TENDENCIAS Y RESISTENCIAS

Las reformas de los servicios pblicos en Urugua

duran!e el gobierno de "orge #a!lle $%&&&'%&&()
*
Luis Ibarra
**
libarra@fcs1.fcs.edu.uy
Instituto de Ciencia Poltica
Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la Repblica
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%ste traba&o rene investi'aciones reali(adas en el Instituto de Ciencia Poltica y )ue recibieron una
pri*era elaboraci+n con destino a una tesis de *aestra.
$$
Luis Ibarra es *a'ster en ciencia poltica, especiali(ado en 'obierno y polticas pblicas, traba&a
co*o docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica y -a publicado
investi'aciones sobre procesos electorales, refor*as del estado y ciudadana.
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Resumen
%l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+ refor*as estructurales si'uiendo las tendencias de *ercado y
encontr+ resistencias polticas y sociales fundadas en la defensa de los servicios pblicos y las
e*presas del estado. %ste traba&o anali(a las refor*as de los servicios pblicos en Uru'uay co*o un
producto de los conflictos entre diferentes estrate'ias de reestructura y estudia su puesta en pr<ctica
en los casos de las teleco*unicaciones, los co*bustibles y el a'ua potable. 1r'u*enta )ue las luc-as
polticas no se a'otaron en un si*ple avance o blo)ueo de los ca*bios, sino )ue produ&eron un
sin'ular recorrido a lo lar'o del perodo, )ue afect+ el curso de las refor*as, invirti+ las relaciones de
fuer(as y ter*in+ abriendo una perspectiva nueva para los servicios pblicos.
!
In!roducci+n
Las refor*as estructurales en Uru'uay son destacadas por se'uir un curso 'radual y
ne'ociado, )ue contrasta con otras e=periencias *<s radicales y e&ecutivas de la re'i+n. Los
or'anis*os financieros internacionales no -an de&ado de insistir en las e=i'encias de acelerar y
profundi(ar los ca*bios, *ientras )ue los polticos locales defienden la *ayor estabilidad y *enores
costos lo'rados por esa va. La atenci+n diri'ida -acia los rit*os y las *odalidades del proceso a
*enudo supone la e=istencia de un nico proyecto de refor*as y descuida las caractersticas de las
relaciones entre estado, *ercado y sociedad civil confi'uradas a trav>s de ese curso poltico.
Las refor*as de los servicios pblicos son presentadas, por lo 'eneral, co*o un asunto t>cnico,
consisten en un con&unto de *edidas ya probadas y co*probadas en otras partes, )ue s+lo plantean
proble*as polticos en cuanto a una correcta i*ple*entaci+n. %ste enfo)ue e=presa las tendencias
predo*inantes pero no puede e=plicar las resistencias. Se li*ita a descalificarlas co*o obst<culos?
son ele*entos irracionales nacidos del te*or a los ca*bios cuando no esconden la defensa de
privile'ios particulares. Puede ser conveniente co*pensarlas, es decir, co*prarlas, para facilitar las
refor*as, pero sus ra(ones no *erecen ser to*adas en cuenta. Cual)uiera sea la *odalidad adoptada,
e&ercicio de autoridad o ne'ociaci+n, los conflictos polticos son vistos sie*pre co*o una
perturbaci+n )ue a*ena(a el nor*al desarrollo y la eficacia de las refor*as.
%ste traba&o anali(a las refor*as de los servicios pblicos desde una perspectiva poltica, no s+lo en
cuanto a la i*ple*entaci+n sino ta*bi>n al contenido de los proyectos. Parte de la e=istencia de
diversas estrate'ias de reestructura, cada una con sus propias racionalidades y t>cnicas particulares, y
considera a las refor*as co*o resultados, productos variables de las relaciones de fuer(a establecidas
entre esas estrate'ias. %ste punto de vista confiere un papel principal a las resistencias y resalta la
productividad del conflicto poltico. Los ca*bios en la for*a de do*inio corresponden y si'uen a las
resistencias, co*o el factor din<*ico y capa( de poner en crisis la relaci+n. Las luc-as polticas no
son entendidas co*o un fen+*eno distorsionante sino, al contrario, co*o una *<)uina para la
producci+n de instituciones, polticas pblicas y for*as de vida en co*n.
%l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+ refor*as estructurales si'uiendo las tendencias de *ercado y
encontr+ resistencias polticas y sociales fundadas en la defensa de las e*presas del estado y de la
condici+n pblica de los servicios co*o parte de estrate'ias diferentes. Los conflictos polticos no se
a'otaron en un si*ple avance, de*ora o blo)ueo de los ca*bios, sino )ue produ&eron una sin'ular
trayectoria a lo lar'o del perodo, )ue afect+ el curso de las refor*as, invirti+ las relaciones de fuer(a
y ter*in+ abriendo una perspectiva nueva para los servicios pblicos.
%ste traba&o estudia las refor*as de los servicios pblicos en Uru'uay durante el 'obierno de 8or'e
6atlle. Co*ien(a con una discusi+n 'eneral de las estrate'ias polticas para los servicios pblicos@ en
se'undo lu'ar, anali(a sus e=presiones caractersticas en Uru'uay@ lue'o recorre los conflictos
polticos desarrollados en los tres casos principales de refor*as del perodo, las teleco*unicaciones,
los co*bustibles y el a'ua potable@ por lti*o, rene los resultados y for*ula las conclusiones.
A
,- Las es!ra!egias pol.!icas para los servicios pblicos
Los servicios pblicos est<n en el centro de las luc-as polticas conte*por<neas y de las
innovaciones conceptuales en torno a las refor*as del estado.
/o se trata de una discusi+n acerca de las t>cnicas *<s adecuadas para producir y distribuir ciertos
bienes. %l a'ua, la ener'a, las co*unicaciones, atienden necesidades esenciales de la vida y sus
for*as de ad*inistraci+n son un aspecto clave en el 'obierno de las poblaciones, la definici+n de los
derec-os ciudadanos y la producci+n de sub&etividades.
Los servicios del estado or'ani(aron la reproducci+n social dentro de for*as centrali(adas y
&er<r)uicas, fueron convertidos en *edios de distribuci+n de la ri)ue(a social y desbordados por
e=i'encias )ue pusieron en crisis sus funciones disciplinarias. La reacci+n fue una reestructura )ue
asu*e, diluye y reinte'ra los ele*entos anta'+nicos dentro de nuevos proyectos de estabili(aci+n
poltica.
/uevos conceptos or'ani(an la refle=i+n y las pr<cticas. La idea de 'obernabilidad entr+ en
circulaci+n para referirse a los l*ites en la capacidad del estado de responder a las de*andas y
efectuar polticas pblicas. Los dia'n+sticos atribuyeron la crisis a una sobrecar'a de de*andas, )ue
vuelve i*posible la 'obernabilidad del siste*a, y reco*iendan conducir los servicios -acia opciones
de *ercado y aislar al siste*a poltico de las presiones sociales.
%l concepto de 'obernan(a recubre el tr<nsito desde la actividad e=clusiva del estado -acia *odos de
'obierno donde ta*bi>n intervienen otros *ecanis*os y a'entes, y plantea, de *anera particular, la
cuesti+n del papel del estado en la articulaci+n de los distintos tipos de conducci+n 9Pierre !""";.
Final*ente, la idea de 'uberna*entalidad 9Foucault !""!; refiere a la articulaci+n recproca entre
t>cnicas de 'obierno y for*as de racionalidad, en una e=tensi+n ta*bi>n a*plia )ue va desde el
estado -asta la producci+n de sub&etividades. Las racionalidades polticas incluyen prescripciones
nor*ativas, ele*entos te+ricos y referencias e*pricas )ue son el funda*ento de las t>cnicas,
*ientras )ue las t>cnicas de 'obierno -acen operativas esas racionalidades por *edio de instru*entos
y procedi*ientos caractersticos 9Rose y iller 1BB!;. %l estado, en su continuidad o sus refor*as,
aparece co*o un resultado, es el efecto variable de las relaciones de fuer(a entre diversas estrate'ias
de 'uberna*entali(aci+n de las pr<cticas sociales, y los su&etos polticos co*o producciones de
sub&etividad.
0os estrate'ias tienen un papel pro*inente en los debates internacionales. Los partidos de derec-a se
asociaron tpica*ente con la e=tensi+n del *ercado, *ientras )ue los socialde*+cratas favorecen la
articulaci+n de redes entre or'ani(aciones pblicas y privadas.
3r'anis*os internacionales, co*o el 6anco undial o la 3r'ani(aci+n de Cooperaci+n %con+*ica y
0esarrollo 93%C0;, usan el t>r*ino Cbuena 'obernan(aD para referirse a estrate'ias )ue co*binan la
E
de*ocracia representativa con la introducci+n de *ecanis*os de *ercado en el sector pblico. Su
racionalidad poltica tiene co*o referencia fen+*enos 'lobales y to*a sus funda*entos te+ricos y
nor*ativos del neoliberalis*o 96evir y R-odes !""1;. 1 su &uicio, la 'lobali(aci+n tra&o una
*ovilidad del capital, )ue sale de los pases con 'randes burocracias y pesadas re'ulaciones para
diri'irse -acia a)uellos )ue ofrecen un cli*a favorable a las inversiones, y la co*petencia
internacional presiona para la conver'encia de todos -acia *odelos de 'obernan(a si*ilares 96anco
undial !""E;. %l neoliberalis*o considera ineficientes a los servicios del estado y afir*a la
superioridad del *ercado pero, a diferencia del liberalis*o cl<sico, no concibe a los *ercados co*o
una esfera de la sociedad sino co*o una t>cnica de 'obierno 9Le*Fe !""1;. Son dispositivos )ue
'uan la asi'naci+n de recursos escasos entre usos alternativos de *anera de *a=i*i(ar la eficiencia@
sus criterios de elecci+n racional pueden aplicarse en cual)uier <*bito y, en particular, sirven para
una reestructura del estado. La co*petencia, sin e*bar'o, no e=iste espont<nea*ente ni nunca se
lo'ra por co*pleto@ es una construcci+n poltica, creada y *antenida por el estado. Concluye )ue el
papel del estado en una buena 'obernan(a no consiste en producir servicios directa*ente, sino en
re'ular una prestaci+n adecuada por *edio del *ercado.
