You are on page 1of 24

GUAS DE APOYO

A LA CALIDAD EN LA
GESTIN PBLICA LOCAL
GUA 6
LA GESTIN POR PROCESOS EN LA ADMIN ISTRACIN
LOCAL. ORIEN TACIN AL SERVICIO PBLICO
DE LA CIUDADAN A
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
MADRID
2006
Libro.25.238 17/5/06 16:21 Pgina 3
Primera edicin: Mayo 2006
Este documento est protegido por la Ley Orgnica 15/99 de 13 de diciembre que
regula la proteccin de datos y por el Real Decreto Legislativo 1/96 de 12 de abril que
aprueba el texto refundido de la ley de propiedad intelectual. No podr ser reprodu-
cido sin autorizacin expresa de los autores.
A U TO R : J UAN IGNACIO MARTN CASTILLA
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales
Universidad Autnoma de Madrid
Ayuntamiento de Espluges de Llobregat: ENRIC GINER RODRGUEZ
Diputacin Provincial de Alicante: J OS ANTONIO LATORRE GALICIA
Ayuntamiento de Logroo: LUIS NGEL RUIZBUDRA
DIREC C I N DEL PROYEC TO :
Pablo Brcenas Gutirrez, Director del rea de Modernizacin y Calidad de la
Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP).
Juan Ignac io Martn Castilla, Profesor del Departamento de Contabilidad y
Organizacin de Empresas de la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales de
la Universidad Autnoma de Madrid.
Juan Torrubiano, Director del Grupo Galgano.
EDITA: Ministerio de Administraciones Pblicas, Secretara General Tcnica
Catlogo general de publicaciones oficiales:
http://publicaciones.administracin.es
NIPO: 326-06-039-3
Depsito legal: M. 22.566-2006
Imprime: Closas-Orcoyen, S. L.
Polgono Igarsa. Paracuellos de J arama (Madrid)
Libro.25.238 17/5/06 14:29 Pgina 4
1. LA G ESTI N PO R PRO C ESO S: UNA NEC ESIDAD EN LA ADM INISTRAC I N LO CAL
FRENTE A LO S RETO S DEL FUTURO ...................................................................
2. LO S PRO C ESO S: G ENERADO RES DE VALO R AL SERVIC IO DEL C IUDADANO ..............
3. LA IDENTIFICAC I N Y DEFINIC I N DE LO S PRO C ESO S EN UNA ADM INISTRAC I N
LO CAL......................................................................................................
3.1. Los procesos clave u operativos............................................
3.2. Los procesos de soporte o apoyo .........................................
3.3. Los Procesos estratgicos........................................................
3.4. El mapa de procesos de la organizacin.............................
4. PRINC IPALES PARM ETRO S Q UE DEFINEN UN PRO C ESO .......................................
4.1. Agentes de un proceso...........................................................
4.2. Elementos de un proceso .......................................................
4.3. Algunos conceptos clave sobre procesos...........................
4.4. El flujograma: herramienta clave en la mejora de los pro-
cesos..........................................................................................
4.5. La ficha de descripcin de un proceso................................
5. M EDIC I N, ANLISIS Y M EJO RA DE LO S PRO C ESO S ..........................................
5.1. Principales hitos en la definicin de los indicadores del
proceso......................................................................................
5.2. Eficacia del proceso................................................................
5.3. Eficiencia del proceso .............................................................
5.4. Flexibilidad o adaptabilidad del proceso ............................
5.5. Criterios de priorizacin de los procesos a mejorar ............
6. LA G ESTI N PO R PRO C ESO S EN LA ADM INISTRAC I N LO CAL A TRAVS DEL M O DELO
EFQ M DE EXC ELENC IA ..............................................................................
6.1. Subcriterio 5a: Diseo y gestin sistemtica de los pro-
cesos................................................................................................
6.2. Subcriterio 5b: Introduccin de las mejoras necesarias en
los procesos mediante la innovacin, a fin de satisfacer
N D I C E D E C O N TEN I D O S

