Los Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia

LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA
MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLTICA PBLICA Y LA

REGULACIN

Ral Andrs Tabarquino Muoz
1
.

1
Economista y Magster en Polticas Pblicas de la Universidad del Valle, Cali,
Colombia; Director Encargado del Programa de Economa de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Empresariales de la Universidad Santiago de Cali, Cali, Colombia; e
integrante del Grupo de Investigacin Gestin y Polticas Pblicas (Categora A de
Colciencias) de la Universidad del Valle, Cali, Colombia. Direccin postal: Calle 25 No.
24B15, Cali, Colombia. Telfono: (572) 3251727 - 3100951. Correo electrnico:
ranta05@hotmail.com;ranta0831@gmail.com
PROLOGO

Este trabajo, es la consolidacin de un periodo de ms de 6 aos de investigacin entre
el 2004 2011, en donde me gradu de la Universidad del Valle como economista el 4
de diciembre del 2004 e inicie mis estudios de Maestra en Polticas Pblicas
culminando en Noviembre 4 del 2008 en la misma Universidad; Conoc en la Maestra,
al catedrtico Edgar Varela Barrios, gran experto e investigador de la Ciencia Poltica, el
cual complemento a travs de la ciencia de las polticas pblicas lo investigado e
instruido en el pregrado de economa por otro gran maestro J aime Humberto Escobar
Martnez en Economa del sector Publico y Economa del Bienestar, quien dirigi mi
tesis sobre Regulacin del Servicio Pblico de Gas Domiciliario en Colombia:
Evaluacin de la poltica Reguladora .

Despus de afianzar y consolidar la lnea de investigacin en Servicios Pblicos
Domiciliarios, decid realizar el ejercicio de publicar este libro, retomando parte de mi
tesis de pregrado en el tema de regulacin y como base la tesis de maestra en el tema
de polticas pblicas, donde la unidad de anlisis es la regulacin como implementacin
de poltica pblica en los servicios pblicos domiciliarios.

En la actualidad estoy realizando mi Doctorado en Administracin, donde la idea de
investigacin est encaminada a la idea Polticas Pblicas de Regulacin y
Competitividad de las Tics El Caso Colombiano - , que espero culminar en un
libro para que ilustre a los diligentes en el tema de regulacin y poltica pblica de
servicios pblicos.

Se dice de un camino racional y de un camino espiritual, el hombre en su constante
indagacin de la verdad, utiliza instrumentos de ambos caminos, sea la praxis como lo
enunciaba Marx o la congregacin espiritual como lo enuncia la eterna iglesia; cabe
citar a Kant, en cuanto a que el ser humano se desligue de la mano de los dioses, pero
a pesar de colosales avances tcnicos y tecnolgicos, el ser humano no ha logrado la
paz.

Todo tiene un comienzo y un fin, pero el conocimiento y la academia traslapan la
mortalidad, plasmando su esencia e inmortalidad en los diferentes hombres que valoran
el poder de la verdad.

Dedico este trabajo a mis padres, Esnelly de J ess Muoz Diosa y Vctor Ral
Tabarquino Ceballos que, con sus formas de ver la vida, inculcaron en mi ser que el
conocimiento perdura y se transforma a pesar de que el tiempo refleja la mortalidad de
las estructuras sociales.

N ND DI IC CE E T TE EM M T TI IC CO O

Pg.

INTRODUCCIN 1

C CA AP P T TU UL LO O I I

A AC CE ER RC CA A D DE E L LO OS S S SE ER RV VI IC CI IO OS S P P B BL LI IC CO OS S E EN N C CO OL LO OM MB BI IA A 3 3

1 1. .1 1 J Ju us st t i i f f i i c ca ac ci i o on n e e H Hi i p p t t e es si i s s d de e E Es st t a a I In nv ve es st t i i g ga ac ci i n n 5 5

CAPTULO II

M MA AR RC CO O D DE E R RE EF FR RE EN NC CI IA A D DE E L LA A I IN NV VE ES ST TI IG GA AC CI I N N 8 8

2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar 8

2.2 Origen del Concepto de Estado Regulador 10

2.3 Del Estado proteccionista al Estado Regulador 12
en Amrica Latina

2.4. Acerca de los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia: 15
Una Resea Histrica

CAPTULO III

EL MARCO DE LAS POLTICAS PBLICAS 22

3.1. Que Son las Pliticas Pblicas? 23

3.1.1. El Campo Disciplinario de las Polticas Pblicas 25

3.1.2. La Implementacion de las Polticas Pblicas 28

3.1.3. Los Principales Obstculos que Enfrentan los Procesos de 32
Implementacion de Polticas Pblicas
3.1.4. La Evaluacion de las Polticas Pblicas 33

3.2. El Origen y Contexto Histrico de los Fundamentos de la 36
Teora Tradicional de la Regulacin

3.3. La Regulacin Como Instrumento de Control 40

3.4. Las Formas de Regulacin 43

3.4.1. La Regulacin Estructural 44

3.4.1.1. La Estructuracin Vertical y Horizontal 44

3.4.1.1.1. La Reestructuracin Vertical 44

3.4.1.1.2. La Reestructuracin Horizontal 45

3.4.2. La Regulacin de la Conducta 46

3.4.2.1. La Regulacin de los Precios 46

C CA AP P T TU UL LO O I IV V

EL MARCO LEGAL DE LA POLTICA DE REGULACIN DE 5 51 1
LOS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS

4.1. La Constitucin Poltica de Colombia de 1991 51

4.1.1. Mencin de Algunos Artculos de la Constitucin Poltica 52
de 1991 Referentes a la Poltica de Regulacin Estatal

4.2. Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios 56

4.3. El Rgimen de Regulacin de los Servicios Pblicos Domiciliarios 61
en Colombia

Pg.
C CA AP P T TU UL LO O V V

I IN NF FO OR RM MA AC CI IO ON N E ES ST TA AD D S ST TI IC CA A S SO OB BR RE E L LO OS S S SE ER RV VI IC CI IO OS S P P B BL LI IC CO OS S 6 63 3
D DO OM MI IC CI IL LI IA AR RI IO OS S E EN N C CO OL LO OM MB BI IA A. . U UN NA A P PE ER RS SP PE EC CT TI IV VA A

5.1. Indicadores de Bienestar de los Servicios Pblicos Domiciliarios 63
En Colombia. Calidad, Cobertura, Servicio y Eficiencia

5.1.1. Evolucin de la estructura empresarial 63

5.1.1.1. Energa Elctrica 63

5.1.1.2. Gas Natural 72

5.1.1.3. Telecomunicaciones 73

5.1.1.4. Acueducto y Alcantarillado 77

5.1.1.5. Aseo 79

5.1.2. La Cobertura y Calidad del Servicio 82





5.1.2.5. Aseo 99

5.1.3. Tarifas y Consumo 101





5.1.3.5. Aseo 123

Pg.

CAPTULO VI

EVIDENCIA EMPRICA ACERCA DE LA REGULACIN DE LOS 126
SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA

6.1. Anlisis del Marco Regulatorio o Rgimen de Regulacin de 126
los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia

6.1.1. La Fijacin de Tarifas Mediante La Regulacin de Precios 129

6.1.1.1. Precios Mximos Price Cap Regulacin por 129
ndice de Precios

6.1.1.2. La Modalidad de Regulacin Basada en el Sistema 131
de Cost Of Service

6.2. Anlisis de los Datos Estadsticos de los Servicios Pblicos 132
Domiciliarios en Colombia

6.2.1. Cobertura y Calidad de Servicio 132

6.2.1.1. Energa 133

6.2.1.2. Gas Natural Domiciliario 133



6.2.1.5. Aseo 139

6.2.2. Tarifas y Consumo 141

6.2.2.1. Energa 141



Pg.

6.2.2.5. Aseo 145

CAPTULO VII

ES LA POLTICA PBLICA DE REGULACIN DE LOS SERVICIOS 147
PBLICOS DOMICILIARIOS UNA POLTICA DE CORTE NEOLIBERAL?

7.1. El Eje Terico Legal de la Poltica Pblica de Regulacin 148

7.2. Abstraccin de la Implementacin de la Poltica de Regulacin de los 156
Servicios Pblicos Domiciliarios

7.2.1. Una Concepcin de la Regulacin a Travs de la 156
Teora de Juegos

7.2.2. La Concepcin a Travs de una Regulacin con Costos 158
Desconocidos

7.2.3. La Concepcin a Travs de Una Regulacin con Esfuerzo 162
Inobservable

CAPTULO VIII

CONCLUSIONES FINALES 166

BIBLIOGRAFA 172

ANEXO 177

ANEXO 1: Definiciones Tericas de la Poltica Pblica 177

ANEXO 2: Resoluciones en Materia de Regulacin para los Diferentes 179
Servicios Pblicos Domiciliarios

1

INTRODUCCIN

Las Leyes 142
1
y 143
2
de 1994 en desarrollo de los preceptos constitucionales
3
buscan
crear competencia en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios; crear
condiciones adecuadas para que las empresas que los suministran puedan operar en un
ambiente de eficiencia; promover la inversin y gestin del sector privado con el fin de
fortalecer la competencia y estimular la incorporacin de nuevas fuentes de capital en las
actividades sectoriales; permitir el libre acceso a las redes de distribucin; regular las
actividades monoplicas con el objeto de evitar abusos y proteger al usuario; racionalizar el
rgimen tarifario; garantizar la administracin transparente y adecuada de los subsidios;
ejercer vigilancia y control estatal para garantizar el respeto a las leyes y normas; asegurar
la buena gestin de las empresas prestadoras de los servicios pblicos e impedir las
prcticas restrictivas a la libre competencia.

En la presente investigacin se realizar el anlisis de la poltica pblica de regulacin de
los diferentes servicios pblicos domiciliarios (SPD) en Colombia, entendiendo que stos
son de vital importancia para el desarrollo de la sociedad, ya que son una fuente directa de
bienestar social; cualquier SPD deber involucrar un marco regulatorio que fomente a la
competencia de la prestacin del servicio.

En tal sentido, en el Captulo I se estructura el tratamiento del problema, con sus diferentes
puntos metodolgicos; el Captulo II visualiza el marco referencial, en el cual se describe el
cambio de transicin entre el concepto de Estado de Bienestar y Estado regulador, y
concluye con una resea histrica del sector de SPD en Colombia; el Captulo III esboza el

1
La Ley 142 establece el rgimen legal para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de gas combustible y telefona bsica
conmutada y telefona local mvil en el sector rural, a las actividades que realicen las personas
prestadorasdeserviciospblicos(Ley142,artculo1).
2
La Ley 143 define e el rgimen para las actividades de generacin, interconexin. transmisin y
distribucindeelectricidad.
3
LaConstitucinPoltica(1991)estableciquelosserviciospblicossoninherentesalafinalidadsocial
del Estado y consagr los siguientes principios bsicos: derecho a la libre iniciativa empresarial y a la
competencia(art.333),derechoalaprestacineficiente(art.365,367370).
2

origen y los principales mecanismos de la teora de la regulacin que se utilizan en la
vigilancia de los SPD; el Captulo IV describe la estructura reguladora que comprende el
marco legal de los SPD en Colombia, que se establece con la Constitucin Poltica de
Colombia, la Ley 142 de 1994, Ley de SPD y las diferentes resoluciones emitidas por las
comisiones de regulacin; el Captulo V desglosa datos estadsticos del sector de SPD,
sustentado en previos estudios de Econmica Consultores, la Contralora General de la
Repblica, el Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico de la Universidad de los
Andes (CEDE) y Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD); el
Captulo VI se refiere a la evidencia emprica; y, por ltimo, en el Captulo VII responde la
pregunta de fondo si la poltica pblica de regulacin de los SPD es una poltica de corte
Neoempresarial.

3

CAPTULO I

ACERCA DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN COLOMBIA

En Colombia, la Constitucin Poltica y la Ley 142 de 1994 tienen como objetivo
especfico generar e implementar eficiencia para obtener una mayor viabilidad econmica
de las empresas, as como tambin la consecucin de niveles ms elevados de bienestar
social, los cuales son reflejados en la cobertura y calidad del SPD. La Eficiencia
Econmica, Neutralidad, Solidaridad y Redistribucin, Suficiencia Financiera, Simplicidad
y Transparencia e Integridad, son los principios normativos que rigen la Ley 142 de 1994 o
Ley de SPD y a partir de los cuales se conformaron dentro del Ministerio de Desarrollo
Econmico, las Comisiones de Regulacin
4
, cuyas funciones especficas son: determinar y
divulgar los criterios, metodologa y frmulas tarifarias, el costo de referencia basndose
en parmetros de eficiencia de gestin institucional determinados por la misma Comisin .

Por lo anterior, las acciones y decisiones de una empresa prestadora del SPD, deben liderar
el rumbo del desarrollo de su rea de influencia, donde se hace necesario una adecuada
intervencin del Estado, por medio de la comisin de regulacin referente a la prestacin
del SPD para as comprender los mecanismos que transforman las decisiones de la empresa
en obras que estimulen el desarrollo del rea influenciada o de servicio exclusivo.

4
CRAparaAguaPotableySaneamientoBsico,integradaporelMinistrodeDesarrolloEconmico,quien
lapreside;elMinistrodeSalud;elMinistrodelMedioAmbiente;elDirectordelDepartamentoNacional
de Planeacin (DNP) y cuatro expertos. CREG para Energa elctrica y Gas Combustible, integrada por el
MinistrodeMinasyEnerga,quienlapreside;elMinistrodeHaciendayCrditoPblicoyelDirectordel
DNPycincoexpertos.CRT,paraComunicaciones,integradaporelMinistrodeComunicaciones,elDirector
delDNPytresexpertos(Ley142de1994,TtuloV,CaptuloIII).
4

En la presente investigacin, se pretende abordar el tema de la regulacin en los SPD, por
lo que el desarrollo de la misma debe girar en torno a una pregunta de investigacin la cual,
en el transcurso del proceso, har evidente las caractersticas del proceso regulatorio
colombiano. En este sentido, cabe preguntarse si en Colombia existe evidencia de la
concepcin Neoempresarial en las resoluciones emitidas por las comisiones que regulan la
prestacin de SPD, y de ser as, puede decirse que son estos instrumentos regulatorios
eficaces (es decir, aseguran una correcta provisin)?

A partir de lo planteado por la pregunta de investigacin, dentro de la presente se pretende
estudiar la poltica pblica de regulacin de los diferentes SPD en Colombia, desde la
implementacin de la Ley 142 de 1994, con el objetivo contestatario de la eficacia de la
norma y la identificacin de componentes Neoempresariales en la regulacin colombiana.
Para alcanzar lo anterior, se parte de un conjunto de objetivos tales como analizar el nuevo
entorno de la prestacin de los SPD con el objetivo de describir el cambio de transicin
entre el concepto de Estado de Bienestar y Estado regulador y su incidencia en sector de
SPD en Colombia, describir el marco legal que precede la Poltica Pblica de Regulacin
de los SPD en Colombia que se establece con la Constitucin Poltica de Colombia, la Ley
142 de 1994 LSPD y las resoluciones emitidas por las comisiones de regulacin, con el
objetivo de establecer los rasgos principales que determinan las acciones de la estructura
reguladora de cada SPD e identificar y contrastar los modelos de regulacin que estn
inmersos en los diferentes marcos regulatorios y, posteriormente, dilucidar si existen
elementos de corte Neoempresarial.

Tambin se pretende esbozar los principales lineamientos tericos de la regulacin, con el
objetivo de establecer los principales mecanismos de la teora de la regulacin que se
utilizan en la vigilancia de los SPD y contrastar lo esbozado, con el marco legal de la
Poltica Pblica de Regulacin de los SPD en Colombia, adems de puntualizar datos de
estudios estadsticos de organizaciones acadmicas, privadas y pblicas del contexto de los
SPD en Colombia, con el objetivo de exponer y evaluar indicadores concernientes al
5

bienestar y a la mercantilizacin de la prestacin de los diferentes SPD en materia de
calidad, tarifas decrecientes, ampliacin de cobertura y eficiencia

1.1. Justificacin e Hiptesis de esta Investigacin.

Acerca de los SPD en Colombia, la discusin ha sido un tema considerablemente diverso.
La disertacin es de vital preeminencia debido a que stos son un eje del desarrollo local y
regional de la sociedad; inicialmente se reglament (a partir de 1968) la fijacin de las
tarifas, basndose en la capacidad econmica de los diferentes sectores sociales con la
creacin de la J unta Nacional de Tarifas, posteriormente en 1994 se decreta fijar las tarifas
atendiendo principalmente requerimientos de eficiencia financiera y suficiencia econmica
de las empresas involucradas en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios,
reglamentado en ley 142 de 1994 LSPD ( Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios).

As, este cambio de paradigma implica un seguimiento e investigacin exhaustiva no slo
en el rgimen tarifario
5
, sino tambin del componente emprico-terico de la prestacin de
los servicios pblicos domiciliarios. El anlisis de la poltica pblica de los SPD involucra
abordar la poltica pblica de regulacin
6
, la cual involucra la ley 142 de 1994. Para
analizar la poltica servicios pblicos domiciliarios con su respectiva poltica adscrita, se
esbozarn los antecedentes histricos de la normatividad, que adems comprenden la
historia y aspectos generales de la poltica de regulacin en el sector de SPD.

Consecuentemente, como referente terico se toma la regulacin contrastndola con las
normas establecidas y el papel de las comisiones de regulacin en Colombia, dndole a
estas ltimas el papel de actores clave en el desarrollo del proceso lgico de regulacin y el
enfoque de corte Neoliberal del mismo, como tambin de punto de partida de la poltica de
descentralizacin. La teora de la regulacin, enmarca un enfoque tanto tradicional como

5
La informacin acerca del rgimen tarifario es provista en Colombia por parte de las comisiones de
regulacin (CRA, CREG, CRT) y otros estamentos como la Contralora General de la Repblica y a nivel
internacional la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Banco Mundial (BM) y Fondo
MonetarioInternacional(FMI)
6
El anlisis de una poltica pblica exige, a veces, que otras polticas pblicas sean simultneamente
tomadasencuenta,paracomprenderloquepasaapropsitoconlaprimera(Thoening,1997).
6

moderno, donde el primero parte del anlisis de las fallas de mercado para lograr soluciones
ptimas en las que la intervencin del Estado se justifica para corregir dichas fallas, las
cuales contribuyen a disminuir el bienestar de la poblacin; mientras que el segundo
plantea que en la actividad regulativa se presentan barreras que limitan la capacidad de
alcanzar la eficiencia sealada por la teora tradicional, en la que se concibe un Estado
regulador benevolente y omnipotente, que busca alcanzar el mximo bienestar social
7
,
actuando slo en los casos donde se presenten fallas de mercado, centrndose este enfoque
en identificar las condiciones necesarias para la regulacin de empresas con poder de
mercado.

Al centrarse esta investigacin sobre el anlisis documental de diversos estudios acerca de
los SPD, se muestra ante los ojos del lector como una indagacin cualitativa, llevada a cabo
sobre los escritos sobresalientes de autores como Edgar Varela Barrios, Luis Mauricio
Cuervo y el economista Ral Andrs Tabarquino Muoz con el trabajo de grado titulado
La Regulacin del Servicio Pblico de Gas Domiciliario en Colombia, junto con
documentacin provista por organizaciones tales como la CEPAL, el CEDE, la
Superintedendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD), el CINARA, ACODAL,
el CEDE, y la CGR. Adicionalmente se realizar una revisin, particularmente de los
enfoques ms recientes y ms relevantes, concernientes a la teora de la regulacin,
teniendo como objeto el de identificar paralelos con el actual marco regulatorio en
Colombia y de las experiencias de privatizacin de servicios pblicos en Amrica Latina.

La informacin que se utilizar para el desarrollo del presente estudio, es secundaria y est
constituida por la informacin suministrada por la SSPDD y las Comisiones de Regulacin
de SPD, en cuanto a las resoluciones para cada servicio pblico y estudios tcnicos sobre
los mismos. Se contara tambin con la informacin recolectada a partir de la revisin
documental de las corrientes tericas bsicas de la regulacin, la Ley 142 de 1994 y
documentos de entidades como la CEPAL, el CLAD, CINARA, ACODAL y CEDE; de

7
Baron,D.TheEconomicsandPoliticsofRegulation:Perspectives,AgendaandApproaches.En:Banks,J
(ed).ModernPoliticalEconomy,CambridgeUniversityPress.Pp1062.1995.
7

manera complementaria, se consultarn las distintas pginas web, revistas y artculos
relacionados con el tema de las polticas pblicas y los SPD.

La hiptesis de esta investigacin recae sobre el incumplimiento de los objetivos
propuestos por la Ley de SPD, tales como calidad, tarifas decrecientes, ampliacin de
cobertura y eficiencia, que son aspectos que comprometen propiamente indicadores
concernientes al bienestar y a la mercantilizacin de la prestacin de un servicio pblico,
los cuales no se logran a partir de la intervencin estatal reguladora. Para el desarrollo de la
hiptesis, se expondr el estudio tcnico realizado por Pablo Roda, adscrito a la firma
Econmica Consultores, titulado Impacto Sectorial de los Diez Aos de la Legislacin
Marco de SPD en Colombia, el cual pertenece a la coleccin de la SSPD.

8

CAPTULO II

MARCO DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACIN

2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar

Una vez los fundamentos liberales del mercado propuestos por la economa poltica clsica
Adam Smith, resultan ineficientes y no responden ante la Gran Depresin ocurrida en los
Estados Unidos a comienzos de los aos treinta propiciada por la cada de la bolsa en Wall
Street, surge la conceptualizacin del Estado de Bienestar. El desplome de la bolsa tiene su
comienzo a partir de 1927, despus de un perodo de grandes inversiones en el extranjero y
con una economa creciente, los bancarios estadounidenses que operaban en Wall Street se
centraron en el mercado interior:

A medida que compraban valores nacionales, aumentaban los precios de las
acciones y los ttulos valores estadounidenses. Cuanto ms compraban, mayor
era la subida de los precios, lo que atraa a un mayor nmero de inversores. A
mediados de 1929, nueve millones de estadounidenses (de una poblacin de 122
millones) haban invertido sus ahorros en el mercado de valores. Muchos de
estos inversionistas haban colocado todos sus ahorros en la Bolsa, animados por
asesores econmicos incompetentes o malintencionados. Se crearon nuevas
empresas con fines especulativos y, debido a la fe ciega que se tena en la
capacidad del mercado para crear rendimientos espectaculares, sus acciones
aumentaron de precio con rapidez (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

9

Para anular los efectos de la gran depresin, se adopta un programa estatal conocido como
New Deal ( o Nuevo Trato), nombre que recibi la poltica econmica y social aplicada
en Estados Unidos a partir de 1933 por el presidente Franklin D. Roosevelt. Dicha poltica
estableci dos grandes leyes, la primera de ellas, la Emergency Banking Act (Ley de
Emergencia Bancaria), estableca inspecciones federales en los bancos para contribuir a
restablecer la confianza de la poblacin en las instituciones financieras tras la quiebra
generalizada de estas entidades a raz del crack de 1929; y la segunda ley, dictaba normas
bancarias mucho ms rigurosas y ofreca un seguro a los depositantes a travs de la
Sociedad de Seguros de Depsitos Federales.

Hacia 1935 se aplica una nueva legislacin, denominada por algunos analistas como el
Segundo New Deal en donde se adoptaron medidas tales como el aumento de los impuestos
a las clases adineradas, la elaboracin y puesta en rigor de una serie de normas estrictas
para controlar a las empresas de servicios privados, la creacin de subsidios y dems
ayudas para el programa de electrificacin rural. Se crearon adems el equivalente a una
declaracin de derechos de las fuerzas sindicales la National Labor Relations Act (Ley de
Relaciones Laborales) de 1935, la cual otorgaba proteccin federal al proceso de
negociacin sindical, junto con el establecimiento de un conjunto de normas laborales
justas, la Fair Labor Standards Act (Ley de Normas Laborales J ustas) de 1938, fijaba el
nmero mximo de horas de trabajo y el salario mnimo de la mayora de las categoras
profesionales.

10

Respecto a lo anterior Thomas y Morgan (1983) mencionan:

Gracias a una enorme asignacin de ayuda oficial de casi 5.000 millones de
dlares se reforzaron los diversos planes y se inaugur un nuevo programa
federal de ayuda al trabajo, dirigido por el Instituto de Desarrollo del Trabajo.
En 1935, el Congreso aprob la Ley de Seguridad Social, que recoga tres
proyectos fundamentales: un fondo de pensiones, un seguro de desempleo y
subsidios para el bienestar social de distribucin local. Estos programas, unidos
a un nuevo plan de vivienda pblica subvencionada, representaron para
algunos autores el comienzo, en Estados Unidos, de lo que se dio en llamar el
Estado de Bienestar (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

2.2. Origen del Concepto de Estado Regulador

El origen del concepto de Estado Regulador se encuentra sujeto a razones o causas
ideolgicas, econmicas, acadmicas y polticas. En lo que respecta a la razn ideolgica
de su existencia, los defensores del liberalismo econmico argumentan que los gobiernos
deberan estimular la competencia para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados;
el capitalismo ofreci sustento a la razn de ser del concepto, asegurando que el capital se
hizo mucho ms mvil y la estructura de las empresas comenz a cambiar en sus formas de
comercializacin, provisin de recursos, produccin y desarrollo de nuevos productos.

En cuanto a lo acadmico, el anlisis econmico de las regulaciones gan legitimidad
acadmica y considerable influencia poltica, por los trabajos como los de Stigler (1971) y
Peltzman (1976) y otros de la denominada Escuela de Economa Poltica de Chicago, por
lo cual la accin reguladora de los gobiernos comienza a ser considerada como un problema
econmico pertinente, desarrollando la teora de los Fallos del Estado que no exclua sino
11

que, combinada con la de los Fallos del Mercado, constituan el fundamento racional de
las intervenciones reguladoras (Winston, 1993).
Respecto a lo poltico, hacia la dcada de los setentas, los sistemas reguladores
centralizados y burocrticos comienzan a cuartearse en la medida en que surgen ms
actores que ya no encajan en la representacin corporativa, y tambin en razn de que ms
intereses o bienes pblicos han de ser considerados en la decisin reguladora; tambin se
toma en consideracin que los ciudadanos y sus grupos de inters demandan ms libertad,
ms responsabilidad y mayor informacin y participacin (Prats y Comany, 1998).

Prats y Comany (1998) resumen las diferentes etapas de maduracin y desarrollo del
Estado Regulador en tres periodos:

1. La primera etapa surge hacia finales del decenio de 1970 y final de la dcada de
1980. En este perodo se perseguan tres objetivos bsicamente: eliminar todas las
barreras a la libre competencia impuesta por el Estado de Bienestar, eliminar costes
y cargas impositivas innecesarias, y combatir la inflacin y confusin normativas,
mediante la simplificacin y transparencia de las regulaciones vigentes.

2. La segunda etapa ocurre al final del decenio de 1980 y principios de la dcada de los
90. El objetivo principal era el de mejorar la calidad de cada una de las nuevas
regulaciones mediante la introduccin de toda una serie de arreglos institucionales e
instrumentos tcnicos, tales como la informacin, la consulta y participacin
pblica, la incorporacin de listas de control (Checklists) y el anlisis del impacto
de las regulaciones.

3. La tercera fase es el establecimiento de polticas o programas de calidad reguladora,
que tenan como objetivo fomentar capacidades institucionales necesarias para
generar y mantener debidamente el sistema. Los objetivos de las polticas
regulatorias establecidas eran el gestionar los efectos agregados del conjunto de
regulaciones, mejorar la efectividad de los regmenes de prestacin de servicios
pblicos, mejorar la capacidad o flexibilidad de adaptacin al cambio, implementar
12

reformas estructurales de largo plazo, gestionar el fenmeno de la Globalizacin,
promover y utilizar alternativas de intervencin mediante regulaciones y asegurar la
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidades del conjunto del sistema
regulador.

Puede asegurarse entonces que el Estado regulador dirige su intervencin a colocar barreras
de entrada a la competencia (monopolios legales), exigir licencias y registros a empresas,
restringir precios a ciertos bienes y servicios, autorizar lugares para localizacin, cobertura
obligada para atender, concesiones de territorios exclusivos y trazar restricciones sobre la
calidad y la estandarizacin. Se argumenta que debe existir una sabia combinacin entre
participacin del Estado y participacin del mercado, como es el caso de la regulacin
estatal de los mercados de servicios pblicos; en l, el Estado busca corregir las fallas del
mercado por va indirecta, a travs de la expedicin de normas y la implementacin de
medidas regulatorias, y no por va de la asignacin de recursos o prestacin de servicios.

2.3. Del Estado Proteccionista al Estado Regulador en Amrica Latina

La nocin de Estado proteccionista para Amrica Latina se fundamenta en el modelo de
crecimiento endgeno formulado por la CEPAL, el cual plantea un modelo econmico de
sustitucin de importaciones que busca el desarrollo industrial interno con el objetivo de
fortalecer el crecimiento econmico y la acumulacin de capital. Este modelo econmico
prevalece en Colombia hasta mediados de la dcada de los 80, en donde la funcin
principal del Estado es la de proveer bienes y servicios, la cual se rompe con la
implementacin e intensificacin de los procesos de descentralizacin poltico-
administrativos fijados en las reformas econmicas, polticas y sociales, de corte neoliberal
que se materializan finalmente en la Constitucin de 1991, en donde el Estado deja de ser
hacedor y proveedor para convertirse en un ente de control, regulacin y demandante de
bienes y servicios (Varela, 2005).

13

El Estado Regulador surge como alternativa a la tradicional solucin del Estado
Empresario, en donde ste produce directamente; es as como en el campo de los servicios
pblicos se ha venido generando un aumento de la participacin privada en varios pases.
En este aspecto cabe destacar que la motivacin para la iniciacin de tales reformas, surge a
partir de las medidas de poltica orientadas a resolver la llamada "crisis de la deuda
externa" de la dcada de los 80; a partir del estallido de la crisis en 1982, los pases
latinoamericanos han alternado entre el pago de la deuda y las moratorias, debido a los
fuertes ajustes que el cumplimiento de los compromisos externos impone a las economas
de la regin, siendo este el marco en el que ha sido redefinido el papel de algunos
organismos econmicos internacionales tales como el FMI y el BM, convirtindose el
primero en un agente reestructurador de deudas pblicas, mientras que el segundo,
acompaa estos objetivos financiando programas de ajuste estructural de las economas
nacionales.

Como respuesta a estos hechos ocurridos en la Amrica Latina de los ochentas, surge
tambin el Plan Baker, basando su existencia en su teora de salir del endeudamiento a
travs del crecimiento. Sin embargo, este Plan fracasa y posteriormente surge el Plan Brady
en 1989, el cual propuso una renegociacin de la deuda a cambio de programas de ajuste
para liberalizar las economas; se facilitaba la adquisicin por parte de los deudores de
Bonos del Tesoro de los Estados Unidos, que serviran de garanta para los bancos
acreedores. Al transformar la deuda en bonos, el Plan Brady dilua la deuda en multitud de
acreedores, con lo que alejaba la posibilidad de que los pases deudores ejercieran su poder
de negociacin frente a unos pocos acreedores o pudieran adoptar posiciones comunes; en
este se aceptan por primera vez, con condicionantes, reducciones de los montos adeudados.

Los aos 80 se caracterizan por ser la poca de las consecuencias de la crisis de la deuda
externa, con la aplicacin de las polticas derivadas del Consenso de Washington en la
regin y el consiguiente predominio del enfoque Neoliberal, como se define acertadamente
en una columna de opinin escrita en el diario Nicaragense El Nuevo Diario:

14

Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas
consideradas durante los aos 1990 por los organismos financieros
internacionales (FMI, BM), centros econmicos con sede en Washington D.C.
(think tanks), el Congreso de los Estados Unidos y la Reserva Federal, como el
mejor programa econmico que los pases deban aplicar para impulsar el
crecimiento. (scar Ren Vargas en El Nuevo Diario. Nicaragua, 13 de
Noviembre de 2002)

Realmente el Consenso de Washington fue elaborado inicialmente por J ohn Williamson en
un documento de Noviembre de 1989 titulado "What Washington Means by Policy
Reform, el cual fue elaborado como documento de trabajo y que incluy una lista de diez
polticas que originalmente eran medidas econmicas pensadas para los pases de Amrica
Latina pero que, con los aos, se convirti en un programa general
8
. En Amrica Latina, el
smbolo ms destacado de las nuevas medidas fue la aceleracin de las privatizaciones; el
gobierno norteamericano y el BM presionaron fuertemente para que las empresas que
estaban bajo el control del Estado se transfirieran a la sociedad civil, as, muchas de las
empresas que estaban bajo el control del Estado fueron vendidas con la idea de que los
ingresos percibidos por este hecho ayudaran a disminuir la deuda. Igualmente, se pens
que las empresas privadas tendran un manejo ms eficiente y el Estado ya no tendra que
invertir de manera directa en ellas, ni subsidiarlas, ni asumir sus dficits, con lo cual
tambin se podra dar un alivio a la deuda.

8
La lista de las diez polticas originalmente consignadas en el Consenso de Washington fueron el
reordenamientodelasprioridadesdelgastopblico,lareformaimpositiva,lainflacincomoparmetro
central de la economa, la liberalizacin de las tasas de inters, la consecucin de una tasa de cambio
competitiva, liberacin del comercio internacional, liberalizacin a la entrada de Inversin Extranjera
Directa(IED),privatizacin,regulacinyderechosdepropiedad.
15

2.4. Acerca de los Servicios pblicos Domiciliarios en Colombia: Una Resea Histrica

En Colombia, el desarrollo masivo del sector de SPD, en trminos de su cobertura y
estructura institucional, obedece al crecimiento de la poblacin urbana en el siglo XX. El
modelo que dominaba, en primera instancia, se traduce en que la prestacin de los servicios
estaba a cargo del Estado, el cual responda al modelo clsico de bienestar de orden
keynesiano, en donde se fortalece un monopolio estatal del sector por lo menos hasta el
inicio de las reformas institucionales generadas con la nueva Carta Constitucional de 1991
(Varela, 2006).

A continuacin, a manera de cuadro resumen, se evidenciarn de manera precisa y
cronolgica, los diferentes hechos en el desarrollo del sector de SPD, antes y despus de la
Constitucin Nacional de Colombia de 1991.

Cuadro 1
Resea Histrica del Sector de SPD en Colombia

Antes de La Constitucin Poltica de 1991

1886. Se crea la J unta Central de Higiene, encargada del control de las enfermedades
epidmicas, saneamiento ambiental y, en particular, del control sanitario de los puertos.
Dependiente del Ministerio de Gobierno (CINARA, 1994).

1913. El Congreso expide la Ley 13 que autoriz crear las juntas municipales encargadas de
controlar y planificar los servicios

1928. Se expide la Ley 113 de energa elctrica, que declar de utilidad pblica del
aprovechamiento de la fuerza hidrulica y autorizaba la inclusin de partidas en el Presupuesto
Nacional.

1930. Se ratifica la responsabilidad de los municipios para la gestin y provisin de los
sistemas de acueducto y alcantarillado.

1936. El Gobierno Central cre la Seccin Especial de Acueductos, dependiente del Ministerio
de Obras Pblicas, encargada de vigilar la ejecucin de las obras de infraestructura sanitaria.
Los municipios eran los encargados de administrar y conservar los acueductos y
alcantarillados que servan a las poblaciones del pas (CINARA, 1994).

Leyes como la 65 de 1936 y la 126 de 1938 definan cada vez ms la intervencin nacional en
16

materia de provisin de servicios pblicos. Con la primera, se destin el 1% de los recursos
fiscales al sector con el objetivo de expandir la provisin de agua potable (ANDESCO y CEDE,
2004), y con la ltima, se crea un Departamento de Empresas de Servicio Pblico y se define
con mayor precisin las relaciones fiscales intergubernamentales en relacin con la
financiacin del servicio de energa elctrica.

1940. Se crea el Fondo de Fomento Municipal (FFM) (Decreto 503), adscrito al Ministerio de
Hacienda, entidad de carcter financiero, con la misin de distribuir equitativamente los
recursos a los departamentos y municipios, previa evaluacin demogrfica, presupuestal y
tcnica. Los asuntos tcnicos eran atendidos por la Seccin de Ingeniera Sanitaria del
Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsin Social (Cuervo, 1988).

1942. Creacin del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica (SCISP) para
atender los problemas de agua y saneamiento en el sector rural (CINARA, 1994).

1946. Se crea el Ministerio de Higiene y se le adscribe la Seccin de Ingeniera Sanitaria y el
SCISP (CINARA, 1994).

1946. La Ley 80 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico,
primer instituto descentralizado del sector a nivel nacional.

1947. Se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) en cumplimiento de la
Ley 6 de 1943 con la que se nacionaliz el sector, se autoriz al gobierno para comprar las
empresas existentes y crear una que unificara los servicios bajo el control estatal (ANDESCO y
CEDE, 2004). De acuerdo con el estudio de ANDESCO y CEDE, la empresa se conform a
partir de la compra de activos de la Compaa Telefnica Central (primera empresa
interdepartamental creada en 1929 por inversionistas extranjeros), integrando los servicios de
larga distancia y asumiendo con los aos la prestacin del servicio de telefona local y rural en
algunas regiones del pas.

1950. Se suprime el FFM y se funda el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL) (Decreto
289), adscrito al Ministerio de Hacienda, como un organismo ejecutor y financiero del orden
nacional, con fisonoma de establecimiento pblico descentralizado que, ms adelante
(Decreto 225 de 1.951), fue tambin administrador de los servicios pblicos; se le encarg
resolver los problemas de acueducto y alcantarillado de todas las poblaciones y zonas rurales
del pas y se le autoriz para realizar operaciones de crdito interno y externo (CINARA, 1994).

1953. Se transforma el Ministerio de Higiene en el Ministerio de Salud Pblica (CINARA, 1994).

1954. Se inicia en todo el pas la organizacin de los entes encargados de la gestin y
prestacin de los servicios pblicos en todos los rdenes y clases, por la autorizacin conferida
mediante el Acto Legislativo No 5, para la creacin, por parte del legislativo de los
departamentos y los municipios, de establecimientos pblicos dentro de sus respectivos
territorios (CINARA, 1994).

1955. Se agrupan los diversos institutos (el INSFOPAL, el Instituto de Crdito Territorial y el
Instituto de Aguas y Fomento Elctrico) en la Corporacin Nacional de Servicios Pblicos, con
el fin de manejar integralmente los servicios pblicos. Entidad de muy corta duracin, disuelta a
los dos aos, por dificultades operativas, recuperando los institutos que lo integraron su
independencia jurdica, econmica y administrativa. En 1957, se liquid esta corporacin y
nuevamente se reorganiz el INSFOPAL (Cuervo, 1988).

17

1955. Se crean las Empresas Pblicas de Medelln (EPM); en 1960, las Empresas Pblicas de
Barranquilla (EPB); y, en 1961, las Empresas Pblicas de Cali (EMCALI). Estas empresas eran
de carcter autnomo tanto administrativa como financieramente, atribuyndoles la prestacin
de la totalidad de los servicios de acueducto, alcantarillado, energa y telfonos.

1957. Se reorganiza el INSFOPAL, dedicndose a la construccin, operacin y mantenimiento
de los acueductos y alcantarillados del pas, se adscribe al Ministerio de Fomento (Desarrollo)
y se le asignan facultades para fijar tarifas en los servicios pblicos. Nacen las Sociedades de
Acueductos y Alcantarillados (ACUAS), entidades conformadas con participacin del
Departamento, los Municipios y el INSFOPAL, con el fin de administrar y conservar las obras
que ste ltimo haca en las poblaciones afiliadas, como respuesta a los deficientes servicios
que prestaban los municipios, por su carencia de recursos financieros, de asistencia tcnica y
administrativa (CINARA, 1994).

