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35 Encontro Anual da ANPOCS

GT 04 CONTROLES DEMOCRTICOS E LEGITIMIDADE


Novas relaes Estado-sociedade no governo federal brasileiro.
Repertrios de participao em um Estado heterogneo.





Rebecca Abers, IPOL, UnB
Lizandra Serafim, doutoranda em C.S, Unicamp
Luciana Tatagiba, DCP, Unicamp







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Novas relaes Estado-sociedade no governo federal brasileiro.
Repertrios de participao em um Estado heterogneo
1
.

Rebecca Abers, IPOL, UnB
Lizandra Serafim, doutoranda em C.S, Unicamp
Luciana Tatagiba, DCP, Unicamp
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Apresentao
Quando o PT chegou ao governo federal em 2003, havia muita expectativa que o governo
implementaria uma ampla reforma democrtica do Estado, reproduzindo em nvel nacional as
inovaes pelas quais o partido se tornou reconhecido na dcada anterior em seus governos locais.
Naqueles governos, a criao de novas institucionalidades participativas, tais como o oramento
participativo, chamou muita ateno de acadmicos nacionais e internacionais.
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De fato, desde o
incio do governo Lula, criaram-se e fortaleceram-se os conselhos nacionais, e foram realizadas
dezenas de conferncias nacionais em grande nmero de setores de poltica pblica.
4
No entanto, este
projeto participativo se desenvolveu de forma extremamente heterognea, seguindo a tradio de
dilogo presente em cada setor de poltica pblica. Num contexto mais geral marcado por uma maior
permeabilidade do Estado influncia e presso dos grupos organizados da sociedade civil, a
valorizao dos canais institucionais de participao conviveu e combinou-se com diferentes
modalidades de interao Estado/sociedade, como as relaes personalizadas e os eventos de
protesto. Reconhecer a convivncia dessa multiplicidade de repertrios e o diferente lugar que eles
assumem na conformao da poltica e nas estratgias dos atores, em diferentes conjunturas e
cenrios institucionais, o objetivo central desse texto.

1 Esta pesquisa faz parte do Consortium on the Americas in Comparative and Transnational Perspective. Interrogating
the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic Participation, and Democratic Innovation, coordenado pelo the
Center for Latin American, Caribbean, and Latino Studies (CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMAs). A
pesquisa conta com financiamento da Fundao Ford e tem a coordenao geral de Snia Alvarez (UMAs). Agradecemos
a Ana Cludia Chaves Teixeira (Plis/Unicamp) e a Gianpaolo Baiochi (Brown University), as produtivas discusses
realizadas no mbito do Projeto mais amplo. Tambm agradecemos a ajuda de Marcelo Kunrath Silva, Priscila Carvalho,
Marcelo Rosa com sugestes, explicaes e referencias que contriburam para a elaborao deste artigo.
2 A ordem dos nomes das autoras estritamente alfabtica, no representando diferenas de participao na elaborao
do trabalho, que foi feito em parceria.
3 BAIERLE, S. (2000); ABERS, R. (2000); CORTS, S. M. V. (1998); NAVARRO, Z. (2003); AVRITZER, L. e
NAVARRO, Z. (2003).
4 Silva, s/d; Moroni, 2005; Couto, 2009; Avritzer, 2009; Pogrebinschi, T, 2010.
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Nossa pesquisa focou-se em trs setores de polticas pblicas com trajetrias de interao entre
Estado e sociedade civil bastante distintos. So eles: desenvolvimento agrrio, atravs da anlise do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); a poltica urbana, atravs do Ministrio das
Cidades; e segurana pblica, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP).
Nossa escolha por essas trs reas deveu-se ao fato de serem reas relativamente novas que passaram
por mudanas institucionais importantes na gesto de Lula e que, por diferentes caminhos, chegaram
a um mesmo resultado: a valorizao de instncias formas de participao, com os modelos de
conselhos e conferncias. O trabalho de campo foi realizado em novembro de 2010 e consistiu na
realizao de 06 entrevistas com gestores pblicos. Decidimos que nossa entrada no campo deveria
se dar a partir do Estado, invertendo um pouco a tendncia, comum em boa parte da literatura, de
analisar as dinmicas participativas tendo como foco de referncia principal a sociedade civil. No
caso da Segurana Pblica, foram entrevistados a Chefe de Gabinete da SENASP (na funo entre
2007-2010), e a Assessora do Secretrio de Segurana Pblica, que tambm acumulava a funo de
Secretria Adjunta da Conferncia e do Conselho de Segurana (na funo entre 2007-2010). No
MDA, entrevistamos o Chefe de Gabinete (na funo desde 2005). No Ministrio das Cidades,
entrevistamos o Diretor de Planejamento Urbano e o Secretario Nacional de Programas Urbanos
(entre 2003-2008) e a Coordenadora da rea de Reabilitao de Centros Urbanos (na funo desde
2009). Tambm entrevistamos a Secretria Nacional Adjunta de Articulao Nacional, da Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica (na funo entre 2006-2008) pela importncia que a SGPR
assumiu na articulao do dilogo com a sociedade civil durante todo o governo Lula. Como
possvel observar no diferenciamos primeiro e segundo mandatos, mas buscamos atores estatais que
pudessem nos contar a histria da experincia de participao em suas reas, em diferentes
momentos. As entrevistas seguiram roteiro estruturado e tiveram durao aproximada de 1h50
minutos. Agradecemos aos entrevistados o tempo que nos dedicaram e as valiosas contribuies para
a nossa pesquisa.
Nossa pesquisa identificou diferenas interessantes nessas trs reas no que se refere tradio
de dilogo governo/sociedade. No que se refere ao tema da poltica urbana, h uma significativa
experincia de articulao entre movimentos sociais e atores poltico-institucionais que remonta s
lutas em torno da Constituinte, pela aprovao de um novo marco legal, cujas ideias fora giravam
em torno dos princpios da funo social da propriedade e da gesto democrtica. A partir deste
processo, a atuao no campo legislativo e a participao institucional (via conselhos e conferncias)
e acabaram se constituindo como elementos importantes do repertrio do Movimento Nacional de
Reforma Urbana (MNRU), e posteriormente do Frum Nacional de Reforma Urbana, combinando-se
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com estratgias mais tradicionais nesse setor, como ocupaes para morar, ocupaes para
pressionar, marchas, presso direta sobre rgos responsveis pela construo de moradia popular,
como a Caixa Econmica, etc. Com o governo Lula e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003,
parte destes atores passa a compor o quadro tcnico do Ministrio, levando para dentro do Estado
parte dessas bandeiras. A criao da Conferncia e do Conselho das Cidades um dos resultados do
compartilhamento de um projeto poltico gestado na sociedade, representado pela plataforma da
reforma urbana, pela direo e por gestores do Ministrio. A pesquisa mostra que esta forma de
relao entre Estado e sociedade combinou-se com formas menos institucionalizadas de dilogo,
revelando uma dinmica de trnsitos constantes, especialmente durante a gesto de Olvio Dutra.
Esta dinmica em que conselho e conferncias tinham centralidade, na estratgia do corpo diretivo
do Ministrio, e combinavam-se com outras formas de relao menos institucionalizadas perdeu
fora com a sada de Dutra e de boa parte dos tcnicos provenientes do campo da reforma urbana,
durante a gesto de Mrcio Fortes. Este processo revela o peso da direo institucional para os
processos participativos.
No caso do MDA, tambm temos uma forte e antiga tradio de dilogo entre governo e
grupos organizados do mundo rural, uma relao no geral conflituosa, com centralidade dos
repertrios de protesto. Como disse um dos nossos entrevistados, o padro de interao entre
movimentos sociais do campo e Estado marcado por processos contnuos de negociao a
quente, ou seja, o esforo para sentar mesa de negociao vem precedido de demonstraes de
fora por meio de mobilizao, ocupao de terra, marchas etc. No governo Lula, a convergncia de
projetos e experincias entre agentes estatais no interior do MDA e lideranas movimentalistas,
principalmente em torno da valorizao da agricultura familiar, somada ao reconhecimento mtuo da
legitimidade dos atores facilitou o trnsito das demandas dos movimentos por dentro da estrutura
estatal. Repertrios mais institucionais a partir da criao dos conselhos tambm tiveram presena no
MDA, porm a pesquisa mostra que esse formato choca-se com uma tradio de desconfiana em
relao institucionalizao dos conflitos.
A atuao do governo federal na rea de segurana pblica recente e data do final dos anos
90, com iniciativas institucionais importantes no governo de FHC, como a criao da SENASP e do
Plano Nacional de Segurana. No campo da sociedade civil essa no sido uma agenda priorizada e h
pouco know how acumulado e poucos atores que emergem como atores de referncia para esse
debate. Embora o Conselho Nacional de Segurana Pblica j existisse desde comeo dos 90, a ideia
de construir uma experincia de dilogo sistemtico e contnuo com a sociedade civil em torno das
polticas nacionais de segurana algo muito mais recente, e comea a ser articulado no final do
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governo Lula, a partir da iniciativa de tcnicos da Senasp. Sem experincias prvias de contato e
trnsito entre os atores dos diferentes campos, a forma escolhida por esses tcnicos para iniciar o
dilogo foi reativar o conselho e a conferncia. em torno desses espaos institucionais que os
agentes estatais buscaro ativar pontos de conexo entre os atores. Se nos demais casos, densas redes
j constitudas (entre movimentos sociais, e entre eles e o Estado) configuraram o terreno ao qual as
modalidades institucionais de participao teriam que se adaptar, no caso da segurana os canais
formais de participao tiveram como funo produzir interao, ativar vnculos e conexes,
superando as desconfianas e hostilidades profundas entre os atores. Conselhos e conferncias so os
lugares para que os atores da rea se conheam e reconheam como atores legtimos.
Nas trs reas, portanto, conselhos e conferncias so criados e/ou fortelecidos no contexto do
governo Lula. Porm, as implicaes polticas destas novas institucionalidades variam conforme a
dinmica poltica de cada setor. Tal dinmica, por sua vez, fruto da histria de organizao dos
movimentos sociais da rea, das polticas setoriais, e, principalmente, da tradio de interao entre
governo e sociedade anterior ao governo petista. Estas trajetrias e tradies produziram
experincias, modelos e agrupamentos que contriburam para a construo de diferentes formatos de
participao, em alguns casos mais focados na criao de arenas participativas e em outros
enfatizando outras formas de interlocuo.