N
D
I
C
E
5
9
15
19
20
21
24
25
29
29
30
32
33
37
41
41
43
45
45
45
51
54
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 5
plenamente a ciudadanos y otros grupos de inters,
generando cada vez mayor valor.........................................
6.3. Subcriterio 5c: Diseo y desarrollo de los productos y ser-
vicios basndose en las necesidades y expectativas de
los ciudadanos.........................................................................
6.4. Subcriterio 5d: Produccin, distribucin y servicio de aten-
cin, de los productos y servicios ..........................................
6.5. Subcriterio 5e: Gestin y mejora de las relaciones con los
ciudadanos ..............................................................................
7. LA G ESTI N PO R PRO C ESO S EN LA ADM INISTRAC I N LO CAL DESDE LA VISI N DE LA
FAM ILIA DE NO RM AS ISO 9000 ..................................................................
7.1. Requisitos de la norma ISO 9001:2000...................................
7.2. Los ocho principios de la gestin de la calidad segn las
directrices de la Norma ISO 9004:2000..................................
7.3. Principales hitos en la implantacin de un sistema de ges-
tin de la Calidad conforme a la Norma ISO 9001:2000....
7.4. Camino a la excelencia..........................................................
8. ALG UNAS EXPERIENC IAS EN G ESTI N PO R PRO C ESO S EN LA ADM INISTRAC I N
LO CAL......................................................................................................
8.1. La experiencia del Departamento de Formacin de la
Diputacin Provincial de Alicante en la gestin por pro-
cesos..........................................................................................
8.2. La gestin por procesos en el Ayuntamiento de Esplugues
de Llobregat..............................................................................
8.3. La gestin orientada a procesos en el Ayuntamiento de
Logroo......................................................................................
9. BIBLIO G RAFA ............................................................................................
N DI C E DE FI G URA S
FIGURA 1. El papel de los procesos en el despliegue de la
estrategia de la administracin local ..................................
FIGURA 2. Relaciones cliente-proveedor en el proceso de
servuccin al ciudadano .....................................................
6
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
55
57
59
60
63
64
66
67
69
71
71
86
99
107
10
11
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 6
FIGURA 3. ptica en el proceso de prestacin de servicio al
ciudadano servuccin......................................................
FIGURA 4. Modelo de relacin de grupos de inters en la Admi-
nistracin Pblica..................................................................................
FIGURA 5. La visin del servicio al ciudadano desde la gestin por
procesos.................................................................................................
FIGURA 6. Identificacin de procesos clave en una Administra-
cin local...............................................................................................
FIGURA 7. Procesos clave de un hospital.............................................
FIGURA 8. Procesos clave de un ayuntamiento y sus correspon-
dientes subprocesos.............................................................................
FIGURA 9. Identificacin de procesos de apoyo en una Adminis-
tracin local...........................................................................................
FIGURA 10. Procesos de apoyo y subprocesos en el rea de gestin
econmico financiera de un ayuntamiento ....................................
FIGURA 11. Procesos de apoyo y subprocesos en el rea de gestin
de personal............................................................................................
FIGURA 12. Procesos estratgicos y subprocesos..................................
FIGURA 13. Mapa de procesos de primer nivel de una empresa
municipal de aguas.............................................................................
FIGURA 14. Mapa de procesos de primer nivel de un hospital ..........
FIGURA 15. Mapa de procesos de primer nivel de un ayun-
tamiento ................................................................................................
FIGURA 16. Mapa de procesos de segundo nivel de un ayun-
tamiento...........................................................................................
FIGURA 17. La gestin por procesos........................................................
FIGURA 18. Parmetros en la definicin del proceso ...........................
FIGURA 19. Smbolos empleados en la flujogramacin conforme al
cdigo ANSI...........................................................................................
FIGURA 20. Ejemplo de Flujograma del proceso de sugerencias y
reclamaciones (segn los smbolos de la ANSI) ...............................
FIGURA 21. Flujograma completo de un posible procedimiento san-
cionador.................................................................................................
FIGURA 22. Ejemplo de diagrama de flujo funcional del proceso de
contratacin de suministros de un ayuntamiento ...........................
FIGURA 23. Ejemplo Flujograma completo de un posible procedi-
miento de inspeccin de Servicios en el Servicio de Orientacin
al Consumidor.......................................................................................
7

