AntologiaDerechoAdministrativo MoreliaPenaBelmonte

UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLAS DE
HIDALGO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

DERECHO ADMINISTRATIVO

ANTOLOGA
M.C.E. MORELIA PEA BELMONTE

Morelia, Michoacn de Ocampo, agosto de 2009.

Derecho Administrativo Morelia Pea Belmonte

2

No nos abrimos a la verdad hasta que sentimos el impulso de
conseguir el conocimiento

Confucio


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I N D I C E

Presentacin ................................................................................................ 07
Introduccin .................................................................................................. 07
Objetivo general ........................................................................................... 09

Unidad I. Concepto de derecho administrativo ............................................ 10
Diversos criterios tericos que explican el concepto de
derecho administrativo ................................................................................. 10
Diversos criterios doctrinales que explican el concepto de
derecho administrativo ................................................................................. 12
Relacin del derecho administrativo con las instituciones de
derecho privado ............................................................................................ 14
El Estado ...................................................................................................... 18
Su realidad social y jurdica .......................................................................... 18
Breve explicacin histrica-poltica de su nacimiento .................................. 18
Concepto de Estado ..................................................................................... 19
Concepto de persona ................................................................................... 20
Teoras que explican la personalidad de Estado .......................................... 21
Caractersticas y explicacin de las personas jurdicas colectivas .............. 22
Distincin entre derecho pblico y derecho privado .................................... 24
Teora de la naturaleza de la relacin .......................................................... 25
Ciencia del derecho administrativo. .............................................................. 26
Concepto de derecho administrativo ............................................................ 27
Autonoma del derecho administrativo ......................................................... 29
Derecho privado especial del Estado ........................................................... 30
El derecho administrativo anglosajn ........................................................... 31
Concepto de servicio pblico ........................................................................ 31
Elementos del servicio pblico ..................................................................... 32
Rgimen jurdico del servicio pblico ........................................................... 35
El servicio pblico no abarca toda la actividad del Estado. .......................... 36
La nocin de servicio pblico en la legislacin mexicana ............................. 37
Clasificacin de los servicios pblicos .......................................................... 39
Diversos modos de prestar los servicios pblicos ........................................ 41
Servicios pblicos comerciales e industriales............................................... 43
Modificacin y supresin del servicio pblico ............................................... 45
Servicio pblico, finalidad esencial de nuestro derecho ............................... 46
Teora del servicio pblico ............................................................................ 48
Importancia del servicio pblico ................................................................... 50
Funcin pblica y servicio pblico ................................................................ 52
Doctrinas objetivas y subjetivas del servicio pblico .................................... 53
Diversas teoras acerca del servicio pblico................................................. 55


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Unidad II. Fuentes del derecho administrativo ............................................ 60
La costumbre como fuente del derecho ....................................................... 60
Relaciones de derecho consuetudinario con el legislado ............................. 63
Distincin entre la costumbre y los usos ...................................................... 64
La costumbre en el derecho mexicano ......................................................... 65
La jurisprudencia en el derecho mexicano ................................................... 65
La jurisprudencia como fuente del derecho ................................................. 66
La doctrina como fuente del derecho ........................................................... 67
Fuentes formales del orden jurdico ............................................................. 67
La legislacin ................................................................................................ 68
EL proceso legislativo .................................................................................. 71
Fuentes del derecho administrativo .............................................................. 72
Compilacin ................................................................................................. 74

Unidad III. Funcin ejecutiva desde el punto de vista objetivo o material .... 74
La nocin formal y material de la funcin administrativa .............................. 74
Los elementos jurdicos de la funcin administrativa ................................... 76
La funcin administrativa como funcin ejecutiva. Los actos de gobierno ... 77
Los actos administrativos materiales ............................................................ 78
Los rganos del poder ejecutivo federal: gobierno y administracin pblica 79
La administracin pblica federal ................................................................. 79
Unidad y coordinacin del poder ejecutivo federal ....................................... 80
La jerarqua administrativa ........................................................................... 81
Secretarios de Estado .................................................................................. 81
Procurador general de la Repblica ............................................................. 82
Competencia municipal ............................................................................... 82
Diario Oficial de la Federacin .................................................................... 83
Departamento administrativo ........................................................................ 84
Desvo de poder ........................................................................................... 86
La relacin jerrquica. Los efectos de esta .................................................. 86
Poderes que implica la relacin jerrquica ................................................... 87
Poder de decisin ........................................................................................ 87
Poder de nombramiento ............................................................................... 88
Poder de mando ........................................................................................... 88
Poder de revisin ......................................................................................... 88
Poder de vigilancia ....................................................................................... 89
Poder disciplinario ........................................................................................ 89
Poder para resolver conflictos de competencia ........................................... 89
Organo de la administracin pblica. Concepto ........................................... 89
Evolucin de la administracin pblica ......................................................... 89
Evaluacin previa de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal90
Apreciacin de la administracin pblica ..................................................... 92
Organismos que integran la administracin pblica federal ......................... 92
El presidente de la Repblica como funcionario poltico y administrativo .... 93
Requisitos para ser presidente de la Repblica ........................................... 93
Atribuciones del presidente de la Repblica ................................................ 93
Actos administrativos y polticos que realiza ................................................ 93

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Su jerarqua .................................................................................................. 94
Concepto de secretaras de Estado ............................................................. 95
Ministerios y ministros .................................................................................. 96
Evolucin histrica de las secretaras de Estado en Mxico ........................ 96

Unidad IV. Los rganos centralizados y las instituciones descentralizadas 96
La desconcentracin administrativa federal ................................................. 97
Centralizacin administrativa ........................................................................ 98
Descentralizacin por colaboracin .............................................................. 101
Descentralizacin por regin ........................................................................ 104
Desconcentracin poltica ........................................................................... 105
Desconcentracin administrativa .................................................................. 106
Ventajas de la desconcentracin .................................................................. 106
La desconcentracin y sus variantes ........................................................... 107
Caractersticas de los rganos desconcentrados ......................................... 108
Desconcentracin vertical ............................................................................ 109
Desconcentracin regional .......................................................................... 109
Desconcentracin horizontal ........................................................................ 109
Formas de organizacin administrativa federal ............................................ 112
Los supuestos de la centralizacin administrativa ........................................ 112
Procedimiento para realizar la centralizacin ............................................... 112
Relaciones y diferencia entre la centralizacin y la desconcentracin admva.
..................................................................................................................... 113
Caractersticas y elementos de la desconcentracin administrativa ............ 115
La descentralizacin por regin .................................................................... 116
Instituciones descentralizadas y centralizadas. Su relacin y diferencia ...... 117
Constitucionalidad de las instituciones descentralizadas por servicio .......... 117
Clasificacin de los rganos desconcentrados............................................. 118
Descentralizacin administrativa federal ..................................................... 118
Critica a la clasificacin tradicional ............................................................... 119
Constitucionalidad de los organismos descentralizados, desconcentrados . 121
Procedimiento de creacin de organismos descentralizados ....................... 122

Unidad V. El acto administrativo y sus elementos ...................................... 127
Elementos del acto administrativo ................................................................ 127
El objeto del acto administrativo ................................................................... 130
La forma ....................................................................................................... 131
La voluntad ................................................................................................... 132
Los efectos que produce el acto administrativo............................................ 133
Efectos respecto a los individuos ajenos a el .............................................. 136
La ejecucin del acto administrativo ............................................................. 137
Los actos administrativos irregulares. Su inexistencia ................................. 141
Inexistencia de los actos administrativos en si ............................................. 143
Nulidad de los actos administrativos ............................................................ 145
La revocacin de los actos administrativos .................................................. 148
Los diferentes actos administrativos ........................................................... 150


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Unidad VI. Procedimiento de la concesin de los servicios pblicos ........... 158
Introduccin ................................................................................................. 159
Teora general de la concesin. Variabilidad segn la postura poltica ........ 160
Evolucin histrica ....................................................................................... 162
La concesin de servicios pblicos .............................................................. 163
Bienes de dominio directo ............................................................................ 169
La concesin de explotacin de bienes del Estado ...................................... 174
Concepto ...................................................................................................... 174
Naturaleza jurdica ....................................................................................... 175
Elementos subjetivos ................................................................................... 175
Principios que rigen la concesin ................................................................. 176
Limitaciones de las actividades sujetas a concesin .................................... 176
Procedimiento para otorgar la concesin ..................................................... 176
El ttulo de la concesin ............................................................................... 177
Extincin de la concesin ............................................................................. 178
Plazo ............................................................................................................ 179
Propiedad de los bienes afectados por la concesin ................................... 180
Relacin entre concesionario y usuario ........................................................ 180
Derechos del concesionario ......................................................................... 181
Obligaciones del concesionario .................................................................... 181
Capacidad tcnica del concesionario ........................................................... 182
Capacidad financiera del concesionario ....................................................... 182
Rgimen de la concesin ............................................................................. 182
Tarifas .......................................................................................................... 182
Rescate ....................................................................................................... 183
Derecho de reversin .................................................................................. 183
Concesin de las entidades federativas y los municipios ............................. 184
La asignacin ............................................................................................... 184

Unidad VII. Procedimiento de expropiacin por causa de utilidad pblica .. 185
Introduccin. La expropiacin por causa de utilidad pblica ....................... 185
Causas de utilidad pblica............................................................................ 193
Alcances de la expropiacin ......................................................................... 194
Recurso de revocacin ................................................................................. 195
Epoca de pago ............................................................................................. 196
Monto del pago o indemnizacin .................................................................. 198


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PRESENTACIN
Es ya una afirmacin comn que la educacin a distancia debe estar dirigida a
fomentar la construccin de conocimientos y el autoestudio por parte de los
alumnos, en lugar de meramente repetir o reproducir sistemas de conocimiento ya
elaborados. Esta afirmacin debe entenderse no solo como una propuesta
justificada en la investigacin psicolgica sobre como aprendemos las personas,
sino tambin en las demandas culturales que sobre la escuela pesan hoy. En la
Sociedad de la informacin en la que el acceso a formas diversas y a veces
contrapuestas de informacin y conocimiento es sumamente fcil, la escuela no
puede servir ya solo para transmitir conocimientos (o cultura) que son ya
accesibles en otros muchos formatos y canales. La escuela y ms
especficamente la educacin a distancia- debe servir cada vez ms para asimilar
o dar significado a esa gran avalancha de informaciones dispersas y escasamente
seleccionadas. Debe servir para construir modelos o interpretaciones que permitan
integrar esas informaciones, para hacerlas significativas en el marco del saber
cientfico o disciplinar que las ha hecho posibles.
En este sentido, la presente antologa ha sido elaborada para apoyar a los
estudiantes de la Licenciatura en Derecho que actualmente cursan el segundo ao
bajo las modalidades abierta y a distancia.
Cada unidad incorpora los objetivos de aprendizaje que se pretende sean
alcanzados por el estudiante al finalizar su correspondiente estudio, el temario que
conforma la unidad, as como la bibliografa bsica que deber consultar para el
desarrollo de los temas. De la misma manera, para cada uno de los temas se ha
sealado de la bibliografa bsica, las pginas que debern ser consultadas por
los estudiantes.

INTRODUCCIN
La experiencia histrica nos ensea como los pueblos han sufrido tremendas
convulsiones revolucionarias y graves alteraciones a la paz social, pero tambin
nos ensea que lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale
tanto como a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y
absurda de la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del
derecho, como imprescindible elemento de la vida social; y como sabemos, el
Estado es una institucin indispensable como elemento ordenador de la
comunidad, aunque sin duda slo surgir un nuevo Estado, cada vez ms
perfecto, cuando el hombre participe en una vida social armnica de magnas
proporciones en la que todos asuman su responsabilidad y aprovechen el inmenso
campo y posibilidades de la tecnologa actual, de ah la importancia del estudio del
Derecho Administrativo.
Por lo anteriormente expuesto, en la unidad nmero uno, estudiaremos el
concepto de derecho administrativo, donde resultar importante el estudio de
los diversos criterios tericos que explican el concepto de Derecho Administrativo,
ocupndonos de su anlisis y comprensin.

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Dado que el Derecho Administrativo forma parte del Derecho Pblico, resultar
interesante conocer los diversos criterios o teoras que sirven para establecer la
diferencia entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado, dentro del marco del
Derecho Administrativo.
Por otra parte y, siendo el Estado un elemento Sine Qua Non del Derecho
Administrativo conoceremos el concepto de lo que constituyen sus atribuciones y
su clasificacin as como la conceptuacin de los servicios pblicos que este
ofrece.
En este curso conoceremos tambin en la unidad nmero dos las fuentes del
Derecho Administrativo que forman parte del orden jurdico bajo el cual se
desarrolla la actividad administrativa. Al referirnos al orden jurdico queremos decir
que dicha funcin se desarrolla sometida al llamado principio de legalidad que
consiste en que ningn rgano del Estado puede tomar una decisin individual
que no sea conforme a una disposicin general anteriormente dictada;
estudiaremos el concepto de fuentes de Derecho en general, las fuentes directas o
inmediatas del Derecho Administrativo, las indirectas o mediatas, la ley, el
reglamento, la costumbre y la jurisprudencia.

La separacin de poderes impone la distribucin de funciones diferentes entre
cada uno de los poderes, de tal manera que el poder legislativo tenga atribuida
exclusivamente la funcin de legislar, el poder judicial la de dirimir controversias y
el poder ejecutivo la administrativa. La legislacin positiva no ha sostenido el rigor
de esta exigencia y han sido necesidades de la vida prctica las que han impuesto
la atribucin a un mismo poder, de funciones de naturaleza diferente, por lo que se
han clasificado en la unidad tres como las funciones del Estado, mismas que
estudiaremos en dos categoras durante el curso: Desde el punto de vista del
rgano que la realiza, formal. Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca
de la funcin, material.
En este orden de ideas conoceremos el poder de jerarqua con que se encuentra
investido el titular del Poder Ejecutivo Federal y sus consecuencias, de
conformidad con la siguiente clasificacin:
a) Poder de decisin
b) Poder de nombramiento
c) Poder de mando
d) Poder de revisin
e) Poder de vigilancia
f) Poder disciplinario
g) Poder para resolver conflictos de la competencia
Por otra parte ser importante el conocimiento en la unidad cuatro de los
organismos centralizados y las instituciones descentralizadas reconociendo
la clasificacin de las descentralizaciones por regin, por servicio y por
colaboracin.
En este orden abordaremos en la unidad cinco, las formas de organizacin
administrativa, el ncleo de la parte conceptual de nuestra disciplina, que viene a
ser El acto administrativo as como sus elementos.
Dada la enorme cantidad de tareas que el Estado tiene atribuidas para lograr sus
fines, no podra cumplirlas de manera directa, por eso existe la posibilidad de

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encomendarle a los particulares la prestacin de determinados servicios o
permitirles el uso de bienes pblicos, cuando se interesen en ello y cuenten con
las cualidades idneas para hacerlo; por lo que abordaremos en la unidad seis el
Procedimiento de la Concesin de Servicios Pblicos, desde su concepto,
elementos, naturaleza jurdica, diversos tipos, el procedimiento previo de oposicin
al otorgamiento de sta, las obligaciones del concesionario, derecho de reversin
y extincin de la concesin.
Finalmente conoceremos en la unidad siete el Procedimiento de expropiacin
de bienes por causa de utilidad pblica, la figura por comentarse constituye el
ms importante modo de adquirir bienes que tiene el Estado dentro del Derecho
Pblico, as estudiaremos el fundamento legal de dicho procedimiento, el concepto
de Causa de Utilidad Pblica, la indemnizacin y poca de pago, el
procedimiento expropiatorio de bienes en nuestra Entidad, las autoridades que
intervienen dentro del mismo, el acuerdo expropiatorio, la fijacin del precio de la
cosa expropiada y el recurso de revocacin.

OBJETIVO GENERAL
Al finalizar el curso el alumno comprender la importancia del derecho
administrativo como parte del derecho pblico que regula la estructura y
funcionamiento de la administracin y el ejercicio de la funcin administrativa.


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UNIDAD I
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Al finalizar la unidad el alumno:
Conocer los diversos criterios tericos existentes del Derecho
Administrativo.
Apreciar la diferencia existente entre Derecho Pblico y Derecho Privado.
Reconocer a los servicios pblico como atribucin del Estado.
Conocer las atribuciones del Estado y su clasificacin.

Contenidos:
1. Diversos criterios tericos que explican el concepto de derecho
administrativo.
2. Concepto de lo que viene a ser el derecho administrativo y su
anlisis.
3. Diversos criterios o teoras que sirven para establecer la diferencia
entre el derecho pblico y el derecho privado dentro del marco del
derecho administrativo.
4. Concepto de lo que constituyen las atribuciones del Estado y su
clasificacin.
5. Concepto acerca de los servicios pblicos.

Fichas bibliogrficas:
I. 1. A Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua. Mxico
1986, P.p.103-113
I. 1. B Garca Maynez Eduardo Introduccin al Estudio del Derecho Ed. Porrua.
Mxico, 1998 P.p.131-133
I. 1. C Martnez Morales Rafael, Derecho Administrativo Ed. Harla., Mxico 1999,
P.p.61-63.
I. 4. A Acosta Romero Miguel Teora general del derecho administrativo Ed.
Porra Mxico 1978, P.p. 35-45
I. 4. B http://www.sistema.itesm.mx

CRITERIOS TERICOS QUE EXPLICAN EL CONCEPTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO

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El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho de la
Administracin pblica y en forma ms extensa a la funcin ejecutiva, que aparece
como ms amplia en nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de
otras funciones.

En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jurdica como la
funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios
jurdicos encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la
ejecucin de la ley.

El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando este
concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho pblico
interno, que determina la organizacin y funcionamiento de la Administracin
pblica, tanto centralizada, como paraestatal.

Como esa definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material
diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, que
se propone la realizacin de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas
concretas o particulares.

En su concepto ms general y objetivo es el derecho que regula la actividad del
Estado al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el rgano que la
desarrolla. Sin la existencia de la administracin pblica y sin su permanente
actividad, el derecho administrativo no se presentara como problema jurdico.
(Fiorini, ob. Cit., T. I, pg. 5).

Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que inicia
su franco e incontenible desarrollo desde principio del siglo pasado al acentuarse
la intervencin del Estado, asumir la atencin de los servicios pblicos y otras
actividades generales.

La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo el orden
jurdico de un pas, cuya trama adquiere una complejidad siempre creciente ante
la explosin demogrfica, el constante intervensionismo de Estado, el choque de
tendencias contradictorias y la persistente sustitucin de la actividad privada por la
actividad pblica.

El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las
instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin se integra
con los principios, teoras y conclusiones de la doctrina administrativa, que inspira,
funda y explica la naturaleza jurdica de la legislacin administrativa, su
organizacin y las decisiones de la administracin pblica.

En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho pblico
interno, aunque trascienden al derecho externo en una nueva disciplina jurdica: el
derecho administrativo internacional que es una rama del Derecho Internacional
pblico. Son los organismo internacionales los que tienen su propia funcin

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administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de disfuncin
administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de desarrollo. La
accin eficaz de la Organizacin de las Naciones Unidas se extiende a mayores
campos de derecho administrativo, surgiendo principios que regulan a los
organismos internacionales y a las nuevas modalidades de las relaciones de
diferente naturaleza entre los pases. La UNESCO en materia cultural; el
Consejo Econmico y Social en actividades econmicas, demogrficas, incluso
sobre los propios servicios pblicos, comprenden esos nuevos aspectos de un
derecho en formacin.

El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable
transformacin de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra rama
del Derecho tiene la proyeccin del derecho administrativo, que una vez creado,
prolifera en mltiples ramas que forman en la actualidad conocimientos jurdico-
administrativos unitarios, en proceso de independencia del tronco original,
formando ramas especializadas del derecho pblico.

El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda
relacin con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones a los
problemas administrativos integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de leyes
administrativas que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.

A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro
derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas
son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza
determinante en esta rama del Derecho.

Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para
determinar la naturaleza del derecho administrativo. All donde hay Estado hay
administracin y all donde hay administracin hay derecho administrativo y por
tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, tambin habr una ciencia del
Derecho administrativo.

Garca de Enterra y Fernndez (ob.cit., pg. 31) reconocen la existencia de dos
clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatuarios. Una Derecho
general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. Este es el caso, por
ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que slo regulan las
relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o especficos,
sustrayndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho administrativo, que no
es ni el Derecho propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho
propio de una funcin, sino un Derecho de naturaleza estatuaria, en cuanto se
dirige a la regulacin de las siguientes especies de sujetos que se agrupan bajo el
nombre de administraciones pblicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del
Derecho comn.

Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de Una
abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un

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derecho cada das ms armnico, definido e indispensable para la vida social y tan
finamente pensado como el Cdigo Civil, segn la certera expresin de Walter
Jellinek.

El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, constituido por el
conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las
actividades directas o indirectas, de la administracin pblica como rgano del
Poder Ejecutivo Federal, la organizacin, funcionamiento y control de la cosa
pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios pblicos y dems
actividades estatales.

Como puede observarse de esta definicin que no es sino su explicacin
extensiva -, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el
trabajo de la experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la
jurisprudencia sustentan al Derecho administrativo.

DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO.
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las
cuales se combinan los temas relativos a la organizacin administrativa, la
actividad administrativa, los medios de acceso de la administracin pblica y el
control jurisdiccional de la administracin.

Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra definicin de
derecho administrativo y sealar su continuada evolucin.

a) El profesor Sabino lvarez Gendn, define el derecho administrativo
diciendo:

... que es la ciencia jurdica que estudia los principios que inspiran a y las normas
que regulan la organizacin, las funciones y la jurisdiccin administrativa,
comprendiendo en lo ltimo, las garantas contenciosoadministrativas.

En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la
ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo; b) El criterio formal que
toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa, y c) En tercer lugar,
la materia que forma parte del derecho procesal administrativo.

Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho
administrativo de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que han
mantenido la importancia exclusiva del servicio pblico.

Gastn Jez, afirm que el servicio pblico constituye la piedra angular del
derecho administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones del
derecho pblico. Define al derecho administrativo como el conjunto de reglas
relativas a los servicios pblicos.

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b) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nuevos
elementos de derecho administrativo.

Para Laubadere, Como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede
ser definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto de
estudio y de enseanza, y en tanto que cuerpo de reglas jurdicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurdicas puede ser definido
sea lato sensu, segn las personas a las cuales se aplica y se trata nicamente de
reglas especiales diferentes del derecho privado.

Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar para el derecho
administrativo todas las importantes materias en que tiene relacin el Estado.

Para Marcel Waline, el derecho administrativo se definir en consecuencia como
el conjunto de reglas que:

1. Determinan la composicin, el reclutamiento y el estatuto de estas personas y
organismo de la administracin.
2. Determinan, complementariamente, los lmites de estos poderes.
3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as como las faltas cometidas
en su ejercicio.

El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades
pblicas, los poderes que les son necesarios en el inters general, pero tambin
salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario evitar por
una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la tirana.

Vedel dice: El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por
el Poder Ejecutivo. Esta definicin por una parte, muestra la relacin del derecho
administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una idea directriz
que es, en su conjunto, vlida. Pero plantea diversos problemas.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES
DE DERECHO PRIVADO.
a) LA SIGNIFICACIN DE LAS INSTITUCIONES DE DERECHO PRIVADO.
Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han mantenido
una estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y materias de derecho
privado que caen en el campo de accin de la administracin pblica. Hasta hoy el
derecho administrativo se ha empeado en que ellas conserven su rgimen
jurdico de origen. Debemos sealar que una parte importante del rgimen de la
actividad econmica del Estado se rige por razones prcticas y de conveniencia
por el derecho privado.

El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho seala
diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el Registro
Pblico de la Propiedad, el Registro Pblico de Comercio y otros. Y hasta el

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mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones administrativas.
El Derecho de autor que forma parte del derecho privado es hoy una ley
administrativa.

Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho administrativo.
Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como conjunto de
instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido en el
derecho privad, como un derecho de excepcin. Las instituciones administrativas
al independizarse y metodicarse vinieron matizadas de aquel derecho. El derecho
privado es un derecho con una evolucin de siglos, con teoras y doctrinas muy
depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus primeras instituciones
sealaban una marcada influencia del derecho privado.

El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar sus
propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del derecho
privado. Y esta razn era justa: el derecho privado est dominado por el inters
particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras el derecho
administrativo justifica su formacin e independencia por el inters pblico oque
debe proteger.

El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia del
derecho privado. Debe aclarase que algunos desarrollos administrativos siguen los
derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades administrativas, los
contratos administrativos, pero los autores de derecho administrativo persisten en
su orientacin general: la necesidad de construir instituciones originales en
derecho administrativo. Debe verse siempre con reserva la aplicacin del derecho
privado a la administracin pblica y solo aceptarlo como una verdadera
necesidad.

Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que reenvan
al derecho privado como supletorio del derecho administrativo. Como en el caso
de la ley general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61; la ley minera artculos
34 y 38 y otros. En verdad esto quiere decir que el legislador no quiso o no pudo
crear un propio y autnomo ordenamiento. La tendencia es eliminar estas
referencias o supletoriedades del derecho privado. De este modo se viene
hablando de un derecho privado de la administracin, que revela una situacin
transitoria.

Pero un fenmeno se est operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el
derecho pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al derecho
privado, convirtiendo en normas de derecho pblico, principios que hasta ayer
permanecan en el campo del derecho privado. Adems como nos dice Diorini
(ob., cit. T. I, pg. 57): El Cdigo Civil es derecho pblico. He aqu cmo el
Cdigo Civil, el ms privado de los cdigos, se presenta como un ordenamiento
jurdico creador por el derecho pblico. No hay solamente contenidos en algunos
de sus artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de derecho pblico.

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Como se afirma el derecho privado tiende a su publicizacin, pero no debe
aceptarse que el derecho pblico se privatice.

No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacin,
medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia poltica, como
Ciencia del Estado, por su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el
derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con la Ciencia de la
Administracin en su contenido poltico, econmico y social.

b) RELACIONES CON EL DERECHO CIVIL.
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho
administrativo. Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y an guarda muy fuertes vnculos
con la problemtica administrativa. Haremos referencia a algunos ejemplos:

1. Por una parte el Cdigo Civil contiene diversas instituciones
administrativas como el Registro Civil, el Registro Pblico de la
Propiedad, el Registro Pblico de Comercio y otros.
2. El Cdigo Civil es una fuente constante para la solucin de
problemas administrativos por analoga o aplicacin de los principios
generales del derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil,
que aparece como un derecho especial supletorio, subsidiario o
complementario . Vase a este respecto el artculo 39, prrafo
segundo de la fraccin IV de la Ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en materia minera; -Ley general de Bienes Nacionales,
artculo 6, artculo 12 de la ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en el ramo de Petrleo, que ordena: En lo no previsto
por esta ley, se considerarn mercantiles los actos de la industria
petrolera y se regirn por el Cdigo de Comercio y, de modo
supletorio, por las disposiciones del Cdigo Civil para el Distrito
Federal.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o
empresas de economa mixta, mantiene un doble rgimen, de
derecho pblico en sus relaciones con el Estado; y de derecho
privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas
oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho
administrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos,
servidumbres, sucesiones, propiedad, expropiacin por causa de
utilidad pblica y otras.

c) CON EL DERECHO MERCANTIL
El Derecho Mercantil como rama del derecho privado tambin tiene importantes
relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles
sufren la influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de
organismos mercantiles que adems de su propia legislacin se regulan por leyes

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administrativas. El derecho administrativo regulando la materia econmica,
afectar seriamente esta importante rama del derecho. Estamos en presencia de
un nuevo derecho mercantil administrativo, adems del nuevo rgimen que implica
la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los servicios pblicos
comerciales e industriales. Recordemos a este propsito la Ley Federal de
Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la
materia mercantil. A su vez el Cdigo de Comercio y las numerosas leyes
mercantiles especializadas establecen estrechas vinculaciones con el derecho
administrativo.

Las actividades mercantiles del Estado se han extendido a las instituciones
nacionales de crdito, parte importante del sector paraestatal. Tambin debemos
aludir a la expedicin de numerosos ttulos de crdito, como acciones, bonos,
obligaciones y otros.

Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes sobre
fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instituciones
nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos hacer referencia
a las leyes sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de
Compensacin de Bolsas de Valores, las Uniones de Crdito, las empresas de
participacin estatal, la Sociedad annima del Estado y otras.

El desarrollo de la empresa pblica, el nacimiento del Estado empresario y
organizar de la economa, vinculan ambos derechos.

El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se relaciona
ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le proporcionan los
conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de la ley. La evolucin del
derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un
desenvolvimiento amplio del derecho pblico, que slo se puede comprender
considerndolo histricamente.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA CIENCIA ADMINISTRATIVA O CIENCIA
DE LA ADMINISTRACIN
Muy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y
la ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran a esta ltima
como un mero arte de gobierno, o una prctica negando toda relacin entre ambas
disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha
vinculacin, pero manteniendo autnomo el campo de su aplicacin. La ciencia de
la administracin analiza los problemas relativos a la organizacin y actuacin
futura de la administracin pblica, sus principios y normas nacionales, en tanto
que el derecho administrativo considera los problemas jurdicos en su
funcionamiento y aplicacin directa de las leyes administrativas.

Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para
fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la

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opinin que considera a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica,
siendo esta ltima el gnero, y la especie la anterior.

La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin.
Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo que ejecuta.
El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la
administracin pblica, tanto los problemas relacionados con las normas
administrativas como las propias estructuras de la administracin pblica.

Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la Administracin o Ciencia
administrativa?

En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa es una
disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado
corresponde a la Sociologa, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales
tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de
presin, partidos polticos, industrias, comercias, y en general en toda la actividad
en al que se manifieste la presencia humana.

La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama de la
Ciencia Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los
negocios. Este conocimiento estudia los fenmenos o hechos polticos vinculados
al desarrollo de las comunidades humanas, en particular, al gobierno y a la
administracin.

Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la sociedad
y del Estado. Como toda ciencia se funda en la experiencia y en la investigacin,
esforzndose por metodizar sus resultados y obtener principios generales
elaborando conceptos hipotticos de orden terico.

Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimiento
administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan
compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales. En un
conocimiento que an deja mucho que desear abundan las imprecisiones y
vacilaciones.

Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de Espaa,
Francia o Italia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se originan en el
pensamiento anglo-sajn.

EL ESTADO
La ciencia del Derecho Administrativo estudia una parte del Estado, que es la
Administracin Pblica y su actividad; por lo tanto, para ubicar a la Administracin
Pblica dentro del estado social, hay que estudiar previamente al Estado, aunque
se en forma sinptica.


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SU REALIDAD SOCIAL Y JURDICA
La evolucin del Estado como realidad social, a travs de la historia, no
corresponde siempre a las caractersticas que, tambin a travs de la historia, le
han sealado los autores, el Estado actual no es una creacin reciente ni esttica,
ni sus caractersticas han sido las mismas en el transcurso del tiempo.

Desde la ms remota antigedad se han reconocido al hombre agrupado,
actuando an frente a la naturaleza, por medio de los grupos ms primitivos, en
los cuales, necesariamente, hubo cierta organizacin y ciertos principios de orden.
La historia recoge las primeras formaciones sociales permanentes, en Egipto,
cerca del ao 6000 antes de Cristo; y es a partir de entonces, cuando se conoce
como polis, ciudad, imperio, repblica, a la agrupacin humana asentada en un
territorio con cierto orden y una determinada actividad y fines.

BREVE EXPLICACIN HISTRICO-POLTICA DEL NACIMIENTO DEL
ESTADO
Se puede afirmar que Europa ha sido el crisol del Estado moderno; sus orgenes,
como actualmente se le concibe, los fijan los autores a finales de la Edad Media y
principios del Renacimiento.

Las circunstancias del Estado moderno, obedecen a causas que se aprecian a
partir del siglo XV, como son la concentracin d un poder central nico frente a los
dems, la lucha que se desarroll entre el poder feudal, el poder de las ciudades,
el de los reyes, el clero representado por el papado y por otras parte, el emperador
del Sacro Imperio Romano Germnico que, a a travs de una serie de batallas,
armadas e ideolgicas, culminaron con la paz de Westfalia de 1648. Surgi as el
principio de que el Estado es soberano y tiene facultad para imponer su rgimen
jurdico interno y establecer la poltica interna y exterior. La era de los
descubrimientos geogrficos, la imprenta, las nuevas concepciones filosficas y la
revolucin protestante, tambin influyeron en el concepto del Estado.

DERIVACIN DE LA PALABRA ESTADO
Segn los autores de teora poltica, la palabra Estado deriva de stato, stare,
status, que significa situacin de permanencia, orden permanente o que no
cambia.

LOS CARACTERES DEL ESTADO EN EL SIGLO XVI
En la ciudad de Provenza, aparecen ya los principales caracteres del Estado
moderno, en el siglo XVI, y son muchos los autores que lo estudian a partir de
Bodino, que haba de la soberana como el poder ms grande, se refiere al Estado
como una clase social o estamento. Toms Hobbes concibe al Estado como un
monstruo de poder inquisitivo y un fenmeno poltico de poder pblico que se
explica por el grupo social mismo. Locke, en su Ensayo sobre el gobierno civil,
habla de un Estado de naturaleza, de libertad y de igualdad, que es regido por la
razn y por reglas de conveniencia. Es un principio del que posteriormente
derivara el contractualismo de Rousseau.


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LA TNICA DEL ESTADO EN LOS SIGLOS XVIII Y XIX.
La Revolucin Industrial, el comienzo de los nacionalismos, el absolutismo
monrquico, dieron la tnica del Estado en los siglo XVIII y XIX, aunados al
colonialismo y a la idea de hegemona. Las revoluciones francesa de 1789, la de
independencia de los Estados Unidos de Amrica y las de las repblicas
latinoamericanas, dan un nuevo auge e impulso a la formacin de repblicas en
Amrica.

La soberana pasa del monarca al pueblo, del pueblo al constituyente y de ste a
la Constitucin, segn algunos autores muy formalistas que tienden a descuidar
los elementos extranormativos de lo jurdico, es decir, sus condicionantes
econmicos, sociales y polticos, tanto nacionales como internacionales.

EL NACIMIENTO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO.
El siglo XIX observa el nacimiento institucional del Derecho Constitucional y
Administrativo y de una nueva etapa de nacionalismo, la Revolucin Industrial y el
colonialismo europeo sobre Amrica, Asia y Africa; nacen las ideas sociales y la
lucha de las clases dbiles, fundamentalmente de los trabajadores, por obtener un
trato justo, lucha que va a significar la creacin del Estado socialista en el siglo
XX.

EL ESTADO EN EL SIGLO XX.
El siglo actual encuentra al Estado creciendo en todos sus rdenes: rganos,
personal, medios materiales, actividades, finalidades y perspectivas.

CONCEPCIN TERICA-POLTICA DE ALGUNOS AUTORES.
Crossman, nos dice que no hay un Estado que se haya organizado conforme a la
teora, y para estudiar ese fenmeno social no es necesario ir al estudio de los
tericos, pues el Estado griego y romano no fueron lo que pensaron Aristteles y
Platn; el de la Edad Media, no fue el que describieron Maquiavelo y Hobbes y el
Estado moderno no es el fenmeno que sealan los tericos, sino que su
contenido y realidad desborda toda pretensin terica de establecer un Estado
conforme a un ideal determinado.

Los autores de teora poltica conciben al Estado desde diversos puntos de vista:
As, para Jellinek, El Estado es la unidad de asociacin dotada originalmente de
poder de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio.

Para Sller. El Estado es una conexin social de quehaceres. Posada nos indica:
Atendiendo a las condiciones que concurren en toda sociedad, para que como
poltica se le considere, se observar que son las siguientes:

1 Agrupacin de seres racionales;
2 Un territorio determinado, variable o fijo, dentro del cual la agrupacin se
contiene;
3 Cooperacin universal en cuanto a los fines que motivan la reunin de las
personas en el territorio;

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4 Independencia de la agrupacin frente a entes o frente a la naturaleza misma;
5 Organizacin adecuada a la agrupacin y a sus circunstancias;
6 Autonoma para dirigir sus vida interior y exterior.

CONCEPTO DE ESTADO
En nuestra opinin, es la organizacin poltica soberana de una sociedad humana
establecida en un territorio determinado, bajo una rgimen jurdico, con
independencia y autodeterminacin, con rganos de gobierno y de administracin
que persiguen determinados fines mediante actividades concretas.

ANLISIS DE LOS ELEMENTOS DEL CONCEPTO
Independientemente de las concepciones tericas, consideramos que el Estado es
una realidad social, y a ella corresponde una realidad jurdica, con caractersticas
especficas, que son:

1. Es la organizacin poltica de una sociedad humana que corresponde a un
tiempo y espacio determinados.
2. Su realidad est constituida por los siguientes elementos:
a. Una agrupacin social humana, que viene a ser la poblacin;
b. Un territorio, que es la realidad fsico-geogrfica;
c. Un orden jurdico;
d. Soberana, que implica independencia y autodeterminacin; y
e. Un gobierno.

PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
Ya hemos afirmado que, como realidad social, al Estado le corresponde una
realidad jurdica y, como consecuencia de ello, tambin tiene personalidad propia,
la cual ha sido muy discutida por la teora.

CONCEPTO DE PERSONA
La palabra persona es un trmino multvoco, pude tener contenido biolgico,
filosfico y jurdico. Este ltimo es el contenido que nos interesa y generalmente
se le concibe como un sujeto capaz de derechos y obligaciones.

Originalmente, personae significaba la mscara que usaban los actores en los
teatros romanos para proyectar la voz. Segn la tradicin, el uso fue haciendo que
la palabra identificara al actor y, posteriormente, al individuo y, en nuestra poca,
por extensin, a los entes jurdicos colectivos.

CLASIFICACIN DE LAS PERSONAS:

A) PERSONA FSICA; Y B) PERSONA JURDICA COLECTIVA
Todo ser susceptible de derecho y obligaciones es persona para el orden jurdico.
Se les clasifica en personas fsicas y personas jurdicas colectivas; hay quienes
habla de persona moral, pero no aceptamos esa terminologa, no obstante su uso
generalizado, porque no tiene un contenido jurdico, ni describe lgicamente al

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objeto predicado, por lo que nosotros preferimos utilizar la expresin persona
jurdica colectiva.

A) LA PESONA FSICA
Es el ente biolgico humano con derechos y obligaciones, su capacidad de goce
se le atribuye desde que es concebido y la de ejercicio con la mayora de edad, y
termina, la de ejercicio,, por la interdiccin y ambas por la muerte; las
caractersticas o atributos de la persona fsicas son tener un nombre, domicilio,
estado civil, patrimonio, capacidad y nacionalidad.

B) LA PERSONA JURDICA COLECTIVA
Se significa por una serie de circunstancias, entre las cuales la principal es estar
constituida por un grupo de personas que tiene fines comunes y permanentes,
confundindose la personalidad jurdica de sus integrantes, con la de la persona
jurdica colectiva; la ms connotadas son las de la ficcin, con sus diferentes
variantes a partir de las obras de Windscheid y Savigny, en el sentido de que
constituye un ente ficticio creado por el derecho, y en el fondo, carece de voluntad
y una objetividad propia.

Existen tambin las tesis del patrimonio de afectacin, o del derecho sin sujeto,
segn las cuales las personas jurdicas colectivas no tiene una realidad, sino que
son un patrimonio destinado a un fin. Es evidente que el patrimonio, atributo de la
personalidad jurdica, slo puede explicarse en funcin de la existencia de sta y,
en los raros casos que pudiera haber discusin, como en los fideicomisos, sos
derivan del patrimonio de una persona y los derechos que a ellos se refieren son
ejercitados por el titular derivado (institucin fiduciaria), adems, pueden ser la
excepcin que confirma la regla, razones por las que rechazamos estas teoras.

Para Ferrara, la personalidad jurdica colectiva es producto del orden jurdico, ste
se la reconoce y se la atribuye.

No obstante las tesis expuestas con anterioridad, los autores reconocen casi
unnimemente, que existen dos personas jurdicas colectivas, respecto de las
cuales no se puede hablar de ficcin, sino que son una realidad, ellas son: el
Estado y el Municipio. El primero, ya lo afirmamos, existe social, ontolgica y
jurdicamente; el segundo tiene los mismos datos genricos, an cuando con
diferencias especficas.

NACIMIENTO DE LA PERSONALIDAD DEL ESTADO
En nuestro concepto, la personalidad jurdica del Estado es concomitante y nace
paralelamente con el ente social, es decir, al constituirse un Estado independiente,
soberano, y autodeterminarse, tiene derechos y obligaciones y, por lo tanto, tiene,
desde ese momento, personalidad jurdica, que no es ni una ficcin, ni una
creacin abstracta del derecho.


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El Estado mexicano soberano naci a la vida poltica y jurdica el 27 de
septiembre de 1821 y ha permanecido como tal hasta nuestros das al margen de
las formas de Estado y de Gobierno, que durante ese lapso ha tenido.

TEORAS QUE EXPLICAN LA PERSONALIDAD DEL ESTADO, DOS
PERSONALIDADES, DOS VOLUNTADES.
Afirmada la personalidad del estado, analizaremos las doctrinas que tratan de
estudiar si es Derecho Pblico, o Derecho Privado, o si se trata de varias
personalidades.

1. Doctrinas que consideran que el Estado tiene una doble
personalidad: a) de Derecho Pblico; y b) de Derecho Privado.

Afirman estas doctrinas que cuando el Estado acta como ente soberano teniendo
relaciones con otros Estados y con los particulares, para celebrar contratos
sujetos al Derecho Civil, acta con una personalidad de Derecho Privado.

2. La teora que considera que el Estado tiene una personalidad, pero
expresada con dos voluntades, es similar a la anterior en sus
planteamiento, explicando que una voluntad es de Derecho Pblico y
otra de Derecho Privado.

CRTICA A ESAS TEORAS.
Aunque ambas teoras, sobre todo la segunda, fueron sustentadas por
distinguidos autores, entre otros por Gabino Fraga, actualmente estimamos que
estn superadas. El nico razonamiento que exponen es que el Estado se rige por
Derecho Pblico y por Derecho Privado y, en ciertos casos, no acta como
autoridad, sino en relaciones de coordinacin; pero no explican en qu momento
se desdobla la personalidad, o la voluntad.

Consideramos que la personalidad jurdica del Estado es una, as como su
voluntad, aunque sta se exprese a travs de diversos rganos de representacin
del ente colectivo.

Un ejemplo nos sirve para afirmar nuestras ideas: el individuo, persona fsica,
entra en relaciones de Derecho Pblico cuando solicita licencias, paga impuestos
o ejercita sus derechos electorales; y en relaciones de Derecho Privado cuando
arrienda bienes, compra artculos, otorga mandatos, o suscribe ttulos de crdito y,
hasta ahora, ningn autor ha afirmado que el individuo tenga dos personalidades,
o dos voluntades, segn sean las relaciones de Derecho en las que intervenga; lo
mismo podemos decir de las sociedades civiles y mercantiles (una sociedad
annima), y de los organismos pblicos descentralizados, que constituyen una
sola persona jurdica y tiene una sola voluntad, aunque entren en mltiples
relaciones, ya sea de Derecho Pblico o de Derecho Privado, por ejemplo,
Petrleos Mexicanos es una persona jurdica colectiva de Derecho Pblico y,
hasta ahora, nadie afirma que tengan dos personalidades o dos voluntades.


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PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO. DE DERECHO PBLICO.
De lo expuesto, tenemos que el Estado es una persona jurdica de Derecho
Pblico con una sola personalidad y voluntad, que se regula en su estructura y
funcionamiento por la Constitucin y leyes administrativas secundarias y, cuando
entra en relaciones de Derecho Civil, nunca pierde su carcter de Estado, ni su
voluntad cambia.

CARACTERSTICAS Y EXPLICACIN DE LAS PERSONAS JURDICAS
COLECTIVAS DE DERECHO PBLICO.
Un sector de la doctrina, considera que puede establecerse una distincin entre
persona pblica mayor, que es el Estado (Bund en alemn), y personas pblicas
menores, que son las entidades federativas, los municipios y los organismos
pblicos descentralizados.

Los entes pblicos, dentro de los que consideramos al Estado (Federacin), las
entidades federativas, los municipios, los organismos descentralizados y las
dems personas jurdicas colectivas de Derecho Pblico, tienen ciertas
caractersticas constantes desde un punto de vista genrico, aunque desde el
punto de vista especfico puedan presentarse algunas variaciones. Esas
caractersticas son:

1. La existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes y
voluntad.
El grupo social que forma la persona jurdica colectiva tiene vnculos de voluntad
comn, as como finalidades conjuntas y permanentes, que se expresan a travs
de la realizacin del objeto del ente colectivo.

2. LA PERSONALIDAD JURDICA DISTINTA DE LA DE SUS
INTEGRANTES
La personalidad jurdica colectiva existe y es distinta de la personalidad individual
de cada uno de los integrantes del ente colectivo.

3. DENOMINACIN O NOMBRE
La denominacin o nombre, es la palabra o conjunto de palabras que sirve para
sealar y distinguir a la persona jurdica colectiva y para diferenciarla de otras
entidades similares, as como para ubicarla con precisin en el mundo social y del
Derecho. Cada Estado soberano tiene su nombre, e igualmente las entidades
federativas, los municipios, los organismos descentralizados, y an los organismos
internacionales. Denominacin o nombre que usan en todos los documentos
oficiales y que los identifica.

4. AMBITO GEOGRFICO Y DOMICILIO
La persona jurdica colectiva de Derecho Pblico, ejercita sus derechos y
obligaciones siempre en un mbito geogrfico determinado, que puede ser ms
amplio, o ms restringido, segn se trate de la importancia del ente pblico y de su
objeto, y puede abarcar, ya sea todo el territorio de un Estado, una parte de l, o
circunscribirse a una ciudad, o a limites todava ms pequeos. Lo anterior implica

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tambin la necesidad de una sede permanente para los rganos de administracin
y representacin, que creemos equivale al domicilio; por ejemplo, en los Estados
federales, es la ciudad en donde tiene su asiento los poderes, y en los dems
casos de personas jurdicas de Derecho Pblico, el domicilio ser el lugar fsico
(ubicacin, calle y nmero) en donde funcionen sus rganos de administracin y
de direccin.

5. ELEMENTO PATRIMONIAL
El patrimonio es el conjunto de bienes de todava ndole, y de derecho valuables
pecuniariamente, de que dispone en un momento dado, para cumplir con su
actividad y objeto, en la persecucin de sus fines.

6. RGIMEN JURDICO PROPIO.
Todas las personas jurdicas, de Derecho Pblico, tienen un rgimen jurdico
propio que regula su actividad. En el Estado soberano.

ORGANO DEL ESTADO, CONCEPTO
Es el conjunto de elementos materiales y personales con estructura jurdica y
competencia para realizar una determinada actividad del Estado; as tenemos que
rgano del Estado puede considerarse el Congreso de la Unin, o bien, cada una
de sus Cmaras, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, un Juzgado de
Distrito, una Secretara de Estado, etc.

DISTINCIN ENTRE DERECHO PBLICO Y DERECHO PRIVADO.
Uno de los temas ms discutidos por los juristas es el de la distincin entre
derecho privado y derecho pblico. Mientras ciertos autores, como Radbruch,
estiman que dichos conceptos son categoras apriorsticas de la ciencia del
derecho, otros afirman que se trata de una dicotoma de ndole poltica, y no pocos
niegan enfticamente la existencia de un criterio vlido de diferenciacin. Duguit,
por ejemplo, cree que tal criterio posee nicamente inters prctico; Gurvitch niega
la posibilidad de establecerlo de acuerdo con notas de naturaleza material, y
Kelsen declara que todo derecho constituye una formulacin de la voluntad del
Estado y es, por ende, derecho pblico.

En el presente captulo expondremos las teoras ms importantes que acerca del
asunto han sido formuladas, para indicar despus cul es la significacin y el valor
que en nuestro concepto corresponden a aquella distincin.

TEORA ROMANA. La divisin de las normas jurdicas en las dos grandes ramas
del derecho privado y el derecho pblico es obra de los juristas romanos. La
doctrina clsica hllase sintetizada en la conocida sentencia del jurisconsulto
Ulpiano: Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat; privatum quod ad
sigulorum utilitatem. Derecho pblico es el que atae a la conservacin de la
cosa romana; privado, el que concierte a la utilidad de los particulares. A esta
concepcin se le conoce con el nombre de teora del inters en juego. La

26
naturaleza, privada o pblica, de un precepto o conjunto de preceptos, depende de
la ndole del inters que garanticen o protejan. Las normas del pblico
corresponden al inters colectivo; las del privado refirense a intereses
particulares. Dcese pblico lo que beneficia a la comunidad. Derecho pblico
es, pues, el que regula relaciones provechosas para el comn. Las facultades de
derecho pblico por ejemplo: las gubernativas del empleado, el derecho de voto
del ciudadano concdanse para ser ejercitadas en orden al bien general. El
derecho pblico rige los poderes que se hallan directamente al servicio de todos;
es decir, del pueblo. En cambio, los derechos privados por ejemplo: el de
propiedad los tiene el interesado para s antes que para nadie; hllanse al
servicio de su poder, de su voluntad.

Qu valor debe atribuirse a este criterio?
En contra de la teora del inters han sido esgrimidas numerosas objeciones. He
aqu las principales:

1. La nota del inters en juego es criterio sumamente vago que, por otra parte,
los autores de la doctrina no se tomaron el trabajo de definir.

2. La teora clsica desconoce, o parece ignorar, el hecho de que los intereses
privados y pblicos no se hallan desvinculados sino, por el contrario,
fundidos de tal manera, que es difcil, cuando no imposible, sealar en cada
caso dnde termina el particular y dnde empieza el colectivo.

3. Si se acepta el criterio preconizado por los romanos, la determinacin de la
ndole, privada o pblica, de una institucin o una norma de derecho, queda
por completo al arbitrio del legislador, ya que ste ser quien establezca en
cada caso, segn sus personales convicciones, que intereses son del orden
pblico y cules de naturaleza privada. Y, en tal hiptesis, la distincin,
puramente formal, resultar sujeta a consideraciones de oportunidad,
fundamentalmente polticas, que le quitarn todo valor cientfico.

Pensamos que el error ms grave de la teora estriba en proponer, como criterio
de una clasificacin que pretende valor objetivo, una nocin esencialmente
subjetiva. Quien dice inters, en el sentido propio del trmino, alude a la
apreciacin que una persona hace de determinados fines. Tener inters en algo
significa atribuir valor o importancia a su realizacin (independientemente de que
resulte o no intrnsecamente valiosa). De aqu que todo inters sea, por esencia,
subjetivo. Tal interpretacin del trmino sirve de base a la tercera de las
objeciones enumeradas. Si el inters es algo subjetivo, la determinacin de la
ndole de los fines que el derecho ha de realizar queda necesariamente sujeta al
arbitrio del legislador.

La imposibilidad de establecer un criterio material de distincin entre el derecho
pblico y el derecho privado, imposibilidad reconocida en nuestros das por un
nmero siempre creciente de juristas dice Gurvitch -, puede verificarse por el
hecho de que hay ms de un centenar de definiciones diferentes de esas dos

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especies de derecho, de las cuales ninguna ha podido adquirir una aceptacin
ms o menos general. Consltese sobre este punto la obra tan caracterstica de J.
Hlliger, El criterio de la oposicin entre derecho pblico y derecho privado, que
expone 104 teoras acerca del indicado tema, para concluir que ninguna de ellas
es satisfactoria.

Querer dividir las normas del derecho en funcin de los intereses que aspiran a
realizar, equivale dice Kelsen- a hacer una clasificacin de los cuadros de un
museo de acuerdo con su precio. No es posible habar de normas exclusivamente
destinadas al logro del inters individual, por que todo precepto tiene como meta la
realizacin de intereses de ambos gneros. Desde el momento en que una norma
de derecho protege un inters individual, esa proteccin constituye un inters
colectivo. Cuando el orden jurdico contiene normas reguladoras del prstamo
normas jurdicas privadas, indudablemente pnese de manifiesto que existe un
inters colectivo en la existencia de tales normas. Y, de modo anlogo, en cada
norma positiva de derecho administrativo o penal derecho pblico uno y otro, a
no dudarlo puede determinarse el hombre al cual se reconoce un inters en tal
norma, la cual se convierte en protectora de ese inters. Esto ltimo no aparece
tan claro en derecho poltico y procesal, porque stos no contienen normas
jurdicas autnomas y perfectas. Segn la teora del inters, la anttesis de
derecho pblico y privado coincide, en cierto sentido y considerada en algunos de
sus aspectos, con la anttesis de derecho objetivo y subjetivo sealada en la
misma teora. El inters protegido, es decir, el derecho subjetivo, es siempre el
inters individual; la proteccin del inters, es decir, el derecho objetivo, es
siempre el inters colectivo.

TEORA DE LA NATURALEZA DE LA RELACIN.
La doctrina ms generalmente aceptada consiste en sostener que el criterio
diferencial entre los derechos privado y pblico no debe buscarse en la ndole de
los intereses protegidos, sino en la naturaleza de las relaciones que las normas de
aquellos establecen. Una relacin es de coordinacin cuando los sujetos que en
ella figuran encuntranse colocados en un plano de igualdad, como ocurre,
verbigracia, si dos particulares celebran un contrato de mutuo o de compraventa.
Los preceptos del derecho dan origen a relaciones de subordinacin, cuando por
el contrario, las personas a quienes se aplican no estn consideradas como
jurdicamente iguales, es decir, cuando en la relacin interviene el Estado, en su
carcter de entidad soberana, y un particular. Las relaciones de coordinacin o
igualdad no slo pueden existir entre particulares, sino entre dos rganos del
Estado, o entre un particular y el Estado, cuando el ltimo no interviene en su
carcter de poder soberano. La relacin es de derecho privado, si los sujetos de la
misma encuntranse colocados por la norma en un plano de igualdad y ninguno
de ellos interviene como entidad soberana. Es de derecho pblico, si se establece
entre un particular y el Estado (cuando hay subordinacin del primero al segundo)
o si los sujetos de la misma son dos rganos del poder pblico o dos Estados
soberanos.


28
CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. Si bien el fenmeno de la
administracin pblica surge en las primeras sociedades polticas, el derecho
administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a stas, es
relativamente nuevo.

Sera prolijo sealar los antecedentes histricos del derecho administrativo,
adems, ello es materia de otros textos y no de nuestra disciplina. Sin embargo,
para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clsicos
del pensamiento poltico de los silos XVII y XVIII sientan las premisas de los
futuros estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son
Maurice Hauriou, Leon Dugoit, Gaston Jes; Posada, en Espaa; y Teodosio
Lares (mediados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en Mxico.

Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una
rama nueva del derecho, cuya breve evolucin ha ido pareja al crecimiento de las
estructuras del poder ejecutivo y al incremento de la actividad de ste, y que ha
acompaado al poder pblico en su trnsito desde el estado polica al estado
social del derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX, con
matices an por definir.

Objeto. Durante largo tiempo, se consider que el derecho administrativo tena por
objeto regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese poder y
los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administracin
pblica. En torno a esta idea y sustentando una opinin contraria, escribieron
Orlando, Meucci, Meyer, Gerber, etctera.

La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas
jurdicas relacionadas con la accin administrativa del estado, el estudio de la
regulacin normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. En otras
palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenmenos jurdicos (leyes,
reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.), relacionados con la estructura y
actividad del poder ejecutivo (federal, local provincial o estadual o municipal).

Concepto. La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento
metodolgico relativos al anlisis de los cuerpos normativos que estructuran al
poder ejecutivo, o administracin pblica, y que regulan sus actos.

Tcnica del derecho administrativo. La existencia de una tcnica especfica del
derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refirese a los
instrumentos, as como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de

Consideremos un poco exagerado hablar de tcnica del derecho administrativo,
pues llegados a ese extremo habra que hablar de esttica, gramtica, axiologa,
historia, epistemologa, etc., del derecho administrativo.


29
Metodologa del derecho administrativo. Todo mtodo de conocimiento es
adecuado cuando conduce a entender el objeto de estudio; cualquier mtodo
cientfico implica una sistematizacin, la cual ser acertada en la medida que nos
conduzca a la cognicin de la materia investigada.

Opinamos que el estudio del derecho administrativo es abstracto ha de arrancar
de las ideas generales, es decir, de una teora general, para llegar a explicar las
cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el mtodo deductivo. Al lado
de esto, es vlido indicar que la subsuncin de las normas jurdicas
administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscar la regla
aplicable y escalando la jerarqua de ordenamiento se llega hasta la ley y el
artculo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventual utilizacin de
otros mtodos, como el experimental, el dialctico o el histrico, lo cual depender
fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar.

La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que, y lo ha
dicho Boquera Oliver:

Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas
jurdicas equivale a renunciar al conocimiento cientfico del derecho.

Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden pblico y
polica administrativa) desarrollan el estudio de la parte especial del derecho
administrativo.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conducta dirigidas a
los individuos de una poblacin dada, garantizado por el uso de la fuerza para el
caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho,
posiblemente en razn de que este arquetipo lo encontramos desde las primeras
formas humanas de organizacin.

Nuestra opinin, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho,
como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptacin, observa un requisito
sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes est dirigido; circunstancia
que histricamente aparece con el fin de los sistemas que resguardan a los
privilegios de unos pocos (Revolucin francesa).

Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbes, Locke y Rousseau),
adquiere con Kant una inmejorable claridad al sostener que la coaccin ejercida
por el sistema de derecho debe ser general, recproca e igual, de tal suerte que
este pensador, introduce el gnesis de nuestra moderna tradicin legal, ya que
preconiza la total autonoma de la organizacin jurdica frente a los intereses
econmicos particulares y la actuacin poltica discrecional y espontnea de los
individuos o ambos.


30
No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino ms bien puntualizar su
complejidad, debemos, para los efectos del vocablo, adoptar un concepto que
delimite una categora esencial para proseguir nuestro estudio.

A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conducta
dirigidas, por igual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecer las
bases de su convivencia, mediante la imposicin de obligaciones y el
otorgamiento de facultades (derechos) tanto entre s y como con respecto a
estado, y fijando sanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales
pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga.

Par Hans Kelsen, el derecho Es un orden coactivo... mtodo especfico que
permite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada.

Diversos criterios que explican el concepto de derecho administrativo. Segn Villar
Palas, existen ms de 90 conceptos de derecho administrativo, provenientes de
otros tantos autores; este dato ilustra lo difcil que resulta determinar los criterios
que permitan conceptuarlo, as como elegir alguna definicin o algn concepto que
sean los mejores para la comprensin del tema.

Los autores Alvarez Gendn, Boquera Oiver y Olivera Toro, entre otros, realizan
una sistematizacin de los criterios tericos que determinan el concepto de
nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:

1. Criterio orgnico: hace hincapi en los entes administrativos;
2. Corriente que lo considera como conjunto de leyes administrativas;
3. Criterio de la actividad administrativa;
4. Teora de la funcin administrativa como nota determinante (Fraga);
5. Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes
pblicos y con los particulares;
6. Criterio teleolgico. Insiste en los fines de inters general de la
administracin. (Gascn y Marn, Manuel Colmeiro, Teodosio Lares);
7. Sistema de principios jurdicos, y
8. El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que
cuenta el particular frente a la autoridad administrativa.

Concepto amplio y estricto del derecho administrativo. En este punto se aspira a
proporcionar un concepto de nuestra disciplina, en el cual se contengan todas las
notas importantes propias de ella y las diferenciadoras en relacin con las otras
ramas jurdicas. Esta, desde luego, es una aspiracin ambiciosa, pues todas las
opiniones respecto de este asunto son vlidas, segn los razonamientos de sus
autores.

Es oportuno aclarar con Boquera que:


31
No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definicin del
derecho administrativo. sta pretende expresar el contenido de la disciplina
jurdica; aqul servir de punto de partida para conseguir un sistema cientfico.

Citamos como representativos de una amplia produccin cientfica en nuestra
disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes:

Parte del derecho pblico que regula la estructura y funcionamiento de la
administracin y el ejercicio de la funcin administrativa.

Enrique Sayagus Laso

Rama del derecho pblico que regula la actividad del estado que se realiza en
forma de funcin administrativa.

Gabino Fraga

Rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la
proteccin judicial existente contra sta.

Agustn Gordillo

Por nuestra parte, resumimos diciendo que derecho administrativo es el conjunto
de reglas jurdicas relativas a la accin administrativa del estado, la estructura de
los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.

