Desigualdad Ante La Educación y Distancia Cultural - Ortiz

ESTUDIOS
de POLTICAS
PBLICAS
3
Ao IiI
Primer semestre/2013
Asuncin, Paraguay
Estudios de Polticas Pblicas

Revista de divulgacin de los estudios sobre polticas pblicas
en el Paraguay editada por el Centro de Polticas Pblicas de
la Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin.
Ao iII 3 Segundo semestre/2013 Paraguay
ISSN 2218-4759
Director: Camilo Filrtiga Callizo
Editor: Jorge Garca Riart
Correccin de estilo: Nilsa Duarte F., Jessica Olmedo.
Correspondencia/contacto
Centro de Polticas Pblicas
Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin
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Centro de Polticas Pblicas
Unidad dependiente del Rectorado de la Universidad
Catlica que tiene por objetivo desarrollar un espacio
universitario para la generacin de conocimientos
cientfcos multidisciplinarios y la formacin de
capital humano especializado que permita apoyar e
intervenir en el fortalecimiento y desarrollo del Estado
democrtico social de derecho en el Paraguay.
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Equipo tcnico: Abog. Miguel ngel Ortiz, Lic. Luz B. Galeano,
Vicente Insfrn.
estudios de polticas pblicas ao iii n 3 segundo semestre 2013 3
Presentacin
Pobreza, el rostro descubierto del Paraguay
Jorge Garca Riart
Desafos de la lucha contra la pobreza
Guzmn Ibarra
La utilidad de medir la exclusin social
Jos Galeano Monti
Desigualdad ante la educacin y distancia cultural
Luis Ortiz
El rostro femenino de la pobreza
Sarah Cerna Villagra
Erradicacin de la violencia contra las mujeres
Victoria Taboada
Confguracin social de la seguridad privada
Carlos Anibal Peris
4
6
20
34
44
60
74
Contenido
E
l presidente de la Repblica, Horacio Cartes, en
su discurso inaugural, entre otras cosas, mani-
fest su intencin de declarar la guerra a la po-
breza. Me resisto a tolerar que se proclame dignidad
mientras tengamos los ndices de pobreza actuales,
asegur tras recibir el bastn de mando el 15 de agosto
pasado.
En otro momento, la contumacia del mandatario
hizo que la cara de la pobreza paraguaya se descubra
ante el mundo. Es incomprensible que con las rique-
zas de mi patria, tengamos la cantidad de pobres que
tenemos. No daremos tregua en ese combate de redu-
cir todo lo posible y en el menor tiempo los ndices de
pobreza con que recibimos la Administracin. Esto va
a cambiar, y no por el camino del asistencialismo sino
por la va de la dignifcacin, asegur en su presenta-
cin ante la Organizacin de la Naciones Unidas, en
septiembre de este ao.
Al parecer la cosa va en serio. No es solo discur-
so. El jefe de Gobierno nombr a Bernardo Kliksberg,
gur de la responsabilidad social, asesor de su gabine-
te de Estado con el objeto de defnir en concreto las ac-
ciones que disminuyan la pobreza en el Paraguay. Un
gesto muy gratifcante para nuestro pas al que tanta
falta le hace polticas pblicas serias.
Nosotros creemos que la universidad tiene que ser
partcipe de esta convocatoria nacional. Por eso, los
ensayos incluidos en esta edicin de Estudios de Pol-
ticas Pblicas fueron conjugados para formar un cor-
Pobreza,
polticas pblicas
y universidad Presentacin
Sarah Cerna Villagra muestra El rostro femeni-
no de la pobreza. Dice que las polticas sociales de
combate a la pobreza, para evitar generar un impacto
desigual en los benefciarios y las benefciarias, deben
contener el carcter de la transversalidad de gnero;
postura en la que coincide Victoria Tabaoda cuando
sugiere descorrer la cortina de las estructuras cultura-
les excluyentes y discriminatorias que an en nuestro
medio impiden la Erradicacin de la violencia contra
la mujer.
Finalmente, preguntamos: es la pobreza la causa
de la inseguridad que se percibe y experimenta? Carlos
Anibal Peris argumenta que el Estado es, en gran parte,
culpable de la expansin del mercado de la seguridad
privada en el pas, puesto que habilita a las agencias de
seguridad en detrimento de la propia capacidad de la
Polica Nacional. Por tanto, parece que el crecimien-
to de la pobreza no tiene su correlacin positiva con
el crecimiento de la demanda de seguridad, sino con
ciertas polticas pblicas no asumidas para controlar
un campo de accin naturalmente pblico: la seguri-
dad pblica.
Insistimos: no podemos dejar de reconocer que la
Academia tiene una gran deuda, de ausencia prolon-
gada, con la sociedad. Quizs por eso no se la tiene en
cuenta o se la excluye del debate sobre la cosa pblica.
La tercera edicin de esta revista es precisamente el es-
fuerzo de reivindicar a la universidad en su rol social.
Jorge Garca Riart, editor
pus de propuesta que contribuyan a formular polticas
pblicas direccionadas contra la pobreza o la exclusin
social. Podra ser un buen instrumento para esbozar
lneas de accin pblica.
Guzmn Ibarra entiende que es necesario extraer
la visin de la pobreza del aspecto de la privacin mo-
netaria y vincularlo con los efectos de la dinmica ge-
neral del sistema econmico. El estatus de la poltica
social debe mirarse a la par de las decisiones en mate-
ria econmica y en las inversiones estratgicas. Lase,
al respecto, su trabajo intitulado Desafos de la lucha
contra la pobreza.
Jos Galeano Monti prefere medir la exclusin so-
cial y no la pobreza. La utilidad de medir la exclusin
social es que ayuda a focalizar de manera integral a
las paraguayas y los paraguayos para la toma de de-
cisiones, ya que la exclusin social tiene las cualida-
des de ser estructural, dinmica, multidimensional,
relacional y politizable, o sea, aplicable en trminos
de polticas pblicas. nicamente con transferencias
condicionadas las familias no saldrn de la pobreza. Es
necesario actuar en el plano cultural y educativo. En
este orden, Luis Ortiz, en Desigualdad ante la educa-
cin y distancia cultural, plantea que el Estado debe
revertir su incapacidad de controlar la inequidad en la
estructura social. El anlisis debe extenderse al desem-
peo institucional del sistema educativo, tanto a nivel
social como territorial, dado que la desigualdad social
subvierte los objetivos de la poltica educativa.
Desafos de la lucha
contra la pobreza
Challenges of poverty reduction
1
Estudi Ciencias Polticas en la Universidad Catlica
de Asuncin y realiz la maestra en Ciencias Sociales
en FLACSO. Actualmente se desempea como docente
de Poltica Social I, II y III en la Universidad Nacional
de Asuncin y de Teora del Estado y Teora de la
Democracia en la Universidad Catlica de Asuncin.
Correo-e. guzman@semillas.org.py
Guzmn Ibarra
Pobreza, arquitecura insitucional, inversin social
Poverty, insitutional arcitecure, social invesment
Este ensayo seala el escenario social paraguayo vinculado con la
pobreza y la exclusin utilizando datos ofciales entre 1997 y 2011.
Estos datos son cotejados a la luz de la ejecucin de los principales
programas sociales impulsados desde 2003 y, en especial, desde
2008 hasta la actualidad. Resalta los programas de proteccin
social y combate a la pobreza, especfcamente Tekopor, de
transferencias monetarias condicionadas. El autor propone al
nuevo Gobierno continuar las polticas de lucha contra pobreza
atendiendo 4 dimensiones causalmente relacionadas: institucional,
gestin de proyectos, sistemas de monitoreo y fnanciero.
BIBLID
This essay points out the Paraguayan social scene linked to poverty
and exclusion using ofcial data from 1997 to 2011. These data
are collated in the light of the implementation of major social
programs promoted since 2003 and especially from 2008 to the
present. It highlights social protection programs and poverty
reduction, specifcally the conditional cash transfer program
called Tekopor. The author proposes to the new Government
to continue the policies of poverty reduction attending four
dimensions that are causally related: institutional, project
management, monitoring and evaluation systems and fnance.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1
2
Introduccin
En la discusin sobre las polticas sociales es muy co-
mn sealar el rol de la misma a partir de su carcter
compensatorio mediante la analoga de la ambulan-
cia. En algunos paradigmas las polticas son concebi-
das como un botiqun mvil que recoge a los afec-
tados, lesionados o enfermos del sistema econmico,
le suministra los primeros auxilios y los libera nue-
vamente al devenir del modelo productivo. Desde esta
visin la poltica social es siempre paliativa de la
poltica econmica y juega un papel subsidiario en
trminos de poltica pblica. Parte del crecimiento
institucional de las polticas sociales depender de su
conceptualizacin indisociable de la poltica econmica.
Combatir la pobreza, el hambre y la desigualdad no
suena mal a ninguna propuesta electoral o ideologa.
En el espectro poltico, de derecha a izquierda se habla
de lo mismo. Pero la cuestin bsica para la discusin
acadmica, ciudadana y poltica todava sigue siendo
ver qu entendemos por poltica social y en qu con-
texto institucional nos desenvolvemos. Estos dos as-
pectos son compatibles, independientemente de los
fnes programticos o flosfcos de cada orientacin
poltico-ideolgica.
La confguracin institucional del Estado paragua-
yo y sus vnculos con el sistema poltico condicionan
en gran medida el camino de toda poltica pblica. La
misma como producto de una decisin explcita o im-
plcita, o de una no decisin, es la forma en la cual el
Estado toma partido respecto a una problemtica de-
terminada.
La pretensin de entender o explicar las polticas
pblicas como algo meramente tcnico, fuera de los
juegos propios del poder, constituye cuanto menos
una visin desencantada e incluso cnica de la poltica
(Pasquino, 2011). La poltica pblica es siempre pro-
ducto de una decisin, no obstante su anlisis supera
ampliamente el momento de la decisin. En ese m-
bito es preciso poner atencin a las dinmicas institu-
cionales, los partidos polticos, los grupos de presin,
las formas de gobierno y la confguracin del poder en
trminos de inputs, outputs y outcomes1. Por supuesto,
que en esta visin sistmica de la poltica, el rol de la
demanda por parte de la ciudadana tendr mayor o
menor infuencia dependiendo del grado de desarrollo
de la misma y de su interaccin con el sistema poltico.
1 Nota del Editor (N.E.). Son vocablos en ingls utilizados comnmente en
el anlisis socioeconmico, que pueden ser traducidos como factores de
entrada (inputs), factores de salida (outputs) y resultados (outcomes).
2 N.E. Palabra inglesa que en su forma plural se traduce como gneros o
artculos de comercio, normalmente asociados a productos de campo
o minerales. Longman Dictionary of American English, 1983 [Entrada:
commodity]
Contexto de la pobreza y la desigualdad
En el ao 2013 se esperaba que el Paraguay sea el pas
de mayor crecimiento econmico de Amrica Latina y
uno de los ms altos del mundo. En el ao 2010 algo
parecido sucedi: el crecimiento alcanz el 15,3% (BCP,
2010) y el segundo lugar a nivel global. En el periodo
2003-2008 se tuvo un crecimiento acumulado de 23%,
luego de casi dos dcadas de estancamiento econmi-
co. El suscitado crecimiento econmico se debe prin-
cipalmente a la exportacin de commodities2 (cereales
y carne), el crecimiento del comercio de bienes de ser-
vicio y la inversin pblica y privada (obras pblicas,
inmobiliarias, etc.).
Pero crecimiento no es desarrollo. La pobreza y la
desigualdad apenas fueron modifcadas en 15 aos (ver
Grfco 1). La pobreza total, en 1997, era del 36,1% ba-
jando apenas 3,7% en cinco Gobiernos diferentes. La
pobreza rural, en 2011, se mantiene sobre el 44,8%, la
ms baja registrada. La pobreza urbana se mantiene
sobre el 22%. No obstante, desde 2006, hay una ten-
dencia a la disminucin global de las cifras, reducin-
dose la pobreza en cerca de 11,2%, un hecho muy poco
3 A partir de 1997, la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos
(DGEEC) utiliza la metodologa de la lnea de la pobreza, que es un mtodo
indirecto que busca medir a la pobreza desde el punto de vista cuantitativo,
mediante la comparacin de un nivel especfco de consumo. Son pobres los
individuos que no tienen sufcientes ingresos monetarios para adquirir una
canasta bsica de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de una vida
digna. La caracterstica principal del mtodo y por lo tanto de su defnicin
implcita es que considera la pobreza como un fenmeno manifestado en
trminos monetarios. Es de carcter indirecto porque los datos provienen
de encuestas realizadas en los cinco departamentos ms grandes del pas
(Central, Alto Paran, Itapu, Caaguaz, incluso Asuncin, capital de la
Repblica) y de asumir la hiptesis de que el ingreso monetario es el nico
medio para satisfacer las necesidades.
notado por la mayora de los diagnsticos3. Esta re-
duccin coincide con el aumento de las exportaciones
y la inversin social, habiendo necesidad de establecer
las posibles correlaciones entre las variables mencio-
nadas u otras existentes.
Grfico 1. Pobreza total en el Paraguay. 1997-2011
Elaboracin propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH): DGEEC 2010, 2011a, 2011b y 2012.
60
30
%
50
20
40
10
1999 1997-98 2005 2000-01 2006 2003 2008 2010 2002 2007 2004 2009 2011
rural
total
urbana
La pobreza extrema en el Paraguay no ha variado
signifcativamente en 15 aos, pero s en los ltimos
6 aos (ver Grfco 2). La pobreza extrema rural ha
disminuido en 6,3%, y la pobreza extrema total de
un 23,7% a un 18%. Los niveles ms bajos son de 2005,
cuando se registraron los menores porcentajes de
pobreza extrema total y pobreza rural: 24,3% y 16,5%
respectivamente. La reduccin ms notoria se obser-
va desde fnales de 2002 hasta 2005, aumentando un
Elaboracin propia a partir de la EPH: DGEEC 2010, 2011a, 2011b y 2012.
30
%
20
40
10
1999 1997-98 2005 2000-01 2006 2003 2008 2010 2002 2007 2004 2009 2011
Grfico 2. Pobreza exrema en el Paraguay. 1997-2011
rural
total
urbana
11% a nivel rural debido al incremento de precios de
la canasta familiar, la suba de la cotizacin del dlar
y las disputas obstruccionistas del Congreso Nacio-
nal a las propuestas del Poder Ejecutivo en materia de
inversin pblica social. De todas maneras, como ha
sido sealado, el indicador por su metodologa es muy
sensible a la infacin y a la cotizacin de los productos
importados, teniendo en cuenta la preeminencia de es-
tos bienes en la canasta bsica de consumo.
festaciones materiales e inmateriales. Los signifcados
de la pobreza cambian notablemente en cada contexto
socio-histrico, incluso de una generacin a otra. Po-
siblemente la conexin a Internet no sea un indicador
relevante a principios del siglo XXI en Asuncin, pero
s en Inglaterra4. Incluso, dentro de un mismo pas, la
posesin de 10 hectreas en Itapu no es lo mismo que
en Concepcin.
Dese el punto de vista cultural, la valoracin sobre
ser pobre o no ser pobre es diferente. Por ejemplo, en
la Edad Media ser pobre era considerado como algo
positivo ya que la Iglesia Catlica consideraba que el
trabajo era un castigo de Dios por los pecados come-
tidos. El trabajo no era por gusto, sino por ser parte
de un plan de salvacin. Cuando las ganancias eran
considerables se tuvo la obligacin de donarlas a los
pobres y a la Iglesia. El que ganaba o acumulaba rique-
La pobreza en el Paraguay es de carcter estruc-
tural, a diferencia de los pases de la regin que vieron
dispararse sus cifras de pobreza debido a la crisis del
modelo neoliberal y a la cada del empleo. En el caso
domstico, las necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
demuestran que la cronicidad y el origen sistmico
de la pobreza se vinculan con su carcter histrico.
La pobreza es un condicionamiento social heredado
y reproducido familiar y comunitariamente. Algunos
estudios (Fogel, 1996; Guttandin, 2007) sealan los
determinantes sociales ms relevantes y contradicen
las defniciones basadas nicamente en las privaciones.
La pobreza no es solamente no tener y est es parte
de su complejidad.
Una primera distincin es su carcter relacional:
uno es pobre siempre en relacin a algo y ese algo est
dispuesto en un tiempo histrico-cultural con mani-
4 Este es un aspecto muy importante para valorar las mediciones del Banco
Mundial y de la Comisin Econmica para Amrica Latina, entre otros,
respecto de los datos de pobreza y desigualdad. En muchos de estos ndices,
el Paraguay tiene cifras que doblan a los datos locales.
zas era condenado, pero no se critic a aquellos que vi-
van de limosnas u ddivas, dice Guttandin (2007:10).
En el mbito rural paraguayo, ser pobre no es ne-
cesariamente un adjetivo peyorativo o una condicin
social negativa, sino fundamentalmente una situacin
comn y compartida que establece lazos de comuni-
dad y reciprocidad. Desde el punto de vista de We-
ber (2009), la comunidad se vincula en funcin a un
sentimiento subjetivo y colectivo de formar parte de
un todo; en este sentido, la comunidad se reconoce y
valora en trminos de identidad como pobres. Aqu
todos somos pobres es la expresin de sentido de la
identidad y de representacin social.
Weber (2009) seala que el sentido del trabajo y
el progreso cambiaron de gran forma respecto de la
Edad Media. La diferencia radicaba en que exista una
actitud hacia la acumulacin de riquezas desconoci-
da hasta ese entonces en la historia. Estas personas
mostraban una fuerte tendencia a acumular riqueza
personal, pero, a diferencia de los ricos de otras zo-
nas del mundo, no tenan la intencin de emplearla
para disfrutar de un estilo de vida basado en el lujo. Su
forma de vida era abnegada y frugal () a diferencia
de los grupos opulentos de pocas anteriores y otras
culturas, los occidentales no dilapidaron sus rique-
zas. Por el contrario, la reinvirtieron para favorecer la
subsiguiente expansin de las empresas que dirigan,
cuenta Giddens (2004:830).
Todos estos aspectos deben ser considerados a la
hora de la defnicin de la poltica social, pues en la
medida en que se la defna nicamente como privacin
de ingresos monetarios, y que los principales esfuerzos
presupuestarios y programticos se destinen a propor-
cionar cash5 bajo una supuesta corresponsabilidad,
apenas se podrn atenuar los efectos de la pobreza, tal
y cual lo sealan los estudios de impacto realizados
hasta ahora al programa emblemtico Tekopor6.
Desde el punto de vista de la desigualdad, el ndi-
ce de Gini7 constata la concentracin del ingreso y el
aumento de la desigualdad correlacionada con el cre-
cimiento econmico. Este vnculo se explica por la
estructura econmica del pas, principalmente agroex-
portador y con un bajo nivel de generacin de empleo.
El Grfco 3 muestra que aunque, desde 2003 hasta
2009, los ndices se reducen en trminos de tenden-
cia a nivel pas y urbano, en trminos totales apenas
fue modifcado en ms de una dcada. En el caso ru-
ral, con el aumento sostenido de la exportacin y la
profundizacin del modelo agroindustrial sin poder
vincularse exitosamente a las pequeas fncas y a la
economa campesina, da cuenta de que la desigualdad
va alcanzando su mximo histrico.
7 N.E. El ndice o coefciente de Gini es una medida de la desigualdad ideada
por el estadstico italiano Corrado Gini. Se utiliza para medir la desigualdad
en los ingresos, dentro de un pas, pero puede utilizarse para medir cualquier
forma de distribucin desigual.
Elaboracin propia a partir de la EPH: DGEEC 2010, 2011a, 2011b y 2012.
5 N.E.Entendemos que el autor utiliza una expresin inglesa para decir dinero
en efectivo, billete o moneda. Longman Dictionary of American English, 1983
[Entrada: cash].
6 N.E. Tekopor es uno de los 11 programas emblemticos de la poltica pblica
para el desarrollo social del Paraguay. En una traduccin libre la expresin
guaran puede entenderse como condicin buena o bienestar.
lineal rural
lineal total
lineal urbano
rural
total
urbana Grfico 3. Coefciente de Gini. 1997-2011
0,60
0,55
0,50
0,45
1999 1997-98 2005 2000-01 2006 2003 2008 2010 2002 2007 2004 2009 2011
Los ingresos por decil8 (ver Grfco 4) de la pobla-
cin demuestran monetariamente la concentracin
sealada en el ndice de Gini. Actualmente el 80% de
las poblaciones tiene el 43% de los ingresos moneta-
rios y el 10% ms rico el 41,2%. Hay diferencias en los
espacios urbano o rural, siendo el ltimo ms desigual.
La poblacin ms pobre (10% ms bajo) tiene un in-
greso promedio mensual por persona de g/ 113 mil, y
aproximadamente g/ 565 mil por familia. La canasta de
alimentos (lnea de pobreza extrema) del sector rural
cuesta g/ 1.215.000 por familia.
8 N.E. En estadstica descriptiva, el concepto decil refere a cada uno de los
valores que representa un dcimo de la poblacin.
Elaboracin propia a partir de la EPH 2011: DGEEC, 2011.
Grfico 4. Ingresos por decil 2011
Decil
total urbano rural
10
1,6
2,9
4
5
6,1
7,3
9,1
11,7
15,3
37
1,1
2,2
3,2
4,3
5,6
6,9
8,5
11,2
15,7
41,2
1,1
2
3
3,9
4,9
6,3
8,1
10,3
13,6
46,7
20
40
50
30
1 5 3 7 9 2 6 4 8 10
En la regin, el Paraguay sigue siendo uno de los
pases con mayor desigualdad, slo por debajo de
Brasil, Bolivia y Colombia. En el informe de la CEPAL
(2010), nuestro pas se encuentra entre uno de los pa-
ses que ha reducido su ndice de Gini en ms de 7%.
Sin embargo, si se toma en cuenta la lnea de la po-
breza sealada en el mismo informe, se presenta con
pocas modifcaciones y como una de las ms altas de
la regin (ver Grfco 5).
Los servicios pblicos tienden a refejar las des-
igualdades del ndice de Gini, apenas el 31,2% (au-
mentando en 5% al ao 2010) de los pobres extremos
consume agua que proviene de caeras. La cobertura
de alcantarillado sanitario es mnima en el mbito na-
cional: el 10% de la poblacin elimina sus excretas por
esta va, en tanto que en los hogares pobres extremos
slo el 1,7% cuenta con tal posibilidad. El 41% de los
hogares pobres extremos pueden eliminar sus excretas
a travs de desage sanitario (pozo ciego). De la po-
blacin no pobre el 72,2% elimina sus excretas por esta
va. (DGEEC, 2011)
Grfico 5. ndice de Gini del ingreso
Fuente: http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?page=1
argentina
44,5
colombia
55,9
bolivia
56,3
uruguay
45,3
brasil
54,7
paraguay
52,4
chile
52,1
venezuela
44,8
En el 29,1% de los hogares pobres extremos la mu-
jer es jefa de familia; en un hogar pobre el 32,4% y en
hogares no pobres de 30,9%. De la misma forma, la te-
nencia de vivienda propia es similar, 81,7% en hogares
pobres extremos, 78,7% en hogares pobres y 80,1% en
hogares no pobres. Sin embargo, si se tiene en cuenta
el nmero de personas que conforman los hogares, se
aprecia que un hogar pobre extremo se compone de 5
personas, mientras un hogar no pobre de 3,7 integran-
tes. (DGEEC, 2011).
El motivo de la inasistencia escolar en la Enseanza
Escolar Bsica, en la mayora de los casos, es por falta
de recursos econmicos: 6 de cada 10 nios en todo el
pas, y 8 de cada 10 en el mbito rural (DGEEC, 2011).
Por su parte, la asistencia escolar en la Educacin Me-
dia en el mbito nacional es del 73,3%, pero si se tie-
ne en cuenta el rea de residencia, la asistencia baja al
61,4% para los que viven en reas rurales y al 63% para
los que viven en condiciones de pobreza.
Otro aspecto de anlisis es la brecha de la pobreza,
es decir, que tan alejados estn en trminos promedios
de la lnea de la pobreza. La misma seala que la dife-
rencia de ingresos promedio de los pobres respecto a
la lnea es del 40%. Expresado en trminos territoriales
este indicador reproduce la asimetra urbano-rural: el
sector rural 44,4% y el urbano 34,4%. Otro indicador
importante es la severidad de la pobreza, que mide el
grado desigualdad dentro de cada rea de residencia:
el rea rural el ms desigual con 11% respecto del resto
urbano que es de 3,6%. (DGEEC, 2012).
La arquitectura institucional
La disposicin orgnica y funcional de las institucio-
nes que tienen como objetivo la cuestin social, y, es-
pecialmente, el combate a la pobreza constituye uno
de los factores principales que puede explicar que, aun
con el aumento sin precedentes de la inversin social,
sta no tuvo un impacto relevante en los indicadores9.
La pobreza como fenmeno multicausal e histrico
precisa, en su abordaje, de la coordinacin interinsti-
tucional en trminos programticos y operativos en el
terreno. Las instituciones no estn diseadas ni pre-
paradas para trabajar coordinadamente o cediendo
espacios de poder misional. Cada una, con sus auto-
ridades, constituye un mundo con su propia lgica de
benefcios y recompensas directas. Esta vida de com-
partimentos estancos se observa principalmente en las
instituciones ms burocrticas como son el Ministerio
de Educacin y Cultura, el Ministerio de Salud Pblica
y Bienestar Social y el Ministerio de Hacienda.