N
D
I
C
E
11
12
17
20
21
21
22
23
23
25
26
27
27
28
29
31
34
34
35
36
36
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 7
FIGURA 24. Ejemplo de diagrama de flujo funcional del proceso de
contratacin de suministros de un ayuntamiento ...........................
FIGURA 25. Principales hitos en la definicin de los indicadores del
proceso .................................................................................................
FIGURA 26. Algunas reflexiones para el anlisis de la eficacia de los
procesos.................................................................................................
FIGURA 27. Anlisis multicriterio en la priorizacin de procesos a
mejorar (ejemplo) .................................................................................
FIGURA 28. Matriz de priorizacin en funcin de oportunidad-
impacto .................................................................................................
FIGURA 29. El ciclo de mejora continua y el despliegue de los
procesos.................................................................................................
FIGURA 30. Estructura del modelo EFQM de excelencia.....................
FIGURA 31. Estructura del criterio 5 del modelo EFQM de excelen-
cia: procesos.........................................................................................
FIGURA 32. Los procesos en el sistema de gestin de la calidad
segn la Norma ISO 9000:2005............................................................
8
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
41
42
44
48
48
49
53
53
66
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 8
La Calidad no es un acto. Es un hbito
Aristteles (384-322 a.C.)
Como se ha tenido oportunidad de analizar en las anteriores guas, la
Administracin Pblica local afronta importantes retos de modernizacin
en respuesta a las presiones de un entorno extremadamente convulso y
confuso en lo econmico,social,poltico,cultural,tecnolgico y en la infor-
macin y el conocimiento. Al mismo tiempo, la ciudadana demanda una
Administracin local inteligente, pensante, innovadora, flexible y adaptati-
va; capaz de corregir sus errores, aprender de la experiencia, y sensible a
las fuerzas que actan, tanto en su entorno como internamente.
En respuesta a dichos retos, la Administracin Pblica local debe de:
I. Estar al servicio pblico, inspirada en objetivos y orientada a
resultados,
II. Ser relacional, orientada a la diversidad de grupos de inters, y
del conocimiento,
III. Estar adaptada a la sociedad, y al entono en general, flexible y
anticipadora,
IV. Ser democrtica y participativa, con valores polticos y tica p-
blica,
V. Ser competitiva, flexible y adaptativa,
VI. Ser colaborativa, intra e interadministrativamente, y con otras ins-
tituciones y organizaciones privadas y de mbito social,
VII. Ser equilibrada en los servicios que asume entre sus competen-
cias,
VIII. Ser una organizacin inteligente, que innova y aprende.
Ello exige una diferente concepcin de la organizacin pblica local,
sus funciones, estructura y cultura, la direccin estratgica, los procesos
de decisin, la financiacin, la gestin del capital humano y del conoci-
miento, las tecnologas y los sistemas y, sobre todo, los procesos de presta-
cin de servicios al ciudadano.
1 . LA G ESTI N PO R PRO C ESO S: UN A N EC ESI DA D EN LA
A D M I N I STRA C I N LO C A L FREN TE A LO S RETO S D EL FUTURO
L
A
G
E
S
T
I

N
P
O
R
P
R
O
C
E
S
O
S
:

U
N
A
N
E
C
E
S
I
D
A
D
E
N
L
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
9
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 9
Frente a la visin funcional y orgnica de los enfoques tradicionales, la
Administracin Pblica local debe adoptar una visin por procesos orien-
tados a la prestacin de servicios pblicos. As lo considera el propio
Modelo EFQM (de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad),
al afirmar que la excelencia de la Gestin implica inexorablemente la
gestin de las actividades en trminos de procesos. De esta forma, la
organizacin excelente gestiona las actividades, encaminadas al desa-
rrollo de su estrategia, en trminos de procesos, identificando los propie-
tarios y definindolos con detalle, y desarrollando las correspondientes
actividades de mejora en base a informacin relevante y aplicando sis-
temas de gestin de la calidad.
Figura 1. El papel de los procesos en el despliegue de la estrategia de la administracin local
10
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
Dichos procesos de prestacin de servicio al ciudadano debern
aportar cada vez ms valor a stos, que debern ser contemplados
como destinatarios y rbitros de la calidad. Pero tambin debern apor-
tar valor a otros grupos de inters, estando alineados con la misin, estra-
tegia y objetivos estratgicos de la organizacin local.
Podra decirse que la organizacin municipal integra un conjunto de
procesos diseados y puestos en marcha desde la visin externa, es decir,
partiendo de la identificacin de las diferentes tipologas de necesidades
y expectativas de la ciudadana a la se orienta el servicio pblico, en el
marco del ejercicio de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y
calidad del servicio en la actuacin administrativa derivada sus fun-
ciones.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 10
Figura 2. Relaciones cliente-proveedor en el proceso de servuccin al ciudadano
11
L
A
G
E
S
T
I