Cabe indicar las caractersticas que la doctrina le ha atribuido al derecho
administrativo: rama jurdica interna del derecho pblico, generalmente no
codificada, escrita, en evolucin y de una enorme extensin y variedad de
asuntos.

Concepto restringido y formal. Como conceptos formales y restringidos, se
pretende encuadrar a aquellos que resulten insuficientes por omitir algn aspecto
regulado dentro del derecho administrativo; este encuadramiento es totalmente
subjetivo y lo hacemos nicamente para seguir al programa oficial de 1986 en la
Facultad de Derecho (Mxico).

El Derecho administrativo es el derecho que determina la organizacin, poderes y
deberes de la autoridad administrativa.

Ivor Jennigs
Es el conjunto de reglas que determinan en que condiciones los entes
administrativos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados,
mediante l accin de sus agentes en inters de la satisfaccin de las necesidades
pblicas.


32
AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho
administrativo, son relaciones de derecho pblico interno. La administracin
pblica subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el principio de
que los rganos pblicos slo hacen lo que la ley les permite. Como un criterio
general debemos rechazar la aplicacin del derecho privado a las relaciones, en
las que predomina el inters pblico.

El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y
normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es
inconveniente aplicar a situaciones que regula el inters general, el que explica las
prerrogativas del poder pblico y correlativamente las obligaciones diversas que le
incumben.

En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque un derecho
joven anteriormente inmerso en otro es lgico que busque en la experiencia y
analoga de otros derechos, la solucin de sus problemas. Cuando el derecho
administrativo se hace adulto no slo busca la relacin con el privado, sino que,
por el contrario, trata de atraerlo a su zona de influencia. Esto constituye el debate
de actualidad entre publicistas y privatistas. La teora de la decisin administrativa
es un ejemplo de los principios que elabora el derecho nuevo. La actividad privada
de la administracin pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos casos el
deseo del poder pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son
razones de carcter poltico las que determinan aceptar el rgimen de derecho
privado. Vase ademas: Jean Eivero, Le rgime des entreprises nationales et
levolution du droit administratif. Archives de philosophie du droit (Paris, 1952, pg.
167).

Por supuesto que no olvidamos que numerosas leyes administrativas mexicanas
hacen el reenvo a los principios de derecho privado, pero estos casos los venimos
criticando en forma sistemtica, para que esas mismas leyes administrativas, que
tiene por finalidad asegurar el inters general, no ocurran a principios que no
deben aplicarse para referirse a intereses particulares.

DERECHO PRIVADO ESPECIAL DEL ESTADO.
Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas
relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho privado que se
adapta a las condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha llamado derecho
privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se trata de un derecho
administrativo especial, sino de un derecho que se acomoda a situaciones
eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree oportuno que las empresas
privadas no cambien su rgimen por el hecho de una relacin estatal, que en
algunos de los casos es circunstancial o transitoria. O simplemente se trata de
estimular las relaciones entre el poder pblico y los particulares, eludiendo un
rgimen exorbitante de poderes, que no pueden aceptar voluntariamente.


33
El estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder pblico en
todos los casos, pues el inters general debe predominar sobre cualquier inters
privado.

No debemos olvidar que en realidad de nuestra legislacin y de la propia teora
administrativa se acepta por va de excepcin que la Administracin se someta
a un rgimen de derecho privado o a un sistema mixto, como en los casos de las
empresas de participacin estatal. En algunas legislaciones extranjeras se acepta
la aplicacin del derecho privado en determinadas relaciones administrativas con
los particulares.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN
Se pretenden que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude con
frecuencia el derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos jurdicos
autnomos. La administracin pblica est sometida a la ley, pero la desconfianza
del liberalismo hacia el poder administrativo, oblig a no aceptar la idea de un

En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin favorable
hacia esta disciplina. Dice Robson:

Una de las ms notables evoluciones de la Constitucin britnica, durante la
ltima mitad del siglo pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los
grandes Departamentos del Estado y a las otras entidades y personas extraas
todas al Poder Judicial. Esos tribunales no son slo ajenos a Poder Judicial, sino
que estn en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas
situaciones, la ley prohbe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones
de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa
orientacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un
derecho administrativo bien definido, o de una justicia ejecutiva, como se la llama
algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor
Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional ingls.

En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin del
derecho comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que
las relaciones del Estado de los funcionarios con los particulares estn regidas por
la ley ordinaria, y no hay una jurisdiccin administrativa;

CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
DIVERSOS CRITERIOS QUE LO EXPLICAN
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la actividad
de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos de los otros
poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes:

El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y
controlada para asegurar de una manera permanente, regular, continua y sin

34
propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general,
sujeta a un rgimen especial de derecho pblico.

Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares
establece un rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio pblico. La teora administrativa no vacila en adoptar un
rgimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con otros
particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las relaciones
entre el concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la
estructura del servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de tarifas corresponde a un
rgimen de derecho pblico.

Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir
suficientemente la nocin de servicio pblico. Una definicin rigurosa y
unnimemente admitida, dice Corail, no ha sido dada de esta nocin.

Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes:

a) A un criterio orgnico que designa a la organizacin pblica, es decir, al
conjunto de rganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general
que la administracin pblica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa
actividad est sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es
derogatorio del derecho privado. El mismo rgimen seala las excepciones
a ese principio;
d) A un criterio tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para
satisfacer las necesidades sociales.

Aunque ha venido predominando el criterio material, los otros son aludidos para
formar un criterio ms general de la nocin de servicio pblico.

Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del
legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o en una ley que organiza
un servicio pblico especializado, determina la posibilidad de atencin de dicho
servicio. La creacin de un servicio pblico se verifica por ley. Diez afirma que
toda creacin del servicio pblico conduce a una limitacin de las libertades
individuales, si el servicio es monopolizado en una actividad exclusiva del Estado.
SI no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso.

En nuestra legislacin se necesitan facultades legales en materia presupuestal.
En nuestro rgimen la creacin de los organismos descentralizados se subordina
a los principios de estructuracin del presupuesto. Los presupuestos de los
organismos descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo,
en las leyes de egresos y en la revisin de la Cuenta pblica; lo contrario destruira

35
el principio de soberana de la representacin nacional. Los decretos del Ejecutivo
han modificado esta situacin.

El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera regular
y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una organizacin
pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico hecho al
pblico de una manera regular y continua para una organizacin pblica.

En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar al
organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad,
o a la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una
universidad.

LOS ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO
La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad actuales,
necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del Derecho
administrativo, y en particular a la nocin del servicio pblico.

En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms importantes o
sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una necesidad colectiva,
realiza por el Estado o por excepcin por los particulares y bajo un rgimen
jurdico especial.

Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con sus
respectivas opiniones.

Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos
de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma
condiciones y limitaciones al mismo.

Uniformidad e igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en
igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley.

Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apartado A, fraccin
XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar
aviso con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la
fecha sealada para la suspensin de labores; en cuanto a los servicios pblicos
manejados directamente por el Estado, el mismo precepto en el apartado B,
fraccin X reconoce a los trabajadores el derecho de huelga, en los trminos de
las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio tenemos el principio de
adaptacin. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su estatuto.
Adaptacin supone modificaciones al mismo.

Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por
la Ley, s decir, medir, ajustar o computar el servicio por comparacin o deduccin
. El servicio debe manejarse conforme a reglas.

36

Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el
servicio. Este carcter no es uniforme en la doctrina.

Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente
persistentes (son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, art. 66
fraccin II). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado. T. II, pg.
71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia o sea que el
servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades pblicas para cuya
satisfaccin fue creado.

La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al pblico sin la idea
de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado
mantenimiento del servicio. Algunos servicios pblicos y los de tipo industrial y
comercial requieren de un rgimen financiero adecuado: tasas, exenciones,
servidumbres o el monopolio de su explotacin.

A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptacin del
servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del servicio y la igualdad de
los usuarios frente al servicio.

El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una organizacin de
inters general, encaminada a prestar servicios, que en ningn caso debe
confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes.

Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en el
mbito de los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satisfaccin de
una necesidad de inters general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales,
petrleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones pblicas diversas, como
agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado, carreteras, transportes.

Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden clasificar en los
siguientes trminos:

a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de
electricidad, de mercancas, de transportes de personas y conduccin de
mercaderas, etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito, el rgimen
de seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc.
c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, con la enseanza, en todos
sus grados y formas, la formacin esttica, la educacin fsica, etc.

En estas prestaciones se condensan los propsitos del servicio pblico o sea su
finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin.

El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe mantenerse
inalterable, en la nocin del inters general, es decir, el inters social para atender

37
una necesidad general y apremiante a cargo del poder pblico. El Estado erige un
rgimen y una organizacin destinada a ese fin.

Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente
la satisfaccin de una necesidad general, por negligencia, abandono, desinters o
ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya sea estimulando la
iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo propsito, o
sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este ltimo dato, el que
distingue al servicio pblico de la empresa privada, o de cualquier otra forma de
empresa.

La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia dos
grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden pblico es el
orden indispensable par la convivencia, para mantener la paz social y el libre y
seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad pblica atiende a los
arreglos sociales que son a la vez para la comodidad de los individuos y el
mantenimiento del orden, en el sentido que la paz social est interesada en que
estas comodidades sean puestas a disposicin de todos los individuos.

Como la polica y los arreglos sociales tiles no puede ser establecidos o no
pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los servicios, las
necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de los servicios
pblicos.

El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene
necesidades fsicas, tales como alimento, el vestido y la habitacin. Tambin tiene
impulsos y ambiciones sicolgicas, tales como los deseos de dominar de xito, de
estimacin, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas
poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su vez, buscan
la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera hospitalaria del mundo presente.
La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento
encaminado a la satisfaccin de la necesidad.

EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas
leyes el rgimen jurdico de los servicios pblicos -. Como hemos analizado esas
leyes sealan sus caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos
con su definicin doctrinal. A continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos
relacionados con el servicio pblico.

El servicio pblico, en su creacin, modificacin, funcionamiento y extincin, est
sometido a un rgimen especial de derecho pblico. Tal es el caso al que alude la
Ley orgnica de la administracin pblica federal, que ordena: Para los efectos de
esta Ley, se entiende por servicio pblico la actividad organizada que se realice
conforme a las leyes o reglamentos vigentes en el Distrito Federal, con el fin de
satisfacer en forma continua, uniforme, regular y permanente, necesidades de
carcter colectivo. La prestacin de estos servicios es de inters pblico.

38

El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y
funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios.
Una decisin de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter
colectivo o de inters general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes
determinan el rgimen jurdico que le es aplicable.

Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas
en nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o
indirectamente por la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes
pblicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participacin
estatal; y por los propios particulares en el rgimen de la concesin.

Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de
los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades
y prerrogativas del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e
industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.

Tanto en la concesin del servicio pblico, como en los servicios pblicos
comerciales o industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de
derecho pblico y de derecho privado.

Desde luego debemos precisar que el rgimen de derecho pblico, implica una
situacin exorbitante con respecto a los particulares. El servicio pblico debe ser
legalmente dotado de medios excepcionales del derecho comn y gobernado por
procedimientos de derecho pblico, como el poder de polica. La segunda parte
del artculo 23 citado, agrega: La declaracin oficial de que una determinada
actividad constituyen un servicio pblico implica que la prestacin de dicho servicio
es de utilidad pblica. El Ejecutivo Federal podr decretar la expropiacin,
limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal de los bienes que se
requieren para la prestacin del servicio.

El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su soberana,
dispone de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos, los cuales
estn delimitados por su competencia.

El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de los bienes
de dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132 de la
Constitucin y artculo 2, fraccin V de la Ley General de Bienes Nacionales; la
Expropiacin); los contratos administrativos; el rgimen de control econmico y
financiero la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la
jurisdiccin contencioso administrativa (como en el caso de la Ley contencioso
administrativa del Departamento del Distrito Federal); permiten asegurar el debido
funcionamiento de los servicios pblicos, federales o locales.


39
EL SERVICO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la
poblacin y la complejidad de las mltiples elaciones sociales, econmicas y
jurdicas. Todo ello implica nuevas y ms complejas atribuciones de la
administracin pblica, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades
sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma muy
importante.

Garrido Falla expresa: En Jornada de Pozas, la actividad administrativa se
escinde en actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido,
servicio pblico tiene valor jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de
actividad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa.
As pues agrega la conclusin a que se llega es que antes de fijarnos en el
problema de la crisis del concepto de servicio pblico, hay que tener presente, la
indeterminacin tradicional del servicio pblico. Todas las consideraciones acerca
de la crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto clsico de
servicio pblico ha estado siempre sufriendo.

La actividad administrativa del Estado, se comprende en los siguientes grupos que
corresponden a nuestra legislacin:

a) Actividad administrativa general o de gestin administrativa, llamada
tambin de servicios administrativos.

Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia
general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la
realizacin de los actos jurdicos, tcnicos y materiales que tiendan al bienestar
social.

En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal
administrativo y el rgimen financiero y econmico.

Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos. El
rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad.

Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len.

Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado,
expresada en estos trminos: El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de servicios
pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin es capital y
alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno. (Duguit, Trait Der.
Const. 3a Ed. T. II, pg. 59).

b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio pblico.


40
La mayor parte de los autores de derecho administrativo e orientan hacia un
concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico, limitado al
campo de su aplicacin.

Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los servicios
pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La accin pblica
que se organiza bajo la forma de servicio pblico queda subordinada a los
propsitos del legislador.

LOS SERVICIOS SOCIALES.
Una rama muy importante de los servicios de la actividad administrativa general,
es la que se refiere a los servicios sociales, nocin que se caracteriza por su
vaguedad e imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.

Jean de Soto expresa: Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a
suministrar prestaciones sociales, con el fin de mejorar la situacin de personas
desfavorecidas con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las
desigualdades de todo gnero.

Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios
particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia privada.

Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asistencial y la
ayuda social en general.

La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por determinados
autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un esfuerzo
para devolver a la nocin de servicio pblico, su importancia inicial.

LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN MEXICANA
Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las
cuales considera como servicio pblico. Por consiguiente, para la determinacin
de la naturaleza jurdica de servicio pblico, debemos atenernos estrictamente a
nuestro derecho positivo.

Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas
acepciones, en los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123,
apartado A, fraccin XXVIII y 132.

El artculo 23 de la Ley Orgnica, define al servicio pblico en estos trminos:

Para los efectos de esta ley, se entiende por servicio pblico la actividad
organizada que se realice conforme a las leyes o reglamentos vigentes en el
Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme, regular y
permanente, necesidades de carcter colectivo. La prestacin de estos servicios
es de inters pblico.

41

La segunda parte del artculo 23 citado complementa la nocin:

La declaracin oficial de que determinada actividad constituye un servicio pblico,
implica que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. El Ejecutivo
Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u
ocupacin temporal de los bienes que se requieren para la prestacin de servicio.

De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, los artculo 24
y 25 de la Ley Orgnica ordenan:

Artculo 24. Cuando a propuesta del Jefe del Departamento del Distrito Federal el
Presidente de la Repblica decida que un servicio pblico debe ser prestado en
colaboracin con particulares, dicho Jefe tendr a su cargo la organizacin del
mismo y la direccin correspondiente.

De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades
son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos puramente
administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley establece en
forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados pblicos;
si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribunales federales en
procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua o a la tutela
administrativa.

Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un
rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos casos no estamos
en presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usuarios son clientes de la
empresa y los tribunales del orden del orden comn son competentes, salvo
disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un
acto.

El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio
pblico: para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de
comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energa elctrica, los de
limpia y los de aprovisionamiento y distribucin de aguas destinadas al servicio de
las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de
alimentacin cuando se refieran a artculos de primera necesidad, siempre que en
este ltimo caso se afecte alguna rama completa del servicio.

Sin embargo el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones que poco
a poco se ha eliminado.

De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresin servicio
pblico: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan
al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que el

42
Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculo 5 y 13
constitucionales, utilizan la expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
personal del servidor del Estado y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fraccin XVIII, y 132, as como las legislacin secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante le cual se da satisfaccin a necesidades
sociales de carcter permanente. La primera acepcin de servicio pblico, es
evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurdica relativa a
los cargos pblicos, es distinta de la teora contempornea del servicio pblico...
Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artculos 5 y 13 de
nuestra ley fundamental, se llam al cargo pblico con el nombre de servicio
pblico, se incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue
repetir textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin de
1857, y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, el 10 de junio de 1898,
ms cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de
la Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada.

La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:

En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servicio tcnico
prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del
orden pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un
servicio se considere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados
respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte de la
administracin...

En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria,
salvo los aspectos contractuales de la concesin de servicio pblico.

CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla
en la forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a)
Los servicios pblicos propiamente dichos, y b) Los dems servicios que presta la
administracin, que an no revisten los caracteres del servicio pblico.

Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos
grupos: a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio de
este poder, que incluso no tienen el carcter de autoridad.

Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el
seguro social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios
pblicos facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro,
Abastos, Correos, Telgrafos y otros.


43
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si
partimos de la competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:

A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.

A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se
determina por las facultades de los rganos federales. El planteamiento de
este problema es semejante a la determinacin de la competencia en
determinadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros.

El artculo 124 de la Constitucin establece que: las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados. Determinada la competencia del rgano
federal, puede crearse en una ley la organizacin de un servicio pblico.

El artculo 41 fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin,
alude a los delitos federales.

Los servicios pblicos federales pueden ser:

1. Exclusivos, con el carcter de monopolios como en el caso del
artculo 27 constitucional en materia de petrleo, energa elctrica y
los diversos casos que seala el artculo 28 de la propia
Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la
competencia federal, el Estado puede organizar los servicios,
atendindolos directamente o concesionndolos a los particulares.
Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan por los
particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los
servicios pblicos en manos de particulares stos se rigen, en sus
relaciones privadas por el derecho comn, pero el servicio pblico se
gobierna por principios de orden pblico.
3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias
que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser
atendidas por las autoridades federales, locales y municipales:
educacin pblica, turismo, salubridad, caminos, etc., organizados
en servicios coordinados.

B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades locales
las materias que no sena federales. Las constituciones de los Estados
regula n stas, y forman la competencia de los servicios pblicos locales,
que deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los
Estados.

44
C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que
atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o
de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable,
alumbrado, polica, transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas.
Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un
servicio, que ha estado atendido por las particulares.
D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organizacin
de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las
naciones. Los servicios pblicos internacionales crean organizaciones que
se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas
sanitarios, educativos, asistenciales, econmicos y otros.

Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico de
acuerdo con su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de prestacin, etc.

Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios pblicos
propios y a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos manejados por
particulares.

Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De Valles).
Aunque esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas al no ser
unnimemente aceptados por la doctrina, ella es til para fijar el campo de accin
que corresponde a la administracin pblica y a los particulares.

a). El servicio pblico propio.
Los servicios pblicos propios son los servicios prestados directamente por la
administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de
institucio0nes descentralizadas como el Fetro, los Abastos o el servicio de
transportes elctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de
transportes y otros.

b). El servicio pblico impropio, llamado servicio reglamentado o virtual.

El servicio pblico impropio satisface una necesidad de inters general y
corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y reglamento de polica,
como el servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, supermecados,
detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado de peseros y otros. La
intervencin de la administracin pblica se justifica por el indudable inters
pblico que ellas prestan.

DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS
No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los servicios pblicos, porque
stos se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de un sistema,
sino ante el reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son ellas las que
imponen al Estado la obligacin de atenderlas, de una manera eficiente y
continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta.
Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los siguientes:

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a) Administracin directa, como el servicio de agua, potable, saneamiento,
etctera, en la ciudad de Mxico.
b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos
puentes internacionales.
c) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de Comunicacin:
Radio, Televisin, Telfonos, etc.
d) Descentralizacin por servicio, Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de
Electricidad.
e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico,
como la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S.A., Altos
Hornos de Mxico, S.A.
f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados.
g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pblicas, o
privadas o mixtas; Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos,
etctera.
Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se
pueden distinguir varias categoras, segn que la gestin de servicio est
asegurada por una institucin pblica o est confiada a un particular.

a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individualidad, por
ello, la gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen legal, a la
administracin utilizando su propia organizacin y recursos. A este caso
corresponden dos modos clsicos de gestin:

1). La denominada administracin directa la rgie de los franceses
provista de patrimonio de la teora francesa, y recientemente otras formas de
descentralizacin administrativa, que adoptan en nuestra legislacin diversas
denominaciones, como estudiaremos en captulos ms adelante.
b) El arriendo y la administracin interesada rgie interesada -, cede a
empresas privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las
condiciones que la misma administracin fija, que pueden ser el pago de
una determinada cantidad o la participacin en los ingresos de la empresa,
pero sin soportar las prdidas.
En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del
servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra
participacin de ndole econmica. En ambos casos la situacin especial de
manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administracin,
que est obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio.

c) En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o establece
un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje un
servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas,
de naturaleza contractual y reglamentaria, entre otras las de obtener
ventajas econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y
explotacin del servicio se regula principalmente por el inters pblico del
servicio y accesoriamente por le inters particular del concesionario.

46
d) En la descentralizacin por servicio, el rgimen que se establece es el
mismo que le ha asignado la doctrina francesa, y al cual aludimos
extensamente al tratar de las formas de organizacin administrativa
El Estado por medio de una ley crea un rgimen jurdico apropiado para el
servicio pblico, le asigna una personalidad jurdica, un patrimonio propio, y
un rgimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en
forma autnoma, y el Estado slo se reserva determinadas facultades
respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de vigilancia o
fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.
e) En las empresas economa mixta, persona jurdica pblica y privada, los
particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una
intervencin del poder pblico que vara en las diversas legislaciones. En el
derecho administrativo mexicano, slo se consideran empresas de
economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la direccin de las
empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en
acciones preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante
a la administracin.
f) Existen servicios pblicos, obra de la iniciativa privada, que no son
manejados por el Estado, sino por los particulares que aportan su
patrimonio, pero que no tienen capacidad econmica para su manejo, ya
sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no
permiten un manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa
de determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones,
subsidios, exenciones de impuestos y otros beneficios.
g) Existen otras formas mixtas o de atencin de un servicio pblico, en las que
el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de
inmediato la rescisin de una concesin si los concesionarios no atienden
debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los
que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.

SERVICIOS PBLICOS COMERCIALES E INDUSTRIALES
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como
una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado el cual
se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa
privada. En nuestros das se observa una intensa actividad industrial y econmica
del Estado organizada, principalmente, bajo la forma de servicio pblico.

El intervensionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos
sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las
intervenciones pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos
campos econmicos que la iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o
se le excluye ante los inevitables apremios o presiones de los factores reales de
poder de la Nacin.

Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que
han obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales
reclamadas por el apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones

47
econmicas para la educacin en escala ascendente y para la movilizacin de
grandes volmenes de materias primas o de artculos de primera necesidad, sobre
todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas econmicas a corto plazo.

En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, que
oblig a una transformacin de algunas industrias privadas, en fbricas de
armamentos. Las mismas actividades privadas agrcolas, comerciales e
industriales, se vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de
la nacin como la empresa del Valle de Tennesee.

No hay inconveniente en aplicar la teora del servicio pblico en aquellas
actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares.
Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los servicios pblicos
administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como acontece
en la resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado en las industrias y empresas nacionalizadas y en
numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la
produccin aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo,
electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien
puede detenerse momentneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no
quiere decir que contine su marcha cuando las condiciones sean propicias.

La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislacin
administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervensionismo
moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado, frente a un
poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad de compra, y con un
desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado se ve obligado a crear
empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades pblicas urgentes
reaccionando contra la iniciativa privada a quien necesita contener por su espritu
de lucro. Muchas de esas actividades son tiles para la poblacin, que ve con
agrado una intervencin moderada del Estado.

En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado
encaminada a la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al
establecimiento de un necesario rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de
Laubadere, Droit Administratif. T. I, 4o ed. 1967, pg. 543. Vase adems: Villar
Palas, La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Rev. Adm.
Pb. Madrid, nm 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad. T. I, pg. 343, 7 Ed. Y
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo Madrid.
I. Est. Pols.

Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo
pblico que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que,
usando de un eufemismo, anda casi desnuda. Ofrecemos el espectculo
paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn que no puede
colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente
no tiene qu ponerse.

48

No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios
pblicos comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o
necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para
subsanar los desmanes de stas o que excedan de sus posibilidades econmicas,
o ante un reclamo imperioso del inters general.

En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos
comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de
derecho privado. An en los organismo paraestatales, se permite en algunos
casos, la aplicacin del derecho privado en las relaciones de la Institucin con los
particulares.

El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con su
tradicional rgimen econmico y financiero que personifica una actividad
semejante para la administracin.

Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de
estas empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a su mejor
funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado como una
colaboracin transitoria.

No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e
industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del Estado para
frenar el espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios
comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las
empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de comercio y tiene la
calidad de comerciantes son nociones que deben precisarse en nuestra
legislacin.

LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO
La creacin de un servicio pblico no debe implicar un ataque a las libertades
fundamentales. El servicio pblico debe ser creado por va legislativa y en
ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones
legales.

La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para
crear un servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En
estos casos no previstos habr de atenerse a los trminos de la concesin, en la
concesin de servicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos.

En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en cuenta la
situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin para ajustar una
decisin a sus trminos. En las clusulas contractuales de una concesin de
servicio pblico deben indicarse los casos en que el servicio pblico pueden
suprimirse o transformarse. En caso de que no exista la cual se considera

49
indispensable la supresin del servicio, el acto puede revocarse, cubriendo a los
concesionarios los perjuicios que se ocasionen.
En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio pblico en dos
formas: a) Por medio de una ley que especficamente lo regule; y b) Por medio de
una ley que autorice a la autoridad administrativa para crearlos como en el caso
de los preceptos citados de la Ley Orgnica del Distrito Federal, y en las leyes
orgnicas de los municipios a estos casos se les denomina genricamente la
municipalizacin de los servicios. Caso diverso a la de la nacionalizacin de
servicios en las que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo
rgimen jurdico a la actividad privado.

Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los dems servicios que
no tiene este carcter, que forman la finalidad esencial de nuestro derecho.

SERVICIO PUBLICO, FINALIDAD ESENCIAL DE NUESTRO DERECHO
Inmerso en una sociedad tan compleja como lo es la actual, en donde las
necesidades, con mucho, han rebasado los lmites impuestos por la supervivencia,
el individuo da a da est ms lejos de preocuparse slo por trabajar, comer y
vestir. As tenemos que la educacin, antes soslayada por ser propia de un sector
social privilegiado, hoy se ha convertido en un imperativo para la generalidad; lo
mismo podemos decir de las comunicaciones, la sanidad pblica y la distribucin
de energa elctrica, slo por mencionar algunos elementos indispensables en
nuestra poca.

Estas necesidades son satisfechas en la colectividad por un servicio
correspondiente, que en ocasiones es prestado por un particular o un grupo de
ellos, a cambio de una contraprestacin, o bien, es considerado como una labora
especfica que le compete exclusivamente al estado, en su carcter de
administrador pblico, encontrndonos en este caso ante un servicio pblico.

De ah que los tratadistas tradicionalmente hayan partido de dos elementos para
intentar definirlo; por un lado, el fin, consistente en la satisfaccin de una
necesidad considerada como colectiva y, por otro lado, los medios de que se vale
la sociedad para resolver esa necesidad, lo cuales estriban en la organizacin
creada por el estado, o bien en la concesin otorgada a los particulares para que
la efecten, desde luego, bajo el control y la vigilancia de ste.

Existe una gran variedad de finalidades alcanzables mediante los servicios
pblicos, los que a su vez pueden ser tan diversos como aqullas; sin embargo,
esto no siempre ha sido as, ya que el pensamiento liberal del siglo pasado, an
vigente para no pocos integrantes de nuestra sociedad, consider que el papel del
estado en materia consista en ocuparse de aquellas necesidades colectivas que
por sus caractersticas no podan ser satisfechas por los particulares, lo que
justificaba la creacin de los servicios pblicos que se encargaran de subsanar
tales necesidades. Esta corriente de opinin tiene tal arraigo, que ha llegado a
sostenerse, incluso, como nica justificacin de la existencia del estado: el
otorgamiento de los servicios pblicos.

50

Por otra parte, la incursin del estado en otras reas que conforme a esta posicin
le estaban vedadas, y el abandono en manos de los particulares de algunas
actividades exclusivamente propias de aquel, trajo como consecuencia la
reformulacin de los criterios con cuyo concurso se pretenda definir al servicio
pblico, lo que finalmente indujo a la adopcin de dos criterios fundamentales, uno
formal y otro material.

Conforme al primero, el servicio pblico se distinguir en que la empresa abocada
a otorgarlo es el estado mismo, o bien est supervisada y controlada por l,
mediante la aplicacin de normas de derecho pblico.

Segn el segundo criterio (material), para determinar si nos encontramos frente a
un servicio pblico atenderemos a la naturaleza misma de la actividad, cuya
caracterstica distintiva, principalmente, ser la satisfaccin de una necesidad que
efectivamente sea de ndole colectiva.

Sin embargo, la adopcin de tales criterios no han solucionado el problema, y a la
fecha se continan haciendo en la doctrina nuevos intentos por encontrar un
concepto aplicable a todos los casos, toda vez que para unos especialistas la
expresin servicio pblico ha ido comprendiendo una gran cantidad de actividades
que por su disparidad dificultan la tarea del definirlo (Enrique Sayagus Laso).

Esta complicacin no slo es de orden terico, sino que precisamente su actual
indefinicin ha reavivado la polmica ancestral acerca de los lmites de la
actuacin del estado dentro de la formacin social en la cual emerge, ya que su
paulatina intromisin en todos los aspectos de la dinmica social han sido
duramente criticada, al grado de ser catalogada como una verdadera
reencarnacin del Leviatn, a que se refera T. Hobbes.

En una posicin diametralmente opuesta cabe mencionar que hay quienes exigen
al estado una mayor intervencin, la cual permita eliminar las desventajas propias
de la desigual distribucin de la riqueza.

Planteada la problemtica de la nocin del servicio pblico, aparece clara la
importancia que revista el contar con los instrumentos tericos que permitan
precisar esta actividad del estado a los ojos de los usuarios.

El servicio pblico en el derecho francs. El surgimiento en Francia, del servicio
pblico como concepto, est ntimamente relacionado con la controversia acerca
de los contenidos especficos del derecho pblico y del privado, en cuyo fondo se
encuentra otra disputa ms, acerca de los alcances y lmites del estado.

Al respecto, Francis Paul Benoit sostiene que durante el periodo comprendido
entre 1800 y 1940 predomin en Francia una gran estabilidad en las estructuras
administrativas del estad, a las que no se les reconoca en sus actividad ms
finalidad que la de prestar los servicios pblicos, razn por la cual no haba

51
ninguna problema para determinar la naturaleza jurdica de stos, ya que
conforme a un criterio orgnico, nico posible en ese periodo, cualquier acto
realizad por un ente estatal era un servicio pblico.

La identificacin del servicio pblico con el rgano que lo realizaba era total, al
grado de ser considerado como una unidad y el rgimen al que estaba sometida la
actividad (el servicio pblico), inclua tambin al rgano, pudiendo definir a uno por
medio del otro.

Esta integracin empez a ser puesta en duda a partir de 1940, cuando a ciertas
organizaciones de profesionales se les asign la tarea de determinar quines
podan ejercer la profesin respectiva, as como las condiciones bajo las cuales se
poda desempear; para ello se estableci el correspondiente control sobre el
ejercicio de cada profesin , por tanto, se asegur a la colectividad que el servicio
profesional recibido observara un nivel mnimo de calidad.

La entrada de los particulares en la prestacin de los servicios pblicos,
representada por la creacin de las asociaciones o colegios de profesionales
respectivos, no constituy un hecho asilado, sino un punto de partida de lo que
despus convertira en una verdadera costumbre, al grado de tomar obsoleto el
criterio orgnico con el que se determinaba la existencia del servicio pblico, ya
que se separaba al rgano de la actividad, en virtud de que el estado delegaba en
particulares el control y la vigilancia de la actividad profesional desempeada por
otros particulares, obligando esto a los tericos a iniciar la reformulacin de
conceptos para ambos.

Todo este proceso se vivi de manera objetiva y en buena medida en el tribunal
francs de conflictos, al interpretar la legislacin que preceptuaba la divisin de los
tribunales en administrativos y judiciales, y el cual resolvi otorgar la competencia
a los primeros en aquellos asuntos que se suscitaban con motivo de
reclamaciones de los particulares afectados por el desempeo de un servicio
pblico, ya sea que el que lo realizara fuera el estado en forma directa o bien
mediante un concesionario u otro particular.

LA TEORIA DEL SERVICIO PBLICO
FUNCIN EJECUTIVA DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL Y FORMAL

FUNCIN ADMINISTRATIVA
Para precisar el concepto de funcin administrativa es necesario recordar la
doctrina de la divisin de poderes. De acuerdo con tal doctrina, las funciones del
Estado pueden ser concebidas en dos sentidos diversos, uno material y otro
formal. Desde el punto de vista formal, las diversas funciones son definidas de
acuerdo con la ndole de los poderes: as la legislativa es atribuida al Congreso; la
jurisdiccional, a los jueces y tribunales y la administrativa a los rganos ejecutivos.

Esta delimitacin no coincide en todo caso con la ndole material de las distintas
funciones. Puede ocurrir que un acto administrativo desde el punto de vista formal,

52
sea, desde el material jurisdiccional o legislativo, o que un acto realizado por el
Congreso o por los tribunales tenga, desde el segundo punto de vista, carcter
administrativo.

En los Estados modernos tanto la administracin como la jurisdiccin
encuntranse normativamente reguladas. Esta subordinacin de las citadas
funciones al orden legal es distinta en cada caso. Al ejercitar la de juzgar, el
Estado persigue la realizacin del derecho controvertido o incierto; al ejercitar la
administrativa, tiende a realizar intereses generales.

Las funciones legislativa y jurisdiccional ofrecen dos caractersticas comunes:
imparcialidad y objetividad (Santi Romano). Los jueces deben aplicar el derecho
existente y se encuentran colocados por encima de las partes; el legislador, en
cuanto tal, nunca interviene en las relaciones jurdicas que derivan de las normas
por l formuladas. En cambio, al realizar la tarea administrativa, el Estado obra por
s mismo, es decir, como sujeto o parte interesada en el ejercicio de dicha funcin.

Los procesalistas han elaborado un criterio que permite distinguir claramente las
funciones administrativa y judicial. Al realizar esta ltima, el Estado obra por
cuenta ajena, sustituyndose a los particulares para la declaracin y tutela del
derecho controvertido o incierto, en tanto que, al desempear la primera, obra por
cuenta propia.

Cuando el Estado, dentro de los lmites que le ha sealado el derecho, persigue
sus intereses, desarrolla una actividad administrativa. Por el contrario, cuando
interviene para procurar la satisfaccin de ciertos intereses a que el titular no
puede proveer por s mismo, a causa de la incertidumbre y de la inobservancia de
la norma que los protege, existe la jurisdiccin. La distincin entre actividad
administrativa y jurisdiccional estriba, pues, en que mientras con la primera el
Estado persigue directamente sus intereses, en cuanto pueden ser directamente
perseguidos, con la segunda interviene para satisfacer intereses de otro, que han
quedado sin satisfaccin y que no pueden perseguirse directamente.

Administrar, aqu como en cualquier otro orden, es cuidar intereses propios; hacer
justicia es intervenir en el inters de otro.

La posibilidad de definir las funciones del Estado desde el doble punto de vista,
material y formal, vuelve a presentarse en relacin con el concepto de
administracin pblica. En efecto, dicho concepto puede ser entendido tanto
formal como materialmente.

La administracin pblica, en sentido material u objetivo, es la actividad del Estado
encaminada a la satisfaccin de interese generales (sea cual fuere el rgano que
la realice).

En sentido formal, por administracin pblica se entiende todo acto del poder
ejecutivo (aun cuando tenga, desde el punto de vista material, carcter diverso).

53

Para precisar nuestra definicin del derecho administrativo tendremos que decidir
en qu sentido ha de tomarse en ella el trmino administracin pblica.

Los autores no han conseguido entenderse en este punto. La mayora se inclina,
sin embargo a favor del criterio formal. De acuerdo con este ltimo, el derecho
administrativo podra definirse como el complejo de normas jurdicas que regula la
organizacin y la actividad de la administracin pblica en sentido formal.

El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la
Constitucin, se manifiesta para sus ejercicio en tres poderes: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde en principio -,
una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva
encargada de aplicar la legislacin administrativa; y la Judicial que tiene por misin
declarar el Derecho en los casos controvertidos.

Nos ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra Constitucin
asigna una amplia labor, artculos 80 a 93 de la misma y del Derecho
administrativo como conjunto de normas que regulan su estructura,
funcionamiento y sus relaciones con los particulares y con los entes pblicos.

Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones modernas,
la Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo se nos ofrece como
la organizacin a la que se le encomienda la realizacin de actividades hacia fines
colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios de coordinacin y
subordinacin.

La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida social, en
todos los tiempos. Jellinek afirm: Que el Estado podra existir sin leyes, ni
jueces, pero no sin policas y servicios administrativos.
Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y
constitucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, unidad e impulso
poco despus de la Revolucin francesa, no como una garanta para el individuo,
sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la administracin pblica.

El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos, y en
mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos. El
propsito de respetar el principio de la divisin de poderes ha obligado al
Constituyente a permitir que un poder, por excepcin, realice actos que
corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones indebidas de los
poderes entre s, que por otra parte no se justifican.

La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin Pblica
como en su Derecho administrativo positivo porque responden a su propia
tradicin jurdica y manera de ser. Principios iguales tiene una evolucin diferente
en otros pases, aunque se observa una cierta tendencia a la adopcin de
principios generales. Un derecho administrativo universal podra ser una grata

54
esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son un factor poderoso de
diferenciacin. La constante referencia a los autores nacionales y extranjeros, nos
permite ltimamente manejar un derecho administrativo comparado, con
resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e
incorporados a la legislacin nacional.

Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina cientfica,
una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias
Administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la
terminologa, los diversos regmenes administrativos de personas, cosas e
instituciones, sealan grandes discrepancias, que son superadas en la legislacin,
la jurisprudencia y la interpretacin general.

En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos
imprescindible, o se, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la
administracin pblica como rgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a l
corresponde la organizacin, competencia y procedimientos administrativos.

En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo slo coinciden en el anlisis del
Derecho positivo y tienen por objeto la organizacin y la materia administrativa.

Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los
particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho
administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna
de su contenido. Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los
dems servicios que no tiene este carcter, que forman la finalidad esencial de
nuestro Derecho.

IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos
imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las
necesidades sociales o colectivas cuya atencin es cada da ms compleja e
ineludible.

Refirindose de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice
Samuelson: Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas
econmicos fundamentales: que bienes y servicios habrn de producirse y en qu
cantidad; cmo se debern emplear, para la obtencin de dichos bienes, los
recursos econmicos disponibles y para quien se producirn esos bienes, o, lo
que es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta nacional, entre los distintos
individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos problemas de
diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o bien,
e nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados.

En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos
particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su

55
desarrollo. La actividad de los particulares relacionada con los servicios que
prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son reglamentadas por el
poder pblico principalmente, en ejercicio del poder de polica.

La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la
satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios
pblicos o mediante rdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. Sin
embargo, es a los particulares a los que incumbe la parte ms importante y
general de esa obra social, siendo menor el campo de accin del poder pblico en
el actual Estado democrtico, que toma en cuenta factores sociales diversos para
asumir la responsabilidad de ellos en la forma de servicio pblico o de otras
actividades administrativas.

La intervencin del Estado es de vital importancia, en la satisfaccin de las
necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y
otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de regular los
servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aunque sin una teora
que los definiera con claridad. La administracin como sujeto de prestaciones en
bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo su campo de accin.

Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su soberana,
dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por medio de los
primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse
marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret a mandar, es decir,
dar rdenes, sino que asumi en forma directa, y reglamentada la responsabilidad
de proporcionar bienes y ciertos servicios a los administrados; se llam a esta
actividad servicio pblico por su doble carcter satisfacer una necesidad
colectiva y estar atendida por el propio Estado.

El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas
por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De este modo el
Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre instituciones, primero
particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi directamente, con
los problemas inherentes a esta intervencin.

El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico se vio
obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posicin de
un poder que manda, para convertirse en un poder de garanta, servicio y
seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor del Estado por los
fines que atiende. Dice a este propsito Jellinek: El aumento de la civilizacin
tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su
accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor han aumentado de una manera
increble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los poderosos medios
educativos que el Estado y las asociaciones de todas las clases ofrecen para que
todos los hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el
saber y el poder de innumerable personal. De este modo se abren constantemente
nuevos territorios a la libertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la

56
actividad del Estado, la cual se propone en no escasa medida la regulacin y la
proteccin de tal libertad; el crculo de accin del Estado y del individuo crecen, y
el resultado de la historia es , no slo una unin progresiva entre los hombres, sino
tambin una progresiva disolucin entre sus lazos.

En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por los
particulares. El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden construido
y asegurado por la fuerza del inters privado.

El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exhibe un rgimen
complejo de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece dificultades en
su definicin, en aquellas actividades econmicas reguladas por el derecho
privado y por el derecho pblico. Son instituciones administrativas en transicin
que van definiendo su estructura hasta que el Estado se encargue exclusivamente
de su mantenimiento. Sin embargo, se sigue sosteniendo que el servicio pblico
es una verdad primaria del derecho administrativo.

LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO
Las actividades pblicas llamadas por algunos autores funciones pblicas -, son
servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la
defensa nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del
Estado, el crdito pblico y otras.

Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse,
aunque guardan una estrecha relacin.
Incorporar la satisfaccin de una necesidad general a la accin del poder pblico,
es organizar jurdicamente una nueva tarea del poder del Estado.

Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales que realizar. Las
funciones del Estado son los medios a travs de los cuales se realizan esos fines.

Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin
creadora del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin
administrativa que es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos,
concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo; c) la funcin
jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se manifiesta en la
sentencia.

Las funcin del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder
pblico. Dez afirma que la funcin es un concepto institucional mientras que el
servicio pblico actualiza y materializa la funcin. El propio autor agrega:
Podemos decir, en resumen, que la actividad de la administracin es posible
distinguir la funcin pblica del servicio pblico. Mientras en la actividad del
Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de
una funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto
de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y

57
contraponerle el concepto de la funcin pblica como forma superior de
manifestacin de la misma actividad.

LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido moderno,
las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea, la funcin
jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo rgimen de la
monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitarn exclusivamente a
la funcin judicial tomando en cuenta que todo lo que se refera a los negocios del
Estado y a los asuntos administrativos escapaban de su competencia. Desde el
edicto de Saint Germain de febrero de 1641 se prohbe a los jueces de conocer de
los negocios y procesos administrativos. Estas ideas corresponden a la situacin
de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas y judiciales de
la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789 reconoce el
principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial expresando que las
funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las
funciones administrativas, y no podrn perturbar. El derecho moderno francs a
partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de agosto de 1790 y 16 Fructidor ao
II, a la dualidad de jurisdicciones.

Fue en esta poca en que se desarrollan, en un largo proceso, las nociones
esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico, que sirvi
para determinar los lmites de la jurisdiccin administrativa y la jurisdiccin civil.
Desde 1790 se prohibi a los tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos
administrativos. De este modo se afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa
que pronto elabor conceptos como los de servicio pblico, contrato
administrativo, responsabilidad del Estado y otros.

Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a problemas
particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la
doctrina y en la legislacin. Procedemos, por tanto, a analizar el desarrollo de la
nocin de servicio pblico, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la
ha acompaado, que no han impedido la referencia a esta nocin en la
Constitucin francesa de 1946 que reconoce: Todo bien, toda empresa en la que
la explotacin ha adquirido los caracteres de un servicio pblico nacional o un
monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad.
Importante este concepto de servicio pblico nacional que el legislador reconoce
en sus caracteres esenciales.

En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado: De las
relaciones entre el Parlamento y el Gobierno, artculo 34, la ley fija las reglas
referentes a: La creacin de categoras de establecimientos pblicos; y las
nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas del sector
pblico al sector privado.


58
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de caracterizar al
servicio publico: las teoras sujetivas y las teoras objetivas.

El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que define el
servicio pblico como: Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado,
regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta
actividad, es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la
interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ya no puede ser realizada
completamente sino por intervencin de la potestad gobernante. Para este ilustre
autor y director de la escuela realista, la nocin de servicio pblico es de capital
importancia, ya que sustituye al clsico concepto de soberana con fundamento
del derecho pblico; y agrega: El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora una potencia que manda, una soberana. Es una cooperacin de servicios
pblicos organizados por los gobernantes.

De acuerdo con la crtica de Jes, Duguit confunde el punto de vista sociolgico
con el de la tcnica jurdica.

Para Bonnard los servicios pblicos son los rganos que forman la estructura
misma del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial el asegurar la
realizacin de las intervenciones del Estado, el ejercicio de las atribuciones del
Estado.

Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su atencin
en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del servicio, para fijar
los caracteres del servicio pblico.

Gastn Jes, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo,
expresa:
En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gobernante,,
en los que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nicamente,
exclusivamente servicios pblicos las necesidades de inters general que los
gobernantes, en un pas dado, en una poca dada, han decidido, satisfacer por el
procedimiento de servicio pblico.

Y agrega: Decir que en determinada hiptesis existe el servicio pblico, equivale
a afirmar que los agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta
categora de necesidad de inters general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las leyes y
reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organizacin del servicio,
sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo insuperable de orden jurdico.
Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms
amplio, es la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin de
los gobernantes, est destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del
pblico. As aparecen tres ideas en la definicin:


59
1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal,
de material, de procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener
un cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un
elemento indispensable. Como indicamos antes, la idea de empresa no es
un elemento indispensable en la nocin de servicio pblico.
2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del pblico: estas
necesidades son mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante
simples. Se desea que la existencia del grupo se establezca un arreglo
racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico es as, no
solamente una empresa, sino una empresa de inters general.
3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen
porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre
ellos de proveer, en la medida de lo necesario, al bien comn, ms o menos
efectivamente.

M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos:
1. El servicio pblico supone siempre una obra de inters pblico a realizar.
2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autoridad de
una persona de derecho pblico falta de precisar el sentido de la palabra
autoridad que no implica una direccin cotidiana, sino solamente un poder de
organizacin general y de control.
3. El servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, una riesgo
financiero, y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se puede
responder de una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen las
variantes graves de la definicin.
4. El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico, la
cuestin que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como
un elemento de la definicin, o si es ms que una consecuencia.

Por su parte Georges Vedel nos dice: La definicin clsica del servicio pblico
comprenda un aspecto material: una actividad que tiene que tiene por objeto la
satisfaccin de una necesidad de inters general, y un aspecto orgnico ( o
formal): el hacerse cargo de esta actividad por una persona pblica. Es este
segundo aspecto el que da la nocin una precisin relativa. Si nos hubiramos
atenido al aspecto material, todas las actividades que corresponden a
necesidades colectivas legtimas, desde la panadera hasta la msica hubieran
sido servicios pblicos. Gracias al aspecto orgnico (o formal) de la definicin, la
nocin de servicio pblico no se aplica ms que a las actividades que asumen de
una manera bastante directa las personas pblicas.

En el estado actual del derecho administrativo la nocin de servicio pblico no es
jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el derecho pblico.
Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la consideracin de esta
teora o la estiman inoperante, huidiza e inasequible..


60
DIVERSAS TEORAS ACERCA DEL SERVICIO PBLICO
De la lectura de los dos puntos anteriores podemos desprender la existencia de
tres criterios definidos, conforme a los cuales se han elaborado las distintas
teoras que sin aceptacin absoluta ha n descrito al servicio pblico; ellos son:

a) Criterio subjetivo u orgnico. Este criterio para distinguir al servicio pblico
atiende a la persona que despliega la actividad: si sta es el estado o
alguno de sus organismos, indudablemente nos encontramos ante un
servicio pblico.

Tal enfoque es tpico de la primera etapa de formacin del concepto, en la cual
exista una identificacin absoluta entre el rgano y la actividad.

Al respecto, Leon Duguit, quien representa la posicin radical de este criterio,
define al estado como el conjunto de servicios pblicos que prestan los
gobernantes a la sociedad. Lo cual plantea que toda actividad estatal constituye
en s un servicio pblico, opinin que ha sido ampliamente debatida y combatida,
toda vez que la actuacin administrativa del estado no se limita a los servicios
pblicos, por ejemplo, cuando toma a su cargo una empresa industrial o un teatro,
o realiza tareas de vigilancia.

Como ya se mencion, las teoras que sustentaron este criterio dejaron de tener
utilidad, al pasar a ser proporcionados ciertos servicios pblicos por particulares.

b) Criterio material. Atiende a la naturaleza de la actividad, la cual debe ser de
inters general y otorgada mediante prestaciones concretas e
individualizadas. A su vez el inters general deriva de una necesidad
colectiva que para su satisfaccin requiere de la citada actividad, la cual en
s misma constituye un servicio pblico; por ejemplo, la enseanza pblica,
las telecomunicaciones, las redes pblicas de distribucin de agua, la
energa elctrica, la distribucin de gasolina y de otros derivados del
petrleo, etctera.

Acerca de este particular, Gabino Fraga afirma que:

Se puede definir al servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una
necesidad colectiva de carcter material, econmico o cultural, mediante
prestaciones concretas e individualizadas, sujetas a un rgimen jurdico que les
imponga adecuacin, regularidad y uniformidad.

Esta manera de concebir al servicio pblico deviene la irrupcin de personas
distintas al estado en la prestacin, con lo que se abandona al criterio subjetivo u
orgnico.

Sin embargo, conforme a este nuevo criterio la definicin del servicio pblico se
complic todava ms, ya que existe una amplia gama de opiniones respecto al
nmero de las necesidades colectivas que merecen ser satisfechas por un servicio

61
pblico y en relacin con su naturaleza misma, es decir, si son o no necesidades
colectivas.

En ese tenor Agustn Gordillo, afirma que Con ese punto de partida, el fin del
servicio pblico es un elemento contingente y que no sirve para caracterizarlo en
un plano terico estable. Adems sostiene que ... algunos servicios pblicos no
atienden una verdadera necesidad pblica, sino que simplemente realizan
actividades de utilidad pblica, y

c) Criterio formal. Este criterio ha sido el ms socorrido de los tres, ya que aun
cuando no complace a todos, por ser limitante en exceso, s alcanza una
nota de infalibilidad al reconocer como servicio pblico nica y
exclusivamente a los que la ley les atribuye tal carcter. Desde luego que
es un enfoque muy prctico pero poco cientfico.

Concepto de servicio pblico. La diversidad de las tareas a las que se les ha
atribuido y se les sigue atribuyendo la denominacin de servicios pblicos, as
como la controversia respecto de la divisin del derecho en pblico y privado ha
impedido, a la fecha, la formulacin de un concepto universalmente aceptado que
pueda ser til para distinguir esa actividad administrativa, determinar el rgimen
jurdico que le es aplicable y sealar los organismos idneos para su desempeo.
Incluso, hay quien sostiene , como Agustn Gordillo, la imposibilidad lgica de
lograrlo en virtud de enfrentarnos a actividades que no comparten homogeneidad
en cuanto a su naturaleza, sus fines o su rgimen y que por tanto no pueden ser
conceptuados de la misma manera.

Para los efectos del diccionario, sin embargo, reproducimos dos conceptos:

Servicio pblico es el servicio administrativo cuyo objeto consiste n facilitar de
modo regular y continuo (a cuantos carezcan de medios idneos) la satisfaccin
de una necesidad colectiva individualmente sentida.

Marcello Caetano

El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido cread y
controlada para asegurar de una manera permanente, regular, continua y sin
propsitos de lucro -, la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general,
sujeta a un rgimen especial de derecho pblico.

Andrs Serra Roja

En este orden de ideas, el instrumento legal define una necesidad colectiva, para
cuya satisfaccin organizar un servicio pblico sujeto a un procedimiento especial
de carcter pblico, el cual debe estar establecido por la propia ley y as asegurar
que el servicio observa regularidad, continuidad y uniformidad; desde luego que la
naturaleza de la necesidad por satisfacer puede ser discutible o no, pero conforme

62
a este criterio lo que importa es que la ley as lo considere, para que, de manera
inobjetable, una actividad cualquiera se convierta en un servicio pblico.

Sistema de prestacin de los servicios. Aun cuando la forma de proporcionar los
servicios pblicos est ntimamente relacionada con la naturaleza de los mismos
y, por tanto, esta variable como las tareas de la sociedad actual, podemos
observar dos grandes rubros bajos los cuales son otorgados a los gobernados: la
administracin directa y la administracin indirecta.

La primera consiste en que el estado se hace cargo por medio de sus rganos
administrativos, de organizar el desempeo de determinados servicios pblicos, y
de esa manera asegura su direccin y funcionamiento.

Este sistema como ha sido expresado, fue el primero en surgir, y su desarrollo
como lo conocemos, se opera en la segunda mitad del siglo XIX, al grado de no
atribuirle al estado ms funcin que la de prestar los servicios pblicos necesarios
para el desenvolvimiento econmico que exigan los particulares. En la actualidad,
esta forma de prestacin de servicios pblicos reviste mayor complejidad debido a
la proliferacin de diversos entes creados por el estado, exclusivamente para ello,
tales son los organismo pblicos descentralizados por servicio o bien algunas
empresas de participacin estatal.

Por lo que se refiere al segundo sistema (administracin indirecta), el estado cede
o concesiona a los particulares la facultad de prestar determinados servicios
pblicos, sobre las bases establecidas por l, y las cuales corresponden al
derecho pblico.

En nuestro pas son ejemplos de la administracin directa: la educacin en todos
sus grados a cargo de la secretara de educacin pblica, con la concurrencia de
organismos pblicos descentralizados, entre ellos la UNAM; la distribucin de
agua encomendada a la secretara de medio ambiente, recursos naturales y
pesca; los servicios de salubridad que son prestados por la secretara de salud.

En lo que respecta a la administracin indirecta, est la telefona, la constitucin
de fianzas y seguros, casi todo el transporte pblico, etc.; no abundando ms
acerca de este particular, en virtud de tratarse en concesin.

Clasificacin. La notoria falta de unidad terminolgica respecto al concepto de
servicio pblico, as como la carencia de homogeneidad en la naturaleza de las
actividades que han sido denominadas como tales, propicia una amplia variedad
de clasificaciones, de acuerdo con otros tantos criterios, cuya utilidad, junto con el
concepto mismo de servicio pblico, es puesta en duda despus del proceso
degenerativo sufrido en el empleo de esa expresin.

No obstante ello, se hace necesario, cuando menos, enunciar algunas de las
clasificaciones ms comunes, as tenemos que en nuestro pas, conforme al nivel
de competencia en el que son aplicados los servicios pblicos, pueden ser:

63

a) Federales: la distribucin de energa elctrica, el transporte pblico en rutas
nacionales, la telefona, etctera.
b) Locales o estaduales: todos aquellos desempeados por los gobiernos de
las entidades federativas o bien concesionados por los mismos y cuya
gestin no le haya sido reservada constitucionalmente a la federacin, por
ejemplo, el transporte urbano, la realizacin de los servicios culturales y
recreativos, etctera, y
c) Municipales: de acuerdo con el art. 115 de la constitucin poltica federal,
los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos de agua potable y
alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, mercados y centrales de abasto,
panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pblica y trnsito,
as como los que determinen sus legislaturas locales.

Segn el sistema de prestacin, pueden ser de administracin directa o indirecta..

Los primeros ,a su vez, pueden ser desempeados por un rgano administrativo
centralizado del estado, caso tpico el de la Secretara de Comunicaciones y
Transportes al otorgar dichos servicios y la Secretara de Salud en el caso de los
servicios mdicos y asistenciales; o bien pueden ser desempeados por un ente
paraestatal, sea ste un organismos pblico descentralizado por servicio o una
empresa de participacin estatal, supuestos en los que se ubican la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (servicio de enseanza superior) y las sociedades
nacionales de crdito (servicio pblico de banca y crdito), respectivamente.

Los servicios pblicos de administracin indirecta, son aqullos desempeados
por los particulares en virtud de una concesin otorgada por el estado, citamos a
ttulo de ejemplos, el transporte de pasajeros en las ciudades o bien de
mercancas de una entidad federativa a otra.

Un criterio ms de clasificacin es el que atiende a la naturaleza del acto mismo,
es decir, si efectivamente estamos frente a una actividad que satisfaga una
necesidad colectiva y , por tanto, ante un servicio pblico propio, o bien ante la
actividad que slo por disposicin legal es denominada servicio pblico, en tal
caso impropio, del que es ejemplo la manufacturacin y venta de tabacos en
Francia, o las de trnsito y vigilancia que menciona el art. 115 de nuestra
constitucin federal.

a) Es una creacin jurdica; no hay servicio, si no hay norma que lo cree;
b) Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida; sin olvidar que
la determinacin de la necesidad por atender, corresponde exclusivamente
al estado;
c) Su desempeo requiere de una empresa u organizacin empresarial
profesionalmente establecida;
d) Su prestacin debe ser regular, uniforme continua y tcnicamente
adecuada a la necesidad colectiva que pretende satisfacer. Ser regular, en
cuanto pueda ser previsible en el tiempo y el espacio proporcionado

64
certidumbre al usuario; uniforme, en razn de que se prevea en los
volmenes y la calidad fijados, sin discriminacin o privilegio alguno.
Continua, en virtud de que requiere ser permanente o, cuando menos, por
el tiempo que subsista la necesidad colectiva; y tcnicamente adecuada, en
el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue
creado;
e) Su ofrecimiento lleva implcita la idea dominante de que est desprovisto de
lucro;
f) Su actividad se rige por reglas de derecho pblico, aun cuando se aprestad
por particulares concesionarios y
g) En su desempeo, requiere tener en cuenta el inters del usuario, ya que
de no ser as, no satisfara la necesidad colectiva que pretende subsanar,
inclusive en aquellos servicios pblicos que se otorgan de forma gratuita;
adems, debe sealarse el mecanismo de defensa del particular contra
deficiencias provenientes de la prestacin que recibe.

Crisis actual del concepto. Retomando lo expuesto acerca del tema, es posible
observar que no obstante el unnime reconocimiento de la existencia del
fenmeno denominado servicio pblico y su prctica aplicacin cotidiana actual, el
concepto est en crisis, ya que la realidad ha superado con mucho las teoras
intentadas para explicarlo.

Todo parece indicar que en el centro de la crisis del concepto se encuentran: La
determinacin de la naturaleza de la persona que presta el servicio pblico, del
objeto de la finalidad que se persiguen al desempearlo y el rgimen jurdico al
que est sometido.
El objeto o finalidad para el que es creado el servicio pblico, tambin, se
encuentra desvirtuado, ya que tradicionalmente consista en satisfacer una
necesidad colectiva, pero la denominacin legal de servicios pblicos a
actividades que en s mismas no tienden a tal objetivo, as como la diversidad de
hechos en los que puede ser aplicado el concepto de necesidad colectiva, impiden
que dicho objeto o finalidad pueda ser considerado como criterio de distincin en
la figura que venimos describiendo.

Por lo que respecta al rgimen jurdico al que est sometido el servicio pblico,
resulta ser el criterio de distincin al que ms se recurre; toda vez que, conforme a
l estrictamente deber considerarse cundo estamos ante una actividad que
constituye un servicio pblico. Sin embargo, este criterio resulta muy simplista e
implica la posibilidad de que, de manera nominalista, se agrupen una serie de
actividades desprovistas de la homogeneidad que permita su anlisis cientfico.

UNIDAD II
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Identificar el concepto de fuentes del Derecho en general.

65
2. Diferenciar entre fuentes directas e indirectas del Derecho Administrativo.
3. Reconocer a la ley, el reglamento, la costumbre y la jurisprudencia como
fuentes del Derecho Administrativo.

Contenidos:
1. Concepto de fuentes del Derecho en general.
2. Fuentes directas o inmediatas del Derecho Administrativo.
3. Fuentes indirectas o mediatas del Derecho Administrativo.
4. La ley, el reglamento, la costumbre y la jurisprudencia.

