Geografia e Politica de Assistencia Social

GEOGRAFIA
E POLTICA DE
ASSISTNCIA
SOCIAL
PAULA VANESSA DE FARIA LINDO
TERRITRIOS, ESCALAS E
REPRESENTAES CARTOGRFICAS
PARA POLTICAS PBLICAS
GEOGRAFIA
E POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
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CONSELHO EDITORIAL ACADMICO
Responsvel pela publicao desta obra
Eliseu Savrio Sposito
Joo Lima SantAnna Neto
Margarete Cristiane de Costa Trindade Amorim
Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol
Henrique Alves da Silva (representante discente)
PAULA VANESSA DE FARIA LINDO
GEOGRAFIA
E POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL
TERRITRIOS, ESCALAS
E REPRESENTAES
CARTOGRFICAS PARA
POLTICAS PBLICAS
2011 Editora UNESP
Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
Fax: (0xx11) 3242-7172
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feu@editora.unesp.br
CIP BRASIL. Catalogao na fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
L248g
Lindo, Paula Vanessa de Faria
Geograa e poltica de assistncia social: territrios, escalas e repre-
sentaes cartogrcas para polticas pblicas / Paula Vanessa de Faria
Lindo. So Paulo: Cultura Acadmica, 2011.
il.
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-7983-196-6
1. Geograa poltica Brasil. 2. Geopoltica. 3. Poltica pblica
Brasil. 4. Assistncia social Brasil. 5. Igualdade Brasil. 6. Pro-
blemas sociais Brasil. I. Ttulo.
11-7802 CDD: 320.120981
CDU: 911.3:32(81)
Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de
Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)
Editora aliada:
Aos meus pais Jos e Luzia,
pela participao, companheirismo, amizade, respeito,
por nossos sonhos que se unem e se concretizam.
minha av Maria,
que na simplicidade de seu cotidiano demonstra com sabedoria
um modo de viver, de se relacionar e ler o mundo sua volta.
Aos meus amigos Igor, Reginaldo, Maria Anglica e Osias,
pela amizade sincera, pela nossa geografia diria e pelo
carinho de me ensinarem a me firmar no mundo,
a ser mais confiante e feliz.
Ao meu orientador Everaldo Melazzo,
pelo estmulo, pela confiana e por ser
um orientador to presente.
AGRADECIMENTOS
um prazer poder agradecer a todas aquelas pessoas que, em
diferentes momentos e lugares, contriburam, direta ou indireta-
mente, com a construo deste trabalho. Familiares, amigos, cole-
gas de trabalho e professores, cada um sua maneira faz parte desse
caminho de aprendizagem que escolhi trilhar. Sou grata a todos eles
e, de forma especial, a Jos do Carmo Lindo, Luzia Aparecida de
Faria Lindo, Igor Catalo, Reginaldo Jos de Souza, Osias da Silva
Martinuci e Maria Anglica de Oliveira.
Aos professores da FCT/Unesp, campus de Presidente Pru-
dente (SP), que em algum momento marcaram minha vida acad-
mica e me inspiram a continuar essa caminhada: professores Arthur
Magon Whitacker, Maria Encarnao Beltro Sposito, Raul Borges
Guimares, Srgio Braz Magaldi. Agradeo tambm ao professor
Luis Renato Pequeno da Universidade Federal do Cear e profes-
sora Dirce Koga da Universidade Cruzeiro do Sul.
ateno e disposio de todas as assistentes e os educadores
sociais de Presidente Prudente (SP) durante os trabalhos desen-
volvidos nos CRAS. secretaria Regina Penati, a Monica (rede
criana) e a Annemarie Grski.
Ao apoio da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes), sem o que no teria sido possvel a dedica-
o dada ao mestrado.
8 PAULA VANESSA DE FARIA LINDO
Por ltimo, mas no menos importante, agradeo ao professor
Everaldo Santos Melazzo. Obrigado pelas conversas sempre to
ricas e empolgantes, pela disposio, por saber respeitar as minhas
ideias, por valorizar aquilo que eu tinha a oferecer. A cada conversa
um novo aprendizado, um novo despertar e, desse modo, o trabalho
foi elaborado, modificado, trabalhado, resultando assim neste livro.
SUMRIO
Apresentao 11
Introduo 15
1 Das desigualdades excluso social: um percurso inicial
entre territrios e escalas 23
2 Polticas pblicas e poltica de assistncia social 59
3 Os territrios da assistncia social na escala local 89
4 Em busca dos territrios da geografia nas polticas
pblicas de assistncia social 133
Consideraes finais 187
Referncias bibliogrficas 195
APRESENTAO
Este livro o resultado quase irretocado de uma dissertao
de mestrado defendida no ano de 2010, junto ao Programa de
Ps-Graduao em Geografia da FCT/Unesp Presidente Pru-
dente, elaborada a partir da intensa participao de sua autora junto
ao Centro de Estudos e Mapeamentos da Excluso Social para Po-
lticas Pblicas (Cemespp). , ao mesmo tempo, complexo em sua
proposta terico-metodolgica e ousado ao desafiar diferentes reas
do conhecimento a se debruarem sobre temas candentes para a so-
ciedade brasileira. No deixa, porm, de ser acessvel, considerando
as distintas possibilidades de leitura que oferece.
Mais que apresentar seus captulos, bem articulados e refrasear
argumentos sobre os porqus de conceitos e procedimentos meto-
dolgicos ou, ainda, sugerir ao leitor o potencial das formas e dos
contedos das representaes cartogrficas aqui presentes, parece-
-nos mais adequado um outro tipo de apresentao. Trata-se, antes
de tudo, de chamar a ateno para o rico e desafiante momento em
que este livro publicado e para uma avaliao do conjunto das
polticas sociais em andamento que pode ser formulada apenas a
partir de um ponto de vista que , ao mesmo tempo, um ponto de
tomada de posio, intelectual e poltica. Refiro-me aqui, e dialogo
explicitamente, com a produo universitria crtica que se coloca
a favor de mudanas e que, sem alguns dos preconceitos da formu-
lao acadmica, se debrua a desvendar caminhos para o enfrenta-
mento das desigualdades (em suas mltiplas dimenses), elegendo-
-as como o mais complexo processo com que devemos lidar para a
construo de vrias de nossas utopias coletivas.
A conjuntura est marcada pelo lanamento do Plano Brasil
Sem Misria que, resultado de grandes acmulos positivos anterio-
res da poltica social, especialmente dos programas de transferncia
de renda, reconhece a necessidade de avanos para a continuidade
dos processos de reduo das desigualdades.
ao encontro dos esforos requeridos para esse salto na amplia-
o quantitativa e qualitativa da poltica social que este livro deve
ser lido, na medida em que nos remete diretamente s estratgias
necessrias chamada busca ativa daqueles que ainda se encontram
fora do sistema de segurana social. Incorporar s polticas pblicas
de incluso produtiva e de acesso a servios pblicos uma grande
parcela da populao detentora de direitos, todavia no realizados,
constitui-se em esforo a ser assumido pelos diferentes entes da
federao. Particularmente no nvel municipal, com conhecimento
aprofundado das desigualdades socioespaciais que marcam a vida
cotidiana de reas urbanas e rurais e exigem instrumentos adequa-
dos para as aes sobre diferentes segmentos sociais, articuladas a
partir do foco na famlia e no territrio.
Nesse sentido, o livro no deixa de dar uma grande contribuio
ao problematizar este ltimo conceito. O territrio aqui no se re-
fere apenas a uma rea de atuao, a partir da qual so ou deveriam
ser operacionalizadas as aes decorrentes do Sistema nico da As-
sistncia Social (Suas), uma conquista em construo. Trata-se de
uma perspectiva que incorpora a leitura do territrio em suas ml-
tiplas escalas, considerando-o como elaborao coletiva de agentes
concretos, sem reduzi-lo a um localismo to em voga, que assume
uma rea previamente delimitada de atuao como se fosse em si
mesma um territrio. Esse, como uma construo histrica, exige,
para sua anlise e para a ao, a dimenso do poder, dos agentes e
das estruturas institucionais.
GEOGRAFIA E POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL 13
Trata-se, portanto, de articular escalas, assumindo-o tambm
como resultado de uma intencionalidade da ao; como um ponto
de chegada que permite o reconhecimento dos potenciais e dos
limites, dos embates e dos conflitos travados nas disputas pela
possibilidade de reconhecimento poltico e econmico, insero e
incluso social por meio das polticas pblicas. Mas no descuida
do senso prtico ao traduzir, operacionalmente, as diferentes possi-
bilidades de apreenso das particularidades presentes em cada rea
de atuao dos Centros de Referencia da Assistncia Social (Cras),
em cada cidade deste imenso pas, to diferenciado regionalmente.
No foram e no sero pequenos os obstculos para a neces-
sria transformao da agenda pblica brasileira para formular,
implementar e avaliar polticas pblicas de enfrentamento das de-
sigualdades sociais. Fazer avanar essa agenda, hoje, exige aliar
dois componentes fundamentais: conhecimentos tcnicos cada vez
maiores em uma sociedade da informao e sensibilidade poltica.
na ponta mais imediata de contatos, relaes e conhecimentos que
o Cras que devem ser empoderados os agentes das polticas sociais
para que possam construir o territrio do Suas.
Uma ltima palavra sobre a autora tambm necessria. Ao
ir ao encontro de assistentes e educadores sociais, realizando com
eles oficinas de trabalho, dando voz e escutando o muito que tm a
dizer a respeito de seu lugar na poltica pblica social, ela apresenta
caminhos possveis, abrindo-se para o dilogo entre reas do conhe-
cimento que precisam, cada vez mais, construir pontes de contato e
interao. Ao superar os obstculos disciplinares, do ponto de vista
pessoal e intelectual, demonstra de maneira clara de que lado se
situa no debate em curso.
Que o leitor possa, como ns do Cemespp, aprender com Paula
Lindo e se sentir instigado a refletir sobre os caminhos por ela
sugeridos.
Everaldo Santos Melazzo
Presidente Prudente, junho de 2011
INTRODUO
As ideias apresentadas neste livro foram organizadas e sistema-
tizadas durante a elaborao de dissertao de mestrado defendida
em abril de 2010. Informamos ao leitor que optamos por repetir,
neste livro, a mesma estruturao da dissertao, salvo pouqussi-
mas alteraes.
Como em qualquer pesquisa, h aqui uma trajetria de execu-
o do trabalho que passa por diferentes fases, como a aproximao
temtica, a escolha do objeto, o desenvolvimento da pesquisa, a
transformao e a redefinio dos objetivos de pesquisa etc., e que-
remos assim compartilhar com o leitor parte desse percurso.
O objetivo inicial deste trabalho, em 2007, era conhecer e as-
similar tcnicas e metodologias de produo de formas de repre-
sentao grfica e cartogrfica, associando-as com as categorias
geogrficas, para elaborar novos tipos de representao, de maneira
a revelar suas potencialidades para a elaborao de polticas pbli-
cas. O objetivo foi mudando com o desenvolvimento da pesquisa,
muitos elementos foram tomando novos formatos. Novas questes
apareceram e outras, presentes no incio, foram assumindo novos
contornos. O processo percorrido foi transformando-se pouco a
pouco em razo do nosso avano terico e metodolgico, prprio e
necessrio em um trabalho dessa natureza.
Notam-se, todavia, que trs grandes temas permaneceram em
nossas discusses:
1) A permanente problematizao das representaes carto-
grficas quanto sua produo e anlise, busca de meto-
dologias e tcnicas para a elaborao de mapas e investiga-
o, tanto histrica quanto mais recente, de propostas de
representao;
2) O aprofundamento da discusso e da anlise de categorias
geogrficas (espao, territrio e escala), aquelas prprias do
saber e do fazer geogrficos, que se constituem em bases
para a formulao de uma maneira de pensar o mundo em
sua traduo espacial; e, por fim,
3) A poltica pblica, tomada aqui a partir de um posicio-
namento que extrapola a viso acadmica e que penetra o
campo da ao, nas dimenses sociais e coletivas de uma
constante busca pela mudana, pela transformao de pro-
cessos, situaes e fenmenos que, em princpio, pedem seu
enfrentamento dados os desafios das distintas dimenses das
desigualdades no Brasil.
Todos esses temas foram problematizados a partir do conceito
de excluso social. Esse, como um processo complexo e multidi-
mensional que envolve dimenses materiais, polticas, relacionais,
subjetivas e multiescalar. Um conceito norteador para a leitura das
desigualdades e para a elaborao de polticas pblicas.
A grande questo, alvo de discusso por muito tempo do pro-
cesso de elaborao do trabalho, foi como abord-los (os grandes
temas supracitados), aproximando assuntos que aparentemente pa-
reciam to distantes e simultaneamente torn-los complementares.
Optamos, ento, por seguir dois parmetros, seja para a investiga-
o, seja para anlise de seus resultados:
i) orientar-nos pela necessidade de gerao de um conheci-
mento que colocasse geografia o desafio da interveno.
Ou seja, com suas ferramentas, suas metodologias, seus con-
ceitos e suas teorias, essa cincia pode se lanar no campo das
polticas pblicas, construindo-se como uma geografia do
devir, uma geografia das possibilidades histricas, uma geo-
grafia que formule tambm a produo de novos territrios;
ii) conduzir a pesquisa a partir de uma unidade metodolgica,
em que conceitos se integrassem a um corpo terico e proce-
dimentos metodolgicos coerentes.
Para tanto, nossas principais discusses foram a desigualdade
social e a poltica pblica. Logo, outros temas, como a assistncia
social, o conceito de poltica pblica, as potencialidades de con-
ceitos e instrumentos geogrficos etc., foram se posicionando e
tomando forma na pesquisa.
Inicialmente, partimos do enfoque mais abrangente sobre as
desigualdades sociais e seus desdobramentos na escala nacional,
iniciando uma mudana da escala cartogrfica para a escala geogr-
fica. Os motivos que nos levaram a essa abordagem inicial se rela-
cionaram necessidade de melhor compreender as possibilidades e
os limites do tratamento da questo da desigualdade, que um as-
sunto abrangente por excelncia e, em certas situaes, banalizado:
pela maneira simplista com que abordado pela mdia, com relativa
naturalidade pelo senso comum e, at mesmo, por pesquisadores.
Diante desse fato, buscamos dados e informaes (seja compa-
rando o Brasil com outros pases do mundo, seja uma comparao
inter-regional) que possibilitaram melhor visualizar a concretude e
a disposio espacial do fenmeno da desigualdade social brasilei-
ra. Essa abordagem foi importante pelo seguinte motivo: com um
panorama geral sobre o fenmeno, percebemos a necessidade de
estud-lo a partir da escala geogrfica do local para melhor apreen-
der a complexidade da desigualdade social (e da excluso social) a
fim de buscar elementos capazes de potencializar a elaborao de
polticas pblicas.
Nesse momento, aproximamo-nos da discusso das polticas
pblicas, pois, para conseguir resultados e garantir os direitos dos
cidados, o Estado precisa desenvolver aes e atuar em diferentes
reas, tais como educao, sade, meio ambiente, social, planeja-
mento urbano, entre outros. Sendo assim, escolhemos nos aprofun-
dar nos estudos das Polticas de Assistncia Social, visto que elas
contaram com a insero da noo de territrio no momento em que
o Plano Nacional da rea foi reformulado, revelando dessa forma, as
possveis interfaces entre elas e a geografia.
Ento, buscamos compreender a poltica de assistncia social, o
que nos levou a estudar a categoria territrio na geografia e verificar
o sentido de territrio utilizado pelas assistentes sociais. Ao entrar
nessas discusses, mudamos a maneira de enxergar os problemas
que envolviam o objeto de estudo e tal mudana nos fez retomar as
discusses em torno da cartografia, mas no qualquer cartografia, e
sim uma cartografia que incitasse a ao. Qual tipo de ao? Aque-
las das polticas pblicas, aes capazes de enfrentar desigualdades
ou, mais especificamente, os processos de excluso social.
Pudemos, porm, perceber que a ao e as polticas pblicas
no so obras de um nico agente e sequer dependem apenas do
tcnico que pretende elabor-la e/ou implement-la. A partir de
leituras, reflexes e contato direto com agentes pblicos, descobri-
mos a multiplicidade dos conflitos inerentes s polticas pblicas.
Entre vrias possibilidades, optamos em nos aproximar das aes
dos agentes locais da assistncia social, ou melhor, dos agentes res-
ponsveis pelos territrios dos Centros de Referncia de Assistn-
cia Social (Cras) de Presidente Prudente (SP), visto que naquele
momento estvamos direcionando nosso interesse para a ao dos
agentes que implementam a poltica na escala local. Essa aproxima-
o resultou em experincias valiosas: identificamos a importncia
do papel social dos agentes; reconhecemos os territrios de atuao
dos Cras; demonstramos a importncia de conceber o territrio de
acordo com os princpios da geografia, e aprendemos que o territ-
rio e suas respectivas representaes podem e devem ser interpreta-
dos de mltiplas maneiras, e essas, quando somadas, possibilitam a
potencializao da ao.
Diante desse quadro geral, procuramos responder se a atuao
dos gegrafos a partir de seus elementos terico-metodolgicos e
instrumentais podem contribuir com todas as fases da poltica de
Assistncia Social (formulao, implementao e avaliao).
Para enfrentarmos os desafios propostos, realizamos, alm das
leituras sobre os temas ligados a pesquisa, oficinas com assistentes e
educadores sociais atuantes nos Cras de Presidente Prudente, com
o intuito de reconhecer seus territrios de ao a partir de suas pers-
pectivas, por meio de elaborao de representaes cartogrficas;
trabalhos de campo em que reconhecemos os referidos territrios,
entrevistas com agentes sociais que atuam ou atuaram na Secretaria
de Assistncia Social de Presidente Prudente.
Nesse sentido, este livro tem como finalidade principal contri-
buir com as polticas pblicas a partir da anlise da poltica de assis-
tncia social, na escala nacional e local e seus desdobramentos nos
territrios vividos por meio de instrumentos terico-metodolgicos
da geografia.
Para tanto, buscamos compreender como a poltica de assis-
tncia social est organizada e regulada na esfera de governo mu-
nicipal a partir da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e do
contato direto com as assistentes e educadores sociais de Presidente
Prudente. Em um primeiro momento, entramos em contato com
a legislao e os artigos referentes assistncia social e, aps essa
aproximao com a temtica, adentramos o territrio da assis-
tncia do municpio, com o apoio da Secretaria de Assistncia Social
(SAS) da atual gesto (2009-2012).
A partir do reconhecimento de que a organizao sistemtica
e qualificada da informao fator estratgico e deve ser pensa-
do e trabalhado de maneira permanente, conseguimos estabele-
cer uma parceria entre SAS e universidade pblica por interm-
dio do Centro de Estudos e de Mapeamento da Excluso Social
para Polticas Pblicas (Cemespp/Unesp) , mediante dois eixos
interdependentes.
No que diz respeito aos processos histricos de produo de es-
pao urbano destacando as desigualdades socioespaciais, conflitos
no uso e apropriao do territrio, processos de riscos, vulnerabili-
dades, privao e excluso social. E quanto s informaes que per-
mitem acompanhar e avaliar a capacidade de gesto e interveno,
por meio da anlise dos processos de trabalho e prestao de servi-
os implantados e executados pela rede pblica (tanto dos agentes
responsveis pela elaborao, implementao e avaliao das pol-
ticas pblicas, quanto dos outros agentes responsveis pelas ativi-
dades de apoio e articulao de redes socioassistenciais e parceiras).
A geografia possui muitos elementos de ordem conceitual, ana-
ltica e instrumental, como o conceito de territrio e as tcnicas
cartogrficas, que podem contribuir com as prticas da assistn-
cia social no campo da formulao, implementao e avaliao da
poltica pblica. Existe um embasamento terico-metodolgico
para auxiliar os agentes (gestores, sociedade civil, coletividade) a
apropriarem-se, de forma consciente, de instrumentos que lhes
permitam medir, localizar e analisar se os processos da excluso,
vulnerabilidade, risco e se suas aes de combate apresentam pro-
gresso, evoluo ou no, bem como a possibilidade de neles intervir
de forma planejada e qualificada. Nesse sentido, a aquisio de tais
conhecimentos pode possibilitar os municpios reconhecerem, re-
presentarem e analisarem seus territrios, como previsto no Plano
Nacional de Assistncia Social/2004 (PNAS). Ou seja, em um
processo de responsabilidades federativas, os municpios devem,
ao mesmo tempo, se capacitar no atendimento da construo do
Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e, nesse processo, em-
poderar-se para dilogos mais produtivos e mais efetivos com os
nveis do Estado e da Unio.
Para tanto, dividimos o trabalho em quatro captulos, como
veremos a seguir.
No Captulo 1 Da desigualdade excluso social: um percur-
so inicial entre territrios e escalas , apresentamos dados referen-
tes distribuio espacial da desigualdade em seus diferentes nveis
escalares e discutimos conceitos como excluso social e escala geo-
grfica, bem como suas aplicaes prticas nas diferentes formas de
representao cartogrfica.
No Captulo 2 Polticas pblicas e poltica de assistncia
social , abordamos algumas concepes de polticas pblicas no
intuito de encontrar um conceito mais adequado para as anlises a
que nos propomos. Posteriormente, focaremos a poltica de assis-
tncia social e sua influncia territorial a partir dos debates relacio-
nados s suas principais transformaes histricas e sua mudana
paradigmtica.
No Captulo 3 Os territrios da assistncia social na escala
local , analisamos as formas pelas quais as diferentes propostas
de assistncia social se territorializam no municpio de Presiden-
te Prudente a partir da considerao das mudanas nas leis e nas
implementaes dessas ao longo do tempo. Tambm destacamos a
importncia da informao socioterritorial para a poltica de assis-
tncia social, utilizando conceitos e instrumentos geogrficos para
a representao do territrio.
No Captulo 4 Em busca dos territrios da geografia nas po-
lticas pblicas de assistncia social , tratamos de aspectos ligados
ao territrio entendido como sntese das relaes de poder. Visando
potencializar as polticas pblicas e a compreenso territorial, apre-
sentaremos tentativas de produo e utilizao de uma cartografia
para a ao, baseada nos dados relacionados ao ndice de Desenvol-
vimento da Famlia, de abrangncia municipal.
1
DAS DESIGUALDADES
EXCLUSO SOCIAL:
UM PERCURSO INICIAL ENTRE
TERRITRIOS E ESCALAS
O Brasil, apesar de sua relativa riqueza em termos de recur-
sos naturais, de capacidade de produo econmica e desenvol-
vimento tecnolgico, ainda um pas que se caracteriza por suas
desigualdades, notadamente as socioterritoriais. possvel en-
frentar as desigualdades desde que se consiga fazer que os recursos
e direitos cheguem a toda a populao. De que maneira isso pode
ser feito? Observamos que o relativamente alto Produto Interno
Bruto (PIB) brasileiro e a sua boa posio no ranking da econo-
mia mundial, combinado com a desigualdade de distribuio de
renda, geram condies necessrias para a elaborao de polticas
pblicas.
Com tais premissas em mente, dedicaremos este captulo
apresentao de dados que demonstram a distribuio espacial das
desigualdades no Brasil em diferentes escalas, bem como discuti-
remos alguns conceitos como excluso social e escala geogrfica,
respectivamente, e a importncia da representao grfica como
instrumento das polticas pblicas de combate das desigualdades.
Assim, ao longo do captulo, caracterizaremos aquilo que toma-
mos por desigualdade social e demonstraremos a importncia a res-
peito do foco que dado a esse fenmeno. Esse pode ser analisado
a partir de diferentes escalas geogrficas (da nacional local) e isso
automaticamente implica uma mudana conceitual (da desigualda-
de excluso) para compreendermos as dinmicas territoriais.
Direcionaremos nossa reflexo para o caso especfico de Pre-
sidente Prudente (SP) a partir da anlise crtica de metodologias
de elaborao de representaes cartogrficas voltadas ao entendi-
mento da espacializao da excluso social, buscando esclarecer o
papel da cartografia como instrumento capaz de auxiliar na com-
preenso das dinmicas territoriais, bem como a importncia da
participao dos gegrafos no processo de elaborao de polticas
pblicas por meio de suas bases terico-metodolgicas com a fina-
lidade de minimizar as desigualdades sociais.
Desigualdades na escala nacional
A desigualdade social e os resultados de suas diferentes mani-
festaes concretas e historicamente determinadas como a pobreza,
a misria, a marginalidade e a excluso social
1
marcam a histria
de muitos pases e de milhes de pessoas h anos. Inseridas em um
sistema complexo, observamos as desigualdades nas formas e nos
contedos particulares, cuja insero encontra-se no espao geo-
grfico, produto e produtor de relaes sociais que se expressam,
dentre outras maneiras, mediante fluxos de pessoas, mercadorias e
informaes.
Podemos averiguar as desigualdades sociais do Brasil, por
exemplo, por meio de pesquisas e de dados estatsticos, tais como
o ndice de Gini,
2
No quarto trimestre de 2007, esse ndice foi de
1 Cada uma dessas dimenses da desigualdade social possui suas especificida-
des e definies de acordo com o enfoque analtico que lhes dado.
2 ndice de Gini: trata-se de um ndice de desigualdade proposto por Corrado
Gini em 1914, frequentemente utilizado para expressar o grau de desigual-
dade de renda. Conceitualmente, o ndice de Gini pode ser associado cha-
mada curva de Lorenz, que definida pelo conjunto de pontos que, a partir
das rendas ordenadas de forma crescente, relacionam a proporo acumulada
de pessoas e a proporo acumulada da renda. O ndice de Gini assume valo-
0,503, segundo o levantamento do Instituto de Pesquisa Econmi-
ca Aplicada (Ipea), vinculado ao Ncleo de Assuntos Estratgicos
(NAE) da Presidncia da Repblica.
Ainda que estudos, como os realizados pelo Ipea, demonstrem
que h uma reduo contnua e significativa da disparidade de
renda dos brasileiros (Grfico 1), o pas ainda mantm a oitava
posio no ranking dos mais desiguais do mundo, entre 124 naes
para as quais h dados disponveis no Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD). Ainda assim, a melhoria da dis-
tribuio de renda a partir de 2002 significativa para os padres
histricos.
Grfico 1 Brasil: ndice de Gini, 2001 a 2008.
Fonte: adaptado IPEA, 2009.
O presidente do Ipea, Mrcio Pochmann (2008), afirma que,
enquanto o ndice no chegar meta de 0,45, o pas ainda estar
em uma situao de desigualdade extrema. Poderamos dizer que,
ao alcanar essa meta, o Brasil se enquadraria no rol de pases de-
senvolvidos (cujos ndices variam de 0 a 0,45). A nosso ver, esse
objetivo s poder se concretizar caso haja grandes investimentos
em polticas pblicas redistributivas e na qualificao dos agentes
res entre os limite tericos de 0 (nenhuma desigualdade e mximo de 1 (desi-
gualdade mxima)). Para mais detalhes ver Rocha (2003, p.34-5).
responsveis e diretamente ligado a elas. Ainda segundo Poch-
mann, a previso de que o ndice chegue a 0,496 em 2009 e a 0,490
em 2010.
3

Embora o Brasil com 189,6 milhes de habitantes, segundo
estimativas do IBGE para 2008 esteja numa situao de signi-
ficativa desigualdade social, seu Produto Interno Bruto chegou a
2,9 trilhes de dlares em 2008, de acordo com dados do IBGE em
2009. Segundo, dados do Banco Mundial (2009), entre 210 pases
analisados, o Brasil ocupou em 2008 a nona posio do ranking
da economia mundial. Assim, ao estabelecermos um contraponto
entre essas informaes e aquelas obtidas por meio do ndice de
Gini, verificamos a m distribuio de renda no pas.
Outra maneira de perceber as desigualdades brasileiras por
meio do ndice de Desenvolvimento Humano
4
(IDH), criado pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
originalmente proposto para medir a diferena entre pases. O Re-
latrio de Desenvolvimento Humano,
5
divulgado em outubro de
2009 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), demonstrou que o Brasil ocupou a 75
a
posio do ranking
3 Para maiores detalhes sobre esse assunto, consultar o site do Ipea, disponvel
em: <http://www.ipea.gov.br/003/00301009.jsp?ttCD_CHAVE=5187>.
4 ndice de Desenvolvimento Humano (IDH): o IDH tambm varia entre 0 e 1;
quanto mais perto do 1, maior o desenvolvimento humano. O clculo feito
pela mdia simples de trs variveis bsicas: longevidade, educao e renda
per capita. Longevidade: indicador de tempo de vida, medida pela expectativa
de vida ao nascer; Educao: indicador de nvel educacional, medido pela
combinao da taxa de alfabetizao de pessoas de 15 anos ou mais (com peso
2) e da taxa bruta de matrculas nos trs nveis de ensino (fundamental, mdio
e superior) em relao populao de 7 a 22 anos de idade (com peso 1). Para
regies, estados e municpios do Brasil, usa-se a taxa de frequncia; Renda:
indicador de renda, medido pelo PIB real per capita em dlares, segundo o
critrio de Paridade do Poder de Compra. Para regies, estados e municpios
do Brasil, usa-se a renda familiar per capita.
5 Este relatrio foi idealizado pelo economista paquistans Mahbub ul Haq
(1934-1998) e contou com a colaborao do economista Amartya Sen, sendo
atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem pases (Cobo
& Sabia, 2006, p.4).
mundial de uma lista de 182 pases e territrios, classificados de
acordo com dados relativos a 2007 (PNDU Brasil, 2009) e, em uma
perspectiva comparada, alguns desses dados podem observados a
partir do Grfico 2.
Grfico 2 ndice de Desenvolvimento Humano Mundial, 2007.
Fonte: PNUD (2009).
Em 2009, o PNUD criou uma nova classificao que divide os
pases em quatro grupos:
1) Desenvolvimento humano muito elevado (IDH >= 0,900);
2) Desenvolvimento humano elevado (0,900 > IDH >= 0,800);
3) Desenvolvimento humano mdio (0,800 > IDH >= 0,500);
4) Desenvolvimento humano baixo (IDH < 0,500)
Os dados do PNUD Brasil (2009) demonstram que os nmeros
recalculados para 2006 apontam que o IDH do Brasil era de 0,808.
Em 2007, passou para 0,813. Assim, ficou em 75
o
, logo acima de
Bsnia-Herzegovina (76
o
), Colmbia (77
o
), Peru (78
o
), Turquia
(79
o
) e Equador (80
o
) e logo abaixo de Granada (74
o
), Dominica
(73
o
), Macednia (72
o
), Rssia (71
o
) e Albnia (70
o
).
O pas se manteve, portanto, entre os classificados como de de-
senvolvimento humano elevado (IDH entre 0,800 e 0,899). Em-
bora o IDH busque aferir o avano de uma determinada populao
no considerando somente a dimenso econmica, mas tambm
outras dimenses (tais como educao e longevidade) reputadas
desejveis e esperadas do processo de desenvolvimento humano,
observamos a partir de uma decomposio do IDH (Quadro 1) que
o Brasil tem um subndice de renda inferior ao da Amrica Latina e
mdia mundial. Em esperana de vida, supera a mdia global, mas
no a latino-americana. E a educao a dimenso em que o Brasil
mais se aproxima dos pases considerados ricos e mais se distancia
da mdia mundial.
Quadro 1 Variveis bsicas do IDH renda, educao e longevidade
IDH
Renda
IDH
Educao
IDH
Longevidade
Brasil 0,761 0,891 0,787
Amrica Latina 0,770 0,886 0,806
Mundo 0,768 0,784 0,708
Pases de IDH elevado 0,807 0,902 0,790
Fonte: PNUD (2009).
Podemos, porm, analisar esses dados a partir de outros enfo-
ques, escalas e perspectivas. Por exemplo, ainda que a educao
no seja nosso foco de estudo, sabemos que ela no satisfatria
no Brasil, especialmente em algumas das cinco grandes regies
do pas, como veremos posteriormente. Devemos estar atentos
paras as generalizaes dos dados em razo da homogeneizao da
informao.
A cada escala de anlise, uma face do processo ser mais ou
menos evidenciada. Podemos exemplificar essa afirmao com
as informaes de desigualdades em diferentes escalas. Vejamos:
segundo as informaes aqui apresentadas, referentes ao ndice de
Gini, ao IDH e ao ranking da economia mundial, temos uma noo
da posio do Brasil em relao ao mundo. Mas esses dados, a nosso
ver, so apenas para fins de comparabilidade. Para tomarmos co-
nhecimento sobre a realidade das desigualdades sociais no Brasil
necessrio mudarmos a escala de anlise. Por exemplo, vamos falar
das desigualdades nas regies brasileiras.