1964. Desaparece el SCISP y se crea la unidad de Programas Especiales de Salud (PES) con
inversiones en saneamiento bsico rural (CINARA, 1994).

1967 1968. En lo concerniente a la regulacin, podemos decir que con la expedicin del De-
creto Ley 3069 de ese mismo ao, se dio el primer intento de ordenar, de manera general, las
tarifas de servicios pblicos, crendose para ello la J unta Nacional de Tarifas de Servicios
Pblicos, adscrita al DNP con el fin de regular, vigilar y controlar la prestacin y cobro de los
servicios pblicos por parte de las empresas municipales, regionales y departamentales; la
fijacin de las tarifas se orden de acuerdo a las capacidades econmicas de los diferentes
sectores sociales, en donde el mtodo elegido para sealar esas diferentes capacidades
econmicas fue el avalo catastral, que se rega por el valor de las viviendas asumiendo que
ste reflejaba de forma adecuada el nivel de ingreso de las familias. Este mtodo no tard en
acarrear problemas, especialmente ligados a los procesos de comercializacin de las viviendas
como nica mente de actualizacin del sistema. Es decir, mientras ms reciente se hubiese
realizado una transaccin del inmueble, ms se actualizaba y se incrementaba su valor, lo que
llev a profundas desigualdades ligadas a la presencia de tarifas bajas en viviendas de familias
con alta capacidad de pago, pero sin transaccin reciente; y tarifas altas en viviendas de
familias pobres transadas recientemente (CINARA, 1994). El avalo catastral, no obstante, se
mantuvo en la estructura tarifara durante 15 aos, pues fue slo hasta 1983 cuando la Ley 14
de ese ao (Artculo 24) prohibi fijar las tarifas con base en ste. Se adopt entonces un
mtodo diferente para sealar las distintas capacidades de ingreso, al cual se ligaran las
tarifas: la Estratificacin Socioeconmica de las viviendas
9
. Sin embargo, en un principio, slo
el servicio de energa elctrica fij sus tarifas bajo este criterio.

1968. ELECTROAGUAS se transforma en el Instituto Colombiano de Energa Elctrica (ICEL),
al que se le atribuy la labor de coordinacin de todas las empresas de energa elctrica del
pas, pero cuyas funciones tambin asuma la Empresa de Interconexin Elctrica S.A. (ISA)
(Rojas y Gonzlez, 1988). ISA fue creada en 1967 como sociedad annima con aportes de los
grandes generadores de energa elctrica (CVC, EPM, EEEB) para ofrecer la capacidad
sobrante y llevarla a los territorios deficitarios.

1968. Se convierte al INSFOPAL en un instituto descentralizado con autonoma administrativa,
adscrito al Ministerio de Salud, con responsabilidades de planificacin, dotacin y ejecucin de
obras en zonas de ms de 2.500 habitantes. Se traslada la responsabilidad del saneamiento
bsico en municipios y localidades con poblaciones menores a los 2.500 habitantes al nuevo
Instituto Nacional de Salud (INS), se crea el Programa Nacional de Saneamiento Bsico Rural
para la ejecucin de obras en pequeas poblaciones, el PES se convierte en el Instituto

9
Realizadaconbaseenlosmaterialesutilizadosenlaconstruccin,losacabados,laubicacindentrodela
ciudad,susvasdeaccesoysudisponibilidaddeserviciospblicos.
18

Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES), con una Divisin de Saneamiento
Bsico Rural.

1975. El INSFOPAL deja sus funciones de eran financiar, planificar, disear, construir, operar,
mantener y administrar los servicios pblicos en los municipios y se encarga de fijar las
polticas del gobierno referentes a los acueductos, alcantarillados, mataderos, aseo pblico y
plazas de mercado (Decreto 2804). Se convierte en una entidad asesora, financiera,
coordinadora y vigilante de los organismos encargados de la ejecucin de los programas de
acueducto y alcantarillado (CINARA, 1994). Se obliga al INSFOPAL a la constitucin de
organismos operativos de carcter regional y local, los cuales deban ser los ejecutores de la
prestacin del servicio y organizarse bajo la forma de Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS)
o ACUAS, de tal manera que se reducen las funciones del instituto a intermediario financiero y
asesor tcnico
10
(Cuervo, 1988).

1975. En el sector elctrico se crea CORELCA, encargada de la generacin e interconexin de
las trmicas en la Costa Caribe.

1976. Se transforman las ACUAS en organismos ejecutores EMPOS (Decreto 1157), por el
desorden administrativo, el alto nivel de burocratizacin institucional y la atomizacin de
recursos financieros que presentaban. Las EMPOS fueron de carcter regional o municipal,
ejecutoras y administradoras de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo pblico,
mataderos y plazas de mercado, bajo la direccin del INSFOPAL. Sin embargo, dicha
transformacin dio paso al centralismo de estos organismos, influyendo negativamente en el
desarrollo y ejecucin de los programas propuestos para la dotacin de agua potable a los
municipios que los conformaban. La forma de EMPOS no fue obligatoria, solamente los
Departamentos del Valle del Cauca y Antioquia, decidieron no transformar sus ACUAS
(ACUAVALLE y ACUANTIOQUIA, respectivamente), continuando con su modelo original de
sociedades annimas (CINARA, 1994).

1982. Se crea la Financiera Elctrica Nacional (FEN), para que permitiera captar el ahorro
interno en el mercado abierto a travs de la emisin de ttulos y suscripcin de otros
documentos y mediante el crdito externo.

1986. El Gobierno Nacional, como respuesta a la necesidad de autonoma de los municipios,
dicta las normas de descentralizacin administrativa (Ley 11 de 1986) y de fortalecimiento
financiero (Ley 12 de 1.986), con el fin de que puedan cumplir con la atencin de las funciones
administrativas, la prestacin de los servicios y la ejecucin de las obras a su cargo, promover
el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento sociocultural de sus habitantes, asegurar la
participacin efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local y
propiciar la integracin regional (CINARA, 1994).

1987. Se decreta la liquidacin del INSFOPAL en un plazo de tres aos y se crea la Direccin
de Agua Potable y Saneamiento Bsico en el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, con el
fin de investigar y promover planes y programas dentro del rea (Decreto 77) y se le transfieren
las funciones que vena desempeando el INPES, promoviendo el programa de agua potable y
saneamiento bsico en los municipios menores y en las reas rurales. Se devuelve a los
municipios la responsabilidad de administrar sus sistemas. Se establece una estructura
nacional de tarifas para el cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado (Decreto 394).

10
Esteprocesodedescentralizacinyseparacindelagestindelosderechosdepropiedadseexpresaen
la financiacin y gestin por separado de las instituciones, organizaciones y empresas prestadoras de
bienes y servicios. Si bien es cierto, estos procesos de descentralizacin contribuyen a la eficiencia en la
asignacinyadministracindelosrecursos,elladonegativodelprocesoesqueenellargoplazoconduce
adesarrollosasimtricosdelasempresasylasregiones.
19

1989. Se trasladan a los Departamentos las oficinas seccionales del INS, la Divisin de
Saneamiento Bsico Rural pasa a la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico del
Ministerio de Obras Pblicas, con las funciones de normalizacin tcnica y manejo del sistema
de informacin del sector. La planeacin queda a cargo del DNP y la financiacin de los
programas queda en cabeza de la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). El
Ministerio de Salud queda como responsable del control de la calidad del agua para consumo
humano. Nace el Plan de Ajuste Sectorial (PAS) y se crea el AT-PAS como programa asesor
nacional. Se establece el reglamento general para la prestacin de los servicios de acueducto
y alcantarillado en todo el territorio nacional (Decreto 951) (CINARA, 1994).

Despus de La Constitucin Poltica de 1991

1991. La nueva Constitucin Poltica de Colombia consolida el proceso de descentralizacin y
otorga mayores responsabilidades a los municipios, sus aspectos relevantes se exponen en el
Captulo 1. En desarrollo de los Artculos 334 y 189, Ordinal 11 de la Constitucin Poltica, se
expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los SPD (Decreto 1842), que define los derechos y
deberes de los usuarios y de las empresas frente a la prestacin de los servicios pblicos
(CINARA, 1994).

1992. Se decreta la liquidacin de la J unta Nacional de Tarifas (Decreto 2167) y, en su
reemplazo, se crea la Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA),
adscrita al Ministerio de Desarrollo Econmico, encargada de la regulacin para la prestacin
de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, es decir, de elaborar la
normatividad, regular los monopolios, fomentar la competencia, fijar las normas de calidad,
disear planes de expansin, identificar fuentes de financiamiento y de subsidios y en fin, de
orientar la gestin de los servicios. En este Ministerio, se crea tambin el Viceministerio de
Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable y la Direccin Tcnica de Agua Potable y
Saneamiento Bsico
11
, encargado de dictar las normas y reglas de comportamiento a las
entidades que presten los servicios, de tal forma que se creen y preserven las condiciones
para la eficiencia y se prevengan los abusos con los usuarios, quedando de esta forma todo el
sector de agua potable y saneamiento bsico, bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo
Econmico. Se promulga la Ley 80 Estatuto de Contratacin, para simplificar y agilizar los
procedimientos de contratacin y dar lugar a una mayor transparencia a los procesos
respectivos, dado que los sistemas y reglamentos de contratacin para el sector pblico eran
causales de la ineficiencia estatal. Se expide la Ley 87 de Control Interno para aplicarse a
todas las entidades pblicas como sistema de control de actividades, operaciones,
actuaciones, administracin de informacin y recursos, con miras al logro de objetivos y metas
definidos por cada entidad
12
(CINARA, 1994).

11
Se suprime la Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico en el Ministerio de Obras Pblicas y
Transporteyseletrasladanlasfuncionesrelacionadasconlosprogramasenlosmunicipiosmenoresyen
lasreasrurales(Decreto2152de1992).
12
Posteriormente,seexpidenlosDecretosreglamentarios1826de1994y280de1996.Caberesaltarque
el establecimiento de modernos sistemas de control interno tambin hace parte de la estrategia
gubernamental para la modernizacin del Estado, dado que los antiguos sistemas de control que se
venan ejerciendo en el sector oficial en Colombia, trajeron como consecuencia situaciones como la
coadministracin en donde se diluan las responsabilidades, demoras en los trmites administrativos y
trabas en los procedimientos, manejos irregulares. Los auditores se limitaron, en algunos casos, slo a
firmar documentos sin asumir la responsabilidad, solamente se aplicaba el control a los fondos y a los
bienes,sefacilitabahacerincorrectamentelascosasyseacostumbralaadministracinarealizarloas,
20

1994. Se expide la Ley 142 que establece el rgimen de prestacin de los SPD, atendiendo el
mandato constitucional, Artculos 334, 336 y 365 al 370 (CINARA, 1994).

1995. Entra en funcionamiento la SSPDD. Por delegacin del Presidente de la Repblica, este
organismo ejercer el supremo control, inspeccin y vigilancia sobre las empresas de servicios
pblicos, con relacin al cumplimiento de las leyes, decretos, resoluciones, contratos, sistemas
de informacin y contabilidad, sistema tarifario, aplicacin de subsidios; adems evaluar la
gestin financiera, tcnica y administrativa de los servicios en cada empresa (CINARA, 1994).

1995. la CRA expide la Resolucin 08 de las cuales las entidades prestadoras del servicio
pblico de acueducto con ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen los criterios y
se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de SPD de acueducto deben
determinar las tarifas de prestacin del servicio.

1995. La CRA expide la Resolucin 09 por la cual las entidades prestadoras del servicio
pblico de alcantarillado con ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen los criterios
y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de SPD de alcantarillado
deben determinar las tarifas de prestacin del servicio.

1996. La CRA expide la Resolucin 15 de menos de ocho mil usuarios Por la cual se
establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de
SPD de acueducto y alcantarillado con menos de ocho mil usuarios deben determinar las
tarifas de prestacin del servicio.

1996. La CRA expide la Resolucin 19 de menos de ocho mil usuarios Por la cual se
establecen los criterios y se adopta la metodologa con arreglo a los cuales las entidades
prestadoras del SPD de aseo con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de
prestacin del servicio ordinario.

1996. La CREG expide la Resolucin 057 Por la cual se establece el marco regulatorio para el
servicio pblico de gas combustible por red y para sus actividades complementarias.

1997. La CRA expide la Resolucin 15 de ms de ocho mil usuarios Por la cual se establecen
las metodologas de clculo de las tarifas mximas con arreglo a las cuales las entidades
tarifarias locales deben determinar las tarifas de prestacin del servicio ordinario de aseo y se
dictan otras disposiciones.

1997. La CREG expide la Resolucin 079 Por la cual se adecua la Resolucin CREG 113 de
1996 a las decisiones en materia tarifaria.

1997. La CREG expide la Resolucin 031 Por la cual se aprueban las frmulas generales que
permiten a los comercializadores de electricidad establecer los costos de prestacin del
servicio a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional.

1997. La CREG expide la Resolucin 083 Por la cual se establece la frmula general de
costos y las frmulas tarifarias de las actividades de los comercializadores mayoristas y
distribuidores de los gases licuados de petrleo (GLP), y se dictan otras disposiciones.

entreotras;porloquelaLey87de1993,retomandolospreceptosconstitucionales,Artculos209y269,
establecilasnormasparaelejerciciodelcontrolinternoenlasentidadesyorganismosdelEstado.
21

1997. La CREG expide la Resolucin 084 Por la cual se establecen las frmulas tarifarias por
producto y transporte aplicables a los grandes comercializadores de los GLP, y se dictan otras
disposiciones.

1997. La CRT expide la Resolucin 087 Por medio de la cual se regula en forma integral los
servicios de Telefona Pblica Bsica Conmutada (TPBC) en Colombia.

1998. La CRA expide la Resolucin 069 Por la cual se establece la metodologa que deben
aplicar las entidades tarifarias locales y entidades prestadoras de servicios pblicos para
determinar el costo del componente y el servicio de tratamiento y disposicin final de residuos
slidos (CDT).

2001. La CRA expide la Resolucin 151 de 2001 Regulacin integral de los servicios pblicos
de Acueducto, Alcantarillado y Aseo.

2002. La CRT expide la Resolucin 575 Por la cual se modifica la numeracin de la
Resolucin CRT 087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo.

2004. La CRA expide la Resolucin 287 Por la cual se establece la metodologa tarifara para
regular el clculo de los costos de prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado.

2005. La CRA expide las Resoluciones 351 y 352 Por las cuales se establecen los regmenes
de regulacin tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio pblico
de aseo y la metodologa que deben utilizar para el clculo de las tarifas del servicio de aseo
de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones.

Fuente: Construccin del autor en base a estudios de los profesores Edgar Varela Barrios y Luis Mauricio
Cuervo,comotambinelrealizadoporlasinstitucionesCINARAyACODAL.
22

CAPTULO III

EL MARCO DE LAS POLTICAS PBLICAS

En este captulo, se proceder a estudiar el origen y la relacin del trmino de regulacin
con las polticas pblicas, lo cual exige la correlacin vital de los conceptos de regulacin
poltica y regulacin econmica o economa de la regulacin. El primero de estos conceptos
hace alusin al desarrollo de conceptos como economa poltica, Estado, mercado,
institucin, mientras que el segundo hace referencia a algunos conceptos tales como el de
precios o tarifas, modelos, instrumentos de control, consumidores, inversiones y economa
de escala.

Para efectos de una mejor comprensin, se expondr el concepto de polticas pblicas en
tres etapas. La primera etapa consta de una introduccin acerca de la teora de las polticas
pblicas, tomando como base las crnicas de clase de Agosto 10 de 2005
13
, realizada por la
docente Carmen Ximena Holgun
14
y el texto del docente Andr-Nel Roth (2002), titulado
Polticas Pblicas. Formulacin, Interpretacin y Evaluacin.

Una segunda etapa comprender la exposicin del origen de la teora de la regulacin, para
lo cual se acude al documento publicado por Eugenio Rivera Urrutia en su artculo Las
Teoras de la Regulacin en las Perspectivas de las Polticas Pblicas, publicado en la
revista Gestin y Poltica Pblica (Vol. XIII, No. 2 de 2004), en la que el autor realiza de
manera clara y concisa, un recorrido a lo largo de los diferentes enfoques que han
fundamentado las diversas proposiciones tericas acerca de la regulacin
15
.

13
EnestaclaseeldocenteEdgarVarelaBarriosexponeenlaprimeracrnicaeltemadediscusinsobre
Qu son Polticas Pblicas?; y, en la segunda, el tema de la implementacin ejecucin de polticas
pblicas.
14
MagsterenPolticasPblicasyTrabajadoraSocial.UniversidaddelValle.
15
En primer lugar, expone la teora tradicional de la regulacin que, con base en una visin ingenua del
Estado, promova un mecanismo regulatorio que no aseguraba una minimizacin de costos ni evitaba la
extraccin de rentas extraordinarias; y, en segundo lugar, expone la incorporacin, por parte de la
llamadateoraeconmicadelaregulacin,deunavisinmsrealistarespectodelosmotivospolticosy
la racionalidad de los funcionarios que ha permitido profundizar en el diseo de los organismos
23

Finalmente se cuenta con una tercera etapa, en la cual se hace referencia a la descripcin de
las diferentes formas de regulacin en la distribucin o mercantilizacin de los SPD por
parte de las empresas y su relacin con el Estado. Para la exposicin de las ideas aqu
consignadas, se har referencia a los documentos publicados por el Consorcio de
Investigacin Econmica y Social (CIES) de la Universidad del Pacfico (Distribucin
Elctrica en el Per: Regulacin y Eficiencia), CRA (Marco Terico de la Regulacin y
El Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico
en Colombia) y la CEPAL (La Regulacin de la Prestacin Privada de Servicios
Relacionados con el Agua), los cuales de manera clara esbozan y explican los principios
esenciales para formular un marco normativo adecuado para el sector de SPD.

3.1. Qu son las Polticas Pblicas?

Varela (2005) ofrece una primera descripcin acerca del origen y justificacin de las
polticas pblicas, para lo cual afirma que

Las Polticas Pblicas en sus inicios estuvieron orientadas por el pragmatismo de
orientar la discusin sobre la manera como se ejecutan las decisiones por parte del
Estado. Su nacimiento se relaciona con la Escuela de Negocios Americanos en su
intento de resolver el vaco existente en la interaccin Empresa-Estado; en este
sentido, la Poltica Pblica naci como un componente de la administracin en la
medida en que se da una relacin entre lo poltico y lo econmico

Es as como las Polticas Pblicas surgieron entonces, de acuerdo con lo referido por el
profesor Varela, como un componente de la administracin, en la medida en que se da una
relacin entre lo econmico y lo poltico. Desde los grupos dominantes, es vista bajo dos

reguladores de manera de neutralizar, en parte, los efectos de las agendas propias del personal del
Estado.

24

referentes, uno que hace referencia a las Demandas Sociales, y otro que surge como una
respuesta del Estado.
Mills (1956) a travs de su libro Las lites del Poder
16
plante la hiptesis de que la
respuesta del Estado a las demandas de la sociedad no dependen de las necesidades que la
sociedad muestra, sino que la agenda le es construida a los gobernantes por las demandas
sociales a travs de los grupos de presin. En Norteamrica, los grupos de presin
consolidados hacia la dcada de los aos cincuenta fueron

1. Las Corporaciones Econmicas, las cuales asuman formas gremiales, por lo que
tenan gran influencia en la construccin de las polticas pblicas (en el caso
colombiano, se destaca como ejemplo dentro de dicho perodo de tiempo, la ANDI
y la Federacin Nacional de Cafeteros).

2. Los Sindicatos, especialmente la AFL CIO que optaron por la figura de
representacin de intereses desde un representante de oficio, lo que signific que
nadie poda ejercer un oficio sin registro, es decir una especie de licencia que
actuaba como condicionante para la entrada de las personas. Sus principales
caractersticas fueron las relativas al control de la fuerza de trabajo, el poder
econmico y la influencia en las elecciones.

3. Las Elites de Representacin Regional, las cuales favorecan el desarrollo de unas
regiones sobre otras (en el caso colombiano, se cita a la bancada costea, quienes
ejercan gran poder en el cabildeo de las cuotas polticas).

Mills tambin plante con respecto a los beneficios de las Polticas Pblicas
17
que los
pobres no eran los principales beneficiarios de los programas, dada su baja visibilidad
poltica; ello estaba sustentado en gran medida por sus escasos niveles de organizacin (lo
que, en ltimas, generaba un electorado aptico y su consideracin como interlocutores
ilegtimos para la clase poltica). En contraposicin con lo anterior, Mills destaca que los

16
MILLS,CharlesW.(1956)LaslitesdelPoder.FondodeCulturaEconmica,Mxico.
17
CitadoporVarela(2005)
25

grandes gremios eran quienes aparecan como los beneficiarios principales de los
programas de la lucha contra la pobreza.
Lo anterior rompe con el paradigma de que el Estado toma una serie de decisiones
racionales; el Estado se configura como un actor pasivo que reacciona segn la capacidad
de influencia de los grupos de presin (Polticas Publicas Reactivas). En caso contrario, el
Estado no slo responde a las demandas de la sociedad; sino que hay un componente de
Poltica Pblica que obedece a las necesidades de las elites (Polticas Pblicas Proactivas).

Varela (2005) propone que no se puede reducir la poltica pblica a la dada demanda
Estado, sino que se debe tener en cuenta por lo tanto la demanda de las elites (la cual en el
trasfondo puede responder a una demanda de la sociedad); su propuesta se legitima cuando
se socializa a la poblacin. En este sentido, se plantea que la legitimidad est referida al
acatamiento voluntario de la poltica; la persuasin juega un papel muy importante en este
aspecto en la medida en que se relaciona con la retrica de que los intereses de ciertos
grupos estn siendo representados en una poltica determinada.

3.1.1. El Campo Disciplinario de las Polticas Pblicas

Puede entenderse al campo disciplinario de las polticas pblicas como el conjunto de
programas o cursos de accin (esto en la medida en que permiten visualizar al Estado como
un actor que, a partir de la concrecin de decisiones polticas) que propende por generar
ciertos cambios tanto en los distintos escenarios de la sociedad como en los
comportamientos de los ciudadanos. Al definir las polticas pblicas como programas o
cursos de accin, entra en el escenario de la discusin la relacin medios fines, es decir
los caminos a seguir para la consecucin o el logro de ciertas metas; el logro de las metas
propuestas requiere de la movilizacin de recursos humanos, tcnicos y econmicos en una
temporalidad definida.

26

Acerca de lo anterior, Holgun (2005) manifiesta que:

Al abordar una definicin ms de tipo personal sobre las polticas pblicas, me
atrevera a considerar que stas son un campo de accin de las autoridades pblicas
o actores institucionales (elites) a fin de transformar una situacin concreta que no
opera de manera coherente con las necesidades o intencionalidades de ciertos grupos
sociales, econmicos o polticos, a travs de la definicin de unos objetivos que
conducirn a la realizacin de unas metas dadas (medios fines). En este orden de
ideas, las polticas pblicas implican distintos campos de intervencin, cada uno con
sus propias particularidades

Una vez definidas las polticas pblicas como programas o cursos de accin, se
contextualiza el ciclo de la poltica pblica, el cual es un modelo de anlisis con una
linealidad lgica que trata de descomponer un problema en el numero de partes, etapas o
consecuencias lgicas que sean necesarias, aunque este ciclo, como esquema racional, no
ocurre fielmente en la sociedad. El Policy Cycle es una herramienta propuesta por J ones
(1970) que permite distinguir cinco etapas o fases en la vida de una poltica pblica, las
cuales se describen en el Cuadro 2.

27

Cuadro 2
Fases de la Poltica Pblica
Fase I:
Identificacin de
un problema
Fase II:
Formulacin
de soluciones
Fase III: Toma
de decisin
Fase IV:
Implementacin
Fase V:
Evaluacin
Una situacin es
percibida como
problema por parte
de actores polticos y
sociales; solicitan la
accin pblica, a fin
de que el problema
sea inscrito en la
agenda del sistema
poltico (agenda
setting)
Una vez inscrito el
problema en la
agenda
gubernamental, la
administracin trata
de dilucidar el
problema y propone
una o varias
soluciones al
mismo (policy
formulation).
Los actores e
instituciones
autorizados para
tomar la decisin
(gobierno,
parlamento, etc.),
examinan la o las
soluciones
existentes y
deciden la
respuesta.
Una vez tomada la o las
soluciones, se inicia la
implementacin
prctica de la decisin
(o su no
implementacin). Por lo
general, es la
administracin la
encargada de
implementar la decisin
escogida por el decisor,
es decir traducirla en
hechos concretos
(implementacin).
La respuesta dada al
problema y los
impactos causados
por su
implementacin son
evaluados por los
actores sociales y
polticos (policy
evaluation) y puede
dar pie a un reinicio
de todo el ciclo con el
fin reajustar la
respuesta o reprimir
la poltica (program
termination).
Fuente:ElaboracinPropiaapartirdeJones(1970)

Aunque el modelo de anlisis del Policy Cycle propuesto por J ones result de una
considerable relevancia debido a su lgica aplicada como tambin gracias a la propuesta de
descomponer el problema en diversas partes con el fin de profundizar el anlisis, debe
mencionarse que conserva un conjunto de debilidades, a saber:

El ciclo de la poltica se presenta como un esquema racional lineal que, si bien
da una orientacin sobre el ciclo como un modelo de anlisis ideal, tiende a
ser distinto en una realidad dada.
Su visualizacin como un tipo ideal, lo que pone de manifiesto una
secuencialidad dentro del proceso. Si se parte de la premisa de que la realidad
social, poltica, econmica, cultural, etc., es cambiante, el ciclo de una poltica,
puede tomar cualquiera de ellos como referentes inciales e incluso
retroalimentarse mutuamente en un momento dado.

28

Al ser un enfoque esquemtico centrado en resultados concretos, no permite dar
cuenta del proceso y de la dinmica propia que se gesta en cada una de las
etapas del ciclo, reduciendo la poltica a un conjunto secuencial, ms que a un
conjunto interrelacionado de hechos subyacentes en la realidad, que pueden
transformarla de una etapa a otra.
No reconoce que la ex ante y concurrente (proceso) como alternativas viables y
necesarias dentro de una poltica. Al considerar la evaluacin como una etapa
final no permite corregir las variables crticas que pueden afectar la consecucin
de las metas esperadas o reformular aquellas que, por su intencionalidad,
desbordan la realidad o el contexto de aplicacin.
El enfoque se muestra como un modelo de arriba hacia abajo (top down) que da
preponderancia a la visin o lgica del decisor; no muestra el papel que pueden
tener los actores a travs de sus propios imaginarios, lgicas, interpretaciones,
valores y sentidos en relacin a la poltica. En este caso, el modelo se mostrara
ms de abajo hacia arriba (bottom up). Posibilitar este ltimo modelo, permite a
los actores redefinir los marcos normativos y proponer estrategias distintas a las
visualizadas desde el imaginario del decisor, de tal manera que ello permita a los
actores redefinir sus problemas a partir de sus propias representaciones.

3.1.2. La Implementacin de Polticas Pblicas

En lo que respecta a los enfoques de implementacin de las polticas pblicas, existen
cuatro fundamentalmente. Tales enfoques son el enfoque del Top Down, el enfoque de
Implementation Gap, el Enfoque Sistmico y el Enfoque Alternativo de Pressman y
Wildavsky.

Para el enfoque Top Down sepresupone que las decisiones en poltica son tomadas en el
centro y la ejecucin es de la periferia, evidenciando una implementacin que va desde
arriba hacia abajo. Es el centro el que toma las decisiones y el cual espera la
implementacin resignada y eficaz de la periferia; las crticas a este enfoque indican que no
29

en todas las oportunidades, las decisiones tomadas en el centro son ejecutadas fielmente en
la periferia, o cuando lapoltica se pone en marcha. Enfoques como este dan lugar a que
exista una tergiversacin que depende de los contextos de la Policy, los aspectos
situacionales, los conflictos de intereses dentro de los ejecutores y los entornos
organizacionales.

Respecto al enfoque de Implementation Gap, este nos expone la existencia de unos vacos
en la implementacin, ya que el proceso no se corresponde completamente con las
demandas de Policy; se asegura que el Estado no deja de legislar pero, en la prctica, no
pasa gran cosa o bien se produce lo contrario de lo esperado.

El Enfoque Sistmico pone de manifiesto los efectos de retroaccin que ocasiona el
contenido mismo de la Policy y habilita la ejecucin como una actividad constitutiva del
sistema poltico. As, el proceso de ejecucin aparece movido por un principio de
circularidad, en donde todo participante puede intervenir en cualquier momento del
proceso, aunque formalmente su turno haya pasado.

Finalmente, el Enfoque de Razonamiento Alternativo de Pressman y Wildavsky critica la
posicin que indica que la ejecucin sigue una secuencia lineal, unidireccional, en la cual lo
de arriba condiciona lo de abajo, sin ningn tipo de retroaccin, ya queesta consideracin
anula toda diferencia entre actores polticos y actores tcnicos y, a su vez, anula toda accin
(en la lnea o no de la Policy) formulada. La implementacin se propone, desde este
enfoque, como un escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni
pasivos (voluntad poltica) y quienes deciden las Policies anticipadamente formulan las
condiciones concretas que presidirn la ejecucin; sin embargo, la ambigedad gua su
accin.

30

En suma, la ejecucin de Policies se caracteriza por un conjunto de actividades individuales
o colectivas que transforman conductas en el marco de un contexto prescriptivo establecido
por una autoridad pblica competente. En este sentido, el marco de accin de las Policies es
de carcter prescriptivo; no slo las metas sino tambin los procedimientos estn prescritos,
es decir, hay unas idealidades, unos pasos, unos procedimientos, que no se pueden omitir en
la implementacin.

De este modo, la implementacin entonces puede llegar a ser entendida como control o
planeacin, como interaccin y como evolucin. Como control o planeacin, se afirma que
importan las metas y los planes, se requiere de un proceso unitario de implementacin; es
decir, para la implementacin se necesita de un plan de implementacin que aunque se
disee no garantizar su ejecucin de manera absoluta y sin dificultades. De otro lado,
como interaccin, se reduce al mnimo la importancia de las metas y los planes, los
resultados no son predecibles, se mantiene el elemento de sorpresa y es probable que las
consecuencias sean distintas de las que pretenda cualquier participante; en este sentido, la
implementacin configura la Policy, ya que no es el diseo de un plan de accin, sino su
rediseo lo que ocurre la mayor parte del tiempo.

Varela (2005) resalta que la implementacin se constituye como la fase fundamental del
ciclo de Policies, ya que versa con la nocin propia del Estado en Accin, pues tiene
relacin directa con dicha operacionalizacin del Estado y busca resolver el interrogante
planteado por la disciplina de las Policies de qu hacer con el poder? y cmo funciona el
aparato burocrtico para ejecutar las tareas? En relacin a lo anterior, existen cinco puntos
crticos, desde la perspectiva organizacional, abordados por las Ciencias del Management:

1. El problema de la compresin apropiacin de la Policiy por parte de las
burocracias. La implementacin de la Policy depende de la maquinaria burocrtica,
pues las burocracias (bien sean pblicas, privadas o del tercer sector) son las que
implementan las Polcies.
2. El Problema de la Comunicacin con relacin a los sistemas de informacin. Este
problema se encuentra directamente relacionado con el primero, ya que su
31

potencializacin puede llegar a solucionar la problemtica de la comprensin
apropiacin de la poltica pblica.
3. El Problema de Poder Organizar, ya que una vez las personas compartan los
objetivos de la organizacin y se socialicen las metodologas para alcanzarlos,
emergen por una parte los conflictos de jerarqua con las asimetras de poder
inherentes a toda organizacin y, por otra parte, habr que considerar que los
corporativos organizacionales crean sus propios intereses, los cuales pueden llegar a
ser diferentes a los intereses de la organizacin en s misma.
4. El Problema de la Capacidad de Gestin del Recurso Humano. Pueden existir
organizaciones estructural y funcionalmente coherentes que carecen del recurso
humano y por lo cual se desvirtan en el mundo organizacional. El aparato
organizacional debe poseer capacidades que le permitan implementar las metas y
objetivos trazados; dichas capacidades o el desarrollo de las mismas, van de la mano
de la experiencia y la experticia que el aparato acumula con el transcurrir de los
aos (saberes acumulados).

5. El Problema del Diseo Organizacional, el cual intenta resolver los interrogantes de
qu tipo de aparato ejecuta qu Policy? y qu estructura implementa qu
estrategia? Con respecto a estos interrogantes, emergen desde el Management las
relaciones Estructura Proceso y Estructura Estrategia; la primera se encuentra
orientada hacia los medios y la segunda hacia los fines. Ambas versan con la
implementacin en la medida en que, de la armonizacin de estas dos relaciones, va
a depender en buena parte el xito de la implementacin de polticas pblicas.

Una vez planteadas las problemticas, habra que resolver unos ltimos interrogantes con
relacin a la implementacin de Policies, Por qu un Policy no se ejecuta? Cules son los
problemas que aparecen en trminos de implementacin de la misma? Para resolver estos
interrogantes cabra sealar que existe una capacidad de resistencia burocrtica que
pretende mantener el statu quo y resiste los posibles cambios o transformaciones
organizacionales.
32

Empero, las burocracias resisten hasta donde ello les es posible, ya que ante el dilema de
resistir o morir, las burocracias pasan a la etapa de adaptacin, dejando a un lado la
resistencia; estas poseen la capacidad de adaptabilidad al cambio organizacional, entendida
sta como la adecuacin al entorno organizacional. En este sentido, existen dos tipos de
adaptacin dependiendo del campo de accin de la organizacin y de la adecuacin de las
polticas: la adaptacin impuesta desde afuera y la adaptacin negociada; en el caso de las
Policies, las burocracias estatales tienden a negociar el cambio en las reglas a partir del
cabildeo, de la presin burocrtica, la visibilidad politics electoral y la visibilidad politics
regional, con lo cual las burocracias pretenden preservar los beneficios previos y el statu
quo.

3.1.3. Los Principales Obstculos que Enfrentan los Procesos de Implementacin de
Polticas Pblicas

La implementacin es una fase de la poltica pblica en donde se genera la actuacin de
agentes ejecutores a partir de un marco normativo de intenciones (objetivos/metas). Por
esta razn, se considera que en dicho proceso se presentan diferentes obstculos que recaen
en los distintos actores que intervienen (Decidores Ejecutores), y que algunos de estos
obstculos, hacen parte de las creencias de la planeacin tradicional en donde se disean las
polticas pblicas de arriba hacia abajo (top down).

A continuacin se enumeran los factores que pueden influir en el desarrollo de la ejecucin
de la poltica pblica:

1. Voluntad poltica de los Ejecutores: la implementacin como escenario en el que
intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos.

2. La Ambigedad de los Textos de las Polticas Pblicas asociada a la interpretacin de la
misma por parte de quienes la desarrollan.

33

3. Flexibilidad de las Disposiciones: en cada contexto, la implementacin se adapta a la
capacidad de respuesta de las instituciones y a los intereses de las mismas.

4. Ambigedad y Simbolismo: La ambigedad gua su accin y est fundamentada en los
dos anteriores factores (ambigedad de textos y flexibilizacin de disposicin).

5. Creencia de que Quienes Deciden Controlan o Pueden Controlar a los Ejecutores:
debe de abandonarse la noble mentira de la ciencia administrativa, la idea de que
quienes deciden controlan o pueden controlar a los ejecutores.

6. Preferencias Gubernamentales: se fundamentan en el conflicto de intereses y
favoritismos polticos.

7. Mediatizacin por un Nmero de Actores Diversos: diferentes actores y en diferentes
niveles de decisin y ejecucin, es decir, en este factor no slo influye el nmero de
actores, sino tambin el control jerrquico.

Es por lo anterior que, se sugiere que cuando se trata de analizar la implementacin de
polticas pblicas, debe de observarse tanto el proceso como la estructura, es decir, lo
prescriptivo y lo efectivo (Meny y Thoenig, 1992).

3.1.4. La Evaluacin de las Polticas Pblicas

La evaluacin es un proceso que procura determinar de manera sistemtica y objetiva la
pertinencia, eficacia, eficiencia y los efectos de las actividades en relacin con unos
objetivos especficos de una poltica pblica, sus programas o proyectos. Es en virtud de lo
anterior que los tipos de evaluacin ex ante del proceso y ex post, no deben ser
considerados como excluyentes entre ellos, dado que en el ciclo de la poltica pblica, los
tres contribuyen de manera diferenciada a la contextualizacin y aplicabilidad de la misma.
A continuacin se proceder a explicar de una manera ms precisa cada uno de estos tipos.
34

a) Evaluacin Ex - Ante
Tambin es llamada evaluacin a priori, de factibilidad o prospectiva, que consiste
en realizar un anlisis de una propuesta de ley, programa o proyecto, para
determinar los efectos que provocara su implementacin (Roth, 2002: Pp. 143).
Por tanto, se constituye en un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisin, y
consiste en pronosticar cules sern los impactos futuros causados por una poltica
pblica, al analizar las diversas opciones diseadas, generalmente en funcin de
tres criterios: su eficacia, su impacto previsible y su impacto en otras polticas
pblicas (Ibd., 143).

Por esta razn, la evaluacin ex ante debe ser considerada como la base de la
planificacin de toda poltica pblica como punto de referencia para la
comparacin posterior; esta debe realizarse desde la formulacin de la poltica
pblica para pensar en objetivos supuestos y procesos de implementacin, lo que
tambin implica presupuestar recursos necesarios para hacer seguimientos y
evaluacin ex post, incluyendo estudios de factibilidad y todas aquellas otras
funciones realizadas antes de comenzar el proyecto.

b) Evaluacin Concomitante
Tambin llamada evaluacin de proceso (o de impacto temprano). Es otro
momento posible de la evaluacin que acompaa la puesta en marcha del proyecto
o programa. El objetivo es, por una parte, controlar el buen desarrollo de los
procedimientos previstos y, por otra, permitir la deteccin de problemas para poder
realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un seguimiento o
monitoreo a las actividades de implementacin de un programa insumos,
cronograma, realizaciones, resultados, etc. . Este tipo de evaluacin puede ser de
carcter continuo o peridico (semestral o anual) y puede ser realizado por personal
de la misma administracin control interno o por grupos externos como en los
casos de la interventora o de la veedura (Ibd., 149).

35

Por tanto, la evaluacin concomitantese realiza mientras la poltica pblica est en
ejecucin y puede referirse tanto a la gestin como a las actividades o productos
del mismo. Esta permite comprobar la efectividad y eficiencia del proceso de
ejecucin mediante la identificacin de los aspectos limitantes y/o favorables,
recomendando medidas correctivas para optimizar los resultados esperados.

c) Evaluacin Ex - Post
Tambin llamada de retrospectiva o a posteriori, es la que se realiza con ms
frecuencia. En este caso se trata de analizar los efectos de un programa o de una
poltica pblica luego de efectuada su implementacin; la finalidad de una
evaluacin ex post es generalmente la obtencin de conocimientos y enseanzas
para decisiones futuras.

La realizacin de una evaluacin ex post de una poltica pblica, requiere de un
cierto rigor y descansa en el uso apropiado de herramientas metodolgicas tanto
cualitativas y cuantitativas, desarrolladas por las Ciencias Sociales tales como la
estadstica, las entrevistas, los sondeos, los anlisis de informes y de textos, etc.
(Ibd., 150). Esta es la evaluacin que se realiza pasados tres o cinco aos despus
de haber terminado la implementacin de la poltica pblica, se concentra en las
reas de eficiencia, efectividad, efectos y propsito.

Si se tratase de dar prioridad a uno de los tres tipos de evaluacin propuestos con
anterioridad, debe decirse que se le dara a la Evaluacin Concomitante (o Evaluacin de
Proceso) dado que, por su carcter de seguimiento y control, brinda mayores posibilidades
para generar cambios o direccionamientos de acciones que aumenten las posibilidades de
alcanzar las metas y objetivos de alguna poltica pblica en especifico.

