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POLTICAS PBLICAS EN DEMOCRACIA

Institucionalidad y experiencia chilena 1990 - 2006
















Edgardo Boeninger















CIEPLAN Uqbar
E D I T O R E S






Santiago de Chile, noviembre de 2007
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NDICE

PARTE II
EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS EN CHILE 1990 -
2006

A. Definicin de la agenda pblica

B. Propiedades ptimas del proceso de formulacin de polticas
pblicas (PFPP)

Capacidad de resolucin y estabilidad

Adaptabilidad

Coherencia y coordinacin

Favorecer el inters pblico por sobre los intereses
particulares (public regardedness)

Calidad de implementacin y cumplimiento

Eficiencia

C. Evaluacin global del proceso de formulacin de polticas
pblicas en Chile (1990 - 2006)

Evaluacin general

Algunos casos exitosos

"Chile Solidario"

Postergacin de la vigencia del reavalo de los bienes
races agrcolas

Ley de compras pblicas

Subsidio a la industria del carbn

La reforma procesal penal

La reforma de la salud
4
La reforma laboral del ao 2000

Ley de bases del Medio Ambiente

El Cdigo de Aguas

El royalty a la Minera

El financiamiento de la poltica y la alta direccin pblica

El estatuto docente

El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos

Ley de rentas vitalicias (autoria de Cristbal Aninat)

Leyes de presupuesto

Polticas fracasadas o estancadas

Los proyectos de derechos humanos

Reforma de la Ley Orgnica de Fuerzas Armadas

Ley del bosque nativo

El defensor del ciudadano (Ombudsman)

Reforma constitucional sobre plebiscitos nacionales

Reforma constitucional relativa a los pueblos indgenas

Bonos de descontaminacin

Creacin de Consejo Superior de; Empresas Pblicas y
Gobierno Corporativo de Empresas Pblicas y Privadas

Ley marco de universidades estatales

ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTES

BIBLIOGRAFA
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PARTE II
EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS EN CHILE
1990-2006

A. Definicin de la agenda Pblica

En todo rgimen presidencial la iniciativa poltica est radicada,
fundamentalmente, en el Presidente. De ah la relevancia de la pregunta
cmo se elabora la agenda gubernativa de polticas pblicas? Qu se
incluye en ellas, qu qued excluido y por qu? Estas interrogante s son
pertinentes en cualquier pas de Amrica Latina y la respuesta a ellas arroja
una potente luz sobre el funcionamiento del sistema poltico respectivo.

En adelante, intentaremos enunciar las principales fuentes que alimentan la
agenda y que compiten por lograr un lugar en ella, as como las
consideraciones que ms contribuyen a la definicin de la misma. Es obvio que
la agenda gubernativa es esencialmente dinmica; los temas que incluye hoy
no sern los mismos si la revisamos en un tiempo ms. Cuestiones de
circunstancia y oportunidad resultan clave para entender esa variabilidad
temporal. En todo caso, la elaboracin de la agenda gubernativa requiere de
una estrategia de orientacin clara y elementos suficientes de flexibilidad que
combinen programa, viabilidad poltica, contexto del entorno social e
internacional, etc.

En un momento dado intervienen en su formacin factores como los siguientes:

1. El programa de Gobierno del nuevo Presidente y del partido o coalicin
que lo apoya. En la medida que un programa concordado sea un
ingrediente esencial que sustente dicha coalicin, el que se concret en
promesas suficientemente explcitas del nuevo J efe de Estado al
electorado, su contenido ser una fuente primaria esencial de la agenda.
En los gobiernos de la Concertacin ha sido el caso de los sucesivos
intentos de Reforma Constitucional que slo tuvieron xito el 2005.

La gravitacin del programa no suele ser, sin embargo, tan determinante
como debiera. En primer lugar, tratndose de contiendas electorales
reidas, el programa ms que contraer compromisos especficos busca
atraer electores, en especial a aquellos que no simpaticen de partida con
el candidato, por lo que su contenido y lenguaje tiende a ser ambiguo y
general, distinto de la promesa concreta, de naturaleza catch-all (o casi).
De todos modos si el pas cuenta con una estrategia de desarrollo
estable y aceptada por todos los sectores, como es en Chile el caso de
la apertura e integracin a la economa global, siempre encontrarn un
lugar en dicha agenda las iniciativas vinculadas a la misma como ha sido
el caso de los sucesivos tratados de libre comercio suscritos por el pas.

2. Los antecedentes doctrinarios y ubicacin en el espectro poltico del
nuevo gobernante implican una orientacin determinada (derecha-
izquierda; catlica-laica, etc.) y un compromiso preferente con
6
determinado temas o problemas (crecimiento, cohesin social,
liberalismo o conservantismo cultural, etc.). La percepcin de los
electores al respecto no puede ser defraudada, porque el Presidente
arriesga una baja significativa de popularidad si se le da la espalda a lo
que se espera de l. El Presidente Lagos estaba obligado a dar prioridad
a la Reforma de la Salud, destacada en su programa.

Esto no es contradictorio con lo ocurrido, por ejemplo, con Menem y Lula
que, elegidos con plataformas de izquierda, llevaron a cabo polticas de
derecha y centristas respectivamente: La vaguedad de los compromisos
adquiridos y la legitimidad-credibilidad poltico-social del nuevo
Presidente y, naturalmente, su capacidad de liderazgo, influyen en darle
ms o menos margen de maniobra para flexibilizar sus posturas
originales o incluso contradecirlas.

3. En sistemas polticos no confrontacionales y con altos grados de
continuidad de un gobierno a otro (sea o no del mismo partido o
coalicin) hay materias que dan lugar a polticas de Estado que se
mantienen por plazos largos y que, en lo que resulta pertinente,
formarn parte de la agenda del nuevo Gobierno. Es el caso en Chile de
la profundizacin del sistema financiero, de la integracin a la economa
global o de la poltica de vivienda.

Existen, asimismo, polticas que se implementan en plazos largos y que
slo se discontinan en situaciones de cambio poltico radical, como son
las polticas de combate a la pobreza del tipo de "Chile Solidario" o
muchas reformas educativas.

Es notoria la prdida de efectividad del sistema poltico y de calidad de
las polticas pblicas cuando el Gobierno entrante procura desechar todo
lo obrado por su antecesor.

4. De manera ms especfica, las preferencias fuertes de un partido cuyo
apoyo parlamentario es vital para el nuevo Gobierno o para la
supervivencia de la coalicin triunfante, resultan determinantes en la
inclusin de un tema en la agenda, as como el rechazo a otros conduce
a excluirlos de la misma.

En el caso chileno, la reforma previsional (al sistema de capitalizacin
individual-AFP, vigente desde el tiempo de Pinochet), ha sido una fuerte
bandera del Partido Socialista y del PPD (inicialmente con la pretensin
de eliminarlo y volver a un sistema de reparto, hoy ms morigerado en
sus planteamientos) que hizo inevitable su inclusin prioritaria en el
programa de la Presidenta Bachelet. A la inversa, la oposicin de la
catlica o DC hace impensable legislar sobre aborto teraputico y, en
general, significa excluir de la agenda propuestas valricas de
connotacin liberal. No es casualidad que la Ley de Divorcio aprobada el
ao 2003 haya surgido de una mocin parlamentaria presentada por
diputados democratacristianos ms liberales.

7
5. Demandas de sectores sociales organizados potentes o afines al
Gobierno. Fue el caso en Chile del proyecto de reforma laboral
presentado al de Congreso por el gobierno de Lagos el ao 2000. Del
mismo modo corresponden a este origen diversos proyectos vinculados
al sector pesquero, la ley indgena, beneficios o compensaciones al
sector agrcola, etc.

Un caso particular fue el proyecto que estableci un royalty a la minera,
proyecto inicialmente no deseado por el Gobierno pero que se hizo
inevitable por una campaa persistente y prolongada de gran impacto
pblico y poltico, llevado adelante por el entonces senador J orge
Lavanderos.

6. Proyectos legislativos que se incorporan a la agenda como resultado de
negociacin poltica con partidos opositores, a cambio de la aprobacin
de propuestas gubernativas inicialmente resistidas por esos partidos.

7. Existencia de uno o ms problemas que resulta imperativo resolver para
cumplir con los objetivos del Gobierno o con la estrategia de desarrollo
del pas. Cabe citar al respecto los proyectos referidos a la
profundizacin del mercado de capitales y diversas iniciativas de
modernizacin del Estado; por ejemplo, incorporar a la gestin pblica el
uso de las tecnologas de la informacin, como ocurri con la Ley de
Compras Pblicas (compras masivas por Internet) y con la Ley de
Silencio Administrativo (reduccin de la complejidad y demora en
trmites burocrticos).

8. Campaas mediticas fuertes y perseverantes de diverso origen pero
que crean una opinin pblica que exige cambios en el tema respectivo.
Esto ha estado ocurriendo en Chile con mltiples iniciativas ligadas a
hechos de delincuencia, seguridad pblica y narcotrfico.

9. Iniciativas provenientes principalmente de la tecnocracia y burocracia
estatales que consideran que determinado sector o tema est mal
institucionalizado, adolece de vacos o no da cuenta de la integridad de
los fenmenos invo1ucrados en l. Como ejemplo cabe citar los
proyectos del Cdigo de Aguas, del Bosque Nativo y la Ley del Medio
Ambiente.

10. Respuesta a crisis externas o circunstancias imprevistas que obliga al
Gobierno a actuar de modo rpido y decisivo. Fue el caso en 1990 de la
legislacin respecto del Fondo de Estabilizacin del Petrleo como
contraparte del alza interna de precios producido por la elevacin del
precio mundial de este combustible. En la misma categora se
encuentran las decisiones gubernativas impuestas por acontecimientos
externos, que -sin mediar proyecto de ley alguno- tuvo que tomar el
Presidente Lagos respecto del voto de Chile en el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas en relacin con la demanda de USA. de obtener
autorizacin para invadir Irak, o la que debi enfrentar la Presidenta
Bachelet tambin sin mediar ley- respecto del voto de Chile en
8
Naciones Unidas para designar un miembro no permanente del mismo
Consejo de Seguridad, tema que tuvo una presencia prolongada y
conflictiva en el debate poltico.

Situaciones especiales pueden tambin convertirse en ventanas de
oportunidad que permiten aadir a la agenda algn tema sobre el que no
se prevea posible legislar. Fue lo que ocurri en 2003 cuando la
oposicin acept que hubiera financiamiento pblico para las campaas
electorales como parte de un paquete en el que se sinceraron las
remuneraciones de los profesionales pblicos, otro tema tab por el
rechazo de las asociaciones de funcionarios no profesionales (escala
nica). Una oportunidad poltica especial dio lugar a una reforma de la
Corte Suprema en 19997.

11. Por ltimo, cabe consignar decisiones especficas que corresponda a
convicciones o prioridades personales de un Presidente con fuerza
poltica suficiente para llevarlas a cabo. El caso reciente ms llamativo
es la poltica exterior venezolana de ayuda a terceros pases, financiada
por el alto precio del petrleo, llevada a cabo por el Presidente Chvez.

En pases que funcionan sustentados por coaliciones partidarias y cuyo
sistema poltico posee numerosos puntos de control y veto, como es el
caso de Chile, tales preferencias personales difcilmente tendrn un
lugar en la agenda gubernativa.

Queda claro que si bien en su mayora la agenda pblica est
conformada por proyectos de ley, existen tambin mltiples decisiones
gubernativas que tienen efectos polticos significativos que no se
expresan en el mbito legislativo.

Es tambin importante destacar que la agenda gubernativa no incluye
todo lo que el Gobierno quiere hacer, ni quiere lograr efectivamente todo
lo que se coloca en la agenda. Hay materias que el Gobierno se inhibe
de colocar en su agenda legislativa porque sabe de antemano que no
cuenta con los votos necesarios para su aprobacin y no desea
exponerse el costo poltico del fracaso. Se trata aqu del ejercicio ex-ante
de la capacidad de veto (anunciada o as percibida por el Gobierno). Por
otra parte, tambin existen casos en que se incluye una propuesta a
sabiendas de que ser rechazada para hacer pagar el costo poltico a la
oposicin. Fue, en buena medida, lo ocurrido con la reforma laboral
presentada en las postrimeras del gobierno de Frei y rechazada por la
oposicin, hecho que tuvo influencia en la votacin favorable a Lagos,
elegido Presidente a comienzos del ao 2000.






9
B. Propiedades ptimas del proceso de formulacin de
polticas pblicas (PFPP)

Capacidad de resolucin y estabilidad

Definida la agenda gubernativa el paso siguiente es analizar el proceso de
formulacin de polticas pblicas, como lo indica el libro ya mencionado editado
por el BID
34
que enuncia las caractersticas que debieran poseer tales procesos
para favorecer el buen gobierno y el funcionamiento adecuado del sistema
poltico.

Este documento se propone analizar el tema desde la perspectiva de un
Gobierno que formula su agenda de polticas pblicas. Si as lo hacemos el
primer punto a analizar es su capacidad de llevar a cabo dicha agenda. Esto es
lo que en la literatura se ha bautizado como decisiveness
35
(capacidad de
resolucin). En segundo lugar, una vez que se ha producido la aprobacin de
una poltica, el Gobierno debera estar en condiciones de comprometerse a que
dicha poltica perdure en el tiempo, concepto acuado como resoluteness
36
que
coincide con la primera propiedad enunciada en el libro del BID cual es la
"estabilidad", ah definida como la medida en que las polticas son estables en
el tiempo.

La razn de esta diferencia -o factor aadido- est en que en el libro del BID el
tema se mira desde la perspectiva del proceso mismo y se enumeran las
condiciones que debe reunir para ser positivamente evaluado, por lo que no lo
considera explcitamente desde la perspectiva de un gobierno determinado.

Siguiendo este razonamiento comenzaremos por referirnos a los factores
decisiveness y resoluteness. Se ha sealado que a medida que aumenta el
nmero de actores con capacidad de veto y de instancias o momentos en que
pueden ejercerlo, mayores son los obstculos que enfrenta la agenda
gubernativa porque ms difcil resulta estructurar las interacciones y
negociaciones necesarias y ms diverso es el conjunto de intereses y valores
en juego.

En primer lugar, en ella se formulan un conjunto de iniciativas nuevas. Cuando
son de mera continuidad, como consecuencia de otras aprobadas
precedentemente, cabe suponer que existe una presuncin favorable a su
aprobacin, observacin que es vlida slo si el nuevo gobierno es de similar
orientacin poltica a la de su predecesor o sise trata de una materia de amplio
consenso. Sin perjuicio de lo anterior, una proporcin apreciable de lo que se
proponga sern temas diferentes o nuevos respecto de los cuales la
advertencia sobre capacidades de veto tiene plena vigencia.

En un sistema poltico con fuertes capacidades de veto aquella parte de la
agenda que propone cambios a lo existente enfrenta mayores obstculos, es

34
BID, op. cit.
35
Haggard, MC Cubbins, op. cit.
36
Ibid.
10
decir, respecto de ello ser menor su decisiveness. Por la misma razn, en un
sistema poltico de esas caractersticas, es ms difcil alterar la legislacin
vigente porque es mayor la cantidad de actores capaces de oponerse al
cambio. De ah que la existencia de una elevada capacidad de veto es
favorable a la estabilidad de las polticas, tanto de las nuevas una vez
aprobadas, como de las de vigencia anterior.

A mayor fuerza de las capacidades de veto menor ser la posibilidad de que se
produzca un nmero mayor de cambios de poltica, es decir, se acrecienta el
riesgo de estancamiento (gridlock).