E por que falar das desigualdades nas regies brasileiras? Porque
no se trata apenas de uma anlise escalar referente variao de ta-
manho (do espao mundial ao nacional e do nacional ao regional).
Trata-se de uma abordagem alm da escala cartogrfica na medida
em que permite resgatar relaes sociais historicamente constru-
das e que mantm uma relao direta com os recortes territoriais.
As regies brasileiras possuem especificidades que so dadas a
partir das heterogeneidades sociais em sentido amplo, ou seja, en-
volvendo dimenses econmicas, polticas etc., construdas histori-
camente, que fazem sentido no apenas em si mesmas, mas quando
confrontadas no conjunto de suas relaes.
O conceito de regio
6
est ligado noo fundamental de dife-
renciao de rea. Mas no se trata unicamente disso. A partir dessa
diferenciao de reas, fundamental considerar-se a manifestao
espacial das especificidades sociais em uma totalidade do espao.
Logo, referimo-nos s regies do Brasil (tal como proposto pelo
IBGE como Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), cada
uma com sua particularidade em razo do desenvolvimento diferen-
ciado da sociedade brasileira, que nos faz refletir sobre as desigual-
dades no plano territorial.
6 A regio na geografia est diretamente relacionada aos interesses dos pesqui-
sadores envolvidos nos estudos regionais, sendo esses interesses decorrentes
das diferentes concepes tericas que orientam suas pesquisas. H diferentes
conceitos de regio, cada um deles tem um significado prprio e derivam
e articulam-se a uma das correntes do pensamento geogrfico. Sobre esse
assunto, ver Corra (1999), Gomes (2005) e Lencioni (1999).
Segundo o relatrio publicado em 2008 por trs das agncias
das Naes Unidas a Comisso Econmica para Amrica Latina
e Caribe (Cepal), a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e
PNUD , o ranking dos Estados brasileiros de 2005 mostra o pas
dividido em Norte/Sul. Os ndices
7
se subdividem em trs classes
(baixo, mdio e alto), e: entre 0 e 0,499, considerado baixo; entre
0,500 e 0,799, considerado mdio; e 0,800 e 1, considerado alto.
No Grfico 3, observamos que os Estados das regies Norte
e Nordeste do Brasil possuem ndices baixos entre 0,677 e 0,780.
Os Estados das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste possuem n-
dices altos entre 0,800 e 0,874. O que nos chama a ateno so os
ndices da Regio Centro-Oeste: compostos pelo ndice mais alto,
o do Distrito Federal (0,874), e um Estado com ndice baixo, Mato
Grasso (0,796). Os nmeros revelam que os 11 melhores IDH esto
localizados nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e os 16 piores
esto localizados nas regies Norte e Nordeste.
A configurao dessa diviso entre Norte e Sul no por acaso.
Uma boa explicao para tal diviso se d por conta dos processos
histricos de constituio e desenvolvimento do capitalismo brasi-
leiro, que resulta em processos concentradores de renda no apenas
no nvel pessoal, mas tambm regional, dada a distribuio espacial
das atividades econmicas
8
e seus processos de distribuio.
A presena da desigualdade em um pas no ocorre na mesma
razo direta da riqueza ou pobreza, por isso no nos cabe reduzi-la
apenas demonstrao estatstica de renda. Existem pases muito
pobres com poucas disparidades no que se refere renda per capita,
j que os poucos bens existentes comparecem distribudos de modo
semelhante entre os indivduos da sociedade. Em contrapartida, h
7 Esses ndices so referentes ao IDH Municipal (IDH-M), elaborado em 1998
pelo PNUD, Ipea e Fundao Joo Pinheiro, que se juntaram para produ-
zir um ndice de condies de vida para o Brasil, unidades da federao e
municpios.
8 Para mais informaes a respeito desse assunto, conferir Oliveira (1981) e
Arajo (2000).
Grfico 3 Brasil: ndice de Desenvolvimento Humano, 2005.
Fonte: PNUD (2009).
pases muito ricos que apresentam graves problemas de desigual-
dade. Ento, em nossas anlises sobre as desigualdades sociais, de-
vemos estar atentos para outros indicadores alm daquele referente
renda, ou seja: indicadores domiciliares, de saneamento bsico,
educacionais e demogrficos. Todos esses remetem a problemas
que diferentes camadas da populao enfrentam, decorrentes de
suas diferenas tnicas, socioeconmicas e regionais.
Exemplificaremos tais informaes por meio da sntese de trs
indicadores sociais, lanada pelo IBGE (2008), que tambm confir-
ma as marcas da desigualdade no Brasil. O estudo analisa as condi-
es de vida da populao brasileira a partir da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007, com informaes
socioeconmicas sobre mercado de trabalho, previdncia, aspectos
demogrficos, educao, habitao, saneamento e desenvolvimen-
to agrrio. Vejamos alguns exemplos.
Domiclios urbanos e renda
O percentual de domiclios urbanos com rendimento mdio de
meio a um salrio mnimo per capita em 2007 foi de 27%. Para as
grandes regies, o quadro revela 27% na Regio Norte; 29,9% no
Nordeste; 25,5% no Sudeste; 25,3% no Sul; e 29,2% no Centro-
-Oeste. Por sua vez, o rendimento mensal domiciliar com mais de
cinco salrios mnimos do pas foi de 6,5%, e nas grandes regies:
6,5% na Norte; 3,3% na Nordeste; 7,5% na Sudeste; 7,9% na Sul; e
8,8% na Centro-Oeste (Grfico 4).
Grfico 4 Brasil: Distribuio percentual de rendimento mensal domiciliar
per capita em domiclios particulares.
Fonte: IBGE, PNAD (2007).
O Grfico 4 nos mostra as diferenas regionais e, desse modo,
tambm podemos dividir o Brasil entre Norte e Sul. O Norte, com-
posto pelas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e o Sul, pelas
regies Sudeste e Sul. O Nordeste se destaca por ter o maior per-
centual de domiclios urbanos que recebem mais de meio at um
salrio (29,9%), e o menor percentual referente aos domiclios que
recebem mais de cinco salrios mnimos (3,3%). Cabe lembrar que
o Nordeste a regio brasileira com menor percentual de populao
urbana (71,8%, IBGE). Destacamos os 8,8% de domiclios urbanos
do Centro-Oeste que recebem mais de cinco salrios mnimos, o
que o coloca 2,3 pontos percentuais acima da mdia nacional.
Existem outras variveis e especificidades que mostram as de-
sigualdades regionais e devem ser consideradas de acordo com os
objetivos de cada pesquisa. Em nossa investigao, utilizamos esses
dados apenas para demonstrar que o Nordeste (26,6%) a regio
com as piores taxas de desigualdade entre as rendas domiciliares
urbanas, e o Sul (17,4%) possui a melhor taxa em relao s outras
regies brasileiras.
Domiclios e saneamento bsico
Um indicador social para verificar a atuao do poder pblico
o uso de variveis referentes infraestrutura urbana, dentre as
quais: rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna;
ligao rede geral de esgotamento sanitrio e/ou rede pluvial; e
servio de coleta de lixo diretamente no domiclio. Essas infor-
maes podem indicar o grau de cobertura e de atuao do poder
pblico e, ao mesmo tempo, a maneira pela qual esses servios
esto distribudos entre a populao. Porm, cabe lembrar que, em
algumas situaes, a infraestrutura encontra-se disponvel, mas a
populao no possui plenas condies para pagar ou mesmo para
fazer a ligao das residncias s redes desses servios.
Segundo o IBGE (2008), em 2007 a mdia nacional dos domic-
lios urbanos com atendimento simultneo desses servios supraci-
tados era de 62,4%. Para as grandes regies, o quadro revelador de
grandes desigualdades; na Regio Norte, apenas 16,1% dos domi-
clios urbanos so atendidos com todos esses servios bsicos, lem-
brando que a taxa de urbanizao da Regio Norte de 76,7%. Por
sua vez, na Regio Sudeste, a taxa de populao urbana de 92% e
83,7% dos domiclios particulares permanentes possuem servios
de saneamento. Verificamos ento que h uma diferena percentual
de 67,6% entre essas duas regies (Grfico 5).
Grfico 5 Brasil: domiclios particulares permanentes urbanos, com servios
de saneamento.
Educao
O investimento em educao essa entendida como processo de
acumulao de conhecimento um ganho social, porm o anal-
fabetismo um fator de marginalizao, que exclui e impede de
diversas formas a mobilidade social das pessoas de diferentes faixas
etrias. Segundo informaes do IBGE (2008), o Brasil, em 2007,
possua um contingente de analfabetos da ordem de 14,1 milhes de
pessoas de 15 anos ou mais de idade. A distribuio territorial desse
grupo mostra uma concentrao de analfabetos (52%) na Regio
Nordeste. Por grupos etrios, a PNAD revela que, do total de anal-
fabetos, 40,1% eram pessoas acima de 60 anos de idade, sendo ainda
expressivo o percentual de analfabetos entre 40 e 59 anos (36,5%).
O rendimento familiar est diretamente ligado questo do
analfabetismo. No conjunto da populao que vive com at meio
salrio mnimo per capita, 17,7% eram analfabetos em 2007, en-
quanto nas classes de rendimentos superiores a dois salrios mni-
mos encontrava-se 1,4% de analfabetos (Grfico 6).
Grfico 6 Brasil: Pessoas com 15 anos ou mais de idade, analfabetas por classe
de rendimento mensal per capita.
Os dados de pessoas analfabetas com 15 anos ou mais por classe
de rendimento mensal per capita mostram que a Regio Nordeste
apresenta a maior porcentagem de analfabetos do Brasil e a maior
taxa de pessoas que ganham at meio salrio mnimo.
importante enfatizar que o fenmeno do analfabetismo est
bastante relacionado s reas rurais do pas. Embora 83,5% da po-
pulao total residam em reas urbanas contra os 16,5% que resi-
dem em reas rurais, a taxa de analfabetismo rural de 23,3% e a
urbana de 7,6%, ou seja, o analfabetismo no campo trs vezes
maior que na cidade.
Sem dvida, tais resultados revelam o tamanho do desafio das
polticas pblicas dirigidas erradicao do analfabetismo, ao de-
senvolvimento e garantia de saneamento bsico a 37,6% da popu-
lao e, por conseguinte, ao combate s desigualdades regionais.
At agora, demonstramos as desigualdades sociais no Brasil por
meio do ndice de Gini, do ndice de Desenvolvimento Humano e
dos Indicadores Sociais do IBGE. Isso foi feito com qual propsito?
A fim de enfatizar que os indicadores sociais escolhidos demons-
tram uma diferenciao que no apenas econmica. Ao analisar-
mos a questo das desigualdades entre as regies, outros fatores
devem ser observados:
os conflitos polticos;
os jogos de interesses entre agentes sociais;
o processo de construo histrica de uma dada regio;
a especializa
o produtiva de algumas regies no contexto brasileiro.
Desse modo, todos esses fatores (e alguns outros possveis)
levam a um aprofundamento da anlise das desigualdades sociais
a partir de sua dimenso regional, por meio de uma perspectiva
territorial. Os territrios so produzidos a partir de mltiplas de-
terminaes/relaes sociais, incluindo especialmente as relaes
de poder. Essas, existentes no processo de produo e reproduo
de um territrio, nos permitem melhor visualizar e compreender a
desigualdade social e todas as suas manifestaes e os seus desdo-
bramentos espaciais.
Nossas anlises sobre a sociedade brasileira atual mostram que,
ao lado de uma forte economia, existem milhes de pessoas priva-
das de seus direitos, assim como dos servios proporcionados pelo
governo para seus cidados. Embora alguns ndices percentuais
e taxas demonstrem a melhora nas condies de vida de muitos
brasileiros proporcionada, entre outros fatores, por baixa inflao,
aumento nas polticas de assistncia social (notadamente aquelas de
transferncia de renda), elevao do salrio mnimo e crescimento
econmico, ainda existem muitos brasileiros em condies de vida
extremamente precrias. Partimos, portanto, da hiptese de que
a expanso econmica condio necessria, mas no suficiente,
para promover desenvolvimento humano e construir sociedades
mais equitativas, seguindo as discusses de Barros et al. (2008),
Pochmann & Amorin (2003, 2010) e Amorin (2003). Para que isso
ocorra, necessrio que o Estado intervenha sobre tal realidade e
promova polticas pblicas, visando minimizar as desigualdades
sociais. A poltica pblica est vinculada a aes do Estado, que
designa certos tipos de aes para tomadas de decises em assuntos
pblicos, polticos ou coletivos a partir de relaes de poder que en-
volvem disputas e conflitos; objetiva a transformao da realidade
por meio da consolidao da democracia e garantia dos direitos de
cidadania, tal como ser discutido no Captulo 2.
Os processos de elaborao de polticas pblicas pressupem
o conhecimento do territrio. O conceito e a compreenso do ter-
ritrio, para alm da localizao de pessoas, grupos e fenmenos
sociais, em uma rea predeterminada, ajudam a apreender o espao
de produo e reproduo de relaes sociais concretas que adquire
visibilidade a partir das desigualdades nele presentes. Uma primei-
ra e bsica maneira de apreender/compreender o territrio usado/
vivido a sistematizao de dados.
A sistematizao de dados em informaes
9
uma ferramen-
ta importante para auxiliar a leitura do territrio. Iniciamos tal
demonstrao com o Quadro 1 e com os Grficos 2, 3 e 4, e com
interpretaes que podem auxiliar na elaborao de polticas para
combater as desigualdades regionais em relao a distribuio de
renda, ausncia de servios de saneamento, analfabetismo. Trans-
formar tais dados em produtos cartogrficos (mapas) uma manei-
ra de ter em mos um instrumento valioso para tomada de deciso,
pois o mapa tem um importante valor cognitivo; afinal, ele deve
revelar graficamente o contedo da informao que a realidade ex-
pressa espacialmente. Podemos observar essas ideias nos exemplos
adiante.
Da elaborao do mapa ndices de Excluso Social
10
(Mapa 1),
Pochmann & Amorin (2003, p.9) constataram que cerca de 42% do
9 Compreende-se por informao todo o conjunto de dados devidamente orde-
nados e organizados de forma a terem significado a partir de um conjunto de
referenciais prvios.
10 Segundo Pochmann & Amorim (2003), o ndice de Excluso Social foi cons-
trudo a partir da identificao das dificuldades que o IDH tem para aferir
padres de bem-estar nas economias mais atrasadas. Enquanto o IDH estuda
longevidade, renda e alfabetizao, o ndice de Excluso Social busca ser mais
amplo, estudando um nmero maior de variveis relevantes: pobreza, concen-
trao de jovens, alfabetizao, escolaridade, emprego formal, violncia e desi-
total de municpios do Brasil podem ser associados a situao de
excluso social. Para os autores,
[...] excluso pode ser interpretada como um processo de natu-
reza transdisciplinar, capaz de envolver diferentes componentes
analticos.
Dessa forma, no cabe associar o reconhecimento da existn-
cia da excluso to somente por oposio condio de incluso
social. Esse pressuposto de polaridade verdadeiro, revelando o
fato de que na histria da sociedade humana, a igualdade no
marca registrada, muito antes pelo contrrio. Todavia, a evoluo
dos povos tem revelado a excluso como um processo combinado e
desigual simultneo incluso.
Embora os autores intitulem o mapa como ndice de Excluso
Social, a nosso ver o Mapa 1 uma ferramenta de anlise e discus-
so ante o debate sobre a desigualdade social no Brasil, pois cumpre
a funo de localizar geograficamente as desigualdades territoriais.
Mas ser que, segundo afirmam os autores, tal representao car-
togrfica fornece aos seus leitores a identificao de algumas das
principais carncias e a necessidade de aes prioritrias? Ou ape-
nas desenha a excluso nas diferentes regies? Observamos uma
concentrao de ndices mais baixos (0 a 0,4) nas regies Norte e
Nordeste, indicando uma pior situao social. E algumas manchas
pontuais com ndices de melhor situao social (0,6 a 1,0) nas re-
gies Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Queremos chamar a ateno para a questo do mapa como fer-
ramenta fundamental para elaborao de polticas. O Mapa 1 for-
nece aos seus usurios um panorama geral sobre o fenmeno de ex-
cluso no Brasil. Informao importante para pensar uma poltica
nacional, mas ainda no suficiente para uma sistematizao de uma
gualdade social. Esse ndice varia de zero a um, sendo que as piores condies
esto prximas de zero, ao passo que as melhores situaes esto prximas de
um.
poltica abrangente e que abarque a diversidade de situaes pre-
sentes. A nosso ver, para elaborar alguns tipos de polticas pblicas,
so necessrios alguns tratamentos de dados que ultrapassem as
fronteiras regionais, pois alguns fenmenos podem ser mais bem
compreendidos quando se muda de escala. A rigor, a utilizao de
Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG) e de indicadores sociais
para polticas pblicas tendem a responder uma questo de ordem
primordial: Onde agir?. E a resposta a essa pergunta levar os
gestores a pensar alm do onde o como agir.
No Mapa 1, observa-se ainda uma linha divisria entre Norte
e Sul do pas, muito parecida com a que traamos ao analisarmos
o Brasil por meio do IDH. Observamos nveis de desigualdades
Mapa 1 Brasil: ndice de Excluso Social, 2000.
Fonte: Atlas da Excluso Social no Brasil, 2003.
mais crticos nas regies Norte e Nordeste em comparao Regio
Sudeste, o que indica a necessidade de elaborar polticas pblicas
diferenciadas para essas regies. Porm, isso no significa que a
Regio Sudeste seja caracterizada por timas condies e ausente de
problemas sociais, e o Nordeste, uma regio caracterizada homo-
geneamente por problemas sociais. A diviso regional certamente
facilita a tarefa de mapeamento e leitura do territrio e tambm
demonstra a macroestrutura do territrio nacional, porm dificulta
a percepo de componentes conflituosos que no podem ser ex-
pressos regionalmente e cujas diferenas devem ser ponderadas nas
tentativas de compreender melhor o espao de desigualdades.
No Mapa 2, tambm elaborado por Pochmann & Amorin
(2003), muda-se a escala cartogrfica: do Brasil para o Estado de
So Paulo. Observamos por meio da mudana de escala que o fe-
nmeno de excluso social representado em reas permite-nos
uma aproximao distribuio entre os municpios paulistas, mas
ainda no nos permite visualizar o carter multidimensional e rela-
cional da excluso social.
Percebemos no Mapa 2 a localizao, ainda generalizada, das
desigualdades sociais pela representao da excluso social: no Es-
tado de So Paulo, notamos uma linha que mostra uma concentra-
o de municpios com ndice mais baixos na poro sudoeste.
Enfim, os dois mapas nos proporcionam uma noo da distri-
buio dessas desigualdades sociais, seja no territrio nacional,
seja no Estado de So Paulo. Mas ser que oferecem elementos
suficientes para a tomada de decises e aes destinadas resoluo
de conflitos, formulao e implementao de polticas que visam os
direitos de diferentes grupos sociais?
Responderamos que no. Mas essa questo no admite uma
simples resposta negativa, porque, de alguma maneira, os mapas
cumprem sua funo comunicativa ao demonstrar as disparidades
e a distribuio espacial do fenmeno representado. Porm, nossa
crtica surge em relao temtica (excluso social) e escala de
representao. Embora a temtica de ambos os mapas sejam de
excluso social, diramos que em razo da escala em que foram
representados (nacional e estadual) ns, leitores, identificamos
reas de desigualdade social. Mesmo sabendo que h uma meto-
dologia de construo dos mapas que os leva a representar a exclu-
so social, insistimos em dizer que o que esses representam so as
desigualdades.
Embora o Mapa 1 represente o ndice de excluso social a partir
da sntese de algumas variveis,
11
o que percebemos no mapa so
11 Porcentagem de chefes de famlia pobres no municpio; taxa de emprego for-
mal na populao em idade ativa; desigualdade de renda; taxa de alfabetizao
de pessoas acima de cinco anos; nmero mdio de anos de estudo do chefe de
domiclio; porcentagem de jovens na populao; nmero de homicdios por
100 mil habitantes.
Mapa 2 So Paulo: ndice de Excluso Social, 2000.
Fonte: Atlas da Excluso Social no Brasil, 2003.
desigualdades regionais, entre Norte-Nordeste e Centro-Sul, e no
o fenmeno da excluso social de acordo com a nossa concepo,
pois o mapa no revela o processo complexo e multidimensional
da excluso que envolve dimenses materiais, polticas, relacionais
e subjetivas. E por que esse mapa no revela tais dimenses? Por-
que a escala utilizada (nacional) obscurece o fenmeno da excluso
social nos municpios. Trata-se, portanto, de uma questo escalar e
do modo como a informao representada. Pochmann & Amorin
(2003, p.19) chamavam a ateno para essa questo, ressaltando
alguns inconvenientes relacionados ao mapa sntese (Mapa 1):
Em primeiro lugar, deve ter claro que municpios territorial-
mente pequenos tero maiores dificuldades de mostrar suas cores,
mesmo que por vezes sejam bastante populosos.
Um outro inconveniente que, tomando o municpio como
unidade bsica de anlise, ficam invisveis desigualdades e proble-
mas existentes dentro dele.
Como o municpio a unidade bsica do estudo, as excluses
sociais ficam invisveis (dando destaque para as desigualdades),
de modo que os mapas no oferecem elementos para tomada de
deciso e enfrentamento de velhas prticas polticas que resgatem a
cidadania da populao excluda, dando-lhe as condies para sua
emancipao econmica.
Assim, afirmamos que a noo de desigualdade social mais
ampla que o conceito de excluso social, e isso implica a utilizao
de diferentes representaes cartogrficas conforme o conceito uti-
lizado (desigualdade e/ou excluso social). Porm, pensarmos na
melhor estratgia para elaborao de representaes cartogrficas
mais adequadas no uma tarefa simples, sendo, na realidade, um
desafio que se impe queles que, de alguma forma, se preocupam
(como o nosso caso) com a questo da representao do fenmeno
da excluso social com vistas elaborao de polticas pblicas.
Como superar esse desafio? Como enfrentar essa verdadeira pro-
blemtica? Sobre o que precisamos discutir?
Certamente, as respostas para tais questes no so fceis e tam-
pouco se encontram preestabelecidas. Porm, no decorrer deste tra-
balho, desenvolveremos algumas reflexes que apontaro possveis
respostas. Primeiramente, comearemos com a discusso sobre a
prpria compreenso e preciso do conceito de escala.
O conceito de escala bastante simples se for abordado apenas
pelo aspecto cartogrfico, como:
uma simples razo de semelhana, indicando a razo entre com-
primentos no mapa e seu correspondente no mundo real. Pode ser
considerada como a transformao geomtrica mais importante
que a informao geogrfica submetida. (Menezes & Coelho
Neto, 2002, s/p).
A conceituao de escala cartogrfica, puramente matemtica,
como uma frao que indica a relao entre medidas do real e
aquelas da sua representao grfica (Castro, 2005, p.117) no
, porm, suficiente para refletir a respeito de alguns fenmenos
que sejam representados, pois, em alguns casos, como a questo da
desigualdade social, a informao s ser percebida se visualizada
em um dado recorte espacial, inserido em um contexto histrico,
integrada com outras informaes e percebida por meio de um con-
junto de relaes.
Ainda h uma grande confuso entre as escalas cartogrfica e
geogrfica ou, como afirma Castro (2005), uma confuso entre o
raciocnio analgico entre ambas que dificulta a problematizao
do conceito, uma vez que a primeira satisfaz plenamente as neces-
sidades empricas da segunda. Um dos pontos que tambm geram
dvidas significativas refere-se razo inversamente proporcional
entre a escala geogrfica e cartogrfica. Em outras palavras:
Quanto maior for a rea compreendida por um fenmeno,
menor dever ser a escala cartogrfica adequada para a sua repre-
sentao e quanto menor for a rea de ocorrncia de um fenmeno,
maior dever ser a escala cartogrfica necessria para a sua repre-
sentao (Marques & Galo, 2008/2009, p.49)
Ou seja, quanto maior for a escala cartogrfica, mais infor-
maes o mapa apresenta e a sua simbolizao muito pouco ge-
neralizada. Ao contrrio, se a escala cartogrfica for pequena, o
mapa conter menos informaes e a sua simbolizao ser mais
generalizada.
E por que ressaltamos a importncia da escala? Porque no h
elaborao e leitura de mapas sem determinao da escala, assim
como no h anlise de fenmenos sem que seja esclarecida uma
escala geogrfica.
Retomando a questo inicial sobre a tomada de deciso e sobre
os Mapas 1 e 2 de excluso social, verificamos que apenas a mudan-
a de escala cartogrfica, de um mapa de 1:300.000 (Brasil) para
1:60.000 (SP) no suficiente para esclarecer o fenmeno de exclu-
so, porque apresentam a informao de modo muito generalizado.
Da a necessidade de buscar diferenciar a escala cartogrfica da geo-
grfica, que leva em conta a inseparabilidade entre o tamanho do
recorte territorial e o fenmeno estudado. Segundo Castro (2005,
p.136), a escala geogrfica
[...] a escolha de uma forma de dividir o espao, definindo uma rea-
lidade percebida/concebida, uma forma de dar-lhe uma figurao,
uma representao, um ponto de vista que modifica a percepo da
natureza deste espao e, finalmente, um conjunto de representa-
es coerentes e lgicas que substituem o espao observado. (grifo
nosso)
Nesse sentido, at o presente momento, investigamos a desi-
gualdade social e afirmamos que a elaborao de polticas pblicas
uma maneira de combater tal fenmeno. Inicialmente partimos de
uma anlise na escala nacional. Percebemos e concebemos a desi-
gualdade a partir de diversas fontes como ndice de Gini, ndice de
Desenvolvimento Humano, Indicadores Sociais do IBGE e por fim
analisamos uma representao cartogrfica do ndice de Excluso
Social no Brasil e no Estado de So Paulo. Chegamos concluso de
que, alm de a desigualdade determinar uma forma de organizao
e apropriao do espao, tambm um fenmeno complexo, cujas
escalas de percepo/concepo apontam para mudanas de con-
tedos e de sentido do prprio fenmeno.
Alm de considerar o fenmeno e o recorte espacial, proposto
por Castro (2005), devemos considerar outro elemento, a produo
social do espao; dessa maneira, rompemos com a ideia do espao
absoluto, bvio, natural. Trata-se da compreenso de escala geo-
grfica proposta por Neil Smith (2002, p.141):
La produccin de la escala puede ser la diferenciacin ms elemen-
tal del espacio geogrfico y es en toda su extensin un proceso social. No
hay nada ontologicamente dado sobre la divisin tradicional entre
hogar y localidad, escala urbana y regional, nacional y global. La
diferenciacin de las escalas geogrficas establece y se establece a tra-
vs de la estructura geogrfica de interacciones sociales, (grifo nosso)
Desse ponto em diante, trataremos a escala como produo so-
cial, em outras palavras, a produo da escala como construo
resultante das atividades e relaes econmicas, polticas e sociais,
como expresso da ao social coletiva, portanto relacionada s
disputas e lutas sociais.
Segundo Smith (2002, p.141), [c]on un concepto de escala
como producido, es posible evitar por una parte el relativismo que
trata la diferenciacin espacial como un mosaico, y por otra evita la
reificacin y la acrtica divisin de escalas que reitera un fetichismo
del espacio.
E o que procuramos demonstrar at agora? Procuramos de-
monstrar que as particularidades dos fenmenos representados
podem variar de acordo com a escala de anlise: quanto menor a
escala cartogrfica em que um fenmeno apreendido, maior ser a
homogeneidade do fenmeno representado.
12

12 Quanto menor a escala cartogrfica, menor o nvel de detalhamento da infor-
mao representada (exemplo: um mapa de 1: 300.000). Quanto maior a escala
cartogrfica, maior o nvel de detalhamento (exemplo, um mapa de 1: 60.000).
Como j afirmamos anteriormente, trata-se de questes que vo
alm da escala cartogrfica, ou seja, preciso considerar mais que
as diferenas de tamanho de uma dada superfcie terrestre e o seu
tamanho representado no papel. A partir das discusses sobre o
conceito de escala de Castro (2005) fenmeno e recorte espacial
e Smith (2002) produo social do espao , possvel paulati-
namente problematizar simultaneamente a desigualdade social em
relao escala local e o conceito de excluso social.
Podemos afirmar que a visibilidade dos fenmenos geogrficos
se altera de acordo com as possveis e diversas formas em que eles
so observados. Nessa perspectiva, as desigualdades sociais (bem
como a excluso social) podem e devem ser analisadas em diferen-
tes escalas geogrficas.
As desigualdades na escala local: um exemplo
Abordamos, at agora, informaes de desigualdade no Brasil e
discutimos o conceito de escala. Embora nosso objetivo no seja ela-
borar polticas pblicas, pretendemos levantar alguns elementos que
possam auxiliar os agentes responsveis pela ao a potencializ-las.
Partimos da hiptese de que os fenmenos, processos e estrutu-
ras mudam se mudamos a ptica e/ou nvel de anlise da informa-
o. Acreditamos que para cada processo existem diversas possi-
bilidades analticas, contudo possvel apreender mais elementos
de um determinado fenmeno a partir de uma escala e um conceito
mais especfico e adequado escala de anlise. Em outros termos,
conseguiremos observar a desigualdade como um fenmeno que
adquire outras caractersticas, assim como a excluso social, a partir
da mudana de anlise da escala geogrfica.
No apenas como uma forma de organizao do espao, mas
tambm como um fenmeno social complexo, cujas escalas de
observao/concepo apontam para mudanas de contedos e
de sentido do prprio fenmeno. Ou seja, [...] quando o tamanho
muda, as coisas mudam, o que no pouco, pois to importante
quanto saber que as coisas mudam com o tamanho, saber como elas
mudam, quais os novos contedos nas novas dimenses. Esta , afi-
nal, uma problemtica geogrfica essencial. (Castro, 2005, p.137,
grifo nosso)
Nas cidades, observamos as desigualdades pela qualidade de
vida dos moradores e pelas paisagens urbanas que se diferenciam.
Inseridas em um sistema complexo, observamos as desigualdades
nas formas e nos contedos particulares, cuja insero encontra-
-se no espao geogrfico. Portanto, na escala local que a face do
processo de desigualdade se torna mais evidente: o fenmeno de
excluso social.
Voltemos escala. Como j foi dito, a escala de representao de
um fenmeno importante para visualizar/compreender proble-
mas que impedem uma parcela da populao de ter acesso a bens,
servios e direitos. Afirmamos que os Mapas 1 e 2 representam a
espacialidade da desigualdade social. E como seria a representao
cartogrfica do fenmeno da excluso social na escala local? Veja-
mos o caso de Presidente Prudente (SP) (Mapa 3).
Embora o municpio de Presidente Prudente aparea nos Mapas
1 e 2 com uma melhor situao social (ndice de 0,6 a 1,0) e, no
Mapa 2, representado por uma rea verde homognea, verifica-
mos no Mapa 3 que na escala intraurbana a representao da exclu-
so se caracteriza de modo mais detalhado: um recorte que apresen-
ta a espacialidade do fenmeno atravs de territrios mais ou menos
excludentes.
Temos conscincia de que as metodologias utilizadas para a
elaborao dos mapas so diferentes; porm, esse fato no nos im-
pede de ressaltar que a visibilidade da excluso social significa-
tivamente mais propcia anlise no mbito das escalas maiores
(intraurbanas).
Mapa 3 Presidente Prudente: Excluso/Incluso Social.
Fonte: Simespp (2003).
Alguns elementos de situao geogrfica, como localizao do
centro, vias de circulao e a linha frrea, permitem uma leitura
mais detalhada sobre a distribuio espacial das reas de excluso.
Observamos no mapa de Presidente Prudente uma concentrao
de setores censitrios
13
excludos na poro norte e leste. As cores
13 Os setores censitrios so reas demarcadas pelo IBGE que obedecem a cri-
trios de operacionalizao da coleta de dados, de tal maneira que abranjam
uma rea que possa ser percorrida por um nico recenseador em um ms e que
possua em torno de 250 a 350 domiclios (em reas urbanas). por isso que
os tamanhos dos setores censitrios de Presidente Prudente variam. Nota-se
que os setores perifricos so maiores que os setores do centro, em razo da
densidade de domiclios que maior no centro.
utilizadas para localizar setores includos e excludos demonstram
a diversidade e o contraste das reas de excluso. Da reiterarmos
a importncia da escala como estratgia de apreenso da realidade
como representao e, ao mesmo tempo, responsvel pela escolha
de conceitos mais adequados para discutir o pretendido.