Una se'unda estrate'ia, parcial*ente superpuesta con la anterior y difundida en la Uni+n %uropea,
apela a las redes co*o un siste*a de 'obernan(a con *ayor eficiencia y le'iti*idad )ue las
&erar)uas y los *ercados, y un co*ple*ento para superar las deficiencias de las instituciones
representativas. Su racionalidad poltica se funda en el neoinstitucionalis*o y el co*unitaris*o
96evir y R-odes !""1;. 1d*ite las presiones de la 'lobali(aci+n, pero despla(a la atenci+n -acia los
diversos conte=tos nacionales, institucionales y culturales )ue 'eneran respuestas distintas a esas
presiones. Reco'e las crticas a la burocracia y a la ad*inistraci+n de los servicios del estado, pero
entiende )ue las refor*as neoliberales debilitaron a los estados y fra'*entaron la provisi+n de
servicios sin crear propia*ente *ercados, sino redes de or'ani(aciones pblicas y privadas
dependientes entre s. %l estado es una or'ani(aci+n *<s@ no puede co*andar sino tratar de conducir
el con&unto por *edio de la ne'ociaci+n y el di<lo'o@ la intervenci+n de los interesados, a su ve(, es
un *odo de *e&orar la calidad y la aceptaci+n de las polticas pblicas. Las t>cnicas de 'obierno
incluyen una *ayor interpenetraci+n entre el estado y la sociedad civil@ el ca*bio en el papel del
estado desde la intervenci+n y el co*ando -acia la conducci+n y coordinaci+n@ la incorporaci+n de
actores no estatales en el proceso poltico y una confian(a en *odos *<s refle=ivos y ne'ociados de
actividad poltica. %n su*a, es un siste*a de 'obernan(a )ue favorece la articulaci+n de redes entre
or'ani(aciones pblicas y privadas co*o una tercera va entre estado y *ercado.
Las refor*as de *ercado asu*en las necesidades co*o un i*pulso dina*i(ador de la acu*ulaci+n
de capital. 0isuelven las e=i'encias polticas diri'idas -acia los servicios pblicos en una variedad de
de*andas particulares, )ue acceden a servicios diferenciados en precio y calidad se'n su poder
ad)uisitivo. Reinte'ran los anta'onis*os sociales en una producci+n de nuevas sub&etividades, donde
la fi'ura del ciudadano dotado de derec-os y obli'aciones es ree*pla(ada por la fi'ura del
consu*idor con libertad y responsabilidad de ase'urar su propia reproducci+n. La intervenci+n
directa )ueda reservada e=clusiva*ente para los pobres, considerados co*o ob&eto de una atenci+n
focali(ada y vi'ilancia especial.
%l siste*a de 'obernan(a europeo, en ca*bio, parece co*pro*etido con ideales de di<lo'o,
participaci+n e inclusi+n social. Para sus crticos, sin e*bar'o, no pasa de ser una tentativa de
au*entar la eficiencia y la le'iti*idad de las polticas pblicas, cubriendo las deficiencias de las
instituciones representativas por *edio de una inte'raci+n oficial*ente pro*ovida y 'estionada
#
96evir !""E;. 3bservan )ue no pro*ueve una participaci+n plural y abierta, sino una incorporaci+n
de tipo neocorporativo, donde las or'ani(aciones participantes son seleccionadas por el 'obierno y,
an en esos casos, se reducen a oficiar co*o a'encias de consulta o su*inistro de servicios, sin
disponer de poderes de decisi+n efectivos.
La puesta en pr<ctica de las refor*as encontr+ resistencias )ue, por un lado, afir*an el acceso a los
servicios co*o derec-os frente a la *ercantili(aci+n y, por otro lado, construyen or'ani(aciones para
cubrir los vacos de&ados por el estado y el *ercado en la reproducci+n social 90e 1n'elis !""A;. La
insur'encia (apatista for*ul+ un desafo poltico novedoso y las protestas contra los or'anis*os
internacionales pusieron en *arc-a un ciclo de luc-as )ue ad)uiri+ una e=presi+n positiva en el Foro
Social undial. %sta conver'encia de *ovi*ientos diversos y *ltiples ca*paGas polticas va
aco*paGada de una elaboraci+n de nociones co*unes )ue orientan una estrate'ia nueva para los
servicios pblicos. Su racionalidad poltica tiene una referencia 'lobal en una *undiali(aci+n distinta,
no conver'ente, poblada por una *ultiplicidad de alternativas 9otro mundo es posible;. Sus
funda*entos oponen un recla*o de espacios pblicos y bienes co*unes a la privati(aci+n y
transfor*aci+n de toda actividad y aspecto de la vida en *ercancas 9Hlein !""1;. Un concepto
nuevo de lo pblico, co*o lo )ue es producido y utili(ado en co*n, ro*pe la identificaci+n con el
estado y re)uiere una reapropiaci+n de la ad*inistraci+n, despla(ando las for*as centrali(adas y
&er<r)uicas por *edio de la participaci+n social 9/e'ri 1BBI;. Propiedad co*n y ad*inistraci+n
participativa no constituyen una defensa del estado frente al *ercado, sino la puesta en *arc-a de
*ovi*ientos )ue conducen *<s all< de a*bos.
Las diversas estrate'ias polticas para los servicios pblicos tuvieron sus propias e=presiones y
recorrieron un curso particular en Uru'uay durante los lti*os aGos.
I
%- Tendencias resis!encias en Urugua
La producci+n y distribuci+n de a'ua, ener'a y teleco*unicaciones fueron or'ani(adas en
Uru'uay ba&o la for*a de servicios pblicos, ad*inistrados directa y e=clusiva*ente por el estado.
Los servicios pblicos son definidos por la doctrina &urdica uru'uaya co*o un tipo deter*inado de
actividad estatal, )ue se diferencia de los co*etidos esenciales del estado por los fines perse'uidos, la
for*a de reali(ar las actividades y la situaci+n de las personas frente a la ad*inistraci+n. Para
Saya'ue( Lasso son Cel con&unto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por su
*andato e=preso, para satisfacer necesidades colectivas i*poster'ables *ediante prestaciones
ad*inistradas directa e in*ediata*ente a los individuos ba&o un r>'i*en de derec-o pblico 91BBJ, I,
pp. #I:#K;. Los servicios pblicos establecen un vnculo entre la entidad prestataria y los individuos
)ue no es de naturale(a contractual, pues no e=iste acuerdo de voluntades. La or'ani(aci+n unilateral
del servicio por la entidad encar'ada y el derec-o del particular a utili(arlo lo colocan en una
situaci+n estatutaria de la )ue derivan derec-os y obli'aciones.
La prestaci+n de los servicios -a sido or'ani(ada en Uru'uay ba&o la for*a de entes aut+no*os y
servicios descentrali(ados. CLos entes aut+no*os son personas pblicas estatales )ue tienen a su
car'o deter*inados servicios de car<cter nacional y est<n diri'idos por conse&os o directorios )ue
poseen plenos poderes de ad*inistraci+n y actan con autono*a, ba&o cierto contralor de las
autoridades nacionales 9Ibd., II, p. 1AJ;. Se ri'en por las nor*as de la Secci+n LI de la Constituci+n
y sus respectivas leyes or'<nicas.
Las e*presas pblicas fueron creadas a partir de las pri*eras d>cadas del si'lo LL y se convirtieron
en pie(as relevantes de la econo*a y la poltica uru'uaya. Proporcionan insu*os a la producci+n y
servicios a las personas )ue superan el die( por ciento del Producto 6ruto Interno, son las *ayores
e*presas del pas y aportan una parte considerable de los in'resos fiscales. Su or'ani(aci+n y
funciona*iento no -a per*anecido invariable, atraves+ por diversos ca*bios de acuerdo con los
ob&etivos y las funciones asi'nados a las e*presas dentro de las sucesivas estrate'ias de 'obierno
9Cfr. Solari y Franco 1BJA;.
%l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+ una reestructura de los servicios pblicos si'uiendo las
tendencias de *ercado y encontr+ resistencias polticas y sociales fundadas en la defensa de las
e*presas del estado y de la condici+n pblica de los servicios co*o parte de estrate'ias diferentes. 1
continuaci+n, anali(a*os estas diversas estrate'ias de refor*a en funci+n de sus racionalidades
polticas y t>cnicas de 'obierno, y en las secciones si'uientes vere*os los conflictos polticos
planteados por el desarrollo de las refor*as en los casos de las teleco*unicaciones, los co*bustibles
y el a'ua potable.
K
%-, Las reformas gubernamen!ales
Las refor*as estructurales del 'obierno de 8or'e 6atlle se plantearon los ob&etivos de
au*entar la inversi+n privada y *e&orar la co*petitividad de la econo*a. C%l principio orientador
:afir*an los responsables de la poltica econ+*ica: es colocar a las e*presas pblicas y privadas en
un *is*o plano, dentro de un *ercado des*onopoli(ado, apropiada*ente re'ulado y transparenteD
9Uru'uay !""1;.
Su racionalidad poltica proble*ati(a los servicios pblicos a partir del *odelo de *ercado y de los
ca*bios en el *undo. %l enunciado caracterstico es )ue el *onopolio -ace ineficientes e
irresponsables a los servicios del estado y li*ita su e=pansi+n a la disponibilidad de los recursos
pblicos@ la co*petencia, en ca*bio, reduce los precios, da libertad de elecci+n y -ace posible la
inversi+n privada. 1 su &uicio, las innovaciones tecnol+'icas -icieron desaparecer los *onopolios
naturales y la co*petencia internacional desborda los *onopolios le'ales, en tanto )ue las
e=periencias de liberali(aci+n *uestran un creci*iento acelerado de las inversiones. Concluye )ue el
beneficiario directo de las refor*as es el consu*idor y )ue tienen efectos favorables para la
co*petitividad y el nivel de actividad de la econo*a.
