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Este trabajo est publicado en OECD iLibrary, plataforma que rene todos los libros, publicaciones peridicas
y bases de datos de la OCDE.
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Estudio de la OCDE
sobre el Sistema Nacional
de Proteccin Civil
en Mxico
Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional
de Proteccin Civil en Mxico
ndice
Resumen Ejecutivo
Captulo 1. Principales peligros generados por fenmenos naturales y vulnerabilidades
Captulo 2. Marco jurdico e institucional para la gestin de riesgos
Captulo 3. Evaluacin de riesgos en el Sistema Nacional de Proteccin Civil
Captulo 4. Prevencin y mitigacin del riesgo de desastre
Captulo 5. Preparacin y respuesta ante emergencias
Captulo 6. Recuperacin y reconstruccin
Captulo 7. Cooperacin internacional para fortalecer la proteccin civil
ISBN 978-92-64-20020-3
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Estudio de la OCDE
sobre el Sistema Nacional
de Proteccin Civil
en Mxico
Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional
de Proteccin Civil en Mxico
ndice
Resumen Ejecutivo
Captulo 1. Principales peligros generados por fenmenos naturales y vulnerabilidades
Captulo 2. Marco jurdico e institucional para la gestin de riesgos
Captulo 3. Evaluacin de riesgos en el Sistema Nacional de Proteccin Civil
Captulo 4. Prevencin y mitigacin del riesgo de desastre
Captulo 5. Preparacin y respuesta ante emergencias
Captulo 6. Recuperacin y reconstruccin
Captulo 7. Cooperacin internacional para fortalecer la proteccin civil
ISBN 978-92-64-20020-3
42 2013 05 4 P
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Estudio de la OCDE
sobre el Sistema Nacional
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Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en l no conllevan perjuicio
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teras y lmites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o rea.
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Los datos estadsticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israeles com-
petentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Goln, Jerusaln Este y los
asentamientos israeles en Cisjordania bajo los trminos del derecho internacional.
Fotografas de portada:
Hombres con bandera: Instituto Estatal de Proteccin Civil Oaxaca
Huracn: NOAA (National Oceanic and Atmospheric Administration/Department of Commerce) Environmental
Visualization Laboratory
Bomberos: U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 2nd Class Stephen Murphy/Release
Publicado originalmente por la OCDE en ingls bajo el ttulo:
Review of the Mexican National Civil Protection System
Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/corrigenda.
OCDE 2013
La OCDE no garantiza la exacta precisin de esta traduccin y no se hace de ninguna manera responsable de cual-
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Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:
OCDE (2013), Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Proteccin Civil en Mxico, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264200210-es
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Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional
de Proteccin Civil en Mxico OCDE 2013
Resumen ejecutivo
Marco legal e institucional para la proteccin civil
Durante los ltimos 25 aos, el SINAPROC ha logrado mejoras significativas,
sobre todo en sus capacidades de planeacin, respuesta y recuperacin. Sin
embargo, al igual que muchos pases miembros de la OCDE, actualmente se
percibe la necesidad de cambiar su enfoque concentrndose en la prevencin
de riesgos. El propsito de este enfoque previsor es detener o reducir los daos
antes de que ocurran y es compatible con darle un lugar preponderante a la
adaptacin al cambio climtico en la visin estratgica del pas en materia de
desarrollo. Estas mejoras han gozado de un slido apoyo poltico a nivel federal
y del compromiso de la mayora de los actores involucrados en el SINAPROC,
lo que debera continuar para incrementar los niveles de resiliencia, yendo a
la par con el incremento de las vulnerabilidades econmica y social.
Figura 1. Prdidas econmicas generadas por desastres
en Mxico como porcentaje del PIB nacional
Fuente: Datos del PIB del Banco Mundial. Datos de prdidas por desastres de EM-DAT.
El territorio mexicano est expuesto a un alto nivel y a una gran variedad
de peligros generados por fenmenos naturales y la actividad humana.
Las caractersticas geogrficas y topogrficas del pas generan una gran
exposicin a diversos peligros naturales de gravedad y de relativa frecuencia,
como terremotos, tormentas tropicales e inundaciones. Adicionalmente, la
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 4
existencia de grandes disparidades relacionadas con factores como la riqueza
o los niveles de ingreso y educacin, han generado las condiciones necesarias
para la presencia de altos niveles de vulnerabilidad.
El Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) se cre con el objetivo
de mejorar las capacidades de proteccin civil de Mxico despus del
devastador terremoto ocurrido en la Ciudad de Mxico en 1985 (el cual, de
acuerdo con cifras oficiales, registr 4 541 vctimas. Por su parte, el CENAPRED
ha estimado que el sismo destruy 412 inmuebles, da otros 3 124 y caus
ms de 4 mil millones de dlares en daos econmicos). Mxico no es el
nico pas que ha enfrentado un crecimiento en el nivel de las afectaciones
econmicas generadas por desastres (vase la figura 2). El desastre ocurrido
en 1985 dej a Mxico la misma leccin que llev a muchos pases a iniciar
cambios estructurales en sus polticas pblicas. A saber, la existencia de
esfuerzos de coordinacin ad hoc enfocados en la respuesta y recuperacin
ante desastres de gran escala, los cuales son ineficientes en el mejor de los
casos e ineficaces en el peor. Esta leccin dej en claro la necesidad de contar
con un enfoque integral y sistemtico centrado en coordinar las acciones de
respuesta y recuperacin ante un desastre.
Figura 2. Prdidas por desastres en Mxico y pases de la OCDE (1970-2011)
Fuente: EM-DAT.
Una seal del avance del SINAPROC desde su creacin en 1986 es que
ha disminuido la cantidad anual promedio de fallecimientos causados
por desastres (vase la figura 4), a pesar del aumento en la cantidad anual
promedio de desastres. Esto refleja las fortalezas relativas del sistema con
respecto a la preparacin y la capacidad de respuesta y de recuperacin ante
una emergencia; sin embargo, como se menciona anteriormente, de igual
manera ha habido un incremento en los daos econmicos resultantes (vase
la figura 2). Esta tendencia apoya el consenso entre las partes involucradas en
el SINAPROC en relacin con la necesidad de cambiar el enfoque del sistema
y trabajar en el fortalecimiento de sus capacidades para la prevencin de
desastres y la reduccin de la vulnerabilidad, contribuyendo a un crecimiento
econmico sostenido. Durante la dcada pasada, las prdidas econmicas
fueron provocadas en gran medida por huracanes en el Golfo de Mxico e
inundaciones (vase la figura 6).
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 5
El SINAPROC se enfoca en coordinar grupos
de instituciones, relaciones funcionales y
programas, para as asegurar y fortalecer los
vnculos entre las capacidades de proteccin
civil de los sectores pblico, privado y social.
Su objetivo central es lograr un sistema de
gestin integral de riesgos que rena a
los profesionales responsables de, entre
otras cosas, las unidades de coordinacin y
respuesta ante emergencias, la investigacin
cientfica, los sistemas de alerta temprana
y del financiamiento de las actividades de
reconstruccin. Uno de sus retos clave es
simplemente asegurar que los distintos
servicios de proteccin civil federales,
estatales y municipales funcionen como un
conjunto flexible junto con las empresas, las organizaciones de voluntarios y los
institutos de investigacin de diferentes sectores.