Neste trabalho, percebemos que, para melhor apreender de-
terminados processos da desigualdade social, necessrio sair da
escala nacional para a local, pois nessa escala que apreendemos
os aspectos visveis (padro espacial), as atividades desenvolvidas,
a natureza social, econmica e poltica, as aes da sociedade e, por
consequncia, a escala na qual sentimos, vivemos e entendemos os
processos multidimensionais da excluso social.
Refletindo sobre a literatura de Xiberras (1993), Demo (2003),
Costa (2001), Vras et al. (1999), Sawaia (2001), Koga (2003),
possvel encontrar algumas caractersticas-chave, para o desenvol-
vimento da nossa pesquisa, referentes ao conceito de excluso social
que podem, assim, ser sintetizadas.
No artigo Notas ainda preliminares sobre a excluso, da so-
ciloga Maura Vras (Vras et al., 2001), percebe-se, claramente,
a evoluo e a construo do conceito de excluso social no Brasil.
Em seu debate, a autora chama a ateno do leitor para a compreen-
so das relaes de poder que diferenciam, segregam e limitam
amplas parcelas da sociedade brasileira do acesso riqueza social-
mente gerada.
S podemos falar de excluso social diante da concepo da exis-
tncia da incluso social; logo, o que se tem a dialtica excluso/
incluso.
A Sociedade exclui para incluir e esta transmutao condio
da ordem social desigual, o que implica o carter ilusrio da inclu-
so. Todos estamos inseridos de algum modo, nem sempre decente
e digno, no circuito reprodutivo das atividades econmicas, sendo
a grande maioria da humanidade inserida atravs da insuficincia e
das privaes, que se desdobram para fora do econmico. (Sawaia,
2001, p.8)
Incluso/excluso social o conceito utilizado para fazer refe-
rncia insero de pessoas, grupos ou segmentos sociais que no
tm as mesmas oportunidades dentro da sociedade, por motivos
relacionados a condies socioeconmicas, de gnero, cor de pele,
socioculturais, falta de acesso a tecnologias, entre outros. Tal inser-
o deve considerar as condies concretas em relao existncia
da excluso.
A excluso um processo complexo e multidimensional que
envolve dimenses materiais, polticas, relacionais e subjetivas.
No uma coisa ou um estado, processo que envolve o homem
por inteiro e suas relaes com os outros [...] e produto do funcio-
namento do sistema (Sawaia, 2001, p.9).
Tambm vlido destacar a questo espacial apontada por Xi-
berras (1993, p.26), pois a excluso/incluso so conceitos com
valor relativo que dependem do espao ao qual fazem referncia
implcita: [incluir] onde? Excludo de que?. Portanto, os excludos
no so simplesmente rejeitados fsica, material e/ou politica-
mente, eles tambm podem ser excludos espacialmente. nesse
sentido que Costa (2000, p.16) afirma: as condies de vida das
famlias dificilmente podem melhorar se no se tomarem medi-
das que promovam o progresso de todo o espao, nos domnios da
habitao, dos equipamentos sociais, das acessibilidades, e at de
atividades econmicas.
Ao contrrio da pobreza que associada, por muitos pesquisa-
dores, falta de recursos econmicos, e por isso pode ser defini-
tivamente erradicada (Demo, 2003, p.209), no se pode explicar
a excluso social com referncia a uma nica causa ou fator, justa-
mente pela excluso se definir por uma acumulao de fatores ou
dficits que se inter-relacionam e retroalimentam.
A excluso social um processo relacional, multidimensional
e multiescalar (Simespp, 2002).
14
Isto , sua definio deve passar
14 O Centro de Estudos e de Mapeamento da Excluso Social para Polticas
Pblicas (Cemespp) realiza pesquisas, discusses tericas e trabalhos tcnicos
a respeito da excluso/incluso social urbana, fazendo uso de sistemas de
necessariamente: 1) pela considerao das relaes entre as partes e
o todo; 2) pela observao das mltiplas dimenses da vida de que
so privadas as pessoas de uma dada sociedade; 3) e pela conscin-
cia de que se trata de um processo determinado e determinante em
diferentes escalas e em suas relaes, tal como a local, a nacional e
a global.
Alm disso, no menos importante, deve-se considerar a ques-
to territorial para o entendimento do fenmeno de excluso social.
O uso do territrio, para alm da localizao de pessoas, grupos e
processos sociais ajuda a apreender o espao de produo e repro-
duo de relaes sociais concretas que adquire visibilidade a partir
das desigualdades nele presentes.
Alm da discusso conceitual de excluso social e da escala
geogrfica, tambm ressaltamos a importncia da representao
grfica desse conjunto de ideias, justamente porque ela permite a
interpretao e a anlise do conjunto de dinmicas que se desen-
volvem espacialmente. As diferentes representaes grficas, como
mapas de implementao pontual, zonal e linear, possibilitam di-
versas formas de apreenso dos processos de desigualdades e que
podem mudar a maneira de se elaborar, ler e conceber o territrio e
a excluso.
Mas ainda necessrio avanar no modo de construir e utilizar o
mapa. Tanto o uso quanto a elaborao de um mapa devem ter um
sentido de emprego consciente de algo que pressupe conhecimen-
to crtico do que se est utilizando e para qu.
No Mapa 3, Presidente Prudente: excluso/incluso social,
no podemos deixar de apontar alguns aspectos relevantes a fim
informao geogrfica. A fundamentao e as perspectivas tericas traadas
procuraram chamar a ateno para: a) a amplitude de concepes e abordagens
associadas ao conceito de excluso social; b) ao seu componente relacional; c)
sua multidimensionalidade, dinamicidade e variedade de situaes e aspec-
tos que envolvem o conceito; e, d) para a necessidade de se vincular agentes
sociais, lugar e poder como condio para o entendimento da excluso social e
como possibilidade de enfrentamento de seus processos atravs da construo
de polticas pblicas de nvel local.
de avanar na forma de representar a excluso social. Embora o
procedimento de se utilizar dos quartis
15
seja propcio por revelar
uma maior intensidade e nitidez na diferenciao das situaes
de excluso/incluso, assim como o carter heterogneo do fen-
meno; trata-se de um mapa de implementao zonal cujos setores
induzem uma leitura fragmentada do territrio, delimitada por
fronteiras, limites, bordas, como se no houvesse uma integrao
entre eles. Arriscamos afirmar que tais aspectos representam in-
formaes que distanciam o fenmeno da excluso do territrio
vivido.
preciso buscar representaes que vo alm do esttico, das
reas e dos pontos, para que o mapa seja uma ferramenta (visual,
digital e at mesmo tctil) que possibilite ao seu leitor visualizar
mudanas, de modo que ele seja capaz de fazer a alterao do real.
E isso deve ser buscado na interface entre o territrio e as formas de
representao grfica. Por essa razo, h um esforo coletivo dos
pesquisadores do Cemespp em produzir representaes cartogr-
ficas que vo nesse sentido e, portanto, um dos nossos objetivos
compreender como os processos da desigualdade se manifestam
no territrio e qual a melhor forma de represent-los, at mesmo
analisando criticamente as metodologias utilizadas no Cemespp.
Para exemplificar essa questo referente elaborao de repre-
sentaes mais adequadas ao entendimento da realidade, apresen-
taremos os Mapas 4 e 5, elaborados por dois pesquisadores do Ce-
mespp. So mapas isartmicos, ideais para representar fenmenos
contnuos e suaves, a partir de valores obtidos em descontinuidade.
Esse mtodo utiliza variveis visuais que do a ideia de ordem (cor/
matiz gradaes do amarelo ao vermelho ou do amarelo ao azul).
No Mapa 4, Presidente Prudente 2000: Excluso Social. Me-
todologia: quartil, observamos uma representao que revela a in-
terpenetrao das reas. A metodologia utilizada por Vieira (2009)
15 Quartil qualquer um dos valores que dividem o conjunto ordenado
de dados em quatro partes iguais, e assim cada parte representa 1/4 da amostra
representada. Para maiores detalhes, confira Vieira (2009).
foi a representao a partir do mapa de grade, possibilitando uma
analise menos dicotmica das diferenas e desigualdades do espao
urbano. Podemos dizer que nesse mapa a excluso se espacializa em
territrios menos homogneos, no sendo estancadas por linhas
imaginrias de setores censitrios ou fronteiras. O tipo de repre-
sentao refora assim as relaes, combinaes e articulaes entre
os territrios.
Mapa 4 Presidente Prudente 2000: Excluso Social. Metodologia: quartil.
Fonte: adaptado de Vieira (2009).
J a representao do Mapa 5, O territrio usado pela popu-
lao residente em reas de excluso social, enfatiza a ao. A
organizao dos dados confirma as aes produzidas pelas pessoas,
que so as responsveis pela interpenetrao dos territrios. im-
portante lembrar que as reas excludas esto localizadas na poro
norte e leste da cidade de Presidente Prudente, como j foi obser-
vado no Mapa 3.
Mapa 5 Presidente Prudente (SP): O territrio usado pela populao residente
em reas de excluso social.
Fonte: Adaptado de Martinuci (2008).
Alm da forma de representar (a partir de metodologias diver-
sas), a eficincia da anlise da informao tambm depender da
capacidade de o leitor articular diferentes informaes. A ttulo de
exemplo, retomamos a seguir o Mapa 3 (ver antes), que apresenta
uma implementao zonal e acrescentamos a ele os seguintes mapas
da cidade de Presidente Prudente: i) Mapa 6 com os ndices do De-
senvolvimento da Famlia com implementao pontual; e ii) Mapa
7 de Fluxo de Uso do Territrio com implementao linear.
Os Mapas 3, 6 e 7 de diferentes temticas e implementaes
(zonal, linear e pontual), dispem os dados de tal maneira que fica
visualmente mais fcil distinguir as desigualdades, individualmen-
te e em conjunto, quando ns, leitores, articulamos as trs informa-
es. Identificamos a distribuio espacial do fenmeno de exclu-
so social com uma concentrao na poro norte e leste da cidade
como j fora dito anteriormente, no Mapa 3. No Mapa 6, o autor
Mapa 6 Presidente Prudente: Fluxos estabelecidos a partir das reas de ex-
cluso social.
Elaborao: Osias Martinuci (2009).
Mapa 7 Presidente Prudente: Localizao das famlias no cadastro do IDF, 2008.
Fonte: Brasil, IDF Ministrio do Desenvolvimento Social (2008).
estabeleceu o fluxo de pessoas que residem nas sete reas de alta ex-
cluso social, com o objetivo de verificar a mobilidade cotidiana dos
respectivos moradores pela cidade de Presidente Prudente. Perce-
bemos a intensidade do fluxo especialmente para a rea central da
cidade. Esse um bom exemplo da importncia dessa representa-
o para elaborao de polticas de transporte. No Mapa 7, locali-
zamos as famlias do cadastro do IDF ndice de Desenvolvimento
das Famlias , produzido pelo Ipea/MDS a partir dos dados do
Cadnico da Assistncia Social. Trata-se de famlias cadastradas
cuja renda mensal seja de at meio salrio mnimo por pessoa ou fa-
mlias que estejam vinculadas seleo ou ao acompanhamento de
programas sociais implementados pela Unio, Estados ou munic-
pios. Esse mapa importante para demonstrar que, alm das reas
de alta excluso social, os setores em vermelho, h outros lugares
da cidade que merecem uma ateno especial, a ponto talvez de se
repensar a descentralizao da prestao de servios pblicos.
A partir dos exemplos anteriores, possvel problematizar a im-
portncia de se utilizar informaes sistematizadas, como mapas,
para auxiliar na elaborao e anlise de polticas pblicas como
estratgias de distribuio/redistribuio de riquezas e de incluso
social. Portanto, fazem-se legtimas as seguintes perguntas: Que
procedimentos metodolgicos podem nos auxiliar na difcil tarefa
de localizao e anlise das desigualdades sociais e na formulao de
polticas pblicas? Como a cincia geogrfica pode contribuir com
os estudos das polticas pblicas?
No h respostas simples para essas questes. Entretanto, h
um debate necessrio a ser enfrentado pela cincia geogrfica, que
precisa dar respostas aos problemas sociais da sua poca.
Numa primeira aproximao, parece claro que o gegrafo pode
e deve participar ativamente da elaborao de polticas pblicas,
pois a geografia com seu acmulo de conhecimento e formulaes
conceituais sobre o espao e o territrio tem conceitos e instrumen-
tos para tanto. Por exemplo, as dinmicas sociais se manifestam e
se reproduzem nos territrios, sejam eles tomados do ponto de vista
das relaes de poder (tal como discutido em Raffestin, 1993), ou
o territrio como uso, apropriao e sntese das relaes sociais (tal
como em Milton Santos, 2002).
Alm dos conceitos acumulados do territrio, a geografia tem
muito a contribuir, tambm, ao elucidar que a mudana de escala
geogrfica para anlise das desigualdades sociais implica apreender
a realidade de maneira distinta aumentando, portanto, a complexi-
dade exigida no processo de formulao e implementao da pol-
tica pblica.
Por fim, considerando a geografia para alm da descrio e at
mesmo, para alm da anlise das foras que produzem o espao e
seus embates no territrio, observa-se a sua potencialidade para
pensar a produo de novos territrios, cuja tarefa no pode ser
deixada apenas ao Estado (e muito menos ao mercado), mas fun-
damentalmente aos agentes e sujeitos que o produzem cotidiana-
mente. E a cartografia um instrumento com grande potencial para
auxiliar nesse processo.
Resumindo, h trs elementos de ordem conceitual e instru-
mental que apontam para a necessidade da participao ativa de
gegrafos nas discusses e reflexes sobre as polticas pblicas,
bem como no seu processo de elaborao:
1
o
elemento: Escala grfica.
2
o
elemento: Territrio.
3
o
elemento: Cartografia (no sentido de uma cartografia para
ao, o vir a ser, prever aes, construir novos territrios).
J abordamos a escala geogrfica, mencionamos a representao
cartogrfica e detalharemos o territrio ao longo do desenvolvi-
mento da pesquisa. Mas cabe lembrar que esses elementos s fazem
sentindo ao serem articulados com a realidade que nos dispusemos
a analisar.
2
POLTICAS PBLICAS E POLTICA
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Antes de tratarmos dos conceitos e concepes em diferentes
abordagens sobre poltica pblica, necessrio posicionarmo-nos
diante do debate a respeito de como a geografia pode/deve inserir-
-se nessa discusso. Preliminarmente, podemos afirmar que uma
porta de entrada se abre a partir da tentativa de responder ques-
tes relativas ao fenmeno da desigualdade social que resulta da or-
ganizao e gesto da sociedade e os modos como essas produzem o
espao e so por eles produzidos, o que possibilita geografia incor-
porar e responder desafios impostos pelo mundo contemporneo.
Nas ltimas dcadas do sculo XX, segundo Castro (2005), fe-
nmenos importantes e aparentemente contraditrios, como a glo-
balizao e a revalorizao do local, a expanso da democracia e a
intensificao da pobreza, o fortalecimento dos movimentos sociais
e dos direitos da cidadania e a ampliao da excluso, so significa-
tivos e reafirmam as dimenses polticas em destaque na agenda da
geografia.
Tais dimenses polticas, para alm da existncia de grupos
e classes sociais que determinam o papel de cada um de acordo
com sua insero produtiva, assistem cada vez mais complexa
diferenciao social por caractersticas como gnero, escolaridade,
idade, profisso, ocupao, renda, localizao da moradia, religio,
concepo poltica partidria etc. E, de maneira no neutra, se ter-
ritorializam a partir de conflitos de interesses produzidos por meio
dessas pluralidades de recortes sociais.
Castro (2005, p.41) afirma que:
As questes e os conflitos de interesses surgem das relaes
sociais e se territorializam, ou seja, materializam-se em disputas
entre esses grupos e classes sociais para organizar o territrio da
maneira mais adequada aos objetivos de cada um, ou seja, do modo
mais adequado aos interesses. Essas disputas no interior da socie-
dade criam tenses e formas de organizao do espao que definem um
campo importante da anlise geogrfica. (grifo nosso)
Em outras palavras, enxergaremos a relao entre geografia
e poltica ao concebermos a territorializao das sociedades ou a
dimenso territorial das relaes sociais. Territorializao como
modo de a sociedade se organizar no territrio de maneira a aten-
der aos interesses (muitas vezes conflitantes) e s formas de vida
de todos os seus cidados ou, como ocorre frequentemente, dos
mais influentes. Territrio como espao definido e delimitado por
e a partir de relaes de poder (Raffestin, 1993) e como produto da
apropriao por meio do imaginrio e/ou da identidade social sobre
o espao (Haesbaert, 2005). Enfim, o territrio fundamental para
a anlise que nos propomos fazer, pois, alm de ser um conceito
geogrfico, a chave de acesso interpretao de prticas sociais e
tambm um conceito poltico e social. Essas ideias sero trabalha-
das mais adiante.
Seguindo a nossa linha de raciocnio no esforo de apreender a
relao territrio/poder como processo social, em especial os re-
lacionados s desigualdades sociais, abordaremos neste captulo o
tema das polticas pblicas buscando sintetizar uma definio com
base em diferentes concepes. A partir da reflexo sobre as vrias
definies, especificaremos um tipo de poltica pblica, ou seja,
aquela direcionada assistncia social: abordaremos suas principais
transformaes ao longo do tempo, a sua mudana paradigmtica
(velhas e novas formas: do assistencialismo ao direito social) e a
importncia que o territrio ganha nesse debate.
Poltica pblica: elaborando conceitos
A poltica pblica pode ser entendida como o meio de o Estado
intervir em questes sociais expressas pelo conjunto de desigual-
dades (re)produzidas pelas contradies do modo capitalista de
produo e consequentemente pelas relaes sociais. Essa poltica
de responsabilidade estatal deve ser apreendida no contexto polti-
co, social, cultural e econmico atendendo lgica do Estado que a
executa de acordo com o interesse de grupos e classes sociais.
Nessa perspectiva, o Estado deve ser entendido como um pro-
cesso. Vinculado ao espao por meio das relaes complexas que
envolvem a produo de um espao social, poltico, econmico,
associado a um conjunto de leis e convenes sustentadas por va-
lores. Deve ser concebido como forma histrica, envolvido com
relaes de poder em que conflitos de diferentes grupos de interesse
se apresentam e se embatem incluindo os grupos que representam
o prprio Estado ; tambm agente, sendo uma das suas funes
situar-se no confronto de interesses de grupos e classes sociais e
promover o bem-estar da sociedade.
Para conseguir resultados e garantir os direitos dos cidados, o
Estado precisa desenvolver aes e atuar em diferentes reas, tais
como educao, sade, meio ambiente, planejamento urbano, entre
outros. Os benefcios desse processo para o alcance dos direitos
sociais sero tanto maiores quanto mais possibilidades houver de
proporcionar a satisfao bsica de alimentao, sade, educao,
moradia, saneamento bsico, lazer etc. aos cidados. Da a impor-
tncia das polticas pblicas como estratgias de distribuio/re-
distribuio de riquezas e de incluso social.
Pochmann (2010, p.A3), em recente artigo publicado, demons-
tra de maneira muito sinttica as transformaes das condies de
produo e reproduo da pobreza ao longo do tempo e enfatiza a
importncia das polticas pblicas e a necessidade de inovadores
mtodos de combate s diferentes formas de pobreza, sobretudo na
desigual repartio da renda e da riqueza. Segundo o autor:
O avano das polticas pblicas de carter distributivo per-
mitiu, em consequncia, reduzir e at superar a pobreza extrema,
quando no absoluta, mesmo sem contemplar medidas contra a
concentrao da renda e riqueza. S com o aparecimento das pol-
ticas redistributivas que se tornou possvel combater, de fato, a m
repartio do excedente econmico. (grifo nosso)
Embora o exemplo tenha uma forte nfase econmica, e ao
longo do nosso trabalho temos enfatizado a desigualdade e a ex-
cluso social por seu carter multidimensional, o artigo de Poch-
mann exemplifica a importncia da poltica pblica do modo como
a concebemos. Portanto, assumiremos as polticas pblicas como
meio de interveno na realidade para minimizar as desigualdades
sociais. Com objetivo de esclarecer nossa afirmao, a seguir apre-
sentaremos uma discusso sobre algumas abordagens conceituais
das polticas pblicas.
Melazzo (2006) afirma que o termo polticas pblicas rea-
pareceu nos ltimos anos com fora e em diferentes meios, como
na discusso acadmica, nos crculos governamentais, no discurso
da mdia e mesmo entre a populao. Observamos, no decorrer da
nossa pesquisa, que h diferentes possibilidades de anlise e con-
tribuio acadmica de diversos campos de investigao como as
cincias polticas, a administrao, a sociologia, o servio social, o
direito, a economia etc. Os estudos direta ou indiretamente ligados
s polticas pblicas apresentam um conjunto polissmico de con-
tedos. Logo, o conceito de polticas pblicas no est isento de
controvrsias que revelam vises de mundo distintas e, em alguns
casos, opostas e em disputa, indicando olhares e prticas sociais
distintas (ibidem, p.25).
Sinteticamente, apreendemos a existncia de trs aspectos que
tomam parte do debate das polticas pblicas. So debates que bus-
cam compreender:
1) a poltica pblica por meio dos contedos, processos e
instituies;
2) os ciclos ou fases da poltica pblica;
3) a poltica pblica como esfera de lutas e busca de construo
de direitos.
Mas o que , ento, uma poltica pblica? Costa (1998, p.7), ao
analisar o desenvolvimento institucional e o impacto das polticas
pblicas na oferta de servios sociais nas cidades brasileiras, consi-
dera a poltica pblica como:
[...] o espao [esfera/mbito] de tomada de decises autorizada ou
sancionada por intermdio de atores governamentais, compreen-
dendo atos que viabilizam agendas de inovao em polticas ou que
respondem a demandas de grupos de interesses. (grifo nosso)
Desse primeiro conceito, destacamos o papel ativo que o autor
d ao Estado quando se refere aos atores governamentais. Para
alm de um mero prestador de servios, o Estado responsvel pela
coordenao e fiscalizao dos agentes governamentais para que
assim seja possvel viabilizar as agendas de inovao. Sem negar
os aspectos de dominao do Estado, Costa (1998, p.23) sintetiza
que: A configurao institucional do Estado, junto com as normas
subjacentes s suas atividades, afetam a cultura poltica, encorajam
a ao de grupos e aes coletivas e possibilitam que certos issues
1

apaream na agenda pblica.
Por sua vez, ao analisar teoricamente as possibilidades de inter-
veno efetiva do Estado em reas especficas, Costa assinala a im-
portncia de considerar o Estado tambm como ator corporativo.
O autor afirma que, desse modo, o Estado tende a: (i) expressar os
1 Issues: em ingls, tm-se termos alternativos: problem, question, issue, o que
no ocorre em portugus, onde se tem apenas problema e questo. Rua (2009)
explica que issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os interesses
de vrios atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto
aos resultados da poltica e catalisa o conflito entre os atores.
pactos de dominao; (ii) agir coerentemente como uma unidade
corporativa; (iii) ser arena de conflito social e (iv) apresentar-se
como guardio dos interesses universais (ibidem, p.24). Ou seja,
as polticas pblicas efetivas seriam dependentes: da constituio
de aparatos burocrticos estatais com suficiente coerncia corpora-
tiva, do grau de autonomia aos interesses dominantes e da capaci-
dade em conduzir os interesses universais da sociedade.
As dependncias citadas por Costa (1998) so reafirmadas e
complementadas por Teixeira (2002, p.2), que conceitua as polti-
cas pblicas como:
Diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico;
regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e socie-
dade, mediaes entre atores da sociedade e do Estado. So, nesse
caso, polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em docu-
mentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam
aes que normalmente envolvem aplicaes de recursos pblicos.
Nem sempre, porm, h compatibilidade entre as intervenes e
declaraes de vontade e as aes desenvolvidas. Devem ser con-
sideradas tambm as no aes, as omisses, como formas de
manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes
dos que ocupam cargos. (grifo nosso)
Nesse fragmento, observamos o destaque que o autor d aos
agentes do Estado e da sociedade e s aes referentes sistematiza-
o e formulao das polticas.
Como qualquer ao que envolve relaes sociais e jogos de in-
teresses, as polticas pblicas tambm esto sujeitas s incompati-
bilidades entre as intervenes e as necessidades e, nesse momento,
exige-se dos atores envolvidos a reformulao da ao, mesmo que
as polticas sejam materializadas/consubstanciadas, por meio de
diretrizes, princpios, regras e procedimentos.
Dirce Koga (2003, p.25) tambm reconhece a questo do em-
bate relacional entre Estado e sociedade e destaca as consequncias
das decises que so tomadas:
Os direcionamentos das polticas pblicas esto intrinseca-
mente vinculados prpria qualidade de vida dos cidados. no
embate relacional da poltica pblica entre o governo e a sociedade
que se dar a ratificao ou o combate ao processo de excluso social
em curso. As consequncias destas decises polticas nas vidas das
pessoas so diretas, seja pela deciso da no interveno, seja pela
deciso de como ela se dar ao longo do processo. (grifo nosso)
Ainda que uma poltica seja um curso de ao e no apenas uma
deciso singular, Teixeira (2002) e Koga (2003) tratam da no
ao como deciso de uma poltica pblica, apontam a compo-
nente comportamental cujo fazer ou no fazer nada representam
opes e orientaes daqueles agentes envolvidos direta ou indire-
tamente com as polticas.
Para Melazzo (2006, p.36), o conceito tambm vai alm de um
programa de ao governamental, o autor delimita dois elemen-
tos centrais: os procedimentos para resoluo do conflito e a dimen-
so espacial. Ele afirma que as polticas pblicas:
[...] so conjuntos de decises e aes destinadas resoluo de
problemas polticos, envolvendo procedimentos formais, informais e
tcnicos que expressam relaes de poder e que se destinam reso-
luo de conflitos quanto a direitos de grupos e segmentos sociais
ou como o espao em que so disputadas diferentes concepes a
respeito da formulao e implementao de direitos sociais, bem
como sua extenso a diferentes grupos sociais. (ibidem, grifo nosso)
Mesmo que a proposta seja a resoluo de conflitos, entende-se
que, por envolver relaes de poder, os prprios procedimentos
formais, informais e tcnicos so envoltos por relaes de poder
conflituosas cujos agentes nem sempre conhecem e desempenham
o papel esperado. As relaes de poder materializam-se em um
espao.
Di Giovanni (2009), assim como Melazzo, afirma que o concei-
to vai alm da ideia da poltica pblica como simples interveno do
Estado numa situao social considerada problemtica. Di Giovan-
ni (2009, p.5) pensa a poltica pblica como:
[...] forma contempornea de exerccio do poder nas sociedades demo-
crticas, resultante de uma complexa interao entre o Estado e a
sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as relaes
sociais travadas tambm no campo da economia. (grifos respectivos
do autor e nossos)
O autor enfatiza a complexidade da relao entre Estado e so-
ciedade. A nosso ver, exatamente nessa interao, nas relaes de
poder, que se definiro as situaes sociais consideradas proble-
mticas, bem como as formas, os contedos, os meios, os lugares
e os modos de interveno estatal. Em outras palavras, os agentes
sociais, nesse mbito, pautam suas aes por orientaes dotadas
de objetivos implcitos ou explcitos e, em maior ou menor grau,
de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses, que
envolvem as relaes de poder j mencionadas.
E quem so os envolvidos nesses jogos de poder? Quem so os
outros agentes sociais envolvidos com as polticas pblicas, j que o
Estado no o nico e exclusivo agente responsvel pelas polticas?
Os agentes sociais so todos aqueles que apresentam reivindicaes
ou executam aes que sero transformadas em polticas pblicas.
Os agentes dividem-se basicamente em dois grupos: os diretamen-
te ligados administrao do Estado e os no diretamente ligados
a essa administrao (a includas as instituies pblicas que no
operam no nvel da administrao estatal e a sociedade civil).
Os agentes diretamente ligados administrao do Estado so
os que exercem funes pblicas administrativas, como:
agentes cuja posio resulta de mandatos e processos eleito-
rais ocupando um cargo por tempo determinado. Exemplo:
parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do
executivo federal;
agentes que ocupam cargos que requerem conhecimento espe-
cializado e que se situam em um sistema de carreira pblica.
Controlam recursos de autoridade e informao, ou seja, ope-
ram a burocracia;
diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. Agen-
tes dotados de formao tcnica, de competncia executiva e
geralmente transitam entre as empresas privadas e as empre-
sas pblicas.
Gostaramos de abrir um parntese para enfatizar as diferentes
formas de ao desses agentes. As polticas pblicas, em geral, so
aprovadas pelo Poder Legislativo, ou seja, pelos parlamentares
(vereadores, deputados e senadores). Geralmente as propostas das
polticas partem do Poder Executivo e esse Poder que coloca as
polticas pblicas em prtica. As informaes necessrias ao pro-
cesso de tomada de deciso dos membros do Poder Executivo, bem
como a operacionalizao das polticas so de responsabilidade dos
servidores pblicos (a burocracia).
Os agentes no diretamente ligados administrao do Estado
so aqueles que no possuem vnculo direto com a sua estrutura
administrativa, ainda que alguns sejam pblicos. So:
Empresrios;
Centros de pesquisas;
Sindicatos;
Imprensa;
Cidados.
No Brasil, a participao cidad, envolvendo a elaborao de
polticas pblicas e a tomada de decises, emerge na dcada de
1980, vinculada especialmente a movimentos populares, sindicatos
e comunidades eclesiais de base, o que subentendia serem os seus
integrantes pessoas oriundas de setores populares da sociedade. O
que favoreceu a reorganizao da sociedade civil brasileira foi a con-
juntura socioeconmica decorrente da crise do final da dcada de
1970 e incio da dcada de 1980, ou seja, o esgotamento do chamado
milagre econmico (Rua, 2009) e o incio do processo que passou
a ser conhecido como transio democrtica.
O processo de redemocratizao da sociedade brasileira levou
instalao da Assembleia Nacional Constituinte e possibilidade
de se estabelecer uma outra ordem social, em novas bases, o que fez
com que esses movimentos se articulassem para tentar inscrever na
Carta Constitucional direitos sociais que pudessem ser traduzidos
em deveres do Estado, atravs de polticas pblicas. (Cunha &
Cunha, 2002, p.13)
Os agentes, portanto, so todas as pessoas, grupos ou institui-
es que, direta ou indiretamente, participam da formulao, da
implementao, dos resultados e da avaliao de uma poltica p-
blica. Identificados os agentes sociais, para alm do Estado, Rua
(2009) desenvolve a ideia de trs padres de relaes que, entre
esses agentes, se estabelecem: lutas, jogos e debates.
As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas redis-
tributivas, onde se tem o chamado jogo de soma zero, ou seja, uma
situao na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder.
Esta a pior de todas as situaes em poltica. Entretanto, mesmo
nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e dependendo
do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver
uma acomodao entre os interesses em conflito: pode-se ter uma
situao onde um lado no ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo.
Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem grandes enfren-
tamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomoda-
o pode ser uma estratgia de algum ator interessado para adiar
o confronto para o momento da implementao, quando a situa-
o poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais favorveis.
Os jogos so as situaes onde a lgica vencer o adversrio em
uma situao especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de
tal maneira que ele possa vir a ser um aliado num momento posterior.
Esta situao a mais tpica do mundo da poltica, sendo exemplifi-
cada pelas negociaes, barganhas, conluios, coalizes de interesses.
Os debates so situaes onde cada um dos atores procura con-
vencer o outro da adequao das suas propostas, de tal maneira que
o que vence aquele que se mostra capaz de transformar o advers-
rio em um aliado. Aqui, a lgica a da persuaso. E onde recursos
como o conhecimento tcnico desempenham um papel relevante. De
acordo com Lindblom [1981], no jogo do poder, diversos so os
procedimentos ou tticas utilizados pelos atores. A persuaso a
tentativa de buscar a adeso pela avaliao das possibilidades de um
determinado curso de ao. Envolve anlise e argumentao. (Rua,
2009, p.7-8, grifo nosso)
Obviamente esses so alguns padres de relao, podendo haver
outros. O ponto principal que destacamos o carter explcito das
relaes de poder entre os agentes sociais.
Para tentar concluir essa primeira linha de pensamento, vincu-
lamos as diferentes anlises e conceituaes de polticas pblicas
dos referenciais utilizados e chegamos seguinte sntese: A poltica
pblica:
1. est vinculada a aes do Estado;
2. o conjunto de aes promovidas pelos agentes sociais a par-
tir de relaes de poder que envolvem disputas e conflitos;
3. envolve um fluxo de decises que levam a aes ou no
aes, preventivas e/ou corretivas; direcionadas para gerar
e manter o equilbrio social;
4. objetiva a transformao da realidade por meio da consolida-
o da democracia;
5. visa ampliar e efetivar os direitos de cidadania, respondendo
s demandas de segmentos sociais em situao de vulnerabi-
lidade
2
e excluso social.