36

3.2. El Origen y Contexto Histrico de los Fundamentos de la Teora Tradicional de la
Regulacin.

La Teora de Regulacin incorpora, en sus principios tericos, el concepto de Economa
Poltica, el cual fue el vocablo original utilizado para el estudio de las relaciones de
produccin, fundamentalmente entre las tres clases primordiales de la sociedad capitalista,
los acaudalados, los proletariados y los terratenientes. La percepcin de la Economa
Poltica se puede abreviar en dos paradigmas, en primer lugar se tiene el paradigma de la
distribucin, el cual delibera y argumenta bsicamente en cuanto a cmo deben distribuirse
los costos y beneficios sociales, as como los costos y beneficios del capital; algunas de las
teoras que representan este paradigma son el libertarianismo, liberalismo,
conservadurismo, socialismo y comunismo mientras que por otra parte se evidencia el
paradigma de la produccin, el cual estudia los fundamentos y las bases sobre las cuales la
sociedad determina o decide qu producir y de qu forma, siendo las teoras del
individualismo, el comunitarismo y el colectivismo las que representan a este paradigma.

En palabras de Novy (2005)

La nueva economa poltica trata interdisciplinariamente una pluralidad de
temticas: la lgica de la accin colectiva, la economa poltica del desarrollo, el
control electoral, la organizacin de las actividades legislativas, la burocracia
pblica, la regulacin de los servicios, la provisin de bienes pblicos y la toma de
decisiones en los sistemas polticos

As, el trmino Economa Poltica se utiliza actualmente para referirse a estudios
interdisciplinarios que se apoyan en la Economa, la Sociologa, el Derecho y la Ciencia
Poltica, con el fin de entender cmo las instituciones y los contextos polticos influyen en
la conducta de los mercados, en los cuales el trmino de Ciencia Poltica se refiere
principalmente a las teoras liberales, marxistas o de otro tipo, que estudian las relaciones
entre la Economa y el poder poltico dentro de los Estados.

37

Blasco (2005), resea el aporte al concepto de regulacin que surge en Francia en el ao de
1970, en donde la escuela de regulacin francesa, se constituye de otros enfoques
marxistas, keynesianos e institucionalistas, pero adems de stos, cuenta con sus propias
elaboraciones. Acerca de lo anterior, Aglietta (1982)
18
en su obra manifestaba que

Estudiar un modo de produccin es poner al descubierto cules son
las relaciones determinantes que se reproducen en y por las
transformaciones sociales, as como las formas bajo las que lo hacen,
y las causas por las que esa reproduccin se ve acompaada de
rupturas en diferentes puntos del sistema social. Hablar de la
regulacin de un modo de produccin es intentar expresar mediante
leyes generales cmo se reproduce la estructura determinante de una
sociedad. El objeto de la presente obra es el estudio de las leyes de
regulacin del modo de produccin capitalista. Dicho estudio se
llevar a cabo a partir de un anlisis histrico de la economa
norteamericana a largo plazo

Esta escuela francesa busca llegar a analizar cada forma especfica de funcionamiento
histrico geogrfico del capitalismo. La acumulacin y la regulacin son dos conceptos
centrales de esta corriente terica; en el capitalismo se pueden construir relaciones sociales
sobre una lgica social propia, bajo la forma de mercancas en la modalidad de comprar y
vender, o con formas estatales en el modo de organizacin de los derechos y deberes
ciudadanos.

18
AGLIETTA,Michel(1982)RgulationetCrisesduCapitalisme:lExpriencedestatsUnis.Calmann
Levyditeurs,Paris
38

Rivera (2004) expone cmo la filosofa poltica en cuanto al concepto de regulacin, tuvo
su mayor inquietud en la diferencia entre los modelos de desarrollo de los pases de Europa,
y en otros como J apn y Estados Unidos. La perspectiva radicaba, segn el autor, en la
posibilidad de transitar de las preferencias individuales a las preferencias sociales con el
objetivo de constituir una poltica estatal que, en ltimas, recreaba el modelo de
crecimiento Schumpeteriano para los pases subdesarrollados, argumentando las
deficiencias del mercado.

Para Rivera, la funcin de un Estado de Bienestar Social se cumpla si existiera un positivo
consenso sobre los fines de la sociedad, basado en las normas ticas y sociales de una
cultura particular, en donde el mecanismo que indicaba la base moral comn a todos era el
sistema democrtico; dicho de otra forma, la capacidad de votar, siendo este el mecanismo
a travs del cual el individuo expresa su opinin sobre la voluntad general (Arrow, 1963).
Pero, en contraposicin al sistema democrtico, el mecanismo de mercado no puede ser
tomado como la funcin de bienestar social, ya que dicho mecanismo no da cuenta de los
motivos altruistas que deben estar presentes para construir el consenso.

En su obra, el autor cita tres puntos de vista acerca del concepto tradicional sobre la
regulacin. En el primero hace referencia a Kahn (1993)
19
, el cual seala que la esencia de
la regulacin es el reemplazo explcito de la competencia por las rdenes gubernamentales
como el mecanismo principal que asegura un buen desempeo; el autor define la
regulacin de las empresas de utilidad pblica por la accin de los reguladores sealando
que la prescripcin gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y
desempeo econmico [...] control de la entrada, fijacin de precios, prescripcin de la
calidad y condiciones de servicio y la imposicin de la obligacin de servicio en
condiciones razonables. El objetivo de tales regulaciones era, explcitamente, mejorar la
eficiencia en la asignacin de los recursos, dadas las significativas economas de escala y la
eficiencia productiva en el contexto de la ausencia de presiones competitivas y prevenir la
competencia excesiva, que llevaba a menudo a guerras de precios, y asegurar el acceso
universal a los subsidios.

19
KAHN,Alfred.E.(1993)TheEconomicsofRegulation:PrinciplesandInstitutions.MITPress
39

Un segundo punto de vista es el plasmado por Chang (1995)
20
en el que asegura la
existencia de una Era de a Regulacin, ubicndola entre 1945 y 1970, la cual se
caracteriz por un crecimiento acelerado y alta prosperidad en los pases desarrollados.
Durante buena parte del perodo, el sistema regulatorio trabaj bastante bien en Estados
Unidos y la propiedad pblica sobre importantes industrias en Europa gener tambin
resultados positivos, pero posteriormente la situacin empez a cambiar desde fines de la
dcada de 1960, cuando los pases industrializados enfrentaron importantes crisis. El
fortalecimiento de la capacidad de negociacin de los trabajadores en un contexto de pleno
empleo, el deterioro del desempeo econmico global y los problemas fiscales llevaron al
colapso de los arreglos corporativistas establecidos luego de la guerra.

Finalmente, en el caso de los pases subdesarrollados, segn el Banco Mundial, dos razones
principales pusieron en cuestin este modelo, la primera de ellas fue el crecimiento de una
clase empresarial, la ampliacin de los mercados y la reduccin de los costos de
transaccin, resultados todos de la propia poltica pblica, disminuyeron la necesidad de un
involucramiento productivo directo e indirecto por parte del Estado. La segunda razn la
constituy el rpido progreso tecnolgico, la globalizacin de la economa y el aumento del
valor de la informacin implicaron que la situacin competitiva de las firmas y pases
empezara a estar determinada por su habilidad para responder con rapidez a las tendencias
tecnolgicas y de los mercados.

3.3. La Regulacin Como Instrumento de Control.

La regulacin es definida por Tenenbaum (1995) como un sistema a travs del cual el
gobierno puede formalizar e institucionalizar su compromiso de proteger a los
consumidores y a los inversionistas. Para algunos autores como Snchez y Villegas (2001),
el concepto de regulacin es considerado como un tipo de control del comportamiento, sin
importar su naturaleza, mientras que para Rodrguez (1998) y Vidal (1997) la regulacin es

20
CHANG, HaJoon (1995), The Evolution of Perspectives of Regulation in the Poswar Era. Economic
DevelopmentInstitute,WorldBank
40

una serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos
sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos.

Esta actividad reguladora tiene como objetivo el alcanzar dos cuestiones; la primera
cuestin es lograr la promocin de la eficiencia en la asignacin de los recursos, mientras
que la segunda se circunscribe a realizar todos los procesos que logren minimizar los costos
de informacin
21
. Normativamente, el propsito de la regulacin es asegurar los resultados
socialmente deseables cuando no es posible apoyarse en la libre competencia para
alcanzarlos, de esta manera, los procesos de privatizacin y participacin privada que han
predominado en el ambiente econmico durante la ltima dcada, y particularmente los
casos de monopolios pblicos y naturales son una oportunidad para implementar esquemas
de regulacin ptimos
22
.

Es la necesidad de replicar los resultados que un sistema de mercado competitivo obtendra
en trminos de eficiencia productiva y eficiencia distributiva lo que constituye el sustento
de la regulacin. En trminos de Helm (1994), "el regulador acta como un sustituto del
mercado, tomando algunas de las funciones de un competidor"; en este sentido, se intenta
controlar el monopolio natural para que ste se comporte esencialmente de la misma forma
en que lo hara si estuviese libre de regulacin, pero sujeto a las fuerzas competitivas del
mercado.
El Esquema 1 muestra como desde la economa de la regulacin se destacan tres corrientes
tericas pertenecientes a la rama de la microeconoma que pretenden enfrentar y analizar
los problemas de regulacin por el lado del enfoque del inters pblico

21
Sebuscaminimizarlasrentasdeinformacindebidoalaasimetradelainformacinentreelrganoy
laempresaregulada.
22
El diseo regulador correcto potencia al mximo los beneficios derivados de eliminar las disfunciones
delmercado,enrelacinalcostodelaintervencingubernamental,porquelosbeneficiosmarginalesde
la regulacin disminuyen linealmente a medida que aumenta la intervencin, mientras que los costos
aumentanexponencialmente(Jones,1994).
41

Esquema 1
Marco Terico de la Economa de la Regulacin

Fuente: CRA. Marco Terico de la Regulacin. En: Revista Regulacin de Agua Potable y Saneamiento
Bsico,No.4,Pg.13.SantafdeBogot,1998.

Dentro del enfoque del inters pblico, la disponibilidad de la informacin es un elemento
importante en la teora moderna de la regulacin y, desde esta perspectiva, la formulacin
de los marcos regulatorios adecuados y eficientes para el sector de agua y saneamiento se
basa principalmente en el control de la asimetra de la informacin. La informacin
asimtrica que tiende a existir entre el regulador y la empresa regulada, permite que esta
ltima se encuentre mejor informada especialmente en todo lo relativo a costos y nivel de
esfuerzo.
La informacin asimtrica impide que el regulador le indique con precisin a la empresa lo
que debe hacer, aunque este ltimo trate de inducirla a actuar segn el inters pblico. En
este sentido, el problema se reduce a encontrar el programa ptimo de incentivos que el
organismo regulador puede fijarle a la empresa, dada la asimetra en la informacin; la
ECONOMIA DE LA REGULACIN
ENFOQUE DEL INTERS PBLICO ENFOQUE DEL INTERS PRIVADO
ECONOMA DE
LA
INFORMACIN
TEORA DE LOS
CTOS. DE
TRANSACCIN
TEORA DE
JUEGOS
TEORA DE LA
CAPTURA
42

asimetra de la informacin entre el regulador y la empresa regulada puede ser el resultado
de que esta ltima tenga un conocimiento ms detallado de las condiciones en las cuales
opera la empresa real y de los factores que inciden en el proceso de produccin.

Es pertinente distinguir entre dos fuentes de asimetras de la informacin:

a) El Riesgo Moral (Moral Hazard); que es derivado de la existencia de variables
endgenas que no son observadas por el regulador, pero que las empresas reguladas
pueden modificar o controlar discrecionalmente. La solucin al problema del riesgo
moral parece residir en el uso de incentivos, estructurando la transaccin de forma
que la empresa regulada, movida por su propio inters, lleve a cabo las acciones que
el regulador quiere.

b) La Seleccin Adversa (Adverse Selection); la cual surge en el caso de las
empresas de servicios pblicos y ocurre cuando existen variables exgenas que son
de conocimiento de las empresas reguladas, pero sobre las cuales a pesar de su
mejor conocimiento no pueden incidir. La solucin a este problema parece residir
en la transmisin de seales en el mercado (sealizacin de mercado), por medio de
la cual aquella parte que posee la informacin (la empresa regulada) seala a travs
de sus acciones aquello que conoce.

Cabe sealar que, un regulador bien informado puede fcilmente dictaminar las reglas de
juego para que la empresa se comporte de acuerdo con el resultado ptimo esperado, sin
embargo, las limitaciones de informacin pueden conducir a resultados totalmente distintos,
dado que el comportamiento de la empresa slo puede observarse de manera imperfecta. De
hecho, el regulador no dispone sino de datos contables a partir de los cuales no puede
determinar el nivel de esfuerzo en la gestin de la empresa ni el grado de eficiencia para
reducir sus costos, especialmente los asociados a la minimizacin de las inversiones; la
cuestin de cmo tomar decisiones bajo informacin asimtrica, constituye la principal
dificultad del regulador, y los desarrollos recientes de la teora de la regulacin
generalmente analizan este aspecto como un problema que puede explicarse a partir de la
Teora de J uegos.
43

3.4. Las Formas de Regulacin

La regulacin es una respuesta a los problemas de la disfuncin del mercado, y la
regulacin de los monopolios es la respuesta a los mercados que adolecen de una
competencia ineficaz y un poder excesivo de mercado. La regulacin tiene por objetivo
corregir las disfunciones del mercado, bien sea a travs de acciones muy concretas, entre
las que pueden figurar medidas de integracin y separacin funcional, el control de los
precios y, posiblemente, de la inversin y la calidad, o una prohibicin general de ejercer
un posible poder monopolstico.

Existen dos amplias modalidades de regulacin. La primera de ellas es conocida como
Regulacin Estructural y es la que determina qu organizaciones o tipos de organizaciones
pueden dedicarse a determinadas actividades; ejemplos de este tipo de regulacin
constituyen el control de las fusiones, la cuota de mercado de las empresas titulares, las
medidas de separacin funcional, tales como las de estructura vertical y horizontal, y la
liberacin y las restricciones al ingreso.

Un segundo tipo es la Regulacin de la Conducta y el Comportamiento la cual hace
referencia al comportamiento que se permite a las organizaciones en las actividades a que
han optado dedicarse. Ejemplos de lo anterior lo constituyen la regulacin del precio de los
productos, del precio de acceso, de la calidad de los servicios y productos, y la regulacin
ambiental.

44

3.4.1. La Regulacin Estructural

Su objetivo consiste en implantar cambios en la estructura orgnica de una industria a fin
de que se aproxime ms a la estructura necesaria para una actuacin competitiva. En lo
referente a los servicios pblicos monopolsticos, la regulacin estructural deber facilitar
una regulacin eficaz de la conducta en donde no se puede depender de la competencia para
garantizar unos resultados socialmente convenientes; muchos factores deben ser tenidos en
cuenta respecto a este tipo de regulacin, entre ellos, las caractersticas tecnolgicas de la
industria, las asimetras informativas, las necesidades de coordinacin y los costos de
transaccin.

3.4.1.1 La Reestructuracin Vertical y Horizontal

Uno de los objetivos de la poltica pblica es el de tratar de aislar los elementos del
monopolio natural en una industria e impedir que las empresas encargadas de actividades
con caractersticas de monopolio natural extiendan su poder monopolstico ms all del
segmento del mercado en el que existen esas caractersticas (Vickers y Yarrow, 1988). Este
objetivo puede alcanzarse solo si se separan, por medio de una reestructuracin o de
disposiciones contractuales, las actividades potencialmente competitivas de aquellas que
son monopolios naturales o se caracterizan por otras categoras de deficiencias del
mercado, y se las abre a diversas formas de prestacin competitiva de los servicios.

3.4.1.1.1. La Reestructuracin Vertical

Una empresa de servicios de utilidad pblica estar integrada verticalmente si es capaz de
extender sus actividades a ms de una etapa sucesiva del proceso de produccin consistente
en transformar algo bruto en bienes y servicios finales (Perry, 1989). Bajo esta concepcin,
existen tres amplios factores determinantes de la integracin vertical: las economas
tecnolgicas, las economas trasnacionales y las imperfecciones del mercado, tales como la
competencia imperfecta, las externalidades o la informacin asimtrica (Perry, 1989); as,
un monopolio natural puede, gracias a la integracin vertical, ampliar su poder
45

monopolstico a los mercados no regulados de las fases anteriores y posteriores de la
produccin, adems de discriminar en su propio favor o a favor de empresas filiales,
incrementando las barreras al ingreso e impidiendo el ingreso de los competidores

3.4.1.1.2. La Reestructuracin Horizontal

La reestructuracin horizontal causa tres efectos bastante provechosos para la empresa:

a) Competencia Directa de los Productos: la separacin horizontal fragmenta o
desagrupa a las empresas por mercados, regiones geogrficas, categora de servicios
o por unidades separadas, creando entidades que compiten directa o indirectamente
entre s. La separacin horizontal puede llevar a una competencia directa de
productos, ya que, cuando sta conlleva a la aparicin de mltiples proveedores de
servicios que tienen que competir entre s, desaparece la necesidad de regular la
conducta.

b) Mejor Acceso a la Informacin: la separacin horizontal permite que los
organismos reguladores tengan acceso a la informacin de un grupo de proveedores
independientes de servicios comparables, caracterizados por una variedad de rasgos
comunes en los mercados de insumos y productos. Esto sirve de base para realizar
unas comparaciones entre esas empresas que resultan tiles para fijar incentivos
basados en el rendimiento relativo y, por ello, oportunidades para la aplicacin de
estructuras de incentivos reguladores ms eficaces (basadas en pautas o referencias
comparativas) que las que resultan viables si slo existe una empresa; la separacin
horizontal significa tambin que los organismos reguladores se enfrentarn a la
perspectiva de regular y vigilar distintos conjuntos de estructuras tarifarias y normas
de calidad del servicio que reflejan variaciones en los costos (Vickers y Yarrow,
1988).

46

c) Una Funcin del Mercado de Capitales: la transferibilidad de los derechos de
propiedad privada en el mercado de capitales permite ver, por medio de los cambios
en los precios de las acciones, una informacin que si el mercado es eficiente
capitaliza las consecuencias de los hechos actuales para beneficios futuros (Vickers
y Yarrow, 1991). La funcin del mercado de capitales reviste particular importancia
debido al problema de las deficiencias gubernamentales o las deficiencias
regulatorias, ya que los organismos reguladores pueden estar mal informados sobre
las consecuencias de determinadas decisiones reguladoras para la industria regulada.

3.4.2. La Regulacin de la Conducta

Este tipo de regulacin tiene por objetivo la determinacin de las modalidades permitidas
de comportamiento de las empresas reguladas en el inters pblico, es decir, que impone
limitaciones a los monopolios regulados con objeto de modificar su conducta en inters de
la sociedad.

3.4.2.1. La Regulacin de los Precios

La finalidad de la regulacin de los precios es proteger al consumidor de la explotacin por
parte de los proveedores monopolsticos, a los inversionistas privados de la explotacin por
parte del gobierno y crear un clima macroeconmico y normativo que de incentivos a las
empresas para que inviertan y funcionen eficientemente; es decir que el principal asunto de
la regulacin de precios es la forma en que una institucin reguladora puede establecer
incentivos para que la empresa privada regulada acte de tal forma que maximice el
bienestar social en una situacin en que los intereses de la empresa y de la sociedad suelen
ser divergentes y en que la informacin de que dispone el organismo regulador y la
empresa es asimtrica a favor de esta ltima.

47

Los mecanismos de regulacin de precios se clasifican en cuatro categoras: la regulacin
por tasa de rentabilidad, la regulacin por ndice de precios, la regulacin por cdigo
comercial y la regulacin por comparacin (yardstick).

1. Regulacin por Tasa de Rentabilidad

Tambin denominada costo ms honorarios o de costo del servicio, este tipo de regulacin
garantiza que la empresa regulada obtenga una rentabilidad justa de su capital invertido,
es el mtodo tradicional de la regulacin de los servicios de utilidad pblica en muchos
pases, como los Estados Unidos. Esta forma de regulacin resulta eficiente para constreir
el poder de los monopolios, pero resulta ineficiente al criterio de garantizar la mxima
eficiencia de explotacin, es decir, hace hincapi en la eficiencia en la asignacin de
recursos, o distributiva, y no en la eficiencia productiva.
23

La regulacin por tasa de rentabilidad es sumamente detallada en su aplicacin, exige una
informacin precisa y detallada sobre los costos, as como la determinacin de la forma en
que se han de asignar los gastos comunes, entre servicios que se prestan conjuntamente o en
comn, este sistema de regulacin debe tener una extensa investigacin de las cuentas de
las empresas reguladas para determinar los costos que deben incluirse en la base tarifara y
los que deben excluirse, y la forma en que los costos deben distribuirse entre servicios o
grupos de clientes, por lo cual resulta excesivamente engorrosa y costosa de aplicar. El
rgimen de tasa de rentabilidad se basa en poner un tope mnimo a los beneficios en lugar
de a los precios, lo cual significa que se dan pocos incentivos para minimizar los costos
(salvo de forma limitada a travs del intervalo regulatorio), es decir, que los precios se fijan
de manera que la empresa regulada tenga asegurada una rentabilidad especfica de su
inversin despus de recuperar los costos y sus precios se reducen en consonancia con las
disminuciones de estos; puede que tenga un incentivo relativamente pequeo para dedicarse
a reducir los costos e innovar su tecnologa de produccin y sus ofertas de servicios.
24

23
Kay(1993).
24
MathiosyRogers(1989).
48

2. Regulacin por ndice de Precios

La virtud de este sistema regulatorio es la de aportar salidas incentivas para mejorar la
eficiencia e innovar aspectos como la tecnologa de produccin y las ofertas de servicios,
ayuda tambin a promover la competencia y concentra adems la regulacin precisamente
en los servicios concretos en que la disfuncin del mercado y la preocupacin pblica son
ms intensas, buscando que los consumidores estn protegidos eficazmente contra los
abusos monopolsticos. La regulacin por ndice de precios se puede considerar como una
forma de contrato por el cual el Estado, mediante la licencia reguladora, contrata ciertos
productos y servicios al sector privado, y en contraprestacin, el sector privado tiene
derecho a un caudal de ingresos que est acoplado a la inflacin
25
; este sistema de
regulacin sirve para fiscalizar perfectamente los precios de las empresas dominantes
cuando el mercado competitivo fiscaliza sus ganancias, funcionando especialmente bien en
condiciones de certidumbre, ya que un alto nivel de incertidumbre suele contribuir a que la
regulacin por tasa de rentabilidad y otros regmenes reguladores en los que el precio
depende en parte del costo real sean preferibles a los sistemas puros de ndice de precios, es
decir, que en cuanto mayor es el grado de certidumbre, tanto ms elevado debe ser el tope
para que la empresa regulada resulte rentable.

El ndice de precios o tarifa mxima es establecido por el organismo regulador, de forma
que una empresa eficiente obtendr por trmino medio el costo del capital sobre los activos
empleados, ste determina la manera en que el ndice de precios puede desplazarse durante
un plazo fijo, ya que se constituye como un factor que tpicamente se trata del aumento
porcentual en un ndice de precios de insumos pertinentes o de factores de ajuste anlogos,
al que se le resta un actor de eficiencia que representa una estimacin ex ante del aumento
de la productividad de la empresa regulada, para luego compartir los beneficios de
eficiencia entre los clientes y los accionistas. Hay muchos motivos para preferir la
regulacin por ndice de precios al principio y despus de la privatizacin, generando unas
ganancias de productividad potencialmente mayores en el momento de la privatizacin y
despus de sta.

25
Helm(1993).

49

3. Regulacin por Cdigo Comercial

Este tipo de regulacin no exige un marco regulador especfico de un sector, las empresas
funcionan con entera libertad sin una regulacin especfica, pero bajo la salvaguarda de que
los organismos reguladores vigilan y evalan cada uno de sus movimientos con arreglo a
principios establecidos por la legislacin de defensa de la competencia a la legislacin
antimonopolista en general. No es preciso que una autoridad reguladora per se lleve a cabo
la vigilancia, sino que sta atribucin puede confiarse a un organismo establecido por la
legislacin antimonopolista o de defensa de la competencia, tal como una comisin de
prcticas leales de comercio o una comisin de monopolios y fusiones; habr lugar a la
intervencin reguladora una vez las empresas se comporten de forma anticompetitiva, si los
precios aumentan demasiado o si se pone en peligro la calidad o los clientes, que no quedan
razonablemente satisfechos.

Bajo este sistema de regulacin, se brindan considerables incentivos a las empresas para
que reduzcan los costos, esto debido al intervalo regulatorio de duracin indefinida; su
aplicacin es sencilla, es muy poco costosa y puede incorporarse gradualmente, factores
todos ellos especialmente importantes en pases con poca experiencia en materia de
regulacin oficial. Este enfoque puede ser un complemento til de otras formas de
regulacin, inclusive puede sustituirlas, especialmente en pases pequeos y en el sector
industrial donde resulta viable una competencia real; puede fortalecerse alentando la
participacin de los consumidores en el proceso de supervisin y organizando a los
pequeos clientes en grandes unidades negociadoras, evidentemente ms eficaces.

50

4. La Regulacin por Comparacin (Yardstick)

En este sistema, el regulador controla a las firmas a partir de su conocimiento sobre la
actividad de una firma o un grupo de firmas "modelo". En muchas oportunidades, el acceso
del regulador a la informacin es diferente para los casos de distintas firmas, por lo que los
datos disponibles para unas empresas son empleados para controlar a las dems.

Este mecanismo puede incentivar reducciones de costo o mejoras en la eficiencia, por
ejemplo, si se restringe la tarifa a un nivel menor al que se cobra en promedio para toda la
industria, cada firma tendr incentivos para reducir sus costos por debajo del promedio, con
el fin de mejorar sus ganancias. Pese a sus virtudes, este mecanismo de regulacin tiene dos
problemas fundamentales: el primero es que es difcil conocer las condiciones por las que
objetivamente una empresa se puede diferenciar de las dems (condiciones tecnolgicas,
demanda, problemas de localizacin); y el segundo es que, dado que se est tratando con
mercados poco competitivos, no parece improbable que haya algn nivel de colusin entre
las firmas que les permita afectar el diseo de las polticas de regulacin, de tal manera que
obtengan mayores beneficios econmicos.

51

CAPTULO IV

EL MARCO LEGAL DE LA POLTICA DE REGULACIN DE LOS SERVICIOS
PBLICOS DOMICILIARIOS

La creacin, legitimacin, ejecucin, gestin, administracin y produccin que componen
las fases de la toma de decisin e implementacin de la poltica pblica, tienen su
precedente en un marco legal que tiene como fin establecer las reglas de juego o parmetros
que determinarn sustancialmente las acciones de organizaciones y actores que intervienen
en los procesos posteriores de la evaluacin y ajustes de la poltica pblica (J ones, 1970).

Para efectos de esta investigacin, en este captulo se procede a exponer lo consignado en la
Constitucin Poltica de Colombia de 1991 y la Ley 142 de Servicios Pblicos
Domiciliarios, en lo que respecta a la justificacin, implementacin y regulacin de la
prestacin de servicios pblicos. Adems, se pretende ofrecer una perspectiva general del
marco legal colombiano que resulte de utilidad como referente para diversas
investigaciones interdisciplinares respecto a la temtica en estas pginas descrita.

4.1. La Constitucin Poltica de Colombia de 1991

La poltica pblica de regulacin de los diferentes SPD en Colombia, se implementa a luz
de unos principios constitucionales sustentados en la simple y elemental razn de que el
acceso masivo a los servicios bsicos es un factor fundamental en el proceso econmico y
social de una regin. Por lo tanto, la calidad de vida y los niveles de salud de la poblacin
como indicadores de la eficiencia y cobertura de los servicios pblicos, son realidades que
obligaron a los constituyentes de 1991 a darle un rango constitucional al marco general de
los SPD en Colombia.
52

Es as como en el Ttulo XII "Del Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica", Captulo
1 De las Disposiciones Generales, Artculos 333 y 334; y el Captulo 5 "De la Finalidad
Social del Estado y de los Servicios Pblicos", Artculos 365 al 370, se institucionalizaron
los principios rectores, los mecanismos de control y vigilancia, el rgimen econmico, la
asistencia estatal para algunos sectores de la poblacin y el carcter finalista del Estado, en
relacin con los SPD.

4.1.1. Mencin de Algunos Artculos de la Constitucin Poltica de 1991 Referentes a
la Poltica de Regulacin Estatal

1. Artculo 333: La actividad econmica y la iniciativa privada son libres, dentro de los
lmites del bien comn. Para su ejercicio, nadie podr exigir permisos previos, ni requisitos,
sin autorizacin de la Ley. La libre competencia econmica es un derecho de todos que
supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social que implica obligaciones; el
Estado fortalecer las organizaciones solidarias y estipular el desarrollo empresarial. El
Estado, por mandato de la Ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica
y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin
dominante en el mercado nacional.

La ley delimitar el alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin.

2. Artculo 334: La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. ste
intervendr, por mandato de la Ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los
servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.

53

El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios bsicos, tambin para promover la productividad y la
competitividad, y el desarrollo armnico de las regiones.

3. Artculo 365: Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.

Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la Ley, podrn ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por
particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de
dichos servicios. Si por razones de soberana o de inters social, el Estado, mediante ley
aprobada por la mayora de los miembros de una y otra cmara, por iniciativa del Gobierno
decide reservarse determinadas actividades estratgicas o servicios pblicos, deber
indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha Ley, queden privadas
del ejercicio de una actividad lcita.

4. Artculo 366: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la
solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental
y de agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuesto de la Nacin y de las entidades territoriales,
el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.

54

5. Artculo 367: La Ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la
'prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, y el
rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos, los de solidaridad y
redistribucin de ingresos. Los servicios pblicos domiciliarios se prestarn directamente
por cada municipio cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las
conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirn funciones
de apoyo y coordinacin.
La ley determinar las entidades competentes para fijar las tarifas.

6. Artculo 368: La Nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades
descentralizadas podrn conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las
personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos
domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas.

7. Artculo 369: La Ley determinar los deberes y derechos de los usuarios, el rgimen de
su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscalizacin de las empresas
estatales que presten el servicio. Igualmente, definir la participacin de los municipios o de
sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios pblicos
domiciliarios.

8. Artculo 370: Corresponde al Presidente de la Repblica sealar, con sujecin a la Ley,
las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios pblicos
domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades que los presten.

La finalidad de los anteriores fundamentos constitucionales, se condensa y se traduce de
manera formal en los siguientes principios:

55

1. Finalidad social del Estado. La prestacin de los servicios pblicos es un eje del
Estado porque es un factor de ordenamiento de la vida ciudadana, de desarrollo social y de
eficiencia del gasto pblico.

2. Libre empresa. El Estado tiene el deber de asegurar la prestacin eficiente de los SPD,
pero no es necesario que tal prestacin la hagan directamente las comunidades organizadas
y los particulares tengan opciones preferentes para desempearse como prestadores. Este
principio rompe el monopolio estatal con el fin de alcanzar mayores niveles de cobertura y
de eficiencia, y crean unas condiciones econmicas de competitividad.

3. Regulacin, control y vigilancia estatal. El Estado mantiene las facultades de
regulacin, control y vigilancia de los SPD creando la CREG, la CRA y la CRT, adscritas
respectivamente a los Ministerios de Minas y Energa, de Desarrollo Econmico y de
Comunicaciones. As como la SSPDD que actuar como mximo ente fiscalizador de la
gestin de los prestadores estatales, mixtos y privados.

4. Coordinacin, concurrencia y subsidiaridad. Se ratifican los principios bsicos de la
descentralizacin administrativa, asignando competencias a la Nacin y a las entidades
territoriales, exhortndolas a apoyar tcnica, financiera y econmicamente a las entidades
prestadoras de los servicios, y a asumir su prestacin directamente cuando no haya
interesados en hacerla. Igualmente, establece la posibilidad de subsidiar las necesidades
bsicas en materia de servicios, a aquellos segmentos de la poblacin de menores ingresos.

5. Participacin de los usuarios. El cumplimiento de los deberes como usuario, el respeto
de sus derechos como tal y el papel participativo y fiscalizador ante la gestin de las
empresas estatales prestadoras de servicios, destacan la importancia del individuo como
depositario de la finalidad social del Estado.

56

Los artculos y principios expuestos anteriormente plantean que los servicios pblicos ya no
son un monopolio estatal, por lo cual el Estado regular, controlar y vigilar la entrada de
otras empresas al sector que se constituyan en competencia para las que ya se encuentran
establecidas, adquiriendo la obligacin de promover la productividad, la competitividad y
el desarrollo armnico, es decir que la libertad de empresa se obstruye debido a las grandes
inversiones que deberan asumir las nuevas empresas en relacin con el mercado que
tendra que compartir con otras firmas las grandes inversiones, an en un escenario sin
regulacin, son una barrera a la entrada dando a entender que no es un problema de la
regulacin ; esto unido a la presencia de economas a escala, conducira a ineficiencias.

4.2. Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios

Siguiendo los preceptos marcados por la Constitucin de 1991 que confiere al Estado la
direccin general de la economa y para su operacin le entrega instrumentos de
intervencin en la esfera privada y facultades de reglamentacin, regulacin e inspeccin,
se busca la claridad y transparencia al sistema tarifario de los servicios pblicos. Para tal
fin, en 1994, la aprobacin de la Ley 142 educa e inicia el camino para el establecimiento e
implementacin de la poltica pblica de regulacin definiendo qu espacio concierne a
cada SPD (acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de gas
combustible, TPBC, telefona local mvil en el sector rural) y los diferentes modelos
tarifarios para cada uno de estos servicios.

Al Estado central se le han concedido diversos instrumentos de intervencin que le
permiten planear y esbozar diferentes polticas. En teora, una de las principales funciones
de poltica pblica consiste en que el gobierno central se encargue de la promocin y
sustento para que las organizaciones empresariales y sociales presten los servicios pblicos;
igualmente se estatuye como parte de las funciones del nivel central, la construccin de
sistemas de informacin que permitan mayor transparencia a la competencia as como
afirmar los derechos de los consumidores.

57

As las cosas, en este esquema, entonces habra dos mbitos de definicin de polticas
(Varela, 1999) uno estrictamente correspondiente al de las llamadas polticas pblicas que
reside en el nivel central, bsicamente en trminos de las competencias que las Leyes 142 y
143 le asignaron al gobierno central. De otro lado, habra polticas empresariales que no
poseen el carcter de polticas pblicas y que corresponden a las reglas del juego de la
lgica competitiva entre oferta y demanda.

La Ley 142 est compuesta por diez ttulos, los cuales se dividen a su vez en dos partes
obedeciendo a su finalidad. Los primeros cinco tienen como finalidad exponer la
legislacin en lo que refiere a los principios generales, el papel de las personas prestadoras
de los servicios pblicos, as como del rgimen de los actos y contratos de las empresas, el
rgimen del mercado laboral involucrado en este sector y la regulacin, control y vigilancia
del Estado en los servicios pblicos; el restante nmero de ttulos se ocupan, en su orden,
del rgimen tarifario, la organizacin y los procedimientos administrativos, la contratacin
de las empresas prestadoras de los servicios pblicos, las normas especiales para algunos
servicios como son los de agua potable y saneamiento, energa elctrica y gas
combustible y, finalmente, el Ttulo 10 tiene como fin el rgimen de transicin y otras
disposiciones.

Estos ttulos puntualizan, primordialmente, sobre componentes importantes tales como:

a) El Rgimen Jurdico de las Empresas de Servicios Pblicos: La Ley, en sus
artculos 17 y 180, exige la transformacin de las empresas estatales prestadoras de
los SPD en Sociedades por Acciones
26
que, atendiendo a la naturaleza estatal o
particular mayoritaria de la propiedad, sern clasificadas de acuerdo a la
conformacin de su capital siendo Empresas Pblicas aquellas que cuenten con un
capital 100% publico; Empresas Mixtas aquellas que los aportes pblicos sean

26
SAMUELSON, Paul y NORDHAUS, William D. Caractersticas, Organizacin y Financiacin de las
Sociedades Annimas. Pg. 528 y ss. En: Economa (1986) Mxico: McGraw Hill,. Vase adems el
Decreto 2785 de Diciembre 22 de 1.994 y la Ley 286 de 1.996, Artculos 2 y 3, en los que se amplan los
plazosparalatransformacindelasempresas.
58

iguales o mayores al 50% del total y Empresas Privadas como aquellas cuyo capital
es igual o superior al 51% del total.

Al considerar la ltima conformacin como la adecuada para garantizar un mejor
marco de estmulos para una gestin empresarial eficiente, en contraposicin al que
presentan las entidades con dependencia directa de las autoridades del gobierno,
porque el capital al ser social puede ser controlado eficazmente por sus propietarios
y el manejo accionario le obliga a la empresa a ser rentable y eficiente. Por
excepcin, tambin podrn transformarse en Empresas Industriales y Comerciales
del Estado (EICE)
27
.

b) Los Organismos de Regulacin, Control y Vigilancia: Con el fin de asegurar la
participacin de los usuarios en la gestin y fiscalizacin de las empresas de SPD, la
Ley, en su Artculo 62, establece que en todos los municipios debern existir
Comits de Desarrollo y Control Social de los SPD compuestos por los usuarios,
suscriptores actuales o suscriptores potenciales de uno o ms servicios a los que se
refiere la Ley. Tales Comits, tienen el apoyo de la SSPDD; la Ley, en lo que se
refiere a sta en relacin a la participacin de los usuarios que se establece en el
Artculo 80, se refiere a cuestiones tales como

El diseo y funcionamiento de un sistema de vigilancia y control que
permita apoyar los Comits de Desarrollo y Control Social de los SPD.

La capacitacin de los vocales, dotndolos de instrumentos bsicos con el fin
de organizar adecuadamente su trabajo de fiscalizacin e informacin
necesaria para representar a los Comits.

El apoyo tcnico para el fomento de la participacin de la comunidad en las
tareas de vigilancia.

27
VerLey142de1.994,Artculo17,Pargrafo1.
59

Sanciones a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada a
las quejas de los usuarios.

Adems, SSPDD se crea como un organismo de carcter tcnico, adscrito al
Ministerio de Desarrollo Econmico, cuyas funciones principales se encuentran en
el Artculo 70 de la Ley
28
; dicho organismo de control sumaria a su haber las
Comisiones de Regulacin que son diferentes divisiones administrativas y
regulatorias en los sectores de agua potable y saneamiento bsico, energa elctrica
y gas, y el sector de las telecomunicaciones
29
.