Projetos polticos e Repertrios de interao
Para melhor compreender a ligao entre a histria passada dos grupos envolvidos nas
polticas pblicas e a forma que se construiu espaos de interlocuo entre Estado e sociedade no
perodo recente, este trabalho utiliza-se de dois conceitos: projeto poltico e repertrio de interao.
O conceito de projeto poltico, tal como definido por Dagnino, Olvera e Panfichi (2006)
5
,
vem sendo utilizado pela literatura como varivel explicativa da qualidade e dos resultados dos
processos participativos, e suas implicaes para o avano da democracia. O governo Lula
representou a chegada ao poder do projeto democrtico-participativo, fundado nas lutas dos
movimentos populares desde os anos 70/80 e encarnado historicamente pelo Partido dos
Trabalhadores, com uma viso de democracia ampla que incluiria a participao ativa da sociedade
na definio das polticas pblicas. Por esta relao histrica com a bandeira da participao como

5 Os autores definem projeto poltico como conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do
que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (Dagnino, Olvera, Panfichi,
2006: 38).
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fundante de sua viso de democracia, depreende-se que tal governo valorizaria a participao na
gesto das polticas pblicas e investiria na criao de espaos participativos.
Ademais da importncia do projeto poltico que orienta a ao dos agentes estatais, o conceito
de projeto poltico ilumina tambm a articulao entre sociedade civil e sistema poltico
representativo e suas consequncias para a construo democrtica. Conforme afirmam Dagnino,
Olvera e Panfichi:
Para que a democracia tenha maiores possibilidades de se consolidar, parece ser necessria
a existncia de uma forte correspondncia entre um projeto democrtico na esfera da
sociedade civil e projetos polticos afins na esfera da sociedade poltica. Se essa hiptese
estiver correta, uma vez mais so contestadas as verses simplistas e apologticas da
sociedade civil e afirma-se a ideia de que a construo democrtica s pode ser concebida
como uma arena ampliada que inclui uma multiplicidade de atores com caractersticas muito
distintas, cujas inter-relaes so cruciais para o avano desse processo (Dagnino, Olvera,
Panfichi, 2006, p. 37-38).
O grau de compartilhamento de projetos polticos (Dagnino, 2002) entre atores do Estado e
da sociedade civil em um determinado contexto ou setor ajudaria, portanto, a explicar o tipo de
relao estabelecida entre tais atores e suas implicaes para o aprofundamento da democracia. A
partir disto, esperar-se-ia que o governo estabelecesse canais de participao institucionalizados
especialmente em setores onde h movimentos populares que compartilham do projeto participativo.
De fato, foi criada uma variedade de novos espaos participativos em setores onde havia
presso da sociedade civil por participao. No entanto, as evidncias encontradas na presente
pesquisa demonstram que o compartilhamento do projeto participativo entre governo e atores de
diversos setores da sociedade civil no suficiente para explicar a variao entre modelos de
participao que figuraram nos distintos setores no governo Lula. A escolha de um modelo de
participao e o grau de investimento dos atores nesse modelo ao longo do tempo - no se deve
apenas ao projeto poltico dos atores governamentais e no-governamentais e/ou ao grau de
compartilhamento entre eles, mas resulta tambm dos repertrios de interao disposio dos
atores. Esse repertrio, por sua vez, resultado das experincias de dilogo, interao e trnsito dos
atores sociais e estatais, ao longo do tempo, em um setor especfico. Ou seja, trata-se no somente
de analisar como os atores pensam, mas quais as suas experincias concretas de organizao e
interlocuo no passado.
Tilly (1992 apud Tarrow, 2009: 51) define repertrio como um conjunto limitado de rotinas
que so aprendidas, compartilhadas e executadas atravs de um processo relativamente deliberado de
escolha. A ideia por trs deste conceito que a ao coletiva influenciada no somente pelos
problemas e conflitos existentes, pela formulao de reivindicaes ou pelos recursos disponveis a
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um grupo de atores, mas tambm pelo know-how organizacional que atores aprendem de
experincias passadas e das suas culturas. Fazer um abaixo-assinado, ocupar um prdio, marchar at
a capital s acontecem porque os atores modernos conhecem estas rotinas e porque elas tm certa
legitimidade social e poltica, apesar de serem vistas como formas extra-institucionais de se fazer
poltica. Enquanto Tilly aplica o conceito principalmente a formas de ao coletiva contenciosa,
Clemens (2010) fala em repertrios organizacionais as prticas e rotinas usadas por organizaes
da sociedade civil que comumente adotam. Nossa proposta aqui que o conceito de repertrio
como conjunto de rotinas de organizao aprendidas de experincias passadas e de tradies
histricas tambm pode se aplicar a formas de interao entre sociedade civil e Estado.
O repertrio de ao coletiva em uso em determinado momento histrico no influencia
apenas a forma de ao, mas tambm tem impacto na dinmica poltica mais ampla. Tilly
argumenta, por exemplo, que no final do sculo 18, comearam a aparecer na Europa novas formas
de revolta popular. Se antes os conflitos normalmente ocorriam atravs de ao direta contra os
indivduos responsveis por algum mal queimando a casa do dono da terra, distribuindo fora
alimentos monopolizados, - naquela poca apareceram outras formas atravs das quais grupos de
pessoas expressavam conflitos, tais como barricadas e manifestaes de rua. Para Tarrow (2009),
uma caracterstica destas novas rotinas de ao coletiva que eram modulares. Ou seja, elas
podiam ser utilizados em uma infinidade de situaes diferentes. O resultado foi a massificao da
ao coletiva no final do sculo XVIII e a criao do movimento social moderno.
Aspecto central de um repertrio de ao que se por um lado, apreendido do passado, por
outro lado, constantemente construdo e transformado pelos atores sociais. No se pode inventar
qualquer forma de se organizar; as pessoas que se envolvem em ao coletiva buscam usar formatos
organizacionais que conhecem e que so social e politicamente aceitos. Mas os repertrios podem ser
criativamente construdos. Clemens (2010) mostra, por exemplo, que organizadores do movimento
de mulheres nos Estados Unidos do incio do sculo XX combinavam e transformavam repertrios
de diferentes tipos de organizaes (caridades, clubes masculinos, etc.) e o resultado foi,
essencialmente, a inveno do grupo de presso moderno. Ns tambm analisaremos, neste texto,
como os atores nas polticas sob estudo ao mesmo tempo em que se basearam nas tradies de
interao nas suas reas, tambm transformaram criativamente as formas estabelecidas de
interlocuo.
Nessa pesquisa mobilizamos o conceito de repertrios de interao (ao invs de repertrios
de protesto) com o objetivo de destacar os diferentes modelos de participao aos quais os atores
sociais e estatais recorrem nos seus esforos de colaborao e/ou confrontao. A literatura
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internacional sobre a ao coletiva tem historicamente focado a relao entre Estado e movimentos
sob a chave do conflito, e por isso os repertrios de protesto tm assumido centralidade
6
. Mas, como
alertam Blow e Abers (2011), o caso brasileiro desafia essa assero pela contnua atuao dos
movimentos no interior do Estado e a partir de forte interao com agentes pblicos, principalmente
em cenrios nos quais se identifica compartilhamento de projetos polticos.
O repertrio de interao inclui um conjunto de modalidades participativas. Partindo do
caso brasileiro, identificamos quatro tipos principais:
1) Participao institucional. Caracteriza-se pela interao entre estado/sociedade, no
interior do ambiente estatal, mediada por regras claramente definidas e aceitas por todos
(em parte dos casos, respaldada pelo ordenamento jurdico), visando incidncia
compartilhada sobre polticas pblicas, com escopo de interveno e influncia
previamente definidos. Agentes do Estado figuram como atores protagnicos, tendo em
vista o acesso que possuem a recursos fundamentais, como dinheiro, conhecimento
tcnico e recursos humanos. A atuao da sociedade civil se d, no geral, no de forma
direta, mas a partir de diferentes formas de representao. Essa modalidade participativa
restringe-se a atores sociais que dispe de uma estrutura organizacional mnima, que
lhes permita arcar com os custos da representao. Nossos principais exemplos
histricos aqui so as cmaras setoriais, conselhos de polticas pblicas, oramentos
participativos e conferncias.
2) Lobbies no parlamento. Caracteriza-se pela interao entre atores do Estado e da
sociedade civil visando incidir sobre a esfera legislativa. Pressupe a presena de
aliados na esfera parlamentar capazes de canalizar e vocalizar as demandas populares,
por um lado, e atores sociais articulados e com recursos organizacionais suficientes para
respaldar a ao dos seus representantes no parlamento, de outro. Nesse caso, a
convergncia de interesses e projetos polticos entre atores estatais e societrios parece
determinante, assim como a fase da poltica pblica. Importantes avanos institucionais
no caso brasileiro resultaram dessa modalidade participativa, como no caso do SUS,
SUAS, Estatuto da Criana e do Adolescente, Estatuto da Cidade, dentre outros
7
.