1*plia difusi+n recibieron las afir*aciones del econo*ista %rnesto .alvi 9!""1; acerca de )ue Cla
eli*inaci+n de la renta *onop+lica y las ineficiencias en el proceso de producci+n )ue podran
lo'rarse en las <reas de co*bustibles, ener'a el>ctrica y teleco*unicaciones co*o resultado de una
apertura de esos servicios pblicos a la co*petencia resultara en una reducci+n sustancial en el
precio de estos servicios, lo )ue per*itira a-orros *asivos de costos de las actividades productivas,
sean estas fa*iliares o e*presariales, )ue esti*a*os en el cuatro por ciento del P6I 9unos KJ!
*illones de d+lares; por aGoD.
%sta estrate'ia proble*ati(a, en se'undo lu'ar, la privati(aci+n y la desre'ulaci+n co*o t>cnicas de
refor*a. Un se'undo enunciado es )ue la privati(aci+n, por s sola, no resuelve los proble*as de los
servicios@ lo decisivo no es el tipo de propiedad de las e*presas sino la introducci+n de la
co*petencia, la )ue, a su ve(, re)uiere una nueva y adecuada re'ulaci+n para evitar el abuso de
posiciones de *ercado do*inantes. %l procedi*iento funda*ental es separar la provisi+n de
servicios y la re'ulaci+n del *ercado. Se trata de colocar a las e*presas pblicas en i'ualdad de
condiciones con las privadas y transferir sus co*petencias ad*inistrativas -acia un nuevo tipo de
a'encias re'uladoras, separadas del proceso poltico, )ue dispon'an de la confian(a del capital
privado.
La reestructura no consiste en un traspaso co*pleto de las ad*inistraciones del estado a *anos
privadas, lo )ue -abitual*ente se deno*ina privati(aci+n, sino en Cfacilitar la inversi+n del sector
privado en <reas previa*ente reservadas para el sector pblicoD 9Uru'uay !""!;. %li*ina las
restricciones le'ales para per*itir la acu*ulaci+n de capital en las actividades din<*icas y rentables,
*ientras )ue el estado *antiene la responsabilidad de proveer infraestructura y atender las
necesidades sociales. /o se li*ita ta*poco a supri*ir los *onopolios del estado@ co*prende la
desre'ulaci+n co*o un aspecto de la refor*a re'ulatoria diri'ida a transfor*ar las instituciones
pblicas con el prop+sito de establecer y *antener la co*petencia. La preocupaci+n principal, en este
sentido, no proviene de la presencia de oli'opolios privados sino del poder de *ercado )ue conservan
las e*presas pblicas an despu>s de eli*inado el *onopolio. C%n cual)uier sector se entiende )ue
J
tener al estado co*o co*petidor -ace difcil tener una co*petencia real y si'nificativaD, adverta
Millia* Las-, Subsecretario de Co*ercio de %stados Unidos, a las autoridades uru'uayas
9Bsqueda, ontevideo, I de *ar(o del !""A;. %l control de las redes de infraestructura, los
subsidios cru(ados entre las actividades de las e*presas y su propia condici+n de instru*entos
polticos son seGalados co*o factores )ue dificultan la co*petencia y desalientan la inversi+n
privada.
Por lti*o, la reestructura no e=cluye sino )ue incluye la ena&enaci+n de servicios del estado.
0espo&adas de sus co*petencias polticas para actuar e=clusiva*ente en funci+n de la rentabilidad a
se*e&an(a de las e*presas privadas, las e*presas pblicas s+lo conservan la funci+n de proporcionar
in'resos fiscales. Su venta, parcial o total, puede considerarse entonces con pra'*atis*o se'n la
conveniencia y la oportunidad del ne'ocio en co*paraci+n con otros *odos de obtener recursos,
co*o el au*ento de los i*puestos o el endeuda*iento. La propia reestructura se convirti+ incluso en
un *odo de acceder a los cr>ditos dispuestos por los or'anis*os financieros internacionales para
financiar las refor*as estructurales.
%-% Las resis!encias pol.!icas sociales
Las refor*as 'uberna*entales encontraron resistencias polticas y sociales fundadas en la
defensa de las e*presas del estado y los servicios pblicos.
La oposici+n poltica rec-a(+ las refor*as a partir de una estrate'ia )ue se superpone parcial*ente
con la del 'obierno, pero se or'ani(a de acuerdo con l+'icas y t>cnicas distintas. La racionalidad
poltica del Frente 1*plio se fund+ en la conducci+n del estado. La apertura de los servicios pblicos
al capital no va aco*paGada en este caso de un entusias*o con las virtualidades de la co*petencia,
sino )ue es vista con preocupaci+n por la i*posici+n de *onopolios privados y la sustracci+n de
sectores estrat>'icos de la econo*a al control de la soberana nacional. %stas in)uietudes se
tradu&eron en *ayores e=i'encias re'uladoras, pero no tuvieron a la re'ulaci+n del *ercado co*o
instru*ento principal. La t>cnica de 'obierno funda*ental, para la i()uierda, fueron las e*presas
pblicas de los sectores estrat>'icos, con una influencia )ue va *<s all< de los l*ites de la e*presa
para afectar al con&unto de la sociedad. C/o propon'o estati(ar la econo*a, di&o el senador 0anilo
1stori, sino conducirla y una econo*a no se conduce con un *ni*o y s+lido patri*onio pblicoD
9sesi+n del Senado J de a'osto del !""1;.
%l Frente 1*plio coincidi+ con el proyecto de transfor*ar a las e*presas pblicas para actuar en
co*petencia pero sus dia'n+sticos y reco*endaciones van en sentido opuesto a los for*ulados por el
'obierno. 1stori 9!""1; consider+ )ue las dificultades de las e*presas del estado provienen del
clientelis*o poltico, un dese)uilibrio entre las capacidades polticas y t>cnicas de los directorios, la
falta de estatutos ob&etivos y planes de capacitaci+n siste*<tica del personal, una e=cesiva
centrali(aci+n de la 'esti+n y el uso des*esurado con fines fiscales, )ue las convierte en Ce*presas
recaudadoras de i*puestosD. %l co*n deno*inador es la utili(aci+n de los servicios pblicos con
prop+sitos partidarios y las soluciones pasan por una racionali(aci+n )ue corri&a los defectos y
potencie sus virtudes dentro de un siste*a de responsabilidad pblica. La i()uierda ad*iti+ incluso la
posibilidad de asociaciones con capitales privados para efectuar nuevos e*prendi*ientos, pero
B
encontr+ inaceptable tanto la ena&enaci+n del patri*onio pblico co*o una p>rdida del control sobre
las e*presas, )ue prive al estado de esos instru*entos de conducci+n poltica.
Por lti*o, la oposici+n del Frente 1*plio ta*poco estuvo a&ena a consideraciones fiscales. Si bien
critica los e=cesos en la utili(aci+n de los servicios pblicos co*o instru*ento recaudatorio, afir*a al
*is*o tie*po )ue no se puede prescindir del aporte presupuestal de las e*presas del estado. Sin
e*bar'o, y a diferencia del 'obierno, consider+ )ue Cla conducci+n del pas necesita un flu&o *ni*o
per*anente de recursos y no transfor*ar todo en un valor actual del )ue despu>s nunca *<s poda*os
disponerD 91stori !""1;.
.a*bi>n los sindicatos y otras or'ani(aciones sociales rec-a(aron las refor*as 'uberna*entales y
defendieron a las e*presas del estado, aun)ue si'uiendo estrate'ias )ue s+lo coinciden parcial*ente
con la oposici+n poltica. Los sindicatos no )uedaron encerrados en una actitud pura*ente
corporativa de defensa de sus intereses co*o 'rupo y *ecanis*os de presi+n sobre el siste*a
poltico. .uvieron un papel principal en la articulaci+n con los partidos polticos y otras
or'ani(aciones sociales, inscribiendo la defensa de sus intereses dentro de proyectos de construcci+n
institucional y acci+n ciudadana.
Su racionalidad poltica parte de los servicios pblicos co*o un patri*onio co*n destinado a la
atenci+n de las necesidades colectivas. %l *ovi*iento sindical critic+ la apertura al capital co*o una
i*posici+n de los or'anis*os internacionales )ue busca abrir *ercados para los 'rupos
trasnacionales. 1 su &uicio, la *ercantili(aci+n es inco*patible con un acceso a los servicios
concebido co*o derec-o y tiene efectos opuestos a los esperados por el 'obierno? no trae la
co*petencia sino un ree*pla(o del *onopolio estatal por *onopolios privados y conduce a
au*entos de precios )ue dificultan el acceso a los servicios para los sectores de *enores recursos.
Las or'ani(aciones sociales defendieron el patri*onio pblico y se opusieron a la asi*ilaci+n de las
e*presas del estado al funciona*iento privado, visto co*o un *ecanis*o )ue priva de transparencia
y sustrae la 'esti+n a los controles pblicos. Coincidieron con la i()uierda en las crticas a la
utili(aci+n partidaria de los servicios y la necesidad de depurar el funciona*iento del clientelis*o
poltico. Pero sus t>cnicas de 'obierno no se li*itan a una racionali(aci+n 'erencial, sino )ue
plantean ta*bi>n e=i'encias de reapropiaci+n de la ad*inistraci+n *ediante la participaci+n de los
traba&adores y los usuarios en el diseGo, la 'esti+n y el control de los servicios.
%n resu*en, la ad*inistraci+n directa y e=clusiva de los servicios pblicos por el estado fue el punto
de partida para el desplie'ue de distintas estrate'ias de reestructura. Las refor*as estructurales,
fundadas en la racionalidad del *ercado y en la re'ulaci+n co*o t>cnica de 'obierno, encontraron
dos tipos de resistencias? por un lado, la defensa de la prestaci+n directa de servicios a trav>s de
e*presas estatales co*o un instru*ento i*prescindible de conducci+n poltica y, por otro lado, un
rec-a(o a la *ercantili(aci+n de los servicios, )ue afir*a el patri*onio pblico pero ta*bi>n re)uiere
una reapropiaci+n de la ad*inistraci+n *ediante for*as participativas. %stas estrate'ias contienen,
sin duda, diferencias entre los partidos de la coalici+n de 'obierno y sus sectores polticos, as co*o
dentro de la oposici+n y las or'ani(aciones sociales, )ue se *anifestaron en las alternativas del
proceso poltico. /o obstante, es preciso partir de sus ele*entos co*unes, para co*prender lue'o la
entidad de sus diferencias y sus *<r'enes de variaci+n.