Puede establecerse tambin un matiz de diferencia entre los conceptos de
"estabilidad" y resoluteness. En efecto, el primero es fundamentalmente una
comprobacin de hecho. Las polticas son estables. El segundo pone el nfasis
en el compromiso gubernativo de mantener en el tiempo una determinada
poltica o ley aprobada e implementada. En ambos enfoques el concepto tiene
que ver con credibilidad y predictibilidad. En el segundo es el gobierno el que
asume un compromiso con esos valores en tanto que cuando se habla de
estabilidad como caracterstica, de un PFPP se seala ms bien que estn
dadas las condiciones para que esos requerimientos se cumplan.

Es menester aclarar que ni estabilidad ni resoluteness significa que las polticas
son inamovibles. Lo que queremos indicar es que los cambios son producto de
decisiones deliberadas de gobierno (excepcionalmente de la oposicin u otros
actores) que normalmente tienen un carcter parcial no contradictorio con lo
vigente, y se deben a cambios en las condiciones objetivas o al fracaso de
polticas anteriores ms que a cambios polticos o presiones socia les.
Asimismo, ambos conceptos estn ligados a la idea de que, primordial mente,
se trata de cambios incrementales respecto de lo existente. Es decir,
estabilidad es lo contrario de volatilidad, con sus consiguientes grandes
oscilaciones, fenmeno que suele afectar negativamente de modo grave a
varios sistemas polticos latinoamericanos.
37
La estabilidad o resoluteness
requerida para la credibilidad es mayor si se trata de materias que fueron
consensuadas como polticas de Estado.

Por ltimo, es posible medir en la prctica el grado en que en un pas existe
estabilidad de las polticas pblicas. El ndice presentado en el libro del BID
38

incluye entre otros los siguientes factores: ha sido o no afectada la capacidad
de planificacin de las empresas; en qu medida honraron los nuevos
gobiernos los compromisos contractuales y obligaciones de regmenes
anteriores; la capacidad del Estado de establecer y mantener prioridad entre
objetivos en conflicto y si el Estado respeta y cumple los compromisos
internacionales que contrae.

La debilidad del factor estabilidad (irresoluteness) conduce al temor o
presuncin de que un pas no es capaz de sostener una poltica una vez que
ha sido decidida, lo que puede deberse a coaliciones cambiantes en un sistema
multipartidista o a falta de cohesin interna del partido o coalicin mayoritaria o

37
BID, op. cit.
38
Ibid., p. 261.
11
presentarse en gobiernos de minora, pero es probable que tal fenmeno tenga
una alta correlacin con la existencia de pocas instancias efectivas con
capacidad de veto. En el mundo globalizado de hoy, la percepcin externa de
que un pas puede no cumplir con sus obligaciones internacionales representa
un costo poltico apreciable.
39


Por su parte, la incapacidad de llevar adelante la agenda gubernativa
(indecisiveness) se presenta con mayor probabilidad cuando se tiene un
gobierno dividido, vale decir, que los poderes Ejecutivo y Legislativo son
controlados por mayoras polticas opuestas entre s. Este fenmeno puede
conducir a conflictos institucionales de intensidad variable, a unilateralismo en
el sentido de que uno u otro poder del Estado busque atajos para imponer su
propio punto de vista o bien al estancamiento, a un aumento en el factor de
pago clientilstico (pork) y a una tendencia a mayores dficit presupuestarios
cuando el aumento del gasto pblico se convierte en la variable de ajuste.
40


Adaptabilidad

Favorecer la capacidad del gobierno de llevar a cabo sus polticas as como los
factores de estabilidad-resoluteness antes analizadas no puede ser un factor
de rigidez incompatible con la inevitable y continua variabilidad dictada por
tiempo y circunstancia. De ah que sea importante consagrar tambin el valor
de la adaptabilidad de las polticas pblicas. La adaptacin se refiere a
variaciones menores o a cambios que puedan ser mayores pero que son
objetivamente impuestos por hechos o circunstancias. Se alude aqu a este
concepto que parece obvio porque en sistemas polticos no cooperativos, en
que la desconfianza prima por sobre el entendimiento, se suelen "amarrar" las
polticas estableciendo reglas fijas de muy difcil alteracin que suelen incluso
incorporarse a la Constitucin del pas respectivo. El cambio adaptativo de
determinadas polticas se hace imperativo cuando se detectan errores,
distorsin de objetivos o su fracaso en determinados aspectos. La estabilidad
se debe producir en razn del carcter y forma de funcionamiento del sistema
poltico y no por la aplicacin de "camisas de fuerza" de alto costo para la
operacin eficaz del mismo.

Coherencia y Coordinacin

Una primera prdida de coherencia se produce a nivel de agenda gubernativa
cuando se incluyen en ella propuestas que se contraponen con lo hecho
anteriormente o que son contradictorias entre s. Eso suele ocurrir si tales
iniciativas tienen su origen en ministerios diferentes en ausencia de una
instancia coordinadora interna del Ejecutivo que detecte a tiempo el problema,
confirmando lo aseverado en un prrafo anterior en el sentido que la funcin
coordinadora es vital para el buen gobierno.

A eso apuntan los sucesivos ordenamientos internos desde 1990 en Chile, a
los que nos referimos anteriormente, instancia que la organizacin de todo
Poder Ejecutivo debe privilegiar, recabando informacin con oportunidad,

39
Haggard, Mc Cubbins, op. cit., p. 31.
40
Ibid., p. 29.
12
evaluando las propuestas sectoriales y adjudicando con claridad deberes,
responsabilidades y autoridad para resolver los problemas o, al menos,
entregar al jefe del Estado alternativas para su decisin final.

Una segunda fuente de incoherencia se produce cuando en sucesivas
iniciativas se incluyen concesiones incompatibles a grupos de inters o cuando
se cede a presiones sociales que plantean demandas contradictorias, lo que
puede ocurrir tanto a nivel de agenda como en el transcurso del PFPP.
Tambin el proceso de negociacin en el Parlamento con actores que tienen
poder de veto puede significar, en un primer paso, aadir alguna demanda o
propuesta de un sector para ms adelante hacer contradictoriamente otro
ajuste que permita lograr los votos de un segundo grupo distinto del anterior
cuyas propuestas pueden responder a su propia conviccin doctrinaria-
programtica o a alguna presin social.

La observacin precedente resalta la importancia de que la coordinacin del
Ejecutivo no es slo interna sino que debe involucrar tambin a las bancadas
parlamentarias y a los partidos polticos que puedan influir en aquellas. Por otra
parte, queda en evidencia que slo un sistema poltico cuyos partidos y
bancadas parlamentarias poseen la suficiente unidad y disciplina, vale decir, un
escenario de no fraccionamiento ni polarizacin partidaria permite impedir la
reiteracin de este tipo de incoherencia. Un sistema poltico que favorece la
gobernabilidad, de acuerdo a lo anteriormente expuesto, es la mejor garanta
contra la incoherencia en el PFPP.

Los ejemplos de incoherencias anteriores pueden generar la necesidad de
decisiones difciles, en particular cuando se presenten contradicciones entre la
poltica econmica y la poltica social, lo que suele radicarse, finalmente, en el
manejo del presupuesto pblico. Como la poltica fiscal responsable es vital
para el xito gubernativo y el buen gobierno del pas, se deduce que la antes
mencionada relacin de alianza con alto nivel de confianza mutua entre los
ministros polticos y el ministro que ejerce la autoridad en lo econmico resulta
esencial. Tambin debe procurarse mantener una lnea coherente en materias
que enfrenten las usuales preferencias por la accin del Estado con las
posiciones privatizadoras. El principal problema aqu puede no estar en la
opcin misma, sino en los factores de incertidumbre y desconfianza, por ende,
de dificultad de planificar desarrollos futuros, que resulten de vaivenes
acentuados (y no suficientemente justificados en el caso particular) en este
campo, como tambin en lo que respecta a la poltica regulatoria del Estado y a
la poltica medio-ambiental.

Las fallas de coherencia y coordinacin se extienden, asimismo, a la fase de
implementacin de las polticas. Aqu el riesgo puede tener diversos orgenes.
Si la poltica aprobada debe ser ejecutada descentralizadamente a nivel
regional, la autonoma relativa de las instancias correspondientes las puede
llevar a interpretar y aplicar de modo diferente las normas o programas
aprobados.

La implementacin descentralizada de las polticas pblicas precisa
de un agente coordinador que asegure la coherencia nacional del
13
esfuerzo gubernativo, frmula que es perfectamente compatible con
grados importantes de autonoma regional, aunque no con la
independencia total que impedira ejercer la funcin de coordinacin,
no para imponer por capricho de autoridad sino para asegurar la
coherencia nacional en trminos de prioridades, sectores sociales a
cubrir, dficit por resolver, etc.

Por ltimo, si la poltica aprobada entrega su manejo a una entidad pblica
determinada, existe el riesgo de lo que podramos llamar la "vocacin
oligrquica" de los organismos pblicos que tienden a construir agendas
propias encaminadas, por ejemplo, al "empoderamiento" del organismo para
favorecer la carrera poltica de sus jefes, hecho que se hace ms notorio si tal
entidad est controlada por un partido poltico determinado que lo convierte en
su "coto de caza". La prctica del Gobierno de coalicin chileno de que haya
una presencia partidaria equilibrada en los cargos de nivel poltico de cada
ministerio o entidad pblica puede ayudar a controlar o evitar ese tipo de
fenmenos. Los gobiernos de la Concertacin han adoptado como regla
general el nombramiento de ministros y viceministros (subsecretarios) de
distinta afiliacin poltica, tanto para destacar la transversalidad de la coalicin
como para evitar los fenmenos de "captura".

Favorecer el inters pblico por sobre los intereses particulares (public
regardedness)

Una primera observacin relevante es que en este punto estamos en presencia
de un problema de equidad, porque en situaciones de desigualdad es la lite
con poder
41
la que tiene mayor posibilidad de influir en su favor en las
decisiones gubernativas o parlamentarias. Los poderosos constituyen el grupo
de presin de mayor fuerza poltica. El mejor antdoto a este inevitable
problema es la existencia de normas efectivas y exigentes de transparencia. A
ese mismo fin contribuye un sistema de partidos fuertes de tipo programtico y
cobertura nacional, junto a disposiciones de financiamiento pblico de las
campaas electorales y a caractersticas que permitan a los partidos ser un
contrapoder con capacidad institucional de resistir presiones particulares.

Por otra parte, son numerosas las leyes y programas que procuran favorecer a
los ms pobres y marginales, sectores que por lo general no tienen
organizacin ni poder de presin propio. Tales proyectos suelen llenarse de
clusulas que extienden y diversifican los beneficios o subsidios considerados
a sectores que no los necesitan y no constituyen la poblacin objetivo de la
propuesta. Son estas "filtraciones" indeseadas y de alto costo las que
distorsionan muchos programas sociales. Nuevamente, slo un sistema poltico
dotado de mecanismos adecuados para lograrlo es capaz de oponerse a
beneficios injustificados o impedir distorsiones graves en la implementacin de
programas sociales. Cabria sealar que la experiencia chilena de estos aos
ensea que el desarrollo de indicadores de impacto y resultado, la
transparencia plena en la informacin acerca de la ejecucin de programas y la
evaluacin independiente de los programas pblicos por entidades idneas

41
BID, op. cit., p. 136.
14
seleccionadas por concurso, muestra resultados efectivos en este campo.
Como se seal anteriormente, en Chile se han sumado para avanzar en esta
direccin las de mandas de los partidos de oposicin polticamente inspiradas
con las prioridades de la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda,
comprometida con la modernizacin del Estado, en particular con el logro de
una mejor gestin pblica. Este tipo de alianza de facto slo es posible en un
orden poltico no confrontacional, que deja espacio a este tipo de
complicidades "virtuosas".

De modo ms general, puede afirmarse que cuanto menor sea el nmero de
actores y las instancias con capacidad de veto, mejor ser la posibilidad que el
PFPP atienda de preferencia el inters general. A la inversa, un nmero alto de
oportunidades de veto facilita desenlaces de mayor contenido favorable a
intereses particulares (prvate regardedness)
42
. Naturalmente, estas
conclusiones son vlidas a igualdad de otros factores que pueden inclinar la
balanza ms en uno u otro sentido como el sistema de partidos, las reglas
electorales la capacidad del Estado de ser ms o menos inmune a las
presiones de grupo y dems factores analizados anteriormente.

Un sistema poltico debiera funcionar de modo de restringir los espacios
disponibles para polticas que signifiquen cuantiosos beneficios
especiales injustificados y la necesidad de "soborno poltico" (pork).

Especial mencin cabe hacer de las compensaciones (monetarias o jurdicas)
que suelen otorgarse a los sectores que resulten perdedores por efecto de
aprobacin de una nueva ley, las que pueden o no tener carcter de pork Las
compensaciones de magnitud razonables suelen ser indispensables para
asegurar la aquiescencia de un sector con capacidad de veto que se sienta
afectado por una determinada nueva poltica Es difcil imaginar que el factor
pork, se reduzca a cero. De hecho en Chile, en relacin con la Ley de
Presupuestos, se le utiliza deliberadamente a bajo costo nacional para
asegurar la aprobacin parlamentaria de determinadas normas y programas.
Asimismo, y ello resulta ms cuestionable, no ha habido en Chile prcticamente
tratado de libre comercio importante de los muchos suscritos por el pas en que
no se hayan tenido que incluir pagos compensatorios o beneficios especiales
exigidos por las "bancadas agrcolas" polticamente transversales y sobre
representadas, en nuestra Cmara (como en muchas partes de Europa, por
ejemplo) por obra de las reglas electorales, como tambin se seal
anteriormente.

Calidad de implementacin y cumplimiento

Ya abordamos en buena medida este tema en las consideraciones sobre
coherencia y coordinacin, cuya debilidad o ausencia es el principal factor de
mala implementacin y falta de cumplimiento.

Desde la perspectiva del sistema poltico son condicin necesaria para el logro
de este doble objetivo la existencia de una burocracia polticamente

42
Haggard Mc Cubbins, op. Cit., p. 28.
15
prescindente y suficientemente eficaz, la presencia de un Poder J udicial con
capacidad de veto ante arbitrariedades u omisiones cometidas por la entidad
ejecutiva responsable y de la Contralora General de la Repblica que ejerce el
control de legalidad y honestidad de los actos pblicos. Como se seal, la
existencia de estos rganos de control y veto es un ingrediente significativo del
satisfactorio nivel alcanzado por la implementacin de polticas pblicas en
Chile. Un similar aporte realizan el Servicio de Impuestos Internos, la Comisin
Nacional del Medio Ambiente y las Superintendencias antes mencionadas en
relacin con las actuaciones del sector privado, as como la Direccin del
Trabajo en su campo.

El libro tantas veces citado
43
ha elaborado un ndice para medir el nivel de
calidad, sobre la base de la medida con 'que se cumplen las disposiciones
legales en relacin al salario mnimo, el porcentaje de evasin tributaria, la
consistencia de la regulacin ambiental y la medida en que se produce una
implementacin efectiva de las polticas pblicas. Poseer un ndice de ese tipo
para un seguimiento absoluto y relativo de este rubro es un instrumento cuya
puesta en prctica constituira una modernizacin deseable y un buen
instrumento fiscalizador parlamentara.

Eficiencia

Esta necesaria propiedad de cualquier poltica pblica resulta obvia,
particularmente, en los pases en desarrollo como todos los de Amrica Latina,
en que las necesidades y demandas insatisfechas superan largamente los
recursos disponibles.