N
P
O
R
P
R
O
C
E
S
O
S
:

U
N
A
N
E
C
E
S
I
D
A
D
E
N
L
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
La filosofa inherente a la gestin por procesos en la Administracin
Pblica local, supone el paso de una visin administrativa, en la que el
ciudadano tena un papel de administrado, a una gestora y, por tanto, un
cambio cultural radical, que no es ni ms ni menos que situar al ciudada-
no como eje fundamental de la prestacin pblica municipal. Asimismo,
la recepcin de una prestacin realizada por la Administracin, en unos
casos ser originada a instancia del ciudadano y en otras a instancia de
la Administracin.
Figura 3. ptica en el proceso de prestacin de servicio al ciudadano servuccin
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 11
Desde la ptica de la gestin por procesos la prestacin pblica es un
servicio, constituido por la adicin de una serie de de servicios individua-
les a travs de una cadena de valor, o de proveedor-cliente donde un
agente intermediario adems de ser receptor de un servicio, es provee-
dor a su vez.Y ello, a travs de un proceso de prestacin de servicio o ser-
vuccin. De esta forma, la adicin de valor secuencial de los diferentes
agentes, se dirige en ltima instancia a satisfacer las necesidades y
expectativas de todos los ciudadano, sea ste usuario o no de los servi-
cios y tanto desde el punto de vista del servicio prestado como de la
adecuada gestin pblica teniendo en cuenta tanto las presentes como
las futuras que puedan surgir y persiguiendo el sostenimiento de la
Sociedad del bienestar.
Para RAMI (1999) el anlisis de procesos implica una visin dinmica
de cmo la organizacin aade valor en sus actividades y su estudio
supone una mejora continua de cmo se hacen las cosas .
Por otra parte conviene recordar, como ya se tuvo ocasin de analizar
en la Gua II, que en el mbito de la Administracin municipal intervienen
una serie de agentes o grupos de inters, que participan o pueden verse
afectados por las actuaciones o resultados de sta, y para los que debe
disear procesos ad hoc, buscando el equilibrio en la satisfaccin de sus
necesidades y expectativas.
Figura 4. Modelo de Relacin de grupos de inters en la Administracin Pblica
12
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 12
Son varias las razones que se pueden esgrimir para explicar la impor-
tancia de la gestin por procesos en las entidades locales que quieran
dirigirse a la excelencia. Entre otras razones, se pueden resaltar las si-
guientes:
1. Permite orientar los procesos de la organizacin pblica a la satis-
faccin de las necesidades y expectativas (tanto las actuales
como las latentes) de la ciudadana (destinatarios ltimos), as
como de los clientes internos, optimizando la alineacin de dichos
procesos con la poltica y estrategia.
2. Permite establecer una visin de hacia dnde se quiere dirigir la
organizacin y los medios para conseguirlo.
3. Facilita el control, prevencin de los posibles errores y la mejora
continua de los procesos.
4. La mejora de los procesos es el paso fundamental para la mejora
de la organizacin. Una Administracin Pblica excelente centra
sus esfuerzos en sus procesos y no en s misma.
5. Mejora la competitividad de la organizacin pblica y optimiza la
gestin de los recursos disponibles, as como las alianzas o relacio-
nes de colaboracin.
6. Contribuye a la adaptabilidad y flexibilidad al cambio de la orga-
nizacin, incluso en entornos complejos, permitiendo una Ad-
ministracin local gil y con capacidad de anticipacin ante los
potenciales cambios del entorno y en las necesidades de la ciu-
dadana.
7. Favorece la sostenibilidad de la razn de ser de la Administracin
local, orientada al servicio pblico.
8. Involucra, implica y faculta a las personas en la poltica y estrate-
gia de la organizacin, orientada a la satisfaccin de la ciudada-
na. Las personas saben cul es su papel en la consecucin de los
objetivos estratgicos de la organizacin.
Supone un enfoque que presta importancia al desarrollo de las
personas y a su papel en la mejora continua. Adicionalmente, pro-
mueve la formacin continua y contribuye a la motivacin de las
personas.
9. Promueve la innovacin, creatividad, sensibilidad por el servicio
pblico y espritu emprendedor de las personas.
13
L
A
G
E
S
T
I