2 Entendemos vulnerabilidade como a alta possibilidade de um indivduo ou
grupos sociais chegarem situao de excluso. Nesse sentido, uma interes-
sante definio apresentada pelo Dieese (2007, p.13): Dentre os vrios
enfoques dados ao termo vulnerabilidade social, observa-se um razovel con-
senso em torno a uma questo fundamental: a qualidade do termo deve-se a
sua capacidade de captar situaes intermedirias de risco localizadas entre
situaes extremas de incluso e excluso, dando um sentido dinmico para o
estudo das desigualdades, a partir da identificao de zonas de vulnerabilidades
que envolvem desde os setores que buscam uma melhor posio social, at
Para Klaus Frey (2000), existem vrias formas de abordar as
polticas pblicas, porm a literatura consensual na identificao
de algumas fases como o agendamento, a formulao, a implemen-
tao e a avaliao, que so comuns entre as polticas. O autor con-
cebe a poltica pblica como um processo dinmico que envolve
negociaes, mobilizaes, alianas, presses. Para ser efetiva e efi-
caz as fases podem ser identificadas e precisam ser acompanhadas.
As vrias fases correspondem a uma sequncia de elementos do
processo poltico-administrativo e podem ser investigadas no que
diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e
s prticas poltico-administrativas que se encontram tipicamente
em cada fase.
As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na
bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas
as propostas so as fases da formulao, da implementao e do
controle dos impactos das polticas. (Frey, 2000, p.226)
Na prtica, as fases das polticas pblicas interligam-se. Apenas
para fins didticos e como meio de exercitar nossa compreenso
a respeito do tema pesquisado, descreveremos cada fase, no nos
deixando esquecer as complexidades que envolvem o processo, ou
seja, cada fase tomada aqui em relao ao seu potencial didtico
para a apreenso de suas particularidades sem, de maneira alguma,
procurar segment-las e tom-las individualmente.
O primeiro momento, de agendamento da poltica pblica, con-
siste na identificao e delimitao de problemas sociais, determi-
nao de possveis alternativas para sua soluo, a avaliao dos
custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de priorida-
des. O segundo momento, a formulao, compreende a seleo e
os setores mdios que lutam para manter seu padro de insero e bem estar,
ameaados pela tendncia a precarizao do mercado de trabalho. Tudo isso
em confronto com a estrutura de oportunidades existentes em cada pas em um
dado momento histrico (grifo nosso). Para maiores detalhes sobre o assunto,
consultar Aspectos Conceituais da Vulnerabilidade Social (Dieese, 2007).
especificao de alternativa considerada mais conveniente, definin-
do seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo, financeiro e
legal da implementao da poltica. A terceira fase, a implementa-
o, o processo de atuao poltica. Trata-se da preparao para
pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos,
programas e projetos que permitiro execut-la, a sua realizao.
Por fim, a avaliao consiste na mensurao e anlise, a posteriori,
dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, espe-
cialmente no que diz respeito s realizaes obtidas e s consequn-
cias previstas e no previstas.
Apresentadas as reflexes sobre poltica pblica com vistas
sua conceituao, definio dos seus agentes e da identificao de
suas vrias fases (que no devem ser visualizadas de modo frag-
mentado), em seguida caracterizaremos a poltica de assistncia
social um dos objetos principais deste estudo porque ela uma
das formas de o Estado garantir os direitos dos cidados, suprir as
suas necessidades bsicas e combater as desigualdades sociais.
A poltica de assistncia social:
a construo de direitos e seus novos desafios
A poltica social uma poltica pblica condicionada pela de-
manda existente e pelo contexto histrico na qual emerge; um meio
de os cidados acessarem recursos, bens e servios sociais necess-
rios, sob mltiplos aspectos e dimenses da realidade poltica, eco-
nmica, social, cultural e ambiental. Yazbek (2008b, p.76) aborda a
poltica social como modalidade de interveno do Estado no m-
bito do atendimento das necessidades sociais bsicas dos cidados,
respondendo a interesses diversos.
A Constituio Federal brasileira de 1988 reconhece como direito
a seguridade social, o que inclui a assistncia social, a sade e a pre-
vidncia, com iguais diretrizes de universalidade, equidade e gesto
democrtica. Embora acreditemos ser impossvel atingir um pleno
bem-estar social no modo capitalista de produo, consideramos que
a concepo de seguridade permite ampliar a proteo social no pas.
A Constituio provocou inovaes relevantes no campo das
polticas sociais, particularmente para a assistncia, e sobretudo
no que se refere sua organizao e gesto. Ela passa da condio
de aquela que presta favor aos pobres incapazes para a proteo
social de direito como direitos de cidadania. Teixeira (2002, p.9)
confirma que:
A formulao de Assistncia Social conseguiu superar a tradio
de benemerncia e caridade, suportes do fisiologismo e de cliente-
lismo, embora estas prticas ainda dominem. O grande salto foi
conceber a Assistncia como direito de cidadania, poltica pblica,
prevendo aes de combate pobreza e promoo do bem-estar
social, articulada s outras polticas, inclusive a econmica.
A realidade da assistncia social no Brasil, entretanto, muito
heterognea. Na prtica, o compromisso entre o Estado e a socie-
dade para a criao de condies dignas de vida no se efetiva de
modo homogneo, e a cultura da elite que tutela o carente ainda se
mantm em muitos territrios.
Conceber a assistncia como direito de cidadania, prevendo
aes de combate pobreza e promoo do bem-estar social, articu-
lada s outras polticas, incluindo a econmica, foi um grande salto
na histria da poltica social brasileira. Observamos, no Quadro 2,
3

que Pereira (2005) procurou retomar a construo do padro de
cidadania das polticas sociais e da poltica de assistncia social no
Brasil durante o perodo de 1500 at a dcada de 1990, e a partir
dele procuramos adicionar as caractersticas da fase mais recente de
tais processos.
3 O quadro que procura sintetizar a histria da assistncia social em breves
perodos parecer excessivo para uns porque resgata questes histricas que
no abordaremos neste texto; para outros, parecer sinttico porque deixa de
fora outras determinaes fundamentais. Mesmo sabendo dessas possibili-
dades, arriscamos, pois as informaes aqui discutidas foram relevantes para
construirmos nossa linha de raciocnio e para visualizar o processo histrico da
Assistncia sem a inteno de esgotar a discusso.
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Embora saibamos que h uma importante produo na lite-
ratura acerca da especificidade das condies sob as quais se pro-
cessaram a estruturao e o desenvolvimento das polticas sociais
no Brasil, citamos o quadro de Pereira (2005) para demonstrar as
caractersticas histricas que marcaram a poltica e o padro de
cidadania, pr e ps-Constituio de 1988, objetivando observar
um panorama histrico geral e complementamos as informaes do
perodo compreendendo o Governo Lula.
4
Notamos, claramente, a presena quase exclusiva das iniciativas
da sociedade civil ante a ausncia do Estado at a Proclamao da
Repblica, e Yazbek (2005, p.84) precisa que na primeira metade
dos anos de 1930 que a questo social se inscreve como legtima.
Expressando o processo de formao e desenvolvimento da
classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade,
exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresa-
riado e do Estado (Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Neste perodo,
so criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) na
lgica do seguro social e nesta dcada situamos a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade
do trabalhador e outras medidas de cunho social, embora com car-
ter controlador e paternalista. Progressi vamente, o Estado amplia
sua abordagem pblica da questo, criando novos mecanismos de
interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros
esquemas de proteo social como atividades educacionais e servi-
os sanitrios, entre outros. (grifo nosso)
A partir do Estado Novo (1937-1945), as polticas so ciais se
desenvolvem, de forma crescente, como resposta s necessidades
do processo de industrializao e com a intensificao do desen-
4 Para mais informaes ver Mestriner (2001). A autora elabora um quadro
elucidativo da trajetria regulatria da Assistncia Social no Brasil, a partir de
uma caracterizao das organizaes sociais por perodos histricos.
volvimento dos processos de urbani zao, alm da emergncia
da classe operria e de suas reivindicaes e mobilizaes. Esse
quadro comeou a ser alterado a partir da abertura democrtica da
dcada de 1980, na qual se introduziram princpios e diretrizes de
descentralizao, participao popular e universalizao do aces-
so para as diferentes polticas sociais em execuo no pas. Nesse
perodo, a pobreza vai se converter em tema central na agenda so-
cial, quer por sua crescente visibilidade, [...] quer pe las presses de
democratizao que caracterizaram a transio. Tratava-se de uma
conjuntura econmica dramtica, dominada pela distncia entre
minorias abastadas e massas miserveis, segundo destaca Yazbek
(2005, p.84).
A mesma autora ainda ressalta que os anos 1990 foram carac-
terizados pelo somatrio da vulnerabilizao do trabalho, desgaste
do sistema pblico de proteo social e a perspectiva priva tizadora,
resultando na retrao dos investimentos pblicos no campo social,
seu reordenamento, sua crescente subordinao das polticas so-
ciais s polticas de ajuste da economia e suas restries aos gastos
pblicos. Paradoxalmente, os anos de 1990 vivenciaram o surgi-
mento da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas).
Com a Loas, promulgada em 1993, foi possvel inscrever a as-
sistncia social no quadro dos direitos sociais, sob responsabilidade
estatal e direito de todo cidado. Seus princpios so os da universa-
lizao, do respeito cidadania, da igualdade de acesso aos servios,
da transparncia, da descentralizao, da participao de organi-
zaes da sociedade civil na formulao das polticas e do controle
das aes e da primazia da responsabilidade do Estado na conduo
das polticas. Ela envolve aes destinadas a famlia, maternidade,
infncia, adolescncia, velhice, aos portadores de deficincias e
insero no mercado de trabalho.
Pereira (2005) afirma, entretanto, que a poltica de assistncia
social passou por um processo constante de boicote aos seus prin-
cpios e diretrizes durante a dcada neoliberal de 1990: a Loas foi
vetada pelo governo Fernando Collor de Mello em razo da lgica
de minimizao do Estado em 1990 e, aps forte presso dos
movimentos sociais, foi aprovada em 1993, j no governo Itamar
Franco.
Segundo Lemos (s. d.), durante o governo de Fernando Hen-
rique Cardoso (1995-2002) a opo adotada nos programas de
cunho neoliberais dirigiu-se para o crescimento econmico e para
a poltica externa. Na viso da autora, a situao social continuou
sendo concebida como uma srie de problemas sociais a serem
enfrentados de forma isolada e desarticulada entre si. Isso fez que
se reproduzisse a concepo segmentada da questo social e, em
decorrncia, a formulao e implementao de polticas sociais se-
torizadas, sem que um projeto para a sociedade que as articulasse e
imprimisse um sentido poltico ao seu conjunto fosse feito.
Entre os anos de 1995 e 2002, foram desenvolvidos diferentes
programas que seguem, em linhas gerais, as opes antes aponta-
das. O Programa Comunidade Solidria constituiu a principal es-
tratgia de combate pobreza do governo FHC em seus dois man-
datos. Oliveira (2003) afirma que, na perspectiva do programa, o
enfrentamento pobreza no era uma responsabilidade do Estado,
mas da sociedade. Ao governo competia articular e gerenciar as
aes que se efetivavam na sociedade.
Em 1996, foi criado o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti), um programa de renda mnima desenvolvido em
parceria com Estados e municpios. O objetivo explicitado no
discurso governamental era eliminar, em parceria com os diversos
setores dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil,
o trabalho infantil em atividades perigosas, insalubres e degra-
dantes. O Programa Comunidade Ativa foi criado em 1999 e teve
um carter mais pontual; foi implementado em apenas 2,4% dos
municpios brasileiros e tinha por objetivo a induo do desen-
volvimento local, integrado e sustentvel de localidades pobres
com auxilio do governo federal. Em 2000, foi criado o Projeto
Alvorada, destinado a combater a pobreza e reduzir desigualdades
sociais em regies consideradas mais carentes de Estados, micror-
regies e municpios que possuam ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) inferior a 0,5. O Programa Bolsa Escola foi criado
em 2001 como Programa Nacional de Renda Mnima vinculada
educao.
De acordo com a avaliao de Oliveira (2003), o trip focali-
zao, descentralizao e parcerias do governo FHC resultou em
aes pulverizadas, sem garantia de continuidade, formuladas e
decididas no nvel federal e com o repasse de grande carga de res-
ponsabilidades para os municpios.
Em 2003, j no mbito do governo Lula, a nfase passa a recair
na tentativa de uma maior integrao das polticas sociais, na am-
pliao de programas e na valorizao da participao social por
meio de conferncias que articulam os nveis municipais, estaduais
e o federal. Assim que, na IV Conferncia Nacional de Assis-
tncia Social, aprovou-se a Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS) e, em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, por meio de sua Secretaria Nacional de Assistn-
cia Social, tornou pblica a verso final dessa poltica.
A PNAS considera as desigualdades socioterritoriais, visando seu
enfrentamento, a garantia dos mnimos sociais, o provimento de
condies para atender sociedade e universalizao dos direitos
sociais. O Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) assevera
que os objetivos da PNAS so:
Prover servios, programas, projetos e benefcios de proteo
social bsica e, ou, especial para famlias, indivduos e grupos que
deles necessitarem;
Contribuir com a incluso e a equidade dos usurios e grupos
especficos, ampliando o acesso aos bens e servios socioassisten-
ciais bsicos e especiais, em reas urbana e rural;
Assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham
centralidade na famlia, e que garantam a convivncia familiar e
comunitria. (Brasil, 2004, p.27).
Em consenso com o disposto na Loas, captulo II, seo I, artigo
4
o
, a Poltica Nacional de Assistncia Social rege-se pelos seguintes
princpios democrticos:
I Supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as
exigncias de rentabilidade econmica;
II Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o des-
tinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas
pblicas;
III Respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu
direito a benefcios e servios de qualidade, bem como convi-
vncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao
vexatria de necessidade;
IV Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem dis-
criminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s
populaes urbanas e rurais;
V Divulgao ampla dos benefcios, servios, programas
e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo
Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. (Brasil, 1993, p.1,
grifos nossos)
Em acordo com Yazbek (2005), ressaltamos alguns aspectos
positivos da nova PNAS, como: i) a incorporao das demandas da
sociedade na rea da assistncia social; ii) a inovao em trabalhar
com uma noo de territrio; iii) a centralidade da famlia e de sua
proteo; e, sobretudo, iv) a perspectiva de constituio do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas).
Em 2005, mais um passo foi dado. O Suas aprovado pelo Con-
selho Nacional de Assistncia Social (CNAS) atravs da Norma
Operacional Bsica/SUAS torna-se um sistema descentralizado,
participativo e no contributivo, que organiza e regula as responsa-
bilidades de cada esfera de governo (federal, estaduais, municipais
e do Distrito Federal) e da sociedade civil em relao poltica de
assistncia social.
De acordo com a PNAS, a:
[...] gesto proposta [...] pauta-se no pacto federativo, no qual
devem ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis
de governo na proviso das aes socioassistenciais, em conformi-
dade com o preconizado na LOAS e NOB1, a partir das indicaes
e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses
de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e
Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de dis-
cusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas
de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social. (Brasil, 2004,
p.8, grifo nosso)
Em outras palavras, cabe a cada esfera de governo, em seu m-
bito de atuao, respeitando os princpios e diretrizes estabelecidas
na Poltica Nacional de Assistncia Social, coordenar, formular e
cofinanciar, alm de monitorar, avaliar, capacitar e sistematizar as
informaes.
Ademais de prever uma organizao participativa e descentra-
lizada da assistncia social, com servios voltados para o fortale-
cimento da famlia, o Suas materializa o contedo da Loas, cum-
prindo as exigncias para a realizao dos objetivos e resultados
que garantam os direitos de cidadania e incluso social. Segun-
do as Normas Operacionais Bsicas (NOB), o Suas, em termos
gerais:
1) consolida o modo de gesto compartilhada, o cofinanciamento e
a cooperao tcnica entre os trs entes federativos;
2) estabelece a diviso de responsabilidades entre os entes fede-
rativos (federal, estadual, Distrito Federal e municipal) para
instalar, regular, manter e expandir as aes de assistncia social
como dever de Estado e direito do cidado;
3) fundamenta-se nos compromissos da PNAS/2004;
4) orienta-se pela unidade de propsitos, principalmente quanto
ao alcance de direitos pelos usurios;
5) regula, em todo o territrio nacional, a hierarquia, os vnculos
e as responsabilidades do sistema cidado de servios, benef-
cios, programas, projetos e aes de assistncia social, de carter
permanente e eventual, sob critrio universal e lgica de ao
em rede hierarquizada nos mbitos municipal, Distrito Federal,
estadual e federal;
6) respeita a diversidade das regies, decorrente de caractersticas
culturais, socioeconmicas e polticas, em cada esfera de gesto,
da realidade das cidades e da sua populao urbana e rural;
7) reconhece as diferenas e desigualdades regionais, conside-
rando-as no planejamento e execuo das aes;
8) articula sua dinmica s organizaes e entidades de assistncia
social reconhecidas pelo SUAS. (Brasil, 2005, p.13)
Para alcanar as garantias de proteo, o Suas dispe de duas
modalidades de proteo social: bsica e especial. A proteo social
bsica (PSB) objetiva prevenir situaes de risco por meio do desen-
volvimento de potencialidades, com fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios. A proteo social especial (PSE) objetiva
prover atenes socioassistenciais a famlias e indivduos que se
encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de
abandono, maus-tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de
substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas,
em situao de rua, dentre outras.
Dados os conceitos de polticas pblicas trabalhados anterior-
mente, interpretamos as duas modalidades de proteo social a
partir de seu carter proativo. Ou seja, os usurios dos servios
de assistncia social so concebidos como sujeitos que tm direito
a uma proteo social de carter preventivo e de carter especial
quando ocorre violao de direitos.
Com a mudana paradigmtica da proteo social Bsica e
Especial e as redefinies tericas da assistncia social, como in-
corporao da matricialidade familiar, da dimenso socioterritorial,
de uma renovada concepo do significado dos servios socioas-
sistenciais e dos modos de estruturao hierarquizada, houve uma
ressignificao da Poltica Social no Brasil.
Para apreender a realidade sob os princpios desse novo para-
digma,
5
necessrio uma aproximao ao cotidiano das pessoas,
pois na escala do cotidiano que as dimenses da excluso social se
manifestam. Da se faz necessrio relacionar as pessoas, os grupos
sociais e os cidados em seus territrios.
A partir dos condicionantes da formulao dessa poltica p-
blica, reestruturou-se tambm a maneira de implement-la. Isso
significa que a poltica no pode ser implementada de maneira cen-
tralizada e homognea para todo territrio intraurbano ou a partir
da sede do poder. Ela deve ser implementada em territrios cujas
pessoas estejam em situaes de vulnerabilidades e/ou excludas
socialmente. Por isso, h o carter da descentralizao como meio
de interveno na realidade para minimizar as desigualdades so-
ciais e os Centros de Referncias de Assistncia Social (Cras) como
meios de relacionar a poltica de assistncia social ao territrio.
O Cras como estrutura fsica predial, de base municipal, de
sustentao do sistema responsvel pela proteo social bsica
s famlias e aos indivduos, cujo objetivo agir localmente a par-
tir dos valores universais da poltica social descentralizada, par-
ticipativa e no contributiva. Deve estar localizado em reas com
maiores ndices de vulnerabilidade e risco social (de acordo com as
especificaes NOB/Suas), ser destinado prestao de servios e
articulao desses servios no seu territrio de abrangncia e tam-
bm ter uma atuao intersetorial na perspectiva de potencializar a
proteo social.
Segundo o MDS (Brasil, 2006, p.13), cada municpio deve iden-
tificar o(s) territrio(s) de vulnerabilidade social e nele(s) implantar
um Cras, de forma a aproximar os servios dos usurios. O CRAS
deve ser instalado prximo ao local de maior concentrao de fam-
5 Novo paradigma porque a assis tncia social brasileira tem origem nas con-
cepes e prticas assistencialistas, clientelistas, primeiro damistas e patrimo-
nialistas. por meio do campo dos direitos, da universalizao dos acessos e
da responsabilidade estatal que se viabilizar a emancipao dos usurios da
assistncia, portanto uma grande mudana paradigmtica.
lias em situao de vulnerabilidade, conforme indicadores defini-
dos na NOB-SUAS. A taxa de vulnerabilidade social, definida na
NOB-Suas, um importante indicador da necessidade de oferta de
servios de Proteo Bsica. O MDS considera a seguinte capacida-
de de atendimento, por rea de abrangncia do Cras:
CRAS em territrio referenciado por at 2.500 famlias capaci-
dade de atendimento: at 500 famlias/ano;
dade de atendimento: at 750 famlias/ano;
dade de atendimento: at 1.000 famlias/ano. (Brasil, 2006, p.15)
Para atender s famlias, o Cras deve contar com uma equipe
mnima para a execuo dos servios e aes oferecidos. De acor-
do com as orientaes tcnicas (Brasil, 2006, p.15) para o Cras, a
equipe dever ser composta por profissionais preferencialmente do
quadro prprio do municpio e minimamente dimensionados por
categoria profissional, como assistente social, psiclogo, auxiliares
administrativos, estagirios e coordenador. No caso de comprovada
a necessidade de outros profissionais ou estagirios, a equipe pode-
r ser ampliada.
O Cras ganha, portanto, materialidade no territrio a partir de
sua estrutura fsica e instalaes. Ao ser implementado, ele um
fixo que passa a compor o territrio e se territorializa com todas
as outras relaes sociais a partir do momento em que se aproxima
da populao, desenvolve as aes e se integra definitivamente ao
territrio com a pretenso de mudar a realidade.
De acordo com dados do Suas (2009), h 5.812 unidades de Cras
em funcionamento e distribudos em 4.327 municpios brasileiros
(Grfico 6). A grande maioria dos Cras so financiados total ou
parcialmente pelo governo federal e o restante por governos muni-
cipais ou estaduais. Nos Grficos 7, 8, 9, 10 e 11, conseguimos ter
uma dimenso da quantidade de Cras nas regies brasileiras e em
seus respectivos estados.
Grfico 7 Quantidade de Cras e municpios no Brasil e nas respectivas regies.
Fonte: Censo/Suas (2009).
Grfico 8 Quantidade de Cras e municpios na Regio Norte.
Grfico 9 Quantidade de Cras e municpios na Regio Nordeste.
Grfico 10 Quantidade de Cras e municpios na Regio Sudeste.
Grfico 11 Quantidade de Cras e municpios na Regio Sul.
Grfico12 Quantidade de Cras e municpios na Regio Centro-Oeste.
Fonte: Censo/Suas (2009).
Os Cras, que devem estar localizados onde se concentram po-
pulaes com maior vulnerabilidade e em risco social, contribuem
para operacionalizar o princpio de territorializao do Suas. Em
outras palavras, tal localizao significa compreender que a exclu-
so social encontra-se alm da questo econmica, ela resultado
de mltiplas determinaes sociais e o Cras torna-se a referncia
ao orientar a proteo social mediante aes coletivas, organizando
redes de servios e possibilitando programas comunitrios de car-
ter multidisciplinar. Para tanto, faz-se necessrio compreender as
particularidades de cada territrio e incorporar a abordagem terri-
torial no agendamento, na formulao, implementao e avaliao
das polticas pblicas.
Atualmente os Cras so um espao fundamental para desen-
volver aes complementares da poltica pblica elaborada na es-
cala federal (MDS), como o Bolsa Famlia, e estabelecer as devidas
interfaces com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(Peti). Ao mesmo tempo, um espao de ao das polticas pblicas
locais, formuladas na esfera municipal com programas de incluso
produtiva, gerao de trabalho e renda, dentre outros.
O Cras um ponto importante no territrio porque concretiza
as pontes de aes polticas entre as diferentes escalas de governo e,
ao mesmo tempo, tem autonomia para desenvolver todas as fases
das polticas pblicas. Por isso, ele representa uma importante con-
quista, ao mesmo tempo em que nos apresenta desafios, sobretudo
no que diz respeito qualificao da metodologia de trabalho, por
meio de polticas de capacitao e qualificao que respeitem as
dinmicas territoriais.
Como j foi afirmado anteriormente, observamos, no decorrer
da nossa pesquisa, que h diferentes possibilidades de anlise e
contribuio acadmica de diversos campos de investigao nas
polticas pblicas. Reiteramos o papel da geografia nesse contexto.
nessa perspectiva de contribuio que buscaremos debater, no
Captulo 3: Territrios da Geografia nas polticas pblicas de
Assistncia Social, questes como: Qual a perspectiva de territ-
rio na poltica de assistncia social? Como o territrio concebido
pelos agentes responsveis pelas polticas sociais? Enfim, como a
Geografia pode contribuir efetivamente com as polticas pblicas?
3
OS TERRITRIOS DA ASSISTNCIA SOCIAL
NA ESCALA LOCAL
Neste captulo, buscamos compreender, no contexto da poltica de
assistncia social organizada e regulada na esfera de governo municipal
e sociedade civil, por meio de seus marcos regulatrios (Constituio
Federal, Lei Orgnica de Assistncia Social [Loas]), como as dinmi-
cas da assistncia se territorializam no municpio de Presidente Pru-
dente (SP).
Para tanto, abordaremos alguns aspectos histricos da poltica de
assistncia social municipal com alguns entrelaamentos com a poltica
nacional desde a criao da Organizao do Servio de Assistncia e
Seguro Social dos municipirios de Presidente Prudente (Sassom),
no ano de 1964, perpassando pela criao da Secretaria Municipal de
Assistncia Social (SAS) em 1997 at o atual momento em que dare-
mos nfase aos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras).
Para alm de apenas expor os principais fatos histricos referentes s
leis e poltica de assistncia no municpio, procuramos aprofundar
a compreenso dos processos de implementao das polticas sociais
(elaboradas pelo governo federal para escala nacional) no mbito local,
principalmente a partir dos territrios de atuao dos Cras.
Como parte fundamental dessa estratgia de conhecimento, foi
estabelecida uma relao direta de trabalho com as equipes de assisten-
tes e educadores sociais dos seis Cras, entre abril e agosto de 2009, com
a colaborao tcnico-cientfica entre a Universidade Pblica (Cemes-
pp/Unesp) e a Secretaria Municipal de Assistncia Social de Presiden-
te Prudente. Nessa parceria, mesmo que no formalizada, foi proposta
e realizada uma oficina de trabalho intitulada Reconhecendo os terri-
trios de atuao do Cras: construindo metodologia de representao
do territrio dos Cras com auxlio de ferramentas tecnolgicas.
Nessa atividade, procuramos valorizar a importncia da informa-
o socioterritorial para a poltica de assistncia social, bem como a
questo da prestao de informaes e da sistematizao de indica-
dores, demonstrando a relevncia da cartografia para potencializao
das polticas sociais e para o mapeamento e organizao da rede so-
cioassistencial por meio da utilizao de conceitos e instrumentos da
geografia, elementos bsicos para a construo de uma metodologia de
representao do territrio. Os resultados dessa atividade sero, tam-
bm, apresentados neste captulo.
Alguns aspectos da histria da assistncia social
em Presidente Prudente (SP)
Para discutir e compreender os territrios da Assistncia Social
em Presidente Prudente interessante investigarmos alguns aspectos
histricos dessa prtica social. Realizaremos um rpido retrospecto
sobre a configurao desse campo de interveno pblica, traando um
paralelo entre as escalas nacional e local.
Alguns pesquisadores do campo social, como Jaccoud et al. (2008)
registram o ano de 1938 como marco de uma primeira ao pblica de
Assistncia Social no mbito do governo federal, com o surgimento do
Conselho Nacional de Servio Social (CNSS). Segundo o autor:
O Decreto-Lei n
o
525, de 1
o
de julho de 1938, que cria o CNSS,
seria a primeira regulamentao nacional na rea de Assistncia
Social e visava fixar as bases da organizao do servio social no
pas. Definia o servio social como conjunto de obras pblicas ou
privadas orientadas para o fim de diminuir ou suprimir as defi-
cincias ou sofrimentos causados pela pobreza ou pela misria,
ou oriundos de qualquer forma de desajustamento social (Brasil,
1938, Art. 1o). (Jaccoud et al., 2008, p.177)
Ainda assim, a aproximao da assistncia social com o Estado, no
que diz respeito responsabilidade desse quanto ao atendimento po-
pulao, ocorreu de forma muito lenta pelo fato de suas prticas serem
inspiradas no conceito de caridade crist e voltada aos desvalidos e aos
miserveis. Observamos tal fato com o surgimento da primeira grande
instituio de assistncia social: a Legio Brasileira de Assistncia
(LBA), que tem sua gnese marcada pela presena das mulheres e pelo
patriotismo. Segundo Sposati (2004, p.19):
A relao da assistncia social com o sentimento patritico foi
exponenciada quando Darcy Vargas, a esposa do presidente, rene
as senhoras da sociedade para acarinhar pracinhas brasileiros da
FEB Fora Expedicionria Brasileira combatentes da II Guerra
Mundial, com cigarros e chocolates e instala a Legio Brasileira de
Assistncia LBA. A ideia de legio era a de um corpo de luta em
campo, ao.
Segundo a autora, essa ao da LBA traz para a assistncia social o
vnculo emergencial e assistencial, marco que predomina na trajetria
da assistncia social. Em 1969, a LBA transformada em fundao e
vinculada ao Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, tendo sua es-
trutura ampliada e passando a contar com novos projetos e programas.
Durante esse perodo, um dos primeiro registros oficiais do ser-
vio de Assistncia Social de Presidente Prudente data de setembro
de 1964, no significando a inexistncia de servio social municipal
anterior a essa data por meio de prticas assistenciais de benemerncia.
Trata-se de uma lei promulgada e sancionada pelo prefeito Florivaldo
Leal (1964-1965), sob a Lei n.925, que dispe sobre a Organizao do
Servio de Assistncia e Seguro Social dos municipirios de Presi-
dente Prudente (Sassom). Era um rgo fiscalizado pela Diviso de
Contabilidade e Oramento com sede na Comarca de Pres. Prudente
e com personalidade jurdica, autonomia administrativa e patrimnio
prprio (Presidente Prudente, 1964).
Na Lei n.925, o artigo 4
o
dita como deveria se constituir a renda e as
contribuies da Sassom. Basicamente as contribuies deveriam ser de
associados, da Prefeitura, da Cmara e da autarquia municipal, de cotas
de previdncia, doaes e rendimentos provenientes de seguro privado.
A administrao do Sassom, de acordo com o artigo 11, deveria
ser composta por um presidente nomeado pelo prefeito com mais de
dez anos efetivo em exerccio e devidamente capacitado e de uma
Comisso Deliberativa. Ao presidente competiria: a) superintender
todos os negcios e operaes do Sassom; b) presidir reunies da Co-
misso Deliberativa; c) Prestar contas da administrao; d) representar
a Sassom em suas relaes com terceiros. Aos membros da Comisso
Deliberativa competiria: a) resolver sobre todos os assuntos de im-
portncia vital para a Sassom; b) fiscalizar a administrao; c) aprovar
os balanos anuais; d) votar os oramentos; e) autorizar operaes de
crditos, alienao e aquisio de bens pelo presidente; f) julgar recur-
so interpostos de atos do presidente e g) resolver sobre casos omissos
(Presidente Prudente, 1964).
A anlise desse documento nos leva a acreditar que as aes as-
sistenciais no municpio no se diferenciavam das aes nacionais da
poca. A pouca clareza em relao aos seus objetivos e ao seu pblico
alvo permite-nos arriscar dizer que a aes pblicas e privadas tendiam
a proliferar a partir de aes de interesses pessoais, populistas e clien-
telistas quando comparados com a histria posterior e mais recente da
assistncia social.
Interessa-nos, entretanto, mais precisamente analisar aspectos his-
tricos a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), trazendo
uma nova concepo para a assistncia social, incluindo-a na esfera da
seguridade social:
Art.194. A seguridade social compreende um conjunto inte-
grado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. (Brasil, 1988, grifo nosso)
Como afirma Yazbek (2008b, p.75), e outros pesquisadores, a
partir dessa Constituio que a poltica social nacional ser renovada,
pois no mbito da Seguridade Social o caminho se destina ao campo dos
direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal:
Em seu percurso histrico a Poltica Social brasileira vai encon-
trar na Constituio de 1988 uma inovao: a definio de um sis-
tema de Seguri dade Social para o pas, colocando-se como desafio
a construo de uma Seguridade Social universal, solidria, demo-
crtica e sob a primazia da responsabilidade do Estado. A Seguri-
dade Social brasileira por definio constitucional integrada pelas
polticas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social e supe
que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas a segu-
ranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de
vulnerabilidades sociais.