Dichas comisiones, como tambin la SSPD estn encargadas de hacer cumplir
funciones tales como promocin y apoyo, gestin y obtencin de recursos,
regulacin de la prestacin de los servicios pblicos en cuanto a eficiencia,
cobertura, calidad y evaluacin de las mismas y de la definicin del rgimen
tarifario, la proteccin de los recursos naturales y finalmente el otorgamiento de
subsidios a las personas de menores ingresos.

c) El Rgimen de Tarifas: El rgimen tarifario de las empresas de SPD est orientado
por los criterios de eficiencia econmica, neutralidad, solidaridad, redistribucin,
suficiencia financiera, simplicidad y transparencia (Art. 87 Ley de SPD). Tal
rgimen de tarifas tiene como generalidades las que se exponen a continuacin

28
Cuestiones tales como vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y resoluciones administrativas
por parte de las empresas de SPD, vigilar y controlar los contratos entre las empresas de SPD y los
usuarios, y apoyar las labores que, en este mismo sentido, desarrollan los Comits Municipales de
Desarrollo y Control Social de los SPD, establecer los sistemas uniformes de informacin y contabilidad
quedebenaplicarquienesprestenlosserviciospblicos,segnlanaturalezadelservicioyelmontodesus
activos,entreotras.
29
Respectoaestascomisiones,paraelsectordeaguapotableysaneamientobsicoseconstituyelaCRA,
paraelsectordeenergaelctricaygassecrealaCREGyparalastelecomunicaciones,laCRT.
60

Eficiencia Econmica: La Ley establece que el rgimen tarifario debe estar
basado en la aproximacin de precios a los de un mercado competitivo; las
frmulas tarifaras deben tener en cuenta no slo los costos, sino los
aumentos de productividad esperados y stos deben distribuirse entre la
empresa y los usuarios, tal como ocurrira en un mercado competitivo.
Neutralidad: Este aspecto establece que a usuarios residenciales de la misma
condicin econmica o a usuarios no residenciales del servicio de energa, se
les dar el mismo tratamiento de tarifas y se le aplicarn las mismas
contribuciones o subsidios.
Solidaridad y Redistribucin: Establece el deber de subsidiar a los usuarios
de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades bsicas. Pero
los subsidios deben otorgarse con transparencias, es decir, de forma que se
conozca con precisin cunto cuestan, quien los paga y quien lo recibe; los
subsidios se constituyen gracias a un fondo capitalizado por el consumo de
los usuarios de los estratos ms altos, en conjunto con el consumo de los
usuarios comerciales e industriales.
Suficiencia Financiera: Las tarifas deben garantizar la recuperacin de los
costos de produccin incluyendo los costos de ampliacin, mantenimiento,
reposicin y un excedente para los accionistas; es decir, la empresa debe
recuperar la inversin, generar utilidad y cubrir todos los costos adicionales
de operacin para garantizar la calidad, continuidad y seguridad a los
usuarios.
Simplicidad, Transparencia e Integridad: Las tarifas deben ser fciles de
comprender, de aplicar y de controlar; deben adems, ser explcitas y
completamente pblicas. Las tarifas deben tener el carcter de integralidad,
en el sentido de que supondr una calidad y grado de cobertura del servicio,
debe decirse que un cambio en estas categoras se considerar como un
cambio en la tarifa.

61

4.3. El Rgimen de Regulacin de los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia

Explcitamente, la Ley 142 de Servicios Pblicos Domiciliarios en el Artculo 88, define de
manera muy precisa los esquemas generales de regulacin a los cuales se pueden someter
las empresas de servicios pblicos y el papel de las Comisiones de Regulacin en dicha
prestacin que se ratifica y se concreta en las resoluciones emitidas por las comisiones para
cada servicio pblico. Se estipula que las empresas podrn ser incluidas tanto en la
modalidad de libertad regulada o libertad vigilada, como bien en un rgimen de libertad
30
,
dependiendo de las siguientes reglas:

a) Las empresas debern ceirse a las frmulas que defina peridicamente la
respectiva comisin para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales. De
acuerdo con los estudios de costos, la comisin reguladora podr establecer topes
mximos y mnimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las
empresas; igualmente, podr definir las metodologas para la determinacin de
tarifas si conviene en aplicar el rgimen de libertad regulada o vigilada.

b) Dado el caso de que las empresas no presenten
una posicin de dominio, estas tendrn libertad para fijar las tarifas, segn el
anlisis que har la comisin respectiva, con base en los criterios y definiciones de
esta Ley.

c) Las empresas tendrn libertad para fijar tarifas cuando exista competencia entre
proveedores. Corresponde a las comisiones de regulacin, peridicamente,
determinar cundo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones
de esta Ley.

30
Puede definirse el rgimen de libertad regulada como aquel rgimen de tarifas mediante el cual la
comisinfijaloscriteriosymetodologasconarregloaloscualeslosoperadoresdeterminanomodifican
los precios mximos para los servicios ofrecidos a sus suscriptores y/o usuarios. El rgimen de libertad
vigilada es concebido como aquel rgimen de tarifas mediante el cual los operadores determinan
libremente las tarifas a sus suscriptores y/o usuarios. Finalmente, el rgimen de libertad es aquel en el
quelastarifasesdeterminadalibrementeporlosoperadoreshacialossuscriptoresdelservicio.
62

En el Anexo 2 se mostrarn los cuadros que contienen las diferentes resoluciones emitidas
por las comisiones para cada sector en materia de regulacin que tienen como finalidad, la
conformacin de un marco normativo o regulatorio en el que prevalecen los criterios de
prestacin del servicio, metodologa y frmulas tarifarias, as como los criterios y
caractersticas, indicadores y modelos de carcter obligatorio que permitan evaluar la
gestin y resultados de las empresas determinados por la misma comisin.

63

CAPTULO V

INFORMACIN ESTADSTICA SOBRE LOS SERVICIOS PBLICOS
DOMICILIARIOS EN COLOMBIA. UNA PERSPECTIVA

5.1. Indicadores de Bienestar de los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia.
Calidad, Cobertura, Servicio y Eficiencia

5.1.1. Evolucin de la Estructura Empresarial

5.1.1.1. Energa Elctrica

Tradicionalmente el servicio de electricidad era prestado por empresas integradas
verticalmente, desde la etapa de generacin hasta la comercializacin a usuarios finales.
Una vez las generadoras trmicas entraron en operacin, la escala ptima de produccin se
redujo considerablemente, permitiendo as crear un nuevo mercado para el servicio de
energa.

En el estudio La Evolucin del Servicio de Energa Elctrica Durante la ltima Dcada,
realizado por Medina y Uribe (2005) y publicado por el CEDE, se muestra cmo en el ao
de 1991 el promedio nacional de la razn entre la tarifa que se cobraba y los costos de
produccin de un Kw/h. era del 46%, lo cual significaba que las compaas solamente
recuperaban el 46% de los costos de cada Kw/h. vendido, mientras que el porcentaje
restante era cubierto con aportes del gobierno o con deuda, tal como se muestra en el
Cuadro 3.

64

Cuadro 3
Relacin Tarifa Media por Estrato Costo Ao 1991

Fuente:CEDE(2005)

En trminos de consumo, el CEDE analiza la demanda de energa elctrica y la relaciona
con el comportamiento del PIB, observando que hay una correlacin bastante ajustada entre
las dos series, tal como se muestra en la Grafica 1

65

Grfica 1
Relacin Entre la Demanda de Electricidad y el PIB por Trimestres

Fuente:CEDE(2005)

Puede notarse la existencia de una correlacin bastante ajustada entre el comportamiento
trimestral de la Demanda de Electricidad (residencial) y el desempeo del PIB, lo cual
permite establecer dos hiptesis; la primera de ellas sugiere que ningn nuevo consumidor
se conect a la red y, en consecuencia, los consumidores ya conectados aumentaron su
consumo atribuyendo este aumento a un efecto ingreso dentro del periodo 2002 2003. La
segunda hiptesis sugiere que nuevos consumidores se conectaron a la red y dado que los
ya conectados no aumentaron su consumo, el aumento al consumo se atribuye a un efecto
conexin.

66

Frente a lo anterior, el CEDE (2005) asegura que:

Una manera sencilla de separar el cambio en el consumo de energa en los
dos efectos, es comparando la relacin que existe entre el cambio en el PIB per
cpita y el cambio en el consumo de energa. Correlaciones positivas indican
mayor relevancia del efecto ingreso sobre el efecto conexin y viceversa. La
correlacin entre estas dos series (cambio en el Consumo Residencial vs.
cambio en el PIB per cpita) para el perodo 1975 1991 era de 0.60; mientras
que sta misma para el perodo 1992 1998 era de -0.59.

La relacin anterior puede evidenciarse en la Figura 2. El CEDE muestra que existe
evidencia para afirmar que antes de 1991, los crecimientos en el consumo residencial de
energa eran explicables a travs del efecto ingreso principalmente, para luego mostrar una
divergencia en esta concepcin a partir de 1992 y hasta 1998.

Grfica 2
Relacin Entre el Cambio en el Ingreso Per Cpita y el Cambio en el
Consumo Residencial de Energa

Fuente:DNP,DANE,ISA,CREGClculosPropiosCEDE(2005).
67

En el caso de los servicios pblicos y, especficamente para el servicio de prestacin de
energa elctrica, esta nueva concepcin sobre las intervenciones del Estado, se materializ
en las Leyes 142 y 143 de 1994. Estas leyes se crearon bajo un evento coyuntural
excepcional como lo fue el racionamiento de electricidad que el pas sufri en los aos
1991 y 1992, explicado en parte por circunstancias climticas asociadas al Fenmeno del
Nio.

La vulnerabilidad ante los eventos climticos fue la principal consideracin al hacer la
reforma a la intervencin estatal tal y como est consignada dentro de las Leyes 142 y 143,
buscando blindar el sistema de generacin contra cualquier eventualidad desencadenada
por este suceso. La puesta en vigencia de las Leyes incentiv a la inversin privada, junto
con todo un proceso de implementacin y mejora hacia la infraestructura trmica para la
generacin de electricidad; las reformas legales buscaron crear incentivos para que el
desempeo y la viabilidad financiera de las empresas estuvieran atados a la eficiencia con
la que stas prestaran el servicio.

La creacin de una nueva Constitucin Poltica en el ao 1991 permiti una proliferacin
deagentes privados en las reas de generacin y comercializacin de energa; en el caso de
los transportadores y distribuidores, el crecimiento de los agentes privados ha sido un tanto
menor (Grfica 3 y Grfica 4).

68

Grfica 3
Evolucin del Nmero de Comercializadores y Generadores en el Mercado Elctrico


Grfica 4
Evolucin en el Nmero de Transportadores y Distribuidores en el Mercado
Mayorista


69

En lo que respecta a la participacin de los agentes privados en los diferentes procesos de
produccin y venta de energa (entindase como la generacin, transmisin, distribucin y
comercializacin), esta es dominante en todos los procesos, exhibiendo tambin una
notable articulacin pblico-privada. Esta participacin puede notarse en la Grfica 4,
donde se muestra que el 60% de las empresas de energa elctrica actualmente que operan
en el sector son privadas; el 32% son empresas mixtas y slo el 8% son oficiales.

Grfica 4
Estructura Empresarial del Sector de Energa Elctrica

Fuente:SSPDD.Octubrede2004.
Nota:GTDC:Generacin,Transmisin,DistribucinyComercializacin
Para Bogot, en 1995 la EEB, encargada de las actividades de generacin, transmisin y

distribucin para el distrito de Bogot, inici un proceso de transformacin empresarial que
culmin en 1997 con la capitalizacin por parte del sector privado de la empresa de
generacin, EMGESA y de la empresa de distribucin y comercializacin, CODENSA; la
empresa de distribucin fue capitalizada por un inversionista estratgico que posee el
48.5% de las acciones, conformado por ENDESA de Espaa y las compaas ENERSIS y
CHILECTRA de Chile, el porcentaje restante pertenece a la EEB. Con la liberalizacin del
mercado de comercializacin de energa, han entrado en Bogot alrededor de siete
comercializadores a competir en el mercado de los grandes usuarios; CODENSA participa
70

en el mercado con el 99% de los usuarios, que representan el 76% del consumo de la ciudad
(Grfica 5).

Grfica 5
Participacin en el Consumo del Mercado de Bogot Comercializadores Entrantes


En la ciudad de Cali, el servicio de energa es prestado por EMCALI, quien realiza las
actividades de generacin, distribucin y comercializacin. En la actualidad, EMCALI se
encuentra intervenida por la SSPDD y ha logrado un acuerdo con acreedores en el marco de
un plan de rescate diseado por el gobierno, aunque algunos trabajadores expresan que el
gobierno nacional no hace ms que mostrar Informes de Gestin, en donde el Flujo de Caja
de la empresa decrece en el tiempo con la intencin de poder venderla.

Respecto a lo anterior, se encuentran algunas hiptesis sobre la falta de eficacia del nuevo
marco sobre el desempeo de EMCALI, tal como lo plantea Econmica Consultores. En
primer lugar, como lo afirman Ayala y Milln
31
, la empresa de Cali, a diferencia de la de

31
Ayala y Milln (2003). La Sostenibilidad de las Reformas del Sector Elctrico en Colombia. Cuadernos
FEDESARROLLO,No.9,
71

Bogot y la Costa, gozaba de unas finanzas slidas a mediados de los 90 y, por lo tanto, no
se vio obligada a tomar decisiones de transformacin estructural; en segundo lugar,
EMCALI firm contratos de compra de energa take or pay para el desarrollo de plantas de
generacin trmica en la regin, las cuales cuando se estampill el cargo de transporte de
energa, quedaron fuera de mrito para el despacho y EMCALI ha tenido que soportar un
costo de energa por encima del mercado. Pese a los inconvenientes presentados, la Grafica
6 evidencia como las Empresas Municipales de Cali (EMCALI) presentan una
participacin dominante respecto al consumo en el mercado.

Grfica 6
Participacin en el Consumo en el Mercado de Cali


72

5.1.1.2 Gas Natural

En Colombia, la produccin de gas natural est conformada por dos monopolios regionales:
uno localizado en la Costa Atlntica y el otro ubicado en los Llanos Orientales (gran
yacimiento de Campo Cusiana), los cuales se encuentran interconectados por un gasoducto
con limitaciones de capacidad. En estos dos monopolios, ECOPETROL mantiene un
porcentaje alto de participacin; la posibilidad de exportar gas fue discutida en distintos
foros y, finalmente, en el ao 2003, se incluy en la ley del Plan de Desarrollo, que
permiti la exportacin de gas.

Respecto al transporte del alcano, existen ocho empresas, de las cuales seis atienden
subsistemas de transporte o pequeos tramos de los gasoductos troncales y dos manejan los
principales gasoductos (Promigas en la Costa Atlntica y la Empresa Colombiana de Gas la
cual es responsable del sistema de transporte al interior del pas).

Hacia el ao 1986, se estableci el primer programa nacional de uso masivo del gas natural
en Colombia, denominado Programa de Gas para el Cambio
32
, el cual tuvo como objetivo
sustituir energticos de alto costo, principalmente en el sector residencial, con el fin de
incorporar el gas natural a la canasta domstica de consumo de energa del pas a travs de
dos fases. La primera fase consisti en la masificacin del uso de gas natural en los mbitos
residencial y de transporte, mientras que la segunda fase estableci la conexin de los
pozos productores de gas con los centros de consumo en el interior del pas.

32
Para el ao 1987, el Programa de Gas para el Cambio haba conectado a 85.000 usuarios en todo el
pas: 45.000 en la Costa Atlntica, 34.000 en Bucaramanga, y otros ms en las ciudades de Neiva,
Villavicencio y suspoblaciones vecinas. Elprograma lleg a Bogot en esemismo ao con el objetivo de
sustituirelCocinolporelgaspropano.Alfinalizar1987,yasehabansustituido25.094usuariosdeCocinol
en61barriosdelacapital.
73

En el ao 1991, el Gobierno Nacional adopt el Programa para la Masificacin del
Consumo de Gas, que tena como objetivo ampliar la oferta energtica del pas, la cual
estaba altamente concentrada en la hidroenerga, incorporando energticos como el gas
natural. Para poder cumplir con el objetivo, se recomendaron estrategias tales como
masificar el consumo de gas en las principales ciudades del pas, incentivar la participacin
privada en el sector, eliminar las distorsiones en los precios de los energticos y el realizar
la construccin de una red troncal de gasoductos con cobertura nacional. Posteriormente, es
creada mediante ley en el ao 1997 la empresa ECOGAS, a la cual fueron transferidos los
activos de transporte de propiedad de ECOPETROL, construidos en desarrollo del
Programa de Masificacin de Gas Natural realizado a principios de los aos noventa,
mediante contratos de BOMT (Building, Operation, Maintenance and Transfer). Los
Anexos 3 al 5 dan cuenta de la estructuracin de la prestacin y regulacin del servicio de
gas natural antes y despus de la implementacin de la Ley 142 de Servicios Pblicos
Domiciliarios.

5.1.1.3. Telecomunicaciones

El servicio de telefona bsica es uno de los ms antiguos en el sector de las
telecomunicaciones. El inicio de su prestacin en Colombia se remonta a finales del siglo
XIX, poca en la cual, como resultado de la iniciativa privada, se crearon empresas
telefnicas en algunos municipios como Bogot, Barranquilla y Ccuta; hacia 1891, el
departamento de Antioquia cre la primera empresa pblica de telefona del pas, destinada
a prestar el servicio en el municipio de Medelln.

En 1912, existan 12 prestadoras del nivel municipal, la mayora de ellas de carcter
privado y hacia el ao 1943 el Estado retom la iniciativa y responsabilidad de la
prestacin de los servicios telefnicos. La Ley 6 de ese mismo ao nacionaliz las
telecomunicaciones, dando autorizacin y va libre al gobierno para comprar empresas
existentes y a crear una empresa que unificara los servicios bajo el control estatal; en
cumplimiento de esta Ley se cre, en 1947, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
74

(TELECOM), otorgndosele autonoma administrativa y patrimonio propio a partir de la
compra de los activos de la Compaa Telefnica Central.

La creacin de esta nueva empresa, que integr los servicios de larga distancia tanto
telegrficos como telefnicos, se encargara aos despus de la prestacin del servicio de
telefona local y telefona rural en ciertas regiones del pas. Cabe resaltar que la presencia
de TELECOM como prestadora de servicios de telefona local, adems de dinamizar el
sector, posibilit aumentos importantes en cobertura
33
.

Hacia el aos 1990, existan 2.8 millones de lneas instaladas en el pas, con una densidad
telefnica de apenas ocho lneas por cada cien habitantes, reflejando el dficit existente en
el acceso a prestacin del servicio en varias regiones del pas. Ya para el ao 1994, las
lneas instaladas en el pas ascendan a los 4.3 millones y la densidad se haba incrementado
a 11 lneas por cada cien habitantes, como es evidente en la Grfica 7.

33
Para1992,estaempresahabaconstituido11sociedadesregionalesdetelecomunicaciones,conocidas
como empresas teleasociadas, que operaban 182 mil lneas, de igual manera, operaba directamente el
servicioen428cabecerasmunicipales,con394millneas.

75

Grfica 7
Nmero de Lneas Instaladas por Ao - Densidad Telefnica (Nmero de Lneas por
100 Habitantes)

Lneas Instaladas

Densidad Telefnica

Fuente:DNPCEDE,2005.

76

Segn el CEDE (2005), en el ao 2004 existan en el pas 32 empresas de telefona fija, tres
operadores de larga distancia, y dos operadores de telefona celular y uno de PCS (Personal
Comunication Services) que compiten con los operadores de telefona fija local y de larga
distancia nacional. Adems, expone el ndice de Herfindhal
34
que determina la
competitividad de un mercado con base en el nmero de firmas y sus participaciones,
donde se considera que los niveles por debajo de 0.25 sugieren un mercado competido.

Respecto de lo anterior, se encontr que al mercado de Bogot le corresponde un ndice de
0.69, lo cual sugiere que se presenta aun una gran concentracin en la capital del pas; para
el mercado de Barranquilla se encuentra un valor del ndice correspondiente a 0.5, siendo
de concordancia con la existencia de un duopolio de participaciones iguales, pues, en
Barranquilla el servicio de telefona fija se reparte de manera equitativa entre Metrotel,
(antigua teleasociada de TELECOM) y la Empresa Distrital de Telecomunicaciones.

Para la ciudad de Santiago de Cali, se obtuvo un ndice de Herfindhal de 0.89, lo cual
evidencia una gran concentracin en el mercado. El servicio de TPBC (Telefona Pblica
Bsica Conmutada) local est a cargo de EMCALI, el cual est siendo objeto de un
programa de reestructuracin en la actualidad con miras a darle viabilidad a la empresa en
el corto, mediano y largo plazo.

Por otro lado, Medelln present un valor del ndice cercano a 1 (IHH = 0.99),
evidenciando una concentracin muy alta. La empresa que atiende el servicio de TPBC en
su mayora local es las Empresas Publicas de Medelln (EPM), junto con la empresa y
EDATEL, una empresa mediana local extendida que presta el servicio de telefona local en
Antioquia y que tiene algunas lneas instaladas en esta ciudad.

34
Elndice de Herfindahlondice de Herfindahl e Hirschman(IHH) es una medida de uso general
eneconoma,economa poltica, entre otras relativas, de laconcentracin econmicaen un mercado o
inversamente,delamedidadefaltadecompetenciaenunsistemaeconmico.Amsaltoelndice,ms
concentradoymenoscompetitivoelmercado.
77

5.1.1.4. Acueducto y Alcantarillado

En el periodo comprendido entre los aos 1910 y 1950, el Estado (ms concretamente, el
poder central) fue el encargado de la provisin de los servicios de acueducto y
alcantarillado. La intervencin estatal se hizo notoria en la dcada de los aos veinte y ya
para el ao de 1936, mediante la Ley 65, se destina un 1% de los recursos fiscales al sector
con el objetivo de expandir la provisin de agua potable.

Para el ao 1930, se asigna a los Municipios la responsabilidad del suministro y gestin de
los servicios de acueducto y alcantarillado; se catalogaron los Municipios en tres
categoras: los municipios con ms de 3.000 habitantes y menos de 20.000 reciban
contribuciones de la Nacin y del respectivo Departamento para la construccin de las
obras y hacan aportes propios de acuerdo con su capacidad financiera. Los municipios con
ms de 20.000 habitantes deban financiar la construccin de los sistemas por sus propios
medios y reciban aportes hasta por el 50% del servicio de la deuda contrada para la
financiacin de las obras, y finalmente, los municipios con menos de 3.000 habitantes eran
considerados rurales con necesidades menores y no se les inclua dentro del programa de
financiacin; aunque, a pesar de la autonoma Municipal en materia de construccin y
operacin de los sistemas de acueducto y alcantarillado, el Ministerio de Obras Pblicas
controlaba las tarifas.

Para el ao 1950, se cre el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), asumiendo las
funciones del Fondo de Fomento Municipal (FFM) con nuevos recursos provenientes de
otras rentas; para el ejercicio del INSFOPAL, los municipios se catalogaron de acuerdo con
el nmero de habitantes y los recursos fiscales ordinarios; los municipios se dividieron en
siete categoras y las exigencias en materia de aportes propios se incrementaban a medida
que aumentaba la categora. Durante el perodo 1950 1957, la inversin necesaria para
atender las necesidades del sector ascenda a 31 millones de pesos de 1951 y las inversiones
del INSFOPAL en este perodo fueron de 5.4 millones de pesos, equivalentes a un 16% de
lo estimado.
78

En 1968 es creada la Junta Nacional de Tarifas como un rgano adscrito al Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), teniendo como objetivo el de disminuir la injerencia
poltica en la definicin de las tarifas y avanzar hacia la recuperacin de los costos de
prestacin de los servicios; dicha junta estableci tarifas diferenciales por estratos y uso del
servicio (residencial, industrial, comercial y oficial), de tal forma que se hizo necesario el
otorgamiento de subsidios. Las funciones del INSFOPAL en materia de financiacin fueron
restringidas y su papel de asistencia tcnica se conserv; las funciones de financiacin
fueron trasladadas al Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (FFDU).

El modelo de prestacin Municipal se retoma hacia el ao 1975 y tuvo como finalidad la
bsqueda de mecanismos que permitieran una real autonoma y responsabilidad de los
Municipios y Departamentos, por lo cual se establece que los organismos ejecutores deban
tener carcter Regional o Municipal, gozar de autonoma administrativa y capital
independiente, y organizarse bajo la forma de Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS) o
Sociedades de Acueductos y Alcantarillados (ACUAS).

Para el ao 1987, el mercado de agua estaba conformado por empresas especializadas de
carcter Municipal y por cerca de 40 empresas de carcter Nacional, pero con gestin
descentralizada; para este momento, el Instituto Nacional de Salud (INS) atenda cerca de
2.500 comunidades y 250 cabeceras Municipales. Segn los datos ofrecidos por la SSPD y
de acuerdo con el informe realizado por Econmica Consultores, se evidencia que para el
ao 2004, existan ms de 2.000 prestadores, de los cuales 830 se encuentran registrados
ante la SSPDD, de esta muestra, slo el 12% asumi la forma de empresa de servicios
pblicos, el 22% se constituyeron como empresa industrial y comercial del Estado, 23% se
declaro como Municipio prestador directo, mientras que 41% se encontraba bajo la
categora de organizacin autorizada; de estas sociedades, el 61% son privadas, 28% mixtas
y el resto oficiales (Grfica 8)

79

Grfica 8
Estructura Empresarial del Servicio de Acueducto y Alcantarillado


5.1.1.5. Aseo

En el ejercicio, la prestacin de los servicios fue generalmente asumida por la Nacin a
travs de diferentes formas legales e instituciones, entre las cuales estaba, el INSFOPAL
creado en 1950, cuyas funciones eran financiar, planificar, disear, construir, operar,
mantener y administrar los servicios en los Municipios. Una vez realizada la reforma
constitucional de 1968, el INSFOPAL dej de depender del Ministerio de Fomento
Econmico para depender del Ministerio de Salud y sus funciones se limitaron a los
asentamientos, poblaciones y ciudades con ms de 2.500 habitantes; respecto de los
municipios con menos de 2.500 habitantes en un rea urbana, se cre el Instituto Nacional
de Programas Especiales de Salud (INPES), que ms tarde asumi el nombre de Instituto
Nacional de Salud (INS).

80

A mediados de la dcada de los ochenta, se comienza a concebir la reforma administrativa
del Estado, centrndose en la transferencia de responsabilidades a las entidades
territoriales. A comienzo de la dcada de los noventas, la prestacin del servicio de aseo se
encontraba esencialmente en cabeza de empresas pblicas y de las secretaras de obras o
aseo de los respectivos municipios; ya en 1992, el FFDU fue liquidado y remplazado por la
FINDETER, la cual se adscribe al Ministerio de Hacienda.

Fue la J unta Nacional de Tarifas la que se encarg de fijar las tarifas de 125 empresas de
acueducto y alcantarillado Municipales y de 28 empresas de aseo que servan a 507 y 46
Municipios respectivamente. En los dems casos, la J unta estableci el rgimen de libertad
regulada para la fijacin de las tarifas del servicio de aseo las cuales eran definidas por las
J untas Directivas de las entidades descentralizadas que prestaran los servicios.

El estudio llevado a cabo por Econmica Consultores indica que la recoleccin de basuras
es un negocio semiprivado; se puede desarrollar la competencia en el mercado, lo cual se
facilita por la tecnologa y la ausencia de subaditividad de costos, es decir, no depende de
un gran capital fijo instalado como en el caso del alcantarillado o el agua. En la base de la
SSPDD existen registrados ms de 500 prestadores del servicio de aseo en el pas, la mitad
de los prestadores son EICE del orden municipal y una cuarta parte son empresas de
servicios pblicas; de stas ltimas, el 80% son sociedades privadas y el porcentaje restante
est conformado por los Municipios, quienes actan como prestadores directos y por otro
tipo de organizaciones autorizadas por la ley para prestar servicios, como casos de
excepcin (Grfica 9).

81

Grfica 9
Estructura Empresarial del Sector Aseo


En Bogot se llev a cabo en el ao1994, poco antes de la expedicin de la Ley de SPD, un
proceso licitatorio para la concesin del servicio de aseo, para lo cual se dividi la ciudad
en siete zonas para el componente de recoleccin y una concesin para la administracin
del relleno sanitario. En desarrollo del proceso, se adjudicaron las zonas a cuatro
concesionarios, quienes conformaron una empresa para el desarrollo de la gestin
financiera y comercial del servicio.

Respecto a Barranquilla, la prestacin del servicio est a cargo de la TRIPLE A y ante la
entrada de nuevos operadores por iniciativa privada, se expidi un Decreto Municipal
declarando la exclusividad del servicio a cargo de esta empresa. Por otra parte, en
Bucaramanga, el servicio era prestado por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P.
(EMAB) empresa de constitucin mixta del orden Municipal; hace menos de dos aos,
entr una nueva empresa a atender el componente de recoleccin, Ciudad Capital.

82

En Medelln, el servicio de aseo en sus componentes de recoleccin, barrido y limpieza de
calles y disposicin final es operado por EMVARIAS, la cual es una EICE del orden
Municipal. Finalmente, EMSIRVA atiende los servicios de aseo en Cali. Es una EICE del
orden municipal y se encarga, adems, de las plazas de mercado y los mataderos.

5.1.2. La Cobertura y Calidad del Servicio


Segn el estudio de Econmica Consultores SSPDD, el indicador de cobertura en Bogot
y Medelln arroj que las empresas de energa alcanzaron una cobertura global (100%). En
Barranquilla, Cali y Bucaramanga, las coberturas reportadas por la UPME, para el ao
2002, son del 86%, 92% y 96%, respectivamente.

Segn dicho estudio, en el perodo comprendido entre los aos 1990 y 2003 se conectaron
2.7 millones de usuarios en las cinco ciudades. Bogot expandi sus coberturas a tasas
anuales del 6.3%, con casi 90.000 nuevas conexiones por ao, mientras que en Medelln, se
incorporaron 376.000 usuarios al servicio, con un crecimiento de 3.7% en las coberturas.

Respecto a la empresa que presta el servicio en Barranquilla, cuando sta era pblica, el
ritmo anual de conexiones era de apenas 1.635, despus de 1998 (cuando la empresa pas a
manos privadas) el ritmo anual de nuevos suscriptores ascendi a 96.682 en promedio,
producto de la expansin de coberturas y de la legalizacin de usuarios.

Finalmente, Bucaramanga y Cali muestran tasas de crecimiento de sus coberturas de
alrededor del 3.6% anual. No debe sorprender que la tasa de crecimiento del nmero de
usuarios descienda al final del perodo puesto que, una vez alcanzada la cobertura
universal, el nmero de nuevas conexiones se explica por el crecimiento demogrfico
vegetativo.

83

Grfica 10
Evolucin del Nmero de Usuarios Segn Ciudad y Nmero de Conexiones (Periodo
1990 2003)

Fuente:DANE.BasesSSPDD.
Respecto al consumo por ao dentro del perodo 1990 2003, los promedios por usuario
han descendido de cerca de 300 a 200 Kwh/mes. Este fenmeno est asociado al
crecimiento de las tarifas y a un comportamiento tpico de los servicios pblicos segn el
cual, a medida que se expanden coberturas, cada vez se integran hogares de menores
ingresos y consumos, lo que presiona los promedios a la baja, el global crece pero cae el
medio; es decir, hay ms uso global.
84

5.1.2.2. Gas Natural

A partir del ao 1991 y segn lo que se observa en la Grfica 11, se pone de manifiesto
cmo a partir de este ao ocurre un crecimiento sostenido de las conexiones domiciliarias,
las cuales eran de aproximadamente 500.000 y, para el ao 2003, este nmero ascendera a
ms de 3.200.000 conexiones; dicho incremento representa una tasa de crecimiento
promedio anual del 42% para el perodo de anlisis comprendido entre los aos 1991 y
2003.

Grfica 11
Nmero de Conexiones Domiciliarias de Gas Natural Antes y Despus de las
Reformas de 1994

Fuente:ECOPETROL
Nota:1991,1993,2002y2003sonestimadasapartirdeinformacinprovistapor
NATURGAS.Paraelao1992nosedisponedeinformacin.
Sin duda, la cobertura no slo ha crecido en trminos del nmero de hogares servidos, sino
que tambin ha ocurrido un sostenido aumento en la cobertura geogrfica del servicio,
como lo seala el Cuadro 4.

85

Cuadro 4
Evolucin de la Cobertura del Servicio de Gas Natural Domiciliario por Regiones

Fuente:TomadodeDNPUPME.DocumentoSectorial:ElSectorGasenColombia
El estudio llevado a cabo por el CEDE muestra la evolucin del consumo de gas natural del
sector residencial, evidencindose claramente tres fases en el comportamiento del consumo
de gas residencial, claramente visibles en la Grfica 12. La primera, corresponde al perodo
comprendido entre los aos 1984 y 1990 durante el cual el consumo de gas se mantuvo en
niveles por debajo de 20.000 MBTU/da; la segunda fase, corresponde al perodo entre los
aos 1991 y 1996 puede definirse como de transicin, puesto que es en esta fase que se
lanza el Plan de Masificacin del Gas y se dan las reformas regulatorias relativas a la
Constitucin de 1991 y la Ley 142 de 1994 en la que el crecimiento fue moderado
probablemente debido al proceso de adaptacin del mercado al nuevo marco institucional y
legislativo; finalmente, la tercera fase corresponde al perodo de 1997 en adelante, durante
esta ltima fase, la tasa de crecimiento del consumo se acelera dando muestras de la
consolidacin del gas como SPD.

86

Grfica 12
Evolucin del Consumo de Gas Natural para el Sector Residencial
Perodo 1984 2003

Fuente:ECOPETROLNATURGAS
Nota:Estimadode2003(Crecimientode13%conrespectoa2002)
Respecto de los usuarios del servicio por estrato, el porcentaje de estos para cada uno de los
estratos se ha mantenido constante. Entre los aos 1998 y 2003, en los Estratos 2 y 3 se
concentra la mayor cantidad de usuarios (cerca del 70%) y la participacin del Estrato 1 ha
aumentado gradual pero muy lentamente, como lo revela el Cuadro 5.

87

Cuadro 5
Estratificacin de los Usuarios del Servicio de Gas Natural Domiciliario
Perodo 1998 2003

Fuente:CREGNATURGAS
En lo referente a la cobertura, el desarrollo de las coberturas del servicio de distribucin

domiciliaria de gas natural tuvo una evolucin diferente en las ciudades objeto del estudio.
Cuando se expidi la Ley de SPD, en Barranquilla y Bucaramanga ya se haba iniciado la
distribucin, con unas coberturas superiores al 50 y 60%, respectivamente; este servicio se
ha expandido en Barranquilla hasta lograr coberturas del 80% en 2002, mientras que en
Bucaramanga, en contraste, la cobertura se estabiliz en niveles cercanos al 70%.

En Cali, se observa una rpida expansin del servicio, con una penetracin del 30% en el
perodo comprendido entre los aos 1997 y 2002, mientras que en Bogot la cobertura se
duplic en cinco aos, del 30 al 60%. Finalmente, la penetracin del gas en Medelln ha
sido lenta, presumiblemente porque la energa que es el sustituto directo es prestada por
la misma empresa y, en este sentido, no se ha realizado una campaa agresiva de expansin
del servicio.

La Grfica 13 da cuenta de lo anteriormente mencionado.

88

Grfica 13
Evolucin de la Cobertura de Gas Natural por Ciudad
Cinco ciudades principales (1997, 2000 y 2002)

Fuente:CREG
En el estudio La Evolucin del Servicio de Gas Domiciliario Durante la ltima Dcada,

realizado por Coronado y Botero (2005), se describe de manera clara la evolucin por ASE
en cuanto a la cobertura; entre 1997 y 1998, adjudic seis contratos de concesin para la
prestacin del SPD de distribucin de gas natural por red. Mediante las concesiones de las
ASE se otorga exclusividad para la prestacin del servicio a un concesionario durante un
perodo de 17 aos, el concesionario debe cumplir con determinadas metas de cobertura,
inversiones, entre otras. Las ASE que fueron adjudicadas corresponden principalmente a las
siguientes regiones: Valle del Cauca, 23 municipios; Quindo, 8 municipios; Risaralda, 7
municipios; Caldas, 5 municipios; Centro Tolima, 26 municipios; y, Altiplano
Cundiboyacense, 57 municipios; la meta principal de estas reas es llevar el servicio de gas
por red a alrededor de 926.000 usuarios residenciales de 126 municipios ubicados en estas
zonas del pas y con amplio cubrimiento en estratos 1, 2 y 3, como se expone a
continuacin en el Cuadro 6.
89

Cuadro 6
Avance de las ASE a Diciembre 31 de 2002

Fuente:DirecciondeGasMinminas
Notas:Catastro:UsuariosenlosrespectivosMpios.
Mpios.Anillados:Mpios.Conredesdegas
UsuariosAnillados:Usuariosconpotencialdeconectarsealserviciodegasporred
UsuariosConectados:Usuariosconectadosalasredesdegas
CoberturaPotencial:Numerodeusuariosanillados/Usuariossegncatastro
CoberturaEfectiva:NumerodeUsuariosconectados/Usuariossegncatastro

Una vez cumplido el quinto ao de la iniciacin de los contratos de prestacin del servicio a
travs de las ASE en las zonas del Occidente (Caldas, Quindo, Risaralda y Valle) y el
cuarto ao en las ASE en Centro Oriente (Tolima y Altiplano Cundiboyacense), se puede
apreciar que de los 126 Municipios que se deben atender contractualmente, ya se han
atendido a 101 de ellos, representando un cumplimiento del 80% con referencia a los
Municipios conectados. La cobertura meta, segn los contratos en ASE, para los cinco
primeros aos es del 30% de la cobertura potencial; al quinto ao, que corresponde a 2002,
ya se han conectado efectivamente 329.428 usuarios (lo que representa una cobertura
efectiva del 35.6%) y 239.170 usuarios son potencialmente conectables (usuarios anillados)
para un total de 568.598 usuarios (lo que correspondera a una cobertura potencial del
61.4%).

En cuanto a las redes de distribucin de gas en las ASE, es evidente que la expansin para
el ao 1999, en kilmetros de redes, fue de alrededor de 1050 Km, los cuales aumentan
significativamente para el ao 2003 a 4375 Km; puede notarse que existe un aumento de la
expansin de la infraestructura de distribucin de gas en estas reas de ms del 300%
durante los cinco aos de su implementacin, lo cual es claramente visible en el Cuadro 7.
90

Cuadro 7
Redes de Distribucin en ASE (Km.)

Fuente: Interventora de los contratos de Concesin de las reas de servicio
exclusivodegasdelazonaoccidente.Miniminas(2003)

Acudiendo a lo anterior y en vista de los resultados positivos exhibidos en lo que respecta
al consumo, la distribucin y la conexin de usuarios, puede establecerse que las figuras de
concesin para la distribucin de gas por red ASE han demostrado ser un mecanismo eficaz
para masificar este combustible. Evidencia de ello ha sido el cumplimiento con anterioridad
de los compromisos pactados con las empresas distribuidoras en dichos contratos
(cobertura, conexiones, expansin de redes y usuarios conectados de estratos 1, 2 y 3).


En Colombia la cobertura de la telefona local present, a partir de la segunda mitad de la
dcada de los noventas, un crecimiento considerable, pasando de una teledensidad de ocho
lneas por cada cien habitantes en 1990, a casi 18 lneas por cada cien habitantes en 2003.
De hecho, la teledensidad aument durante el perodo comprendido entre los aos 1994 y
2000 en la misma proporcin en que haba aumentado durante los 24 aos anteriores
(Grfica 14).

91

Grfica 14
Evolucin Telefnica Local Periodo 1980 2003
Capacidad en Planta, Lneas Instaladas, Densidad

Fuente:CRTSSPDDCEDE,2005.
Durante el perodo comprendido entre los aos 1994 y 2002, la cobertura de la telefona
local creci a una tasa equivalente al 10% anual, pasando de 3,5 millones de abonados a 7,5
millones de estos durante el ao2002. En este ao, las cinco mayores empresas tenan el
75% de las lneas del pas, mientras que las empresas medianas y las empresas
pequeas contaban con el 14% y el 11% de las lneas, respectivamente; evidenciando que
el mercado de telefona local an presenta una alta concentracin en un grupo reducido de
empresas.

En lo que respecta a la cobertura, en las cinco ciudades de la muestra, el nmero de lneas
de telefona fija se ha duplicado en los ltimos 10 aos; en Bogot, presumiblemente la
competencia entre tres operadores incidi en un repunte en el nmero de lneas en los
92

ltimos aos, alcanzando coberturas superiores al 100%. Todo parece indicar que, en varios
estratos, se est instalando una segunda lnea dedicada en muchas ocasiones, al acceso a la
Internet.

El comportamiento de la oferta parece indicar que en la ciudad de Medelln las lneas
crecen al 7.3% promedio anual durante la dcada, superando tambin el nmero de hogares.
Bucaramanga y Barranquilla tambin presentan crecimientos muy elevados del 7 y el 9.7%,
respectivamente, no obstante, en estas ciudades se parte de un nmero de lneas instaladas
mucho menor, mientras que Cali es la ciudad que presenta un crecimiento menor en el
perodo (Grfica 15).