1"
Los conflictos polticos no se a'otaron en un si*ple avance o blo)ueo de los ca*bios, sino )ue
recorrieron una sin'ular trayectoria a lo lar'o del perodo, )ue tuvo sus principales *o*entos en los
casos de las teleco*unicaciones, los co*bustibles y el a'ua potable.
11
/- Las reformas en las !elecomunicaciones
La reestructura de las teleco*unicaciones fue una pri*era instancia donde los conflictos
polticos entre las distintas estrate'ias de reestructura afectaron el curso de las refor*as y produ&eron
resultados distintos a los esperados.
Las teleco*unicaciones fueron or'ani(adas en Uru'uay co*o un servicio pblico, ad*inistrado
directa y e=clusiva*ente por el estado. %l *onopolio en este <*bito se re*onta a la ley de Correos,
.el>'rafos y .el>fonos del aGo 1B1#, la prestaci+n directa se co*plet+ en 1BA1 con la e=propiaci+n
de las co*paGas telef+nicas privadas, y la creaci+n de la 1d*inistraci+n /acional de
.eleco*unicaciones en 1BKE reuni+ las actividades del sector en una instituci+n especfica.
Las teleco*unicaciones fueron el sector de la econo*a )ue tuvo el *ayor creci*iento de la d>cada
del noventa, proporcionando de *anera directa un A,#B por ciento del Producto 6ruto Interno para el
aGo 1BBB. Una volu*inosa inversi+n pblica di'itali(+ co*pleta*ente la red telef+nica, *ientras
)ue, si*ult<nea*ente, se autori(+ por vas laterales una intervenci+n privada en las actividades de
telefona *+vil y trans*isi+n de datos. 1/.%L se convirti+ en la se'unda e*presa del pas, con
ventas anuales por KE! *illones de d+lares 9Bsqueda, ontevideo, 1" de octubre del !""!;, y los
servicios tienen los ndices *<s altos de 1*>rica Latina en cuanto a tel>fonos por -abitante, -o'ares
con tel>fono y accesos a Internet, y altas tasas de penetraci+n de la telefona *+vil 9UI. !""";.
/-, 0ercado regulaci+n
%l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+ una reestructura de las teleco*unicaciones si'uiendo
las tendencias de *ercado. C%l 'obierno entiende )ue el ca*ino es el del *ercado co*petitivo y la
adecuada re'ulaci+nD, di&o el pro secretario de la presidencia, Leonardo Costa 9!""1;.
Su racionalidad poltica proble*ati(a los servicios pblicos a partir del *odelo de la co*petencia y
de los ca*bios en el *undo 9Costa !""1@ edero !""1;. Sin e*bar'o, la refor*a no invoca en este
caso una ineficiencia de los servicios del estado ni la e=istencia de necesidades de inversi+n. Sus
i*pulsores seGalaron las altas tarifas de al'unos servicios por la e=istencia de subsidios cru(ados
entre las actividades de la e*presa y un uso fiscal )ue to*+ proporciones depredadoras en el perodo.
Sin e*bar'o, por lo 'eneral reconocen los niveles de eficiencia de la e*presa pblica y la
ine=istencia de de*andas insatisfec-as.
La reestructura de las teleco*unicaciones no to*+ sus ra(ones de la situaci+n de los servicios en el
pas, sino de e=pectativas de inversi+n for*adas a partir del escenario internacional. %ntiende )ue las
innovaciones tecnol+'icas -icieron perder a la red telef+nica la condici+n de *onopolio natural y )ue
el *onopolio le'al ya se encuentra afectado por la co*petencia, volviendo innecesaria e inefica( la
e=clusividad del estado@ por el contrario, las e=periencias de liberali(aron *uestran un au*ento
1!
e=traordinario de la inversi+n. CLa apertura a la co*petencia puede si'nificar un boom en *ateria de
inversionesD, di&o con entusias*o Rosario edero 9!""1;. La reestructura de las teleco*unicaciones
si'ui+ la l+'ica de eli*inar el *onopolio del estado con la e=pectativa de fo*entar la acu*ulaci+n de
capital.
%n se'undo lu'ar, la estrate'ia 'uberna*ental destac+ la i*portancia de la re'ulaci+n co*o t>cnica
de 'obierno 9Costa !""1@ edero !""1;. %l control de la red de infraestructura por la e*presa del
estado vuelve i*prescindible ase'urar condiciones de intercone=i+n e)uivalentes a todos los
operadores para per*itir la co*petencia. %l procedi*iento consiste en separar la producci+n de
servicios y la re'ulaci+n del *ercado, asi'nar la re'ulaci+n a una instituci+n especial y transfor*ar a
la e*presa pblica para colocarla en i'ualdad de condiciones con las e*presas privadas. C%l rol del
estado en el e&e estado:particulares pasa a ser *ane&ado por el re'ulador, *ientras )ue la e*presa
pblica en co*petencia es un actor *<sD, afir*+ Fernando 6racco 9!""1;, presidente del directorio
de 1/.%L.
Se'n 6racco, las e*presas del estado funcionan se'n un paradi'*a de servicios pblicos
*onop+licos y deben transfor*arse para actuar en co*petencia. La propiedad estatal no es
inco*patible ni deter*inante en el nuevo escenario@ en ca*bio, considera )ue es i*posible co*petir
con los siste*as de co*pras del estado, el estatuto del personal pblico y los retiros de utilidades
arbitrarios por parte del 'obierno central. La refor*a apunt+ a convertir a la e*presa pblica en un
'rupo e*presarial, donde 1/.%L acte co*o accionista y orientador estrat>'ico del con&unto pero
transfiera las <reas operativas -acia subsidiarias )ue acten en la +rbita privada con una poltica de
asociaciones.
Por lti*o, la refor*a de las teleco*unicaciones incluy+ ta*bi>n una ena&enaci+n de servicios y
bienes pblicos. %l Partido /acional insisti+ en incluir la venta de la telefona *+vil del estado para
obtener recursos con destino a cancelar deuda y reducir la car'a tributaria de los sectores
e*presariales 9Luis 1lberto Neber, Co*isi+n de Servicios Pblicos del Senado, !J de &unio de !""1;.
%l Partido Colorado, en ca*bio, procur+ disociarse de toda idea de una privati(aci+n de la e*presa,
afir*ando enf<tica*ente )ue Cel 'obierno no pretende vender nada, pretende dar -erra*ientas para la
co*petenciaD, y si'ui+ el procedi*iento de una subasta de frecuencias para incorporar nuevas
e*presas de telefona *+vil. C0ado )ue el espectro radioel>ctrico es un bien escaso y por ende
costoso, esta ad*inistraci+n -a decidido subastarlo al *e&or postorD, sostuvo Costa 9!""1;, con l+'ica
i*placable.
La reestructura de las teleco*unicaciones fue acordada entre los partidos Colorado y /acional co*o
parte del presupuesto 'eneral de 'astos e inversiones. La ley restrin'e el *onopolio del estado a la
telefona b<sica, definida por los caracteres de fi&a, con*utada y nacional. CLa apertura es i*plcita,
declara 6racco, por)ue en la pr<ctica, la e=clusividad de la telefona b<sica as definida i*plica la
des*onopoli(aci+n del restoD 9Co*isi+n de Servicios Pblicos del Senado, !J de &unio del !""1;.
1utori(a a 1/.%L a prestar el resto de las actividades por *edio de subsidiarias de derec-o privado,
e*itir y vender acciones, y en particular, la venta de un cuarenta por ciento de la telefona *+vil del
estado. Por lti*o, la ley cre+ la Unidad Re'uladora de los Servicios de Co*unicaciones co*o un
or'anis*o desconcentrado del Poder %&ecutivo con los ob&etivos de pro*over la co*petencia,
fo*entar la inversi+n y prote'er al consu*idor.
1A
/-% La defensa de ANTEL
La reestructura de las teleco*unicaciones encontr+ resistencias por parte del *ovi*iento
sindical y la oposici+n poltica.
%l Sindicato 5nico de .eleco*unicaciones, )ue a'rupa a los traba&adores de la e*presa estatal,
critic+ la refor*a por su finalidad de abrir los sectores *<s rentables y con *ayores perspectivas de
desarrollo al capital privado, restrin'iendo el alcance de los servicios pblicos a la telefona fi&a y
o*itiendo el car<cter ta*bi>n b<sico de la telefona *+vil, utili(ada por los sectores sociales de
*enores recursos. %n se'undo lu'ar, el sindicato destaca las deficiencias de la re'ulaci+n? la creaci+n
tarda del +r'ano re'ulador en un *ercado ya confi'urado por la co*petencia, con enor*es
atribuciones y sin un *arco nor*ativo )ue oriente su acci+n. Los ob&etivos de fo*entar la
co*petencia y favorecer la inversi+n privada conducen a la a'encia re'uladora a actuar directa*ente
en per&uicio de la e=pansi+n de la e*presa pblica, C)ue representa los intereses del pasD. SU.%L
defendi+ el patri*onio pblico de la ena&enaci+n de la telefona *+vil del estado y la subasta de
frecuencias radioel>ctricas. 0enunci+, ade*<s, la transferencia de los servicios -acia el <*bito
privado co*o un *ecanis*o para eludir los controles pblicos sobre las co*pras, la 'esti+n de
personal y las relaciones con los usuarios, -asta el e=tre*o de -acer posible el vacia*iento co*pleto
de la e*presa.