El diseo del SINAPROC es apropiado para los retos administrativos, operativos
y estratgicos del sistema relacionados con la respuesta y el financiamiento ante
emergencias. Su marco institucional flexible pretende fomentar la participacin
de las dependencias del gobierno federal, al tiempo que integra a los organismos
competentes tanto de estados como de municipios muy autnomos. Ha
tenido xito en integrar las diversas capacidades de respuesta y monitoreo de
emergencias del sector pblico, especialmente a nivel federal. Sin embargo, los
vnculos formales con el sector privado y las organizaciones de voluntarios se
encuentran menos desarrollados. Se le ha asignado a la Coordinacin General
de Proteccin Civil (CGPC) una funcin expresa de liderazgo y coordinacin,
lo que es crucial para asegurar que las instituciones responsables de una gran
cantidad de capacidades de respuesta como el Ejrcito, la Marina, la CONAGUA y
la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) trabajen constantemente de manera
Figura 4. Nmero de fallecimientos causados por desastres
Nota: (1) Mxico: Valor para 1985 = 4 541+; (2) Valor OCDE para 2003 = 2 123.
Fuente: EM-DAT.
Figura 3. Daos por el terremoto
de 1985
Fuente: Servicio Geolgico de Estados Unidos
(United States Geological Survey).
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Figura 6. Sismos, inundaciones y tormentas tropicales en Mxico 1970-2011
Fuente: EM/DAT.
Figura 5. Prdidas por desastres y PIB por estado PIB 2010
Fuente: CENAPRED.
PIB 2010 (pesos constantes 2003, miles de
millones)
de 46 a 122
de 122 a 175
de 175 a 274
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Otros, $2 400 800
(b) Prdidas econmicas (USD miles de millones)
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(c) Nmero de fallecimientos
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 7
conjunta y coordinada. La colaboracin
estrecha con la comunidad cientfica ha
permitido que la toma de decisiones sobre
polticas de proteccin civil se beneficie de
los avances en el conocimiento cientfico y
de los nuevos desarrollos tecnolgicos en la
mitigacin de riesgos.
El correcto funcionamiento del SINAPROC
se basa directamente en la capacidad de sus
partes para trabajar de manera conjunta
y de acuerdo con polticas congruentes en
distintos sectores, y en especial dentro de los
tres rdenes de gobierno en Mxico. A nivel
federal, las Leyes Generales deProteccin
Civil de 2000 y 2012 crearon un slido marco institucional y de polticas
pblicas, entanto que a nivel estatal el avance en la homologacin de la
legislacinen materia de proteccin civil ha cubierto las omisiones de lo
que era un mosaico muy divergente en 1985. El Manual de Organizacin y
Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil brinda en cierta medida
claridad sobre las funciones y las responsabilidades de los diversos actores
involucrados en la proteccin civil, pero carece de especificidad sobre
cmo deben coordinarse. Identifica claramente el papel fundamental que
desempean los servicios de proteccin civil tanto estatales como municipales
ante la ocurrencia de eventos catastrficos. No obstante, si la magnitud del
evento rebasa la capacidad de manejo de los servicios locales, el Ejrcito y la
Marina pueden movilizarse de modo independiente para prestar apoyo. De
manera prctica, la mayora de los casi 2 500 municipios son comunidades
rurales que carecen de las capacidades bsicas de proteccin civil. En
consecuencia, esas comunidades dependen de recursos estatales y federales
con mayor frecuencia en comparacin con los centros urbanos.
Resumen de las recomendaciones relacionadas
con los marcos legal e institucional
Las leyes mexicanas de proteccin civil a nivel federal y estatal han sido
logros importantes en el proceso progresivo de crear un sistema nacional para la
gestin integral de riesgos. Estipulan un fundamento jurdico para dejar el enfoque
tradicional de preparacin, respuesta y recuperacin, lo que exige medidas para
prevenir y reducir los riesgos de desastres basadas en directrices comunes parala
evaluacin de riesgos. La implementacin de la Ley General de Proteccin Civil
de 2012 es una oportunidad para fortalecer la cooperacin en estos aspectos, y
establecer prioridades para alinear mejor los programas subnacionales con las
polticas federales.
Para fortalecer an ms su orientacin estratgica y la coordinacin
a travs de objetivos compartidos Mxico debera:
Aprovechar la oportunidad que brinda la Ley General de Proteccin Civil de
2012 para establecer prioridades para una gestin integral de riesgos por
medio de consultas con los actores involucrados en los distintos niveles.
Dar seguimiento a la implementacin de la Ley General de 2012 a nivel estatal
mediante el establecimiento de un mecanismo de supervisin especfco.
Aprovechar el impulso creado por la Ley General de 2012 para el diseo del
siguiente Programa Nacional de Proteccin Civil.
Incluir la proteccin civil como prioridad en el Plan Nacional de Desarrollo.
Figura 7. Palacio de Gobierno
en la Ciudad de Mxico
Fuente: Fotopedia. Fotografa por Gary Deness.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 8
La evaluacin de riesgos: La informacin como base para las polticas
de gestin de riesgos
La evaluacin de riesgos brinda una mejor comprensin cientfica delos
peligros y amenazas, as como de la vulnerabilidad de la poblacin y losactivos
expuestos a esas eventualidades. Requiere tomar en consideracin las
proyecciones futuras e incorporar vnculos entre las distintas etapas del ciclo
de gestin de riesgos de desastre. Este proceso debe llevarse a cabo de manera
abierta e incluyente. El SINAPROC ha creado varias herramientas para reforzar
el uso de polticas informadas de gestin de riesgos, al recopilar y analizar
datos e informacin sobre amenazas, exposiciones y vulnerabilidades a nivel
federal y, cada vez en mayor medida, en los mbitos estatal y municipal.
El Centro Nacional para la Prevencin de Desastres (CENAPRED) cre el
Atlas Nacional de Riesgos (ANR), una herramienta innovadora que integra
informacin de los tres niveles de gobierno sobre peligros, exposicin y
vulnerabilidad. El ANR proporciona una visin nacional integral de todos
los riesgos de desastre, naturales o provocados por el hombre, y su diseo
como un Sistema de Informacin Geogrfica (GIS, por sus siglas en ingls)
brinda una excelente visualizacin de la relacin espacial entre los peligros
y la poblacin y activos en riesgo. Aunque se utiliza principalmente para
fortalecer la planeacin de la respuesta a emergencias, el ANR est disponible
para agencias y autoridades de proteccin civil. Una versin de libre acceso se
encuentra disponible al pblico en el sitio web del CENAPRED, y en la medida
que su contenido se fortalezca con el paso del tiempo, deber contribuir cada
vez ms a crear conciencia pblica sobre los riesgos.
El CENAPRED ha establecido vnculos sumamente valiosos con la
comunidad cientfica, mismos que contribuyen aportando datos slidos
sobre peligros naturales al ANR, particularmente terremotos, inundaciones
y tormentas tropicales; no obstante, es necesario hacer mejoras para
incorporar mejor los escenarios de tsunami. Las instituciones federales
brindan informacin detallada al ANR acerca de la exposicin de la poblacin,
la vulnerabilidad social basada en los datos de censo, y la exposicinde
activos federales (por ejemplo, instalaciones petroqumicas, presas, redes
detelecomunicaciones y electricidad, escuelas, hospitales y carreteras; vase
la figura 8). Los atlas de riesgos estn menos desarrollados a nivel subnacional,
sobre todo el municipal debido a los costos y la falta de conocimientos tcnicos.
Sin embargo, la Secretara de Gobernacin (SEGOB) ha desarrollado
una estrategia congruente para afrontar estas carencias. El CENAPRED
proporciona directrices y asistencia tcnica a los estados y municipios para
asegurar que sus atlas de riesgos sean ms que slo un inventario de peligros;
asimismo, stos deben integrar el anlisis de vulnerabilidad y cumplir con
las normas de interoperabilidad de datos con el Atlas Nacional de Riesgos. El
Fondo Nacional para la Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN) inici
algunos proyectos de cofinanciamiento relacionados con la elaboracin y
actualizacin de los atlas de riesgos de los estados y municipios en el ao 2004.