Para entender el entramado institucional del rea
social hay que hacer una sntesis de su desarrollo ins-
titucional. El Gabinete Social de la Presidencia de la
Repblica fue establecido por decreto 401/2003 con
el objetivo de coordinar las polticas y programas so-
ciales. Se estableci que fuera presidido por el propio
Jefe de Estado e integrado por ministerios, secretaras,
institutos y entidades binacionales. Comenz a operar
en 2005 por decreto 6601, que aument la cantidad de
miembros, conform un Equipo Ejecutivo y nombr
al Ministerio de Educacin y Cultura como coordina-
dor de la Unidad Tcnica creada para favorecer el de-
sarrollo de la Agenda Social.
En 2006, se present el documento Estrategia de
Lucha contra la Pobreza para orientar las polticas so-
ciales, abarcando las dimensiones de proteccin social,
promocin social e inclusin econmica y establecien-
do metas de cara a los Objetivos del Milenio.
Con el cambio de Gobierno, en 2008, el Gabinete
Social obtuvo una nueva institucionalidad, dotndo-
se de ms instrumentos tcnicos, polticos y presu-
puestarios. Mediante el Decreto 1799/2009, se reor-
ganiza como un organismo tcnico poltico del Poder
Ejecutivo con capacidad para promover y dirigir los
programas y las polticas pblicas en el rea social. Su
principal misin es: a) la correspondencia de la polti-
ca social con la reduccin de la pobreza; b) coopera-
cin entre instituciones; c) elaboracin de una agenda
estratgica; d) defnicin de lneas prioritarias para la
cooperacin internacional y d) coherencia entre pol-
tica social y econmica.
La incorporacin de ms instituciones al Gabinete
Social tuvo por fn ampliar la interaccin e intersec-
torialidad de los ministerios en el marco de la lucha
contra la pobreza. Sin embargo, esta tarea fue el prin-
cipal desafo para la institucionalidad de las polticas
sociales o el punto ms sensible10. La agrupacin de
23 instituciones pblicas nicamente contribuy a pro-
fundizar la descoordinacin y el trabajo paralelo y a
favorecer la inercia disfuncional del conjunto de insti-
tuciones, secretaras y direcciones.
Esta descripcin institucional nos permite colegir
la existencia de dos fuerzas contradictorias: por un
lado, el esquema jerrquico como concepcin insti-
tucional (centralismo ministerial) y, por otro lado, el
esquema funcional (lgica de proyectos). Si bien es
cierto que ambas pueden ser complementarias en un
marco institucional de desarrollada interdependencia,
en el caso domstico termin debilitando los progra-
mas. En consecuencia, la suma aritmtica no slo no
contribuy a mejorar los impactos, sino que tuvo un
efecto fragmentador de las prioridades programticas.
Las ms importantes instituciones abocadas al sis-
tema de proteccin social tanto en trminos operacio-
nales como de asignacin presupuestaria son: la Secre-
tara de Accin Social, el Ministerio de Salud Pblica y
Bienestar Social, el Ministerio de Educacin y Cultura,
el Ministerio de Agricultura y Ganadera, el Ministerio
de Justicia y Trabajo, el Instituto Nacional del Indgena,
el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental y la
Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia. Las
primeras tres son esenciales y bsicas para la genera-
lidad y las dems complementarias a grupos sociales
especfcos.
10 Existen documentos claves que -si bien no forman parte de la organicidad
jurdico-formal del Sistema de Proteccin social- constituyen las bases
programticas que orientan las polticas sociales: Estrategia de Lucha contra
la Pobreza, Plan Estratgico Econmico y Social 2008-2013, Cerrito 1,
Cerrito 2, Cerrito 3 y Propuesta de Poltica Pblica para el Desarrollo
Social 2010-2020.
4
9 Como fue sealado, la reduccin de la pobreza extrema desde 2006 a 2011
fue del 5,7%, hasta ahora no se cuentan con estudios que demuestren en que
porcentaje estos datos son atribuibles a la inversin social.
3
11 La focalizacin es una metodologa de acercamiento a la poblacin
vulnerable que de otra forma no podra acceder a los servicios bsicos que
debieran ser garantizados en el marco de un sistema universal. No niega
el universalismo como principio, muy por el contrario, busca garantizarlo
como acceso. Se trata de tratar desigualmente a quienes son desiguales
socialmente (Franco, 1994).
4 La evolucin cuantitativa
de la inversin social
El aumento de la inversin social entre 2003 y 2010 fue
considerable. El gasto en 2004 en Promocin y Accin
Social fue de g/ 970 mil millones a g/ 2.598 millones
previsto para 2012. De la misma forma, el porcenta-
je de ejecucin, que si bien no es ptimo, demuestra
un crecimiento sostenido y cercano al 90% en algu-
nos programas. Una mayor constancia y efcacia en la
ejecucin presupuestaria contribuira positivamente al
mejoramiento del impacto de los principales progra-
mas sociales.
Si bien es cierto que, en los ltimos 9 aos, se han
realizado esfuerzos sostenidos en materia de inversin
social, la mayora de los servicios sociales bsicos dis-
tan de ser de calidad para la totalidad de la poblacin.
Los hogares en situacin de pobreza demuestran
las mayores concentraciones de NBI, no obstante hay
datos relevantes que indican que una mayor y mejor
focalizacin11 de los servicios bsicos puede mejorar
cuantitativa y cualitativamente las condiciones de vida
de la poblacin ms vulnerable. Si se analizan los
jefes de hogares pobres tienen caractersticas de edad y
gnero similares a los jefes de hogares no pobres, pero
tasas mucho ms altas de primaria incompleta, pocos
tienen educacin terciaria, y tasas de informalidad mu-
cho ms altas, mientras que una tercera parte trabaja
en la agricultura. Los hogares pobres tienen una tasa
de dependencia ms alta, un promedio de 5,3 miem-
bros y hablan guaran en la casa. Los hogares pobres
tambin habitan viviendas de baja calidad con pisos y
techos inferiores, con tres personas por habitacin en
promedio, pero tienen buen acceso al servicio elctri-
co y telefnico (Banco Mundial, 2011:16).
En materia de educacin, los hogares mejoraron
la tasa de matriculacin escolar, principalmente en la
primaria y la secundaria. Sin embargo, la focalizacin
tendiente a la permanencia de los nios pobres en la
escuela es dbil o inexistente. La cobertura hasta la
Educacin Escolar Bsica (seis aos) es prcticamen-
te universal, empero, cuando se analizan a los hogares
pobres este porcentaje se reduce a cerca de la mitad.
En materia de salud, los indicadores generales si-
tan al pas por debajo de la regin. El acceso a los
servicios de salud es para el 58% de la poblacin y un
15% el sector privado, y apenas cerca del 24% de la po-
blacin cuenta con seguro mdico (DGEEC, 2010).
Algunos anlisis de correlatividad realizados indi-
can que la probabilidad de ser pobre disminuye si el
mismo cuenta con mayores niveles de educacin, es
ms joven, hombre, bilinge, y vive en hogares con
menores personas. Para los residentes en zonas ur-
banas, las probabilidades de mejorar sus ingresos son
ms favorables (Banco Mundial, 2011).
Los desafos de los programas sociales
El proceso de constituir una poltica social efciente
tiene relacin con la defnicin de una poltica pbli-
ca de desarrollo social, que garantice, independiente-
mente del cambio de signo poltico, la ejecucin de ac-
ciones sostenidas en materia social. En consecuencia,
considerando estos aspectos, los principales desafos
del Sistema de Proteccin Social se pueden agrupar en
el siguiente orden: a) institucional, b) presupuestario,
c) programtico y d) operativo.
Desde el punto de vista institucional, la estructu-
ra orgnica del sector social, pese a los esfuerzos del
Gabinete Social sigue siendo dbil y aislada. La falta
de una institucionalidad real de las polticas y de los
procesos refuerza la tendencia operativa que tienen
los proyectos y programas de superponerse o aislarse
mutuamente antes que articularse. El establecimiento
de un Ministerio de Desarrollo Social12 o de un esta-
mento de nivel ministerial real apuntalar los proce-
sos de convergencia poltica, programtica, presupues-
taria y operativa requeridos para el funcionamiento de
un Sistema de Proteccin Social.
En el mismo nivel, se debe desmonopolizar al Mi-
nisterio de Hacienda de las defniciones de poltica so-
cial o de poltica econmica que impacten en lo social.
Los representantes de las instituciones sociales misio-
nales debern participar con el mismo peso13. Si bien,
la poltica social siempre depender de la recaudacin,
el establecimiento de las prioridades macroeconmi-
cas debe dar cuenta de la situacin de la poblacin ms
vulnerable.
Sobre este aspecto debe reiterarse la necesidad del
aumento de la presin tributaria como fuente regular
de fnanciamiento de la poltica social. La sostenibi-
lidad de los programas y las instituciones no puede
depender exclusivamente de la cooperacin interna-
cional, los crditos o las donaciones e incluso de los
recursos extraordinarios de las hidroelctricas. Los
recursos ordinarios del tesoro devenidos de impues-
tos, principalmente directos, constituyen la base fscal
e institucional bsica para establecer metas de largo al-
cance e inversiones sociales importantes que permitan
reducir los niveles de pobreza y desigualdad.
As es que, a pesar del favorable crecimiento en los
ltimos aos desde el punto de vista presupuestario,
este precisa un anclaje legal y de defnicin de metas
de polticas pblicas bien claras entre los poderes del
Estado. La baja presin tributaria del pas (13%) y la
menor del Mercosur tiene una directa relacin con la
inversin o gasto social. En el periodo 2000-2011, Pa-
raguay pas de una presin tributaria sin seguridad
social del 9,3% al 12,1%, mientras los dems pases de
la regin como Argentina pas del 18% al 27,4%; Brasil
del 23% al 26%; Uruguay del 14% al 18%. Si se tiene
en cuenta la presin tributaria con gastos de seguri-
dad social, las modifcaciones fueron del 12,5% al 16%;
21,5% al 34,9%; 30,1% al 34,8%; 22,5% al 26,5% en el mis-
mo orden sealado (CEPAL, 2012).
En el mismo nivel, la mirada detallada a la recauda-
cin fscal nos indica que los impuestos indirectos si-
guen teniendo un peso muy importante (61%), siendo
esta cifra muy superior a la media de Amrica Latina.
En contraposicin, el peso de los impuestos directos
en la recaudacin total ha disminuido en el periodo
1993-2010, e impuestos sobre las rentas y las utilidades
(13,5%) se sitan muy por debajo de la media regional
que ronda el 25% (OECD, 2012).
5
12 Paraguay es el nico pas del Mercosur que no cuenta con un Ministerio de
Desarrollo Social.
13 Desde 2003 y hasta junio de 2012, el Ministerio de Hacienda, a falta de
institucionalidad de lo social, fue el principal motor impulsor de las polticas
sociales. Sin embargo, esta dependencia absoluta es tambin una debilidad en
la medida que las autoridades de turno establezcan otras prioridades.
Desde lo programtico, el principal desafo es con-
solidar una institucionalidad moderna que pase por el
establecimiento de mecanismos de coordinacin de
polticas, de focalizacin o de priorizacin, as como
el afanzamiento de otras dimensiones de articulacin
con la proteccin social, que puedan intervenir de
manera ms efciente en los condicionantes de capital
social, econmico y productivo de la poblacin pobre
y pobre extrema. Se cuentan con limitados programas
de promocin social e inclusin econmica.
Es necesario extraer la visin de la pobreza del
aspecto de la privacin monetaria y vincularlo con los
efectos de la dinmica general del sistema econmico.
nicamente con transferencias condicionadas las
familias no saldrn de la pobreza. Al igual que en el
aspecto institucional, el estatus de la poltica social
debe mirarse a la par de las decisiones en materia
econmica y en las inversiones estratgicas.
Desde el punto de vista operativo, la debilidad de la
articulacin territorial de la oferta pblica es el desafo
central, as como el aumento sostenido de la cober-
tura. En el mbito de la ejecucin de las acciones, es
importante el desarrollo de mecanismos de control, de
seguimiento y de evaluacin de las acciones directas,
as como el uso y la disponibilidad de bases de datos
actualizadas y fables. Desde el mismo diseo de los
proyectos, corresponden orientarse a impactos facti-
bles, a la convergencia y articulacin territorial.
En este marco, el nuevo Gobierno paraguayo tie-
ne las siguientes prioridades:
a Consolidar y aumentar la expansin del programa
de proteccin social Tekopor y vinculado a ste,
el aumento de la cobertura de los dems servicios
sociales bsicos inherentes a la ejecucin del pro-
grama;
b Mantener y ampliar la asignacin presupuestaria
en materia de proteccin social tomando como
base la brecha de la pobreza. La tarea poltica, mer-
ced a las competencias del Congreso Nacional en el
presupuesto, es buscar la estrategia tcnico-poltica
para garantizar la continuidad de los programas so-
ciales. Este es un punto de vital importancia, pues
en la medida que la Propuesta de Poltica Pblica
de Desarrollo Social 2010-2020 pueda establecer-
se como poltica de Estado, en el marco de un con-
senso, se podr consolidar una mirada pblica de
lo social que supere lo meramente coyuntural.
c Se deben continuar las lneas trazadas por los prin-
cipales documentos nacionales en materia de po-
lticas sociales, elaborados desde 2006 hasta 2012,
que plantean la instalacin y el fortalecimiento de
un sistema de proteccin social de cobertura na-
cional, temtica, territorial y focalizada. La misma
deber garantizar a la poblacin bienes y servicios,
principalmente a la poblacin vulnerable, imple-
mentando acciones que favorezcan el acceso y la
permanencia al sistema.
d Superar la fragmentacin, dispersin y desarticula-
cin de las acciones y oferta pblica. En este punto,
vuelve a ser relevante la dimensin institucional de
lo social y su escaso desarrollo, el cual ha sido desa-
rrollado en los prrafos anteriores. Desde el punto
de vista tcnico es necesario desarrollar y consoli-
dar un sistema registros de benefciarios, articular
a las instituciones que operan en lo social y garanti-
zar los recursos fnancieros necesarios en funcin a
las necesidades de inversin en materia de sistemas
e instrumentos tcnicos (informticos o de otra es-
pecie).
6 Conclusin
Los desafos del nuevo Gobierno en la lucha contra
pobreza en el Paraguay pueden ser agrupados en 4 di-
mensiones causalmente relacionadas:
a Institucional: como se ha sealado, el mbito ins-
titucional y su desarrollo orgnico constituyen una
de las reas de vital importancia para la consolida-
cin de una poltica pblica de lo social. La arqui-
tectura, praxis y estructuracin actual constituyen
limitaciones importantes para la ejecucin de ac-
ciones que promuevan la articulacin, la intersec-
torialidad y el intercambio de informacin geren-
cial. Del mismo modo, la generacin de espacios de
participacin ciudadana y rendicin de cuentas es
restringido, por ello hay que aumentar la participa-
cin de la sociedad civil -especialmente de los be-
nefciarios- en la ejecucin de los programas para
contribuir a la legitimidad poltica de las acciones
pblicas y que se constituya en un instrumento
central de mejoramiento de la calidad democrtica.
b Gestin de proyectos: la gestin efciente de los
programas y proyectos es otro aspecto defcitario,
como fue mencionado. Deben incluirse o propi-
ciarse la inclusin de la sociedad a travs de or-
ganizaciones ciudadanas, principalmente locales.
Las limitaciones en la planifcacin estratgica in-
terinstitucional as como la coordinacin institu-
cional siguen siendo desafos importantes. Al igual
que la generacin de sinergias para la cobertura de
los servicios bsicos fundamentales.
c Sistemas de monitoreo y evaluacin: el desarrollo
de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluacin
de los programas es escaso, salvo los vinculados
con la informacin presupuestaria y el reporte de
realizacin de actividades. No contar con sistemas
gerenciales integrados, bases de datos compartidas,
registro de benefciarios y estudios actualizados
repercute en la efectividad de la accin territorial.
Por otra parte, la escasa produccin acadmica pa-
raguaya en materia de polticas sociales, contribu-
ye al escaso conocimiento sobre el rea social y el
impacto de los principales programas. Los estudios
de impacto analizados hasta ahora, siguen siendo
bsicos y con limitaciones para su inferencia a las
acciones en trminos de polticas. De la misma for-
ma, se precisa de un seguimiento y monitoreo ms
sistemtico que otorgue informacin confable a
los tomadores de decisin. La continua revisin y
ajuste de los instrumentos tcnicos, metodolgicos
y conceptuales constituye una tarea ineludible para
que la poltica social mejore en cuanto a su efectivi-
dad e impacto. Esto es, tener en cuenta las acciones
vinculadas con objetivos contracclicos, modalida-
des de permanencia y salida de benefciarios del
sistema de proteccin social que contribuya a in-
sertar continua y sostenidamente a los hogares po-
bres en la inclusin econmica, mediante el acceso
al empleo o a iniciativas econmicas productivas.
Estas acciones son conocidas como rutas de sali-
da de la pobreza o rutas de ingreso a una vida
social digna.
d Financiero: los recursos del tesoro destinados al
gasto social debern seguir aumentando progresi-
vamente y depender casi con exclusividad de la re-
caudacin fscal y no de prstamos. ste ameritar
incrementar la presin tributaria, sobre todo en lo
que respecta a los impuestos directos para garanti-
zar el impacto a mediano y largo alcance de la pol-
tica social.
referencias citadas
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en el Paraguay. Asuncin: El Lecor.
Franco, Rolando (1994): Los paradigmas de la
poltica social en Amrica Latina. CEPAL
Giddens, Anthony (2008): Sociologa. Madrid: Siglo XXI.
Guttandin, Friedhelm (2007): Pobreza campesina
desde la perseciva de las madres benefciarias del
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CEPAL (2010): La hora de la Igualdad, brecas por
cerrar, caminos por abrir. Trigsimo tercer periodo
de sesiones de la CEPAl, 30 de mayo a 1 junio.
Versin digital: http://www.eclac.org/publicaciones/
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Encuesa Permanente de Hogares, marzo.
Encuesa Permanente de Hogares, ocubre
Encuesa Permanente de Hogares, ocubre
OCDE/ CEPAL/CIAT (2012): Esadsicas tributarias en
Amrica Latina, OECD Publishing Versin digital:
http://dx.doi.org/10.1787/9789264183889-en-fr
La utilidad de medir
la exclusin social
Te useful of measuring
social exclusion
2
Egres de Ciencias Polticas en la Universidad
Catlica de Asuncin. Realiz el Mster de Servicios
Pblicos y Polticas Sociales en la Universidad de
Salamanca, Espaa, y actualmente prepara su
tesis sobre el tema que suscribe en estas hojas.
Correo-e. cochigaleano@gmail.com
Jos Galeano Monti
Exclusin social, programas sociales
Social exclusion, social programs
El presente trabajo propone la medicin de la exclusin social
en el Paraguay, entendiendo que el concepto es una herramienta
til para la identifcacin de las personas y de los grupos que
se encuentran en prioridad de ser atendidos y ser sujetos de las
polticas pblicas que implementa el Gobierno paraguayo. La
medicin de la exclusin social brindara informacin coherente
de los campos social, poltico y econmico y focalizara de
manera integral a las paraguayas y los paraguayos para la
toma de decisiones. La exclusin social tiene las cualidades
de ser estructural, dinmica, multidimensional, relacional y
politizable, o sea, aplicable en trminos de polticas pblicas
BIBLID
This paper proposes the measurement of social exclusion
in Paraguay, understanding that the concept is a useful tool
for the identifcation of individuals and groups that are a
priority to be addressed and be subjects to public policy that
implements the Paraguayan Government. The measurement
of social exclusion will provide consistent information on the
social, political and economic camps and would focus on the
paraguayan persons for decision-making. Social exclusion has the
qualities to be structural, dynamic, multidimensional, relational
and politicized, that is applicable in terms of public policy.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1 Introduccin
El Paraguay tiene muy poca trayectoria en la ejecucin
de programas sociales. Recin a inicio del siglo XXI se
establecen y desarrollan programas sociales guberna-
mentales, destinando escasos recursos para la ejecu-
cin de las mismas, por tanto con baja cobertura.
El Gobierno 2008-2012 (interrumpido por el
juicio poltico al presidente Fernando Lugo, en ju-
nio de 2012) impuls y destin recursos a 11 programas
emblemticos1, como poltica de Estado, logrando co-
berturas sin precedentes.
A pesar de esto, la situacin en el Paraguay no ha
variado mucho. Aunque es innegable que existen me-
joras en la calidad de vida de los paraguayos y las para-
guayas, se debe analizar la pertinencia de las polticas
sociales2 como as tambin la manera en que se mide
la realidad social, econmica y poltica del pas.
Como sntesis de la situacin local podemos sea-
lar que el pas tiene la tasa ms baja de cobertura en
seguridad social y pensiones de Amrica Latina; tiene
el segundo nivel ms bajo de recaudacin fscal directa
solamente superado por Hait; es el tercer pas con la
tasa ms alta de pobreza de Amrica Latina superado
por Honduras y Nicaragua; tiene el porcentaje ms
bajo (23,4%) de cobertura de seguro mdico, por citar
solamente algunos indicadores (Lavigne, 2012).
Ante este panorama, consideramos que las polticas
pblicas y los programas sociales tienen mucha rele-
vancia en el Paraguay, ya que la correcta o incorrecta
aplicacin de las mismas podra explicar la situacin
en trminos polticos, sociales y econmicos.
1 Los 11 programas emblemticos son: Tekopor, Abrazo, Unidades de
Salud de la Familia, Paraguay, lee y escribe; Derecho a la identidad,
Programa Nacional de Seguridad y Soberana Alimentaria para la
Agricultura Familiar, ambaapo Paraguay, Mejorando las condiciones
de habitabilidad, Abastecimiento de agua y saneamiento, Reforma
agraria integral y territorio, participacin y desarrollo y Pueblos indgenas
aseguran su territorio.
2 Si bien la presente investigacin no se trata de una evaluacin de diseo ni
un anlisis de pertinencia de polticas pblicas, consideramos oportuno dejar
constancia de su importancia.
De la medicin de la pobreza a la
medicin de la exclusin social
En 2013 se realizaron elecciones presidenciales. El tema
obligado en los debates fue cmo se hace para reducir
la pobreza? La respuesta de los candidatos fue: generar
ms empleo y con mejores condiciones laborales. Los
presidenciales3 coincidieron que se debe cambiar la si-
tuacin de pobreza o la situacin de subempleo o des-
empleo en las que se encuentra el 35% de la poblacin.
La reproduccin de este monotema no es casual,
ya que hace aproximadamente 10 aos se instal en la
agenda pblica y en la de los medios de prensa la
problemtica de la pobreza, que en alguna medida es
la vara que mide la realidad social paraguaya.
Con la Estrategia de la lucha contra la pobreza
del Gobierno 2003-2008 se instala la pobreza como in-
dicador central de las polticas pblicas y de las estra-
tegias gubernamentales4. De 2008 a 2012, el Gobierno
paraguayo aument el nmero de programas estatales
llamados programas emblemticos destinados a me-
jorar las condiciones de vida, a disminuir y a erradicar
la pobreza, propiciar el empleo juvenil, ofrecer el acce-
so a los servicios pblicos de salud, educacin, vivien-
da, entre otros derechos bsicos.
3 Los candidatos a presidente de la Repblica del Paraguay fueron Horacio
Cartes, electo (Asociacin Nacional Republicana), Efran Alegre (Alianza),
Mario Ferreiro (Avanza Pas), Lino Oviedo, fallecido en campaa (Unace) y
Miguel Carrizosa (Patria Querida).
4 Hasta 2006, el Paraguay contaba con una serie de programas y proyectos
institucionales pero sin un marco de poltica social y de accin referencial.
Ese ao, a travs del Gabinete Social de la Presidencia se ofcializ a nivel
estatal un documento que enmarca la pobreza en todos los proyectos y los
programas sociales de Gobierno.
2
La Unidad Tcnica del Gabinete Social5 establece
que la pobreza tiene mltiples dimensiones y causas,
por lo tanto su abordaje debe ser multidimensional y
multicausal, considerando todos los factores que inci-
den en su origen y persistencia6. Es decir, el sistema
de proteccin social Sso Pyahu7 es una poltica p-
blica que organiza un modelo de gestin para imple-
mentar un Sistema de Proteccin Social dirigida a las
familias en situacin de pobreza extrema. Su objetivo
es garantizar el acceso preferente de estas familias a
prestaciones bsicas que contribuyan al desarrollo de
sus capacidades y a la ampliacin de oportunidades,
indispensables para mejorar la calidad de vida. Es un
paso fundamental hacia el ejercicio de derechos de los
ms pobres y un avance decidido hacia su pleno reco-
nocimiento como ciudadanos, seala el sitio web de
la institucin.