Fichas Bibliogrficas:
II. 1. A Garca Maynez Eduardo Introduccin al Estudio del Derecho Ed. Porrua.
Mxico, 1998 P.p.135-137
II. 1. B Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua. Mxico,
1986, P.p.167-171
II. 1. C http://www.biblioteca/unam.mx

II. 2. A Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua. Mxico,
1986, P.p.172-174
II. 2. B http://www.biblioteca/unam.mx.
II. 2. C Garca Maynez Eduardo Introduccin al Estudio del Derecho Ed. Porrua.
Mxico, 1998 P.p.137-139

LA COSTUMBRE COMO FUENTE DE DERECHO.
La costumbre es un uso implantado en una colectividad y considerado por sta
como jurdicamente obligatorio; es el derecho nacido consuetudinariamente, el jus
moribus constitutum.

Francois Gny la define como un uso existente en un grupo social, que expresa
un sentimiento jurdico de los individuos que compone dicho grupo.

Las definiciones precedentes revelan que el derecho consuetudinario posee dos
caractersticas:

1 Est integrado por un conjunto de reglas sociales derivadas de un uso ms o
menos largo; y
2 Tales reglas transfrmanse en derecho positivo cuando los individuos que las
practican les reconocen obligatoriedad, cual si se tratase de una ley.

Jorge Jellinek es autor de una teora que permite explicar la formacin de la
costumbre jurdica. Queremos referirnos a la doctrina de la fuerza normativa de los
hechos, que expone en el tomo primero de su Teora General del Estado. Los
hechos tiene dice el mencionado jurista cierta fuerza normativa. Cuando un
hbito social se prolonga, acaba por producir, en la conciencia de los individuos
que lo practican, la creencia de que es obligatorio. De esta suerte, lo normal, lo
acostumbrado, transfrmase en lo debido, y lo que en un principio fue simple uso,

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es visto ms tarde como manifestacin del respecto a un deber. O como dice
Ehrlich: la costumbre del pasado se convierte en la norma del futuro.

En la tesis que examinamos existe indudablemente un elemento verdadero, pues
a repeticin de ciertas maneras de comportamiento suele dar origen a la idea de
que lo que siempre se ha hecho, debe hacerse siempre, por ser uso inveterado. El
fenmeno a que alude la tesis del famoso tratadista explica el proloquio: la
costumbre es ley.

Al lado del acierto que sealamos, encierra la doctrina un grave error; el que
estriba en sostener que la simple repeticin de un acto engendra, a la postre,
normas de conducta. Tal creencia es infundada, porque de los hechos no es
correcto desprender conclusiones normativas. Kant tuvo el mrito de demostrar
que entre el mundo del ser y el reino del deber media un verdadero abismo. Hay
actos obligatorios que rara vez se repiten y, ello no obstante, conservan su
obligatoriedad. Otros, en cambio, no pueden reputarse nunca como cumplimiento
de una norma, pese a su frecuencia. Recuerde el lector las ideas desarrolladas en
el captulo primero de esta obra acerca de la validez y la facticidad de las
proposiciones normativas.

La distincin, anteriormente establecida, entre valor formal e intrnseco de los
preceptos del derecho, no slo es aplicable a las leyes escritas, sino a las reglas
de origen consuetudinario. Es posible, por tanto, que una costumbre jurdica
carezca de justificacin desde el punto de vista filosfico.

En qu momento deja una costumbre de ser mero hbito, para convertirse en
regla de derecho? Algunos autores sostienen que la regla consuetudinaria no
puede transformarse en precepto jurdico mientras el poder pblico no le reconoce
carcter obligatorio.

El reconocimiento de la obligatoriedad de una costumbre por el poder pblico
puede exteriorizarse en dos formas distintas: expresa o tcita. El reconocimiento
expreso se realiza por medio de la ley. El legislador establece, por ejemplo, que a
falta de precepto aplicable a una determinada controversia, deber el juez recurrir
a la costumbre. El reconocimiento tcito consiste en la aplicacin de una
costumbre a la solucin de casos concretos.

El problema que debemos resolver es si, a falta de reconocimiento legal de la
obligatoriedad de la costumbre, puede sta surgir, independientemente de su
aceptacin por los jueces. La cuestin es resuelta negativamente por numerosos
juristas, entre los que hay que citar a Kelsen, Mircea Djuvara y Marcel Planiol.

Kelsen parte del principio de la estabilidad del derecho, y estima que una regla de
conducta slo asume carcter obligatorio cuando representa una manifestacin de
la voluntad del Estado. Consecuente con esta doctrina, concluye que el derecho
consuetudinario no pude nacer sino a travs de la actividad de los rganos
jurisdiccionales.

67

Colocndose en una posicin semejante, el jurista rumano Djuvara dice que la
costumbre no podra ser fuente del derecho positivo si no fuese aplicada por los
rganos estatales a los casos concretos (especialmente por los jueces, en materia
de derecho privado). Es la jurisprudencia la que da vida a la costumbre como
fuente del derecho, al aplicarla a los casos individuales.,

Planiol se expresa en forma parecida: No creo que sea posible crear, al margen
de la jurisprudencia, reglas consuetudinarias jurdicamente obligatorias.

En opinin de Francois Gny, la tesis anterior es falsa. Piensa el ilustre maestro
que la costumbre jurdica no nace de la prctica de los tribunales, aun cuando
reconoce que la aplicacin de aqulla por los jueces es manifestacin indudable
de la opinio necessitatis. Si los tribunales aplican la costumbre es precisamente
porque en su concepto corresponde a una verdadera regla de derecho, es decir, a
un precepto nacido consuetudinariamente, y anterior, por tanto, a las decisiones
que le reconocen validez. La aplicacin no constituye un acto de creacin, sino de
reconocimiento de la norma.

En su bello estudio titulado Cules son las causas de la autoridad del derecho?,
el jurista suizo Augusto Simonius cita un interesante ejemplo que demuestra la
posibilidad de que una costumbre jurdica se forme independientemente de la
actividad judicial, por la simple concurrencia de la inveterata consuetudo y la
opinio juris seu necessitatis. Helo aqu: El Cdigo Federal de las Obligaciones de
1881 prohiba a las sociedades annimas, en su artculo 873, llevar el nombre de
personas vivas. Pero en la actualidad se reconoce unnimemente que esta
prohibicin ha sido abrogada por una costumbre derogatoria. En Suiza hay ahora
centenares de sociedades annimas que llevan el nombres de personas vivas.
Ocurri que diversas sociedades de esta clase empezaron a usar tales nombres.
Poco a poco, el uso fue generalizndose. No hubo protestas. Las autoridades del
registro de comercio registraron dichas sociedades, a pesar de su nombre ilegal.
Los que formaron el uso procedieron como si las sociedades annimas tuvieran el
derecho de llevar esos nombres. Actualmente, todo el mundo tiene la conviccin
de que un juez llamado a decidir sobre ese derecho, lo reconocera. La situacin
es, pues, idntica a la que existira si el artculo 873 permitiera a las sociedades de
que hemos venido hablando usar el nombre de personas vivas.

RELACIONES DEL DERECHO CONSUETUDINARIO CON EL LEGISLADO.
LAS TRES FORMAS DE LA COSTUMBRE JURDICA, SEGN WALTER
HEINRICH. Si examinamos las relaciones que median entre la costumbre y la
ley descubriremos, segn Heinrich, tres diversas formas del derecho
consuetudinario, a saber: 1. delegante. 2. delegado. 3. derogatorio.

El delegante se da cuando por medio de una norma jurdica no escrita se autoriza
a determinada instancia para crear derecho escrito.


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La costumbre jurdica se halla entonces supraordinada a la ley. Existe la misma
relacin en la monarqua absoluta, cuando el monarca, cuya situacin jurdica se
encuentra regulada consuetudinariamente, expide leyes de carcter general.

Se habla de derecho consuetudinario delegado en aquellos casos en que la ley
remite a la costumbre para la solucin de determinadas controversias. En tal
hiptesis, la costumbre hllase subordinada al derecho escrito; es, como dice
Soml, costumbre jurdica secundria. A la esfera del consuetudinario delegado
pertenece tambin, segn Heinrich, los usos mercantiles (Usances,
Cerkehrssitten, etc.).

El consuetudinario delegado no puede ser contrario a los preceptos de la ley. La
delegacin establecida por el legislador no es superflua ni carece de importancia,
como en ocasiones se afirma. Sirve, al menos, para desvanecer cualquier duda
acerca de la vigencia de ciertos usos y costumbres populares.

DISTINCIN ENTRE LA COSTUMBRE Y LOS USOS.
Con gran frecuencia, el legislador remite al magistrado, para la solucin de
determinadas controversias, a los usos locales o profesionales. Tal cosa ocurre
principalmente en materia mercantil (usos comerciales y bancarios, usances,
Geschftsgebruche, Verkehrssitten, usages de comerse, etc.).

Gny define los usos en estos trminos: Se trata de las prcticas, generales
unas, otras locales o profesionales, que concurren de un modo tcito en la
formacin de los actos jurdicos, especialmente los contratos, y que, en virtud del
principio de la autonoma de la voluntad, se sobrentienden en todos esos actos,
inclusive, con algunas reservas, en los de carcter solemne, para interpretar o
completar la voluntad de las partes.

Algunos autores consideran que los usos no son sino una variedad de la
costumbre jurdica. Entre sta y aquella existen, sin embargo, importantes
diferencias, como lo ha demostrado claramente Gny. En los usos encontramos el
elemento objetivo de la costumbre, la prctica ms o menos reiterada y constante
de ciertos actos; ms no podemos afirmar lo propio del elemento subjetivo, u
opinio juris. Los usos sirven para completar o interpretar la voluntad de las partes
slo en cuanto estima que han querido libremente acogerse a ellos. Ahora bien:
esta facultad electiva excluye la idea de necesidad que se halla indisolublemente
ligada a la verdadera costumbre jurdica. De aqu que los usos no puedan
aplicarse cuando las partes han manifestado una voluntad diversa.

LA COSTUMBRE EN EL DERECHO MEXICANO.
La costumbre desempea en nuestro derecho un papel muy secundario. Slo es
jurdicamente obligatoria cuando la ley le otorga tal carcter. No es, por ende,
fuente inmediata, sino mediata o supletoria del orden positivo.

El artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito Federal establece el principio general de
que contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o

69
prctica en contrario. Dicho de otro modo: la costumbre no puede derogar la ley.
Lgicamente nada impide concebir la posibilidad de que se forme una costumbre
contraria a los textos legales y en la cual concurran los dos elementos, objetivo y
subjetivo, de que hablamos en la seccin 29; desde el punto de vista de la doctrina
romanocannica, esa prctica tendra el carcter de costumbre jurdica
derogatoria; desde el punto de vista lega, en cambio, sera un hecho antijurdico.

En el Cdigo que citamos arriba hay varios artculos que otorgan a la costumbre y
al uso el carcter de fuentes supletorias del derecho mexicano. Por ejemplo:
Artculo 996 y 997. El usufructuario de un monte disfruta de todos los productos
que provengan de este, segn su naturaleza. Si el monte fuere talar o de maderas
de construccin, podr el usufructuario hacer en l las talas o cortes ordinarios
que hara el dueo; acomodndose en el modo, porcin o poca a las leyes
especiales (legislacin forestal) o a las costumbres del lugar. Creemos que en el
precepto anterior se emplea la palabra costumbres no en su acepcin jurdica,
sino en el sentido de usos.

En derecho obrero la costumbre juega el papel de fuente supletoria general. As lo
dispone el artculo 17 de la Ley Federal de Trabajo, que a la letra dice: A falta de
disposicin expresa en la Constitucin, en esta ley o en sus reglamentos, o en los
tratados a que se refiere el artculo 6, se tomarn en consideracin sus
disposiciones que regulen casos semejantes, los principios generales del derecho,
los principios generales de justicia social que derivan del artculo 123 de la
Constitucin, la jurisprudencia, la costumbre y la equidad.

Despus de la costumbre, la equidad tiene tambin de acuerdo con el precepto
transcrito, el carcter de fuente supletoria general. A ella alude, al hablar de las
relaciones de trabajo, el artculo 31 del mismo ordenamiento. Tal precepto dice
as: los contratos y las relaciones que sean conformes a las normas de trabajo, a
la buena fe y a la equidad.

Existe una referencia a lo que se llama costumbre del lugar en la fraccin VII,, d)
el artculo 283 de la misma Ley Federal del Trabajo.

A los usos bancarios y mercantiles alude la Ley de Ttulos y Operaciones de
Crdito en su artculo 2. Este precepto dice: Los actos y las operaciones a que
se refiere el artculo anterior ( o sea, los relativos a los ttulos de crdito) se rigen:

I. Por lo dispuesto en esta ley y en las dems leyes especiales relativas, en su
defecto;
II. Por la legislacin mercantil n general; en su defecto;
III. Por los usos bancarios y mercantiles, y en defecto de stos;
IV. Por el derecho comn, declarndose aplicable en toda la Repblica, para los
fines de esta ley, el Cdigo Civil del Distrito Federal.

En nuestro derecho penal no asume la costumbre papel alguno, pues tal materia
se halla dominada por el principio no hay delito sin ley; no hay pena sin ley. En los

70
juicios del orden criminal dice la Constitucin en su artculo 14 queda
prohibido imponer, por simple analoga y an por mayora de razn, pena alguna
que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

LA JURISPRUDENCIA COMO FUENTE DEL DERECHO.
La palabra jurisprudencia posee dos acepciones distintas. En una de ellas
equivale a ciencia del derecho o teora del orden jurdico positivo. En la otra, sirve
para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de
los tribunales.

Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno
constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco
ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por
lo menos por catorce ministros (prrafo segundo del artculo 192 de la Ley de
Amparo).

De acuerdo con el artculo 193 bis de la misma Ley de Amparo, la jurisprudencia
que establezcan los Tribunales Colegiados de Circuito, en materia de su
competencia exclusiva, es obligatoria para los mismos Tribunales, as como para
los Juzgados de Distrito, Tribunales Judiciales del fuero comn, Tribunales
Administrativos y del Trabajo que funcionen dentro de su jurisdiccin territorial.

Expliquemos, con ayuda de un ejemplo, la distincin entre tesis y ejecutoria. Si la
Corte, funcionando en Pleno, formula una interpretacin del artculo 133
constitucional, y la ejecutoria ( o sentencia) que la contiene es aprobada, la tesis
interpretativa no es jurisprudencia obligatoria.

Pero si el Pleno aplica la misma interpretacin en cinco resoluciones no
interrumpidas por otra en contrario, y las ejecutorias son aprobadas por ms de
trece Ministros, la norma jurisprudencial queda formada. Ello significa que tanto la
Corte como los jueces y tribunales a que se refiere el artculo 192 de la Ley de
Amparo tiene el deber de sujetarse al criterios hermenutico adoptado por el
Pleno, o en otras palabras, la obligacin de interpretar el artculo 133 de nuestra
constitucin en la misma forma en que aqul lo entiende. Y tal obligacin slo se
extingue cuando la norma jurisprudencial deja de estar en vigor.

Antes de que surja la jurisprudencia obligatoria, los criterios interpretativos o
integradores no obligan a otros tribunales, ni a la propia Corte. Es posible, por
ejemplo, que un Juez de Distrito adopte, frente a los mismos problemas diferentes
soluciones. Y est facultado para proceder as porque no hay, relativamente a
ellos, normas interpretativas o de integracin que lo obliguen a seguir el dictamen
de aquel tribunal.

Segn el artculo 194 de la misma ley, la jurisprudencia se interrumpe, dejando de
tener carcter obligatorio, siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por
catorce ministros, si se trata de la sustentada por el Pleno: por cuatro, si es de una
sala, y por unanimidad de votos tratndose de la de un Tribunal Colegiado de

71
Circuito. En todo caso, en la ejecutoria respectiva debern expresarse las razones
en que se apoye la interrupcin, las cuales se referirn a las que se tuvieron en
consideracin para establecer la jurisprudencia relativa. Para la modificacin. De
la jurisprudencia se observarn las mismas reglas establecidas por esta ley, para
su formacin.

La expresin se interrumpe, empleada en el precepto trascrito, no es correcta, ya
que al dictarse una ejecutoria discrepante la jurisprudencia no se interrumpe no se
modifica, sino se deroga. A esto equivale, en efecto, la extincin de su
obligatoriedad general. Una nueva tesis no puede surgir si no vuelven a cumplirse
los requisitos que condicionaron la formacin de la derogada. Volviendo al
ejemplo: Cuando el Pleno modifica su interpretacin del artculo 133 de la
Constitucin, la nueva tesis hermenutica slo adquiere obligatoriedad general si
el propio Pleno reitera en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario,
y esas sentencias son aprobadas por ms de trece ministros. Una sola resolucin
discrepante puede, pues, destruir la obligatoriedad de las tesis jurisprudenciales.
Lo cual significa que aqu, la diferencia de lo que ocurre en le caso de las
disposiciones que emana del poder legislativo, una norma individualizada deroga a
otra de ndole abstracta.

LA DOCTRINA COMO FUENTE DEL DERECHO.
Se da el nombre de doctrina a los estudios de carcter cientfico que los juristas
realizan acerca del derecho, ya sea con el propsito puramente terico de
sistematizacin de sus preceptos, ya con la finalidad de interpretar sus normas y
sealar las reglas de su aplicacin. Como la doctrina representa el resultado de
una actividad especulativa de los particulares, sus conclusiones carecen de fuerza
obligatoria, por grande que sea el prestigio de aquellos o profunda la influencia
que sus ideas ejerzan sobre el autor de la ley o las autoridades encargadas de
aplicarla.

La doctrina puede, sin embargo, transformarse en fuente formal del derecho en
virtud de una disposicin legislativa que le otorgue tal carcter. Las opiniones de
ciertos jurisconsultos ilustres de la Roma imperial, por ejemplo, eran obligatorias
para el juez, por disposicin expresa del emperador. Es prctica constante, desde
el emperador Tiberio (42 a. C. 37 d.C.), que los jurisconsultos ms eminente
reciban del emperador el jus respondendi, just publice, populo respondendi, o sea
el derecho a emitir dictmenes obligatorios para el juez, para el judex privatus
nombrado en el proceso y para el magistrado. Siempre que el responsum, que
exhiba una de las partes provenga de una jurista autorizado y que en l se
guarden las formas de rigor estar otorgado por escrito y sellado -, el juez tiene
que respetarlo en su sentencia, si no se le presenta otro de diferente tenor, que
rena idnticas condiciones. Esta autoridad, de que en un principio slo gozaban
las respuestas dadas especialmente para un proceso, extindase luego, por va de
costumbre, a cualesquiera otras formuladas con anterioridad, prescindindose
tambin de la forma oficial y bastando que las opiniones se manifestasen en forma
de doctrina en las colecciones de responsa; conservase noticia de un rescripto del
emperador Adriano (76-138 d.C.), en que se confirma expresamente esta

72
costumbre. Los dictmenes de los jurisconsultos privilegiados responsa
prudentium se convierten as en una especie de fuente de derecho, y su virtud
va comunicndose, poco a poco, a toda la literatura jurdica.

LAS FUENTES FORMALES DEL ORDEN JURIDICO
NOCIN DE FUENTE DEL DERECHO. En la terminologa jurdica tiene la palabra
fuente tres acepciones que es necesario distinguir con cuidado. Se habla, en
efecto, de fuentes formales, reales e histricas. Por fuente formal entendemos los
procesos de creacin de las normas jurdicas. Llamamos fuentes reales a los
factores y elementos que determinan el contenido de tales normas.

El trmino fuente histrica, por ltimo, se aplica a los documentos (inscripciones,
papiros, libros, etc.), que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes. En este
postrer sentido se dice, por ejemplo, que las Instituciones, el Digesto, el Cdigo y
las novelas, son fuentes de derecho romano.

Hemos dicho que las formales son procesos de manifestacin de normas jurdicas.
Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin de momentos. Cada
fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden en cierto orden
y deben realizar determinados supuestos.

De acuerdo con la opinin ms generalizada, las fuentes formales del derecho son
la legislacin, la costumbre y la jurisprudencia.

La reunin de los elementos que integran los procesos legislativo, consuetudinario
y jurisprudencial, condiciona la validez de las normas que los mismos proceso
engendran. De aqu que el examen de las fuentes formales implique el estudio de
los susodichos elementos.

La concurrencia de stos es indispensable para la formacin de los preceptos del
derecho. Se trata de requisitos de ndole puramente extrnseca, lo que equivale a
declarar que nada tiene que ver con el contenido de las normas, es decir, con lo
que stas, en cada caso, permiten o prescriben. Tal contenido deriva de factores
enteramente diversos. As, por ejemplo, en le caso de la legislacin, encuntrase
determinado por las situaciones reales que el legislador debe regular, las
necesidades econmicas o culturales de las personas a quienes la ley est
destinada y, sobre todo, la idea del derecho y las exigencias de la justicia, la
seguridad y el bien comn. Todos estos factores, y muchos otros del mismo jaez,
determinan la materia de los preceptos jurdicos y, en tal sentido, asumen el
carcter de fuentes reales. La relacin entre stas y las formales podra
explicarse diciendo que las segundas representan el cauce o canal por donde
corren y se manifiestan las primeras.

El termino fuente escribe Claude Du Pasquier crea una metfora bastante
feliz, pues remontarse a las fuentes de un ro es llegar al lugar en que sus aguas
brotan de la tierra; de manera semejante, inquirir la fuente de una disposicin

73
jurdica es buscar el sitio en que ha salido de las profundidades de la vida social a
la superficie del derecho.

LA LEGISLACIN.- En los pases de derecho escrito, la legislacin es la ms rica
e importante de las fuentes formales. Podramos definirla como el proceso por el
cual uno o varios rganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas
jurdicas de observancia general, a las que se da el nombre especfico de leyes. Al
referirse al problema que analizamos, los autores mencionan, en primer trmino, la
ley; pero al hacerlo olvidan que no es fuente del derecho, sino producto de la
legislacin. Valindonos de la metfora a que alude Du Pasquier, diremos que as
como la fuente de un ro no es el agua que brota del manantial, sino el manantial
mismo, la ley no representa el origen, sino el resultado de la actividad legislativa.

Histricamente, las costumbres fueron anteriores a la obra del legislador. En los
estadios primitivos de la evolucin social exista una costumbre indiferenciada,
mezcla de prescripciones ticas, religiosas, convencionales y jurdicas. Al
independizarse el derecho de la religin y la moral, conserv su naturaleza
consuetudinaria, y no fue sino en poca relativamente reciente cuando el proceso
legislativo se inici y aparecieron los primeros cdigos.

La historia escribe Du Pasquier revela un constante impulso hacia el derecho
escrito. En la Edad Media, las aspiraciones a la fijeza del derecho se manifestaba,
sea en la redaccin de cartas que establecan los derechos respectivos del seor
y los sbditos, sea en la redaccin de costumbres, primeramente a iniciativa
privada, ms tarde a ttulo oficial. Por otra parte, el derecho romano, reunido en las
recopilaciones de Justiniano (Digesto, Institutas, etc.), ocupa el sitio de honor entre
los juristas: se le denominaba el derecho escrito; las regiones meridionales de
Francia, en donde su influencia era preponderante, eran llamadas pays de droit
crit, en oposicin al pays de coutumes (norte de Francia). En Alemania, este
vasto fenmeno, ocurrido principalmente en los siglos XIV y XV, ha recibido n la
historia el nombre de recepcin del derecho romano.

Bajo Luis XIV y Luis XV, las Grandes Ordenanzas sealaron una importante
ofensiva del derecho legislado contra el consuetudinario. En el siglo XVIII, diversos
Estados de la Amrica del Norte formularon las primeras constituciones escritas.
En la misma poca, los cdigos prusiano y bvaro abrieron la era de las
codificaciones, cuya floracin ms rica se extendi bajo Napolen.

En la mayora de los Estados modernos la formulacin del derecho es casi
exclusivamente obra del legislador; slo en Inglaterra y los pases que han
seguido el sistema anglosajn predomina la costumbre.

La tendencia siempre creciente, hacia la codificacin del derecho, es una
exigencia de la seguridad jurdica. A pesar de su espontaneidad, el derecho
consuetudinario carece de una formulacin precisa, lo que hace difcil su
aplicacin y estudio. Por otra parte, su ritmo es demasiado lento. El legislado, en

74
cambio, adems de su precisin y carcter sistemtico, puede modificarse con
mayor rapidez, y se adapta mejor a las necesidades de la vida moderna.

EL PROCESO LEGISLATIVO.- En el moderno proceso legislativo existen seis
diversas etapas, a saber: iniciativa, discusin, aprobacin, sancin, publicacin e
iniciacin de la vigencia.

A fin de explicar en qu consisten los diferentes momentos de tal proceso,
tomaremos como ejemplo las diversas etapas de la formacin de las leyes
federales, de acuerdo con la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos. Las
reglas que lo norman hllanse contenidas en los artculos 71 y 72 de la citada ley
fundamental, y 3 y 4 del Cdigo Civil del Distrito. Los primeros refirense a la
iniciativa, la discusin, la aprobacin, la sancin y la publicacin; los ltimos fijan
reglas sobre iniciacin de la vigencia.

Son dos los poderes que en nuestro pas intervienen en la elaboracin de las
leyes federales: legislativo y ejecutivo. La intervencin de aqul relacinase con
las tres primeras etapas; las de ste, con las restantes

a) Iniciativa.- Es el acto por el cual determinados rganos del Estado someten
a la consideracin del Congreso un proyecto de ley El derecho de iniciar
leyes o decretos compete segn el artculo 71 de la Constitucin Federal:

I. Al presidente de la Repblica;
II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unin, y
III. A las Legislaturas de los Estados.

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la Repblica, por las Legislaturas
de los Estados o por las Diputaciones de los mismos, pasarn desde luego a
comisin. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarn a los
trmites que designe el Reglamento de Debates (alude al Reglamento de
Debates de cada una de las Cmaras, es decir, al conjunto de normas que
establecen la forma en que deben ser discutidas las iniciativas de ley).

b) Discusin.- Es el acto por el cual las Cmaras deliberan acerca de las
iniciativas, a fin de determinar si deben o no ser aprobadas. Todo proyecto
de ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las
Cmaras, se discutir sucesivamente en ambas observndose el
Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en
las discusiones y votaciones.

La formacin de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en
cualquiera de las dos Cmaras, con excepcin de los proyectos que versaren
sobre emprstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas,
todos los cuales debern discutirse primero en la Cmara de Diputados (fraccin
H del artculo 72 constitucional).


75
A la Cmara en donde inicialmente se discute un proyecto de ley suele llamrsele
Cmara de origen; a la otra se le da el calificativo de revisora.

c) Aprobacin.- Es el acto por el cual las Cmaras aceptan un proyecto de ley.
La aprobacin puede ser total o parcial.

d) Sancin.- Se da este nombre a la aceptacin de una iniciativa por el Poder
Ejecutivo. La sancin debe ser posterior a la aprobacin del proyecto por
las Cmaras.

El presidente de la Repblica puede negar su sancin a un proyecto ya admitido
por el Congreso (Derecho de veto). Esta facultad no es, como luego veremos,
absoluta.

e) Publicacin.- Es el acto por el cual la ley ya aprobada y sancionada se da a
conocer a quienes deben cumplirla. La publicacin ese hace en el llamado
Diario Oficial de la Federacin. Adems de ste, existen en Mxico los
Diarios o Gacetas Oficiales de los Estados. Publcanse en tales Diarios las
leyes de carcter local.

Las reglas sobre discusin, aprobacin, sancin y publicacin hllanse
consignadas en los siguientes incisos del artculo 72.

A.- Aprobado un proyecto en la Cmara de su origen pasar para su discusin a
la otra. Si sta lo aprobase, se remitir al Ejecutivo, quien, si no tuviere
observaciones que hacer, lo publicar inmediatamente.

B.- Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cmara de su origen, dentro de diez das tiles; a no ser que,
corriendo este trmino hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones,
en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en que el Congreso
est reunido.

C.- El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo,
ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber ser
discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del
nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por stas fuese
sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y volver al
Ejecutivo para su promulgacin.

D.- Si algn proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la
Cmara de revisin, volver a la de su origen con las observaciones que aqulla le
hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobad por la mayora absoluta de
los miembros presentes, volver a la Cmara que lo desech, la cual lo tomar
otra vez en consideracin y si lo aprobare por la misma mayora, pasar al
Ejecutivo para los efectos de la fraccin A, pero si lo reprobase, no podr volver a
presentarse en el mismo perodo de sesiones.

76

E.- Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o
adicionado por la Cmara revisora, la nueva discusin de la Cmara de su origen
versar nicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin
poder alterarse en manera alguna los artculos aprobados. Si las adiciones o
reformas hechas por la Cmara revisora fuesen aprobadas por la mayora
absoluta de los votos presentes en la Cmara de su origen, se pasar todo el
proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la Fraccin A. Si las adiciones por
reformas hechas por la Cmara revisora fuesen reprobadas por la mayora de
votos en la Cmara de su origen, volvern a aqulla para que tome en
consideracin las razones de sta, y si por mayora absoluta de votos presentes
se desecharen en esta segunda revisin dichas adiciones o reformas, el proyecto,
en lo que haya sido aprobado por ambas Cmaras, se pasar al Ejecutivo para los
efectos de la fraccin A. Si la Cmara revisora insistiere, por la mayora absoluta
de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volver a
presentarse sino hasta el siguiente perodo de sesiones, a no ser que ambas
Cmaras acuerden, por la mayora absoluta de sus miembros presentes, que se
expida la ley o decreto slo con los artculos aprobados, y que se reserven los
adicionados o reformados para su examen y votacin en las sesiones siguientes.

F.- En la interpretacin, reformas o derogacin de las leyes o decretos, se
observarn los mismos trmites establecidos para su formacin.

G.- Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cmara de su
origen, no podr volver a presentarse en las sesiones del ao...

H.- Las iniciativas de leyes o decretos se discutirn preferentemente en la
Cmara en que se presenten; a menos que transcurra un mes desde que se
pasen a la Comisin dictaminadora sin que sta rinda dictamen, pues, en tal caso,
el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra
Cmara.

I.- El Ejecutivo de la Unin no puede hacer observaciones a las resoluciones del
Congreso o de alguna de las Cmaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo
electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cmara de Diputados declare que
debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federacin por delitos
oficiales. Tampoco podr hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisin Permanente.

El lapso comprendido entre el momento de la publicacin y aquel en que la norma
entra en vigor, recibe, en la terminologa jurdica, el nombre de vacatio legis. La
vacatio legis es el trmino durante el cual racionalmente se supone que los
destinatarios del precepto estarn en condiciones de conocerlo y, por ende, de
cumplirlo. Concluido dicho lapso, la ley obliga a todos los comprendidos dentro del
mbito personal de aplicacin de la norma, aun cuando, de hecho, no tengan o no
hayan podido tener noticia de la nueva disposicin legal. Esta exigencia de la
seguridad jurdica se formula diciendo que la ignorancia de las leyes debidamente

77
promulgadas no sirve de excusa y a nadie aprovecha. El principio sufre una
excepcin en nuestro sistema, relativamente a los individuos que por su
aparentamiento de las vas de comunicacin o su miserable situacin econmica,
dejan de cumplir la ley que ignoraban. En tal hiptesis, pueden los jueces eximirles
de las sanciones en que hubieren incurrido o, de ser posible, concederles un plazo
para que la cumplan: pero en ambos casos se exige que el Ministerio Publico est
de acuerdo, y que no se trate de leyes que afecten directamente al inters pblico.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o
hechos, y dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tiene su
origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del Derecho, como la
ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa.

Fuente del Derecho de fons, fontes, a su vez, fundo, significa el lugar donde
brota el agua en su superficie -, es decir, es el manantial donde brota o aparece el
Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas. Dice
Rivero a este respecto: Se entiende por fuentes del derecho los procedimientos
por los cuales se elaboran las reglas de derecho; existen en efecto para fabricar
derecho, diversas tcnicas, por otra parte en nmero limitado: la elaboracin
espontnea que conduce a la regla consuetudinaria:; la elaboracin por la
autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual la ley es el prototipo;
en fin, la elaboracin por el juez, que conduce a la regla jurisprudencial. Los
diversos sistemas jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy
desigual a esto procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro.

En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general establecido es el
de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden a la
Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: Las facultades que no
estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados.

De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Estado se
entienden reservados a las entidades federativas.

Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo 115 de la
Constitucin le asigna a los municipios a quienes se les encomienda la atencin
de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la competencia
de los gobiernos de los Estados o de la Federacin.

El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy complejo, porque
del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas reformas que se le han
hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central por la continua tendencia
a la federalizacin.

El Estado federal mexicano se sita histricamente desde la Constitucin de 1824,
hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo hay un dato objetivo

78
indiscutible y e es el propsito constante de asumir facultades que corresponden a
los Estados y se convierten en competencia federal.

Por otra parte hemos de discutir los conceptos de facultades concurrentes y
facultades coincidentes.

COMPILACIN
Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un
determinado criterio de seleccin. De esta forma, se distingue entre compilacin
(agrupamiento de textos diversos) y codificacin (reunin sistemtica en un solo
texto legal de las normas de una determinada rama jurdica). Se puede agregar a
estos conceptos la recopilacin, consistente en la coleccin y ordenamiento
gubernamental de leyes (ejemplo: legislacin espaola de los siglos XVI a XIX).

La compilacin de las normas jurdico administrativas es solamente un problema
de tipo editorial o de organizacin interna de alguna oficina pblica o particular que
decidan realizarla. Son de citarse, entre nosotros, como encomiables labores de
compilacin, la coleccin Leyes y Cdigos de Mxico de editorial Porra; con
mayor informacin reglamentaria la de ediciones Andrade, con sistema de hojas
sustituibles; y en otra vertiente, ms cientfica, la coleccin Leyes comentadas de
Harla. En derecho comparado son de mencionarse: en Francia, los cdigos Dalloz;
en Espaa, la realizada por Eduardo Garca de Enterra; en Italia, la efectuada por
Guido Xanobini.

Con el desarrollo de la informtica y su aplicacin al derecho, la compilacin ya no
debe significar mayor problema, inclusive, por lo que respecta al abuso de la fe de
erratas, como al hecho de que antes una modificacin normativa, se publique en el
rgano oficial solamente la reforma y no el nuevo texto completo de la ley (esto,
tan arraigado en nuestro sistema, no sucede en algunos pases de tradicin legal
escrita).

Las disposiciones jurdico administrativas admiten su clasificacin conforme a
diversos criterios que atiendan a distintas necesidades y distintos puntos de vista,
as tenemos:

1. Por jerarqua normativa. Segn este sistema las normas jurdicas
administrativas se catalogaran en constitucionales, legales, contenidas en
instrumentos internacionales, reglamentarias, previstas en circulares en
decretos.

Recientemente, se habla de leyes marco, stas, se dice, establecen reglas que
habrn de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que toda ley tiene la misma
jerarqua, limitada a su mbito de aplicacin (federal, estadual o municipal) y que
las llamadas leyes marco quedan sujetas a los mismos principios que toda norma
legislativa, en especial: toda ley posterior deroga a la anterior (cuando el rgano
emisor es el mismo: federal o local);


79
2. Por materia o criterio temtico. Los ordenamientos administrativos pueden
ser agrupados conforme a temas o materias de inters para el compilador;
respecto de esta base la posibilidad de clasificacin es amplsima;
seguridad, patrimonio nacional, impuestos, finanzas, organizacin, sanidad,
migracin turismo, ecologa, energticos, contratos, expropiacin,
consumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas, funcin pblica, servicios
pblicos, agricultura, fauna, seguridad social, proteccin al consumidor,
etctera;
3. Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificacin obedecera a un
encuadramiento macroorgnico: leyes que aplican una dependencia
centralizada y las entidades paraestatales por ella coordinadas. Por
ejemplo, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: leyes bancarias,
tributarias, de la Lotera Nacional, etctera.
4. Por dependencia. Este resulta de la adaptacin de un enfoque orgnico
para los efectos de la clasificacin: cada secretara y departamento aplica
ciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ninguna ley pertenece a
dependencia alguna y que hay muchos ordenamientos que son aplicados
por diversos rganos (legislacin relativa a servidores pblicos, entre otros);
5. Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es una
prolongacin del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que se
hace necesaria una subdivisin; por ejemplo, Secretara de Agricultura,
Ganadera y Desarrollo Rural, requiere apartados para agricultura,
ganadera, sanidad litopecuaria, etctera;
6. Cronolgico. El derecho administrativo vigente puede ser clasificado por
fechas, es decir, conforme a un criterio cronolgico; su utilidad no sera muy
prctica y tal vez solamente les sera til a los investigadores. La fecha por
emplear puede ser la del decreto del congreso, la de promulgacin, de
publicacin o aquella en que haya iniciado su vigencia, y
7. Alfabtico. La posibilidad de clasificar la legislacin administrativa por orden
alfabtico, aunque real, tambin resultara de muy poca utilidad, sino se
refiere propiamente a la materia que la misma regula (Ley General de
Poblacin, por ejemplo, quedara en la letra P y no en la L).

UNIDAD III
LA FUNCIN EJECUTIVA DESDE EL PUNTO DE VISTA
OBJETIVO O MATERIAL

1. Definir la Funcin Ejecutiva desde el punto de vista objetivo.
2. Identificar a los colaboradores del Ejecutivo en la Funcin Administrativa.
3. Diferenciar entre el punto de vista objetivo y formal de la Funcin
Ejecutiva.

Contenidos:
1. La funcin ejecutiva desde el punto de vista objetivo o material.

80
2. La funcin ejecutiva subjetiva o formal.
3. Colaboradores del titular del Poder Ejecutivo en la realizacin de la funcin
administrativa.
4. El poder de Jerarqua con que se encuentra investido el titular del poder
Ejecutivo Federal y sus consecuencias. a) Poder de decisin, b) Poder de
nombramiento, c) Poder de mando, d) Poder de revisin, e) Poder de
vigilancia, f) Poder disciplinario, g) Poder para resolver conflictos de la
competencia.

III. 1 A Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua. Mxico,
1986, 63-68

III. 2. A Arteaga Nava Elisur Derecho constitucional Ed. Oxford , Mxico, 1999,
P.p. 307-309

III. 3. A Acosta Romero Miguel Teora general del derecho administrativo Ed.
Porra, Mxico, 1978, P.p.80-111.
III. 3. B www.presidencia.gob.mx
III. 3. C www.congresomich.gob.mx
III. 3. D Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua. Mxico,
1986,494-504

LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA.
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad que
normalmente realiza el Poder Ejecutivo. Esta definicin es, en buena parte,
aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Constitucin
que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades administrativas
Berthelemy considera a la funcin administrativa como la actividad del Poder
Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas legislativas.
Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso la federal,
se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o sea el Poder
Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que tiene a su cargo el
Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos formalmente administrativos (ttulo
III, captulo III, artculo 80 a 93 de la Constitucin).
En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facultades del
Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin amplan la esfera de
competencia del mismo poder. Formalmente los actos de los rganos
administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen en el concepto de
funcin administrativa.

Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos
situaciones importantes.


81
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin
en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza son
actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados en ambos
poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las entidades
federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin
voluntaria que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que
tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el propio
Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la
facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y la resolucin de
controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicacin de la Ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que materialmente
corresponden a la funcin jurisdiccional. Tambin los numerosos decretos
creando rganos administrativos.

La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el
orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a los actos
materiales que con ella se relacionan , que tiene por finalidad la prestacin de un
servicio pblico o la realizacin de las dems actividades que le corresponden, en
sus relaciones con otros entes pblicos o con los particulares, bajo un rgimen de
polica.

No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin
administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen
diferencias importantes entre las diversas opiniones que desde luego, nos revelan
la importancia de una materia que se interna en tan complejos aspectos de la vida
social.

Estos criterios sostiene la tesis jurdicas siguientes:
Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado encaminada a la
ejecucin de las leyes.

En el propio texto del artculo 89, fraccin I de la Constitucin, no encontramos
que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras
actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las leyes.

LOS ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA.

En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos
siguientes:
a) es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por regla
general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin
determina la competencia de este rgano.

Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin
administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter
de principio general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su

82
cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho
del Poder pblico ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito
de esta definicin, la cual acepta (ob. Cit., 9 ed., Pg. 5), seala dos objeciones:
1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo que hace
ste es esencialmente diferente de la administracin; 2.- Hay una funcin
gubernamental distinta de la funcin administrativa.

La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecutivo, por su
propia tradicin y por los elementos que orientan la accin propia de este poder.
Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como Carr de Malberg y
Waline, que no aceptan la distincin de funciones. La llamada funcin
administrativa no existe, dice el primero, solamente son actos administrativos
aquellos que emanan de rganos administrativos.

b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones tiene
como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico. Este
orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.

Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de derecho
pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe o no aplicarse
un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla general.

La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de derecho pblico o
privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una
situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones, limites y puede incluso
revocarse. Toda ley administrativa realiza una determinada finalidad. El desvo de
poder se refiere a dar a la ley una finalidad que no le corresponde.

c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que lo
hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no
supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el
Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte
interesada. Los actos de la funcin administrativa tiene un objeto: la
prestacin de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el
inters pblico.

d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La funcin
administrativa es una funcin prctica concreta, particular, sus efectos son
limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto
administrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia
proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de
aplicacin limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una
accin administrativa.

Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y particulares,
pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario.

83

e) Los medios como se realiza la funcin. Debemos insistir con Gulick, que la
funcin administrativa tiene estas cosas otras actividades: planear,
organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los
presupuestos.

Estos actos son: actos materiales y actos jurdicos de efectos limitados. En la
teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el
acto condicin y el acto subjetivo.

f) El rgimen de polica o rgimen de control de todas las actividades
administrativas. El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que
es fundamental: el rgimen de los poderes de polica. La funcin
administrativa se realiza por los medios de polica del Estado, sin los
cuales, carecera de facticidad el orden jurdico administrativo.
g) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materiales
como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios que hacen
posible el cumplimiento de la ejecucin de la ley.

LA FUNCIN ADMIISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. LOS ACTOS DE
GOBIERNO.
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin ejecutiva,
pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de contenido diferente.
Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y ejecutarla, en este sentido
el concepto de ejecucin comprende las dos funciones esenciales: la
administrativa y la jurisdiccional.

La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que
proponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos
concretos no entra en los dominios de la funcin jurisdiccional.

El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y comprende varios
aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico en sus
relaciones con los otros entes polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.

De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de
direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados o
complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa para actuar dentro
del orden jurdico, en tanto que la funcin administrativa establece su relacin
directa y necesaria con la ley de la cual deriva su actuacin el funcionario. No es lo
mismo considerar un problema polticamente en su conjunto, en su unidad, en una
accin general, que un problema administrativo que permite su concertacin o
particularizacin. El funcionario acta polticamente en uso de una facultad
discrecional encaminada al aseguramiento del inters general. La accin

84
administrativa encamina la atencin de los servicios pblicos a satisfaccin de las
necesidades pblicas.

Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su relacin con
la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan la identidad entre lo
administrativo y lo ejecutivo. La funcin ejecutiva concreta el acto, pone los medios
para su cumplimiento. Es la fase ltima de una reaccin jurdica que culmina con
un acto subjetivo. El acto administrativo tiene un contenido mayor que el acto de
ejecucin. Hay actos administrativos que no es posible catalogarlos como actos de
mera ejecucin de la ley.

Debemos insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El
gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos del Estado.
Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los
acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de Latinoamrica, la Alianza
para el Progreso y otros anlogos, estos actos corresponden a la funcin
gubernamental y no a la administrativa.

Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para sealar el
rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la accin de conjunto
del Estado.

El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares, en los
hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando agua potable
y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica administrativa,
porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus actividades, se les da un
sentido u otro, se realizan en un determinado lugar por el contrario se sealan
otras zonas.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES.
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelven en la realidad con la
ejecucin de dos clases de actos: a) los actos jurdicos, que producen efectos de
derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se
consideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa,
el contrato administrativo, el emprstito, la expropiacin por causa de utilidad
pblica son actos jurdicos que producen una modificacin del orden jurdico
imperante.

Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza,
prestaciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de
aparatos mecnicos y otros ms, son actos materiales.

La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y
empleados, son actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad,
Kelsen tambin admite que adems de ser una funcin administrativa comprende
los actos materiales, porque stos constituyen en la escala de formacin del

85
derecho, el grado inferior, a aquel en que se detiene la concretizacin progresiva,
es decir, donde aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero
de ninguna manera la creacin de una regla nueva.

Andr de Laubadere hace esta reflexin: Se ve mal porque todos los actos
materiales tiene que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se
dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor
parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero
de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos.

LOS ORGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO Y
ADMINISTRACIN PBLICA.
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance sus fines
principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordinacin y unidad
de una sociedad slo se logran por la accin eficaz de la Administracin pblica y
la obediencia de los gobernados acatando las rdenes gubernamentales.

La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno. Consiste en
la direccin u orientacin en el encauzamiento general de las actividades pblicas
y privadas. Consiste en elaborar mensajes interpretaciones generales no
condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan la realizacin de
actividades administrativas con vistas al inters general de la nacin o con una
determinada proyeccin internacional.

La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la ejecucin
de las leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos y los fines que
se encaminan a la satisfaccin de las necesidades colectivas. El principio de
legalidad domina la vida administrativa y sus actos estn sometidos a recursos y
revisiones jurisdiccionales.

Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno
necesita de la administracin para que sus propsitos alcancen realizaciones
prcticas; y la administracin requiere que el gobierno asuma la direccin y
orientacin de los rganos pblicos. El poder pblico es gobierno y es
administracin.

El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e interesas polticos,
y su funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos
constitucionales. El gobierno orienta la accin administrativa a manera de un
rgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea de mantener
o reformar el orden jurdico de acuerdo con las conveniencias polticas del Estado.

La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la
ejecucin o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que
dispone el Estado est en la adhesin de los gobernados que integran la opinin
pblica y orienta la accin pblica de los gobernantes. La fuerza material es

86
necesaria, pero es una medida transitoria y de excepcin. Un gobierno apoyado
en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.

LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL.
La administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concretar sus
fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos o de
servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las leyes que
expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la importante funcin de
administrar.

Es un centro de poder o autoridad central superior, que en materia federal se
otorgan exclusivamente a las altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal, en
particular, al Presidente de la Repblica, que como jefe de la administracin se
encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboracin subordinada y
dependiente de los dems rganos administrativos secundarios, sin que ellos
tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios para preparar
y ejecutar las decisiones administrativas.

En esta forma de organizacin se concentran actividades administrativas en una
administracin nica, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde el centro la
vida nacional, con procedimientos polticos, administrativos y tcnicos. El poder
pblico central o Federacin es la persona jurdica de derecho pblico, cuya
actividad se encomienda a la Administracin pblica. Por determinacin legal, se
excluyen en este rgimen centralizado a los entes pblicos descentralizados, a los
que se les asigna una rgimen jurdico diferente.

La centralizacin administrativa en su forma ms extensa, no reconoce a los
rganos locales o dependientes, ninguna vida jurdica, pero la naturaleza de los
problemas del Estado, demanda y rompe este cerco de concentracin de poder,
para dar paso a nuevos rganos administrativos independientes del poder central,
que constituye la administracin indirecta.

UNIDAD Y COORDINACIN DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL.
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusivamente al
Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de rganos
superiores, que mandan en relacin de estricta dependencia; y de rganos
inferiores que obedecen las rdenes e instrucciones de aquellos. La complejidad
de la administracin nos hace observar que un nmero importante pero limitado de
asuntos federales o de poltica nacional, pasa al conocimiento del Primer
Magistrado. La atencin de los dems asuntos administrativos, se entrega a los
rganos que tienen facultades de decisin en grados diversos y una competencia
en una escala descendente de puestos burocrticos.

Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y dan la
unidad requerida la poder pblico.


87
Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginarla a
manera de una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente de la
Repblica, y en los grados siguientes a los rganos inferiores de la Administracin.

Tambin en cada Secretara de Estado o departamento de Estado podemos usar
el mismo ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al secretario de Estado o
al jefe del Departamento de Estado, a quienes les corresponde el conocimiento de
los asuntos legalmente asignados a esas dependencias.

Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa
centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra
con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central sobre los
rganos inferiores a travs de los siguientes actos administrativos: a) La
autorizacin o facultad para actuar; b) La aprobacin o ratificacin de un acto; c) El
visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La suspensin o detencin del
acto para su examen; y c) La intervencin o fiscalizacin directa en la actividad del
funcionario.

LA JERARQUA ADMINISTRATIVA.
La jerarqua administrativa es el orden y grado que guardan entre s los diferentes
rganos superiores y subordinados de la Administracin pblica, los cuales estn
provistos legalmente de determinadas facultades.

Desde el rgano ms elevado el Presidente de la Repblica hasta el ms
elemental de los rganos administrativos, se encuentran ordenados y vinculados
en una relacin y vinculados en una relacin jerrquica de subordinacin que
mantiene la unidad entre los diversos rganos centralizados. Los rganos
superiores conducen la accin administrativa mediante decretos u rdenes de
servicio, o anulan los actos ilegales o contrarios al inters pblico.

El poder jerrquico es un rgimen administrativo por medio del cual el poder
central, vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del Estado, que
le estn subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre los diversos
rganos centralizados, obligados a obedecer las rdenes de los rganos
superiores.

Este poder se manifiesta por medio de rdenes e instrucciones sobre la forma que
deben actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, reformarlas o
anularlas. El artculo 92 de la Constitucin ordena que en su jerarqua superior, los
actos del Presidente deben estar refrenados por el secretario de Estado
correspondiente.

La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua: Jerarqua
es la relacin jurdica que vincule entre s los rganos de la administracin y los
funcionarios mediante el poder de subordinacin para asegurar la unidad de la
accin.


88
SECRETARIO DE DESPACHO O DE ESTADO
Servidores pblicos que nombra y remueve libremente el presidente de la
repblica y que tiene a su cargo una rama de los negocios administrativo polticos
en que se divide la administracin pblica federal centralizada.

Para ser secretario se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en
ejercicio de sus derechos y tener 30 aos cumplidos a la fecha de ser nombrado.
La constitucin les llama secretarios de despacho (art. 91) y secretarios de estado
(art. 92).

Independientemente de lo que disponga la ley, la constitucin consigna facultades
y obligaciones para los secretarios de despacho: intervienen en el proceso de
suspensin de garantas individuales, refrendan los reglamentos ,decretos,
acuerdos y rdenes del presidente de la repblica, estn obligados a dar cuenta al
congreso del estado que guardan sus despachos y deben informar cuando se
discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a su ramo (art. 29, 92 y 93).

En el caso de delitos del orden comn, federales y locales, atribuidos a los
secretarios de despacho, para poder juzgarlos se requiere de una declaracin
previa por parte de la cmara de diputados (art. 111) y pueden ser objeto de un
juicio poltico respecto de actos o hechos realizados en el ejercicio de sus
funciones (art. 110).

No existe impedimento para que sean ratificados en sus cargos para otro sexenio,
no para que sean cambiados a otra secretaria.

Como sostiene don Antonio Martnez Bez, efectivamente los secretarios de
estado, jefes de departamento y procurador general de la repblica cesan en sus
cargos, automticamente, sin necesidad de que dimitan, en el momento que el
presidente de la repblica que los design concluya su periodo, renuncie, muera o
pida licencia.

PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA
El procurador general de la repblica es un servidor pblico que designa el
presidente de la repblica y que ratifican el senado o la comisin permanente;
puede ser removido libremente por el presidente de la repblica (art. 102-A); para
serlo se requiere ser mexicano por nacimiento, ciudadano, tener cuando menos 35
aos cumplidos, ser licenciado en derecho con una antigedad mnima de diez
aos, gozar de buena reputacin y no haber sido condenado por delito doloso;
esto se desprende de la defectuosa redaccin del art. 102 A. Goza de una doble
inmunidad, la del juicio poltico y la de la declaracin de procedencia (art. 110 y
111), y si intenta presentarse como candidato a la presidencia de la repblica debe
separarse del cargo cuando menos seis meses antes del da de la eleccin (art.
82, fracc. I).

La constitucin le atribuye diversas facultades: preside el ministerio pblico,
representa a la federacin en todos los negocios en que es parte, interviene en los

89
casos relativos al cuerpo diplomtico y de los cnsules generales (art. 102); en las
controversias y acciones a que hace referencia el art. 105; en los juicios de
amparo (art. 107, fracc. XV) y en el proceso de suspensin de garantas
individuales (art. 29). Por reforma de diciembre de 1994, dej de ser consejero
jurdico del gobierno federal. En la ley orgnica que regula el funcionamiento de la
procuradura general, se le asigna funciones polticas que no van con la naturaleza
de las responsabilidades que tiene asignadas.

En constituciones anteriores se ubicaba al procurador o fiscal en la organizacin
del poder judicial de la federacin, aun en la actualidad que regula su
organizacin, funcionamiento y facultades se consigna en el captulo relativo a la
rama judicial.

COMPETENCIA MUNICIPAL
De las atribuciones del estado mexicano sealemos qu asuntos son de
competencia municipal.

1. Administrar el patrimonio del municipio;
2. Expedir, a travs de su ayuntamiento, y de acuerdo con las normas
establecidas por las legislaturas de los estados, los bandos de polica y
buen gobierno, los reglamentos, las circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones;
3. Aprobar su presupuesto de egresos;
4. Formular, aprobar y administrar la zonifacin y programas de desarrollo
urbano;
5. Controlar el uso del suelo en su territorio;
6. Establecer el sistema de nomenclatura de calles y plazas pblicas.
7. Prestar servicios pblicos conforme a la fraccin III del art. 115, que
establece:

Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y los
determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos:

a) Agua potable y alcantarillado,
b) Alumbrado pblico
c) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines;
h) Seguridad pblica y trnsito, y
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las
condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as
como su capacidad administrativa y financiera.


90
Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y
con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin
de los servicios pblicos que les corresponda.

8. Proporcionar servicios educativos, concurrentemente con el estado y la
federacin.
9. Intervenir en actividades de censos y elecciones segn las leyes federales y
locales.
10. Manejar de modo autnomo su hacienda pblica, en los trminos indicados
en el vocablo ingreso municipales, de este diccionario;
11. Construir y conservar obras pblicas para la consecucin de sus fines;
12. Otorgar concesiones, conforme a la ley, para la prestacin de algunos
servicios pblicos o la utilizacin de bienes de su propiedad;
13. Auxiliar a los gobiernos local y federal, en los trminos que fijen las
diferentes leyes;
14. Aplicar sanciones por violacin a disposiciones de naturaleza municipal, y
15. Contar con los funcionarios, empleados y trabajadores a efecto de ejercer
las facultades correlativas a su competencia.

La lista anterior pretende establecer un criterio de generalidad para los diversos
estados y municipios, pero es lgico que en muchos casos variar conforme a la
constitucin local y las leyes derivadas de sta, y que tambin dicho criterio estar
delimitado por las caractersticas geogrficas, econmicas y culturales de cada
localidad.

DISTRITO FEDERAL Los distritos federales en el derecho comparado: la
organizacin en federaciones de algunos estados modernos trabajo consigo el
problema del establecimiento de la residencia de los poderes de esos
supraorganismos y su convivencia con los poderes locales propios de los
territorios donde se pensaba asentar a los primeros; de ah el origen de los
distritos federales.

Entre otras caractersticas que les son comunes, puede citarse el que el congreso
de la federacin legisla para el distrito y que su gobierno generalmente recae en la
persona del jefe de gobierno federal, quien delega la facultad en alguna persona
del jefe de gobierno federal, quien de alguna persona designada por l mismo o
bien lo ejerce de manera directa, por tanto, los ciudadanos residentes en el
territorio que comprende el distrito no siempre eligen a sus gobernantes locales.

En nuestro continente, Estados Unidos de Amrica representa el antecedente ms
remoto de la formacin de un distrito federal, el de Columbia, en 1878 (ya de
manera permanente).

Este organismo es una entidad de carcter asistencia, sectorizado dentro de la
secretara de salud. Cuenta con un director general y un consejo directivo, el
primero es designado y removido libremente por el presidente de la Repblica.

91

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO Antecedentes: en el congreso
constituyente de Quertaro (1916 a 1917), se plante la necesidad de que el
ejecutivo federal contar, para el despacho de los asuntos de orden administrativo,
no slo con secretaras sino tambin con departamentos. stos, se dijo, seran
rganos de naturaleza tcnica, encargados nicamente de asuntos de ndole no
poltica, a diferencia de las secretaras que se ocuparan de cuestiones poltico-
administrativas.

As, el art. 90 constitucional introdujo en nuestro derecho, como organismo
centralizado, la figura del departamento administrativo. Durante la discusin
legislativa de la regla citada, se habl de departamentos de correos y telgrafos,
salubridad e instruccin pblica; pero finalmente se opt porque fuera una ley
secundaria la que fijara su nmero y competencia.

A lo largo de la vigencia de la constitucin de 1917, las diversas leyes orgnicas
del art. 90 han establecido los siguientes departamentos administrativos.

1. Ley publicada el 14 de abril de 1917:
a. Judicial;
b. Universitario y de bellas artes, y
c. Salubridad pblica.
2. Ley de diciembre de 1917:
a. Universitario y de bellas artes;
b. Salubridad pblica;
c. Aprovisionamientos generales;
d. Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y
e. Contralora (antecedente de la actual secretara de contralora y
desarrollo administrativo).
3. Ley del 6 de abril de 1934:
a. Trabajo;
b. Agrario;
c. Salubridad pblica;
d. Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y
e. Distrito Federal.
4. Ley del 31 de diciembre de 1935, en la cual abundaron precisamente los
departamentos administrativos:
a. Trabajo;
b. Agrario;
d. Forestal y de caza y pesca;
e. Asuntos indgenas;
f. Distrito Federal.
5. Ley del 30 de diciembre de 19329:
a. Trabajo;
b. Agrario;

92
d. Asuntos indgenas;
e. Marina nacional, y
f. Distrito Federal
6. Ley publicada el 21 de diciembre de 1946:
a. Asuntos agrarios y colonizacin;
b. Turismo, y
c. Distrito Federal.

En la actualidad, algunos rganos desconcentrados, como la Comisin Nacional
del Agua, la Comisin Nacional del Deporte y el Consejo Nacional para la Cultura
y las Artes, operan como departamentos autnomos o, al menos, sus tareas
siguen ese rumbo. Esta es, desde luego, una realidad extrajurdica, pues como
queda indicado, legalmente son rganos desconcentrados; se menciona el caso
nicamente para ilustrar por qu va la figura que ahora se comenta puede
resurgir.

Organizacin Interna. El art. 15 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, establece en cuanto a la estructura interna de los departamentos
administrativos, lo siguiente:

Al frente de cada departamento administrativo habr un jefe de departamento,
quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales,
oficial mayor, directores, subdirectores, jefe y subjefes de oficina, seccin y mesa,
conforme al reglamento interior respectivo, as como por los dems funcionarios
que establezcan otras disposiciones legales aplicables.

Se puede apreciar que la disposicin es muy parecida a su homloga que rige en
las secretaras de estado; es oportuno destacar la eliminacin, en el art. transcrito,
de los niveles medios de jefe y subjefe de departamento, a efecto de no duplicar
la denominacin de funcionarios subalternos con la del titular del ente
centralizado, lo que indudablemente pudiera inducir a confusin.

Dado que, como se indic, este tipo de rganos no existen actualmente, ahondar
en comentarios resulta un poco ocioso o fuera de lugar.

DESVIO DE PODER Cuando el servidor pblico acta de manera incorrecta al
ejercer facultades discrecionales, comete un acto arbitrario. A este ejercicio
arbitrario es a lo que la doctrina llamada desvo de poder; decir, el uso exorbitante
de las facultades que la ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores
que determinan el origen y la finalidad de la actuacin.

Se distingue entre el abuso del poder (vase) y desvo de poder, en la primera
categora con total arbitrariedad y rebasando los lmites que la ley fija para la
actuacin del servidor pblico. En tanto que hay desvo del poder, cuando, dentro
del marco creado por la ley, se acta de modo exagerado o inequitativo al hacer
uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirta la finalidad que
debe perseguir todo acto administrativo.

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La figura del desvo de poder ha sido ampliamente estudiada por la doctrina
extranjera, en correspondencia a una preocupacin compartida en la ley en la
jurisprudencia. En Mxico, la regulacin respecto a este punto es escasa, no
obstante la importancia que tiene controlar el ejercicio de facultades
discrecionales; solamente en materia fiscal y en asuntos de competencia del
contencioso administrativo del Distrito Federal encontramos reglas concernientes
a esto.