Antes de esto, slo nueve de las 32 entidades federales haban desarrollado un
atlas de riesgos, pero bajo este programa de participacin en los costos, en la
actualidad slo cuatro estados no han completado el suyo.
De igual manera, SEDESOL brinda apoyo financiero para la elaboracin
de atlas de riesgos a nivel municipal, mismos que observan las directrices
establecidas por el CENAPRED. A pesar de este esfuerzo de colaboracin,
los resultados no han producido atlas municipales de riesgo que sean
interoperables con el Atlas Nacional de Riesgos, y la gran mayora de los
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 9
municipios no han terminado el suyo. Ms adelante ser importante coordinar
y fortalecer el apoyo financiero y tcnico para la creacin de atlas de riesgos a
nivel local, que seran especialmente tiles como apoyo para una planeacin
de uso de suelo basada en los riesgos existentes.
Figura 8. El Atlas Nacional de Riesgos
Fuente: CENAPRED.
Figura 9. Trabajos de mitigacin en Tabasco
Fuente: Plan Hdrico Integrado en el estado de Tabasco.
Adems de los atlas de riesgos, el gobierno federal ha creado herramientas
innovadoras de evaluacin de riesgos como apoyo para dos etapas especficas
del ciclo de gestin de riesgos de desastre. El CENAPRED desarroll el Sistemade
Anlisis de Visualizacin de Escenarios de Riesgo (SAVER), una herramienta
deplaneacin de emergencias basada en escenarios, y el FONDEN cre el sistema
R-FONDEN, que genera un inventario de los activos de infraestructura pblica y
proporciona modelos de posibles daos por desastre a dichos activos con el objeto
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 10
Cuadro 1. Mapas de riesgo por estado
Estado Atlas de Riesgos
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A
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o
Terremoto Huracn Inundacin
Aguascalientes S 1993 91-100% x 10% No No S
Baja California S 2005 91-100% 70% No No S
Baja California Sur No
Campeche S 2004 91-100% 10% S No No
Chiapas S 2007 10% 61-70% S S S
Chihuahua S 2006 10% 10% S No S
Coahuila S N.D. 91-100% 21-30% S No S
Colima S 2008 91-100% x 10% No No n.d.
Distrito Federal S 2007 91-100% x 81-90% No No S, 2008
Durango en proceso
Guanajuato S 1994 91-100% 71-80% S S S, 2006
Guerrero S 2006 91-100% 11-20% S No No
Hidalgo S 2008 91-100% x 51-60% S No No
Jalisco S 2007 91-100% 90-100% S S S
Mxico
1
S 1994 81-90% No S S S, 2012
Michoacn S 2004 91-100% 51-60% S S S
Morelos S 2008 91-100% x 61-70% S S No
Nayarit S 2009 91-100% 90% S No S
Nuevo Len S 1999 10% X 10% No S S, 2001
Oaxaca S 2002 91-100% 31-40% S S No
Puebla S 1999 91-100% 21-30% No No S, 2005
Quertaro S 2008 91-100% x 81-90% S No S
Quintana Roo en proceso N.D. 10% x x x 10% No No No
San Luis Potos S 2005 91-100% 81-90% S S S
Snaloa en proceso
Sonora S 2007 91-100% 91-100% S S S
Tabasco S N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. S en proceso
Tamaulipas S 2001 81-90% 71-80% S S S
Tlaxcala S 2005 91-100% x x 41-50% S S S, 2008
Veracruz S 2000 91-100% 81-90% S S S
Yucatn S 2003 91-100% 21-30% S No No
Zacatecas S 2008 91-100% X X 10% S No S
Avanzado
Medio
Bsico
x No incluido
Nota:
(1) Informacin actualizada por el Estado de Mxico.
Fuente: Sitio web del CENAPRED, Atlas Nacional de Riesgos.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 11
de perfeccionar las estrategias para el nanciamiento de riesgos. Existe potencial
para fortalecer los esfuerzos actuales con el n de vincular estas herramientas
y as mejorar la e ciencia y exhaustividad de los esfuerzos de evaluacin de
riesgos a travs del SINAPROC. Por ejemplo, los escenarios de riesgos generados
por el SAVER podran resultar tiles para el R-FONDEN, y el inventario
de activos del R-FONDEN debera contribuir al Atlas Nacional de Riesgos.
Los registros de fenmenos naturales pasados podran no ser representativos
de lo que suceda en el futuro. Por ejemplo, la exposicin a inundaciones en los
puertos de la costa del Golfo de Mxico podra aumentar debido al incremento
en el nivel del mar y el cambio en los patrones de las tormentas tropicales. Por
tanto, debe reconocerse la importancia de crear el Atlas Nacional de Impacto
y Vulnerabilidad ante el Cambio Climtico. Una mayor investigacin para el
anlisis de amenazas y vulnerabilidades futuras podra ayudar a planear mejor
los retos que se avecinan en la gestin de riesgos en Mxico, no limitndose al
anlisis retrospectivo de eventos pasados al incluir tendencias futuras como,
por ejemplo, los efectos del cambio climtico y las proyecciones demogr cas.
Resumen de las recomendaciones relacionadas
con la evaluacin de riesgos
El SINAPROC muestra un fuerte compromiso con las polticas informadas
de gestin de riesgos y ha logrado un avance notable para obtener una mejor
al riesgo tanto de las poblaciones como de los activos valiosos y la elaboracin
de modelos sobre su vulnerabilidad. Ha aprovechado este conocimiento para
producir herramientas que informan al pblico sobre los riesgos que enfrentan
y para desarrollar planes de respuesta de emergencia adecuados. Vnculos ms
amplios entre los avances en el conocimiento sobre los riesgos y la gestin de
cuales son adecuadas a la luz de la capacidad nacional para soportar riesgos.
Es posible establecer vnculos ms fuertes entre las herramientas innovadoras
del sistema y otras medidas para la reduccin de riesgos de desastre tales como
el uso de suelo, los planes de desarrollo urbano y las infraestructuras para la
mitigacin de riesgos. Esto debera considerarse como una prioridad absoluta a
medida que los estados comiencen a implementar la Ley General de Proteccin
Civil de 2012, que exige elaborar atlas de riesgos que aporten informacin para
la planeacin del uso de suelo.
Para mejorar la integracin de la evaluacin del riesgo entre los niveles de
gobierno Mxico debera:
Facilitar los vnculos entre los atlas de riesgo en todos los niveles, y desarrollar
sinergias entre los sistemas SAVER y R-FONDEN.
Homologar el apoyo federal para la elaboracin de atlas de riesgos en los
niveles subnacionales.

Incrementar la inclusin de la posibilidad de la ocurrencia de tsunamis en los
atlas de riesgos.
Elaborar un Atlas Nacional de Impacto y Vulnerabilidad ante el Cambio Climtico.
Reforzar el compromiso del sector privado en los procesos de evaluacin de
riesgo en todos los niveles.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 12
La reduccin de riesgo de desastres: El reto del futuro
La correlacin entre el crecimiento econmico y el aumento en los daos
ocasionados por desastres ha llevado a muchos pases a pensar en integrar la
reduccin de riesgos de desastre en sus planes de desarrollo. Esto conlleva un
compromiso y trabajo a largo plazo para fortalecer la resiliencia del territorio
nacional a los desastres, a travs de una planeacin territorial y desarrollo
urbano ms sustentables. Asimismo, implica una combinacin de medidas
estructurales y no estructurales, pasando por la educacin sobre riesgos y el
desarrollo de sistemas de alerta temprana.