Se ha aludido en prrafos anteriores a mecanismos de evaluacin e incentivos
para maximizar eficiencia. El estudio de la eficiencia del Estado no es el
propsito de este libro, por lo que slo aadiremos que la resistencia de
sectores organizados al cambio, la defensa de mal llamados derechos
adquiridos, son factores de naturaleza poltica debido a que son sostenidas con
fuerza por los sectores afectados. Esto se aplica tanto a la multiplicidad de
incentivos tributarios, muchos de los cuales carecen de justificacin clara, como
a la insistencia de los funcionaras pblicos de que la antigedad debe primar
sobre el mrito en el desarrollo de la carrera funcionara y a su resistencia a
dejarse someter a una evaluacin de rendimiento.

Desde el punto de vista poltico cabe aadir que la ineficiencia manifiesta tiene
un alto costo de imagen para el Gobierno y hace ms difcil la aprobacin
parlamentara de recursos para los programas sociales, con el expediente fcil
y legtimo de negrselo a quien los va a gastar mal. Del mismo modo, al
encarecer costos la ineficiencia estatal hace ms difcil la elaboracin y trmite
de la ley de Presupuestos.




43
BID, op. cit., p. 262.
16
C. Evaluacin global del proceso de formulacin de polticas
pblicas en Chile (1990 - 2006)

Evaluacin General

El juicio externo al respecto ha sido extremadamente favorable. En efecto, en el
libro ya citado, se inserta un resumen del anlisis comparativo realizado por
sus autores
44
tomando como base las seis caractersticas antes mencionadas,
utilizadas por ellos para calificar la calidad de las polticas pblicas y aadiendo
un ndice global de calidad de las mismas. Se establecen tres niveles para
cada caracterstica, a saber: "alto", "mediano" y "bajo". En dicho cuadro Chile
es calificado hoy en el nivel "alto" en todos los rubros, el nico pas de la regin
en ser as evaluado. En cuanto al ndice global, se le otorg el calificativo de
"muy alto" dado que supera al resto en todos los rubros, para as distinguirlo de
otros pases que recibieron la calificacin sntesis de "alto".

Cuadro 1
Caractersticas clave de las polticas pblicas
45


Pas Estabilidad Adaptabilidad Implementacin
y Aplicacin
efecti va
Coordinacin
y coherencia
Orientacin
al inters
pblico
Eficiencia ndice
de
polticas

Argentina Baja Media Baja Baja Media Baja Baja
Bolivia Media Alta Media Media Media Media Media
Brasil Alta Alta Alta Alta Media Media Alta
Chile Alta Alta Alta Alta Alta Alta Muy alta
Colombia Alta Alta Alta Media Media Media Alta
Costa Rica Alta Media Alta Media Alta Alta Alta
Ecuador Baja Media Baja Baja Baja Baja Baja
El Salvador Alta Alta Alta Media Media Alta Alta
Guatemala Media Media Baja Media Baja Media Baja
Honduras Alta Media Media Media Baja Media Media
Mxico Alta Media Alta Media Media Alta Alta
Nicaragua Media Media Media Baja Baja Media Baja
Panam Media Baja Media Baja Baja Baja Baja
Paraguay Media Baja Baja Baja Baja Baja Baja
Per Media Media Media Media Media Media Media
Rep. Dominicana Media Media Media Media Baja Media Media
Uruguay Alta Alta Alta Media Media Media Alta
Venezuela Baja Baja Media Baja Media Baja Baja

Nota: Las caractersticas clave de las polticas pblicas se clasifican en las categoras "alta, "media" o "baja" utilizando
el anlisis por conglomerados (vase apndice de datos del libro). En el caso de Chile, su ndice de polticas est en
una categora propia, "muy alta", porque su desempeo fue superior al de los dems pases, que fueron clasificados de
la forma antedicha.

Estos ndices, cuyo propsito es captar aspectos de las polticas pblicas. de un pas en los ltimos veinte aos o
desde el retorno a la democracia, no reflejan necesariamente las caractersticas de las polticas del gobierno actual.

Fuente: Stein y Tommasi (2005)

Por otra parte, en el perodo bajo anlisis (hasta el 31 de mayo de 2005)
46
el
Gobierno envi al Parlamento 1.637 proyectos de ley de los cuales 1.259
fueron aprobados, vale decir, un 77%, cifra que apunta a una efectividad

44
BID, 2006, "La poltica de las polticas pblicas", cuadro 6.1, p. 134.
45
Ibid.
46
Se excluye el lapso posterior porque, dada la duracin normal de la tramitacin legislativa, la
mayor parte de los proyectos enviados al Parlamento con posterioridad a esa fecha se
encuentran aun en tramitacin, lo que distorsionara la estadstica.
17
notable. Hay que considerar que, en la mayor parte de este perodo, la
coalicin gobernante estuvo en minora en el Senado, contando con slo una
pequea mayora en la Cmara de Diputados. En el mismo lapso slo veinte
proyectos fueron rechazados, no ms de un 1,5%.

Cuadro 2
Proyectos de ley enviados al Congreso
47


Presidente Proyectos
Enviados
Proyectos
Publicados
Proyectos
Retirados
Proyectos
Declarados
Inconstitucionales
Proyectos
Archi vados
Proyectos
Rechazados
Proyectos
en
Trmite
Aylwin 639 499 54 1 58 12 15
Frei 527 426 19 1 41 6 34
Lagos 471 334 33 0 15 2 87
TOTAL 1.637 1.259 106 2 114 20 136

Sin embargo, los datos anteriores no dan cuenta cabal de la realidad. Esta
informacin obviamente no recoge las propuestas que formaban parte de la
agenda gubernativa o, al menos, de su programa de Gobierno, que el Ejecutivo
se inhibi de presentar al Congreso en una suerte de auto-veto provocado por
la alta probabilidad de su rechazo. Cuando un Gobierno est en minora, y
dado que la opinin pblica tiende a contabilizar los proyectos rechazados
como fracasos gubernativos, esta conducta suele ser polticamente racional.

Se podra argumentar que una limitacin grave de este anlisis es la decisin
de reducir las polticas pblicas a los proyectos de ley propuestos en el
perodo, en circunstancias de que existe un gran nmero de ellas que no
requieren de nuevas leyes. Esto es particularmente cierto en el campo macro
econmico. Tambin lo es en la implementacin de acciones estatales que son
parte de la aplicacin de leyes previas ya despachadas por el sistema poltico
formal, y en las diversas decisiones que en el marco de sus competencias
realizan las entidades regulatorias. Sin embargo, es el trmite de los proyectos
de ley la instancia en que se despliega el conjunto de instituciones y actores
que conforman el sistema poltico. Desde esa perspectiva, los ejemplos no
legislativos recin citados corresponden ms bien al mbito de la gestin
pblica, de naturaleza eminentemente poltica, por cierto, pero que
corresponde a la accin unilateral del Gobierno y del aparato pblico. En estos
casos el sistema poltico actu de otra manera por va de crtica meditica, de
las interpelaciones o sesiones especiales del Congreso y de las presiones que
diversos actores polticos y sociales puedan ejercer sobre el Gobierno.
Adems, este proceso tiene como desenlace el enfrentamiento de las
corrientes polticas en las siguientes elecciones.

Abordar esta compleja problemtica requerira un anlisis aparte que es
diferente al intento de estudiar el sistema poltico en s mismo en escenarios en
que participan todos los actores el cual s es el propsito de este libro.

Eso tampoco significa ignorar que la suerte final de muchas leyes aprobadas
por el Congreso se juega en la fase de implementacin de la misma que es de
naturaleza tanto administrativa como de gestin privada, pblico-privada o
privada por las resistencias a su aplicacin que en dicho proceso se pueden

47
Informacin proporcionada por Ministerio Secretaria General de la Presidencia: Listado de
proyectos enviados al Congreso 1990 - 2006.
18
detonar. Nada ms ingenuo que la generalizada actitud latinoamericana de la
que Chile no es una excepcin- de que basta aprobar una ley para que el
problema que la motiva quede automticamente resuelto. Si no ocurre as, se
dice a menudo, es culpa de la ineficiencia de los burcratas. La realidad es
bastante ms compleja que eso.

Volviendo a nuestro anlisis, el resultado global de proyectos aprobados,
rechazados, an en trmite, archivados y retirados que muestra el Cuadro 2,
tampoco permite conocer la realidad con nitidez suficiente. Con el fin de
intentar un anlisis ms fino, se han dividido los proyectos presentados en un
total de diez categoras o grupos de acuerdo a su naturaleza temtica; a saber:

1. Beneficios a favor de funcionarios pblicos
2. Proyectos econmicos y financieros
3. Proyectos en favor de sectores de la actividad nacional
4. Reformas sectoriales
5. Convenios internacionales
6. Acuerdos de libre comercio
7. Cambios poltico-institucionales
8. Derechos humanos y asuntos militares
9. Varios
10. Leyes de presupuestos

A su vez la categora "Reformas sectoriales" se subdivide en cinco
subcategoras, a saber:

4 a Reformas sectoriales mayores
4 b Reformas sectoriales menores
4 c Modernizacin del Estado
4 d Cambios modernizadores del pas
4 e Delincuencia, seguridad pblica y narcotrfico

El desglose as planteado se resume en los cuadros siguientes:

Cuadro 3
Proyectos por tema y estado de situacin
48

(12 de marzo de 1990 - 31 de mayo de 2005)

Tema

Publicados % En
Trmite
% Rechazados % Archi vados % Retirados % TOTAL
1 185 93,43 1 0,51 2 1,01 5 2,53 5 2,53 198
2 98 82,35 4 4,20 1 0,00 8 6,72 8 6,72 119
3 79 88,76 1 1,12 1 1,12 4 4,49 4 4,49 89
4 161 62,89 24 9,38 3 1,17 34 13,28 34 13,28 256
5 429 84,12 72 14,12 1 0,20 4 0,78 4 0,78 510
6 9 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 9
7 38 42,22 13 14,44 9 10,00 15 16,67 15 16,67 90
8 22 61,11 2 5,56 2 5,56 5 13,89 5 13,89 36
9 223 71,02 18 5,73 3 0,96 35 11,15 35 11,15 314
10 15 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 15
1.636




48
Clasificacin realizada por el autor.
19
Cuadro 4
Proyectos de la Categora 4 y su estado de situacin
49

(12 de marzo de 1990 - 31 de mayo de 2005)

Cat. Publicados % En
Trmite
% Rechazados % Archi vados % Retirados % TOTAL

A 41 56,94 9 12,50 1 1,39 14 19,44 7 9,72 72
B 76 72,38 11 10,48 0 0,00 11 10,48 7 6,67 105
C 21 67,74 2 6,45 0 0,00 6 19,35 2 6,45 31
D 17 68,00 2 8,00 2 8,00 4 16,00 0 0,00 25
E 5 71,43 0 0,00 0 0,00 1 14,29 1 14,29 7

El anlisis de los cuadros precedentes muestra disparidades en las tasas de
xito-fracaso que no son casuales, sino que obedecen a sus caractersticas y al
desempeo del sistema poltico en el perodo.

Descartaremos en primer trmino la categora 10 "Leyes de presupuesto" que,
por definicin son siempre aprobadas y respecto de cuya tramitacin haremos
un breve anlisis especial. En segundo lugar, la categora 9 "Varios" que cubre
un 18% del nmero total de proyectos y muestra un 71% de aprobacin, no es
relevante para nuestro anlisis por tratarse de una cantidad de materias
dispersas sin relevancia poltica, cuya aprobacin, estancamiento o rechazo
obedece a factores especficos vinculados a cada proyecto.

No resulta tampoco relevante para este anlisis, la categora 5 "Convenios
internacionales" (excluidos los tratados de libre comercio) por tratarse de una
enorme multiplicidad de casos de ratificacin por el Congreso de acuerdos
menores con una gran diversidad de pases y respecto de materias variadas.
Slo cabra destacar el apoyo normalmente unnime y sobre tabla de los
acuerdos de doble tributacin y proteccin recproca de inversiones insertos en
la estrategia de integracin de Chile en la economa global, lo que resalta la
aceptacin por parte de la lite poltica de la globalidad propia de la economa
contempornea y de la importancia y aporte positivo de la inversin extranjera.
Se seala esto aqu porque se trata de una expresin de consenso poltico en
el marco del avance exitoso de la economa chilena y de su compromiso con la
globalizacin, el que no existe en muchos pases de la regin, en algunos de
los cuales la mayora de opiniones polticas es ms bien contraria a estas
formas activas de insercin internacional.

Un resultado ptimo es el que muestran los tratados de libre comercio. Nueve
de ellos fueron sometidos a consideracin del Congreso siendo todos
aprobados, lo que al igual que lo sealado en el prrafo anterior, revela el
respaldo unnime de la clase poltica chilena (exceptuando al Partido
Comunista que no ha tenido representacin parlamentaria) a la estrategia de
desarrollo de apertura al exterior, libre comercio e integracin a la economa
mundial. Un anlisis posterior ms pormenorizado revelar que slo hubo
rechazos de legisladores individuales, por lo general ligados a intereses
agrcolas y la extraccin de compensaciones en favor de sectores
presuntamente perjudicados o amenazados (por lo general la agricultura
tradicional no exportadora).


49
Clasificacin realizada por el autor.
20
Un resultado abrumadoramente favorable, 93,4%, han tenido -como era de
esperar- los proyectos de reajustes y aumentos de sueldos, pensiones,
asignaciones familiares, mejoramiento de plantas y otros similares a favor de
funcionarios pblicos que corresponden a la categora 1. Trece casos de
rechazo o no tramitacin corresponden a casos puntuales sin incidencia poltica
ni social.

Del mismo modo, es elevada la aprobacin de iniciativas encaminadas a
otorgar diversos beneficios o incentivos a sectores especficos de la economa
(categora 3) con un porcentaje de 88,70% de aprobacin y con un slo caso
de rechazo en un total de setenta y nueve proyectos.

Es evidente que en relacin a estas dos categoras la iniciativa presidencial -a
menudo exclusiva- que normalmente cont con el beneplcito de los sectores
involucrados, la oposicin poltica no ha podido sino dar su voto de respaldo.
Es interesante destacar que los aumentos de remuneracin a servidores del
Estado han correspondido en proporcin apreciable a frmulas consensuadas
con anterioridad al trmite parlamentario con los gremios respectivos. Cuando
no fue posible llegar a acuerdo previo, el Ejecutivo ha enviado su propia
propuesta, entendiendo agotadas las negociaciones con los interesados. En
todo caso, el trmite parlamentario se ha caracterizado por fuertes presiones o
lobby de los afectados sobre parlamentarios de gobierno y oposicin. En
ocasiones, el Gobierno ha concedido algn aumento o beneficio adicional,
dentro del juego de negociacin Gobierno-Parlamento, en el marco de una
estrategia de relaciones armnicas con los legisladores, dando espacio a que
los de Gobierno puedan atribuirse una parte del mejor resultado y concediendo
tambin algunos favores a la oposicin para, a su vez, pedir el apoyo de esas
bancadas en otros proyectos. Cabe sealar, por ltimo, que normalmente los
parlamentarios de todas las bancadas se esmeran -con escasas excepciones
individuales- en declarar su apoyo, al menos retrico, a las demandas de los
afectados, sin dejar de actuar dentro de los mrgenes de la poltica fiscal
responsable. Pesa en su comportamiento el temor a ser estigmatizados como
responsables de asumir posiciones populistas y de mostrar laxitud frente a
eventuales riesgos de inflacin.