Cuando las facultades discrecionales:
Se desarrollan para fines contrarios a los que estn otorgados, surge la cuestin
de la fiscalizacin a travs de la que, en trminos generales, podemos denominar
la desviacin del poder, el acto es conforme a la norma escrita, porque se ha
desarrollado con arreglo a las formalidades legales, por el rgano competente,
segn el procedimiento prevista, es decir, que si bien externamente tiene toda la
apariencia de legalidad, sin embargo, indagando el inters pblico y la eleccin de
medidas en una valoracin exacta, ha conducido a un fin distinto. Por ejemplo, el
acto administrativo que se dicta a favorecer a determinada persona o por motivos
puramente polticos y no por motivos de inters pblico, o por mviles financieros
con el fin de perjudicar a determinada empresa competidora o por motivos en
absoluto de criterios de inters pblico.

Jos Antonio Garca Trevijano

LA RELACIN JERRQUICA. LOS EFECTOS DE STA.
Esa unidad se aprecia a travs de la relacin jerrquica, que es el orden y grado
que guardan entre s los distintos rganos de la Administracin Pblica,
establecida a travs de un vnculo jurdico entre ellos, para determinar rganos
superiores, coordinados e inferiores, mediante el ejercicio de los poderes que
implica la propia relacin y que se ejercen por los titulares (personas fsicas) de los
mismos.

La relacin de jerarqua la existencia de lneas de autoridad, que llevarn las
decisiones desde la planeacin, direccin, hasta la ejecucin, coordinacin y
control, existe no slo en la Administracin Pblica y en todas sus variantes de
estructura formal, sino tambin en las empresas privadas, es evidente que se dan
las escalas jerrquicas desde los cuerpos colegiados de mxima autoridad interna,
hasta los puestos de ms baja categora, la relacin jerrquica es un instrumento
jurdico, poltico, administrativo, en el Poder Ejecutivo y, como afirmamos, se
presenta en todas las formas de organizacin, la centralizada y las variantes de la
llamada paraestatal, segn se desprende del estudio de la LOAPF, que
realizaremos en captulos posteriores.

La relacin jerrquica como vnculo jurdico no existe en un ordenamiento
determinado, hay que estudiarla a travs del anlisis de la Constitucin. La Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, las leyes orgnicas y especiales que regulan las

94
actividades de cada unidad administrativa, los reglamentos interiores de trabajo,
las circulares, los decretos y dems disposiciones que regulan las relaciones
internas entre los funcionarios, empleados y trabajadores de la Administracin
Pblica Federal; y por similares disposiciones, tratndose de las Entidades
Federativas y de los Municipios.

La realizacin jerrquica trae como consecuencia la agrupacin de los rganos
centralizados, su diferencia por grados o categoras, atribucin de competencia
segn su grado y superficie territorial donde se ejerce, y dependencia de los
inferiores, respecto de los superiores.

La mayora de los autores coinciden en la relacin jerrquica, al afirmar que
implica una serie de derechos y deberes entre los funcionarios, que se expresan
con el nombre de poderes entre el superior y el inferior, an cuando en nuestra
opinin es una relacin bilateral que entraa derechos y deberes correlativos,
entre las personas que desempean, como titulares, los cargos pblicos, ya sean
funcionarios o empleados.

PODERES QUE IMPLICA LA RELACIN JERRQUICA
Los poderes que implica la relacin jerrquica son.
Poder de decisin.
Poder de nombramiento.
Poder de mando.
Poder de revisin.
Poder de vigilancia.
Poder disciplinario.
Poder para resolver conflictos de competencia.

1.- Poder de decisin.
Es la facultad o potestad de sealar un contenido a la actividad de la
Administracin Pblica. Decidir, es ejecutar un acto volitivo, para resolver en
sentido positivo, o negativo, o de abstencin.

El poder de decisin es amplsimo, pues va desde el dar orientacin y sentido
poltico a la actividad de la Administracin Pblica, hasta las cuestiones de mero
trmite, que entraan el ejercicio de ese poder. Se decide el nombramiento de los
funcionarios, la utilizacin de los medios materiales de la administracin, la poltica
financiera, la poltica energtica, la poltica educativa, el destino de los inmuebles,
la actividad de los inferiores, la tnica de la legislacin administrativa, la respuesta
que se d a las peticiones de los particulares, etc.

Las decisiones ms trascendentales se originan en el titular del Poder Ejecutivo y,
en escala descendente, se va estableciendo el poder de decisin segn la
importancia del rgano del Estado y del asunto que se va a resolver.

2.- Poder de nombramiento.

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El presidente tiene facultad discrecional para designar a sus colaboradores
inmediatos, nombrar a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos de
Estado, Procurador General de la Repblica, tambin a los directores de los
principales organismos descentralizados y empresas de Estado.

El nombramiento se hace atendiendo a la capacidad, a los conocimientos
prcticos o tcnicos, experiencia, etc.; es la facultad de nombramiento una
cuestin subjetiva que impone al nombrado obligaciones de lealtad y de
obediencia hacia el Presidente; es, adems de una relacin jurdica, una relacin
personal.

La facultad de nombramiento es el principio que establece el punto de partida de
la relacin jerrquica, porque a travs del nombramiento se establece un vnculo
jurdico entre el Presidente, y funcionarios frente al Presidente; adems, conserva
su facultad de remocin en los funcionarios del ms alto nivel.

3.- Poder de mando
Es la facultad de ordenar a los inferiores la realizacin de actos jurdicos o
materiales; puede revestir cualquier aspecto verbal o escrito, a travs de
memorndums, oficios, circulares, acuerdos, telegramas. La orden trae como
consecuencia la obligacin de obedecer por parte del funcionario inferior.

El poder de mando se obedece si se refiere a la materia, si est dentro de sus
facultades, de su competencia y dentro de las horas de servicio, en los empleados
de base. Si no se obedece la orden, se da lugar a la terminacin del
nombramiento o sea al cese.

4.- Poder de Revisin
Es la facultad administrativa que tiene los superiores para revisar el trabajo de los
inferiores; se puede ejercitar a travs de actos materiales, o de disposiciones
jurdicas y trae como consecuencia encontrar fallas que pueden llegar a la
revocacin, modificacin, o confirmacin de esos actos.

En el poder de revisin se acta de oficio, es parte de la competencia de la
autoridad superior, es un derecho y una obligacin, el revisar los actos del inferior.

Es pertinente aclarar que el poder de revisin no es un medio de impugnacin de
los actos de autoridad que lesionen a los particulares, es, ms bien, un
instrumento de sana y eficaz administracin.

El recursos de revisin, que no debe confundirse con el concepto que estamos
estudiando, s es un medio de impugnacin a favor del administrado, pero, segn
la teora dominante, debe: a) estar prevista en la ley; b) debe tramitarse siempre a
impulsin de parte interesada; c) debe interponerse dentro de un plazo previsto en
la ley; d) deben ofrecerse y desahogarse pruebas; e) debe alegarse conforme a
derecho, y f) la autoridad superior est obligada a dictar resolucin en cuanto al
fondo, evocando, modificando o confirmando el acto recurrido.

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5.- Poder de vigilancia.
Consiste en supervisar el trabajo de los subordinados, vigilar material, o
jurdicamente, a los subalternos, cuando se comprueba que los inferiores faltan al
cumplimiento de sus labores, surge una serie de responsabilidades civiles,
penales y administrativas. Las civiles y penales pueden llegar a ser faltas, con
relacin a los particulares.

6.- Poder disciplinario
Es consecuencia de los poderes de vigilancia y de revisin; de este poder deriva
una serie de medidas como consecuencia de las faltas, incumplimiento, ilcitos
administrativos de los subordinados, cuyas sanciones van desde una llamada de
atencin verbal, apercibimiento, suspensin, hasta el cese del nombramiento
cuando la gravedad de la falta as lo amerite.

7.- Poder para resolver conflictos de
competencia.
Puede suceder que exista un conflicto de competencia, por ejemplo: entre la
Secretara de Comercio y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sobre el
tratamiento que deba darse a la importacin de ciertos artculos; el Presidente
tiene la facultad de decir a quin corresponde la competencia a travs de la
Secretara de Gobernacin, de acuerdo con el artculo 27 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, de 29 de diciembre de 1976.

Puede ocurrir, tambin, que dentro de la Secretara, dos oficinas planteen
conflictos de competencia. Entonces corresponde resolver la cuestin al
Secretario del ramo, mediante el acuerdo correspondiente.

A travs de estos poderes, se logra la unidad de accin, de mando, la
coordinacin de todos los rganos de la Administracin Pblica para la realizacin
de los fines del Estado.

ORGANO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA O UNIDAD ADMINISTRATIVA.
CONCEPTO.
Es el conjunto de elementos personales y materiales con estructura jurdica que le
otorga competencia para realizar una actividad, relativa al Poder Ejecutivo y que
desde el punto de vista orgnico, depende de ste, por ejemplo: una Secretara de
Estado, un Departamento de Estado, una Comisin Intersecretarial, etctera. Es
de observar que en este concepto pudiera quedar englobado tanto el todo como
las partes del mismo, es decir, pude considerarse unidad administrativa a una
Secretara, o a una seccin de la misma.

EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
En Inglaterra, en el siglo XIX, en la era de su mxima expansin imperial y con
gran nmero de territorios coloniales, el nmero de ministros que integraron el
gabinete vari entre doce y quince, un siglo despus, y ya casi sin colonias, en el
mes de julio de 1966, existan 23 ministros pertenecientes al gabinete y 27

97
ministros no pertenecientes al gabinete, adems de un nmero variable de
ministros subalternos y a los que denominan en ocasiones secretarios.

En Francia, en mayo de 1967, haba un Primer Ministro, cinco ministros de Estado,
un ministro delegado, quince ministros y trece secretarios de Estado.

La distincin ente el ministro y el secretario de Estado, en los regmenes francs e
ingls, es que el primero forma parte del gabinete y el segundo no.

En los Estados Unidos de Amrica, el primer gabinete de George Washington
constaba de cuatro secretarios de Estado; el gabinete de la misma nacin, a fines
de 1968, constaba de 12 miembros; el Procurador General y los Secretarios de
Comercio, Agricultura, Trabajo, Salud, Educacin y Bienestar, Transporte,
Defensa, Tesoro, de Estado, del Interior, de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el
Administrador General de Correos.

En Mxico, esta tendencia se aprecia de la siguiente manera: en el siglo pasado y
recin lograda la Independencia, fueron cuatro secretaras, que aumentaron a 8 a
fines de siglo.

Despus de la Revolucin de 1917, el nmero de dependencias (Secretaras y
Departamentos de Estado), vari entre 12 y 16. Para 1981 (junio), existen 16
Secretaras y 2 Departamentos.

En donde el crecimiento ha sido desorbitado, es en el llamado, por los
economistas, sector paraestatal; en 1925, se crearon 3, el Banco de Mxico, la
Comisin Nacional Bancaria y la Direccin General de Pensiones (hoy ISSSTE);
para 1930, existan 16; en 1940, su nmero se elev a 71; en 1959, aumentaron a
151; para 1960, eran 262; en 1970, 600; y al terminar 1980 ms de 1,000. Las
cifras, creo que hacen por s solas el comentario.

Simplemente pinsese en que es imposible que el Jefe de Estado acuerde
personalmente con los directores de todos esos organismos. Qu tiempo
necesitara para ello?

Es difcil precisar tericamente el nmero de secretarios o ministros que deban de
integrar la administracin central, ya que ello depende de muy diversos factores,
como son: la magnitud del Estado en su territorio, poblacin y desarrollo
econmico, el contenido de la actividad de ste, y las metas que se proponga.

EVALUACIN PREVIA DE LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA FEDERAL.
La evolucin legislativa en relacin a las estructuras del Poder Ejecutivo Federal,
culmin en 1976 (D. O. De 29 de diciembre de 1976), con la promulgacin de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.


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En primer lugar, cabe mencionar que comprende en su contexto a la
administracin central, incorporando a la Procuradura General de la Repblica.

En segundo lugar, y haciendo un anlisis y evaluacin de la LOAPF, observamos
que reconoce la posibilidad de los acuerdos colectivos del Jefe de Estado, con los
titulares de la Administracin, tanto Central, como Paraestatal.

En la LOAPF, por primera vez, se constituye la base legal para crear unidades
administrativas bajo la dependencia directa del Presidente de la Repblica.

Precisa, tanto la existencia de los reglamentos interiores de cada dependencia, as
como su contenido.

Otra novedad, la constituye la obligacin de publicar los manuales de
organizacin, de procedimientos y de servicios al pblico.

La posibilidad de celebrar convenios de coordinacin con las entidades
federativas.

Se hace una reestructuracin de reas entre las Secretaras: hay quien afirma que
desaparecieron las anteriores, pero, en nuestra opinin, continan las mismas
estructuras, con cambio de nombre y modificacin de competencias.

Algunas conclusiones que podemos que podemos obtener respecto de la
regulacin de la Administracin Paraestatal, es el hecho de que los organismos de
ese sector, deben coordinarse en su actividad.

Creemos tambin que, de acuerdo con las coordinaciones por sectores que
establece la LOAPF, es muy discutible que se encuentre en vigor la Ley para el
Control por parte del Gobierno Federal de los Organismo Descentralizados y
Empresas de Participacin Estatal. La actual ley establece con toda claridad, la
necesidad de que los organismos y empresas, acten conforme a los lineamientos
que fije el Presidente de la Repblica, con los programas polticos, prioridades y
restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno,
se coordinen las unidades respectivas, a travs de la Secretara de Estado, o
Departamento o autoridades competentes en el ramo.

Esta coordinacin, y el hecho de que estn sujetas a restricciones y obligadas a
seguir una poltica determinada conforme a prioridades, dentro de un plan de
gobierno, establece jerarquas respecto de la unidad, cabeza de sector, y los
organismo y sus directores, lo que confirma nuestra opinin de que se trata de
organismo ya no slo estrictamente administrativos, o tcnicos, sino tambin
polticos, dado que sus directores tambin son nombrados y removidos por el Jefe
de Estado y al determinar agrupamientos de las entidades de la Administracin
Pblica Paraestatal, por sectores definidos, en nuestro concepto implica una
dependencia jerrquica.


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Una vez expresado el anlisis de la LOAPF, por razones de mtodo, estudiaremos
la estructura de la Administracin Pblica Federal, en el siguiente orden:
1. Presidencia de la Repblica.
2. Secretaras de Estado.
3. Departamentos de Estado o Administrativos.
4. Procuradura General de la Repblica.
5. Gobierno o Administracin Pblica del Distrito Federal.
6. Desconcentracin Administrativa.
7. Organismos Intermedios.
8. Descentralizacin Administrativa.
9. Empresas Pblicas.
10. Sociedades Mercantiles de Estado.
11. Fideicomisos Pblicos.

APRECIACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
La Administracin Pblica puede ser apreciada desde tres puntos de vista:

1. Federal.
1. Presidencia y Presidente de la Repblica.
2. Secretarios de Estado y Secretaras de Estado.
3. Departamentos Administrativos y Jefes de Departamento
4. Gobierno del Distrito Federal.
5. Procuradura General de la Repblica y Procurador.
6. Organismos Desconcentrados.
7. Organismos Descentralizados.
8. Empresas Pblicas y Sociedades Mercantiles de Estado.

2. Local.
1. Gobernador.
2. Secretario General de Gobierno.
3. Oficial Mayor.
4. Tesorero.
5. Procurador de Justicia y Ministerio Pblico Local.
6. Organismos Desconcentrados.
7. Organismo Descentralizados.
8. Empresas Pblicas y Sociedades Mercantiles de Estado Locales.

3. Municipal.
1. Ayuntamiento
2. Presidente Municipal
3. Sndicos y Regidores por materia.
4. Tesorera Municipal.
5. Organismos Descentralizados.
6. Empresas Municipales.
7. Fideicomisos Pblicos Municipales.

100

ORGANISMOS QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
En Mxico los titulares de las unidades administrativas que componen la
organizacin administrativa centralizada federal, son: Presidente de la Repblica;
los Secretarios de Estado; los Jefes de Departamentos de Estado; el Gobernador
del Distrito Federal; el Procurador General de la Repblica.

EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO FUNCIONARIO POLTICO Y
ADMINISTRATIVO.
Al frente del Poder Ejecutivo y como titular del mismo, esta un funcionario que
recibe el nombre de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Es electo en
forma directa por el pueblo y dura en su cargo seis aos. No puede ser reelecto.

REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE DE LA REPBLICA.
Para ocupar el puesto de Presidente de la Repblica, se requiere ser ciudadano
mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres
mexicanos por nacimiento; tener 35 aos cumplidos al tiempo de la eleccin;
haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin no
pertenecer al estado eclesistico, ni ser ministro de algn culto: no estar en
servicio activo, en caso de pertenecer al ejrcito, seis meses antes al da de la
eleccin; no ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General
de Departamento Administrativo, Procurador General de la Republica, ni
Gobernador de algn Estado, a menos que se separe de su puesto seis meses
antes del da de la eleccin y no estar comprendido en alguna causa de
incapacidad.

El cargo de Presidente de la Repblica, slo es renunciable por causa grave
calificada por el Congreso de la Unin; sin permiso de este, no puede ausentarse
del territorio nacional.

ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, COMO JEFE DE
ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO.
El Presidente de la Repblica en los Estados Federales como rgimen
Presidencial, tiene el doble carcter, de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, se
renen en una sola persona esas dos investiduras, que en los regmenes
parlamentarios, las desempean distintos funcionarios.

Como Jefe de Gobierno, encabeza la Administracin Publica Federal, da
contenido poltico a su estructura, seala lneas fundamentales de actividad
poltica y administrativa del Estado. Nombra y remueve a los Secretarios de
Estado y Jefes de Departamento Administrativos, al Procurador General de la
Repblica y dems funcionarios cuyo nombramiento no est especificado en las
leyes, como Subsecretarios, Oficiales Mayores, Coordinadores, Presidentes de las
Comisiones Intersecretariales, Directores de Organismos Descentralizados,
Empresas Pblicas, Organismos desconcentrados y Fideicomisos Pblicos,
tambin designa, con la aprobacin del Senado, a los Ministros de la Suprema
Cortes de Justicia de la Nacin, a los miembros del Servicio Diplomtico y

101
Consular, a los miembros de las fuerzas armadas y dems funcionarios previstos
en las fracciones II, III y IV del artculo 89 constitucional.

ACTOS QUE REALIZA: a) ADMINISTRATIVOS, y b) POLTICOS.
Aunque este poder recibe legalmente el nombre de Ejecutivo, no todos los actos
que realiza son de simple ejecucin, puesto que acta an en casos e que no
existe ley por ejecutar.

Una de las actividades fundamentales de este poder, es la administracin, la cual
en ocasiones se concreta a la simple ejecucin de la ley y en otras desborda sta,
adoptando medidas de conveniencia ocasional o de prudente gestin.

Actos polticos. No todo lo que hace el Poder Ejecutivo es tampoco administrar,
como cuando interviene en la convocatoria del Poder Legislativo a sesiones
extraordinarias, la firma de tratados internacionales, hace declaraciones polticas,
informa anualmente al Congreso; estos actos no son administrativos, son polticos,
en el ms alto sentido de la palabra.

Constitucionalmente, en Mxico, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el
Presidente de la Repblica, y se discute si dicho Poder se reduce al Presidente de
la Repblica, o si adems, deben incluirse los rganos que lo auxilian en el
desarrollo de sus funciones.

La primera interpretacin nos parece letrista y restringida y creemos que, si bien el
ejercicio del Poder ejecutivo corresponde al Presidente de la Repblica, los otros
rganos forman parte del Poder Ejecutivo, an desde el punto de vista de rganos
subordinados.

Se indica en la doctrina que el Presidente de la Repblica es un rgano poltico-
administrativo.

Es poltico porque, adems de integrar uno de los Poderes de la Federacin, tiene
relaciones jurdico-polticas con los otros Poderes, con las Entidades Federativas,
con los Municipios y con otros Estados soberanos, gobierna el Distrito Federal y,
adems, da contenido al programa de gobierno que pondr en prctica durante su
ejercicio.

SU JERARQUA.
Desde el punto de vista administrativo, es el rgano jerrquicamente superior de la
administracin Pblica Federal, no slo centralizada, sino en su totalidad
(paraestatal, desconcentrada, descentralizada, empresas de Estado, fideicomisos
pblicos).

Hay autores que exclusivamente restringen su carcter administrativo a ejecutar
las leyes expedidas por el Congreso de la Unin. Nosotros estimamos que,
administrativamente, su funcin es mucho ms amplia; las decisiones ms
trascendentales en todos los ramos de la administracin dependen de l, los

102
nombramientos de sus colaboradores ms cercanos y an de los miembros del
Poder Judicial (con aprobacin del Senado), tambin dependen de l;
materialmente legisla en ejercicio de las facultades que le conceden los artculos
71, fraccin I, 89, fraccin I, y 131, prrafo segundo, de la Constitucin: acuerda el
destino y la utilizacin de todo el conjunto de elementos que integran el patrimonio
del Estado para realizar las actividades de ste; en fin, su carcter administrativo
se aprecia en que verdaderamente administra en todos los ramos, y en todas las
materias en que interviene el Estado.

Es evidente que el titular del Poder Ejecutivo no puede desarrollar en forma
personal todas las actividades que corresponden a la Administracin Pblica, por
ello, en la prctica, se han establecido rganos que lo auxilian en la atencin de
esas actividades y, como ya se dijo, su nmero y competencia variar en cada
Estado y a travs de las diversas etapas histricas.

Facultades que implica la relacin jerrquica. Los poderes o facultades que se
derivan de la relacin jerrquica son estudiados con diversas variantes por los
especialistas de derecho administrativo, en nuestro caso veremos que esos
poderes son: de decisin, de nombramiento, de mando, de revisin, de vigilancia,
de disciplina y de resolucin de conflictos de competencia.

Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a efecto
de permitir la unidad de la accin administrativa.

Observemos que, desde un punto de vista etimolgico, jerarqua implica mando
(poder).

LA SECRETARA DE ESTADO. CONCEPTO.
Es un rgano superior administrativo, que auxilia al Presidente de la Repblica en
el despacho de los asuntos de una rama de la actividad del Estado.

EL SECRETARIO DE ESTADO. CONCEPTO.
Es la persona fsica, titular de la Secretara; es nombrado y removido libremente
por el Presidente de la Repblica, en este orden de ideas la Secretara viene a ser
la estructura y el Secretario, el funcionario que la encabeza.

DISTINCIN ENTRE SECRETARIO DE ESTADO Y MINISTRO
En la etapa medieval de la monarqua, los reyes tenan consejeros conocidos con
el nombre de cancilleres que desempeaban labores muy diversas, que con el
tiempo fueron conocidas como Secretaras de Despacho y, posteriormente, como
Secretaras de Estado. Isabel I de Inglaterra quiso centralizar en una unidad
absoluta el despacho de los negocios y nombr Secretario Universal.

LAS SECRETARAS DE ESTADO EN MXICO:
a) ANTECEDENTES.- FEDERALISTAS Y CENTRALISTAS.
Constitucionalmente, las Secretaras aparecen en la Constitucin de Apatzingn
de 22 de octubre de 1814, en cuyo artculo 134 se prevea la existencia de tres

103
Secretarios: uno de Guerra, otro de Hacienda y, el tercero, de Gobierno. A partir
de esta Constitucin podemos dividir los sistemas constitucionales en:
Constituciones Centralistas y Federalistas.

En las primeras, as como en el Imperio de Maximiliano, se sealaban en la propia
Constitucin, el nmero de secretarios en su ramo.

Las Constituciones Centralistas, de 29 de diciembre de 1836 y 12 de junio de
1843, establecieron: la primera, cuatro ministros Interior, Relaciones Exteriores,
Guerra y Marina -; y la segunda, en su artculo 93, tambin estableci el mismo
nmero. El Imperio de 1865, estableci nueve Ministros (art. 5).

En las Constituciones Federalistas de 1824, 1857 y 1917, se deja a una ley
posterior, del Congreso de la Unin, el establecer el nmero de Secretaras y su
competencia.

Las Constituciones de 1824, 1857 y 1917, en sus artculo 117, 86 y 90
respectivamente, dejan a la ley secundaria sealar el nmero de Secretaras y el
ramo a que se dedicarn.

EVOLUCIN HISTRICA DE LAS SECRETARAS DE ESTADO.

La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, que fue promulgada el 23 y
publicada en el D. O. De 24 de diciembre de 1958, estableci 15 Secretaras que,
por orden alfabtico, eran las siguientes:
Secretara de Agricultura y Ganadera.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de la Defensa Nacional.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Industria y Comercio.
Secretara de Marina.
Secretara de Obras Pblicas.
Secretara de Patrimonio Nacional.
Secretaria de la Presidencia.
Secretara de Recursos Hidrulicos.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de Salubridad y Asistencia.
Secretara de Trabajo y Previsin Social.

UNIDAD IV
LOS ORGANISMOS CENTRALIZADOS Y LAS
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS


104

1. Distinguir entre un organismo centralizado y una institucin
descentralizada.
2. Conocer los requisitos para crear los organismos centralizados y las
instituciones descentralizadas.
3. Conocer como estn integrados los organismos centralizados y las
instituciones descentralizadas.
4. Distinguir la clasificacin de los organismos descentralizados.

Contenidos:
1. Diferencia entre los organismos centralizados y las instituciones
descentralizadas.
2. Clasificacin de las instituciones descentralizadas, a)
Descentralizaciones por regin, b) Descentralizaciones por servicio, c)
Descentralizacin por colaboracin.

IV. 1. A Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua, Mxico,
1986, P.p. 609-633
IV. 1. B www.presidencia.gob.mx
IV. 1. C Martnez Morales Rafael Derecho Administrativo Ed. Harla. Mxico,
1999, P.p. 21,22.
IV. 1. D Acosta Romero Miguel, Teora General del Derecho Administrativo Ed.
Porrua, Mxico, 1978, P.p. 165-175

LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente en la
puridad ya que existe formas administrativas que se acercan o se confunden a una
y a otra por ser indefinidas, mal configuradas o incomprendidas, o la prctica
obliga con frecuencia a aportar algunas atenuaciones a la centralizacin, dando a
ciertos agentes administrativos el poder de resolver ellos mismos, en su mismo
sitio, cuestiones que no es necesario hacer remontar hasta el ministro.

Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano inferior o
agente de la administracin central, de una competencia exclusiva, o un poder de
trmite, de decisin, ejercicio por los rganos superiores, disminuyendo,
relativamente, la relacin de jerarqua y subordinacin.

En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos
problemas con la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es
necesario dotar de una til libertad de movimiento y responsabilidad. La
complejidad creciente de los problemas econmicos, el aumento de la burocracia
y de la poblacin las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el
creciente intervensionismo de Estado, obligan al poder pblico a un
desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios

105
rganos centralizados. La desconcentracin es una tcnica de organizacin que
consiste en reconocer importante poder de decisin a los agentes del poder
central.

CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La centralizacin es una forma de la organizacin administrativa en la cual los
entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del
titular de la administracin pblica.

El tratadista uruguayo, Enrique Sayagus, dice que la centralizacin existe cuando
el conjunto de rganos administrativos est enlazado bajo la direccin de un
rgano central nico.

La relacin jerrquica. La centralizacin implica concentrar el poder y ejercerlo por
medio de la llamada relacin jerrquica.

Ese enlace de rganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala
piramidal, casi de tipo militar, ello permite una lnea decisoria unificada, y en eso
radica la primordial ventaja de esta forma de organizacin administrativa; adems,
es por esa va como la voluntad del rgano superior se impulsa hasta llegar al que
la ha de externar o ejecutar.

Se ha analizado (Jos Torn), cmo esta rigidez jerrquica tiende a atenuarse con
la proliferacin de ciertos organismos colegiados (comits, comisiones
intersecretariales, gabinete, etctera).

rganos que integran la administracin centralizada. Como hemos dicho cuando
nos referimos al concepto de centralizacin, sta se integra por los entes del poder
ejecutivo que dependen directamente del jefe del gobierno. Pueden denominarse
secretaras, ministerios, procuraduras, etctera.

El derecho mexicano, actualmente usa las denominaciones secretara,
departamento y procuradura, figuras que sern tratadas en las voces
correspondientes.

El nmero de rganos centralizados es muy variable, y depende del pas, la
poca, las posibilidades presupuestarias y la conveniencia poltica de contar con
un aparato administrativo grande o reducido.

En cuanto a su composicin: cuentan con un titular (secretario, jefe de
departamento o procurador) y, con personal de muy distintos niveles, el cual est
a cargo de las oficinas en que jerrquicamente se estructura el rgano
centralizado.

El caso mexicano, en cuanto a centralizacin administrativa, ser estudiado en la
voz administracin central federal.


106
LA DESCENTRALIZACIN POR COLABORACIN
La descentralizacin por colaboracin constituye una modalidad particular del
ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan
notablemente de los otros dos tipos de descentralizacin que hasta aqu hemos
estudiado.

La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado va adquiriendo
mayor injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le van
presentando problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica
de que carecen los funcionarios polticos y los empleados administrativos de
carrera. Par tal evento, y ante la imposibilidad de crear en todos los casos
necesarios organismos especializados que recargaran considerablemente la tarea
y los presupuestos de la Administracin, se impone o autoriza a organizaciones
privadas su colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin
administrativa.

De esta manera, la descentralizacin por la colaboracin viene a ser una de las
formas del ejercicio privado de las funciones pblicas.

Ahora bien, la teora sobre el particular se ha formado (Donati. Dir. am., pg 57),
establece que dos son los elementos que caracterizan esta institucin: 1 el
ejercicio de una funcin pblica, es decir, de una actividad desarrollada en inters
del Estado; 2 el ejercicio de dicha actividad en nombre propio de la organizacin
privada.

De estos caracteres se desprende la diferencia que separa la descentralizacin
por colaboracin de la descentralizacin por regin y de la descentralizacin por
servicio.

En estas dos ltimas la actividad pblica que tiene encargada la realizan en
nombre y en inters del Estado, porque como hemos explicado anteriormente,
siendo el Estado una persona moral, requiere personas fsicas que expresen su
voluntad y, al expresarla, lo hacen como rganos del propio Estado, es decir, a
nombre y en inters de ste.

Pudiera decirse que, en la descentralizacin por regin, ms concretamente, en el
municipio, las funciones pblicas que a ste se encomiendan, se ejercitan
principalmente en inters del mismo municipio, tal como lo expusimos en su lugar
oportuno. Sin negar que tal cosa ocurre, debe sin embargo recordarse que en el
propio lugar indicamos que el inters del municipio era al mismo tiempo inters del
Estado, coincida con ste, con la nica circunstancia de que se trata de un inters
del Estado localizado territorialmente.

De muy variada ndole son las instituciones que colaboran con la Administracin,
pero pueden ser clasificadas en tres grupos principales tomando como punto de
partida el elemento de la funcin administrativa cuyo ejercicio les est
encomendado.

107

Si en dicha funcin pueden reconocerse tres etapas sucesivas como en otros
lugares lo hemos hecho notar, separando la preparacin, la decisin y la
ejecucin, la legislacin positiva al hacer participar a las organizaciones privadas
en alguna o algunas de esas operaciones mediante la descentralizacin que nos
ocupa, hace posible la divisin entre organizaciones que colaboran en la funcin
consultiva (de preparacin), en la funcin de ejecucin y en la funcin de decisin.
El acto por virtud del cual se otorga la autorizacin a instituciones particulares para
colaborar con el servicio de enseanza primaria, secundaria y normal, y por
consecuencia, para conceder a los diplomas, ttulos y certificados que extiendan
dichas instituciones la misma validez que a los expedidos por las escuelas
oficiales, es el que, en las disposiciones legales relativas recibe la denominacin
de acto de incorporacin.

Los requisitos fundamentales de incorporacin pueden reducirse a los siguientes:

a) Apego estricto de la enseanza a las disposiciones del artculo 3
constitucional y leyes relativas y consecuentemente excusin de todo
establecimiento y origen de los fondos con que se sostiene el mismo.
b) Sumisin de los mtodos de enseanza, planes de estudios y programas
de desarrollo de labores, a la aprobacin del Estado.
c) Cumplimiento de determinadas condiciones para seleccionar el personal de
direccin y el docente del establecimiento.

La incorporacin determina la facultad de parte de la Administracin central de
ejercer sobre el establecimiento incorporado la vigilancia necesaria para lograr el
cumplimiento de los requisitos y condiciones que establecen las normas legales
respectivas. El Estado se reserva la faculta de revocar la incorporacin y la de
retirar el reconocimiento de validez oficial de lo estudios hechos en planteles
particulares. (Ley Federal de Educacin de 27 de noviembre de 1973. D. O. De 29
del mismo).

Forma semejante a la que acaba de expresarse se consigna en nuestro sistema
legal para la determinacin de validez de estudios y ttulos expedidos en las
Escuelas Libres Universitarias.

El examen precedente, que se refiere a algunos de los principales casos, en que,
de acuerdo con nuestras leyes, existe colaboracin por descentralizacin, nos
pone en aptitud de desprender los caracteres generales de esa forma de ejercicio
de la funcin administrativa.

Como se ha visto, no se trata de organizaciones privadas que por iniciativa propia
ejerzan funciones pblicas, ni tampoco de que ese ejercicio lo lleven a cabo
libremente sin ninguna intervencin del Poder Pblico.

Si as fuera, propiamente se producira, no una simple descentralizacin sino una
organizacin especial del Estado en la que el Gobierno no sera el nico

108
encargado de realizar las atribuciones del Estado, sino que frente a l, y sin
ninguna conexin, existiran otros elementos a quienes estara encomendada una
parte de dichas atribuciones, lo cual contrara fundamentalmente la concepcin de
la unidad esencial del Estado moderno.

As es que, para conservar dicha unidad, el Estado se reserva las facultades
necesarias para garantizarla, a saber: la autorizacin de las instituciones admitidas
a colaborar y el ejercicio del control y vigilancia necesarios para mantener la
colaboracin dentro de los lmites legales.

La autorizacin del Poder Pblico constituye un elemento fundamental de la
descentralizacin por colaboracin.

El ejercicio de la funcin pblica no puede originarse en las normas de derecho
privado; constituye una facultad exorbitante de esa rama del Derecho, y si el
particular, sin autorizacin otorgada de acuerdo con las normas del derecho
pblico, se atribuye facultades que corresponden al Poder, llega hasta a cometer
delito, sujeto a las sanciones que establece la ley.

Al hacer el estudio de la legislacin sobre las instituciones que colaboran por
descentralizacin, tuvimos oportunidad de sealar para todas ellas el requisito de
aprobacin, autorizacin, incorporacin o reconocimiento que significa la condicin
necesaria para que se les considere investidas de las facultades excepcionales
que implica su colaboracin a la funcin administrativa. Vemos que no basta que
la ley determine cules instituciones pueden colaborar, sino que, adems, es
necesario que en cada caso concreto se autorice la colaboracin.

Importa precisar la naturaleza del acto de autorizacin, trmino en que para
abreviar englobamos todos los que usan las leyes, examinando principalmente si
es un acto unilateral o un acto bilateral; cules son los efectos e derecho que
engendra y con qu requisitos puede ser modificado o revocado.

As es que podemos afirmar que el acto de autorizacin constituye un acto
administrativo, puesto que es un acto condicin que determina la aplicacin de
una situacin jurdica general creada de antemano, a un caso particular.

El acto de autorizacin determina, volvemos a repetirlo, una situacin jurdica
general que slo puede ser modificada o revocada por otro acto administrativo,
cuando la ley as lo prevenga y precisamente en los trminos en que ella lo
establezca. De manera que una modificacin o revocacin fuera de esos trminos
constituye una violacin a la ley, objetable en la va y forma establecidas en la
legislacin para tal clase de violaciones. Pero si esto es indudable, tambin lo es
que el Poder pblico puede en cualquier momento modificar la situacin jurdica
general creada por la ley anterior, suprimindola por completo o sujetndola a
diversa regulacin.

LA DESCENTRALIZACIN POR REGIN

109
La descentralizacin por regin consiste en el establecimiento de una organizacin
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la
poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial.

Las razones que han conducido a este rgimen de descentralizacin por regin
consisten fundamentalmente en que l se adapta de una manera ms efectiva a
las aspiraciones democrticas, ya que da oportunidad a los interesados de hacer
la designacin de las autoridades que han de manejar los negocios que les son
comunes y, por lo mismo, de ejercer sobre dichas autoridades un control por la va
de la opinin pblica, que unida a la posibilidad que tiene todos los vecinos de la
circunscripcin territorial de llegar a ser electos, constituye una participacin del
pueblo en los negocios pblicos que le afectan.

Adems, desde el punto de vista de la Administracin, la descentralizacin por
regin significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de los servicios pblicos y,
por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponde. La organizacin centralizada implica una organizacin en la cual el
despacho de los asuntos es forzosamente lento y complicado, y que no tiene los
elementos suficientes para conocer con detalle las necesidades de cada localidad,
inconveniente que no presentan las autoridades constituidas por vecinos de dicho
lugar.

Se ha sealado algunos inconvenientes al rgimen de descentralizacin que
fundamentalmente consisten en que dicho rgimen debilita al Poder central,
disminuye su fuerza y le impide, en un momento dado, atender eficazmente a la
satisfaccin de las necesidades colectivas, porque no tiene facultad dicho Poder
central respecto de las autoridades descentralizadas para irlas adaptando a las
necesidades de orden prctico con la misma facilidad que adapta la organizacin
centralizada.

Tambin se seala como uno de los inconvenientes el de que la descentralizacin
administrativa por regin coincide con una descentralizacin poltica, siendo los
mismos los rganos administrativos y los rganos polticos, lo que trae como
consecuencia la intervencin de factores de esa ndole en la Administracin, con
perjuicio de sta.

Por ltimo, dndose cabida a factores polticos se ha demostrado en la prctica
que en las organizaciones descentralizadas por regin, el personal se nombra
dentro de los elementos polticos o que tienen relaciones con ellos, sin
preocuparse por la competencia para los cargos, lo cual, naturalmente, trae como
resultado un deficiente funcionamiento de los servicios.

Tambin se ha pensado que el Estado, para obtener la colaboracin de los
particulares en servicios pblicos, puede establecer, o bien la obligacin de prestar
esos servicios o bien el derecho de intervenir en las funciones estatales; que esos
derechos y obligaciones pueden atribuirse a individuos o a grupos, y que entre

110
esos grupos existe uno de orden social y con organizacin semejante a la de una
asociacin de derecho civil.

Esta concepcin del municipio ha llevado a la teora clsica a sealar como
caracteres de la descentralizacin por regin, cuyo tipo ms importante lo
constituye, segn dijimos, la organizacin municipal, los cuatro siguientes:

1 En primer lugar, la existencia de una personalidad jurdica;
2 La concesin por el Estado de derechos pblicos a favor de esa personalidad.
3 La creacin de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad y, por ltimo
4 La existencia de uno o varios rganos de representacin de la persona moral.

Para la escuela realista que no admite ni el concepto de personalidad ni la
existencia de la soberana como un derecho subjetivo que pueda transmitirse, los
caracteres que distinguen a la descentralizacin por regin son los siguientes:

1 La existencia de un vnculo de los funcionarios de la organizacin
descentralizada con la regin;
2 El nombramiento de los propios funcionarios mediante elecciones, y
3 La existencia de un patrimonio autnomo que garantice la libertad de accin
del organismo descentralizado frente a la Administracin central.

De tal manera que, mientras que en la organizacin centralizada de los
funcionarios o empleados en el ejercicio del poder discrecional que la ley puede
otorgar, estn sujetos a la accin de la autoridad superior, los funcionarios
descentralizados se encuentran en el ejercicio de sus poderes discrecionales
sometidos a la opinin pblica de la colectividad que los ha elegido.

Bonnard, que sostiene estas ideas en su tratado de Derecho Administrativo,
caracteriza en la forma siguiente el ejercicio de los poderes de las autoridades
descentralizados: 1 por una accin de la opinin pblica de la colectividad local;
2 por una cierta autonoma del poder local; 3 por una limitacin de esta
autonoma a causa de la accin que el poder central puede ejercer sobre las
autoridades locales.

Creemos que nuestra legislacin se ha inspirado en las ideas de la doctrina
clsica, pues el sistema constitucional establece como bases de la organizacin
municipal las siguientes:

1 Los municipios ser investidos de personalidad jurdica para todos los efectos
legales (Const. Fed., art. 115, fracc. III).

2 El municipio libre constituye la base, de la divisin territorial de los Estados de
la Federacin y de su organizacin poltica y administrativa (art. 115)


111
3 Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
contribuciones que sealen las Legislaturas de los Estados y que en todo caso
sern las suficientes para atender a las necesidades municipales (art. 115, frac. I).

Como se ve, las base enumeradas coinciden sensiblemente con los caracteres
que la escuela clsica ha sealado como esenciales del rgimen de
descentralizacin: pero no obsta para que podamos utilizar el punto de vista
realista que examinamos anteriormente para caracterizar nuestro rgimen
municipal, ya que en ltimo extremo ese punto de vista no constituye otra cosa
sino una apreciacin especial sobre los mismos hechos que sirven de base para la
construccin que ha realizado la escuela clsica.

Las bases constitucionales sobre el municipio autorizan a concluir que ste debe
sus existencia a la ley, dejando a salvo la cuestin de si es o no anterior al Estado
y si al establecerlo se limita a reconocer los derechos de los municipios o es el
propio Estado el que crea tales derechos. La circunstancia de que el municipio
constituye una unidad incorporada a la estructura del Estado impone la necesidad
de que dentro de la organizacin legal de ste quede incluida esa institucin
bsica con definidos caracteres que slo la ley puede precisar.

En consecuencia, el municipio as considerado tiene en la ley que lo crea o lo
reconoce su Carta Constitutiva. De ella deriva su situacin dentro del Estado, su
organizacin interna, sus atribuciones y los medios de que dispone para actuar.

Procurando resumir los rasgos generales de la legislacin mexicana en materia
municipal, podemos decir que el municipio tiene facultades que se pueden agrupar
en tres categoras:

1 Facultades para la administracin de los intereses locales del municipio;
2 Facultades para el manejo de la hacienda municipal;
3 Facultades que tiene el Ayuntamiento como primera autoridad poltica del lugar.

De dicha legislacin es difcil desprender un criterio para distinguir cules sean los
intereses locales cuya atencin est encomendada al municipio y en qu casos
debe proceder a hacerse cargo directo de la atencin de las necesidades locales.

Propiamente, respecto de la primera cuestin, las leyes arbitrariamente hacen la
separacin de los intereses que reputan locales para encargarlos al municipio. De
tal manera que en la duda sobre si un inters determinado debe estar a cargo del
municipio, habr que considerar que, como el rgimen de ste es de carcter
excepcional, debe existir disposicin expresa que consiguen la facultad para
poderla incluir dentro de las atribuciones municipales.

La municipalizacin de los servicios pblicos realizada en la prctica respecto de
algunos de ellos como son los de provisin de aguas, alumbrado pblico, etc.,
presenta ventajas desde el punto de vista econmico para los municipios, pu4sto
que tales servicios constituyen fuentes de ingresos. Esa municipalizacin

112
constituye, adems, una de las pretensiones de los regmenes socialistas, porque
por medio de ella la comunidad recibe directamente la utilidad para la explotacin
de los servicios que, en otra forma, ira a parar a manos de contratistas o
concesionarios que slo intervienen por motivos de lucro. Sin embargo, en contra
de tales razones se ha objetado que la intromisin poltica en el manejo de
empresas que pueden organizarse comercialmente ha sido experimentado en la
prctica con funestos resultados para los servicios que, en la mayora de los casos
lejos de obtener utilidades arrojan dficits de consideracin que tiene que soportar
los contribuyentes, y sin que sea tampoco una razn de menor importancia la de
que esos mismos intereses polticos no son suficiente garanta para la continuidad
y la regularidad de los servicios, ni constituyen motivo de impulsin para el
mejoramiento de los propios servicios.

DESCENTRALIZACIN POLTICA.
En la doctrina poltica y administrativa se utilizan mucho las expresiones
desconcentracin y desconcentracin para hacer referencia a la distribucin
terica, legal y prctica de potestades y funciones polticas y administrativas entre
el Estado soberano y esas comunidades o entidades locales y territoriales.

Bajo este aspecto, la desconcentracin, tiene un marcado matiz poltico, a la vez
que administrativo.

Algn autor afirma que no se puede hablar de democracia sin descentralizacin
efectiva, tanto en el mbito poltico como en el administrativo y el econmico.
Cualesquiera que sean los sistemas y los hombres, no puede haber libertad,
igualdad, ni tampoco progreso real, si el poder se concentra.

La participacin en la toma de decisiones y responsabilidades tiene que ser
compartida por los grupos sociales afectados . Los peligros de la actual situacin
econmica reclaman buscar apoyo en una descentralizacin real de los
organismos o empresas del Estado. La autogestin, o modelos similares, deben
someterse a experimentacin prctica, con agilidad y cuidado, pero sin perdida de
tiempo. La descentralizacin no significa, sin embargo, el descuido del control
financiero central, ya que los dineros pblicos se gastan y malgastan con gran
facilidad.

En nuestra opinin, cabe hacer una separacin entre a) la descentralizacin y la
desconcentracin aplicada a la estructura poltica y territorial del Estado, y b) la
descentralizacin y desconcentracin estrictamente administrativas, que son
variantes de la forma de organizacin de los elementos que son parte de la
estructura administrativa del Poder Ejecutivo.

Para ejemplificar, la descentralizacin y desconcentracin poltica territorial se
identifica en Mxico, con las entidades federativas y los municipios y, en Francia,
con las regiones, departamentos, distritos y comunes, y los cometidos que esas
entidades tiene conforme al orden jurdico.

113

La descentralizacin administrativa, tal y como se concibe en Francia, implica
regionalismo poltico, comparable con las entidades federativas y municipios, en
Mxico.

Dentro del contexto expuesto debemos expresar que puede hablarse de
desconcentracin y descentralizacin polticas y administrativas y a la inversa.

LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin estrictamente administrativa se identifica en Mxico, con
unidades administrativas que forman parte de la Administracin Pblica Federal,
Estatal o Municipal. Por ejemplo, unidades desconcentradas de la Administracin
Pblica Federal son : a) Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo,
dependiente de la Secretara del Trabajo y Previsin Social; b) la Comisin
Nacional Bancaria y de Seguros, dependiente de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico; c) el Instituto Politcnico Nacional, dependiente de la Secretara
de Educacin Pblica; d) la Lotera Nacional, dependiente de la Secretara de
Salubridad y Asistencia.

Es ms como ya se seal con anterioridad, no existe una precisin estricta de
esos conceptos, ni terica, ni legislativa, pues se habla inclusive de variantes de
centralizacin desconcentrada y descentralizacin centralizada, desconcentracin
central, perifrica, unitaria, lineal, horizontal, etc., asimismo, se habla de
delegacin de facultades, etc.

Tambin puede llegar el caso de que, un organismo descentralizado desconcentre
territorial o perifricamente sus servicios, por ejemplo, la UNAM es un organismo
pblico descentralizado y desconcentra su servicios en varias unidades, como son
las Escuelas Nacionales de Estudio Profesionales (ENEP), de la que existen las
unidades de Acatln y Cuautitln, Estado de Mxico; Aragn, D.F.; Petrleos
Mexicanos, que tambin es organismo pblico descentralizado y divide sus
dependencias en las zonas sur, centro y norte.

Hay quien habla, como el profesor Charles Debbasch de que no se puede decir
que un sistema sea totalmente descentralizado, o que un sistema sea totalmente
desconcentrado; afirmando que existen supuestos en que hay 20% de
desconcentracin y un 80% de descentralizacin y, en otros casos, hay un 40% de
desconcentracin y 60% de descentralizacin.

Para los especialistas del Management (Teora de la Gerencia y Direccin), uno
de los principios modernos fundamentales es el de delegar el poder y la
responsabilidad en las escalas desconcentradas, pero, a la vez que el nivel
superior delega poderes y responsabilidades, se asegura de conservar de hecho
el control de los mismos, y que los escalones o niveles inferiores tomarn
decisiones y actuarn de acuerdo con las improntas que le seale la direccin.


114
Para el punto de vista gerencial, la descentralizacin de la administracin consiste
en hacer descender la facultad de decisin al nivel ms bajo posible y la
desconcentracin consiste n desintegrar a la unidad de administracin y separarla
del centro.

Para esta teora, la terminologa no corresponde con exactitud a la que se
entiende por desconcentracin y descentralizacin de la Teora Jurdica y Poltica.

La desconcentracin, que podramos calificar de fundamentalmente administrativa,
en Mxico, tambin tiene ciertos matices polticos, pero ms bien hace referencia
a estructuras administrativas de rango intermedio dependientes, jerrquicamente ,
de otros rganos.

VENTAJAS DE LA DESCONCENTRACIN.
Segn Elba Barreiros Mansilla, las ventajas de la desconcentracin son los
siguientes:

a) La accin administrativa es ms rpida y flexible, ahorra tiempo a los
rganos superiores y descongestiona su actividad, ya que no resuelven
todos los asuntos.
b) La accin administrativa se acerca a los particulares, ya que el organismo
desconcentrado puede estudiar y resolver, hasta cierto grado, sus asuntos.
c) Aumenta el espritu de responsabilidad de los rganos inferiores al
conferirles la direccin de determinados asuntos.

En los rganos centralizados vemos que hay una jerarqua definida, un manejo
centralizado de los ingresos y egresos del Estado, esa jerarqua impone a veces
retardos en la Administracin Pblica y en la prestacin de los servicios, etc.;
entonces, se ha pensado en la convivencia de dar a ciertos rganos facultades de
decisin, sin necesidad de acudir al rgano superior ms que en ciertos casos
trascendentes o importantes; y mediante esa facultad de decisin, el rgano
inferior, desconcentrado, puede manejarse ms gilmente; no tendrn que acordar
semanalmente, pedir una serie de documentos, de acuerdos, de relaciones, etc.
por Ello, los Estados hay creado estos organismos para obtener una mayor
eficacia administrativa.

LA DESCONCENTRACIN Y SUS VARIANTES.
Desde un punto de vista muy general, la desconcentracin implica siempre una
distribucin de facultades entre los rganos superiores y los rganos inferiores; de
donde en la realidad existe lo que pudiramos llamar una variedad de estructuras
desconcentradas, o bien, modalidades de la desconcentracin, as podramos
hablar de lo siguiente:
1. Desconcentracin en estricto sentido o funcional
2. Desconcentracin vertical.
3. Desconcentracin horizontal.
4. Desconcentracin regional.


115
Desarrollaremos a continuacin cada uno de estos conceptos.

DESCONCENTRACIN EN ESTRICTO SENTIDO, O FUNCIONAL.
Consiste en una forma de organizacin administrativa en la cual se otorgan al
rgano desconcentrado, por medio de un acto materialmente legislativo (ley o
reglamento), determinadas facultades de decisin y ejecucin limitadas, que le
permite actuar con mayor rapidez, eficacia y flexibilidad, as como el tener un
manejo autnomo de su presupuesto, sin dejar de existir el nexo de jerarqua, con
el rgano superior.

CARACTERSTICAS DE LOS RGANOS DESCONCENTRADOS.
Entre las principales caractersticas de los rganos desconcentrados, se
encuentran las siguientes:

a) Son creados por una ley, o reglamento
b) Dependen siempre de la Presidencia, de una Secretara o de un
Departamento de Estado.
c) Su competencia deriva de las facultades de la Administracin Central.
d) Su patrimonio es el mismo que el de la Federacin, aunque tambin puede
tener presupuesto propio.
e) Las decisiones ms importantes, requieren de la aprobacin del rgano del
cual dependen.
f) Tiene autonoma tcnica.
g) NO puede tratarse de un rgano superior (siempre dependen de otro).
h) Su nomenclatura puede ser muy variada.
i) Su naturaleza jurdica hay que determinarla tericamente en cada caso,
estudiando en particular al rgano de que se trate.
j) En ocasiones tiene personalidad propia.

Este tipo de desconcentracin, que podramos llamar ortodoxa, implica siempre la
existencia de un rgano creado por un acto materialmente legislativo en el que se
otorgan facultades propias aunque en el fondo esas facultades formen parte de
una competencia ms amplia del rgano superior.

AUTONOMA TCNICA Y FINANCIERA.
El organismo desconcentrado tiene cierta autonoma, a la que se le llama tcnica,
que significa el otorgarles facultades de decisin (limitadas) y cierta autonoma
financiera presupuestaria.

Invariablemente el organismo desconcentrado depende de un rgano central, de
la Presidencia, de una Secretara o Departamento de Estado, tiene cierta
autonoma; pero si no es el acuerdo del rgano del que depende, no podr llevar a
cabo decisiones trascendentales.

La desconcentracin hasta hace poco era concebida desde un punto de vista
terico que haba tratado de buscar elementos propios de esta clase de
organismos (hasta 1970, en las leyes administrativas de nuestra patria no se haba

116
reconocido el trmino desconcentrado, no haba ninguna ley, ni reglamento, ni
acuerdo, que hablara de organismos desconcentrados que tiene estas
caractersticas de los verdaderamente descentralizados).

BASE CONSTITUCIONAL
La base constitucional APRA la creacin de organismos desconcentrados la
estudiaremos al analizar la descentralizacin, an cuando desde ahora dudamos
mucho de que la base pueda estar en las llamadas facultades implcitas
consignadas en los artculos 73, fraccin XXXI, y 89, fraccin I, de la Constitucin.

BASE LEGAL
La desconcentracin, como concepcin, jurdico-prctica, tuvo su primera
manifestacin legal expresa en el reglamento de 2 de junio de 1972, que cre la
Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo, primero organismo
desconcentrado reconocido legalmente como tal. Posteriormente al reglamento
antes comentado, se han creado numerosos organismos desconcentrados, tanto
en el aspecto que la doctrina lama funcional, como regional, y tambin horizontal;
ms adelante daremos ejemplos de ellos.

En Mxico, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, establece en su
artculo 17, que las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos
para la mayor atencin y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn
jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver
sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.

No es tpico de los organismos desconcentrados el que tengan personalidad
jurdica, inclusive pueden tenerla y pueden no tenerla; por ejemplo, las Comisiones
Nacional Bancaria y de Seguros y Nacional de Valores, de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (la Comisin Nacional Bancaria se cre por decreto
presidencial publicado en el D. O. de 24 de diciembre de 1924 y se fusion, en
1970, con la Comisin Nacional de Seguros), no tiene personalidad jurdica; su
actividad es la de una autoridad federal, dependiente de la Secretara de
Hacienda. Hay casos, por ejemplo el del Instituto Nacional de Bellas Artes, en que
s tiene personalidad jurdica propia, pero eso no lo configura como un organismo
diverso, toda vez que depende, teniendo un nexo jerrquico con el rgano central,
de la Secretara de Educacin Pblica, entonces no podemos determinar con
precisin que el organismo desconcentrado tengo o no tenga siempre
personalidad jurdica.

La organizacin desconcentrada se tipifica ms bien porque tiene autonoma
tcnica, pero supervisada por el rgano del que depende; hay, por lo tanto,
dependencia y nexo de jerarqua, hay poder de nombramiento, de mando
disciplinario, etc., y tiene autonoma financiera.

DESCONCENTRACIN VERTICAL.

117
Este tipo de desconcentracin consiste en delegar a rganos directamente
dependientes y subordinados, determinadas facultades del rgano superior; en
este caso, el superior delega las facultades que considera necesarias al inferior
para que ste acta con mayor eficacia y flexibilidad.

Existe una figura del Derecho Mercantil que es muy semejante a este tipo de
desconcentracin y que es la de la Sucursal, o sea, una oficina que depende de la
casa matriz y que en la teora puede realizar todos los actos relativos al objeto de
la sociedad, pero con facultades y poderes expresamente limitados y
subordinados a la casa matriz.

En esas condiciones la desconcentracin vertical es la delegacin de facultades a
rganos inferiores de la misma dependencia de la misma dependencia, pero con
limitaciones.

DESCONCENTRACIN REGIONAL
En cierto sentido es una variante de la anterior, pero, adems de existir la
delegacin de facultades a los rganos inferiores, stos se distribuyen
geogrficamente dentro del territorio, abarcando cada oficina un rea superficial
de ste, que demande la accin regional.

Confirma este criterio, el segundo prrafo del artculo octavo del Decreto del
Ejecutivo, D. O. de 24 de abril de 1979, que textualmente dice: Cuando sea el
caso, y de acuerdo a los lineamientos que establezca el Ejecutivo Federal,
promovern la creacin o modificacin de delegaciones en las distintas regiones o
zonas del pas, para agilizar los trmites que en ella deba realizar la poblacin, de
acuerdo al Plan Nacional de Desconcentracin Territorial de la Administracin
Pblica Federal y tomando en cuenta la opinin de la Coordinacin General y de la
Secretara.

Para que quede ms claro, sealaremos un ejemplo: la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, Secretara de Estado, delega, para la pronta eficacia de los
negocios, en un rgano inferior, la administracin fiscal, ciertas atribuciones, sta
a su vez requiere de once sucursales regionales (categora vertical y regional),
que cubren la totalidad del territorio nacional y han acercado los centros de
decisin a los lugares en que surgen los problemas de la masa contribuyente, que
cuentan con las mismas facultades que el rgano desconcentrado; pero sta es
una pequea parte de los negocios que atiende.

DESCONCENTRACIN HORIZONTAL
Consiste en crear oficinas de igual rango entre s, que puede tener facultades en
una misma ciudad o en otras reas geogrficas.

Por ejemplo, dentro de sus facultades de vigilar las instituciones de crdito y
organizaciones auxiliares de crdito, se forman un organismo desconcentrado: la
Comisin Nacional Bancaria y de Seguros; este organismo cuenta a su vez con
oficinas que denomina Delegaciones Regionales (categora horizontal), que tiene

118
las mismas facultades tericas, aunque no la misma competencia que el rgano
superior, la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros.

LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL.
Las formas de organizacin administrativa se consideran en dos grandes ramas: la
centralizacin y la paraestatal, referidas ambas a la materia federal.

I. EL rgimen de la centralizacin administrativa, o formas administrativas
centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes:

a) El rgimen de centralizacin administrativa, propiamente dicha.
Habr centralizacin administrativa cuando los rganos se
encuentran en un orden jerrquico dependiente directamente de la
Administracin pblica que mantiene la unidad de accin
indispensable para realizar sus fines. En su organizacin se crea un
poder unitario o central que irradia sobre toda la administracin
pblica federal.
b) El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentracin o
simplemente, la desconcentracin administrativa, se caracteriza por
la existencia de rganos administrativos, que no se desligan del
poder central y a quienes se les otorgan ciertas facultades
exclusivas para actuar y decidir, pero dentro de lmites y
responsabilidades precisar, que no los alejan de la propia
administracin. La competencia que se les confiere no llega a su
autonoma.

En la desconcentracin se confieren competencia a un rgano administrativo
determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y de
subordinacin que lo unen al poder central.

La desconcentracin administrativa sin salir del marco de la relacin jerrquica
centralizada conserva ciertas facultades exclusivas con una mayor libertad, paro
sin desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo obliga a
subordinarse a los principios de esta forma de organizacin administrativa. Nos
dice el profesor Buttgenbach (ob. Cit., pg. 109), la desconcentracin es un
sistema de organizacin administrativa en el cual el poder de decisin, la
competencia de realizar actos jurdicos que obliga a la persona jurdica, son
atributos a los agentes jerrquicamente subordinados a la autoridad central y
superior de este servicio.

Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma orgnica, ni
autonoma financiera independiente, su situacin se liga a la estructura del poder
central. Los elementos fundamentales de la descentralizacin, la capacitan para
actuar con una relativa autonoma.


119
La centralizacin y la desconcentracin administrativa unifican jerrquicamente la
accin de la autoridad central en una organizacin general que es la
Administracin pblica. El rgimen de jerarqua y la existencia de los poderes de
nombramiento, mando, decisin, vigilancia, disciplinario y poder de dirimir
competencias son suficientemente vigorosos para mantener la unidad de la
estructura administrativas.

II. El rgimen de la descentralizacin administrativa o formas
administrativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan
por la diversificacin de la coordinacin administrativa. Descentralizar no
es independizar, sino solamente alejar o atenuar la jerarqua
administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de
vigilancia y control.

La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el poder
central y se sita fuera del campo de accin de este poder, manteniendo con ste
las estrictas relaciones de control.

La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentralizado,
se encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una u
otra de dichas formas.

Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para
transferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de
competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia
especializada por su objeto.