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H importantes esforos no sentido de superar avanar na compreenso da ao institucional dos movimentos, e suas
interaes colaborativas/conflitivas com o sistema poltico. Ver nesse sentido, Goldstone, 2003; Giugni e Passy,
1998; Hanagan, 1998.
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interesse como a riqueza dos casos empricos vem acompanhada da quase ausncia de anlises comparativas acerca
dessa atuao dos movimentos na esfera parlamentar. Em diferentes reas, e em diferentes conjunturas histricas, a
interao entre movimentos sociais e atores do campo poltico partidrio resultou em importantes conquistas legais.
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3) Protesto. Caracteriza-se pela interao entre Estado e sociedade na qual a ritualizao da
distncia entre os campos assume centralidade. A relao, nesse caso, supe a
capacidade de expressar e sustentar antagonismos, atravs da simplificao dos termos
da luta e da capacidade de elaborao simblica das demandas, ampliando seu apelo
junto a pblicos potenciais. uma modalidade de participao que no pressupe
recursos expressivos, tampouco atores sociais com estruturas organizacionais mais
consolidadas. Vistos sob a tica da interao estado/sociedade, essa modalidade de
participao pode assumir duas formas bsicas: protesto para abrir/restaurar
negociao, no caso de governos menos permeveis s demandas dos movimentos; e
protesto como parte do ciclo da negociao, mais comuns em casos onde h
compartilhamento de projetos polticos entre governo e movimentos, como veremos de
forma mais detalhada no caso do MDA.
4) Poltica da proximidade. Nessa forma de interao Estado/sociedade o que conta a
pessoa, no como um indivduo, mas como ator situado num campo relacional que lhe
confere um nvel de distino e prestgio tal que lhe possibilita prescindir das mediaes
institucionais e/ou estruturas rituais que facultam acessos. Essa uma forma de
participao na qual se estabelecem relaes diretas entre atores sociais e agentes
estatais, sob a forma de contatos pessoais. Essa poltica de proximidade tpica das
trocas patro-cliente, embora no se reduza a elas. Essa pode ser tambm uma forma de
encaminhar demandas pblicas, sob a chave do reconhecimento dos direitos. Essa forma
de participao tem sido facilitada em governos de esquerda tendo em vista o trnsito de
militantes para o interior das estruturas estatais. Ser reconhecido o recurso principal
para acionar esse tipo de participao, cujo ncleo fundamental consiste na possibilidade
de falar diretamente, sem precisar de mediaes institucionais.
A tradio de dilogo entre governo e sociedade em cada setor facilita a adoo de
determinadas modalidades de participao, enquanto limita a efetividade de outras, de forma
relativamente independente da vontade poltica dos atores envolvidos. Da mesma forma, conjunturas
polticas especficas facilitam a combinao de determinadas modalidades de participao
conformando repertrios de interao diversos, ao longo do tempo num mesmo setor.