En parte se debe a razones similares, la tambin alta tasa de aprobacin
(82,35%) combinado con un slo rechazo de los proyectos econmicos y
financieros. El respaldo a la estrategia de desarrollo y a la prioridad otorgada
por los gobiernos de la Concertacin al crecimiento econmico ha contribuido,
sin duda, a ese resultado, fortalecido tambin por el apoyo habitual de la
oposicin de derecha a proyectos vistos como pro-mercado y pro-empresa
privada. Un segundo factor favorable ha sido la naturaleza tcnica, a menudo
compleja, de cierto nmero de estos proyectos, respaldados en las comisiones
de Hacienda por la versacin de los ministros de Hacienda y la calidad de su
equipo tcnico asesor. A su vez, las comisiones de Hacienda de ambas
Cmaras han estado integradas por economistas y otras personas versadas en
este campo, tambin con disposicin favorable a tales iniciativas. En esa
situacin, los debates en el seno de esas comisiones han sido en la mayora de
los casos eminentemente, tcnicos. La mayora de tales proyectos ha sido
claramente perfeccionado en este proceso, en el que han desempeado un rol
21
importante los asesores tcnicos del ministro y de los partidos de oposicin,
normalmente economistas de las ONG que son sus think-tanks. El fcil dilogo
y formacin acadmica similar de ambos grupos de asesores facilit la
bsqueda de soluciones consensuadas a problemas tcnicos complejos y a
encontrar equilibrios adecuados para resolver disyuntivas del tipo
autorregulacin-regulacin por el Estado, Estado-mercado, incentivos-normas
imperativas y otras que expresan las diferencias doctrinarias existentes. En
esas condiciones, una vez aprobado en comisin un proyecto, ste ha sido
normalmente despachado con facilidad por la sala plenaria respectiva.

Distinto es el cuadro cuando se examinan las categoras "Reforma de tipo
sectorial" (4), "Cambios poltico-institucionales" (7) y "Derechos Humanos y
asuntos militares" (8) en que los porcentajes de aprobacin bajan a 62,71 %,
42,2% y 61,1 %, respectivamente. En la categora 4 esta disminucin es
particularmente notoria en el grupo 4a, "Reformas sectoriales mayores", que
registra una aprobacin de slo 56,9%.

Es en estas materias donde se expresa la realidad de un sistema poltico en el
que estn presentes numerosos puntos e instancias de veto, y en el que la
conducta de los actores polticos, sin perjuicio de su disposicin bsica al
acuerdo y la cooperacin, est tambin fuertemente marcada por las
diferencias doctrinarias y polticas que los separan.

Un examen ms pormenorizado de los resultados obtenidos en los proyectos
pertenecientes a algunas de estas categoras revela que en las reas de
relevancia poltica es posible distinguir los siguientes casos:

1. Proyectos de desenlace exitoso

Por aprobacin directa del proyecto del Ejecutivo sin perjuicio de los
perfeccionamientos que se le puedan haber introducido.

De aprobacin luego de una negociacin pre-legislativa con actores
sociales.

De aprobacin luego de una negociacin pre-legislativa con la
oposicin poltica y, frecuentemente, adems, con una o ms
bancadas de la propia Concertacin.

De discusin y negociacin en el Parlamento, involucrando
modificaciones y concesiones a la oposicin y/o a bancadas
gubernativas y con la frecuente intervencin de actores sociales en
defensa de sus valores e intereses especficos.

2. Proyectos fracasados

Por desistimiento del Ejecutivo.

Por rechazo del Parlamento o aprobacin con qurum insuficiente de
mayora.
22
Archivados por inviabilidad de su aprobacin.

3. Polticas estancadas

Desbloqueadas despus de perodos muy largos y finalmente
aprobados o archivados.

An pendientes.

El breve enunciado de los caminos alternativos seguidos por los proyectos
aprobados, arroja tambin luz sobre las causales de fracaso o estancamiento.

Por divergencias Gobierno-oposicin.

Por divergencias internas entre bancadas de la propia Concertacin;
a veces de un nmero significativo de parlamentarios de una
determinada bancada de Gobierno, que de esa manera hicieron
efectiva su propia capacidad de veto a partir de una visible
"diferencia de propsitos" (separation of purpose), concepto
analizado anteriormente
50
que ha tenido expresin frecuente en este
tipo de proyectos y que ilustra lo aseverado, en el sentido de que la
suma de separacin de poderes y de separacin de propsitos en un
sistema que da oportunidades importantes de ejercicio de veto,
configura una situacin desfavorable para el cumplimiento de la
agenda gubernativa.

Tomando en consideracin la reflexin anterior, puede sostenerse que las
tasas de aprobacin registradas para los proyectos de las categoras "difciles"
habran sido mucho ms bajas si el sistema poltico no se caracterizara por los
niveles de cooperacin y de voluntad de acuerdos que hemos destacado
anteriormente.

En este sentido, debe destacarse la lealtad disciplinada ya menudo sacrificada
de la Concertacin (en especial el PS) que, en diversos casos, algunos de los
cuales veremos a continuacin, acept abstenerse de legislar o aprob
proyectos que contenan normas, cambios o reformas bastante menores o
alejadas de sus aspiraciones programticas o doctrinarias. Es el caso de
Isapres, AFP, legislacin laboral, empresas privatizadas por el gobierno militar,
regulaciones en general, financiamientos solidarios, etc. Naturalmente, eso no
habra ocurrido si el Gobierno no dispusiera de los enormes poderes de
iniciativa y fijacin de agenda que hemos descrito.

En el periodo que abarca este libro se ha legislado en Chile en el marco
de las reglas del juego del mercado y del liderazgo privado en la
actividad econmica. En compensacin, los gobiernos han dado
particular nfasis a los programas sociales y al factor equidad.



50
Haggard, Mc Cubbins, op. cit.
23
El anlisis del sistema poltico, as como el del proceso de formulacin de
polticas pblicas a travs de proyectos de ley, pone de relieve que, en
conjunto, estamos en presencia de un sistema poltico y de polticas pblicas
en que interactan las instituciones que configuran el marco en que se
despliega la accin, con los actores polticos y sociales que hacen uso d los
escenarios y puntos de veto que les permite ejercer su influencia a cabalidad.

Por otra parte, el desarrollo de la tramitacin de los proyectos de ley que se
presenta en los prrafos siguientes demuestra claramente que: por muy
presidencialista que, sea el sistema, en el funcionamiento concreto de ste
ejercen roles destacados el Parlamento, institucin relativamente depreciada,
as como la oposicin poltica y los actores sociales que aprovechan los
mltiples puntos de veto del sistema, los medios de comunicacin y dems
instrumentos a su alcance para desempear roles de indudable trascendencia.

En el anlisis ms pormenorizado que sigue se procurar poner en evidencia
los clivajes poltico-sociales producidos as como los comportamientos que ms
contribuyeron al desenlace-en cada caso.

Algunos casos exitosos

Chile Solidario
51
(Categora 4b)

En octubre de 2002 el Gobierno ingres al Parlamento el proyecto de ley
conocido como "Chile Solidario", el que fue aprobado por el Congreso y
promulgado en junio de 2004. El objetivo del proyecto era lograr un
mejoramiento sustancial en el acceso de las personas extremadamente pobres
a los programas sociales existentes del Estado. Se trata de un esfuerzo serio
para incorporar a las redes de proteccin social ya establecidas a sectores de
extrema pobreza, quienes por razones de marginalidad, desinformacin,
escasa autovalencia u otras, no accedan a ellas.

Para lograr sus propsitos el proyecto defini su poblacin objetiva a travs de
una definicin multidimensional de extrema pobreza e identificando a la familia
como unidad preferente de intervencin, procurando generar en ellas
capacidades propias para su participacin activa en acciones de incorporacin
a la red de servicios y subsidios sociales.

La participacin en el sistema "Chile Solidario" requera la voluntad expresa de
cada familia. Ingresada al sistema, la familia obtena ayuda psicosocial de parte
de profesionales contratados por "Chile Solidario" y acceda durante 24 meses
a un Bono de Proteccin decreciente de cargo fiscal. Es decir, se parti del
supuesto de que al cabo de ese lapso la familia quedaba plenamente
incorporada a la red de beneficios sociales pblicos (subsidio familiar,
pensiones asistenciales, subsidio de agua potable y alcantarillado).


51
www.congreso.cl, Boletn 3.098-06.
24
Finalmente, terminado el plazo establecido, las familias que hubieran cumplido
con el programa diseado reciban, por tres aos, un bono de egreso de valor
equivalente al subsidio familiar.

El proyecto radic la responsabilidad de "Chile Solidario" en el Ministerio de
Planificacin, vale decir, en el aparato central del Estado. A este Ministerio le
corresponda, en ese contexto, elaborar las nminas de las personas a ser
beneficiadas, las que deba enviar a las autoridades competentes para la
entrega material de los beneficios correspondientes. Sin perjuicio de lo anterior,
el Ministerio de Planificacin quedaba facultado para celebrar convenos
respecto de la administracin y supervisin de "Chile Solidario" con otros
ministerios, servicios pblicos, gobiernos regionales, municipalidades y con
instituciones privadas sin fines de lucro.

El proyecto as diseado, sin perjuicio de ser positivamente valorado en cuanto
a sus objetivos, recibi desde el primer momento diversas crticas desde las
bancadas de la oposicin (as como observaciones especficas de
parlamentarios de la propia Concertacin).

Los principales reparos polticos al proyecto fueron:

La autoridad sin contrapeso de Mideplan en el manejo del proyecto con la
consiguiente exclusin en la identificacin y atencin de beneficiarios de los
municipios, muchos de los cuales eran gobernados por la oposicin.

De ah que la oposicin (as como los alcaldes de la Concertacin)
plantearon desde un comienzo la necesidad de una injerencia activa de los
municipios en la ejecucin del proyecto.

En la negociacin poltica resultante se acord un rol significativo para los
municipios con la aprobacin de todos los partidos. De acuerdo a estas
modificaciones y para la calificacin de beneficiarios, Mideplan qued
obligado a utilizar instrumentos tcnicos y procedimientos de acreditacin y
verificacin comunes para todas las comunas del pas, debiendo al efecto
considerar la informacin de que dispongan las municipalidades. Para la
aprobacin y modificacin de dichos instrumentos tcnicos y
procedimientos, Mideplan deba consultar a las municipalidades
involucradas. Asimismo, se dispuso que corresponda a los alcaldes o
intendentes segn corresponda, la nmina de las personas a ser
beneficiadas, informando a Mideplan; es decir, se invirti el procedimiento
inicialmente propuesto por el Ejecutivo.

En sntesis, todos los sectores polticos quedaron con posibilidad de
acceso, influencia y control sobre "Chile Solidario" a travs del rol municipal.
Es un ejemplo de acuerdo producto de la capacidad de veto de la oposicin
en el senado y de intereses parcialmente compartidos (los municipios
controlados por la Concertacin).

La ausencia de una norma que definiera el apoyo psicosocial que se
prestara a las familias y la forma de contratar a los profesionales
25
encargados de tal tarea que garantizara su idoneidad y su imparcialidad
poltica.

Una negociacin similar a la anterior llev a la inclusin de una norma que
estableca el requisito de idoneidad, su seleccin mediante concurso
pblico, la prohibicin de que se involucraran en actividades polticas
partidistas y la posibilidad de su remocin. De este modo, la oposicin
buscaba tener seguridades de que esos profesionales no fueran activistas
polticos o personas abrumadoramente inclinadas hacia la Concertacin.

En definitiva, el acuerdo poltico que permiti la aprobacin de "Chile
Solidario" cont con la decidida contribucin de Renovacin Nacional (lo
que era suficiente) y la actitud reticente expresada en multiplicidad de votos
de rechazo o abstenciones en artculos especficos de parte de la UDI,
partido que hubiera preferido la entrega total del nuevo mecanismo de
proteccin social a los municipios: Su actitud ideolgica ms negativa
respecto de iniciativas que implican una participacin directa del Estado, su
mayor temor a la "politizacin" de las polticas sociales y su deseo de
conducir el programa en los municipios que controla, explican la mayor
dificultad del gobierno de la Concertacin para concordar posiciones con
ese partido. La diferencia marcada entre esta posicin y la mayor ductilidad
y pragmatismo de RN ha marcado reiteradamente el destino de las polticas
pblicas en el periodo en estudio.

Postergacin de la vigencia del reavalo de los bienes races agrcolas
52

(Categora 3)

La legislacin chilena dispone el reavalo peridico de los bienes races
agrcolas como tambin de los no-agrcolas. Esta norma resulta indispensable
porque, con el paso del tiempo, el avalo fiscal de los bienes races se
desalinea de su valor comercial debido a la inflacin y a los fenmenos de
plusvala (positiva o negativa) que es propia del devenir econmico del pas.

Al acercarse la fecha dispuesta para un reavalo se ha producido siempre un
movimiento de resistencia a su materializacin particularmente en lo que se
refiere a la agricultura, sostenido tanto por los representantes gremiales del
agro, principalmente, la Sociedad Nacional de Agricultura, como por los
parlamentarios representantes de distritos y circunscripciones senatoriales de
las zonas de fuerte impronta agraria, las llamadas "bancadas agrcolas" de la
Cmara y del Senado, polticamente transversales y abarcando la totalidad del
espectro poltico representado en el Parlamento.

Estas resistencias dieron origen reiteradamente a proyectos de ley destinados
a postergar el avalo pendiente, por uno, dos o tres aos.

En el ejemplo aqu considerado se propuso postergar dicho reavalo, ya
diferido por Ley N 19.629 de 30 de agosto de 1999 hasta el ao 2001, al 1 de
enero de 2002. Como justificacin de esa postergacin se seala en el

52
www.congreso.cl, Boletines 1.264-05; 2.175-01; 2.343-01 y 2.650-01; 2.888-01.

26
mensaje del proyecto que "el proceso de reactivacin econmica del pas an
no se encuentra consolidado, en particular respecto del sector
silvoagropecuario, el que adems enfrenta un momento complejo derivado de
factores que perjudican su desarrollo, tales como la situacin de los mercados
externos y las variaciones climticas". Como en ocasiones anteriores, sin
perjuicio de algunas intervenciones crticas en la sala respecto de las
consecuencias distorsionantes de las sucesivas postergaciones de reavalo, el
citado proyecto fue aprobado con votos de todos los partidos.

No cabe duda que la sobre representacin parlamentaria de las provincias
agrcolas ha facilitado el ejercicio exitoso de este veto continuado al reavalo,
pese a la baja participacin del sector en el producto y el empleo nacionales y a
que el sector agropecuario exportador ha sido uno de los ms exitosos de la
economa chilena desde 1990.

La fuerza de la bancada agrcola se ha manifestado, adems, con particular
relevancia, en la discusin de los sucesivos tratados de libre comercio suscritos
por Chile. En prcticamente todos los casos, las bancadas agrcolas apoyadas
por las directivas de sus partidos obtuvieron diversas concesiones en forma de
aportes especiales, bandas de precio y otros beneficios, a cambio de su apoyo
al tratado respectivo. Esta situacin fue particularmente notoria en el caso del
acuerdo con Mercosur, que implicaba -al cabo de un periodo de entre once y
quince aos, una seria competencia argentina con riesgo para los cultivos
tradicionales del agro chileno como es el caso del trigo y la remolacha. Las
concesiones entregadas por el Gobierno al sector debilitaron, sin duda, la
presin por la reconversin de dicho sector tradicional y el esfuerzo continuo de
sustituir cultivos que podan no resultar competitivos en el largo plazo o de
aplicar innovaciones tecnolgicas que les permitieran competir. Gobierno y
partidos polticos por igual cedieron en grado significativo a esas presiones,
quedando en evidencia el fuerte poder de veto (es decir, de exaccin de
beneficios extraordinarios) del sector agrcola, ejercido en conjunto por gremios
y parlamentarios.