En el Paraguay no existen estudios exhaustivos de
exclusin social hasta la fecha. Fogel (2002:26) defne
la pobreza como carencias relativas a atencin a la sa-
lud, de ingresos, de calidad y espacio de la vivienda,
carencias sanitarias, necesidades bsicas insatisfechas,
rezago educativo, carencia de bienes durables. Para
el autor, la pobreza tiene carcter multidimensional
y la misma no alude solo a falta de ingreso, en tan-
to el bienestar percibido como multidimensional con
contenidos materiales y sicolgicos (Fogel, 2002:27).
Pero no agota el carcter multidimensional cuan-
do propone que las polticas sociales, para atacar la
pobreza, debern apuntar a la generacin de empleo
(Fogel, 2002:30) quedando la problemtica reducida
a una sola dimensin: la econmica. El concepto de
exclusin social desarrollado por el autor se traduce
fnalmente en pobreza.
La exclusin social se funda en procesos culturales,
econmicos y polticos que deben ser identifcados. Se
asume que este nuevo pensamiento sobre la exclusin
social puede relacionarse con la nocin de pobreza y
reduccin de pobreza, en la medida que se focaliza en
procesos institucionales y en mecanismos que condu-
cen a privaciones (Rivarola, 2002:33).
Contrariamente al carcter multidimensional que
se refeja en la mayora de la bibliografa local relacio-
nada con pobreza, entendemos que la pobreza es un
fenmeno unidimensional que tiene en cuenta slo el
aspecto econmico centrado en la privacin de ingre-
sos y acceso a los bienes y servicios bsicos. La exclu-
sin social es un fenmeno multidimensional que
abarca aspectos econmicos, polticos y sociales de
las condiciones de vida de las personas.
Mohamad Yunus8 asevera que cuando se sale al
mundo real, resulta inevitable comprobar que las per-
sonas pobres no son pobres porque no hayan recibido
formacin o porque sean analfabetas, sino porque no
pueden retener los rendimientos de su trabajo. No tie-
nen control sobre el capital y es, precisamente, la ca-
pacidad para controlar el capital la que confere a las
personas el poder para salir de la pobreza (Yunus y
otros, 2006:132).
Podemos, entonces, decir que la pobreza es la in-
capacidad de contar con capital, un ingreso, un salario
o una renta y especfcamente con la capacidad adqui-
sitiva (dimensin econmica). La pobreza resulta un
concepto prctico para hacer anlisis comparativos,
pero en trminos de intervencin, la exclusin social
aporta mucho ms informacin, ya que integra diver-
sos factores y mltiples dimensiones.
A pesar de las difcultades que supone la aplicacin
del abordaje y la medicin de la exclusin social en el
Paraguay (comnmente por falta de datos), considera-
mos que es til en trminos de intervencin al ser un
concepto politizable y aplicado, puesto que posibilita la
identifcacin de procesos de ciertos grupos de personas
y contribuye al diseo y elaboracin de polticas pblicas.
A esto llamamos pasar de un modelo con indicadores
que tienen condiciones estticas como la pobreza que
no explica procesos sociales precisos, ni proporciona en
principio un conocimiento profundo de la estructura
social (Tezanos, 2001:17) que conlleva en ocasiones a
conclusiones limitadas e incluso errneas (Estbanez
y otros, 2002) a otro modelo, de exclusin social, que
tiene indicadores con condiciones de procesos.
5 El Decreto N. 1799 del 14 de abril de 2009 reorganiza el Gabinete Social
de la Presidencia de la Repblica y defne la creacin de la Unidad Tcnica
como rgano tcnico, responsable de la direccin, administracin, ejecucin,
coordinacin y supervisin de programas, proyectos, planes y actividades del
Gabinete Social.
6 Vase en lnea http://www.gabinetesocial.gov.py.
7 Sso Pyahu signifca en lengua guaran nuevas libertades (sso: libertad;
pyahu: nuevo).
8 N.E. Premio Nobel de la Pazde 2006 por sus esfuerzos para incentivar el
desarrollo social y econmico desde abajo.
3 La exclusin social
La exclusin social es un proceso de alejamiento pro-
gresivo de una situacin de integracin social en el que
pueden distinguirse diversos estadios en funcin de la
intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad ms
leve hasta las situaciones de exclusin ms graves (La-
parra/Prez, 2008:184).
La exclusin social podra caracterizarse como una
situacin de ciertos grupos en que los mecanismos p-
blicos y/o privados de prevencin, de asistencia o de
apoyo social no existen o no son capaces de restablecer
el equilibrio (Estbanez y otros, 2002:65) y son recha-
zados a participar en los intercambios, las prcticas y
los derechos sociales constitutivos de la integracin
sociales y, por la tanto, de la identidad (Sojo, 2006:14).
El trmino exclusin social empieza a ser utilizado
e impulsado desde los aos 80 por la Comisin Euro-
pea, en sustitucin del trmino de pobreza debido a la
extensin de cierto consenso en cuanto a la necesidad
de superar la orientacin economicista del concepto
de pobreza (Laparra/Prez, 2008:183).
El paso de la terminologa de pobreza a exclusin
social se debe a los cambios y transformaciones socia-
les (en el que las desigualdades aumentan de manera
importante), polticas (con enfoques poco sensibles a
la solidaridad social) y econmicas (con nuevos mo-
delos productivos emergentes) que durante las ltimas
dcadas supusieron nuevas dinmicas sociales (Teza-
nos, 2001).
Especialmente en Europa, las investigaciones y los
estudios fueron adaptndose en trminos analticos e
investigativos a estos nuevos procesos sociales, econ-
micos y polticos, a la vez que fueron alejndose del
abordaje unidimensional de la pobreza, e iniciando
estudios ms exhaustivos como el que brinda el para-
digma de la exclusin social con una perspectiva com-
pleja y ms amplia (Garca/ Malo, 2003; Tezanos, 2001;
Subirats, 2005; Estbanez y otros, 2002).
Caractersticas de la exclusin social
La exclusin social es considerada un fenmeno com-
plejo pero existe consenso respecto de sus cualidades o
se buscan un acuerdo conceptual al respecto (Laparra
y otros, 2007):
a Estructural: las causas de la exclusin no apare-
cen por azar ni son coyunturales (Moria Dez,
2007:13), porque no es un fenmeno casual o sin-
gular (Tezanos, 2001:31) y que al provocar fracturas
en el tejido social ciertos colectivos quedan o bien
adentro o bien afuera y excluidos (Subirats, 2005).
En lo que respecta al mercado de trabajo se pue-
de refejar el aumento del empleo precario, trabajo
sumergido, subempleo o empleo de exclusin. El
Estado encargado de la promocin social ha desti-
nado recursos y elaborado polticas pblicas (sobre
todo para disminuir la pobreza extrema) pero las
mismas resultan insufcientes ya que paralelamente
al Estado, el mercado ha evolucionado dejando a
gran parte de la poblacin sin hogar, sin trabajo, sin
estudios (Laparra/Prez, 2008:186).
b Dinmico: no es posible identifcar un instante
temporal que separe con nitidez el antes y el des-
pus de la entrada en la exclusin (Sarasa y Sales,
2009:13). El estar o ser excluido no implica una
situacin esttica de las personas, sino que es un
proceso mvil y fuido, en el que los procesos so-
ciales causales estn en pleno desarrollo (Estbanez
y otros, 2002), que afecta de manera cambiante a
estas personas y a ciertos colectivos, y en el que las
personas excluidas pasan por un itinerario que tie-
ne un inicio y un fnal y en el que atraviesan por
diversas fases (Moria Dez, 2007:14). Por lo tanto,
las personas pueden estar en situacin de exclu-
sin por factores coyunturales y por un perodo de
tiempo y es posible lograr incluirse o incluirlos al
tejido social (Subirats, 2005). Adems, los itinera-
rios vitales no siguen pautas lineales desde la inte-
gracin hasta la exclusin () cuando alguna de
las dimensiones va bien, otras, sin embargo, pue-
den fallar, conformando as procesos de idas y ve-
nidas, altos y bajos (Laparra/Prez, 2008:191).
3.1
3.2
9 El Gobierno paraguayo entre 1989-2013 adopt y utiliz principalmente
indicadores de pobreza, desigualdad, empleo, que se corresponde con
la visin economicista del Banco Mundial. El Paraguay tiene muy poca
trayectoria en medir a travs de indicadores la situacin econmica, poltica
y social del pas. Los primeros estudios en materia social impulsados por
el Gobierno, a travs de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas
y Censos (DGEEC), se realizaron en 1997 y tratan acerca de la pobreza
y distribucin de los ingresos. La Encuesta Permanente de Hogares
desarrollada por la DGEEC brindan informacin til en aspectos de empleo,
educacin, salud y hogar, pero recin desde 2004 son publicadas anualmente.
En 2011 fue la primera vez que el Gobierno present el informe de
seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organizacin
de las Naciones Unidas.
10 La Fundacin Fomento de Estudios Sociales y Sociologa Aplicada (FOESSA)
es una organizacin espaola que emite desde 1967 informes sobre la
situacin y el cambio social de Espaa. Sitio web: http://www.foessa.es.
3.2
c Multidimensional: implica la acumulacin de
distintas dimensiones y condiciones desfavorables
que se articulan, asocian e interrelacionan y gene-
ran, de esta manera, la exclusin social (Tezanos,
2001; Subirats, 2005). Aunque pueda manifestarse
a travs de un solo factor [como el desempleo] o
ste sea el dominante, normalmente un proceso de
exclusin se debe a la conjuncin de diversos fac-
tores (Moria Dez, 2007:14). Resulta importante
para la intervencin porque de no ser manejados
estos factores que excluyen a algunas personas ms
que a otras, el proceso de exclusin social podra
reproducirse entre los integrantes de un hogar o
una sociedad (Laparra/Prez; 2008).
d Relacional: el poseer o no poseer una red de per-
sonas puede ocasionar la exclusin de las personas.
En trminos de capital social importa mucho el te-
ner relaciones y contactos, ya que en gran medida
participar en un entorno con otras personas o el
hecho de ser parte de un grupo, posibilita la obten-
cin de benefcios individuales y/o grupales.
e Politizable: o aplicable en trminos de interven-
cin porque al ser un fenmeno dinmico y, posi-
blemente, temporal en algunos colectivos es posible
abordarla de forma estratgica, a travs de polticas
(Moria Dez, 2007:15), tendientes a generar la in-
clusin social (Subirats, 2005).
grupos que se encuentran en situacin de exclusin
ms que comparar entre los distintos pases.
Con la intencin de salvar en alguna medida esta
falta de defnicin compartida y en vista a que se uti-
lizan distintas dimensiones y factores para el anlisis
de la exclusin, presentamos un recorrido de distintos
autores que tratan la temtica (ver Cuadro 1).
Entendemos que la exclusin, segn los autores y
modelos analticos y tericos analizados, tiene dimen-
siones que bien podran enmarcarse en tres ejes prin-
cipales: econmico, poltico y social. Debemos tener
en cuenta que la medicin de la exclusin requiere
de la posesin de mucha informacin, que en el con-
texto europeo ya es difcil conseguirlo, ms an en el
Paraguay9 o en el contexto latinoamericano, que tiene
menos trayectoria institucional en la medicin de la
realidad social, econmica y poltica.
Luego de estas aclaraciones, podemos elaborar el
modelo integrado fnal de exclusin social propuesto
en este ensayo (ver Cuadro 2), toman los elementos
de estructura, dimensiones y la mayora de aspectos
e indicadores de la Fundacin FOESSA10, e integrando
aquellos indicadores o aspectos que son tratados ex-
clusivamente por Subirats y otros autores.
Optamos basarnos en el modelo de la medicin de
FOESSA por diversos motivos: en primer lugar, porque
utiliza menos indicadores; en segundo lugar, porque
opera con indicadores de umbrales que establecen el l-
mite de la exclusin y no graduales como el de Subirats;
en tercer lugar, porque contempla todas las dimensio-
nes utilizadas por los investigadores de exclusin social.
Consideramos necesario comparar los modelos de
FOESSA con el de Subirats, ya que el segundo tiene la
mayora de indicadores entre todos los modelos, y por
tanto sirve para tener en cuenta aquellos indicadores
que pueden no estar contemplados en FOESSA y que
podran ser incluidos.
La exclusin social segn autores
Entendida la exclusin social como fenmeno dinmi-
co, procesal y que se genera a partir de la interconexin
e interrelacin de ciertos factores, nos cabe abordar
cules son las principales dimensiones y los factores
que generan la exclusin social en las personas.
A diferencia de los indicadores de desigualdad y
pobreza que son comparables y existen consensos
generales en su utilizacin, en el caso de la exclusin
social la ausencia de una defnicin compartida [de
exclusin social] y, por ello, la falta de indicadores que
permitan su medicin operativa, ha provocado que sea
un trmino poco til para el anlisis comparativo (La-
parra/Prez; 2008:183).
Nos interesa, por tanto, el concepto de exclusin
social en tanto que sirve para la intervencin de los
Tezanos (2001)
cuadro 1. Las dimensiones de la exclusin social segn distintos autores
Elaboracin propia
Prez/ Rodrguez/
Trujillo (2004)
Garca/ Malo
(2003)
Estbanez y
otros (2002)
Consejo Econ. y
Social (2001)
Laboral
Econmica
Social
Cultural
Personal
Trabajo Trabajo
Ingresos
Relaciones sociales
Educacin
Salud
Vivienda
Sociales/ sanitarios
Vivienda
Renta/ pobreza
Redes sociales
Educacin
Salud
Trabajo
Situacin econmica
Educacin
Salud
Relaciones con
el sistema de
proteccin social
Vivienda
FOESSA (2008) Subirats (2005)
Sarasa/ Sales
(2009) Moria Dez (2007)
Laboral
Econmico
Redes sociales
familiares
Redes sociales
comunitarias
Formativo-educativo
Sanitario
Personal
Institucional
(servicios pblicos,
participacin poltica)
Ambiental (vivienda,
barrio, territorio)
Ingresos econmicos
Relaciones familiares
Actividades
delictivas o de
legalidad precaria
Educacin
Salud
Vivienda
Laboral
mbito econmico
Relacional
Contexto espacial
Poltico
Formativo
Socio-sanitario
Vivienda
Contexto espacial
Participacin en
la produccin
Participacin del
producto social
Conficto social
Aislamiento social
Derechos polticos
Derechos sociales
Relaciones sociales
Pobreza extrema: ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana
Hogares que no cuentan con algn bien considerado bsico por ms del 95%
de la sociedad (agua corriente, agua caliente, electricidad, evacuacin de aguas
residuales, bao completo, cocina, lavadora, frigorfco) por no poder permitrselo
Presencia/ ausencia del pequeo comercio
Presencia/ ausencia hotelera
Hogares cuyo sustentador principal est en paro desde hace un ao o ms
Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusin:
vendedor a domicilio, venta ambulante marginal, empleadas de
hogar no cualifcadas, peones agrcolas, eventuales temporeros,
recogedores de cartn, reparto propaganda, mendicidad
Hogares cuyo sustentador principal tiene un empleo de exclusin: que
no tiene cobertura de la seguridad social (empleo irregular)
Hogares sin ocupados, ni pensionistas contributivos, ni de
baja, ni con prestaciones contributivas por desempleo
Hogares con personas en paro y sin haber recibido
formacin ocupacional en el ltimo ao
Hogares con todos los activos en paro
Derecho de elegir a sus representantes polticos y a ser elegido: hogares con
alguna persona de 18 o ms aos, de nacionalidad extracomunitaria
Capacidad efectiva de ser considerado y de infuir en el proceso de
toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta
de inters y no son miembros de ninguna entidad ciudadana
cuadro 2. Modelo integrado de exclusin social
Eje Aspecto Dimensin Indicadores
E
c
o
n
m
i
c
o
p
o
l
t
i
c
o
Participacin
en la
produccin
Derechos
polticos
Participacin
del producto
social
Empleo
Participacin
poltica
Ingresos
Privacin
de bienes y
servicios
Marginacin
econmica
Hogares con menores de 3 a 15 aos no escolarizados
Hogares en los que nadie de 16 a 64 aos tiene estudios: de 16 a 44, no
graduado escolar; de 45 a 64, menos de 5 aos en la escuela
Hogares con alguna persona de 65 o ms que no sabe leer y escribir
Personas cursando Educacin Especial y/o Educacin de Adultos
Desconocimiento de la lengua castellana
Infravivienda: choza, cabaa, prefabricado o similar
Defciencias graves en la construccin, ruina, etc.
Humedades, suciedad y olores (insalubridad)
Hacinamiento grave (<15 m/persona)
Tenencia en precario (facilitada gratuitamente por otras personas
o instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente)
Entorno muy degradado
Barreras arquitectnicas con discapacitados fsicos en el hogar
Gastos excesivos de la vivienda (ingresos gastos vivienda < umbral pobreza extrema)
Alguien sin cobertura sanitaria
Han pasado hambre en los 10 ltimos aos con frecuencia o la estn pasando ahora
Todos los adultos con minusvala, enfermedad crnica o problemas graves de
salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaria
Hogares con personas dependientes (que necesitan ayuda o cuidados de otras
personas para realizar las actividades de la vida diaria) y que no la reciben
Hogares con enfermos que no han usado los servicios sanitarios en un ao
Hogares que han dejado de comprar medicinas, seguir
tratamientos o dietas por problemas econmicos
Hogares con mortalidad: infantil; perinatal; por enfermedades atribuibles
a contaminacin del medio ambiente; por enfermedades infecciosas y
parasitarias; por enfermedades relacionadas con el uso de drogas
p
o
l
t
i
c
o
Derechos
sociales
Educacin
Vivienda
Salud
Alguien en el hogar ha recibido o recibe malos tratos
fsicos o psicolgicos en los ltimos 10 aos
Hogares con relaciones muy malas, malas o ms bien malas
Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 ltimos aos
problemas con el alcohol, con otras drogas o con el juego
Alguien ha sido o est a punto de ser madre adolescente sin pareja
Hogares con personas que tienen o han tenido en los 10 ltimos
aos problemas con la justicia (antecedentes penales)
Rechazo social
Ubicacin de equipamientos e infraestructuras
Asociacionismo
Personas sin relaciones en el hogar y que no cuentan con ningn apoyo (red de
amigos y contactos interpersonales) para situaciones de enfermedad o de difcultad
Hogares con malas o muy malas relaciones con los vecinos
Hogares con personas en instituciones: hospitales y pisos psiquitricos, centros
de drogodependencias, de menores, penitenciarios, para transentes o mujeres
Defciencias en movilidad (presencia de transporte pblico)
Presencia de equipamientos y recursos en sanidad (atencin primaria,
atencin especializada), educacin, servicios sociales y vivienda
cuadro 2. Modelo integrado de exclusin social
s
o
c
i
a
l
p
o
l
t
i
c
o
Aislamiento
social
Conficto
social y anomia
Derechos
sociales
Sin apoyo
familiar
Conficto
vecinal
Institucionalizados
Confictos
familiares
Conductas
asociales
Conductas
delictivas
Estigmatizacin
del territorio
Descohesin
social
Infraestructura
pblica
Elaboracin propia a partir de FOESSA (2008) y Subirats (2005)
3
Conclusiones
Consideramos que para el diseo de programas socia-
les y de polticas pblicas centrarse en el factor de la
pobreza acarrea varios problemas, ya que reduce todas
las dimensiones que deben ser atendidas por el Go-
bierno paraguayo a un solo factor, el econmico.
Primero, la medicin de la pobreza no refeja fel-
mente la situacin real de vulnerabilidad y exclusin
social en la que se encuentran los paraguayos y las
paraguayas. Segundo, puede conllevar a conclusio-
nes errneas en la identifcacin de las personas que
tienen prioridad de ser atendidas. Tercero que podra
acarrear un bajo o nulo impacto en el logro de los ob-
jetivos de los programas sociales del gobierno en vista
a que la focalizacin y el diagnstico no son correctos,
o en trminos de polticas pblicas, la hiptesis causal
es errada y por lo tanto no se corresponde con la hip-
tesis de intervencin.
Puede resultar una estrategia til para las institu-
ciones pblicas encargadas de disear, implementar y
gestionar las polticas pblicas sociales el ajuste la hi-
ptesis causal de los programas sociales del Gobierno
paraguayo desde el fenmeno multidimensional de la
exclusin social, que integra a la pobreza como uno
ms de los fenmenos sociales, a pesar de que sea tal
vez el factor con mayor peso en el caso local, por el
elevado ndice existente.
En este ensayo realizamos un aporte en la construc-
cin de indicadores comunes de exclusin social desde
el anlisis hecho por distintos investigadores europeos,
y que pueden ser utilizados en distintos pases y con-
textos. Consideramos que los umbrales establecidos en
estos indicadores seran tiles para la elaboracin de
polticas pblicas y servicios sociales.
Tanto en el Paraguay como en la mayora de los
pases latinoamericanos el estudio de la situacin so-
cio-econmica tiene como factor principal la pobreza,
que ofrece un enfoque esttico, unidimensional y eco-
nomicista. En vista a estas limitaciones, proponemos
utilizar el anlisis de la exclusin social, en tanto que
corresponde a un modelo ms complejo, multidimen-
sional, dinmico, estructural, politizable y til en tr-
minos de intervencin.
En vista a que la medicin de la exclusin social
en el Paraguay brindara informaciones de distintos
aspectos sociales, polticos y econmicos, considera-
mos que la misma es una herramienta que focalizara
de manera integral a las paraguayas y los paraguayos
que se encuentran en situaciones de ser atendidas con
mayor o menor urgencia segn la presencia de mayo-
res o menores indicadores de exclusin social. En este
sentido, recomendamos al Estado paraguayo y a las
instituciones pblicas como la DGEEC que implemente
este enfoque en las Encuestas Permanentes de Hogares.
Adems, este sistema de indicadores de la exclusin
social aportara informacin sistematizada, prctica y
til y criterios coherentes con la situacin real de las
paraguayas y los paraguayos para la toma de decisin
por parte de la Unidad Tcnica del Gabinete Social y
su programa de proteccin social Sso Pyahu.
3
referencias citadas
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exclusin social en Esaa: propuesas de acuacin
en el marco del plan nacional para la exclusin social.
Vol. 2. Madrid: Consejo Econmico y Social.
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FOESSA (2008): VI Informe sobre exclusin y
desarrollo social en Esaa. Madrid.
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en el Paraguay. En AA.VV.: Pobreza y rol
del Esado en Paraguay. Asuncin: CERI.
Garca, Carlos/ Malo, Miguel ngel (2003): La
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implicaciones metodolgicas. Revisa Esaola
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Amrica Latina y el Caribe: Paraguay. Santiago: CEPAL.
Moria Dez, Anabel. La exclusin social:
anlisis y propuesas para su intervencin.
Madrid: Fundacin Alternativas, 2007.
Prez, Manuel/ Rodrguez, Gregorio/ Trujillo,
Manuel (2004): Pobreza y exclusin social en
el Principado de Asurias. Crdoba: Consejo
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Sarasa, Sebasin/ Sales Albert SALES (2009):
Itinerarios y facores de exclusin social. Barcelona:
Ayuntamiento de Barcelona/Universitat
Pompeu Fabra/Fundacin La Caixa.
Sojo, Carlos (2005): Pobreza, exclusin social y
desarrollo: visiones y aplicaciones en Amrica
Latina. En Cuaderno de Ciencias Sociales 142. San
Jos: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Subirats, Joan, dir. (2005): Anlisis de los facores
de exclusin social. Bilbao: Fundacin BBVA.
Tezanos, Jos Flix (2001): Tendencias en
desigualdad y exclusin social: tercer foro sobre
tendencias sociales. Madrid: Sisema.
Desigualdad ante la
educacin y distancia
cultural
Inequality in education
and cultural distance
3
Doctor en Sociologa por la Escuela de Altos Estudios
en Ciencias Sociales (Pars, Francia). Mster en
Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (Mxico D.F., Mxico). Docente
e Investigador. Miembro del Instituto de Ciencias
Sociales de Paraguay (ICSO Paraguay).
Correo-e. l.ortizs@yahoo.com.
Luis Ortiz Sandoval
Reforma educativa, acceso a la educacin, disancia cultural
Educational reform, access to education, cultural disance
El autor plantea que el acceso al sistema educativo, de amplia
cobertura en los primeros niveles educativos, experimenta una
disminucin en niveles superiores, no solamente por el efecto
del condicionamiento social sino tambin por la distancia
cultural. El ideal igualitario, a pesar del carcter conservador de
la reforma educativa implementada, impulsa un cuestionamiento
a las desigualdades que la escuela, directa e indirectamente,
contribuye a perdurar. Esto es un problema crtico, porque indica
la incapacidad del Estado de revertir, no solo la inefciencia del
sistema educativo sino tambin de inequidad en la estructura
social. El anlisis debe extenderse al desempeo institucional del
sistema educativo, tanto a nivel social como territorial, dado que la
desigualdad social subvierte los objetivos de la poltica educativa.
BIBLID
The author argues that access to education, with wide coverage
in the frst educational levels, experiences a decrease at higher
levels, not only for the efect of social conditioning but also by
cultural distance. The egalitarian ideal, despite the conservative
kind of educational reform implemented in Paraguay, encourages
a questioning that school inequalities, directly and indirectly,
contributes to endure. This is a critical issue because it indicates
the states inability to reverse, not only the inefciency of the
educational system, but also of inequality in the social structure.