Grfica 15
Evolucin del Nmero de Lneas en Servicio por Ciudades Principales
Periodo 1993 2003

Fuente:CRTSSPDD
93

El crecimiento de la cobertura del mercado de TPBC local ha estado acompaado de un
aumento en la demanda satisfecha, la cual puede ser definida como la proporcin del
nmero de lneas telefnicas instaladas con respecto al nmero de lneas demandadas en el
mercado. La demanda satisfecha pas del 87% en ao 1999, al 91% durante el ao 2001, lo
cual indica que ha aumentado en los mercados correspondientes a las empresas grandes y
medianas, pero ha disminuido en aquellos concurridos por empresas pequeas; lo anterior
puede ser explicado por la entrada selectiva de los nuevos competidores en los mercados de
telefona local, quienes han buscado principalmente ofrecer sus servicios a los segmentos
de demanda insatisfecha de las mayores ciudades del pas (Grfica 16).

Grfica 16
Porcentaje de Demanda Satisfecha 1998 2003

Fuente:CRT

Respecto a los trficos cursados, se asegura que existe un marcado incremento respecto a
los niveles presentados antes de la Ley 142 de 1994. El trfico saliente pas de 104
millones de minutos en el ao 1994, a 354 millones de minutos durante el ao 2002, no
obstante, el trfico de larga distancia Nacional se vio considerablemente afectado por la
recesin de 1999 y por la sustitucin de trfico de larga distancia por trfico de telefona
mvil, alcanzando en el ao 2002 un trfico similar al presentado en 1994 de 3.400
millones de minutos.

94

Cabe mencionar que, como resultado de la creciente competencia entre los tres operadores
licenciados oficialmente (Colombia Telecomunicaciones, ORBITEL, ETB), desde hace
varios aos, se est produciendo un desplazamiento de TELECOM en trminos del trfico
total cursado, tanto Nacional como Internacional. Las Grficas 17 Y 18 presentan la
evolucin de los trficos de larga distancia Internacional y Nacional, en ellas se puede
observar la disminucin en los trficos totales a partir de 2001 (Larga Distancia
Internacional) y 2000 (Larga Distancia Nacional), y el comportamiento en los trficos de
los operadores.

Grfica 17
Larga Distancia Internacional.
Trfico Saliente 1999 2003

Fuente:CRT
Nota:Informacina2003,proyectadaporlaCRT,apartirdelvalordeJunio2003
Grfica 18
Larga Distancia Nacional 1999 2003
Fuente:CRT
Nota:Informacina2003,proyectadaporlaCRT,apartirdelvalordeJunio2003
95

CEDE (2005) seala cmo entre los aos 1938 y 1993 se gener un incremento de la
cobertura del servicio de acueducto en un 68.51%, reflejado en el paso de un 11.19% de
cobertura a un 79.6% en dicho perodo. En los mismos aos, la cobertura del servicio de
alcantarillado se elev en un 56.3%. Acudiendo al Cuadro 8, es notorio que existen
diferencias significativas entre las coberturas de las cabeceras Municipales y del resto del
pas; antes de las reformas, los Municipios con menos habitantes fueron descuidados en
materia de programas de financiacin, capacitacin y apoyo tcnico, as pues, los recursos
fueron destinados a los centros urbanos ms poblados y como consecuencia de esto, en el
ao de 1993, se presentaban diferencias considerables de cobertura entre las cabeceras y el
resto de municipios. Aun as, la tendencia de las brechas de coberturas entre ciudades
grandes y menores se conservaron durante los aos noventa para los dos servicios.

Cuadro 8
Evolucin de la Cobertura de Acueducto y Alcantarillado

Fuente:Cuervo,LuisM.etal.(1993).EconomadeLosServiciosPblicos:UnaVisinAlternativa.CINEP

Entre los aos 1997 y 2000, la cobertura urbana de acueducto aument en 2% y la de

alcantarillado en 3%. Debe destacarse que, en el ao 2000, la cobertura de acueducto de las
cuatro grandes ciudades (Bogot, Medelln, Barranquilla y Cali) que concentran el 70.2%
del mercado, era de 98.2%; en lo que respecta a la cobertura de alcantarillado, para estas
mismas ciudades que concentran el 68.2% del mercado, era de 93.4% (Cuadro 9).

96

Cuadro 9
Evolucin Reciente de las Coberturas Urbanas de Acueducto y Alcantarillado

Fuente:SuperintendenciadeServiciosPblicosDomiciliarios,2005
Nota:AC:Acueducto;AL:Alcantarillado

Como se muestra en las Grficas 19 y 20, segn las coberturas promedio de acueducto para
las cinco ciudades objeto de anlisis, estas pasaron de 89.2% a 96.3% en la dcada
comprendida entre los aos 1991 y 2001; en alcantarillado, el aumento fue de casi 20
puntos porcentuales, pasando de 73.6% a 93% en dicho perodo. Resultan de especial
atencin los casos de Barranquilla en acueducto, con un aumento de 14 puntos en la dcada
y de Bogot en alcantarillado que aument la cobertura desde el 60% a principios de los 90
hasta 95% en el 2001; en Barranquilla, no obstante los esfuerzos realizados por parte de la
TRIPLE A, an se presenta un retraso importante en la cobertura de alcantarillado, que
apenas llega al 80%, frente a los promedios de las restantes ciudades que se ubican en
niveles por encima del 90%.
Grfica 19
Cobertura de Acueducto. Cinco ciudades principales (1990, 1997 y 2001)

Fuente:DNP,SSPDD
97

Grfica 20
Cobertura de Alcantarillado. Cinco Ciudades Principales (1990, 1997 y 2000)

Fuente:DNP,SSPD

Otro instrumento para hacer inferencias acerca de la extensin de la cobertura de acueducto

y alcantarillado cobertura lo representa la densidad de conexiones por cada 100 habitantes,
exhibiendo los mejores resultados la ciudad de Barranquilla, que pas de un indicador de
ocho conexiones por cada cien habitantes en el ao 1990, a 17 en el ao 2003; en
alcantarillado, que parti del mismo nivel, alcanz en el ao 2003 un indicador de 13. Se
destaca Medelln, que tiene en los dos casos un indicador muy superior a la muestra de
ciudades, mientras que en Bucaramanga se observa a partir del ao 2000 un estancamiento
en la penetracin del servicio de alcantarillado (Grfica 21)

98

Grfica 21
Densidad de Conexiones de Acueducto y Alcantarillado. Cinco Ciudades Principales
(1990 2003)

ACUEDUCTO

ALCANTARILLADO

Fuente:DNP,SSPD

99

5.1.2.5. Aseo

El estudio realizado por el CEDE (2005) toma inicialmente un conjunto de ciudades
intermedias, para las cuales encuentra una notoria mejora de la cobertura de recoleccin de
residuos pasando, en promedio, del 86,7% en el ao 1996, al 97,7% en el 2001, como se
evidencia en el Cuadro 10.

Cuadro 10
Cobertura en Aseo para las 12 Ciudades

Fuente:ContraloraGeneraldelaRepblica,1999*;SSPD,2002**
Otro indicador para medir la cobertura del servicio de aseo tiene que ver con las formas de
eliminacin de basuras utilizadas por los hogares. Lo anterior es observable en el Cuadro
11, el cual evidencia cmo ha evolucionado la participacin de la recoleccin de residuos
slidos por parte de los prestadores del servicio, pues esta pas de ser el 60,88% en el ao
1993, a ser el 75,90% en el 2003, a nivel Nacional; en los mismos aos, esta participacin
en las cabeceras pas de ser del 82,72% al 94,80%, significando que la participacin de
otras formas de eliminacin de basuras ha disminuido, fiel ejemplo de lo anterior lo
constituye la disminucin a nivel nacional de la disposicin de basuras en patio, zanja o
baldo que en 1993 era del 18,12%, y en el 2003 era del 5,5%.

100

Cuadro 11
Hogares por Forma de Eliminacin de Basuras

Fuente:DANE,CensodeHogares1993EncuestadeCalidaddeVida2003

Respecto a la participacin del servicio de recoleccin formal de basuras, en todas las

regiones (a excepcin del Valle del Cauca) la participacin del servicio formal de
recoleccin de basuras ha mostrado un aumento. En Cali, el descenso originado en la
prestacin del servicio de aseo podra estar atribuido a la crisis de los servicios pblicos que
ha enfrentado la ciudad en los ltimos aos (Grfica 22); en relacin a la calidad, alrededor
del 80% de los hogares encuestados tanto en el ao 1997, como en el ao 2003, consideran
que el servicio es bueno.

Grfica 22
Sistema de Recoleccin de Basuras Segn Tipo y Zona (1997 2003)

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, DANE 2003
101

5.1.3. Tarifas y Consumo


Las tarifas de energa elctrica se cobran con base en cargos variables por Kw/h,
considerando una estructura de bloques crecientes por niveles de consumo. Buscando
facilitar el anlisis, la Grfica 23 presenta la evolucin de las tarifas en el Estrato 4,
teniendo como insumo base la informacin recolectada por la CREG y la SSPD.

Grfica 23
Evolucin de la Tarifa Media del Estrato 4 por Ciudad y Total Nacional 1991 2002

Fuente:CREG,SSPD
Nota:LatarifamediaestamedidaenPesosdelao2003porKw
Las tarifas medidas en Pesos constantes del 2003, pasaron de niveles de alrededor de 140
$/Kwh. en el ao 1990, a valores de alrededor de 200 $/Kwh. en el ao 2002. La tendencia
creciente muestra el esfuerzo regulatorio por eliminar los rezagos tarifarios y acercar las
tarifas a los costos de prestacin del servicio; dicho comportamiento cclico puede
explicarse por las variaciones del cargo de generacin que, a su vez, es explicado por los
ciclos hidrolgicos.

102

Es notorio que Medelln soporta sistemticamente las tarifas ms bajas, atribuido esto a la
integracin de las etapas de generacin y distribucin y por las economas de aglomeracin
que captura por manejar, sobre una base administrativa nica, cuatro servicios. Caso
contrario es el de Bucaramanga y en las otras tres ciudades, las curvas de tarifas se
interceptan, presumiblemente en funcin de la eficiencia de las compras en el mercado
mayorista en distintos momentos del tiempo.

La Grfica 24 muestra el ritmo del ajuste tarifario en las cinco ciudades comparando, la
factura media con base en el consumo medio para el estrato 4 y las tarifas ponderadas por
usuarios de todos los estratos. Para las ciudades de Barranquilla, Medelln y Bucaramanga
los ajustes se concentraron en el ltimo quinquenio, mientras que para Bogot el
crecimiento ha estado mejor distribuido en el perodo y en Cali se observa una reduccin de
la factura en los ltimos aos, que captura la cada en el precio del mercado mayorista.

Grfica 24
Factura Promedio por Ciudad (1991, 1995 y 2002)

Fuente:CREG,SSPD

103

Para el anlisis regional
35
, en cuanto a la tarifa promedio o la dispersin tarifara entre
regiones, se toma como base que el promedio nacional del costo unitario es de 190
$Col/Kwh, observandose que, a nivel regional, la tarifa promedio ms alta a pesos
constantes de 2003 es la regin Nororiental (Santander y Norte de Santander), esto se
origina porque el costo unitario es uno de los ms altos (243 $Col/Kwh.) y la tarifa
promedio ms baja est en la regin Noroccidental (Antioquia, Choco, Risaralda, Caldas y
Quindo), porque all el costo unitario es de 178 $Col/Kwh.

La regin que ms subsidios otorg fue la Regin Centro; durante el perodo post reforma
se subsidi el 63%, 50% y 32% de las tarifas de los estratos 1, 2 y 3, respectivamente
mientras que la regin menos subsidiada fue la Nororiental con subsidios del 56%, 37% y
19% para los estratos 1, 2, y 3, respectivamente. Con respecto a los estratos contribuyentes,
el 5 y el 6, en promedio durante el perodo comprendido entre los aos 1995 y 2003, y a
nivel Nacional, pagaron un sobrecargo del 25% y del 32% sobre la tarifa de referencia,
contrastando con la Regin Nororiental que fue la que menos contribuciones pag.

Sin embargo, la evolucin a nivel Nacional que presentan estas contribuciones describe un
rasgo interesante. Mientras que, en 1991, en promedio, a los usuarios de estos dos estratos
(Estratos 5 y 6) se les subsidiaba aproximadamente el 10%, en 1994, se les cobraba un 10%
adicional al costo y ya en 1995, llegaron a pagar un 90% ms sobre el costo de referencia;
no obstante, en virtud la ley de desmonte de los subsidios, los estratos 5 y 6 solamente
pagaron en el 2002, un excedente del 15% y el 16%, respectivamente.

35
ElestudiorealizadoporelCEDE(2005)muestraunadivisindelterritorioNacionalencincoregiones:la
Regin Centro que integra los Departamentos de Tolima, Huila, Cundinamarca, Boyac y la ciudad de
Bogot;laReginCaribe,quecomprendelosDepartamentosdeGuajira,Cesar,Magdalena,Sucre,Bolvar,
Crdoba, Atlntico y San Andrs; la Regin Noroccidental, que integra los Departamentos de Antioquia,
Choc,Risaralda,CaldasyQuindo.;laReginNororiental,comprendelosdepartamentosdeSantandery
Norte de Santander; la Regin Occidental, conformada por los Departamentos de Nario, Cauca y Valle
delCauca.

104

Grfica 25
Evolucin de las Tarifas Sector Elctrico. Promedio Residencial para las Cinco
Mayores Ciudades (1985 2003)

Fuente:JuntaNacionaldeTarifas,SSPDDyCREG.
La Grfica 25 muestra un considerable aumento de tarifas en el periodo comprendido entre

los aos 200 y 2003; an cuando este aumento en tarifas se podra considerar como un
efecto nocivo del nuevo marco y de la liberacin del mercado de generacin, es importante
resaltar los efectos positivos sobre el desarrollo del mercado. Por un lado, los usuarios
perciben en el precio el costo marginal de largo plazo, lo que en principio, viabilizara la
financiacin de los planes de expansin con base en la iniciativa privada, mientras que por
el otro, se fortalecen las finanzas de estas empresas que han demandado un volumen
considerable de recursos pblicos.

105


Para la descripcin de la tarifas del servicio pblico de gas domiciliario en Colombia, se
mostrar el estudio realizado por Tabarquino (2004), en el que consigna la deflactacin de
las tarifas de gas domiciliario en el perodo del marco regulatorio comprendido entre los
aos 1998 y 2002, con un ndice base de diciembre de 1998, en donde su poblacin son las
empresas prestadoras del servicio en las principales ciudades del pas, tales como Gases de
Occidente (Cali), Empresas Pblicas de Medelln (Medelln), Gas Natural E.S.P (Bogot) y
otras empresas como Alcanos de Colombia (Centro y Tolima), Gases del Caribe (Atlntico
y Magdalena) y Gas de Risaralda (Risaralda).

La Grfica 26 y la informacin contenida en ella acerca de la tarifa media de la Empresa
Gas Natural, rea de servicio exclusivo la ciudad de Bogot D.C, muestra que la tarifa
media para el Estrato 1 crece desde Enero de 1998 a J ulio de 1999, para en el mes de
Agosto del mismo ao mostrar una tendencia hacia la estabilizacin respecto al precio
inicial observado para el mes de Enero. No obstante, a partir de la fecha aumenta
considerablemente, y a partir de cada ao se incrementa; para los Estratos 2, 3 y 4 la tarifa
media decrece considerablemente desde Enero de 1998 hasta Diciembre del mismo ao,
exhibiendo un crecimiento constante hasta el final del periodo, sin importar las variaciones
mensuales correspondientes a cada ao.

106

Grfica 26
Tarifa Media Empresa Gas Natural E.S.P (Bogot)

Fuente:ComisindeRegulacindeEnergayGas(CREG).

Respecto a la tarifa media para el Estrato 5, se observa un comportamiento decreciente
desde Enero de 1998 hasta Diciembre del mismo ao, para luego emprender su ascenso
hasta Diciembre de 2002, presentando variaciones considerables (hacia el alza) desde
Febrero de 1999 hasta Mayo del mismo ao. Un comportamiento similar sigue la tarifa
media para el Estrato 6, presentando disminuciones desde Enero de 1998 hasta Diciembre
del mismo ao, para luego aumentar considerablemente los aos subsiguientes y seguir en
ascenso ao por ao; es de mencionar la variacin considerable al alza que se evidencia
desde Febrero de 1999 hasta Abril del mismo ao.

La Grfica 27 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de las Empresas
Publicas de Medelln, rea de servicio exclusivo para la ciudad de Medelln, evidencian que
la tarifa media para los Estratos 2, 4, 5 y 6 presenta un crecimiento constante a partir de
Enero de 1999 hasta Enero del 2001, para luego presentar una reduccin constante de la
misma hasta J ulio de 2002; posteriormente se nota un incremento desde el mes de J ulio
hasta Diciembre del ao 2002. Respecto de la tarifa para el Estrato 1, debe mencionarse que
la empresa mencionada presta su servicio a partir de Noviembre de 1999; la tarifa media
del Estrato 1 muestra altibajos considerables en los periodos que van desde Noviembre de
1999 hasta J unio de 2000 (presentndose una reduccin), desde J ulio de 2000 hasta Marzo
107

de 2001 (se observa un crecimiento, aunque no es muy marcado) y de Marzo de 2001 hasta
Abril de 2002 (en el que es evidente un marcado crecimiento de la tarifa), aunque a pesar
de estos altibajos, puede decirse que la tarifa media tiene un crecimiento constante por ao.

Grfica 27
Tarifa Media Empresas Pblicas De Medelln

Respecto a Cali, la Grfica 28 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la
empresa Gases de Occidente, rea de servicio exclusivo para la ciudad, los cuales muestran
que la tarifa media disminuye en el periodo que va desde Enero de 1998 hasta Mayo de
1999, para posteriormente notarse un crecimiento en la misma para los diferentes Estratos
hasta el final del periodo del Marco Regulatorio. Observando la tarifa media por Estrato,
puede notarse que esta disminuye en todos estos desde Enero de 1998 hasta Mayo de 1999;
al tomar cada ao se encuentran algunas variaciones mensuales con tendencia a la baja,
pero pese a estas variaciones el agregado anual muestra un crecimiento de la tarifa media
en el tiempo para cada Estrato.

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Periodo Del Marco Regulatorio 1998 - 2002
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
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Grfica 28
Tarifa Media Empresa Gases De Occidente - Cali

La Grfica 29 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa
Alcanos de Colombia, rea de servicio exclusivo para la Regin Centro y el departamento
de Tolima, evidencian un comportamiento similar en la tarifa media del servicio de gas
domiciliario para todos los Estratos socioeconmicos en el periodo correspondiente al
Marco regulatorio. Cabe anotar que para el Estrato 1 se observa una tarifa media muy
superior respecto de los dems estratos (a excepcin del Estrato 5, que inicia el ao con una
tarifa similar) al comienzo del ao 1998 y que para Enero del ao siguiente alcanzara su
valor mnimo, para luego continuar en una serie de fluctuaciones mensuales muy similares
a las que present el Estrato 2, que a Noviembre de 2002 terminara por situar la tarifa
media de dichos Estratos en un valor considerablemente ms elevado.

Respecto a la tarifa media para los dems Estratos, puede decirse que presenta un
comportamiento bastante similar respecto a sus fluctuaciones mensuales. Se evidencia sin
embargo que las tarifas para los Estratos 4, 5 y 6 son bastante inferiores a las tarifas para
los otros tres Estratos, no cumplindose el precepto de Solidaridad y Redistribucin inscrito
en la Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios, que establece el deber de subsidiar a los
usuarios de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades bsicas.
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Periodo del Marco Regulatorio 1998 - 2002
Estrato
1
Estrato
2
Estrato
3
Estrato
4
Estrato
5
Estrato
6
109

Grfica 29
Tarifa Media Empresa Alcanos De Colombia (Regin Centro y Tolima)


La Grfica 30 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Gas del
Risaralda, rea de servicio exclusivo para Risaralda, muestran un comportamiento similar
para los Estratos 3, 4 5 y 6. Las fluctuaciones evidenciadas para el Estrato 1 en el periodo
que va desde Enero de 1998 hasta el mes de Enero del ao siguiente muestran fuertes
variaciones, incluso alcanzando un mximo que supera la tarifa media de los dems
Estratos que reciben el servicio; para el periodo comprendido entre J ulio de 1999 hasta
Diciembre del 2002 el crecimiento de la tarifa media del Estrato 1 crece paralelamente y
casi en la misma proporcin que el presentado en el Estrato 2.
En cuanto a los Estratos 3, 4, 5 y 6, el comportamiento es bastante similar mes a mes y el
crecimiento de la tarifa en su conjunto converge casi al mismo precio para estos Estratos al
final del periodo del Marco Regulatorio. Aun as, cabe mencionar las fuertes fluctuaciones
a la baja (desde Noviembre de 1999 hasta Diciembre del mismo ao de Marzo de 2002
hasta J unio del mismo ao) y al alza (desde Enero de 2002 hasta Marzo del mismo ao) que
present la tarifa media para el Estrato 4.

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Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
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Grfica 30
Tarifa Media Empresa Gas Del Risaralda - Risaralda

La Grfica 31 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Gases
del Caribe, rea de servicio exclusivo para la regin del Atlntico y Magdalena, evidencian
un comportamiento casi que igual para la tarifa media en el conjunto de los Estratos
socioeconmicos. Sin embargo, es notorio como la tarifa media para el Estrato 1 se
encuentra por encima de la vigente para los dems Estratos, sealando una posible falla en
el precepto de Solidaridad y Redistribucin consignado en la Ley de Servicios Pblicos
Domiciliarios.

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Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
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Grfica 31
Tarifa Media Empresa Gases Del Caribe (Atlntico y Magdalena)


En cuanto a tarifas se refiere, la Grfica 32 muestra que, a travs de la cuantificacin del
comportamiento de la factura promedio para el Estrato 4, para un consumo mensual de
20m
3
calculado con base en las tarifas reportadas por las empresas que atienden el servicio
de distribucin de gas en las cinco ciudades, se observa que las tarifas presentan una
tendencia creciente en el perodo comprendido entre los aos 1995 y 2003. En el periodo en
mencin, la empresa Gases de Occidente ostenta las tarifas ms altas, explicadas por el
mayor costo del transporte, el cual se calcula en funcin de la distancia; este patrn se
observa para todas las tarifas que utilizan el sistema de transporte del interior que
representa tarifas mayores que el de transporte de la Costa Atlntica.

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Peri odo Del Marco Regulat ori o 1998 - 2002
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
112

Grfica 32
Evolucin de la Factura Promedio del Sector Residencial por Empresa para un
Consumo de 20 m
3

Fuente:CREGySSPDD.
La Grfica 33 expone el comportamiento de la factura promedio ponderada para las cinco

ciudades por Estrato, con el propsito de comparar el nivel de subsidios y contribuciones en
el sector. En la medida en que el servicio de distribucin de gas es relativamente reciente y
se ha consolidado con posterioridad a la expedicin de la Ley de Servicios Pblicos, se
observa que el nivel de subsidios y contribuciones se ha mantenido dentro de los lmites de
la Ley; en el Estrato 3, se desmont el subsidio, lo cual hizo que la factura promedio sea
idntica a la expedida para el Estrato 4.

113

Grfica 33
Relacin de la Factura Promedio para un Mismo Nivel de Consumo Segn Estrato
(1997 y 2003)

Fuente:CREGySSPDD.

El Cuadro 12 exhibe el comportamiento de los consumos. A excepcin de Cali, los
consumos promedio del sector residencial son similares; cada usuario consume en
promedio 22m
3
/mes y se mantiene estable durante el perodo de anlisis, la diferencia del
consumo observado en Cali posiblemente est asociada al uso del gas que,
presumiblemente, se utiliza nicamente para coccin.

Se observa adems una cada en los consumos promedio de los usuarios del sector no
residencial en el perodo comprendido entre los aos 1998 y 2002, atribuible a la recesin
econmica o a un uso ms eficiente del combustible a medida que se renueva el acervo de
artefactos.

114

Cuadro 12
Consumo Residencial, Pequeos y grandes Consumidores Segn empresa
(1998 2002)
EMPRESA 1998 1999 2000 2001 2002 CRECIMIENTO
Consumo Residencial
EPM 19,21 26,43 26,26 22,97 20,16 1%
Gas Natural del
Oriente
30,93 30,65 29,89 26,35 27,37 -3%
Gas Natural 22,95 24,55 23,51 25,99 24,32 2%
Gases de Occidente 13,16 15,5 15,72 13,65 13,66 1%
Gases del Caribe 27,09 26,14 25,09 24,01 23,19 -4%
Total Nacional 25,86 25,54 24,43 23,7 23,38 -3%
Pequeos Consumidores
EPM 387 10.430 10.737 7.550 4.482 84,5%
Gas Natural del
Oriente 1.066 834 752 616 534
-15,9%
Gas Natural 1.407 1.611 1.407 1.485 782 -13,7%
Gases de Occidente 2.650 1.744 1.879 1.643 1.026 -21,2%
Gases del Caribe 2.148 2.131 2.322 2.204 1.599 -7,6%
Total Nacional 1.724 1.897 1.732 1.790 1.281 -7,2%
Grandes Consumidores
EPM N.I 648.000 587.079 590.828 429.931 -8,2%
Gas Natural del
Oriente 1.354.231 642.101 914.777 549.577 821.717
-9,2%
Gas Natural 708.937 672.832 741.228 648.810 500.028 -5,4%
Gases de Occidente 1.610.248 2.009.465 1.541.316 1.375.942 1.197.070 -7,1%
Gases del Caribe 2.799.454 2.737.793 3.939.142 3.726.799 2.634.124 -1,5%
Total Nacional 2.700.654 1.905.363 2.119.008 1.506.109 1.236.750 -17,7%
Fuente:CREG

115


A continuacin se presenta la estrategia tarifaria de los distintos operadores, en donde
Bogot opt por aumentar el cargo variable y reducir al mnimo el cargo fijo mientras que
en Medelln, se aplic la estrategia opuesta con los efectos en los patrones de consumo que
ya se comentaron. Previo a la expedicin de la regulacin tarifaria, las tarifas se mantienen
relativamente constantes, puesto que el principal criterio de ajuste era la indexacin con el
ndice de precios; la entrada en vigencia de la regulacin de la CRT, basada en un modelo
de costos, represent un aumento en los niveles y la recomposicin entre cargos fijos y
variables, estructurados de acuerdo con el criterio comercial de cada empresa.

An cuando las tarifas han aumentado, stas son bajas si se comparan con niveles
internacionales. Una factura promedio mensual en Colombia alcanza los 9 Dlares, frente a
los 28 Dlares del promedio mundial y 20 dlares en los pases Latinoamericanos.

Los incrementos en los cargos fijos y variables en trminos reales, a pesar del creciente
nivel de competencia en los mercados, pueden ser explicados por la existencia de una
poltica de rebalanceo tarifario cuyas seales al mercado han sido generadas por la
regulacin. Es as como los cargos fijos, en promedio, aumentaron en un 7% durante el
perodo comprendido entre los aos 1997 y 2003, tal como se indica en las Grficas 33 y
34; en cuanto a la distribucin de los cargos por tamao de empresas, se observa que las
empresas pequeas fueron las que presentaron los mayores aumentos, mostrando en
promedio los cargos fijos ms altos del mercado.

116

Grfica 33
Cargo Fijo Estrato Cuatro por Empresa
(1997 2003)

Fuente:JuntaNacionaldeTarifasySSPDD.

Grfica 34
Cargo Variable del Estrato Cuatro, Segn Empresa (Pesos/Impulso)
1988 2003

Fuente:JuntaNacionaldeTarifasySSPDD.

117

Las tarifas de telefona local han aumentado considerablemente en la ltima dcada como
resultado del rebalanceo. Con anterioridad al ingreso de competencia en larga distancia, se
presentaban subsidios cruzados desde este servicio, considerado suntuario comparado con
la telefona local que se vea como un servicio bsico.; en consecuencia, las tarifas de larga
distancia se han reducido, con lo cual se ha aumentado considerablemente el consumo,
siendo favorable en trminos de eficiencia econmica en la medida en que el costo
marginal de este servicio es cercano a cero.

El estudio de Roda (2004) se muestra que la introduccin del factor Q en la regulacin
tarifaria de las telecomunicaciones, ha generado un aumento en la calidad de prestacin del
servicio de TPBCL. Este factor se mide como un descuento en la tarifa que puede variar
entre 0 y 16%, lo que implica que el factor puede tomar valores entre 0.84 y 1. Este
indicador se soporta en la medicin de cuatro variables: el tiempo de reparacin de daos,
el tiempo medio de instalacin de lneas, las lneas daadas por cada 100 en
funcionamiento y el nivel de satisfaccin de los usuarios; la Grfica 35 muestra la
evolucin de este indicador para las ciudades que reportaron informacin a la CRT, donde
se observa que, con excepcin de Bucaramanga, las otras empresas han mejorado la
calidad, medida con base en este factor.

118

Grfica 35
Factor Q por Empresa (2001 2003)

Fuente:CRT

En cuanto al indicador de calidad, Roda (2004) en su anlisis se queda corto, por eso es
bueno citar y esbozar el estudio titulado La Evolucin del Servicio de Telecomunicaciones
Durante la ltima Dcada realizado por el CEDE (2005), el cual muestra la evolucin del
promedio del nmero de daos por cada cien lneas en servicio al ao. Para el caso de la
telefona local, se observa que dicho nmero se redujo en un 58% entre los aos 1994 y
2003, pasando de 90 a 32 daos anuales por cada cien lneas; igualmente el tiempo medio
de instalacin de lneas present una reduccin del 60%, al pasar de un promedio de 100 a
40 das, durante el perodo comprendido entre los aos 1999 y 2003, adems de presentar
una reduccin en el tiempo medio de reparacin de daos al pasar de 2,5 a 2 das en el
mismo periodo (Grficas 36, 37 y 38).

119

Grfica 36
Daos por Cada Cien Lneas en Servicio al Ao

Fuente:OperadoresdeTelefona,CRTySuperservicios

Grfica 37
Tiempo Medio de de Reparacin de Daos

Fuente:CRT

120

Grfica 38
Tiempo Medio de Instalacin de Lneas

Fuente:CRT,SSPD


Para efectos del anlisis, el estudio de Econmica Consultores construye la factura
promedio que tendra una familia de estrato 4 en las distintas ciudades con un consumo
promedio de 20m
3
/mes. La construccin de los datos muestra que, con la implementacin
del nuevo marco, en todas las ciudades la factura promedio ha aumentado; la ciudad en
donde se presentan aumentos ms pronunciados es Bogot, que duplic la tarifa entre los
aos 1995 y 2003. En el resto de ciudades, se observa una estabilizacin de la tarifa a partir
del ao 2000; igualmente, en alcantarillado los aumentos tarifarios han sido ms
pronunciados que los observados en acueducto evidenciando que en las cinco ciudades, las
tarifas prcticamente se han duplicado durante el perodo 1996 2003 (Grficas 39 y 40)

Ahora, si se comparan entre ciudades las facturas promedio, se observa que los mayores
aumentos tarifarios se dieron entre 1999 y 2003, especialmente en el caso de alcantarillado.
Bogot presenta las tarifas ms altas entre las cinco ciudades, casi el doble de las ofrecidas
en Bucaramanga.

121

Grfica 39
Factura Mensual de Acueducto del Estrato Cuatro para 20 m
3
.
Cinco ciudades Principales (1992 2003)

Fuente: DNP, CRA y SSPD
Grfica 40
Facturas de Acueducto y Alcantarillado para Consumo de 20 m
3
en Estrato Cuatro
Cinco Ciudades Principales (1992 2003)

Acueducto

Fuente:DNP,CRAySSPD

122

Alcantarillado

Fuente:DNP,CRAySSPD

Para los ltimos cinco aos, de 1997 a 2002, los incrementos se situaron entre -8% y 232%
para las cuatro grandes ciudades del pas, presentndose los mayores incrementos en la
ciudad de Bogot. Los incrementos tarifarios obedecen a tres causas: el desmonte de
subsidios, el ajuste a los costos reales y el ajuste al crecimiento del IPC; el proceso de
ajuste a los costos reales que es el de mayor impacto, est viciado por las ineficiencias
empresariales y errores en la regulacin, siendo estos factores los verdaderos responsables
de las alzas tarifarias sucedidas y previstas.

El Cuadro 12 presenta la evolucin del consumo promedio por usuario para el perodo
comprendido entre los aos 1989 y 2003. Sin excepcin, en todas las ciudades se redujo el
consumo promedio desde niveles superiores a los 30m
3
/mes hasta alcanzar niveles
promedio de 20m
3
/mes, dicha disminucin en el consumo se explica por las seales de
precio que se han hecho efectivas con la implementacin del nuevo marco; as, la
disminucin en los consumos retrasa las inversiones y reducen todo el componente variable
de costos, como energa y gasto en qumicos. Cali, no obstante haber reducido el consumo
promedio, an mantiene niveles superiores a 20m
3
/mes; es destacable el caso de Bogot, en
el que el consumo promedio se ubica en 15m
3
/usuario/ mes, como resultado, adems de la
seal de precios, de las campaas de racionalizacin del consumo

123

Cuadro 12
Consumo Promedio Mensual (en m
3
) por Ciudad
Cinco Ciudades Principales (1989 2003)

CIUDAD 1989 1990 1991 1995 1996 1997 2001 2002 2003
Bogot 32,4 32,4 31,4 29,1 27,2 24,9 17,6 16,6 15,2
Medelln 39,6 38,4 34,1 26,8 24,8 24 19,9 19,1 18,3
Cali 35,3 34,8 33,5 32,6 33,8 32,4 24,9 24,9 26,7
Barranquilla 0 0 30 25,9 24,8 23,5 23,2 23
Bucaramanga 34,2 34,6 33,2 34,3 35,8 33,3 23,3 22,8 21,9
Total 34,8 31,7 30,3 29,1 28 26,4 20,2 19,4 18,7
Fuente:DNP,SSPDyCRA

5.1.3.5. Aseo

Para el periodo comprendido entre los aos 1994 y 2003, las tarifas del servicio de aseo
crecieron de manera sostenida. Existi una variacin anual promedio de las tarifas para
Barranquilla, Bogot, Medelln y Cali entre los aos 1997 y 2004, evidenciando los
principales aumentos en los Estratos 1 y 2; lo anterior es atribuible a los altos niveles de
subsidio otorgados a los usuarios de estos estratos antes de la expedicin de la metodologa
tarifaria, que fueron posteriormente desmontados de manera gradual.

Segn el Cuadro 13, los incrementos ms altos se presentan en los Estratos 1 (31%) y 2
(32%), suscitado por los altos subsidios que los usuarios de estos dos estratos perciban
antes de la puesta en marcha de los planes de desmonte de subsidios; entre los meses de
Diciembre de 1997 y Diciembre de 2000, los incrementos ms altos se dieron en Medelln,
Bucaramanga, Manizales y Ccuta. Lo anterior puede ser explicado debido a que los
prestadores ajustaron sus tarifas para llegar a los lmites mximos de subsidios permitidos
por la Ley 142 de 1994 antes del 31 de Diciembre de 2001, que era el primer plazo
otorgado por la Ley para alcanzar los mencionados lmites. Dado lo anterior, es posible
prever que si los ajustes ms altos se dieron en este perodo, en los aos subsiguientes los
ajustes de estas ciudades debieron haber estado por debajo de los ajustes de las ciudades
124

que antes del 31 de Diciembre de 2001 no hicieron grandes ajustes para el desmonte de
subsidios

Cuadro 13
Variacin Anual de las Tarifa Segn Tipo de Ciudad

Fuente:FernndezyFernndez(2001),PerspectivasFinancierasdelosServiciosPblicos
Domiciliarios:Aseo,Agua,Energa,Gas
En lo que respecta a las tarifas, la Grfica 41 presenta las tarifas en pesos constantes de
2003 por usuario/mes, en donde la entrada de competencia en la recoleccin de basuras ha
presionado las tarifas a la baja en Bogot, sumado a la regulacin de multiusuarios, lo cual
tambin incide en la disminucin del costo del servicio para los usuarios. En contraste, para
Bucaramanga no se evidencia decrecimiento en las tarifas, pero hay que tener presente que
el nivel es bajo; Medelln, Cali y Barranquilla revelan una tendencia a la baja.

125

Grfica 41
Tarifa de Aseo por Ciudad
Cinco ciudades principales (1996 2003)

No obstante, la regulacin expedida sobre multiusuarios ha tenido un efecto positivo en las
tarifas que perciben los usuarios finales, en la medida en que se cobra sobre la basura
efectivamente producida. Sin embargo, un estudio reciente elaborado por la SSPD muestra
que el cobro para los usuarios individuales se realiza sobre una base de produccin de
basura mucho mayor que la que efectivamente se recoge (Grfica 42).

Grfica 42
Produccin Promedio de Residuos por Usuario Segn Estrato (Ton/usuario/mes)

Fuente:SSPD
126

CAPTULO VI

EVIDENCIA EMPRICA ACERCA DE LA REGULACIN DE LOS SERVICIOS
PBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA
6.1. Anlisis del Marco Regulatorio o Rgimen de Regulacin de los SPD en

Colombia
Al Clasificar, organizar y estudiar las diferentes resoluciones emitidas por las comisiones
de regulacin de cada SPD en Colombia, se observa lo siguiente:

1. Tcitamente, la revalidacin conceptual de monopolio legal en la poltica pblica de
regulacin a travs de la contratacin de zonas o ASE, la cual se halla estipulada en las
resoluciones CRA 151 de 2001 (Ttulo I, Captulo 3, Seccin 1.3.7) y CREG 014 de
1995, en la cual la CREG fija los criterios generales para la contratacin de ASE en
distribucin de gas. Estas ASE corresponden a una modalidad de concesin que estableci
la Ley de SPD que se otorga por va licitatoria. El Cuadro 14 muestra las ASE existentes
actualmente en Colombia.

Cuadro 13
ASE Existentes en Colombia
REA EMPRESA
Valle Gases del Norte del Valle E.S.P.
Quindo Gases del Quindo S.A. E.S.P
Caldas Gas Natural del Centro S.A. E.S.P.
Risaralda Gases del Risaralda S.A. E.S.P.
Centro y Tolima Grancolombiana de Gas S.A. E.S.P.
Cundinamarca y Boyac Gas Natural Cundiboyacense S.A. E.S.P
Fuente:CRAyCREG.

127

La justificacin de los monopolios legales surge a travs de la concepcin de los mismos
como barreras a la entrada; la autorizacin de estos por ley conlleva a que determinados
servicios se concedan por parte de las autoridades gubernamentales o locales, con carcter
exclusivo a ciertas empresas. Respecto a lo anterior, Mochon (1995) afirma que

Los monopolios legales pueden ser estatales o regulados. Suelen ser monopolios
estatales: el servicio de correos y telgrafos, los ferrocarriles, la venta de gasolina
y carburantes. Dentro de los monopolios regulados es frecuente encontrar el
servicio de telfonos, el abastecimiento de agua y de gas, la recoleccin de
basuras y los transportes urbanos. Estos servicios se suelen cubrir mediante
empresas mixtas.

2. En cuanto a los servicios de telecomunicaciones (CRT, Resolucin 087 de 1997, Ttulo
V, Captulo II, Artculo 5.2.1 y Resolucin 575 de 2002, Ttulo V, Captulo II, Artculo
5.2.1) y aseo en suelo rural y de expansin urbana (CRA, Resolucin 351 de 2005, Ttulo I,
Artculo 2), prevalece el rgimen de libertad vigilada, el cual se define en el Artculo 14,
numeral 11 de la Ley 142 de SPD, como un rgimen de tarifas mediante el cual las
empresas de servicios pblicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de
venta a medianos y pequeos consumidores, con la obligacin de informar por escrito a las
comisiones de regulacin, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia. El modelo de
libertad vigilada, se establece cuando existe un clima de competencia adecuada, en donde
los usuarios gozan de una amplia oferta del servicio.