.a*bi>n el Frente 1*plio rec-a(+ la refor*a 'uberna*ental co*o una operaci+n absoluta*ente
inconveniente para el pas. Sus sectores polticos *antuvieron diferencias de actitud en cuanto al
*onopolio del estado y la apertura de los servicios al capital privado, pero coincidieron en la
necesidad de preparar a la e*presa pblica para actuar en co*petencia. La i()uierda enfati(+ la
i*portancia estrat>'ica del <rea de las teleco*unicaciones, y concentr+ su oposici+n en la defensa del
patri*onio pblico. Rec-a(+ la venta de la telefona *+vil del estado y e=i'i+ controles pblicos para
)ue la transferencia de operaciones -acia el <*bito privado y las asociaciones no condu&eran a la
ena&enaci+n de los servicios. Final*ente, la oposici+n de la i()uierda a la ena&enaci+n de la e*presa
pblica no estuvo a&ena ta*poco a consideraciones fiscales? C)uiero defenderla, ade*<s, por)ue da
*uc-a 'ananciaD, di&o, por e&e*plo, el senador 7ar'ano 9sesi+n del Senado del J de a'osto de !""1;.
La i()uierda y los sindicatos apelaron a la iniciativa popular para so*eter a refer>ndu* la refor*a de
las teleco*unicaciones. Si'uieron el procedi*iento de reunir las fir*as de un !# por ciento del
re'istro electoral en el pla(o de un aGo para poner la ley a consideraci+n de la ciudadana en un
plebiscito donde debe pronunciarse por ratificarla o anularla.
La perspectiva del refer>ndu* indu&o a una ne'ociaci+n entre el 'obierno y la oposici+n )ue to*+ la
for*a de una elaboraci+n de polticas de estado para la refor*a de los servicios pblicos. La
iniciativa procur+ lo'rar acuerdos basados en criterios t>cnicos y sustrados a la co*petencia
partidaria, )ue aislaran al siste*a poltico de las presiones sociales. Co*o resultado, especialistas de
todos los partidos suscribieron un docu*ento de principios )ue se pronunci+ por abrir los servicios
pblicos a la co*petencia, separar la re'ulaci+n de la producci+n y colocar a las e*presas pblicas
en condiciones de co*petencia 9C%%1J1# !""1a;. Un docu*ento particular relativo a las
teleco*unicaciones ratific+ la e=istencia de Cuna definici+n clara de )ue se recorre el ca*ino -acia
*ercados liberali(ados, en el *arco del proceso de refor*a re'ulatoria. %sta visi+n -ace co*patible
1E
pensar en *ercados co*petitivos, con una re'ulaci+n adecuada y con e*presas pblicas fuertes y
eficientes, 'uiadas por criterios estricta*ente e*presarialesD 9C%%1J1# !""1b;.
Sin e*bar'o, este consenso 'eneral no lo'r+ traducirse en acuerdos concretos y el proceso poltico
transcurri+ por otras vas paralelas. Por un lado, el Poder %&ecutivo avan(+ en la i*ple*entaci+n de
la reestructura del sector? abri+ los servicios de lar'a distancia internacional al capital privado@ cre+
sociedades por acciones para los servicios de telefona *+vil y trans*isi+n de datos del estado@
inte'r+ la URS%C con directores de los tres partidos@ aprob+ un re'la*ento de intercone=i+n de
servicios y anunci+ la subasta de frecuencias radioel>ctricas. Por otro lado, se desarroll+
si*ult<nea*ente la ca*paGa en Cdefensa de 1/.%LD, sostenida por el *ovi*iento sindical y la
oposici+n poltica para plebiscitar la ley. La reuni+n de las K"" *il fir*as re)ueridas para reali(ar el
refer>ndu* coincidi+ con una coyuntura do*inada por la crisis financiera, la devaluaci+n de la
*oneda y la inestabilidad poltica. %n esas condiciones, el 'obierno opt+ por eludir la consulta
popular y dero'+ las disposiciones cuestionadas.
Las luc-as polticas por las teleco*unicaciones ter*inaron produciendo resultados diferentes a los
esperados. Por un lado, el 'obierno afir*+ y e=tendi+ la intervenci+n privada en las actividades del
sector. 1/.%L conserva sola*ente la e=clusividad sobre la telefona fi&a nacional, *ientras )ue las
actividades de trans*isi+n de datos, lar'a distancia internacional y telefona *+vil fueron abiertas al
capital privado. Por otro lado, las resistencias sociales y polticas *antuvieron la presencia pblica en
la producci+n directa de servicios, i*pidieron la ena&enaci+n de la telefona *+vil del estado,
-icieron retroceder la fra'*entaci+n de la e*presa pblica en sociedades an+ni*as y *antuvieron la
totalidad de sus actividades dentro de un siste*a de responsabilidad pblica. %n su*a, las distintas
estrate'ias de reestructura c-ocaron y se co*binaron estableciendo un *ercado de
teleco*unicaciones abierto a la acu*ulaci+n de capital pero con el contrapeso de una participaci+n
decisiva de la e*presa pblica en la prestaci+n directa de los servicios.
Los conflictos polticos produ&eron una confi'uraci+n de los servicios )ue se ale&a de la
ad*inistraci+n del estado pero no corresponde estricta*ente a las tendencias de *ercado. Las
relaciones de fuer(as establecidas en el caso de las teleco*unicaciones e=peri*entar<n nuevos
despla(a*ientos en la refor*a del <rea de los co*bustibles.
1#
1- La reforma en el 2rea de los combus!ibles
La refor*a del <rea de los co*bustibles *arca una infle=i+n en el contenido de los debates y
las relaciones entre los su&etos polticos. %l e&e de discusi+n se traslad+ desde la apertura del *ercado
-acia el papel de la e*presa pblica y fue ob&eto de una ne'ociaci+n entre el 'obierno y la oposici+n.
/o obstante, los conflictos entre las diversas estrate'ias desbordaron las instituciones representativas
para resolverse en un refer>ndu* con la intervenci+n directa de la ciudadana.
La producci+n de co*bustibles en Uru'uay es efectuada e=clusiva y directa*ente por el estado. La
1d*inistraci+n /acional de Co*bustibles, 1lco-ol y P+rtland fue creada en el aGo 1BA1 con
derec-os e=clusivos sobre la i*portaci+n y refinaci+n de petr+leo, y la i*portaci+n y e=portaci+n de
co*bustibles. Re'ula ta*bi>n la co*erciali(aci+n y participa en la distribuci+n de co*bustibles en el
*ercado interno &unto a e*presas trasnacionales. 1/C1P es la principal e*presa del pas, con ventas
anuales por 1.1KA *illones de d+lares, *ientras )ue su distribuidora, 0UCS1, ocup+ el cuarto lu'ar
en el aGo !""1 con A!1 *illones de d+lares 9Bsqueda, ontevideo, 1" de octubre del !""!;.
1-, La asociaci+n con capi!ales privados
%l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+ una reestructura del <rea de los co*bustibles si'uiendo
las tendencias de *ercado. C.-e 'overn*ent intends to introduce a bill in Con'ress for t-e re*oval
of t-e *onopoly on i*ports and sales of petroleu* and its derivatives and of t-e refinin' of
petroleu*D, anunci+ al Fondo onetario Internacional 9Uru'uay !""1;.
La racionalidad poltica de la refor*a proble*ati(a los servicios del estado a partir del *odelo de
*ercado y de los ca*bios en el *undo. %l presidente del directorio de 1/C1P, 8or'e San'uinetti,
critic+ el *onopolio )ue per*ite un funciona*iento ineficiente de la e*presa a costa de trasladar sus
*ayores costos a los precios, per&udicando a los consu*idores y afectando la co*petitividad de la
producci+n local 9El Observador, ontevideo, 1B de abril del !""1;. 1l *is*o tie*po, sostiene )ue
este *onopolio le'al ya se encuentra afectado pues la producci+n y el transporte, )ue utili(an los
co*bustibles co*o insu*o, se encuentran en co*petencia dentro del ercosur y recla*an precios y
calidades si*ilares a sus co*petidores de la re'i+n. Concluye )ue la introducci+n de la co*petencia
reduce los precios de los co*bustibles, beneficia directa*ente al consu*idor y au*enta la
co*petitividad de la econo*a.
Para %rnesto .alvi 9!""1;, Cla eli*inaci+n de la renta *onop+lica y las ineficiencias en el proceso de
producci+n de los co*bustibles podran resultar en reducciones potenciales de precios de los
co*bustibles del orden del A"O. 0ado )ue el 'asto total en co*bustibles es de unos B"" *illones de
d+lares, el a-orro de costos para los usuarios, e*presas o fa*ilias, sera de !K" *illones de d+lares
por aGo, un 1,AO del P6I.D
1I
Sin e*bar'o, en este caso, una apertura del *ercado llevara al ree*pla(o de la producci+n local por
co*bustibles i*portados y al cierre de la e*presa estatal. %l 'obierno sostuvo )ue carece de los
recursos necesarios para colocar a 1/C1P en condiciones de co*petitividad y plante+ la alternativa
de la asociaci+n con una e*presa internacional, )ue per*ita si*ult<nea*ente ba&ar los precios y
*antener la producci+n en el pas, financiando la re*odelaci+n de la e*presa con inversi+n privada
90irectorio de 1/C1P, resoluci+n /P 1KKQEQ!""1;. %sta asociaci+n, destaca Pedro 1nt*ann 9!""1;,
asesor de la presidencia, se presenta co*o especial*ente favorable con la co*petencia de las
e*presas petroleras por posicionarse en la re'i+n, la ubicaci+n de Uru'uay en el ercosur y la
calificaci+n del ries'o pas co*o 'rado inversor, pero introduce al *is*o tie*po un factor
especulativo de ur'encia por efectuar el ne'ocio.
La a*ena(a se convierte en oportunidad, co*o enseGan las lecturas e*presariales, pero para
aprovec-arla es preciso *antener el *onopolio del estado. %n efecto, una apertura )ue per*ita la
libre i*portaci+n de co*bustibles )uita todo inter>s a una asociaci+n con 1/C1P para producirlos
en el pas. La reestructura co*bin+ apertura y *onopolio en un dispositivo *<s co*ple&o volcado
-acia la finalidad de obtener inversi+n. Por un lado, supri*e la e=clusividad sobre la i*portaci+n y
refinaci+n de petr+leo crudo y la e=portaci+n de co*bustibles, de *anera )ue esas actividades
puedan ser efectuadas por un a'ente privado. Por otro lado, *antiene el *onopolio del estado sobre
la i*portaci+n de co*bustibles refinados, reservando el *ercado interno para la producci+n local.