Contudo, pouco sabemos sobre como se deu efetivamente esses processos e, muito menos, eu fatores favoreceram
desfechos mais ou menos positivos
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Oportunidades e desafios da participao no governo Lula
O Partido dos Trabalhadores assumiu a gesto federal em 2003 com um legado de experincias
participativas em governos locais e uma promessa de expandir aquele projeto participativo para o
nvel federal. Isto envolveu o fortalecimento de arenas participativas formais, tais como conselhos e
conferncias(Silva, 2009; Moroni, 2005; Couto, 2009; Avritzer, 2009); a mudana nas relaes entre
atores do Estado e da sociedade civil, com o aumento na presena de militantes sindicais e de
movimentos sociais dentro da estrutura do Estado (D Arajo, 2007; 2009) e a ampliao de
oportunidades de contato informal entre movimentos sociais e representantes do governo em vrias
reas de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, este projeto participativo teve que concorrer com
outras prioridades polticas como de estabilidade econmica e com a necessidade de negociar
com outros projetos polticos no contexto da ampla coalizo poltica que foi construda para garantir
a governabilidade.
A eleio do governo Lula representou um cenrio poltico favorvel ampliao da
capacidade de incidncia dos movimentos sociais sobre as polticas pblicas, em diversas reas e
com impactos institucionais importantes. A presena de atores provenientes de densas redes
movimentalistas no interior do estado ampliou espaos formais e informais de interlocuo
Estado/sociedade e aumentou as chances de sucesso dos movimentos.
Num sentido mais geral, os estudos mostram que o Governo Lula efetivamente ampliou os
espaos de participao em diversas reas, com a criao de conselhos e conferncias, assim como
reconheceu atores e demandas histricas dos movimentos, evidenciados na criao de novos
ministrios e secretarias. Como afirma Enid Silva, Entre 2003 e 2006 foram realizadas 43
conferncias - 38 nacionais e cinco internacionais que mobilizaram 2 milhes de pessoas da
sociedade civil e do poder pblicos nas esferas municipal, estadual e federal (Silva, 2009). Do
conjunto de conferncias realizadas no perodo 16 foram realizadas pela primeira vez. Durante todo
o perodo (2003-2010) foram realizadas 74 conferncias e criados 18 conselhos
(www.secretariageral.gov.br), em um conjunto diversificado de reas. A Secretaria Geral da
Repblica estima que pelo menos cinco milhes de pessoas j participaram de conferencias desde
2003 (Enaide do Espirito Santo Ladanza - Comunicao pessoal).
Em termos de reformas institucionais possibilitadas por essa conjuntura favorvel ao avano
das bandeiras histricas dos movimentos, podemos destacar a ttulo de exemplo a reorganizao
institucional na rea da habitao e poltica urbana, com a criao do Ministrio das Cidades, em
2003, realizao das conferncias nacionais das Cidades, em 2003, 2005, 2007 e 2010; a criao do
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Conselho Nacional das Cidades (ConCidades), em 2004; o Programa Nacional de Regularizao
Fundiria, indito, em 2003; o Programa de Crdito Solidrio, 2004; a Lei Federal do Sistema e
fFndo Nacional de Habitao de Interesse Social, FNHIS e SNHIS, lei 11.124/05. A instituio do
FNHIS, em 2006, prev repasse direto de recursos a associaes/cooperativas auto-gestionrias
(Rodrigues, 2007). A aprovao dessas polticas revela a capacidade de presso e influncia dos
movimentos e o apoio que encontraram junto ao governo federal, principalmente no primeiro
mandato de Lula, com Olvio Dutra frente do Ministrio das Cidades.
Ao mesmo tempo, esse processo no se deu de forma igual no conjunto do governo, mantendo-
se enclaves importantes em algumas reas e setores, como a economia, por exemplo, e mesmo no
interior dos ministrios, evidenciando a natureza profundamente heterognea desse governo. O
alcance da participao na construo das polticas parece ainda restringir-se a polticas sociais e
ambientais, especialmente aquelas tradicionalmente estruturadas em Sistemas. As reas estratgicas e
econmicas ainda possuem uma barreira abertura para a participao social nas decises
(Ministrio da Fazenda, Casa Civil). O caso da agricultura talvez seja exemplar nesse sentido, na
convivncia de uma poltica de valorizao do agronegcio ao lado de uma poltica de valorizao da
agricultura familiar e de grupos ligados luta pela terra, o primeiro representado no Ministrio da
Agricultura e o segundo no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, como sumariza Fernandes: Ao
contrrio da segunda gesto do governo FHC, que criminalizou as ocupaes, o governo Lula sempre
dialogou com os movimentos camponeses. Esta tem sido uma caracterstica marcante deste governo.
Contudo, tambm criou uma nova poltica agrria que, paradoxalmente, fez avanar e refluir a luta
pela terra e a reforma agrria. (Fernandes, 2008).
No que se refere especificamente participao preciso tambm reconhecer que se houve
avanos significativos com a criao de espaos inditos para o dilogo institucional, ou
aprofundamento e diversificao de atores reconhecidos como legtimos, caso exemplar aqui o da
populao de rua (Ferro, 2010), consenso nos textos e nas entrevistas que realizamos que essa
participao no se constituiu enquanto uma poltica de governo. No existiu, durante o governo
Lula, a proposta de construo de um modelo de gesto unvoco e mais estruturado da participao.
A Secretaria Geral da Repblica, responsvel formalmente pela coordenao interministerial das
polticas participativas, no assumiu este papel de forma sistematizada. A relao interministerial
aparece sempre como iniciativa de um determinado ministrio interessado em dialogar e construir
polticas articuladas. Esse protagonismo dos ministrios tem algumas implicaes que buscaremos
explorar no nosso artigo. Quando Lula chegou ao poder, de certa forma as "esquerdas" no Brasil, as
foras progressistas, os movimentos sociais, etc. eram complexos e sofisticados - inseridas em
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grande nmero de debates e processos polticos - de forma que, se por um lado, participao nunca
foi projeto prioritrio do governo central, por outro lado, esta ideia de forma vaga estava sendo
defendida por mltiplos atores sociais e tambm - com diferentes interpretaes e significados - por
grande parte do Governo Federal. Ou seja, uma implicao desta descentralizao da iniciativa
participativa justamente a maturidade e complexidade da sociedade civil brasileira e, em especial, a
capacidade de atuao dos movimentos sociais nesse perodo.
Tambm se destaca o alto nmero de quadros experientes dos movimentos e sindicatos que
passaram a ocupar postos estratgicos no interior do estado. A presena de antigos companheiros em
postos estratgicos no interior do estado, ao mesmo tempo em que ampliou as chances potenciais de
sucesso dos movimentos tambm imps novos desafios conformao de suas aes estratgicas.
Em um governo de esquerda, os movimentos parecem andar sob o fio da navalha: fazer avanar uma
agenda de esquerda, pressionando desde dentro pela ampliao dos marcos das reformas; e no
esticar demais a corda para no desestabilizar o governo e favorecer a chances da direita nos
pleitos eleitorais seguintes (Tatagiba, 2009). Os dilemas do movimento ambiental na gesto da
Ministra Marina Silva so exemplares nesse sentido. Como afirma Losekan (2009), a chegada de
Lula ao poder gerou muitas expectativas tendo em vista as relaes histricas entre o PT e o
movimento ambientalista, e de fato foi possvel ao movimento contabilizar importantes vitrias.
Mas, tambm a anlise retrospectiva mostra o desafio de atuar com e contra amigos, como nessa
entrevista com cedida Losekan:
Ento, mudou o cenrio com o qual a gente trabalhava. E as nossas estratias
tambm ficaram de uma certa forma esvaziadas. Porque aquilo historicamente sabia
fazer, que vamos botar presso no governo e abrir espaos para negociar, tambm
no estava funcionando. Ao mesmo tempo, fazer uma oposio ao prprio MMA em
situaes de crise (...) no era um consenso (...). Ento (...) o movimento social , as
ONGs, em especial, ficam um pouco perdidas (...). Pela primeira vez vc tem um
ministro do meio ambiente realmente comprometido com a questo ambiental (em
Losekan, 2009, p. 78).
A poltica da proximidade, nesse caso, parece ter dificultado a tomada de posies mais
radicais ou uma postura de maior enfrentamento, ao mesmo tempo em que parece ter esvaziado a
importncia da participao institucional: a influncia das organizaes da sociedade civil se
concretiza mais pela proximidade que existe entre os quadros do que pelos canais de participao
adotados (Losekan, p,. 15), e ainda A despeito do grande nmero de canais institucionalizados e
formalizados de participao, a influncia das ONGs sobre o Ministrio no vem deles, mas sim das
relaes estabelecidas entre as pessoas (p. 140).
13

A seguir, exploramos os repertrios de interao entre estado e sociedade no setor
desenvolvimento agrrio, atravs da anlise do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); da
poltica urbana, atravs do Ministrio das Cidades e da segurana pblica, atravs da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (SENASP).

A poltica urbana e o Ministrio das Cidades

A despeito da heterogeneidade de atores que constituem o campo da poltica urbana, incluindo
movimentos de moradia, setores da construo civil, setor imobilirio, profissionais de arquitetura e
urbanismo, ONGs, entre outros, com interesses e projetos tambm heterogneos, possvel
identificar a luta pela reforma urbana como o mote central de articulao de parte importante dos
atores citados. Foi esta articulao que deu origem aos repertrios de interao que estruturaram a
relao estabelecida entre o Ministrio das Cidades e atores da sociedade civil. A criao do prprio
Ministrio enquanto institucionalidade reconhecida como conquista dos atores organizados em
torno da pauta da reforma urbana.
A articulao de atores em nvel nacional na luta pela reforma urbana remonta ao perodo da
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), entre 1985 e 1988, que daria origem Constituio
Nacional de 1988 (Almeida, 2002; Lago, 2010). O Movimento Nacional pela Reforma Urbana
(MNRU) constituiu-se em 1985 integrando movimentos urbanos (movimentos de favelados, cortios,
associaes de moradores), organizaes profissionais de arquitetos e urbanistas, ONGs, entre
outros. Tais atores articularam-se nacionalmente a partir de um acmulo de repertrios de ao
desenvolvidos em nvel local. Os movimentos de moradia, por exemplo, constituram como
repertrio fundamental, desde o final dos anos 70, as ocupaes e manifestaes cujo objetivo era
dar visibilidade s suas carncias e afirmar sua autonomia em relao ao Estado.
A construo de um repertrio de interao institucional do MNRU com o Estado se deu a
partir do perodo da Constituinte, com a elaborao de um projeto de Lei de iniciativa popular a ser
includo no projeto de Constituio Federal. O projeto visava modificar o perfil excludente das
cidades brasileiras, marcadas pela precariedade das polticas pblicas de saneamento, habitao,
transporte e ocupao do solo urbano, assim configuradas pela omisso e descaso dos poderes
pblicos (Saule Jr e Uzzo, 2009). O projeto estabeleceria diretrizes para a interveno no espao
urbano orientadas por tais princpios.
14

Como resultado deste processo, a funo social da propriedade foi incorporada Constituio,
bem como o estabelecimento da autonomia municipal e da participao na gesto das cidades atravs
de mecanismos como plebiscitos, referendos, iniciativas populares, audincias e consultas pblicas,
conselhos, conferncias e o Plano Diretor, instrumento mais importante de planejamento urbano
municipal. Neste perodo, a gesto democrtica das cidades atravs da construo de canais
institucionais de interlocuo era uma bandeira fundamental da plataforma da reforma urbana. A
partir deste processo, a relao institucional acabou se constituindo como repertrio fundamental do
MNRU, e posteriormente do FNRU, criado logo aps a aprovao da Constituio de 1988. Se a luta
do MNRU era por garantir a aprovao do marco legal que embasava a reforma urbana, a partir de
1988 o FNRU tinha como objetivo imediato a presso junto ao Congresso Nacional pela
regulamentao do Captulo da poltica urbana. Esta, juntamente com a apresentao de um projeto
de Lei de iniciativa popular pela criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, em 1997, que deu
origem ao FNHIS, aprovado em 2005, foi uma de suas principais frentes de ao at a aprovao da
Lei conhecida como Estatuto da Cidade, que s aconteceu em 2001. Em nvel local, os atores que
compunham o FNRU nos anos 90 pressionavam os governos municipais pela criao de espaos
participativos na gesto pblica, como conselhos de polticas pblicas e oramentos participativos,
alm do Plano Diretor Participativo.
A participao cidad atravs destes espaos se constitua no apenas como parte do repertrio
de ao destes atores, mas, antes, como uma das bandeiras mais importantes que caracterizava o
princpio da gesto democrtica das cidades, fundamental do projeto de reforma urbana. Com a
criao e o desenvolvimento destes dispositivos institucionais impulsionados por estes atores, seja a
partir da presso da sociedade civil ou da presena, em governos locais, de atores que
compartilhavam o mesmo projeto de gesto democrtica, a participao atravs dos espaos
institucionalizados passa a se consolidar enquanto repertrio constitutivo da ao em torno da
poltica urbana.
Ao longo de sua histria, os movimentos que compunham o FNRU combinaram, com este
repertrio institucional, a realizao de uma srie de ocupaes e manifestaes, caracterizando
tambm um importante repertrio de protestos com o objetivo de abrir negociaes com governos
municipais, estaduais e federal. No nvel nacional, entre a aprovao da Constituio e o processo de
regulamentao do tema da poltica urbana atravs do Estatuto das Cidades, processo que arrastou-se
por mais de uma dcada, foram fortes os questionamentos internos ao FNRU em relao estratgia
institucional como repertrio fundamental, especialmente por parte dos movimentos de moradia,
15