N
P
O
R
P
R
O
C
E
S
O
S
:

U
N
A
N
E
C
E
S
I
D
A
D
E
N
L
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 13
10. Conlleva la racionalizacin de las estructuras organizativas y el
establecimiento de las funciones.Asimismo, permite la homogeni-
zacin de las actividades y el apoyo en el desempeo de las fun-
ciones en cada puesto de trabajo.
11. Se desarrolla un sistema de seguimiento y evaluacin de los pro-
cesos y no un control y supervisin de los individuos (caractersti-
co del enfoque centrado en la organizacin).
12. Permite una visin sistemtica y global de las actividades de la
organizacin.
13. Es fundamental para la modernizacin, transformacin y la bs-
queda de la excelencia en la Administracin al servicio pblico.
14
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 14
Lo que es digno de hacerse, es digno de que se haga bien
Lord Chesterfield (1694-1773)
Una organizacin, sea pblica o privada, que base su funcionamiento
en un sistema de Gestin de Procesos, ha de tener en cuenta y aplicar los
principios bsicos de la calidad total en los mismos, como son:
Sa tisfa c c in d e los d e stina ta rios ( o c lie nte s) fina le s
e inte rm e d ios
Todo proceso ha de estar orientado a la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de sus clientes internos y externos,
mediante el establecimiento de un flujo de informacin bidirec-
cional que permita establecer los requisitos o criterios vlidos,
tanto deseables como posibles, y disear los procesos de traba-
jo que garanticen la satisfaccin de dichos requisitos.
Se g uim ie nto, e va lua c in, c ontrol y m e jora c ontinua
Todos los procesos tienen que tener un responsable asignado (o
propietarios) que asegure el cumplimiento de los objetivos prees-
tablecidos y supervise de forma continuada la eficacia del pro-
ceso.
Todos los procesos claves y relevantes, debern estar sujetos a
una revisin y mejora continua como indica el ciclo PDCA (Plan-
Do-Chek-Act): Planificar, implantar, revisar y mejorar.
Todos los procesos deben disponer de indicadores asociados que
faciliten y permitan la visualizacin de su evolucin en compara-
cin con los objetivos o estndares planificados para los mismos.
Todos los procesos deben de ser auditados para verificar el
grado de cumplimiento de los objetivos y la eficacia de los mis-
mos. Para este fin, es necesario documentarlos, estableciendo
indicadores y sistemas de seguimiento y control.
2 . LO S PRO C ESO S: G EN ERA D O RES D E VA LO R A L SERV I C I O
D EL C I UDA DA N O
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
:

G
E
N
E
R
A
D
O
R
E
S
D
E
V
A
L
O
R
A
L
S
E
R
V
I
C
I
O
D
E
L
C
I
U
D
A
D
A
N
O
15
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 15
Es fundamental llevar a cabo una revisin, un control y un segui-
miento peridico de los procesos y, en su caso, llevar a cabo
acciones destinadas a mejorar su rendimiento.
C ohe re nc ia c on la visin, m isin y va lore s d e la org a niza c in
La gestin por procesos supone la incorporacin de todas las fun-
ciones de gestin en un sistema integrado y alineado con la visin,
misin, valores y objetivos estratgicos de la organizacin.
Por otra parte mejora la competitividad de la organizacin y
optimiza la gestin de los recursos y las relaciones de colabora-
cin o alianzas.
Dota a la organizacin de flexibilidad al cambio y capacidad de
adaptacin, permitiendo que sta sea gil y con capacidad de
anticipacin a potenciales cambios en sus funciones.
Dire c c in b a sa d a e n re sulta d os y he c hos
Un sistema de gestin por procesos ha de acompaarse de instru-
mentos o procedimientos de apoyo a la direccin que, de forma
sistemtica, permitan la recogida de la informacin necesaria
sobre los resultados obtenidos y su interpretacin objetiva, facili-
tando la toma de decisiones para la mejora continua.
Sa tisfa c c in d e la s p e rsona s q ue inte g ra n la org a niza c in
Un sistema de gestin por procesos, contribuye a que las perso-
nas que integran la organizacin adquieran los conocimientos,
habilidades y formacin necesarios para desarrollar los procesos
de forma eficaz y eficiente.
La gestin por procesos facilita el aumento de la comunicacin
en el lugar de trabajo, refuerza el trabajo en equipo y la partici-
pacin del personal en la identificacin de mejoras y su implan-
tacin.
Asimismo, potencia la racionalizacin del trabajo desarrollado por
el personal, facilitando su ejecucin o desempeo de forma
homognea gracias a la disposicin de materiales tales como
manuales de procedimientos, manuales de funciones, etc.
16
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 16
En el mbito del sector pblico, se entiende por proceso a la secuen-
cia ordenada de actividades, incluidas los trmites de los procedimien-
tos, interrelacionadas entre s, precisas para dar respuesta o prestar servi-
cio al ciudadano, como destinatario, usuario o beneficiario de los ser-
vicios o prestaciones pblicas, que transforman unos inputs en unos out-
puts y que crean valor intrnseco para stos. Por tanto, los procesos se
caracterizan por:
Estn orientados a:
Crear valor,
Obtener resultados,
Satisfacer a las necesidades y expectativas del ciudada-
no/usuario, alineando los objetivos con aquellas,
Dar respuesta a las funciones asignadas a la organizacin.
Se componen de un inicio y un final definidos.
Reflejan los flujos de informacin, de documentos y materiales.
Reflejan las relaciones con ciudadanos, proveedores y entre diferen-
tes unidades (clientes internos) u otras organizaciones.
Son horizontales y atraviesan diferentes unidades funcionales.
Figura 5. La visin del servicio al ciudadano desde la gestin por procesos
17
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
:

G
E
N
E
R
A
D
O
R
E
S
D
E
V
A
L
O
R
A
L
S
E
R
V
I
C
I
O
D
E
L
C
I
U
D
A
D
A
N
O
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 17
La creacin de valor del proceso se podr juzgar en base al anlisis de
tres parmetros bsicos: la eficacia, la eficiencia y la flexibilidad o adap-
tabilidad (en mejora continua).
Por su parte, el procedimiento administrativo es para Rami (1999) el
proceso de toma de decisiones de la Administracin Pblica, es decir, la
secuencia ordenada de actuaciones que se sigue para la formacin de
la voluntad expresada en decisiones (actos administrativos) sobre mate-
rias de su competenciay pretende garantizar tanto la tutela de los inte-
reses generales, como la satisfaccin del inters concreto del ciudadano.
Tambin, podra definirse como un cauce determinado en las disposicio-
nes normativas mediante el cual un rgano administrativo adopta deci-
siones sobre las pretensiones formuladas por los ciudadanos o sobre las
prestaciones o servicios cuya satisfaccin o tutela tiene encomendadas.
El procedimiento administrativo consta, al menos, de las siguientes
fases: iniciacin, instruccin y finalizacin. De esta forma se entender por
fases dentro del procedimiento administrativo el conjunto de trmites
caracterizados por ser consecutivos y responder a una misma finalidad
en el circuito de tramitacin.
18
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 18
Pon todo lo que eres en lo mnimo que hagas
Fernando Pessoa (1888-1935)
Desde una concepcin macro, los procesos son las actividades clave
precisas para gestionar y dirigir una organizacin. De esta forma un
macroproceso se puede descomponer en una secuencia de subpro-
cesos, que son actividades lgicas que contribuyen al logro de la misin
u objetivo del macroproceso. Por su parte, las actividades se descompo-
nen en tareas.
La identificacin de todos los grandes procesos que realiza la organi-
zacin permitir elaborar el mapa de procesos. En dicha identificacin,
habr que tenerse en consideracin los siguientes criterios bsicos:
a) Que aporten valor aadido.
b) Que sean repetitivos.
c) Que se realicen de forma sistemtica.
d) Que permitan su observacin y medicin.
Por otra parte, todos los procesos que realiza una organizacin pblica
en el desarrollo de su misin pueden clasificarse dentro de tres cate-
goras:
1. Procesos Clave u Operativos.
2. Procesos de Apoyo.
3. Procesos Estratgicos.
Asimismo, la organizacin deber identificar y cuidar los procesos crti-
cos, es decir aquellos que inciden de forma directa en los resultados que
alcance la organizacin (por ejemplo, la atencin al ciudadano, forma-
cin del personal, planificacin estratgica, planificacin de la calidad,
sistemas de gestin medioambiental, prevencin de riesgos laborales,
gestin de quejas, reclamaciones y sugerencias, etc.).
3 . LA I D EN TI FI C A C I N Y D EFI N I C I N D E LO S PRO C ESO S
EN UN A A D M I N I STRA C I N LO C A L
L
A
I
D
E
N
T
I
F
I
C
A
C
I