En todo caso, la Ley de Rentas Municipales 11 de 2004 permiti dar un paso
adelante porque consagr un sistema de reavalo automtico de bienes races
agrcolas y no agrcolas, estableciendo lmites de exencin generosos y
gradualidad de aplicacin, para reducir el impacto que la aplicacin del
reavalo poda significar para propiedades individuales. Es decir, la situacin
termin por hacer crisis al haberse eludido el problema por tanto tiempo,
establecindose un sistema de reavalo permanente con "amortiguador" que
se espera haya puesto trmino al problema. A esta solucin, con la excepcin
de parlamentarios individuales, concurrieron el Gobierno y todos los partidos
polticos.

Ley de compras pblicas
53
(Categora 4c)

Entre las iniciativas de modernizacin y mayor transparencia del Estado este
proyecto reviste importancia por cuanto las adquisiciones pblicas se

53
www.congreso.cl, Boletn 2.429-05.
27
realizaban de un modo disperso por parte de diversos ministerios y servicios
con los consiguientes elementos de ineficiencia, desaprovechamiento de las
ventajas de precio derivadas de la magnitud de las compras estatales y
precariedad de los mecanismos de transparencia y control de esos procesos.

Por estas razones, a fines de 1999 se present el proyecto en comento con el
objetivo de crear un sistema nacional para la realizacin de contratos
administrativos de suministro y prestacin de servicios. En sntesis, se creaba
un servicio pblico denominado "Direccin de Compras y Contratacin
Pblicas" (Chilecompra) descentralizado, vinculado administrativamente al
Ministerio de Hacienda, para operar descentralizadamente las compras de
bienes y servicios por parte de los rganos de administracin pblica,
instituyendo a tal efecto un sistema de informacin e intermediacin electrnica
de compras y contrataciones, privilegiando las compras a travs de Internet a
base de la creacin de un registro de proveedores de inscripcin obligatoria. La
transparencia del proceso se promova a travs de licitacin pblica (de la cual
podan exceptuarse adquisiciones determinadas por razones fundadas o en
virtud de norma legal especfica) y de la publicitacin en Internet tanto de todas
las ofertas de los proveedores como de los contratos celebrados por los entes
pblicos.

Para aprovechar el poder de compra del Estado se facult a la "Direccin de
Compras" para suscribir convenios marco, previa licitacin con proveedores
determinados en relacin a bienes y servicios especficos. En tal caso, los
entes pblicos incorporados al sistema quedaban obligados a comprar bajo ese
convenio, relacionndose directamente, por va electrnica, con el contratista
adjudicado por la Direccin, salvo que por su propia cuenta obtuviesen
condiciones ms ventajosas.

El proyecto as descrito recibi el apoyo unnime de las diversas bancadas
parlamentarias, al constituir una modernizacin evidente de la gestin estatal
carente de ribetes polticamente controversiales. De ah que el debate
parlamentario se centr en materias especficas que fueron perfeccionando el
texto con aportes tcnicos de parlamentarios de todas las bancadas. Se
produjo un hecho destacado en el curso de este debate. La unanimidad de los
miembros de la comisin de Hacienda del Senado se opuso a que quedaran
excluidos de la ley las municipalidades, la Central de Abastecimiento de Salud
y las Fuerzas Armadas (en instancias previas del proceso legislativo ya se
haban manifestado reparos a esas exclusiones).

El Ejecutivo haba considerado esas exclusiones por resistencia sectorial
interna en el caso de las Fuerzas Armadas y Salud y para evitar un conflicto
poltico con los municipios, dada la autonoma constitucional de stos. Sin
embargo, al encontrarse con un frente parlamentario unido en torno a su
inclusin en el sistema, adhiri a esa postura y present las indicaciones
correspondientes (se trataba de materias de iniciativa exclusiva del Presidente
de la Repblica) ya que en el fondo de la cuestin coincida con el criterio de
los parlamentarios. Para preservar la constitucionalidad de la norma se
estableci que el uso de los convenios por parte de los municipios seria
optativa y en el caso de las Fuerzas Armadas quedaron fuera del sistema las
28
compras de material blico y otras definidas como reservadas, preservando su
confidencialidad.

La ley de compras es pues un caso exitoso de modernizacin del Estado
aprobado por todos los sectores, con la particularidad de que el acuerdo
poltico producido en el Parlamento, permiti al Ejecutivo ir ms all en la
cobertura del sistema de adquisiciones que lo que haba sido su intencin
original.

Finalmente, es preciso reconocer que este acuerdo parlamentario se inscribe
en el clima positivo que respecto de este tipo de agenda pblica
-modernizadora y carente de implicancias doctrinarias- ha imperado en el
sistema poltico chileno, permitiendo a las instituciones cumplir con sus
respectivos roles (diferencia de propsitos) sin uso de sus poderes de veto. Al
contrario, la suma de sus respectivas capacidades permiti al Presidente de la
Repblica prevalecer sobre los disensos burocrticos sectoriales internos
(Defensa, Salud) y sobre el poder municipal.

Subsidio a la industria del carbn
54
(Categora 3)

La industria carbonfera chilena, de muy larga tradicin en el pas, una
verdadera subcultura en la provincia de Arauco, al comenzar el gobierno de
Aylwin presentaba una situacin crtica debido a sus altsimos costos de
produccin (minas subterrneas y submarinas) que resultaban hasta un 80%
superiores al del carbn extranjero extrado en minas de tajo abierto. El
subsidio que se requera para permitirles sobrevivir, dada esa enorme
diferencia de costos, era una carga excesiva para el Estado apremiado por
demandas sociales diversas y urgentes y representaba un caso extremo de
ineficiencia en la asignacin de recursos. A la fecha existan dos empresas de
magnitud significativa, la estatal Enacar y la privada Schwager, ambas en
condiciones similares de dificultad. Enacar empleaba unos 9.000 trabajadores y
Schwager alrededor de 3.000.

Alrededor de 1991 Schwager inform que no estaba en condiciones de
sostenerse, en tanto que la autoridad econmica afirmaba con fuerza que no
poda seguir cubriendo los dficit de Enacar.

Por otra parte, la zona de Arauco no exhiba mayor dinamismo ni fuentes de
trabajo alternativas, a lo cual se aadi la arraigada visin de los trabajadores
involucrados y de sus familias que la extraccin del carbn era su modo de vida
y se resistan a la idea de otro tipo de ocupacin. Es decir, se estaba en
presencia de un problema social de envergadura.
En ese marco el Ejecutivo prepar y present al Congreso un Proyecto de Ley
caratulado de Subsidio a la Industria del Carbn pero que, en realidad,
procuraba iniciar un proceso que culminara con el cierre de la industria de un
modo que permitiera hacer frente al problema social agudo que se vea venir
entregando una proteccin adecuada a los afectados.


54
www.congreso.cl, Boletn 480-08.
29
En sntesis el proyecto consisti en lo siguiente:

Se otorg (Art.1) un subsidio destinado a la readecuacin de la Industria
del Carbn de carcter compensatorio y decreciente "a las empresas que
explotan y venden carbn a consumidores".

El subsidio tendra una vigencia de tres aos. Para el primer ao su valor se
fij en un 70% de la diferencia entre el precio de paridad de importacin y el
precio promedio de venta al consumidor de cada productor. El valor de ese
subsidio era fuertemente decreciente en el segundo y tercer ao, al cabo
del cual las empresas tendran que haber logrado ser competitivas.

La postulacin de las empresas al subsidio deba ir acompaada de un plan
de readecuacin que contuviera, al menos, un plan anual de produccin
condicionado de modo que obligaba a la empresa a mejorar su situacin
competitiva o reducir anualmente la produccin. Adems, las empresas se
comprometan a no aumentar su dotacin de personal durante el perodo de
vigencia del subsidio y a contemplar un programa de incentivos parta el
retiro voluntario de trabajadores. Por fin, deban limitar sus gastos de
administracin a los declarados al momento de postular al subsidio.

Se cre un plan de reinsercin laboral para los trabajadores del carbn,
imputando los gastos respectivos al estatut6 de capacitacin y empleo
vigente en el pas. Tales programas podran incluir capacitacin, becas de
mantenimiento, traslado, entrenamiento en un nuevo puesto de trabajo y
entrega de implementos y herramientas de trabajo. Se permiti a los
microproductores de la zona, conocidos como "pirquineros" optar tambin a
este programa.

Se estableca el derecho de todo trabajador con contrato al 10 de
septiembre de 1991 (tres meses antes de la presentacin del proyecto) y
cuyo contrato terminase antes del fin del perodo de' subsidio, a una
indemnizacin compensatoria especial de carcter mensual y cargo fiscal,
equivalente al 55% de sus remuneraciones promedio imponibles de los
doce meses anteriores al 10 de septiembre de 1991, manteniendo tales
trabajadores su calidad de beneficiarios de asignacin familiar si la tenan.

El trmite legislativo del proyecto fue de rpida aprobacin. En slo cuatro
meses (11.09.91 a 23.01.92) se convirti en ley sin que se hubieran producido
controversias. El apoyo de la oposicin se produjo porque el subsidio
decreciente, la exigencia de competitividad de la industria, la reduccin de
personal y la reconversin apuntaban a acometer y resolver el tema del carbn
con criterios de mercado, adems de salvar a la empresa privada Schwager de
la quiebra y permitirle un cierre tranquilo. Los parlamentarios de la
Concertacin, por su parte, pudieron considerar el proyecto como uno de
beneficios y proteccin social a travs de la accin del Estado a trabajadores
que estaban en situacin seria de riesgo.

Esta fue la nica iniciativa legal vinculada al carbn. A partir de esta ley el
nmero de trabajadores se redujo en pocos aos de 9.000 a menos de 3.000.
30
Asimismo, cabe destacar que el Presidente Aylwin se reuni con los
trabajadores y les expres directa y claramente que la del carbn era una
industria terminal en Arauco y que slo caba el desarrollo de nuevas
actividades para lograr reactivacin y empleo suficiente en la zona. Un ejemplo
de coraje poltico para decir la verdad y orientar a los afectados.

Al comienzo del segundo gobierno de la Concertacin, la inquietud social tuvo
un estallido que se tradujo en un apoyo no menor de la Corporacin de
Fomento a la Industria, ya muy disminuida de tamao.

En la Ley de Presupuestos de 1997 por acuerdo alcanzado con la oposicin,
contraria a que se siguiera subsidiando a Enacar, se condicion dicho aporte a
travs de una glosa especial de la ley al logro de determinadas metas de dficit
de la empresa en dicho ao y se contrajo el compromiso, en otra norma, de
requerir antes de fines de enero de ese ao, la evaluacin de dos consultoras
internacionales sobre la factibilidad de que la empresa pudiera cumplir esas
metas. De resultar negativos dichos informes se suspendera la entrega de
recursos de CORFO a Enacar a contar del 10 de julio del mismo ao.

Sin embargo, la suerte ya estaba echada y a medida que la poblacin
carbonfera fue encontrando otras oportunidades de empleo en el sector
forestal, de la pesca, en un puerto modernizado (Coronel) y en otras
actividades, la presin social se fue extinguiendo, habindose as resuelto un
problema econmico-social que pudo haber adquirido una envergadura mayor.

La reforma procesal penal
55
(Categora 4a)

Al asumir en 1994 el gobierno de Frei Ruiz- Tagle se haban realizado ya
algunos avances en el campo de la administracin de justicia. Sin embargo, el
diagnstico del Gobierno, compartido por el gremio de abogados y por la
ciudadana en general, era que la justicia era un sector que requera con
urgencia una modernizacin profunda. De los diversos temas posibles el
Ejecutivo seleccion la reforma del cdigo de Procedimiento Penal, sin duda,
uno de los aspectos en que se observaba un mayor retraso relativo,
especialmente en relacin a los sistemas que se venan aplicando en el resto
del mundo. Por otra parte, respecto de esta reforma exista una ventana de
oportunidad. En efecto, dos entidades privadas de gran prestigio e influencia
estaban trabajando el tema desde, por lo menos, un ao en paralelo, pero
seguramente con contactos entre s. Por una parte, estaba "Paz Ciudadana",
entidad estrechamente vinculada al diario de derecha El Mercurio, el ms
influyente del pas, en el que colaboraban prestigiosos abogados con estrechos
vnculos o muy respetados en la UDI y RN. Por otra parte, la Corporacin de
Promocin Universitaria (CPU), de clara tendencia democratacristiana, contaba
tambin con la participacin de destacados abogados concertacionistas. Es
decir, en estas instituciones se juntaban trabajo ya realizado e influencia
poltica.


55
www.congreso.cl. Boletn 1.630-07.
31
Dados estos antecedentes, el Ministerio de J usticia convoc y enrol a estas
dos instituciones para que, en conjunto, elaboraran el proyecto de reforma del
cdigo, el que fue posteriormente completado por el propio Ministerio,
presentado a la Cmara de Diputados en junio de 1995 y promulgado como ley
cinco aos despus, en octubre de 2000.

De qu se trataba en concreto?

1. En su esencia, ante la baja eficiencia y falta de equidad del sistema
vigente que no satisfaca las exigencias del debido proceso y, en
definitiva, del respeto a los derechos humanos en su ms amplia
acepcin, se propuso reemplazar el sistema penal inquisitorio vigente en
el que un mismo magistrado actuaba como investigador y juez, por un
sistema acusativo que separaba radicalmente estas dos facetas del
proceso penal.

2. Para lograr esa separacin se recurri a la creacin de un nuevo rgano
autnomo -separado del Poder J udicial- el Ministerio Pblico, encargado
de la fase investigativa y acusatoria del proceso. Su jefatura quedaba
entregada a un alto funcionario denominado Fiscal Nacional y a una
numerosa planta de fiscales regionales y de fiscales ad-hoc (los
encargados de una causa especfica) dependientes de los anteriores.
Corresponda al Ministerio Pblico organizar su trabajo de modo eficaz
con plena independencia del Poder J udicial.

3. A los fiscales corresponda investigar los delitos con la ayuda de las
policas y preparar la acusacin. Para dar garantas de debido proceso y
evitar la acumulacin de poderes discrecionales en mano de los fiscales
se contempl la participacin de un juez unipersonal denominado J uez
de Gararanta (figura creada como un escalafn especial del Poder
J udicial), encargado de resolver todos los conflictos que pudieran
presentarse entre la actividad de investigacin del fiscal y los derechos e
intereses de imputados y dems intervinientes.

4. El fiscal requera la anuencia del juez de Garanta respectivo (nombrado
para esa causa) para adoptar cualquier medida que pudiera afectar
derechos y libertades de terceros (intervencin telefnica, allanamiento
de domicilio, seguimiento a personas, incautacin de computadores,
etc.).

5. En los casos en que el Fiscal decidiera formular acusacin se daba lugar
a la llamada audiencia de preparacin del juicio oral, ante el juez de
Gararanta con presencia de acusadores y abogados defensores,
destinada a preparar el paso siguiente que es el juicio. La acusacin,
decisin libre del fiscal, sustituy al antiguo auto de procesamiento, acto
judicial por el que el investigador se transformaba en juez.

6. Se implantaba el sistema de juicio oral pblico ante un tribunal colegiado
formado por tres jueces (elegidos de entre los miembros de la "sala"
territorialmente pertinente, conformada por jueces letrados
32
pertenecientes a un escalafn diferente, de jerarqua igual al de los
jueces de garanta (ambos escalafones permiten ascender a una corte
de apelaciones). El juicio oral requiere la presencia de todos los
involucrados en el proceso, incluido el o los acusados, sus abogados,
testigos y pblico en general. Ante este tribunal, el fiscal presenta la
acusacin y sus pruebas, producindose la confrontacin directa entre
acusador y acusado. El juicio oral se desarrolla en una sola audiencia
con presentacin y debate de las pruebas, al cabo de la cual el tribunal
colegiado entrega su veredicto. Para la determinacin de penas se
dispone de un plazo adicional de hasta treinta das.