Una inadecuada planeacin urbana/territorial y de uso de suelo contribuye
en gran medida a la vulnerabilidad de la poblacin de Mxico, y es considerada
el reto ms apremiante de poltica pblica para la reduccin de riesgos de
desastre. La rpida y continua urbanizacin de las reas metropolitanas
ha aumentado los asentamientos informales en reas propensas a riesgos,
como las riberas de ros o laderas inestables. En este tema fundamental, el
SINAPROC enfrenta un reto de dficit de gobernanza, ya que las polticas
de uso de suelo son parte de las atribuciones municipales en ms del
60%del territorio de Mxico, y se disean con muy poca vinculacin con
la informacin sobre riesgos. Como los cauces de los ros y sus alrededores
se encuentran bajo la autoridad de la CONAGUA pero el uso de suelo y la
planeacin urbana son responsabilidad de los municipios, se ha generado un
vaco entre ambos marcos legales e institucionales. En algunos casos, ninguna
de las dos partes toma la iniciativa para evitar o expulsar asentamientos
invasores. Por consiguiente, los asentamientos ilegales en reas propensas
a inundaciones tienden a reaparecer en el mismo lugar incluso despus de
desastres importantes, como la inundacin de la ciudad de Monterrey y su
rea metropolitana ocasionada por el huracn Alex en el ao 2010.
Terremoto del 20 de marzo de 2012
Aunque se han declarado diversas emergencias desde 1985, el terremoto de
marzo de 2012 ocurri durante una de las misiones de la OCDE en Mxico, lo
que ofreci la oportunidad de ser testigos de primera mano del avance general
en el SINAPROC. Dicho terremoto tuvo una magnitud de 7.4 grados y sucedi el
20 de marzo de 2012. No se registraron vctimas en la Ciudad de Mxico, y slo
hubo daos fsicos insignifcantes en inmuebles. Estos resultados impresionantes
refejan mejoras en el uso y combinacin de medidas estructurales (por ejemplo,
cdigos de construccin ms estrictos) y medidas no estructurales, como sistemas
avanzados de alerta temprana, una cultura de seguridad ms desarrollada creando
mayor conciencia pblica y una mejor preparacin, y los benefcios de simulacros
peridicos y ejercicios en gran escala. La poblacin permaneci extremadamente
calmada y se observ cmo se cumpla con los protocolos adecuados de medidas
de proteccin y evacuacin, demostrando as la solidez de la cultura de seguridad
y el resultado positivo de la capacitacin y la ejecucin continua de simulacros.
Fue especialmente impresionante el recibir una advertencia ssmica con 40
segundos de anticipacin. Un Sistema de Alerta Ssmica (SAS) manejado por el
Centro de Monitoreo e Investigacin Ssmica enva una seal de radio a la Ciudad
de Mxico como alerta en caso de que se origine un terremoto con epicentro en la
costa de Guerrero. Como las ondas de radio viajan mucho ms rpido quela onda
ssmica, las instalaciones equipadas para recibir la seal reciben la alerta con
anterioridad, brindando a la poblacin la posibilidad de prepararse para la llegada
del movimiento. Existe un sistema similar para los sismos que pudieran afectar
el estado de Oaxaca (SASO), pero se requiere hacer esfuerzos para ampliar los
sistemas de alerta temprana para riesgos inesperados en los principales centros
de poblacin expuestos, siempre que sea tcnicamente viable.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 13
Los cdigos de construccin y el reforzamiento ssmico de estructuras
son dos reas adicionales de la poltica de prevencin de riesgos de desastre
conmayor posibilidad de mejora. En teora, los cdigos de construccin se
definen a nivel municipal; pero muchos municipios no cuentan con suficientes
recursos para elaborarlos, lo que implica que la construccin en muchas reas
con riesgo ssmico no est regulada. Algunos municipios han adoptado el
cdigo ssmico de la Ciudad de Mxico, que con frecuencia no es adecuado
para las condiciones del suelo locales y otras variables que determinan el
nivel de riesgo ssmico respectivo. El estado de Chiapas proporcion apoyo
financiero para la microzonificacin ssmica, una buena prctica que podra
repetirse en otros estados para aportar informacin con el fin de elaborar
cdigos de construccin. Adems, en los municipios que cuentan con cdigos
de construccin, las disposiciones sobre la mitigacin de riesgos se centran
frecuentemente en los riesgos por terremoto, y no se presta suficiente atencin a
las medidas adecuadas para contrarrestar inundaciones, huracanes y tsunamis
con base en el nivel local de riesgo.
Reduccin del riesgo de daos en hospitales y escuelas
El terremoto de 1985 en la Ciudad de Mxico golpe las reas de la ciudad con
mayor concentracin de hospitales. Trece edificios de hospitales de seis o ms
pisos quedaron parcial o totalmente destruidos, y una de cada cuatro camas se
perdi. En 2006 se cre el Programa Hospital Seguro para evaluar, clasifcar y
certifcar a los hospitales de acuerdo con los indicadores de seguridad en caso de
desastre. Se crearon planes de accin hospitalaria para reducir la vulnerabilidad,
as como para asegurar que los hospitales puedan realizar la evacuacin de
sus pacientes, continuar con las operaciones decisivas, y proporcionar mayor
capacidad mdica a las vctimas en caso de desastre. De acuerdo con los criterios
del programa, en Mxico hay 200 hospitales que han sido clasifcados como
seguros y preparados para un terremoto catastrfco. En las 246 000 escuelas
de Mxico, dos programas se proponen reducir la vulnerabilidad en caso de
desastre: un programa interno de seguridad escolar que consta de medidas tales
como simulacros mensuales de evacuacin, la colocacin de sealamientos
y alertas, y un programa para reducir la vulnerabilidad estructural de los
inmuebles escolares. El Instituto Nacional de Infraestructura Fsica Educacional
(INIFED) lleva a cabo aproximadamente 25 000 visitas al ao para evaluar la
vulnerabilidad de los planteles.
Figura 10. Sismo de 1985: Edificio colapsado en la Ciudad de Mxico

Fuente: Servicio Geolgico de Estados Unidos (United States Geological Survey).
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 14
Los sistemas de alerta temprana han demostrado su eficacia para salvar
vidas y limitar los daos. Adems del Sistema de Alerta Ssmica mencionado
con anterioridad, se han creado otros sistemas como el SIAT-CT para tormentas
tropicales. Se podran obtener beneficios siginificativos en la seguridad pblica
si se ampliaran estos sistemas para cubrir todo el territorio en riesgo, y hubiera
una cobertura ms completa de otros peligros, tales como inundaciones y
tsunamis. Un sistema homologado a nivel nacional con el mismo uso de
smbolos, cdigos de color, protocolos y canales de divulgacin desde el nivel
federal hasta los niveles estatal y municipal podra aumentar tanto las sinergias
como la eficiencia y evitar cualquier confusin causada por mensajes generados
por diversas fuentes. En este respecto, las instancias tcnicas que operan
los servicios de alerta temprana deben elaborar mejores procedimientos de
coordinacin. La colaboracin con los medios podra ayudar a asegurar que
las alertas tempranas se comuniquen adecuadamente por medio de todos los
canales disponibles, especialmente cuando exista un peligro inminente.