N
Y
D
E
F
I
N
I
C
I

N
D
E
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
E
N
U
N
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
19
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 19
3.1. Los p roc e sos c la ve u op e ra tivos
Son aquellos que constituyen la razn de ser de la organizacin, y que
por tanto, facilitan la consecucin de la misin, permitiendo el desarrollo
de la planificacin y estrategia de la organizacin. Dichos procesos se
orientan a la satisfaccin de las necesidades y expectativas del ciudada-
no, aportndole valor o incidiendo directamente en su satisfaccin.
Figura 6. Identificacin de procesos clave en una Administracin local
20
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
La misin de la empresa puede determinarse apoyndose en las
siguientes reflexiones:
Qu es la organizacin?
Cul es la razn de ser de la organizacin?
En que rea presta servicio?
Qu servicios ofrece a los ciudadanos?
Quines son sus destinatarios (ciudadanos, clientes internos)?
A qu poblacin se dirige?
Cmo genera la organizacin los servicios que ofrece?
Cul es la cadena de valor de la organizacin?
Qu valores tiene nuestra organizacin?
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 20
Figura 7. Procesos clave de un hospital
21
L
A
I
D
E
N
T
I
F
I
C
A
C
I

N
Y
D
E
F
I
N
I
C
I

N
D
E
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
E
N
U
N
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
Figura 8. Procesos clave de un ayuntamiento y sus correspondientes subprocesos
3.2. Los p roc e sos d e sop orte o a p oyo
Son aquellos procesos que facilitan el desarrollo de las actividades
que integran los procesos clave, y generan valor aadido al cliente in-
terno.
Entre los procesos de apoyo que generalmente pueden encontrarse
en una organizacin municipal estaran los siguientes:
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 21
Figura 9. Identificacin de procesos de apoyo en una Administracin local
22
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
FUENTE: MARTN CASTILLA, 2005.
Gestin Econmico-Financiera: Que incluye todos aquellos proce-
sos relacionados con esta rea, tales como los procesos contables,
administrativos, tesorera, control presupuestario, etc.
Gestin de Compras y Abastecimiento: Que incluye todos aque-
llos procesos relacionados con las contratacin y compras de sumi-
nistros o servicios.
Gestin de Personal: Que incluye todos aquellos procesos relacio-
nados con la gestin de los recursos humanos, tales como nminas,
riesgos laborales, vacaciones, gestin de turnos, vacaciones, forma-
cin, evaluacin del desempeo, etc.
Gestin de las tecnologas de la informacin, comunicaciones
y de gestin del conocimiento: Que incluye aquellos procesos
que tienen que ver con la comunicacin y la informacin dentro de
la empresa. De este modo, se pueden citar: elaboracin de infor-
mes para el equipo directivo, gestin de la comunicacin interna,
etc.
Servicios Generales: Que incluye procesos tales como la gestin
del mantenimiento, limpieza, seguridad y vigilancia, mensajera,
almacn, etc.
En algunos casos, podrn incluirse tambin entre los procesos de
apoyo los de asesora jurdica o gestin medioambiental, entre otros.
Cabe resaltar que, en funcin de la misin de la organizacin, un pro-
ceso podr ser de apoyo en una, siendo, sin embargo, clave en otra. Tal
sera el caso del proceso de limpieza, que en un hospital es clave y en
una unidad administracin de gestin de urbanismo sera de apoyo.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 22
Figura 10. Procesos de apoyo y subprocesos en el rea de Gestin
Econmico-Financiera de un Ayuntamiento
23
L
A
I
D
E
N
T
I
F
I
C
A
C
I