En el sector de las telecomunicaciones, la Resolucin 087 de 1997 y la Resolucin 575 de
2002, en el Ttulo V, Captulo II, Artculo 5.22, plantea que los operadores que tengan una
participacin igual o superior al 60% en el respectivo mercado relevante o cuando, a juicio
de la CRT, no exista suficiente competencia en dicho mercado, debern ofrecer un plan
tarifario bsico que estar sometido al rgimen regulado de tarifas; adems, los operadores
de los servicios de TPBCL que tengan una participacin igual o superior al 60% del
respectivo servicio en el mercado relevante, podrn demostrar que existe suficiente
competencia en dicho mercado, caso en el cual la CRT, luego del anlisis respectivo, podr
128

excluir su plan tarifario bsico del rgimen de libertad regulada de tarifas

La modificacin del rgimen regulado de tarifas al rgimen vigilado de tarifas a la que se
refiere el presente artculo, slo proceder en aquellos casos en los cuales los operadores
antes mencionados hayan incorporado y ofrecido de manera efectiva los siguientes planes
tarifarios (Resolucin 087 de 1997, Ttulo V, Captulo II, Artculo 5.2.3):

a) Un plan con cargo bsico igual a cero para los usuarios de los estratos
socioeconmicos I y II.
b) Un plan tarifario que contemple un cargo bsico con minutos incluidos para
todos los estratos socioeconmicos.
c) Otros planes adicionales.

3. Finalmente, con relacin a los SPD de agua y alcantarillado (CRA, Resolucin 151 del
2001, Ttulo I, Captulo III, Artculo 1.3.9.1), aseo (CRA, Resolucin 151 del 2001, Ttulo
IV, Captulo II, Artculo 4.2.2.1 y la Resolucin 351 de 2005, Ttulo I, Artculo 2), energa
(CREG, Resolucin 031 de 1997, Artculo 3), gas licuado de petrleo (CREG, Resolucin
083 de 1997, Artculo 3) y gas por red (CREG, Ttulo, Captulo VI, Artculo 109 y 110),
prevalece el rgimen de libertad regulada, el cual se define, segn el Artculo 14 numeral
10 de la Ley de SPD, como el rgimen de tarifas mediante el cual la comisin de regulacin
respectiva fijar los criterios y la metodologa con arreglo a los cuales las empresas de
servicios pblicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios mximos para
los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

129

6.1.1 La Fijacin de Tarifas Mediante la Regulacin de Precios

6.1.1.1 Precios Mximos Price Cap Regulacin por ndice de Precios

Los servicios pblicos domiciliarios de Telecomunicaciones, Energa, Aseo, Gas por Red y
GLP, aplican la regulacin basada en los precios mximos. Este concepto de precio
mximo se traduce como la fijacin de un precio en un mercado que no permitir a una
empresa cobrar ms que ste y, en consecuencia, la cantidad demandada superar a la
ofrecida, por la razn de que los ingresos y utilidades de la empresa estn sujetos a un
criterio y metodologa por parte de las comisiones.

Este sistema de regulacin se encuentra dentro de la modalidad de la regulacin de la
conducta y el comportamiento, la cual tiene como objetivo primordial regular
simultneamente todos los aspectos pertinentes de la conducta de una empresa, tales como
los precios de los productos, el precio de acceso, el comportamiento anticompetitivo, la
cada de los servicios y los productos, la inversin y el entorno ambiental.

Dicho sistema de regulacin se puso en prctica en el Reino Unido a mediados de 1980,
con el fin de evitar los problemas que se generaron por la regulacin por tasa de
rentabilidad, en lo concerniente a la presin alcista en los costos del servicio. Dentro de los
sistemas de regulacin que establecen topes al precio o precios mximos, se destaca el
conocido como RPI-X, que impone lmites a los precios en trminos dinmicos. Este
sistema consiste en una regla para controlar el crecimiento del precio de un bien, por lo cual
la inflacin no se traduce completamente en los niveles futuros de ese precio, pues stos
deben incorporar el efecto de mejoras productivas que el regulador exige.

Dicha regla puede expresarse como:

Pt + 1 = Pt (1 + (IPC - X))
130

El mtodo tuvo su origen a travs de la concepcin de S. C. Littlechild
36
para regular las
actividades de British Telecom en el Reino Unido; posteriormente se extendi esta
aplicacin a otras actividades dentro del mismo pas y en los Estados Unidos. RPI es la
sigla que identifica el Retail Price Index o ndice de precios al consumidor; X es el factor
de ajuste o quita que se le realiza al ndice de inflacin.

La esencia del mtodo radica en las particularidades que se sealan a continuacin:

a) Inicialmente puede cobrar la firma regulada.

b) Si la firma es multiproducto (como en el caso de EMCALI), el techo puede
establecerse para una canasta o promedio ponderado de precios.

c) Los precios se ajustan peridicamente en funcin de parmetros prefijados, cuya
variacin es exgena al comportamiento de la firma regulada.

d) Peridicamente se revisan y recalculan los parmetros pertinentes.

e) Segn la literatura sobre mtodos regulatorios, se reconoce que la regulacin,
basndose en precios (del tipo RPI-X), rene propiedades que la hacen superior a la
regulacin sobre la base de costos. Ventajas tales como la perdida de incentivos para el
derroche o uso ineficiente de los recursos, la generacin tanto de incentivos para
realizar innovaciones que conlleven reduccin de costos, como de otros incentivos para
proveer los bienes y expandir sus servicios, slo si est econmicamente justificado (es
decir, si el precio cubre los costos).

36
S. C. Littlechild (1983).Regulation of British Telecomunications Profitability. London, Deparment of
Industry.
131

6.1.1.2 La Modalidad de Regulacin Basada en el Sistema de Cost Of Service

El servicio pblico de Agua y Alcantarillado se encuentra bajo el sistema de cost of service,
dado que, la tarifa permite recuperar los costos de administracin a partir de un cargo fijo y
el costo de capital, incluido el del plan de inversiones y los costos de operacin, a travs de
un cargo variable por metro cbico. Especialmente en el sector de agua y alcantarillado, los
costos no estn sujetos a un IPC, sino a una definicin o concepto del Costo Medio de
Largo Plazo (CMLP), donde ste corresponde a lasuma del Costo Medio Operacional, el
Costo Medio de Inversin a Largo Plazo y el Costo medio por tasas ambientales.

La apropiacin del concepto del CMLP en las tarifas del servicio pblico de agua y
alcantarillado, demuestran que la modalidad de regulacin para dicho servicio pblico no es
el Price Cap o Precios mximos; sino que, por el contrario, es la modalidad de regulacin
por tasa de retorno, ya que los precios sirven para recuperar el costo y generar un beneficio,
sustentado en que la normatividad impuesta por la Comisin, se orienta hacia el control de
los factores que se incorporan al proceso. Es decir, inversiones en maquinaria y equipos,
representado por el costo medio operacional y de mantenimiento, y el ciclo de amortizacin
de los activos, representado en el costo medio de inversin.

132

6.2. Anlisis de los Datos Estadsticos de los SPD en Colombia

6.2.1. Cobertura y Calidad del Servicio

La medicin estadstica de la cobertura se realiza bajo el mtodo del porcentaje de hogares
que contestaron afirmativamente haber estado conectados al servicio pblico respectivo,
por lo cual, la clasificacin rural/urbano cambi un poco en el ao 1993 con relacin a los
otros dos aos. En el ao 1993, el municipio era rural o urbano; para los otros aos, el
municipio tena una parte rural y otra urbana, debido a las polticas de reordenamiento
territorial.

Es evidente el impacto positivo que sobre la cobertura han tenido las reformas acaecidas
despus de la Constitucin Poltica de 1991. El Cuadro 14 muestra la cobertura tanto
urbana como rural de los servicios pblicos de energa, acueducto, alcantarillado y telefona
para las principales ciudades del pas; debe sealarse que los resultados no han sido
condensados en un 100% y que se encuentran disparidades y oportunidades en el marco
general de los SPD en Colombia.

Cuadro 14
Cobertura SPD en Colombia Principales Ciudades

Fuente:EncuestadeCalidaddeVida19931997y2003CEDE,2005.

133

6.2.1.1. Energa

La forma de calcular el indicador de cobertura en el sector de energa se rige mediante dos
formas, la primera es definindolo como el nmero de hogares conectados sobre el nmero
de hogares total (definiendo al nmero total de hogares como la sumatoria de los hogares
conectados y los hogares que potencialmente podran estarlo) y la segunda es definindolo
como el nmero de personas conectado sobre el nmero total de personas; la informacin
para la variable calidad y cobertura del servicio se obtiene de la Encuesta de Calidad de
Vida (ECV), permitiendo calcular ms fcilmente el indicador a travs de la segunda
forma. La evolucin del indicador de cobertura se muestra a travs del Cuadro 15

Cuadro 15
Evolucin de la Cobertura del Servicio Residencial de Energa Elctrica en Colombia

Fuente:DANEECV
6.2.1.2. Gas Natural Domiciliario

La cobertura del servicio pblico de gas natural puede medirse a travs del nmero de
instalaciones domiciliarias, lo cual representa el nmero de hogares que efectivamente
reciben el servicio. Bajo el mtodo del caculo de la cobertura como la proporcin de
hogares conectados al servicio, se encuentra que para el ao 1997 sta fue de 18.9% y que
en el ao 2003 lleg al 35.9% del total de hogares, es decir, que la proporcin de hogares
con conexin al servicio ha aumentado tanto en las cabeceras municipales como en las
reas rurales, consolidndose en las zonas rurales como un sustituto de la lea. El Cuadro
16 muestra las proporciones anteriormente citadas.
134

Cuadro 16
Proporcin de Hogares con Acceso al Servicio de Gas Natural en Colombia

Fuente:DANEECV19972003
De acuerdo con informacin provista por el Ministerio de Minas y Energa (MME) para el
ao 2003 y de la Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME), el gas natural abarca
327 municipios y tiene cerca de 3.1 millones de usuarios residenciales. Adems, cuenta con
45.600 usuarios industriales y 2.348 usuarios comerciales para un total de
aproximadamente 3.2 millones de usuarios; lo anterior sustenta la Grfica 43, sobre las
proyecciones de cobertura y nmero de instalaciones para el ao 2010, estimado en el
rango de ms de 4.6 millones de usuarios residenciales aumentando la cobertura al 45% del
total de hogares.

Grfica 43
Proyeccin de la Cobertura de Gas Natural a 2010

Fuente:UPME
135

Dentro del anlisis del servicio de gas, debe de incluirse tambin el anlisis del GLP
37
, el
cual, se distribuye y comercializa en cilindros. El Cuadro 17 muestra la participacin de la
demanda por sectores; en los sectores residencial y comercial, el 99% del GLP se utiliza
para los procesos de coccin de alimentos y calentamiento de agua, mientras que la baja
participacin en el sector industrial, indica la competencia que enfrenta el GLP con otros
combustibles de bajo costo como el crudo de Castilla, el carbn y el gas natural en troncal.

Cuadro 17
Demanda Interna GLP en Colombia

SECTOR %
Residencial 90
Comercial 7
Industrial 2
Otros Usos 1
Fuente:CREG.


Segn informacin provista por la SSPD, la tasa de crecimiento de las lneas de los estratos
subsidiados (26,6% para estrato 1 y 13,9% para estrato 2) es muy superior a la tasa de
crecimiento promedio del nmero de lneas de telefona local (6,8%), las lneas de estratos
contribuyentes han crecido a tasas menores que el promedio (2,8% para estrato 5; 2,4%
para estrato 6 y 5,4% para estrato no residencial). El Cuadro 18 pone en evidencia estos
resultados.

37
El GLP es la mezcla de gases condensables presentes en el gas natural o disuelto en el petrleo. En la
prctica,sepuededecirquelosGLPsonunamezcladepropanoybutano.Elprocesoseiniciacuandoel
petrleocrudoprocedentedelospozospetrolerosllegaaunarefinacinprimaria,endondeseobtienen
diferentescortes(destilados)entreloscualessetienennaftasogasolinas,turbosina,queroseno,gasleo
odiesel,gashmedoygasleosatmosfricosydevaco.LosusosprincipalesdelGLPsonlossiguientes:
obtencin de olefinas, utilizadas para la produccin de numerosos productos, entre ellos, la mayora de
los plsticos; combustible para automviles (RON de 110); combustible de refinera; combustible
domstico(mediantebombonasoredesdedistribucin).
136

Cuadro 18
Evolucin del Nmero de Lneas Urbanas de TPBCL por Estrato

Fuente:SSPD
Por otro lado, la proporcin de usuarios contribuyentes con respecto a la de usuarios

subsidiados es cada vez menor. En el periodo comprendido entre los aos 1993 y 2002, el
porcentaje de lneas subsidiadas aument del 68,9% al 82,2% del total de lneas urbanas,
mientras que las lneas de estratos contribuyentes se redujeron de 13,5% a 7,4%. El Cuadro
19 muestra esta tendencia.

Cuadro 19
Participacin del Nmero de Lneas Urbanas de TPBCL por Estrato (1993-2002)

Ao 1993 2002
Estrato 1 1,4% 8,6%
Estrato 2 20% 33,8%
Estrato 3 47,5% 39,8%
Estrato 4 17,7% 10,4%
Estrato 5 8,7% 4,6%
Estrato 6 4,8% 2,8%
Estratos Subsidiados 68,9% 82,2%
Estratos Contribuyentes 13,5% 7,4%
Fuente:SSPD,DNP

137

El fenmeno de sustitucin, evidente a partir del ao 2000, no solamente ha influido en una
menor tasa de crecimiento de la cobertura del servicio de telefona local, y posiblemente en
la reduccin del trfico de este servicio, sino que tambin ha motivado una menor tasa de
crecimiento del trfico en estratos contribuyentes, quienes son los principales usuarios del
servicio de telefona mvil. El fenmeno de sustitucin del trfico de telefona fija (local,
larga distancia) por trfico de telefona mvil, es de gran notabilidad; este obrar como
sustituto, genera un contrapeso fuerte de competencia en los mercados fijos. La Grfica 44
muestra como al finalizar el ao 2004, el nmero de abonados mviles incluso supera el
nmero de lneas fijas en el pas.

Grfica 44
Nmero de Lneas Fijas y Mviles en Colombia (1997 2004)

Fuente:FEDESARROLLO.LastelecomunicacionesenColombia.

138


Una de las notables disparidades, es lo que ocurre con el agua; Gaitn y Martnez (2004)
realizan un estudio para la Contralora General de la Repblica (CGR), mostrando la
comparacin entre cobertura nominal y cobertura real del servicio de agua y alcantarillado,
en donde la primera es el nmero de hogares con conexin domiciliaria a una red, indicador
que no toma en cuenta los parmetros de calidad y continuidad. La segunda muestra el
porcentaje de hogares con conexin domiciliaria a la red y que reciben agua apta para el
consumo humano las 24 horas al da (Grfica 45)

Grfica 45
Comparacin Entre Cobertura Nominal y Cobertura Real

Fuente:CGR,2004
El informe realizado para la CGR seala adems que, del agua distribuida para consumo
a la poblacin colombiana, el 58,2% es apto para el consumo humano (Grfica 46); este
58,2% de la poblacin que s recibe agua potable en sus conexiones domiciliarias, se
encuentra ubicada principalmente en 94 Municipios que representan el 8,6% de los
Municipios del pas; de estos 94 Municipios, siete corresponden a ciudades con una
poblacin mayor de 500.000 habitantes. El 100% de los municipios con nivel de
poblacin superior al rango mencionado proveen agua potable, en contraste con las
139

poblaciones de menos de 2.500 habitantes, en las cuales apenas el 10% proporciona agua
potable

Grfica 46
Estimacin en Porcentaje de la Poblacin con Agua Potable
Fuente:CGR,2004
6.2.1.5. Aseo

Respecto a la cobertura, el sector de aseo no excluye del servicio a quien no tiene un
contrato de condiciones uniformes, por lo cual no es adecuado hablar de coberturas en la
medida en que se trata de un bien de carcter pblico. De hecho, la ltima reglamentacin
sobre multiusuarios no permitira definir si las coberturas aumentan o no, en la medida en
que un solo usuario puede cubrir varios hogares; el contrato de servicios pblicos se utiliza,
entonces, para efectos de facturacin del servicio.

Bajo este contexto, el estudio de Roda (2004) opt por utilizar la informacin contenida en
la ECV del DANE, lo cual permiti analizar la evolucin del servicio de aseo en las
regiones que comprenden las cinco ciudades objeto de anlisis. La encuesta slo es
140

representativa a nivel de ciudad en el caso de Bogot, en cambio, para las otras regiones, la
encuesta incluye todos los cascos urbanos.

Tradicionalmente, la cobertura del servicio de aseo se analiza a partir de la cantidad de
basura recogida en relacin con la cantidad de basura producida. Una cobertura del 100%
indicara que todos los residuos slidos producidos son dispuestos a travs de alguna
tcnica, como por ejemplo botadero, enterramiento o relleno sanitario. Segn lo dispuesto
en la Grfica 47, el promedio de produccin de residuos de 17 capitales departamentales
colombianas se ubica en 0,7 Kg./hab./da; en el caso de las cuatro ciudades principales
(Bogot, Medelln, Barranquilla y Cali), el promedio es 0,775 Kg./hab./da.

Grfica 47
Produccin per Cpita para 17 Principales Ciudades

Fuente:ArrietaBernate,Geovanis(2005).DisposicinFinaldeResiduosSlidosen
Colombia.Bogot:CEDE.
141

6.2.2. Tarifas y Consumo

6.2.2.1. Energa

En energa elctrica, las tarifas se cobran con base en cargos variables por Kwh. en una
estructura de bloques crecientes por niveles de consumo. Para los Estratos 1, 2, 3 y 4 el
aumento tarifario corresponde al 34.82%, 33.79%, 36.91% y 31.94%, respectivamente;
estos aumentos, en parte, se dieron por el desmonte de los subsidios, lo que no se ve con los
Estratos 5 y 6 porque la variacin en los costos de distribucin fue muy poca.

Como resultado de las alzas en la tarifa, el consumo por usuario en estos estratos ha
disminuido; tambin este aumento en las tarifas contribuy a la disminucin del consumo
de energa por parte de los usuarios de estratos ms bajos. En promedio, el Estrato 1
disminuy su consumo en 3.29%, el Estrato 2 disminuy en promedio un 5.05%; en
Cundinamarca y en Cali fue mayor el impacto para este estrato, disminuyendo en 22.83% y
24%, respectivamente, el Estrato 3 disminuy, en promedio, un 2.92%, mientras que las
electrificadoras de Cundinamarca y Quindo fueron las ms afectadas con disminuciones de
18.89% y 15.65%, respectivamente, finalmente, el Estrato 4 no ha disminuido su consumo
y, por el contrario, aument marginalmente en un 0.025%.


Cock (1992) plantea que antes de las reformas, el precio del gas natural se encontraba muy
por debajo de su costo econmico. Para el ao 1991, el precio del gas residencial para el
Estrato 2 era de 1.97 US/MBTU, contrastando con un costo econmico de 4.97 US/BTU; la
poltica anterior se traduca en subsidios al consumo residencial, industrial y termoelctrico,
cuyo costo era asumido por ECOPETROL.

142

Las actividades de transporte y distribucin de gas eran rentables para las empresas
distribuidoras, excepto para ECOPETROL, quien asuma el costo de los mencionados
subsidios. Para el ao 1992 se subsidiaba a los usuarios termoelctricos en el 35.59%, a los
industriales el 78.86%, a los petroqumicos el 53.66% y a los residenciales el 71.54%; el
Cuadro 20 muestra, para dos ciudades del pas, las tarifas residenciales del gas natural
como porcentaje del costo de prestacin del servicio en el ao 1991, para tres niveles de
consumo y para los seis estratos.

Cuadro 20
Evolucin de las Tarifas Residenciales del Gas Natural por Estrato
(Pesos de 2004 por m
3
)
Perodo 1998 2003

Fuente:CREG,2004

De acuerdo a la informacin consignada en el cudro anterior, entre los aos 2001 y 2003 se
observa un descenso en la tarifa promedio para los Estratos 1, 2, 3 y 4. Sin embargo, para el
estrato 1, la tarifa ha aumentado un 24% desde al ao 1998 hasta el 2003, implicando un
aumento promedio anual del 4.7%.

143


Las Resoluciones CRT 023 de 1995, 055 de 1996 y 087 de 1997, determinaron las
metodologas que deban seguir los operadores regulados de telefona fija para calcular sus
tarifas. A travs de estas resoluciones, se fij el valor del cargo de acceso y uso de las redes
locales y el mecanismo de transicin del antiguo esquema de participaciones al nuevo de
cargos de acceso ordenado por la Ley 142 de 1994; las metodologas tarifarias para el caso
de la telefona local, incluyeron un periodo de ajuste hacia los topes, conocido como costos
mximos a ser recuperados, y estipularon la distribucin de las tarifas entre los diferentes
cargos (fijo, variable y conexin).

Uribe (2005) muestra que las tarifas de larga distancia presentaron una reduccin
importante desde el momento en que se abri el mercado a la competencia en el ao 1997;
lo anterior se muestra en la Grfica 48 donde se observa que con la entrada de la
competencia por la prestacin de los servicios, a partir del ao 1998 las tarifas de larga
distancia internacional se redujeron en un 88%, mientras que las de larga distancia
nacional, lo hicieron en un 8%. No obstante, se observa que las tarifas de larga distancia
nacional han presentado una senda decreciente an durante el perodo comprendido entre
los aos 1994 y 1998, poca en la que TELECOM era el nico prestador del servicio.

Grfica 48
Evolucin de las Tarifas de Telefona de Larga Distancia (1994 2003)

Fuente:CRTyOperadoresdeTelecomunicacin.
144


En la mayora de las ciudades se ha incrementado la tarifa media bsica para todos los
Estratos, aunque existe una tendencia a incrementos cada vez menores hacia el ao 2001,
posiblemente atribuibles a que la inflacin ha disminuido durante el perodo de anlisis,
como lo seala el Cuadro 21; as las cosas, se puede pensar o deducir que los mayores
ajustes ya se hicieron y las tarifas cobradas estn cada vez ms cerca de lo que seran las
tarifas meta.

Lo anterior podra generar una conclusin coyuntural, sustentada en que el ndice de
precios del sector es superior al ndice de precios general (este comportamiento puede
relacionarse con el esfuerzo que se ha hecho durante los ltimos aos para resolver el
rezago tarifario), siendo posible sealar que los ajustes en las tarifas en el sector se deben a
dos causas, una la actualizacin de precios y la otra el desmonte de los rezagos tarifarios,
cuyos ajustes estn orientados a lograr la suficiencia financiera de las empresas, de acuerdo
con lo ordenado por la Ley 142 de 1994.

Cuadro 21
Crecimiento de los Precios al Consumidor Acueducto y Saneamiento Bsico vs. Total
Nacional

Fuente:SSPD2002
Nota:AoBase:1998=100

El tema tarifario en materia de acueducto y alcantarillado ha sido uno de los ms
controversiales; los aumentos observados han dado lugar a cuestionamientos en el modelo
de prestacin de servicios pblicos introducido en el ao 1991 y desarrollado a partir de
1994. Como se observa la Grfica 49 muestra como en el perodo comprendido entre los
aos 1993 y 2004, el cargo fijo de la tarifas del servicio de acueducto, en general, ha
crecido de manera sostenida para todos los estratos; se muestra adems la evolucin del
145

promedio de cargo fijo de acueducto para ocho ciudades. Es notorio como partir del ao
1996, se empieza a observar un incremento sostenido en el valor del cargo fijo buscando la
recuperacin de los costos de administracin o de clientela, posteriormente para el perodo
comprendido entre los aos 1997 y 2004, el cargo fijo del servicio de alcantarillado
aument en un 1,8%

Grfica 49
Evolucin Cargo Fijo Acueducto Total Nacional por Estrato
Precios Constantes de 1998

Fuente: CRA, DANE
6.2.2.5. Aseo

Las tarifas cobradas antes de la aplicacin del marco regulatorio, introducido a mediados de
los noventa, no permitan la recuperacin de los costos de prestacin del servicio. El
manejo politizado que se dio a las empresas condujo a que las tarifas fueran inferiores a los
costos.

El Cuadro 22 muestra como las tarifas del servicio de aseo crecieron de manera sostenida
entre los aos 1994 y 2003, esta estimacin de la variacin anual promedio de las tarifas
integra las ciudades de Barranquilla, Bogot, Medelln y Cali. Los principales aumentos se
146

presentan en los Estratos 1 y 2, sustentados por los altos niveles de subsidio otorgados a
los usuarios de estos estratos antes de la expedicin de la metodologa tarifaria que han sido
desmontados gradualmente.

Cuadro 22
Variacin Anual de la Tarifa Plena Segn Tipo de Ciudad

Fuente:CEDE,2005.Clculospropios.

147

CAPTULO VII

E ES S L LA A P PO OL L T TI IC CA A P P B BL LI IC CA A D DE E R RE EG GU UL LA AC CI I N N D DE E L LO OS S S SE ER RV VI IC CI IO OS S
P P B BL LI IC CO OS S D DO OM MI IC CI IL LI IA AR RI IO OS S U UN NA A P PO OL L T TI IC CA A D DE E C CO OR RT TE E N NE EO OL LI IB BE ER RA AL L? ?

A lo largo de la presente investigacin se han venido desplegando una serie de objetivos
con el fin de estructurar una base terica y prctica que permitiera la construccin de
juicios para determinar si la poltica en estudio es de tendencia Neoliberal. De manera
implcita, el desarrollo del problema de investigacin propuesto, establece que los criterios
involucrados en las normas regulatorias de los servicios pblicos domiciliarios vigentes en
Colombia incorporan una mayor ponderacin de la eficiencia productiva, reflejada en la
garanta de la obtencin de rentabilidades financieras, sobre aspectos ligados propiamente
al bienestar.

La conclusin de esta investigacin, es decir, la respuesta a la pregunta final, girar en
torno, en primer lugar, sobre un eje argumentativo explicativo desde lo terico legal que
encuentra su sustento en los orgenes y estructura del marco regulatorio de los servicios
pblicos domiciliarios en Colombia; seguidamente, se trazar un bosquejo correspondiente
a la implementacin de la Poltica Pblica de Regulacin de los servicios pblicos
domiciliarios en Colombia.

148

7.1. El Eje Terico Legal de la Poltica Pblica de Regulacin

En el mbito terico legal, se delinea la transformacin del Estado de Bienestar a Estado
Regulador indicando, en ltimas, la modernizacin del Estado y sus implicaciones legales,
es decir que ste dirige sus funciones sobre varios puntos, entre los cuales se encuentran el
colocar barreras de entrada a la competencia (Monopolios legales), el exigir licencias y
registros a las empresas, la restriccin de precios a ciertos bienes y servicios, el autorizar
lugares para la localizacin y cobertura obligada para atencin, las concesiones de
territorios exclusivos y el trazar restricciones sobre calidad y estandarizacin. Los
anteriores puntos, responden a una perspectiva instrumental de modernizacin del Estado,
la cual implica una serie de tpicos comunes, tales como:

a) El manejo de las organizaciones empresariales pblicas de forma semejante a las
privadas, con base en el criterio racional del costo beneficio y atendiendo a las
seales del mercado. Lo anterior se constituye como el predominio del llamado
Modelo de Estado Empresarial, sobre el cual se ha suscitado una copiosa literatura
en los ltimos aos, particularmente en la versin anglosajona que propone la
"Reinvencin del Gobierno" (Osborne y Gaebler, 1992).

b) Impulso a las polticas de descentralizacin o desconcentracin, autonoma en
la gestin de las entidades pblicas, otorgndoles a sus mandos una
responsabilidad grande y disminuyendo el peso paternal o autoritario de los
niveles superiores. Esta tesis de la ruptura de una unidad vertical, jerrquica
en las estructuras de la Nacin Estado, es en realidad el corolario de la
propuesta de democratizacin de la gestin de los asuntos pblicos a partir de
la puesta en marcha de la autogestin y la participacin ciudadana, con base
en un discurso que reconoce las dimensiones creativas de las comunidades y
la importancia de la reconstruccin de la sociedad civil (Varela, 2005b).

149

c) La supremaca de la razn ciencia tcnica moderna en la conduccin de los
procesos administrativos y de tipo productivo de bienes y servicios.

d) La modernizacin, que se vislumbra como un continuum de agregados y cambios,
tanto en el hardware como en el software gestionario (Varela, 2005b).

Otro criterio de Estado regulador en la poltica pblica que se estudia es el concepto de
control de gestin y resultados, establecido en la Ley 142 de 1994, en el Artculo 52. Este
punto de la Ley responde a la teora de la Nueva Gerencia Pblica (New Public
Management NPM), la cual pretende corregir los abusos del intervencionismo del Estado,
argumentando que las burocracias pblicas, son ineficientes y primordialmente cuna del
clientelismo, es decir, el objetivo central de la teora NPM, es extender la ideologa
managerial del mercado a las organizaciones del Estado.

El NPM introduce la teora del Gobierno Competitivo en el que entran a competir en el
mercado las organizaciones estatales, a travs de indicadores de desempeo, donde stos se
construyen para establecer el mecanismo de premio y castigo. Por lo tanto, las
organizaciones que respondan ms rpido, sern premiadas y las que no respondan
adecuadamente sern castigadas, en donde se regalan puntos para los premiados y estrellas
negras para los castigados.

Tal y como lo expone Varela (1999) en su artculo El Nuevo Esquema de Prestacin de
Servicios Pblicos y Sociales Bajo el Modelo de Descentralizacin Territorial en Amrica
Latina Algunas Experiencias Relevantes, publicado en la Revista del CLAD Reforma
del Estado y la Administracin Pblica, en Colombia se han creado varias comisiones
regulatorias con el propsito de constreir el papel dominante de los monopolios que
presten servicios pblicos cuando la competencia no sea posible, promover la competencia
cuando sta sea el modelo de provisin de los bienes y servicios pblicos, y as mantener la
calidad en el servicio; las comisiones reguladoras tambin deben actuar como rbitros en
los conflictos entre empresas, evaluar y conceptuar en los contratos que se presentan bajo
condiciones uniformes, regular igualmente las tarifas, hacer que las empresas prestatarias se
150

cian al modelo ESP (Empresas de Servicios Pblicos), as como mediar en los procesos de
fusin, reestructuracin y liquidacin de empresas e igualmente, dentro de este mbito,
ellas han de evaluar la gestin de las empresas prestatarias.

Las funciones de control, vigilancia e inspeccin, asegura el autor, estn notablemente
dispersas: la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios que, bajo el esquema de
la Constitucin colombiana, es una agencia de la Presidencia de la Repblica, la
Contralora General de la Repblica y las Contraloras Departamentales y Municipales
ejercen adems funciones taxativas de control, en tanto en las empresas concurren dineros
pblicos, de los orgenes antes mencionados, y el papel de la Procuradura General de la
Nacin y las Personeras Municipales, en funcin del carcter semipblico de las empresas
prestatarias.

De igual manera, Varela (2005) en su publicacin Burocratizacin y Mercantilizacin en
los Servicios Pblicos Un balance de los Estudios de Caso y su Relacin con las
Tendencias Globales
38
, seala de manera clara y precisa los resultados tangibles ms
importantes en el terreno de la implantacin de las ideologas administrativas del NPM:

a) La lgica burocrtico weberiana, trazo dominante en la gestin de las Empresas
estatales del sector de los servicios pblicos, fue paulatina y progresivamente
modificada. En su lugar, se implant una poltica inspirada claramente en el New
Public Management; en este sentido, se impuls la despolitizacin en la gestin de
las Empresas, a las cuales se las pretendi constituir como organizaciones
autnomas y relativamente independientes de los avatares polticos.

38
ElcualhacepartedelinformedeinvestigacinpresentadoenelmarcodelDoctoradoenAdministracin
querealizenlaHEC(EcoledesHautesEtudesCommerciales)delaUniversidaddeMontrealCanad
151

b) En teora, el Alcalde y los concejales tienen el control de las empresas Municipales
de servicios pblicos; los alcaldes nombran a los gerentes, pero stos se relacionan
funcionalmente y sin mayores mediaciones con el gobierno Nacional y con las elites
econmicas de cada regin. Por supuesto, actan de manera directa en las
interrelaciones con las multinacionales que les proveen tecnologas, equipos,
asistencia tcnica y con las cuales pactan joint ventures. As, bajo la ideologa del
New Public Management y la lgica de la eficiencia y la rentabilizacin, el gerente
pblico acta como un empresario privado respecto de sus pares y se rinde a este
tipo de lgicas, evitando el control poltico de su nominador, el Alcalde y el
Concejo. Dicha prctica no encuentra un tipo de regulacin en ninguna parte, sino
que constituye un resultado directo de la transformacin de la cultura poltica;
condicionada adems por el peso tutelar de los emprstitos.

En ese sentido, las principales Empresas estatales colombianas se han autonomizado
de una forma significativa en sus procesos de gestin y en las decisiones tecno -
administrativas respecto del poder poltico y se han convertido, de manera parcial
pero manifiesta, en tecnocracias administrativas o manageriales de tipo neoliberal,
conservando la naturaleza pblico estatal de los derechos de propiedad.

El ex Ministro de Hacienda, ex Ministro de Desarrollo, ex Representante a la Cmaray ex
Senador de la Repblica, Hernando Agudelo Villa, en su libro La Revolucin Liberal Un
Proyecto Poltico Inconcluso, se refiere a que la Ley 142 de 1994, sustentando que esta
contradice en gran medida los avances constitucionales respecto a la creacin de un Estado
de Bienestar, por varias disposiciones, tales como:

a) Obliga a las empresas pblicas del Estado y de todas las entidades territoriales a
transformarse en sociedades por acciones o en Empresas Industriales y Comerciales
del Estado (EICE) en el trmino de dos aos (Ley 142 de 1994, Artculos 17 y 180),
desconociendo la importancia de la empresa pblica y de las funciones de
solidaridad social y distribucin del ingreso que cumplen.
152

b) La emisin de esta ley vulnera la fisonoma de la empresa pblica encargada de
prestar los servicios bsicos, permitiendo la libertad de entrada de los agentes
privados en la prestacin de dichos servicios y la promocin de la competencia (Ley
142 de 1994, Ttulo I) sin las debidas precauciones para que no se quebranten las
empresas estatales.

c) La ley busca abolir en el rgimen tarifario el sistema de subsidios llamados
cruzados, mediante los cuales, con un criterio redistributivo del ingreso, se beneficia
a los sectores sociales ms pobres mediante tarifas diferenciales (Ley 142 de 1994,
Ttulo VI). Lo anterior se hace con el nimo de que el rgimen tarifario refleje los
costos reales de dichos servicios prestados bajo condiciones de eficiencia, pero a la
vez para aliviar a las clases medias y altas, a las cuales se dice, las empresas de
servicios pblicos gravan en exceso por medio de las tarifas.

Conjuntamente de los problemas sectoriales en trminos macro, la institucionalidad
vigente en los ochenta no contaba con las herramientas necesarias para introducir eficiencia
en los servicios pblicos ni asegurar su sostenibilidad. El estado afrontaba la crtica hacia
un conjunto de problemas que se consideraban evidentes; no tena capacidad para intervenir
las empresas an bajo severos abusos a los usuarios, bajas coberturas, mal servicio, o riesgo
de quiebra, deba orientar cuantiosos recursos presupuestales para rescatar empresas
quebradas y no contaba con autoridad para corregir los orgenes del desbalance, adems el
Gobierno no contaba con instrumentos para elevar la eficiencia de los prestadores y los
monopolios administrativos, junto con el poder de la administracin pblica, constituan
una barrera a la entrada de gestin y capital privado, careciendo de un conjunto de reglas
que atrajera la inversin privada y que garantizara su sostenibilidad en el mediano y largo
plazo.

153

Lo anterior responde de manera clara a la implementacin de un modelo de economa mixta
que supone la coexistencia de empresas privadas y pblicas con objetivos diferentes pero
complementarios, ratificando la poltica de privatizaciones del neoliberalismo que acude a
la presentacin de una empresa pblica siempre ineficaz y a una empresa privada siempre
eficiente. As, se hace necesaria la formulacin e implementacin de una poltica pblica o
programa de servicios pblicos domiciliarios, sustentada en el concepto de una eficiencia
productiva y gestin empresarial, con el fin de solucionar problemas de cobertura, calidad,
abusos de tarifas y eficacia en la prestacin del servicio, que son originarios del
intervencionismo estatal.

El modelo implantado por la Ley 142 de 1994, segn afirma Varela (2005), es muy fuerte
en el sentido en que no acepta el dficit estructural de las entidades, derivado de no cobrar
el promedio estndar del costo de produccin ms la ganancia relativa y que prohben el
subsidio. El principio hoy vigente como un dogma de poltica pblica, de que todo debe ser
pagado y el no reconocer la realidad de la exclusin social que implica la existencia de
sectores de la sociedad que no tienen derecho a los servicios, debido a su incapacidad de
poder pagarlos, lleva a esta parte de la poblacin a concebirla bajo la mirada el delito; se ha
pretendido el autofinanciamiento del modelo mediante los Subsidios Cruzados que
permitieran pagar los otros manteniendo la empresa (lo cual es algo que evidentemente no
se ha logrado), contrastando con una tendencia ascendente de familias y usuarios
desconectados y de otros usuarios que an cuando pagan lo hacen sobre la base de un gran
sacrificio en su calidad de vida.

La Ley 142 de 1994 define a la regulacin el objetivo de asegurar una adecuada prestacin
del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos en beneficio
del usuario en trminos de calidad, oportunidad y costo del servicio, estableciendo que,
para el logro de ste objetivo, se promover la competencia y crear y preservar las
condiciones que la hagan posible. Es as como el instrumento de regulacin sera la
competencia, sin embargo, si a sta no se le adicionan consideraciones complementarias,
como sistemas de competencia limitada con los que se podran obtener economas de
escala, puede resultar en una aplicacin inconveniente; la comisin reguladora debera, en
154

unos casos, promover la competencia, pero en otros, crear situaciones de competencia
recortada, entrando a regular situaciones de monopolio, como en el caso del gas.

En cuanto a la modalidad de regulacin, se encuentran dos rasgos principales de corte
Neoempresarial en la poltica pblica:

1. En el clculo de la tarifa de todos los SPD prima la metodologa del costo medio o
promedio en el clculo de los costos de la prestacin del servicio, es decir que las
empresas de servicios pblicos estiman su frontera de rentabilidad por los costos por
unidad de produccin. En Colombia, las tarifas son fijadas por las comisiones
regulatorias, mediante estudios tcnicos que se basan en tres rubros: los costos de
produccin (costos de operacin), los costos administrativos (donde est la ganancia
promedio) y, en tercer lugar, los gastos de mantenimiento y de inversin futura;
calculados estos tres rubros, se construyen las tarifas y luego, en algunos casos,
como en el de la energa, se hacen los subsidios cruzados.

2. La poltica pblica de regulacin es de carcter tcnico, sustentado en el concepto
de precio que, a la manera de ver la receta del Consenso de Washington, aplica la
medida econmica de la inflacin como parmetro central de la economa. Esta
apropiacin del IPC se observa en la metodologa RPI-X aplicada en Colombia a los
servicios de energa, gas por red, GLP, telecomunicaciones y aseo; este mtodo se
encuentra estipulado como rgimen de libertad regulada, en el Artculo 14 de la Ley
142 de 1994, representado por la frmula RPI-X y basado en el control de precios
de los servicios bsicos con base en la presuncin de que si el precio no puede
aumentarse, la nica frmula para elevar los beneficios es reducir los costos, es
decir que el sistema se basa en limitar el incremento normal del precio de un
conjunto de servicios bsicos en el porcentaje que resulta de reducir el IPC en
funcin de un factor X que refleja lo mejor de la eficiencia de la empresa y es
determinado por el ente regulador
39
.