descrentes do longo e incerto processo de negociao com o Congresso Nacional (Almeida Silva,
2002). Em que pesem tais discordncias, possvel afirmar que a participao institucional e o lobby
parlamentar constituram-se como fundamental no campo da reforma urbana e da poltica urbana em
geral, no apenas como repertrio de interao, mas como proposta que compe a plataforma da
reforma urbana.
Por fim, necessrio lanar luz aos atores que tambm compem o campo da poltica urbana
representando interesses distintos, ou seja, que no se articularam atravs do FNRU. Trata-se dos
setores do mercado imobilirio e fundirio, da construo civil, da indstria de materiais de
construo e outros atores do mercado que tambm constituram canais de presso, negociao e
lobbies junto a governos locais, o governo federal e especialmente o Congresso Nacional, oferecendo
resistncias ao avano da agenda da reforma urbana. Para estes atores a participao atravs de
espaos pblicos no foi prioritria como forma de ao. Sua relao com governos especialmente de
direita ou centro se davam atravs de relaes diretas, bilaterais e exclusivas, sejam corruptas e
clientelistas ou no, no que aqui estamos denominando por poltica da proximidade. A despeito
disto, possuem representao nos espaos participativos e, a depender da correlao de foras e do
peso dado aos espaos participativos em determinados contextos, acabam por se submeter ao debate
pblico para poderem incidir na poltica urbana.
A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, foi um marco importante para o campo da
reforma urbana, e deu novo flego estratgia institucional do FNRU, direcionando parte de seu
foco para o Executivo Federal. Em 2002 atores do campo da reforma urbana participaram da
formulao do programa de governo de Lula, ento candidato Presidncia, propondo a criao de
um rgo que integrasse as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento, transporte e
mobilidade urbana a partir dos princpios da reforma urbana, que coincidiam com o projeto
defendido pelo PT, de justia social e participao na gesto pblica. Com a eleio de Lula, criado
o Ministrio das Cidades em 2003, atendendo a esta presso histrica do campo da reforma urbana. A
criao do Ministrio , portanto, reconhecida como importante resultado da atuao dos atores do
FNRU ao longo de mais de 20 anos, e se seu a partir do compartilhamento de projetos entre estes
atores e o novo governo.
O repertrio de participao na gesto local construdo com participao ativa dos atores do
FNRU serviu de base para a criao do Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia das
Cidades no Ministrio das Cidades. Acrescenta-se a isto que o ento ministro, Olvio Dutra, era um
16

dos grandes representantes do projeto de gesto participativa, sendo reconhecido pela implementao
do Oramento Participativo em Porto Alegre, quando prefeito desta cidade. Soma-se disposio do
Ministro em relao ao projeto participativo a presena de lideranas e intelectuais do FNRU que
compuseram o quadro tcnico do Ministrio nesta gesto, levando para dentro da institucionalidade
do Estado seus repertrios acumulados ao longo do tempo enquanto sociedade civil. O fator
compartilhamento de projetos foi claramente importante para o estabelecimento destes canais
participativos institucionalizados no mbito do Ministrio, e para que fosse dada centralidade
participao na gesto da poltica urbana neste perodo. Neste perodo o dilogo com a sociedade
civil se dava tambm atravs de consultorias, reunies informais com representantes de movimentos,
ONGs, organizaes profissionais e universidades, e consultas pblicas, segundo entrevistados.
Se durante a gesto Dutra foi se conformando uma maneira de construir a poltica urbana que
envolvia dar peso significativo participao via conselho e conferncia alm do dilogo menos
formal com atores do campo aliado, com a entrada de Mrcio Fortes, do Partido Progressista (PP),
em 2005, a dinmica de relao com a sociedade civil, especialmente do campo da reforma urbana,
sofreu transformaes significativas. Fortes apresentava um perfil de relao com a sociedade
baseado em negociaes personalistas, bilaterais e at clientelistas, segundo depoimentos dos
entrevistados. Com a sada de Dutra e entrada de Fortes, a maior parte do quadro tcnico do
Ministrio proveniente do campo da reforma urbana foi substituda por gestores com perfil distinto,
tecnocrtico. Essa reconfigurao interna ao Ministrio alterou o peso da participao institucional
em sua estrutura. Segundo um entrevistado,
interessante que o papel da direo do Ministrio [sobre a participao]
decisivo. (...) A caracterstica do incio da montagem [do Ministrio, durante a
gesto Dutra] era, de fato, as contradies eram bem mais explicitadas nas arenas
de embate, de todo esse conjunto complexo de interesses e segmentos sociais. No
segundo momento h um padro que o da ginga, da malandragem, da cooptao.
Neste perodo, de acordo com depoimentos de entrevistados, houve um esvaziamento do
Conselho das Cidades, inclusive com a baixa participao dos prprios gestores, que no
compartilhavam do projeto original de gesto participativa, predominante no mandato Dutra. A
mudana do perfil de relao com a sociedade representada pelo novo ministro tambm provoca uma
adequao na forma dos atores da sociedade civil se relacionarem com o Ministrio. A poltica da
proximidade passa a ter centralidade e se impor sobre o modelo anterior impresso durante a gesto
Dutra. De acordo com entrevistado, os movimentos passam a fazer o jogo do ministro, adequando-
se nova dinmica de relao estabelecida em seu mandato. Muda o padro do dilogo, da
17

interlocuo, e muitas vezes com os mesmos interlocutores no campo da sociedade civil, eles mudam
o padro deles de interlocuo . Nesse caso vemos como a forma de interao entre agentes estatais
e societrios resulta dos repertrios de interao disposio dos atores, por um lado, e pela
disposio ou orientao interna ao governo, apreendida aqui pela ideia de projeto poltico.

A poltica de desenvolvimento agrrio
Na primeira gesto do governo Lula, as polticas pblicas relacionadas agricultura familiar
ocorreram atravs de intensa interao com os movimentos sociais do campo. Utilizaram-se dois
repertrios de interao: participao institucional tais como conselhos nacionais e formas de
negociao que adaptavam repertrios de ao coletiva do tipo protesto. Se o primeiro tipo de
participao marcado pela co-gesto e por um papel central do Estado na criao e conduo das
arenas, neste segundo tipo, os prprios movimentos sociais definiram a forma, o momento e a pauta
do dilogo.
Para entender porque o segundo repertrio teve papel de destaque neste setor, importante
compreender a histria anterior de interlocuo entre Estado e sociedade na rea de agricultura
familiar
8
. A maior parte da literatura sobre movimentos do campo discute o MST e as ocupaes de
terra. O MST foi criado em 1984, porm o repertrio de organizao pela qual mais conhecido o
acampamento tem uma histria mais antiga. Como Sigaud, Rosa e Macedo (2008) mostram, a
transio de ocupaes individuais para a forma acampamento de organizao comeou a ocorrer
nos anos 1960 e nasceu a partir de um certo reconhecimento pelo Estado da legitimidade deste
repertrio. Os primeiros acampamentos identificados por estes atores j ocorreram com explicito
apoio de atores do Estado, em um caso exemplar sendo mobilizado por um prefeito municipal. De
forma correlata, os estudos de Wolford sobre as ocupaes de prdios do INCRA demonstra uma
relao quase simbitica entre a entidade e o rgo pblico. Wolford nota que INCRA arguably
the least wellfunded and most under-staffed agency in the Brazilian government (WOLFORD,
2010a, 96). Esta fragilidade faz com que os funcionrios do INCRA acabam dependendo da fora do
movimento social para conseguirem recursos.