Sposati (2004, p.42) afirma que a assistncia social, garantida na
CF/88, contesta o conceito de populao beneficiria como marginal
ou carente, o que seria vitim-la, pois suas necessidades advm da es-
trutura social e no do carter pessoal tendo, portanto, como pblico
alvo os segmentos em situao de risco social e vulnerabilidade, no
sendo destinada somente populao pobre.
Em Presidente Prudente, observamos uma preocupao bem pon-
tual com a poltica municipal voltada s crianas e adolescentes. No
ano de 1991, durante o governo do prefeito Paulo Constantino (1989-
1992), foi aprovada uma lei (3134/92) que previa o atendimento dos
direitos das crianas e adolescentes e regras gerais para uma aplicao
adequada. Embora no se destinasse especificamente s aes da as-
sistncia social, o art. 2
o
inciso II dessa lei previa o atendimento do
mbito assistencial por meio de polticas e programas, com carter
supletivo para quem necessitasse. Os programas foram classificados
como de proteo ou socioeducativos destinados a: orientao e apoio
sociofamiliar; b) apoio socioeducativo em meio aberto; c) colocao fa-
miliar; d) abrigo; e) liberdade assistida; f) semiliberdade; e) internao
(Presidente Prudente, 1992).
A partir dessa lei, foi criado o Conselho Municipal dos Direitos da
Criana e do Adolescente, e entre os 14 membros que deveriam com-
por o conselho, destacamos a presena de um representante da equipe
de Ao Social da Diviso Regional de Promoo Social e trabalho e
um representante da equipe de base do Centro Regional da Legio
Brasileira de Assistncia (LBA). Ao Conselho competiria formular a
poltica municipal dos direitos das crianas e dos adolescentes, opinar
na formulao e reformulao das polticas sociais, deliberar sobre a
necessidade de implantao de programas e servios, elaborar o seu
regimento interno, entre outros.
Observa-se nessa lei a incorporao de normas da Poltica Social
Nacional e tambm a concepo de polticas pblicas como maneira
de garantir o direito de acesso a servios por parte da populao, nesse
caso tendo-se crianas e adolescentes como pblico alvo.
Ainda em 1992, tem-se registro da Lei n.3.528/92 sobre implanta-
o de programas que oferecem locais para os meninos de rua pernoi-
tarem (Casa da Acolhida), com autoria da vereadora Alba Lucena
Fernandes Gandia.
Para regulamentar e institucionalizar os avanos alcanados na
CF/88 tornou-se imprescindvel a aprovao de leis orgnicas. A luta
para a aprovao dessas leis exigiu um complexo procedimento de
organizao dos princpios preconizados na CF/88. E entre discus-
ses, debates, elaborao de anteprojetos e realizao de simpsios, o
deputado Raimundo Bezerra apresenta o Projeto de Lei n.3.099/89
que, posteriormente, em 17 de setembro de 1990, foi integralmente
vetado pelo ento presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992),
sob a afirmao de que a nao no dispunha de recursos para o paga-
mento dos benefcios previstos. Em 1991, o assunto volta a ser pauta
no legislativo por iniciativa dos deputados Geraldo Alckmin Filho e
Reditrio Cassol, mas seu trmite no Congresso novamente foi adiado
por questes econmicas, sociais e polticas. Aps a promoo de en-
contros regionais em todo o pas para a discusso da Lei Orgnica da
Assistncia Social, o Poder Executivo apresenta um novo projeto de
lei que foi encaminhado ao Congresso Nacional pela deputada Ftima
Pelaes, sob o n.4.100/93. E o presidente da repblica Itamar Franco
(1993-1994), em 7 de dezembro, sanciona a Lei Orgnica de Assistn-
cia Social (Loas) (Lonardoni et al., 2006).
S veremos os primeiros reflexos da Loas em Presidente Prudente
no ano de 1996. Antes, porm, em 1993, durante a gesto do prefeito
Agripino de Oliveira Lima Filho (1993-1996), foi criada a Secretaria
Municipal da Criana, Famlia e Bem-Estar Social, em consonncia
com o artigo 203 e 204 da Constituio Federal de 1988:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessi-
tar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem
por objetivos:
I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescn-
cia e velhice;
II o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de defi-
cincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pes-
soa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua
famlia, conforme dispuser a lei.
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social,
previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coorde-
nao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e a execu-
o dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem
como a entidades beneficentes e de assistncia social;
II participao da populao, por meio de organizaes repre-
sentativas, na formulao das polticas e no controle das aes em
todos os nveis. (Brasil, 1988)
Assim, a Lei n.3.706/93 passou a dar assistncia tambm para as
famlias. Um ponto que deve ser destacado, pela mudana histrica de
ao, a nfase dada para o modo de execuo da poltica, que deve ser
conjunta e integrada. Observamos isso no artigo 2
o
que diz competir
Secretaria estabelecer parcerias, executar a poltica em conjunto com
as organizaes comunitrias, criar critrios para efetivar as parcerias
com instituies e organizaes comunitrias, elaborar plano de ao
com outras secretarias e demais rgos municipais de forma a garantir
aes, projetos e programas, entre outros (Presidente Prudente, 1993).
Em maro de 1996, o prefeito Agripino de O. Lima Filho sancio-
nou e promulgou as Leis n.4.324/96 e n.4.325/96, ambas de autoria da
vereadora Ondina Barbosa Gerbasi. A primeira se refere criao do
Fundo Municipal de Assistncia Social e a segunda, sobre a criao do
Conselho Municipal de Assistncia Social.
A Lei n.4.324/96 fornece diretrizes para criao de um Fundo
Municipal de Assistncia Social de carter administrativo e contbil
vinculado ao rgo da administrao responsvel pela assistncia, geri-
do sob a orientao e o controle do Conselho Municipal de Assistncia
Social. O objetivo captar e repassar os recursos destinados execuo
da poltica de assistncia municipal, conforme estabelecido no artigo
20 da lei que criou o Conselho Municipal de Assistncia Social. Segun-
do o artigo 7
o
, so receitas do Fundo:
I dotao consignadas anualmente no oramento municipal
e nas verbas adicionais que a lei estabelecer no decurso de cada
exerccio;
II recursos captados junto a organismos internacionais e
nacionais, de interesse estratgico, visando ampliao, cobertura
e melhoria da qualidade de atendimento;
III recursos financeiros do Estado, destinado a manuteno
do pagamento do auxlio natalidade e funeral;
IV doaes, auxlios, contribuies, transferncia de organi-
zaes governamentais e no governamentais;
V transferncia de recursos financeiros oriundos dos fundos
nacionais e estaduais de assistncia social;
VI por outros recursos resultantes de depsitos e aplicaes de
capitais. (Presidente Prudente, 1996)
A Lei n.4.325/96 refere-se criao do Conselho Municipal de
Assistncia Social, que segue orientaes da Lei Orgnica da Assis-
tncia Social (Loas), mais especificamente o artigo 17, pargrafo 4
o
, da
Lei n.8.742/93 quanto criao de um conselho vinculado ao rgo
de Administrao Pblica, responsvel pela coordenao e execuo
da poltica de assistncia social municipal cujas funes tm carter
normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador.
O governo do prefeito Mauro Bragato (1997-2000) ficou marca-
do por uma reforma administrativa, e nesse perodo houve a criao
de vrias secretarias. Em 1997, foi sancionada e promulgada a Lei
n.4.526/97 referente criao da Secretaria Municipal de Assistncia
Social (SAS) a partir dos princpios legais de autonomia estabelecidos
na lei de nvel nacional, a Loas e revoga a Lei n.3.706/93, que dis-
punha sobre a criao da Secretaria Municipal da Criana, Famlia e
Bem-Estar Social.
Conforme o artigo 2
o
da Lei Municipal n.4.526/97, a SAS tem
como objetivo garantir:
I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice;
II o amparo criana e adolescente carente;
III promoo e integrao ao mercado de trabalho;
IV o atendimento aos portadores de necessidades especiais
e a promoo de sua integrao vida comunitria. (Presidente
Prudente, 1997)
Tanto a lei municipal de 1997 quanto a Loas de 1993 retratam a
mudana estrutural na assistncia social a partir da CF/88, momento
em que instituda a assistncia como parte da seguridade social, como
foi dito anteriormente. Porm, pelo que pudemos captar por meio de
entrevistas (com funcionrios e ex-funcionrios da Prefeitura Munici-
pal), nem sempre o que previsto em lei colocado em prtica, afinal
mudanas estruturais dependem de processos de adaptao dos agen-
tes responsveis pela ao com novas normas.
No governo municipal de 1997 a 2000, a ento secretria Annema-
rie Grski de Queiroz, responsvel pela assistncia social, em conjunto
com sua equipe de trabalho,
1
realizou um levantamento dos seguintes
problemas, com vistas ao planejamento de aes:
Necessidade de efetivao da Rede Local de Ateno Criana
e ao Adolescente.
Os projetos existentes no Municpio no atendem a demanda em
situao de risco pessoal e social.
Ausncia de um programa no municpio para qualificao
dos servios oferecidos. No existem parmetros de padro de
qualidade.
A participao da sociedade no enfrentamento das questes
sociais ainda tmida.
O carter conservador do municpio; parte da sociedade apoia
e incentiva o trabalho do adolescente como nica alternativa de
atendimento
Ausncia de espao fsico adequado e disponibilizado para a
populao, que possa ser utilizado na prtica de esporte, cultura,
lazer etc.
Planejamento urbano inadequado na periferia onde concentra-se
a populao em situao de pobreza.
Necessidade de reordenamento da finalidade e do espao fsico
das entidades que atendem criana e adolescente em consonncia
com o Estatuto da Criana e do Adolescente e com o fortaleci-
mento da Rede. (SAS, 1999, p.48)
Essas informaes do um diagnstico da realidade da poca
(1997-2000). Procurando maiores informaes a respeito dos proble-
1 Composta entre outras pessoas por Simone Duran Toledo Martinez (dire-
tora do Departamento de Ao Comunitria), Valderes Maria Romera Bona-
dio (assistente tcnica) e Maria Inez Pagnosi Pacheco (presidente do Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente).
mas relatados em documentos elaborados pela equipe da SAS e a partir
do contato direto com as atuais assistentes que trabalharam na gesto
de Mauro Bragato, decidimos entrevistar Annemarie Grski (antiga
secretaria da SAS e atualmente conselheira executiva da Secretaria de
Assistncia Social do Estado de So Paulo [Conseas]). Algo que nos
chamou a ateno, na entrevista,
2
foi seu relato sobre a preocupao da
equipe da SAS com a necessidade de descentralizar a poltica da assis-
tncia social e a atuao em rede.
Segundo Grski, as poucas aes descentralizadas eram, em geral,
as de carter assistencial vinculadas a instituies religiosas e, na esfera
municipal, aes com idosos (grupos da terceira idade) e alguns cursos
isolados para gestantes ou sobre prendas domsticas. Por meio de um
convnio com o grupo de pesquisa Simespp
3
da Unesp de Presidente
Prudente definiram-se reas para instalar ncleos que contribuiriam
com a descentralizao da poltica, a partir de um mapa de incluso/
excluso social que o grupo havia elaborado em 1997. Iniciou-se na
gesto municipal (1997-2000) um espao para descentralizao da
assistncia social como estratgia de enfrentamento dos problemas
sociais vivenciados pela populao em situao de excluso social.
Como maneira de fortalecer a ao das redes, em 1998 ficou autori-
zada, pela Lei n.5.008/98, a celebrao de convnios com entidades ou
organizaes assistenciais do municpio, com o objetivo de haver ao
compartilhada e visando transferncia de recursos do Fundo Muni-
cipal de Assistncia Social para a execuo de programas de assistncia
previstos no Plano Municipal.
Como resultado dos convnios entre SAS e entidades ou organi-
zaes assistenciais, estabeleceram-se: 1) Projeto Alerta; 2) Projeto
Jovem Cidado; 3) Associao Filantrpica de Proteo aos Cegos; 4)
Associao Nacional de Peregrinao do Rosrio; 5) Lar Santa Filome-
na; 6) Repblica de Meninas; 7) Lar dos Meninos; 8) Ao Familiar; 9)
2 Entrevista realizada em 20 de janeiro de 2010 no prdio do Conseas, localizado
na Rua Guaianases, 1058, Campos Elseos, So Paulo.
3 Sistema de Informao de Mapeamento da Excluso Social para Polticas
Pblicas.
APAE; 10) Fundao Mirim; 11) Fundao Gabriel de Campos; 12)
Casa de Orao; 13) Casa do Pequeno Trabalhador; 14) Casa da Sopa;
15) Grupo Unio; 16) Ncleo There; 17) Centro de Apoio Famlia;
18) Servios de Obras Sociais; 19) Centro de Diagnstico; 20) Lumen
et Fides; 21) Servio de Assistncia Social e Cultura da Igreja Evang-
lica. Podemos observar no Mapa 8 a localizao desses grupos.
Para efetivar a descentralizao, no mesmo ano, foi aprovada a Lei
n.5.084/98 que permitiu um convnio com a Secretaria de Assistncia
e Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo para ampliao de
Ncleos de Promoo Social/Centros Comunitrios. Foram estabe-
lecidos os seguintes ncleos conforme o Mapa 9:
4
1) Morada do Sol;
2) Alexandrina; 3) Vale das Parreiras; 4) Tiro de Guerra; 5) Cohab; 6)
Ginsio de Esportes Vila Iti; 7) Cedral; 8) Nova Prudente; 9) Orman-
do Nochete; 10) Jardim Eldorado; 11) Jequetibs; 12) Brasil Novo; 13)
Jardim Braslia; 14) Aparecida Alves; 15) Cecap; e 16) Itapura.
importante ressaltar o mrito da equipe da SAS/Presidente Pru-
dente, que foi pioneira ao descentralizar a poltica de assistncia no
municpio com a inteno de promover suas operaes de modo mais
ativo, buscando integrar a famlia ao territrio, fortalecendo ao mesmo
tempo a articulao interinstitucional e as redes socioassistenciais. Essa
ao ocorreu antes mesmo da publicao da redao final da Norma de
Operao Bsica reguladora do Sistema nico de Assistncia Social no
ano de 2005.
Enquanto a poltica municipal era colocada em prtica com novas
caractersticas, no plano nacional era aprovada a primeira Norma Ope-
racional Bsica (NOB), que conceituou o sistema descentralizado e
participativo da poltica de assistncia social em 1997. Em dezembro
de 1998, foi definido o primeiro texto da Poltica Nacional de Assis-
tncia Social (PNAS). No mesmo ano, foi editada uma NOB em con-
formidade com o disposto na Poltica Nacional de Assistncia Social.
Esses instrumentos normativos estabelecem as condies de gesto, de
financiamento, de controle social, de competncias dos nveis de go-
4 Os Mapas 8 e 9 foram elaborados pela equipe da Secretaria de Assistncia
Social em 1999, por isso aparecem nesse trabalho como imagens digitalizadas.
Mapa 8 Presidente Prudente: Identificao e localizao de projetos e conv-
nios com SAS, 1999.
Fonte: Secretaria de Assistncia Social, 1999.
Mapa 9 Presidente Prudente: Identificao e localizao de Ncleos de Pro-
moo Social, 1999.
Fonte: Secretaria de Assistncia Social, 1999.
verno com a gesto da poltica, de comisses de pactuao e negociao
e de avaliao.
Ainda durante a gesto do prefeito Mauro Bragato, foi autorizada a
concesso de auxlio financeiro, Vale Vov/Vov aos idosos do Pro-
jeto Cuidadores de Idosos, por meio da Lei n.5.513/2000 e aplicado
pela SAS.
Na gesto do prefeito Agripino O. Lima Filho (2001-2004) houve
a implantao do programa Sentinela (Lei n.5.690/2001) e, em 2003,
foi assinada uma autorizao para criar a Casa Abrigo para mulhe-
res ameaadas ou vtimas de violncia, com o objetivo de acolher em
carter emergencial e/ou provisrio essas mulheres e seus filhos em
situao de risco pessoal e social por meio de atendimento integral.
Em 2004, aps um movimento de discusso nacional, foi aprovada
uma nova Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) na perspec-
tiva de implementao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
Consequentemente, em 2005, fez-se necessria a edio de uma NOB
que definisse as bases para a implantao do Sistema nico de Assis-
tncia Social. Os instrumentos de regulao da Poltica de Assistncia
Social em vigor so, portanto, a CF/88, a Loas/93, a PNAS/2004 e a
NOB-Suas/2005 (Lonardoni et al., 2006).
Os elementos histricos nos permitem afirmar que necessrio
compreender os limites e dificuldades de ordem estrutural, que com-
prometem a efetividade da PNAS. Apesar de todos os esforos e avan-
os, ainda permanece um abismo entre os direitos garantidos constitu-
cionalmente e a sua efetiva afirmao territorial. Yazbek (2004, p.26)
faz a seguinte proposio:
Na rdua e lenta trajetria rumo sua efetivao como poltica
de direitos, permanece na Assistncia Social brasileira uma imensa
fratura entre o anncio do direito e sua efetiva possibilidade de
reverter o carter cumulativo dos riscos e possibilidades que per-
meiam a vida de seus usurios.
No basta, portanto, apenas nos atermos aos elementos histricos
referentes criao e ao estabelecimento de leis no mbito da assis-
tncia social, tanto na escala nacional quanto na local. Nossas anlises
devem ir alm da abordagem factual dos acontecimentos, tendo-se em
mente quem nem sempre o que foi/ proposto pelas leis ser verdadei-
ramente efetivado. Por esse vis cabe questionar: E como o municpio
de Presidente Prudente se organiza (ou se organizou) ante o processo
de implementao do Suas? Qual a relao dos agentes responsveis
pela poltica quanto implementao e execuo da poltica descentra-
lizada? Quais as mudanas de organizao espacial municipal diante
das demandas e dinmicas territoriais? Quais so os desafios e dificul-
dades que se impem?
Todas essas questes nos remetem necessidade cada vez maior
de aproximarmos o conhecimento cientfico realidade estudada.
preciso relacionar os fatos histricos ao momento atual com o objetivo
de aprofundar a compreenso a respeito da criao de leis e sua apli-
cao, nesse caso com relao s manifestaes espaciais polticas de
assistncia social. preciso fazer uma prospeco/um reconhecimento
dos territrios da assistncia social, no sentido de oferecer subsdios
terico-metodolgicos ao tratamento da desigualdade social.
Reconhecendo o territrio de atuao dos centros
de referncia de assistncia social
Buscamos compreender, at agora, a poltica de assistncia social
organizada e regulada na esfera de governo municipal de Presidente
Prudente e na sociedade civil por intermdio da Constituio Federal
de 1988, da Loas e do contato direto com as assistentes e educadores
sociais do municpio.
Em um primeiro momento, entramos em contato com a legislao e
os artigos referentes assistncia social (como foi visto no Captulo 2 e no
subseo anterior), depois de uma primeira aproximao com a temtica
adentramos o territrio da assistncia de Presidente Prudente, com o
apoio da Secretaria de Assistncia Social da atual gesto (2009-2012).
A partir do reconhecimento de que a organizao sistemtica e qua-
lificada da informao fator estratgico e deve ser pensado e trabalha-
do, conseguimos estabelecer uma parceria entre SAS e Universidade
Pblica por intermdio do Centro de Estudos e de Mapeamento da
Excluso Social para Polticas Pblicas (Cemespp/Unesp) , mediante
dois eixos interdependentes:
1) No que diz respeito estrutura social municipal e sua din-
mica no territrio, destacando as demandas e suas causas e
tendncias: conflitos, desigualdades e processos de privao
e excluso social;
2) No que diz respeito s informaes que permitem acompa-
nhar e avaliar a capacidade de gesto e interveno, por meio
da anlise dos processos de trabalho e prestao de servios
implantados e executados pela rede pblica (tanto dos agen-
tes responsveis pela elaborao, implementao e avaliao
das polticas pblicas, quanto dos outros agentes respons-
veis pelas atividades de apoio e articulao de redes socioas-
sistenciais e parceiras).
A geografia possui muitos elementos de ordem conceitual, analtica e
instrumental que podem contribuir com as prticas da assistncia social
no campo da formulao, implementao e avaliao da poltica pbli-
ca. E existe um embasamento terico-metodolgico para tal afirmao
que viemos demonstrando desde os primeiros captulos deste trabalho.
Correndo o risco de sermos reiterativos, voltamos a afirmar essa
ideia ao defender que temos instrumentos tericos e metodolgicos
para auxiliar os agentes (gestores, sociedade civil, coletividade) a se
apropriarem, de forma consciente, de instrumentos que lhes permitam
medir, localizar e analisar se os processos da excluso e se suas aes
de combate apresentam progresso, evoluo ou no, bem como a pos-
sibilidade de neles intervir de forma planejada e qualificada. Nesse
sentido, a aquisio de tais conhecimentos possibilitar aos munic-
pios reconhecerem e apresentarem seus territrios como previsto no
PNAS. Ou seja, os municpios passaram pelo processo de adaptao
que previsto pelo plano nacional e chega o momento de os agentes
responsveis pela elaborao da poltica pblica Nacional ouvirem e
compreenderem o que os municpios tm a dizer.
Pensamos que os ganhos de eficincia/eficcia dos servios, das
aquisies de competncias e das apropriaes de meios e tcnicas
relativas ao uso e organizao da informao (coleta, medio, tra-
tamento, anlise e disseminao, por exemplo) so fundamentais para
uma gesto de territrios no nvel municipal, cujas diretrizes atuais se
baseiam nos compromissos crescentes com a democracia participativa
e com a superao de desigualdades com gerao de oportunidades.
Foi com esse propsito que organizamos uma oficina de trabalho
que mobilizou e envolveu mais de 30 pessoas entre assistentes sociais,
educadores, servidores tcnicos da Secretaria Municipal (SAS) e pesqui-
sadores do Cemespp/Unesp, entre os meses de abril e agosto de 2009.
O trabalho buscou inicialmente compreender a situao presen-
te da poltica de assistncia social organizada e regulada na esfera de
governo municipal, com o acompanhamento e controle da sociedade
civil (mediante especialmente a atuao dos Conselhos Municipais
de Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do Adolescente),
balizadas pela Constituio Federal, Loas, PNAS (2004), NOB/Suas
(2005), bem como dos programas e projetos executados no municpio
e do trabalho realizado pela equipe de assistentes e educadores sociais,
particularmente no caso deste trabalho, das equipes da rea da Prote-
o Social Bsica (PSB) que atuam nos Cras.
A Secretaria administra a Poltica de Assistncia Social do Muni-
cpio por meio dos Programas de PSB e Programa de Proteo Social
Especial (PSE) de Mdia e Alta Complexidade. A Secretaria de Assis-
tncia Social est estruturada em trs Departamentos: 1) Departamen-
to de Gesto do Sistema Municipal de Assistncia Social, 2) Departa-
mento de Proteo Social Bsica; e 3) Departamento de Proteo Social
Especial. Conta com cerca de 4% do oramento municipal (2009), o
que equivale a aproximadamente 11 milhes de reais para o desenvol-
vimento de todas as suas aes.
5
5 Tomamos nota desse dado por meio da apresentao da secretria de Assis-
tncia Social municipal, Regina Helena Penati Cardoso, na VI Conferncia da
Assistncia Social de Presidente Prudente, realizada em 24 de julho de 2009,
na sede das Faculdades Integradas Antonio Eufrsio de Toledo.
Apresenta-se a seguir uma viso descritiva concisa com algumas
informaes bsicas dos programas e projetos da Proteo Social B-
sica (PSB), implantados e executados no municpio e articulados sob
os seguintes conjuntos de servios: Cras/Paif; Convivncia/Criana e
Adolescente; Convivncia/Famlia; Convivncia/Jovem; Convivn-
cia/Idoso; Benefcios de Transferncia de Renda:
Proteo Social Bsica (PSB):
Programa de Ateno Integral Famlia (Paif)
Descrio: O Programa tem por objetivo desenvolver aes e ser-
vios bsicos continuados para famlias em situao de vulnerabi-
lidade social, buscando fortalecer os vnculos familiares e comuni-
trios e favorecer o direito proteo social bsica e preveno de
situaes de risco.
Demanda atendida: Populao em situao de vulnerabilidade so-
cial e decorrente da pobreza e/ou fragilizao de vnculos afetivos
relacionais e de pertencimento social. Nmero de atendidos: cinco
mil pessoas.
1. Projeto Criana-Cidad
Descrio: um servio de complementao escola, desen-
volvido em ncleos descentralizados, localizados em regies
com concentrao de pobreza. Sua proposta constitui garan-
tia do acesso do grupo juvenil ao seu direito proteo e
desenvolvimento integral, proporcionando oportunidades
de adquirir conhecimentos e desenvolver habilidades e ati-
tudes que provoquem impacto positivo na qualidade de vida
da criana, da famlia e da comunidade.
Demanda atendida: Crianas e adolescentes de sete a 14 anos
em situao de risco social e pessoal. Nmero de atendidos:
1.113 pessoas.
2. Familiao
Descrio: O Projeto atende famlias com crianas de zero
a seis anos, mediante um trabalho socioeducativo, desen-
volvendo aes comunitrias de promoo e informao,
possibilitando aes alternativas que auxiliem na gerao de
renda famlia.
Demanda atendida: Famlias com crianas de zero a seis anos.
Nmero de atendidos: 140 famlias.
3. Projeto Aquarela
Descrio: um servio de complementao escola, que
atende crianas de seis a 14 anos. Sua proposta constitui
garantia do acesso do grupo infantojuvenil ao seu direito
proteo e desenvolvimento integral, proporcionando opor-
tunidades de adquirir conhecimentos e desenvolver habili-
dades e atitudes que provoquem impacto positivo na qua-
lidade de vida da criana, da famlia e da comunidade, com
aes culturais, artsticas e pedaggicas.
Demanda atendida: Crianas e adolescentes de seis a 14 anos.
Nmero de atendidos: 276 pessoas.
4. Programa Ao Jovem
Descrio: O programa tem como objetivo beneficiar jovens
com idade entre 15 e 24 anos, com ensino fundamental e/ou
mdio incompletos, que se encontrem em situao de vul-
nerabilidade social, por meio do repasse direto de subsdio
financeiro.
Demanda atendida: Adolescentes de 15 a 24 anos. Nmero
de atendidos: 500 pessoas.
5. Projeto Consolidando a Cidadania
Descrio: Este Projeto tem como finalidade realizar um tra-
balho psicossocial junto aos cooperados da Cooperativa de
Trabalho de Produtos Reciclveis de Presidente Prudente,
visando reflexo e discusso de resultados prticos que favo-
ream o fortalecimento pessoal e social do grupo, com vistas
a uma gesto compartilhada e, especialmente, sua incluso
social, como sujeitos ativos e participantes na sociedade.
Demanda atendida: Cooperados da Cooperativa de Produtos
Reciclveis de Presidente Prudente, Cambuci.
6. Bolsa Famlia
Descrio: Programa de transferncia direta de renda com
condicionalidades, que beneficia famlias em situao de
pobreza e extrema pobreza.
Demanda atendida: Famlias com base nas informaes inse-
ridas pelo municpio no Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal. Cadastro: 12.799 cadastros ati-
vos; 13.151 famlias cadastradas. (fonte: Cadnico/SAS,
Pres. Prudente, dez. 2009). Nmero de beneficirios folha
de pagamento: 4.642 famlias (j descontadas as 1.010 fam-
lias bloqueadas aps processo de reviso cadastral mar./
dez. 2009. (fonte: Sibec/SAS Pres. Prudente, 2009).
7. Renda Cidad
Descrio: O Projeto busca a incluso social atuando conco-
mitantemente em duas vertentes, minimizando a situao de
extrema pobreza mediante repasse direto de subsdio finan-
ceiro e fomentando o processo emancipatrio por meio do
trabalho socioeducativo.
Demanda atendida: Famlias em situao de pobreza e risco
social. Nmero de atendidos: 600 pessoas.
Para alm da descrio, foi necessria a aproximao da equipe res-
ponsvel pela coordenao da oficina e anlise de seus resultados com
os Cras. A cidade de Presidente Prudente conta com seis Cras locali-
zados em setores censitrios de alta excluso social. Tal localizao no
se deu aleatoriamente. O Mapa 10 mostra a localizao dos seis Cras
6

6 A partir do segundo semestre de 2009, portanto j no final do perodo de
realizao deste trabalho, a Secretaria municipal de Assistncia Social rea-
lizou estudo propondo reviso e redefinio do nmero de Cras, visando
melhor aproveitamento das equipes, atendimento NOB/Suas e s orien-
taes do prprio MDS e do rgo de acompanhamento e monitoramento
estadual (Drads /Seads). O municpio passou a contar, a partir de dezembro
de 2009, com quatro Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras), a
saber: Augusto de Paula; Jardim Cambuci; Jardim Morada do Sol e Parque
Alexandrina; e, dois Centros de Ateno Famlia (CAF): Nochete e Vila Iti.
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nos seguintes bairros: Parque Alexandrina, Jardim Augusto de Paula,
Jardim Cambuci, Vila Iti, Vila Nochete e Jardim Morada do Sol.
Por meio da parceria Universidade (Cemespp) e Prefeitura, formou-
se uma equipe de trabalho
7
que props a oficina intitulada Reconhecen-
do o territrio de atuao do Cras: construindo metodologia de represen-
tao do territrio dos Cras com auxlio de ferramentas tecnolgicas.
As atividades foram divididas em reunies e fases como se pode
verificar no Quadro 3. Lembrando que iniciamos a parceria em maio e
finalizamos as atividades em agosto de 2009.
Quadro 3 Descrio das atividades da Oficina de Trabalho realizada nos Cras de
Presidente Prudente (abril/agosto 2009)
Dias Atividades
Durao
(horas)
Local
17/abr. 1
a
reunio da equipe propositora 2h30min Cemespp
14/maio 2
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21/maio 3
a
22/maio 1
a
fase (atividades junto aos
Cras)
2h Cras Nochete
22/maio 1
a
fase 2h Cras Alexandrina
5/jun. 1
a
fase 2h Cras Augusto de Paula
5/jun. 1
a
fase 2h Cras Cambuci
19/jun. 1
a
fase 2h Cras Morada do Sol
19/jun. 1
a
fase 2h Cras Iti
25/jun. 4
a
26/jun. 2
a
fase (apresentao do material
elaborado)
1h30min Cras Nochete
26/jun. 2
a
fase 1h30min Cras Alexandrina
26/jun. 5
a
reunio da equipe propositora 1h Cemespp
15/jul. 6
a
reunio equipe propositora 2h Cemespp
17/jul. 2
a
elaborado)
1h30min Cras Morada do Sol
Continua
7 Composta por Srgio Braz Magaldi (Assistente tcnico da SAS), Osias da
Silva Martinuci (Pesquisador Associado ao Cemespp), Prof. Dr. Everaldo
Santos Melazzo (Coordenador do Cemespp) e Paula Vanessa de Faria Lindo(
Mestranda do PPGG- FCT Unesp).
Quadro 3 Continuao
Dias Atividades
Durao
(horas)
Local
17/jul. 2
a
fase 1h Cras Cambuci
17/jul. 2
a
fase 1h30min Cras Augusto de Paula
20/jul. 7
a
reunio da equipe propositora 2h Cemespp
24/jul. VI Conferncia Municipal da
Assistncia Social
2h Toledo
31/jul. 2
a
elaborado)
1h30min Cras Iti
2/ago. Elaborao e anlise do material 4h Cemespp
3/ago. 8
a
6/ago. ltima correo e impresso do
material
4h Cemespp
7/ago. Apresentao final 4h Fundao Mirim
24 dias 49h
Fonte: Organizao nossa, 2009.
As atividades compreenderam: reunies entre os membros inte-
grantes do Cemespp e um assistente tcnico da SAS de Presidente
Prudente para definio das estratgias de trabalho; visitas tcnicas
e reunies com as equipes de agentes de assistncia social nos CRAS;
elaborao de bases cartogrficas com recorte da rea de atuao dos
Cras mais eixos de ruas; Juno de informaes cartogrficas obtidas
nos Cras com o ndice de Desenvolvimento da Famlia Municipal
(IDF-M) com o auxilio do software MapInfo.