Una asociaci+n con 1/C1P per*ite entonces e=plotar el *onopolio del abasteci*iento de
co*bustibles en condiciones de precios y por un pla(o deter*inado, lue'o del cual se autori(a
ta*bi>n la i*portaci+n.
La reestructura del <rea de los co*bustibles ad)uiere de esta *anera una for*a se*e&ante a una
concesi+n de servicios pblicos. La apertura del *ercado y la re*odelaci+n de la e*presa pblica
)uedan subsu*idos dentro de un *ecanis*o diri'ido a la bs)ueda de inversi+n privada y recursos
fiscales. Co*o en las teleco*unicaciones, se co*ple*ent+ con la creaci+n de una Unidad
Re'uladora de los Servicios de %ner'a y 1'ua, dependiente del Poder %&ecutivo, con co*petencia
sobre los co*bustibles. Final*ente, la refor*a 'uberna*ental se co*plet+ ofreciendo todo tipo de
'arantas de estabilidad laboral, niveles de in'resos y beneficios &ubilatorios para los traba&adores de
1/C1P, con el prop+sito e=plcito de desarticular las resistencias 9Cfr. Francisco 7allinal, Co*isi+n
de Servicios Pblicos del Senado;.
1-% La defensa de ANCA3
La reestructura 'uberna*ental encontr+ s+lidas resistencias en el sindicato de la e*presa
pblica y una actitud a*bi'ua por parte de la oposici+n poltica.
La Federaci+n 1/C1P pole*i(+ con las afir*aciones 'uberna*entales acerca del precio de los
co*bustibles y la eficiencia de la e*presa, poniendo de *anifiesto la pesada incidencia de las car'as
fiscales. Se'n el sindicato, los costos de producci+n son sola*ente un K,E por ciento del precio final
al consu*idor *ientras )ue el AE,B por ciento corresponda a i*puestos 9F1/C1P !""1;. Por otra
parte, advierte )ue las e=periencias de liberali(aci+n en la re'i+n no *uestran una reba&a, sino
au*entos en ocasiones *uy considerables de los precios. %l car<cter oli'op+lico del *ercado
petrolero -ace )ue la eli*inaci+n del *onopolio del estado no vaya se'uida por la co*petencia, sino
1K
por una i*posici+n de *onopolios privados@ en esas condiciones, las *e&oras de la eficiencia son
apropiadas co*o 'anancia de las e*presas y no lle'an al consu*idor 9Stolovic- !""1;.
F1/C1P seGal+ la ausencia de un *arco re'ulador )ue defina las re'las de &ue'o para el con&unto
del sector antes de proceder a la asociaci+n. 1fir*a )ue los procedi*ientos de selecci+n del socio
tienen co*o nico criterio la oferta de la licitaci+n y no ase'uran la reba&a de precios al consu*idor
ni la continuidad de la producci+n en el pas. Final*ente, la refor*a no to*a en cuenta un desarrollo
del sector de co*bustibles, )ue incluya un aporte de *aterias pri*as, capitales o *ercados en el
e=terior. 1 su &uicio, la reestructura del <rea debe revestir for*as )ue condu(can al fortaleci*iento de
la e*presa estatal, *e&oren su co*petitividad, *anten'an el control de las actividades en el pas y
realicen alian(as )ue per*itan el abasteci*iento de *aterias pri*as, un creci*iento de la producci+n
y su colocaci+n en el e=terior 9F1/C1P, Nuestras razones para oponernos a la ley aprobada;.
%l Frente 1*plio, por su parte, concentr+ su oposici+n a la refor*a en las caractersticas de la
asociaci+n propuesta. La i()uierda declar+ )ue procura *e&orar el funciona*iento de 1/C1P con
los ob&etivos de alinear los precios con la re'i+n, *antener la refinaci+n en el pas, conservar los
derec-os de los traba&adores y ase'urar la capacidad de 'enerar rentas fiscales 9La Repblica,
ontevideo, 1B de novie*bre de !""1;. /o cuestion+ la eli*inaci+n del *onopolio del estado ni la
asociaci+n con capitales privados, sino )ue se orient+ a for*ular condiciones )ue per*itieran
discri*inar entre el fortaleci*iento de la e*presa pblica y una privati(aci+n encubierta. RSu> tipo
de asociaci+n propici+ la i()uierdaT %l Frente 1*plio recla*+ )ue la selecci+n del socio se realice
se'n el plan de ne'ocios y no a la oferta econ+*ica@ rec-a(a la entre'a de la 'esti+n al socio privado
y re)uiere una co'esti+n de la sociedad por parte del estado@ plante+ establecer pla(os )ue ase'uren la
consolidaci+n de la e*presa antes de reba&ar los precios y autori(ar la i*portaci+n de co*bustibles@
y, por lti*o, afir*+ la necesidad de conservar se'*entos de infraestructura en *anos del estado,
)ue preserven la capacidad de abasteci*iento de co*bustibles del pas con independencia del socio
privado.
Las condiciones de la asociaci+n de la e*presa pblica con capitales privados se convirtieron en el
nudo de la reestructura del <rea de los co*bustibles. La coalici+n de 'obierno acept+ e=plicitar un
con&unto de decisiones estrat>'icas sobre las )ue 1/C1P *antiene un poder de veto y retener la
infraestructura necesaria para la i*portaci+n de co*bustibles. %n ca*bio rec-a(+ las de*andas de
ele'ir el socio se'n el plan de ne'ocios, la co'esti+n de la asociaci+n y los pla(os para la reba&a de
precios y la apertura del *ercado. La *ayora del Frente 1*plio resolvi+ rec-a(ar la asociaci+n
co*o un procedi*iento destinado a obtener recursos fiscales y )ue conduce al vacia*iento de
1/C1P co*o ente operativo. CS+lo )uedan las oficinasD, di&o el senador 7ar'ano.
La reestructura del <rea de los co*bustibles fue aprobada con las *ayoras le'islativas de los partidos
Colorado y /acional, en tanto )ue el *ovi*iento sindical y la i()uierda recurrieron a la iniciativa
popular para so*eter la ley a refer>ndu*. La i*pu'naci+n de la ley parali(+, en este caso, la
i*ple*entaci+n de la refor*a. %l directorio de 1/C1P y los 'rupos trasnacionales resolvieron
suspender los procedi*ientos -asta )ue se efectuara la consulta popular.
%l refer>ndu* fue asu*ido por los partidos polticos co*o un ensayo de la pr+=i*a elecci+n
nacional. Una e=traGa ca*paGa, donde todos postulaban Cla defensa de 1/C1PD, era indicativa de
los esfuer(os de los partidos por reposicionarse frente a un electorado contrario a las privati(aciones.
%l Frente 1*plio, el *ovi*iento sindical y otras or'ani(aciones sociales concurrieron asociados en
1J
una Co*isi+n de 0efensa de 1/C1P, )ue situ+ la reestructura del <rea de los co*bustibles dentro de
la crtica a la poltica del 'obierno y la elaboraci+n de alternativas de ca*bio para el pas, donde las
e*presas pblicas &ue'an un rol funda*ental 9!or qu" votamos la dero#aci$n de la ley de
asociaci$n de %N&%!', folleto;. %l Partido Colorado puso en pri*er plano la refor*a co*o un
ele*ento i*prescindible para ase'urar la supervivencia de la e*presa pblica y s+lo en se'undo
t>r*ino destac+ los beneficios esperados de la co*petencia para los consu*idores 9!ara de(ender y
modernizar %N&%!, para que los consumidores podamos ele#ir, folleto;. Final*ente, el Partido
/acional, )ue -aba abandonado la coalici+n y se encontraba e*barcado en una acelerada carrera por
distanciarse del 'obierno, no asu*i+ un papel relevante en la defensa de la ley. Las c<*aras
e*presariales se pronunciaron a favor de la refor*a. C%sta*os en contra del peso del estado y los
*onopolios y esta*os a favor de la asociaci+n por)ue )uere*os abaratar las tarifasD, di&o por
e&e*plo, el presidente de la C<*ara de Industrias, 0ie'o 6alestra 9Bsqueda, ontevideo, 1J de
setie*bre del !""A;. 1l *is*o tie*po, las or'ani(aciones patronales *anifestaron su desa(+n por
una soluci+n )ue poster'aba la liberali(aci+n del *ercado de co*bustibles.
%l refer>ndu* del K de dicie*bre del !""A resolvi+ anular la ley Cde 1/C1PD por 1.1BJ.KK! votos,
)ue representaron un I! por ciento de los sufra'ios v<lidos.
%n sntesis, la refor*a del <rea de los co*bustibles no opuso frontal*ente las alternativas de
*onopolio y co*petencia. La discusi+n se despla(+ -acia la asociaci+n de la e*presa pblica con
capitales privados co*o el e&e en torno al cual 'iraron estrate'ias polticas con ob&etivos diferentes.
Los prop+sitos de radicar inversi+n e=tran&era, reducir el precio de los co*bustibles y obtener
in'resos fiscales, pro*ovidos por la coalici+n de 'obierno, le i*pri*ieron caractersticas opuestas a
las for*uladas desde la oposici+n y los sindicatos, concentrados en defender el control de la e*presa
estatal co*o instru*ento de conducci+n poltica en un sector estrat>'ico de la econo*a.
Los conflictos polticos pusieron en evidencia una inversi+n de las relaciones de fuer(a, )ue anul+ las
refor*as 'uberna*entales y *antuvo la producci+n de co*bustibles directa y e=clusiva*ente en
*anos del estado. %ste vuelco, )ue tuvo una e=presi+n crtica y ne'ativa en el caso de los
co*bustibles, ad)uiri+ una for*a positiva y constructiva con la refor*a del a'ua.