El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen jurdico
especial, personalidad jurdica y patrimonio propio:

a) La descentralizacin administrativa por regin o territorial que se apoya en
una consideracin ya en una consideracin geogrfica limitada y en
servicios pblicos municipales o en facultades poltico-administrativas
regionales.
b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo
tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos.

De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo en el cual
el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona jurdica
titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a todos los rganos en
un rgimen jerrquico.

La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica de un
ente pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada
competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos especficos,
con determinada autonoma o independencia, y sin dejar de formar parte del

120
Estado, el cual n prescinde de su poder poltico regulador y de la tutela
administrativa.

El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus
leyes de organizacin. Pretender referirse e nuestra legislacin a una forma pura
de centralizacin o descentralizacin, es slo un escarceo literario, ms no una
realidad.

Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que
cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no responder a
los propsitos de sus creadores. La sabidura del legislador debe limitarse a crear
estructuras administrativas tiles o necesarias para realizar los fines del Estado.
Es posible que ms adelante, con una mayor educacin administrativa de
gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin que ha fracasado o se
crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada vez complejos.

Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al reclamo
de la moda, al multiplicarse y pensarse que en a variedad de ellas se encontraba
la solucin de difciles problemas de la accin gubernamental. Nada ms inexacto,
porque esas formas deben emplearse con discrecin y cuidado sobre todo las
formas descentralizadas que fraccionan el poder del Estado, multiplicando las
personas jurdicas pblicas, y correlativamente, los patrimonios y regmenes
jurdicos.

El signo de los tiempos que corren amenazantes y atormentados -, se manifiesta
en una fuente centralizacin en el orden poltico, frente a una creciente
descentralizacin en el orden administrativo, que no entorpezca la accin
inmediata de los poderes pblicos. Por otra parte, comienza a presentarse una
descentralizacin econmica que comprende el manejo de grandes actividades de
la economa nacional, a travs de la empresa publica, la sociedad annima de
Estado, a empresa de participacin estatal, los fideicomisos y otras formas
recientes.

LOS SUSPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del Poder
Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales del
Estado.

Estos supuestos son los siguientes:
El estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en
poderes pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de
mayor o menor importancia. La administracin es el rgano rector de la vida
administrativa con mltiples personalidades. El gobierno es su rgano Director.
La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin de la
administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El rgimen
jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.

121
Las facultades de mando y decisin se centran en el Poder Ejecutivo. La fuerza
pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin
principalmente en el Presidente de la Repblica, titular del poder central, que
asume el poder del Estado en su esfera de competencia. El artculo 89, fracciones
VI, VII, VIII y IX de la Constitucin, entrega el ejercicio de la fuerza pblica al
Presidente de la Repblica, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejrcito
y la armada.

PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIN.
Los procedimientos por los cuales se realiza la centralizacin o reunin de
facultades, a provecho de la Administracin Central, son los siguientes.

1. La concentracin de la coaccin.
2. La concentracin del poder de decisin y de expedir rdenes
3. La concentracin de la competencia tcnica.
4. La concentracin del poder de nombramiento.

1. La concentracin de la coaccin en los organismos superiores y por
consecuencia de la fuerza pblica, a provecho de la administracin central;
es uno de los fenmenos ms singulares del Estado. El estado puede
emplear estos medios coactivos que tienden al mantenimiento del orden de
la paz pblica. Ninguna organizacin privada puede usar de la coaccin,
salvo los casos de excepcin, en que colaboran por disposicin de la ley o
al reclamo o auxilio de las propias autoridades.

2. La concentracin del poder de decisin supone una diferenciacin previa
entre la preparacin, la decisin y la ejecucin de la decisin. La divisin del
trabajo se impone ante la imposibilidad de una o varias personas para llevar
a cabo las operaciones que exigen los actos administrativos. Decidir es
dictar una resolucin creadora de efectos jurdicos. Slo unos cuantos
rganos administrativos deciden, pues los dems preparan y ejecutan la
resolucin.

3. La concentracin de la competencia tcnica, es fundamenta en el Estado
moderno. Para corregir los casos de improvisacin y organizacin
administrativas se ha dado paso al funcionario tcnico con un conocimiento
cientfico de las materias que trata. Los funcionarios deben llegar a sus
puestos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable, de lo
contrario originan serios perjuicios a la poblacin. Los institutos de
capacitacin tcnica por los cuales luchan los institutos de administracin
pblica, demandan al Estado el empleo de elementos humanos preparados
y moralmente capacitados. Una burocracia lenta e incapaz lleva a un pas a
la bancarrota de sus instituciones. La creacin de consejos tcnicos en las
dependencias gubernativas, que actan por medio de procedimientos
tcnicos, cada da ofrecen mejores resultados. Para estos casos, en el
rgimen jerarquizado, las instrucciones a los rganos inferiores deben
fundarse en conocimientos tcnico-legales.

122

4. La concentracin del poder de nombramiento de los funcionarios y
empleados pblicos es otra de las caractersticas del rgimen centralizado.
Este poder corresponde al Presidente de la Repblica, pero la organizacin
administrativa entrega esta facultad a rganos inferiores. Por otra parte, en
el rgimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido
una importante modificacin, con el rgimen severamente centralizado del
presidente Porfirio Daz, los jefes polticos eran designados desde la capital
de la Repblica hasta los lugares ms apartados del territorio nacional. La
accin del nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una
voluntad autoritaria.

RELACIONES Y DIFERENCIA ENTRE LA CENTRALIZACIN Y LA
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA.
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordinacin de
todos los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin, sin que
pueda limitarse o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera de
competencia.

Por lo contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa y
decisin propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del poder
central y se subordina a un rgimen jurdico que lo aisla y lo somete a su propia
responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no hay otra
relacin que el de las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias para
mantener en forma precisa la orientacin poltica y econmica de todos los
elementos del Estado.

Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida
moderna, reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la
necesidad de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros
administrativos y el control ms eficaz sobre los rganos administrativos
centralizados.

Tambin se ha emitido serias razones en pro de la descentralizacin o autonoma
administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una excesiva
burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella permite
una necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin por
regin, aunque con una organizacin administrativa muy costosa.

La ltima reforma a los artculos 29, 90 y 92 de la Constitucin, disponen:

Artculo 29. En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las
Secretaras de Estado, los Departamentos administrativos y la Procuradura
General de la Repblica y con aprobacin del Congreso de la Unin, y en los
recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el Pas o

123
en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida
y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio
de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga o determinado
individuo. Sin la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situacin, pero si se verificase, en tiempo de receso, se convocar sin
demora al Congreso para que las acuerde.

ART. 90. La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal
conforme a la ley orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios
del Orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras
de Estado y Departamento administrativos y definir las bases generales de
creacin de las Entidades Paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en
su operacin. Las leyes determinarn las relaciones entre las Entidades
Paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y
Departamentos administrativos.

Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pierden su
carcter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes exclusivos que
en buena parte significan una limitada y precaria autonoma que es libertad
restringida o condicionada, ms no autonoma. La descentralizacin, en
instituciones administrativas que la administracin juzga conveniente mantener en
una situacin especial, para estimar ineficaz el rgimen de la descentralizacin
para esa clase de asuntos.

Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentracin una forma o modo
especial de organizacin administrativa con sus elementos propios. Es sta la
razn de la diversidad terminolgica de la desconcentracin llamada en ocasiones
descentralizacin burocrtica, funcional, jerrquica. La denominacin adecuada es
la desconcentracin administrativa, porque no estamos en presencia de un
organismo descentralizado y deben evitarse confusiones.

Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre la desconcentracin
administrativa (R. Ad. Pb. Nmero 35, pg. 75) concluye: As pues, podemos
entender por desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin
administrativa, en virtud del cual se confiere con carcter exclusivo una
determinada competencia a uno de los rganos encuadrados dentro de la
jerarqua administrativa, pero sin ocupar la cspide de la misma. Del anterior
concepto puede deducirse que para la existencia del principio de
desconcentracin dentro de la administracin pblica ser necesaria la
concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos; 1. La atribucin de una
competencia en forma exclusiva; 2. A un rgano que no ocupe la cspide de la
jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la misma; 3. Un mbito territorial
dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este tercer
requisito no es necesario que se de en toda la desconcentracin, sino solamente
en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el concepto de
desconcentracin que se ha dado. Aqu lo recogemos, porque al estudiar los

124
elementos de la desconcentracin, lo tendremos en cuenta, ya que la
desconcentracin perifrica es, sin duda alguna, la ms importante y la que
presenta un mayor nmero de problemas.

Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano en la reforma administrativa que
lleva a cabo, la adopcin de algunas formas adminis6tativas desconcentradas. La
experiencia administrativa en cada uno de los rganos creados podr revelar sus
beneficios, las adaptaciones o reformar que sean indispensables aconsejadas por
la realidad institucional. As pasaremos de un ensayo de simple delegacin de
atribuciones a rganos decisorios efectivos.

CARACTERES Y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentracin administrativa se pueden reducir a los
siguientes:

a) Es una forma que se sita dentro de la centralizacin administrativa.
En el organismo no se desliga de este rgimen.
b) La relacin jerrquica se atena, pero no se elimina para limitar su
labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando
de decisin, de vigilancia y competencia. No ocupan la cspide de la
jerarqua administrativa.
c) No gozan de autonoma econmica, an cuando se sealan casos
de excepcin.
d) La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la
desconcentracin.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno
Federal, y se origina entre rganos superiores de la Administracin
Pblica y rganos inferiores que ven aumentada su competencia a
costa de los anteriores.
f) El rgano desconcentrado tiene su rgimen por una ley, un Decreto,
un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el rgimen general de una
Secretara de Estado, aunque puede operarse en otras entidades.

La doctrina administrativa general, a diferencia de lo que sucede en nuestro pas,
se inclina por el principio legal como forma de creacin de un organismo
desconcentrado. Castejn Paz y Rodrguez Roman, Derecho administrativo y
Ciencia de la administracin, T. I., pg. 508, afirman: La desconcentracin por
suponer un nuevo reparto de competencia ha de realizarse por una norma jurdica
y no por un mero acto administrativo del rgano superior.

g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstculo para que las
relaciones entre el rgano desconcentrado y el Poder Central, sean
directas normalmente a travs del rgano correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder
Central, est facultado para fijar la poltica, desarrollo y orientacin

125
de los rganos desconcentrados, para mantener la unidad y
desarrollo de la accin de la Administracin Publica.

El sostenimiento de un rgano desconcentrado corre a cargo del Presupuesto de
egresos de la Federacin o el de la Institucin que lo crea. En los rganos
administrativos federales sus ingresos se incorporan al Patrimonio Federal. La
doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de su Presupuesto
o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.

LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL.
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos autores
descentralizacin territorial, es una forma de organizacin administrativa
descentralizada, que tiene por finalidad la creacin de una institucin pblica,
dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un rgimen jurdico
establecido por la Constitucin en el Art. 115 y reglamentado por sus leyes
orgnicas municipales que expiden las legislaturas de los Estados -, y que
atiende las necesidades locales o especficas de una circunscripcin territorial.

La descentralizacin administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el
contrapeso de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional y
constitucional que tiende a restituir a la nacin los rganos de la administracin
local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja subsistir un
control del gobierno central del Estado, y tiende a la creacin de centros de
administracin pblica autnomos donde el nombramiento de los agentes proviene
del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde estos agentes forman agencias
colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo. De este modo la
autonoma de las administraciones descentralizadas est asegurada por dos
medios, el nombramiento de los agentes por eleccin y su agrupacin en
agencias colectivas que son asambleas participantes en el poder ejecutivo.

II. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social, la
explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin, la investigacin cientfica
y tecnolgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o
seguridad social.

Cuando se mencione a los organismos descentralizados, se dir simplemente
organismo.

El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone:
Dentro de la Administracin pblica paraestatal sern considerados como
organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del
Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad
jurdica y patrimonio propios, cualquiera que se la forma o estructura legal que
adopten.

Vase la reforma de 1980 al artculo 90 de la Constitucin, antes citado que
entrega al Congreso de la Unin la responsabilidad de definir las bases generales

126
de creacin de las Entidades Paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal
en su operacin.

RELACIONES Y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES
ADMINISTRATIVAS CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS.
Es muy conveniente formular una relacin de la diferente naturaleza de los
rganos centralizados y los rganos descentralizados.

Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo a la
materia federal, es decir, a la competencia del Estado que se realiza a travs de
los rganos federales.

a) rganos administrativos centralizados
El rgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado en
materia federal.
Los rganos centralizados no tiene otra personalidad, que la personalidad general
de la Administracin Pblica.
Algunos rganos centralizados federales por mandato constitucional pueden tener
su propia personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito Federal.
Los rganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio general del
Estado.
Los bienes que forman el patrimonio del Estado estn sometidos a un rgimen
jurdico general.
Los bienes de la Federacin se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales.
Los rganos centralizados estn sometidos a la direccin administrativa y
financiera del Estado.
El rgimen jerrquico mantiene la unidad de la Administracin pblica. Los
poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, competencia son
necesarios para mantener la unidad de los rganos del poder central.
Los rganos centralizados responden de su accin administrativa.
El control de los rganos centralizados se realiza a travs de la propia
administracin pblica de acuerdo con la ley.

b) rganos administrativos descentralizados
El rgano descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en materia
federal.
El rgano descentralizado tiene una personalidad jurdica propia otorgada por una
ley o decreto. La personalidad de los rganos descentralizados es independiente
de la personalidad general de la Administracin Pblica.
El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de
derecho publico, pero su estructura debe obedecer a reglas tcnicas especiales y
a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los rganos
descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico
especial.
Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven al
patrimonio del Estado. Artculo 3, fraccin IV de la Ley general de Bienes
Nacionales.

127
Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso puede
adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado moderno no se
rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad financiera del Estado.
La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o independiente y
puede comprender no slo los servicios pblicos, sino otros fines del Estado.

Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados se
transforman o desaparecen. Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos
descentralizados. El poder central realiza el control de los rganos
descentralizados a travs de la Secretara de Programacin y Presupuesto salvo
que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia.

CONSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR
SERVICIO
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron
originalmente ningn apoyo en la Constitucin de 1917. El constituyente cre los
Departamento Administrativos federales como organismo a quienes se encargaba
una misin fundamentalmente tcnica. Estas instituciones en trminos generales
no han tenido xito, porque o ha predominado el aspecto tcnico del servicio, y se
convirtieron en organismos principalmente polticos, salvo aquellos que se
erigieron en Secretaras de Estado, o se robustecieron como Departamentos
administrativos.
La ley ha adoptado ciertas precauciones con el fin de garantizar que las
deliberaciones y las votaciones que se hagan en las cmaras que integran el
congreso de la unin se realicen en un clima de libertad, orden, seguridad e
independencia; en los sistemas monrquicos se considero que la presencia del rey
en los recitos parlamentarios pona en peligro esos factores, por lo tanto, cuando
era necesaria, por disponer as la ley o la costumbres se opt por no deliberar y
como consecuencia, no llegar al extremo de tener que ver limitndose a escuchar.
Termin por imponerse el criterio de que el rey no poda ser interpelado, mismo
que tambin se adopt en los sistemas presidencialistas.

Concretamente respecto al informe presidencial, desde 1867, a propuesta de
Sebastin Lerdo de Tejada, las relaciones entre los poderes legislativo y Ejecutivo
deben darse en forma escrita; esto no ha impedido la presencia del presidente
ante el congreso, actuando en cmara nica, para que d lectura a su informe. En
ese contexto debe interpretarse el art. 93 constitucional que instituye como
obligatoria la presencia de los secretarios de estado y jefes de departamento en
los recintos de las cmaras la posibilidad de citarlos a que concurran; ellos s
pueden ser interpelados.

La ley obliga al congreso a analizar, durante las primeras sesiones ordinarias, el
informe presentado por el presidente de la repblica (art. 8 de la Ley Orgnica del
Congreso)

A pesar de esto y por tratarse de maniobras polticas, nada puede impedir que
personas que gozan de inmunidad, como son los legisladores, intenten interpelar.

128

Clasificacin de los rganos desconcentrados:

a) Desconcentracin vertical. En este supuesto, la competencia conferida al
desconcentrado, est integrada por asuntos cuyo despacho correspondi
anterior jerrquico, quien ve as reducidas sus facultades de ejercicio
directo en determinado mbito competencial. Ese desplazamiento de
competencia ha de ser de un rgano a otro, de lo contrario, si fuera de
funcionario a funcionario, estaramos en presencia de la delegacin de
facultades y no ante la desconcentracin;
b) Desconcentracin regional. En este caso, el ente desconcentrado ejerce
competencia sobre un determinado territorio, para atender los asuntos que
inicialmente le correspondan al, rgano central. Por ejemplo, las
delegaciones de diversas secretaras en los estados, y
c) Desconcentracin horizontal. En este tipo de desconcentracin, el rgano
centralizado, por disposicin jurdica, ha trasladado a entes con igual
jerarqua, asuntos de su competencia original, para ser atendidos en cierta
circunscripcin territorial. Tal sera el caso de las distintas oficinas
regionales de la secretara el caso de las distintas oficinas regionales de la
secretara de hacienda y crdito pblico: como las administraciones fiscales
regionales.

DESINCORPORACION El termino se ha usado con profusin para calificar la
venta, liquidacin o traspas de entidades paraestatales, desde que la llamada
privatizacin de al actividad comercial e industrial se adopto como poltica del
estado mexicano.

DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL.

Antes de hacer el estudio de la descentralizacin administrativa, es necesario
hacer una aclaracin terminolgica sobre lo que se comprende por
desconcentracin y, por otra parte, descentralizacin.

Semnticamente, tanto la descentralizacin, como la desconcentracin, significan
lo mismo, es decir, alejamiento del centro. Las leyes, autores y funcionarios, con
frecuencia hablan de las mismas indistintamente, sin hacer una clara separacin
de las palabras, segn las funciones o aspectos que se estudian, o que se estn
manejando.

DESCONCENTRACIN DESCENTRALIZACIN
1.- rgano inferior
subordinado a una
Secretara, Departamento de
Estado o a la Presidencia.

1.- rgano que depende
indirectamente del Ejecutivo
Federal.

129
2.- Puede contar o no con

2.- Tiene invariablemente
3.- Puede contar o no con
patrimonio propio.
3.- Siempre tiene patrimonio
propio.

4.- Posee facultades
limitadas.
4.- Posee facultades ms
autnomas.

La expresin descentralizar significa opuesto al centro, es decir, es el fenmeno
que va del centro a la periferia y se aprecia en la actualidad, en la organizacin del
Estado y de la Administracin Pblica. Fundamentalmente hay dos tipo de
descentralizacin en Derecho, la descentralizacin poltica y la descentralizacin
administrativa; la primera se vincula a la estructura misma del Estado y a sus
circunstancias histrico-polticas y en Mxico la podramos tipificar en la existencia
de instituciones que conviven y derivan del Estado Federal y que son:
fundamentalmente, las entidades federativas (Estados de la Federacin) y los
Municipios. Son estructuras evidentemente poltico-administrativas que actan
sobre una determinada superficie territorial y en las que, los administrados,
pueden intervenir en la eleccin, o designacin, de los rganos del gobierno local,
a travs del ejercicio del voto popular, caracterstica que, en nuestra opinin,
distingue definitivamente a las estructuras descentralizadas polticas, de la
organizacin administrativa descentralizada dependiente del Poder Ejecutivo y que
forma parte de la Administracin Pblica considerada en su ms amplio sentido.

La descentralizacin administrativa, en estricto sentido, existe cuando se crean
organismos con personalidad jurdica propia, mediante disposiciones legislativas,
para realizar una actividad que compete al Estado, o que es de inters pblico.
Un sector de la doctrina, fundamentalmente Argentina, distingue entre la
descentralizacin burocrtica, que consiste en crear oficinas dentro de la
estructura del poder administrador, y las que llama autrquicas, que define como
toda persona jurdica pblica que dentro de los lmites del derecho objetivo y
teniendo capacidad para administrarse a s misma, es considerada respecto del
Estado, como uno de sus rganos, porque el fin que ella (la entidad) se propone,
es la realizacin de sus propios intereses, que son administracin de los intereses
del Estado mismo.

Podra, como ya dijimos, ser aplicable exclusivamente a la descentralizacin
poltico-administrativa de las entidades federativas y de los municipios, en mi
opinin, con ciertas limitaciones, pues la autonoma slo se refiere a los asuntos
de gobierno sobre los cuales el municipio, o el Estado de la Federacin, tienen
competencia y, evidentemente, no hay rgano jerrquicamente superior desde el
punto administrativo, pero ello no quiere decir que no exista coordinacin de los
Municipios con la Entidad Federativa, de la que forma parte y, de estas ltimas,
para con la Federacin. Adems, tiene las restricciones que les impone,

130
respectivamente, la legislacin municipal, y en el pacto federal, en cuanto a ciertas
actividades.

CRTICA A LA CLASIFICACIN TRADICIONAL.
En nuestro concepto, la clasificacin tradicional copiada de la doctrina francesa,
que separa la descentralizacin administrativa en: a) por servicios; b) por regin, y
c) por colaboracin, tipificndose la primera en el organismo descentralizado que
presta servicios pblicos, la segunda en el municipio y, la tercera, en las
organizaciones de los particulares que coadyuvan con el Estado, no es operante,
en nuestros das, en Mxico.

Como habremos de ver ms adelante, el que un organismo preste servicio
pblico, no es caracterstica definitiva para considerarlo descentralizado (el
Departamento del Distrito Federal presta muchos servicios pblicos y no tiene esa
naturaleza); el municipio es una estructura poltico- administrativa y tcnicamente,
no tiene nexos con la organizacin centralizada federal, o local, desde el punto de
vista jerrquico y, adems segn lo demostraremos adelante, el propio municipio
puede tener en su organizacin las formas centralizada, desconcentrada o
descentralizada, de donde negamos que tenga el carcter de organismo
descentraliza por regin, desde un punto de vista estrictamente administrativo.

Por cuanto hace a la descentralizacin por colaboracin, se debe distinguir entre
la organizacin del Estado y la de los particulares y aunque stos, en ciertos
casos, realicen actividades de inters pblico, es muy discutible y dudoso que se
les pueda considerar como una forma de organizacin descentralizada de la
Administracin Pblica.

Otra crtica que se puede hacer a esa clasificacin, consiste en que los trminos
de la diferencia especfica, se precisan a base de las finalidades que persigue la
organizacin; tales pueden ser: a) la de prestar un servicio pblico; b) que
corresponde a ideas democrticas de administrar una regin, y c) que los
particulares colaboren con la Administracin Pblica.

La finalidad de la estructura administrativa descentralizada, de acuerdo con
nuestra opinin, no modifica su naturaleza, ni sus caractersticas de definicin. Por
eso, desde ahora apuntamos que no consideramos aplicable esa clasificacin y
esos criterios a la descentralizacin administrativa, forma de organizacin de la
Administracin Pblica, para establecer su nocin, ya que la forma de
organizacin que tiene esos caracteres, la podemos precisar a trasvs de
caractersticas que le son propias.

CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS,
DESCONCENTRADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL.
Hasta pocas recientes, se discuti por la doctrina la base constitucional para
crear a los organismos descentralizados y a todas las entidades que ahora se
conocen como del Sector Paraestatal, sin embargo, la reforma reciente a los
artculos 90 y 92 de la Constitucin, ya no deja duda alguna de que estas

131
instituciones estn insertadas en un concepto moderno y comprehensivo de la
Administracin Pblica Federal, despejando toda posibilidad de cuestionamiento
constitucional de los mismos.

Antes de las reformas aludidas, las bases estaban en el artculo 123 apartado A,
fraccin XXXI, de la Constitucin que atribuye competencia a las autoridades
federales en asuntos relativos a ... empresas que sean administradas en forma
directa descentralizada por el Gobierno Federal; y en el artculo 73, fraccin XXX,
de la misma Carta Magna, que contiene lo que la teora denomina facultades
implcitas.

Existan opiniones en el sentido de que los organismos descentralizados no
estaban previstos en la Constitucin, hasta el 18 de noviembre de 1942, en que
fue reformada la fraccin XXXI del artculo 123, en comentario, segn publicacin
en el D.O. de la Federacin de la misma fecha.

Los organismos descentralizados, los desconcentrados, las sociedades
mercantiles de Estado, o bien, cualquier otra forma de organizacin administrativa,
estimamos que, an antes de las reformas a los artculo 90 y 93 de la
Constitucin, tenan su base en los siguientes artculos constitucionales: 93,
prrafos segundo y tercero, del cual ya hemos hecho mencin, 28, que habla de
monopolios o actividades del Estado relativos a la acuacin de moneda, a los
correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo
banco central que controlar el gobierno Federal. El Congreso tiene entonces
facultad para crear organismos en esos ramos, dndoles la forma de organizacin
que estime conveniente al dictar la ley.

El artculo 73, nuevamente, pero ahora en su fraccin XXV, que otorga facultades
al Congreso para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas
rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, de investigacin
cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica, escuelas prcticas de
agricultura y ganadera, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y
dems institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nacin,
y legislar en todo lo que refiere a dichas instituciones. En este caso, creemos que
el Congreso tiene facultad para crear todas estas instituciones dndoles la forma
administrativa que estime pertinente, ya sea descentralizada, desconcentrada, o
cualquier otra.

Los artculos antes comentados regula, bien instituciones precisas, o materias
generales, pero en todos casos se da la Congreso la facultad para legislar sobre
ellos; por lo que, en ejercicio de esa facultad, estimamos que el Congreso de la
Unin puede dictar leyes que se refieran a estas materias, o a esas instituciones,
creando organismos descentralizados, desconcentrados, previendo la creacin de
sociedades mercantiles de Estado, Comisiones Intersecretariales, o cualquier otra
forma de organizacin administrativa que se desarrolle en el futuro.


132
PROCEDIMIENTO DE CREACIN DE ORGANISMOS DECENTRALIZADOS
La prctica administrativa, en Mxico, y la Ley para el control, por parte del
Gobierno Federal, de Organismos descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal (D. O. De 29 de diciembre de 1970), al igual que sus antecedentes, las
leyes de igual denominacin de 1947 y de 1966, en su artculo 2, prev que el
Ejecutivo Federal, por decreto, pueda crear organismos descentralizados.

Sobre este punto, es unnime la doctrina en el sentido de que la creacin de
rganos descentralizados por decreto del Ejecutivo resultara al margen de la
Constitucin, sobre todo cuando a travs de ese decreto se le otorgan
personalidad jurdica propia, patrimonio y competencia, pues se ha considerado
que, para ello, es necesaria una ley en el sentido formal y material, o sea,
emanada del Congreso de la Unin, opinin con la que estamos de acuerdo, no
obstante la prctica administrativa y la disposicin legal ya citada.

Es pues, necesario aclarar, en cuanto a los organismos descentralizados, que, de
lo que marca la Constitucin en su artculo 90 reformado, no se desprende que el
Poder Ejecutivo tenga la facultad de creacin de dichos organismos, ya que esta
facultad nicamente la tiene el Congreso de la Unin, por lo que sera
inconstitucional la creacin de stos, por parte del Ejecutivo Federal, por va de
decreto.
El decreto deber contener:

1. Personalidad jurdica propia
La personalidad jurdica propia, como ya se dijo, les es otorgada por el acto
creador y difiere profundamente del sistema de la teora que en Derecho Civil y
Mercantil predomina sobre la creacin de las personas jurdicas colectivas.

En efecto, es necesario aclarar que estos organismos son creados estrictamente
por vas de un acuerdo poltico-administrativo y por normas de derecho pblico;
antes de su creacin no existen elementos personales, en las que el grupo de
personas fsicas las organiza y les dota del patrimonio en los organismos pblicos
descentralizados, su creacin se decide, como ya se dijo, por va de autoridad y es
pues de expedida su ley orgnica, que se conjunta el elemento personal, el
patrimonio, etc.

2. Denominacin
La denominacin, es la palabra o conjunto de palabras en el idioma oficial del
Estado, que distingue y diferencia al organismo descentralizado de otras
instituciones similares, sean federales, locales o municipales y, ms an,
internacionales.

La denominacin, en los organismos descentralizados, equivale a lo que en la
persona fsica es el nombre, y siempre est prevista en el acto de creacin, por
ejemplo: Petrleos Mexicanos, Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica,
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, etc.


133
3. La sede de las oficinas y dependencias y mbito territorial.
En nuestra opinin, es equivalente al domicilio de las personas fsica, pero es
dudoso que pudiramos equipararlo; la sede es el lugar, ciudad, calle y nmero,
donde residen los rganos de decisin y direccin y el mbito territorial, los
lugares en donde acta el organismo descentralizado.

4. Organos de direccin, administracin y representacin.
Se puede tipificar a travs de los siguientes conceptos:

Un cuerpo colegiado que es el rgano de mayor jerarqua y el que decide sobre
los asuntos ms importantes de la actividad y la administracin del organismo.
Este rgano colegiado es constante en la mayora de las instituciones
descentralizadas, el nmero de sus componentes es muy variable y en l se
encuentran representados, en primer lugar, los intereses de la Administracin
Central y, en segundo lugar, en ciertos casos, de los sectores a los que afecta la
actividad del organismo.

La denominacin de este grupo colegiado tampoco es uniforme, aunque en la
mayora de los casos se le denomina Consejo de Administracin, por ejemplo, en
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, artculo 4 del decreto (D.O. de 12 de junio de
1965); Ferrocarriles Nacionales de Mxico (artculo 50 de su Ley Orgnica de 30
de diciembre de 1948, reformada por decreto publicado el 27 de enero de 1960;
Petrleos Mexicanos (Art. 4 de la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos,
publicada en el D.O. de 6 de febrero de 1971); Caminos y Puentes Federales de
Ingresos y Servicios Conexos (Arts. 4 y 5 del decreto publicado en el D.O. de 29
de junio de 1963 y sus reformas de 30 de noviembre de 1964).

En otros organismos se les designa con el nombre de Asamblea General, como en
el Instituto Mexicano del Seguro Social (Arts. 109 y 110 de la Ley del Seguro
Social, de 19 de enero de 1943 y sus reformas); en otros ms se llama Junta de
Gobierno, como en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (Arts. 4, 5 y 6
de su Ley Orgnica de 6 de enero de 1945); o Junta Directiva, como en el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicios del Estado
(Arts. 103, fracc. I; 104 y 110, de su Ley Orgnica, D. O. De 30 de diciembre de
1959).

Como puede apreciarse, no hay unidad en cuanto a la denominacin, al nmero
de componentes del cuerpo colegiado que rige los destinos de estas instituciones,
ni tampoco en cuanto a su designacin y tiempo de su encargo, lo que hace muy
difcil su estudio sistemtico.

Inmediatamente despus, y en grado jerrquico subsiguiente se encuentra
siempre un rgano de representacin unipersonal, que tiene las siguientes
funciones:
I. Cumplir las decisiones y acuerdos del cuerpo colegiado superior;

134
II. Acordar, en algunos casos, con el titular del Poder Ejecutivo y
cumplir sus decisiones y acuerdos en forma coordinada con los
del cuerpo colegiado.
III. Representa al organismo en todos los rdenes y tiene facultades
de decisin y ejecucin respecto de sus subordinados, viene a
ser el funcionario ejecutivo del organismo, con todos los poderes
jurdicos inherentes.
IV. Coordinarse con el funcionario que encabece el sector respectivo
y cumplir todas las disposiciones de agrupamiento sectorial.

La designacin y remocin de este rgano unipersonal en la mayora de los casos
se hace por el Poder Ejecutivo, a travs de la representacin mayoritaria que tiene
siempre en el cuerpo colegiado a que hicimos mencin en el primer inciso.

Se ha planteado el problema de si estos funcionarios son funcionarios de la
Administracin Pblica, a la vez que funcionarios del organismo descentralizado y,
asimismo, si tambin tiene el carcter de autoridades en algunos aspectos. Hasta
ahora la doctrina no ha estudiado estos aspectos. Por ejemplo, tambin cumplen
una funcin poltica al acudir anualmente a escuchar el informe presidencial.

As mismo la doctrina no ha precisado si estos funcionarios tiene el carcter de
polticos y administrativos. En nuestro concepto, si tiene tal carcter, con la
excepcin de los funcionarios de las Universidades e Institutos de Cultura
Superior, en los que, el carcter de funcionarios pblicos, resulta difcil de precisar.

Pero, fuera de los casos de las Instituciones de Cultura, consideramos que los
Directores, Gerentes Generales o funcionarios equivalentes, son funcionarios de
carcter poltico y administrativo, por lo siguiente:
a) Forman parte de la Administracin pblica Federal (LOAPF, artculos
1, prrafo tercero; 3, fraccin I; 9; 45; 50;: 52 y 54).
b) Son nombrados y removidos por el Presidente de la Repblica
(LOAPF, Art. 52).
c) Acuerdan y reciben rdenes del Jefe de Estado o, en su caso, de la
Secretara o Departamento de Estado, cabeza de sector.
d) Estn obligados a planear, coordinar y someter a evaluacin su
actividad (Art. 51, LOAPF).
e) Conducirn sus actividades en forma programada y con base en las
polticas, prioridades y restricciones que para el logro de los
objetivos y metas de los planes de gobierno, establezca
directamente el Presidente de la Repblica, o a travs de las
entidades cabeza de sector (Art. 9 , LOAPF).
f) Aunque no lo establezca disposicin alguna, ciertos organismos
informan anualmente al Congreso de la Unin, por ejemplo, PEMEX,
IMSS, ISSSTE, etc.
g) Relaciones con el Congreso de la Unin. Las reformas y adiciones al
artculo 93, de la Constitucin (el prrafo segundo ,reformado por

135
decreto publicado en el D.O. de 31 de enero de 1974; y el prrafo
tercero, adicionado y reformado por decreto publicado en el D. O. De
6 de diciembre de 1977), establecen un indudable vnculo poltico
con el Congreso de la Unin y sus Cmaras, al obligar a los
Directores de organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria, a informar a cualquiera de las
Cmaras:
I. Cuando se discuta una ley de su ramo; y
II. Cuando se trate de un asunto concerniente a su ramo o
actividad.

Aun cuando la Constitucin es omisa en cuanto a establecer responsabilidad
poltica para los funcionarios de la Administracin Pblica Federal Central y
Paraestatal, no deja de tener matiz poltico el procedimiento comentado.

Todo lo anterior, tipifica, a nuestro modo de ver, una verdadera relacin jerrquica
entre el Presidente de la Repblica y los Directores o Gerentes Generales de los
Organismos Descentralizados, o sea, que existen los poderes de decisin,
nombramiento, mando, revisin, etc., por lo cual, el carcter poltico-administrativo
de dichos funcionarios, en estos das, creemos que no puede quedar en duda.

5. Estructura administrativa interna.
La estructura interna de cada organismo descentralizado depender de la
actividad a la que est destinado y de las necesidades de divisin del trabajo,
generalmente hay una serie de rganos inferiores en todos los niveles jerrquicos
y tambin de direcciones y departamentos que trabajan por sectores de actividad.

6. Patrimonio propio
Los organismos descentralizados, como consecuencia de tener personalidad
jurdica, cuentan tambin con patrimonio propio, patrimonio que rompe en su
estructura y regulacin con los principios del Derecho Civil.

El patrimonio de los organismos descentralizados es el conjunto de bienes y
derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto.

Dentro del patrimonio encontramos que pueden existir bienes que son del dominio
pblico, como son los inmuebles que estn dentro de su patrimonio y que por
disposicin de ley se consideran del dominio pblico (artculo 23, fraccin VII, de la
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. De 30 de enero de 1969).

Pueden tambin contar con bienes del dominio directo, como son, por ejemplo, los
que integran el subsuelo y la plataforma continental que forma parte de los
elementos que tiene a su disposicin Petrleos Mexicanos, para cumplir con su
objeto; en ambos casos, el rgimen de dominio pblico impone inalienabilidad,
esos bienes se regulan, por lo tanto, por normas de Derecho Pblico.


136
Forman tambin parte del patrimonio de estos organismos un conjunto de bienes y
derechos que estn sujetos a un rgimen de Derecho privado y de los que pueden
disponer libremente. Puede tambin estar formado en parte por subsidios o
aportaciones temporales o permanente que le destine la Administracin Central.

Por ltimo, dentro del patrimonio se encuentran los ingresos propios del organismo
derivados del ejercicio de su actividad, o sea, los que obtiene por los servicios o
bienes que presta o produce, respectivamente.

7. Objeto.
El objeto de los organismos descentralizados puede ser muy variable y, en nuestro
criterio, est supeditado a las consideraciones de orden prctico y poltico que se
tomen en cuenta en el momento de su creacin, en trminos generales puede
abarcar:
a) La realizacin de actividades que corresponden al Estado;
b) La prestacin de servicios pblicos;
c) La administracin y explotacin de determinados bienes del dominio
pblico o privado del Estado;
d) La prestacin de servicios administrativos;
e) La realizacin coordinada de actividades federales, estatales, locales
y municipales, o con organizaciones internacionales, de actividades
de asistencia tcnica y desarrollo econmico, la produccin de
servicios o de procesos industriales.
f) La distribucin de productos y servicios que se consideran de
primera necesidad o que interesa al Estado intervenir en su
comercio.

En realidad, el organismo pblico descentralizado puede actuar en uno o varios de
los ramos antes aludidos o an en otros nuevos, que en el futuro las necesidades
sociales puedan demandar.

8. Finalidad.
La finalidad que busca el Estado con la creacin de esta clase de instituciones es
siempre procurar la satisfaccin del inters general en forma ms rpida, idnea y
eficaz.

9. Rgimen Fiscal.
La mayora de los organismos descentralizados, por las actividades propias de su
objeto, estn exentos del pago de impuestos federales, locales municipales (se
discute si deben pagar impuesto predial). La prctica se ha orientado a reconocer
que cubren los derechos de carcter federal y local. No obstante, en algunos
casos hay organismos descentralizados que pagan impuestos a la Federacin
(Petrleos Mexicanos) y, aun cuando no hay precedentes, estimamos que en
aquellos casos en que el organismo descentralizado realiza una actividad que
corresponde al Estado y ste le ha dado su personalidad, patrimonio, y su rgimen
jurdico, en el supuesto de que obtuviera beneficios, ya que no siempre los
obtienen, esos beneficios podran o bien acrecentar el patrimonio de la institucin,

137
o bien ingresas al patrimonio del Estado como productos, pues en principio
resultara ilgico que el Estado cobre impuestos a sus propios organismos; sera
tanto como pasar dinero de una bolsa, a otra, de la misma persona. (Vase
ejemplo de PEMEX al final del captulo).

UNIDAD V
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y SUS ELEMENTOS

1. Distinguir entre la funcin administrativa y el acto administrativo.
2. Conocer los actos principales y los actos instrumentales.
3. Diferenciar entre cada uno de los actos administrativos de conformidad
con su clasificacin.
4. comprender los diversos actos administrativos de acuerdo con su
contenido y efectos jurdicos.

Contenidos:
1. El acto administrativo y sus elementos

V. 1. A Fraga Gabino, Derecho Administrativo Ed. Porrua.Mxico, 1987, P.p.229-
245,267-304
V. 1. B Martnez Morales Rafael Derecho Administrativo Ed. Harla.Mxico, 1999,
P.25-34
V. 1. C http://ww.biblioteca/unam.mx.
V. 1. D Serra Rojas Andrs, Derecho Administrativo T.I y II Ed. Porrua, Mxico,
1986, P.p. 490-504.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los elementos que constituyen el acto jurdico administrativo son: a) el sujeto; b) la
voluntad; c) el objeto; d) el motivo; e) el fin, y f) la forma.

El sujeto del acto administrativo es el rgano de la Administracin que lo realiza.
En su carcter de acto jurdico, el acto administrativo exige ser realizado por quien
tiene aptitud legal.

De la misma manera que los actos jurdicos de la vida civil requieren una
capacidad especial para ser realizados, as, tratndose de los actos del Poder
pblico es necesaria la competencia del rgano que los ejecuta.

La competencia en derecho administrativo tiene una significacin idntica a la
capacidad en derecho privado, es decir, el poder legal de ejecutar determinados
actos. Constituye la medida de las facultades que corresponden a cada uno de los
rganos de la Administracin.


138
A pesar de ese idntico significado, existen entre la competencia del derecho
pblico y la capacidad del derecho privado las diferencia sustanciales que a
continuacin vamos a exponer.

En primer trmino, la competencia requiere siempre un texto expreso de la ley
para que pueda existir. Mientras que en el derecho privado la capacidad es la
regla y la incapacidad la excepcin en el derecho administrativo rige el principio
inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente en cada
caso (supra, nm. 90).

Este principio es sumamente interesante porque como en la actuacin de los
rganos administrativos se puede realizar multitud de actos que afecten intereses
particulares, se hace necesario que esos intereses se encuentren garantizados
contra la arbitrariedad. La nica forma de garanta es la exigencia de una ley que
autorice la actuacin del Poder pblico. El rgimen de derecho de los Estados
contemporneos y el principio de la legalidad a que arriba nos hemos referido
exigen que todos los actos del Estado sean realizados dentro de normas legales.

Como segunda caracterstica de la competencia, que la distingue de la capacidad
del derecho privado, se encuentra la de que el ejercicio de aqulla es obligatorio
en tanto que el ejercicio de la capacidad queda al arbitro del particular. La
explicacin de esta caracterstica radica en que la competencia se otorga para que
los rganos puedan cumplir las atribuciones que el Estado tiene encomendadas,
es decir, para que pueda dar satisfaccin a necesidades colectivas. De tal manera
que siempre que stas lo exigen los rganos del Estado deben hacer uso de su
competencia. La capacidad, por el contrario, se da en inters de la persona a
quien se le reconoce, de tal modo que sta voluntariamente decide de su ejercicio.

Puede suceder que la ley al establecer la competencia determina las especiales
condiciones en que debe ejercitarse o bien que d cierta libertad de apreciacin
respecto a la oportunidad de su ejercicio.

En el primer caso basta que concurran las condiciones de hecho previstas por la
ley para que la Administracin deba ejercitar los actos jurdicos cuyo cumplimiento
establece la misma ley. En el segundo caso, la libertad de apreciacin queda
subordinada a la atencin de los intereses pblicos o a la eficacia de los servicios
que preste la Administracin, sin que puedan mviles personales o motivos
diferentes influir para decidir sobre el uso de la competencia autorizada.

Una tercera caracterstica es la de la competencia generalmente se encuentra
fragmentada entre diversos rganos, de tal manera que para la realizacin de un
mismo acto jurdico intervienen varios de ellos. La garanta para el buen
funcionamiento de la administracin pblica exige la intervencin de diversos
rganos que recproca y mutuamente se controlen y que eviten que el inters
particular de alguno de los titulares de esos rganos pueda ser el motivo para una
actuacin que afecte derechos de particulares.


139
Un cuarto carcter de la competencia es el de que ella no se puede renunciar ni
ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio, porque la competencia no es
un bien que est dentro del comercio, que pueda ser objeto de contrato, sino que
tiene forzosamente que ser ejercitada en todos los casos que lo requiera el
inters pblico.

En uno de los casos que lleg a presentarse ante la Suprema Corte de Justicia, y
en cuyo fallo intervino do Ignacio L. Vallarta, ste sostuvo que La Legislatura no
puede expedir leyes que tengan el carcter de irrevocables, porque esto sera
alterar la Constitucin misma de la que deriva su autoridad, supuesto que si una
legislatura, por virtud de sus leyes, pudiera restringir el poder de las subsiguientes,
podra en iguales trminos limitar el poder legislativo de todas la s futuras, y,
repitiendo este procedimiento se llegara al extremos de que quedaran excluidos
de la accin legislativa, uno a uno, todos los negocios de su competencia,
nulificando as el precepto constitucional que confiere al Congreso la facultad de
legislar. (Cooley)... Una de las ms interesantes cuestiones sobre esta materia
(habla de la prohibicin constitucional de alterar las obligaciones de los contratos),
es la de si la Legislatura tiene facultad de restringir sus propios poderes por medio
de una concesin en que se priva para lo futuro del ejercicio de algunos de los
atributos esenciales de la soberana... Si, por ejemplo, ella puede comprometerse
a no ejercer el poder de taxacin... respecto de ciertas propiedades o personas, y
si hacindolo as, tal compromiso sea nulo conforme al principio general de que la
Legislatura no puede disminuir el poder de las subsiguientes por medio de una
legislacin irrevocable... pudiendo as llegar hasta destruir el gobierno mismo.

Lo que en la tesis anterior se sostiene respecto del compromiso de determinadas
facultades del Poder Legislativo, no es sino un resultado de que la competencia se
halla atribuida a los Poderes pblicos en razn de los intereses tambin pblicos
que estn llamados a satisfacer y que, siendo as, un inters privado no puede ser
nunca motivo para que se le restrinja con perjuicio de la finalidad que persigue.

Finalmente, es caracterstico de la competencia el que ella es constitutiva del
rgano que la ejercita y no un derecho del titular del propio rgano. De tal manera
que el titular no puede delegar ni disponer de ella sino en caso de que la propia ley
lo consienta.

Como acto jurdico, el acto administrativo debe de estar formado por una voluntad
libremente manifestada.

En relacin con este elemento del acto administrativo se puede suscitar el
problema relativo a la formacin de voluntad, cuando se trata de un rgano
colegiado, es decir, cuando varios miembros son simultneamente titulares de un
rgano de la Administracin. Normalmente, sin embargo, las disposiciones legales
que instituyen tal rgano fijan los requisitos para la reunin de los titulares, para la
expresin de su voto y para la determinacin del nmero de stos que son
necesarios para considerar formada la voluntad del rgano de que se trate.
Constituye, adems, una regla fundamental en la materia la que de todas las

140
decisiones deben de ser tomadas en reunin oficial de los integrantes de dicho
rgano, pues de otro modo no sera este el que estara actuando, sino individuo
aislados que no tienen con este carcter ninguna competencia legal.

Por otra parte, a semejanza de lo que ocurre en el derecho privado, en el derecho
administrativo se requiere que la voluntad generadora del acto no est viciada por
error, dolo o violencia.

En la mayor parte de las leyes que regulan el funcionamiento de la Administracin
no se contienen disposiciones que fijen los caracteres de la voluntad para que
pueda dar nacimiento a un acto jurdico; pero es indudable que el concepto mismo
de este acto supone necesariamente la existencia de una voluntad no viciada.

La existencia de un objeto constituye otro elemento fundamental del acto
administrativo.

EL OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El objeto del acto debe ser determinado o determinable, posible y lcito. La licitud
supone no slo que el objeto no est prohibido por la ley, sino que adems est
expresamente autorizado por ella, salvo el caso de que la propia ley otorgue
facultad discrecional a la autoridad administrativa para elegir y determinar el objeto
del acto.

Pero aun en este ltimo caso la licitud del objeto deber calificarse de acuerdo con
estas tres categoras: que no se contrare ni perturbe el servicio pblico; que no
infrinja las normas jurdicas; que no sea incongruente con la funcin
administrativa. (Fernndez de Velasco. El acto administrativo, pg. 193).

El motivo del acto es el antecedente que lo provoca, es la situacin legal o de
hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la actividad
administrativa.

ntimamente ligado con el concepto del motivo se encuentra el de la motivacin,
que sin embargo son diferentes, puesto que esta ltima viene a ser el juicio que
forma la autoridad al apreciar el motivo y al relacionarlo con la ley aplicable.

Tanto el motivo como la motivacin representan elementos que operan con
garantas de la seguridad personal y real, pues como veremos ms adelante, la
ley constitucional los exige cuando el acto agravia a particulares.

Por lo que hace a la finalidad del acto, la doctrina ha sentado diversas reglas cuya
aplicacin en nuestro medio nos parece indudable, por lo que vamos a exponerlas
a continuacin :
a) El agente no puede perseguir sino un fin de inters general.
b) El agente pblico no debe perseguir una finalidad en oposicin con la ley.

141
c) No basta que el fin perseguido sea lcito y de inters general, sino que es
necesario, adems, que entre en la competencia del agente que realiza el
acto.
d) Pero aun siendo lcito el fin de inters pblico y dentro de la competencia
del agente, no puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha
establecido al efecto.

La teora de los motivos determinantes (como llama Jes a los fines del acto) es,
dice, el complemento de la teora de la competencia de los agentes pblicos. Es
hasta imposible separar las dos teoras. Para saber si la competencia existe en tal
caso, es necesario investigar cual acto ha sido realizado; el motivo determinante
permitir decirlo; si el motivo determinante no es lcito, permitir tambin afirmar
que a pesar de las apariencias, no exista la competencia para alcanzar el fin
perseguido por el agente pblico. As es como, conocido el motivo determinante,
es posible atacar por incompetencia, por exceso de poder un acto jurdico que
presenta todas las apariencias de la legalidad. (op cit., pg. 272).

LA FORMA
La forma constituye un elementos externo que viene a integrar el acto
administrativo. En ella quedan comprendidos todos los requisitos de carcter
extrnseco que la ley seala como necesarios para la expresin de la voluntad
que genera la decisin administrativa.

A diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la forma en el derecho
administrativo tiene normalmente el carcter de una solemnidad necesaria no slo
para la prueba sino principalmente para la existencia del acto y es que en esta
ltima rama del Derecho el elemento, formal constituye una garanta automtica
de la regularidad de la actuacin administrativa.

Para comprender la importancia del vicio de forma, dice Hauriou, es preciso darse
cuenta de que las formalidades constituyen, con la determinacin precisa de la
competencia, la principal condicin del orden y de la moderacin en el ejercicio del
Poder Administrativo.

En el derecho pblico, dice Jesse, al contrario de lo que pasa en derecho privado,
las formas son garantas automticas imaginadas por las leyes o los reglamentos
para asegurar el buen funcionamiento de los servicios pblicos, impidiendo las
decisiones irreflexivas, precipitadas, insuficientemente estudiadas.

La forma del acto administrativo, aunque puede ser oral o consistente en
determinados actos materiales, normalmente requiere que satisfaga ciertos
requisitos cuando el acto implique privacin o afectacin de un derecho o
imposicin de una obligacin. Segn el artculo 16 de la Constitucin nadie puede
ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la
causa legal del procedimiento... y esto significa que el acto lesivo debe consignar
por escrito el motivo que lo ha provocado y el derecho con que se procede.

142

En trminos categricos, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha declarado
que la motivacin exigida por el artculo 16 constitucional, consiste en el
razonamiento contenido en el texto mismo del acto autoritario o de molestia,
razonamiento segn el cual, quien lo emiti lleg a la conclusin de que el acto
concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de
determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las
consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formul la
autoridad para establecer la adecuacin del caso concreto a la hiptesis legal (S.
C. J. Informe 1980, 2 Sala, tesis 132, pg. 106).

La misma Suprema Corte ha declarado que no es bastante que las decisiones
administrativas contengan los preceptos legales en que se apoyen, sino que
realmente exista motivo para dictarlos y que exista un precepto de ley que los
funde.

De las dos resoluciones de que se ha hecho mencin y cuyo contenido se ha
repetido innumerables veces, se desprende claramente que la extensin que debe
tener la motivacin es toda la que sea necesaria para que el afectado pueda
impugnar la resolucin definitiva, ya que sin conocer los motivos y fundamentos
legales no puede defenderse en forma adecuada.

VOLUNTAD
Hay casos en los cuales, an cuando la voluntad de la Administracin no se
exprese en ninguna forma, se presupone su existencia. En este caso nos
encontramos frente al problema que tanto ha preocupado a la doctrina sobre el
silencio de la Administracin.

Este silencio consiste en una abstencin de la autoridad administrativa para dictar
un acto previsto por la ley, y tiene como nota esencial la de su ambigedad, que
no autoriza a pensar que dicha autoridad ha adoptado ni una actitud afirmativa ni
una negativa. (Massip Acevedo, J., El silencio en el Derecho Administrativo
Espaol).

Para precisar los casos en los cuales el silencio produce efectos jurdicos, se ha
separado la hiptesis en que la autoridad est facultada para actuar o no actuar
segn su discrecin, de aquella en que el ejercicio de la funcin constituye una
obligacin jurdica, y se dice que, mientras que en el primer caso no puede darse
la figura del silencio con trascendencia jurdica porque la abstencin del ejercicio
de la facultad conferida por la ley de no usar el poder, en el segundo el silencio s
es particularmente importante por sus consecuencias puesto que constituye la
falta de cumplimiento de una obligacin jurdica que de existir frente al derecho de
un particular, requiere una solucin satisfactoria.

En efecto, la situacin del particular que ha formulado una solicitud para que se
dicte en su favor un acto administrativo, o que ha interpuesto un recurso
administrativo contra un acto que lo afecta, quedara al arbitrio de las autoridades

143
si stas se abstuvieran de resolver las instancias que les fueran dirigidas, pues
como el particular no puede recurrir administrativa o judicialmente mientras no
haya un acto que niegue expresamente lo solicitado, prolongando la abstencin se
nulificara prcticamente los derechos que las leyes otorgan.

Para evitar ese resultado, la doctrina se ha inclinado preponderantemente a la
solucin de que si en el trmino sealado en la ley la Administracin permanece
en silencio debe, a falta de disposicin expresa, presumirse que hay una
resolucin negativa y se ha considerado que sta es la nica solucin razonable
puesto que con ella queda a salvo el principio de que slo la administracin
administra, de tal manera que no viniendo el acto positivo slo resta interpretar el
silencio como una negativa. De otra manera tendra que ser el particular o los
Tribunales los que se sustituyeran a la Administracin, presumiendo una
resolucin favorable, con la consecuencia de que el particular subordinara a sus
intereses privados los intereses pblicos, o que los Tribunales se convertiran en
administradores con violacin flagrante del principio de separacin de Poderes.

Nuestro sistema legal se ha limitado, con muy contadas excepciones, a establecer
como una garanta individual la obligacin de las autoridades de hacer recaer un
acuerdo escrito a toda peticin de los particulares formulada por escrito de manera
pacfica y respetuosa, y de hacer conocer dicho acuerdo en breve trmino al
peticionario. De esta manera el silencio prolongado de la Administracin no tiene
ms que un remedio directo: el de pedir amparo ante la Justicia Federal, lo cual
significa que hasta despus dilatada tramitacin del juicio correspondiente el
particular podr en ejecucin del fallo presionar a la autoridad para que dicte su
resolucin, por lo que prcticamente se le deja en una situacin poco satisfactoria.

Con excepcin a ese sistema general, y sin perjuicio de que el particular haga uso
del juicio de amparo, el Cdigo Fiscal de la Federacin ha dado una solucin al
silencio administrativo. En su artculo 92 dice que el silencio de las autoridades
fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den respuesta en el
trmino que la ley fija o a falta de trmino establecido en el de noventa das.

Del mismo modo, en la Ley de Instituciones de Crdito se previene que las
resoluciones de la Comisin Nacional Bancaria que deben sujetarse a la
aprobacin de la Secretara de Hacienda, se considerarn firmes si dicha
autoridad hace presente su aprobacin o no ejercita su veto suspensivo o su
desaprobacin dentro del trmino de diez das de su notificacin (art. 163).

Tratando de fijar la significacin jurdica del silencio, Fernndez de Velasco
expresa que en derecho administrativo el silencio significa sustitucin de la
expresin concreta del rgano, por la abstracta provenida por la ley. (op. Cit., pg.
206).

En realidad es exacta esa significacin, puesto que en los casos que la ley prev,
debe entenderse que la aplicacin de ella est subordinada bien a un acto jurdico
declarado o al silencio durante determinado tiempo; es decir, que este hecho

144
negativo debe entenderse como la condicin para que la ley se aplique en un caso
concreto, exactamente como el acto positivo condiciona tambin dicha aplicacin.

LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO ADMINISTRATIVO
Habiendo estudiado en los captulos anteriores el procedimiento de la formacin y
los elementos del acto administrativo, es oportuno estudiar ahora la naturaleza de
los efectos que dicho acto produce.

Desde luego debe decirse que una vez que el acto administrativo se ha
perfeccionado por haber llenado todos los elementos y requisitos para su
formacin, adquiere fuerza obligatoria y goza de una presuncin de legitimidad
que significa que debe tenerse por vlido mientras no llegue a declararse por
autoridad competente su invalidez, es decir, que se trata de una presuncin iuris
tantum. Esta fuerza obligatoria del acto administrativo impone la necesidad de
estudiar su trascendencia en la situacin de los particulares a quienes pueda
referirse.

Ya al ocuparnos de la definicin del acto administrativo hicimos notar que su
efecto consiste en generar, modificar o extinguir una situacin jurdica individual o
condicionar para un caso particular el nacimiento, modificacin o extincin de una
situacin jurdica general. Tambin nos referimos al clasificar los actos
administrativos a la divisin que entre ellos puede hacerse, por razn de su
contenido, en actos destinados a ampliar la esfera jurdica de los particulares,
actos destinados a restringir esa esfera jurdica, y actos que se limitan a hacer
constar un estado de hecho o de derecho.

Pues bien, los derechos y las obligaciones se generan por virtud del actos
administrativo especial a favor o en contra de determinada persona y en atencin
a su situacin particular. De donde se desprende que dichos derechos y
obligaciones tiene, en principio, un carcter personal e intransmisible, y por tanto
slo pueden ser ejercitados o cumplidos por la persona a la cual el acto se refiere.

Sin embargo, en mltiples ocasiones los derechos que engendra un acto
administrativo constituyen ventajas pecuniarias que entran al patrimonio de los
particulares, y para esos casos la legislacin ha moderado el principio de
intransmisibilidad y permite en la mayor parte de ellos con autorizacin del Poder
pblico que se celebren operaciones respecto de tales derechos por actos y
contratos civiles o mercantiles. As no son extraas a nuestras leyes las
disposiciones que autorizan contratos respecto a los derechos que otorgan las
concesiones de aguas, de ferrocarriles, de minas, las patentes de invencin, etc.
Etc.

Con ese motivo se ha pretendido que tales derechos originados en actos
administrativos son susceptibles de incorporarse a las clasificaciones del derecho
comn y que, en consecuencia, podrn tener el carcter de derechos reales o
personales.


145
Indudablemente es exacto que un acto administrativo, adems de crear relaciones
entre el Poder pblico y el particular, origina derechos que entran al patrimonio del
mismo particular y que pueden ,en consecuencia, ser objeto de contratos y otros
actos civiles.

Hauriou en su obra antes citada (pg. 48) sostiene que el derecho administrativo
es creador de situaciones jurdicas, es decir, de situaciones estables que
constituyen bienes que se agregan a los bienes de la vida civil (estado de
concesionario, de pensionado, de indigente, socorrido...). Estos estados se
resuelven o bien en derechos administrativos, o bien en intereses legtimos a que
la situacin no sea modificada... y que constituyen todo un mundo jurdico nuevo
superpuesto al mundo jurdico del derecho comn y el mismo autor contina su
exposicin diciendo lo siguiente: por eso, el derecho administrativo est llamado a
desempear un papel social considerable, pues no es dudoso que el Estado
moderno tenga por tarea crear situaciones jurdicas ventajosas y nuevas formas
de bienes en provecho de los individuos, que no pueden acceder a las antiguas
formas de propiedad, y estas situaciones jurdicas sern forzosamente
administrativas.

De la opinin anterior se desprende claramente que los actos administrativos s
son capaces, como antes se dijo, de modificar el patrimonio de los particulares;
pero al mismo tiempo se deduce igualmente que esas ventajas pecuniarias que el
particular adquiere constituyen, como dice Hauriou, nuevas formas de bienes, y
que las situaciones jurdicas correspondientes son forzosamente administrativas.

La conclusin anterior es adems un corolario de la divisin de los derechos de los
individuos en derechos pblicos y en derechos privados, cada uno de ellos con un
origen y un rgimen jurdico diferentes.

Ahora bien, si el derecho del particular es un derecho pblico administrativo en
razn de que el acto de donde emana es un acto jurdico de derecho pblico, es
indudable que, salvo determinacin expresa en la Ley administrativa
correspondiente, ese derecho pblico administrativo que puede considerarse
como un bien que se agrega al patrimonio del particular, no esta sujeto por regla
general a la clasificacin de los bienes y de los derechos de orden civil.

Fleiner, en su tratado de Derecho Administrativo, expone sobre el particular
importantes ideas, que por ser indudablemente aplicables dentro de nuestro medio
jurdico vamos en seguida a copiar:

Pertenecen al patrimonio de una persona, dice, las relaciones de derecho pblico
cuyo fin inmediato es proporcionar al particular un crdito frente al Estado o
imponerle una deuda pecuniaria a favor del mismo. La caracterstica del concepto
jurdico de patrimonio es el valor pecuniario; pero es indiferente el origen de un
derecho singular; es decir, si ha sido motivado por el derecho privado o por el
derecho pblico. Y en otro parte expresa que la delimitacin del derecho pblico
con respecto al derecho civil ofrece algunas dificultades... Para decidir si una

146
relacin jurdica est sometida al derecho privado o al derecho pblico han de
tomarse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
las leyes. Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin jurdica
el sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin.