Os objetivos da oficina foram:
i) Conhecer e reconhecer o territrio de atuao dos Cras (por
parte dos responsveis pela coordenao da oficina e pelas
equipes de assistentes e educadores sociais);
ii) Utilizar outras linguagens grficas, alm da escrita para
representar o territrio, os servios e as aes executadas;
iii) construir metodologia de representao do territrio; e
iv) demonstrar a importncia do uso de ferramentas tecnolgi-
cas para efetivao de polticas pblicas, particularmente a
da assistncia social.
Na primeira fase das atividades, apresentamos a cada Cras o obje-
tivo principal da oficina e enfatizamos a importncia do uso de mapas
e Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG), para a efetivao das
polticas pblicas. Neste momento apresentamos:
1. O mapa de excluso social de Presidente Prudente e a meto-
dologia que o Cemespp desenvolveu e utilizou para sua
elaborao;
2. O mapa de localizao dos Cras a partir de dados fornecidos
pelas SAS.
Com a apresentao dessas informaes cartogrficas, o segundo
passo foi introduzir alguns elementos pertinentes ao entendimento da
importncia da cartografia para elaborao das polticas pblicas aos
agentes da assistncia social em cada um dos Cras do municpio.
Aps essa apresentao inicial, promovemos uma discusso com os
agentes de assistncia social, visando resgatar informaes sobre o seu
trabalho, suas atribuies e funes nos Cras, procurando entender
as dificuldades enfrentadas e de que modo isso tambm poderia ser
traduzido em termos de representao cartogrfica. De acordo com
o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS):
[...] a equipe do CRAS deve prestar informao e orientao para a
populao de sua rea de abrangncia, bem como se articular com
a rede de proteo social local no que se refere aos direitos de cida-
dania, mantendo ativo um servio de vigilncia da excluso social
na produo, sistematizao e divulgao de indicadores da rea de
abrangncia do CRAS, em conexo com outros territrios. Realiza,
ainda, sob orientao do gestor municipal de Assistncia Social, o
mapeamento e a organizao da rede socioassistencial de proteo
bsica e promove a insero das famlias nos servios de assistncia
social local. Promove tambm o encaminhamento da populao
local para as demais polticas pblicas e sociais, possibilitando o
desenvolvimento de aes intersetoriais que visem a sustentabi-
lidade, de forma a romper com o ciclo de reproduo intergera-
cional do processo de excluso social, e evitar que estas famlias e
indivduos tenham seus direitos violados, recaindo em situaes
de vulnerabilidades e riscos. (Brasil, 2004, p.29-30, grifos nossos)
Ou seja, dentre todos os aspectos das determinaes colocadas pelo
MDS, o foco do trabalho se voltou, sobretudo, para a questo da presta-
o de informaes, sistematizao de indicadores, mapeamento e organi-
zao da rede socioassistencial. Alm dos objetivos acadmicos, fica evi-
dente a sustentao poltica, institucional e legal que remete questo da
representao geogrfica da informao de interesse social que se presta
otimizao das aes destinadas soluo de problemas que dizem
respeito s desigualdades sociais que se manifestam nos territrios.
Em um segundo momento dessa oficina com os assistentes e educa-
dores sociais, solicitamos que apresentassem os territrios de atuao
dos respectivos Cras em que trabalham de modo que nos permitissem
compreender as possveis formas de visualizao dos seus territrios
de atuao e qual o nvel de domnio que detinham sobre os recursos
visuais de representao geogrfica. Esse dilogo se pautou por algu-
mas questes previamente elaboradas (que auxiliaram a conduo das
reunies de trabalho), na forma de um questionrio semiestruturado,
ou seja, aberto complementao de questes por parte das equipes:
1) Quais atividades so desenvolvidas nesse Cras?
1.1) Quantos so os atendidos?
1.2) Quais so os critrios utilizados?
2) De que bairros so as pessoas atendidas pelo trabalho de
vocs?
3) Na opinio de vocs as atividades desenvolvidas, hoje, pelo
Cras do conta dos problemas que vocs observam?
4) Quais as reas e as situaes mais problemticas?
5) Quais os pontos positivos das aes e onde se localizam?
(Alm das aes do Cras Redes);
6) Todas estas aes so suficientes para atingir os objetivos da
poltica?
Aps os momentos de dilogo baseados nessas questes gerais, so-
licitamos que os agentes representassem o conhecimento do territrio
de atuao dos respectivos Cras, a partir de uma linguagem grfica.
Ento, foi distribuda para cada equipe uma base cartogrfica com
os limites dos territrios de atuao (segundo informaes da SAS) e
os eixos de ruas. O exerccio de transformar os relatrios, tabelas e o
cotidiano das atividades dos Cras em uma linguagem grfica estava
lanado. As equipes, de cada Cras, tiveram em mdia de 30 a 45 dias
para desenvolver as atividades.
Na segunda fase, retornamos aos Cras para analisar os resultados
com cada uma das equipes. Fizemos a leitura do territrio de atua-
o, a partir do produto grfico elaborado pelos agentes, e os resultados
foram os mais diversos. O objetivo dessa segunda fase foi verificar o
modo como assistentes e educadores sociais se apropriaram da lingua-
gem cartogrfica e se as informaes por eles representadas eram sufi-
cientes para que outras pessoas (usurios, por exemplo) entendessem e
se reconhecessem no territrio de atuao de cada Cras.
Por fim, na ltima fase da oficina, reunimo-nos com todas as equi-
pes dos Cras (assistentes e educadores) e tambm contamos com a
presena da secretria e de diretoras da SAS para a apresentao das
diferentes concepes e modos de enxergar grfica e cartograficamente
os seus respectivos produtos (as leituras do territrio e das atuaes
sobre os territrios dos Cras em que trabalham). Um fato interessante
e digno de meno merece ser aqui destacado. Foi possvel perceber
nessa reunio tcnica que, pela primeira vez desde a implantao de
cada centro de referncia nos bairros de Presidente Prudente, houve
uma reunio com todos os agentes com a finalidade de reconhecimento
mtuo dos territrios de atuao.
A seguir, apresentaremos os produtos cartogrficos elaborados
pelas equipes dos Cras, assim como as principais questes observadas,
ou seja, as que pareceram coordenao do trabalho as mais pertinen-
tes para futuras anlises. A riqueza do material remeteu imediatamente
necessidade de continuar e aprofundar a interpretao das diferentes
representaes grficas elaboradas pelos agentes de assistncia social
durante a realizao da oficina nos Cras. Os Mapas 11 a 22 apresentam
os resultados obtidos em termos da representao do territrio em
cada Cras e a eles (e ao lado) foram anexados mapas que localizam cada
Cras no contexto da cidade.
Mapa 11 rea de atuao do Cras Nochete, 2009.
Elaborao: Lucrcia Campos de Souza (assistente social); Cidimar Berti, Isabel Cristina
Migueloni, Maria Cristina Modaeli (educadores socais).
Mapa 12 Presidente Prudente: Localizao do Cras Nochete.
Elementos representados pela equipe:
Localizao do CRAS
Delimitao da rea de Abrangncia
Localizao:
De Redes de apoio
Linha de nibus
Leituras e Questionamentos a partir da nossa interpretao:
* E como se distribui pelo territrio os Projetos/Programas?
Existe concentrao de Aes em algum bairro? Por qu?
* Existe uma relao com a quantidade de famlias em situao
de desemprego com a localizao de suas moradias?
* Sobre as redes de apoio, todas tem o mesmo grau de influn-
cia sobre o territrio? Como podemos classific-las?
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Mapa 14 Presidente Prudente: Localizao do Cras Morada do Sol.
Elaborao: Maria Jos da S. Ogeda (assistente social), Giovana Natali Donangelo, Hlia
Yoshihara, Isabel Cristina V. Catana, Ulisses B. Franco Gomes (educadores sociais).
Localizao do Cras
Localizao:
reas verdes, Terrenos baldios, Estao de captao de gua,
Comrcio e Redes socioassistenciais
Atualizao da base cartogrfica
Leituras e questionamentos a partir da nossa interpretao:
* Percebemos a localizao de uma rede institucional na poro
oeste da cidade. Por que isso acontece?
* Seria interessante diferenciar o papel ou atuao das redes
socioassistenciais?
Mapa 15 Concentrao por Projeto rea de atuao do Cras Cambuci, 2009.
Elaborao: Ana Rosa H. dos Santos, Maria Cristina C. de Carlos (assistente social), Clia Regina
de P. SantAnna, Maria de Lourdes G. Canhiares, Sonia Regina Maral (educadoras sociais).
Mapa 16 Presidente Prudente. Localizao do CRAS Cambuci.
Localizao do Cras
Localizao: de equipamentos pblicos, de Redes/Parcerias,
reas problemticas favela e de Programas e Projetos
Delimitao das reas de atuao
Leituras e questionamentos a partir da nossa interpretao:
* Os elementos representados se diferenciam, tantos os equipa-
mentos quanto a atuao.
* Os pontos identificados como foco de drogadio no coincidem
com as aes, isso um indicativo para se pensar polticas para o
problema e as reas?
Mapa 17 O territrio e seus elementos rea de atuao do Cras Cambuci, 2009.
Elaborao: Ana Rosa H. dos Santos, Maria Cristina C. de Carlos (assistente social), Clia Regina
de P. SantAnna, Maria de Lourdes G. Canhiares, Sonia Regina Maral (educadoras sociais).
Mapa 18 rea de atuao do Cras Augusto de Paula, 2009.
Mapa 19 Presidente Prudente: Localizao do Cras Augusto de Paula.
Elaborao: Maria Ins Ribeiro (assistente social), Elisabeth Teixeira de Freitas, Ronaldo
Marino, Zilda Aparecida T. Aogata (educadores sociais).
Localizao do Cras
Localizao das reas de atendimentos pelos Programas e Pro-
jetos, das reas de maior vulnerabilidade e das reas de atuao
espordicas
Delimitao dos bairros
* No localizaram as redes, equipamentos
* Delimitao de reas de atuao espordicas
* Existem reas que esto alm da jurisdio de atuao do Cras,
mas, eventualmente, h atendimentos. Como a SAS resolve essa
questo?
* A poltica pblica deve se limitar as reas?
* As reas de atuao devem ser rgidas ou flexveis?
Mapa 20 rea de atuao do CRAS Vila Iti, 2009.
Mapa 21 Presidente Prudente: Localizao do Cras Vila Iti.
Elaborao: Simone Alexandre (assistente social), Conceio Alves Ferreira, Maria das Graas
Souza, Nalva Cristina Jorge (educadores sociais).
Localizao do Cras
Localizao da concentrao de programas e projetos
Delimitao de bairro atendidos
Delimitao de reas de situao problemtica
* Mapeamento voltado para Ao
* Percebemos que a atuao localiza-se no entorno do Cras, por qu?
* As reas indicadas como mais problemticas coincidem com o
maior nmero de famlias atendidas, isso significa que existe um
grande nmero de famlias na lista de espera e por isso foi classi-
ficada como mais problemtica?
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Mapa 23 rea de atuao do Cras Pq. Alexandrina, 2009.
Mapa 24 Presidente Prudente: Localizao do Cras Pq. Alexandrina.
Elaborao: Vera Lcia de Oliveira (assistente social), Mrcia Pantalio Obici, Maria Lcia
M. Nunes (educadores sociais).
* Localizao do Cras
* Localizao de equipamentos pblicos
(creches, escolas, posto de sade)
* Redes parceria
(Gabriel de Campos, Ther, Sta Filomena)
* Situao problemtica
* Concepo espacial est no Bairro.
* Vazios? Como esto as relaes sociais nas reas quem no pos-
suem nenhum tipo de informao?
* Existe uma homogeneidade social?
* E quanto aos educando? Onde eles moram?
Por meio das informaes representadas nos produtos cartogrfi-
cos, dos dilogos com as equipes dos Cras e da anlise da concepo de
territrio nos documentos oficiais do MDS, e a partir do conjunto das
reflexes que vimos desenvolvendo neste trabalho, possvel afirmar
que as representaes elaboradas ainda prescindem:
da apropriao de contedos e meios que possibilitem melho-
ria no tratamento da informao visando maior preciso para
a construo da exposio grfica/cartogrfica e para o uso da
respectiva linguagem;
da apropriao de contedos e meios que possibilitem maior
repertrio na identificao da variedade de situaes singula-
res, bem como na capacidade de contextualiz-las o suficiente
para a compreenso da dinmica socioterritorial propugnada
pelos prprios documentos oficiais de referncia da poltica.
Estas concluses foram confirmadas pelas prprias questes e d-
vidas que surgiram na ltima fase da oficina, quando todos os envolvi-
dos leram e analisaram os produtos cartogrficos elaborados.
Os mapas apresentaram informaes pontuais e zonais que no se
comunicam e no do uma noo de integrao territorial. O reconhe-
cimento de atuao do Cras s ficou claro para outras pessoas (demais
agentes de outros Cras e equipe coordenadora) em razo da recorrn-
cia a dados e informaes por linguagem oral na apresentao final.
importante salientar que as assistentes sociais reconhecem as suas
reas de abrangncia e seus limites. Porm, possvel afirmar que no
dispem de conhecimento necessrio para representar o territrio, seja
em termos cartogrficos, seja nos termos das exigncias estabelecidas
pelo PNAS/Suas.
Diante das dificuldades e da importncia da cartografia como uma
ferramenta fundamental na elaborao de polticas pblicas, apresen-
taremos algumas discusses e possveis estratgias de mapeamento no
prximo captulo, pois acreditamos que a representao cartogrfica
de indicadores sociais
8
permite novas e mais complexas maneiras de
leitura, interpretao e anlise de conjuntos de informaes que se
configuram territorialmente.
8 Entendemos que o Indicador Social um recurso fundamental e indispen-
svel que subsidia o ciclo bsico de formulao, implementao e avaliao
das polticas pblicas. Jannuzzi (2003, p.15) define o Indicador Social como:
Uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo,
usada para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abs-
trato, de interesse terico (para a pesquisa acadmica) ou programtico (para
formulao de polticas). um recurso metodolgico empiricamente referido,
que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que
esto se processando na mesma.
4
EM BUSCA DOS TERRITRIOS DA
GEOGRAFIA NAS POLTICAS PBLICAS
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Com afirmamos no Captulo 1, h trs elementos de ordem con-
ceitual e instrumental que apontam para a necessidade da partici-
pao ativa de gegrafos nas discusses e reflexes sobre as polticas
pblicas, bem como no seu processo de elaborao: 1
o
elemento:
escala geogrfica; 2
o
elemento: territrio; e 3
o
elemento: cartogra-
fia. J abordamos a escala geogrfica no Captulo 1, abordamos o
conceito de territrio presente nos documentos oficiais do MDS
no Captulo 2 e mencionamos alguns elementos da representao
cartogrfica nos Captulos 1 e 3. Agora aprofundaremos esses dois
ltimos elementos, fazendo um esforo de articul-los com a reali-
dade que nos dispusemos a analisar.
Para tanto, buscaremos responder algumas questes que nor-
teiam nosso raciocnio, como: Qual a perspectiva de territrio na
poltica de assistncia social? Qual a conceituao de territrio na
geografia? Como o territrio concebido pelos agentes respons-
veis pelas polticas sociais?
A partir da pesquisa em documentos oficiais do MDS e do tra-
balho direto com as equipes dos Cras, observamos, em nossas pri-
meiras anlises, que, embora haja um esforo coletivo para incorpo-
rao do territrio de acordo com os princpios, diretrizes, adjetivos
e aes da assistncia propostos pelo Plano Nacional de Assistncia
Social/2004 (PNAS), ainda no se alcanou uma suficiente proble-
matizao que d conta da amplitude de seus significados, para
a apropriao no apenas conceitual (e portanto, abstrata), mas, so-
bretudo, que faa sentido e seja efetiva para a prtica da formulao,
implementao e avaliao de polticas pblicas de enfrentamento
das desigualdades sociais, que trazem, em si mesmas, fortes com-
ponentes espaciais.
Apesar de o Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS) in-
corporar a noo de territrio em suas aes, em um primeiro mo-
mento, como esforo inovador, percebemos, por meio de estudo
mais detalhados, que esse territrio se encaixa no que Haesbaert
(2004) classifica de viso parcial poltica do territrio, ou seja, um
olhar poltico referente s relaes espao-poder em geral ou ainda
jurdico-poltico referente s relaes espao-poder instituciona-
lizadas; em outras palavras, o territrio refere-se a um espao de-
limitado e controlado por relaes de poder do Estado, que busca
organiz-lo com a finalidade de atendimento das necessidades so-
ciais bsicas dos cidados, respondendo a interesses diversos. Afir-
mamos ainda que, em algumas equipes dos Cras estudados, em
especial, as assistentes sociais tomam o territrio como sinnimo de
rea e localizao, dimenses/facetas importantes constitutivas do
territrio, mas que no respondem suficientemente por sua com-
plexidade socioespacial.
A NOB-Suas/2005 define com maior detalhamento as novas
lgicas de organizao, gesto e proviso no campo das aes con-
tinuadas de assistncia social. Dentre os elementos essenciais dessa
formulao, destaca-se o territrio como base de organizao do
sistema, cujos servios devem obedecer a lgica de proximidade do
cidado e localizar-se naqueles territrios de incidncia de vulnera-
bilidade e riscos para a populao (Brasil, 2008, p.43). Para alm
de uma rea na qual pessoas e famlias se localizam e da prestao
de servios aos respectivos cidados, o territrio significa articu-
laes sociais, conflitos, cooperaes, concorrncias e coeses;
produto de tramas que envolvem as construes (formas espaciais),
as instituies, as redes multiescalares, as relaes sociais e a natu-
reza exterior ao homem; objetivo-material e subjetivo-imaterial
ao mesmo tempo (Saquet, 2009, p.88).
Ento, como concatenar essas diferentes vises e, por que no,
conceituaes derivadas desses diferentes campos das cincias
humanas a geografia e o servio social que podem e devem se
aproximar no desvendamento e na ao sobre a realidade? Inicia-
remos a busca dessa articulao revisitando o conceito, no de uma
maneira exaustiva, que recupere as diferentes vises que sabemos
existir, mas sim focando em uma possibilidade de anlise que tra-
duza aquele componente que nos parece aqui o mais importante:
o territrio como sntese de relaes de poder. Em seguida, nossa
concepo do uso (e por que no tambm de sua produo) da car-
tografia para uma cartografia da ao. Para tanto, utilizaremos os
dados que deram origem ao ndice de Desenvolvimento da Famlia,
que nos parecem adequados para instrumentalizar as leituras do
territrio exigidas nessa nova fase de ao das polticas pblicas
sociais, preconizada pelo PNAS.
Por fim, em um exerccio de compromisso com a escala da vida
local, analisaremos o territrio de atuao do Cras Morada do Sol
como exemplo potencial no apenas do uso das ferramentas, mas,
sobretudo, por trata-se de um territrio que, por vrias de suas
caractersticas (como ser visto adiante), sintetiza variadas dimen-
ses dos processos de excluso social, mas, ao mesmo tempo, por
seu potencial de organizao sociocomunitria e pelas experincias
recentes ali desencadeadas.
Retomando o conceito de territrio
No captulo anterior, observamos os territrios de atuao dos
Centros de Referncia de Assistncia Social de Presidente Pruden-
te. A diferenciao entre esses territrios expresso da desigualda-
de socioespacial, resultante da lgica que preside a organizao da
sociedade e a produo/reproduo do espao.
Justamente por visar potencializar as polticas pblicas que
vimos quo necessrio ser trabalharmos com o territrio, cate-
goria de anlise geogrfica. Afinal, as aes para tomadas de deci-
ses so repletas de relaes de poder que envolvem preferncias e
escolhas que carregam em si uma determinada intencionalidade,
transformam o espao, (re)configuram territrios, geram paisagens
e influenciam diretamente o cotidiano dos agentes sociais na escala
local. Portanto, no existe neutralidade nesse jogo de tomada de
decises, ou seja, no processo de elaborao de polticas pblicas.
Em princpio, pode-se afirmar que as polticas pblicas se des-
dobram no espao, espao esse de tomada de decises que se do
por intermdio de atores governamentais, compreendendo atos
que viabilizam agendas de inovao em polticas ou que respondem
a demandas de grupos de interesse (Costa, 1998, p.7).
Em termos geogrficos, o espao considerado como:
Um conjunto indissocivel, solidrio e tambm contraditrio,
de sistemas de objetos e sistemas de aes, no considerados isola-
damente, mas como um quadro nico no qual a histria se d. No
comeo era a natureza selvagem, formada por objetos naturais, que
ao longo da histria vo sendo substitudos por objetos fabricados,
objetos tcnicos, mecanizados e, depois cibernticos, fazendo com
que a natureza artificial tenda a funcionar como uma mquina.
(Santos, 2002, p.63)
Segundo M. Santos (1985), para que seja possvel apreender o
espao, devemos analis-lo a partir das estruturas, dos processos,
das funes e das formas que devem ser relacionados e considera-
dos em conjunto. Tal anlise nos permite apreender os aspectos vi-
sveis (o padro espacial), as atividades desempenhadas, a natureza
social e econmica e a ao de uma sociedade. Cabe enfatizar a im-
portncia da anlise conjunta dessas categorias, pois se elas forem
apreendidas isoladamente, estaramos realizando uma anlise no
geogrfica, isto , uma anlise incapaz de apreender a sociedade
organizada espacialmente.
O conceito de espao, no entanto, no suficiente para anlise
que nos propomos, pois trabalhamos com delimitaes jurdico-
-polticas e, logo, com relaes de poder que o conceito de territrio
pode abarcar com mais clareza que o de espao. A nossa pesquisa
tem como objeto de anlise o espao urbano de Presidente Pruden-
te; um espao que multifacetado, composto por processos de ca-
rter relacional entre reas de incluso e excluso sociais. Em outras
palavras, trata-se de um espao articulado por diferentes territrios
e que como todo espao urbano , ao mesmo tempo, permanen-
temente sujeito a processos de reestruturao intraurbanas.
Nesse momento, porm, interessante ainda expor os limi-
tes em utilizar apenas e to somente a categoria de espao para a
formulao de novas representaes grficas e cartogrficas que
orientem polticas pblicas, uma vez que h necessidade de analisar
as relaes de poder que geram os fenmenos de incluso e excluso
sociais, que expressam, no territrio, um jogo de foras entre agen-
tes que dominam e agentes que so dominados.
Tivemos a experincia de observar e ouvir dos educadores e as-
sistentes sociais dos Cras diferentes acepes de territrio quando
referindo-se aos territrios de atuao da assistncia, cada qual com
sua particularidade. Ento, pudemos associ-los a duas concep-
es, cada qual com sua particularidade, seja a partir de estratgia
espacial para atingir, influenciar ou controlar recursos e pessoas,
pelo controle de uma rea (Sack apud Haesbaert, 2004b, p.86),
seja de influncias de determinados agentes (diretamente ligados
administrao do Estado ou no) que interferem na maneira de
produzir o espao geogrfico.
Como gegrafos, conceberemos o territrio como resultado e
condio de um processo histrico, em que h relaes socioespa-
ciais em diferentes nveis da escala geogrfica (Saquet, 2006), que
definem e delimitam o espao a partir das relaes de poder e, ao
mesmo tempo, pode transpor limites polticos e administrativos
por meio das atividades econmicas e dos meios de comunicao e
circulao.
Mas esse poder no referente ao simples produto da centrali-
dade e da autoridade. Trata-se de um poder contido em cada rela-
o, em cada ao, presente na vida cotidiana dos homens, que se
concretiza na delimitao ou definio de um espao geogrfico
a partir do poder do Estado, das empresas e de outras organiza-
es, bem como dos indivduos. Segundo Raffestin (1993, p.53),
toda relao ponto de surgimento de poder e isso fundamenta
sua multidimensionalidade.
Assim como em outras polticas, na poltica de assistncia social
o poder est contido em todas as fases de sua elaborao (agenda-
mento, implementao, formulao e avaliao), entre os prprios
agentes que representam o Estado e entre todos os outros agentes
que estabelecem, de alguma forma, relaes sociais. Ou seja, no
existe relao social onde no esteja presente, de qualquer forma, a
ao do poder que visa ao controle e dominao sobre os homens
e as coisas.
Koga (2003, p.33), buscando colocar em questo o territrio
como o cho concreto das polticas, a raiz dos nmeros e a reali-
dade da vida coletiva, esclarece:
O territrio tambm representa o cho do exerccio da cidada-
nia, pois cidadania significa vida ativa no territrio, onde se concre-
tizam as relaes sociais, as relaes de vizinhana e solidariedade,
as relaes de poder. no territrio que as desigualdades sociais
tornam-se evidentes entre os cidados, as condies de vida entre
moradores de uma mesma cidade mostram-se diferenciadas, a pre-
sena/ausncia dos servios pblicos se faz sentir e a qualidade
destes mesmos servios apresentam-se desiguais.
E no territrio que o direito a ter direito ser expresso ou ne-
gado, abnegado ou reivindicado. a partir da que se concretizam
os jogos de interesses nos quais se constroem diversos territrios,
ao longo do tempo-espao, que muitas vezes se sobrepem. desse
ponto de vista que podemos compreender o territrio na perspec-
tiva integradora de Haesbaert (2004). Territrio como revelador
de parte ou de todas as dimenses sociais, polticas, culturais, eco-
nmicas e, at mesmo, ambiental. O autor explica sua compreenso
de forma articulada, conectada, integrada com outros territrios. E
tambm a partir da perspectiva relacional onde so consideradas
as relaes scio-histricas com suas diferenas espacializadas em
um determinado tempo, sendo o territrio fruto de uma relao
complexa entre os processos sociais e o espao material e imaterial.
Chegamos concluso de que Presidente Prudente deve ser
analisada tanto a partir do conceito de espao quanto do de terri-
trio simultaneamente, pois, como afirma Saquet (2006), o espao
geogrfico muito mais que um palco receptor de aes, j que ele
tem um valor de uso, um valor de troca, e elemento constituinte
do territrio, tambm poltica e simbolicamente. Isso significa que
Saquet vai alm da ideia de Raffestin (1993, p.82), em que o espao
sinnimo de superfcie terrestre e, em acordo com Dematteis, o
autor sugere que espao e territrio so processos indissociveis
de nossa vida cotidiana. Podemos dizer que a anlise do espao,
sem considerar as diferentes territorialidades que nele se do, resul-
tar em uma incipiente compreenso da prpria dinmica espacial.
Verificaremos, no pargrafo a seguir, tal processo indissocivel a
partir da afirmao segundo a qual:
O territrio significa natureza e sociedade; economia, poltica e
cultura; ideias e matria; identidades e representaes, apropriao,
dominao e controle; descontinuidades; conexes e redes; domnio
e subordinao; degradao e proteo ambiental etc... Em outras
palavras, o territrio significa heterogeneidade e traos comuns;
apropriao e dominao, mltiplas variveis, determinaes, rela-
es e unidades. espao de moradia, de produo, de servios, de
mobilidade, de desorganizao, de arte, de sonhos, enfim, de vida
(objetiva e subjetivamente). O territrio processual e relacional, (i)
material, com diversidade e unidade, concomitantemente. (Saquet,
2006, p.83, grifos em itlico do autor e em sublinhado nosso)
Aps identificarmos vrios elementos que nos ajudam a apreen-
der o territrio a partir das contribuies da geografia, afirmamos
que as diretrizes do Cras deveriam envolver trs sentidos diferentes
de territrio que devem se complementar: i) de demarcao de limi-
tes das reas de atuao dos servios; ii) de reconhecimento do local,
dos moradores e da dinmica social existente nessas reas; e iii)
do estabelecimento de redes de relaes com tais moradores, com
outras instituies e prestao de servios dos centros de referncia,
como responsabilidade social e a atuao compartilhada.
Acreditamos ter respondido a questo referente s possibilida-
des de concepo do territrio como meio de os agentes da assis-
tncia social conceberem/elaborarem suas aes territorialmente.
Trata-se de uma concepo que deveria ser socialmente construda
com a ajuda da cincia geogrfica, mas ainda falta discutir como re-
presentar tal territrio, tendo em vista que o objetivo maior buscar
uma maneira de colaborar com a poltica de assistncia social.
Alm do territrio e da questo da escala geogrfica mencionada
no Captulo 1, trabalharemos com o terceiro elemento geogrfico:
a cartografia. Compartilhando a ideia de Koga (2003, p.21), para
quem:
O caminho da cartografia nas cidades, seja pela possibilidade
de uma aproximao com os territrios construdos, seja atravs da
tcnica do geoprocessamento para melhor identific-los e express-
-los, tem representado uma importante direo na anlise da realidade
urbana e no papel das polticas pblicas. (grifo nosso)
Comecemos com um exemplo (Mapa 25). Trata-se de uma re-
presentao complexa que nos ajudar a exemplificar uma carto-
grafia que se diferencia da descritiva. um mapa de implemen-
tao pontual cuja temtica refere-se ao uso do territrio. Nele
identificamos as reas de atuao dos Cras e os dados do Cadastro
do ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF). O IDF foi sobre-
posto ao mapa elaborado pelos agentes da assistncia social do Cras
Cambuci. Chamamos a ateno do leitor para a disperso dos dados
do IDF em todo territrio de atuao do Cras Cambuci.
Mapa 25 rea de atuao do Cras Cambuci e sobreposio dos IDF 2009.
Fonte: Cras Cambuci, 2009, e IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008.
Essa disperso corresponde exatamente s informaes ela-
boradas pela equipe do Cras. Outro ponto relevante que a rea
destacada com o circulo correspondente a uma rea recente de
favelizao. Trata-se de informao apontada pela equipe do Cras e
no contemplada pelos dados do cadastro do IDF. Isso demonstra
a importncia de articular as fontes de dados do IDF com as formas
de representao do territrio elaboradas pelos assistentes sociais.
A sobreposio de informaes permitiu as seguintes leituras:
o mapa do IDF de Presidente Prudente que apresentamos no
contemplava certas (novas) reas de vulnerabilidade e risco
social na cidade;
o IDF demonstra a localizao de algumas famlias que no se
encontram nas reas que foram indicadas pelos agentes como
sendo atendidas pelos Cras; e
o reconhecimento de novas reas de risco e vulnerabilidade
social possibilitado pelo trabalho direto da assistente social
responsvel por determinado centro de referncia suas reas
de atuao.
Com essas observaes, foi possvel afirmar e demonstrar aos
agentes de assistncia social a importncia da cartografia como uma
ferramenta de ao em dois aspectos: (i) a visualizao da distribui-
o de famlias (tomando o IDF como exemplo) em reas de risco e
vulnerabilidade social no territrio; e (ii) a avaliao da atuao dos
Cras nessas reas, recuperando de maneira permanente os conheci-
mentos produzidos por sua ao cotidiana.
A partir do trabalho realizado, verificamos que os agentes dos
Cras podem e se esforam para operacionalizar o princpio de ter-
ritorializao do Suas. No entanto, para conseguirem tal opera-
cionalizao, como vimos, ainda lhes faltam elementos de ordem
conceitual e prtica. Da a importncia de incorporar outros ins-
trumentos que auxiliem a viabilizar o princpio de territorializao
dos centros.
Os Cras se localizam em reas de excluso social e tornam-se
referncia ao orientar a proteo social por meio de aes coleti-
vas, organizando redes de servios e possibilitando programas co-
munitrios de carter multissetorial. Para tanto, faz-se necessrio
compreender as particularidades/singularidades de cada rea e
incorporar a abordagem territorial na formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas.
Tais aes se potencializam, a nosso ver, a partir da incorpora-
o das tecnologias de informao cartogrfica como possibilidade
para aprofundar o conhecimento sobre os territrios e elaborar pro-
postas de interveno na realidade por meio de polticas pblicas.
Vamos aprofundar um pouco mais nossa viso sobre essa carto-
grafia necessria.
O mapa uma imagem representativa do mundo visvel, imagi-
nvel e vivenciado; uma construo que segue a lgica do seu elabo-
rador. Ao longo da histria dos homens, tem sido instrumento pol-
tico de dominao e administrao. E no sculo XXI, qual tem sido
seu papel? A representao cartogrfica possui vrias dimenses;
nosso interesse rev-la e refletir sobre ela no contexto geogrfico.
Ser possvel outra cartografia para a compreenso da dinamicidade
da relao espao-tempo presente e futura?
Uma pergunta adequada para iniciar nossa reflexo seria: qual
representao cartogrfica deve ser discutida? Analisaremos alguns
aspectos da cartografia temtica, refletindo sobre o tipo de repre-
sentao que ns, gegrafos, deveramos e/ou poderamos elaborar.