39
El concepto de precio revalidado o planteado en un sistema RPIX, como variable primordial en la
regulacin de los SPD de energa, gas por red, GLP, telecomunicaciones y aseo, en Colombia, no es del
155

El hecho de estar inmersos en un mercado globalizante, en el que debe de incursionarse en
tecnologa y mtodos, no debe dejar de lado que la variable del capital humano es
primordial en el desarrollo sustentable de un pas, ms en la filosofa de las polticas
pblicas que en su estructura. Es por eso que, permitindose plasmar una opinin personal
y profesional, se dir en este texto que la poltica de regulacin de los SPD responde a las
dinmicas del mercado y a la receta del Consenso de Washington. Sobra decir que el
componente del control social de los SPD fue uno de los objetivos diversos de Gran
Bretaa en su proceso de privatizacin, que tena como fin responder al principio de la
regulacin que consiste en intentar mantener ms no asegurar un equilibrio adecuado de
los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios o bienes, y los intereses de los
accionistas de las empresas prestadoras del servicio.

Cabe preguntarse, si la regla IPC-X impuesta por el modelo britnico no fuera mejor que la
regulacin de la tasa de rentabilidad, no sera ms beneficioso evitar la regulacin e
introducir a cambio dosis adecuadas de competencia? Vickers (1993) a este interrogante
respondi Al fin y al cabo, en algunos casos de monopolios, la regulacin es un medio
para introducir estas dosis de competencia y si la competencia es absolutamente imposible,
el rechazo en determinadas circunstancias de la empresa pblica no sera tan evidente.

Luego de revisar y construir juicios, en el presente trabajo, no deja de llamar la atencin
que el viejo tema Estado versus Mercado reaparezca con una tremenda fuerza, encontrando
problemas que genera la presencia generalizada de operadores con fuerte poder de mercado
y, en consecuencia, asignan crucial importancia a la promocin de la competencia como el
camino a la construccin de una economa eficiente y competitiva.

todoconfiable,porquestenopuedemedirlatotalidaddelfuncionamientodeunaempresaqueprestael
serviciodomiciliario,yaquestaseencuentramejorinformadaespecialmenteentodolorelativoacostos
yniveldeesfuerzo.
156

7.2. Abstraccin de la Implementacin de la Poltica de Regulacin de los SPD

En la implementacin de la Poltica Pblica de Regulacin de los Servicios Pblicos
Domiciliarios en Colombia, existe un TradeOff entre eficiencia y equidad, sustentado
en que los criterios del rgimen tarifario, que impone la Ley 142 de 1994 en el Artculo
87, no se cumple en su totalidad, como es el de transparencia e integralidad; la
demostracin lgica del porque no se alcanza estos objetivos pretendidos por la norma,
es formulado por la teora de juegos y los modelos de regulacin constituidos por
Baron y Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1986).

7.2.1. Una Concepcin de la Regulacin a Travs de la Teora de Juegos

La regulacin de un servicio pblico domiciliario puede ser esxplicada en trminos de la
teora de juegos, como un juego estratgico entre los responsables de las decisiones de la
empresa prestadora del servicio y objeto de regulacin (Agente), y el organismo encargado
de establecer las polticas reguladoras de las mismas, en este caso, la comisiones de
regulacin (Principal). Es as como se considera importante analizar dentro de este juego,
tanto la dinmica de la regulacin existente como las interacciones estratgicas que pueden
surgir entre el Agente y el Principal a lo largo del tiempo.

En trminos normativos, el problema general se reduce a una situacin en la que un
Principal trata de crear incentivos para un Agente tomador de decisiones que afectan al
Principal, con el propsito de que acte de una forma que contribuya en la mayor medida a
los objetivos del Principal (Vickers y Yarrow, 1991). Bajo esta perspectiva, se establece
como supuesto que tanto el Principal como el Agente no comparten los mismos intereses;
es decir, el Principal, que est representado por el gobierno, tiene como objetivo maximizar
el bienestar social, mientras que el Agente, que est representado por la empresa, intenta
maximizar los beneficios.

157

De esta manera, se pueden plantear las estrategias de los jugadores. Por un lado, el
regulador se preocupa por garantizar los principios de un servicio pblico como son la
igualdad de acceso, la calidad del servicio, la no discrecionalidad en el cobro de tarifas por
medio de la regulacin de los precios, la calidad y la cobertura; mientras que a la empresa
le interesa maximizar sus beneficios operando con objetivos y resultados contrarios a los
requeridos para la maximizacin del bienestar colectivo.

Respecto a la dinmica del juego de lder seguidor, se puede suponer que el punto de
partida es un estado natural en donde la "primera movida" la realiza el gobierno, puesto que
l es quien disea el marco regulador. A partir de este punto, la empresa puede hacer una
segunda movida intentando dar su mejor respuesta y cumpliendo con el marco establecido
anteriormente por el Principal; de esta manera, se va desarrollando el juego en forma
dinmica a travs de movimientos sucesivos por parte del Principal y del Agente.

Este juego, aparentemente sencillo, puede presentar dos desventajas: la primera es que el
supuesto de que el Gobierno parta de cero no siempre se cumple, esto puede ocurrir porque
las polticas reguladoras tienden a ser ms de corto plazo que algunas facetas del
comportamiento de las empresas. La segunda desventaja se presenta cuando, despus de
varias movidas por parte del Gobierno y la empresa, stas van interrelacionndose de modo
estratgico permitiendo que la empresa influya de alguna forma en el diseo de la poltica
reguladora futura.

158

7.2.2. La Concepcin a Travs de Una Regulacin con Costos Desconocidos

En esta investigacin se presentara una versin simplificada del modelo de regulacin con
costos desconocidos e informacin asimtrica propuesto por Baron y Myerson (1982). En
el modelo se supone que la empresa conoce el nivel de su costo unitario, denotado por ,
pero el regulador lo ignora; se supone adems que se distribuye de manera uniforme en
un intervalo [ ] , .

La utilidad derivada del consumidor al nivel de produccin Q se denota por V(Q), y P(Q) =
V
1
(Q) es la curva de demanda inversa. Sea R(Q) =QP(Q) el ingreso de la empresa, y sea
la transferencia (posiblemente negativa) pagada a la empresa, el excedente neto del
consumidor est dado por la igualdad S =V R y el beneficio es =R - Q + ;
se supone adems que el objeto del regulador es W =S + , donde 0 1
40
.

Un mecanismo regulador inducir, para cada valor de , un nivel asociado de produccin,
Q( ), y una transferencia ( ); el principio de la revelacin implica que, sin prdida de
generalidad, el problema de optimizacin del regulador es equivalente a que el regulador
requiera que la empresa provea un informe
de su nivel de costos, determinando la

produccin Q(
), la transferencia (
), como una funcin de ese informe. La empresa

deber carecer de todo incentivo para informar incorrectamente sobre su nivel de costos,
siempre que Q y se determinen en esa forma.

Esta restriccin de la necesidad de decir la verdad no involucra ninguna prdida de la
generalidad, ya que si a la empresa le resultara ptimo mentir reportando
( ) cuando la
verdad era , el regulador podra enmendar simplemente el mecanismo para que sea
( ) [ ]
) ( Q Q = y ( ) ( ) [ ]
= , y la empresa considerara ptimo decir la verdad.

40
Anteriormente,sehabadenotadoque <1puedeinterpretarsecomounreflejodelapreocupacin
porladistribucin.

159

Consecuentemente, el principio de revelacin nos permite considerar el problema del
regulador como la eleccin de ( ) ( ) y Q para maximizar el valor esperado de W, sujeto a
que la empresa considere ptima la informacin correcta de junto con que la empresa
est siempre dispuesta a operar, es decir, a recibir beneficios distintos de los negativos en
todos los estados del mundo.
Lo anterior puede expresarse de una manera ms formal, a travs de la ecuacin (7.2.2.1)

(7.2.2.1)

El excedente neto del consumidor en el estado , y sea:
( ) ( ) [ ] ( ) ( )

,
+ = Q Q R
El beneficio neto del consumidor en el estado cuando se reporta
. Se define entonces
que ( ) ( ). , = y el problema del regulador se puede enunciar como escoger
( ) ( ) y Q para maximizar:

(7.2.2.2)

Sujeto a las restricciones
(7.2.2.3)

(7.2.2.4)

Se supondr que (7.2.2.3) se caracteriza por la condicin de primer orden:

(7.2.2.5)

Donde la restriccin (7.2.2.4) es efectiva solo en porque para < se tiene

(7.2.2.6)

( ) S = ( ) [ ] Q V - ( ) [ ] Q R - ( )
( ) ( ) [ ]
d S EW

+ =

( ) ( ) ,
Para todo y

( ) 0 Para todo
. 0 ' ' ' ' = + Q Q R
( ) ( ) ( ) > ,
160

Asegurando que la renta obtenida por la empresa, provenida de su comportamiento
monopolista, deriva de este hecho.
Ahora, el Lagrangeano asociado al problema del regulador es

[ ( ) ] d Q Q R S H ' ' ' ' + + + =

(7.2.2.7)

Para simplificar la notacin de (7.2.2.7), suprimiremos la dependencia de Q y el
multiplicador frente a , y el intervalo de la integracin [ ] , . Sea el integrando [ ] .
Entonces, las condiciones de optimizacin de Euler son

(7.2.2.8)

Respecto a Q la condicin sera

(7.2.2.9)

Mientras que respecto a T se tiene

(7.2.2.10)

Dado que se tiene un problema de frontera libre, podemos escoger ( ) 0 = y (7.2.2.10)
implica en consecuencia que:

(7.2.2.11)

Aplicando a (7.2.2.9) a (7.2.2.11) y recordando que V =P, llegamos al resultado
fundamental

(7.2.2.12)

H ( [ )( ) ( ) ] d T Q Q R Q R V ' ' ' ' 1 + + + =

=

=

,
'
Q para
d
d

) ' ( ' ) 1 ' " ( " ' ) 1 ( ' + = + R Q R Q R R V
( ) ' 1 =
( ) ( )( ) = 1
( ) [ ] ( )( ). 1 + = Q P
161

Lo cual nos seala que, bajo el mecanismo regulador ptimo, el precio resulta ser igual al
costo marginal unitario, ms un margen de ganancia que depende de y ( ) . Debe
advertirse sin embargo que, el ptimo involucra siempre la igualdad del precio y el costo
marginal cuando =1, de conformidad con el mecanismo de Loeb-Magat descrito antes;
en general, cuando <1, hay una prdida de eficiencia de la asignacin porque el precio
supera el costo marginal, excepto en el mejor estado del mundo, .

Resulta ptimo que el regulador sacrifique hasta cierto punto la eficiencia de la asignacin,
ya que tambin trata de minimizar el tamao de la transferencia , que tiene un costo neto
equivalente a (1 - ) . El regulador podra inducir la fijacin del precio al nivel del costo
marginal, pero slo a costa de una mayor transferencia esperada a favor de la empresa. El
ptimo requiere que se alcance un equilibrio entre la eficiencia de la asignacin y la
minimizacin de la transferencia.

Ahora, si el regulador estuviese tan bien informado como la empresa (esto es, si pudiera
observar ), su problema sera la maximizacin de (7.2.2.2), sujeto slo a (7.2.2.4). La
solucin a este problema resulta ser ( ) [ ] = Q y 0 = para todo , en tal caso habr
siempre eficiencia en la asignacin, y la empresa obtendr siempre beneficios exactamente
iguales a cero. Por lo tanto, la prdida parcial de la eficiencia de la asignacin no es la
nica razn por la que el regulador se ve afectado en forma adversa por la presencia de una
informacin asimtrica, tambin pierde por el hecho de que la empresa obtiene una
ganancia positiva en sentido estricto (en todos los estados del mundo, menos uno).

Por lo tanto, la asimetra de la informacin provoca dos clases de ineficiencia, en
detrimento de los consumidores y del objetivo del regulador. Sin embargo, la empresa gana
con la informacin imperfecta del regulador porque obtiene renta monetaria bajo la forma
de transferencias ms que suficientes para satisfacer su restriccin de cubrir todos sus
gastos.

162

7.2.3. La Concepcin a Travs de Una Regulacin con Esfuerzo Inobservable

A continuacin se presenta un modelo basado en el trabajo de Laffont y Tirole (1986) que
se encarga de aadir otra dimensin al asunto de la regulacin. Lneas ms arriba, se
present el modelo de Baron y Myerson (1982), en el que se supone que el nivel de los
costos estaba dado para la empresa, pero para el regulador no son observables; el modelo
que ahora ser puesto en consideracin supone que los costos estn influidos por el
esfuerzo que haga la empresa para reducirlos, adems de que el regulador puede observar el
nivel de tales costos.

No obstante, este modelo considera que los costos se determinan conjuntamente gracias a
dos factores, el estado de la naturaleza y el esfuerzo de la empresa, ambos inobservables
para el regulador. Por lo tanto, el regulador no puede saber si, por ejemplo, los bajos costos
se deben a los mayores esfuerzos de la empresa o a un estado favorable de la naturaleza.
Ms especficamente, sea que los costos unitarios ( c ) dependan del estado de la naturaleza
( ) y del nivel del esfuerzo ( a ), tal que . a c = Ahora, el costo del esfuerzo se denota
por z(a), donde z(0) = z (0) = 0 con z(a) > 0 para , 0 > a y z (a) > 0, como antes, se
supone uniformemente distribuida en [ ] , .

La notacin para la utilidad del consumidor, el precio, el nivel de produccin, el valor de
sta y la transferencia son tomados de la seccin anterior. Se supone de nuevo que el
regulador trata de alcanzar el bienestar definido como W =S + con 0 1.
Como antes, tambin se supondr que un mecanismo regulador inducir un nivel de
produccin Q ( ) , un nivel de costos c( ) , y una transferencia ( ) para cada valor de .
Si se tiene en cuenta el principio de la revelacin, podemos considerar que el problema del
regulador es la eleccin de las tres funciones, Q , c y ( ) a fin de maximizar el
bienestar esperado, sujeto a dos condiciones; que a la empresa le resulte ptima la
informacin correcta de y que la empresa est siempre dispuesta a operar en busca de
beneficios distintos de los negativos.

163

As las cosas, podra considerarse la concepcin del problema como la eleccin de Q y
como funciones del c observado, pero el principio de la revelacin es ms conveniente
desde el punto de vista analtico y resulta til para efectos de la investigacin. Si ( ) c Q y
( ) c formasen un esquema regulador ptimo, y si ( ) c fuese ptima para la empresa que
afronta este esquema, una vez se define que ( ) ( ) [ ] c Q Q = y ( ) ( ) [ ] c = , tendramos
un esquema ptimo que puede satisfacer la condicin de que la empresa est siempre
dispuesta a operar en busca de beneficios distintos de los negativos y se expresar en forma
ms conveniente, sin perder generalidad.
En el estado
, el excedente del consumidor puede expresarse como:
(7.2.3.1)

En el estado , el beneficio cuando se obtiene
ser:
(7.2.3.2)

Por su parte, se tiene que ( ) ( ) , = , lo que lleva a que el problema del regulador se
presente como escoger ( ) ( ) ( ) y c Q , , tal que maximice
(7.2.3.3)

Sujeto a las restricciones:
Para todo y
(7.2.3.4)

Para todo (7.2.3.5)

Supondremos que (7.2.3.6) se caracteriza por:

(7.2.3.6)

La condicin (7.2.3.4) es efectiva slo en, y ( ) 0 para todo .

( ) [ ] ( ) [ ] ( ) = Q R Q V S
( ) ( ) [ ] ( ) ( ) ( ) [ ] ( )

,
+ = c z Q c Q R
EW = ( ) ( ) [ ]
d S +

( ) ( ) ,
( ) 0
. 0 ' ' ' ' ' ' ' ' ' = + + T c z Q c Q c Q R
164

Ahora, el Lagrangeano asociado al problema del regulador esta dado por:

( ) [ ] d T c z cQ Q R S H ' ' ' ' ' ' + + + + =

(7.2.3.7)

Por comodidad de la notacin, suprimimos la dependencia funcional de Q, c, T y frente a
, y el intervalo de integracin [ ] , . Las condiciones de Euler respecto de c Q, y estn
dadas respectivamente por las tres ecuaciones que se mencionan a continuacin:

(7.2.3.8)

(7.2.3.9)

(7.2.3.10)

Puesto que la presente situacin encara un problema de frontera libre, puede ( ) 0 = y la
ecuacin (7.2.3.10), lo cual implicara:

(7.2.3.11)

El conjunto de ecuaciones (7.2.3.8) a (7.2.3.11) definen las dos ecuaciones centrales del
modelo, que son:

(7.2.3.12)

(7.2.3.13)

H= ( )( ) ( ) [ ] d c z cQ Q c Q R z cQ R V ' ' ' ' ' ' ' 1 + + + +
V (1 ) R C + (RQ c) = (RQ c)+ (R c)
- Q + z + (-Q zc) = [-Q+z (1 c)]+ (-Q+z)
-(1 ) =
) )( 1 ( ) ( =
( ) [ ] ( ) c Q P =
( ) [ ] ( ) ( )( ) ( ) [ ] ( ), " 1 ' Q c z Q c z = Excepto para
165

La ecuacin (7.2.3.12) enuncia que el ptimo, el punto en el que que el regulador puede
observar el esfuerzo y donde P =c y z =Q para todo con informacin asimtrica, se
tiene que el precio igual al costo marginal, lo cual es eficiente en la asignacin, dado el
nivel de los costos. Pero (7.3.2.13) implica que el esfuerzo de reduccin del costo por lo
general es menor que el requerido en el ptimo, lo conduce a unos costos que son
demasiado elevados, de modo que el precio es mayor que en el ptimo.

En este modelo la empresa disfruta tambin cierta renta proveniente de su monopolio de la
informacin, pero esta renta asume en parte la forma de la negligencia, es decir, de niveles
demasiado bajos del esfuerzo par a la reduccin de los costos.
Ahora, si el regulador no pudiera hacer una transferencia de suma fija, por supuesto tendra
que afrontar un conjunto de problemas de mayor envergadura. El precio debera superar el
costo unitario para cubrir el costo del esfuerzo lo cual impondra un alejamiento de la
eficiencia de la asignacin y atenuara ms an los incentivos existentes para la reduccin
del costo, porque las ganancias derivadas de una reduccin de los costos unitarios se
distribuiran entre menos unidades de la produccin.

166

CAPTULO VIII

CONCLUSIONES FINALES

La poltica pblica de regulacin de los SPD en Colombia, es un campo de accin de las
autoridades pblicas o actores institucionales (elites) a fin de transformar una situacin
concreta que no opera de manera coherente con las necesidades o intencionalidades de
ciertos grupos sociales, econmicos o polticos, a travs de la definicin de unos objetivos
que conducirn a la realizacin de unas metas dadas (medios fines). En su origen e
implementacin, est relacionada con los trminos de regulacin poltica y regulacin
econmica o economa de la regulacin, entendiendo la primera como el desarrollo y
referencia conceptual de economa poltica, estado, mercado, institucin, mientras que la
segunda referencia conceptos como precio o tarifas, modelos, instrumentos de control,
consumidores, inversiones, economa de escala.

La poltica pblica de regulacin de los diferentes SPD en Colombia, apropia trminos de
regulacin inicialmente basados en los planteamientos originales del rgimen regulatorio en
el Reino Unido que se fundament en principios bsicos tales como el rechazo de la
regulacin basada en el ratio de ganancias, el rechazo del control directo del gobierno y la
no aceptacin de los monopolios como una figura permanente.

La implementacin de la poltica pblica de regulacin de los SPD en Colombia, es de
enfoque Top Down, por su naturaleza literalmente de arriba hacia abajo y tambin por su
fuerte contenido tcnico, como es la aplicabilidad de la medida econmica de la inflacin y
pequeos rasgos de participacin ciudadana. En su contenido filosfico, la poltica
reguladora de los SPD en Colombia, responde al modelo de Estado empresarial, en el
manejo de las organizaciones empresariales pblicas de forma semejante a las privadas, con
base en el criterio racional del costo beneficio y atendiendo a las seales del mercado; lo
anterior se sustenta por concepto de control de gestin y resultados, establecido en la Ley
142 de 1994, en el Artculo 52, respondiendo a la teora de la Nueva Gerencia Pblica (New
167

Public Management NPM), la cual, pretende corregir los abusos del intervencionismo del
Estado, argumentando que las burocracias pblicas, son ineficientes y primordialmente
cuna del clientelismo, es decir, el objetivo central de la teora NPM, es extender la
ideologa managerial del mercado a las organizaciones del Estado.

La poltica pblica de regulacin de los SPD en Colombia, tiene su explicacin en un alto
costo de regulacin, porque la racionalidad normativa impone costos directos a las
empresas reguladas y el principio de regulacin (serie de instrumentos mediante los cuales
los gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los
ciudadanos) est viciado por elites de poder poltico y econmico, que se ve reflejado en el
costo de oportunidad de los recursos pblicos y privados destinados al funcionamiento del
proceso regulador y al cumplimiento del marco regulatorio. Estos costos directos de la
regulacin dependen del grado de supervisin reguladora y la complejidad de la tarea del
organismo regulador, por lo que unos cambios ms rpidos en las condiciones tecnolgicas
y de mercados adyacentes, una mayor importancia de los costos comunes y una mayor
variedad y complejidad de bienes y servicios, contribuyen a un aumento de estos costos, en
donde el costo directo de administrar el proceso regulador est comprendido en el
presupuesto del organismo regulador y en los gastos con que corre la empresa regulada que,
en ltimas, se vuelve un juego poltico perverso del gobernante de turno para poder reducir
los costos de la regulacin para la empresa a cambio de favores polticos o de movilidad de
capital que no respetan el principio de transparencia.

La poltica pblica reguladora de los SPD en Colombia, tiende a ser ms de corto plazo,
sustentada en que despus de varias movidas por parte del gobierno y la empresa, stas van
interrelacionndose de modo estratgico permitiendo que la empresa influya de alguna
forma en el diseo de la poltica reguladora futura, de acuerdo algunas facetas del
comportamiento de las empresas.

168

La poltica pblica de regulacin de los SPD, esta viciada por el principio de informacin
asimtrica; las comisiones de regulacin de los diferentes servicios pblicos adaptan sus
lineamientos institucionales a la informacin no adecuada que tiene una importancia
primordial para que la regulacin sea eficaz. La comisin observa, en cierta medida, el
nivel de los costos contrados por las compaas, especialmente los costos especficos de
productos de empresas que tienen un slo producto o varios productos, as como el nivel de
sus ganancias, pero no pueden observar los esfuerzos de reduccin de costos que son la
clave de la eficiencia productiva y requisito previo para una regulacin eficaz.

El principio de transparencia del rgimen tarifario (Ley 142 de 1994 en el Artculo 87) de la
poltica pblica de regulacin de los SPD, no se cumple debido a las restricciones de
informacin que imponen las empresas cuando se les indaga acerca de la forma como fijan
las tarifas y los costos incluidos en ellas, por tanto, el organismo regulador de estas
empresas, desconoce informacin indispensable para establecer los precios que resultaran
ms eficientes. Este principio debera ser un cambio negativo en la calidad del servicio que
se traduzca en una disminucin de la tarifa, lo cual no sucede, como se observa en los datos
estadsticos y anlisis de estos mismos.

Los incrementos tarifarios obedecen a tres causas: el desmonte de subsidios, el ajuste a los
costos reales y el ajuste al crecimiento del IPC. El proceso de ajuste a los costos reales, que
es el de mayor impacto, est viciado por las ineficiencias empresariales y errores en la
regulacin, siendo estos factores los verdaderos responsables de las alzas tarifarias
sucedidas y previstas.

La revalidacin del concepto de monopolio legal en la poltica pblica de regulacin de los
SPD en Colombia, genera una discrepancia conceptual en el planteamiento de la poltica,
en lo referente a la competencia, la cual, no existe con la iniciativa del monopolio, ya que
ste revalida el concepto de las economas a escala que significa que el costo promedio de
las empresas ms grandes es ms bajo y, por ello, no es posible que las nuevas empresas
entren en el mercado porque sus costos de produccin seran muy altos y no podran
169

competir con xito con las empresas existentes. Si las economas de escala abarcan un rea
muy extensa de una industria, se presenta lo que se conoce como monopolio natural.

La Ley 142 de 1994 LSPD, se muta cuando entra en incompatibilidades conceptuales,
como la del monopolio legal y la competencia lo que, en ltimas, se soluciona con la
apropiacin de un mtodo regulatorio ms fcil de operar por la comisin y la empresa
prestadora del servicio, el cual est basado en el parmetro precio que es el que ms
interesa a los consumidores, segn la teora del Principal Agente y que cambia la atencin
de la empresa regulada de los aspectos contables de la gestin a las actividades tendientes a
mejorar la gestin productiva y empresarial, lo cual no es cierto, porque se encuentran
deficiencias en la facturacin del servicio, la cobertura y la participacin ciudadana en el
control de la prestacin del servicio.

A pesar de que la Ley 142 de 1994 establece sistemas de regulacin para los diferentes SPD
en Colombia, la metodologa reincide en la aplicacin del clculo de los costos en la
prestacin del servicio, lo que implica el traslado de las prdidas netas de las empresas a las
tarifas del servicio, problema que no se resuelve con la incursin de un control social o una
veedura de los servicios pblicos, sino en la aplicacin de un control directo por parte del
gobierno en cuanto a los niveles de eficiencia en la asignacin, en la cual los modelos de
regulacin remplazan la seal del mercado por una meta en el perodo de regulacin
establecido por la Ley.

Los servicios domiciliarios que aplican la regulacin basada en los precios mximos son los
de Telecomunicaciones, Energa, Aseo, Gas por Red y GLP. Este concepto de precio
mximo se traduce como la fijacin de un precio en un mercado que no permitir a una
empresa cobrar ms que ste y, en consecuencia, la cantidad demandada superar a la
ofrecida, por la razn de que los ingresos y utilidades de la empresa estn sujetos a un
criterio y metodologa por parte de las comisiones.

170

A pesar de que el servicio de telecomunicaciones est bajo un rgimen de libertad vigilada,
los elementos de las tarifas tales como el Costo Mximo permitido por la CRT para el plan
tarifario bsico y el acceso a Internet por medio del sistema de TPBC, se rigen por el
sistema RPI-X. El servicio pblico domiciliario de TPBCL y TPBCLD, estn vigilados por
la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD), en cambio el servicio de
telefona mvil lo regula la Superintendencia de Industria y Comercio; ambos estn dentro
del marco de las telecomunicaciones, pero se debe entender que el segundo no es tomado
como servicio pblico, sino servicio general.

El servicio pblico de Agua y Alcantarillado se encuentra bajo el sistema de cost of service,
porque la tarifa permite recuperar los costos de administracin a partir de un cargo fijo y el
costo de capital, incluido el del plan de inversiones y los costos de operacin, a travs de un
cargo variable por metro cbico. Estos servicios son de competencia municipal, es decir,
que el Municipio se constituy en la clula del esquema de descentralizacin administrativa
del pas; los altos costos de transporte del agua, limitan las posibilidades econmicas de
desarrollar sistemas regionales para la produccin y distribucin de agua.

De manera general, las privatizaciones usualmente se presentan como la mejor solucin
para alcanzar la eficiencia operativa de las industrias de agua y saneamiento, pero la
predominancia del monopolio natural en este tipo de industrias no elimina el problema. En
la mayora de los casos, al no existir una regulacin eficiente, el problema se agrava ya que
se proveen pocos incentivos para reducir costos, innovar e invertir a un nivel eficiente y
responder a las demandas sociales de las comunidades; las fuerzas de mercado bajo el
referente de la competencia perfecta, no operan eficientemente en el sector de los servicios
pblicos.

El argumento de que las empresas pblicas ineficientes e insolventes pueden ser mejoradas
mediante su privatizacin es una gran simplificacin del problema. De hecho, se concentran
en criterios que apuntan al logro de la eficiencia productiva; la presencia de monopolios
naturales obliga a que se establezcan marcos regulatorios tendientes al logro de resultados
consistentes con la eficiencia econmica propiamente dicha.
171

La intervencin del Estado busca garantizar la calidad, cobertura y disponibilidad de los
servicios pblicos para asegurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la poblacin colombiana en un ambiente de libertad de empresa y de iniciativa privada.
Sin embargo, las condiciones socioeconmicas de gran parte de la poblacin (bajo nivel de
ingreso per cpita), exigen mantener un esquema de subsidios directos y cruzados, de tal
manera que los sectores de bajos ingresos no sean excluidos de la prestacin del servicio ni
sometidos a discriminacin dando de esta manera, vigencia a los preceptos de equidad y
solidaridad.

Con la Constitucin de 1991, Colombia opt por una nueva concepcin en relacin con la
participacin del Estado en asuntos econmicos. De acuerdo con esa nueva concepcin, la
intervencin del Estado solamente resultara justificable cuando ella fuese absolutamente
necesaria; ms concretamente esta intervencin se justifica cuando no existiese un mercado
para un bien o servicio necesario para el normal desarrollo de la sociedad, o cuando por
causa de imperfecciones del mercado, como el monopolio, existiesen distorsiones de los
precios.

El ptimo Social vs. Mercado no es un problema de consideraciones morales ni de eficacia,
sino de eficiencia que comprende una dinmica en donde la eficiencia se refiere a la
capacidad de los mercados libres o de otros arreglos institucionales para promover una
nueva tecnologa que reduzca los costos, mejore la calidad del producto o cree productos
nuevos y comercializables, as como fomentar todo esto a un costo ms reducido que el de
otras maneras de hacerlo. El Estado regulador surge como alternativa a la tradicional
solucin del Estado empresario, en donde ste produce directamente; es as como en el
campo de los SPD se ha venido generando un aumento de la participacin privada en varios
pases como en el caso de Colombia.

172

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177

ANEXOS

ANEXO 1
Definiciones Tericas de la Poltica Pblica

Autor Definicin
Dificultad semntica
con el trmino de
poltica en el espaol
La poltica (polity en ingls) mbito del gobierno de las sociedades
humanas.
La poltica (politics en ingls) Actividad de la organizacin y lucha
por el control del poder.
La poltica (policy en ingls) Designacin de los propsitos y
programas de las autoridades pblicas.
Heclo y Wildavsky
Una PP (policy) es una accin gubernamental dirigida hacia el logro de
objetivos fuera de ella misma.
Meny y Thoening
Una PP la accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad
Luego la PP se transforma en un programa de accin de una autoridad
pblica.
Dubnick
La PP est constituida por las acciones gubernamentales lo que los
gobiernos dicen y hacen con relacin a un problema o una controversia
(issue).
Hogwood
Para que una PP pueda ser considerada como tal, es preciso que en cierto
grado haya sido producida, o por lo menos tratada al interior de un marco
de procedimientos, de influencias y organizaciones gubernamentales.
Muller y Surel
Consideran que una PP designa el proceso por el cual se elaboran y se
implementan programas de accin pblica, es decir, dispositivos poltico
administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos
explcitos.

Salazar (colombiano)
El conjunto de sucesivas respuestas del estado (o de un gobierno
especifico) frente a situaciones consideradas socialmente como
problemticas.
Vargas Velsquez
(colombiano)
conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen
poltico frente a situaciones socialmente problemticas y que buscan la
resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables.
178

Andr-Noel Roth D.

Una PP designa la existencia de un conjunto formado por uno o varios
objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medio de
acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u
organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento
de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida
como insatisfactoria o problemtica.

En el texto, el profesor Roth refiere los elementos centrales para identificar
la existencia de una PP:

1. Implicacin del gobierno
2. Percepcin de problemas
3. Definiciones de objetivos y proceso

Una PP existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o
parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o
necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las
cosas percibido como problemtico.

En la Revista Cuadernos de Administracin No. 30 de Diciembre de 2003,
el profesor Roth en un artculo sobre el tema en cuestin destaca: las PP
entendidas como programas de acciones representan la realizacin concreta
de una serie de decisiones legitimadas por el Estado en su voluntad de
modificar o mantener la (re) distribucin de valores y recursos disponibles
mediante la accin sobre el comportamiento de actores sociales. Las PP son
el lazo entre el Estado y la sociedad, el instrumento de concretizacin de
sus objetivos, ya que la sociedad no se cambia por decreto.

Las PP como tal tampoco cambian la sociedad; son los actores de estas
quienes, por sus actividades, hacen uso de recursos que facilitan las PP.

Las PP ofrecen un marco de accin y eventualmente recursos para la
transformacin social.
Fuente: AndrNel, Roth D. (2002). Polticas Pblicas. Formulacin, Interpretacin y Evaluacin. Bogot:
EdicionesAurora.

179

ANEXO 2
Resoluciones en Materia de Regulacin para los Diferentes Servicios Pblicos Domiciliarios
Parte 1: Telecomunicaciones
COMISIN DE
REGULACIN
SERVICIO PBLICO
RESOLUCIONES
MARCO REGULATORIO
RGIMEN DE
REGULACIN
TPBCL Telefona pblica
bsica conmutada local
TPBCLE Telefona
pblica bsica conmutada
local extendida
TPBCLD Telefona
pblica bsica conmutada de
larga distancia
TPBCLDN Telefona
larga distancia nacional
TPBCLDI Telefona
larga distancia internacional
CRT Comisin
Reguladora de
Telecomunicaciones
TPBC Telefona
pblica bsica
conmutada
TMR Telefona local
mvil en el sector rural
Resolucin 087 de 1997
Por medio de la cual se regulan en forma
integral los servicios de Telefona Pblica
Bsica Conmutada
(TPBC) en Colombia.
Por la cual se modifica la numeracin de
la Resolucin CRT 087 de 1997 y se
actualizan sus
Modificaciones en un solo cuerpo
resolutivo.
Rgimen de Libertad
Vigilada
180

Red Telefnica Pblica Conmutada (RTPC): Es el conjunto de elementos que hacen posible la transmisin conmutada de voz, con acceso generalizado al
pblico, tanto en Colombia como en el exterior. Incluye las redes de los operadores de TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada (TPBC): Es el servicio bsico de telecomunicaciones cuyo objeto es la transmisin conmutada de voz o
a travs de la RTPC con acceso generalizado al pblico. Cuando en la presente Resolucin se haga referencia a los servicios u operadores de los servicios de
TPBC, se entendern incluidos los servicios de TPBCL, TPBCLE, TMR y TPBCLD.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada de Larga Distancia (TPBCLD): Es el servicio de TPBC que proporciona en s mismo capacidad
completa de comunicacin telefnica entre usuarios de distintas redes de TPBCL, TPBCLE y TMR del pas, o entre un usuario de la RTPC en Colombia y
un usuario situado en un pas extranjero. Este servicio comprende los servicios de TPBCLDN y TPBCLDI.

Servicio de Telefona Bsica Pblica Conmutada de Larga Distancia Nacional o Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada de Larga
Distancia Nacional (TPBCLDN): Es el servicio de TPBC que proporciona en s mismo capacidad completa de comunicacin telefnica entre usuarios de
distintas redes de TPBC local y/o local extendida del pas.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada de Larga Distancia Internacional (TPBCLDI): Es el servicio de TPBC que proporciona en s mismo
capacidad completa de comunicacin telefnica entre un usuario de la RTPC en Colombia y un usuario situado en un pas extranjero.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada Local (TPBCL): Es el servicio de TPBC uno de cuyos objetos es la transmisin conmutada de voz a
travs de la Red Telefnica Conmutada con acceso generalizado al pblico, en un mismo municipio.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada Local Extendida o Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada Local Extendida (TPBCLE):
Es el servicio de TPBC prestado por un mismo operador a usuarios de un rea geogrfica continua, conformada por municipios adyacentes, siempre y
cuando sta no supere el mbito de un mismo Departamento.

Servicio de Telefona Pblica Bsica Conmutada Local Mvil Rural (TMR): Es la actividad complementaria del servicio de TPBCL que permite la
comunicacin a usuarios ubicados fuera de la cabecera municipal, o en un municipio con poblacin total menor a 7,000 habitantes, de acuerdo con el censo
realizado en 1993, o en un corregimiento departamental, con cualquier usuario ubicado dentro del mismo municipio.
181

Frmulas Tarifarias Telecomunicaciones
Las resoluciones CRT N 087 del 5 de Septiembre de 1997 y CRT No. 575 del 9 de Diciembre de 2002, establecen las tarifas del SPD de
Telecomunicaciones:
TARIFAS

TARIFAS MXIMAS EN ESTRATOS I, II Y III. Las empresas calcularn las tarifas aplicables a los usuarios de los estratos I, II y III, segn las reglas
previstas en el Artculo 99 de la Ley 142 de 1994, conforme con la frmula siguiente:

DETERMINACIN DE TARIFAS ESTRATO IV

A. Clculo y Ajuste del Costo Mximo CM. La empresa deber tomar su correspondiente CM, como base para ajustar o establecer el CM de cada ao. A
partir de la siguiente expresin:

B. Costo Medio de Referencia (CMREF). Valor de costo obtenido para cada empresa despus de afectar su CM con los factores de ajuste por calidad (Q),
IPC y productividad (X), que constituye la base sobre la cual se calculan los diferentes cargos tarifarios del plan bsico del servicio de TPBCL. El CMREF
mximo que los operadores pueden aplicar para determinar las tarifas, en ningn caso podr ser superior a los valores mximos del CM establecidos para cada
empresa operadora.

T
i
= T
Ref
* (1 F
Si
)
Donde:
T
i :
Tarifa Aplicada al Estrato i
T
Ref
: Tarifa Calculada para el Estrato IV
F
Si
: Factor de Subsidio con Cargo al Estrato i
i : Corresponde a los Estratos I, II, III
CM
t
= CM
t 1
(1 + IPC X)
Donde:
CM: Costo Mximo Permitido por la CRT para el Plan Bsico Tarifario
IPC: Meta de Incremento Anual del ndice de Precios al Consumidor
Proyectada por el Banco de la Repblica para el Ao t
X: Factor de Productividad (2%)
t: Ao de Aplicacin
182

B.1. Clculo del factor de ajuste por calidad (Q), a partir del ao 2001. La determinacin del factor Q, se realizar mediante la aplicacin de la siguiente
frmula:

Q = P
k
* i
k
0.25

Donde:
Q: Factor de Ajuste por Calidad de Servicio
P
k
: Ponderador del Indicador i
k
I
k
: ltima Medicin Debidamente Auditada del Indicador k, Normalizado

Para el clculo del factor de ajuste por calidad del servicio (Q), se utilizarn los siguientes indicadores de gestin con la siguiente ponderacin:

CMREF
t
= CM
t
* Q
Donde:
CMREF: Costo Obtenido Para el Ao t, Despus de Afectar el Valor
de su Costo Mximo (CM) con el IPC y el Factor de
Productividad (X)
Q: Factor de Ajuste por Calidad de Servicio
t: Corresponde al Ao de Aplicacin
5
k=1
183

C. Acceso a Internet por Medio de la Red de TPBCL
Tt = Tt 1 (1 + IPC - X) * Q

Donde:
T: Tarifas para las llamadas de TPBCL cuando se accede a Internet.
IPC: Meta del incremento anual del IPC proyectada por el Banco de la Repblica para el ao t.
X: Factor de productividad, correspondiente al 2%.
t : Corresponde al ao de aplicacin.
Q: Factor de calidad.