The analysis should be extended to the institutional performance
of the education system, both social and territorial, since social
inequality subverts the objectives of educational policy.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1 Introduccin
Tras el derrocamiento del rgimen autoritario (1954-
1989), el Estado paraguayo apuntal polticas pblicas
que allanaran el camino del naciente proceso de demo-
cratizacin. Entre ellas, la reforma educativa implic
la instauracin de un sistema educativo ms efciente
y ms califcado, dado los niveles crticos de fracaso,
desercin y rezago escolar durante el ltimo decenio
de la dictadura poltica. Pero dicha poltica educativa
tuvo tambin el propsito de cambio de los fundamen-
tos ideolgicos del Estado (Rivarola, 2000).
Los principales cambios de la educacin se dieron
en tres niveles: institucional, curriculum y pedagoga.
El programa Educacin para Todos, diseado para
acompaar la implementacin de los objetivos de la
reforma educativa en algunos niveles especfcos, aleg
que los problemas de efciencia del sistema educativo
se basaban en las capacidades institucionales locales
para la implementacin ideal de los objetivos de la po-
ltica pblica, a saber la igualdad de oportunidades
para todos y que los individuos en diferentes niveles,
conforme con sus propias potencialidades, se calif-
quen profesionalmente para participar con su trabajo
en el mejoramiento del nivel y calidad de vida de todos
los habitantes del pas1.
2
En los hechos, a pesar de los objetivos declara-
dos, el plan surti apenas un efecto moderado, ya que
descuid un diagnstico clave sobre las condiciones
sociales heredadas del largo proceso autoritario, que
limitaron en diferentes aspectos al desarrollo de un
sistema educativo de desempeo efciente y que asegu-
re la equidad. Entre estos aspectos, las desigualdades
sociales -en trminos de los sectores defnidos por su
posicin en la estructura social- no fueron considera-
das ni analizadas. Y, sin embargo, de la relacin de esos
sectores, o clases sociales, con la educacin dependi
en gran magnitud el impacto de la reforma en trmi-
nos de la igualdad de oportunidades. En especial, el
problema del xito y fracaso educativo de los sectores
ms desfavorecidos de la sociedad y el estancamiento
de sus oportunidades sociales fueron subestimados. Ya
instituido el nuevo modelo educativo, la institucin es-
colar transfri la responsabilidad de sus difcultades
a esos sectores sociales, a pesar de su compromiso y
esfuerzo en la escolarizacin.
En este sentido, una hiptesis que se plantea en este
artculo es que el acceso al sistema, de amplia cobertu-
ra en los primeros niveles educativos, experimenta una
disminucin en niveles superiores no solamente por el
efecto de ese condicionamiento social (por ejemplo, el
desempleo, la precariedad y la pobreza) sino tambin
por la distancia cultural que los separa del modelo es-
colar que estn obligados a aceptar en la nueva insti-
tucionalidad.
1 Ver http://www.unesco.org/education/wef/countryreports/paraguay/contents.
html
Poltica de reforma: supuestos y efectos
Las reformas institucionales de la educacin hicieron
posible la expansin del acceso a la poblacin en edad
escolar a la escuela y extendieron la permanencia en
el sistema, logrando el aumento medio de los aos de
estudio. Se gener una alta expectativa en la educacin
de parte de los diferentes sectores sociales, especial-
mente en familias para las que el universo escolar era
un mbito desconocido. Las esperanzas puestas en la
educacin, especialmente de las clases desfavorecidas,
se tradujeron en la reivindicacin de acceso a condi-
ciones cualitativamente superiores de bienestar.
Despus de dos dcadas del ocaso del rgimen au-
toritario y del inicio de la reforma educativa, empero,
esos resultados no se constataron an. El efecto de la
reforma de reduccin de las desigualdades educativas
como condicin de reparticin de oportunidades a las
clases desfavorecidas no tuvo lugar, ms bien lo con-
trario: las desigualdades se mantuvieron. En este senti-
do, el acceso a la escuela y el incremento medio de los
aos de estudio no implicaron un aumento del desem-
peo educativo de los sectores relegados de la sociedad.
Al contrario, ms all de la masifcacin educativa, las
desigualdades permanecen elevadas en detrimento de
las clases sociales desfavorecidas que se profundiz en
el transcurso de la primera dcada de 2000.
La efciencia institucional medida por la inasisten-
cia y la desercin no puede explicar sino en parte las
difcultades del sistema educativo. Aunque la escolari-
zacin, a travs de la reforma, se haya expandido, la es-
cuela se vio atravesada por problemas de desempeo de
los alumnos y por la persistencia de desigualdades ante
los estudios. As, las desigualdades educativas permiten
evaluar la efciencia del sistema educativo durante la re-
forma. La indiferencia institucional a las diferencias so-
ciales, propia del sistema educativo paraguayo, consisti
en desatender la desigualdad de condiciones en las que
se escolarizan las diferentes clases sociales.
Las estadsticas para 2007 sealan que la tasa de
desercin para el primer y segundo ciclo de la Edu-
cacin Escolar Bsica2 era del 4,1%; para la Educacin
2
Escolar Bsica tercer ciclo del 5,4% y para la Educacin
Media el 4,8%. Si analizamos la desercin por algunos
criterios que aluden a la inequidad social, vemos que
segn el rea geogrfca las zonas rurales tienen una
tasa de desercin de 7,6% superior a la de zonas ur-
banas del 4,3%. Asimismo, si consideramos el tipo de
establecimiento, vemos que en el sector pblico la tasa
es del 6,1% contra el 1,6% en el privado y el 3,1% en los
establecimientos subvencionados (MEC, 2008).
Segn el Informe de Progreso Educativo de Para-
guay 2000-2010, las tasas ms elevadas de abandono
escolar, en general, se sitan en el tercer ciclo de la
Educacin Escolar Bsica sptimo al noveno ao
(Instituto Desarrollo, 2012). Segn los datos, el 30%
de la cohorte que inici su escolarizacin primaria
culmin en 2010. De la misma cohorte, apenas el 48%
culmin nueve aos correspondientes a la Educacin
Escolar Bsica en el periodo. Esto implica una reduc-
cin notable del nmero de jvenes que continan sus
estudios en la Educacin Media, lo que se convierte en
un problema para los sectores de la sociedad que no
retoman su escolaridad y pretenden obtener oportu-
nidades en el mercado laboral, donde en el curso de la
dcada se ha ido requiriendo el nivel secundario con-
cluido como requisito mnimo de acceso a un puesto.
Estos indicadores, empero, quedan insufcientes
respecto de la desigualdad de oportunidades entre los
diferentes grupos sociales en la educacin. En trmi-
nos de desercin, es necesario mostrar si las diferen-
cias sealadas por zona geogrfca o tipo de estable-
cimiento se asocian a inequidades sociales. En este
sentido, y por ausencia de una variable que discrimine
los sectores socioeconmicos de la poblacin en la in-
formacin del Ministerio de Educacin y Cultura, nos
remitimos para 2007 a la informacin que ofrece la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) para utilizar
las categoras socio-ocupacionales, variables construi-
das segn criterios internacionales estandarizados de
medicin y comparacin3.
3 Estas variables, denominadas Grandes Ocupaciones, resume la posicin
ocupada en el mercado laboral y la posicin en el sistema educativo,
constituyendo una categora consistente para caracterizar la diferenciacin
social. Las llamaremos categoras socio-ocupacionales empleadas
internacionalmente en las nomenclaturas ofciales.
2 N.E. Se escribe, en adelante, con maysculas los ciclos de la educacin
paraguaya porque indican nombres de niveles o ciclos educativos.
Considerando la inconclusin de la educacin
formal para los individuos de 15 y ms aos de edad,
como lo muestra el Cuadro 1, las categoras socio-ocu-
pacionales cuyas ocupaciones son ms precarias por la
baja califcacin laboral o que dependen, en condicin
de asalariados o agricultores, de una economa con
bajos niveles de productividad, se hallan claramente
diferenciadas en la inconclusin escolar de las dems
categoras.
CUADRO 1. Tasa de inconclusin de estudios de jvenes de 15 aos y ms segn las clases sociales, 2007
Fuente: Encuesta de Hogares 2007, Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos
Patrones y grandes propietarios agrcolas
Altos funcionarios del Estado / Directivos de
la administracin pblica y de empresas
Profesionales, cientfcos e intelectuales
Tcnicos y profesionales de nivel medio
Empleados de ofcina
Trabajadores de servicios y comerciantes
Operadores de instalaciones, mquinas y montadores
Ofciales, operarios y artesanos
Trabajadores no califcados
Agricultores, pescadores y trabajadores agrcolas.
16,3
14,2
0,9
16,2
10,8
39,8
59,3
55,4
59,7
56,5
da la Educacin Media, la posibilidad objetiva de cul-
minarla es mucho menor respecto de haberla cursado
(Elas/Molinas, 2008). El xito educativo en la Educa-
cin Media, entonces, pasa a ser un factor relevante
para el acceso a oportunidades en la Educacin Supe-
rior y en el campo laboral.
La elevada tasa de desercin en el tercer ciclo de la
Educacin Escolar Bsica defne o bien la continuidad
en la Educacin Media y obtener el ttulo de bachille-
rato, habilitante para el ingreso a la Educacin Supe-
rior as como requisito bsico de acceso al mercado
de trabajo, o bien la interrupcin de los estudios y el
abandono. Si la desercin es ms alta antes de inicia-
3
4 Expresin que procede del francs para decir cara a cara.
3 Implicaciones del acceso educativo
El sistema educativo paraguayo es el resultado de un
plan institucional pero tambin de las actitudes y apti-
tudes que cada grupo social posee y que est llevado a
volcarlas en prcticas especfcas de cara a las expecta-
tivas educativas. Cmo explicar la fuerza y la estabi-
lidad de las desigualdades sociales sobre las desigual-
dades escolares?
Los diversos grupos culturales y sociales desarro-
llan precozmente entre los jvenes un conjunto de
actitudes y de capacidades ms o menos favorables al
xito escolar. Cada grupo valoriza ms o menos los
estudios, da a los jvenes competencias cognitivas y
verbales ms o menos cercanas a las expectativas de
la escuela, lo que hace que los jvenes de los grupos
sociales (relativamente) ms favorecidos tienen una
suerte de connivencia inmediata con la cultura escolar,
mientras que los jvenes de los grupos menos favore-
cidos deben aculturarse a un mundo escolar que les
quedar siempre un poco extrao. As, los individuos
estaran, desde la primera infancia, ms o menos ar-
mados o ms o menos discapacitados para afrontar las
pruebas del xito escolar (Dubet, 2004).
En el Paraguay, las expectativas de las familias vis-
-vis4 de la educacin se acrecentaron. El factor tiem-
po jug al respecto una funcin gravitante ya que los
agentes, otrora extraos al campo educativo, tienen la
posibilidad de hacer la experiencia escolar. El crdito
social concedido a la escuela, dada la reforma educati-
va es incontestable, aunque en consonancia, la institu-
cin escolar cumpli tambin la funcin de legitimar
las acentuadas desigualdades sociales, que suponen la
relacin con la cultura escolar, a partir de la cual las
familias y los jvenes toman decisiones acerca de su
participacin en el sistema educativo.
Los marcados contrastes sociales entre los grupos y
la separacin temporal entre la generacin preceden-
te a la reforma y la generacin ulterior, permiten que
la educacin sea considerada un capital de relevancia,
particularmente para las familias de clases desfavore-
cidas que hacen de ella un medio de reconocimiento
pblico y una oportunidad de ascensin social.
Ningn agente tiene el control absoluto del xito
educativo pero tiene, sin embargo, un margen de ma-
niobra que permite orientarlo hacia un resultado u
otro de su inversin educativa. Esto sita al proceso
educativo como un hecho social, que no es solo resul-
tado de decisiones individuales sino tambin, y sobre
todo, de confguraciones sociales, entendidas como
ensambles sociales, de los cuales los diferentes agen-
tes hacen parte y de los que buscan obtener benefcios
para su situacin social.
En este sentido, el incremento de los aos de escola-
rizacin y el descenso del valor de los ttulos acadmi-
cos en el mercado laboral, apunta a un proceso de au-
mento de la exigencia mnima requerida para adquirir
un puesto de trabajo (McGinn, 1993). En el escenario
econmico de la transicin democrtica esto implic
que la probabilidad de xito social no dependa slo del
xito educativo. Si bien la obtencin de un ttulo, para
las clases desfavorecidas, es factor habilitante para la
promocin social, las oportunidades objetivas de ele-
vacin social dependen de otros factores como el valor
de los ttulos, los vnculos sociales, etc., o sea, se refere
a la estructura social y no slo al sistema educativo.
La masifcacin del acceso educativo tiene como
efecto por tiempo limitado, el aumento de las expec-
tativas y el compromiso de las familias con la escue-
la. Ahora bien, tal efecto tiene en contra una sociedad
donde, con la expansin de matrcula y extensin me-
dia de la escolaridad, la disminucin del desempleo, de
la precariedad laboral y de la exclusin no estn garan-
tizadas.
Dado el aumento del acceso al sistema educativo de
la poblacin en edad escolar y el incremento relativo
de conclusin de la educacin media, la competencia
por las oportunidades sociales se incrementa de modo
que el mercado formal, restringido en la sociedad
paraguaya, se vuelve ms selectivo con los titulados.
De este modo, las caractersticas de la estructura so-
cial inciden en la efciencia del sistema educativo por
el impacto de la desigualdad en las expectativas, los
compromisos y las capacidades de los individuos y las
familias. A este respecto la comparacin de los pues-
tos que detienen, en dos pocas diferentes, los titulares
de un mismo diploma da una idea aproximada de las
variaciones del valor de los diplomas en el mercado de
trabajo (Bourdieu, 1978).
Los cambios ms importantes de 1998 a 2007 en el
valor de los aos de estudio, como lo podemos ver en
el Cuadro 2, ponen en evidencia que los puestos menos
remunerados en el mercado laboral por lo tanto me-
nos valorizados tales como los obreros, los trabajado-
res familiares no remunerados y los empleados doms-
ticos, fueron puestos en competencia por la posesin
de ttulos. Por otra parte, el puesto de empleado, mejor
remunerado que los referidos, es igualmente ms com-
petido aunque por individuos altamente titulados. Los
empleadores, que son los mejores remunerados en el
mercado, estn poco afectados por la posesin de di-
plomas, lo que explica la dbil tasa de posesin de altos
niveles de estudio para esta ocupacin.
Los diplomas escolares aunque estn desvaloriza-
dos, estn an poco devaluados. Ahora, el hecho de
que los ttulos universitarios sean el objeto de una ma-
yor competencia entre todos los asalariados, implica
que el bachillerato sea un ttulo cada vez ms repartido
en el seno de las categoras sociales desfavorecidas.
El bachillerato, por tanto, se volver a mediano
plazo un ttulo desvalorizado y el principal objeto
de lucha en el campo educativo paraguayo se situar
en la Educacin Superior.
CUADRO 2. Categora de ocupacin segn aos de estudio, 1998-2007
Fuente: Encuesta de Hogares 1998/2007, Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos
Empleadores
Categora de ocupacin
Ao
Trabajadores
familiares no
remunerados Empleados
1998
1998
Sin estudios
1 a 3
4 a 6
7 a 9
10 a 12
13 a 15
16 a 18
0,0
1,5
2,3
5,4
14,7
37,5
35,0
0,3
1,5
1,9
2,0
9,2
38,3
38,7
17,9
18,1
25,5
39,0
49,9
38,3
35,4
0,8
4,5
4,7
5,4
5,2
4,3
10,1
66,5
62,3
47,7
30,0
22,6
13,1
13,9
3,7
5,7
9,5
13,1
6,1
4,2
1,3
10,7
7,9
10,7
10,5
7,0
1,8
0,6
22,6
18,9
29,3
21,9
46,5
38,0
30,8
1,1
3,2
4,8
7,1
6,1
8,0
17,5
62,0
61,3
42,3
26,3
24,1
15,1
14,2
6,4
8,0
11,1
9,9
5,8
1,5
2,4
7,9
7,1
10,3
9,3
2,7
0,0
0,0
Sin estudios
1 a 3
4 a 6
7 a 9
10 a 12
13 a 15
16 a 18
Trabajadores
independien-
tes
Aos de
estudio
Empleados
domsticos Obreros
El anlisis del sistema educativo requiere un nivel
de anlisis que involucra la estructura social. En efec-
to, las clases sociales constituyen grupos diferenciados
que comparten condiciones objetivas que los disponen
a prcticas ms o menos homogneas. En este sentido,
las esperanzas subjetivas de los individuos estn supe-
ditadas a sus oportunidades objetivas de clase, lo que
Bourdieu (1974) denomina la causalidad de lo pro-
bable. En las clases desfavorecidas, esta adecuacin
orienta la trayectoria individual en funcin de la clase
de origen y refuerza la relegacin social.
A pesar de todo, una parte de las familias otro-
ra excluidas del sistema busca el xito educativo y la
inversin en educacin cobra preeminencia en sus
compromisos fnancieros. Esto es cierto para muchas
familias de clases desfavorecidas dado que constatan
el aumento de los jvenes de su medio social en los
niveles superiores de la Educacin Escolar Bsica y la
Educacin Superior.
Los efectos de los cambios institucionales en la
expansin del acceso a la educacin, adems de ta-
sas relativas ms elevadas de promocin, implicaron
cambios en las experiencias sociales para los diferentes
agentes.
Desde la reforma educativa el acceso y la duracin
de los estudios se incrementaron para todas las clases
sociales aunque las tasas de desempeo revelan una
condicin menos favorables para los sectores socia-
les desfavorecidos. Si todas las clases sociales tienen
oportunidad de acceso a la educacin y expectativas
similares ante ella por qu, empero, el rendimiento
es diferenciado en el sistema educativo? Y si la pro-
babilidad de xito educativo de los jvenes de clases
desfavorecidas es baja por qu algunos de ellos tienen
un rendimiento escolar tal como lo exige idealmente la
institucin educativa?
Estas cuestiones remiten a las condiciones diferen-
ciadas de escolarizacin entre diferentes clases sociales
pero tambin a los aspectos diferenciales de la expe-
riencia escolar en medios sociales de condicin com-
parable. En el Paraguay, los estudios que explican la va-
riacin de las tasas de xito educativo entre los sectores
de la poblacin referen a la estructura de oportunida-
des educativas, a la accin pedaggica en la institucin
escolar o al compromiso familiar.
Sin embargo, la estructura social de clase que inci-
de en las trayectorias educativas as como en las prcti-
cas sociales y representaciones en torno a la educacin,
queda aun por abordar. Unos y otros develan la lgica
de la institucin escolar y el ajuste entre las oportu-
nidades objetivas y las expectativas subjetivas de los
agentes en el campo educativo.
4 Conclusiones
La expansin del acceso a la educacin y el aumento de
la duracin media de la escolarizacin se impusieron
como objetivos que conferen a la institucin escolar
y a sus ttulos una infuencia incisiva sobre los desti-
nos sociales. Esta cuestin reviste importancia para
el sistema educativo ante el desafo de su legitimidad
en una sociedad de marcada diferenciacin social. El
ideal igualitario, a pesar del carcter conservador de la
reforma educativa implementada, impulsa un cuestio-
namiento a las desigualdades que la escuela, directa e
indirectamente, contribuye a perdurar.
La cobertura universal a la enseanza se volvi un
imperativo de la poltica pblica al igual que la promo-
cin y los resultados del proceso educativo quedaron
librados a la suerte de los individuos, bajo el arbitraje
supuesto de los mritos.
Empero, ste es uno de los problemas principa-
les del sistema educativo que, a pesar de los cambios
institucionales, curriculares y pedaggicos, sostiene
una diferenciacin educativa entre diferentes secto-
res sociales, demostrndose que el acceso educativo
no es lo mismo que las condiciones sociales de acce-
so; es decir, la igualdad de oportunidades en el acceso
se vuelve desigualdad de resultados en el desempeo.
Un sistema que se desentiende de este hecho arrastra
problemas como la desercin y el rezago escolar, que
se distribuyen segn la desigual relacin de las clases
sociales con la institucin escolar.
La fuerte seleccin del sistema educativo respecto
de las clases populares se mantiene a pesar de la ex-
pansin del acceso y de la extensin media de la esco-
larizacin, ambos indicadores errneamente referidos
como democratizacin educativa. La seleccin est
asociada a las oportunidades en el mercado laboral,
altamente selectivo en trminos de los ttulos. El efec-
to de las condiciones econmicas impide acoger a la
poblacin escolarizada con la consecuente difcultad
de reforzar la calidad de la educacin. ste, tal como
surgi de la poltica de reforma, no cumpli los prop-
sitos de cambio social formulados en un inicio.
Esto se vuelve un problema crtico porque indica la
incapacidad del Estado de revertir, no slo la inefcien-
cia del sistema educativo sino tambin de inequidad
en la estructura social. Es necesario, al respecto, em-
prender anlisis sobre los costos y resultados econmi-
cos de la poltica pblica tomando como eje la gestin
pblica de la educacin. Desde una perspectiva socio-
lgica, tal anlisis debe extenderse al del desempeo
institucional del sistema educativo, tanto a nivel social
como territorial, dado que la desigualdad social sub-
vierte los objetivos de la poltica educativa, bajo el ries-
go de continuar transfriendo los costos econmicos y
sociales de la inefcacia de la educacin al Estado y a
los sectores ms relegados respectivamente.
referencias citadas
Bourdieu, Pierre (1978): Classement, dclassement,
reclassement, Aces de la recerce en
Sciences sociales, Vol. 24, N. 1, p. 2-22.
Bourdieu, Pierre (1974): Avenir de classe
et causalit du probable, Revue franaise
de Sociologie, Vol. 15, N. 1, p. 3-42.
Dubet Franois (2004): Lcole des cances.
Ques-ce quune cole juse?, Seuil-La
Rpublique des ides, Paris, p. 2021.
Elas, Rodolfo; Molinas, Jos (2008): La desercin
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Cueto, Santiago: Reformas pendientes en
la educacin secundaria, Santiago: Fondo
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Instituto Desarrollo (2012): Informe de progreso
educativo Paraguay 2010, Asuncin: PREAL-ID.
McGinn, Noel (1993): El desafo que representa
el Mercosur para la educacin. En Reimers,
Fernando: Anlisis del Sisema Educativo en
el Paraguay. Sugerencia de poltica y esrategia
para su reforma, Asuncin: CPES.
MEC (2008): Paraguay-Esadsica
educativa 2007, Asuncin.
Rivarola, Domingo (2000): La Reforma Educativa
en el Paraguay. En : CEPAL-ECLAC: Serie
Polticas Sociales N. 40, Santiago, p. 1-29.
El rostro femenino
de la pobreza
Te female face of poverty
4
Mster en Ciencia Poltica por la Universidad de Salamanca.
Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad Catlica
Nuestra Seora de la Asuncin. Actualmente, docente en la
Universidad del Valle de Mxico, Campus San Luis Potos.
Correo-e. sacervi@hotmail.com
Sarah Cerna Villagra
Pobreza, desigualdades, mujeres, polticas de gnero
Poverty, inequality, women, gender policy
La pobreza afecta de distinta manera a los hombres que a las
mujeres, siendo las ltimas las ms afectadas en situaciones de
pobreza y extrema pobreza. Las polticas sociales de combate
a la pobreza generan un impacto desigual en los benefciarios
y las benefciarias, porque muchas veces no contemplan una
perspectiva de gnero en su diseo e implementacin que
permita visualizar las difcultades y desigualdades que enfrentan
las mujeres en cuanto a acceso, oportunidades y control de
recursos para enfrentar la pobreza. Este trabajo tiene como
objetivo identifcar las principales desigualdades entre hombres y
mujeres respecto a la posicin, condicin, necesidades prcticas
e intereses estratgicos de las benefciarias del programa
de combate a la pobreza Tekopor en el Paraguay. Adems
propone estrategias que permitan la transversalidad de gnero
en dicho programa y en otras polticas pblicas del pas.
BIBLID
Poverty afects diferently men than women, these last one
are the most impacted in situations of poverty and extreme
poverty. Social policies designed to combat poverty generate
a despair impact in the benefciaries, because several times
do not include a gender perspective in its project and political
design and their implementation to allow them visualize
the difculties and inequalities that women face in terms of
access, opportunities and control of resources to fght against
poverty. This work aims to identify the major inequalities
between men and women regarding the position, condition,
practical needs and strategic interests of the benefciaries of
the program of combat poverty in Paraguay, Tekopor. It
also proposes strategies that allows thegender mainstreaming
in the program, and in other public policies of the country.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1
2
Introduccin
La pobreza afecta de distintas maneras a las personas.
Ciertas especifcidades socio-demogrfcas relacio-
nadas con la pertenencia tnica, el gnero, la zona de
residencia o el nivel de estudios condicionan de una
manera diferente la situacin de pobreza. No es lo mis-
mo ser hombre y pobre que ser mujer y pobre o que
ser mujer, indgena y pobre en Amrica Latina. Estos
factores de interseccionalidad en la interpretacin
del gnero1, muchas veces, no son tenidos en cuenta
por los organismos internacionales o los policy makers2
nacionales e internacionales.