Buscamos, no decorrer da nossa pesquisa, a fuso entre teo-
ria e prtica, ou seja, aplicar propostas terico-metodolgicas da
cartografia na elaborao de produtos cartogrficos e uma nova
metodologia que permita, ao elaborador e ao leitor de mapas, o
entendimento dos diferentes espaos e territrios e, por que no,
lugares. Isso significa uma busca intensa e constante por repre-
sentaes grficas e cartogrficas que ultrapassem a mera funo
de localizao de objetos e fenmenos e que revelem processos e
dinmicas humanas como fluxo de pessoas, oscilao populacional,
a multidimensionalidade da excluso, entre outros.
Podemos afirmar que a histria do mapa est mesclada com
a prpria histria da humanidade. Os homens sempre procura-
ram conservar a histria dos lugares, caminhos teis para chegar a
algum lugar, para ocupar uma rea e/ou para administrar o uso de
um espao no qual se encontrava inserido. Desde os tempos mais
remotos, os homens aprenderam a registrar seus mapas de acor-
do com as tcnicas e os materiais disponveis, como desenhando
no cho, em tecido, em placas de argila, madeira ou nos papiros e
pergaminhos, por diversos meios de representao do terreno que
habitavam.
Os aspectos histricos trabalhados at o momento demonstram
que as representaes cartogrficas significaram em diferentes
tempos e lugares um poderoso instrumento de poder, conquista e
dominao. E por que ser que a representao carrega em si esse
significado? Porque ela serve como instrumento de dominao para
quem a realizou e (des)informa/(des)orienta quem a utiliza.
Vejamos: a nossa poca se caracteriza por uma profunda intensi-
ficao das relaes sociais, intensos fluxos de investimentos finan-
ceiros, decises polticas de importncia local/mundial, acelerao
de mudanas tecnolgicas, tendncia a uma padronizao cultural,
entre outros; em uma dada dimenso do espao, ocorrem mltiplas
fenmenos ao mesmo tempo, ocasionando mudanas cada vez mais
rpidas. H uma linha de raciocnio e vivncia veloz que engloba
pessoas, mercadorias e informaes em nome de uma produo
voltada ao mercado. Nesse sentido, as verdades estabelecidas dei-
xam de s-lo e a perplexidade a tnica do momento.
Que direo ns seguimos diante dessa realidade? No campo da
cincia, novos desafios procuram ser empreendidos. Por exemplo,
observamos que a teoria do caos, o paradigma da complexidade, a
abordagem multidisciplinar ou transdisciplinar etc. so correntes
que procuram dar conta de nosso mutante mundo novo. A geo-
grafia, por sua vez, como tantas outras cincias, tambm enfrenta
problemas quanto sua permanncia no cenrio futuro. Por exem-
plo, ser que a geografia crtica ainda existe (ou resiste)? Que tipo
de geografia utilizamos para ler a realidade atual e refletir sobre ela?
Podemos mesmo falar de uma geografia da ps-modernidade ou
ps-moderna?
Embora nossa pretenso no seja responder a tais questiona-
mentos, eles so vlidos como proposies para outras pesquisas,
mas nosso objetivo pensar o papel da cartografia na poltica p-
blica. Reforamos a ideia de que a produo do conhecimento no
se d fora de um contexto histrico e social. Por essa observao,
queremos deixar claro que o trabalho intelectual, embora pos-
suindo uma dinmica especfica, sofre influncias do prprio con-
texto histrico que constitui a materialidade do trabalho cientfico
(Gonalves, 1982, p.93).
Se toda cincia e consequentemente todos os seus instrumen-
tos de anlise sofrem influncias do contexto histrico que ana-
lisam, ento permanece a questo: o que poderia ser a cartografia
nos tempos atuais? Poderia, a nosso ver, ser uma cartografia que se
caracteriza pelo sentido que seu elaborador lhe d, ou seja, uma car-
tografia para ao. Uma cartografia menos descritiva e mais ativa.
Isso significa que a representao deixaria de ter uma definio
nica e hegemnica, dada pela localizao do objeto, e passaria a ser
definida por suas finalidades.
Em considerao aos elementos aqui apontados, gostaramos de
propor uma cartografia que colabore com a ao dos agentes sociais,
dos indivduos, dos agentes elaboradores de polticas pblicas.
De modo preliminar, poderamos sugerir o desenvolvimento
de uma cartografia capaz de fornecer informaes que ajudem a
enfrentar as desigualdades, diminuir os conflitos polticos/cultu-
rais, aproximar pessoas, problemas ambientais, prever um plane-
jamento urbano bem estruturado etc. Uma cartografia que supere
qualquer dicotomia que ainda persista no discurso geogrfico, que
no seja limitada por uma diviso entre geografia fsica e geografia
humana, suficientemente bem estruturada e capaz de sugerir novos
raciocnios e apontar aes para as questes colocadas. E qual ca-
minho seguir para elaborar esse tipo de representao cartogrfica?
Pensamos que a resposta esteja ao longo da histria do uso da
cartografia na geografia. Basta estar atento s crticas e aos pon-
tos positivos de cada poca. Da geografia pr-institucionalizao,
devemos ressaltar o importante papel daqueles atores (desbrava-
dores, bandeirantes, mercenrios contratados, naturalistas etc.)
que vivenciavam o lugar; pessoas que, no ato de descobrir, descre-
viam o que seus olhos alcanavam. Os dados eram enviados para
cartgrafos estrangeiros que, tempos depois, elaboravam mapas,
como o mapa das Capitanias Hereditrias. Fazendo uma analogia
com os tempos atuais, nossos desbravadores do sculo XXI so
aqueles que trabalham para as mais diversas instituies, como o
IBGE, a Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) e
o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), os ministrios,
hospitais, cartrios eleitorais, as delegacias, empresas, organizaes
da sociedade civil e todos aqueles que coletam dados e trabalham
informaes.
Temos tecnologias para transformar os dados em informaes,
porm, quando observamos tais resultados em mapas, percebemos
que tal uso feito de modo nem sempre eficaz. Entre compndios
de estatsticas e variedades de dados fragmentados, elaboradores e
usurios de mapas continuam confusos e desinformados no sentido
de apresentarem dificuldades para elaborar representaes eficazes
e eficientes para auxiliarem na soluo de problemas sociais.
Sabemos que a descrio numrica exaustiva sobre as carac-
tersticas de um determinado espao leva ao empobrecimento da
reflexo geogrfica. No estamos fazendo um apelo ao reforo da
geografia quantitativa, mas chamamos ateno para o uso da es-
tatstica. Acreditamos que a estatstica deva receber uma ateno
especial e cuidadosa, pois seu mau uso pode levar o elaborador de
mapa a um produto final errneo em relao ao que se pretendia
demonstrar.
1
Afinal, trata-se de um reflexo abstrato do real, ou
seja, o pesquisar que manipula os dados que geram uma determi-
nada informao. Para tanto, necessrio saber separar e escolher
as variveis de uma dada situao, como afirma Milton Santos
(2002, p.73):
1 Jannuzzi (2003) j alertou para o uso e sobretudo paras diferentes possibilida-
des do mau uso dos indicadores nas polticas pblicas.
Tudo que apresentado sob uma forma quantitativa a trans-
crio numrica de um fato ou de uma previso baseada em uma
sequncia. Se no se consegue separar certas variveis j se trata
de uma outra questo e refere-se mais ao nvel dos progressos j
realizados em matria de teoria do domnio cientfico em questo.
aqui que o problema se torna mais agudo. da maior ou
menor capacidade de separar as variveis de uma dada situao que
depende o sucesso da anlise qualitativa e das tentativas de uma
anlise quantitativa.
Somente elaboraremos produtos cartogrficos eficazes se for-
mos capazes de ir alm dos aspectos visuais artsticos e tcnicos. O
domnio da semiologia grfica no basta por si s, assim como o do-
mnio de Sistemas de Informao Geogrficas (SIG) tambm no
suficiente para propor uma cartografia alternativa que ultrapasse
o simplismo da imagem e o uso equivocado do mapa como mera
ilustrao. Logo, ter conhecimento sobre semiologia e SIG apenas
condio necessria, mas no suficiente. Precisamos, pois, de um
instrumento cognitivo a respeito do que representar, para quem
representar e por que representar. necessrio ter um conjunto
de conhecimentos prvios do espao, das estruturas espaciais, logo
da relao espao-sociedade, assim como o uso adequado da estats-
tica e de outros mtodos.
Ante a ressignificao da identidade dos agentes da assistn-
cia social, referenciadas em princpios ticos, polticos e tcnicos,
qualificados para assumir o protagonismo que a implantao do
Suas requer, faz-se necessrio, pois, enfrentar o desafio relacionado
ao ordenamento dos dados, s metodologias de sistematizao,
ao desenvolvimento de capacidade gerencial que transforma os
dados em informaes relevantes e acessveis aos atores, usurios
e leitores de mapas, que tomam as decises no momento que delas
precisem. Findada a etapa de organizao/classificao dos dados
selecionados para produo do mapa, cabe ao elaborador verificar
se sua leitura fornece explicaes e interpretaes que deem conta,
em alguma medida, do problema e das questes que motivaram a
investigao. Assim, faz-se necessrio o trabalho de campo, m-
todo to utilizado pelos pesquisadores da geografia tradicional,
porm, nesse momento, no somente como meio de (re)conhecer
o territrio e sistematizar informaes sobre esse e sim como meio
de verificao e constatao das informaes que foram elaboradas
entre quatro paredes, ou seja, em laboratrios de pesquisas, den-
tro dos muros da universidade etc.
Para fechar a ideia do que chamamos aqui de cartografia para
ao, temos que ter claro a compreenso da relao espao-tempo.
Para representarmos a dinmica dos fenmenos sociais e econmi-
cos do nosso tempo, no basta apenas expressar as relaes espa-
ciais de forma e estrutura
2
ou ainda apenas pontos adjacentes e/ou
distncias euclidianas.
3
Isso porque verificamos muitas articula-
es materiais entre agentes econmicos e sociais independentes da
contiguidade fsica. Logo, os fluxos passam a ser um componente
essencial que deve aparecer nas representaes cartogrficas para
que possamos compreender o espao de fixos e de fluxos e pro-
duzir uma representao de espaos potenciais, um espao como
devir, e assim, qui, nos libertemos do espao como mero produto
material.
Ensaios de uma cartografia para a ao
Aps apresentarmos a nossa concepo de uma cartografia
voltada para a ao e sobre a sua relevncia como um instrumento
que abre possibilidades ao aprofundamento da anlise e da com-
preenso das dinmicas territoriais, dentro de determinados con-
textos socioespaciais, trataremos de exemplificar, neste momen-
2 Cf. Santos (1985), que desenvolve os conceitos de forma, funo, estrutura e
processo para descrever as relaes que explicam a configurao do espao.
3 Em matemtica, distncia euclidiana (ou distncia mtrica) a distncia entre
dois pontos, que pode ser provada pela aplicao repetida do teorema de
Pitgoras.
to, um dos modos pelos quais possvel se chegar elaborao
de produtos cartogrficos capazes de oferecer informaes mais
pertinentes:
aos estudos sobre desigualdades sociais;
elaborao de polticas pblicas destinadas a minimizar
essas desigualdades e;
prpria atuao dos agentes sociais no mbito dos centros de
referncia da assistncia social em Presidente Prudente.
Entre outras possveis formas de exemplificarmos essa ideia,
partiremos do mapeamento do ndice de Desenvolvimento da Fa-
mlia (IDF), por meio da espacializao dos seus indicadores sobre
a base cartogrfica de Presidente Prudente. Porm, antes de che-
garmos especificamente exposio dos resultados obtidos, apre-
sentaremos algumas informaes referentes definio do IDF,
bem como sobre sua utilidade ao nosso estudo.
O ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF) foi desenvol-
vido pelos pesquisadores do Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas (Ipea), Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e
Samuel Franco, com o objetivo de criar um indicador sinttico para
mensurar o grau de desenvolvimento de uma famlia.
O IDF um indicador das condies socioeconmicas de uma
famlia, que utiliza informaes disponveis no questionrio do
Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Ca-
dnico), com objetivo de produzir um indicador sinttico das ne-
cessidades de cada famlia. Ele composto por 41 indicadores e
seis dimenses. Para constru-lo, foram consideradas 41 perguntas
sobre as condies da famlia, s quais devem ser respondidas com
um sim ou um no. Cada sim computado como algo positivo que
aumenta a pontuao da famlia na direo de um maior ndice de
desenvolvimento. O IDF pode variar entre 0 (para aquelas famlias
que apresentam no para os 41 indicadores considerados) e 1
(para as famlias que apresentam resposta positiva para todos os
indicadores).
O IDF um indicador sinttico que mede o grau de desenvolvi-
mento das famlias, possibilitando anlises do grau de vulnerabili-
dade da famlia, a partir de informaes disponveis no questionrio
do Cadnico.
4
um instrumento de carter analtico, que permite
avaliaes de grupos de famlias ou mesmo o total de unidades fa-
miliares do municpio.
Como outros indicadores que abordam a desigualdade em pers-
pectiva multidimensional, o IDF varia entre 0 e 1, e quanto melho-
res as condies da famlia, mais prximo de 1 ser o seu indica-
dor. A unidade de anlise do IDF a famlia e no o indivduo; no
entanto, o indicador de cada famlia se constri a partir dos dados
pessoais de seus integrantes. O IDF aborda seis indicadores: i)
composio familiar; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao tra-
balho; iv) disponibilidade de recursos; v) desenvolvimento infantil;
e vi) condies habitacionais.
O conjunto dos seis indicadores, supramencionados, resulta
do clculo de 41 variveis. Para constru-lo, foram consideradas
41 perguntas sobre as condies da famlia, s quais foram res-
pondidas com um sim ou um no. As respostas posteriormente
foram tabuladas e associadas a 0 ou 1. A cada confirmao posi-
tiva da proposio, feita pelo indicador, era associada ao nmero
4 O Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), disciplinado
pelo Decreto n.6.135, de 36 de junho de 2007, e regulamentado pela Portaria
n.376, de 16 de outubro de 2008, um instrumento de coleta de dados e infor-
maes com o objetivo de identificar todas as famlias de baixa renda existen-
tes no pas. Devem ser cadastradas as famlias com renda mensal de at meio
salrio mnimo por pessoa. Famlias com renda superior a esse critrio podero
ser includas no Cadnico, desde que sua incluso esteja vinculada seleo
ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela Unio,
estados ou municpios. As principais informaes das famlias cadastradas
so: caractersticas do domiclio (nmero de cmodos, tipo de construo, tra-
tamento da gua, esgoto e lixo); composio familiar (nmero de componen-
tes, existncia de pessoas com, deficincia); identificao e documentao de
cada componente da famlia; qualificao escolar dos componentes da famlia;
qualificao profissional e situao no mercado de trabalho; remunerao e
despesas familiares (aluguel, transporte, alimentao e outros).
1 e, por consequncia, a negao da proposio era associada ao
0. Com essa metodologia chegam-se s variveis. A soma das
variveis resulta em indicadores, e com a soma dos seis indica-
dores, chega-se ao produto final: o ndice de Desenvolvimento da
Famlia (IDF).
5

Vamos exemplificar essa metodologia com os dados de Presi-
dente Prudente. De acordo com informaes do IDF municipal
(Ipea MDS, 2008), o municpio tinha registrado no Cadnico de
2008 11.132 famlias. Levando em conta os pontos discutidos sobre
a cartografia para a ao e o potencial do IDF, transformamos essas
informaes em grficos e mapas,
6
pois esses indicadores podem
ser utilizados na elaborao de diagnsticos das condies de vida
das famlias.
Organizamos a apresentao das informaes da seguinte
maneira:
1) Reapresentao do IDF- Municipal (Mapa 7, ver Captulo 1);
2) Apresentao das variveis que compem o indicador da
famlia (Quadros 4 ao 9);
3) Sntese da anlise dos dados;
4) Grficos dos dados municipais (Grfico 12 ao 17);
5 importante ressaltar que a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(Senarc) disponibilizou para os gestores o aplicativo do ndice de Desenvolvi-
mento da Famlia (IDF) que permite o acompanhamento das famlias inscritas
no (Cadnico). Com esse aplicativo, os gestores municipais podero identifi-
car, entre as famlias pobres do municpio cadastradas no Cadnico, as que
apresentam baixo nvel de desenvolvimento em alguma das dimenses defini-
das pelo IDF (vulnerabilidade, acesso educao, acesso ao trabalho, disponi-
bilidade de recursos, desenvolvimento infantil e condies habitacionais).
6 Os grficos foram organizados a partir dos valores absolutos, ou seja, a partir
das 11.132 famlias cadastradas. Em razo de questes tcnicas de geocodifi-
cao, como a no identificao dos endereos cadastrados na base cartogr-
fica por falta de informaes, os mapas tiveram que ser organizados com dados
referentes a apenas 75% das famlias. Para que no ocorressem problemas na
leitura dos produtos cartogrficos tomamos alguns cuidados como a verifi-
cao prvia da quantidade de dados representados e seus valores absolutos
evitando assim, a induo de leituras errneas.
5) Mapas das variveis que compem o indicador da famlia
(Figuras 1 ao 6); e
6) Mapa sntese das variveis, ou seja, mapa dos indicadores
(Mapas 26 ao 31)
Com o propsito de representar os componentes da vulnerabili-
dade das famlias, foram determinadas nove variveis. Barros et al.
(2008, p.13) afirmam que a vulnerabilidade de uma famlia repre-
senta o volume adicional de recursos que ela requer para satisfazer
suas necessidades bsicas, em relao ao que seria requerido por
uma famlia padro.
Quadro 4 Variveis que compem o Indicador de Vulnerabilidade das Famlias
Indicador de Vulnerabilidade das Famlias
Gestao e amamentao
V1. Ausncia de gestantes
V2. Ausncia de me amamentando
V3. Ausncia de crianas (0 a 6 anos)
Crianas, adolescentes e jovens
V4. Ausncia de crianas ou adolescentes
(7 a 14 anos)
V5. Ausncia de crianas, adolescentes ou
jovens (15 a 17 anos)
Portadores de deficincias e idosos
V6. Ausncia de portadores de deficincia
V7. Ausncia de idosos
Dependncia econmica
V8. Presena de cnjuge
V9. Mais da metade dos membros encon-
tra-se em fase ativa
Fonte: Barros et al. (2008).
Em Presidente Prudente, verificamos na varivel V1 que
98,42% famlias (10.956) so apresentam gestantes, logo apenas
1,58% das famlias possui pelo menos uma gestante; no entanto,
existem 7,8% de mes amamentando. A varivel V3 registra
39,68% famlias com presena de criana de 0 a 6 anos; 75,87% de
famlias com presena de crianas ou adolescentes entre 7 a 14 anos;
e 82,22% de famlias com presena de adolescentes ou jovens entre
15 e 17 anos. Embora o pblico maior seja de adolescentes e jovens,
e como observamos anteriormente que a maior parte dos progra-
mas e projetos da Secretaria da Assistncia Social voltada para
um pblico com idade mxima de 14 anos, essa uma informao
importantssima para se repensar algumas polticas.
Em relao presena de portadores de alguma necessidade es-
pecial, como cegueira, mudez, surdez, mental, fsica e outras, regis-
traram-se 7,59% de famlias com pelo menos um familiar portador
de deficincia. Em relao populao idosa, podemos verificas na
V7 que das famlias cadastradas, 9,35% contam com a presena
de pelo menos um idoso com mais de 64 anos de idade.
A varivel V8 apresenta uma informao interessante, pois
5.317 famlias (47,76%) possuem ralaes maritais, logo, mais da
metade das famlias, 52,24%, chefiada apenas por uma mulher
ou um homem, isso um indicativo da reestruturao do arranjo
familiar que era predominante (o do tipo casal com filhos) e agora
um responsvel (pai ou me) e filhos. Em entrevistas com as equi-
pes dos Cras, foi confirmado o aumento de famlias com a presena
de mulheres chefes de famlia.
Grfico 13 Presidente Prudente: porcentagem das variveis que compem o
Indicador de Vulnerabilidade da Famlia, 2008.
Fonte: IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008.
Na Figura 1, podemos observar a espacializao das variveis.
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A sobreposio das nove variveis resultam no Mapa 26. Obser-
vamos que h 48 famlias com os piores ndices de vulnerabilidade
(0,13 a 0,35), provavelmente famlias com a presena de gestantes,
crianas, adolescentes, jovens, portadores de deficincia e idosos,
significando o aumenta da vulnerabilidade, na medida em que au-
menta o volume de recursos necessrios para a satisfao de suas
necessidades bsicas.
Pela distribuio das informaes, conseguimos identificar que
mais de 70% das famlias esto entre o ndice 0,35 e 0,79. Lembran-
do que o ndice varia de 0 a 1, quanto mais prximo de 1, melhor a
situao da famlia.
Mapa 26 Presidente Prudente: ndice de Vulnerabilidade.
Fonte: IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008. Elaborao: Osias Marti-
nuci e Paula Lindo, 2010.
O acesso ao conhecimento, certamente, se encontra entre os
mais importantes meios de uma famlia satisfazer suas necessida-
des. O indicador de acesso ao conhecimento composto por seis
variveis, conforme verificaremos a seguir.
Quadro 5 Variveis que compem o Indicador Acesso ao
Conhecimento
Indicador de Acesso ao Conhecimento
Analfabetismo
C1. Ausncia de adultos analfabetos
C2. Ausncia de adultos analfabetos
funcionais
Escolaridade
C3. Presena de pelo menos um
adulto com ensino fundamental
completo
adulto com ensino mdio completo
adulto com ensino superior
No Grfico 14 temos uma dimenso da situao das famlias
de Presidente Prudente em relao a varivel de acesso ao conheci-
mento. A varivel C1 revela que do universo de 11.132 famlias,
9.685 possuem pelo menos um adulto, acima de 17 anos, analfabe-
to, ou seja, 87% das famlias. Outro valor que merece destaque o
nvel de estudo dessas famlias que se mostra de baixssimo grau.
Apenas 36,11% das famlias possuem ensino fundamental comple-
to, ou seja, pelo menos um familiar com escolaridade superior a sete
anos. Essa porcentagem fica ainda mais baixa quando so verifica-
das as famlias que tenham pelo menos um familiar com mais de 10
anos de estudo, equivalente ao ensino mdio, essa porcentagem de
apenas 1,82%. E a C5 demonstra ausncia total de pessoas com
ensino superior.
Os mapas de acesso ao conhecimento, que compem a Figura
2, denunciam a importncia e a necessidade urgente de elaborao
de polticas pblicas educacionais. Observamos que h uma con-
Indicador de Acesso ao Conhecimento, 2008.
Fonte: IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008.
centrao de famlias com analfabetos funcionais, especialmente na
poro norte e leste da cidade; porm, o interessante a presena
desses casos em famlias que habitam a poro oeste. Interessante
no sentido de que, ao se considerar o processo histrico da poro
norte e leste (o alm-linha frrea), a informao no se apresenta
como novidade em razo das caractersticas marcantes de excluso
social. O mapa de presena de analfabetos funcionais revela outro
territrio a oeste da cidade que merece um olhar mais cuidadoso.
Os mapas referentes ao ensino fundamental, mdio e superior
infelizmente reproduzem a realidade nacional, uma grande quanti-
dade de pessoa com menor grau de instruo.
O ndice de acesso ao conhecimento (Mapa 27) representa 1.439
famlias com o ndice entre 0 e 0,25, provavelmente famlias com
presena de analfabetos e com poucos anos de estudo que se lo-
calizam por todo o municpio, sem se configurar em um tipo de
concentrao. Embora 85% das famlias (com ndice entre 0,25
e 0,67) se localizam por todo territrio, conseguimos identificar
manchas mais concentradas nas reas de excluso social.
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Mapa 27 Presidente Prudente: ndice de Acesso ao Conhecimento.
Quanto ao trabalho:
Dotar as famlias de meios sem garantir que elas possam efe-
tivamente utiliz-los para a satisfao de suas necessidades no
uma poltica eficaz. Assim, to importante quanto garantir que
as famlias tenham acesso aos meios de que necessitam dar-lhes
a oportunidade de utiliz-los. Por exemplo, a importncia de dar
a uma pessoa os conhecimentos necessrios para que ela desem-
penhe uma determinada funo ser dramaticamente reduzida,
caso ela no venha a ter a oportunidade de realiz-la. (Barros et al.,
2008, p.15)
Quadro 6 Variveis que compem o Indicador de
Acesso ao Trabalho
Indicador de Acesso ao Trabalho
Disponibilidade
de trabalho
T1. Mais da metade dos mem-
bros em idade ativa encontram-se
ocupados
Qualidade
do posto de
trabalho
T2. Presena de pelo menos um
ocupado no setor formal
ocupado em atividade no agrcola
Remunerao
ocupado com rendimento supe-
rior a um salrio mnimo
ocupado com rendimento supe-
rior a dois salrios mnimos
No Grfico 15, a varivel T1 revela que 32,68% das famlias
possuem mais da metade dos membros em idade ativa ocupados.
Quando verificada essa porcentagem em relao ao setor for-
mal, percebe-se que o valor percentual diminui ainda mais: apenas
20,14% das famlias possuem pelo menos um familiar em emprego
formal. Levando em considerao que as condies de vida de-
pendem de diversos fatores, no surpresa o baixo rendimento
salarial das famlias cadastradas, j que verificamos o baixo grau de
escolaridade dessa populao. Em 2008 foi registrado que 15,31%
das famlias possuam pelo menos um trabalhador ocupado com
remunerao acima de um salrio mnimo, e apenas 1% possui pelo
menos um trabalhador ocupado com remunerao acima de dois
salrios mnimos. Podemos observar, na Figura 3, como as infor-
maes relacionada s variveis que compem o indicador de aces-
so ao trabalho se espacializam pela cidade.
Indicador de Acesso ao Trabalho, 2008.
Fonte: IDF, Secretaria de Assistncia Social de Presidente Prudente, 2008.
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Mapa 28 Presidente Prudente: ndice de Acesso ao Trabalho.
O Mapa 28 demonstra a importncia da elaborao de polticas
pblicas articuladas. O acesso ao conhecimento de uma famlia se
reflete no acesso ao trabalho, logo, o Mapa 25 revela o baixo grau
de instruo das famlias e o do trabalho dele no se diferencia. Da
verificamos que mais de 50% das famlias esto com os ndices entre
0 e 0,25, distribudos em todo o territrio a cidade.
Sobre a disponibilidade de recursos, na medida em que a grande
maioria das necessidades bsicas de uma famlia possa ser satisfeita
por meio de bens e servios adquiridos no mercado, a renda familiar
per capita passa a ser um recurso fundamental na determinao do
seu bem-estar. Barros et al. (2008, p.16) afirmam que:
Embora a origem dos recursos no seja relevante para a satis-
fao das necessidades de uma famlia, a sustentabilidade e o grau
de independncia das mesmas dependem da parcela que gerada
autonomamente e da parcela que recebida como transferncias de
outras famlias ou do governo.
O Indicador de Disponibilidade de Recurso composto por seis
variveis como mostra o Quadro 7.
Quadro 7 Variveis que compem o Indicador de Disponibili-
dade de Recursos
Indicador de Disponibilidade de Recurso
Extrema pobreza R1. Despesa familiar per capita superior
linha de extrema pobreza
R2. Renda familiar per capita superior
R3. Despesa com alimentos superior
Pobreza R4. Despesa familiar per capita superior
linha de pobreza
R5. Renda familiar per capita superior
linha de pobreza
Capacidade de
gerao de renda
R6. Maior parte da renda familiar no
advm de transferncias
Os dados referentes ao Grfico 15 registraram que 47,96% das
famlias tm despesa familiar per capita maior que a linha de ex-
trema pobreza, definida como R$ 60,00 (sessenta reais) (varivel
R1). Porm, apenas 61,45% das famlias possuem renda per capi-
ta superior linha da extrema pobreza, ou seja, 38,54% das famlias
possuem uma renda per capita inferior a R$ 60,00 (sessenta reais).
Esses valores se refletem nas despesas destinadas a alimentao;
observamos na varivel R3 que apenas 10,15% das famlias des-
tinam mais de R$ 60,00 para despesas alimentares. Podemos ob-
servar a localizao e distribuio territorial dessas informaes
no Figura 4.
Indicador de Disponibilidade de Recursos, 2008.
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Mapa 29 Presidente Prudente: ndice de Disponibilidade de Recursos.
Com o objetivo de garantir a cada criana oportunidades para
seu pleno desenvolvimento, foram elaborados indicadores relacio-
nados ao trabalho precoce, acesso escola e progresso escolar. No
Quadro 8 verificamos as variveis que compem o indicador de
desenvolvimento infantil.
Quadro 8 Variveis que compem o Indicador de Desenvol-
vimento Infantil
Indicadores de Desenvolvimento Infantil
Trabalho
precoce
D1. Ausncia de pelo menos uma criana de
menos de 10 anos trabalhando
menos de 16 anos trabalhando
0-6 anos fora da escola
Acesso
escola
D6. Ausncia de pelo menos uma criana
com at 14 anos com mais de dois anos de
atraso
Progresso
escolar
D7. Ausncia de pelo menos um adolescente
de 10 a 14 anos analfabeto
D8. Ausncia de pelo menos um jovem de
15 a 17 anos analfabeto
Segundo o IDF de Presidente Prudente sobre o desenvolvi-
mento infantil (Grfico 17), em relao ao trabalho precoce foram
registradas duas famlias em que h pelo menos uma criana com
menos de 10 anos trabalhando. Esse nmero aumenta quando a
idade elevada para 16 anos, sendo registradas 16 famlias com a
presena de pelo menos uma criana trabalhando (Figura 5). Os
dados de acesso escola so preocupantes, pois h 25,94% de crian-
as de 0 a 6 anos fora da escola; 7,87% de famlias com pelo menos
uma criana/adolescente de 7 a 14 anos fora da escola; e a porcen-
tagem aumenta para 9,10% para adolescentes/jovens de 7 a 17 anos
(Grfico 16). Em relao ao progresso escolar, verificamos que
4,59% das famlias possuem pelo menos uma criana/adolescente
com mais de dois anos de atraso escolar. Quanto ao analfabetismo,
observamos que 1,62% das famlias, o que equivale a 180 famlias,
tem pelo menos um adolescente, entre 10 e 14 anos de idade, anal-
fabeto, e 22 famlias com a presena de pelo menos um jovem de 15
a 17 anos analfabeto.
Indicador de Desenvolvimento Infantil, 2008.
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Mapa 30 Presidente Prudente: ndice de Desenvolvimento Infantil.
No Mapa 30 percebemos que o ndice de desenvolvimento in-
fantil melhor se comparado com os outros ndices: 90% das fam-
lias tm o ndice entre 0,86 a 1. Poderamos apontar duas questes:
i) polticas pblicas que exigem que as crianas estejam devida-
mente matriculadas e frequentando a escola, e tambm a carteira
de vacinao em dia como condio para as famlias terem acesso
ao programa; e ii) a maioria das polticas desenvolvidas pela as-
sistncia social municipal tem como principal foco as crianas e
adolescentes.
As condies habitacionais representam uma das principais
dimenses das condies de vida de uma famlia em razo de sua
ntima relao com as condies de sade, com o sentimento de
sentir-se includo, conforto e salubridade. Para a anlise foram sele-
cionadas variveis relacionadas a propriedade do domiclio, dficit
habitacional, abrigabilidade, acesso adequado a gua, saneamento
bsico e esgotamento sanitrio, acesso a coleta de lixo e eletricidade
(Quadro 9).
Quadro 9 Variveis que compem o Indicador de Condies
Habitacionais
Indicadores de Condies Habitacionais
Propriedade do
domiclio
H1. Domiclio prprio
H2. Domiclio prprio, cedido
ou invadido
Dficit habitacional H3. Densidade de at dois mo-
radores por dormitrio
Abrigabilidade H4. Material de construo
permanente
Acesso adequado gua H5. Acesso adequado gua
Acesso adequado
a saneamento e
esgotamento sanitrio
H6. Esgotamento sanitrio
adequado
Acesso coleta de lixo H7. Lixo coletado
Acesso eletricidade H8. Acesso eletricidade
As variveis de condies habitacionais revelam informaes
interessantes. Verificamos no Grfico 18 que das 11.132 famlias,
52,98% no possuem domiclios prprio. A varivel H3 reve-
la a densidade habitacional, 67,75% dos domiclios possuem at
duas pessoas por dormitrio. Pela varivel H4 nota-se que 144
domiclios no so de material de construo permanente. Quanto
ao acesso a gua, saneamento e esgotamento sanitrio, coleta de
lixo e eletricidade (variveis H5 a 8 6), 98% dos domiclios esto
em condies adequadas. A sntese dessas informaes, pode ser
observada no Mapa 29.