7. Se restringe severamente la apelacin, eliminando un vicio del viejo
sistema que contemplaba una multiplicidad de opciones y oportunidades
para apelar, con el consiguiente alargamiento y encarecimiento de los
procesos. La centralidad del juicio oral y su realizacin ante un tribunal
colegiado son contradictorios con los recursos tradicionales de
apelacin, mantenindose, en todo caso, las instituciones de revisin
estimadas indispensables.

8. El principio de eficiencia y consideraciones de involucramiento de los
afectados hicieron incluir disposiciones que permitan acortar el juicio,
como el llamado procedimiento abreviado, que requiere la anuencia
expresa del acusado, y su aceptacin de los hechos contenidos en la
acusacin. Se trata de un modo de hacer ms expedito el juicio y,
adems, de permitir, en los hechos, al acusado "negociar" una pena
menor a cambio de un acuerdo. Asimismo, se contemplaba la posibilidad
de penas alternativas a la privacin de libertad y el posible acuerdo en
torno a acciones compensatorias a favor de las vctimas que fueran
aceptadas por stas.

Curiosamente, la tan prolongada tramitacin del proyecto no se debi a
obstculos, divergencias radicales o vetos polticos ejercidos en el Parlamento
sino a razones derivadas de la profundidad de la reforma que significaba una
verdadera revolucin, la consiguiente complejidad del tema y del hecho de que
la Reforma Procesal Penal requiri de cuatro textos legales, a saber:
56


La Reforma Constitucional del Ministerio Pblico.

La Ley Orgnica del Ministerio Pblico que le dio operatividad al mismo.

Una reforma de la Corte Suprema (no contemplada inicialmente).

El Cdigo de Procedimiento Penal.

El obstculo principal y mayor temor del Gobierno radicaba en el riesgo de que
la Reforma fuera paralizada por la capacidad fctica de veto de la Corte
Suprema, integrada an en esa poca por una mayora de ministros
designados por Pinochet, contrarios a todo cambio. En el mbito judicial, sin

56
www.congreso.cl, Boletines 1.343-07; 2.152-07; 1.630-07 y 2.059-07.
33
embargo, el panorama no era tan negativo en su conjunto por cuanto tanto la
Asociacin Nacional de Magistrados (y en especial su presidente) como el
colegio de abogados eran decididos partidarios de la Reforma.

La estrategia seguida por el Ejecutivo consisti en avanzar en la tramitacin del
cdigo en la Cmara de Diputados en el curso de 1995 hasta lograr una
concordancia poltica bsica en torno a la reforma de las bancadas de todos los
partidos, detenindose luego dicho proceso por espacio de dos aos y medio
mientras se presentaban y aprobaban las reformas relativas al Ministerio
Pblico y, por una circunstancia afortunada que abri una ventana de
oportunidad, una reforma de la Corte Suprema. Sin el Ministerio Pblico, como
se deduce de lo anteriormente sealado, la Reforma Procesal Penal era un
conjunto vaco as como el Ministerio Pblico no se habra comprendido sin una
discusin cabal previa de la reforma en su conjunto. Por ltimo, no resultaba
posible tramitarlo todo en una sola iniciativa porque la creacin del Ministerio
Pblico requera una reforma constitucional previa.

A qu se debi la facilidad y amplitud del consenso poltico alcanzado? En
primer trmino yeso parece fundamental, a la decisin de la ministra de J usticia
de entregar la elaboracin del proyecto a Paz Ciudadana y CPU. La posicin
militante mente favorable del diario El Mercurio y la influencia de miembros de
Paz Ciudadana en la UDI y en RN, unido a la percepcin sustantiva de los
parlamentarios respectivos (muchos de ellos abogados) de la necesidad del
cambio, contribuy al apoyo de los partidos de oposicin cuya preocupacin
principal era que el nuevo cdigo no complicara los casos de violaciones de
Derechos Humanos, temor superado por el compromiso explcito, coincidente
con la lgica jurdica, de que el nuevo cdigo slo se aplicara a situaciones
que se produjeran a partir de su promulgacin. Esta aclaracin disip tambin
las dudas que pudieran tener los senadores designados.

Por su parte, CPU y dems abogados participantes inspiraban plena confianza
a la Concertacin que dio a la Reforma su ms decidido apoyo.

En definitiva, los mayores obstculos 'especficos surgieron de planteamientos
de algunos parlamentarios individuales influyentes, particularmente
persistentes en la defensa de soluciones que diferan de los textos que se
fueron consensuando por la mayora.

El Ministerio Pblico se incorpor como un captulo nuevo de la Constitucin,
diferente al que se ocupa del Poder J udicial, por la reforma promulgada en
1997 que en su artculo fundamental establece que "un organismo autnomo
jerarquizado, con el nombre de Ministerio Pblico dirigir en forma exclusiva la
investigacin de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la
participacin punible y los que acrediten la inocencia del inculpado y, en su
caso, ejercer la accin penal pblica en la forma prevista por la ley. De igual
manera le corresponder la adopcin de las medidas para proteger a las
victimas y a los testigos. En caso alguno podr ejercer funciones
jurisdiccionales".

34
"El ofendido por el delito y las dems personas que determine la ley podrn
ejercer igualmente la accin penal".

"El Ministerio Pblico podr impartir rdenes directas a las Fuerzas de Orden y
Seguridad durante la investigacin. Sin embargo, las actuaciones que priven al
imputado o a terceros del ejercicio de derechos que esta Constitucin les
asegura, o los restringen, requerirn de aprobacin judicial previa". (Arts. 83 a
94 de la constitucin vigente).

Esta reforma constitucional fue complementada por la Ley Orgnica
Constitucional del Ministerio Pblico, promulgada en octubre de 1999, al cabo
de dieciocho meses de tramitacin.

Desde el punto de vista poltico tiene ms importancia la Reforma de la Corte
Suprema de 1997 tanto como normativa que favoreci el despacho de la
Reforma Procesal Penal como desde la perspectiva ms amplia, de promover
la agenda de J usticia en materia de violaciones a los Derechos Humanos y la
eliminacin (no mencionada anteriormente) de un eslabn de la "democracia
protegida".

La esencia de dicha reforma se resume en los siguientes puntos:

Se aumenta el nmero de miembros de la Corte Suprema de diecisis a
veintiuno como compensacin de la supresin de los llamados "abogados
integrantes" (es decir, abogados que sin ser ministros de la Corte son
llamados a integrar una Sala de la misma en caso de necesidad como es la
ausencia de algn miembro titular).

La inclusin como miembros de la Corte Suprema de cinco abogados
extraos a la administracin de justicia que cumplan con requisitos de
idoneidad y experiencia precisados por la propia Constitucin o por la ley
orgnica respectiva. Se estim -creo que con toda razn- que al ms alto
nivel del Poder J udicial le resultara beneficioso la incorporacin de mentes
frescas, vale decir, de personas "no contaminadas" con sus hbitos y
tradiciones.

La formacin de cada quina de candidatos a travs de una sola votacin,
quedando conformada dicha quina por el ministro ms antiguo de las cortes
de apelaciones del pas y por .las cuatro personas que hubieran obtenido
mayor nmero de preferencias en la citada votacin. Esta norma sustituye a
la que dispona anteriormente la Constitucin que estipulaba votaciones
sucesivas para determinar los integrantes de la quina, lo que daba poder
omnmodo de decisin a la mayora que se hubiera formado en la corte
(inicialmente en su casi totalidad nombrados por Pinochet).

La aplicacin efectiva del lmite de edad de setenta y cinco aos a todos los
ministros de la Corte, norma estipulada en la Constitucin original pero de la
que un artculo transitorio exceptuaba a todos los miembros designados
antes del 11 de marzo de 1990.

35
Las cuatro disposiciones citadas tuvieron un efecto muy significativo en la
composicin de la corte, contribuyendo a la rpida erosin de la mayora
inicial de partidarios de Pinochet, hecho ya mencionado en la primera parte
de este libro. En especial las normas a que se refieren las letras c y d
precedentes constituan un estabn no menor de la "democracia protegida".

Como compensacin a la oposicin, se dispuso que en lugar del
nombramiento libre por parte del Presidente de la Repblica de cualquier
integrante de la quina, ste escogiera un nombre y lo propusiera al Senado,
que deba ratificar el nombramiento por los dos tercios de sus miembros.
Esta norma aseguraba a ambos bloques polticos que la mitad de los
nombramientos futuros de ministros serian personas idneas pero afines a
su propia tendencia. Esta concesin del Gobierno fue decisiva para
asegurar el apoyo de las bancadas de oposicin al conjunto de esta reforma
constitucional.

Del mismo modo, para que el retiro obligado a los setenta y cinco aos
fuera ms aceptable para los ministros en ejercicio a esa fecha, se
estableci en una ley ingresada al Congreso con anterioridad al trmino de
la tramitacin de la reforma constitucional, el pago de un beneficio
compensatorio de monto significativo, oferta que evit una resistencia
masiva y dura a esa nueva norma. Se decidi abordar la Reforma de la
Corte Suprema precedentemente explicada porque el momento era
adecuado en virtud de lo que sigue y dado el "clima de consenso" respecto
de la reforma de la J usticia generada por la Reforma Procesal Penal, clima
que, sin duda, contribuy a facilitar la aprobacin de los cambios en la Corte
Suprema.

La explicacin del apoyo de la oposicin a esta reforma no estara completa
si no se sealara, tambin, un factor coyuntural que desempe un papel
quizs decisivo al respecto. En efecto, se haba producido una escandalera
pblica en torno al consumo de drogas, primero al interior de la Cmara de
Diputados (denuncias nunca comprobadas en relacin a parlamentarios) y,
luego, una denuncia similar contra un ministro de la Corte Suprema que
culmin con una acusacin constitucional contra ste que no fue aprobada.
Adems, se haban publicado diversas acusaciones respecto de "trfico de
influencias" al interior de la corte, creando un ambiente pblico muy
negativo respecto de la misma. En este proceso se vieron envueltos
candidatos a senadores de la derecha, uno de los cuales hizo de la
erradicacin de la droga el leitmotiv de su campaa. En esas condiciones
resultaba difcil defender los intereses corporativos de la corte, razn por la
cual los dos puntos compensatorios antes enunciados fueron concesin
suficiente para asegurar el voto de las bancadas opositoras. En cuanto al
Gobierno, el precio pagado al renunciar al nombramiento exclusivo de los
ministros por parte del Presidente resultaba bajo en comparacin con lo
ganado, adems de que, en lo que a las bancadas concertacionistas se
refiere, participar en el nombramiento de los futuros ministros era una
sentida reivindicacin contra el "hiper presidencialismo".

36
Retomada en enero de 1998 la tramitacin del Cdigo de Procesamiento
Penal fue despachada por la Cmara de Diputados en un plazo de menos
de dos meses. Posteriormente, se esper en el Senado el despacho de la
Ley Orgnica del Ministerio Pblico, para continuar el trmite en el Senado
a partir de 1999 y culminar el proceso con la promulgacin del nuevo cdigo
por Ley N 19.696 el 12 de octubre de 2000, vale decir, un ao de
tramitacin para resolver una multiplicidad de complejas cuestiones
tcnicas.

No cabe duda que la Reforma Procesal Penal es uno de los xitos ms
destacados logrados en la formulacin de polticas pblicas en todo el
periodo en anlisis y pone de relieve los aspectos ms positivos del sistema
chileno, su fortaleza institucional, la propensin al acuerdo poltico en torno
a polticas de Estado y la capacidad operativa del Parlamento.

La reforma de la salud
57
(Categora 4a)

La salud pblica tuvo en Chile a lo largo del siglo XX un historial positivo que se
tradujo en buenos ndices en mortalidad infantil, desnutricin y expectativas de
vida de la poblacin. Posteriormente, durante el gobierno militar se cre el
sistema privado de seguros de salud, las Isapres, que cubren hoy entre 20% y
25% de la poblacin.

Los gobiernos de la Concertacin dedicaron sus esfuerzos durante los primeros
aos al rescate del sistema hospitalario pblico y de la atencin primaria
municipal y al aumento de las remuneraciones de sus funcionarios, que al
trmino del gobierno militar presentaban serios dficit.

En este periodo arreciaron las crticas ciudadanas y polticas contra las
insuficiencias y malas prcticas de los subsistemas pblico y privado. Por ello,
el Presidente Lagos incorpor la Reforma de la Salud como compromiso social
prioritario de su gobierno.

A la salud pblica se le criticaba su mala gestin y su insuficiente capacidad de
atencin. Por su parte, las Isapres nacieron con el pecado de haber sido
creadas por la dictadura militar y eran rechazadas por quienes se oponan al
lucro privado en la prestacin de Salud, adems de serias fallas en su
concepcin y operacin. Finalmente, los tcnicos en el tema sealaban que el
Estado careca de una poltica de Salud basada en prioridades sanitarias
establecidas para todo el pas de acuerdo a criterios mdicos de prevalencia,
urgencia y gravedad.

Fiel a su compromiso, el Presidente present durante su mandato un paquete
de proyectos de ley para resolver en conjunto y de manera coherente la
problemtica planteada.

La reforma fue desde sus inicios un tema conflictivo porque frente a ella se
plantearon las tres visiones que ya hemos comentado en relacin a la

57
Ver Boeninger, Edgardo, "Economa Poltica de la Reforma de la Salud" en Reforma de la
Salud en Chile. Desafos de la implementacin, Salud y Futuro, 2005.
37
prestacin de servicios sociales y, en general, a aquellas reas en que son
relevantes las disyuntivas Estado-mercado, provisin pblica-oferta privada o
bien el establecimiento de sistemas mixtos de coexistencia de ambos sectores.

Consistente con lo anterior, se perfilaban respecto de la reforma tres
posiciones:

1. Un modelo centrado en la salud pblica que toleraba, pero reducidas al
mnimo a las Isapres y al sector privado en general (los ms radicales
hubieran querido suprimir las Isapres, lo que no resultaba viable dado
que ya cubran a 2.5 millones de personas). Esta postura era asumida por la
izquierda de la Concertacin (PS, PPD y PR) y por sectores de la DC,
especialmente mdicos parlamentarios de esa afiliacin y por la directiva
del Colegio Mdico. Se adverta en sus propulsores el rechazo al lucro
privado en este mbito.

2. Una visin privatista sostenida por los partidos de derecha (UD!, RN), por
las Isapres y su asociacin gremial, que miraban con escepticismo la
posibilidad de lograr una salud pblica ms eficiente y de mejor calidad y
que, naturalmente, coincidan en defender los intereses de la industria y
evitarle mayores cargas regulatorias o financieras.

3. Una concepcin de salud integrada, basada en la cooperacin y reglas
comunes entre los subsectores pblico y privado, reconociendo la
necesidad de imponer profundas reformas a ambos sistemas. Consideraba
que su convivencia cooperativa y fortalecimiento mutuo conducira a un
modelo de Salud ms eficaz. La salud pblica continuara siendo
preponderante pero se abriran espacios -dado que no se objetaba el lucro-
para una participacin privada creciente.

La tramitacin de los proyectos se vio contaminada desde un comienzo por tl
intenso debate respecto del financiamiento. La propuesta pertinente del
Ejecutivo apoyada por todos los partidarios del primer modelo antes enunciado,
inclua como fuente de recursos en calidad de contribucin solidaria un 3% de
la cotizacin de 7% de los sueldos que sus afiliados entregaban mensualmente
a las Isapres de acuerdo a la ley. La derecha, como era de esperar, se opuso
frontalmente a esta propuesta. Por su parte, la Democracia Cristiana
mayoritariamente tambin la rechaz por considerar que afectaba a amplios
sectores de clase media -afiliados a Isapres- que constituyen un ncleo clave
de su apoyo electoral. La negativa DC paraliz el proyecto de financiamiento en
la Cmara de Diputados en tanto los dems fueron aprobados con plena
conciencia de que respecto de ellos tampoco haba acuerdo real y que tendran
que ser concordados en el Senado teniendo como escenario y lugar de debate
y negociacin a su Comisin de Salud.