Fuente:ConstruccindelAutor
184

Parte 2: Aseo
COMISIN DE
REGULACIN
SERVICIO
PBLICO
RESOLUCIONES
MARCO REGULATORIO
RGIMEN DE
REGULACIN
Resolucin 19 de 1996 Menos de 8
mil usuarios Por la cual se establecen
los criterios y se adopta la
metodologa con arreglo a los cuales
las entidades prestadoras del servicio
pblico domiciliario de aseo con
menos de ocho mil usuarios deben
determinar las tarifas de prestacin
del servicio ordinario.
CRA Comisin de
Reguladora de Agua
y Saneamiento
Bsico
Aseo
Resolucin 15 de 1997 Ms de 8 mil
usuarios Por la cual se establecen las
metodologas de clculo de las tarifas
mximas con arreglo a las cuales las
entidades tarifarias locales deben
determinar las tarifas de prestacin
del servicio ordinario de aseo y se
Resolucin 151 de 2001 Regulacin
integral de los servicios pblicos de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo.

Resoluciones 351 y 352 de 2005 Por la
cual se establecen los regmenes de
regulacin tarifaria a los que deben
someterse las personas prestadoras
del servicio pblico de aseo y la
metodologa que deben utilizar para
el clculo de las tarifas del servicio de
aseo de residuos ordinarios y se dictan
otras disposiciones.
Rgimen de Libertad
Regulada para el
servicio de aseo en
suelo urbano.

Rgimen de libertad
vigilada para el
servicio de aseo en
suelo rural y de
expansin urbana.

185

Frmulas Tarifarias Aseo

Resolucin CRA N 015 del 25 de Julio de 1997

Los valores mensuales mximos que se podrn cobrar a cada estrato o tipo de usuario del municipio por el servicio estndar, al final del perodo
de transicin, es decir, en Diciembre del ao 2001, segn la Ley 286 de 1996, sern las siguientes:
Para usuarios residenciales:
T
i
= CSU * F
i

Para usuarios no residenciales:
T
i
= CST

* F
i
* * V
i

Donde:
T
i
: Tarifa mxima para el estrato o tipo de usuario i del municipio ($/usuario).
CSU: Costo medio del servicio integral por usuario para el municipio ($/usuario).
CST: Costo medio del servicio integral por tonelada para el municipio ($/ton).
: Valor de densidad media de residuos slidos (ton/m
3
).
V
i
: Es el volumen, en metros cbicos (m
3
), aplicados para determinar la tarifa del usuario i del municipio.
F
i
: Factores de subsidio o sobreprecio aplicables al estrato o tipo de usuario i del municipio.

La entidad tarifaria local podr diferenciar las tarifas de los usuarios no residenciales. Para pequeos productores el volumen mximo a cobrar
ser de un 1 m
3
.

Factores de sobreprecio. Para los usuarios de los estratos 5 y 6, el factor de sobreprecio F
i
ser igual a:
186

F = Fp * (1 + f ) i i ci

Donde:
Fp
i
: Factor de produccin de residuos por estrato.
f
ci
: Porcentaje de sobreprecio aplicado a la tarifa para dar subsidio a los estratos bajos.

A. Costo Medio del Servicio Integral de Aseo. El costo medio mximo a reconocer por el servicio integral de aseo, es decir, el que cubre los
componentes de recoleccin y transporte, barrido y limpieza, y tratamiento y disposicin final, para el municipio. ste se divide en:

1. Por tonelada:
CST ($/ton) = CRT * (1+TB) + CDT
Donde:

CRT: Clculo del costo para el componente de recoleccin y transporte de residuos slidos.
TB: Clculo del costo para el componente de barrido y limpieza.
CDT: Clculo del costo del componente de tratamiento y disposicin final.

2. Por usuario:
CSU ($/usuario/mes) = CST * PPU
Donde:

CST: Costo medio del servicio integral por tonelada para el municipio ($/ton).
187

PPU: Es la produccin media mensual de residuos slidos por usuario para el municipio, expresada en toneladas.

Los siguientes costos medios se establecen con la Resolucin CRA 351 del 20 de Diciembre de 2005:

B. Costo Fijo Medio de Referencia CFMR. El CFMR por suscriptor se calcular a partir de la sumatoria de los costos de comercializacin
por suscriptor ms el costo de barrido y limpieza de vas y reas pblicas, ms el costo de manejo del recaudo fijo as:

CFMR = CBL * (K/NB) + CCS + CMR F
Donde:
CFMR: Costo fijo medio de referencia mximo a reconocer en la tarifa en el rea de servicio ($/suscriptor).
CBL: Costo de barrido y limpieza ($/ Kilmetro).
K: Sumatoria de todos los kilmetros de cuneta barridos por todos los prestadores que operan en el suelo urbano del municipio para el ao base,
en un perodo de un mes, segn las frecuencias definidas para el municipio (Kilmetros).
NB: Nmero total de suscriptores atendidos por los prestadores, en el suelo urbano del municipio, para el ao base (suscriptor).
CCS: Costo de comercializacin por factura cobrada al suscriptor ($/suscriptor).
CMR F: Costo de manejo del recaudo fijo ($/suscriptor).
188

C. Costo Variable Medio de Referencia CVMR. El CVMR se calcular a partir de la sumatoria del costo de recoleccin y transporte ms el
costo de transporte por tramo excedente ms el costo de tratamiento y disposicin final, ms un costo por manejo del recaudo variable as:

CVMR = CRT + CTEP + CDTP + CMRV
Donde:
CVMR: Costo variable medio de referencia mximo a reconocer en la tarifa en el rea de servicio ($/tonelada).
CRT: Costo de recoleccin y transporte ($/tonelada).

CTEP: Costo de transporte por tramo excedente, calculado como el promedio del tramo excedente ponderado por las toneladas provenientes del
rea de servicio ($/tonelada).
CDTP: Costo de disposicin final promedio calculado, cuando hay ms de un sitio de disposicin final, como el promedio de los costos (CDT)
de stos, ponderado por las toneladas del rea de servicio que se disponen en cada uno ($/tonelada).
CMRV: Costo de Manejo de Recaudo Variable ($/tonelada).

Establecido por la Resolucin CRA 351 del 20 de Diciembre de 2005:

Actualizacin de Costos. Los costos resultantes de lo establecido en la presente Resolucin se actualizarn ajustando el costo resultante de cada
componente, de conformidad con la siguiente frmula:

CMc,t = CMc,t-1 * (1 + Pc,t - xc,t)

Donde:
189

CMc,t: Costo para la componente c en el perodo t.
Pc,t: ndice de actualizacin de costos para la componente c en el perodo t.
Xct: Incremento en productividad esperada para la componente c en el perodo t.
c =1, 2,c (componentes del servicio).
t =0, 1, 2,, n (perodos).

Fuente:ConstruccindelAuto
190

Parte 3: Agua
COMISIN DE
REGULACIN
SERVICIO
PBLICO
RESOLUCIONES
MARCO REGULATORIO
RGIMEN DE
REGULACIN
Resolucin 15 de 1996 Menos de 8 mil
usuarios Por la cual se establecen los
criterios y se adopta la metodologa
con arreglo a los cuales las empresas de
servicios pblicos domiciliarios de
acueducto y alcantarillado con menos
de ocho mil usuarios deben determinar
las tarifas de prestacin del servicio.
CRA Comisin de
Reguladora de Agua
y Saneamiento
Bsico
Agua
Resolucin 08 de 1995 Ms de 8 mil
usuarios Por la cual se establecen los
criterios y se adopta la metodologa con
arreglo a los cuales las empresas de
servicios pblicos domiciliarios de
acueducto deben determinar las tarifas de
prestacin del servicio.
Regulacin integral de los
servicios pblicos de
Acueducto, Alcantarillado y
Aseo.

Resolucin 287 de 2004 Por
la cual se establece la
metodologa tarifaria para
regular el clculo de los
costos de prestacin de los
servicios de acueducto y
alcantarillado.
Rgimen de
Libertad Regulada

Frmulas Tarifarias Agua
Resolucin CRA 08 del 11 de Agosto de 1995 Agua

CMLP = CMO + CMI + CMT

Donde:
*Costo Medio de Inversin de Largo Plazo (CMI): Es el precio por metro cbico ($/m
3
) que, aplicado a la proyeccin de la demanda en un
horizonte de largo plazo, permite reponer el sistema actual, realizar un plan ptimo de inversiones para atender esa demanda y remunerar el capital
invertido.
191

*Costo Medio Operacional (CMO): Es el precio por metro cbico ($/m
3
) calculado a partir de los gastos de operacin en un ao base asociados con el
volumen de demanda de ese ao.

A. Cargo por Unidad de Consumo Bsico. Para todos los usuarios residenciales, el cargo por unidad de consumo bsico (CB) tendr como costo de
referencia el Costo Medio de Largo Plazo (CMLP).
Las tarifas aplicables a dicho consumo en cada estrato resultan de aplicar los factores de subsidio y sobreprecio, y descontar en los estratos subsidiables
los componentes de inversin, as:

CBi = CMLP x Fij Sii
Donde:
CBi: Tarifa para el cargo bsico del estrato i.
Fij: Factor de subsidio o sobreprecio aplicado al estrato i en el rango de consumo j.
SIi: Subsidio por aportes de Inversin Social para los estratos subsidiables.

Nota. El clculo del subsidio por aportes de Inversin Social (SIi) ser reglamentado por la CRA.

B. Cargo por Unidad de Consumo Complementario y Suntuario. Las tarifas aplicables a los consumos complementarios y suntuarios de los
usuarios residenciales sern las siguientes:
CCij = CMLP x Fij
Donde:
CCij: Tarifa para el cargo por consumo j del estrato i.
Fij: Factor de Sobreprecio aplicado al estrato i en el rango de consumo j.

192

C. Cargo por unidad de consumo de los usuarios no residenciales. Para todos los usuarios clasificados en comercial, industrial, oficial, provisional y
especial, el cargo por unidad de consumo tendr como referencia el CMLP.

Las tarifas aplicables a dicho consumo en cada sector resultan de aplicar la siguiente frmula:
CCi = CMLP x Fi
Donde:
CCi: Tarifa para el cargo por consumo del sector i.
Fi: Factor de sobreprecio aplicado al sector i.

D. Cargo por aporte de conexin. El cargo por aporte de conexin puede tener dos componentes:
*Los costos involucrados en la conexin del usuario al servicio (acometida y medidor).
*La recuperacin de inversiones en infraestructura con base en planes de expansin de costo mnimo.

Fuente:ConstruccindelAutor
193

Parte 4: Alcantarillado
COMISIN DE
REGULACIN
SERVICIO
PBLICO
RESOLUCIONES
MARCO REGULATORIO
RGIMEN DE
REGULACIN
Resolucin 15 de 1996 Menos de 8 mil usuarios
Por la cual se establecen los criterios y se
adopta la metodologa con arreglo a los cuales
las empresas de servicios pblicos domiciliarios
de acueducto y alcantarillado con menos de ocho
mil usuarios deben determinar las tarifas de
prestacin del servicio.
CRA Comisin
de Reguladora de
Agua y
Saneamiento
Bsico
Alcantarillado
Resolucin 09 de 1995 Ms de 8 mil usuarios
Por la cual se establecen los criterios y se
adopta la metodologa con arreglo a los cuales
las empresas de servicios pblicos domiciliarios
de alcantarillado deben determinar las tarifas
de prestacin del servicio.
Regulacin integral de los
servicios pblicos de
Acueducto, Alcantarillado y
Aseo.

Por la cual se establece la
metodologa tarifara para
regular el clculo de los costos
de prestacin de los servicios
de acueducto y alcantarillado.
Rgimen de
Libertad Regulada

Frmulas Tarifarias Alcantarillado

Resolucin CRA 09 del 14 de Septiembre de 1995 Alcantarillado.

*Costo Medio de Inversin de Largo Plazo (CMI): Es el precio por metro cbico de agua vertida ($/m
3
) que, aplicado a la proyeccin de la
demanda en un horizonte de largo plazo, permite reponer el sistema actual, realizar un plan ptimo de inversiones para atender esa demanda y
remunerar el capital invertido.
*Costo Medio Operacional (CMO): Es el precio por metro cbico de agua vertida ($/m
3
) calculado a partir de los gastos de operacin en un ao
base, asociados con el volumen de vertimiento de ese ao.

A. Cargo Por Unidad de Vertimiento Bsico. Para todos los usuarios residenciales, el cargo por unidad de vertimiento bsico (CB) tendr como
costo de referencia el CMLP.

Las tarifas aplicables a dicho vertimiento en cada estrato resultan de aplicar los factores de subsidio y contribucin, y descontar en los estratos
subsidiables los componentes de inversin as:

CBi = CMLP x Fij Sii
194

Donde:
CBi: Tarifa para el cargo bsico del estrato i.
Fij: Factor de subsidio o contribucin aplicado al estrato i en el rango de vertimiento j.
SIi: Subsidio por aportes de Inversin Social para los estratos subsidiables.

El clculo del subsidio por aportes de Inversin Social (Sli) ser regulado por la CRA.

B. Cargo Por Unidad de Vertimiento Complementario y Suntuario. Las tarifas aplicables a los vertimientos complementarios y suntuarios de los
usuarios residenciales sern las siguientes:

CCij = CMLP x Fij
Donde:
CCij: Tarifa para el cargo por vertimiento j del estrato i.
Fij: Factor de contribucin aplicado al estrato i en el rango de vertimiento j.

C. Cargo Por Unidad De Vertimiento de Los Usuarios No Residenciales. Para todos los usuarios clasificados en: comercial, industrial, oficial,
provisional y especial, el cargo por unidad de vertimiento tendr como referencia el CMLP.

Las tarifas aplicables a dicho vertimiento en cada sector resultan de aplicar la siguiente frmula:
CCi = CMLP x Fi
Donde:
CCi: Tarifa para el cargo por vertimiento del sector i.
Fi: Factor de contribucin aplicado al sector i.

195

Parte 5: Energa, Gas y Gas Licuado de Petrleo (GLP)
COMISIN DE
REGULACIN
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MARCO REGULATORIO
RGIMEN DE
REGULACIN
GLP Gas Licuado de Petrleo

Resolucin 083 de 1997 Por la cual se establece
la frmula general de costos y las frmulas
tarifarias de las actividades de los
comercializadores mayoristas y distribuidores
de los gases licuados del petrleo (GLP), y se

Resolucin 084 de 1997 Por la cual se
establecen las frmulas tarifarias por producto
y transporte aplicables a los grandes
comercializadores de los gases licuados del
petrleo (GLP), y se dictan otras disposiciones.
Produccin
Comercializacin
Transporte
Distribucin
Gas
por Red
Comercializacin
Resolucin 057 de 1996 Por la cual se establece
el marco regulatorio para el servicio pblico de
gas combustible por red y para sus actividades
complementarias.
Generacin
Transmisin
Distribucin
CREG Comisin
Reguladora de Energa y
Gas combustible
Energa
Comercializacin
Resolucin 079 de 1997 Por la cual se adecua la
Resolucin CREG-113 de 1996 a las decisiones
en materia tarifaria.

Resolucin 031 de 1997 Por la cual se aprueban
las frmulas generales que permiten a los
comercializadores de electricidad establecer los
costos de prestacin del servicio a usuarios
regulados en el Sistema Interconectado
Nacional.
Rgimen de Libertad
Regulada
196

Frmulas Tarifarias GLP

Resoluciones CREG No. 083 del 29 de Abril de 1997 y CREG No. 084 del 29 de Abril de 1997

Frmula Tarifaria General
La siguiente frmula general para determinar las tarifas aplicables a los usuarios finales del servicio de distribucin de GLP, con arreglo a las
normas contenidas en la presente Resolucin y compuesta por los siguientes componentes de costos:

=
Tarifas al pblico de los GLP ($/galn), de acuerdo con lo establecido en el Artculo 9 de la presente Resolucin.
=
Ingreso mximo por producto del gran comercializador ($/galn), de acuerdo con lo establecido en resolucin separada, que contiene la
frmula aplicable a esta actividad.
=
Ingreso mximo del gran comercializador por transporte ($/galn), de acuerdo con lo establecido en resolucin separada que contiene la
frmula aplicable a esta actividad.
=
Margen para seguridad ($/galn), de acuerdo con lo establecido en el Artculo 4 de la presente Resolucin.
=
Margen del comercializador mayorista ($/galn), de acuerdo con lo establecido en el Artculo 5 de la presente Resolucin.
=
Margen del distribuidor ($/galn), de acuerdo con lo establecido en el Artculo 6 de la Resolucin 083 de 1997.

Distribucin por red local. Para la distribucin de GLP por red local, se aplicar la frmula tarifaria definida en el Artculo 107 y dems normas
concordantes de la Resolucin 57 de 1996 expedida por la CREG.
Con tal fin, los siguientes componentes de la frmula tarifaria general prevista en la citada Resolucin, tendrn el siguiente alcance:

=
Costo unitario para compras de GLP ser el precio de suministro en planta del comercializador mayorista, en pesos por galn.
=
Costo de transporte entre el sitio de recibo del GLP y la localidad de destino, en pesos por galn.

197

Cargo Fijo

=
Cargo fijo despus de la aplicacin de la frmula.
=
La variacin del IPC en el perodo comprendido entre el 1 de J ulio de 1997 y
el 30 de J unio del ao en el cual se aplicar la frmula.

Cargo fijo base igual a $2.400.00.

Actualizacin y factor de eficiencia. Para efectos de esta Resolucin, defnase como la variacin del IPC en el perodo comprendido entre el
1 de J ulio de 1997 y el 30 de J unio del ao en el cual se aplicar la frmula, menos el factor de eficiencia .

ndice de precios al consumidor total nacional del mes de J unio del ao en el cual se aplicar la frmula, reportado por el DANE.

ndice de precios al consumidor total nacional del mes de J unio de 1997, reportado por el DANE.

El factor de eficiencia para el perodo de vigencia de las frmulas establecidas en esta Resolucin es del 0.01, el cual ser aplicado a partir
de la segunda anualidad de vigencia de las frmulas tarifarias.

Frmulas Tarifarias Gas por Red

Resolucin CREG N 057 del 30 de Julio de 1996

Frmula Tarifaria General

Mst =Gt +Tt +Dt +St +Kst
Donde:
198

* Gt =costo promedio mximo unitario en $/m
3
para compras de gas natural en troncal en el ao t.
* Tt =costo promedio mximo unitario en $/m
3
de transporte en troncal en el ao t.
* Dt =cargo promedio mximo unitario en $/m
3
permitido al distribuidor por uso de la red en el ao t.
* St =cargo o margen mximo unitario en $/m
3
de comercializacin en el ao t.
* Kst = factor de correccin en $/m
3
en el ao t (que puede ser positivo o negativo).

El cargo promedio mximo unitario est sujeto a condiciones adicionales que restringen los cargos por categora de consumo.

A. Costo promedio mximo para compras de gas natural en Campo (Gt):

Gt
r GYt
Qyt
r GIt = +
*
( )* 1
Donde:

r = 0.95
r = 0.90 en Dic. 31 de 1997
r 0.85 en Dic. 31 de 1998
r 0.80 en Dic. 31 de 1999
r 0.75 en Dic. 31 de 2000

* GYt =El costo agregado de todo el gas no asociado comprado y recibido y vendido en el ao t ($), por el comercializador sin incluir costo de gas por
troncal.

* QYt =La cantidad de gas no asociado facturada y vendida en el ao t, por el comercializador, incluyendo pequeos y grandes consumidores (m
3
).
El comercializador deber informar separadamente los volmenes vendidos en el mercado de grandes consumidores y en el de pequeos
consumidores.
* GIt =Costo ndice de referencia para compras de gas no asociado calculado por la CREG y determinado para el Interior y la Costa Atlntica, de
acuerdo con el precio promedio de compra de gas no asociado de todos los comercializadores de pequeos consumidores (m
3
), de acuerdo con la
siguiente frmula.

Glt = G
zt

Q
zt
199

Dnde.

* Gzt =El costo agregado de todo el gas no asociado comprado y recibido y vendido en el ao t por los comercializadores de pequeos consumidores
del Interior o de la Costa Atlntica ($), dependiendo del caso.
* Qzt =La cantidad de gas no asociado facturada y vendida en m
3
por los comercializadores de pequeos consumidores del interior o de la Costa
Atlntica.

B. Costo promedio mximo unitario de transporte (Tt):

Donde:

* CT
t
=Costos totales de transporte en troncal incurridos durante el ao t, causados por el volumen efectivamente transportado incluyendo los
cargos por capacidad y los cargos por volumen ($). Se deben incluir los pagos por concepto de impuesto de transporte y otras contribuciones relativas
al mismo. En el caso en que la empresa reciba ingresos adicionales por la venta de capacidad contratada con anterioridad, el CTt ser el neto entre los
ingresos por venta de capacidad y los costos totales por concepto de transporte. Si paga cargo de entrada debe incluirlo.
* Qt =Volumen efectivamente transportado en m
3
durante el ao t.

De la anterior formula tarifara general se tomarn las variables Dt, St y Kst que corresponden al sector residencial:

A. Cargo promedio mximo unitario de distribucin (Dt): El cargo de distribucin permitido ser el que el comercializador pague por el uso de la
red de distribucin de propiedad del distribuidor.

B. Margen mximo permitido de comercializacin (St): A partir del 2 de Noviembre de 1995, de conformidad con el Anexo 2 de la Resolucin
039 de 1995, el margen mximo de comercializacin de gas natural es de $3/m
3
. A partir de Enero 1 de 1997, este valor se derivar de la siguiente
frmula:

St = S
(t-1)
* (1 + (IPC X
S
))

Tt = CT
t
Q
t
200

Donde:

* IPC =Variacin del ndice de precios al consumidor de los ltimos 12 meses determinado por el DANE.
* X
S
=factor de ajuste que ser cero (0), para el primer perodo de cinco aos de vigencia de la frmula del St.

C. Factor de Correccin (Kst): En el primer ao, el valor de Kst ser cero. En los aos siguientes, el factor de correccin (que puede ser positivo o
negativo) se calcular de acuerdo con la siguiente frmula:

Donde:
* Ms
(t-1)
=El cargo promedio permitido por unidad para el ao t-1.
INR
(t-1)
=El ingreso total bruto por ventas de gas natural a los pequeos consumidores residenciales en el ao t-1.
* QR
(t-1)
=La cantidad de gas natural vendida en m
3
al mercado residencial en el ao t-1. Se excluyen los volmenes vendidos a usuarios no
residenciales.
* J
(t-1)
=El promedio de la tasa diaria de DTF en el ao t-1, expresada como inters anual.

Resoluciones CREG No. 092 del 22 de Diciembre De 1999 y CREG N 007 del 2 de Marzo de 2000

Opcin Tarifaria

Las empresas prestadoras del SPD de gas combustible por redes de tubera, podrn continuar definiendo sus estructuras tarifarias aplicables a
Usuarios Regulados con base en el Cargo Promedio Mximo Unitario (Mst) de que trata el Artculo 107 de la Resolucin CREG-057 de 1996, u optar
por definirlas a partir del Cargo Mximo Unitario (Msm) previsto en esta Resolucin.

Para acogerse a esta ltima opcin, las empresas debern cumplir los siguientes requisitos:

1. La opcin de que trata esta Resolucin podr ser ejercida por las empresas que prestan el SPD de gas combustible por redes de tubera a Usuarios
Regulados, bajo condiciones de libre competencia, y no de exclusividad.

2. Informar a la CREG, con copia a la SSPD, mediante comunicacin suscrita por el Representante Legal, la decisin de acogerse a la opcin tarifaria
en los trminos previstos en esta Resolucin. Dicha comunicacin deber ser presentada dentro del mes siguiente a la fecha de vigencia de la presente
Resolucin.
201

3. La opcin tarifaria de que trata esta Resolucin solamente podr ser aplicada por la respectiva empresa, previo el cumplimiento de lo dispuesto en
el numeral anterior, a partir de la fecha prevista en el Artculo 17o. de esta Resolucin y durante el trmino de vigencia que le resta del actual perodo
tarifario vigente.

4. Una vez que una empresa haya escogido la opcin tarifaria definida en la presente Resolucin, no podr, durante el trmino de vigencia sealado
en el numeral anterior, definir sus tarifas sobre el Cargo Promedio Mximo Unitario (Mst) de que tratan la Resolucin CREG-057 de 1996 y las
resoluciones particulares mediante las cuales se aprob el Cargo Promedio Mximo Unitario de Distribucin (Dt) para cada empresa.

CARGO MXIMO UNITARIO OPCIONAL

El Cargo Mximo Unitario en $/m
3
aplicable a los Usuarios Regulados del SPD de gas combustible por redes de tubera (Msm), por parte de las
empresas que se hayan acogido a la opcin tarifaria de conformidad con lo establecido en el artculo anterior, se calcular de acuerdo con la siguiente
frmula general:

Msm = Gm + Tm + Dm + Sm

Donde:
Gm = Costo promedio mximo unitario en $/m
3
para compras de gas natural en el
Sistema Nacional de Transporte aplicable en el mes m.
Tm = Costo promedio mximo unitario en $/m
3
para el transporte de gas en el Sistema
Nacional de Transporte aplicable en el mes m.
Dm = Cargo mximo unitario en $/m
3
permitido al Distribuidor por uso de la red
aplicable en el mes m. Este cargo no incluye la conexin.

Sm = Cargo o margen mximo unitario de comercializacin en $/m
3
aplicable en el
mes m.

A. COSTO PROMEDIO MXIMO UNITARIO PARA COMPRAS DE GAS (Gm). El Gm en el Sistema Nacional de Transporte se calcular
con base en la siguiente frmula:

202

*Gm =Costo promedio mximo unitario en $/m
3
para compras de gas natural en el Sistema Nacional de Transporte aplicable en el mes m.
*m = Mes para el cual se aplicar el costo promedio mximo unitario de gas.
*CG(m-1) =Costo agregado de todo el gas comprado en el mes (m 1) en US dlares, destinado al mercado de Usuarios Regulados, sin incluir costos
de transporte, penalizaciones, compensaciones, intereses de mora u otros cargos no regulados.
*Q(m-1) =Cantidad de gas comprado en el mes (m-1) con destino a Usuarios Regulados (m
3
).
*TRM(m-1) =Tasa de Cambio Representativa del Mercado certificada por la Superintendencia Bancaria aplicada por el Productor Comercializador
en la facturacin del mes (m-1).

B. COSTO PROMEDIO MXIMO UNITARIO DE TRANSPORTE DE GAS (Tm). El Tm se calcular con la siguiente frmula:

*Tm =Costo promedio mximo unitario en $/m
3
para el transporte de gas natural en el Sistema Nacional de Transporte aplicable en el mes m.
*m =Mes para el cual se aplicar el costo promedio mximo unitario de transporte de gas.
*CT(m-1) =Costo total de transporte de gas en el mes (m 1) en US dlares, destinado a Usuarios Regulados, sin incluir penalizaciones,
compensaciones, intereses de mora u otros cargos no regulados.
*Q(m-1) =Cantidad de gas transportado en el mes (m-1) con destino a Usuarios Regulados (m
3
).
*TRM(m-1) = Tasa de Cambio Representativa del Mercado certificada por la Superintendencia Bancaria aplicada por el Transportador para la
facturacin del mes (m-1).

C. CARGO MXIMO UNITARIO DE DISTRIBUCIN (Dm). El Dm se calcular a partir del Cargo Promedio Mximo Unitario de Distribucin
(Dt) que fue aprobado por Resolucin de la CREG para cada empresa, conforme a la siguiente expresin:

*Dm =Cargo mximo unitario en $/m
3
por uso de la red de distribucin para el mes m.
*m =Mes para el cual se aplicar el cargo mximo unitario de distribucin de gas.
*IPC =ndice de Precios al Consumidor Total Nacional, reportado por el DANE.
*Xd =Factor de eficiencia. Para el perodo de vigencia de esta opcin tarifaria, el factor de eficiencia ser el aprobado actualmente para las empresas
203

y se aplicar una vez por ao, al vencimiento de un ao completo de aplicacin de la actual frmula general vigente.

El Dm se calcular a partir del mes siguiente al vencimiento de un ao completo de aplicacin de la actual frmula tarifaria general vigente, tomando
como base el Dt correspondiente al mes de dicho vencimiento.

D. MARGEN MXIMO DE COMERCIALIZACIN (Sm). El Sm se mantendr vigente, de conformidad con lo establecido en el Artculo
107.1.4 de la Resolucin CREG-057 de 1996. Su indexacin se efectuar segn la siguiente expresin:

*Sm =Margen mximo de comercializacin en $/m
3
aplicable en el mes m.
*m =Mes para el cual se aplicar el margen de comercializacin.
*IPC =ndice de Precios al Consumidor Total Nacional, reportado por el DANE para el mes definido.

El margen mximo de comercializacin involucrado en esta opcin tarifaria ser igual para todas las empresas prestadoras que se acojan a dicha
opcin y su valor para Enero del ao 2000 se calcular de la siguiente manera:

S(1999) =Margen mximo de comercializacin para el ao 1999, equivalente a $5.01/m
3
, resultante de aplicar lo dispuesto en el Artculo 107.1.4 de
la Resolucin CREG-057de 1996.

El Sm correspondiente a la fecha en que cada empresa de inicio a la opcin tarifaria, se calcular con base en la frmula general de que trata el
presente artculo partiendo del valor calculado para el mes de Enero del ao 2000.

Estructura de cargos para Usuarios Regulados residenciales. Las empresas prestadoras del SPD de gas combustible por redes de tubera a
Usuarios Regulados, que se acojan a la opcin tarifaria de que trata esta Resolucin, podrn disear diferentes estructuras tarifarias de cargos fijos y
cargos variables para Usuarios Regulados residenciales, de acuerdo con la siguiente frmula general.

204

Donde:
*CVm =Cargo Variable Mximo Unitario en $/m
3
aplicable a usuarios residenciales en el mes m.
*CFm =Cargo Fijo Mximo Unitario en $/factura aplicable a usuarios residenciales en el mes m.
* r =Fraccin del Cargo Mximo Unitario de Distribucin (Dt) asignado al Cargo Fijo Mximo Unitario. Para el sector residencial el factor r podr
tomar valores entre 0.0 < r <0.5.
*Qr =Consumo facturado por la empresa a los usuarios residenciales conectados al sistema de distribucin donde es aplicable el cargo, durante el
trimestre anterior al mes m.
*Fr =Nmero total de facturas expedidas a usuarios residenciales, sin considerar las debidas a errores de facturacin, durante el trimestre anterior al
mes m.
El comercializador calcular mensualmente dichos cargos y los publicar conforme se establece en el Artculo 12o de la presente Resolucin.

Las tarifas aplicables para los estratos 1 y 2 debern diferenciar la tarifa correspondiente al consumo bsico o de subsistencia de acuerdo con lo
establecido en la Ley 142 de 1994.

Estructura de cargos para Usuarios Regulados No residenciales. Las empresas prestadoras del SPD de gas combustible por redes de tubera a
Usuarios Regulados, que se acojan a la opcin tarifaria de que trata esta Resolucin, podrn disear diferentes estructuras tarifarias de cargos fijos y
cargos variables para Usuarios Regulados no residenciales, de acuerdo con la siguiente frmula general.

Donde:
*i =Rango de consumo para el cual se definen parejas de cargos fijos y variables.
*CVim =Cargo Variable Mximo Unitario en $/m
3
aplicable a usuarios no residenciales en el mes m, cuyo consumo mensual se encuentre ubicado en
el rango de consumo i.

205

* i =Fraccin del Cargo Mximo Unitario de Distribucin (Dt) asignado al Cargo Fijo Mximo Unitario. Para el sector no residencial el factor i
podr tomar valores entre 0.0 < i <0.5 y dentro de este rango, podrn utilizarse valores diferentes para los usuarios regulados comerciales y para los
usuarios regulados industriales.
*Qi =Consumo facturado por la empresa durante el trimestre anterior al mes m, a los usuarios no residenciales conectados al sistema de distribucin
donde es aplicable el cargo y cuyo consumo mensual se ubique en el rango de consumo i.
*Fr =Total de facturas expedidas a usuarios no residenciales durante el trimestre anterior al mes m, sin considerar las debidas a errores de
facturacin, cuyo consumo mensual se ubique en el rango de consumo i.
Los comercializadores debern establecer parejas de cargos fijos y variables aplicables a la totalidad del consumo de un usuario, para los siguientes
rangos de consumo:

i Rango de consumo mensual (m
3
)
1 0 a 500
2 501 a 2000
3 Mayor a 2000

El comercializador calcular mensualmente dichos cargos y los publicar conforme se establece en el Artculo 12o de la presente Resolucin. El
comercializador podr establecer rangos adicionales para consumos mensuales superiores a 2.000 m
3
, dichos rangos se mantendrn sin modificacin
por periodos no inferiores a 6 meses.

Nota: Los factores i que utilice el comercializador se mantendrn sin modificacin por perodos no inferiores a seis (6) meses.

TRATAMIENTO DEL Kst CAUSADO. Teniendo en cuenta que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Resolucin, se habrn generado
desviaciones entre los costos reales de prestacin del servicio a usuarios residenciales y los costos proyectados, se adopta el siguiente procedimiento
para establecer el destino o recaudo del ingreso (egreso) causado por el Kst, para las empresas que se acojan a la opcin tarifaria de que trata la
presente Resolucin:

Donde t corresponde al ao en el cual se efectuar la correccin del Mst.

206

Nota: Para el clculo del Ms(t-1) correspondiente, el comercializador utilizar sus costos reales de compra y de transporte de gas (G(t-1) y T(t-1)).

Frmulas Tarifarias Energa

Resoluciones CREG No. 031 del 4 de Abril de 1997 y CREG 079 del 29 de Abril de 1997

A. TARIFAS RESIDENCIALES ESTRATOS 1, 2 y 3 (i = 1, 2, 3)
Los valores, que reflejan los lmites de subsidio establecidos en la Ley 142 de 1994, para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, son
respectivamente:

Estrato
I

Bajo-bajo (i=1) -0.50
Bajo (i=2) -0.40
Medio-Bajo (i=3) -0.15

B. TARIFAS RESIDENCIALES ESTRATO 4 (i = 4)

Tarifa
mi
= Cnm

207

C. TARIFAS RESIDENCIALES ESTRATO 5 y 6 (i = 5, 6)

Si entonces , entonces Tarifa
mi
= Cnm

Si entonces, , entonces Tarifa
mi
= (1+ ) Cnm

Los valores
i
que reflejan la contribucin mnima aplicable a los usuarios de estratos 5 y 6 son iguales a 20%.

D. TARIFAS NO RESIDENCIALES

Si entonces, Tnms = Cnm

Si entonces, Tnms = (1 +
s
)Cnm

Variable Descripcin
m Mes para el cual se calcular la tarifa.
Tipo de usuario no residencial.
s = 1, para usuarios sujetos a contribucin s

s = 0, para usuarios no sujetos a contribucin
s
Factor a aplicar que refleja la contribucin mnima para cada tipo de usuario s, donde:
' = Tarifa
(m 1)i

(1 + )

C
n (m -1)
' = Tarifa
(m 1)i

(1 + )

C
n (m -1)
' = Tn(m 1)
s

(1 +
s
)

Cn (m -1)
' = Tn(m 1)
s

(1 +
s
)

Cn (m -1)
208

0 = 0.0
t
Es el factor a aplicar en el estrato i, que refleja el subsidio o la contribucin de cada estrato.
t
Meta de inflacin mensualizada, correspondiente al ao t y definida por la autoridad competente.

Valor que permite calcular la contribucin que aportar un usuario del sector residencial, o no residencial.
Cnm
Costo Unitario de prestacin del servicio en cualquiera de las modalidades que la empresa le ofrezca a sus
usuarios, bien sea de energa o de potencia, en el nivel de tensin n, para el mes m, y que resulta de la
aplicacin de la frmula general de costos de la Resolucin CREG-031 de 1997 o cualquiera de las
equivalencias del CUnmt, consignadas en el Anexo 2 de la presente Resolucin.
CS Consumo de Subsistencia, definido actualmente en 200 Kwh./mes.
CN
Consumo de Nivelacin. Consumo a partir del cual las tarifas alcanzan las metas de subsidio establecidas
en la Ley.
Tnms
Tarifa, en cualquiera de las modalidades que la empresa le aplica a los usuarios del sector s, en el nivel de
tensin n, para el mes m.
FCn(t-1)
Factor de carga del Sistema de Transmisin Regional y/o Distribucin Local, para cada nivel de tensin n,
calculado para el ao t-1.
Tarifami Tarifa residencial a aplicar al usuario del estrato i, calculada para el mes m.
Tarifami(0-CS)
Tarifa residencial a aplicar al estrato i, para el rango de consumo entre cero (0) y el CS, calculada para el
mes m.
Tarifami(CN-CS) Tarifa residencial aplicada al estrato i, para el rango de consumo entre CN y CS, calculada para el mes m.
Tarifami(>CS)
Tarifa residencial aplicada al estrato i, para el rango de consumo por encima de CS, calculada para el mes
m.

COSTO UNITARIO DE PRESTACIN DEL SERVICIO

El costo unitario monomio est dado por la siguiente frmula:
CU
G T
PR
D O C n m t
m t m t z
n t
n m m t m t , ,
, , ,
,
, , ,
( )
=
+
+ + +
1

209

Donde:

n : Nivel de tensin.
m : Es el mes para el cual se calcula el costo unitario de prestacin del servicio.
t : Aos transcurridos desde el inicio de la aplicacin de la frmula (t=0, 1, 2, 3, 4)
z: Zona elctrica a la cual pertenece el comercializador, de acuerdo con la metodologa vigente para los cargos por uso del Sistema
de Transmisin Nacional.
CU
n,m,t
Costo unitario de prestacin del servicio ($/kWh) para los usuarios conectados al nivel de tensin n, correspondiente al mes m
del ao t.
G
m,t
Costos de compra de energa ($/kWh).
T
m,t,z
Costo promedio por uso del STN ($/kWh) correspondiente al mes m del ao t en la zona z.
D
n,m
Costo de distribucin ($/kWh) correspondiente al nivel de tensin n para el mes m.
O
m,t
Costos adicionales del mercado mayorista ($/kWh), correspondiente al mes m del ao t.
PR
n,t
Fraccin (o Porcentaje expresado como fraccin) de prdidas de energa acumuladas hasta el nivel de tensin n, reconocidas
para el ao t.
C
m,t
Costo de comercializacin ($/kWh) correspondiente al mes m del ao t.

COSTOS DE COMERCIALIZACIN
Mediante este cargo se reconocern los costos mximos asociados con la atencin de los usuarios regulados, con un esquema que incentive la
eficiencia de las empresas, en la siguiente forma:
[ ]
C
C
CFM
IPSE
IPC
IPC
m t
t
m
,
*
=
0
1
1
0
1
Donde:
C
m,t:
Costo de Comercializacin del mes m del ao t, expresado en $/Kwh.
C*
0:
Costo Base de Comercializacin expresado en $/Factura
CFM
t-1:
Consumo Facturado Medio de cada empresa en el ao t-1 a los usuarios conectados al sistema de distribucin donde es aplicable el cargo
(Total Kwh. vendidos a usuarios regulados y no regulados dividido entre el total de facturas expedidas, sin considerar las debidas a errores de
facturacin).
IPSE : Variacin acumulada en el ndice de Productividad del Sector Elctrico, desde la vigencia de la frmula tarifaria especfica de cada
empresa. Para el primer perodo de regulacin, esta variacin se asumir como del 1% anual.
IPC
m-1:
ndice de Precios al Consumidor del mes m-1.
IPC
0:
ndice de Precios al Consumidor del mes al que est referenciado el C*
0
.
210

ANEXO 3
Estructura Institucional y Regulatoria del Sector de Gas en Colombia Antes de las Reformas de la Ley 142 de 1994


211

ANEXO 4
Arreglo Institucional del Sector de Gas Despus de la Promulgacin de la Ley 142 de 1994


212

ANEXO 5
Nueva Estructura Regulatoria del Sector de Gas en Colombia, Despus de las
Reformas de la Ley 142 de 1994


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Por otro lado, la proporcin de usuarios contribuyentes con respecto a la de usuarios

de su nivel de costos, determinando la

), como una funcin de ese informe. La empresa

= , y la empresa considerara ptimo decir la verdad.

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