Grfico 18 Presidente Prudente; variveis que compem o Indicador de
Condies Habitacionais, 2008.
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No conjunto de mapas da Figura 6, optamos por representar
as famlias que no tm domiclios prprio, cedido e/ou invadido,
pois isso significa que parte da renda gasta com aluguel. Obser-
vamos que a localizao de famlias que no possuem acesso a gua,
saneamento bsico adequado, coleta de lixo e eletricidade pon-
tual, sendo necessria uma verificao de campo para compreender
o porqu de tais ocorrncias.
Mapa 31 Presidente Prudente: ndice de Condies Habitacionais.
Foi no recorte da escala local em sua dimenso intraurbana que
representamos as desigualdades, e com o conceito de escala geo-
grfica que capturamos os territrios de excluso social, avanando
dessa maneira a ideia que os agentes tm de rea de abrangncia.
Conseguimos identificar na escala local dados socioterritoriais
que possibilitam o aprofundamento sobre o conhecimento dos ter-
ritrios em contexto de excluso social.
Os mapas elaborados apresentaram os territrios de Presidente
Prudente, suas diferenas, desigualdades e a necessidade de inter-
venes para minimizar as condies de precariedade e/ou excluso
social das famlias. So instrumentos de anlises significativos para
redirecionar as polticas pblicas e valorizar as aes em parcerias.
Embora nosso foco seja a poltica de assistncia social, verificamos
que o IDF fornece informaes sobre a diversidade das necessidades
das famlias, passando a exigir uma reestruturao das aes das di-
ferentes secretarias e das suas respectivas aes que passam a exigir
um trabalho conjunto para dar conta das complexidades territoriais.
Acreditamos termos demonstrado como as formas de repre-
sentao dos dados podem revelar relaes de poder, incluso/
excluso, territrios que se diferenciam. Mais do que apresentar
os fenmenos, o importante a capacidade de se interpretar as in-
formaes e gerar possibilidades de intervir na realidade.
Fica clara, ainda, a importncia de qualificar as aes dos agen-
tes diretamente envolvidos com as polticas pblicas em relao ao
uso de dados estatsticos, sistematizao de dados em informaes
e espacializao desses, pois alm de um melhor reconhecimento do
territrio de atuao local, passa-se a ter uma dimenso do territrio
municipal como um todo, sendo o objetivo principal a apreenso da
dinmica da realidade presente nos fenmenos sociais.
O territrio de atuao do Cras
A partir dos resultados obtidos durante a realizao da oficina
Reconhecendo o territrio de atuao dos Cras, e tendo em vista
a posio da rea de atuao do Centro de Referncia Morada no
Sol quanto ao ndice de Desenvolvimento da Famlia (mais baixa
quando comparada s posies dos outros Cras ver Grfico 19),
optamos por analisar mais detalhadamente esse territrio, conside-
rando o levantamento dos seus principais aspectos histricos e a
realizao de trabalhos de campo onde buscamos algumas informa-
es junto a moradores e agentes do Cras.
Grfico 19 ndice de Desenvolvimento da Famlia dos Cras de Presidente
Prudente.
Fonte: IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008. Elaborado por Martinuci
(2009).
O Jardim Morada do Sol foi implantado ao norte e em descon-
tinuidade malha urbana da cidade de Presidente Prudente em
1991, e na poca o loteamento no pertencia ao permetro urbano,
que foi ampliado em 1996, com a elaborao do Plano Diretor, para
regularizar a situao dos loteamentos Jardins Morada do Sol e
Brasil Novo.
Ele foi implantado porque, em 1989, a Secretaria Municipal da
Habitao elaborou o Programa de Desfavelamento para a popula-
o residente em reas pblicas municipais, que visava legalizao
de moradias, por fixao ou deslocamento e construo de novas ha-
bitaes, infraestrutura com remanejamento temporrio das famlias
durante o perodo de recuperao das reas; acompanhamento na
mudana das famlias para novas residncias; desenvolvimento de
programas sociais voltados a sade, lazer, trabalho e educao etc.
Para atender s famlias que no foram beneficiadas com a implanta-
o do Conjunto Habitacional Ana Jacinta, construdo na gesto de
Paulo Constantino (1989-1992), foi criado o Programa Loteamen-
tos Urbanizados em 1990 (Silva, 2005, p.49-52) do qual faz parte.
A maioria da populao, porm, chegou ao loteamento entre os
anos de 1997 e 1999. O bairro demorou a ser habitado, segundo
Silva (2005, p.92), porque no houve uma poltica de planejamento
e programas sociais que favorecessem a insero socioespacial dos
moradores:
O loteamento Jardim Morada do sol tem caractersticas que
denotam que sua implantao e ocupao no foi precedida de
planejamento que considerasse as condies favorveis insero
socioespacial de seus moradores na cidade de Presidente Prudente,
tendo em vista que no houve a implantao de equipamentos
urbanos bsicos e logo surgiram problemas devido sua localiza-
o distante em posio descontnua malha urbana j implantada
e com ocupao consolidada.
Segundo entrevista concedida a Silva (2008, p.25-6), o presi-
dente da Associao de Moradores do Jardim Morada do Sol, bem
como a moradora e membro fundadora da Igreja Congregao
Crist do Brasil no bairro disseram que:
[...] no decorrer dos anos, atravs de muita luta por parte dos tra-
balhadores, houve melhorias no bairro: as primeiras, e de extrema
necessidade, foram os servios de energia eltrica e gua encanada,
carncias que fizeram com que, nos primeiros anos do loteamento,
muitas famlias abandonassem os lotes, pois o loteamento era ser-
vido com caminhes pipas que enchiam as caixas dgua presen-
tes na frente das habitaes.
Posterior e lentamente, comeam ali a ser implantados servios
e infraestruturas, conforme Silva (2008):
no transporte coletivo, que passou a servir internamente o
loteamento, na medida em que antes chegava apenas via de
entrada.
implantao do ncleo de assistncia social (1997), denomi-
nado Cras a partir de 2004.
o asfaltamento das ruas e vielas;
a construo de creche (inaugurada no incio de 2007);
a implantao da escola, inaugurada no comeo de 2008, que
atende apenas os ensino infantil, fundamental e ensino de
jovens e adultos (EJA);
concesso do direito ao Passe Escolar;
nova instalao do Programa de Sade da Famlia (2009).
Para complementarmos a visualizao de alguns aspectos da
nossa anlise sobre esse territrio, optamos por utilizar a fotografia
para registrar a paisagem local. Temos muito claro que apenas a
captura de uma imagem no suficiente para explicar uma rea-
lidade, pois se trata de uma representao esttica, uma frao
do espao que nossa vista alcana. Porm, o uso da fotografia
justifica-se pelo fato de ela conter um conjunto de objetos que os
olhos alcanam e identificam.
De um modo geral, percebemos certas particularidades e/ou se-
melhanas nas paisagens dos territrios de atuao dos Cras que nos
fazem pensar a respeito das dinmicas territoriais que neles existem.
Para o desenvolvimento da nossa anlise sobre alguns aspec-
tos do territrio do Cras Morada do Sol, tomamos dois critrios
norteadores:
a) Observao e comparao dos padres de moradia e de
infraestrutura;
b) Identificao de reas descampadas e terrenos baldios;
Na Figura 7, podem ser visualizadas algumas caractersticas do
bairro.
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Complementando as informaes do quadro fotogrfico, perce-
bemos em nossos diversos trabalhos de campo a heterogeneidade
quanto distribuio espacial das moradias no bairro. Nas pores
noroeste e oeste h maior concentrao de moradias, instituies
pblicas e religiosas e comrcio, e nas reas mais ao sul e sudeste, h
maior concentrao de lotes vazios.
Podemos dizer que existe um padro geral das moradias. Segun-
do informaes de moradores (a partir de entrevistas informais),
os terrenos tm em mdia 130 m e a rea das casas no chega a 50
m. Observamos um grande nmero de moradias de alvenaria cuja
construo ainda est inacabada. Essas construes geralmente
foram e so feitas a partir de trabalhos na forma de mutiro orga-
nizados e compostos pelos prprios moradores. Vale ressaltar que
ainda existem algumas casas de madeira em situaes muito prec-
rias de habitabilidade.
Tambm observamos alguns terrenos com dupla funo, onde
foram construdas as moradias e ao mesmo tempo se estabeleceram
pequenos pontos comerciais (bares, sales de beleza, fornecedor de
gs). Podemos atribuir esse fato (a partir das nossas observaes e
da entrevista realizada com a assistente social) necessidade dos
moradores em complementar ou at mesmo obter uma renda com
esses estabelecimentos comerciais junto de suas moradias.
Em contrapartida presena dos terrenos com dupla funo est
a grande quantidade de lotes vazios que representam um signifi-
cativo problema medida que servem como depsitos de lixo e se
tornam locais de proliferao de animais e insetos nocivos sade.
Para alm da descrio dos aspectos anteriormente expostos,
coube apreender o territrio do Morada do Sol a partir da rea de
atuao do Cras. Poderamos fazer a anlise desse territrio a partir
da viso dos moradores, das instituies religiosas, dos diretores
das instituies pblicas (escola e PSF),
7
mas optamos pela viso
dos agentes responsveis pela poltica de assistncia social, no sig-
nificando que os papis dos outros agentes sejam nulos.
7 Para mais informaes a respeito das condies de vida urbana do territrio do
Jardim Morada do Sol, conferir o trabalho de Silva (2008).
No decorrer da oficina realizada com a equipe desse Cras, ob-
tivemos informaes relevantes para nossa anlise. A assistente
social que atua no Jardim Morada do Sol, Maria Jos da Silva, dei-
xou claro que o objetivo do centro de referncia ser a porta de
entrada da famlia ao atendimento, incluso por meio do acesso
aos servios de polticas pblicas. Segundo a assistente social, o
Cras um local de escuta, de orientao, de acolhimento, encami-
nhamento e incluso.
O Cras conta com uma equipe de oito pessoas, sendo: uma as-
sistente social, quatro educadores, dois trabalhadores de servios
gerais, uma cozinheira e trs vigias. Maria Jos nos informou que
os principais desafios do Cras atualmente adequar a equipe como
prev o Suas e ampliar e melhorar o espao fsico predial. Em junho
de 2009 eram desenvolvidos os seguintes programas e projetos, e
constatou-se ainda uma lista de espera de 40 pessoas para serem
inseridas nos respectivos programas e projetos.
Criana cidad (175 atendidos);
Ao Jovem (102 atendidos);
Renda cidad (50 atendidos);
Cuidadores de Idosos (23 atendidos);
Casa do brinquedo (20 atendidos);
A descentralizao da poltica social funciona como uma estra-
tgia territorial, pois ela se prope localizar o Centro de Referncia
em um territrio de alta excluso social, indicando uma lgica de
responsabilidade estatal que se diferencia da prestao de servio
assistencialista. No territrio do Morada do Sol, observa-se uma di-
menso socioterritorial que introduz, no decorrer dos processos de-
cisrios e da prestao de servios, o fortalecimento de redes socio-
assistencial, a participao de agentes intermediadores oriundos da
comunidade, includos como comunicadores entre o corpo tcnico
e comunidade. O Cras estabelece parcerias com 1) Casa da Sopa; 2)
Proama; 3) Pastoral da Criana; 4) Pastoral da Famlia; 5) Associa-
o de moradores; 6) Posto de sade da Famlia; 7) Escola EMEIF;
8) Senai; 9) Unesp; 10) Conselho Tutelar; e 11) Ministrio Pblico.
Essas articulaes, alm de transformarem o territrio, trans-
formam o modo como os agentes responsveis pela poltica agem
e tambm a escala de ao da poltica pblica. Resultando uma
melhoria no modo de implementar a poltica.
Assim, percebemos que o territrio do Morada do Sol mais
do que uma rea de atuao. Afirmamos isso porque os agentes do
Cras concebem esse territrio como lugar da responsabilidade so-
cial, da ao compartilhada. O territrio apresenta-se como o lugar
de elaborao de aes, prticas diferenciadas de gesto do lugar
social. Existe uma ao social diferenciada naquilo que se relaciona
com a capacidade e a possibilidade material e institucional efetiva
da assistente que busca garantir a igualdade efetiva e no apenas
formal, como prevista em lei, de oportunidades aos moradores.
Segundo afirmao da equipe, os moradores possuem uma iden-
tidade, uma histria comum referente formao do bairro que
os faz colaborar com as aes propostas. Encontra-se a questo
no desprezvel: a identidade forjada pela histria comum alia-se,
a nosso ver, com os esforos da ao da equipe para formar um
novo sujeito de direito, seja nas salas do Centro com o trabalho dos
educadores sociais, seja na ao direta que a assistente social estabe-
lece com os moradores e redes de solidariedade. A equipe consegue
identificar as posturas dos moradores que acompanham e percebem
as transformaes territoriais que surgem com as aes do Cras.
Verificamos que a articulao das aes em rede um ponto ao
qual a assistente social Maria Jos da Silva se dedica desde a poca
que iniciou o trabalho no bairro. Antes de 1997, ela trabalhava na
secretaria e sempre fazia visitas ao bairro, que ainda no possua
infraestrutura bsica. Ela lembra que a maioria das moradias eram
barracos cobertos de lona, plstico ou madeirite. Depois de 1997,
com a nova administrao (gesto 1997-2000), ela passou a acom-
panhar mais de perto os moradores, estabeleceu uma parceria com
a Casa da Sopa que desenvolvia trabalhos no local. Posterior-
mente estabeleceu uma parceria com os lderes da Igreja catlica
que tambm disponibilizaram o espao da igreja. A partir dessas
articulaes foi possvel conhecer a demanda da populao local e
assim elaborar e implementar projetos.
Entre as atividades desenvolvidas (pelas instituies religiosas)
no mbito desses projetos, esto aquelas que foram alm dos aten-
dimentos imediatos e assistencialistas com a doao de materiais
de construo, cestas bsicas, remdios etc. Houve um trabalho
de identificao e formao de lderes locais. Maria Jos nos infor-
mou que a Igreja catlica por meio da pastoral social, da criana
e da sade treinou e formou lderes, do mesmo modo a Casa da
Sopa tambm tinha o papel de identificar lderes e cham-los para
responsabilidades. Portanto, as aes no objetivaram somente as
doaes e passaram para o plano da prpria conscientizao dos
cidados sobre seus direitos e a melhor forma de reivindic-los.
possvel, agora, retomar a leitura do Mapa 13 elaborado pela
equipe do Cras. possvel localizar no mapa a distribuio espacial
de todos os pontos os quais descrevemos at agora como localizao
de moradia com dupla funo, lotes vazios, redes socioassistenciais
e equipamentos pblicos. Associando tais informaes / caracters-
ticas sobre o territrio do Morada do Sol junto quelas elaboradas
dos Mapas 3, 4 e 5, que representam reas de excluso social e terri-
trio usado, chegamos seguinte hiptese: apesar de se tratar de um
territrio da excluso e com o mais baixo IDF entre os demais Cras,
as aes sociais diferenciadas dos agentes possibilitaro em mdio
e longo prazos a minimizao de desigualdades e incluso social dos
moradores dentro da escala urbana como um todo: o cidado e seu
direito de vivenciar e usar os diferentes espaos urbanos (alm do
seu prprio bairro) com suas diferentes funes e possibilidades
(acesso ao trabalho, educao, sade, reas de lazer e cultura).
Visando contribuir com a ao da equipe, com base em todos os
argumentos anteriormente apresentados, para melhor apreender o
territrio de atuao e para potencializar as polticas pblicas, ela-
boramos o Mapa 32 na tentativa de suprir a falta de elementos que
permitam a identificao do territrio usado. Ento, sobrepusemos
os dados do IDF na imagem de satlite com o objetivo de conferir
maior visibilidade para identificao da dimenso territorial das
desigualdades sociais. Para alm do territrio, pretende-se que essa
ferramenta tenha decorrncias positivas nas aes cotidianas dos
agentes em benefcio dos atendidos. E, ao mesmo tempo, possa ser
tambm por eles apropriada.
Mapa 32 Morada do Sol: ndice de Desenvolvimento da Famlia, 2008.
Fonte: IDF, Ipea Ministrio do Desenvolvimento Social, 2008 e Imagem de Satlite do
Google Earth.
CONSIDERAES FINAIS
Sem ter a pretenso de apontar concluses definitivas a respeito
de todos os temas abordados ao longo deste trabalho, podemos
sintetizar algumas ideias em torno da questo das desigualdades
sociais. Sabemos que essas desigualdades so fenmenos que se
manifestam espacialmente, assim como a produo do espao urba-
no reproduz a desigualdade e por isso devem constar nas agendas de
pesquisa entre as cincias sociais, incluindo a geografia.
Do ponto de vista do gegrafo, partimos do pressuposto de que
a anlise das questes sociais precisa de uma sustentao terica a
partir de categorias e conceitos que sejam capazes de possibilitar
leituras territoriais, tendo-se em vista a complexidade inerente ao
fenmeno da excluso social.
Verificamos que um dos aspectos dessa complexidade est na
prpria visibilidade do fenmeno quando representado cartogra-
ficamente por meio de diferentes escalas geogrficas. Escalas me-
nores
1
nos oferecem panoramas mais gerais e generalizantes da
1 Escalas diferentes indicam maior ou menor reduo. Em razo disso, so
usadas as expresses Escala Maior e Escala Menor para se fazer comparaes
entre vrias escalas. Uma escala ser maior quando indica menor reduo. Por
sua vez, uma escala ser menor quando indica mais reduo. Por exemplo, na
distribuio espacial das desigualdades em contextos mais amplos,
ou seja, em contextos regionais.
Ao direcionarmos, porm, a anlise do fenmeno bem como
sua representao cartogrfica para a escala local, somos chama-
dos, de modo mais apropriado, a melhor compreender suas parti-
cularidades, ou seja, passamos a perceber como, de fato, as desi-
gualdades transformam territrios, geram formas espaciais, afetam
a(s) dinmica(s) social(ais), influenciam o cotidiano das pessoas e
reclamam por polticas pblicas que tenham como meta combat-
-las ou minimiz-las.
Da emerge outro aspecto da complexidade dessa problemtica:
o que fazer e como fazer para que ela seja resolvida? Quais so as
melhores medidas a serem tomadas para que a excluso social, por
exemplo, seja minimizada no mbito dos territrios das cidades?
As polticas pblicas de assistncia social despontam atualmen-
te como formas de se atender garantia dos direitos dos cidados no
que diz respeito busca por condies dignas de vida. Certamente
so vrios os desafios para todos os agentes envolvidos direta ou
indiretamente com a elaborao dessas polticas. Verificamos que
um dos desafios foi aquele referente prpria estratgia a ser ado-
tada para se intervir nos territrios de modo a transform-los em
beneficio de grupos sociais que porventura venham a se encontrar
em situaes de extrema pobreza, vulnerabilidade, misria, preca-
riedade, enfim, em situaes de excluso social.
Ento, foi preciso conhecer de modo mais prximo o trabalho
de agentes que lidam diretamente com essa realidade para que ve-
rificssemos quais eram as formas/as estratgias que eles adota-
vam para colocar em prtica as propostas legais do Plano Nacional
de Assistncia Social (2004). A melhor maneira para alcanarmos
esse objetivo foi nos aproximarmos dos Centros de Referncia da
Assistncia Social (Cras). Aproximao essa que, por sua vez, no
relao de escalas a seguir, a maior ser 1: 5.000 e a menor ser 1: 5.000.000.
Exemplo: 1: 5.000 (maior), 1: 50.000, 1:500.000, 1:5.000.000 (menor).
poderia ter sido mais produtiva no sentido de ampliar horizontes de
leituras sobre a temtica da excluso social.
O trabalho realizado junto aos Cras teve um importante signifi-
cado para todos os participantes diretos, em primeiro lugar porque
a universidade pblica cumpre de maneira concreta seu dever de
envolver-se com a realidade, os desafios e as demandas sociais em
que pode interferir a partir de seus conhecimentos acumulados.
Em segundo lugar, porque se tratou de uma articulao con-
junta entre a produo de um conhecimento sobre os territrios da
excluso social e a capacidade de neles intervir, enfrentando com
melhores instrumentos os problemas.
As reunies em que cada Cras foi visitado, o contato direto com
os servidores da assistncia social municipal, o dilogo com assis-
tentes sociais e educadores foram fundamentais para conhecer as
atividades e apreender a dinmica desses centros de referncia da
poltica da assistncia social.
O envolvimento na elaborao dos mapas, na identificao de
seus territrios de ao, seus potenciais e os entraves ali existentes,
com a participao direta de quem implementa a poltica pblica,
permitiu visualizar, compreender e refletir de outra maneira sobre
a poltica da assistncia social. E tais resultados ficaram mais claros
na oficina final de encerramento da atividade.
Ao mesmo tempo, o conjunto das reflexes acumuladas, alm
de fornecerem pistas concretas e valiosas para a avaliao da poltica
pblica em andamento, permite ainda a formulao de outras aes
necessrias e cada uma especfica em relao outra, na medida em
que o foco passa a ser o territrio.
Sobre o conceito de territrio, percebemos que h uma lacuna
entre a concepo dos agentes e as prticas de interveno na reali-
dade. Assim, chegamos concluso de que o conceito de territrio,
apesar de ser considerado um avano no mbito da poltica nacional
( medida que est inserido nas determinaes oficiais do NOB/
Suas), ainda no vem sendo interpretado a partir de seus mlti-
plos significados, sobretudo aqueles que oferecem possibilidades
efetivao de aes que realmente vo ao encontro dos interesses
sociais, ou seja, o territrio como produto e processo de relaes de
poder, como espao de fluxos de pessoas, mercadorias e informa-
es, enfim, como espao de sociabilidade e de vivencia direta das
pessoas que o (re)produzem cotidianamente.
Diante da constatao dessa lacuna entre uma determinada con-
cepo de territrio e as intervenes baseadas nas polticas de as-
sistncia social, conclumos tambm que a geografia tem um papel
relevante no que diz respeito: i) abertura de seus pressupostos
terico-metodolgicos a outras reas do conhecimento (uma pos-
svel interdisciplinaridade, por exemplo, entre servio social e geo-
grafia); e ii) ao seu importante carter pedaggico e instrumental,
de onde a produo cartogrfica emerge como potente ferramenta
para o reconhecimento de dinmicas territoriais e difuso de infor-
maes que orientem polticas realmente capazes de transformar
territrios, ou melhor, transformar as realidades das pessoas, espe-
cialmente daquelas que se encontram socialmente excludas.
Alm de constatarmos alguns limites quanto ao modo de con-
ceber o territrio e as possibilidades de contribuies da geografia,
com a finalidade de conhecer os diferentes tipos de excluso social
e seus territrios, verificamos a partir da articulao do nosso co-
nhecimento geogrfico e das experincias vivenciadas nos Cras que
uma das possibilidades reais para potencializar e avanar com as po-
lticas pblicas ser por meio do desenvolvimento da capacidade e
de meios de gesto dos agentes executores. E como apontamos e de-
monstramos ao longo do nosso livro, isso pode ser feito por meio da:
produo e sistematizao de informaes das famlias/indi-
vduos em relao ao gnero e a em seus diferentes ciclos de vida
(crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos); e
construo de indicadores e ndices territorializados das situa-
es de vulnerabilidade, risco pessoal e excluso social.
A finalidade ser identificar pessoas: a) com reduo da capa-
cidade pessoal; b) portadoras de deficincias; c) em situao de
abandono; d) vtimas de maus-tratos, violncia, explorao; e) v-
timas de apartao social. Para que o direito cidadania no seja s
declaratrio, isto , no dependa apenas de palavras ou texto de lei.
Alm de a produo e a sistematizao de dados contriburem
para identificao e leitura do territrio, tambm podem cumprir
o papel de avaliadora das aes prestadas pelo poder pblico, pois
facilmente podem detectar e informar sobre as aes realizadas, sua
eficincia e efetividade.
Tal proposio decorre do fato de que sistematizao e uso das
informaes no so novidades para a poltica de assistncia social,
pois o PNAS/2005 preconiza a vigilncia social com uma das
funes da Assistncia Social. Segundo a NOB/Suas (2005, p.19)
a vigilncia socioassistencial deve buscar conhecer o cotidiano da
vida das famlias, a partir das condies concretas do lugar onde
elas vivem, e no s as mdias estatsticas ou nmeros gerais, res-
ponsabilizando-se pela identificao dos territrios de incidncia
de riscos no mbito da cidade, do Estado, do pas, para que a as-
sistncia social desenvolva poltica de preveno e monitoramento
de riscos. Assim, acreditamos que o nosso mrito foi constatar que
ainda h muito o que avanar para colocar em prtica o que previs-
to em lei. Para alm dessa constatao, acreditamos tambm que h
grande potencial na funo vigilncia social, que deve se colocada
em prtica e procuramos avanar concretamente com sugestes
possveis de incorporar dados e informaes para essa tarefa.
Quanto representao cartogrfica, embora tenhamos insis-
tentemente buscado superar antigas prticas de produo de mapas
com a localizao de objetos e fenmenos, procurando formas de
representaes dinmicas, que fossem capazes de revelar processos,
o movimento de apropriao do territrio e a multidimensionali-
dade da excluso social, apenas avanamos em relao ao modo de
conceber tal representao.
Denominamos essa concepo de cartografia para ao na ten-
tativa de colaborar com a ao dos agentes envolvidos com a elabo-
rao de polticas pblicas. Embora ainda no tenhamos alcanado
o objetivo de apresentar produtos cartogrficos mais dinmicos,
salientamos que existem possibilidades abertas para que a elabora-
o de mapas com tal carter acontea, especialmente quando reva-
lorizamos o (re)conhecimento direto do territrio vivido (por meio
de trabalhos de campo) e sentimos a necessidade de produzir mapas
analticos capazes de representar as carncias de grupos excludos e
viabilizar a efetivao da ao da poltica pblica.
Acreditamos que, ao fim deste trabalho, todas as ideias expos-
tas at o momento contribuem para o debate de carter geogrfico
sobre as polticas pblicas voltadas ao combate das desigualdades
sociais. Tambm esperamos que este trabalho suscite a produo de
novos estudos relacionados:
1) s diferenas das polticas universais e focalizadas, bem como
as suas coexistncias, associadas s escalas geogrficas.
Algumas polticas pblicas devem ser pensadas na escala nacio-
nal para garantir sua unidade estratgica. Por sua vez, a diversidade
dos territrios tambm exige elaborao de polticas para escala
local para garantir as necessidades e especificidades do lugar. Dessa
maneira, existem polticas pblicas que devem ser elaboradas para
a escala nacional com o objetivo de garantir direitos universais a
todos os cidados quanto ao acesso a servios pblicos nas reas
de Educao, Sade, Seguridade social e Mercado de trabalho.
necessrio, tambm, pensar nas polticas pblicas locais que podem
ser universais ou focalizadas.
2) Aos impasses no desenvolvimento das polticas pblicas no Bra-
sil relacionados s fases de formulao e implementao das
polticas.
Para aumentar o potencial de enfrentamento da excluso social
por meio da poltica de assistncia social, de maneira que essa seja
efetiva, eficaz e eficiente, necessrio reordenar as relaes entre as
fases de formulao e implementao da poltica pblica. Os pro-
cessos de formulao e implementao da poltica pblica advm de
uma srie de elementos: trata-se da formulao a partir do cotidia-
no, da particularidade, da especificidade dos territrios. Portanto,
necessrio que haja um retorno da implementao para a formula-
o (reformulao para ao) como meio de avanar sobre a linha
unidirecional que existe atualmente nas polticas pblicas.
3) Ao processo de desenvolvimento da autonomia dos agentes res-
ponsveis pela execuo da poltica pblica.
Observamos que os Centros de Referncia de Assistncia Social
tm toda possibilidade de desenvolver sua autonomia para perso-
nalizar suas polticas pblicas e o elemento fundamental capaz de
particularizar a poltica de assistncia social o territrio elo con-
ceitual entre a ao das polticas e as transformaes que procura
desencadear. o agente que implementa a poltica no dia a dia, que
conhece seus territrios de atuao e deve ter autonomia, por exem-
plo, para formular cursos de qualificao, estabelecer e desenvolver
redes de relacionamentos, discutir a maneira de acolher os diferen-
tes segmentos sociais etc.; ou seja, estamos falando de estratgias
territoriais, reformulaes de aes que concretizam a poltica, que
s so viabilizadas por meio da autonomia.
Os instrumentos das polticas pblicas s adquirem verdadeira
importncia ao terem sua operacionalizao e a sua implementao
se forem reelaboradas, aplicadas e monitoradas pelos agentes exe-
cutores da poltica no territrio. Caso contrrio, os instrumentos,
programas e projetos, mesmo quando respaldados em leis, sero
em princpio apenas recursos, que s se transformaro em aes
efetivas quando houver condies de implementao eficaz desses
mesmos recursos por agentes autnomos.
Optamos por sistematizar as ideias anteriormente apresentadas
e sugeri-las como novas possibilidades/novos pontos de partida
para outros estudos porque elas no foram necessariamente con-
templadas no decorrer do trabalho, porm suscitaram reflexes
que tambm contribuem ao entendimento e potencializao das
polticas pblicas.
Esperamos, assim, que este livro possa contribuir com outras
pesquisas de diferentes campos cientficos que tm como objetivo
comum a minimizao das desigualdades sociais.
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para os meninos de rua Casa de Acolhida. Prefeitura, Presidente
Prudente, 1992.
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Famlia e Bem Estar Social e d outras providncias. Prefeitura, Presi-
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Social e d outras providncias. Prefeitura, Presidente Prudente, 1996.
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Secretaria Municipal da Criana, Famlia e Bem Estar Social. Prefei-
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Prudente a celebrar convnio com o Governo do Estado de So Paulo,
para a municipalizao da gesto das aes e servios de assistncia
social, e d outras providncias. Prefeitura, Presidente Prudente,
1998a.
Prudente a celebrar convnios com Entidades ou Organizaes Assis-
tenciais do Municpio, objetivando a descentralizao das aes e ser-
vios de assistncia social, e d outras providncias. Prefeitura, Presi-
dente Prudente, 1998b.
. Lei n.5084/1998. Ementa: Autoriza a Prefeitura Municipal de
Presidente Prudente a celebrar convnio com a Secretaria de Assistn-
cia e Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo para ampliao
de Ncleos de Promoo Social/Centros Comunitrios na sede do
Municpio de Presidente Prudente. Prefeitura, Presidente Prudente,
1998c.
. Lei n.5194/1998. Ementa: Altera a redao do inciso VI, do artigo
368, da Lei n. 5.005/97. Prefeitura, Presidente Prudente, 1998d.
Prudente a celebrar convnios com Entidades ou Organizaes Assis-
vios de assistncia social, e d outras providncias. Prefeitura, Presi-
. Lei n.5513/2000. Ementa: Autoriza a concesso de auxlio finan-
ceiro, a ser denominado Vale Vov/Vov e d outras providncias.
Prefeitura, Presidente Prudente, 2000.
Prudente a celebrar convnios com entidades ou Organizaes Assis-
vios de assistncia social e d outras providncias. Prefeitura, Presi-
dente Prudente, 2000b.
Presidente Prudente a firmar convnio com o Ministrio da Previ-
dncia e assistncia social, para a operacionalizao da compensao
previdenciria. Prefeitura, Presidente Prudente, 2001a.
Presidente Prudente a celebrar Termo de Responsabilidade com a
unio por intermdio do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social/Secretaria de Estado de Assistncia Social, para implantao do
Programa Sentinela. Prefeitura, Presidente Prudente, 2001b.
. Lei n.6130/2003. Ementa: Dispe sobre a autorizao para a cria-
o, junto Secretaria Municipal de Assistncia Social, de Casa Abrigo
para Mulheres ameaadas ou Vtima de Violncia, e d outras provi-
dncias. Prefeitura, Presidente Prudente, 2003.
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o
, da Lei
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Prudente a celebrar convnio com o Estado de So Paulo, por meio
das Secretarias Estaduais da Habitao e de Assistncia e Desenvol-
vimento Social, e em parceria com a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, objetivando a imple-
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. Poltica urbana e servio social. Praia Vermelha: Estudo de Poltica
e Teoria Social, Rio de Janeiro, n.18, p.72-95, primeiro semestre de
2008b.
SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23,7 x 42,5 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Marcos Keith Takahashi
9 7 8 8 5 7 9 8 3 1 9 6 6
ISBN 978-85-7983-196-6

Geografia e Politica de Assistencia Social

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