8 O conceito de Agricultura Familiar se popularizou ao longo dos anos 90. Os movimentos sociais encontraram
neste termo uma identidade que unificavam uma diversidade de atores que se organizavam colonos, camponeses,
sem terra, atingidos, etc.. O conceito defendido tambm por acadmicos, organizaes no governamentais,
INCRA e a Organizao das Naes Unidas Para Agricultura e Alimentao (FAO) (Picolotto).
18

Government officials incorporate local actors input because they lack the
resources and technical or logistical competence to carry out the work
themselves The inclusion of civil society actors is done grudgingly by some state
actors and willingly by others but regardless of the compatibility of political
projects (Dagnino 2002) or ideology, necessity pushes the two groups together.
(Wolford, 2010a, 95)
O outro grande movimento rural a Confederao de Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG), uma entidade sindical criada dentro do repertrio do corporativismo como uma
confederao representando nacionalmente as federaes estaduais dos trabalhadores rurais. Foi
criada em 1963 e, apesar de sofrer interveno entre 1968 e 1968, se manteve na legalidade durante o
regime autoritrio. Durante este perodo, conseguiu usar a estrutura sindical para fomentar a
organizao dos trabalhadores rurais (Costa 2011). A estrutura organizacional de CONTAG
piramidal, com sindicatos se organizando em Federaes Estaduais e estes formando a confederao
nacional. O resultado desta construo de baixo para cima que as instancias mais baixas no
necessariamente seguem a orientao da confederao (Ibid).
Em 1995, a CONTAG realizou o primeiro Grito da Terra, uma grande marcha nacional em
Braslia na qual a entidade demonstrou fora e apresentou as principais reivindicaes ao governo
federal. Desde ento, alm de repetir o Grito nacional a cada ano, tambm se tornou rotineira a
realizao de Gritos da Terra Estaduais. Este repertrio de protesto reivindicativo tambm tem sido
usado por outros movimentos rurais. Em 1997, o MST organizou uma grande Marcha a Braslia, que
ganhou muita visibilidade na mdia. A primeira Marcha das Margaridas (das mulheres agricultoras e
da floresta) ocorreu em 2000
9
. O que distinguiu o Grito da Terra era sua regularidade e sua
visibilidade nacional como demonstrao de fora da CONTAG.
10

Desde sua criao no governo Fernando Henrique Cardoso, o MDA influenciado por estes
repertrios de protesto, mas tambm tenta construir outro repertrio de interlocuo mais
formalizado: os conselhos. Para Wolford (2010b), o Governo FHC decidiu criar uma poltica de
reforma agrria como resposta poltica ao alarde internacional provocado pelos massacres de
agricultores em Corumbiara (1995) e El Dorado de Carajs (1996). Mas a concepo de reforma
agrria privilegiada pelo governo FHC era market driven, ou seja, a prioridade era criar condies
econmicas para a agricultura familiar e no distribuir terra (ver tambm Branford, 2009). O

9 Informaes da site da CONTAG, http://www.contag.org.br/portal.php accesado 5 de agosto de 2011
10 Em 2005, foi criado tambm a FETRAF, que resultou do desligamento da CONTAG e a CUT
(FETRAF representa os sindicatos rurais cutistas) (Picolotto, 2009). A FETRAF tambm realiza jornadas anuais de luta.
19

oramento do INCRA diminuiu na poca (Wolford, 2010b, p.213). Enquanto isso, o governo lanou
PRONAF o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar. Uma inovao do
programa a criao de linha de financiamento de infraestrutura e servios, entendidos como
gargalos para o desenvolvimento rural. Para que os municpios podiam ter acesso a este
financiamento, era preciso criar Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs).
O modelo conselho de interlocuo com o Estado , assim, associado no setor da agricultura
familiar com esta experincia. Embora em geral, a ideia de criar instituies participativas parece ser
visto como positiva, a experincia prtica dos CMDRs tem sido bastante criticado pelos analistas.
Em grande parte, os conselhos foram criados s pressas, unicamente com a inteno de ganhar
acesso a recursos. Segundo os autores, so arenas pouco representativas, com pouca participao da
comunidade. So burocratizadas e legalistas e tem baixo impacto nas polticas locais (Abramovay,
2001; Mattei, 2001; Schneider, Silva, Marques, 2009). Em alguns casos, os movimentos sociais do
campo recusaram participar destes conselhos, preocupados em preservar a capacidade de atuar de
forma conflitiva perante o Estado (Silva, Rocha, Alvez, 2011).
Com a chegada de Lula presidncia da repblica em 2003, ocorrem mudanas nos repertrios
de interao. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, criado no governo FHC,
reformulado, com uma ampliao da representao, agora incluindo praticamente todos os
movimentos sociais rurais, rgos governamentais, representantes de ONGs, da sociedade civil e da
prpria academia. tambm criado o CONSEA (Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional) 2003 como parte do projeto Fome Zero, carro chefe no primeiro ano do governo Lula.
Ligado diretamente Presidncia da Republica, o CONSEA tambm atua na formulao de polticas
pblicas de interesse para a agricultura familiar, em alguns momentos com bastante sobreposio em
relao ao CONDRAF.
Apesar da existncia continuada de Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel, os movimentos sociais da rea buscam no depender exclusivamente
destes espaos institucionais. Os mesmos movimentos esto representados no CONDRAF e no
concordam em transferir para esse espao toda a negociao. uma qualidade isso porque a
mobilizao que eles fazem no s pra resultar em polticas, pra ganhar fora social. Se eles
canalizam pro CONDRAF a institucionalizao poderia ser um mecanismo de conteno.
(Entrevistado). Ao mesmo tempo em que os movimentos rurais mantm, no novo governo, uma
posio ambgua em relao participao institucional, ocorre uma mudana fundamental na
20

importncia que o MDA atribui aos processos de negociao direta com os movimentos a partir de
2003. Se no governo anterior, os movimentos chegavam a Braslia, entregavam suas pautas de
demandas e posteriormente recebiam a resposta do governo, a partir de 2003, ocorre o processo de
negociao das demandas mencionada acima (Costa, 2011). A cada ano, desde o incio Governo
Lula, ocorre uma dinmica de negociao entre os grandes movimentos sociais do campo e o
governo. O processo iniciado pelos movimentos, que, no perodo de abril a junho, realizam
jornadas de luta durante as quais apresentam pauta de demandas ao governo. O perodo das
jornadas antecede o anuncio das polticas agrcolas do ano, que tradicionalmente ocorre em julho,
conforme o calendrio agrcola. Aps algum tipo de manifestao pblica, cada movimento designa
um grupo de negociadores para participar de um grupo de trabalho criado pelo governo para negociar
especialmente com aquele movimento. Este grupo define uma agenda e cronograma de reunies. O
processo, assim construdo como resposta iniciativa original dos movimentos termina em julho
com a apresentao pelo Presidente da Repblica do Plano Safra do ano, na qual os resultados das
negociaes com todos os movimentos, e suas ramificaes em polticas pblicas, so anunciados ao
pblico (Entrevista). O que inspirou o modelo, portanto foi a trajetria anterior dos movimentos de
pautar o governo federal; por outro lado uma deciso poltica de valorizar a participao e o dilogo
social (Entrevista).
Em resumo, diferente que em outras reas do governo, o dilogo entre sociedade e Estado
parece se manter em grande parte nos moldes dos repertrios de protesto e apresentao de
demandas ao Estado estabelecido anteriormente ao governo Lula. A diferena que com um governo
amigo, este repertrio evoluiu em dois sentidos. Em primeiro lugar, nos anos 90, os movimentos
apenas entregavam suas demandas e, num momento posterior, o governo respondia. A partir de 2003,
comeou a ocorrer um processo mais interativo de negociao em torno das demandas, com a
participao direta do MDA e da Secretaria Geral de Repblica, que coordenava o processo de
negociao de outros ministrios. Em segundo lugar, este processo de negociao se tornou rotineira,
ocorrendo anualmente, sempre na mesma poca. Assim, apesar de informal, se tornou o que o
entrevistado chamou de uma instituio no institucionalizada, e o que aqui chamamos de protesto
que integra o ciclo da negociao.
importante destacar que a criao de uma rotina de negociao com os movimentos no
significava, necessariamente uma diminuio de conflitos. O entrevistado do MDA enfatizou a
natureza contenciosa das negociaes, a quente. Em particular, a relao entre o governo e o MST
deteriorou ao longo dos primeiros anos do governo Lula, j que o movimento avaliou que o governo
21