Cuadro 2. Sistemas de Alerta Temprana en Mxico (SAT)
Riesgo Sistema de alerta temprana
Instituciones
(*instituciones
principales)
Cobertura
Fecha de inicio
de operaciones
Tipo de alerta
Tiempo de
anticipacin
Medios de
difusin
Terremoto Sistema de Alerta Sismica (SAS) CIRES* Ciudad de
Mxico
1991 Alertas pblicas 60 segundos Radio VHF
Blackberry
Sistema de Alerta Sismica para el
Estado de Oaxaca (SASO)
CIRES* Ciudad de
Oaxaca
2004 30 segundos Radio local
Escuelas
pblicas
Huracn Sistema de Alerta Temprana para
Ciclones Tropicales (SIAT-CT)
SEGOB* Nacional 2000, actualizado
en 2003
Alerta con cdigo de
color: azul, verde,
amarillo, naranja, rojo
72 horas Medios de
comunicacin
SEMAR
CFE
PEMEX
Inundacin Sistema de Alerta Hidrometeorolgica
(SAH
1
)
CONAGUA* Municipal Proyecto No escandarizadas,
principalmente alertas
con cdigo de color
90-120
minutos
Autoridades de
proteccin civil
SMN
CENAPRED
Tsunami Centro de Alerta de Tsunami (CAT)
(monitoreo internacional)
SEMAR* Costa del
Pacco
En proceso Por desarrollarse Minutos
(tsunamis
locales)
Por
desarrollarse
SEGOB
PTWC
Sistema Nacional de Alerta de
Tsunamis (SINAT) (monitoreo local)
SEMAR
Nota:
(1) El SAH es un sistema de monitoreo hidrometeorolgico que se centra principalmente en vigilar
los niveles de agua.
Fuente: CENAPRED, CONAGUA, SEGOB, SEMAR.
Principales caractersticas
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 15
Mxico ha llevado a cabo esfuerzos importantes para crear mayor conciencia
sobre los riesgos a travs de campaas pblicas y el sistema educativo nacional.
Los consejos vecinales en la Ciudad de Mxico y Chiapas que van de puerta en
puerta informando a la poblacin sobre los riesgos y las medidas eficaces de
autoproteccin ilustran muy bien la participacin y el empoderamiento de la
comunidad. Las Jornadas de Proteccin Civil son tambin un programa eficaz
para fomentar la educacin sobre riesgos. Promover una cultura de este tipo
eventualmente puede ayudar a generar un apoyo ms amplio del pblico a las
polticas de prevencin de riesgos de desastre. Los esfuerzos continuos para que
la poblacin est ms preparada, educada y consciente de los riesgos, sobre todo
los ms vulnerables (nios y ancianos, comunidades aisladas, turistas) deben
recibir ms apoyo.
Resumen de las recomendaciones relacionadas
con la evaluacin de riesgos
El inters de Mxico en situar la prevencin de riesgos de desastre al mismo
nivel que la respuesta a emergencias podra requerir ajustes a las estructuras
institucionales del SINAPROC. El tema central es asegurar la colaboracin en todos
los rdenes de gobierno, lo que de hecho crea mayor capacidad de prevencin
a nivel local. Podran requerirse mayores incentivos junto con mecanismos de
control y sanciones en los municipios para que formulen sus propias polticas
territoriales de uso de suelo basndose en la evaluacin de riesgos. La formacin
de capital humano en las instituciones locales de proteccin civil conforme
a lo previsto en la Ley General de Proteccin Civil de 2012 podra ayudar a
contrarrestar los frecuentes cambios en los gobiernos municipales, los cuales
generan una planeacin a corto plazo.
Para crear una mayor capacidad de prevencin a travs de nuevas
asociaciones entre los niveles de gobierno Mxico debera:
Crear mayor congruencia entre la gestin de riesgos, la planeacin territorial
y el desarrollo urbano, y la adaptacin al cambio climtico.
Convertir la planeacin territorial y urbana en una prioridad nacional apoyada
por un marco institucional adecuado.
Asegurar que los estados y municipios preparen, bajo su responsabilidad, un
plan de prevencin de riesgos de desastre basado en un atlas de riesgo indicando
las medidas estructurales y no estructurales necesarias para prevenir el riesgo
por desastres en sus jurisdicciones.
Extender los Sistemas de Alerta Temprana conforme al modelo del SIAT-
CT y el SAS en todo el territorio nacional, particularmente para alertas de
inundacin y tsunami.
Invertir ms en la prevencin de riesgos de desastre despus de un anlisis
minucioso de costos, benefcios y efcacia. Una medida prctica para facilitar
esto podra ser el establecimiento de un registro de 4-6 cdigos de construccin
especfcos a nivel federal que los municipios puedan elegir y adaptar con base
en su exposicin al riesgo, en especial para terremotos, inundaciones y tsunamis.
La preparacin y la capacidad de respuesta ante emergencias: Parmetros
del progreso
La preparacin y respuesta ante emergencias es una funcin esencial del
Estado que los gobiernos deben garantizar para mantener la confianza de la
poblacin. Los gobiernos necesitan planear y prepararse para las contingencias
civiles con respuestas especficas para reducir al mnimo el sufrimiento y
los daos, as como para asegurar que las actividades comerciales puedan
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 16
reanudarse de una manera ms eficiente,
puntual y focalizada. El SINAPROC se cre
principalmente para mejorar la capacidad
de los servicios de proteccin civil para
coordinar la planeacin y respuesta ante
emergencias.
Aunque el Ejrcito y la Marina cuentan
con planes de emergencia establecidos
desde hace mucho tiempo (Plan DN-III y
Plan Marina), algunos equipos de respuesta
inmediata a nivel estatal y sobre todo a nivel
municipal siguen rezagados con respecto a sus
homlogos federales. El Programa Municipio
Seguro se puso en marcha especficamente
para fortalecer la coordinacin y participacin
institucional entre los tres rdenes de gobierno,
el sector privado y la sociedad. Promueve un
conjunto comn de capacidades clave a nivel municipal, por ejemplo actividades
de mitigacin y relaciones de colaboracin entre los sectores econmicos, as
como el fortalecimiento de redes de integradas por mltiples actores. No obstante,
muchos gobiernos estatales y municipales desconocen la existencia de este
programa tan bien diseado, o no ven algn aliciente para participar en l.
La Direccin General de Proteccin Civil (DGPC) proporciona una
capacidad de coordinacin centralizada a los equipos de respuesta inmediata
gubernamentales para casos de emergencia, as como a participantes del
sector privado y a las organizaciones de voluntarios. Los terremotos de 1985
generaron una alta capacidad en la sociedad mexicana para organizarse
demanera independiente y realizar misiones de rescate, y muchos gruposde
voluntarios que se formaron en aquel tiempo siguen teniendo un papel
operativo en la respuesta a emergencias. Si bien se reconoce la legitimidad
y experiencia de estos grupos, se pretende que acten bajo el control y la
coordinacin de las autoridades de proteccin civil, lo cual ha generado retos
relacionados con la entrega de recursos y el acceso a reas de desastre. Existe
un rea de oportunidad enfocada en aprovechar al mximo el uso de estos
grupos especializados de respuesta inmediata a emergencias.