Este trabajo analiza la pobreza en el Paraguay des-
de una perspectiva de gnero, con el fn de identifcar
las principales difcultades y desigualdades que afectan
a las mujeres respecto al acceso, las oportunidades y
el control de los recursos en condiciones de pobreza.
Para ello, identifca las principales desigualdades de las
mujeres respecto a los hombres en situaciones de po-
breza respecto a su condicin, posicin, necesidades
prcticas e intereses estratgicos. A modo de limitar el
campo de estudio, aplica el anlisis de la pobreza con
perspectiva de gnero a las mujeres benefciarias del
programa emblemtico Tekopor3, implementado des-
de 2005 bajo el Gobierno de Nicanor Duarte Frutos
(2003-2008).
El anlisis de la pobreza desde una perspectiva de
gnero tiene sus orgenes en el inters de los movimien-
tos internacionales de mujeres, basado en la necesidad
de reconocer que el fenmeno de la pobreza afecta de
manera diferente tanto a hombres como a mujeres.
Esta perspectiva busca identifcar aquellos factores de
gnero que inciden en mayor o menor medida en la
disposicin de las personas a experimentar la pobreza
sean stas hombres o mujeres (CEPAL4, 2004). Adems,
brinda un enfoque ms dinmico porque su anlisis
va ms all de lo descriptivo y se enfoca en las causas
funcionales y operativas de los fenmenos estudiados.
Esta perspectiva contribuye al diseo de polticas p-
blicas ms integrales que logren visualizar las diferen-
cias en cuanto al gnero y pertenencia tnica, con el fn
de brindar respuestas a la medida de la situacin a las
poblaciones ms vulnerables de la sociedad.
El concepto de gnero, como un enfoque terico
y metodolgico, guarda relacin con la construccin
cultural diferenciada de acuerdo a la pertenencia a un
sexo u otro, y bsicamente enfatiza las distinciones y
desigualdades entre lo masculino y lo femenino y las
relaciones entre ambos aspectos (CEPAL, 2004:10).
Altimir (1979) defne la pobreza como un sndro-
me situacional en el que se asocian infraconsumo, des-
nutricin, condiciones precarias en la vivienda, bajos
niveles educativos, malas condiciones sanitarias [e] in-
sercin inestable en la estructura productiva. Por su
parte, CEPAL (2003) refere que la pobreza es el resulta-
do de un proceso social y econmico (con componen-
tes culturales y polticos) en el cual los individuos y los
hogares se encuentran privados de activos y oportuni-
dades debido a diferentes causas y procesos, tanto de
carcter individual como colectivo; es decir, tiene un
carcter multidimensional.
1 La interseccionalidad en la interpretacin del gnero se refere a la aceptacin
de la diversidad dentro del mismo gnero. La admisin de estas diferencias
apuntan a una igualdad inclusiva respecto a los hombres y a la diversidad
entre las mujeres (Garca Prince, 2013:32).
2 N.E. Encargados de formular, disear e implementar polticas pblicas.
3 En idioma guaran signifca vivir bien.
4 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
2.1
2 Contextualizacin de la feminizacin
de la pobreza en el Paraguay
Datos socio-demogrfcos
El territorio del Paraguay se divide en dos regiones: la
Oriental y la Occidental (donde se encuentra el Chaco
paraguayo). Polticamente est organizado en 17 de-
partamentos.
Cuenta con una poblacin de 6.491.714 habitantes,
en su mayora joven. La escolaridad promedio es 8,2
aos de estudio: para hombres 8,3 aos y para muje-
res 8 aos. La poblacin en edad de trabajar alcanza
5.297.713 y la poblacin econmicamente activa ron-
da los 3.215.510 habitantes, de los cuales 1.901.780 son
hombres y 1.313.730 son mujeres (DGEEC5, 2011).
La tasa de actividad es de 60,7% a nivel nacional.
Diferenciada por sexo, la tasa de actividad para los
hombres es de 72,8% y para las mujeres es de 48,9%. La
poblacin econmicamente activa (PEA) se desempe-
a principalmente en el sector terciario (DGEEC, 2011).
Estos datos hacen inferir que el trabajo de la mujer
paraguaya es menos valorado que el del hombre pa-
raguayo.
El 32,4% de la poblacin paraguaya se encuentra
en situacin de pobreza, lo que comprende alrededor
de 2.096.000 personas, que residen en hogares cuyos
ingresos ni siquiera logran alcanzar la cobertura de
una canasta bsica de consumo. Por zona de residen-
cia (DGEEC, 2011), la pobreza tambin manifesta dife-
rencias. Mientras que en el rea rural afecta al 45% de
la poblacin (1.182.000 habitantes), en el rea urbana
slo afecta al 23,9% (913.000 habitantes).
La pobreza extrema alcanza a 1.165.000 personas,
cuyos ingresos no supera ni siquiera el costo mnimo
de una canasta de alimentos. La pobreza extrema se
acenta en el 29,6% en el rea rural, mientras que en el
rea urbana solo alcanza al 10%.
En la regin Occidental hay poca disponibilidad de
alimentos. En la regin Oriental prima la desigualdad
social y econmica. El PNUD6 (2008:18) seala que uno
de los principales problemas es la desigualdad, porque
mientras el 10% de la poblacin con mayores ingresos
concentra el 40% de los ingresos totales, el 40% de la po-
blacin slo concentra el 12% de los mismos. Respecto a
la distribucin de tierras rurales, el pas muestra impor-
tantes desigualdades, ya que solo 1% de las exportacio-
nes de ms de 1.000 ha concentra el 77% de la superfcie
total del territorio rural (MAG7, 1991; 2003).
La pobreza y las desigualdades se agravan cuando
se desagregan por grupos de hombres y mujeres, de
residentes en zonas rurales o urbanas, de guaran-par-
lantes e hispano-parlantes, de paraguayos e indgenas.
Por ejemplo, las mujeres paraguayas de las zonas rura-
les o de municipios urbanos de muy alta marginacin
socioeconmica, tanto de las zonas urbanas como de
las rurales, muestran las peores condiciones de salud y
las poblaciones indgenas del pas viven en las peores
condiciones de pobreza y marginacin.
El porcentaje de mujeres paraguayas entre 20 y 59
aos que reside en hogares en situacin de pobreza en
el rea rural alcanza a 60,9%, mientras que el porcen-
taje de hombres de esa misma edad solo alcanza 58,5%
(CEPAL, 2010). El ndice de feminidad de la pobreza
en el Paraguay muestra que por cada 100 hombres en
situacin de pobreza hay 105 mujeres paraguayas que
afrontan esa situacin. En el mbito rural, por cada 100
hombres en situacin de pobreza hay 104,1 mujeres, y
en el rea urbana, por cada 100 hombres hay 101 mu-
jeres en dicha situacin (CEPAL, 2010). El porcentaje
de mujeres paraguayas que no tiene ingresos propios
asciende a 36,9% frente a un 16,5% de hombres que ca-
rece de un ingreso propio (CEPAL, 2010).
Tanto el porcentaje de mujeres que reside en ho-
gares en situacin de pobreza como el ndice de fe-
minizacin de la pobreza y el porcentaje de mujeres
paraguayas que no tiene ingresos propios permiten
detectar una brecha de desigualdad en cuanto a la po-
breza entre los hombres y las mujeres en el pas.
Para abordar la pobreza femenina es necesario ana-
lizar otros indicadores: ingresos, nmero de mujeres
en situacin de pobreza en relacin con el nmero de
hombres en dicha situacin (ndice de Feminidad de
la Pobreza y el porcentaje de mujeres que reside en ho-
gares pobres.
2.1
5 Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos del Paraguay.
6 Por su siglas en ingls, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
7 Ministerio de Agricultura y Ganadera.
2.2
2.3
2.3 Ingresos propios
Los ingresos propios constituyen el primer indica-
dor de pobreza femenina porque sin ingresos no se
posee autonoma econmica, lo cual genera, a su vez,
una condicin de vulnerabilidad y una posicin de
subordinacin de las mujeres. El Grfco 1 muestra
el porcentaje de poblacin sin ingresos propios en el
Paraguay, desagregado por sexo entre 2002 y 2010. Se
observa la brecha de desigualdad respecto a los ingre-
sos propios entre hombres y mujeres, lo que no ha dis-
minuido en 8 aos.
ndice de Feminizacin de la Pobreza
El ndice de Feminizacin de la Pobreza (IFP) mues-
tra la brecha de desigualdad en cuanto al nmero de
mujeres y el nmero de hombres en situacin de po-
breza en un lugar y tiempo determinado. El Grfco 2
muestra que la brecha ha aumentado en 2005 respecto
a 2001 y luego ha disminuido en 2010 respecto a 2005.
En 2001, el IFP indica que por cada 100 hombres pa-
raguayos en situacin de pobreza haba 102,5 mujeres,
cifra que aument signifcativamente para 2005, cuan-
do por cada 100 hombres haba 106,3 mujeres y luego
disminuy marginalmente para 2010, cuando por cada
100 hombres pobres haba 105,2 mujeres pobres.
GRFICO 2: ndice de Feminizacin de la pobreza
Elaboracin propia con base en datos de CEPALSTAT (2000-2013)
2001
2005
2010
102,5
106,3
105,2
100 104 102 106 101 105 103 107
El Grfco 3 muestra las diferencias en cuanto al
nmero de mujeres pobres respecto a los hombres po-
bres segn la zona de residencia. El IFP es mayor en
las zonas rurales que en las zonas urbanas entre 2001 y
2005. Llama la atencin el aumento signifcativo de la
IFP en la zona urbana en 2010, que se debe, entre otros
factores, a la desigual distribucin de las propiedades
rurales, la migracin femenina desde las zonas rurales
a las urbanas, el crecimiento demogrfco de las zonas
metropolitanas, el subempleo y el desempleo femeni-
no y el aumento de la pobreza en las zonas urbanas.
GRFICO 1: Poblacin sin ingreso propio segn sexo
2002
2005
2010
17%
39%
16%
38%
16%
37%
0 % 40 20 60 10 50 30 70
mujeres
hombres
2.3 Mujeres que residen en hogares pobres
Entre 2002 y 2010, tanto en la zona urbana como en la
rural del Paraguay, el porcentaje de mujeres que resi-
den en hogares pobres es mayor que el porcentaje de
hombres. Como se seal, la pobreza es diferente se-
gn se resida en zona urbana o en zona rural, segn
sea hombre o sea mujer.
El Grfco 4 muestra que en la zona urbana los por-
centajes de mujeres que viven en situacin de pobreza
entre 2002 y 2010 son mayores que los hombres. En
2002, 2005 y 2006, el porcentaje de mujeres que residen
en hogares pobres fue de 43,0%, 47,9% y 40,7%, respecti-
GRFICO 5. Porcentaje de poblacin que
vive en hogares pobres segn sexo cuya
edad est comprendida entre 20 y 59
aos y su zona de residencia (rural)
2002
2005
2010
0 % 40 20 60 10 50 30 70
GRFICO 3: ndice de Feminizacin de la pobreza en el Paraguay
Elaboracin propia con base en datos
de CEPALSTAT (2000-2013)
2001
2005
2010
ifp rural
ifp urbana
100 104 102 106 109 101 105 108 103 107 110
mujeres
hombres
mujeres
hombres
GRFICO 4. Porcentaje de poblacin que
vive en hogares pobres segn sexo cuya
edad est comprendida entre 20 y 59aos8
y su zona de residencia (urbana)
2002
2005
2010
0 % 40 20 60 10 50 30 70
vamente. Mientras que el porcentaje de hombres que re-
siden en hogares pobres fue menor: tan solo alcanzaron
41,2% en 2002, 44,9% en 2005 y 37,0% en 2010.
El Grfco 5, respecto a la zona rural dice que el
porcentaje de mujeres que residen en hogares pobres
tambin es mayor que el de los hombres. En 2002, 2005
y 2010, las mujeres que residen en hogares pobres al-
canzan los siguientes porcentajes: 64,7%, 57,1% y 60,9%,
respectivamente. Mientras que los hombres solo alcan-
zan 61,6% en 2002; 52,9% en 2005 y 58,5% en 2010.
8 Se toma la franja etaria de 20 a 59 aos porque abarca la edad promedio de
las madres y jefas de la familia benefciarias del programa Tekopor.
3
4
Origen y desarrollo de los programas
de transferencias condicionadas
Los programas de transferencias condicionadas (PTC)
forman parte de la poltica social de todos los pases
de Amrica Latina, desde mediados de 1990, tras el
Consenso de Washington que signifc para la regin
una serie de ajustes estructurales de gran calado (Cer-
na Villagra, 2012). El diseo de estos programas se ha
orientado a proveer una atencin multidimensional a
las familias vulnerables y en situacin de pobreza ex-
trema (PNUD, 2009:1).
Los PTC buscan combatir la pobreza estructural y
disminuir las restricciones de recursos que afrontan
los hogares ms pobres de la sociedad. Para lograr es-
tos objetivos, solicitan corresponsabilidad por parte
de las familias en las reas de educacin y salud, prin-
cipalmente.
La pobreza, para los PTC, puede ser defnida desde
una perspectiva estructural como el acceso limitado y
desigual a los recursos productivos, que a su vez se ma-
nifesta en una escasa participacin social y poltica de
los individuos. Se la concibe, adems, como el resul-
tado de un proceso social y econmico que contiene
componentes tanto culturales como polticos, por lo
que aquellos hogares en situacin de pobreza se en-
cuentran privados de recursos y oportunidades esen-
ciales por diversas causas y procesos, tanto a nivel in-
dividual como colectivo (Arriagada/ Mathivet, 2007:7).
Los PTC tienen como objetivo primordial: promo-
ver la inversin en capital humano de las generacio-
nes ms jvenes con el fn de acrecentar su capacidad
de generar ingresos en un futuro prximo y con ello
romper el ciclo de transmisin intergeneracional de
la pobreza. Para ello utilizan como instrumento la
transferencia de ingresos corrientes a los hogares en
situacin de pobreza. Segn datos de la CEPAL (2007),
estos programas ya alcanzaban a cerca de 70 millones
de ciudadanos latinoamericanos, algo as como 12% de
la poblacin total de la regin.
Los primeros PTC fueron diseados por tcnicos de
Mxico y Brasil, pases pioneros en su implementacin:
Progresa (1997) y Bolsa Escola9 (2001), segn da
cuenta Aguiar (2006). Desde sus inicios, los PTC incor-
poraron componentes de educacin y salud a sus pro-
gramas. Valencia (2008) sostiene que la construccin
de un cuerpo terico sobre la efciencia y pertinencia
de los PTC es reciente, debido a que los programas tam-
bin lo son. Sin embargo, el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) han elaborado las
primeras sistematizaciones tericas de estas polticas.
Al respecto, Rawlings/Rubio (2003) sealan el im-
pacto positivo de los PTC en la acumulacin de ca-
pital humano. Otros autores como Bouillon/Tejerina
(2006) sostienen que son instrumentos efcaces para la
reduccin de la pobreza y la desigualdad a largo plazo
y para aliviar la pobreza a corto plazo.
9 En portugus signifca Beca Escolar.
4.1
4.2
4 El programa Tekopor
Descripcin del programa
El programa Tekopor, coordinado por la Direccin Ge-
neral de Proteccin Social y Desarrollo Humano de la
Secretara de Accin Social (SAS), forma parte del siste-
ma de proteccin social del Estado paraguayo. Se orien-
ta a la inclusin social de los sujetos sociales por medio
de transferencias monetarias condicionadas (tmc) para
el ejercicio pleno de sus derechos (SAS, 2013).
Tiene como objetivo principal: romper con la trans-
misin intergeneracional de la pobreza por medio de
transferencias econmicas condicionadas, y con ello
promover los derechos de las familias para mejorar su
calidad de vida, ejercer el derecho a la alimentacin, a
la identidad, a la educacin y a la salud.
4.1
4.2 Transferencia a poblacin benefciaria

La poblacin benefciaria est compuesta por familias
paraguayas que se encuentran en situacin de pobreza
extrema, tanto del rea urbana como del rea rural de
la regin Oriental del pas. Las nicas receptoras de las
transferencias econmicas son las madres de familia.
Es importante sealar que un porcentaje importante
de las familias cuentan con la jefatura de hogar a cargo
de la madre.
Las tmc que reciben consiste en un monto fjo por
hogar denominado bono alimentario, que asciende a
g/ 80.000 (U$D 1810), ms un bono de g/ 35.000 (U$D 8,1)
por cada hijo (nios y adolescentes entre 0 y 18 aos
de edad) hasta un mximo de 4 menores. Adems, se
otorga un bono de g/ 35.000 si existe en la familia algn
adulto mayor de 65 aos o alguna persona con dis-
capacidad. En general, los montos percibidos por las
familias varan entre g/ 350.000 (U$D 81,3) y g/390.000
(U$D 90,6) dependiendo de la conformacin familiar y
segn el nmero de hijos (sas, 2013).
10 1 dlar = 4.230 guaranes, a junio de 2013.
4.3 Condicionalidades de los benefciarios
Los compromisos que adquieren las familias benefcia-
rias del programa son los siguientes:
En el rea de salud: nios, nias y adolescentes,
integrantes del ncleo familiar, deben asistir a los
centros de salud para el control del crecimiento y
desarrollo, as como para vacunacin; las mujeres
embarazadas, los adultos mayores y las personas
con discapacidad tambin deben concurrir a los
centros sanitarios.
En el mbito educativo: nios, nias y adolescen-
tes, integrantes del ncleo familiar, deben matricu-
larse y asistir a los centros educativos y los adultos
participar de los programas de alfabetizacin del
Ministerio de Educacin y Cultura;
Otros compromisos: todos los integrantes de las
familias deben tramitar y acceder a documentos de
identidad y desarrollar acciones (con el apoyo del
Estado) respecto a la seguridad y soberana alimen-
taria y la participacin social en la comunidad para
la construccin de ambientes saludables.
Algunos datos sobre la
poblacin benefciaria
Las mujeres son las encargadas de las actividades
reproductivas (atencin a nios, ancianos y disca-
pacitados), del cuidado y mantenimiento del ho-
gar (cocina, alimentacin, vestido, limpieza), de
algunas actividades productivas como crianza de
animales domsticos (gallinas, patos, vacas, cer-
dos), de la provisin de agua potable y del cuidado
de la huerta/chacra, as como de algunas activi-
dades comunitarias (asociacin de padres en las
escuelas, comisiones vecinales, comisiones pro
servicios bsicos, militancia en partidos polticos
o movimientos sociales). Por su parte, en aquellos
casos donde la familia est integrada por padre y
madre, son los hombres quienes se encargan prin-
cipalmente de las actividades productivas; ellos
son quienes salen al mercado laboral y traen los
recursos econmicos a la familia, mientras que en
aquellas familias monoparentales (con prevalen-
cia de mujeres a la cabeza de la familia) son los hi-
jos los que buscan empleo, y en algunos casos, las
hijas (en actividades relacionadas con el cuidado
de personas y del hogar).
4.5 4.4
En los hogares biparentales, los hombres tienen el
acceso y control de los recursos productivos (tie-
rra, equipos y crditos productivos). En los hogares
monoparentales (con mujeres como jefas de fami-
lia) las mujeres no tienen acceso ni control de los
recursos productivos porque estn restringidas a
su papel reproductivo sin posibilidades de generar
ingresos ni controlar los recursos. Respecto al pro-
grama Tekopor, la receptora de los benefcios del
programa es la mujer sin excepcin alguna.
Las mujeres son las ms interesadas en el programa
porque son ellas quienes reciben el benefcio mo-
netario (aunque sea muy limitado). Pero se puede
incorporar a los hombres a los benefcios del pro-
grama exigindoles la asistencia a capacitaciones y
otorgndoles responsabilidades dentro y fuera del
hogar con relacin a la familia.
Los patrones de responsabilidad son inequitativos
en el hogar, mientras las mujeres son las encarga-
das del cuidado de los hijos, de los adultos mayores
y de las personas con discapacidad, as como de las
tareas domsticas, del cuidado de la huerta y de la
crianza de animales domsticos, los hombres slo
se encargan de las actividades productivas fuera
del hogar.
4.5 Desigualdades en cuanto a acceso,
oportunidades y control de recursos
Las distinciones asignadas a los sexos desde la infancia
generan menos oportunidades de acceso para las mu-
jeres en cuanto a educacin y formacin para la inser-
cin laboral. Dicha distincin se advierte en las tasas
de analfabetismo a nivel nacional, as como tambin
desagregadas por reas de residencia, en las cuales, la
mujer siempre accede a un menor nivel de estudios
que el hombre. Otra desigualdad respecto al acceso
tiene que ver con los bienes y servicios como luz elc-
trica, agua potable y servicios de saneamiento ambien-
tal, ya que en los hogares pobres que no cuentan con
dichos servicios son las mujeres las encargadas de pro-
veer agua, del saneamiento del hogar y de la recolec-
cin de las basuras (Giacometti, 2006:24). Tambin, el
acceso a los recursos productivos tales como crditos,
propiedad de la tierra e informacin disminuye en el
caso de las mujeres en situacin de pobreza.
La desigual divisin del trabajo por sexo, que asig-
na a los hombres al espacio pblico y a las mujeres
al espacio privado, determina las desigualdades de
oportunidades para las mujeres para acceder a los re-
cursos materiales y sociales, tales como educacin y
capacitacin, trabajo remunerado, propiedad del capi-
tal productivo; tambin limita su participacin en las
principales decisiones polticas, econmicas y sociales
(Bravo, 1998:63)
El control de los recursos guarda relacin con la ca-
pacidad de las mujeres para tomar decisiones econ-
micas y productivas en sus familias y/o hogares. Como
las mujeres acceden en menor medida a los empleos o
se subemplean o se encuentran desempleadas tienen
menores ingresos o no cuentan con ingresos propios.
Dicha situacin genera el escaso o nulo control de los
recursos productivos y econmicos por parte de las
mujeres, que las coloca en una condicin de vulnera-
bilidad y una posicin de subordinacin respecto al
hombre o jefe de familia.
En el Cuadro 1 se resume el diagnstico de las
mujeres benefciarias del programa Tekopor; se des-
criben la condicin de las mismas, as como tambin
su posicin y sus principales necesidades prcticas
e intereses estratgicos. Adems se apuntan algunas
propuestas para el programa sobre cada uno de los
aspectos estudiados.
CUADRO 1. Matriz de diagnstico
Categora
analtica
Condicin
Posicin
Necesidades
prcticas
Intereses
estratgicos
La mujer asume los tres roles
(reproductivo, productivo
y comunitario)
La situacin de la mujer no mejora
por ser la nica receptora de los
benefcios del TMC; es tambin la
nica encargada de cumplir con
todas las condicionalidades.
Subordinada respecto al
varn o al jefe de familia.
Las mujeres requieren apoyo del
Estado para el cuidado de su salud,
las funciones reproductivas, el
empoderamiento econmico y la
capacitacin y formacin profesional.
La educacin y formacin en
igualdad, la autonoma econmica
y el empoderamiento poltico
de las mujeres. Equidad en
responsabilidades familiares.
Las madres de familia son benefciarias de los TMC y
encargadas de las tareas del hogar, del cuidado de los hijos,
las personas con discapacidad y de los adultos mayores, de
ciertas actividades productivas (huerta, cra de animales
domsticos) y de actividades comunitarias. Muchas mujeres
son jefas de familia y, por sus mltiples roles, salir de su
situacin de pobreza se vuelve una tarea muy complicada.
Reciben la TMC, pero el monto es reducido. El acceso
y control de los recursos productivos estn en manos
de los hombres/ jefes de familia. Las mujeres que
tienen pareja y las jefas de familia sin pareja no
cuentan con recursos econmicos propios.
Las mujeres de la familia se encargan del cuidado de los
nios, de los ancianos y de las personas con discapacidad.
Estas actividades no les permiten acceder a mejor
formacin y capacitacin para el acceso al empleo y el
mejoramiento de su situacin econmica. Muchas mujeres
no cuentan con mtodos de planifcacin familiar ni
con atencin mdica relacionada a la salud femenina.
Las mujeres tienen menos presencia en el mbito laboral, con
condiciones desfavorables y ejercen en menor medida su
derecho a la participacin poltica y a la toma de decisiones.
Asumen la mayor parte de las responsabilidades familiares.
Situacin encontrada Elementos exploratorios
Las cargas en cuanto a responsabilidades en los tres roles
son mayores en las mujeres que en los hombres. Las mujeres
tienen menores posibilidades de desarrollarse en mbitos
pblicos por su carga excesiva en el mbito privado. La
pobreza incide en mayor medida en las mujeres debido a
las difcultades para acceder a un empleo por sus mltiples
responsabilidades. Aunque las mujeres reciben la TMC su
situacin no mejora porque aumentan sus responsabilidades.
Las mujeres tienen menos poder de decisin en
cuestiones relativas a las actividades productivas
y no tienen poder econmico propio.
Las mujeres se encuentran rezagadas en exclusividad al mbito
familiar y del hogar. Por lo tanto no pueden realizar otro
tipo de actividades en el mbito pblico como el acceso a
mejores niveles educativos, mejor empleo y mejores ingresos.
Las mujeres acceden en un porcentaje menor al empleo
que los hombres y ganan menores salarios que ellos.