tinha voltado atrs em relao promessa de realizar uma ampla reforma agrria (Branford, 2009).
Embora a CONTAG seja frequentemente caracterizado como mais prximo ao governo, Costa
(2011) argumenta que a descentralizao daquela organizao significa que embora a liderana
nacional pode tender a se aliar posio do governo, as organizaes sindicais locais e estaduais
podem lanar demandas e debates alternativas.
A valorizao pelo entrevistado do MDA dos repertrios de interao do tipo protesto em
detrimento aos arranjos institucionalizados talvez seja associada a uma necessidade de
contrabalancear a relativa fraqueza do setor no interior do governo. Wolford explica que embora
ideologicamente, o governo Lula tenha mais afinidade com o projeto de reforma agrria, o momento
poltico foi pior para avanar neste projeto, j que no havia presso internacional como existia logo
aps os massacres dos anos 1990 e o preo da terra era bem mais alta do que na dcada anterior
(2010b, 214-5). Neste contexto, ela relata que aps um primeiro ano de maior investimento no setor,
ocorreu durante o governo Lula um retorno a um estado de fragilidade financeira e de pessoal no
MDA e, especialmente, do rgo de reforma agrria, o INCRA. Neste contexto, o MDA buscava
foras na capacidade de mobilizao dos movimentos sociais. Embora os movimentos sociais do
campo tenham bastante espao dentro do MDA, outros setores do governo no priorizam este setor.
Conforme membro da CONTAG entrevistado por Costa (2011):
A mobilizao do Grito da Terra ento passa a ser vista como uma oportunidade
que a Contag tem para destravar caminhos e impasses negociais com o governo
federal.
Ou como falou um dos entrevistados: ...A capacidade de negociao interna no governo se
utiliza da fora destas mobilizaes (fazenda argumentando no ter recurso, pedindo pra esperar);
isso empodera o ministro na negociao interna. Ou seja, tanto atores dentro do Estado quanto os
da sociedade civil reconhecem que uma das razes centrais pelo ritual de protesto que acompanha o
processo de negociao para ganhar apoio poltico dentro do prprio governo para os projetos de
interesse da agricultura familiar. Esta situao poltica delicada explica, ento, a iniciativa de
construir um repertrio de interao que ajude atores favorveis ao fortalecimento do setor de
agricultura familiar combater politicamente outros setores mais fortes no governo. As relaes
internas ao governo, e no somente entre governo e movimento, ajudam a explicar a opo por
repertrios do tipo protesto.

A rea de segurana pblica
22

Os esforos de construo de uma poltica nacional de segurana pblica so ainda muito
incipientes. A Constituio de 1988 responsabilizou os estados pela formulao e implementao da
poltica de segurana, no definindo claramente as atribuies das esferas federal e municipal. Esse
quadro s comeou a se alterar em 1990, nas gestes de FHC, quando temos os primeiros
movimentos no sentido de uma concepo mais orgnica das aes nessa rea e de um papel de
induo mais forte da esfera federal. Se do lado do Estado, a desarticulao e descontinuidade das
aes do o tom, no campo da sociedade civil o quadro no mais alentador. A questo da segurana
pblica nunca se constitui como tema na agenda dos atores sociais relevantes, havendo pouco
acmulo no sentido da proposio de polticas e programas. A voz da sociedade civil ouvida em
momentos de comoo, seja na reao ao uso excessivo de violncia policial contra determinados
grupos da populao (em especial jovens negros da periferia) ou, no seu avesso, nas exigncias de
maior ao e rigor da polcia quando crimes brbaros recolocam em cena apelos por polticas mais
duras e restritivas, como na proposta de reduo da maioridade penal, dentre outras. A hostilidade,
desconfiana e desarticulao entre os atores, no interior dos seus respectivos campos e dos campos
entre si, do a tnica nessa rea. nessa terra inspita que a participao institucional busca deitar e
em referncia a esse cenrio que podemos entender sua (des-)funcionalidade e limites.
Quando a conjuntura abre oportunidades para a construo de polticas participativas nessa
rea, os atores no tm uma tradio prvia de interao qual possam recorrer. No h trajetrias
prvias de dilogo entre estado e sociedade, tampouco entre os atores sociais que oferea pontos de
partida para a conformao institucional dos espaos de participao. Ou seja, nesse caso um
contexto mais favorvel para a criao de dilogo estado/sociedade, representada pelo vontade
poltica do governo, no encontra uma cultura de dilogo e interao da qual possa se valer. A
compatibilidade de projetos polticos tem nesse caso seu potencial de induo mudana reduzida
pelos vetos que a tradio da rea impe.
interessante tambm perceber como a baixa capacidade de interveno da sociedade civil
acabou limitando em muito o avano da poltica pblica, inclusive em termos temporais. O primeiro
Plano Nacional de Segurana s sai da gaveta em 2000, uma semana depois do sequestro do nibus
174, e em resposta comoo gerada pela transmisso em tempo real das negociaes e do trgico
desfecho. Obviamente que isso no o nico fator que responde pela trajetria peculiar dessa
poltica, mas possvel atribuir-lhe um papel explicativo importante. Quando olhamos para outras
reas vemos claramente como que as ideias gestadas nos movimentos e em setores profissionais
engajados com a reforma - e refinadas muitas vezes pela experincia de trnsito institucional de
militantes em postos no executivo - auxiliaram no apenas a conformao de ideias e conceitos
23

novos, como tambm sua difuso no interior do aparato estatal resultando em polticas e programas
inovadores, quando a conjuntura se mostrou mais favorvel implementao dessas ideias. No caso
da segurana, para alm dos riscos polticos que envolvem reformas mais profundas (Soares, 2007),
a falta de uma sociedade civil com conhecimento tcnico, recursos organizacionais e capacidade de
trnsito institucional, emerge tambm como um fator explicativo a ser considerado.
Esse quadro explica a importncia e a centralidade que assumem os conselhos e as
conferncias como modalidades de participao. em torno deles que os agentes estatais buscaro
ativar pontos de conexo entre os atores dessa rea de poltica. Se nos demais casos, densas redes j
constitudas (entre movimentos sociais, e entre eles e o Estado) configuraram o terreno ao qual as
modalidades institucionais de interao teriam que se adaptar, no caso da segurana a participao
institucional teria com funo produzir relaes, ativar vnculos e conexes, superar desconfianas e
hostilidades.

Os avanos institucionais e as primeiras tentativas de articulao
Os textos afirmam que a virada positiva na rea da segurana veio com o Governo de Fernando
Henrique Cardoso. Em 1995, FHC cria a Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de
Segurana Pblica (SEPLANSEG), primeira verso da SENASP, criada em 1998, e vinculada ao
Ministrio da Justia. O principal objetivo da Secretaria era atuar de forma articulada com os estados
para a implementao de uma poltica nacional de segurana pblica (Carvalho, Silva, 2011).
Contudo, o Plano Nacional s sairia do papel em 2000, precipitado pelo sequestro do nibus 174,
como conta Soares: Em uma semana, a nao conheceria o primeiro plano de segurana pblica de
sua histria democrtica recente, o qual, em funo do parto precoce, precipitado a frceps, vinha a
pblico sob a forma canhestra de listagem assistemtica de intenes heterogneas (Soares, ---).
Nesse mesmo ano criado tambm o Fundo Nacional de Segurana Pblica que tem como objetivo
conferir ao plano federal maior poder de induo e articulao das iniciativas. Assim, apesar dos
problemas os textos no geral se referem a esse perodo como um momento de inflexo positiva:
De todo modo, destaque-se que o perodo Fernando Henrique Cardoso marcou uma virada
positiva, democrtica e progressista, modernizadora e racionalizadora, na medida em que
conferiu questo da segurana um status poltico superior, reconhecendo sua importncia, a
gravidade da situao e a necessidade de que o governo federal assuma responsabilidades
nessa matria; e rmou compromisso poltico com a agenda dos direitos humanos, mais
especicamente, na rea da Segurana Pblica, com uma pauta virtuosa (preveno; integrao
intersetorial e intergovernamental; valorizao da experincia local; qualicao policial;
estmulo ao policiamento comunitrio; apoio ao programa de proteo s testemunhas e
criao de ouvidorias. (Soares, 2007).
24

Em 2002, o Instituto da Cidadania, ligado ao PT, prepara um plano nacional de segurana
pblica que seria apresentado nao pelo candidato presidncia Luiz Incio Lula da Silva. Na
preparao do plano, o Instituto ouviu gestores, pesquisadores, profissionais e lideranas das diversas
regies do pas (Soares, 1997). Do lado da sociedade civil, uma tmida tentativa de adensamento
desse debate tambm comea a despontar no comeo dos anos 2000. Destacam-se, nessa direo, a
criao do Instituto Sou da Paz, do Frum Metropolitano de Segurana Pblica, da Rede Desarma e
mais recentemente do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Importante tambm foram as
mobilizaes em torno da Campanha do Desarmamento, e da Campanha da Fraternidade de 2000,
que teve como lema a "Solidariedade e Paz" organizada pela CNBB e a Caravana Comunidade
Segura organizada pela ONG carioca Viva Rio (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010).
No primeiro governo Lula no houve, contudo, avanos significativos na rea, sugerindo um
deslocamento da importncia da agenda da segurana pblica no interior do Ministrio da Justia,
em favor das aes de impacto da polcia federal (Soares, 2007). j em meados do segundo
mandato que assistimos a novas mudanas na rea, com a criao do SUSP e do Pronasci, a partir da
presena de Tarso Genro no Ministrio da Justia.
A partir de 2007, a atuao do governo federal marcada por um movimento de maior
coordenao federativa tambm no campo da segurana pblica, com o lanamento do
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), a implementao dos
Gabinetes de Gesto Integrada (GGI estaduais e municipais) e a discusso sobre o Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP), cujo eixo central a articulao entre Unio, estados e
municpios para o combate ao crime (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010).