La DC ejerci respecto del financiamiento su poder de veto, situacin que
amenazaba hacer fracasar el conjunto de la reforma. En esas condiciones, un
proceso de sucesivas conversaciones y acercamientos fue forjando una
posicin comn respecto de la totalidad de la reforma entre la DC -partido que
haba aprobado formalmente una propuesta integral de su Comisin
38
Econmico-Social- y el Ministerio de Hacienda (como tambin el de Salud,
despus que lo asumi el Dr. Pedro Garca, militante DC que comparti el
planteamiento oficial del partido). El veto DC ya mencionado, que se extendi a
otros aspectos de la propuesta de reforma, y la coincidencia de perspectivas
con Hacienda, fueron la base de una alianza que termin por uniformar la
posicin del Ejecutivo y obtener el respaldo pleno del Presidente de la
Repblica. Dado que la propuesta corresponda a la tercera opcin antes
enunciada, de coexistencia y cooperacin entre los sectores pblico y privado y
el reemplazo del financiamiento por otro de carcter tributario general, no
quedaba asegurada la aquiescencia de la izquierda de la Concertacin ni poda
ignorarse que en esas condiciones la derecha conservaba su poder de veto
(aunque los proyectos no requeran de sper mayora para ser aprobados). De
ah entonces que era necesario concordar la propuesta definitiva con la
oposicin y procurar resolver favorablemente las objeciones especficas de los
partidarios del modelo ms estatista.

La bandera principal que le dio su nombre a todo el paquete de reformas era el
AUGE -Acceso Universal con Garantas Explcitas- que consagraba el enfoque
y la praxis de prioridades sanitarias como base de la poltica de Salud, lo que
para el sector pblico significaba garanta de oportunidad en la atencin de las
patologas escogidas para integrar el AUGE y respecto del sector privado
representaba limitar el cofinanciamiento exigido al asegurado en relacin a
esas mismas patologas. La oposicin del Colegio Mdico al AUGE estuvo a
punto de terminar con el paquete porque su rechazo tuvo inicialmente fuerte
acogida en la poblacin con el argumento principal de que este mecanismo iba
a derivar en un serio deterioro de las patologas no incluidas en l (la mayora
en nmero). Sin embargo, el ministro Osvaldo Artaza que precedi a Pedro
Garca, realiz una ofensiva meditica de enorme efectividad, y dio vuelta la
opinin pblica en favor del esquema AUGE. A partir de entonces, el Colegio
Mdico dej de tener capacidad de veto en la materia, de modo que el tema de
la reforma durante su discusin en el Senado fue un asunto fundamentalmente
poltico. Las Isapres, por su parte, sin capacidad de movilizacin social
actuaron a travs de su presencia en la Comisin y conservaron su poder,
radicado en la votacin de los parlamentarios de derecha que apoyaban sus
posiciones y argumentos.

Para concretar la propuesta se estableci un grupo de trabajo conformado por
tcnicos de Hacienda, del Ministerio de Salud y de la DC; este grupo que
trabaj en detalle las indicaciones que posteriormente hizo el Gobierno a los
diversos proyectos del paquete, mantuvo simultneamente un dilogo fluido
con los senadores de oposicin miembros de la comisin (2 de 5) de modo que
los criterios ms relevantes de stos pudieran incorporarse a la propuesta, todo
ello sin perjuicio del perfeccionamiento de los proyectos en el curso del estudio
por la propia comisin del Senado. Cabria aadir que de los tres integrantes
concertacionistas de esta comisin, uno era un muy moderado y respetado
senador socialista y los otros dos eran DC, uno de ellos partidario y activo
participante en la elaboracin de la propuesta de consenso y el otro
reconocidamente adscrito al primer modelo antes enunciado.

39
La propuesta que concit el acuerdo poltico final, se compuso de los siguientes
elementos que, en conjunto, suscitaron el consenso general con que los
proyectos fueron aprobados en el Senado, con renuncia a algunas de sus
posiciones preferidas de todas las partes involucradas.

1. Un sistema de garantas explcitas -AUGE- obligatorio para el sector pblico
y privado por igual para un determinado nmero de patologas, definidos
anualmente por decreto del Ministerio de Salud, refrendado por Hacienda y
a propuesta de una comisin tcnica permanente conformada por mdicos
y economistas de reconocida idoneidad. El concepto AUGE era ya
compartido por todos los sectores polticos, y su extensin al sector privado
cont con la conformidad de la oposicin, tanto por conviccin tcnica como
porque form parte de la concepcin ms general de reglas iguales para
ambos sectores que -aunque an incompleto- coincida con su propia
visin. Asimismo, la oposicin sinti garantizados sus intereses y puntos de
vista por el rol otorgado a la comisin tcnica y al Ministerio de Hacienda.
La gradualidad en la ampliacin del nmero de patologas incluidas en las
garantas explcitas, implcita en el mecanismo del decreto anual, fue de
especial importancia para Hacienda ante las dudas acerca de la capacidad
del sistema pblico de enfrentar un ritmo acelerado de expansin del AUGE
con el consiguiente riesgo de despilfarro de recursos y el mayor aumento en
el monto absoluto del compromiso fiscal. La oposicin y la DC concordaban
plenamente con este criterio y fue aprobado por unanimidad la comisin de
salud del Senado. Por fin, se establecieron mecanismos descentralizados
de acreditacin de calidad en la provisin de servicios de salud, normativa
que cont con la adhesin de todos los sectores.

2. Hospitales pblicos autogestionados, dotados de amplias atribuciones
operativas, en reemplazo de la estructura burocrtica y centralizada
anterior, a cargo de un director elegido por concurso por un periodo definido
y sujeto a evaluacin. Esta normativa implicaba una revolucin en la gestin
pblica y fue ampliamente compartida por Hacienda, la DC y la oposicin.
En el caso de sta ltima, era el caballo de batalla principal con que entr al
debate de la reforma.

3. La eliminacin de la discriminacin por diferencias de riesgo por edad y
sexo, obligatoria para las Isapres, con la creacin de un Fondo de
Compensacin Solidario Inter-Isapres para realizar los traspasos entre
Isapres resultantes de los diferentes niveles de riesgo de sus respectivas
carteras de afiliados. A cambio de esta normativa se elimin el Fondo de
Compensacin Solidario propuesto por el Gobierno y apoyado por la
mayora de la Concertacin, que implicaba un cuantioso traspaso anual de
las carteras menos riesgosas de las isapres a la ms riesgosa del Fondo
Nacional de Salud, Fonasa (el seguro pblico de salud) a lo cual la
oposicin y las isapres se haban opuesto frontalmente y que estaba
contemplado en la propuesta original del Ejecutivo. Para los sectores de
izquierda concertacionista la no aplicacin del Fondo Solidario se sum a la
eliminacin del financiamiento solidario como soluciones que no
compartan, pero ante la evidencia de que no contaban con los votos para
imponerlos, aceptaron el Fondo de Compensacin Inter-isapres que
40
tambin preservaba el principio de no discriminacin por sexo y edad.
Asimismo, la izquierda intent ampliar la no discriminacin al factor ingreso
de las personas, idea que tambin fue rechazada por el Gobierno y la DC.

4. En compensacin a los renuncios en relacin a los elementos redistributivos
de solidaridad, se acord como factor de equidad social colocar techos al
cofinanciamiento exigible a los afiliados a isapres y se regularon las alzas
de precios en los planes de salud con criterios objetivos y estrictos, adems
de reducir la oferta de planes a un nmero y modalidades de fcil
comprensin para el usuario, eliminndose la discrecionalidad de las
Isapres para convenir planes de manera casi individual. Adems, se
elevaron las exigencias patrimoniales y financieras a cumplir por las Isapres
y se fortaleci el aparato regulatorio y fiscalizador. De este modo, los
sectores ms anti salud privada pudieron exhibir como triunfo un cambio
sustancial de la operacin de la Industria a favor de mayor equidad y
control.

5. Para el financiamiento del plan AUGE se recurri al aumento en un 1% del
impuesto IVA, lo que fue aprobado por la Concertacin, a pesar de
considerarlo un impuesto represivo a cambio del compromiso del Gobierno
de establecer un royalty a la minera en un proyecto separado posterior.
(Este punto se ver ms adelante al analizar dicho proyecto).

6. Se estableci la garanta de reglas parejas para los subsectores pblico y
privado mediante la creacin de una Superintendencia de Salud con tuicin
sobre ambos, transformando la preexistente Superintendencia de Isapres, lo
que adems de ser racional, satisfizo a la oposicin. Adicionalmente, se
flexibiliz la capacidad de los hospitales pblicos autogestionados de
comprar y vender servicios a entidades privadas de salud (clnicas,
sociedades mdicas, etc.). Se impuso, adems, por unanimidad el concepto
de acreditacin de calidad con participacin de mecanismos de evaluacin
idneos independientes.

7. La oposicin y la DC se conformaron con las disposiciones anteriormente
enunciadas y renunciaron a la portabilidad de los subsidios fiscales, es
decir, al principio de que las personas acreedoras a subsidio pblico para
salud dado su nivel de ingreso, pudieran inscribirse libremente en la salud
pblica (Fonasa) o en la salud privada. Se estableci que no podra haber
traspaso de dineros pblicos a la salud privada. La inclusin de una
disposicin de esa naturaleza habra hecho imposible el consenso
alcanzado; incluso un sector de parlamentarios DC se opuso a esa
posibilidad. En este punto, los parlamentarios disidentes ejercieron su
propio poder de veto en un punto para ellos esencial, lo que contribuy a
que aceptaran el resto del paquete. Por lo dems, la portabilidad habra
podido provocar una fuerte carga fiscal ya que los subsidios que se
hubieren transferido a las Isapres no habran tenido su compensacin en
una reduccin del presupuesto de los hospitales pblicos, cuyo monto
quedaba determinado por los criterios histricos aplicado al costo de la
oferta hospitalaria. Por eso Hacienda tambin se opuso radicalmente a la
portabilidad.
41
8. Desde la perspectiva de imagen poltica result fundamental que la totalidad
de las indicaciones consensuadas en el Senado para rectificar los textos
ms estatistas e inconsistentes aprobados por la Cmara de Diputados,
fueran hechos por el Gobierno. De este modo, el paquete de reformas
siempre se entendi como un proyecto del Gobierno y no como un conjunto
de concesiones hechas por ste a los partidos de oposicin, lo que la habra
convertido en la "reforma de la derecha". Si esto hubiera ocurrido, el
acuerdo habra fracasado porque no habra sido polticamente aceptable
para el Gobierno, la izquierda de la Concertacin y la propia DC. La
oposicin acept esta condicin con gran realismo poltico y como una
demostracin palpable de que enfrent el tema con el espritu cooperativo
que muestra nuestro sistema poltico actual, el que reiteradamente hemos
destacado.

En sntesis, la reforma se pudo aprobar porque se form una alianza Ministerio
de Hacienda-Democracia Cristiana que luego se convirti en Poder Ejecutivo-
Democracia Cristiana, y construy una propuesta que consigui la aprobacin
de la oposicin, y aadi elementos de equidad y de regulacin de la salud
privada lo que compens suficientemente a la izquierda de la Concertacin y a
los disidentes DC como para que participaran tambin de un acuerdo cuya
autoria formal perteneci siempre al Gobierno, factores que tambin
desmovilizaron a los debilitados actores sociales. De este modo, todos los
actores hicieron uso de sus respectivos poderes de veto -y aqu est la clave
del xito- de modos no contradictorios entre s. Se sumaron as iniciativa
presidencial, mayora favorable, ejercicio responsable de capacidades de veto
y espritu de colaboracin.

La reforma laboral del ao 2000
58
(Categora 4a)

El tema de la legislacin laboral ha estado presente permanentemente en la
agenda gubernativa desde 1990 hasta la fecha. En una primera fase el
Gobierno se propuso llevar a cabo una reforma que permitiera a los
trabajadores reconocer la legitimidad de la normativa resultante, negada por
ellos a la ley laboral de Pinochet, como anteriormente se seal. Con tal fin la
legislacin deba lograr un mayor equilibrio fortaleciendo los derechos de los
trabajadores, otorgando reconocimiento formal y personalidad jurdica a las
centrales sindicales. Para ello se puso en marcha un proceso de concertacin
social con participacin de los mximos representantes empresariales y de la
CUT. En el clima de cooperacin que reinaba en el pas, se firm primero un
acuerdo marco entre el Gobierno, las asociaciones empresariales y la CUT
para concordar posteriormente un proyecto de ley de reforma que fue aprobado
sin mayores dificultades por el Congreso. Los parlamentarios de la
Concertacin apoyaron lo obrado por su gobierno, mxime que contaba con el
respaldo de la CUT. Por su parte, el empresariado fue determinante en
asegurar la votacin favorable de Renovacin Nacional. Slo la UDI mantuvo
su rgida oposicin a cualquier cambio a lo obrado por el gobierno militar.


58
Para el anlisis de este caso se ha contado con un documento no publicado preparado por
Sergio Mejas; en lo dems corresponde a juicios derivados de la participacin del autor en la
tramitacin de ese proyecto.
42
Este acuerdo tuvo la particularidad, asumida despus reiteradamente en los
casos de reajustes generales o sectoriales de remuneraciones, que el acuerdo
Gobierno-actores sociales precedi a la participacin formal poltico-
parlamentaria (sin perjuicio de la contribucin informal de polticos individuales
a favor de las posiciones de uno u otro). Esto demuestra que cuando se
produce acuerdo con los actores sociales ningn sector parlamentario ejerce su
capacidad de veto. A lo sumo dicho poder ha sido a veces utilizado por los
actores sociales para extraer del gobierno, en el curso del debate
parlamentario, beneficios adicionales a los ya concordados.

La fase cooperativa no se prolong ms all del gobierno de transicin. Al
plantearse a partir de 1995 nuevas demandas y controversias entre los actores,
el Gobierno hizo un segundo intento de concertacin social y estableci el Foro
de Desarrollo Productivo en el que, adems de los actores sociales y del propio
Gobierno, participaron expertos y tcnicos de variadas afinidades. Esta
instancia prolong su funcionamiento hasta 1998, fecha en la que la CUT
decidi abandonar su participacin en ella debido a la negativa del Ejecutivo a
patrocinar algunas de sus demandas. Hasta el momento no se han dado
nuevamente las condiciones para un nuevo intento de concertacin social.

En realidad no poda ser de otra manera. La CUT consideraba que las
relaciones laborales eran inevitablemente antagnicas, que el conflicto de
intereses al interior de cada empresa era un juego de suma cero en que slo
caba quitarle prerrogativas y restarle rentabilidad al empleador, todo ello
dentro de una ptica marxista de lucha de clases, consecuente con la historia
del movimiento sindical. Por su parte, el empresariado miraba al sindicalismo
como un mal necesario que deba ser circunscrito lo ms posible dado que
interfera negativamente en el funcionamiento de las empresas. Su actitud de
rechazo, de impedir, dentro de lo posible, la formacin de sindicatos y de
incumplimiento frecuente de las normas legales vigentes, tampoco daba pie a
la formacin de un clima ms armnico.