Con los datos anteriores podemos ya llegar a una conclusin sobre el punto que
examinamos, y es la de que slo cuando la ley administrativa se remite a la
legislacin comn para el efecto de que sea ella la que defina y clasifique la
naturaleza de los derechos administrativos de carcter patrimonial, deber
prescindirse de la regla general de que tales derechos slo pueden ser regulados
por dichas leyes administrativas y como stas se apartan de las clasificaciones
que la ley civil establece, por regla general habr que considerar a los derechos
nacidos de una acto administrativo como nuevas clases de bienes que se agregan
a los bienes de la vida civil.

A pesar de lo anterior, se ha sostenido que algunos actos administrativos dan
nacimiento a derechos que guardan gran semejanza con los derechos reales de
naturaleza civil.

Sin embargo, no se llega a afirmar que exista una identidad completa entre los
derechos reales administrativos y los derechos reales civiles, pues se reconoce
tratndose de los derechos de los ocupantes sobre el dominio pblico, que son lo
que se consideran como derechos reales administrativos, que si bien con respecto
a tal dominio rige la regla de la inalienabilidad, sta slo significa que los bienes
respectivos quedan sustrados del comercio de la vida administrativa y que dentro
de sta se desarrolla una gran variedad de derechos reales, cuyo carcter,
especialmente administrativo, consiste esencialmente en la precariedad, es
decir, en la naturaleza temporal, revocable o rescatable de esos derechos reales,
que los hace compatibles con el rgimen de inalienabilidad.

Esta tesis ha sido criticada dicindose que es inadmisible atribuir a los
concesionarios o permisionarios del dominio pblico, derechos reales, aun
agregando que son de naturaleza administrativa; que el concepto de derecho real
ha sido inventado para el rgimen de propiedad privada, y que hacindolo salir de
ese rgimen da lugar a contradicciones y a dificultades irresolubles, y que o bien
la situacin del permisionario o concesionario constituye un derecho real y
entonces no hay para qu agregar el epteto, o bien es una situacin
administrativa que no tiene nada de derecho real, y entonces, para qu emplear
esta expresin?.

EFECTOS JURDICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO RESPECTO A LOS
INDIVIDUOS AJENOS A EL.
Estudiados los efectos jurdicos del acto administrativo respecto a las partes que
en l intervienen, es necesario definir ahora los que se producen respecto a los
individuos que han sido ajenos a l.


147
En el derecho comn, tratndose de derechos patrimoniales, se hace una
separacin entre los autores del acto jurdico y sus causahabientes por una parte,
y los terceros por la otra, y se dice que el acto produce efectos para los autores y
causahabientes y no respecto a los terceros.

Dentro de estas ideas, el autor del acto es el que ha sido parte en l; sus
causahabientes son los que reciben de l un derecho por transmisin universal o
particular. Se sostiene que los causahabientes estn representados por el autor
del acto en la realizacin de ste y que, por tanto, los efectos de l les son
oponibles.

El tercero, por oposicin al causahabiente, no esta representado por el autor del
acto cuando lo verifica, y por lo tanto no puede recibir ni perjuicio ni beneficio del
propio acto. No es posible que sufra perjuicio, porque el autor del acto no tiene
derecho de disponer del bien de otro. No recibe beneficio, porque la intencin del
autor es aprovechas personalmente los efectos del acto. Sin embargo, se admite
que no hay razn que se oponga a que el beneficio se produzca a favor del
tercero, cuando esto es posible y cuando hay voluntad expresa en tal sentido.

Por ltimo, se reconoce que fuera de los derechos patrimoniales, los actos
relativos al estado y capacidad de las personas producen efecto erga omnes, y no
slo en provecho sino tambin en contra de las partes; que as el matrimonio, la
adopcin, la emancipacin, etc., tiene efecto absoluto. (Colin y Capitant. Dr. Civ., t.
I., pg. 209).

Tratndose de los actos administrativos se puede afirmar que el principio que
regula sus efectos es precisamente contrario al que rige en materia civil, es decir,
que la regla general es que las situaciones jurdicas creadas por el acto
administrativo son oponibles a todo el mundo. As el nombramiento de un
funcionario obliga a todos los administrados a reconocerlo como tal; el
otorgamiento de una concesin da al beneficiario un carcter especial frente a
todos los individuos; la obtencin de un permiso para ocupacin de una va
pblica, impone a todos la obligacin de respetar la ocupacin.

Esta regla general se explica y justifica teniendo en cuenta que en el derecho
administrativo el Estado realiza actos que tienden a la satisfaccin de necesidades
colectivas, y difcilmente podra llegarse a conseguir ese fin si se exigiera que los
actos a l encomendados no pudieran oponerse a todos los miembros de la
colectividad, estn o no representados en el momento de la realizacin del acto.
De manera que, mientras en el derecho civil la regla en que los actos slo
producen efectos para las partes, en el derecho administrativo lo es la de que los
actos tiene una eficacia erga omnes.

Sin embargo, esa regla general tiene su excepcin. Existen derechos de los
particulares que la Administracin est obligada a respetar, o que slo puede
afectar mediante ciertos requisitos. De tal manera que, cuando realiza un acto
administrativo, ste es oponible a todos siempre que observe aquel respeto o

148
cumpla con los requisitos legales establecidos para afectar el derecho. Lo cual, en
otros palabras, quiere decir que el acto administrativo no puede violar derechos
anteriores creados por otro acto administrativo o por un ttulo especial de derecho
pblico o de derecho privado.
De aqu resulta que el concepto de tercero en el derecho administrativo, es decir
de persona a quien no es oponible un acto de autoridad, comprende al particular
que tiene un derecho pblico o privado que puede resultar afectado por la
ejecucin de un acto administrativo. Es, por lo mismo, dicho derecho, motivo de
limitacin de la actividad administrativa.

Cuando el Poder pblico otorga una concesin de aguas o de minas, la actividad
de la Administracin est limitada por derechos que el mismo Poder haya creado
por virtud de otra concesin anterior sobre las mismas aguas y fondos, y como
esos derechos tienen que ser respetados a su titular no puede oponrsele la
nueva concesin; es un tercer respecto de ella. Cuando se otorga un ttulo de
terrenos nacionales, la propiedad privada que se encuentre dentro de los linderos
sealados, no puede ser afectada por esa transmisin; su titular es frente a sta
un tercero.

LA EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo perfecto produce sus efectos a partir del momento en que ha
quedado formado y una vez que se cumplan ciertos requisitos que las leyes
pueden establecer para que el propio acto sea conocido, tales como los relativos a
la notificacin mediante comunicacin personal, o mediante publicacin en
algunas de las formas que las mismas leyes disponen.

Pero puede ocurrir, y esto principalmente cuando se trata de actos que imponen a
los particulares alguna obligacin o de actos de la Administracin que puedan
afectar la esfera jurdica de los mismos particulares, que el acto no sea
voluntariamente obedecido. Entonces surge el problema de cmo debe proceder
el Poder pblico para la ejecucin de sus resoluciones.

El derecho comn en este aspecto est dominado por la necesidad de evitar la
anarqua social que resultara si se permitiera que los particulares pudieran por
medio de acciones directas proceder al ejercicio de sus derechos y ha establecido
la exigencia de que el Poder pblico se constituya en intermediario para decidir
con su autoridad y mediante procedimientos adecuados, los conflictos que surjan
por falta de cumplimiento voluntario de las obligaciones civiles. De otro modo
dicho, el derecho comn est dominado por el principio, elevado en nuestro
rgimen a la categora de precepto constitucional, de que nadie puede hacerse
justicia por su propia mano, ni ejercer violencia para reclamar su derecho (Const.,
art. 17).

De manera, pues, que, por regla genera, sern los Tribunales los intermediarios
indispensables para que el particular ejercite sus derechos.


149
Cuando se trata de resoluciones administrativas dictadas dentro de la esfera del
derecho pblico, la solucin doctrinal es contraria a la que preside en la vida civil,
y consiste, por lo tanto, en admitir que la Administracin est capacitada para
proceder en forma directa, esto es, sin intervencin de los tribunales, a la
ejecucin de sus propias resoluciones. Esta posibilidad de accin directa
constituye lo que en la doctrina se conoce con el nombre de carcter ejecutorio de
las resoluciones administrativas y se funda en la necesidad de que las
atribuciones del Estado que la legislacin positiva ordena se realicen en forma
administrativa no estn sujetas a las trabas y dilaciones que significaran la
intervencin de los tribunales y el procedimiento judicial. Reposa adems sobre la
presuncin de legitimidad de las resoluciones dictadas por los rganos del Estado
dentro de la esfera de su competencia, presuncin que a su vez se basa en la idea
que esos rganos son en realidad instrumentos desinteresados que normalmente
slo persiguen la satisfaccin de una necesidad colectiva dentro de los mandatos
de las normas legales. Se piensa que estas consideraciones obligan a concluir
que la situacin del Poder pblico es bien diferente de la de los particulares, pues
stos no tienen ni desinters en sus actos ni el control que puede existir dentro de
la organizacin administrativa.

En nuestro sistema legal, la accin directa de la autoridad administrativa para
ejecutar sus propias resoluciones no puede admitirse lisa y llanamente, pues, a
falta de una disposicin constitucional que expresamente la reconozca, su
procedencia depender de la compatibilidad que guarde con el sistema general de
la Constitucin y con algunos de sus preceptos especiales que aparentemente la
rechazan.

En efecto, el rgimen constitucional de separacin de Poderes puede ser un serio
obstculo para admitir el carcter ejecutorio de los actos administrativos, ya que a
primera vista la resistencia al cumplimiento de una obligacin crea conflicto que
debe someterse a la resolucin del Poder Judicial. Sin embargo, esa aparente
incompatibilidad no existe realmente, pues como lo ha sostenido un distinguido
profesor de derecho constitucional, la doctrina (de separacin de Poderes) no
representan otra cosa que una forma de distribuir entre los diversos rganos del
Poder pblico las diversas tareas encomendadas al Estado, y por lo tanto, el nico
derecho o garanta individual de los miembros de la sociedad consiste en que la
distribucin de las funciones se haga por las leyes consecutivas, de tal suerte que
las autoridades tengan bien definida la esfera de su competencia y obren
solamente dentro de ella, sin invadir atribuciones encargadas a otras ramas del
Poder. (Bassols. La nueva ley agraria, pg. 81).

Estas mismas ideas las hemos sostenido en otra parte de esta obra, al reconocer
que el principio de separacin de Poderes no ha sido admitido en nuestra
Constitucin en su pureza ideal, ya que las necesidades de la vida prctica han
impuesto la atribucin a un mismo poder de funciones de naturaleza diferente; de
manera que no debe buscarse en un caso como el presente, si existe oposicin
con el sistema pura de divisin de Poderes, sino relacionar la cuestin con el
rgimen que la legislacin positiva ha admitido para la separacin de funciones

150
entre los tres Poderes del Estado. Por eso el mismo autor antes citado concluye
su exposicin diciendo: ... siendo un problema de divisin del trabajo, la nica
cuestin por dilucidar en cada caso es la de saber a qu autoridad le encarg la
ley constitutiva una funcin determinada, y resuelto este punto, deja de intervenir
toda idea relativa a supuestos derechos privados de la divisin de Poderes. En
resumen, se trata nicamente de interpretar los textos constitucionales para saber
quin es competente conforme a ellos.

Por otra parte, esa misma resolucin es la que deriva del artculo 16
constitucional, puesto que al referirse a que nadie puede ser molestado en su
persona ni en sus bienes, sino mediante orden de autoridad competente, se est
refiriendo a la competencia que constitucionalmente se ha atribuido a cada uno de
los Poderes, de donde resulta que el problema queda reducido a determinar si la
facultad de que se trata est o no dentro de la esfera de accin atribuida al Poder
Ejecutivo.

Pero antes de entrar a ese estudio, y sabiendo de antemano que dentro de la
enumeracin de facultades de este Poder no existe consignada en forma expresa
la de accin directa a que nos estamos refiriendo, debemos examinar si no ha
quedado comprendida en alguna de las atribuidas al Poder Judicial, y para tal
efecto examinaremos los argumentos que se derivan de los artculos 17 y 14
constitucionales.

Y aunque bastara esta transcripcin para demostrar que el artculo 17
constitucional no es un obstculo para la accin directa de la Administracin, nos
parece sumamente ilustrativo para definir el alcance de la regla que contiene el
citado precepto traer a colacin las interesantes observaciones que hace Hauriou
al referirse a la accin de oficio de la Administracin. Dicho autor indica que la
accin directa conserva un amplio campo en las relaciones internacionales
(guerra, bloqueo, represalias, etc.); en las constitucionales en donde los Poderes
pblicos y los partidos polticos se hacen justicia a s mismos; en las industriales
en que se admiten como lcitas la huelga, la coalicin y la accin sindical y aun en
las civiles, sobre todo tratndose de ejercicio de derechos de familia (autoridad
paterna) y de propiedad (facultades de cercar, construir, no construir, etc.), y
concluye diciendo que la accin directa de la Administracin no puede
considerarse, por lo tanto, como una prerrogativa aislada, sino que hay que
tomarla como un prerrogativa natural de todos los que en la vida social poseen
una vida autnoma.

El argumento que deriva del artculo 14 de la Constitucin se ha hecho consistir en
que ese precepto dispone que nadie puede ser privado de sus propiedades,
posesiones o derechos sino por los tribunales previamente establecidos; es decir,
que es el Poder Judicial y no al Ejecutivo al que corresponde intervenir cuando se
trate de llevar a cabo aquella privacin. De tal manera, que este precepto legal se
opone al reconocimiento de competencia de la Administracin para emplear la
accin directa en ejecucin de sus propias resoluciones.


151
Sin embargo, el argumento no es concluyente por varios conceptos. Uno, el de
que los actos administrativos no son en todos los casos privativos de derechos de
los particulares, y por lo mismo no reza respecto de ellos la prescripcin
constitucional. Otro, consistente en que hay casos en que la Constitucin autoriza
expresamente al Poder Ejecutivo para hacer la referida privacin, que es lo que
ocurre cuando establece el rgimen de la expropiacin por causa de utilidad
pblica, las dotaciones y restituciones agrarias, la delimitacin de terrenos
comunales, la revisin de concesiones que haya trado por consecuencia el
acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales (art. 27); en los casos de
conflictos de trabajo (art. 123); en los de expulsin de extranjeros cuya
permanencia en el pas se juzgue inconveniente (art. 33), y en los casos de
salubridad general en los que de una manera expresa se declara que la autoridad
sanitaria ser ejecutiva, lo cual no puede significar cosa diferente de que sus
resoluciones podrn ejecutarse directamente por ella misma (art. 73, fraccin XVI).

Esta limitaciones a la aplicacin del artculo 14 son por s solas bastantes para
dejar un amplio campo a la accin directa del Poder Administrativo en la Ejecucin
de sus propias resoluciones; pero, adems, pueden agregarse otras razones que
consisten principalmente: a) en la carencia de facultades del Poder Judicial para
intervenir normalmente en la ejecucin de los actos administrativos; b) en la
inutilidad de la creacin constitucional del Poder Ejecutivo si no puede llevar a
cabo sus determinaciones ms que por conducto del Poder Judicial.

Efectivamente, dentro de la competencia del Poder Judicial, su intervencin en
actos del Ejecutivo slo tiene lugar en las controversias que se susciten: a) cuando
violan garantas individuales invaden la soberana de los Estados (Const. Art.
103); b) cuando la Federacin es parte (Const., art. 104, frac. III), y c) segn
algunos autores, cuando verse sobre aplicacin y cumplimiento de leyes federales
(Const., art. 104, frac. I y en ninguno de ellos puede encajarse la facultad de
intervenir para ejecutar resoluciones administrativas. El juicio de amparo, que es el
procedimiento para el primer caso, no puede por su naturaleza concluir con un
mandamiento de que se ejecuten dichas resoluciones. La competencia, en los
casos en que la Federacin es parte, ha quedado determinada
jurisprudencialmente en el sentido de que ella se refiere a las controversias
diversas de las que surgen con motivo de la ejecucin de resoluciones
administrativas. Y finalmente, la facultad de dirimir las controversias que se
susciten con motivo de aplicacin de leyes federales, aunque en nuestro concepto
slo pueden referirse a casos civiles o criminales, segn los trminos de ley, y no
a casos administrativos, aun considerndola aplicable a estos ltimos, hara
necesaria, de acuerdo con autorizadas opiniones, una ley reglamentaria que
nunca ha existido, lo que implicara paralizacin de la actuacin del Poder
Administrativo hasta que esa ley se expidiera y hasta que ella pudiera considerar
como controversia judicial la simple falta de voluntad de los particulares para
cumplir una resolucin administrativa.

Por otra parte, la segunda razn que arriba se enunci constituye un argumento
poderoso para reconocer al Ejecutivo competencia para la ejecucin directa de

152
sus actos, pues si se sostiene que slo el Poder Judicial puede intervenir en esa
ejecucin, sera letra muerta la facultad atribuida al Ejecutivo para ejecutar la ley y
para proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esta tesis ha
llegado a ser admitida por nuestros tribunales, y as en el amparo de la Sucesin
de Luz Fenochio, la Suprema Corte, en su sentencia de 28 de agosto de 1933 (S.
J. De la F. Tomo XXXIII, pg. 2960), sostuvo lo siguiente: ...como el Estado lleva
a cabo el cobro de impuestos determinados por las leyes, no en uso de una
facultad sometida al rgimen del derecho privado, sino en ejercicio de un conjunto
de atribuciones que las leyes fiscales reglamentan y que indiscutiblemente tiene el
carcter de autoritarias, en cuanto que son manifestaciones claras de soberana
material del propio Estado, es notorio que dicho cobro de impuesto no tiene que
hacerse judicialmente, sino mediante disposiciones ejecutivas y unilaterales, que
si bien pueden ser sometidas a una revisin jurisdiccional posterior a solicitud de
los afectados, no requieren tales disposiciones para su validez la sancin previa
de los tribunales.

La ejecucin forzosa no es el nico medio legal para obtener el cumplimento de
las resoluciones administrativas, ni en muchos casos en ella posible, como ocurre
cuando el acto impone al particular una prestacin personal, es decir, una
obligacin en la que el sujeto pasivo no puede ser sustituido.

Para estos casos, los medios de ejecucin tiene que ser forzosamente indirectos,
ya que ellos tendern a provocar al obligado a cumplir su obligacin. Estos medios
indirectos pueden reducirse a las penas personales o pecuniarias que siguen al
apercibimiento que hace la autoridad al exigir el cumplimento.

Los medios coactivos tienen un carcter administrativo y se distinguen claramente
por su finalidad de las sanciones que la ley penal establece para el caso de
desobediencia a un mandato legtimo de la autoridad (Cd. Penal, art. 178),
puesto que esta ltima clase de sanciones slo propone castigar la desobediencia,
en tanto que las primeras tienden a lograr la ejecucin, a vencer la resistencia del
obligado.

Sin embargo, en aquellos casos en que ni la ejecucin directa sustituyndose al
obligado ni la sancin puedan conseguir el fin propuesto, entonces la legislacin
ha admitido los medios de coaccin fsica que sean ms adecuados para evitar
que la obligacin quede incumplida, como por ejemplo, en los casos de
vacunacin, de tratamiento de determinadas enfermedades, etc., etc.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES.
INEXISTENCIA
La validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los
elementos internos y externos que han sido motivo de nuestro estudio en las
pginas anteriores.

En el caso de falta absoluta o parcial de algunos de dichos elementos, la ley
establece sanciones que pueden consistir desde la aplicacin de una medida

153
disciplinaria sin afectar las consecuencias propias del acto, hasta la privacin
absoluta de todo efecto de ste.

La doctrina del derecho comn ha formulado no sin vivas discusiones una teora
general de las nulidades de los actos civiles irregulares. Dentro de ella se
reconocen varios grados de invalidez. Estos grados son, segn la doctrina clsica
admitida por nuestra legislacin civil, la inexistencia, la nulidad absoluta y la
nulidad relativa. (Cd. Civ., arts. 2224 y 2242).

El acto inexistente es concebido segn los datos y citas que aporta el seor
licenciado M. Borja Soriano en su estudio sobre la Inexistencia y nulidad de los
actos segn la doctrina francesa, como el que no rene los elementos de hecho
que supone su naturaleza o su objeto y en ausencia de los cuales es lgicamente
imposible concebir su existencia. (Curso de D. Civil Francs, por C. Aubry y Rau).
O en otros trminos, un acto jurdico es inexistente cuando le falta uno o ms de
sus elementos orgnicos, o quiz ms exactamente, especficos... Estos
elementos son de dos clases, elementos de orden psicolgico y elementos de
orden material...En la base de este acto se encuentran en efecto: 1 una
manifestacin de voluntad; 2, un objeto; 3, segn los casos, un elemento
formalista...Smbolo de la nada, el acto inexistente, se comprende que no puede
ser el objeto de una confirmacin, ni beneficiario de una prescripcin extintiva que
haga desaparecer con el tiempo el vicio de que est manchado... si eventualmente
el acto jurdico inexistente se invoca en juicio, el tribunal no puede sino registrar su
inexistencia.

Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo. La nulidad de un acto se
reconoce en que uno de sus elementos orgnicos, voluntad, objeto, forma, se ha
realizado imperfectamente, o en que el fin que perseguan los autores del acto
est directa o expresamente condenado por la ley, sea implcitamente prohibido
por ella porque contrara el buen orden social... aceptamos la nocin de la nulidad
absoluta tal como ella (la doctrina clsica) la ensea, a saber: que una nulidad de
esa naturaleza puede ser invocada por todos los interesados, que no desaparece
ni por la confirmacin ni por la prescripcin, que una vez pronunciada por
sentencia no deja ningn efecto detrs... es relativa toda nulidad que no
corresponde rigurosamente a la nocin de la nulidad absoluta as enunciada. (op
cit.).

Gastn Jes, entre otros autores que lo han intentado, llega a la conclusin de que
la teora de las nulidades debe ser muy matizada para poder armonizar los
intereses que se ponen en juego con motivo de la actividad del Poder pblico, y
cuyos intereses no siempre exigen las mismas soluciones; que as, el inters
general exige la ineficacia del acto irregular, porque el cumplimento de los
requisitos que la ley establece es una garanta de orden social; pero al propio
tiempo, ese mismo inters reclama la estabilidad de las situaciones que un acto
irregular ha hecho nacer. De la misma manera el inters de los patrimonios
individuales o administrativos, en unos casos reclama que se prive de efectos a un
acto irregular, mientras que en otros exige que subsistan, porque el perjuicio de la

154
ineficacia es ms grave que el que pueda producir la falta de sancin de la
irregularidad. Por ltimo, el inters de los terceros, en unos casos, tambin
requiere la invalidez del acto que lo afecta, en tanto que en otros tiende a que se
sostenga el acto irregular sobre el cual se han desarrollado otras situaciones
jurdicas.

Fernndez de Velasco ha resumido las diversas sanciones que resultan posibles
dentro de la teora de Jes, formando la siguiente escala: 1 Inexistencia: el acto
carece de efectos jurdicos; 2 Nulidad radical: el acto existe, pero gravemente
viciado; posee alguna eficacia jurdica; pero muy precaria y cualquiera puede
invocar su nulidad menos radical; puede pedirse por todos los interesado y por
excepcin alegarse en cualquier instante; el juez resolver la nulidad; 4
Irregularidades que producen una nulidad relativa: puede alegarse por pocos
interesados y tanto por va de accin como de excepcin, en ciento plazo; 5
Irregularidades de sancin ms leve; puede invocarse en cierto plazo por contadas
personas, convalidarse por ratificacin y el juez abstenerse de imponerla
dosificando los intereses en juego; 6 Irregularidad cuya sancin no es la nulidad,
sino que la ineficacia del acto no se alcanza ms que frente a ciertas personas,
siendo para las restantes perfecto; se ha de alegar en cierto plazo transcurrido el
cual la irregularidad desaparece; 7 Acto irregular, que manteniendo frente a los
terceros toda su eficacia, es motivo de que el agente emisor sufra una sancin
pecuniaria; 9 Irregularidad sin sancin jurdica.

En vista de todo lo anterior slo puede afirmarse que la teora de las nulidades en
derecho administrativo, fuera de los casos en que exista disposicin expresa en la
ley, sigue cauces diferentes de los que sigue la teora en derecho privado y que en
muchas ocasiones no basta comprobar una irregularidad para nulificar un acto,
sino que de acuerdo con los intereses en juego el acto podra sostenerse
originando tan slo responsabilidad para su autor.

Se ve, por todo lo que llevamos expuesto, la dificultad tan seria que existe para
llegar a formular una teora de la invalidez de los actos administrativos.

Esta dificultad se agrava en nuestro pas por la falta de uniformidad en la
legislacin y en la jurisprudencia. De modo que slo en una forma muy elemental
sealaremos algunos lineamientos que puedan servir para formar un criterio sobre
las sanciones a las irregularidades de los actos administrativos.

INEXISTENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SI MISMOS
La inexistencia de los actos administrativos constituye una sancin especial que
no requiere estar consagrada en la ley, sino que tiene que operar como una
necesidad lgica en aquellos casos en que faltan al acto sus elementos
esenciales.

En nuestra concepcin (dice Bonnecasse), o ms exactamente, en la doctrina
clsica, la suerte de la nocin de la inexistencia de los acto jurdicos, no esta

155
ligada a la consagracin expresa de sta... esta nocin domina los texto, ms que
estar subordinada a ellos.

Pero si esto es as, queda por determinar cules son los elementos cuya falta
origina la inexistencia. Para autores como Laubadre las irregularidades que
determinan la inexistencia jurdica de un acto son aquellas que llegan a una
gravedad tal como la que ocurre en la usurpacin de funciones o de invasin de
las atribuciones de una autoridad por otra de diverso orden o cuando los actos en
cuestin no se comprenden en ninguna facultad de la Administracin (op. Cit.,
1967, t. I, pg. 219). Segn este autor, se colocan en general en la categora de
actos inexistentes aquellos en los cuales hay incompetencia grosera, es decir, en
los casos de usurpacin de funciones, acto verificado por un simple particular o
por un organismo sin existencia legal o tambin por una invasin de un agente
administrativo en las atribuciones del Poder Legislativo o del Poder Judicial.

A nuestro modo de ver, la inexistencia puede producirse en los siguientes casos:
a) cuando falta la voluntad; b) cuando falta el objeto, c) cuando falta la
competencia para la realizacin del acto, y d) cuando hay omisin de las formas
constitutivas del acto.

En efecto, como lo indica un autor: Desde el punto de vista poltico conviene
declarar desprovisto de toda existencia jurdica el acto realizado por un individuo y
ordenado, lo que da a los agentes pblicos la autoridad y el prestigio necesario a
la buena marcha de los servicios pblicos es la circunstancia de obrar en virtud de
la ley y conforme a sus prescripciones. Reconocer un valor cualquiera a lo que
fuera de la ley se hace es abrir las puertas a la violencia, a la revolucin y a la
anarqua. Poco importa la pureza de las intenciones. El orden slo descansa en el
respeto a la ley. (Jes, op. Cit., pg. 287).

Creemos encontrar dentro del derecho mexicano esta causa de invalidez, como se
desprende del fallo de la Suprema Corte de Justicia en que declar que para que
pueda otorgar y subsistir una de la llamadas concesiones confirmatorias de
derechos petroleros, es requisitos indispensable que existan los derechos cuya
confirmacin se pide; pues de otra manera no habra derecho que confirmarse, y
tanto el acuerdo en que se ordenara la confirmacin como el ttulo que se
expidiera, sera inexistentes jurdicamente hablando... Es inconcuso que al
haberse declarado caduco el contrato que el causante del quejoso celebr para
colonizar los terrenos, volvieron al domino de la Nacin los derechos que se
haban transferido al concesionario y, entre ellos, el relativo al subsuelo petrolfero;
y en consecuencia, el quejoso no puede tener derecho alguno sobre el subsuelo
petrolfero, o en otros trminos, carece de derechos que pudieran confirmarse; y la
confirmacin de un derecho inexistente que se haga o se pretenda hacer, resulta
legalmente imposible, y el acuerdo que la ordene es inexistente en absoluto...
(Amp. Promovido por W. Craig Hulme. Sent. De 25 de mayo de 1932, citado en el
informe del Presidente de la Corte al terminar el ao de 1932).


156
Dentro de la misma categora de actos inexistentes por razn del objeto se pueden
clasificar aquellos en que el objeto no es posible ni lcito; por ejemplo un ttulo de
baldos expedido sealando una extensin que rebase la parte de tierra firme del
territorio o los lmites de ste, caso que no por absurdo ha dejado de presentarse
en la prctica.

Cuando el Poder pblico, por medio de un acto enajena una facultad de la
soberana, comprometindose, por ejemplo, a no legislar, a no realizar funciones
de polica, etc., el acto no tiene ninguna existencia legal.

Cuando la administracin celebrar un contrato obligndose a designar a una
persona determinada para un puesto pblico que pueda cubrir discrecionalmente o
que debe hacerlo mediante ciertos requisitos (aptitud, examen, etc.), o bien se
compromete a pagar mayor sueldo del que seala el Presupuesto para el cargo,
indudablemente est realizando un acto cuyo objeto es incompatible con la norma
jurdica respectiva, faltando, en consecuencia, un elemento esencial para que
pueda surtir algn efecto.

Es tambin una causa de inexistencia la falta de competencia. La falta de
competencia constitucional viene a traducirse en una falta de la voluntad creadora
del acto jurdico.

Por ltimo, creemos que puede sealarse como una causa de inexistencia la
omisin de las formas que de acuerdo con la ley debe revestir el acto, o cuando se
usa forma diferente de la que se establece como un elemento solemne del acto.

As, suponiendo que la Secretara de Agricultura diera verbalmente un ttulo de
propiedad de tierras baldas o nacionales, o que la Secretara de Recursos
Hidrulicos otorgara en la misma forma una concesin de aguas, indudablemente
que, adems de la dificultad de la prueba, aun admitiendo que esta pudiera
ofrecerse, el acto no tendra ninguna eficacia, sera judicialmente inexistente.
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Al lado de los actos inexistentes que como hemos visto son los que carecen de
sus elementos esenciales y que, por tanto, no pueden engendrar ningn efecto
jurdico, es indudable que en derecho administrativo existen otros actos afectados
de otra irregularidad diferente de la que produce la inexistencia, como son
aquellos en los cuales hay un vicio en alguno de sus elementos constitutivos.

El primer problema que en esta materia surge es el de si basta la existencia de
ese vicio para que se considere nulo el acto. Como el acto viciado es un acto
contrario a la ley, cabe preguntar si es aplicable el precepto contenido en el
artculo 80 del Cdigo Civil Federal, que dispone que los actos ejecutados contra
el tenor de las leyes prohibitivas o de inters pblico sern nulos excepto en los
casos en que la ley ordene lo contrario.

Tratando esta cuestin referida a un precepto similar de la legislacin civil
espaola, Garrido Falla rechaza la aplicacin de sta a los actos administrativos

157
irregulares, pues sostiene que adems de que todo acto administrativo viciado lo
es porque se ha realizado en contra de la ley y entonces no habra que pensar,
como lo hace la doctrina, en diferentes sanciones pues en todo caso la nica
sancin sera la nulidad absoluta, el referido precepto est pensado
fundamentalmente para el mbito jurdico privado; es justamente el lmite que la
ley imponen a la esfera de disponibilidad jurdica privada, a la autonoma de la
voluntad. Es el lmite del lcito jurdico de los particulares. Precisamente por esto
la sancin en estos casos es, con las salvedades que la doctrina seala, la nulidad
absoluta, pues no de otra forma se puede sancionar en Derecho la falta de
acuerdo entre ciertos actos ejecutados en inters privado y las normas que se han
dictado para proteger el inters pblico lo cual no es el caso cuando la
Administracin acta. (Dr. Adm. T. I, pg. 414).

En corroboracin de esa opinin se puede sealar, como ya lo hemos hecho
antes, los esfuerzos doctrinales para enumerar las diversas sanciones que puedan
aplicarse a los actos viciados, esfuerzos que no tendran sentido si se aplicara la
norma civil, pues en tal caso la solucin sera bien simple a que todos los actos
viciados y por lo mismo contrarios a la ley, estaran afectados de una nulidad
absoluta.

Ahora bien, el examen de la legislacin positiva en los casos en que es expresa,
demuestra en muchas hiptesis la sancin de los actos irregulares no rene todos
los caracteres de la nulidad absoluta, que son: poder ser invocada por todo
interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin.

As, existen en primer trmino actos cuya nulidad slo puede demandarse por
determinadas personas y que pueden legalizarse por prescripcin.

Por ejemplo, la ley sobre terrenos baldos de 26 de marzo de 1894, estableca que
los ttulos y composiciones de tierras, as como las declaraciones de que
determinada propiedad no contiene baldos, excedencias ni demasas, slo
pueden ser nulificados por causa de error o dolo que alegue la Hacienda Pblica
(arts. 63 y 64).

Claramente se desprende de la ley citada que al establecer la accin de nulidad
por esos vicios del consentimiento limitaba el ejercicio de la accin a la Hacienda
Pblica.
Adems, conforme al artculo 44 de la misma ley, los defectos de un ttulo pueden
desaparecer mediante prescripcin en los trminos de la ley civil, pudiendo
adquirirse en virtud de dicha prescripcin hasta cinco mil hectreas de terrenos
baldos.

En segundo trmino, existen actos en que la nulidad slo puede pedirse por
determinadas personas y en que el consentimiento de stas los purga de todo
vicio.


158
Cuando se otorga una concesin que perjudica derechos de tercero, slo a ste
corresponde pedir la nulidad, pero tambin slo a l corresponde dar su
consentimiento con dicha concesin, caso en el cual desaparece el vicio de
nulidad.

Se pueden sealar, en tercer lugar, actos en los que la nulidad solo puede pedirse
por determinadas personas, pero que no desaparece por confirmacin o
prescripcin.

As, por ejemplo, la nulidad de las disposiciones, resoluciones y operaciones que
priven total o parcialmente de sus tierras a las corporaciones de poblacin, slo
puede ser reclamada por los miembros de stas; pero la nulidad no desaparece
por confirmacin, ni por prescripcin. Esta ltima opera en trminos muy
reducidos. (Const. Fed., art. 27).

Finalmente, es un buen nmero de casos, la nulidad puede ser demandada por
todo interesado, pero slo dentro de un trmino breve.

De la enumeracin anterior resulta que es difcil que coincidan en un mismo caso
de nulidad de acto administrativo todos los caracteres que en el derecho civil se
asignan a la nulidad absoluta ni tampoco los que corresponden a la nulidad
relativa.

Si a esto se agrega la multiplicidad de intereses que juegan y la diversidad de
valores que cada uno de ellos tiene segn el caso, resulta imposible definir de
antemano que extensin y qu carcter ha de tener la nulidad de cada
irregularidad jurdica.

Por ltimo, si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta y la anulabilidad (nulidad
relativa) no se distinguen por sus efectos, sino solamente por la manera como
realiza la eliminacin de la disposicin irregular (Fleiner, op, cit., pg. 131), se
comprender que no pueden trasladar al derecho administrativo los conceptos
bsicos del derecho civil en materia de nulidades y que ni siquiera puede
aceptarse la separacin de dos clases de nulidades, la absoluta y la relativa.

Sentados estos precedentes, conviene sealar algunas de las principales
sanciones a los actos administrativos irregulares.

Vicios de la voluntad. Puede ocurrir que el acto se haya realizado, por error, dolo o
violencia. En ese caso el acto se encuentra viciado, y en consecuencia es
irregular. Se pueden citar algunas disposiciones legales que en una forma expresa
han hecho referencia a las consecuencias que originan los vicios de la voluntad.
As, en la Ley General de Bienes Nacionales se faculta al Ejecutivo Federal para
anular administrativamente los acuerdos, permisos y concesiones dictados u
otorgados por error, dolo o violencia (arts. 9 y 13). En el artculo 91 de la Ley
Orgnica del Departamento del D.F., considera que el error, dolo o violencia hacen
anulables los acuerdos, concesiones, permisos o autorizaciones que se dicten con

159
esos vicios de voluntad. La Ley de Invenciones y marcas establece la nulidad de
las patentes y marcas cuando se expidan las primeras o se registren las segundas
por error, inadvertencia, carencia de datos, etc. (art. 59 y 147).

Irregularidad u omisin de la forma. Anteriormente indicamos que existen casos en
los cuales la forma se encuentra establecida como una solemnidad del acto y que,
por tanto, la omisin de dicha forma constituye una causa de inexistencia. En otros
casos la forma del acto existe pero es irregular.

Pues bien, cuando la forma se infringe, debe concluirse que el acto debe ser
nulificado, siempre que aqulla se encuentre establecida no slo como una
garanta de que las decisiones son correctas, sino como una garanta para el
derecho de los particulares.

Pero, adems, pueden existir irregularidades de forma que no tienen influencia
sobre el acto, como por ejemplo cuando la formalidad se encuentra establecida
slo en inters de la Administracin.

En este caso, la conclusin debe ser la de que la sancin de la irregularidad no es
forzosamente la nulidad, pues, o bien slo es ineficaz la parte irregular del acto, o
la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte
sustancialmente.

En las escasas disposiciones que hemos encontrado en la legislacin positiva
creemos ver una confirmacin de lo expuesto.

Por su parte, la Ley Minera, establece las siguientes disposiciones, que fijan el
procedimiento para subsanar algunas irregularidades de forma en las
concesiones. El artculo 40 dispone que los errores que se descubran en un ttulo
de concesin minera, podr corregirlos administrativamente la Secretara del
Patrimonio Nacional, oyendo previamente al interesado, siempre que con la
correccin no se afecte la localizacin del lote minero ni se cause perjuicio a
tercero.

Y en el artculo 103 establece que cuando un ttulo minero adolezca de falta de
claridad, en lo que respecta a la localizacin del lote respectivo en el terreno,
puede perfeccionarse solicitando la identificacin del terreno concedido. En el
caso indicado, la solicitud se formular, presentar y tramitar como las ordinarias
de concesin de explotacin, extendindose al solicitante copia certificada de las
constancias respectivas, como perfeccionamiento de su ttulo...

Inexistencia de los motivos o defectos en la apreciacin de su valor. Todo acto
jurdico supone motivos que lo provocan. Cuando esos motivos faltan, no existe la
condicin para el ejercicio de la competencia. Por tanto, el acto es irregular. La
sancin de esa irregularidad no puede ser otra que la privacin de los efectos del
acto por medio de la nulidad.


160
Pero no basta que existan los motivos; es necesario, adems, que ellos sean
apreciados legalmente como antecedentes de un acto administrativo y que ste
sea el que la ley determine que se realice cuando aquellos concurren.
Tratndose de la irregularidad que pudiera existir por la apreciacin inexacta del
motivo o por la falta de oportunidad en la decisin, debe tomarse en cuenta, de la
misma manera que respecto de las otras irregularidades que hemos estudiado, si
el Poder Administrativo goza de facultad discrecional o si tiene una competencia
ligada por la ley. En este ltimo caso, la sancin tiene que ser la nulidad.

Por ejemplo, cuando se cobra una contribucin a un individuo motivndola en que
es propietario de una finca urbana, cuando en realidad no lo es; cuando se acepta
la renuncia de un empleado que no ha dimitido; cuando se decreta una
expropiacin que no ha solicitado un concesionario a quien la ley otorgue esa
facultad, existe una falta de motivo, cuya consecuencia es la nulidad del acto.

Cuando se impone una pena disciplinaria por un hecho que no constituye
propiamente una falta de esa ndole; cuando se decreta la caducidad de una
concesin por un acto que no ha sido realizado por el concesionario en la forma
en que lo estima la autoridad decretante, hay una irregularidad en la apreciacin
del motivo cuya subsistencia sera injustificable.

Por ltimo, cuando un acto del concesionario es, por ejemplo, motivo para la
aplicacin de una sancin pecuniaria, pero a pesar de ello se decreta la caducidad
de la concesin, entonces el motivo existe, la apreciacin de su ilegalidad es
correcta, pero la decisin que se adopta no es la adecuada. Para este caso, como
para los anteriores, debe ser procedente la nulidad, puesto que el motivo legal
existente amerita la resolucin que la ley o el acto han fijado como adecuada.

Ilegalidad de los fines del acto. Esta ilegalidad es la que se conoce con el nombre
de desviacin de poder, o abuso de autoridad, ya que en realidad el poder
administrativo se desva y abusa cuando persigue fines distintos de los que la ley
seala.

Respecto de esta ilegalidad debe tenerse presente que la finalidad que debe
perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfaccin del inters
pblico, no cualquiera, sino el inters concreto que debe satisfacerse por medio de
la competencia atribuida a cada funcionario.

Como la finalidad real del acto puede disimularse tras de una finalidad legal
aparente y como por lo general, la ley no obliga a que se exprese en el acto su
finalidad, con mucha frecuencia, la desviacin de la que legalmente debe de
tener, queda fuera de la posibilidad de ser sancionada por medio de la nulidad.

Sin embargo, en aquellos casos en que las circunstancias que concurran revelen
cul es el fin que con el acto se persigue, si se descubre que es un fin no
sancionado por la ley, el acto debe ser privado de sus efectos.


161
LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMIISTRATIVOS
El acto administrativo se extingue tambin cuando es revocado. La revocacin es
el retiro unilateral de un acto vlido y eficaz, por un motivo superveniente. (Resta.
La revoca degli tai amministrativi. Alessi. La revocabilit dell atto amministrativo).
A pesar de que tanto la revocacin como la anulacin producen el efecto de
eliminar un acto del mundo jurdico, existe entre ambas instituciones una
caracterstica sustancial que las distingue. En efecto, mientras que la anulacin
est destinada a retirar un acto invlido o sea un acto que desde su origen tiene
un vicio de ilegitimidad, la revocacin slo procede respecto de actos vlidos, es
decir, de actos que en su formacin dejaron satisfechas todas las exigencias
legales.

Adems, y derivando de esta diferencia, aparecen otras que se refieren a los
motivos, a la naturaleza del acto y a sus efectos y que completan el concepto tanto
de la revocacin como el de la anulacin. Mientras que el motivo de la primera es
posterior al acto original y se refiere a consideraciones de oportunidad, o sea a la
coincidencia del acto en momentos sucesivos con el inters pblico, la anulacin
deriva del vicio original de ilegalidad del acto primitivo. En tanto que el acto de
revocacin es un acto de naturaleza constitutiva, el de anulacin lo es de
naturaleza declarativa y finalmente, y como consecuencia de ese diverso carcter,
mientras la revocacin, por regla general, slo elimina a partir de ella los efectos
del acto revocado, la anulacin normalmente los elimina retroactivamente desde la
fecha del acto anulado.

Como tambin la condicin y el trmino resolutorios y la caducidad producen la
extincin de un acto administrativo anterior, nos parece oportuno sealar las
diferencias que guardan con la revocacin, las cuales consisten, por lo que hace a
la condicin y al trmino, en que ellos son motivos previstos desde el acto primitivo
e incorporados en la manifestacin originaria de la voluntad creadora del acto
inicial, mientras que la revocacin, como hemos dicho, obedece a un motivo
superveniente que impone la necesidad de un acto posterior diferente del original.

Por lo que hace a la caducidad debe tenerse en cuenta que ella tiene lugar,
cuando la ley o la voluntad prefijan un plazo para el ejercicio de un derecho y se
deja pasar dicho plazo sin realizar actos necesarios para dar vida a ese derecho;
por lo mismo, el contenido de la resolucin de caducidad es la consecuencia de
una situacin prevista desde el acto primitivo y no tiene, por tanto, ms que un
carcter declarativo a diferencia del acto de revocacin, que es constitutivo y
deriva de un motivo posterior a la formacin del primer acto.

Como la revocacin se realiza por un nuevo acto administrativo que extingue otro
acto anterior vlido y eficaz, su procedencia tiene que examinarse en primer
trmino frente a la estabilidad que se reconozca a las resoluciones administrativas.

La doctrina jurdica no ha llegado a fijar un criterio definitivo sobre esta cuestin, y
se ha sostenido en igual forma tanto la fijeza como la precariedad de dichas
resoluciones. La verdad es que, como en seguida pasamos a demostrar, no puede

162
aplicarse una sola norma a todos los actos administrativos, sino que habr que
separar un grupo en el que se coloquen aquellos que tiene la firmeza bastante
para hacerlos irrevocables de otro en el cual se incluyan los que por circunstancias
especiales estn destinados slo a una vida transitoria porque respecto de ellos el
inters pblico reclame que vayan adaptndose a sus exigencias.

Sin embargo, nos parece de especial utilidad, para acabar de formar un concepto
claro del acto administrativo y de su revocabilidad, estudiar las corrientes
doctrinales ms importantes sobre la materia.

Se ha dicho, en primer trmino, que las resoluciones administrativas son por
naturaleza precarias y, en consecuencia, esencialmente revocables desde el
momento en que si la autoridad administrativa tiene facultad de crearlas debe
tener al mismo tiempo la facultad de retirarlas.

Este argumento es ineficaz para demostrar la falta de estabilidad de la resolucin
administrativa, pues aun cuando es cierto que a la facultad positiva de crear un
acto debiera corresponder la facultad contraria de destruirlo, tambin es cierto que
el ejercicio de esa facultad negativa puede ser regulado en forma distinta del
ejercicio de la facultad positiva, ya que una vez que el acto se ha producido entra
en la vida del derecho como una entidad autnoma e independiente, produciendo
efectos de los

LOS DIFERENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS
La actividad administrativa realiza dentro de su esfera la finalidad principal del
Estado, que 1es la de dar satisfaccin al inters general por medio de la polica
que comprende las medidas necesarias para salvaguardar el orden pblico, o sea,
la tranquilidad, seguridad y salubridad pblicas; por medio de intervenciones
tendientes a regular y fomentar la actividad de los particulares; por medio de los
servicios pblicos que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades
colectivas y por la gestin directa en la vida econmica, cultural y asistencial.

Ahora bien, como esas actividades se realizan en forma de funcin administrativa
y como sta consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que
determinan situaciones jurdicas para casos individuales, es necesario hacer,
aunque sea en una forma somera, la caracterizacin de los actos administrativos
ms importantes.

Los criterios que se usarn para esa caracterizacin sern a) el de la naturaleza
misma de los actos; b) el de las voluntades que intervienen en su formacin; c) el
de la relacin que dichas voluntades guardan con la ley; d) el de radio de
aplicacin del acto; y e) el de su contenido y efectos jurdicos.

Desde el punto de vista de su naturaleza, los actos administrativos se pueden
clasificar en las dos categoras ya conocidas de actos materiales y actos jurdicos,
siendo los primeros los que no producen ningn efecto de derecho y los segundos
los que s engendran consecuencias jurdicas.

163

El estudio de los actos materiales implica consideraciones acerca de la tcnica de
los mismos que es ajena al derecho. Por lo mismo, slo haremos referencia a ellos
en el curso de esta obra en cuanto impliquen condicin para la validez de un acto
jurdico, sean elementos que integren el procedimiento de formacin de otros
actos administrativos o constituyan un medio de ejecucin de los mismos.

Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en la formacin del acto,
pueden dividirse los actos administrativos en actos constituidos por una voluntad
nica y actos formados por el concurso de varias voluntades.

Esta clasificacin tambin nos es ya conocida por haberse hecho referencia a ella
al estudiar la teora general del acto jurdico y por eso ahora slo nos limitaremos
a adoptarla a los actos administrativos.

El acto simple, o sea el formado por una sola voluntad, conserva ese carcter, an
cuando en el procedimiento previo a su emanacin se hagan necesarios otros
actos de voluntad, tales como opiniones, consultas, juicios tcnicos, etc.

Pero cuando esas voluntades intervienen en la formacin misma del acto, se pasa
a alguna de las siguientes categoras;

a) El acto colegial, que es el que emana de un rgano nico de la
administracin constituido por varios miembros. Tal es el caso, por ejemplo,
de los actos emanados de los diversos Consejos o Comisiones, Juntas,
Cuerpos Municipales que forman parte de la organizacin administrativa.
En tal caso habr diversas voluntades fsicas, pero la voluntad
administrativa es una sola.

b) El acto complejo o colectivo, que se forma por el concurso de voluntades de
varios rganos de la Administracin. Dentro de esta categora encontramos,
entre otros muchos, los actos del Presidente de la Repblica, que, en los
trminos del artculo 92 de la Constitucin, requieren el refrendo de un
Secretario de Estado o de un Jefe de Departamento Administrativo.
Igualmente pueden citarse todos aquellos actos colectivos en que es
necesaria la concurrencia de varias Secretaras de Estado para formar un
solo acto, como ocurre en el caso de acuerdo presidencial que afecta a
diversos ramos de la Administracin pblica y que, por lo mismo, exige el
refrendo de todos los Secretarios de Estado encargado se cada uno de
esos ramos.

Cuando diversas voluntades que concurren no se funden en un solo acto, sino que
dan nacimiento cada una de ellas a actos que sucesivamente se condicionan,
entonces se tiene otro tipo diferentes del de actos complejos a que acabamos de
referirnos, pues en tales circunstancias existe no un solo acto, como ocurre en el
acto complejo, sino una serie de actos con caracteres propios cada uno de ellos,

164
entrelazados y aun condicionndose uno a otro y susceptibles de ser impugnados
por vas diferentes.

Otra variedad semejante est representada por esa serie de actos administrativos
emanados de un rgano determinado, y cuyos efectos no se producen sino hasta
que los propios actos son aprobados por medio de otro acto especial, emanado de
un rgano diferente. En este caso, el acto posterior condiciona la eficacia del
anterior.

c) El acto unin es otra categora de actos que se define tambin por la
intervencin de varias voluntades pero en las cuales ni su finalidad es
idntica, como en los actos colectivos, ni su efecto es el de dar nacimiento
a una situacin jurdica individual, como en los contrato. El ejemplo tpico de
este acto es el del nombramiento de un empleado pblico.

d) El contrato constituye otro tipo de acto jurdico en el cual existe la
concurrencia de varias voluntades, en vista de la posibilidad de que exista
contratos administrativos, debe concluirse que si no es un acto
administrativo, si puede ser un acto de derecho administrativo (Zanobini,
Dir. Am., t. I, pg. 297)

Partiendo de la relacin que guarda la voluntad creadora del acto con la ley, los
actos administrativos se clasifican en dos categoras: el acto obligatorio, reglado
o vinculado, y el acto discrecional. El primero es el acto que constituye la mera
ejecucin de la ley, el cumplimiento de una obligacin que la norma impone a la
Administracin cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho
(Zanobini, op. Cit., t. I, pg. 297). En esta clase de actos la ley determina
exactamente no slo la autoridad competente para actuar sino tambin si sta
debe actuar y cmo debe actuar, estableciendo las condiciones de la actividad
administrativa de modo de no dejar margen a diversidad de resoluciones segn la
apreciacin subjetiva que el agente haga de las circunstancia del caso. (Vitta, Dir.
Am., t. I, pg. 288). Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de
los Estados Unidos de Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y
constituye la base para determinar la procedencia del writ of madamus. (James
Hart. An Introduction to Administrative Law, pg. 142. Freud, Administrative Power
over persons and property, Cap. V).

Por el contrario, el acto discrecional tiene lugar cuando la ley deja a la
Administracin un poder libre de apreciacin para decidir si debe obrar o
abstenerse o en que momento debe obrar o cmo debe obrar o cmo debe obrar
o en fin que contenido va a dar a su actuacin. Por lo general, de los trminos
mismos que use la ley podr deducirse si ella concede a las autoridades una
facultad discrecional. As, normalmente, cuando la ley use trminos que no sean
imperativos sino permisivos o facultativos se estar frente al otorgamiento de un
poder discrecional. Igual cosa ocurrir en todos aquellos casos en que la ley deje
a la autoridad libertad de decidir su actuacin por consideraciones principalmente
de carcter subjetivo tales como las de conveniencia, necesidad, equidad,

165
razonabilidad, suficiencia, exigencia del inters u orden pblico, etc., lo mismo que
cuando en la ley se prevea dos o ms actuaciones en un mismo caso y no se
imponga ninguna de ellas con carcter obligatorio.

Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una lnea perfecta de
separacin. Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los
caracteres de un o y de otro en grados muy diversos. Esto se explica porque al
concederse por ley facultades discrecionales a la autoridad encargada de realizar
un acto, dichas facultades normalmente se refieren, ms que a la realizacin del
acto en su integridad, solamente a algunos de los elementos del mismo, tales
como el motivo o el objeto del acto. De esta manera puede muy bien ocurrir que la
ley otorgue discrecin para juzgar si existe motivo bastante que provoque la
intervencin de la aut9oridad pero que obliga a sta a realizar un acto determinado
una vez que discrecionalmente se ha llegado a la conclusin de que el motivo
existe, o bien por el contrario que siendo la ley la que fije los motivos se de en
libertad a la autoridad competente para determinar el contenido mismo de su
actuacin.

Por lo dems en la actuacin de la Administracin es muy frecuente la necesidad
de hacer apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias futuras
de una medida determinada. En estos casos forzosamente debe existir una
libertad para la autoridad respectiva, pues de otra manera no podra calificar la
existencia de un hecho cuando haya pruebas contradictorias o calificarlo cuando
slo pueda apreciarse por elementos tcnicos o determinar las consecuencias de
un acto cuando tambin sean elementos tcnicos o determinar las consecuencias
de un acto cuando tambin sean elementos tcnicos los nicos que puedan servir
para estimar esas consecuencias, como ocurre en el caso de adopcin de medida
de carcter econmico, de carcter sanitario, etc.

Naturalmente que en estos ltimos casos, a los que se ha llamado de
discrecionalidad tcnica, la actuacin de la autoridad correspondiente si bien no
est ligada por las disposiciones de la ley, s lo est por los mismos elementos
tcnicos que deben encauzar la actividad administrativa que dentro de ese
dominio se realiza.

Desde el punto de vista del radio de accin de los actos administrativo, stos se
pueden clasificar en actos internos y actos externos, segn que slo produzcan
sus efectos en el seno de la organizacin administrativa o trasciendan fuera de
ella.

Ese ltimo grupo de los actos internos comprende toda una serie de actos, unos
de naturaleza jurdica y otros de naturaleza material aunque conformes a las
reglas de derecho, que constituyen la vida interna de la Administracin.
Comprenden medidas de orden y disciplina para el funcionamiento de las
unidades burcratas, tales como el sealamiento de las labores que a cada
empleado corresponden dentro de una oficina, de la conducta que los mismos
empleados deben observar, la fijacin de horas en que informan a los superiores,

166
la fijacin de sistemas de contabilidad para oficinas con manejo de fondos, etc.
Igualmente abarcan las reglamentaciones para los procedimientos o trmites que
deben observarse en el despacho de los asuntos, imponiendo la necesidad de
estudios previos, de consulta a los departamentos legales, mdicos y, en general,
a los departamentos tcnicos, etc., etc.; pero debe tenerse bien presente que esos
actos de procedimientos slo tiene el carcter de actos internos, cuando ellos no
estn establecidos como una garanta para los particulares, sino solamente estn
prescritos en inters del buen orden administrativo.

Finalmente deben considerarse como los actos internos todas las circulares,
instrucciones y disposiciones en las que las autoridades superiores ilustran a las
inferiores en la aplicacin de la ley, en su interpretacin o en el uso de las
facultades discrecionales que la misma ley otorga, siempre que tales circulares,
instrucciones y disposiciones no agreguen nada nuevo al orden jurdico
establecido por las leyes y reglamentos generales y siempre, por lo tanto, que no
confieran ni lesionen algn derecho. (Rivero, Les mesures dordre intriur, Paris,
1934). Entre estos actos pueden considerarse los Manuales de Organizacin y
Procedimientos a que antes se hizo referencia.

Dentro de la categora de actos externos quedan comprendidos los actos
administrativos por medio de los cuales se realizan las actividades fundamentales
del Estado, o sean las de prestar los servicios que son a su cargo, las tendientes a
su mantenimiento y conservacin del orden pblico, las de ordenar y controlar la
accin de los particulares y las de gestin directa.

Por razn de su finalidad, los actos administrativos pueden separarse en actos
preliminares y de procedimiento, en decisiones o resoluciones y en actos de
ejecucin.

El primer grupo, o sea el de los actos preliminares y de procedimiento, lo mismo
que el tercero, o sea el de los actos de ejecucin, est constituido por todos
aquellos actos que no son sino un medio, un instrumento para realizar los actos
(las resoluciones y decisiones) que constituyen el principal fin de la actividad
administrativa. Por esa razn pueden tambin llamarse actos instrumentales en
contraposicin a la categora de actos principales, representados por los ltimos
citados.

Entre los actos preliminares se encuentran todos aquellos actos que son
necesarios para que la Administracin pueda realizar eficientemente sus funciones
y constituyen en su mayor parte la exteriorizacin de determinadas facultades del
Poder Pblico que pueden llegar a afectar muy seriamente la libertad de los
particulares. Esas facultades son las que se tiene para exigir la presentacin de
libros, papeles, manifestaciones, declaraciones, estados de contabilidad, etc., para
la prctica de visitas domiciliarias con el objeto de comprobar el cumplimiento de
las disposiciones sanitarias y de polica, y en general todos los actos y
formalidades que, como garanta de los particulares, establecen las normas

167
legales al organizar los procedimientos administrativos de que ms adelante
habremos de ocuparnos.

Finalmente, los actos de ejecucin estn constituidos por todos aquellos, unos de
orden material y otros de orden jurdico, que tienden a hacer cumplir forzadamente
las resoluciones y decisiones administrativas, cuando el obligado no se allana
voluntariamente a ello. Como actos tpicos d ejecucin podemos sealar los que
se realizan en uso de la facultad econmico-coactiva para hacer efectivos los
impuestos y otras obligaciones fiscales.

Por razn de su contenido los actos administrativos pueden clasificarse en las
siguientes categoras:

1 Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurdica de los particulares.
2 Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurdica, y
3 Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho.

Dentro de la primera categora se encuentran, entre otros, los actos de admisin,
la aprobacin, la dispensa o condonacin, las licencia permisos o autorizaciones,
las concesiones y privilegios de patente.

De la segunda categora forman parte las rdenes, los actos de expropiacin, las
sanciones y los actos de ejecucin.

En la tercera categora se catalogan los actos de registro, de certificacin, de
autentificacin, las notificaciones y las publicaciones.

Los actos administrativos de admisin son los que dan acceso a un particular a los
beneficios de un servicio pblico. Estos actos de admisin tiene lugar cuando se
trata de servicios que slo se prestan a un nmero limitado de personas, o a
personas que se encuentran en determinadas condiciones, a diferencia de otros
servicios que slo requieren el cumplimiento de determinadas exigencias legales.
As, mientras que el goce de servicios de correos, telgrafos, bibliotecas y museos
no requiere un acto administrativo de admisin, el ingreso a instituciones pblicas
de enseanza o de asistencia slo puede lograrse mediante un acto administrativo
especial que es precisamente el acto de admisin.

La naturaleza de los derechos que engendra el acto de admisin depende de las
disposiciones que en cada caso adopte la ley respectiva, existiendo una tendencia
bien marcada que coincide con el desarrollo de ideas sociales acerca de las
atribuciones del Estado, en le sentido de dar ideas sociales acerca de las
atribuciones del Estado, en el sentido de dar a los particulares un verdadero
derecho para exigir las prestaciones de los servicios pblicos a que han sido
admitidos.


168
Los actos de aprobacin son los actos por virtud de los cuales una autoridad
superior da su consentimiento para que un acto de una autoridad inferior pueda
producir sus efectos.

El acto de aprobacin, aunque posterior a la emisin del acto que por medio de
aqul es aprobado, constituye un medio de control preventivo dentro de la misma
Administracin que tiende a impedir que se realicen actos contrarios a la ley o al
inters general.