Participan en menor porcentaje que los hombres en
espacios de poder y tienen menor poder de decisin. Las
mujeres asumen toda la carga del hogar y de la familia
La distribucin de los roles productivos, comunitarios,
reproductivos y de cuidado entre todos los miembros
de la unidad familiar y del Estado. Capacitacin para
los padres de familia en temas de igualdad de gnero,
cuidado de los hijos, planifcacin familiar, atencin en
la salud y acompaamiento en la educacin escolar.
Apoyo econmico y capacitacin para la implementacin
de proyectos productivos para las mujeres.
Asistencia estatal en temas de planifcacin familiar,
ginecologa y geriatra. Creacin de guarderas pblicas
y centros de atencin a la tercera edad. Apoyo y
capacitacin para proyectos productivos para las mujeres.
Promocin de la cooperativizacin en las actividades
productivas para que las mujeres puedan sobrellevar
los diferentes roles que asumen en la sociedad.
Capacitacin para el empleo, becas para estudios
terciarios, tcnicos y universitarios. Promocin y
apoyo para la presencia en espacios pblicos de
decisin: empresas, partidos polticos, organizaciones
comunitarias. Integrar al programa a los hombres
otorgndoles benefcios a cambio de responsabilidades
Propuesta poltica Desventaja o desigualdad
Elaboracin propia sobre la base del marco analtico de Moser (1993)
5 Propuestas para implementar
polticas de gnero transformativas
Para apuntar a polticas pblicas gnero transformati-
vas11, a partir del programa Tekopor, se deben estable-
cer alianzas interinstitucionales entre la Secretara de
Accin Social (encargada de su instrumentacin), la
Secretara de la Mujer, el Ministerio de Salud Pblica,
el de Educacin, la Secretara de la Niez, el Ministerio
de Agricultura y Ganadera y otros entes pblicos. Es-
tas alianzas permitirn la instrumentacin de polticas
pblicas gnero transformativas que busquen la igual-
dad de gnero sustantiva12.
Garca Prince (2013:55) seala que las polticas p-
blicas gnero transformativas buscan lograr un impac-
to efectivo que transforme los issues13 de desigualdad
o de discriminacin de gnero, con el objeto de des-
montar progresivamente las relaciones de poder entre
gneros. En este sentido se proponen las siguientes re-
comendaciones:
a Se recomienda que los receptores de las TMC no
sean solamente mujeres porque esta responsabili-
dad se convierte en otra carga para las mltiples
tareas que deben realizar en sus tres roles: produc-
tivo, reproductivo, comunitario/poltico. Si el pro-
grama permite la recepcin de las TMC tambin a
los padres de familia, las responsabilidades en el
hogar se distribuyen, y con ello se exige una mayor
responsabilidad en el papel reproductivo de parte
de los hombres.
b Es importante involucrar a los miembros mascu-
linos de la familia en las actividades domsticas y
de reproduccin, a travs de capacitacin en temas
de igualdad de gnero, cuidado y crianza de los hi-
jos, acompaamiento en las actividades escolares y
planifcacin familiar. Estas capacitaciones deben
realizarlas personal especializado de la Secretara
de la Mujer.
c El programa debe contar con apoyos econmicos
y capacitacin en proyectos productivos para las
mujeres por parte del Ministerio de Agricultura y
Ganadera, y as brindar posibilidades de ingresos
propios a las madres y jefas de familia, ya que el
ingreso recibido a travs del programa Tekopor
slo alcanza para cubrir necesidades bsicas como
alimentacin y asistencia escolar de los hijos y las
hijas. El empoderamiento econmico de la mujer,
a travs de los ingresos propios, puede mejorar
su posicin subordinada en cuanto a los recursos
productivos en el hogar. Es importante, tambin, la
promocin de actividades cooperativas en la pro-
duccin para que, de esta manera, las mujeres que
participan en ellas puedan conciliar sus distintos
roles (reproductivos, productivos y comunitario/
poltico).
d A travs del programa se puede brindar asistencia
mdica especializada a las mujeres (independiente-
mente de su edad) en los centros de salud pblicos,
as como apoyo en temas de planifcacin familiar,
stas ltimas muy importantes tanto para hombres
como mujeres.
e El programa puede coordinar con otras institucio-
nes como la Secretara de la Niez la creacin o
habilitacin de guarderas pblicas; con la Secreta-
ra de Accin Social la instauracin de centros de
atencin para la tercera edad y con el Ministerio
de Salud para personas con discapacidad. As el Es-
tado colabora con las mujeres en el cuidado de los
nios, discapacitados y de los adultos mayores para
que las mujeres puedan dedicarse a su formacin
laboral, estudios tcnicos o especializados y/o pro-
yectos productivos.
11 Se trata de estrategias que retan las desigualdades de gnero, a travs de la
promocin efectiva de la igualdad de derechos, equidad y empoderamiento
de gnero en la prctica real. Son las polticas que se acercan ms a la
igualdad real o sustantiva estn diseadas y formuladas para que su
instrumentacin tenga un impacto efectivo que transforme los issues de
desigualdad o de discriminacin de gnero. Con el fn de deslegitimar y
desmantelar progresivamente las relaciones de poder entre los gneros
expresadas en los issues de desigualdad de gnero (Garca Prince, 2013:55).
12 La igualdad sustantiva, real o de facto, se refere a la efectuacin real de los
derechos consagrados de los derechos consagrados como iguales para todos
y todas (Garca Prince, 2008).
13 Por issues de gnero se entiende cualquier aspecto de la vida de los hombres
y mujeres y sus relaciones que afecte su vida en la sociedad porque genera
una desigualdad y tiene efectos econmicos, culturales, sociales o polticos
(Garca Prince, 2013).
6
f El Ministerio de Educacin y Cultura, el Ministerio
de Justicia y Trabajo y la Universidad Nacional de
Asuncin deben promover la capacitacin y forma-
cin para el empleo de las mujeres integrantes del
hogar, a travs de becas terciarias, tcnicas y uni-
versitarias que permitan el acceso en condiciones
equitativas de las mujeres al mundo laboral. Cabe
sealar que el fomento de los proyectos productivos
y de la capacitacin de las mujeres debe ir acompa-
ado del apoyo estatal en lo referente al cuidado
y atencin de los nios, personas discapacitadas y
adultos mayores del hogar, labores que demandan
mucho tiempo a las mujeres.
Las recomendaciones de polticas pblicas seala-
das anteriormente corresponden al enfoque de trans-
versalidad de la igualdad de gnero ya que apuntan a
una estrategia a largo plazo, buscan lograr el empode-
ramiento de la mujer en los mbitos econmico, labo-
ral, educativo, formativo y poltico.
Conclusiones
En el trabajo se ha mostrado que las condiciones de
pobreza afectan de distinta manera a los hombres y
a las mujeres. Para ello, se han utilizado indicadores
tales como: ingresos, el ndice de Feminidad de la Po-
breza y el porcentaje de mujeres que reside en hogares
pobres, que permitieron observar las brechas de des-
igualdad de gnero en torno a la situacin de pobreza
entre hombres y mujeres del Paraguay.
Con el fn de acotar la poblacin estudiada, se ha
enfocado en las mujeres benefciarias del programa
social de combate a la pobreza Tekopor y se han iden-
tifcado las principales desigualdades que afrontan
respecto al acceso, las oportunidades y el control de
los recursos. Adems, se han descrito las principales
difcultades por las que pasan las mujeres respecto a su
condicin (ya que asumen los tres roles), su posicin
(subordinada) respecto al hombre, sus necesidades
prcticas (mayor apoyo estatal) y sus intereses estra-
tgicos en mbitos como la formacin/educacin, la
autonoma econmica y el empoderamiento poltico.
Los programas sociales de combate a la pobreza im-
plementados en la actualidad en el pas requieren una
revisin exhaustiva de sus estrategias y acciones, desde
su diseo hasta su implementacin bajo una perspec-
tiva de gnero que permita considerar las diferencias
existentes entre hombres y mujeres en situacin de po-
breza. Con el fn de realizar los ajustes necesarios y las
alianzas estratgicas que permitan incorporar la trans-
versalizacin de gnero, no slo a nivel de los progra-
mas sino a nivel de polticas pblicas en mbitos como
salud, educacin, formacin, autonoma econmica y
empoderamiento poltico.
El caso paraguayo muestra la necesidad de una revi-
sin de las polticas pblicas dirigidas a las mujeres (no
slo en situacin de pobreza), por parte de los policy
makers, tanto gobernantes como legisladores y actores
polticos de relevancia, con el objetivo de apuntar a un
cambio de enfoque que permita la transversalizacin
de gnero en distintas acciones y entidades pblicas.
Actualmente, las acciones y las polticas pblicas
se encuentran desarticuladas respecto a la atencin de
los problemas de las mujeres y el tema del gnero es
poco conocido y debatido ms all de los crculos po-
lticos o acadmicos interesados en l.
Tanto la Academia como la sociedad civil tienen
un papel relevante para promover el conocimiento, el
debate y la refexin sobre cuestiones de gnero (no
slo de pobreza sino tambin de violencia, participa-
cin poltica, autonoma econmica, entre otros) para
instalar nuevamente14 el tema en la agenda pblica
del Gobierno. Esta necesidad tiene por objetivo lograr
transformar las polticas pblicas actuales hacia polti-
cas de gnero transformativas que permitan lograr la
igualdad sustantiva de las mujeres paraguayas.
6
14 Se dice nuevamente, porque a inicios de la transicin democrtica (en
la dcada de 1990) el tema fue insertndose en la agenda poltica gracias
a los movimientos de mujeres paraguayas. Entre sus logros se destacan:
cambios y avances legislativos en temas de igualdad de gnero y combate a
la violencia de gnero, ratifcacin de convenios internacionales, la creacin
de la Secretara de la Mujer, entre otros.
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Erradicacin de la violencia
contra las mujeres
Eradication of violence against women
5
Cursa actualmente el ltimo ao de Historia
y prepara su tesina de grado de Sociologa en
la Universidad Catlica de Asuncin.
Correo-e. vicotg@gmail.com
Victoria Taboada Gmez
Violencia contra la mujer, transversalidad de la perseciva de gnero,
esrucura cultural
Violence agains women, gender mainsreaming, cultural srucure
Este artculo analiza indicadores de violencia contra las
mujeres para describir el escenario social frente a las
posibilidades de creacin y ejecucin de polticas pblicas.
Tiene en cuenta la presentacin del proyecto de Ley Integral
contra la Violencia hacia las Mujeres, actualmente en estudio
en la Cmara de Diputados. Finalmente, plantea acciones
concretas para desconstruir estructuras culturales excluyentes
y discriminatorias, dado que el gnero es un mandato
cultural. La elaboracin de polticas pblicas que reconozcan
y respondan a la situacin de violencia que sufren las mujeres,
en todas sus variables, implica la transversalizacin de la
perspectiva de gnero en la totalidad de su estructura.
BIBLID
This paper analyzes indicators of violence against women to
describe the social scene in front of the possibilities of creating
and implementing public policy. Looks at the presentation
of the draf Law against Violence against Women, currently
under consideration in the National Congress. Finally,it
proposes concrete actions to deconstruct exclusionary and
discriminatory cultural structures, given that gender is a cultural
mandate. The development of public policies that recognize and
respond to the violence sufered by women in all its variables,
involves the mainstreaming of gender in all its structure.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1
2
Introduccin
La violencia contra las mujeres es un fenmeno que
surge de un sistema cultural de dominacin que hist-
ricamente ha asignado el lugar que hombres y mujeres
deben ocupar en la sociedad, as como los roles que
deben cumplir. Este sistema reproduce modelos de
comportamiento y parmetros de juicio que son trans-
mitidos en todas las culturas de diferentes maneras y
con diferentes matices.
La confguracin de la sociedad, incluida la para-
guaya, es androcntrica, lo cual signifca que la fgura
dominante es el hombre. Esto tiene consecuencias tan-
to para hombres como para mujeres ya que la violencia
inherente de cualquier sistema de dominacin afecta
la libertad individual de todos los miembros de la so-
ciedad. Ahora bien, esta confguracin androcntrica
promueve un tipo especial de violencia para mantener
aquella relacin de poder que genera. Esta es la violen-
cia hacia las mujeres quienes son ubicadas como fgu-
ras dominadas de la sociedad.
En este artculo se analizan ciertos indicadores de
violencia hacia las mujeres y se presenta una muestra
del escenario en la sociedad civil frente a las posibi-
lidades de creacin y ejecucin de polticas pblicas
de violencia de gnero. Se toma la presentacin del
Proyecto de Ley Integral contra la Violencia hacia las
Mujeres, actualmente en estudio en la Cmara de Di-
putados, como oportunidad para el anlisis de las reac-
ciones que suscita el tema.
La asignacin cultural de roles a cada sexo se refere
a la construccin del gnero masculino y del gnero fe-
menino. En un sistema de dominacin patriarcal tan-
to hombres como mujeres son ubicados en un lugar u
otro. Las mujeres en toda su diversidad se encuentran
en una situacin de vulnerabilidad por dems peligro-
sa. Aquellos que pretenden salirse sufren violencia o
algn tipo de represin.
Hoy en da, sin embargo, importantes avances han
sido logrados a favor de la construccin de una socie-
dad igualitaria. Vale recordar que el sistema de domi-
nacin no incumbe nicamente a la discriminacin
de gnero, sino tambin promueve otras relaciones
asimtricas en todas las esferas humanas que se repro-
ducen cotidianamente.
Diferentes grupos humanos han asumido la tarea
de contestar patrones de discriminacin a travs de
la denuncia de los mismos en un primer momento y,
luego, a travs de acciones concretas para la reivindica-
cin de los derechos. Es as que la lucha por la igualdad
de gnero se encuentra inserta en un ideal ms amplio
que cuestiona el status quo y plantea una realidad al-
ternativa enfocada en la reforma de las relaciones so-
ciales.
Descubrir el fenmeno de la violencia de gnero no
es cuestin fcil. Justamente, el sistema se ha encarga-
do de ocultar esta realidad a travs de la naturaleza y la
cultura. Ambas dimensiones son incluso contradicto-
rias, pero de hecho, estos son los argumentos ms fre-
cuentes que justifcan la violencia contra las mujeres:
Es normal que la mujer se quede en casa para cuidar
a los hijos. Es normal que la mujer haga la limpieza.
Es normal que la mujer suspenda su crecimiento
profesional para apoyar a su marido. Es normal que
la mujer se encargue de los eventos sociales y deje las
cuestiones de negocios al hombre. Es normal que una
mujer empresaria sea novedad. Es normal que la mujer
no se involucre en la poltica. Es normal que una mujer
presidenta sea un hecho extraordinario. Es normal
que la mujer exponga su cuerpo porque representa
la belleza. Es normal que desconocidos hablen sobre
las partes corporales de la mujer para expresarles sus
deseos carnales y subirles la autoestima. Es normal que
la mujer deba subir al mximo el volumen de su mp4
para no escuchar comentarios desagradables dirigidos
a ella en la calle. Es normal que un hombre controle a
su mujer. Es normal que un hombre pegue de tanto en
tanto a su mujer. Es normal que una mujer merezca
ser golpeada. Si una mujer se encuentra en la calle sola
a deshora es normal que la violen. Si una mujer viste
ropas llamativas es normal que la violen. Es normal
que una mujer muera en manos de su pareja.
2
Dnde cae la lnea entre lo normal, natural, acep-
tado y lo inaceptable, abusivo? Quin la ha trazado?
No se trata de criticar un modo de vida u otro, ya que
todos los roles son vlidos y necesarios. Lo que la teo-
ra de gnero critica, por el contrario, es la asignacin
arbitraria de dichos roles a cada gnero y sobre todo
la violencia que genera ubicar a uno de ellos en una
situacin de inferioridad. Esta asignacin es arbitraria
porque es excluyente: la misma no colabora con una
distribucin igualitaria de derechos y deberes sino que
circunscribe a ambos gneros a lugares y funciones
especfcos; reprimiendo el desarrollo individual en
todos los mbitos posibles de la vida cotidiana. Hoy,
esta asignacin est siendo cuestionada y enfrentada
en ciertos espacios ms que en otros, pero la estruc-
tura de poder subyacente sigue proyectando sus con-
secuencias.
La existencia de la fgura del hombre masculino,
occidental, sano, blanco y heterosexual como fgura
dominante ideal implica que la construccin histrica
cultural que dio lugar a esta fgura instal un parme-
tro de medicin y de control para toda la humanidad.
Esta fgura se ubica como modelo y todas las dems va-
riantes son minoras excluidas de una forma u otra, en
un espacio u otro, en un momento histrico u otro. En
igual medida, esa fgura masculina se ve restringida en
el comportamiento que debe mantener. La sumisin
de grupos diferentes supone que los mismos poseen
una debilidad inherente, de lo cual se sirve el sistema
instalado de dominacin. La diversidad -en el amplio
sentido de la palabra- se torna en una amenaza desde
el momento en el que el mismo control no funciona
para todos por igual, crendose mecanismos de repre-
sin para tal diversidad.
La teora de gnero se ocupa especfcamente de las
diferencias referidas al gnero, pero sus modelos teri-
cos tambin se alimentan de otras teoras e ideologas
preocupadas por la discriminacin, como la etnicidad,
la clase, la raza, etc., con las que tambin colabora, me-
diante una visin holstica y transversal de la diversi-
dad humana. La teora se refere al concepto de gnero
como la construccin de una identidad para cada sexo
basada en la asignacin cultural, social e histrica de
roles especfcos para cada uno. Pretende visibilizar la
asimetra de poder existente entre uno y otro, la cual
se genera mediante la regulacin de un tipo de rela-
cin institucionalizada que ubica al gnero femenino
en una posicin subordinada o de desventaja.
Visibilizar lo invisible
Segn Arroyo Vargas (1992), la violencia hacia las
mujeres no es un fenmeno aislado, sino que se ubi-
ca en un sistema cultural que la genera y la reproduce.
Este sistema da lugar a jerarquizaciones sociales que
condicionan el acceso a bienes y derechos, generando
situaciones de desventaja social parcial o total. El ac-
ceso a los mismos es cada vez ms difcil, segn el lu-
gar ocupado en la pirmide social, que de abajo hacia
arriba ubica categoras de clasifcacin. Estas decidi-
rn sobre el goce efectivo de los derechos humanos as
como tambin estructurar el tipo de relaciones socia-
les dominante. Las mismas responden a la condicin
de clase, de raza, de etnia, de orientacin sexual, de
capacidad fsica, de sexo, de edad, etc. Puede decirse
entonces que la violencia hacia las mujeres parte de
una violencia estructural o sistmica.
0 a 13
14 a 17
18 a 29
30 a 39
40 49
50 a 69
60 o ms
ignorado
La teora de gnero pone en tela de juicio creencias
instaladas en la estructura social que justifcan, avalan,
niegan y reproducen tal diferencia de poder. Gene-
ralmente, estas creencias se basan en el mito sobre la
humana igualdad de los desiguales (Lagarde, 1998), el
cual se refere a la igualdad natural de los hombres y
las mujeres, siendo ambos naturalmente necesarios y
provenientes de la misma evolucin. Paradjicamente,
esta misma ley natural se refere a que existen carac-
tersticas, mbitos y roles exclusivos para uno y otro
sexo, por ende, desigualdades naturales. As, mediante
la primera premisa, niegan cualquier discriminacin
mientras que, mediante la segunda premisa, justifcan
acciones de exclusin.
La diversidad que implica la existencia de gneros
ha sido malinterpretada como una condicin sufcien-
te para justifcar desigualdades que, siendo asumidas
Grfico 1. Casos de coaccin sexual
por sexo, segn grupos de edad
Fuente: Observatorio de Gnero del Poder Judicial
http://www.pj.gov.py/contenido/537-observatorio-de-genero/537
0
Nmero
de casos
G
r
u
p
o
s

d
e

e
d
a
d

120 60 180 30 150 90
mujeres
hombres
Grfico 2. Tentativa de coaccin
sexual por ao y sexo
2010
2011
0
Nmero
de casos 120 60 180 30 150 90
mujeres
hombres
como naturales, reproducen estereotipos tanto para
los hombres como para las mujeres. En un sistema de
poder dicotmico el gnero femenino queda excluido
de las esferas de poder y de decisin.
Esta condicin de desventaja ha sido comprobada
ampliamente y siempre resulta esclarecedor observar
algunos nmeros referidos a la realidad nacional.
El Grfco 1 distingue los casos de coaccin sexual
por sexo, segn grupos de edad. La diferencia en-
contrada en la frecuencia de los grupos de hombres
y mujeres es radical. Los casos de coaccin son ms
numerosos en los rangos de edad temprana, ya que
se combina otra variable de vulnerabilidad, cual es la
niez. En los dos primeros rangos, es decir, de 0 a 17
aos, se observa la presencia de poblacin masculina,
la que desaparece a partir de los 18 aos, siendo la po-
blacin femenina la vctima exclusiva.
En el Grfco 2 se observa la tentativa de coaccin
sexual, es decir, que el nmero de casos refeja las
denuncias de coaccin sexual que no se concretaron.
Vale aclarar que a pesar de esto, la tentativa ya implica
la perpetracin de otros tipos de violencia. Es de no-
tar el aumento de casos del 2010 al 2011 en los casos
de vctimas femeninas y el descenso en casos de vc-
timas masculinas. Debe tenerse en mente las fallas del
sistema en lo que respecta a la sistematizacin de las
denuncias as como su mismo aumento.
Grfico 3. Asimetra de gnero en la
distribucin de ingresos en poblacin urbana
Grfico 4. Asimetra de gnero en la
distribucin de ingresos en poblacin rural
Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe
http://www.cepal.org/oig/
1990
1994
1997
1999
2002
2005
2008
2010
1999
2002
2005
2008
2010
0 0 40 40 20 20
41,5
35,7
35,4
36,4 53,5
33,8 47,2
32,6 46,9
32,6 44,2
33,3 48,3
9,0
7,6
10,6
14,4 23,9
15,3 20,3
12,1 21,1
12,3 19,5
13,4 20,9
10 10 50 50 60 30 30
mujeres
hombres
mujeres
hombres
En el mbito econmico, en los Grfcos 3 y 4 se
observa la asimetra de gnero en la distribucin de
los ingresos, distinguindose por sexo la poblacin sin
ingresos propios. El primer grfco se refere a la po-
blacin urbana y el segundo a la poblacin rural. Las
cifras que indican el nivel de autonoma econmica (y
ulteriormente fsica) de las mujeres hacen pensar en
las condiciones de acceso al trabajo y a una remune-
racin justa, as como en las consecuencias del impe-
dimento de generar y gerenciar recursos materiales y
fnancieros propios.
Observando el detalle de los ingresos, consideran-
do nicamente la poblacin que s percibe ingresos,
en el Grfco 5 se evidencia una sostenida desigual-
dad en el monto del ingreso por mes entre sexos. La
desigualdad se mantiene tanto en la poblacin urba-
na como rural, as como en la Capital y el departa-
mento central, por lo que el tipo de trabajo o de mer-
cado no puede contarse como la variable justifcativa
de esta diferencia.
GRFICO 5. Promedio de ingreso mensual
(g/ miles) por rea de residencia, segn sexo
GRFICO 6. Tasa de analfabetismo por sexo (%)
Obs. no incluye los departamentos de Boquern y Alto Paraguay
Fuente: DGEEC, 2011
Total
Urbana
Rural
Asuncin
Central
Total
Hombres
Mujeres
0
0
2.000
3
1.000
1 2
500 2.500
4
3.000
6 5
1.500
mujeres
hombres
Con respecto a la educacin, fundamental para el
acceso a bienes y servicios bsicos as como para el
crecimiento personal y profesional, se observa en los
Grfcos 6 y 7 que la poblacin femenina an represen-
ta tasas inferiores de alfabetismo y de aos de estudio.
No puede ignorarse la diferencia existente entre el rea
urbana y el rea rural, donde es notable la situacin de
desventaja de la poblacin rural para ambos sexos.
4,7
GRFICO 7. Promedio de aos de estudio de
la poblacin de 25 aos y ms de edad
Obs. no incluye los departamentos de Boquern y Alto Paraguay
Fuente: DGEEC, 2011
Total
Urbana
Rural
0 6 2 4 8 12 10
mujeres
hombres
8,0
9,4
5,6
8,3
9,8
6,0
3,8
5,6
GRFICO 8. Porcentaje de mujeres con rango
de ministras (tres ltimos periodos)
i
ii
iii
0 % 50 25 75 100
mujeres
hombres
11,9 88,1
En cuanto al mbito poltico, en los siguientes Gr-
fcos 8, 9 y 10 es posible visualizar la distribucin de
cargos por sexo en los tres poderes del Estado. Estas
cifras indican la participacin de las mujeres en mbi-
tos pblicos referidos a la administracin del Estado.
Esta participacin es de vital importancia para poder
hablar realmente de la representacin de las mismas
en espacios de decisin y de infuencia. Debe tenerse
en cuenta las condiciones de acceso a los cargos, las
cuotas de representacin y las consideraciones parti-
culares que hacen referencia al contexto especfco de
las mujeres, que as como en todos los dems espacios
laborales, infuyen en su competitividad y desempeo.