De qualquer forma, nenhuma dessas inovaes incorpora a participao como elemento
importante. Essa questo s entra efetivamente na agenda no final dos anos 2000, como resultado da
presena de tcnicos comprometidos com o tema da participao no interior da SENASP e com o
efetivo engajamento do Ministro da Justia. A Segurana Pblica, portanto, tem se constitudo como
rea cujas polticas e decises estratgicas foram historicamente restritas aos gestores dirigentes de
instituies pblicas, chefes e comandantes de instituies policiais. O advento de instituies
participativas como a I CONSEG e o novo CONASP, que incorporam trabalhadores e sociedade civil
e incidem sobre a PSNP , portanto, uma efetiva inovao no campo (Silva, 2011).

A reinveno do CONASP e a realizao da primeira conferncia: participao para criar redes
O CONASP foi criado em 1990, acompanhando a primeira onda de criao de conselhos, ps
Constituio de 88. Contudo, o Conselho no teve qualquer relevncia, e no h estudos sobre sua
25

atuao nesses 20 anos. A reativao do Conselho e a realizao da conferncia no foram demandas
do governo, tampouco da sociedade civil, mas da ao determinada de dirigentes estatais
comprometidos com a agenda da participao. As estratgias para superar as resistncias dentro e
fora do governo envolveram a identificao e comprometimento de atores chaves na sociedade civil
e no interior do Estado, a partir da criao de um grupo de trabalho que teria como tarefa preparar a
conferncia. Esse grupo foi chamado de Comisso Organizadora Nacional (CON) e era formado por
trabalhadores da segurana pblica, sociedade civil e gestores dos trs entes federados e dos trs
poderes. Como explica Silva, o CON funcionou at 2009, quando na etapa final da Conferncia
recebeu um mandato de um ano, como gesto transitria do CONASP com a misso de organizar as
eleies do Conselho.
A metodologia da conferncia previa a realizao de eventos em todo o pas entre julho de
2008 e agosto de 2009, alm das conferncias livres (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010). A partir da
anlise de redes sociais (ARS) os autores demonstram que um dos principais resultados da
conferncia foi criar ou adensar vnculos entre os atores da rea:
A comparao da rede em T1 [antes da conferncia] e T2 [depois da conferncia] revela um
fortalecimento. Houve um aumento da sobreposio de vnculos na rea mais central,
ampliando o potencial de contato e articulao entre entidades da rede. Quase todos os atores
conectaram-se em T2. Destaca-se, principalmente, a integrao de 12 entidades (...) relevantes
do segmento de trabalhadores (...). O efeito do processo de mobilizao teria estabelecido
conexes (...). As medidas de descrio da estrutura geral da rede (...), mostra uma estabilidade
no tamanho da rede nmero de entidades presentes e adensamento dos vnculos no perodo
posterior ao incio do processo preparatrio da 1 Conseg (...). A densidade mdia da rede
aumentou em quase o dobro e, com isso, as entidades passaram a percorrer em media uma
distncia menor. Ou seja, surgem novos vnculos ou caminhos entre atores que tornam a rede
mais coesa de modo geral (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010).
Ainda segundo esse interessante estudo, os trabalhadores teriam sido os mais beneficiados em
termos de ampliao dos vnculos e reposicionamento do peso relacional. Outro resultado apontado
pelo estudo o maior envolvimento dos atores da sociedade civil com a temtica da segurana, como
as pastorais, os movimentos de direitos humanos, etc. (Pavez, Gaspari, Toledo, 2010).
Em agosto de 2010, foi realizada Assemblia Geral em Braslia, para eleio das entidades que
comporiam o Conasp no perodo 2010-2012. A composio definitiva do Conasp tem 12 cadeiras
para sociedade civil, 9 para trabalhadores e 9 para gestores. Houve uma intensa articulao da
sociedade civil para eleio no conselho. O resultado final da eleio aponta para um conjunto
26

heterogneo e com forte potencial conflitivo que pela primeira vez estaria enfrentando o desafio de
buscar de forma compartilhada solues para os difceis problemas da segurana pblica no pas
11
.

Concluses.
Em todos os trs setores que analisamos, ocorreu a criao ou fortalecimento de novas
instituies participativas conselhos e conferencias nacionais. Porm entender este processo como
resultado de um esforo nacional de institucionalizar a participao seria incorreto, e tambm
simplista. Por um lado, as evidncias sugerem que embora o Governo Lula tivesse atribudo a um
rgo na Presidncia da Republica (a Secretaria Geral) a responsibilidade por acompanhar e
coordenar as polticas participativas dos vrios setores governamentais, isso no representava uma
prioridade poltica da presidncia de criar instituies participativas. Pelo contrrio, conforme um
entrevistado que trabalhou na Secretaria Geral no primeiro governo Lula, tanto o Secretario quanto o
prprio presidente estranhavam a proposta de criar instituies formais tais como conselhos e na
prtica preferiam negociaes diretas com os movimentos sociais, a poltica da proximidade, como
aqui nos referimos.
Por outro lado, os estudos de caso apresentados aqui mostram que as instituies
participativas do governo tinham origens e significados polticos profundamente diferenciados. No
Ministrio das Cidades, sua criao refletiu dcadas de luta pelo Movimento Nacional de Reforma
Urbana a favor da criao de institucionalidades participativas em nveis municipal, estadual e
federal. Os movimentos de moradia tinham ampla experincia e confiana nestes espaos, asism
como na capacidade de atuar no espao legislativo. Mas, como foi constatado dcadas atrs pelos
observadores dos novos movimentos urbanos dos anos 80, estes movimentos tambm tinham
experincia com repertrios clientelistas de interao e usavam tais prticas quando necessrio para
atingir seus objetivos (Gay, 1990; Telles, 1987). Quando um novo ministro adepto a prticas mais

11
Essas foram as organizaes eleitas: Movimento Nacional de Direitos Humanos - MNDH; Associao
Brasileira de Organizaes No-Governamentais (ABONG) e Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos
(FENDH); Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Travestis e Transexuais (ABGLT); Frum Nacional de Juventude
Negra (FONAJUNE); Rede Desarma Brasil; Coletivo de Entidades Negras (CEN Brasil)., Instituto de Estudos da
Religio (ISER) e Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); Observatrio de Favelas do Rio de Janeiro e Redes de
Desenvolvimento da Mar; Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP); Pastoral Carcerria
Nacional (ASAAC); Conselho Federal de Psicologia; Viva Rio; Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal
(ADPF) e Associao dos Delegados de Polcia do Brasil (ADEPOL); Associao dos Oficiais Militares Estaduais do
Brasil (AMEBRASIL); Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais (SINDAPEF);Associao Nacional de Entidades
de Praas Militares Estaduais (ANASPRA); Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais (FENAPRF);
Confederao Brasileira dos Trabalhadores Policiais Civis (COBRAPOL);Federao dos Profissionais em Papiloscopia e
Identificao (FENAPPI); Associao Brasileira de Criminalstica (ABC) e Associao Nacional dos Peritos Criminais
Federais (APCF).

27

clientelistas entrou em cena, os movimentos sociais se adaptaram nova situao, buscando
combinar a prtica institucionalizada em conselhos e conferencias com negociaes pessoais com
autoridades pblicas.
No caso da agricultura familiar, as instituies participativas conselhos que haviam sido
criados no setor anterior ao governo Lula no eram produto dos prprios movimentos sociais, e sim
de um governo neoliberal, visto com desconfiana pelos movimentos (especialmente, mas no
somente o MST). Assim, se no caso anterior, a ideia de conselho era propriedade dos prprios
movimentos, neste caso, eles sentiam mais donos de outras prticas. Este conforto com o
repertrio de protesto era, alias, compartilhado, com os atores que trabalhavam dentro do prprio
governo, muitos dos quais tinham origem em movimentos rurais. Alm de origens compartilhadas,
havia uma lgica poltica pelo apoio por parte dos atores dentro do governo deste repertrio: como
setor fragilizados relativamente dentro do governo federal, as autoridades do MDA estimulavam a
organizao dos movimentos sociais como maneira de pressionar outras partes do governo federal
Finalmente, o caso de segurana pblica serve como uma espcie de caso contra-factual: o
que acontece quando a iniciativa para construir espaos de interlocuo com o Estado ocorre
totalmente por iniciativa do governo, sem ter como base uma historia de organizao e interlocuo
como encontramos nos outros dois casos? Neste caso, vemos que o modelo conselho/conferencia
serve como repertrio de interao mais facilmente imaginado pelos atores responsveis, j que
existe uma ampla literatura acadmica sobre o tema, mostrando como conselhos podem ser
produzidos a partir da iniciativa estatal. No surpreende que a iniciativa de criar institucionalidades
participativas de Segurana Pblica veio de uma estudiosa do assunto e foi bancada politicamente
por um poltico cujo nome foi praticamente feito por suas inovaes participativas em governo
local.

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