Mltiples ejemplos de actos de aprobacin se establecen en las leyes que regulan
la organizacin administrativa. En ellas se encuentran desde la exigencia de
aprobacin para todas las resoluciones, o bien slo para casos en que concurran
circunstancias particulares. As, mientras la Comisin Nacional Bancaria no
pueden llevar a efectos sus determinaciones en tanto no sean aprobadas por la
Secretara de Hacienda (art. 163 de la Ley General de Instituciones de Crdito), el
Jefe del Departamento del Distrito Federal slo en casos especiales sealados en
la ley necesita de la aprobacin expresa del Presidente de la Repblica, como
ocurre tratndose del nombramiento de determinados empleados del
Departamento (art. 12 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito).

El acto de aprobacin produce el efecto jurdico de dar eficacia a un acto vlido
anterior. Es decir, que el acto aprobado tiene desde el momento de su emisin
todos los caracteres que la ley exige para su validez, pero no puede producir
efecto hasta que viene el acto de aprobacin.

De aqu se desprende que el acto aprobado y el acto de aprobacin son dos actos
jurdicos sucesivos diferentes, en los que la voluntad de los dos rganos que los
realizan no coinciden en cuanto al objeto y fin de sus respectivos actos, puesto
que mientras el objeto y fin del acto aprobado es el que se manifiesta en su
contenido, el objeto y fin del acto aprobado tiende normalmente a mantener la
regularidades en el funcionamiento de la Administracin y a preservar los
intereses ms amplios que los que afecta en forma directa el acto aprobado. De
esta manera hay que concluir que el particular adquiere derechos o contrae
obligaciones por virtud del acto aprobado, respecto del cual el de aprobacin no es
elemento integrante, sino simplemente complementario. (Vitta, op. Cit., t. I, pg.
324).

El acto de aprobacin se usa tambin en nuestro sistema para manifestar la
conformidad de la administracin con un acto de un particular que condiciona una
actividad posterior de ste. As es frecuente encontrar la necesidad de obtener la
aprobacin de planos, proyectos, condiciones sanitarias, etc., etc.

La dispensa es el acto administrativo por virtud del cual se exonera a una
particular de la obligacin de cumplir una ley de carcter general o de satisfacer un
requisito legal.


169
Ejemplos de actos de esta clase son los de dispensa de edad para contraer
matrimonio (Cod. Civ., art. 151) o para que el tutor contraiga nupcias con la
persona que ha estado a su guarda (Cd. Civ., art. 159); el acto por virtud del cual
se concede una prrroga para el pago de un crdito fiscal, se condona o se reduce
dicho crdito o bien se revela a un particular de la obligacin de asegurar el inters
del Disco para suspender el cobro de un crdito a favor de ste. (Cd. Fiscal, art.
12,20,30,31).

El acto de dispensa slo puede realizarse cuando lo autoriza la ley y constituye un
medio por el cual se da a la norma legal una elasticidad que permite aplicarla con
mayor equidad, tomando en cuenta circunstancias personales que pueden ser
previstas en una regla general.

La autorizacin, licencia o permiso, es un acto administrativo por el cual se levanta
o remueve un obstculo o impedimento que la norma legal ha establecido para el
ejercicio de un derecho de un particular. En la generalidad de los casos en que la
legislacin positiva ha adoptado el rgimen de autorizaciones, licencias o
permisos, hay un derecho preexistente del particular, pero su ejercicio se
encuentra restringido porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la
salubridad pblicas o la economa del pas y slo hasta que se satisfacen
determinados requisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando la
Administracin permite el ejercicio de aquel derecho previo.

As es, pues, que la autorizacin, la licencia y el permiso constituyen actos que
condicionan para un particular el ejercicio de algunos de sus derechos.

La doctrina ha subrayado los caracteres de la autorizacin contraponindolos a los
de la concesin, porque esta se emplea para aquellos casos en los que no hay
ningn derecho previo del particular a la materia que es objeto de la concesin, en
que ninguna facultad le corresponde, en que ninguna actividad puede desarrollar
si no es por virtud de la propia concesin que es la que crea directamente tales
derechos o facultades.

Pero prescindiendo de estas anomalas, fcilmente explicables por otra parte, ya
que la terminologa en el derecho administrativo est todava bien lejos de ser
exacta, lo cierto es que dentro de nuestro rgimen legal predomina el uso del
sistema de licencias, autorizaciones y permisos con el alcance que a l le
reconoce la doctrina a que antes nos hemos referido, y as, las licencias o
permisos son exigidos como medios de restriccin o reglamentacin de la
propiedad o de la libertad de los individuos, como ocurre, entre otros, en los
siguientes casos: par la explotacin forestal de propiedades privadas (Ley
forestal); para la vigencia de las autoridades del Distrito Federal de acuerdo con el
Reglamento General para establecimientos mercantiles y espectculos pblicos
en el mismo Distrito. Este Reglamento vino a sustituir todos los reglamentos
parciales anteriores sobre las mismas materias. Para sus efectos se considera
como licencia el documento que permite el funcionamiento de los giros y
espectculos que all se regulan y como autorizacin el documento expedido con

170
carcter provisional y por tiempo determinado o en sitio especfico. (Art. 21, Regl.
D. O. De 26 de enero de 1981).

En todos los casos sealados, la licencia, el permiso y la autorizacin constituyen
medios adecuados para el ejercicio de las funciones de polica, entendiendo por
sta la atribucin del Estado que lo faculta para afectar los derechos de los
particulares a fin de asegurar principalmente la tranquilidad, la seguridad y la
salubridad pblicas, sin las cuales no es posible la vida en comn (infra, nm.
350). Es indudable, pues, que atendiendo a su finalidad queda plenamente
justificado el sistema legal de restringir el ejercicio de los derechos de propiedad y
de libertad por medidas preventivas, como son las licencias, permisos o
autorizaciones. Lo que si constituye un problema es la determinacin de si tales
restricciones pueden tambin ser justificadas legalmente frente a los textos
constitucionales que consagran la libertad y la propiedad de los individuos.

Como se ve, en esta disposicin existe la posibilidad de restriccin en estos tres
casos: cuando la profesin, industria o comercio son ilcitos; cuando se ataquen
derechos de tercero, y cuando se ofendan derechos de la sociedad. Dentro de la
primera posibilidad parece que ms que una restriccin existe una negacin del
derecho;: pero como la ilicitud depende de que la actividad contrare una ley de
orden pblico o las buenas costumbres (tesis sustentada por el artculo 1830 del
Cdigo Civil), resulta entonces que, por lo menos en parte, la cuestin depende
del legislador, el cual puede declarar, o bien la ilicitud completa, cuando el orden
pblico as lo exija, o bien declarar la ilicitud slo parcialmente, en forma de que la
libertad quede restringida en trminos de hacerla compatible con ese orden
pblico que consiste como antes se dijo en satisfacer, entre otros intereses, el de
la tranquilidad, seguridad y salubridad pblicas.

Pasado ahora al estudio de los actos destinados directamente a restringir la esfera
jurdica de los particulares, encontramos, en primer trmino, las rdenes
administrativas. Estas constituyen actos administrativos que imponen a los
particulares una obligacin de dar o hacer o de no hacer, llamndose, segn el
caso, mandatos o prohibiciones.

Las rdenes se distinguen de las advertencias, porque en stas simplemente se
llama la atencin sobre una obligacin preexistente, as como de los
apercibimientos, ya que stos implican una amenaza de sancin para el caso de
incumplimiento de una obligacin preexistente.

Por lo que hace a la expropiacin por causa de utilidad pblica, debemos decir
que constituye una acto por medio del cual el Estado impone a un particular la
cesin de su propiedad por causa de utilidad pblica mediante ciertos requisitos,
de los cuales el principal es la compensacin que al particular se le otorga por la
privacin de esa propiedad (infra, nms. 309-318).

Para concluir la clasificacin de los actos por razn de su contenido, debemos
hacer referencia a una categora especial de actos por virtud de los cuales la

171
Administracin hace constar la existencia de un hecho, de una situacin o el
cumplimiento de requisitos exigidos por leyes administrativas.

Entre esos actos hay unos que consisten en la recepcin de declaraciones de los
particulares o en la inscripcin que hace la autoridad administrativa de personas,
bienes o cualidades de unas o de otros, como en el caso de los padrones, del
catastro, etc. Dentro de este primer grupo se encuentran toda un serie de actos a
que hemos aludido antes (supra, nm 14), por cuyo medio la administracin
interviene para dar autenticidad, valides, publicidad o certidumbre a determinadas
relaciones de la vida civil de los particulares, tales como los actos de registro civil,
de registro de la propiedad, de registro de comercio, etc.

Otro grupo dentro de la misma categora consiste en la expedicin de constancias
por la autoridad administrativa respecto a las cualidades de personas o bienes,
respecto al cumplimento de determinados requisitos exigidos por las leyes para
realizar o ser objeto de actividades que las mismas leyes prevn. As pueden
citarse como ejemplos los certificados de conducta, de enseanza, de sanidad, de
pesas y medidas, etc., etc.

Los actos de registro, lo mismo que los de certificacin, no en todos los casos
producen los mismos efectos jurdicos, pues mientras que algunos tienen efectos
constitutivos respecto de la relacin misma, tales como el matrimonio civil, el
registro de sociedades comerciales, otros se limitan a constituir una prueba del
hecho o de la relacin, como el registro de nacimiento de funcin o de los
certificados que se expiden para servir de base a otro acto administrativo.

Finalmente, a todos los actos anteriores se pueden agregar los actos de
notificacin y los de publicacin, cuyo objeto es dar a conocer resoluciones
administrativas fijando el punto de partida para otros actos o recursos.

UNIDAD VI
EL PROCEDIMIENTO DE LA CONCESIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS

1. Conocer el rgimen de concesin.
2. Distinguir las diferencias existentes entre la concesin de
explotacin y la de servicio pblico.
3. Conocer los efectos de la concesin de explotacin segn las leyes.
La oposicin.
4. Comprender la naturaleza jurdica de esos efectos. Conocer las
tesis civilistas y las tesis de Derecho Pblico.
5. Reconocer la relacin de la concesin y los derechos reales.

172
6. Comprender el examen de la naturaleza jurdica del acto de la
concesin de explotacin.

Contenidos:
1. La concesin de explotacin de bienes del Estado.

VI. 1. A Fraga Gabino, Derecho Administrativo Ed. Porrua.Mxico, 1987, P.p.
367-374
VI. 1. B Martnez Morales Rafael Derecho Administrativo Ed. Harla. Mxico,
1999, P.p. 33-38
VI. 1. C Acosta Romero Miguel, Teora General del der. Admvo. Ed. Porrua.
Mxico, 1978, P.p. 410-431

LA CONCESIN
INTRODUCCIN
La Ley de 1894, con varias modificaciones y estando suspendida en parte, vino
rigiendo hasta el ao de 1917, en que la Constitucin Federal estableci un
rgimen para la propiedad que significa una regresin a la legislacin colonial,
puesto que en su artculo 27 establece el principio de que a la Nacin corresponde
originariamente la propiedad de las tierras y aguas del territorio y que ellas slo
puede ser adquiridas mediante ttulo que la propia Nacin otorgue: concede a la
Nacin la facultad de imponer a al propiedad privada las modalidades que dicte el
inters pblico; al sancionar los procedimientos de dotacin y restitucin de tierras
a favor de las corporaciones de poblacin que carezcan de ellas. Vino tambin a
restituir el rgimen implantado por la legislacin colonial respecto del cuidado que
esta tuvo para que los indios obtuvieran y conservaran las tierras que les fueran
necesarias y finalmente establece la facultad de revisar todos los contratos y
concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que
hayan trado como consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas
naturales de la nacin por una sola persona o sociedad, y la facultad del Poder
Ejecutivo para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters
pblico, siendo esa facultad la consagracin del sistema tradicional implantado por
la legislacin espaola, que constantemente estuvo expidiendo disposiciones con
el objeto de legitimar la titulacin de la propiedad, fundndose en que el dominio
del Rey no se extingua con la merced, sino que flotaba al lado del dominio
individual.
As pues, la Constitucin de 1917 no ha hecho ms que volver el rgimen de la
propiedad a la situacin que le impone su origen mismo, reconociendo que la
propiedad territorial mexicana tiene su origen mismo, constutiyendo un tipo diverso
de esta, no puede ser juzgado con el criterio que dan las instituciones jurdicas
derivadas directamente del derecho romano.
La propiedad originaria que la Nacin tiene sobre las tierras del territorio de al
republica, que constituye un elemento de su patrimonio, se rige actualmente por la
ley sobre terrenos baldos y nacionales de 30 de Diciembre de 1950 (D.O. de 7 de
febrero de 1951).

173
De acuerdo con las categoras: a) baldos b) nacionales, y c) demasas, siendo los
primeros los que no han sido deslindados ni medidos. Los nacionales son los
deslindados y los desmedidos, los provenientes de las demasas cuyos ttulos se
nulifiquen de conformidad con lo previsto en el articulo 27 de la constitucin.
Finalmente las demasas son los terrenos posedos por particulares con el titulo
primordial en extensin mayor de la que este determine, pero dentro de los
linderos demarcados por el titulo y por lo mismo, confundidos en su totalidad con
la superficie titulada (arts.3,4,5,y 6).
La Ley establece la posibilidad de enajenar a titulo oneroso o gratuito, de arrendar
los terrenos nacionales y para entrar en composicin con los poseedores de las
demasas, pero prohbe cualquiera de esas operaciones respecto de los terrenos
baldos, nacionales y demasas solo puede efectuarse en los trminos y requisitos
que seala la ley y que en ningn caso podrn prescribirse ni ser objeto de
embargos ni de procedimiento alguno de adjudicacin por parte de los
particulares, de los gobiernos locales o de las autoridades municipales (arts. 86 y
89).
Las enajenaciones a titulo oneroso se harn slo por el mximo de superficie que
la ley fija, sobre la base de los precios de avalu comercial, mediante contratos de
compraventa, y en caso de que el pago se haga a plazos, el titulo se expedir
cuando haya sido cubierto el precio total y el comprador compruebe que tiene el
terreno acotado y lo esta aprovechando en un 30% por lo menos de la superficie
sucpeticle de aprovechamiento (arts. 10 a 14).
Las enajenaciones a titulo gratuito se autorizan a favor de mexicanos, mayores de
edad, con la capacidad fsica para la agricultura y legal para contratar, que
carezcan de tierras y no tengan elementos para comprarla. Igualmente se autoriza
al ejecutivo de la unin para hacer cesin gratuita de los terrenos nacionales para
fondo legal y para los servicios pblicos de las nuevas poblaciones que se erijan
en la Republica, as como para el establecimiento de viveros, campos
experimentales, postas zootcnicas, campos de ensayo y experimentacin
agrcola, etc.(arts. 26, 36 y 77).

TEORA GENERAL DE LA CONCESIN
VARIABILIDAD SEGN LA POSTURA POLTICA DEL ESTADO.
El concepto de concesin ha tenido diversas variantes, tanto en la doctrina, como
en la prctica administrativa de los Estados. Su naturaleza jurdica, en nuestra
opinin, vara de acuerdo con las tendencias que puedan apreciarse en la
actividad del Estado; en un Estado liberal, la concesin aparecer como un
contrato, y otorgar al particular determinados privilegios en un Estado
intervensionista, o en un Estado que tienda hacia el socialismo, la concesin no
ser un contrato, sino un acto administrativo y paulatinamente se restringir al
rgimen de concesin, para que el Estado se haga cargo de actividades que en
otros Estados y en otras pocas, se reconocan como parte de la esfera de
actividad de los particulares.

EVOLUCIN HISTRICA.
Los orgenes de la concesin son remotos, se hababa antiguamente de privilegios
que otorgaban los soberanos para premiar a sus servidores, por servicios

174
recibidos; generalmente consistan en otorgarles ciertas partes del territorio, as se
hababa de concesiones territoriales. Tambin haba concesiones de comercio y
an para regular ciertos aspectos administrativos hasta judiciales , como las
concesiones que se otorgaron por Inglaterra y Holanda a las compaas de las
Indias Orientales.
En Espaa, se precisa con perfiles bien definidos la concesin minera, sobre todo
en los territorios coloniales.
As, encontramos numerosas disposiciones legales que regulan la materia minera
y que son aplicables al territorio de Nueva Espaa; la primera fue la cdula de 9
de diciembre de 1526, expedida en Granada por Felipe II, y que reconoca que el
dominio de la superficie no implicaba el dominio de la veta o del subsuelo y se
conceda su explotacin a los particulares, sin perjuicio del dominio radical y
directo de la Corona.

El 10 de enero de 1559, se expidi por la princesa Doa Juana, una Ley de Minas,
anulando las antiguas mercedes e incorporando las minas de oro, plata y azogue
a la Corona, cuando no se hubieren trabajado.

El 7 de marzo de 1563, se expidieron las Ordenanzas de Minera llamadas del
Antiguo Cuaderno, y posteriormente, el 22 de agosto de 1584, se expidieron otras
Ordenanzas, llamadas del Nuevo Cuaderno, que constituyen una verdadera
codificacin sobre las minas y que perfilan principios que despus observaremos
en la concesin minera.

Las ordenanzas de Aranjuez fueron expedidas en 22 de mayo de 1783, y en el
Ttulo V, hablaban del dominio radical de las minas y de su concesin a los
particulares y del derecho que por esto deben pagar, Estas Ordenanzas rigieron
en Mxico Independiente, hasta el Cdigo de Minera de 22 de noviembre de
1884.

EPOCA INDEPENDIENTE.
En otras materias, verdaderamente se firmaron contratos entre la Administracin
Pblica y los particulares para restar determinados servicios pblicos y utilizar
bienes del Estado. En esos contratos, las partes estipulaban la serie de
condiciones financieras y de toda ndole, que afectaran a la actividad del
concesionario; en ocasiones sealaban tambin en ellos las tarifas que pagaran
los usuarios, ya que en esa poca la legislacin administrativa era muy escasa.

En los Estados Unidos Mexicanos, los contratos a travs de los cuales se
otorgaban concesiones, fueron muy utilizados en le siglo pasado.

As tenemos que, en materia bancaria, el primer contrato de concesin fue el de
29 de julio de 1857, para establecer lo que se denominara Banco de Mxico; en
1864, un contrato-concesin al Bando de Londres y Mxico; el 23 de agosto de
1881, se celebr un contrato entre el Banco Franco-Egipcio y el Presidente
Manuel Gonzlez, para establecer un Bando de Depsito, Descuento y Emisin,
denominado Banco Nacional Mexicano; el 18 de febrero de 1882, el contrato

175
concesin para el Banco Mercantil Agrcola e Hipotecario; el 15 de junio de 1883,
se celebr un convenio con el seor Francisco Surez Ibez, para establecer el
Banco de Empleados.

En materia de energa elctrica, se celebr un convenio con el seor Francisco
Surez Ibez, para establecer el Banco de empleados.

En materia de energa elctrica, se celebraron, entre otros, los siguientes
contratos-concesin: en 1895, con el seor Arnold Baqui, representante de la
Societ Du Necaxa, para explotar las cadas del ro Necaxa; se traspas
posteriormente este contrato concesin con aprobacin del Congreso de la
Unin, el 24 de marzo de 1903, a The Mexcian Lighht and Power Co.; el 31 de
marzo de 1896, las autoridades del Distrito Federal celebraron contratos-
concesin con la empresa Siemens Halske de Alemania para operar una planta
generadora de vapor en Nonoalco; en 1896, se celebr un contrato-concesin con
el seor Ernesto Pugibet para explotar una cada de agua en el ro de Monte Alto;
el 12 de septiembre de 1900, se celebr un contrato-concesin entre las
autoridades del Distrito Federal y The Mexcian Gas and Electric Co. Limited.

En materia de ferrocarriles, el primer contrato-concesin se celebr el 22 de
agosto de 1837, entre el Presidente Anastasio Bustamante y Francisco de
Arrillaga, para construir una va frrea de Mxico a Veracruz (no se llego a
construir); el 31 de octubre de 1857, se firm un contrato con el seor Juan Lauri
Richards, para continuar la construccin del ferrocarril por Puebla; el 18 de mayo
de 1861 se otorg el derecho al seor Antonio Escandn para continuar dicha
construccin; para ferrocarril de Tehuantepec, hubo mltiples contratos-concesin:
el 1 de marzo de 1842, con el seor don Jos de Garay; el 5 de febrero de 1853,
con la Compaa A. G. Sloo; el 18 de enero de 1878, con el seor Edward
Learned; en 1896, se firm un convenio con la casa inglesa Pearson and Sons
Limited, para tomar la compaa explotadora del ferrocarril nacional de
Tehuantepec; el 8 de septiembre de 1880, se otorg a la Compaa del Ferrocarril
Central de Mxico, la construccin del ferrocarril entre Mxico y Paso del Norte
(hoy ciudad Jurez, Chih.), y el 13 de septiembre de 1880, a la Compaa del
Ferrocarril Nacional, la construccin de la va de Mxico a Nueva Laredo.

Es as como se observa que, durante el siglo pasado, la mayor parte de las
concesiones se otorgaban a travs de contratos; sin embargo, la evolucin de los
principios que regulan estos conceptos a travs del tiempo, ha ido cambiando los
mismos, al grado de que, en nuestra opinin, es posible afirmar actualmente que
en los Estados Unidos Mexicanos, la concesin ya no contiene ningn elementos
contractual, sino que es un acto administrativo discrecional por parte de la
autoridad administrativa y en ciertos casos, no slo se ha eliminado ya el concepto
de contrato en esta materia, sino que el Estado se ha reservado para s la
realizacin de determinadas actividades que se consideran de inters pblico y
que antes eran realizadas por los particulares a travs de concesiones; as
tenemos que de acuerdo con las reformas de 29 de enero de 1960, el prrafo
sexto del artculo 27 de la Constitucin, en materia de hidrocarburos y petrleo, no

176
se otorgarn concesiones o contratos, ni subsistirn los que se hayan otorgado.
Asimismo, en materia de energa elctrica y energa nuclear, tampoco se
otorgarn concesiones a los particulares y esa actividad corresponde
exclusivamente realizarla al Estado mexicano.

LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO.
De los actos administrativos que hemos estudiado en el captulo anterior hay
algunos que requieren consideracin especial por su naturaleza y sus efectos
jurdicos. Entre ellos se encuentra la concesin administrativa que es el acto por el
cual se concede a un particular el manejo y explotacin de un servicio pblico o la
explotacin y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. De la primera
nos ocuparemos en este captulo dejando para ms adelante el estudio de la
concesin de explotacin de bienes del Estado.

Ahora bien, como la naturaleza y efectos de la concesin derivan del objeto de la
misma, es indispensable fijar los caracteres del servicio pblico.

Desde el primer captulo de esta obra indicamos que el servicio pblico constituye
slo una parte de la actividad del Estado al lado de la de polica que limita y regula
la actividad de los particulares y la de fomento, vigilancia y control de la misma.

El servicio pblico considerado como una parte tan slo de la actividad estatal, se
ha caracterizad como una actividad creada con el fin de dar satisfaccin a una
necesidad de inters general que de otro modo quedara insatisfecha, mal
satisfecha o insuficientemente satisfecha, y aunque la idea de inters pblico se
encuentra en todas las actividades estatales y la satisfaccin de los intereses
generales no es monopolio del Estado, lo que distingue al servicio pblico es que
la satisfaccin del inters general constituye el fin exclusivo de su creacin (
Laubadre, D. Adm. 4 edicin, pg. 457. Rivero, D. Adm. Pg. 372. Garrido Falla,
op cit., t. II, pg. 317).

Dentro de la legislacin mexicana no se encuentra un criterio nico para definir al
servicio pblico, pues mientras que en algunos preceptos como los artculos 3 ,
73, frac. XXI y 123, fracs, XVIII y XXIX de la Constitucin Federal se habla de la
educacin como servicio pblico, de las huelgas en los servicio pblicos y de los
servicios explotados o concesionados por la Federacin, en los artculos 5 y 13
de la misma Constitucin los servicios pblicos se equiparan a los empleos
pblicos y en la Ley de Bienes Nacionales y 217,218, 220 y 222 del Cdigo Penal
relativo a los delitos cometidos por funcionarios pblicos, la expresin del servicio
pblico se encuentra usada con el sentido de organismo y oficina pblica.

Sin embargo, en otras leyes como es la de 29 de diciembre de 1970, hoy
derogada, ya se precisa y define el servicio pblico como la actividad organizada
que se realiza conforme a las disposiciones legales o reglamentarias vigentes en
el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular
necesidades de carcter colectivo (art. 65).


177
Con el mismo criterio de esta ley y dada la finalidad que se persigue con la
creacin del servicio pblico, la doctrina tambin ha considerado como principios
esenciales comunes a todos los servicios el de su continuidad en razn de la
permanencia de la necesidad que se pretende satisfacer; el de adaptacin, o sea
la posibilidad de modificarlo a medida que vaya variando dicha necesidad.

BIENES DE DOMINIO DIRECTO
Ahora nos vamos a ocupar de la determinacin de los caracteres jurdicos que
rene de otro de los elementos del patrimonio del Estado: el dominio directo que el
articulo 27 establece a favor de la Nacin respecto de las sustancias minerales,
incluyendo en estas los carburos de hidrgeno.

El prrafo cuarto de dicho precepto establece. Corresponde a la Nacin el
dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los
zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas,
mantos, masa o yacimientos constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de
los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan
y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal
de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos
derivados de la composicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos
subterrneos; los yacimientos minerales y orgnicos de materias susceptibles de
ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales slidos; el petrleo y
todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, y el espacio situado
sobre el territorio nacional en la extensin y trminos que fija el Derecho
Internacional.

Para poder estudiar la naturaleza de este dominio directo es necesario examinar,
aunque sea en trminos generales, los diversos sistemas adoptados en otras
legislaciones respecto a la propiedad minera.

Esas legislaciones pueden dividirse en dos grupos: unas excluyen la intervencin
del Estado, y otras le conceden dicha intervencin.

Dentro de las que excluyen la intervencin del Estado, pueden formarse dos
categoras; una, que considera a las sustancias minerales como una accesin de
la propiedad del suelo, y otra que considera dichas sustancias res nullius.

En el sistema de la accesin, el propietario del suelo tiene derecho sobre los
productos minerales que en l se encuentren o que yacen en el subsuelo y por
tanto la explotacin puede realizarse sin autorizacin especial del Estado.

Consideradas las sustancias minerales como res nullius tambin se excluye la
intervencin del Estado, reconocindose la posibilidad de que el primer ocupante
las haga de su propiedad y pueda proceder a su explotacin.

Dentro del grupo de legislaciones en que se reconoce una intervencin al Poder
pblico, tambin es fcil encontrar diversas modalidades: o bien se considera que

178
las sustancias minerales son res nullius, pero su aprovechamiento slo puede
hacerse mediante ttulo que el Estado otorga al que descubre esas sustancias, o
bien se considera que las sustancias minerales no corresponden al dueo del
suelo por virtud de la accesin ni al primer ocupante, sino que son propiedad del
Poder pblico.

Todava, dentro de esta ltima modalidad, pueden sealarse las que establecen la
propiedad privada del Estado sobre las sustancias minerales y las que sancionan
el rgimen de dominio pblico.

Para explicar la naturaleza de ese dominio directo han existido muy diversos
criterios que con el objeto de analizarlos podemos reducirlos a cuatro
fundamentales. En primer lugar, se dice que el dominio director es un domino
eminente. En segundo lugar, se considera el domino directo como un dominio
semejante al que conserva el dueo en la efiteusis. En tercer lugar, se considera
este dominio como una facultad especial del soberano que en la legislacin
espaola se denominaba dominio radical, y, por ltimo, existe otra tesis que
considera el dominio directo como un verdadero derecho de propiedad a favor de
la Nacin.

a) Considerar al dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene
a ser contrario al espritu que se revela en el texto del prrafo cuarto del
artculo 27 constitucional.

En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos los bienes que
estn sometidos a su jurisdiccin: consiste simplemente en la facultad de legislar
sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son necesarios
para un fin de utilidad pblica. En una palabra, el dominio eminente no es una
forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberana, que consiste en
ejercer jurisdiccin sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se
ejercita dicha soberana.

Por lo mismo, considerar que el dominio directo es igual al dominio eminente,
equivale a considerar a las sustancias minerales en la misma situacin que todos
los dems bienes que estn dentro de la Repblica, e indudablemente, segn
antes indicamos, ste no pudo haber sido el sentido de la nacionalizacin
operadora por el artculo 27, porque en esta nacionalizacin, adems de tenerse el
propsito de establecer la jurisdiccin federal sobre las sustancias minerales se
determina que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e
imprescriptible.

Pero estimamos que tratndose del espacio situado sobre el territorio nacional, no
puede negarse que el dominio directo slo significa una jurisdiccin especial de
cada Estado cuyo alcance se determina por el Derecho Internacional.

Respecto de los dems bienes, el domino directo tiene un contenido diferente
regulado por la legislacin interna.

179

b) Descartada la primera tesis respecto de esa ltima clase de bienes, y
entrando a la segunda, que hemos expuesto en la que se trata de explicar
el dominio directo considerando que la Nacin tiene sobre las sustancias
minerales la misma relacin jurdica que conserva el dueo de la cosa en la
institucin de derecho civil, la enfiteusis, debemos decir que no hay ningn
precedente jurdico que pueda autorizar la identificacin entre ambos
instituciones y, adems, como la enfiteusis en un acto por el cual se
entrega un bien, conservndose el dominio directo, a otra persona que
adquiere el dominio til a cambio de una prestacin determinada, se puede
comprender que en el rgimen de la propiedad minera no existe de parte
del Estado entrega de un bien a cambio de una prestacin pecuniaria, y a
las obligaciones que la concesin minera impone de ejecutar trabajos
regulares para el aprovechamiento de las sustancias a que la concesin se
refiere, tienden, no hacer que el Estado reciba beneficios pecuniarios, sino
a que la colectividad satisfaga haciendo producir sus riquezas.

c) Una tercera explicacin del dominio directo es la que considera a ste con
el carcter que algunas leyes espaolas dieron al dominio de la Corona
sobre las sustancias minerales. En dichas leyes se hablaba del dominio
radical que la corona tena sobre las mismas y que consista en que sta
poda titular a favor de particulares las minas transmitindoles una
propiedad que slo los obligaba a la entrega de una parte proporcional de
los productos y a la explotacin y poblacin de las minas; pero fuera de
estas dos obligaciones, la propiedad era una propiedad equiparable a la
propiedad civil y el Rey solamente conservaba una facultad para el caso de
que no se cumpliera con las obligaciones antes dichas, siendo esa facultad
la que constitua el llamado dominio radical.

Se ha pretendido, repetimos, equiparar este dominio radical con el dominio directo.
Sin embargo, no puede afirmarse que en los trminos en que est Constitucin
vigente se acepte la doctrina del dominio radical, pues siendo la propiedad de la
Nacin inalienable e imprescriptible, el particular no puede adquirir la propiedad de
la mina, sino simplemente el beneficio de un derecho para la explotacin de los
productos mediante un ttulo que no es de propiedad, puesto que est sujeto a
condiciones distintas de las que rigen los ttulos traslativos de dominio.

d) Por ltimo, existe una tesis en la cual se considera que la Nacin tiene una
propiedad perfecta sobre las sustancias minerales. Se dice, dentro de ella,
que tratndose de sustancias minerales lo que ocurri en la colonia fue que
el Monarca espaol no admita que quedaran en manos particulares, sino
que, adems del dominio eminente que se reservaba, las incorporaba
realmente a su patrimonio, de tal manera que sobre ellas la Corona tuvo
una propiedad que pudo definirse como una propiedad completa, que es la
forma como est consagrada en la Constitucin.


180
Las objeciones que se pueden presentar contra esta explicacin, son las mismas
que hemos estudiado cuando nos ocupamos de determinar el carcter de la
relacin que el Estado tiene con los bienes de dominio pblico, es decir, se indica
que la inalienabilidad y la imprescriptibilidad vienen a ser un obstculo para que
se habla de una propiedad perfecta, ya que sta constituye la facultad de disponer
libremente.

De acuerdo con lo que en aquel lugar indicamos, debe decirse que la
inalienabilidad e imprescriptibilidad viene a dar un carcter ms enrgico a la
propiedad que la Nacin tiene, porque son medios de los cuales se ha valido la
Constitucin para garantizar que esa propiedad se conserve siempre por la
Nacin, a efecto de que pueda responder a los fines de inters colectivo a los
cuales se encuentra afectada. Aun dentro del derecho civil mismo, la
inalienabilidad no constituye un carcter contrario a la propiedad, como lo
demuestra el rgimen de bienes dotales y del patrimonio de familia, en donde
aquella prohibicin no tiene otro objeto sino dar mayor fuerza a la propiedad.

As pues, creemos que la ltima tesis expuesta es la ms aceptable para precisar
el concepto del dominio directo que utiliza la Constitucin, debiendo agregar que
nuestro sistema legislativo puede colocarse dentro de la categora de
legislaciones que adoptan la intervencin del Estado, asignndole a ste una
propiedad regida por el derecho pblico.

En efecto, la propiedad atribuida a la Nacin sobre las sustancias minerales, no es
una propiedad privada regida por las normas de derecho civil, sino afectada a la
satisfaccin de ciertos fines sociales, como son el de garantizar una eficaz
explotacin de los elementos naturales y de suprimir las cargas que los
propietarios del suelo representan para un aprovechamiento regulado por el
inters social (v. Captulo sig.)

Nos queda, por ltimo, el estudio del carcter que tiene la propiedad que el prrafo
quinto del artculo 27 de la Constitucin establece sobre determinadas corrientes y
depsitos de agua.

De acuerdo con dicho precepto son propiedad de la Nacin:

I. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el
Derecho Internacional;
II. Las aguas marinas interiores;
III. Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar;
IV. Las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados
directamente a corrientes constantes;
V. Las de los ros y sus afluentes directos o indirectos desde el punto del
cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes
o torrenciales hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o
esteros de propiedad nacional;

181
VI. Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos
o indirectos cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en
parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades
federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la
lnea divisoria de la Repblica;
VII. Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estn
cruzados por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la
Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas sirva de
lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas
vecino;
VIII. Las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas,
cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional y las que se extraigan de las minas; y
IX. Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensin que fije la ley. Adems se dispone que las aguas del subsuelo
puede ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y
apropiarse por el dueo del terreno; pero cuando lo exija el inters
pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr
reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas,
al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera
otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior, se considerarn
como parte integrante de la propiedad de los terrenos por lo que corran
o en los que se encuentren sus depsitos pero si se localizaren en dos o
ms predios, el aprovechamiento de esta agua se considerar de
utilidad pblica y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados.

Sobre el particular debemos decir que el dominio de las aguas del territorio tiene
los mismos antecedentes que el dominio de las tierras; pero que desde la
legislacin colonial se hizo una separacin entre las aguas que podan entrar a
formar parte del dominio privado de los particulares mediante una merced real, y
las aguas que reuniendo ciertos caracteres especiales eran irreductibles a dicha
propiedad. En la misma legislacin espaola se establecieron varias servidumbres
aun sobre las aguas mercedadas, a favor de los aprovechamientos comunes.

De la misma manera que la propiedad de las tierras se transmiti con la
Independencia a la Nacin Mexicana, sta adquiri la propiedad de las aguas,
cuyo rgimen estuvo regulado por los Estados de la Federacin hasta la
Constitucin de 1857, en donde se estableci la facultad del Poder Federal para
legislar sobre vas generales de comunicacin.

Con fundamento en esta disposicin, se expidi en el ao de 18883 una ley en la
que se consideraron como jurisdiccin federal todas las aguas que presentaban
condiciones de navegacin o de flotacin que las hacan adecuadas para
reputarse como vas generales de comunicacin.


182
Pero antes de esa fecha, en el Cdigo Civil de 1870, al definir los bienes de
propiedad pblica y de propiedad privada, se estableci como de propiedad
pblica la de los ros, sin exigir que stos fueran de carcter permanente o que
tuvieran alguna otra caracterstica especial.

Posteriormente, en los aos de 1894 y 1896, se expidieron las bases para el
otorgamiento de concesiones sobre las corrientes consideradas como vas
generales de comunicacin, y ese rgimen qued completado en el ao de 1902
con las disposiciones que la ley de Inmuebles Federales consignaba para los
aprovechamientos exclusivos de los bienes del dominio pblico.

La Constitucin de 1857 fue reformada en el sentido de autorizar al Congreso para
definir cules corrientes deberan ser jurisdiccin federal, y con fundamento en tal
precepto constitucional se expidi la ley del 13 de diciembre de 1910, en la que se
hizo una clasificacin perfectamente determinada de las corrientes que deban
considerarse como federales, siguindose, siguindose el criterio de considerar
con ese carcter no solamente los flotables y navegables que haba tomado en
cuenta la ley de 1888, sino adems, todas aquellas corrientes o depsitos de agua
que se encontraren en los lmites de dos o ms Estados de la Federacin o que
pasasen de uno a otro. En dicha ley se consideraba que las aguas de jurisdiccin
federal constituan parte del dominio pblico y eran inalienables e imprescriptibles.

Vino, por ltimo, la Constitucin de 1917 que en el prrafo quinto de su artculo 27
establece, como acabamos de ver, la propiedad de la Nacin sobre las corrientes
y depsitos de agua que el mismo prrafo enumera, no dejando esta tarea, como
lo hizo la Constitucin de 1857, a la ley secundaria, y estableciendo que la
propiedad de la Nacin es inalienable e imprescriptible y que slo mediante
concesin pueden hacer aprovechamientos los particulares.

Adems de ese precepto, el mismo artculo 27, en su prrafo, primero habla de la
propiedad originaria que corresponde a la Nacin sobre las tierras y aguas de la
Repblica y establece que slo mediante ttulo de aqulla se puede obtener su
propiedad por los particulares.

De aqu se desprende que en nuestro actual sistema legislativo, las aguas estn
sujetas a dos regmenes: uno que permite su adquisicin por particulares, y otro
que establece la propiedad de la Nacin con el carcter de inalienable. La misma
Constitucin se encarga de prevenir que las aguas que no estn dentro de la
enumeracin que seala en el prrafo quinto el artculo 27, se consideran como
aguas susceptibles de propiedad privada.

En todo caso, el rgimen sobre esta propiedad inalienable de la Nacin, es, del
mismo modo que la propiedad sobre las sustancias minerales, un rgimen de
derecho pblico, en el que se reconoce que hay una afectacin de los bienes a la
satisfaccin de necesidades colectivas, afectacin que es el fundamento de la
inalienabilidad establecida.


183
En la vigente Ley Federal de Aguas de 31 de diciembre de 1971 (D.O. de 11 de
enero de 1972) despus de sealar el objeto de la misma; los bienes que son
materia de ella, se regulan las diversas explotaciones, usos y aprovechamiento de
las aguas y se seala el orden de prioridad de ellos. Igualmente se regulan las
asignaciones, concesiones y permisos, la distribucin de las aguas y las faltas y
delitos en la materia.

LA CONCESIN DE EXPLOTACIN DE BIENES DEL ESTADO
El artculo 27 de la Constitucin, tal como fue reformado por Ley de 6 de enero de
1960 (D.O. de 20 del mismo mes), establece en los trminos siguientes los medios
de aprovechamiento de los bienes de dominio directo y los de propiedad de la
Nacin a que se ha hecho referencia en los captulos anteriores. Dice as la parte
la parte relativa a ese precepto: En los casos a que se refieren los dos prrafos
anteriores, el dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible, y la
explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no
podrn realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal
de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas
legales relativas a obras o a trabajos de explotacin de los minerales y sustancias
a que se refiere el prrafo cuarto, regularn la ejecucin y comprobacin de los
que se efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente
de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dar lugar a la
cancelacin de stas. El gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas
nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratndose de
petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de
minerales radioactivos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los
que se hayan otorgado, y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos
productos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva.
Corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir
y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio
pblico....Corresponde tambin a la Nacin el aprovechamiento de los
combustibles nucleares para la generacin de energa nuclear... El uso de la
energa nuclear slo podr tener fines pacficos.

Por tanto, para completar el estudio del rgimen de los bienes del dominio pblico
de la Nacin, consignado en la Constitucin, habremos de referirnos en este
captulo al examen de las concesiones autorizadas en materia de minas y de
aguas.

Al ocuparnos de los actos administrativos, consagramos un captulo especial a la
concesin de servicio pblico, y con lo que all expusimos se marca la diferencia
que dicha concesin guarda con la que hoy nos va a ocupar.

En la concesin de explotacin slo se producen relaciones entre el Estado y el
concesionario, en tanto que en la de servicio pblico existe un tercer elemento, los
usuarios del servicio. Tal diferencia proviene de la diversidad de los objetos de

184
cada una de las dos clases de concesin, puesto que una se limita a autorizar la
explotacin de una riqueza pblica y la otra la instalacin y gestin de un servicio
pblico.

Como en el captulo de referencia qued ya fijada la naturaleza jurdica del acto y
efectos de la concesin de servicio pblico, en el presente nos limitaremos a
idntico estudio respecto de la concesin de explotacin y a advertir que, fuera de
esa diferencia de objeto, existen caracterstica comunes entre las dos
concesiones, motivos por el cual no repetimos aqu mucho de lo que ya tenemos
explicado.

En primer lugar examinaremos los efectos que legalmente producen las
concesiones de explotacin para poder precisar su naturaleza jurdica.

La concesin de uso y aprovechamiento de aguas nacionales en servicios propios
del concesionario, autoriza a ste para consumir en los usos especificados el
volumen de agua que la misma concesin ampare, obligndolo a cumplir las
disposiciones de la ley y de los reglamentos (art. 133 de la Ley Federal de Aguas).

Hemos omitido al hablar de las dos especies de concesin referidas otros
derechos generales que se otorgan al concesionario, porque en realidad ellos son
derechos conexos con los fundamentales que hemos sealado y que, en razn de
la utilidad pblica que se reconoce a las explotaciones amparadas, tienden a
facilitar la explotacin y a impedir que se vea obstruida por intereses particulares.
Tales son las franquicias fiscales, las facultades de expropiacin, ocupacin,
constitucin de servidumbre y las de realizar obras o instalaciones necesarias para
dicha explotacin.

Un examen detenido del sistema de concesiones que estudiamos nos demuestra,
en primer trmino que el derecho que otorgan est establecido en inters
exclusivo del concesionario, y en segundo lugar, como consecuencia de lo
anterior, que el aprovechamiento otorgado al concesionario tiene al mismo tiempo
el carcter de derecho y de obligacin.

Lo anterior es al mismo tiempo una explicacin de que el aprovechamiento
concedido tenga el doble carcter de derecho y de obligacin. Si lo que el Estado
persigue al otorgar la concesin es procurar la explotacin de riquezas que
benefician a la colectividad y de que esa explotacin se lleve a cabo en la forma
ms efectiva y d mejores rendimientos, entonces, al crear el derecho para el
concesionario de explotar, le impone la explotacin como un deber a su cargo, Tal
es el sentido del requisito establecido por las disposiciones legales a que nos
hemos referido, para la subsistencia del derecho, a saber, el de que el
concesionario realice trabajos regulares de explotacin.

De aqu se desprende que si por un motivo legal o de hecho deja de cumplirse con
la obligacin de explotar, dejar de existir concomitantemente el derecho para
apropiarse de los productos.

185

Ahora bien, la obligacin de explotar que impone la concesin se regula no solo
por las estipulaciones del acto de concesin sino por la ley y por los reglamentos
sobre la materia.

As, la Ley Federal de Aguas previene que es causa de caducidad de las
concesiones, dejar de explotar, usar o aprovechar durante dos aos consecutivos
las aguas objeto de las mismas (art. 140). La Ley Miera, por su parte, impone al
concesionario la obligacin de ejecutar y comprobar los trabajos de explotacin
que sealen la ley y sus disposiciones reglamentarias (art. 65) y considera como
causa de caducidad la falta de cumplimiento de esta obligacin.

Lo expuesto hasta aqu significa que la concesin no produzca, adems, una
situacin jurdica individual para el titular. Si el Estado se vale de la concesin
como un medio para explotar las riquezas naturales en beneficio de las
colectividad, no pierde de vista por ello que esa explotacin se realiza por los
esfuerzos y capitales que aporta el concesionario, de tal manera que para hacer
atractiva la inversin se establece en beneficio de la empresa explotadora la
ventaja de apropiase de los productos por un periodo de tiempo determinado. De
esa manera se logra subsanar la imposibilidad del Estado para comprometer
cuantiosos fondos en la explotacin de la riqueza pblica; se satisface el espritu
lucrativo del capital privado y se da satisfaccin a los intereses colectivos.

No creemos, sin embargo, que la facultad del explotador para apropiarse los
productos pueda considerarse como una contraprestacin civil de la obligacin de
explotar, ni tampoco puede pensarse que el Estado quede obligado a garantizar la
amortizacin de las inversiones y el lucro esperado, pues para ello se necesitara
que hubiera una correlacin minuciosa entre el monto de las cargas que impone la
concesin y las ventajas que de ella derivan. Lo que ocurre simplemente es que
aun cuando frente al Estado la facultad de aprovechamiento est subordinada al
cumplimiento de la obligacin de explotar, frente a los terceros y en el campo de la
vida econmica, esa facultad representa un bien apreciable en dinero, como otros
muchos bienes de esa naturaleza que se originan en el campo del derecho
administrativo, y que, como dice Hauriou, se superponen a los bienes de la vida
civil (op. Cit., pg. 48).

La ventaja, pues, de que venimos hablando representa un derecho creado en
beneficio del titular para el acto mismo de la concesin. No importa que su
subsistencia dependa del cumplimiento de la obligacin de explotar, puesto que lo
ms que esto significa es que se trata de un derecho que tiene una causa de
caducidad; pero mientras sta no ocurra, aqul tiene una existencia regular.

Aunque toda concesin se otorga siempre sin perjuicio de derechos de tercero, en
repetidas ocasiones la ley establece un procedimiento previo al otorgamiento para
poder conocer y, en su caso, respetar esos derechos de tercero (v. Supra, nm.
226).


186
En los artculos 125 a 128 de la Ley Federal de Aguas, se establece el rgimen de
las oposiciones y el procedimiento para decidirlas, determinando que dentro de
treinta das despus de la publicacin de la solicitud de concesin podrn
oponerse los terceros que pudieran resultar perjudicados con la concesin
perdida; que dicha Secretara dar al solicitante conocimiento de la oposicin; que
la Secretara recabando de oficio las pruebas que estime pertinentes resolver el
recurso.

Por su parte, la Ley Minera establece en sus artculos 69 y siguientes, que la
invasin total o parcial de terrenos no libres as como la posibilidad de causar
daos en bienes de pblico inters o afectos a un servicio pblico, o en
propiedades privadas ser motivo de oposicin que la Secretara de Patrimonio
Nacional, resolver si es o no procedente.

Tratando de determinar la naturaleza jurdica de los efectos producidos por el acto
concesin, encontramos que en nuestro medio jurdico se ha sostenido que la
concesin produce dos clases de situaciones jurdicas: unas entre el
concesionario y el Poder pblico, que son las que ya antes dejamos estudiadas y
las cuales se rigen exclusivamente por disposiciones de derecho administrativo;
otras, entre el concesionario respecto a particulares ajenos a la concesin, en
virtud de que esta constituye un bien patrimonial, susceptible de diversos contratos
y de ser transmitido a los herederos, y que desde ese punto de vista la concesin
es un bien de derecho civil, y que tanto ste como las relaciones que con motivo
de l se originan, se rigen por la legislacin civil ordinaria o comn que
corresponda (Trinidad Garca, Registro de concesiones y otros actos en materia
de Minas, Petrleos y Aguas. Rev. De Derecho y Jurisprudencia, 1930, t. I. Pg.
337).

Dentro de la misma tesis se considera que el concesionario adquiere de un
derecho real, puesto que la concesin crea una relacin de derecho respecto del
bien que es su objeto, relacin que tiene carcter absoluto y puede oponerse por
el concesionario a cualquiera persona, y se concluye que, dada la naturaleza el
bien sobre que recaen, las concesiones constituyen derechos reales sobre
inmuebles y son bienes inmuebles, corroborndose todo lo anterior con las
disposiciones de las leyes mineras, que han regido en el pas las cuales sujetan al
Cdigo Civil y al de Comercio, segn el caso, l rgimen de la propiedad minera y
sus desmembraciones y los contratos respectivos (op. Cit.).

Examinando la naturaleza de los derechos que la concesin otorga al beneficiario,
se puede comprobar todava ms que la propia concesin no es fuente de ningn
derecho real.

En efecto, aunque los derechos del concesionario pueden oponerse a cualquiera
persona, tal cosa no significa que ellos tengan el carcter de los derechos reales,
puesto que la doctrina del derecho civil ha admitido en una forma inequvoca que
los derechos reales no son las nicas relaciones obligatorias que engloban como
sujetos pasivos a todos los hombres, excepto al que desempea el papel activo, y

187
que adems de los polticos, los derechos pblicos inherentes a la persona, tales
como el derecho de trabajar, de hablar, de escribir, etc.(Planiol, Dr. Pg., 103).

Adems, y como se recordara, nosotros hemos sostenido que las situaciones
jurdicas creadas por un acto administrativo son oponibles a todo el mundo, y esto
naturalmente, no puede significar que el nombramiento de un funcionario origine a
favor de este un derecho real.

Descartado ese primer elemento que como se ve es completamente inadecuado
para demostrar que existe un derecho real, veamos ahora si la situacin de
concesionario puede equipararse a al situacin del que tiene un derecho de
propiedad, de servidumbre, de usufructo, o de uso de habitacin que son los
nicos derechos reales reconocidos por la Legislacin Civil, y los nicos que, por
tanto, pueden existir.

Parece indudable que no puede haber una situacin de propietario, porque, segn
se ha dicho los bienes concesionables; tampoco son inalienables; tampoco pude
tratarse de un derecho de habitacin , porque su mismo nombre es excluyente de
la situacin del concesionario. Tampoco puede hablarse de una servidumbre,
porque o existe predio dominante (Cod. Civ.; art. 1050); ni de un derecho de uso,
porque este se concede respecto de un bien para que se emplee en la medida que
baste para satisfacer las necesidades del usuario y de su familia, y no puede ser
gravado, ni arrendado, ni embargado (Cd. Civ; arts. 1049 y 1051).

Aunque con el usufructo pudieran encontrarse analogas, existe, por una parte, la
circunstancia ya analizada de que seria inconcebible un desmembramiento de la
propiedad como la que significa el usufructo, tratndose de bienes inalienables, y
por otra no se debe olvidar que tal como se expuso en el numero anterior, la
concesin no solo origina el, derecho de la explotacin si no al m9smo tiempo
impone la obligacin de efectuarla, creando una relacin jurdica directa no entre
el concesionario y la cosa, sino entre el concesionario y el poder Pblico.

Corroborando todo lo expuesto en el articulo 13 de la Ley de Bienes Nacionales
viene a consagrar la doctrina conforme con el sistema legal, declarando que: las
concesiones sobre los bienes de dominio pblico no crean derechos reales.
Otorgan simplemente , frente a la administracin y sin perjuicio de terceros, el
derecho de realizar explotaciones o, los aprovechamientos de las leyes
respectivas regulan, a condicin de que su titular cumpla con las obligaciones que
se le impongan .

El anlisis que hemos realizado de los defectos que produce la concesin de
explotacin de bienes nacionales nos permite ya definir la naturaleza jurdica de
esta.
Desde luego es posible afirmar que dada la diversidad de efectos, tal concesin de
orden jurdico de naturaleza compleja.


188
En efecto, por una parte ella organiza la explotacin de los bienes que ampara
teniendo en cuenta el inters colectivo vinculado con el regular y mejor
aprovechamiento de la riquezas naturales, o bien se limita a subordinar tal
explotacin a las normas legales o reglamentarias ya existentes. Desde este punto
de vista, es indudable que la concesin no tiene un carcter contractual puesto
que no se crea una situacin jurdica individual por el concurso de varias
voluntades que tengan entre si una reciproca interdependencia. El acto jurdico
que en esas condiciones es creador de una situacin jurdica general o la
condicin para que una situacin de esta naturaleza se aplique a un caso
concreto.

Por otra parte, la facultad de aprovechar los productos e la explotacin s se
origina por virtud de la convencin de las partes y tal facultad representa para el
concesionario una situacin de carcter individual. Puede, por lo tanto, decirse que
en este aspecto, la concesin tiene un carcter contractual.

No se trata, sin embargo, de que en la concesin existan dos o ms actos jurdicos
diversos, independientes entre s. Por el contrario, hay una ntima vinculacin
entre todos ellos en forma tal que el acto tiene perfecta unidad pues, como antes
lo expresamos, aunque la obligacin de explotar est regulada por normas
legales, ella guarda una ntima conexin con el derecho convencional de
aprovechar los productos al grado de que este derecho slo puede subsistir
mientras aquella obligacin se cumpla.

Dada la enorme cantidad de tareas que el estado tiene atribuidas para lograr sus
fines, no podra cumplirlas de manera directa; por ello existe la posibilidad de
encomendarle a los particulares la prestacin de determinados servicios o
permitirles el uso de bienes pblicos, cuando se interesen en ello y cuenten con
las cualidades idneas para hacerlo.

El gobernado se halla interesado en esas labores por el significado econmico que
le puede representar o por la utilidad que implica el uso de cierto bien, y en virtud
de que el poder pblico no puede abarcar toda la actividad de ese tipo de forma
directa, surge la concesin como figura jurdica que le permite al particular
desempear actividades que son propias del estado, en cuanto que persiguen la
satisfaccin de necesidades generales. En el caso de la concesin de bienes se
pretende alcanzar de manera indirecta el inters general.

La variabilidad del rgimen de la concesin, obedece tanto al sistema poltico
como al econmico que impere en un estado en un cierto momento histrico. As,
el poder pblico tender a intervenir ms directa o indirectamente en la prestacin
de servicios pblicos y en el uso de sus bienes, segn la orientacin poltico
econmica del estado.

El intervensionismo del poder pblico puede ir desde el acaparamiento total de las
reas concesionables, pasando por un repartimiento de tareas entre l y los
particulares, hasta llegar a una casi total abandono de esas labores en manos de

189
los gobernados; desde luego, hay que tener presente tambin la diversidad en el
orden jurdico sobre las condiciones de la concesin. En todo caso siempre habr
presencia estatal, la cual se manifiesta por medio de la normatividad jurdica,
puesto que se trata de bienes o actividades que pertenecen primigeniamente a la
organizacin poltica y que por diversas circunstancias se conceden u otorgan
temporalmente a los administrados.

CONCEPTO
Segn Otto Mayer la concesin es:
Acto administrativo de determinado contenido. Este contenido debe consistir en
que por l se d al sbdito un poder jurdico sobre una manifestacin de la
administracin pblica.

Por nuestra parte, consideramos, que concesin en el acto jurdico unilateral por el
cual el Estado confiere a un particular la potestad de explotar a su nombre un
servicio o bien pblicos, que le pertenecen a aqul, satisfaciendo necesidades del
inters general.

NATURALEZA JURDICA.
Hoy se sigue controvirtiendo la naturaleza jurdica de la concesin. De las teoras
expuestas sobre este particular, las ms representativas son:

a) Contrato de derecho privado. Se presupone un acuerdo de voluntades entre
el estado y el particular concesionario; por tanto, estamos en presencia de
un contrato puro y simple, regido por normas del derecho privado;

Obviamente, por el desarrollo del derecho administrativo, esta tsis esta
prcticamente abandonada, aunque conserva algunos seguidores.

b) Contrato administrativo. sta es una corriente mayoritaria dentro de la
doctrina; dicha corriente sostiene que la concesin es un contrato, pero en
el cual se hace valer una posicin privilegiada de la administracin pblica
frente al particular (los contratos administrativos. Vase). Esta doctrina no
logra explicar la gran discrecionalidad que tiene la autoridad para decidir
las condiciones y al titular de la concesin; como tampoco explica la
especial naturaleza del objeto de la propia concesin (bienes estatales o
servicios pblicos).
c) Acto unilateral. Esta teora, expuesta por el citado Otto Mayer, sostiene que
la concesin es tpico acto administrativo unilateral. Para efectos de este
tema, seguimos, esta idea, y
d) Acto mixto o complejo. Aqu se sostiene que la concesin comparte
elementos tanto del acto administrativo unilateral, como del contrato. La
inconsistencia de esta teora radica en que una persona, fsica o moral, no
se puede colocar en dos posiciones, una de derecho pblico y otra de
derecho privado, dentro de un mismo acto.

ELEMENTOS SUBJETIVOS.

190
Los elementos personales de la concesin son el concedente (rgano estatal),
concesionario (particular) y usuario (al tratarse de servicios pblicos).

El concedente es la autoridad competente que otorga la concesin al gobernado,
al cual selecciona (la mayora de las veces) de entre varios solicitantes, y despus
de valorar una serie de factores para normar su criterio de decisin. El concedente
puede ser, dentro de su respectivo mbito de competencia, la federacin, alguna
entidad federativa o un municipio, lo mismo que un organismo paraestatal (cuando
los bienes o9 servicios involucrados sean de carcter pblico).

El concesionario es la persona fsica o moral a quien es otorgada la concesin.
Sus actos, aun los referidos estrictamente a bienes o servicios pblicos, no
pueden considerarse como funcin pblica, ni su personal ser calificado de
servidores pblicos, excepto cuando se trate de alguna paraestatal a la que la ley
le reconozca una situacin especial a este respecto.

El usuario es la persona fsica o moral cuyos requerimientos de prestaciones van a
ser satisfechos con el servicio pblico concesionado; entra en relacin con el
concesionario y, slo de manera excepcional, con el rgano pblico concedente.

Desde luego, estos elementos personales se refieren a la concesin en el derecho
administrativo. El uso de la misma terminologa en el derecho privado, para
referirse a sucursales o agencias de empresas, as como distribuidores de
determinados bienes o servicios (venta de automviles, por ejemplo), no debe
llevarnos a confusiones absurdas.

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA CONCESIN.
Los mismos principios que rigen a la funcin y al acto administrativo, rige a la
concesin: legalidad, competencia, etc. Es usual encontrar descrita la citada figura
como una forma de colaboracin de los particulares en l funcin administrativa,
cuyo desempeo corresponde fundamentalmente al poder pblico.

A propsito de los servicios pblicos, la importancia de la concesin resulta clara
en los sistemas liberales, neoliberales y de economa mixta. En cuanto al uso y
aprovechamiento de bienes del estado, la doctrina extranjera tiende a no
considerarlos como concesin sino dentro de la amplia y poco precisa categora
de autorizaciones; ste no es el caso de Mxico, en donde casi unnimemente se
le cataloga dentro de la figura de que trata el presente vocablo.

LIMITACIONES DE LAS ACTIVIDADES SUJETAS A CONCESIN.
Tradicionalmente el estado se ha reservado tareas para s, en este tenor ha
excluido de las reas concesionables aquellas que por razones estratgicas,
polticas o de oportunidad considera que no deben estar en manos de los
particulares; este sector del quehacer social conservado en exclusividad por el
poder pblico, es denominado monopolio de estado.


191
Tales tareas pueden variar de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias
histricas, por lo que al ejemplificar se corre el riesgo de ser superado por una
realidad sumamente dinmica; desde luego, la actividad debe ser importante o
trascendental para el pas, de ah que se convierte en tarea exclusiva del estado.
Ejemplo actuales: al petrleo, la emisin de moneda, la energa nuclear, el servicio
pblico de energa elctrica.

PROCEDIMENTOS PARA OTORGAR LA CONCESIN.
El procedimiento para otorgar la concesin se inicia con una solicitud del
particular, en la que se llenan todos los requisitos que exigen las disposiciones
legales; generalmente se publica un extracto de la misma en el Diario Oficial de la
Federacin; hay casos en los cuales, anteriores concesionarios, o personas que
tengan inters, pueden oponerse a su otorgamiento (en materia de transportes,
aguas nacionales, radiodifusin y televisin y minera, hay procedimientos de
oposicin, no existe en materia bancaria, educativa, de caza y pesca). En este
procedimiento de oposicin hay escritos de las partes que fijan la controversia,
ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, y resolucin que dicta la propia
autoridad administrativa; si declara procedente la oposicin no se otorga la
concesin, si se rechaza, se contina el procedimiento para el efecto de que si se
cumplen los dems requisitos y lo estima conveniente la autoridad, se otorgue la
concesin. Se ha discutido la naturaleza de este procedimiento administrativo, y
se dice que es casi judicial, porque resuelve una controversia; creo que no se
resuelve una controversia, sino que nicamente declara si es procedente o no la
oposicin, pues quedan a salvo los derechos de las partes para acudir a la
autoridad judicial federal, para que sta resuelva el conflicto de fondo entre ellas.