An si en la teora se garantizan los derechos laborales
de ambos sexos por igual, en la realidad las mujeres
deben superar obstculos impuestos por sus mltiples
roles que con frecuencia entorpecen el desarrollo de su
rol laboral productivo.
29,8
14,7
70,2
85,3
GRFICO 9. Porcentaje de bancas en la Cmara
de Diputados ocupadas por mujeres
GRFICO 10. Porcentaje de mujeres en
cargos en los tribunales de Justicia
1990
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0 %
% 0
12
20
6
12,5
12,5
12,5 22
22 12,5
12,5
10
10
10
10
8,8 11
11
11
11
11
11
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
5,6 0
0
0
0
0
0
3 15
30
9
10
A partir del Grfco 9, se puede decir que se sostie-
ne un leve pero estable crecimiento de la participacin
femenina en el Congreso Nacional, sin olvidar que la
misma sigue siendo ampliamente inferior con respec-
to a la participacin masculina.
A partir del Grfco 10, se observa un considerable
crecimiento en dos momentos en los que el mismo se
ha visto duplicado. Al igual que en los dems poderes,
empero, en el Poder Judicial, la proporcin de la par-
ticipacin masculina y femenina sigue siendo desigual.
No es coincidencia que 1 de cada 3 mujeres en el
mundo sufra violencia fsica o sexual en algn mo-
mento de su vida1. A pesar de las cifras, en espacios
de considerable importancia, persiste la intencin de
negar que las diferencias presentadas por los grfcos
tengan su origen causal en la asimetra de gnero.
La falta de datos estadsticos unifcados y accesi-
bles es una gran falencia del sistema de instituciones
pblicas nacionales. Es un factor ms para la consoli-
dacin de la violencia contra las mujeres y la perpetua-
cin de espacios conservadores que la siguen negando.
Por un lado, se constatan altos niveles de subregistros,
lo que no slo impide la visualizacin del estado real
del fenmeno, sino que tambin entorpece la toma de
decisiones polticas rpidas y adecuadas a la realidad.
Por otro lado, existen defciencias en cuanto a la ela-
boracin de indicadores especfcos que refejen otros
mbitos de discriminacin y violencia. Hoy, son me-
nos evidentes que la violencia fsica o la distribucin
de cargos otros indicadores como la distribucin del
tiempo y de responsabilidades, la frecuencia de enfer-
medades, la titularidad del patrimonio, etc.
Resulta peligrosa la negacin de la discriminacin
de las mujeres alegando razones tcnicas o adoptando
actitudes cerradas a los cuestionamientos. Debe asu-
mirse con seriedad que la existencia de leyes, normas
e incluso cartas magnas no es sufciente para su real
consecucin. Si bien, es un importante avance contar
con estos instrumentos a nivel formal, y sin negar el
gran avance que los mismos propulsaron, no puede
pretenderse que la vigencia de los mismos solucione
los problemas reales de las mujeres. Existen an va-
riables elegantemente escondidas que impiden el real
provecho de los derechos ganados. Si bien esta falta
de aprovechamiento es burlonamente tomada como
incapacidad, lo que realmente se ve, desde una pers-
pectiva de gnero, es que las condiciones de acceso a la
justicia no son sufcientemente igualitarias. Asumien-
do la diversidad valiosa de las mujeres y otros grupos
humanos, hoy, en situacin de vulnerabilidad, si existe
un real inters en alcanzar la igualdad debe contem-
plarse la realidad y las variables que siguen impidiendo
este objetivo.
Anunciar que todos y todas tienen los mismos de-
rechos no es sufciente, ya que no todos gozan de las
mismas circunstancias ni deben superar los mismos
obstculos. Un verdadero Estado de derecho acoge
la diversidad y se preocupa por crear los mecanismos
necesarios para que desde todos los lugares sea efecti-
vamente posible acceder a la justicia.
La elaboracin de polticas pblicas que primera-
mente reconozcan y luego respondan a la situacin
de violencia que sufren las mujeres, en todas sus va-
riables, implica la transversalizacin de la perspecti-
va de gnero en la totalidad de su estructura.
As como rige el principio de igualdad y no discri-
minacin, las polticas delineadas con la pretensin
de aplicar los principios fundamentales no pueden
evitar buscar, en las estructuras mismas del sistema
que las genera, las razones por las cuales siguen re-
producindose acciones de discriminacin en el seno
de la sociedad.
El Paraguay ha ratifcado importantes instrumentos
internacionales a favor de la no discriminacin y la de-
fensa de los derechos de las mujeres, entre los que se des-
tacan la Declaracin Universal de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas (1948), el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (1992), el Pacto Internacio-
nal de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas
de Discriminacin Contra la Mujer (1986) y su Proto-
colo facultativo, la Convencin Americana sobre Dere-
chos Humanos Pacto San Jos de Costa Rica (1989) y
la Convencin Interamericana para prevenir, sancionar
y erradicar la violencia contra la mujer o Convencin
Belm do Para (1995), entre otros.
Vale la pena retomar algunos conceptos fundamen-
tales de los instrumentos ratifcados por el Paraguay
para colocar en perspectiva la complejidad del fen-
meno abordado. Aunque en su fundamento ideolgico,
1 Segn Margaret Chan, directora general de la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), estos hallazgos envan un mensaje poderoso: que la violencia
contra las mujeres es un problema de salud mundial de proporciones
epidmicas (OMS, 2013).
3
el mismo es universal, existe bajo diferentes formas y
expresiones en cada cultura.
() La expresin discriminacin contra la mujer
denotar toda distincin, exclusin o restriccin basa-
da en el sexo que tenga por objeto o por resultado me-
noscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
por la mujer, independientemente de su estado civil,
sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de
los derechos humanos y las libertades fundamentales
en las esferas poltica, econmica, social, cultural y ci-
vil o de cualquier otra esfera (artculo 1. de la Con-
vencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Contra la Mujer).
3
cia desconoce la situacin de vulnerabilidad en la que
se encuentra el gnero femenino, por lo que desde esta
perspectiva tomar medidas especiales para garantizar
su acceso a la justicia perjudicara al otro gnero. Esta
concepcin binaria y excluyente podra demostrar una
visin de la realidad basada en una ideologa de poder:
el patriarcado.
Mucho se ha dicho y se seguir diciendo sobre este
concepto. Es posible, sin embargo, rescatar lo esencial
del mismo basndose en defniciones propuestas por
Astelarra (2005) que caracterizan al patriarcado como
la transformacin de complementariedad entre los se-
xos a una radical asimetra, que aument la distancia
entre mujeres y hombres, impuso el poder de dominio
de uno sobre el otro, llevndolos a la negacin de lo
que tenan de semejantes y en comn: su pertenencia
a la humanidad. Esta ideologa separ los universos
masculino y femenino de manera excluyente, estable-
ciendo adems una relacin de dominacin entre am-
bos universos.
Respecto a la sociedad civil organizada y especiali-
zada en temas de derechos humanos y derechos de las
mujeres, la misma enfatiz sus crticas hacia el proceso
de elaboracin del proyecto de ley. Reclamaron la falta
de apertura de dicho proceso y la falta de la partici-
pacin de organizaciones civiles que se especializan
en la defensa de los derechos de las mujeres. Adems
El derecho de toda mujer a una vida libre de vio-
lencia incluye, entre otros: a. el derecho de la mujer a
ser libre de toda forma de discriminacin, y b. el dere-
cho de la mujer a ser valorada y educada libre de pa-
trones estereotipados de comportamiento y prcticas
sociales y culturales basadas en conceptos de inferiori-
dad o subordinacin (Artculo 6. de la Convencin
Belem do Para).
Cabe refexionar ahora cul es la reaccin del Esta-
do paraguayo frente a los acuciantes ndices de violen-
cia basada en gnero y, sobre todo, cul es la reaccin y
el posicionamiento de la sociedad en general.
Proyecto de Ley Integral contra
la Violencia hacia las Mujeres
La presentacin de este proyecto de ley ha sido un in-
teresante evento para medir la reaccin de la sociedad
paraguaya frente a la problemtica de la discrimina-
cin por gnero y la violencia hacia las mujeres. El
mismo fue redactado por una Comisin conformada
por representantes de los tres poderes del Estado, e in-
gres a la Cmara de Diputados en noviembre del 2012.
No compete a este ensayo evaluar el contenido del
proyecto sino ms bien se trata de analizar cmo la so-
ciedad paraguaya ha respondido al mismo. Debido a la
novedad del proyecto, temas referidos a la violencia de
gnero fueron mediatizados, lo que result en un mo-
mento oportuno para analizar las opiniones suscitadas
sobre el tema.
Si bien existen variadas respuestas y reacciones es
posible identifcar las ms frecuentes por parte de dife-
rentes sectores de la sociedad.
La comunidad jurdica fue uno de los primeros sec-
tores en hacer eco del proyecto de ley. Apunt no sola-
mente a cuestiones tcnicas y de forma, sino tambin
a cuestiones de fondo referidas a la justifcacin mis-
ma de ciertos artculos e incluso a la del proyecto en s.
Entre otras cosas, segn reconocidos juristas y otras
personas con opiniones afnes, el proyecto de ley sera
discriminatorio. Crear una ley especfca para las mu-
jeres implica, para estas personas, discriminar al otro
gnero. Esta interpretacin reproducida con frecuen-
expresaron su desacuerdo con las bases tericas del
proyecto y el enfoque ideolgico del mismo. A partir
de estas reacciones se evidencia la prctica cvica de
las mencionadas organizaciones y el empoderamiento
correspondiente a este ejercicio. Las mismas no slo
han demostrado una alta capacidad de organizacin y
actualizacin en el seno de sus organizaciones y en la
red conformada entre ellas, sino tambin se han ubi-
cado como interlocutoras directas con el Estado. Con
respecto a las crticas tericas e ideolgicas, las mismas
no demuestran nicamente un importante ejercicio de
la libertad de expresin y disidencia, sino tambin un
ejercicio de refexin especializado. Se rescata adems
que aquel ejercicio de preparacin y refexin terica
y crtica ha encontrado vas de canalizacin hacia el
plano prctico y de incidencia pblica a travs de las
estructuras de organizacin civil, que por dems cuen-
tan con una trayectoria y estabilidad comprobables.
Sectores de la sociedad civil no organizada ni es-
pecializada en el tema de violencia de gnero tambin
han encontrado canales de expresin. Sobre todo a
partir de la mediatizacin del proyecto de ley bajo el
apelativo de Ley Antipiropos, se ha suscitado una
cadena de reacciones y opiniones tanto a favor como
en contra del proyecto de ley, partiendo sobre todo de
una interpretacin publicitada de uno de los 203 art-
culos del proyecto referido al Acoso callejero. Abun-
dantes fueron los descalifcativos y las burlas por parte
de mujeres y hombres, que en una gran y preocupante
proporcin interpretaron acoso callejero como pi-
ropos. La verdadera intencin de los medios de pren-
sa de divulgar el artculo 66 bajo esta interpretacin no
cabe en estas refexiones. Igualmente es posible men-
cionar la participacin de algunos medios que convo-
caron a expertos juristas y en ciertos casos convocaron
tambin a la comisin redactora del proyecto. Ms all
de todo esto, lo que realmente merece ser analizado
con preocupacin es la reaccin refejo de las masas en
general, aquella que se mostr en los medios masivos
de comunicacin: sin detenimiento alguno en la eva-
luacin de las fuentes, o simplemente para una mni-
ma refexin (aunque sea lgica) sobre la informacin
recibida, numerosas personas engulleron los mensajes
sobre la Ley Antipiropos sin ningn cuestionamien-
to. Esta falta de pensamiento crtico es peligrosa en un
contexto democrtico y debilita profundamente el po-
der de la ciudadana como protagonista de un Estado
de derecho.
Por otro lado y ms all de las varias interpretacio-
nes del proyecto de ley, se descubrieron importantes
opiniones sobre los piropos y otras cuestiones referen-
tes al lugar de la mujer en la sociedad. Por ejemplo, se
asoci la libertad de expresin con la libertad de que
un desconocido haga comentarios explcitos con con-
notacin sexual a una desconocida en la va pblica;
as tambin, se justifc esta costumbre diciendo que
la misma era parte de nuestro folklore, y por ende
las mujeres deberan tolerarla, quererla, o desorla y
cambiarse de vereda ante cualquier incomodidad, ya
que el hombre debe ejercer su libertad de expresin
bajo la forma que la cultura le ha enseado. Tampo-
co faltaron los comentarios referidos a la prdida de
tiempo que implicaba la elaboracin y tratamiento de
leyes sobre este tema, habiendo tantos otros problemas
serios y reales. Estas reacciones son una muestra de
la existencia de una cultura patriarcal en la sociedad
paraguaya, evidenciada por el simple hecho de que las
mujeres no son estimadas en la misma medida que los
hombres: son ellas las que deben tolerar incomodida-
des, y son ellas las que deben postergar el reclamo de
las injusticias que sufren. Esta estimacin se regula
culturalmente, por lo que no puede decirse que la dis-
criminacin y la violencia contra las mujeres proven-
ga exclusivamente del gnero masculino: la misma se
genera y se reproduce culturalmente a travs de todas
las instituciones sociales, lase, el Estado, la familia,
la Iglesia, el folclore, el idioma, etc. Vale decir que la
visibilizacin de la violencia de gnero en el seno de
las sociedades es un ejercicio de pensamiento crtico,
ya que como lo explica Lagarde (1998:17), la confor-
macin de la humanidad por mujeres y hombres se ve
obstaculizada por el sexismo que atraviesa el mundo
contemporneo y se expresa en polticas, formas de
relacin y comportamiento, en actitudes y acciones
entre las personas, as como de las instituciones hacia
las personas. Nuestra cultura es sexista en contenidos
y grados en ocasiones sutiles e imperceptibles, pero
graves, y en otras es sexista de manera explcita, con-
tundente e innegable.
4
4.1
El panorama no es tan pesimista al recordar el tra-
bajo de las organizaciones feministas y de derechos
humanos, as como la creciente ocupacin de espa-
cios pblicos por parte de individualidades que s han
desarrollado una actitud crtica promoviendo denun-
4
enriquecimiento y empoderamiento de la diversidad
humana. Tal proceso va de la mano de polticas pbli-
cas que enmarcan formalmente tales procesos, ya que
estos precisan de una normativa que les d lugar y los
defenda. Es as que los cambios culturales necesarios
para ver y luchar por la erradicacin de la violencia
hacia las mujeres van entrelazados con la promocin
de los correspondientes cambios estructurales del apa-
rato estatal.
La educacin es el ncleo central a partir del cual
puede pensarse en una reforma de las relaciones so-
ciales. Las resistencias naturales de todo proceso de
cambio necesitan ser canalizadas mediante una edu-
cacin que tampoco las reprima, sino que las tome en
cuenta y las reformule mediante un camino de estudio
comprensivo de la realidad. Lo que se busca es pasar
a una nueva forma de concebir las relaciones sociales
que no sean impuestas sino que se construyan en base
del reconocimiento del otro y de la otra como persona,
conectando todas las esferas de la vida humana.
Como refexin fnal merecen ser consideradas las
palabras de una de las protagonistas de la historia pa-
raguaya, una feminista que ha sabido marcar pautas en
defensa de sus derechos individuales y los de su gnero,
mientras se formaba y luchaba por un pas ms demo-
crtico. Serafna Dvalos escribe, en 1907, en su tesis
Humanismo:

Sera una tarea vana pretender que los ciudadanos
alimenten sentimientos de justicia y de estricta igual-
dad en la vida social, cuando en el hogar respiran los
miasmas2 venenosos de la tirana, la esclavitud y el
despotismo. La moral privada, informa necesariamen-
4.1
Conclusin
Construccin de polticas pblicas
sensibles a la perspectiva de gnero
La formulacin y ejecucin de polticas pblicas refe-
ridas a la reduccin de la desigualdad entre hombres y
mujeres y, por ende, para la erradicacin y la preven-
cin de la violencia contra las mujeres es uno de los
mayores desafos para el Estado.
En primer lugar, los esfuerzos deben concentrarse
en nombrar esta necesidad que sigue disimulada, des-
preciada, olvidada e incluso negada cuando se trata de
enlistar los temas para delinear imperativos de planes
y programas de polticas pblicas. La formulacin ex-
plcita de este delineamiento es tan importante como
el contenido de la poltica en s. Luego, la misma se
conforma como una poltica transversal ya que al per-
tenecer al mbito de las relaciones humanas, las po-
lticas pblicas referentes a la igualdad de gnero no
pueden dejar de contemplarse a la hora de trabajar en
otros mbitos: pblico, privado, econmico, social, la-
boral, poltico, educativo, cultural, familiar, etc.
En segundo lugar, debe darse un trabajo articulado
entre los diferentes sectores de la sociedad para tratar
la educacin, que es un eje fundamental, no solamente
con respecto al tema de igualdad de gnero, sino tam-
bin con respecto al trabajo, que debe centrarse en la
formacin de conciencia crtica. El Estado, a travs
del cumplimiento de las garantas de seguridad bsi-
ca, debe demostrar inters por lograr el bienestar de la
poblacin. Sin una sociedad formada y consciente de
su propia situacin tampoco ser posible la creacin e
implementacin de polticas pblicas adecuadas para
el mejoramiento de la igualdad de gnero.
Todo proceso que implique crticas y cambios cul-
turales es un proceso largo. La historia demuestra, sin
embargo, que las sociedades se desarrollan en base al
cias contra la discriminacin hacia las mujeres. Otros
sectores de la sociedad que se ocupan de formarse y
cuestionar creencias y costumbres altamente nocivas
tambin componen una fuerza social favorable a la de-
construccin de premisas discriminatorias.
2 N.E. Efuvio o emanacin perjudicial que se desprende de cuerpos enfermos,
substancias en descomposicin o aguas estancadas. Enciclopedia Universal
Sopena (1963), Tomo 6. [Entrada: miasma]
te a la moral social; la cultura del hogar trasciende in-
faliblemente al medio social; de ah el poder de la edu-
cacin domstica contra la cual triunfan muy difcil y
paulatinamente las doctrinas ms liberales predicadas
en la ctedra, la prensa y el libro. As, si queremos un
pas verdaderamente democrtico en que la libertad,
la justicia y la igualdad, sean hermosas realidades, de-
bemos empezar por organizar el hogar sobre la base
de una perfecta igualdad, como ser indudablemente
el hogar del porvenir en que ambos conyugues sern
personas conscientes y autnomas en que desapare-
cer, para el bien del gnero humano, esa vergonzosa
situacin del repugnante consorcio del amo y la escla-
va. Y en todo caso, se impone este deber por parte de
todos: porque as lo exige la personalidad de la mujer
(Dvalos, 2007).
4.2 Algunas acciones concretas
para la agenda pblica
Tomando como base los delineamientos ideolgicos
presentados, es posible plantear algunos ejemplos de
acciones concretas que ayudaran a prevenir y erra-
dicar la violencia contra las mujeres. El logro de este
objetivo precisa fundamentalmente que estas acciones
apunten a desconstruir estructuras culturales exclu-
yentes y discriminatorias, dado que el gnero es un
mandato cultural, el elemento de transformacin tam-
bin reside en la cultura (Lamas, 2013). A partir de este
proceso de cambio ser posible concebir una vida libre
de violencia en todos los mbitos del desarrollo huma-
no: sexo, clase, etnia, raza, etnia, discapacidad, edad,
orientacin religiosa, opcin sexual, etc. A continua-
cin se identifcan las reas de accin.
Generacin de espacios de investigacin y for-
macin: Es imprescindible consolidar espacios
acadmicos formales e informales destinados a
profundizar conocimientos histricos, sociales,
econmicos, culturales, mdicos, jurdicos y de
otras reas desde la perspectiva de gnero, para lo
cual se precisar una formacin especializada de
investigadores. La participacin en estos espacios
se incentivar gracias a que la produccin generada
se tomar en cuenta en la toma de decisiones me-
diante canales institucionalizados de cooperacin
entre los espacios acadmico y poltico.
Sistematizacin de informacin estadstica: La
toma de decisiones polticas y otras medidas de
accin no sern posible sin la disponibilidad de in-
formaciones actualizadas y precisas. Las instancias
de recoleccin de informacin (ya sean rganos
pblicos o privados) deben hacerlo de manera sis-
tematizada y unifcada, para luego crear un banco
de datos de fcil y libre acceso. Para esto, dichas
instancias habrn sido identifcadas asumiendo el
compromiso de generar peridicamente los datos
necesarios para evaluar indicadores preestableci-
dos.
Educacin formal inclusiva con perspectiva de
gnero: La ausencia de ctedras o seminarios so-
bre estudios de gnero indica que la problemtica
an es desconocida como sistema de conocimien-
to. Incluir estos estudios en las mallas curriculares
de colegios y universidades implicara el ejercicio
del hbito de refexin y crtica sobre cuestiones
fundamentales como la cultura, las relaciones hu-
manas, la historia, el cuerpo, etc. por parte de la
juventud. La consideracin de esta franja etaria no
solamente conlleva a un empoderamiento de la
misma gracias a la enseanza de herramientas ana-
lticas, sino tambin implica un efecto catalizador
del pensamiento inclusivo.
Acciones de concientizacin: Los espacios p-
blicos deben ser aprovechados para informar a la
ciudadana sobre los ndices de violencia en sus
diferentes tipos y sobre las medidas de accin con-
cretas para luchar contra este problema. Esta infor-
macin no slo servir a las vctimas sino tambin
a que aquella persona que desconoce el tema o se
muestre reticente a reconocerlo. Aprovechar los
diferentes soportes audiovisuales y otras formas de
creacin artstica junto con la colaboracin de los
medios masivos de comunicacin es menester para
sensibilizar a la ciudadana y luego ofrecerles alter-
nativas de accin.
Reforma de instituciones: La violencia de gne-
ro es fundamentalmente estructural, por ende los
sistemas estatales deben ser puestos bajo las lentes
de la perspectiva de gnero. Si bien hablar de una
reforma de las instituciones pblicas suena muy
complejo, es un proceso que urge y que debe ser
sostenido en todas las instancias. Una reforma ins-
titucional desde la perspectiva de gnero implicara
revisar los protocolos de accin y servicios de cada
institucin as como los manuales de funciones in-
ternas, concientizar al funcionariado y especializar
a aquellas personas que deben responder directa-
mente a problemas relacionados con la violencia de
gnero, generar y proveer los datos que requiera la
instancia organizadora de informacin, as como
otras medidas necesarias para el desarrollo laboral
justo del funcionariado.
Presupuesto: Ninguna accin ser posible sin la
inclusin de las mismas en el presupuesto pblico.
Cada institucin demostrar en porcentajes pre-
supuestarios la importancia otorgada a crear ser-
vicios libres de violencia y a fomentar acciones a
favor de la no discriminacin.
Legislacin: El marco normativo es necesario para
orientar y organizar las labores institucionales p-
blicas y privadas. A travs de la sancin de leyes
el Estado declara ideales a ser alcanzados por todo
el pas junto con las orientaciones de las medidas
necesarias para alcanzarlos. Sin este marco rector
se corre el riesgo de dispersar esfuerzos, abando-
narlos, tergiversarlos o nunca emprenderlos.
Para cada una de las acciones concretas es de vital
importancia contar con la participacin y compromi-
so de la sociedad civil. El desarrollo de asociaciones
dedicadas a mbitos especfcos de lucha ya represen-
tan una importante fuerza ciudadana, por lo que debe
trabajarse en su consolidacin y protagonismo. A tra-
vs de canales especfcos, el Estado debe garantizar la
participacin de las mismas a la par que la ciudadana
en general trabaja por involucrarse polticamente. La
formacin de alianzas estratgicas, en torno a objeti-
vos e intereses comunes, es la base para el desarrollo de
proyectos a largo plazo: todos y todas deben colaborar
desde sus propios espacios para lograr una sociedad
libre de violencia y, por ende, realmente democrtica.
referencias citadas
Astelarra, Judith (2005): Libres e Iguales?
Sociedad y Poltica desde el feminismo,
Mxico: Fondo para el Desarrollo las
Naciones Unidas para la Mujer.
Arroyo Vargas, Roxana (1992): La violencia
contra la mujer como produco de
una violencia esrucural. En Mdulo
de Violencia. San Jos: ILANUD.
Dvalos, Serafna (2007): Humanismo. Asuncin:
Centro de Documentacin y Esudios.
Lagarde, Marcela (1998): Identidad de gnero
y derecos humanos, la consruccin de
las humanas. En Papadimitriou Cmara,
Greta (coord.): Educacin para la paz y
los derecos humanos. Disintas miradas.
Mxico: Asociacin Mexicana para las
Naciones Unidas, Universidad Autnoma
de Aguascalientes y El Perro sin Mecate.
Lamas, Marta: El gnero es cultura.
Artculo en lnea: http://www.oei.es/
euroamericano/ponencias_derecos_genero.
php. Feca de consulta: 20/6/2013
OMS (2013): Global and regional esimates
of violence agains women: prevalence
and health efecs of intimate partner
violence and non-partner sexual violence.
Versin en lnea: http://apps.who.int/iris/
bitsream/10665/85239/1/9789241564625_
eng.pdf
Confguracin social de la
seguridad privada
Social settings of private security
6
Licenciado en Sociologa por la Universidad Catlica
de Asuncin. Profesor encargado de las ctedras
de: Sociologa (Psicologa Comunitaria) y Estado
y Sociedad (Trabajo Social) en la Facultad de
Filosofa de la Universidad Nacional de Asuncin.