N
Y
D
E
F
I
N
I
C
I

N
D
E
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
E
N
U
N
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
Figura 11. Procesos de apoyo y subprocesos en el rea de Gestin de Personal
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 23
3.3. Los Proc e sos e stra t g ic os
Son aquellos procesos que relacionan a la organizacin con su entor-
no y definen sus polticas y estrategias, alineadas con su misin, visin y
valores, marcando las directrices y lmites de actuacin para el resto de
los procesos. Son de carcter global y atraviesan transversalmente toda
la organizacin y que estn relacionados con la organizacin, administra-
cin, direccin y planificacin estratgica, as como con la mejora conti-
nua.
La visin de la organizacin son las expectativas de sta en un deter-
minado perodo de tiempo, es decir, dnde quiere estar la organizacin
en un plazo de tiempo establecido. Para ello, debe dar respuesta a cmo
la organizacin desea ser y quiere ser percibida en el futuro. En este sen-
tido los planes o proyectos de la organizacin suelen ser de mucha utili-
dad para entender la visin.
Por su parte, los valores de la organizacin son el conjunto de normas,
valores, actitudes y creencias compartidas por todas las personas que la
integran, que fundamentan sus actuaciones y la adscripcin e integra-
cin de las personas que la componen y que se utilizan para compren-
der y actuar sobre las realidades, internas y externas, de sta. Los valores
compartidos determinarn la personalidad de la organizacin, con un
claro reflejo en el comportamiento de las personas y en el funcionamien-
to de sta en su conjunto.
De forma general suelen incluirse, entre otros, los siguientes:
Organizacin: Comprende la definicin de la estructura organizati-
va, las interrelaciones, asignacin de funciones y responsabilidades,
diseo de puestos de trabajo, etc.
Direccin estratgica: Que integra desde la definicin de la visin,
misin, valores y objetivos estratgicos, hasta el resto de elementos
en el proceso de planificacin y direccin estratgica de la organi-
zacin.
Planificacin Operativa: En este caso, incluye la definicin y el
diseo de las diferentes actividades, tareas, etc. precisas para el
desarrollo de las distintas funciones (definicin del sistema de recur-
sos humanos, fijacin y seguimiento de objetivos de las distintas uni-
dades, etc.).
24
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 24
Mejora Continua: Considera las diferentes actuaciones de la
organizacin en el marco del proceso de mejora continua de la
calidad del servicio, tales como las auditorias y evaluaciones, la
normalizacin de procesos, la planificacin y ejecucin de mejo-
ras, etc.
Figura 12. Procesos estratgicos y subprocesos
25
L
A
I
D
E
N
T
I
F
I
C
A
C
I

N
Y
D
E
F
I
N
I
C
I

N
D
E
L
O
S
P
R
O
C
E
S
O
S
E
N
U
N
A
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
I

N
L
O
C
A
L
3.4. El m a p a d e p roc e sos d e la org a niza c in
El mapa de procesos constituye una representacin esquematizada
de los grandes procesos que conforman una organizacin. En l que-
dan recogidos todos los procesos que sta realiza: estratgicos (que
relacionan a la organizacin con su entorno y definen sus polticas y
estrategias, marcando las directrices y lmites de actuacin para el
resto de los procesos), claves o operativos (definen la cadena de valor
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 25
orientada a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de los
clientes) y de soporte (apoyan los procesos operativos).
Atendiendo al nivel de detalle o desagregacin, el mapa podr ser
de:
1. Primer Nivel, cuando la representacin es a nivel global de los
grandes procesos de la organizacin, de forma sencilla y simpli-
ficada.
2. Segundo Nivel, cuando la representacin recoge los diferentes
subprocesos que componen los procesos.
3. Tercer Nivel, cuando la representacin recoge incluso la activida-
des que componen los procesos.
Figura 13. Mapa de procesos de primer nivel de una empresa municipal de aguas
26
G
U

A
S
D
E
A
P
O
Y
O
A
L
A
C
A
L
I
D
A
D
E
N
L
A
G
E
S
T
I

N
P

B
L
I
C
A
L
O
C
A
L
.
G
U

A
6
Normalmente la representacin del mapa recoge arriba los procesos
estratgicos, abajo los procesos de apoyo y entremedias los procesos
clave u operativos.
Libro.25.238 11/5/06 15:25 Pgina 26