EL TTULO DE CONCESIN.
La ltima fase del procedimiento para otorgar la concesin es que la autoridad
administrativa aprecia si el solicitante cumpli con todos los requisitos, si tiene
capacidad general, tcnica y financiera, haya otorgado las garantas previstas; y,
si lo estima conveniente al inters general, otorgar la concesin mediante una
decisin administrativa que se expresa a travs de un acuerdo escrito, el que
generalmente se publica en el Diario Oficial de la Federacin (hay casos en que
no se publica sino simplemente se notifica personalmente, como en las
concesiones de educacin, de caza y pesca).

El ttulo de concesin, contiene el Acuerdo firmado por el titular de la dependencia
que la expide y otros requisitos que, siguiendo la Ley Federal de Aguas (art. 133),
son los siguientes:

1. Nombre, nacionalidad y domicilio del concesionario.
2. Referencia a la declaratoria de propiedad nacional de las aguas de que se
trate.
3. Nombre, ubicacin y descripcin de la corriente o depsito.
4. Gasto, volumen anual y rgimen de la demanda.
5. Destino de aguas.
6. Normas para evitar la prdida de aguas por infiltracin o evaporacin.

192
7. Normas para prevenir y controlar la contaminacin de las aguas
superficiales o del subsuelo.
8. Ubicacin y descripcin de las obras.
9. Prohibicin de modificar las condiciones del aprovechamiento.
10. Prohibicin de gravar o transferir la concesin, sin previa autorizacin de
la Secretara.
11. Duracin de la concesin
12. Causas de revocacin y de caducidad de la concesin.
13. Disposiciones Especiales.

Como ya dijimos, es un acto discrecional de parte de la autoridad, y no se trata de
un acto obligatorio, reglado o vinculado, puesto que las leyes antes citadas no
obligan a la autoridad a otorgar forzosamente la concesin, sino al contrario, la
facultad para tomar esa decisin discrecionalmente.

EXTINCIN DE LA CONCESIN.
Los modos de extincin de la concesin son varios: el ms normal es el
cumplimiento del plazo; luego tenemos la falta de objeto o materia de la
concesin; la revocacin; la caducidad; la rescisin y el rescate.

No hay precisin en la legislacin administrativa sobre las causas de terminacin
antes aludidas, se utiliza una terminologa a veces imprecisa; la prctica se orienta
a considerar despus del plazo, a la caducidad, como causa de terminacin ms
importante.

a) Cumplimiento del plazo.

Al terminarse el periodo de tiempo previsto en la concesin, termina sta, salvo en
aquellos casos en que puede prorrogarse mediante un nuevo acto administrativo.
El efecto ms importante que produce el cumplimiento del plazo es la reversin,
que ya comentamos anteriormente.

b) Falta de objeto o materia de la concesin.

Si se hace imposible la prestacin del servicio pblico, o se agotan los minerales
en la concesin minera, la consecuencia ser que la concesin se extinga por falta
de objeto o material.

c) Rescisin.

Se considera que la rescisin es la facultad de una de las partes en un contrato o
convenio para darlo por terminado si la otra parte incurre en el incumplimiento de
sus obligaciones. Slo operar esta causa de terminacin en aquellos casos
espordicos en que an se celebran contratos-concesin, como ya se indic, por
ejemplo, los de utilizacin de la franja costera.

d) Revocacin.

193

La prctica administrativa en Mxico se ha orientado a considerar como causa de
revocacin de las concesiones, la falta de cumplimiento del concesionario a las
obligaciones que le imponen el rgimen jurdico de la misma; as en la concesin
de aprovechamiento de aguas nacionales, minera, de transporte, bancaria y de
educacin, son causas de revocacin la falta de cumplimiento por parte del
concesionario a las obligaciones antes aludidas. Consideramos que esta situacin
es ms tcnica que la de presuponer que se trata de rescisin pues un acto
administrativo como es la concesin, no puede ser rescindido, sino ms bien
revocado por la autoridad que lo otorg, en los supuesto de incumplimiento que
prevn las leyes, los reglamentos y el propio acto de la concesin.

e) Caducidad

Opera cuando el concesionario est obligado a cumplir ciertos requisitos
establecidos en la ley, reglamento o en el acto de la concesin, dentro de
determinado plazo, y no cumple con ellos, por ejemplo, cuando no adquiere el
equipo necesario para prestar el servicio pblico, o no inicia la prestacin de ste
en el plazo prevista, cuando en la concesin minera no realiza las inversiones a
que est obligado en cierto tiempo, opera la caducidad. A veces se dan en las
leyes administrativas, como causad de caducidad, causas que constituyen
incumplimiento, o bien, causas de revocacin.

f) Rescate.

Slo opera en las concesiones de explotacin de bienes del Estado, segn ya lo
expusimos lneas atrs.

g) Renuncia.

Aun cuando no se ha estudiado a fondo, existe la posibilidad de que la concesin
se extinga respecto del concesionario por renuncia que ste haga de los derechos
que tenga a su favor; sin embargo, creemos que no puede haber una renuncia lisa
y llana, sino que depender de la importancia del servicio pblico de las
necesidades que el Estado tenga de explotar determinados bienes para que se
pueda aceptar la renuncia de la concesin. En algunas ocasiones, podr tratarse
de un servicio pblico obsoleto o, por ejemplo, de la explotacin de minerales que
no sea econmica, en cuyo caso parece ser que no habra inters pblico en que
continuara forzosamente la concesin.

Habr otros supuestos en que la necesidad o el inters pblico impongan la
conveniencia de que la Administracin Pblica no acepte la renuncia mientras
tanto no se asegure, o bien la transmisin de la empresa (econmicamente
considerada), a terceros que presten el servicio, o exploten los bienes del Estado y
aseguren la continuidad normal de esas actividades, o bien, que la propia
Administracin se haga cargo de ellas.


194
h) Quiebra del concesionario.

La quiebra del concesionario en la empresa que presta los servicios o explota los
bienes, puede traer tambin la extincin de la concesin y se estima que, en estos
casos, las autoridades, cuando se trate de servicios pblicos de gran
trascendencia para la colectividad, deben asegurar la continuidad de los mismos;
as tenemos, por ejemplo, el caso reciente de la quiebra del ferrocarril Penn
Central en los Estados Unidos, en el que la Corte Federal del Distrito de Filadelfia
asegur que los trenes continuaran operando normalmente, a pesar del estado de
quiebra.

Cuando se presentan las causas de incumplimiento que dan origen a la
revocacin, o a las causas que provocan la caducidad, se sigue, por lo regular, un
procedimiento administrativo en el que la autoridad determina la existencia de
esas causas, notifica al concesionario para que manifieste lo que a derecho
convenga, o exhiba pruebas que acrediten que no incurri en falta, y
posteriormente se dicta un acto administrativo declarando la revocacin o la
caducidad de la concesin; este acto en la mayora de los procedimientos,
tambin se publica en el Diario Oficial de la Federacin.

De acuerdo con la prctica administrativa de Mxico, cuando se trata de
caducidad, al procedimiento le llaman de incurso en caducidad. El efecto de la
revocacin pro incumplimiento, o caducidad, adems de extinguir la concesin, es
de fincar responsabilidades administrativas a cargo del concesionario, que
generalmente se hacen efectivas, ejecutando las garantas que ste hubiere
otorgado.

PLAZO.
En lo que se refiere al plazo de vigencia de la concesin, no existe un precepto
que fije un mnimo o un mximo para todos los casos. Cada materia es tratada en
particular por su correspondiente legislacin, atendiendo a su naturaleza y fines;
de tal suerte que puede haber plazos que van desde seis meses, 25 o 30 aos,
hasta indefinidos (este ltimo supuesto es sumamente raro). En la actualidad,
dada la privatizacin de muchas actividades y el auge del neoliberalismo, los
plazos tienden a ser ms largos.

PROPIEDAD DE LOS BIENES AFECTADOS A LA CONCESIN.
Los bienes afectados a la explotacin de la concesin puede pertenecer al
concesionario o al estado (concedente), ya sea que aqul aporte bienes propios
para la operacin de la misma, o, en el segundo supuesto, que se aporten bienes
del patrimonio pblico o que el objeto mismo de la concesin sea el uso o
aprovechamiento de cosas de propiedad estatal.

La titularidad patrimonial de los bienes utilizados en la concesin no vara de su
original propietario, aunque si quedan sujetos a las limitaciones que la propia
concesin prevea.


195
Como excepcin tenemos la estipulacin en el sentido de que al trmino de la
concesin, los bienes del concesionario pasen al estado y, tambin, el caso en
que se trata de bienes del concedente que, por su naturaleza, se consuman o
extraigan.

RELACIONES ENTRE EL CONCESIONARIO Y LOS USUARIOS.
Las relaciones entre los concesionarios y los usuarios son de carcter complejo y
pueden estar reguladas tanto por normas de derecho pblico como de derecho
privado. Generalmente se dar una liga entre el proveedor y el consumidor de
servicios; en este caso ser aplicable la legislacin protectora del consumidor.

Una distincin importante, que suele hacerse, es la que se establece entre
servicios pblicos obligatorios y facultativos para el usuario (entre los primeros: la
energa elctrica y el servicio de telfonos; dentro de los segundos: el transporte
de pasajeros); conforme a este criterio los obligatorios son regidos por el derecho
pblico y los facultativos por el derecho privado. Esta separacin resulta de muy
dudosa aplicacin prctica.

CONCESIONARIO Es la persona fsica o moral a quien es otorgada la concesin.

Toda persona tiene capacidad de goce que, segn Rafael Rojina Villegas, es la
aptitud para ser titular de derechos y para ser sujeto de obligaciones; tambin se
habla de la capacidad de ejercicio, de la cual no dice el mismo autor, que es la
posibilidad jurdica del sujeto para hacer valer directamente sus derechos, celebrar
en nombre propio actos jurdicos y cumplir sus obligaciones.

El concesionario ha de contar con capacidad de goce y de ejercicio, y adems en
nuestro pas, en algunos casos (cada vez menos) se necesita ser nacional para
que alguien pueda recibir concesin.

El presunto concesionario debe demostrar fehacientemente a la administracin
pblica, que cuenta con los recursos tcnicos necesarios para la prestacin del
servicio pblico o el uso y explotacin de los bienes concesionados. Es decir, ha
de poseer todos los elementos que permitan desarrollar en su cabal alcance, la
concesin.
La capacidad tcnica ha de ser evaluada en cada caso, conforme a facultades
discrecionales previstas en la ley y los reglamentos de la materia; adems, debe
subsistir durante el tiempo que dure la concesin.

Independientemente de la capacidad tcnica aludida en el prrafo anterior, el
concesionario ha de poseer los recurso econmicos, suficientes para cumplir con
la tarea que emprende. Ello es importante porque, si se trata de un servicio
pblico, no puede arriesgarse a los usuarios a una eventual suspensin del mismo
y si es un bien por explotarse, ste no debe desperdiciarse. La capacidad
financiera real del concesionario tiene que demostrarse y, en su caso, deber
otorgar una garanta, de acuerdo con lo que el rgano administrativo disponga, a
fin de asegurar la operacin de la concesin de una manera adecuada.

196

DERECHOS DEL CONCESIONARIO.
Una vez otorgada la concesin, emergen derechos para el concesionario. Dentro
de ellos encontramos un derecho pblico sujetivo de disponer de la cosa
concesionada, dentro de los lmites que le sealen la ley y el ttulo de la
concesin; podr realizar los cambios y armar las instalaciones que se requieran
para lograr el objeto de la propia concesin y, recibir los beneficios econmicos
generados por las tareas realizadas; adems, tendr la posibilidad de oponerse al
otorgamiento de nuevas concesiones que interfieran con su mbito de
operaciones.

Los derechos otorgados son de carcter personalsimo, slo pueden ser
transferidos mediante el consentimiento de la autoridad, lo que, en opinin de
algunos tradistas, implica un nuevo acto de concesin.

OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO
Como la concesin tiene un carcter intuitu persona, el concesionario deber
ejercerla personal y directamente; es decir, no podr trasmitirla, cederla o
enajenarla.

El concesionario tiene la obligacin tanto de cuidar los bienes concesionados
como la de no interrumpir el servicio pblico. Tales bienes no pueden ser
gravados sin autorizacin expresa del concedente.

Existe tambin la obligacin de acatar puntualmente la tarifa correspondiente.
Adems, los bienes deben ser cuidados y los servicios prestados con la mayor
diligencia posible, cumpliendo con todas las disposiciones legales, teniendo en
consideracin que se trata de cuestiones de inters pblico.

Quiebra o muerte del concesionario. La quiebra es un procedimiento de ndole
mercantil por medio del cual el concesionario (en nuestro caso), declara su
insolvencia e imposibilidad de seguir realizando su tarea.

Sin embargo, es necesario aclarar que la concesin es un acto administrativo y
ste slo puede terminar por uno de igual naturaleza; por ende, como dice Jos
Canasi, la administracin pblica es la nica que puede extinguir o darle
continuidad a la concesin, mediante el ejercicio de su derecho de vigilancia, a
efecto de garantizar la idoneidad del servicio pblico.

La muerte de concesionario (persona fsica), tambin imposibilita la subsistencia
de la concesin, ya que sta, como se dijo, es de carcter personal e
intransmisible. Corresponde en este supuesto, al rgano administrativo asegurar la
continuidad del servicio pblico o la explotacin del bien, cuando ello sea
socialmente necesario.

Capacidad tcnica del concesionario.
Puede apreciarse en dos aspectos: personal y material.

197

a) Personal. El concesionario debe reunir ciertos requisitos mnimos de
capacidad tcnica, ya sea en lo particular, o mediante el personal que
contrate para desarrollar la actividad concedida, especialmente si se trata
de servicio pblico. Por ejemplo, en la concesin para transporte areo, el
concesionario debe contar con pilotos, mecnicos y dems auxiliares, que
tengan los conocimientos adecuados en esa materia; lo mismos en la
concesin minera, debe contar con tcnicos n explotacin de yacimientos.
b) Material. Los medios necesarios para prestar la concesin consiste en el
conjunto de elementos materiales, especialmente de equipo, necesarios
para realizar esa actividad. As tenemos en los ejemplos antes citados que
el concesionario de transporte areo debe tener el equipo de vuelo
adecuado, y en la concesin minera, las instalaciones de extraccin y
beneficio del mineral.

Capacidad financiera
La capacidad financiera es tambin otro requisito que generalmente se exige al
concesionario y consiste en que ste debe tener el capital necesario que le
permita contratar al personal que va a prestar el servicio, el que va a dedicar a la
explotacin de los bienes del Estado, y adquirir el equipo, y los bienes que
tambin se destinarn a ese efecto. Hay casos en que las leyes exigen al
solicitante de una concesin la constitucin de depsitos en efectivo, o el
otorgamiento de garantas, para asegurar la capacidad tcnica y financiera del
propio solicitante, como en la concesiones de radiodifusin, en que se garantiza,
de antemano, la adquisicin del equipo de transmisin.

Propiedad de los bienes afectados a la explotacin de la concesin
Se reconoce que el concesionario es propietario de ellos, aunque sujetos a ciertas
modalidades, ya que no puede gravarlos, ni cederlos, sin permiso de la autoridad y
estarn sujetos a la revisin. Son el conjunto de elementos materiales que se
destinan a la explotacin de la concesin. Por ejemplo, equipo de transporte,
plantas de beneficio de mineral, etc.

En la concesin de explotacin de bienes del Estado, el concesionario se har
dueo de aquellos bienes que extraiga y con los cuales se beneficie, sobre todo,
los minerales, pero no es dueo del suelo y subsuelo concedidos.

Rgimen de concesin.
El rgimen de concesin es de Derecho Pblico; as, tenemos que existen leyes
administrativas que regulan esta materia, y que son, entre otras: Ley Orgnica del
Distrito Federal; Ley Federal de la Reforma Agraria; Ley General de Bienes
Nacionales; Ley de Vas Generales de Comunicacin; Ley de Navegacin y
Comercio Martimo; Ley Federal de Aguas; Ley Reglamentara del Art. 27
Constitucional en materia de explotacin y aprovechamiento de recursos
minerales; Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares;
Ley General de Instituciones de Seguros; Ley Forestal y ley Federal de Caza, as
como los reglamentos de estas leyes y decretos, acuerdos y circulares sobre las

198
mismas, disposiciones en las que se fija el rgimen general de las concesiones,
desde la solicitud que presente el particular a la Administracin Pblica, modo de
prestacin de las mismas, tarifas, relacin con los usuarios y terceros, hasta su
extincin.

Tarifas.
La tarifa constituye el precio que paga el usuario por la prestacin del servicio
pblico. Las tarifas son fijadas unilateralmente por el Estado, ya sea a travs de
leyes, de reglamentos, decretos o acuerdos; generalmente se escucha a los
concesionarios en la fijacin de las tarifas, sin que esto quiera decir que
constituyen contratos; en la prctica, algunas se publican en el Diario Oficial de la
Federacin, y, en nuestra opinin, deben tener adems publicidad por otros
medios.

Las tarifas se calculan sobre bases tcnicas, que permitan al concesionario no
slo obtener utilidades, sino realizar nuevas inversiones en equipo moderno y
adecuado para prestar el servicio. La doctrina considera que cuando el Estado
agrava las condiciones de prestacin del servicio debe:
I. Indemnizar al concesionario.
II. Otorgar subsidios fiscales.
III. Permitir la elevacin de las tarifas.

Excepcionalmente el Estado permite que las partes las ajusten al costo del
servicio, mediante los contratos que celebren entre concesionarios y usuarios.

Rescate
Es un principio aplicable a las concesiones de explotacin de bienes del Estado; el
rescate es un acto administrativo, mediante el cual, la autoridad administrativa
recupera los bienes que haba concedido previamente, por causas de utilidad
pblica; la doctrina generalmente se orienta a precisar que en este caso, el Estado
debe indemnizar al concesionario por las inversiones que hubiere efectuado y por
la privacin que se le hace del plazo de explotacin; en mi opinin, ese rescate
constituye n caso tpico de revocacin administrativa. Se dice que es rescate,
porque los bienes nunca salieron del dominio del Estado, slo se permiti el uso
temporal de ellos al concesionario.

Aun cuando formalmente el decreto del 18 de marzo de 1938, por el cual el
gobierno mexicano decret a expropiacin de los bienes de las compaas
petroleras que operaban en Mxico, creemos que, tericamente, adems de ser
expropiacin de ciertos bienes, tambin constituy un rescate de los bienes del
Estado, que estaban sometidos al rgimen de concesin.

Derecho de reversin
Es una institucin administrativa que opera en las concesiones y consiste en que
una vez transcurrido el plazo de la concesin, los bienes afectos ya sea al servicio
pblico, o a la explotacin de bienes del Estado, pasan a ser propiedad de ste sin
necesidad de contraprestacin alguna.

199

No en toda clase de concesiones existe el derecho de reversin; se daba en las
concesiones de energa elctrica (cuando existieron), se encuentra con ciertas
limitaciones n la concesin de transporte (no revierte el equipo, nicamente las
instalaciones de las terminales), se aprecia en cierta clase de concesiones de
aguas nacionales, en las de radiodifusin, no existe en las concesiones bancarias,
ni en las de educacin, en las de pesca, ni tampoco en las de caza, en estas
ltimas el concesionario simplemente se apropia del bien del Estado de acuerdo
con los trminos de la propia concesin.

Un ejemplo de reversin, en materia petrolera, la tenemos en la reversin
venezolana de 1973.

CONCESIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y DE LOS MUNICIPIOS.
Consideramos que los principios que hemos estudiado para el concepto de
concesin en el mbito federal, son aplicables, desde luego con las variaciones
que imponga la legislacin local, la prctica, y las necesidades, a las concesiones
de servicios pblicos locales, o municipales y a las de explotacin de bienes de las
entidades Federativas y de los Municipios.

LA ASIGNACIN
La asignacin es una figura jurdica que ha surgido en la experiencia
administrativa mexicana, cuya finalidad fundamental es diferenciar el rgimen
jurdico de la explotacin de los bienes del Estado, que se aplica a los particulares,
de aqul que rige los organismos del sector pblico, gobiernos estatales y
municipales. Existe fundamentalmente en dos materias, la minera y la de aguas.

LA ASIGNACIN MINERA.
En el rea de minera tiene cierto paralelo con la concesin minera, la asignacin
minera, que es definida como un acto administrativo mediante el cual el Estado
otorga a las entidades pblicas mineras el derecho de explotar las substancias
mineras contenidas en la zona motivo de la asignacin, as como los derechos
conexos necesarios para poder efectuar dichos trabajos de explotacin.
Consideramos que constituye un decreto de destino mediante el cual la
Administracin Pblica Federal seala y afecta una superficie y los minerales
contenidos en el subsuelo de la misma, para que sean explotados por una entidad
pblica minera ( que forma parte de la organizacin desconcentrada, o
descentralizada, de la propia Federacin).
La duracin de la asignacin es sin lmite y la superficie asignada puede ser mayor
que la que puede ser objeto de concesin.

LA ASIGNACIN EN MATERIA DE AGUAS FEDERALES.
La ley Federal de Aguas, prev que para el aprovechamiento de aguas, los
Gobiernos de los Estados, del Distrito Federal, los Ayuntamientos, los Organismos
Descentralizados o las Empresas de Participacin Estatal, pueden obtener la
asignacin para la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas, mediante una

200
solicitud en la que indicarn la ubicacin del aprovechamiento, su descripcin y el
destino de las aguas (Art. 113).
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, una vez que compruebe que
existen volmenes de agua disponibles y revise o apruebe en su caso los
proyecto de obra, otorgarla la asignacin (Art. 114).
Las asignaciones subsistirn mientras las aguas se destinen a la explotacin, uso
o aprovechamiento, por las que fueron otorgadas, sern revocadas de oficio o a
peticin de parte, si las aguas se destinan a un fin distinto (Art. 115).
La aludida dependencia llevar un registro de las asignaciones que se otorguen y
de las reservas que se decreten (Art. 118).

LAS ASIGNACIONES PARA EXPLOTACIN DE MATERIALES DE
CONSTRUCCIN EN LOS CAUCES Y VASOS EN LAS ZONAS FEDERALES.
El mencionado ordenamiento tambin prev que podrn otorgarse asignaciones
para explotacin de materiales de construccin en los cauces y vasos, zonas
federales, siempre que no se perjudique el rgimen hidrulico y la calidad del agua
de la corriente, lago, laguna o estero de que se trate Art. 147).

La asignacin de materiales de construccin se otorgar a dependencias del
Ejecutivo Federal, organismos descentralizados, empresas de participacin
estatal, gobiernos de los Estados y Ayuntamientos, para la ejecucin de obras de
inters colectivo (Art. 150).

UNIDAD VII
EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIN POR CAUSA DE
UTILIDAD PBLICA

1. Dominar el concepto de expropiacin.
2. Conocer el significado de Causa de utilidad pblica
3. Sabr como se realiza el procedimiento expropiatorio de bienes en el
Estado de Michoacn.
4. Comprender los casos en que tiene aplicacin el recurso de revocacin.

Contenidos:
1. Fundamento legal de dicho procedimiento
2. Concepto de causa de utilidad pblica
3. La indemnizacin y poca de pago
4. El procedimiento expropiatorio de bienes en el Estado de Michoacn
5. Autoridades que intervienen en el procedimiento expropiatorio de bienes
6. Del acuerdo expropiatorio
7. De la fijacin del precio de la cosa expropiada
8. Del recurso de revocacin


201
VII. 1. A Fraga Gabino, Derecho Administrativo Ed. Porrua. Mxico, 1987, P.p.
379-386
VII. 1. B Ley de Expropiacin.( www.presidencia.gob.mx

379-386

379-386

LA EXPROPIACIN POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA
El estudio que acabamos de concluir del dominio del Estado nos demuestra que
ste se integra, en primer trmino, por aquellos bienes que adquiridos
originalmente por el Soberano por medio de la conquista, no llegaron a salir de su
patrimonio en virtud de haber sido declarados inalienables; en segundo lugar, por
aquellos bienes que el Estado va adquiriendo como consecuencia de sus
transacciones con los particulares, y en tercer lugar, por los que el propio Estado
adquiere por virtud de aplicacin de determinadas leyes, como la de
nacionalizacin y de bienes vacantes.

Pero puede suceder que el propio Estado necesite para algunas de sus
atenciones, bienes que formen parte de la propiedad privada y que no pueda
obtenerlos por medio de arreglos contractuales con sus dueos.

Como tal caso el cumplimiento de las atribuciones del Estado sufrira
sensiblemente si los medios necesarios slo fueran suministrados cuando
concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se ha reconocido en
la legislacin una forma para la que el Estado puede unilateralmente llegar a
adquirir esos bienes.

La institucin que para el efecto consagran las leyes es la de la expropiacin por
causa de utilidad pblica.

La expropiacin viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el
Estado impone a un particular la cesin de su propiedad por existir una causa de
utilidad pblica y mediante la compensacin que al particular se le otorga por la
privacin de esa propiedad.

Aunque la expropiacin como el impuesto constituye un acto de soberana para
cuya ejecucin no se requiere el consentimiento del afectado, sin embargo existen
entre la primera y el segundo diferencias sustanciales pues mientras que en el
impuesto, segn lo dejamos indicado antes, el particular no recibe
contraprestacin especial por la parte de riqueza con que contribuye a los gastos
pblicos en l expropiacin si existe una compensacin de la propiedad de que se
priva al particular. Es que la expropiacin no constituye, como el impuesto, una

202
carga que se distribuya proporcional y equitativamente entre todos los individuos.
En la expropiacin el Estado hace recaer todo el gravamen sobre una persona y la
priva de su propiedad sin que a los dems individuos en situaciones semejantes,
los afecte en la misma forma. En esas condiciones el principio de igualdad de los
particulares ante las cargas pblicas se contrariara sin el expropiado fuera el
nico que tuviera que contribuir con su propiedad para un objeto que beneficia a
toda la colectividad. Es equitativo que sta reporte tambin la carga, y la forma en
que la sufre es por medio del impuesto que sirve para el pago de la compensacin
que debe otorgarse.

La expropiacin por causa de utilidad pblica se distingue tambin de las
modalidades que el Estado puede imponer a la propiedad privada por razones de
inters pblico (art. 27 prrafo III, Const. Fed.).

Esas modalidades, en efecto, constituyen restricciones impuestas al ejercicio de
los atributos del derecho de propiedad, de tal manera que, a primera vista, parece
que el Estado, al establecerlas, est privando al propietario de una parte de su
derecho, lo cual podra considerarse como un caso de expropiacin.

Sin embargo, en nuestro concepto existen diferencias de forma y de fondo entre la
modalidad y la expropiacin. La primera constituye una medida de carcter
general y abstracto que viene a integrar y a configurar, no a transformar, el
rgimen jurdico de la propiedad general de los bienes en un momento y en un
lugar determinados. La expropiacin, por el contrario, constituye una medida de
carcter individual y concreto que concentra sus efectos sobre un bien especial.

Por otra parte, mientras que con la expropiacin se priva a una particular de sus
bienes en tanto que esto es necesario al Estado, la modalidad slo afecta el
rgimen jurdico de propiedad imponiendo una accin o una abstencin, en tanto
que el ejercicio absoluto de aqulla puede causar un perjuicio a algn inters
social cuya salvaguardia est encomendada al Estado.

El Cdigo Civil, en su artculo 830, previene que el propietario de una cosa puede
gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes, y
en todo el captulo de disposiciones generales en materia de propiedad el mismo
Cdigo seala una serie de limitaciones y modalidades que en su conjunto
integran el rgimen jurdico que norma la situacin general del titular del derecho
de propiedad. La prohibicin de alterar o enajenar sin permiso de la autoridad
administrativa las cosas que se consideren notables y caractersticas
manifestaciones de la cultura nacional (art. 834), la obligacin de cerrar o cercar
una propiedad en los trminos de las leyes o reglamentos (art. 842), la prohibicin
de edificar y plantar cerca de las plazas fuertes, fortalezas y edificios pblicos, sin
sujetarse a las condiciones especiales de los reglamentos de la materia (art. 843),
y la obligacin de no construir sino en los trminos de las leyes y reglamentos
sobre la seguridad y salubridad en la construccin, son junto con otras muchas de
la misma ndole, restricciones, modalidades que dan configuracin al rgimen
jurdico de la propiedad.

203

La Suprema Corte de Justicia ha intentado hacer en los trminos siguientes, la
diferenciacin entre el concepto de modalidad y el de expropiacin: Por
modalidad a la propiedad privada debe entenderse, ha dicho establecimiento de
una forma jurdica de carcter general y permanente que modifique la figura
jurdica de la propiedad..., la modalidad viene a ser un trmino equivalente a
limitacin o transformacin. Los efectos de las modalidades que se impriman a la
propiedad privada consisten en una extincin parcial de los atributos de
propietario, de tal manera que ste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones
estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la
extensin actual de su derecho... la finalidad que se persigue al imponerse
modalidades a la propiedad privada no es otra que la de estructurar el rgimen de
la propiedad privada dentro de un sistema que haga prevalecer el inters pblico
sobre el inters privado, hasta el grado en que la Nacin lo estime conveniente...
Por lo que toca a los efectos jurdicos de la expropiacin, debe decirse que no
supone una extincin de los derechos del propietario, sino una sustitucin del
dominio o el uso, por el goce de la indemnizacin correspondiente... Ahora bien,
precisados los conceptos de modalidad de la propiedad privada y de expropiacin,
son fcilmente perceptibles las diferencias que las separan. La primera supone
una restriccin al derecho de propiedad de carcter general y permanente; la
segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto mediante
la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad, corporacin o sujeto
beneficiados. La modalidad se traduce en una extincin parcial de los derechos
del propietario; la expropiacin importa la sustitucin del derecho al domino o uso
de la cosa por el goce de la indemnizacin. En aqulla, la supresin de facultades
parciales del propietario se verifica sin contraprestacin alguna; en sta se
compensan los perjuicios ocasionados mediante el pago del valor de los derechos
lesionados... (S. J. De la F., t. L, pg. 2568). (S. C. J. Informe 1980, Pleno, tesis
29, g. 543).

En nuestra legislacin positiva actual la expropiacin tiene su base en las
siguientes disposiciones consignadas en el artculo 27 constitucional.

El prrafo segundo de este precepto dispone que las expropiaciones slo podrn
hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.

El prrafo decimoquinto del mismo artculo establece que las leyes de la
Federacin y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones determinarn los
casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada, y de
acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa har la declaracin
correspondiente. El precio que se fijar como indemnizacin a la cosa expropiada,
se basar en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el
propietario o simplemente aceptado por l de modo tcito por haber pagado sus
contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demrito que haya tenido la
propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la
fecha de la asignacin del valor fiscal ser lo nico que deber quedar sujeto a

204
juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se trate de
objetos cuyo valor no este fijado en las oficinas rentsticas.

Los apartados marcados con los nmeros X y XIV del propio artculo 27, previenen
la expropiacin por cuenta del Gobierno Federal del terreno que baste a satisfacer
las necesidades de ncleos de poblacin que carezcan de ejidos o no puedan
lograr su restitucin, consignando como nico derecho de los propietarios la
facultad de acudir al Gobierno Federal dentro de un ao a partir de la resolucin
respectiva para que les sea pagada la indemnizacin correspondiente.

Finalmente, en el apartado XVII, se determina que si el propietario de una finca
rstica se opusiere al fraccionamiento de los excedentes de la extensin mxima
que pueda ser conservada de acuerdo con las leyes respectivas en cada entidad,
se llevar a cabo dicho fraccionamiento por el Gobierno local, mediante la
expropiacin, quedando obligados los propietarios a recibir Bonos de la Deuda
Agraria local para garantizar el pago de la propiedad expropiada.

Con anterioridad a la vigencia de las disposiciones constitucionales transcritas,
estuvo en vigor el artculo 27 de la Constitucin de 1857, as concebido: la
propiedad de las personas no puede ocuparse sin su consentimiento, sino por
causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. La ley determinar la autoridad
que deba hacer la expropiacin y los requisitos con que sta debe verificarse.

Sobre l base de este precepto se expidieron las siguientes leyes sobre la materia:
de 31 de mayo de 1882, que autoriz al Ayuntamiento de Mxico y al Ejecutivo
Federal para hacer expropiaciones por causa de utilidad pblica, con sujecin a
las bases consignadas en la concesin otorgada el 13 de septiembre de 1880 a la
Compaa Constructora Nacional para la construccin de un ferrocarril de Mxico
al Ocano Pacfico y de Mxico a la frontera norte; de 3 de julio de 1901,
adicionando la anterior y de 3 de noviembre de 1905, autorizando al Ejecutivo para
decretar y llevar a cabo la expropiacin de aguas potables y terrenos para los
servicios municipales en los territorios federales. Existieron, adems,
disposiciones especiales en las leyes de minera, aguas, patentes, Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles, etc., etc.

Bajo el rgimen de la Constitucin de 1917, tambin se han expedido, aparte de
leyes de expropiacin en materias especiales (tierras, aguas, minas, petrleo, vas
de comunicacin, zonificacin y planificacin, etc.), algunas disposiciones de
carcter general.

As, en el vigente Cdigo Civil Federal, se consignan los siguientes preceptos.

Artculo 832. Se declara de utilidad pblica la adquisicin que haga el gobierno de
terrenos apropiados, a fin de venderlos APRA la constitucin del patrimonio de la
familia o para que se construyan casas-habitacin que se alquilen a las familias
pobres, mediante el pago de una renta mdica.


205
Artculo 833. El Gobierno Federal podr expropiar las cosas que pertenezcan a
los particulares y que se consideren como notables y caractersticas
manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo con la ley especial
correspondiente.

Artculo 836. La autoridad puede, mediante indemnizacin, ocupar la propiedad
particular, deteriorarla y aun destruirla, si esto es indispensable para prevenir o
remediar un calamidad pblica, para salvar de un riesgo inminente una poblacin
o para ejecutar obras de evidente beneficio colectivo.

Por ltimo, con fecha 23 de noviembre de 1936, fue promulgada la Ley de
Expropiacin que rige en la actualidad, tanto en materia federal como local del
Distrito Federal, de acuerdo con su competencia respectiva.

Expuestos los datos anteriores, pasaremos a estudiar la expropiacin en sus
diversos elementos.

En primer trmino, debemos ocuparnos de examinar que autoridades son
competentes para intervenir en la expropiacin.

En la Constitucin de 1857 no se determinaban las autoridades que deberan
intervenir, pues dicho Cdigo se limitaba a expresar, como antes indicamos, que la
propiedad slo podra ser ocupada por causa de utilidad pblica y previa
indemnizacin, dejando a las leyes secundarias la fijacin de las autoridades
competentes para realizar los diversos actos que la expropiacin implica.

La Constitucin de 1917 vino a precisar cules son las autoridades que deben
intervenir en las diversas fases de la expropiacin.

En el prrafo decimoquinto del artculo 27, se indica que al Poder Legislativo
corresponde la declaracin de la causa de utilidad pblica por la que procede
expropiar, al Poder Administrativo la declaracin concreta de que existe la causa
de utilidad pblica prevista por la ley, y la de que un bien determinado debe
expropiarse para satisfacer esa utilidad.

Sin embargo, la Constitucin no habla expresamente de cul es la autoridad que
debe ejecutar la expropiacin, es decir, la que prcticamente debe llevar a cabo la
desposesin del particular y la atribucin del bien expropiado a favor del Estado.

Con motivo de esa falta de declaracin expresa, se han sostenido dos opiniones
contrarias: una, segn la cual una vez que la autoridad administrativa ha declarado
la procedencia de la expropiacin, su ejecucin debe realizarse por la autoridad
judicial.

Para fundar esta opinin se recurre al prrafo decimosexto del mismo artculo 27,
segn el cual el ejercicio de las acciones que corresponden a la Nacin, por virtud
de las disposiciones del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento

206
judicial. Se sostiene en la opinin que examinamos que como la expropiacin
constituye una de las acciones que a la Nacin corresponden por virtud del
artculo 27, la aplicacin de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la
autoridad judicial.

Esta opinin tiene a su favor el sistema vigente con anterioridad a la Constitucin
de 1917, en el que la expropiacin de acuerdo con las disposiciones del Cdigo
Federal de Procedimientos Civiles, se sujetaba al conocimiento de la autoridad
judicial para que sta fijara la indemnizacin correspondiente y para que ordenara
la privacin de la propiedad.

En los trminos de la segunda opinin, o sea la que sostiene que no es necesaria
la intervencin de la autoridad judicial, se aduce como fundamento el mismo
prrafo decimoquinto del artculo 27, pues en l, despus de fijar que el Poder
Legislativo debe declarar por qu causas de utilidad pblica procede la
expropiacin y que el Poder Administrativo haga la declaracin en cada caso
concreto, no viene a dar intervencin a la autoridad judicial sino en el
procedimiento de indemnizacin, y eso slo por lo que atae al exceso de valor
que haya tenido la propiedad particular por las mejoras que se le hubieran hecho
con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, o cuando se trate de
objetos cuyo valor no este fijado en las oficinas rentsticas. Se sostiene que como
es el nico momento en el cual se da intervencin a la autoridad judicial, no hay
base para pensar que debe intervenir en alguno otra de las fases de la
expropiacin.

La ley de expropiacin siguiendo el segundo de los criterios expuestos, previene
que el Ejecutivo har la declaratoria de expropiacin (art. 7 y 8 ).

La Constitucin establece que la expropiacin slo procede por causa de utilidad
pblica. Es, pues, indispensable examinar, en segundo lugar, qu es lo que debe
entenderse por dicha causa.

Ya en un principio indicamos que, de acuerdo con nuestro sistema legal, en unos
casos la misma Constitucin seala las causas que considera como de utilidad
pblica para basar en ellas la expropiacin; pero la regla general es, segn
tambin ya indicamos, que las legislaturas son las competentes para fijar en las
leyes secundarias los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la
propiedad privada.

Se comprende desde luego que con motivo del sealamiento de esos casos,
surgen dos problemas diferentes; uno de carcter exclusivamente legal que
consiste en determinar si la legislatura es soberana para sealar las causas de
utilidad pblica, y otro, de carcter netamente tcnica que estriba en definir el
criterio con el cual se debe reconocer que una causa es o no de utilidad pblica.

Sobre el primer problema la jurisprudencia no ha llegado a definirse pudiendo
citarse ejecutorias en sentido diferente y hasta perfectamente contrarias. En

207
algunas de ellas se ha sostenido que es absurdo suponer que la Constitucin
diera al Legislativo de la Federacin o de los Estados, en su caso, la facultad de
proceder en materia tan trascendental, en trminos absolutos o discrecionalmente,
sindoles permitido obrar de un modo arbitrario o caprichoso hasta el grado de ir
contra la naturaleza misma de las cosas... de aceptar que la Federacin y los
Estados son los que con autoridad infalible han de definir lo que ha de entenderse
por causa de utilidad pblica, saldra sobrando, porque equivaldra a borrarlo, el
precepto terminante del prrafo segundo del artculo veintisiete, que, como una
preciosa garanta, exige la existencia de esa causa para que proceda toda
expropiacin, y concluye diciendo: es inconstitucional la expropiacin declarada,
sin que medie realmente la causa de utilidad pblica, y los tribunales de la Justicia
Federal estn capacitados para resolver sobre la constitucionalidad o
anticonstitucionalidad de las leyes... que determinen los casos en que sea de
utilidad pblica la expropiacin de la propiedad privada... (S. J. De la F., t. IV, pg.
918).

En sentencia posterior, la misma Suprema Corte ha sostenido que el artculo
veintisiete constitucional ha querido conceder y ha concedido a los Poderes
Legislativos de los Estados, cuando se trata de bienes ubicados en su jurisdiccin,
una facultad soberana que ninguna otra autoridad puede invadir, no siendo
susceptible, por consecuencia, de ser tratada en el juicio de garanta. De otro
modo la Suprema Corte de Justicia se vera precisada a calificar cuando existe
esa utilidad pblica para negar la proteccin federal, y cundo no existe, para
concederla, sustituyndose as a las autoridades a quienes est encomendada
esa calificacin, atentos los trminos del artculo veintisiete constitucional antes
citado. (S. J. de la F., t. XVIII, pg. 1266, y t. XLIV, pg. 3237).

Para dar una correcta solucin a la cuestin planteada creemos que es necesario
definir previamente si es posible construir tcnicamente un criterio sobre lo que
debe entenderse en abstracto por causa de utilidad pblica, as, por el contrario,
hay que resignarse a que casusticamente y de acuerdo con el criterio cambiante
de los legisladores, vayan stos estableciendo discrecionalmente casos en los que
se considere que exista esa utilidad pblica.

En realidad parece que en nuestro pas los Tribunales siempre se ha inclinado en
el sentido de considerar que s es posible fijar abstractamente un criterio unitario
de la causa de utilidad pblica, y as la Suprema Corte de Justicia en una poca
estuvo considerando como esenciales para la existencia de la citada causa estos
dos elementos: a) que sea impuesta por una necesidad pblica y que, por
consecuencia, la expropiacin que con fundamento en ella se haga, redunde en
provecho comn, en beneficio de la colectividad y b) que la cosa expropiada pase
a ser del goce y de la propiedad del Municipio, Estado o Nacin, y no de simples
individuos (S. J. de la F., t. II, pg. 440; t. IV, pg. 918).

Es fcil apreciar de lo anterior que, aunque uno de los elementos es bien definido,
el del adquiriente del bien expropiado, el otro o sea la determinacin de lo que es
necesidad pblica y redunde en beneficio de la colectividad, desplaza el problema

208
hacia el de precisar si la Legislatura puede discrecionalmente apreciar si existe un
caso de necesidad pblica ineludiblemente la expropiacin.

Resoluciones posteriores de la Suprema Corte de Justicia han venido, sin
embargo, a cambiar el criterio sobre la causa de utilidad pblica. En efecto, en la
sentencia arriba citada, de 8 de diciembre de 1936. (S. J. de la F., t. L, pg. 2568),
siguiendo las ideas expuestas en la exposicin de motivos de ley vigente, y
refirindose a la jurisprudencia de que acabamos de hablar, indica que ella ha
sido contrariada en mltiples resoluciones, abandonndose un concepto
insostenible dentro de una correcta interpretacin del estatuto constitucional que
rige la materia. ltimamente, sigue diciendo, se han precisado las ideas as este
respecto, adoptndose la tesis de que la utilidad pblica, en sentido genrico,
abarca tres causas especficas: la utilidad pblica en sentido estricto, o sea,
cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio pblico; la utilidad
social que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una manera inmediata
y directa a una clase social determinada y mediante a ella toda la colectividad, y la
utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesidad que tiene un pas de
adoptar mediadas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad
poltica o como entidad internacional ... En al misma sentencia la corte considera
que la propia constitucin contiene disposiciones que autorizan expropiaciones en
las que no hay sustitucin por parte de una persona de derecho publico en el goce
del bien expropiado, tales como las expropiaciones par dotar de ejidos a los
pueblos, para fraccionar los grandes latifundios, para la constitucin de nuevos
centros de poblacin agrcola, que son precisamente los casos que la sentencia
considera como de utilidad social.

Despus de indicarse en la propia ejecutoria que no puede marcarse una lnea
que separe radicalmente lo que debe entenderse por enteres pblico, por inters
social y por inters nacional, ya que las palabras utilidad publica, encierran un
concepto que no tiene como contrario ms que el de la utilidad privada, concluye
que lo que la Constitucin prohbe es que se hagan expropiaciones por utilidad
privada, pero de ninguna manera por causas de inters social o nacional, pues en
ltima instancia todo inters social es inters nacional y todo inters nacional es
un inters pblico.

El nuevo criterio sustentado por la Corte en la ejecutoria referida no nos parece
mejor en precisin al primero, pues, adems de que viene a separar en tres
causas lo que para Constitucin no es ms que una, introduciendo as una
complicacin que en nuestro sentir es innecesaria, ya que, en ltima instancia,
como lo dice la misma Corte, todos los intereses, social y nacional, se reducen al
inters pblico, deja en pie la cuestin relativa a fijar los elementos con que se
debe juzgar si una necesidad social, nacional, se reducen al inters pblico, deja
en pie la cuestin relativa a fijar los elementos con que se debe juzgar sin una
necesidad social, nacional o pblica, debe justificar la expropiacin.

Por nuestra parte pensamos que el concepto de utilidad pblica s puede definirse
en trminos que reduzcan la discrecionalidad de los legisladores para fijarla.

209
Pensamos que el concepto de utilidad pblica s puede definirse en trminos que
reduzcan la discrecionalidad de los legisladores para fijarla. Pensamos que el
concepto de utilidad pblica, como todos los conceptos del derecho pblico debe
definirse en relacin con la nocin de atribuciones del Estado, de tal modo de
considerar que existe siempre que la privacin de la propiedad de un particular
sea necesaria para la satisfaccin de las necesidades colectivas cuando dicha
satisfaccin se encuentra encomendada al Estado.

De esta manera se consigue cubrir con un criterio exclusivamente tcnico todos
los casos que la ejecutoria quiso amparar con una terminologa imprecisa y
discutible, pues, por una parte, se excluyen todos los casos de necesidades
privadas, cuya satisfaccin no corresponde al Estado, y por la otra, se
comprenden todos aquellos en que, bien sea por adquisicin del Estado, o de
grupos sociales o de concesionarios que no son ms que agentes del Estado, se
satisface una necesidad que el Estado esta obligado a atender.

Adems el criterio que sustentamos es de tal manera comprensivo que hace intil
cualquiera tesis basada nicamente en el empleo de diversos vocablos, siendo
bastantes los trminos utilidad pblica para abarcar todos los casos en que el
Estado tiene obligacin, por razn de sus atribuciones, de dar satisfaccin a una
necesidad, y en el concepto de que poco importa que esos casos varen, pues
basta que el Estado est dotado de la atribucin correspondiente para que pueda
considerarse que ellos son una causa de utilidad pblica.

Consecuencia de lo anterior es la de que el legislador no puede considerar como
causa de utilidad pblica la satisfaccin de una necesidad cuando el Estado no
tiene conferida la atribucin correspondiente para atenderla. Por ltimo, las
autoridades judiciales s podrn examinar concretamente si el caso considerado
como de utilidad pblica resiste o no el anlisis frente al criterio expuesto. (V.
Jurisp. S. De J. 1917-1975. Segunda Sala. Tesis 546, pg. 904).

Sin embargo, el propio legislador si tiene una facultad discrecional para enumerar
en la ley los casos de utilidad pblica, que considera preferentes en el momento
determinado, a reserva de incluir en la ley otros que vayan teniendo importancia o
de excluir aquellos que la hayan perdido.

Por eso, en una ley de expropiacin como la que actualmente est en vigor, habr
de tenerse presente que ni agota todos los casos posibles de utilidad pblica ni los
que ella comprende son necesariamente inmutables.

CAUSAS DE UTILIDAD PUBLICA
Estudiando ya en concreto dicha ley se encuentra con que ella declara como
casos de utilidad pblica: I.- El establecimiento, explotacin o conservacin de un
servicio pblico; II.- La apertura, ampliacin, alineamiento de calles, la
construccin de calzadas, puentes, caminos y tneles para facilitar el trnsito
urbano y suburbano; III.- El embellecimiento, ampliacin y saneamiento de las
poblaciones y puertos, la construccin de hospitales, escuelas, parques, jardines,

210
campos deportivos o de aterrizaje, construccin de oficinas para el Gobierno
Federal y de cualquiera otra obra destinada a prestar servicios de beneficio
colectivo; IV.- La conservacin de los lugares de belleza panormica, de las
antigedades y objetos de arte, los edificios y monumentos arqueolgicos o
histricos y de las cosas que se consideran como caractersticas notables de
nuestra cultura nacional; V.- La satisfaccin de necesidades colectivas en casos
de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de
poblacin, de vveres o de otros artculos de consumo necesario y los
procedimientos empleados para combatir o impedir la propagacin de epidemias,
epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades pblicas; VI.- Los
medios empelados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz
pblica; VII.- La defensa, conservacin, desarrollo o aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de explotacin; VIII.- La equitativa distribucin
de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias
personas y con perjuicio de la colectividad en general o de una clase en particular;
IX.- La creacin, fomento o conservacin de una empresa para beneficio de la
colectividad; X.- Las medidas necesarias para evitar la destruccin de los
elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
colectividad; XI.- La creacin o mejoramiento de centros de poblacin y de sus
fuentes propias de vida, y XII.- Los dems casos previstas en las leyes especiales
(art. 1 ).

ALCANCES DE LA EXPROPIACIN
El artculo 2 de la Ley de Expropiacin establece que en los casos de utilidad
pblica proceder la expropiacin, la ocupacin temporal, total o parcial, o la
simple limitacin de los derechos de dominio.

Este precepto puede inducir a pensar que la expropiacin constituye una figura
jurdica diversa de las otras afectaciones parciales del dominio; pero la verdad es
que, de acuerdo con la doctrina general en la materia, la expropiacin puede tener
por objeto o el derecho de propiedad ntegramente considerado o slo alguno de
sus atributos, o cualesquiera otra clase de derechos, segn lo requiera la causa de
utilidad pblica que pretenda satisfacerse.

Por lo que hace a los bienes que pueden ser expropiados, debe reconocerse, en
primer trmino, que el Estado no puede proceder a la expropiacin del dinero en
efectivo, pues, por una parte, el medio legal para obtener los recursos
indispensables para el sostenimiento de los gastos pblicos es el impuesto, y por
la otra, como la expropiacin del dinero en efectivo, pues, por una parte, el medio
legal para obtener los recursos indispensables para el sostenimiento de los gastos
pblicos es el impuesto, y por la otra, como la expropiacin da lugar a una
indemnizacin en efectivo, si ste se expropiara para compensarse en la misma
especie, la expropiacin dejara de cumplir su objeto.

Se ha sostenido que la expropiacin dentro de nuestro sistema constitucional no
puede tener por objeto bienes muebles, empresas mercantiles o negociaciones
industriales, porque, como el artculo veintisiete constitucional se limita a

211
reglamentar la propiedad territorial, es lgico pensar que al autorizar la
expropiacin slo quiso referirla a esa clase de propiedad.

La interpretacin legislativa ha rechazado la tesis anterior, pues considera que
frente al argumento fundado en la colocacin material del precepto, existen datos
derivados tanto de antecedentes constitucionales, como de la redaccin del
prrafo decimoquinto del mismo artculo veintisiete, que no hacen el distingo
necesario para considerar autorizada la exclusin de otros bienes distintos de los
inmuebles. (v. Discusiones de la Ley de Expropiacin y sent. De 8 de diciembre de
1936, S. J. de la F., t. L, pg. 2568).

Por lo que hace al procedimiento para decretar la expropiacin, el artculo 27
constitucional dispone que la autoridad administrativa har la declaracin
correspondiente, sin que prevenga ni la audiencia de los afectados ni la
intervencin de la autoridad judicial. La competencia de esta ltima la reduce a
fijar el exceso de valor o demrito posteriores a la asignacin del valor cuando no
est fijado en las oficinas rentsticas.

La Suprema Corte ha sostenido que en materia de expropiacin no rige la garanta
de previa audiencia, pues el artculo 27 constitucional no establece tal requisito
(Jurisp. S.C. de J. 1917-1975. Pleno. Tesis 46, pg. 112 y Segunda Sala. Tesis
391, pg. 649). Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley
respectiva ordene que dentro del procedimiento se de oportunidad al afectado
para que presente sus defensas, hay obligacin de seguir ese procedimiento
(Jurisp. S. Corte 1917-1954, tesis 471, pg., 902).

La doctrina esta conforme con esta solucin, pues considera que de la misma
manera que la fijacin y cobra del impuesto no requiere la intervencin judicial,
tratndose de la expropiacin, el particular no puede exigir que se siga un
procedimiento en el que se satisfagan los requisitos y formalidades del
procedimiento judicial. La autoridad para determinar en qu caso es necesario
permitir el ejercicio de este poder (de expropiacin) debe ser exclusiva del Estado
mismo; y la cuestin es siempre de un estricto carcter poltico que no requiere
ninguna audiencia sobre los hechos ni ninguna determinacin judicial... Las partes
interesadas no tienen ningn derecho constitucional a ser odas sobre la cuestin,
a menos que la Constitucin del Estado, clara y expresamente reconozca ese
derecho y dicte las providencias para respetarlo... El Estado no tiene ninguna
obligacin de dictar medidas para que una controversia judicial decida la cuestin.
(Cooley, On Const. Limit., pg. 777).

La Ley de expropiacin en vigor establece que el Ejecutivo, por conducto de la
dependencia competente, tramitar el expediente de expropiacin y har la
declaratoria respectiva, la cual se publicar en el Diario Oficial y se notificar
personalmente a los interesados (arts. 3 y 4 ).


212
RECURSO DE REVOCACIN
Los propietarios afectados podrn interponer, dentro de los quince das hbiles
siguientes a la notificacin del acuerdo, recurso administrativo de revocacin, y
una vez que ste se hubiese resuelto negativamente, o en caso de no haberse
interpuesto, la autoridad administrativa que corresponda proceder a la ejecucin
de la declaratoria, salvo que se trate de satisfaccin de necesidades colectivas, en
caos de guerra o trastornos interiores; del abastecimiento de ciudades o
poblaciones de vveres o artculos de consumo necesario, o de procedimientos
para combatir epidemias, epizootias, incendios, plagas u otras calamidades
pblicas, o bien de medidas de defensa nacional o mantenimiento de la paz
pblica o de medidas para evitar la destruccin de los elementos naturales o los
daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad, pues en todos
esos casos la ejecucin de la declaratoria respectiva se har sin esperar la
interposicin ni la resolucin del recurso de revocacin (arts. 6, 7 y 8 ).

La Ley establece, por ltimo, un caso en el cual se puede dejar insubsistente la
expropiacin y reclamarse por el afectado la reversin del bien de que se trate, y
es cuando ste no se destine al fin que dio causa a la declaratoria respectiva,
dentro del trmino de cinco aos (art. 9 ).

La constitucin establece como garanta individual la de que la expropiacin slo
puede hacerse mediante indemnizacin.

EPOCA DE PAGO
Respecto de la poca en que debe efectuarse la indemnizacin, el texto
constitucional no la fija con precisin, pues solamente habla que las
expropiaciones se harn mediante indemnizacin. Este precepto es diferente del
que exista en la Constitucin de 1857, en el que se dispona que la propiedad
privada slo poda ser ocupada previa indemnizacin.

Ha existido una seria controversia sobre si los trminos de la Constitucin de 1917
tiene el mismo sentido que los de la Constitucin de 1857, a pesar del cambio de
palabras.

Par poder precisar la materia de la discusin debe hacerse una separacin de
aquellos casos en los cuales la solucin constitucional es franca y expresa en el
sentido de la indemnizacin debe ser a posteriori.

En el caso de las expropiaciones para dotaciones y restituciones de tierras, y en el
caso de fraccionamiento de latifundios, el artculo 27 establece en forma expresa,
que no deja lugar a ninguna duda, que la indemnizacin no es previa ni simultnea
a la expropiacin, sino que, por el contrario, es posterior a ella.

Separado este caso, en todos los dems existe la duda que ha motivado la
discusin de que hablamos.


213
La tesis que sostiene que la Constitucin de 1917 no ha variado la poca de la
indemnizacin tal como lo estableca la Constitucin de 1857, y que por lo mismo
debe ser previa a la privacin de propiedad, se funda en las siguientes
consideraciones:

a) No existiendo ninguna disposicin expresa en el texto constitucional, no hay
motivo para considerar que la indemnizacin pueda ser a posteriori.
b) Como la expropiacin es una venta forzada que se impone a un particular, y
como la venta supone, a falta de clusulas expresas la simultaneidad en el
cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el
propietario no puede ser desposedo mientras el comprador, que es el
Estado, no cumpla con la obligacin que tiene de pagar el precio.
c) La palabra mediante usada por el texto constitucional, de ninguna manera
significa que la indemnizacin pueda ser a posteriori, pues dicho trmino es
empleado en otros artculos de la misma Constitucin en el sentido de
significar un acto previo para la realizacin de otro.

As, por ejemplo, cuando el artculo 14 de la Constitucin dispone que nadie puede
ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos , sino
mediante juicio, est significando claramente con el trmino mediante la
necesidad de que el juicio sea previo a la privacin que el propio precepto se
prev.

La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitucin exija la
indemnizacin previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque
haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra
mediante, porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el trmino usado
por la Constitucin de 1857, revela claramente que hubo el propsito de variar el
requisito que dicha Constitucin estableca, no siendo por lo mismo necesario que
la indemnizacin sea previa.

La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que como la indemnizacin en caso de
expropiacin es una garanta de acuerdo con el artculo 27 Constitucional, es
necesario que sea pagada si no en el momento preciso del acto posesorio, si a
raz del mismo, por lo que la ley que fije un trmino o plazo para cubrirla es
violatoria de garantas (Jurisp. S. C. De J., 1917-1975. Segunda Sala, tesis 380,
pg. 648). Tambin ha sostenido la Corte que cuando se trata de funciones
sociales de urgente realizacin, el Estado puede ordenar el pago dentro de las
posibilidades del Erario (Jurisp. S. C. De J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 93).

En nuestra opinin, el problema debe ser resuelto en el sentido de que la
Constitucin no establece una poca precisa como requisito esencial para la
indemnizacin; que lo nico que establece con ese carcter es la indemnizacin;
pero en realidad corresponde a las leyes secundarias determinar la poca en que
debe de efectuarse, pudiendo dichas leyes establecerla como previa como
simultnea o como posterior a la expropiacin pero siempre que en este ltimo
caso haya una justificacin irrefutable de la necesidad de que sea posterior; de

214
que el plazo guarde relacin tambin justificada con las posibilidades
presupuestales del Estado, y de que se d una garanta eficaz de que la
indemnizacin ha de efectuarse cumplidamente. De otro modo el expropiado
sufrir una afectacin no compatible con el principio, que domina la materia, de
igualdad de todos los individuos frente a las cargas pblicas.

La Ley establece que el importe de la expropiacin ser cubierto por el Estado o
por el beneficiario, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que
la indemnizacin haya de pagarse, los que no abarcarn nunca un perodo mayor
de diez aos (art. 19 y 20).

Respecto de la especie en que debe hacerse el pago, es uniforme la idea de que
el Estado debe cubrir las expropiaciones en dinero.

Con este motivo ha surgido la cuestin de las indemnizaciones en bonos de la
deuda pblica, que las leyes previenen respecto a las expropiaciones agrarias.

En nuestro concepto, tal forma de indemnizar no es ilegal. No significa otra cosa
sino que al particular expropiado se le da un ttulo en el cual el Estado se reconoce
deudor por cantidad determinada de dinero, pero la obligacin de pagar en esta
especie indudablemente existe, a pesar de que queda aplazada la fecha del
vencimiento del bono respectivo.

En todos los casos en que el Gobierno no tiene fondos para cubrir sus
obligaciones, recurre al procedimiento de considerar las vencidas como formando
parte de su deuda pblica, sin que se haya objetado legalmente el procedimiento
de otorgar a los acreedores un ttulo de dicha deuda.

As es que, en el caso de las expropiaciones agrarias, la objecin no es fundada si
se afirma que el pago no se hace en dinero, sino que se hace en bonos, pues en
realidad el Gobierno no se siente liberado con la entrega de los bonos, sino que
stos constituyen solamente un ttulo que tendr que convertirse en efectivo, en
los trminos que la ley de la deuda pblica agraria lo disponga.

MONTO DE PAGO
La Constitucin previene cul es el monto de la indemnizacin que se debe recibir
el particular.

Conforme al artculo 27, prrafo XV, el precio que se fije a la cosa expropiada
debe basarse en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, y slo en el caso de mejoras o demritos posteriores
a la fecha de la asignacin del valor fiscal o cuando los valores no estuvieren
fijados en las oficinas rentsticas, la propia constitucin establece el juicio pericial y
la resolucin judicial.

Por ltimo, debemos precisar cules son las autoridades que interviene en la
fijacin de la indemnizacin.

215

Ya en el texto constitucional a que acabamos de referirnos, se indica que la
autoridad judicial solamente interviene en los casos en que haya habido mejoras
posteriores a la fijacin del valor fiscal, o en el de que ste no exista registrado en
las oficinas rentsticas, de tal manera que se puede concluir que la autoridad que
ha de fijar la indemnizacin, fuera de esos casos excepcionales, es la autoridad
administrativa, existiendo no slo la razn que deriva del texto constitucional, sino
la circunstancia de que la fijacin del monto de la indemnizacin no implica por su
naturaleza la realizacin de un acto jurisdiccional.

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