Plan Sismo
La Estrategia de preparacin y respuesta de la Administracin Pblica Federal
ante un sismo y tsunami de gran magnitud (Plan Sismo) es un esfuerzo importante
para defnir con mayor claridad el papel de cada dependencia gubernamental en
caso de un sismo de gran magnitud. El Plan Sismo se compone de cuatro directrices
dictadas por el Presidente de la Repblica, mediante las cuales se ordena a las
dependencias federales que apoyen a la poblacin para preservar el estado de
derecho y la gobernabilidad del pas. El plan prev procedimientos que van en
contra de la prctica normal, por ejemplo, el Presidente ordenara al Ejrcito y la
Marina que activen el Plan DN III y Plan Marina, respectivamente. Los estados y
municipios estn llamados a activar sus consejos de proteccin civil y coordinarse
con el nivel federal. Se defnen 14 grupos de trabajo organizados en torno a tres reas
de respuesta (operativa, logstica y administrativa) defniendo las dependencias a
cargo de su coordinacin y sus integrantes; este plan representa el primer plan
integral de emergencia con mecanismos de coordinacin claros y podra probar ser
un logro de previsin importante para el SINAPROC, el cual podra servir de modelo
para la planeacin ante una emergencia para escenarios de peligro extremo.
Figura 11. Respuesta a emergencia
del Ejrcito mexicano: Plan DN-III
Fuente: SEDENA.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 17
El SINAPROC se fundamenta en un grado considerable de autonoma
institucional. La toma de decisiones coordinada entre los distintos actores a nivel
federal se realiza a travs de un Comit Nacional de Emergencia integrado por
diversos actores, y existen instancias similares a nivel estatal y municipal. Estos
mecanismos de coordinacin han demostrado ser activos en el manejo de las
respuestas ante fenmenos de gran magnitud y que surgen lentamente, como los
huracanes, pero nunca se les ha puesto a prueba en condiciones equivalentes a
las del sismo de 1985. La confianza en su capacidad para funcionar en condiciones
extremas puede aumentarse al desarrollar Procedimientos de Operacin
Estndar (SOP, por sus siglas en ingls) y definir cmo deben interactuar los
diversos componentes del SINAPROC en caso de un evento de gran magnitud.
Sismo del 20 de marzo de 2012
La primera vctima de la guerra es la verdad la primera vctima de cualquier
incidente de gran magnitud son las comunicaciones.
El contar con una red de comunicaciones en funcionamiento tras un evento de
gran magnitud es una capacidad bsica de proteccin civil. Permite a los organismos
de respuesta inmediata comunicar las necesidades, recibir y transmitir rdenes, y
cuando sea posible, proporcionar alertas anticipadas (de tsunami despus de un
sismo, por ejemplo). Adems, sirven para informar y tranquilizar a la poblacin y
dar instrucciones sobre los pasos a seguir para garantizar la seguridad personal. Hoy
en da, cuando ocurre una emergencia repentina, una de las primeras reacciones de
la poblacin en general son los incontables intentos simultneos de contactarse
con los seres queridos por telfono celular. Normalmente, esto puede provocar
que la red de telecomunicaciones mviles se sature. La polticapblica actual de
muchos pases es bloquear el acceso a redes mviles durante los primeros instantes
posteriores para evitar una falla en la red, y reservar el acceso solamente a ciertos
nmeros.
Cuando la red de telecomunicaciones se congestion el 20 de marzo de
2012 despus del sismo en la Ciudad de Mxico, funcionarios de alto nivel
de proteccin civil utilizaron el servicio de mensajera de Blackberry para
comunicarse con la Ofcina del Presidente. Aunque funcionarios de nivel superior
cuentan con dispositivos de comunicacin satelital, el acceso prioritario a la red
de comunicacin mvil debe atenderse, no slo para la telefona, sino tambin
para transmitir datos (Internet, correo electrnico) va satlite.
Figura 12. Inundaciones en el estado de Nuevo Len
Fuente: Nuevo Len, Servicio Estatal de Proteccin Civil.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 18
Los riesgos de tsunami no estn correctamente vinculados con el monitoreo
ssmico en Mxico, y la prevencin y preparacin para tsunamis tampoco
han progresado tanto como la preparacin para terremotos. Las medidas
estructurales y no estructurales relacionadas con tsunamis podran
incorporarse mejor a la prevencin de riesgo por sismo.
Esto tambin puede incluir la identificacin expresa de zonas expuestas,
as como la homologacin de seales a lo largo de la costa del Pacfico que
indiquen las rutas de evacuacin y las zonas de seguridad. Se requiere apoyo
para elaborar modelos de tsunamis que pudieran afectar las principales
ciudades de la costa del Pacfico con base en escenarios probables de actividad
a lo largo de determinadas fallas ssmicas.
El estado de Jalisco demostr su liderazgo en este sentido al instalar
un sistema de alerta, elaborar medidas de preparacin ante emergencias
y organizar un simulacro incluyendo a la poblacin en general y el sector
privado para un evento que genere olas de diez metros de alto en la ciudad de
Puerto Vallarta.
Los mecanismos de retroalimentacin
despus de un desastre estructuran el proceso
de obtencin de lecciones, lo que ayuda a
mejorar las polticas a lo largo de todo el
ciclo de gestin de riesgos de desastre. En la
secuela inmediata al evento, generalmente
existe una oportunidad nica de influir en
la conciencia pblica y en la apreciacin
de los riesgos para emprender reformas de
polticas pblicas que en otras circunstancias
seran impopulares. En este sentido, podran
establecerse mecanismos de retroalimentacin
anualmente y despus de un desastre de
gran magnitud. A lo largo de los aos, se han
conjuntado muchas buenas prcticas a nivel
estatal que deberan hacerse del conocimiento
de otros estados en reuniones semestrales de
proteccin civil; sin embargo, los objetivos
de esas reuniones deben modificarse para
utilizar esos intercambios de informacin y
detonar un cambio en las polticas pblicas.
Mxico como un lder internacional El uso de enfoques innovadores para
el financiamiento del riesgo de desastre
Cuanto ms tiempo tarde una comunidad en recuperarse de un desastre de
gran magnitud, menor ser la probabilidad de que la economa local recupere su
capacidad productiva. Esto crea un fuerte argumento econmico para otorgar
un financiamiento rpido que apoye la continuidad de los negocios, la pronta
recuperacin, la reconstruccin y el estmulo del consumo local. Una cualidad
fundamental del SINAPROC es la estrategia innovadora e integrada del gobierno
federal para financiar los riesgos de desastre, que incluye instrumentos
como el esquema de financiamiento federal para una pronta recuperacin/
reconstruccin (FONDEN) y el Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales
(FOPREDEN). Estos instrumentos son especialmente adecuados para el nivel
de desarrollo econmico de Mxico y su alto nivel de exposicin a riesgos
Figura 13. Concientizacin de
la poblacin ante los riesgos
en el estado de Chiapas
Fuente: Chiapas, Servicio de Proteccin Civil del
estado.
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RESUMEN EJECUTIVO
ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 19
catastrficos, y podra ser un modelo a seguir para distintos pases que
enfrenten un perfil de riesgos y una capacidad fiscal similares.
El financiamiento por desastres tiene un fundamento confiable en
el presupuesto anual de la Federacin, el cual garantiza que se reserve un
0.4% para ese propsito. El mecanismo principal para financiar los riesgos
de desastre es el FONDEN, que cubre los costos para reconstruir y reparar
la infraestructura pblica y las viviendas de bajos ingresos. Esta partida
presupuestaria se transfiere a un fideicomiso especfico para administrar y
distribuir el apoyo posterior al desastre a las entidades federales y estatales.
Resumen de las conclusiones y recomendaciones relacionadas
con la preparacin y respuesta ante emergencias
Las instituciones federales han creado una gran cantidad de planes
sectoriales de emergencia para prestar auxilio en las emergencias. No obstante,
deben elaborarse planes interinstitucionales que se basen en diversos escenarios
e incluyan Procedimientos de Operacin Estndar para describir cmo deben
coordinarse los distintos actores del sistema.
La coordinacin institucional debe darse en las reuniones de los actores del
SINAPROC, al nivel del gobierno que sea afectado directamente por la situacin.