1B
(- La reforma del agua
La refor*a del a'ua fue una inversi+n co*pleta, tanto desde el punto de vista de los su&etos
polticos co*o del contenido de los ca*bios, en las refor*as del perodo.
%l su*inistro de a'ua potable y sanea*iento fue or'ani(ado en Uru'uay co*o un servicio pblico,
ad*inistrado directa y e=clusiva*ente por el estado. La 1d*inistraci+n de las 3bras Sanitarias del
%stado fue creada en el aGo 1B#! y est< entre las principales e*presas del pas, con ventas superiores
a los !"A *illones de d+lares anuales 9Bsqueda, ontevideo, 1" de octubre del !""!;. Los servicios
de a'ua potable cubren un BJ por ciento de la poblaci+n urbana, en tanto )ue e=isten carencias
si'nificativas en la e=tensi+n y la calidad del sanea*iento. Con e=cepci+n de ontevideo, de
co*petencia *unicipal, y aldonado entre'ado en concesi+n, s+lo un A# por ciento de las
localidades *ayores de *il -abitantes cuenta con servicios de alcantarillado 93S% !""E;.
%n la d>cada del noventa, esta or'ani(aci+n sufri+ *odificaciones con las concesiones de servicios a
capitales privados.
(-, Servicios pblicos concesiones privadas
Las concesiones de servicios pblicos son una t>cnica )ue se &ustifica a partir de una
incapacidad del estado para atender las necesidades de la poblaci+n y recurre al capital privado para
Cacortar los pla(os en la satisfacci+n de las necesidadesD, se'n di&o 1lberto 6ianc-i, presidente del
directorio de 3S% en el perodo 9El espectador, ontevideo, !" de setie*bre del !""E;. Su
racionalidad poltica invoca una insuficiencia de los recursos pblicos para de&ar las <reas rentables
por cuenta del sector privado y concentrar los servicios del estado en las <reas de prioridad social.
La pri*era concesi+n recay+ sobre una (ona de inter>s turstico y elevado poder ad)uisitivo? las
localidades de La 6arra, anantiales y 8os> I'nacio en el departa*ento de aldonado. %l
concesionario recibi+ la e=plotaci+n por un pla(o de !# aGos a ca*bio de la instalaci+n de los
servicios. Una se'unda concesi+n abarc+ las principales ciudades del departa*ento. %n este caso, el
concesionario recibi+ la e=plotaci+n de la red de a'ua potable e=istente a ca*bio de una a*pliaci+n
del sanea*iento@ un sin'ular *ecanis*o donde la recaudaci+n de los servicios de a'ua no s+lo cubre
los costos operativos y las 'anancias de la e*presa, sino )ue ta*bi>n 'aranti(a y financia las
eventuales obras de sanea*iento. C%l pas no estaba en condiciones de reali(ar el sanea*iento en el
departa*ento de aldonado y Ura'ua se -i(o car'o de la distribuci+n del a'ua a ca*bio de encarar
el sanea*ientoD, e=plic+ el nuevo presidente de 3S%, 8uan 8usto 1*aro@ en ca*bio, para el diputado
de aldonado por el Frente 1*plio, 0aro P>re(, Cno vinieron a invertir sino a ad*inistrar el dinero
)ue pudieran recaudarD 9Co*isi+n de 4ivienda de la C<*ara de Representantes, A" de dicie*bre del
!""!;. %n esta operaci+n, la e*presa pblica perdi+ una recaudaci+n de 1J *illones de d+lares
anuales, pero accedi+ a un cr>dito del 6anco Intera*ericano de 0esarrollo por K" *illones de d+lares
!"
para acondicionar la red de a'ua potable antes de entre'arla al concesionario. %ste dispositivo )uebr+
con la crisis financiera. La devaluaci+n redu&o dr<stica*ente la recaudaci+n *edida en d+lares y el
concesionario recla*+ una rene'ociaci+n del contrato )ue restableciera la rentabilidad ba&o la
a*ena(a de abandonar los servicios.
Las concesiones de servicios fueron resistidas por el sindicato de la e*presa pblica. Se'n 1driana
ar)uisio, vicepresidenta de la Federaci+n de Funcionarios de 3S%, Cel a'ua se privati(a con el
prete=to de e=tender el sanea*iento, pero si 3S% cobrara las tarifas de 1'uas de la Costa podra
-acer todo lo )ue se propusieraD 9El espectador, ontevideo, !" de setie*bre del !""E;. Para el
sindicato, las obras sie*pre son pa'adas por los usuarios a trav>s de las tarifas. La diferencia es )ue
el servicio pblico distribuye los costos entre el con&unto de la poblaci+n usuaria *ientras )ue los
privados los -acen recaer e=clusiva*ente sobre los beneficiarios directos y s+lo son factibles, por lo
tanto, en (onas de 'ran concentraci+n o alto poder ad)uisitivo. La entre'a de las <reas rentables al
capital privado de&a a los servicios pblicos e=clusiva*ente con las <reas deficitarias y los priva al
*is*o tie*po de los recursos necesarios para atenderlos.
La 'esti+n privada de los servicios aGadi+ nuevos ele*entos de crtica y oposici+n por parte de
or'ani(aciones ecolo'istas y co*isiones de vecinos con relaci+n a i*pactos a*bientales ne'ativos,
altas tarifas, deficiencias en la continuidad y la calidad de los servicios, y ausencia de obras
co*pro*etidas.
Final*ente, la rene'ociaci+n del contrato se convirti+ en un ele*ento de diferenciaci+n ta*bi>n entre
los partidos polticos. %l 'obierno y el Partido Colorado resolvieron acceder a las de*andas de la
e*presa por)ue Cconstituira una seGal ne'ativa el ale&a*iento de una inversi+n e=tran&era, no s+lo
por lo )ue si'nifica en s *is*a, sino por la i*a'en e=terna )ue proyectara del pas y las
consecuencias )ue tendra en los actuales capitales e=ternos )ue pretenden afincarse en el pasD
9resoluci+n del directorio de 3S%;. %n ca*bio, el Partido /acional rec-a(+ la rene'ociaci+n por)ue,
al no incluir el cu*pli*iento de las obras, Cno 'enera beneficios directos a los usuarios y al
or'anis*o y s s+lo al concesionarioD, se'n el funda*ento de voto del director nacionalista de 3S%,
1lberto Casas. %l Frente 1*plio aGadi+ la e=i'encia de revisar el *ecanis*o de la concesi+n y, Cen
cuanto al ar'u*ento de la necesidad de *antener la i*a'en del pas para las inversiones e=tran&eras,
si las )ue van a venir lo -acen de la for*a en )ue se desarroll+ la inversi+n de Ura'ua, sera
preferible )ue no vinieranD, sostuvo el diputado River+s 9Co*isi+n de 4ivienda, .erritorio y edio
1*biente de la C<*ara de 0iputados, A" de dicie*bre del !""!;
Las diversas for*as de resistencia a las concesiones de servicios conver'ieron cuando el 'obierno de
8or'e 6atlle anunci+ el prop+sito de e=tender el siste*a de concesiones de servicios al resto del pas
9Uru'uay !""!;.
(-% De la resis!encia al poder cons!i!uen!e
La refor*a del a'ua tiene co*o antecedente las resistencias a las concesiones privadas en el
departa*ento de aldonado y sur'i+ en oposici+n directa al proyecto 'uberna*ental de 'enerali(ar
el *ecanis*o a todo el pas. Una variedad de or'ani(aciones sociales y polticas conver'ieron en
torno a la pro*oci+n de una refor*a de la Constituci+n, por la va de la iniciativa popular, para
!1
i*pedir la privati(aci+n, recuperar las concesiones y establecer los funda*entos de una poltica
diferente.
.uvieron un papel destacado el sindicato de los traba&adores del sector y las or'ani(aciones sociales
)ue co*batieron las privati(aciones? el *ovi*iento sindical, la federaci+n de estudiantes y las
cooperativas de vivienda por ayuda *utua. 8unto a ellas ad)uirieron ta*bi>n prota'onis*o
or'ani(aciones ecolo'istas, co*isiones de vecinos, docentes universitarios y 're*iales de
productores rurales. La refor*a no plante+ un anta'onis*o entre sociedad civil y el siste*a poltico,
sino )ue inte'r+ de *anera decisiva a los partidos polticos, con la ad-esi+n del Frente 1*plio y
sectores del Partido /acional. La Co*isi+n /acional en 0efensa del 1'ua y de la 4ida, creada para
coordinar su acci+n, confi'ur+ un su&eto poltico a*plio y plural, reuniendo entidades )ue no se
confunden en una identidad nica ni se diluyen en un 'rupo indiferenciado, sino )ue *antiene su
propia sin'ularidad y actan en con&unto con las caractersticas de la *ultitud 9Nardt y /e'ri !""E;.
Las diversas for*as de resistencia a las privati(aciones concurrieron a elaborar nuevas instituciones
pblicas a partir de sus for*as de producci+n, usos y conoci*ientos en co*n. Su racionalidad
poltica co*prende las e=periencias locales a partir de un *arco de referencia 'lobal y e=presa un
con&unto de preocupaciones relativas a derec-os -u*anos, protecci+n del a*biente, i'ualdad y
de*ocracia. La refor*a Cnace a partir de la defensa de un recurso vital y escaso en el *undoD, di&o
1driana ar)uisio 9El espectador, ontevideo, J de &ulio del !""!;. Co*ien(a por proble*ati(ar la
situaci+n del a'ua en el planeta co*o un recurso esencial, pero li*itado y a*ena(ado por procesos de
conta*inaci+n. %sto la convierte en un bien susceptible de proporcionar altas 'anancias y codiciado
por las e*presas trasnacionales, )ue procuran apoderarse de su e=plotaci+n. Los or'anis*os
financieros internacionales apoyan sus pretensiones a trav>s de cr>ditos para los pases perif>ricos
condicionados a la privati(aci+n de los recursos. La transfor*aci+n del a'ua en una *ercanca,
inte'rada al ciclo del capital y distribuida en funci+n de la 'anancia, acenta las diferencias sociales,
a*ena(a la e=istencia de las poblaciones pobres y se despreocupa de una 'esti+n sustentable.