Correo-e. carlosperisc@gmail.com
Carlos Anbal Peris
Seguridad privada, control de riesgo, seguridad, control (policial)
Private security, risk management, safety, policing
Este trabajo analiza la confguracin social de la industria de
la gestin privada de la seguridad en Asuncin, a partir de
entrevistas a seis propietarios. El resultado signifcativo es que
la industria de la seguridad privada se encuentra orientada
hacia la prevencin de prdidas econmicas de aquellos que
la contratan, control de riesgo, en detrimento, pero no existe
una regulacin para controlar a quienes controlan. Hoy la
seguridad privada es una de las actividades ms dinmicas de la
economa paraguaya. El Estado nacional es en parte el propulsor
del surgimiento de ms empresas de seguridad privada, ya que
habilita formalmente a las mismas, en detrimento de la propia
Polica Nacional, institucin confgurada hacia el bien pblico.
BIBLID
This paper analyzes the social shaping of private industry
security management in Asuncion, from interviews to six
owners. The signifcant result is that the private security
industry is oriented towards preventing economic losses of those
who hire them, risk control, to the detriment, but there is no
regulation to control those who control. Today private security
is one of the most dynamic of the Paraguayan economy. The
national state is partly the propeller emergence of more private
security companies, as formally enables them, to the detriment
of their own National Police, set toward the public good.
Resumen
Summary
palabras clave
keywords
[2218-4759 (2013) 3, o-o]
1 2
3
Introduccin
Todas las sociedades enfrentan problemas de (in)segu-
ridad, por lo tanto, buscan soluciones alternativas a la
cuestin. La polica, institucin pblica dependiente
del Estado, es el organismo ejecutor de las medidas
de seguridad. Sin embargo, la industria de la gestin
privada en este mbito pareciera ofrecerse como una
fuerte opcin de solucin dentro de una sociedad. Este
hecho social, no obstante, ha recibido poca atencin
por parte de las ciencias sociales dentro del pas.
La investigacin se plantea como problemtica cen-
tral identifcar cul es el rol de la industria de la se-
guridad privada en Asuncin, capital de la Repblica
del Paraguay? Los campos explorados, gracias a entre-
vistas realizadas con los propietarios de las empresas
de seguridad, tienen como fn descubrir el rol de las
mismas en la realidad asuncena.
Con respecto a los tipos de roles, investigaciones
anteriores analizan el tema desde dos perspectivas
tericas: una que parte de las difcultades del Estado,
ausencia, falta de inversin, gasto, etc. (policing1) y
otra que explica los cambios estructurales en la socie-
dad, microespacios de poder, intereses heterogneos
(safety2).
La policing expone que el rol de las compaas sur-
ge a partir de una crisis de los Estados nacionales, que
viven dentro de una sociedad de riesgo, donde, ante
la realidad que los supera, deben privatizar servicios
bsicos como la seguridad (Beck, 2007:30). Esta ex-
plicacin responde a la necesidad de suplir un espacio
originado por las fallas del servicio policial pblico.
La safety afrma que las empresas de seguridad no
buscan luchar contra el crimen, sino ofrecer servicios
de proteccin del capital a travs de la disuasin. La
confguracin social se establece segn el benefcio
econmico que persiguen, cuya actividad se centra en
la prevencin de prdidas econmicas como de daos
materiales (Lorenc, 2011:47).
Para entender el rol que juegan las empresas de se-
guridad privada formulamos las siguientes preguntas
analticas:
Pregunta principal: Son las agencias de seguridad
privada instituciones propiamente dicha, que velan
por la seguridad de la sociedad? o se preocupan por
impedir que los intereses de aquellos que las contratan
se vean perjudicados o sustrados por los otros secto-
res de una sociedad cada vez ms polarizada?
Pregunta secundaria: Son los Estados nacionales
en crisis los causantes de la privatizacin de varios
mbitos de control como la seguridad? O la pobla-
cin civil, de la mano del mercado, toman posesin de
prerrogativas que el Estado ya no puede plasmar en la
prctica?
1 N.E. Sustantivo ingls que deriva de police, polica, pero que puede ser
traducido como vigilancia o control de una comunidad, especialmente para
mantener el orden pblico. Dictionary.com [Entrada: policing].
2 N.E. Sustantivo ingls que en unas de sus acepciones dice estado de
estar seguro, libre de la presencia o el riesgo de dao, peligro o prdida.
Dictionary.com [Entrada: safety].
2
3
Metodologa: seleccin de entrevistas
Para la realizacin del estudio se utiliz la metodolo-
ga cualitativa de anlisis de conversaciones con la tc-
nica de recoleccin de datos denominada entrevistas
interpretativas. El criterio de seleccin de las empre-
sas estudiadas, a travs de sus dueos, corresponde a
una porcin signifcativa de aquellas que conforman la
nica cmara empresarial de seguridad privada exis-
tente en el pas: Capatravalsep. Esta entidad fue funda-
da en 1994 y a la fecha tiene afliadas a 15 empresas im-
portantes por antigedad y cantidad de empleados. La
importancia, la antigedad y la cantidad de personal
son determinantes para poder estudiar y comprender
la propuesta.
Las entrevistas interpretativas se hicieron a 6 pro-
pietarios de empresas de seguridad privada, conforme
a los siguientes criterios de seleccin (ver Cuadro 1):
a Forma parte de la Capatravalsep.
b Ofrece servicios en Asuncin
c Posee ms de 10 aos de antigedad en el rubro, y
d Est formada por un nmero importante de em-
pleados u ofciales contratados.
cuadro 1. Relacin de empresas de seguridad entrevistadas
Elaboracin propia (*) Segn aparece en los registros del Ministerio del Interior.
Nombre
Fecha de
fundacin*
Ofrece sus
servicios en
Asuncin
Miembro de la
Capatravalsep
Nmero de
empleados
Empresa 1
Empresa 2
Empresa 3
Empresa 4
Empresa 5
Empresa 6
02/03/2002
05/03/1996
19/01/2000
21/07/2001
17/05/1996
16/04/1999
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
1000
400
70
900
95
1400
Situacin actual
Asuncin presenta un nmero importante de empresas
de seguridad privada que ha aumentado en los ltimos
aos. De hecho, la proyeccin del sector es similar al
de la economa del pas, con tasas de progresin alre-
dedor del 5% al 8% anual (Abc, 2012). En gran medida,
el fenmeno tiene una estrecha relacin con el hecho
que el guardia privado y la fgura que proyecta se han
convertido en elementos recurrentes del paisaje urba-
no asunceo. Hospitales, bancos, instituciones pbli-
cas, centro de compras y barrios cerrados han optado
por contratar esta clase de prestacin.
Es importante establecer que, cuando se defne la
seguridad privada de mbito nacional, se explica como
aquella que empez a mediados de la dcada de los
80 con algunos pocos guardias barriales, que luego se
convirti en una nueva industria que promueve la pro-
duccin y el consumo de servicios de vigilancia y pro-
teccin con una fota de ofciales altamente formados.
Con respecto a la estructura de las compaas, se-
gn las entrevistas realizadas, se detectaron dos gru-
pos bien diferenciados:
Grupo 1: Tienen un promedio menor a 100 emplea-
dos; su confguracin interna es de manejo familiar, en
la cual, por lo general, se pudieron identifcar como
principales componentes a los jefes y los vigilantes.
Grupo 2: Presenta una estructura ms compleja:
no solo tienen ofciales y jefes, sino que cuentan con
proyectistas, administradores y psiclogos, que desta-
can profesionalismo. Tiene un nmero mnimo de 400
empleados. Estas agencias, debido a la mayor cantidad
de personal, tienen la posibilidad de ofrecer mayores
servicios en Asuncin y en otras localidades del pas.
Cabe destacar que tanto las frmas de mayor como
las de menor tamao manifestaron que en sus orge-
nes, de diferentes formas, pasaron por una experiencia
previa asociada a la seguridad. No es de extraar que
ex militares -o personas relacionadas con este mbito-
hayan constituido sus empresas de seguridad. En gran
medida, lo expuesto explica que la seguridad es aque-
lla en lo que han sido nicamente formados durante
todas sus vidas.
Soy general retirado, hasta el ao 1998 estuve
en servicio activo, despus de pasar a retiro, era
relativamente joven y tuve que recomponer mi
actividad () la experiencia que uno adquiere
gracias al servicio es importante, puede servir a los
dems, pero tambin me sirvi a m. Pens al abrir
esta empresa como una retribucin de lo que aprend
hacia los dems, devuelvo a las personas lo que el
Estado invirti en mi formacin, la seguridad es lo que
pretendo saber hacer. (Propietario de Empresa 3).
Justamente la experiencia adquirida redund en
benefcio para los militares retirados, pues tienen el
valor agregado de saber hacer aquello que pretenden
ofrecer.
Por otra parte, con respecto a los factores de pro-
greso y desarrollo, los jefes admitieron que el arduo
trabajo interno y la inversin continua de los ingresos
hacen que estas empresas sean exitosas.
No obstante puede describirse algunas difcultades
segn las diferentes pocas en las que se fueron for-
mando las diversas empresas:
Aqullas que nacieron en la dcada de 1980 tuvie-
ron que lidiar con el rgimen stronista3 y la conse-
cuente visin de una seguridad administrada solo
por el Estado.
Aqullas formadas a principios de la dcada de 1990
enfrentaron el desafo de abrirse paso en un merca-
do nuevo, en plena formacin. A quin vender los
servicios, cmo hacerlo y la formacin de los ofcia-
les, constituyeron las principales inquietudes.
Aqullas que surgen a fnales de 1990 y principios
de 2000 apuntaron a lograr la profesionalizacin
de los empleados as como la calidad de los servi-
cios ofrecidos, para competir dentro de un merca-
do ya establecido.
Por ltimo, en trminos de cobertura de servicios,
la seguridad privada se muestra distribuida en todo el
territorio nacional, pero el 60% se concentra especial-
mente en Asuncin y Gran Asuncin4. En Ciudad del
Este el 15%, en Encarnacin el 8% y en Coronel Oviedo
y Pedro Juan Caballero el 2%, segn datos de la Unidad
de Fiscalizacin de Empresas de Seguridad Privada de
la Polica Nacional.
4
3 N.E.El autor se refere a la dictadura de Alfredo Stroessner entre 1954 y 1989.
4 N.E. Se llama Gran Asuncin al territorio comprendido por ciudades
dormitorios alrededor de la Capital que pertenecen al departamento
Central.
4 Un negocio redondo
Un factor importante para establecer qu servicios
ofrece una empresa de seguridad es el tipo de forma-
cin que recibieron los guardias. Los entrevistados de
las empresas afrmaron que sus vigilantes se instruye-
ron en diversas actividades de proteccin: manejo de
armas, utilizacin correcta del extintor, saber lidiar
con situaciones de confictos, amenazas de bombas o
evacuaciones generales.
Se extrajo de las entrevistas que el objetivo es pre-
parar al vigilante, no para situaciones de conficto, sino
para saber prevenir, controlar y vigilar. La prevencin
es lo fundamental dentro de este negocio, primero,
porque se les contrata para tal funcin y, segundo, los
ofciales privados, al igual que cualquier otro civil, solo
pueden disparar como ltimo recurso.
No se usa as nomas [un arma]. Tiene que haber
una agresin previa, los ofciales trabajan en
grupo. Si existe un disturbio, actan en grupo
de diferentes formas; si ya tienen controlado al
individuo, lo reducen. Si no, llaman a la polica
para que les ayude (Propietario de Empresa 2).
Con respecto a los servicios ofrecidos, no se tiene
un objeto a proteger fjo, ya que se han ajustado a las
necesidades de cada cliente. Esta es la razn por la cual
no existe una estrategia de seguridad bien defnida en
las empresas. Como expusieron muchos de los propie-
tarios, se custodia aquello que el comprador considera
que es de valor para l. Justamente, en este punto, apa-
reci como elemento importante el papel del cliente a
la hora de confgurar los servicios. Los entrevistados
aclararon que todas sus prestaciones son fjas, pero
esa gama de propuestas, cuando llegan al cliente, ad-
quieren la forma que se adapta a cada uno de ellos. Es
decir, todo lo ofrecido, se modifca segn lo que desee
el consumidor.
Cuando veo por primera al cliente, siento su miedo
(Propietario de Empresa 1)
Las empresas de mayor envergadura se caracteri-
zan por vender servicios mltiples como seguridad
fsica, electrnica, transporte de valores y bveda de
seguridad. Mientras que las de porte mediano son ms
limitadas en sus propuestas y se especializan, mayori-
tariamente, en ofrecer proteccin fsica. Segn los pro-
pios dueos, al poseer una menor cantidad de guar-
dias, tienen ms restricciones a la hora de ampliar la
gama de lo presentado como producto fnal.
Una empresa tiene personales de seguridad, los
mismos dependen de una cadena de mando. Es decir, el
ofcial debe obediencia a su supervisor, el supervisor al
gerente de recursos humanos y este al jefe. En cambio, si
se terceriza la seguridad, el ofcial no le debe obediencia
a nadie y le controla a todos por igual, le controla al
cocinero, al empleado de servicio, al gerente y al jefe.
Adems, la tercerizacin de los servicios signifca que
contratar a nuestros ofciales es ms barato para las
empresas. No tienen que lidiar con sindicatos, pagar
jubilaciones y otros factores que implican cumplir
directamente con la ley laboral (Propietario de
Empresa 1).
Efectivamente, para los propietarios, la principal
razn de contratacin se debe a un fenmeno mundial
defnido como la tercerizacin de los servicios. La
tercerizacin de los servicios permite confgurar a las
agencias de seguridad en lo que los dueos consideran
un negocio redondo. El contratante no paga a los
guardias, sino a la empresa que los provee. Este hecho,
adems de permitir tener un agente externo que rea-
liza un mejor control, hace posible no lidiar con leyes
laborales. Por tanto, la tendencia no solo ocurre den-
tro del campo de la seguridad, sino que es de caracte-
rsticas globales, puesto que empleados de todo tipo,
cajeros o limpiadores de un banco son tercerizados.
Para los propietarios, la principal tarea que realiza
es control de riesgo, proteccin basada en la preven-
cin que se expresa como:
Control de personal,
Seguro ante situaciones de conficto,
Reposicin y control de mercadera,
Acceso de personas a lugares varios, y
Custodia de instalaciones fsicas como mviles, en
el caso de transporte de valores.
El sector que contrata mayoritariamente esta cla-
se de vigilancia es el privado. Teniendo en cuenta las
diferentes entrevistas realizadas, se determin que el
miedo predominante radica en la amenaza constante
de perder dinero por diferentes causas. Como bien
dice uno de los dueos: el empresario tiene muy bien
medido su presupuesto. El riesgo es constante y las
amenazas no solo se encuentran afuera, sino en los
5 En el discurso, la sospecha de corrupcin siempre estuvo presente.
6 N.E. Es un vocablo extrado del portugus que signifca malo, pero denota en
el modo de hablar local la idea de ilegal o informal.
Principales preocupaciones

Como rubro empresarial, las principales difcultades
expresadas por los dueos de las agencias de seguridad
son: primeramente, la ms importante, la competencia
desleal ocasionada por la ilegalidad o lo que llamado
emprendimiento mau6 de seguridad.
El conficto surge cuando las agencias ilegales
como las legales son habilitadas por la Polica Nacio-
nal, pero las primeras no cumplen con las leyes labora-
les, vendiendo sus servicios a menor costo. Esto, efecti-
vamente, fortalece la porcin ilegal, consiguiendo ms
clientela y, por lo tanto, generando mayores ingresos.
La segunda preocupacin manifestada radica en
la intromisin de la polica en asuntos privados. Esta
idea explica que la polica debe ocuparse del inters
comn, mientras que el otro tipo de iniciativa, de los
benefcios sectoriales de quienes contraten los servi-
cios. El hecho de que un polica custodie un banco o
una estacin de servicio, para la presente industria, re-
presenta una penetracin de lo pblico a lo privado.
5
propios agentes internos. De hecho, muchos entrevis-
tados admitieron que las grandes fugas econmicas
son generadas por las personas que trabajan todos los
das en las diversas instalaciones.
Las propias agencias de seguridad afrmaron que
orientan sus servicios hacia los grandes emprendi-
mientos de capital. Esto se debe a que una empresa
requiere ms personal de lo que necesita un particular.
Le sigue el sector conformado por personas particula-
res y el pblico-estatal. Con respecto a este ltimo, los
jefes aseguraron que se logr trabajar con el Gobierno
gracias a pocas licitaciones existentes, las cuales, segn
parece, ya estuvieron arregladas desde un principio5.
Por ltimo, con respecto a los espacios custodiados,
los empresarios afrmaron que, mayoritariamente, la
tarea se desarrolla en ambientes privados como shop-
pings, barrios cerrados, colegios, universidades, todo
lugar que pertenece al capital privado, pero por donde
circulan distintos tipos de personas.
Ambas difcultades, empresas irregulares e in-
tromisin de la polica, se deben a un nico problema
al que se llama la causa de todos los males, que no es
otra cosa ms que la falta de regulacin de la actividad
en el Paraguay.
La carencia de legislacin, adems de ocasionar
problemas para la industria, hace que no existan bue-
nas relaciones con el Estado. Para todos los dueos, la
relacin con este siempre ha sido difcil porque se han
sentido, principalmente, como un sector econmico
abandonado y poco comprendido en sus necesidades.
Incluso, el desinters estatal no permite lograr servi-
cios novedosos que generan una mejor expansin em-
presarial. Al no haber un marco rector, difcilmente
puede controlarse o delimitarse una actividad.
Con un anlisis ms profundo, todos los problemas
presentados impiden la posibilidad de acceder a ingre-
sos potenciales. Para las empresas, el hecho de que no
exista una ley, que no puedan adaptar sus servicios a
nuevas maneras de realizarlos o que exista una com-
petencia desleal signifca perder ganancias...
Es rentable [el rubro seguridad], pero podra
ser ms rentable si no hay informalidad dentro
del negocio (Propietario de Empresa 2)
En resumen, las difcultades manifestadas reafr-
man la forma de entender la manera en que acta la
industria de seguridad privada en Asuncin. La se-
guridad privada siempre presenta como un negocio y,
en tal condicin, tiene que ser lo ms rentable posible
para quien lo realiza.
A pesar de los problemas descriptos, todos los
dueos aseguraron que el negocio es rentable y, en
trminos generales tuvieron siempre buena ganancia.
El arduo trabajo y la fuerte inversin de lo obteni-
do se destacan como los principales factores de xito
econmico.
Claro que es rentable, pero no como la gente piensa,
que por poco no estamos llenos de dinero. Detrs
de todo lo que ves, hay una fuerte inversin y
preocupacin de todos los das por ser los mejores
(Propietario de Empresa 4).
La visin de la rentabilidad, para los entrevistados,
se relaciona fuertemente con la idea comn de cmo
ven el futuro. De hecho, auguraron que el ofcio segui-
r siendo muy benefcioso en lo econmico y crecer
sin lmites. No obstante, aclararon que para lograr lo
propuesto, se debe aprobar una ley marco del sector
seguridad privada y conformar una asociacin empre-
sarial ms fuerte.
La visin de futuro y la rentabilidad implican una
profesionalizacin del rubro y, dependiendo de la
forma en que el Gobierno de turno trate el fenmeno,
la entrada en mbitos en los que an no se encuen-
tran inmersos. Los propietarios consultados aclara-
ron que, como tendencia mundial, los nmeros de los
ofciales privados superan a los pblicos actualmente
en el Paraguay.
6 Conclusiones
A partir de las respuestas de los dueos de las empre-
sas de seguridad privada podemos confgurar el rol de
las agencias como del tipo safety o corporativista. La
relacin con el Estado es mala. Los entrevistados ex-
presaron que desean tener la libertad de poder realizar
los negocios que ellos quieran hacer. La confguracin
del servicio se enmarca, principalmente, en la custodia
de capital de las empresas, clientes principales, a travs
del control de riesgo. Otros servicios, como control
del personal, basados en la prevencin, determinan la
orientacin del rubro, teniendo en cuenta el constante
temor del empresario de tener prdidas econmicas
por diversas causas.
Sin embargo, la heterogeneidad de los intereses en
la realidad nacional est marcada por la necesidad de
una industria de la seguridad privada en Asuncin y
que la mayora de los clientes son empresas privadas.
As, la seguridad privada se adaptado a las necesidades
del mercado.
La seguridad privada es una de las actividades ms
dinmicas de la economa paraguaya. Es un sector
complejo, que orientado su rol hacia un tipo de pro-
teccin basado en el control de riesgos de las empresas
antes que de los particulares. Si bien sus clientes estn
repartidos por todo el espectro sectorial, su principal
pilar son los servicios al sector privado.
Las seis entrevistas realizadas demostraron que el
modelo de seguridad dominante est orientado hacia
la prevencin de prdidas de las agencias contratantes.
Incluso, es posible que, en algunos casos, haya contri-
buido a maximizar benefcios, va la relacin calidad-
seguridad. El enfoque corporativo explica la vocacin
preventiva, pero tambin la manera en la cual se con-
fgura el negocio, es decir: impedir que los intereses de
aquellos que los contraten se vean perjudicados.
El Estado nacional es en parte el propulsor del sur-
gimiento de ms empresas de seguridad privada en el
Paraguay, ya que habilita formalmente a las mismas.
La Polica Nacional, institucin confgurada hacia el
bien comn, est relegada de su propia naturaleza y
casi desprestigiada. As surgen iniciativas privadas que
responden mejor a las actuales necesidades del merca-
do y de la sociedad.
Esta situacin confrma, una vez ms, el carcter
safety de las empresas de seguridad privada, que antes
de luchar contra el crimen (policing), ms bien se con-
ducen hacia el control de riesgos.
Por ltimo, se recomienda las siguientes lneas de
accin:
Quin custodia a los que custodian? Debe existir
un marco legal que regule la actividad privada de
la seguridad en el Paraguay. El control debe ser en
lo laboral, sobre aquello que se les est permitido
realizar, como tambin en la manera que deben or-
ganizarse con respecto al uso del arma, criterios de
seleccin de ofciales u otras cuestiones importan-
tes para el resto de la poblacin.
El Estado debe juntar esfuerzos para desarrollar
programas de lucha contra la inseguridad. Tanto
la seguridad pblica como la privada poseen in-
formacin como recursos valiosos, para encaminar
una correcta lucha contra la criminalidad, incluso,
sin que una u otra fuerza interferan en sus respec-
tivas actividades. Se necesitan crear polticas pbli-
cas completas en materia de seguridad.
El empresariado de seguridad privada debe confor-
mar un gremio fuerte para exigir con mayor dureza
aquello que necesiten o consideran importante ob-
tener. Este crecimiento, adems, debe ser planteado
con responsabilidad empresarial, como una cons-
tante autocrtica y evaluacin del trabajo realizado.
La correcta seleccin del guardia es fundamental
para no generar abusos de poder.
referencias citadas
Beck, U. (2007): La sociedad del riesgo. Hacia una
Nueva Modernidad, Barcelona: Paids.
Lorenc, F. (2011): El monopolio esatal en cuesin?
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires.
ABC (2012): Un Esado lento hasa para
gasar por Benito Roa, 15/abril.
estudios de polticas pblicas
El autor debe adecuar su trabajo a las siguientes caractersticas:
1. Confguracin de pgina:
1.1. Mrgenes: 20 mm superior; 20 mm inferior, 20 mm izquierdo; 20
mm derecho.
1.2. Numeracin de pginas: se sita a pie de pgina.
2. Confguracin de texto general (prrafos):
2.1. Formato: Alineacin justifcada. Sin sangras. La primera lnea de
cada prrafo con un sangrado a 12,5 mm. Espacio entre prrafos
de 12 puntos.
2.2. Interlineado sencillo.
2.3. Fuente: Garamond 12 puntos.
3. Confguracin de notas a pie de pginas:
3.1. Formato: Alineacin justifcada. Sin sangras. Interlineado
sencillo.
3.2. Numeracin continua y automtica, siendo la primera nota que
aparezca la nmero 1.
3.3. Fuente: Garamond 9 puntos.
4. Confguracin de referencias bibliogrfcas:
4.1. La cita bibliogrfca dentro del texto seguir la siguiente
estructura: Apellido/s, ao: pgina/s.
4.2. Monografas: APELLIDOS, Nombre. Ttulo. Edicin. Lugar de
edicin: Editorial, ao
4.3. Partes o captulos de monografas: APELLIDOS, Nombre. Ttulo del
captulo. En APELLIDOS, Nombre del responsable principal del
libro. Ttulo. Edicin. Lugar de edicin: Editorial, ao. Pginas del
libro en el que se encuentra el captulo.
4.4. Artculos en publicaciones en serie: APELLIDOS, Nombre. Ttulo
del artculo. Ttulo de la publicacin en serie. Localizacin en el
documento. (Ao, volumen, nmero, pginas).
4.5. Cuando se trata de referencias en las notas a pie de pgina, se
mantienen las mismas condiciones de cita con excepcin del
nombre del autor. En este caso, se empieza por la inicial del
nombre y se sigue con el apellido.
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