Este enfoque fexible implica una autonoma signifcativa en el proceso de toma de
decisiones de los distintos participantes y parece ser efcaz para enfrentar ciertas
emergencias; no obstante, depende de la disposicin para cooperar, de la existencia
de un fuerte liderazgo en la sala de manejo de crisis y de las relaciones personales.
Se requiere crear sistemas comunes de informacin de emergencia y control
de incidentes para conectar mejor a los equipos de respuesta inmediata de los
diferentes niveles de gobierno, compartir informacin y establecer una cadena
de mando clara con todos los actores del SINAPROC que intervienen durante la
emergencia. La ubicacin de los centros regionales de respuesta a emergencias de
las diferentes dependencias federales debe planearse en una consulta conjunta
para maximizar la cobertura de los servicios de emergencia en las reas rurales.
Deberan continuarse los esfuerzos a nivel federal para fortalecer las capacidades
de comunicacin durante una crisis, incluso estableciendo un acceso prioritario
a las redes de telecomunicacin para los equipos de respuesta inmediata a
emergencias, fortaleciendo los Centros Nacionales de Comunicacin e
interconectando los Centros Estatales de Crisis (Ci4s).
Para reforzar la efcacia de la respuesta de emergencia a travs de los
mecanismos de planeacin, coordinacin y comunicacin Mxico debera:
Desarrollar ms la planeacin de la respuesta a emergencias basndose en
distintos escenarios.
Establecer un sistema comn de control de informacin de emergencia y
control de incidentes entre los participantes en el SINAPROC.
Fortalecer las capacidades de comunicacin en situaciones de crisis de los
actores participantes en el SINAPROC.
Fortalecer los mecanismos de coordinacin con organizaciones de voluntarios
y las ONG.
Ampliar los esfuerzos de planeacin para la continuidad de negocios en los
sectores pblico y privado, sobre todo para las PYMEs.
Maximizar las sinergias entre las Direcciones Generales del CGPC, cambiando
las ubicaciones a un sitio comn en una zona menos propensa a terremotos.
Reforzar los mecanismos de retroalimentacin y el intercambio de buenas
prcticas y lecciones aprendidas.
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 20
La transparencia, la eficiencia y la rendicin de cuentas han mejorado an
ms dadas las modificaciones peridicas hechas a las reglas de operacin del
FONDEN, lo que refleja su capacidad para tomar en cuenta la retroalimentacin
y mejorar en forma continua. Por ejemplo, con anterioridad las transferencias
de recursos se hacan directamente a los estados, en tanto que en la actualidad
los recursos son otogados directamente a los contratistas previa recepcin de
una factura por las obras aprobadas y una vez que el estado respectivo ha
pagado su parte correspondiente conforme a las reglas de participacin en
los costos.
Los recursos del FONDEN estn protegidos por dos mecanismos especficos
de aseguramiento que cubren un cierto nivel de fondos pblicos: (i) un
esquema de exceso de prdida y (ii) un bono catastrfico paramtrico. En 2010
hubo catstrofes graves que afectaron a 18 de las 32 entidades federativas
y a 850 de 2 500 municipios, dejando al FONDEN sin recursos suficientes
para cubrir todas las solicitudes de fondos. De acuerdo con la Ley Federal de
Presupuesto, en casos excepcionales, la Secretara de Hacienda interviene
proporcionando recursos del supervit presupuestario en tanto se encuentren
disponibles.
Figura 14. Zonas expuestas cubiertas por el Bono CAT 2010
Fuente: FONDEN, 2012.
Los primeros bonos catastrficos gubernamentales del mundo
En 2006, el FONDEN emiti el primer bono catastrfco gubernamental del
mundo, Cat Mex, que proporciona cobertura contra sismos en tres zonas especfcas
del territorio nacional. El Bono CAT con valor de 160 millones de dlares fue parte
de una estrategia de transferencia de riesgos por catstrofe por un monto de 450
millones de dlares. Conforme a los trminos del bono catastrfco, se genera
un pago si se cumplen dos condiciones: (i) la emisin de una declaracin ofcial
de estado de emergencia o de desastre de parte de SEGOB, y (ii) el registro de
un sismo de una magnitud, profundidad o epicentro especifcados dentro de las
tres zonas defnidas previamente. Este bono de catstrofes se renov en 2010 y se
convirti en un instrumento multi-riesgo que cubre tanto sismos como tormentas
tropicales.
FONDEN
PRESUPUESTO FISCAL
CRDITO CONTINGENTE
PLIZA DE SEGURO
POR EXCESO DE PRDI-
DAS ECONMICAS
FONDEN
SCT, PACC, CONAGUA,
SEP, SSA
HURACANES SISMOS
CLASE B ZONA A
CLASE C ZONA B
CLASE D ZONA C
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Tomando en cuenta los efectos potenciales del cambio climtico, y los
extensos daos relacionados con fenmenos hidrometereolgicos durante
los ltimos 10 aos, el hecho de que el FONDEN cuente o no con suficientes
recursos al ao es un asunto relevante. Uno de los retos para la Secretara de
Hacienda y el FONDEN es coordinar e influir mejor en las inversiones en
infraestructura de Mxico no relacionadas con desastres realizadas por actores
pblicos y privados para asegurar que acaten los cdigos de construccin y
otras medidas preventivas y que promuevan la seguridad.
El establecimiento del fondo de prevencin FOPREDEN demuestra el
compromiso del gobierno federal de adoptar un enfoque integral para la
gestin de riesgos. Sobresale entre los pases de la OCDE como uno de los
pocos fondos conocidos del gobierno central que se crea expresamente para
cofinanciar la prevencin de desastres. El presupuesto del FOPREDEN y la
magnitud de los proyectos todava son modestos en comparacin con los
gastos de recuperacin y reconstruccin ejercidos a travs del FONDEN,
as como las grandes inversiones en medidas estructurales de otras
dependencias federales como la CONAGUA. Deben establecerse prioridades
en las inversiones de prevencin y mitigacin tomando en consideracin el
Atlas Nacional de Riesgos. La consulta y la coordinacin con las principales
dependencias federales como la CONAGUA, SEDESOL, SEGOB, CFE, SEMARNAT
y los estadosy municipios es de suma importancia para una distribucin
ptima de los recursos para la prevencin. Las autoridades deben comparar las
inversiones importantes en medidas estructurales para reducir la exposicin
al riesgo (por ejemplo, diques) contra la implementacin de medidas no
estructurales (por ejemplo,controles para el uso de suelo) mediante anlisis
de costo beneficio.
Figura 15. El peso relativo de la prevencin vs. la reconstruccin
Fuente: FONDEN, 2012.
A pesar de los muchos riesgos que enfrenta el territorio mexicano, elnivel
de penetracin de los seguros privados sigue siendo bajo. Aunqueel FONDEN ha
establecido fuertes incentivos para que los estados y localidades tomen medidas
para crear una mayor conciencia sobre riesgos, las medidas preventivas y la
cobertura de seguros, la proporcin en que las familias y las PYMEs adquieren
seguros es todava insuficiente. Algunos participantes consideran que las
regulaciones del mercado de seguros crean barreras para que esta industria
HOY
BALANCE
PROMEDIO
US$742 m
recursos desinados a
reconstruccin ao
FONDEN
US$5.2b
RECONSTRUCCIN
2005-2011
PROMEDIO
US$20 m
inversin en prevencin
por ao
FOPREDEN
US$140 m
PREVENCIN
2005-2011
$
$$$
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 22
aumente su penetracin para la cobertura de bienes patrimoniales y vctimas
de desastre. Podran implementarse reformas regulatorias para incrementar la
cobertura de seguros de casa habitacin, por ejemplo, a travs de alguna forma
de seguro obligatorio para viviendas, o la creacin de contratos prototipo de
seguros individuales mediante una canasta estndar. Las autoridades deben
ayudar a promover el uso de los seguros a nivel estatal y en las dependencias
federales. Para que un esquema obligatorio de ese tipo funcione, es necesario
instituir por ley un mandato claro acompaado de un esquema de sanciones
bien establecido, como es el caso del seguro obligatorio para automviles con
cobertura de responsabilidad civil.