La refor*a, por el contrario, considera el a'ua co*o un recurso esencia para la vida y un patri*onio
co*n, )ue debe ser ase'urado a todos co*o derec-o y ad*inistrado de *anera sustentable. Sus
t>cnicas de 'obierno incluyen la propiedad pblica de los recursos, la provisi+n de los servicios por el
estado y una reapropiaci+n de la ad*inistraci+n *ediante la participaci+n social. Un ras'o sin'ular
)ue distin'ue a la refor*a del a'ua es )ue no postul+ una defensa de 3S%, sino )ue concibe a la
e*presa pblica Cco*o parte de uno de los usos del a'uaD y e=presa una defensa Cdel a'ua y de la
vidaD. La Co*isi+n /acional en 0efensa del 1'ua y de la 4ida puso en pri*er plano el car<cter
co*n de los recursos, con el le*a el a#ua es de todos, y convoc+ a refor*ar la Constituci+n para
evitar la privati(aci+n, ase'urar el acceso de toda la poblaci+n a los servicios y establecer una
ad*inistraci+n pblica participativa, 'uiada por criterios sociales y a*bientales 9C/014 !""E;.
%l pri*er efecto fue privar de apoyo poltico y aislar la tentativa del 'obierno de e=tender las
concesiones de servicios a todo el pas. Un e=tenso y detallado proyecto, elaborado por el Poder
%&ecutivo con el ob&etivo de pro*over la inversi+n privada en los servicios de a'ua y sanea*iento no
fue considerado por el Le'islativo. La i*posibilidad de reunir en esta oportunidad las *ayoras
parla*entarias )ue -aban aco*paGado todas las privati(aciones del perodo era reveladora de los
ca*bios en las relaciones de fuer(a y su percepci+n por los partidos.
!!
La refor*a del a'ua encontr+ una opini+n fuerte*ente favorable entre la ciudadana y cont+ con el
apoyo de los dos candidatos principales )ue se disputaban la presidencia. S+lo el Partido Colorado
cuestion+ la refor*a co*o una e=propiaci+n de los a'entes privados y una a*ena(a para la recepci+n
de inversiones e=ternas. La oposici+n principal corri+ por cuenta de las or'ani(aciones e*presariales,
)ue difundieron afir*aciones te*erarias acerca de los alcances de la refor*a. La C<*ara de
Industrias critic+ )ue i*pidiera la acci+n del sector privado cuando el estado careca de los recursos
para prestar los servicios@ la C<*ara ercantil de Productos del Pas caracteri(+ la refor*a co*o una
iniciativa diri'ida a estati(ar el a'ua )ue Ca-uyentar< las inversionesD 9-ttp?QQUUU.ca*ara*ercantil.
co*.uy;, *ientras )ue la C<*ara /acional de Co*ercio y Servicios Centiende )ue la for*a de lo'rar
una 'esti+n pblica e=itosa y eficiente de estos servicios es dando adecuada participaci+n al sector
privado 9Plebiscito sobre el a'ua y sanea*iento, -ttp?QQUUU.cncs. co*.uy;.
%l A1 de octubre del !""E, la refor*a plebiscitada super+ -ol'ada*ente la *ayora absoluta
re)uerida para su aprobaci+n con una votaci+n cercana a los dos tercios del electorado. 1poyaron la
en*ienda 1.EE".""I ciudadanos )ue representaron un I# por ciento de los votos v<lidos.
La refor*a introdu&o en la Constituci+n de Uru'uay aspectos relativos a la definici+n, la propiedad y
las polticas pblicas. %n pri*er lu'ar, declara el a'ua co*o un recurso esencial para la vida y el
acceso a los servicios de a'ua potable y sanea*iento co*o derec-os -u*anos funda*entales.
%n se'undo lu'ar, estableci+ co*o principios de las polticas pblicas? 1; el ordena*iento del
territorio con ob&etivos de protecci+n del a*biente@ !; la 'esti+n sustentable@ A; la participaci+n de los
usuarios y la sociedad civil en todas las instancias de planificaci+n, 'esti+n y control@ E; una
ad*inistraci+n descentrali(ada basada en las cuencas -idro'r<ficas@ y #; la prioridad de las ra(ones
de orden social sobre las econ+*icas.
Por lti*o, constitucionali(+ el do*inio pblico sobre el a'ua, cerrando la posibilidad de una
privati(aci+n por la va de la le'islaci+n ordinaria, y dispone )ue los servicios de a'ua potable y
sanea*iento sean prestados directa y e=clusiva*ente por entidades estatales.
%n su*a, las luc-as polticas produ&eron una inversi+n co*pleta en la trayectoria del perodo. %n
pri*er lu'ar, la refor*a naci+ de aba&o, desde los *ovi*ientos sociales. Co*o en las
teleco*unicaciones y los co*bustibles, apel+ a la iniciativa popular para resistir una privati(aci+n
pro*ovida desde el 'obierno, pero a diferencia de los casos anteriores, no convoc+ a la ciudadana
co*o lti*o recurso, lue'o de a'otada la ne'ociaci+n poltica y el tr<*ite parla*entario. Se anticip+
a la decisi+n 'uberna*ental, to*+ la iniciativa poltica y coloc+ al Poder %&ecutivo a la defensiva@
si'ui+ desde el co*ien(o la va plebiscitaria )ue saltea las instancias le'islativas y vuelve inoperantes
las *ayoras parla*entarias adversas. %n se'undo lu'ar, no tuvo un car<cter e=clusiva*ente reactivo
y defensivo@ no se a'ot+ en una coalici+n ne'ativa, reunida en torno al veto de la le'islaci+n, sino )ue
ad)uiri+ un car<cter positivo y constructivo. Las *ultitudes del a'ua convirtieron las *ltiples
for*as de resistencia a la privati(aci+n en un poder constituyente )ue elabor+ nuevas instituciones
pblicas y principios polticos, a partir de sus for*as de producci+n, usos y conoci*ientos en co*n.
La refor*a del a'ua estableci+ un punto de partida diferente y una alternativa nueva para los
servicios pblicos fundada en la propiedad co*n y los derec-os ciudadanos. Cierra el ca*ino a la
*ercantili(aci+n y abre si*ult<nea*ente la ad*inistraci+n de los servicios a la participaci+n social.
/o es una vuelta desde el *ercado -acia el estado, sino un *ovi*iento *<s all< de a*bos.
!A
4- 02s all2 del mercado el es!ado
Los servicios pblicos estuvieron en el centro de las luc-as polticas en Uru'uay durante la
presidencia de 8or'e 6atlle. Los conflictos no se refirieron a la i*ple*entaci+n de un proyecto de
refor*as deter*inado, sino )ue involucraron diversas estrate'ias de reestructura )ue trataron de
llevarse a la pr<ctica en for*a co*binada o alternativa.
%l a'ua, la ener'a y las teleco*unicaciones fueron or'ani(adas en Uru'uay co*o servicios pblicos,
ad*inistrados directa y e=clusiva*ente por el estado. %l 'obierno de 8or'e 6atlle e*prendi+
refor*as estructurales si'uiendo las tendencias de *ercado. %l desarrollo de una estrate'ia con una
racionalidad poltica fundada en la co*petencia y la re'ulaci+n co*o t>cnica de 'obierno principal,
encontr+ resistencias de dos tipos. Por un lado, la oposici+n poltica ad*iti+ en *ayor o *enor
*edida una apertura -acia el capital privado y se concentr+ en la defensa de la presencia del estado
en la prestaci+n directa de servicios co*o un instru*ento i*prescindible para la conducci+n poltica
del pas. Por otro lado, las or'ani(aciones sociales rec-a(aron la *ercantili(aci+n de los servicios,
coincidieron con la defensa del patri*onio pblico efectuada por la oposici+n y e=i'ieron, ade*<s,
una recuperaci+n de la ad*inistraci+n por *edio de for*as participativas.
Los conflictos no se a'otaron en un si*ple avance o blo)ueo de los ca*bios. Las diversas estrate'ias
polticas c-ocaron y se co*binaron produciendo una sin'ular trayectoria, )ue fue *odificando las
relaciones de fuer(as y los resultados de las refor*as en el transcurso del perodo. %n el caso de las
teleco*unicaciones, las luc-as condu&eron a una apertura de las actividades al *ercado, pero
*antuvieron el contrapeso de una presencia deter*inante del estado en la prestaci+n directa de los
servicios. %n el <rea de los co*bustibles, tanto la apertura al *ercado co*o una asociaci+n de la
e*presa pblica con capitales privados fueron rec-a(adas por la ciudadana, y se *antuvo una
ad*inistraci+n directa y e=clusiva de los servicios por el estado. Final*ente, en el caso del a'ua
potable, se invirti+ el curso de las refor*as incorporando a la Constituci+n disposiciones )ue cierran
el paso a la *ercantili(aci+n, recuperan las concesiones privadas y abren la ad*inistraci+n de los
servicios a la participaci+n social.
Las resistencias fueron el factor din<*ico y creativo )ue *odific+ el curso de las refor*as, invirti+
las relaciones de fuer(as y ter*in+ abriendo una perspectiva nueva para los servicios pblicos. Las
diversas for*as de resistencia conver'ieron en un poder constituyente )ue elabor+ nuevas
instituciones y polticas pblicas a partir de las for*as de producci+n, usos y conoci*ientos en
co*n. %ntr+ en escena un rec-a(o a la transfor*aci+n de los servicios pblicos en *ercancas )ue
no se funda en una defensa de la ad*inistraci+n centrali(ada y &er<r)uica del estado, sino )ue puso en
*arc-a un *ovi*iento, fundado en la propiedad co*n y la participaci+n social, )ue conduce *<s
all< del *ercado y el estado.
0e e&e*plo de lentitud y atraso en las refor*as estructurales, a o&os de los or'anis*os financieros
internacionales, Uru'uay se convirti+ en una referencia de nuevas alternativas para los *ovi*ientos
'lobales.
!E
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