Resumen de las conclusiones y recomendaciones relacionadas con la
recuperacin, la reconstruccin y el financiamiento del riesgo de desastres
El gobierno federal ha promovido exitosamente elementos clave para la
planeacin dela continuidad de las actividades empresariales en todos los niveles
a travsde los Programas Internos de Proteccin Civil en lugares donde haya una
gran conglomeracin de personas.
FONDEN equilibra la necesidad de asegurar que los fondos para la recuperacin
y la reconstruccin sean accesibles rpidamente con la necesidad de garantizar
la rendicin de cuentas en el uso de recursos pblicos. Ha sido un impulso en
alentar a los estados a asegurar sus activos mediante el condicionamiento del
apoyo fnanciero para reparar daos recurrentes a la infraestructura hasta que
el propietario pruebe que ha sido contratado un seguro para el activo.
Para avanzar hacia una estrategia ms balanceada para el fnanciamiento
delriesgo de desastre, Mxico debera:
Implementar la integracin de los instrumentos fnancieros del FONDEN y el
FOPREDEN para permitir una mayor inversin en la prevencin, especialmente
en los aos en que las prdidas por causa de desastres sean relativamente bajas.
Mantener los recursos del FONDEN a travs de un instrumento claro y con
rendicin de cuentas para el fnanciamiento de riesgos.
Promover el desarrollo de una cultura de aseguramiento a travs de incentivos
o de reformas regulatorios para aumentar la cobertura de seguro para casas
habitacin.
Ampliar los esfuerzos de planeacin para la continuidad de las actividades
empresariales en los sectores pblico y privado, sobre todo para las PYMEs.
Continuar con la revisin peridica del FONDEN para asegurar su efciencia
como piedra angular de la estrategia nacional de fnanciamiento de riesgos.
Fortalecer los esfuerzos para la cooperacin regional einternacional
Los desastres pueden tener efectos transfronterizos directos o indirectos,
lo que convierte a la cooperacin internacional en una capacidad fundamental
para los sistemas de proteccin civil. La firma e instrumentacin de
acuerdos bilaterales y multilaterales con pases vecinos y de la regin
permiten compartir las mejores prcticas, adems de establecer relaciones
de colaboracin confiables a las cuales recurrir cuando sea necesario. El
SINAPROC se beneficia de la participacin de Mxico en muchos foros
internacionales relacionados con las polticas de gestin de riesgos de
desastres y la creacin de capacidades, tales como: el Marco de Accin
deHyogo de las Naciones Unidas, el Fondo Mundial para la Reduccin de
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los Desastres y la Recuperacin del Banco Mundial, as como el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La cooperacin transfronteriza
para el monitoreo de tormentas tropicales y la capacitacin de meteorlogos
estn bien establecidas con Estados Unidos a travs del Centro Nacional de
Huracanes y la Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica.
Mxico ha firmado varios acuerdos de cooperacin con Estados Unidos
para atender los desastres que se presenten a lo largo de la frontera que
comparten, especialmente en el mbito de incidentes transfronterizos de
contaminacin ambiental. El Plan Conjunto de Contingencias y Emergencias
Mxico-Estados Unidos para la Preparacin y Respuesta a Eventos Asociados
con el Manejo de Sustancias Qumicas Peligrosas en la Zona Fronteriza
Terrestre, suscrito entre Mxico y Estados Unidos, proporciona un
mecanismo para cooperar en la preparacin y coordinar las respuestas con
respecto a incidentes graves de contaminacin ambiental. El Acuerdo de La
Paz de 1983 fortaleci el establecimiento de grupos de trabajo mixtos que
atienden asuntos ambientales transfronterizos importantes que afectan
la franja fronteriza a 100 kilmetros a ambos lados de la lnea divisoria
terrestre y martima.
Figura 16. Cooperacin de ciudades hermanas Mxico-Estados Unidos
en la regin fronteriza
Fuente: EPA, 2012.
A pesar de que en el pasado Mxico fue receptor de asistencia humanitaria
internacional, el pas se ha involucrado cada vez ms en enviar su experiencia
en proteccin civil, as como misiones de apoyo en situaciones de desastre a
otros pases, sobre todo en Amrica Latina. El Ejrcito y la Marina de Mxico
han sido particularmente activos al brindar asistencia humanitaria en forma de
transporte, materiales de construccin, alimentos y medicinas. La cooperacin
a nivel local para actividades de asistencia se presenta particularmente entre
comunidades vecinas ubicadas en la frontera sur con Guatemala.
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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL EN MXICO OCDE 2013 24
Cuadro 3. Asistencia humanitaria internacional proporcionada por Mxico
(2004-2010)
Ao Institucin Pas Fenmeno natural
2004 SEMAR Indonesia Tsunami
2005 SEMAR Estados Unidos Huracn Katrina
2007 SEDENA Bolivia Lluvia intensa
2007 SEDENA Per Terremoto
2007 SEDENA Nicaragua Huracn Dean
2007 SEMAR Nicaragua Huracn Flix
2007 SEDENA El Salvador Huracn Flix
2009 SEDENA El Salvador Lluvia intensa
2008 SEMAR Belice Tormenta tropical Arthur
2008 SEDENA Ecuador Lluvia intensa
2008 SEMAR Cuba Huracn Gustav
2009 SEMAR Hait Huracn Ike
2009 SEMAR Guatemala Incendio forestal
2010
SEDENA
Hait Terremoto
SEMAR
2010 SEDENA Chile Terremoto
2010 SEDENA Venezuela Lluvia intensa
2010 SEMAR Guatemala Tormenta tropical Agatha
2010 SEDENA Colombia Lluvia intensa
Fuente: Informacin proporcionada por SEDENA y SEMAR.
Resumen de las conclusiones y recomendaciones
relativas a la cooperacin regional e internacional
Mxico ha demostrado su voluntad y capacidad para cooperar con Estados
Unidos en la gestin del agua, monitoreo meteorolgico y en la respuesta ante
desastres ambientales que afectan a ambos territorios. Tambin se ha posicionado
como un socio regional de confanza a travs de numerosas misiones de asistencia
humanitaria. Su competencia en el conocimiento tcnico y cientfco puede ser
aprovechada adems para fortalecer la capacidad de proteccin civil en toda
Amrica Latina.
Para aprovechar plenamente su potencial dentro de la cooperacin regional
e internacional de Mxico debera:
Fomentar el establecimiento de acuerdos de cooperacin binacional o regional
a lo largo de la frontera sur con Belice y Guatemala para dar carcter ofcial a la
cooperacin de respuesta a emergencias y establecer protocolos, procedimientos
y funciones bien defnidas.
Continuar estableciendo relaciones de colaboracin entre la agencia de
cooperacin AMEXCID y los participantes del SINAPROC para compartir
buenas prcticas internacionales y elaborar programas de fortalecimientode
capacidades con otros pases, que no se centren solamente en la gestin
deriesgos sino tambin en el intercambio de conocimientos.
Clarifcar el marco regulatorio para las ONG que brindan asistencia humanitaria.
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