Un aspecto curioso del relato precedente es el hecho de que este antagonismo
agudo se ha vivido al nivel de las cpulas nacionales de las organizaciones
sociales. En cambio, a nivel de empresa especfica, la relacin ha sido mucho
menos conflictiva, las negociaciones salariales en las empresas suelen llegar a
buen puerto sin mediar huelga. En parte, esta contradiccin se explica por el
hecho de que la CUT est formada en su mayora por asociaciones de
empleados pblicos, siendo menor la afiliacin a ella de sindicatos de
empresas privadas. Estos, sin embargo, reconocen el liderazgo poltico de la
CUT como representantes de todos los trabajadores, estatus que tambin le
atribuye la clase poltica y el Gobierno.

En ese clima hay poco espacio para el desarrollo de relaciones ms modernas
que promuevan la movilidad del trabajador (versus la inamovilidad para
prevenir el desempleo de los que tienen trabajo) en la bsqueda permanente
de mejor empleo. As no resulta posible generar confianzas que permitan
desarrollar mecanismos e iniciativas que promuevan conceptos modernos de
inters compartido (al trabajador le va bien cuando a la empresa le va bien) y
que concilien adecuadamente las legitimas demandas del trabajador con los
43
requerimientos de productividad, competitividad y rentabilidad de la empresa en
los mercados domsticos e internacionales.

Las demandas empresariales por flexibilidad laboral, que en diversos
aspectos son de clara necesidad, slo sern acogidas cuando se logren
construir las confianzas necesarias y, por consiguiente, una relacin
ms armnica a nivel poltico de las cpulas de ambas partes, adems
de una renovacin en el liderazgo sindical.

La realidad enunciada fue el marco en que se dio el proyecto de reforma
laboral rechazado por el Senado con la totalidad de los votos de la oposicin y
de los Senadores designados en el fragor de la eleccin presidencial de 1999,
rechazo que, en opinin de muchos, facilit el triunfo del candidato de la
Concertacin, Ricardo Lagos.

Dado ese desenlace conflictivo, el gobierno de Lagos se dispuso a proponer un
nuevo proyecto de reforma en el primer ao de su Gobierno (2000). El
propsito de enviarlo al Parlamento en un plazo no mayor a tres meses no
pudo cumplirse por las fuertes controversias suscitadas en el curso del debate,
tanto al interior del Ejecutivo como en la discusin informal, muy destacada en
los medios de comunicacin, con los actores sociales. CUT y empresariado
rivalizaron en hacer pblicas sus respectivas y encontradas posiciones. El
Gobierno procur en esta fase de debate previo dar tranquilidad a unos y otros,
tarea en extremo difcil, que le hizo incurrir en ambigedades e incoherencias
en sus afirmaciones pblicas.

En todo caso, el Gobierno enfoc el tema desde la perspectiva de acrecentar
los derechos y la proteccin de los trabajadores. En el debate interno del
Ejecutivo nunca se cuestion ese punto de partida, de modo que el debate se
centr en analizar cules demandas de la CUT eran razonables y compatibles
con el funcionamiento fluido de las empresas y el crecimiento econmico.

Hay que dejar constancia de que la legislacin laboral chilena es de las ms
liberales de Amrica Latina y ciertamente lo es comparada con la de los pases
de la Unin Europea. El problema est en que las demandas de la CUT van en
la direccin de una rigidizacin de la legislacin en tanto que la direccionalidad
de los cambios en Europa -lentos y parciales por cierto- es hacia normativas
ms liberales.

Finalmente, el Gobierno en noviembre del 2000 envi al Parlamento un
proyecto de reforma laboral bastante eclctico, redactado en el espritu de
satisfacer parcialmente aspiraciones de ambas partes. Sin embargo, la presin
inmediatamente desatada por la CUT y por los partidos de la Concertacin,
liderada por parlamentarios de sus filas que haban sido dirigentes sindicales y
eran los miembros ms influyentes de las comisiones de trabajo de ambas
cmaras, forz al Gobierno a enviar una indicacin sustitutiva en marzo de
2001, que acogi algunas de las demandas ms duras de la CUT.

La CUT, sin embargo, consciente de su fuerza, mantuvo inalterables sus
propuestas y ejerci toda su influencia sobre los diputados de la Concertacin
44
en el primer trmite constitucional del proyecto para lograr la inclusin por la va
de la indicacin parlamentaria del mayor nmero posible de esas demandas.

La discusin parlamentaria fue, en todas sus etapas, larga, compleja y
conflictiva. En la Cmara de Diputados se invoc a los diputados ms
comprometidos, el clivaje Concertacin-Derecha, es decir, respecto del tema
en discusin, trabajadores versus empresarios, para asegurar el alineamiento,
sin fisura, de las bancadas de la Concertacin, e imponer as su estrecha
mayora en la sala plenaria. Por otra parte, al llegar el proyecto al plenario, las
tribunas fueron copadas por dirigentes sindicales que ejercieron vociferante
accin de amedrentamiento sobre los diputados centrando sus ataques
verbales en los de derecha con la amenaza evidente de hacer caer todo el
peso de su repudio en cualquier diputado concertacionista que expresara una
voz disidente.

De este modo, la CUT ejerci su capacidad de veto, mucho ms fuerte en este
tema que la de los empresarios, para ejercerla de manera preventiva en la fase
pre legislativa y en las primeras escaramuzas parlamentarias que culminaron
con la presentacin por parte del Gobierno de las indicaciones sustitutivas ya
comentadas. La eficacia de su influencia sobre los diputados, incluido el hecho
de contar entre ellos con aliados casi incondicionales y la presin fsica de las
tribunas en el momento del voto en el plenario, da cuenta, tambin, de su
carcter de actor con gran poder de veto sectorial como se dijo anteriormente.
Ese poder apareci siempre disminuido en relacin con otras materias
econmicas y sociales (como aumentos de remuneraciones, normas
previsionales) reas en que el poder del empresariado es, sin duda, mayor.

Sin embargo, en el Senado el cuadro fue ms complejo. La oposicin se
pronunci siempre masivamente en contra tanto de las reformas duras como
de otras que tenan mayor justificacin objetiva. En la Democracia Cristiana se
produjo una escisin visible: ocho de los catorce senadores que en ese
momento constituan esa bancada se pronunciaron en contra de unas
cincuenta disposiciones del texto que haba aprobado la Cmara. Como estos
ocho senadores advirtieron a la oposicin que no apoyaran las indicaciones de
sta, a los partidos de la derecha no les qued otro camino que apoyar las
indicaciones DC (cuyo contenido, por lo dems, compartan en lo principal). De
ese modo se configur en la sala del Senado una mayora adversa a las
demandas duras de la CUT. Dicho de otra manera, otros poderes de veto se
coligaron ah para formar una mayora distinta a la de la cmara.

Las observaciones anteriores nada dicen sobre las materias sustantivas que
fueron objeto de controversia. A continuacin se enumerarn brevemente
desde la perspectiva de las demandas sindicales, ya que el principal actor de
este drama poltico fue la CUT.

1. Uno de los principios ms anhelados por las organizaciones de trabajadores
es la inamovilidad en el trabajo, por lo cual aspiran a restringir al mximo la
libertad de despido. Al respecto, la legislacin chilena dispone en su
clusula ms liberal que "el empleador podr poner trmino al contrato de
trabajo invocando como causal las necesidades de la empresa,
45
establecimiento o servicio" (Cdigo del Trabajo, Art. 161), norma de la que
se excluye a los trabajadores que gocen de fuero laboral (dirigentes
sindicales). El intento de derogar esta norma no estuvo nunca al alcance de
la CUT porque hubo acuerdo en considerar que hacerlo habra hecho
imposible una gestin razonable de las empresas. Por ello, las reformas se
limitaron a ampliar el nmero de trabajadores con fuero, la duracin del
mismo y las causales para otorgarlo, propuestas que fueron aprobadas por
amplia mayora.

2. La negociacin colectiva por industria o "rama" de actividad en sustitucin
de la negociacin a nivel de empresa que rige en el pas. Una variante de
esta demanda fue la autorizacin para que sindicatos inter-empresas (que
pueden formarse libremente" por decisin de los trabajadores) pudieran
negociar colectivamente con el conjunto de empresas pertinentes, concepto
que poda dar lugar a sindicatos inter-empresas de alcance nacional o
cuyos integrantes eran trabajadores de empresas muy dismiles sin
comparacin posible entre s. La mayora conformada en el Senado ech
por tierra todos estos intentos con el beneplcito del Ejecutivo. El
argumento principal que sustent el rechazo fue que la negociacin por
rama abarca empresas de muy distinto nivel de productividad, por lo que
una negociacin comn seria imposible de sostener por las empresas de
menor productividad relativa.

3. La legislacin vigente define -para fines laborales- como empresa "a toda
organizacin de medios personales, materiales e inmateriales ordenados
bajo una direccin dotada de una individualidad legal determinada". La CUT
y los parlamentarios afines lucharon por eliminar la frase subrayada de esta
definicin con el argumento de que las empresas se subdividen
artificialmente con el fin de eludir el cumplimiento de las leyes laborales y
para externalizar determinados servicios o faenas a empresas de menor
nivel salarial. La contra argumentacin hace hincapi en que la
externalizacin es un fenmeno mundial inducido por las necesidades de
eficiencia y competitividad y que la eliminacin de la frase comentada,
podra servir para que todas las empresas pertenecientes a un holding o
controlador comn, podran verse obligadas en conjunto a una negociacin
colectiva nica. Es decir, llegar por otra va a formas de negociacin
supraempresa. La mayora del Senado, nuevamente con aprobacin tcita
del Gobierno, rechaz esa demanda, incluyendo en cambio una disposicin
que sancionaba expresamente los casos de separacin simulada de
empresas hechas con el slo fin de eludir la ley.

Esta demanda, si bien no prosper en esa oportunidad renaci con ocasin
del trmite en 2005 y 2006 de la llamada ley de subcontratacin y provisin
de trabajadores temporales en que, por indicacin parlamentaria y, en esta
oportunidad, con apoyo del Ministro del Trabajo actual (mediados de 2006)
se aprob la modificacin del concepto de empresa en el sentido ya aludido.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional requerido por senadores de la
oposicin declar inconstitucional la norma aprobada, por lo que la
definicin de empresa se conserva en su redaccin original. En este caso a
46
los poderes de veto de los diversos actores polticos y sociales
involucrados, se aadi como actor definitorio el veto del citado tribunal.

4. La eliminacin del derecho de la empresa a contratar reemplazantes en
caso de huelga, el que los trabajadores -con razn- consideran que debilita
la presin ejercida por la huelga, en tanto que las empresas tambin con
razn- afirmaban que una eventual prohibicin de hacerlo poda significar la
paralizacin total de la empresa y la consiguiente imposibilidad de cumplir
con contratos vigentes, lo que en caso de actividades exportado ras podra
conducir a la prdida de, mercados. En este caso se realiz en el Senado
una negociacin en que los senadores DC concordaron con el Gobierno en
mantener vigente esa posibilidad pero encarecindola a travs de un bono
por trabajador reemplazante contratado, suma que se repartira entre los
trabajadores involucrados en la huelga una vez que sta hubiera concluido.
Fue este un caso en que la mayora ocasional descrita ejerci un "veto
blando" que permiti llegar a una solucin concordada que la CUT as como
el empresariado y la oposicin terminaron por aceptar la frmula propuesta
dada la franca inclinacin del Gobierno por la posicin DC.

5. Las organizaciones sindicales han solicitado siempre que la negociacin
colectiva quede reservada exclusivamente a los sindicatos, de modo que la
formacin de un grupo de trabajadores ad hoc con el propsito especfico
de negociar colectivamente con la empresa respectiva para firmar un
convenio colectivo quedase reservado a casos en que no se haya formado
un sindicato. Sin embargo, el intento de imponer esta demanda tampoco
tuvo xito porque el Gobierno concord con los senadores DC -la oposicin
estuvo evidentemente de acuerdo- en que este derecho debera poder
ejercerlo tambin un grupo de trabajadores no sindicalizados (en Chile la
afiliacin es voluntaria) en toda circunstancia. El argumento principal a favor
de esta posicin est dado por el hecho de que la mayora sindicalizada
podra no representar los intereses de un determinado grupo de
compaeros de trabajo, de modo que la eliminacin del "convenio colectivo"
habra forzado a estos trabajadores a aceptar el criterio de un sindicato al
que no pertenecen. Nuevamente, el realineamiento de los actores produjo
un desenlace diferente, no pudiendo ejercer la CUT y sectores afines sus
capacidades de veto con eficacia.

6. En cambio, la decidida actitud de la CUT en contra de la flexibilidad laboral
en sus diversas expresi9nes que, en definitiva, significa entregar
modalidades especficas de contrato (a tiempo parcial, en el hogar,
condiciones especiales para jvenes y mujeres, etc.) al acuerdo entre las
partes en cada empresa, motiv al Gobierno a eliminar del proyecto el
articulado primitivamente dispuesto al efecto. En este tema, el veto de la
CUT se ha mantenido invariable y eficaz hasta el da de hoy.

7. En un conjunto de otras materias las propuestas gubernativas apoyadas por
la CUT fueron aprobadas porque no se produjo disenso interno en la
Concertacin en tanto que la oposicin concord tambin con ellas o
plante reparos parciales que fueron acogidos en algunos casos y
rechazados en otros. As ocurri con la ampliacin del fuero sindical, la
47
mayor facilidad y menores exigencias de qurum para la formacin de
sindicatos, la limitacin al nmero mximo permitido de horas
extraordinarias, las atribuciones de la Direccin del Trabajo, el aumento en
las sanciones por infracciones a la ley laboral y la mayor planta de
fiscalizadores de la Direccin del Trabajo.

El proyecto as despachado por el Senado fue cuestionado tanto por
diputados concertacionistas como por la CUT. El ministro del Trabajo de la
poca dijo que "el proyecto del Senado es bueno pero es necesario hacerle
algunas enmiendas"
59
, colocndose as en una posicin poltica que le
permita seguir negociando con uno y otro bando. El Gobierno se jug a
favor de muchos de los cambios introducidos en el Senado pero no pudo o
no quiso obstaculizar la reintroduccin de varias disposiciones duras que
fueron a dar al Senado para el tercer trmite constitucional.

El escenario de este ltimo paso del proyecto fue distinto. La argumentacin
del Gobierno y de la CUT era que deberan respetarse las disposiciones
aprobadas por la cmara, diferentes de las del proyecto despachado por el
Senado, para evitar que el proyecto tuviese que ser enviado a comisin
mixta, con la consiguiente dilacin y riesgo de enfrentamiento en el ltimo
tramo. En estas condiciones, la presin sobre los ocho senadores DC se
hizo prcticamente insostenible porque a ella se sum tambin la directiva
nacional del partido. Ante la evidencia de que se estaba frente a una
situacin de muy difcil manejo, y con la fuerza que le daba el hecho de que
el margen de mayora de la Concertacin era de slo un voto, un Senador
DC que no estaba dispuesto a, simplemente, votar favorablemente las
enmiendas de la cmara, negoci con el ministro del Trabajo como
condicin para su voto (caso de capacidad de veto individual) una carta que
el ministro ley en la sala antes de procederse a la votacin, en la que
interpretaba las disposiciones cuestionadas de un modo satisfactorio para el
senador, declaracin que pas a formar parte de la "historia de la ley", lo
que daba cierta fuerza jurdica en caso de litigio, comprometiendo
dictmenes de la Direccin del Trabajo congruentes con tales
interpretaciones.

Con ese episodio termin la tramitacin del proyecto de reforma laboral con
un texto que, ajuicio de quienes lo haban impugnado, haba logrado ejercer
un "control de daos" considerable. En definitiva, la CUT mostr su poder
de influencia y capacidad de veto respecto de la Concertacin y del
Gobierno, pero las otras capacidades de veto dispuestas en el sistema
poltico, impidieron la aprobacin de algunas de sus demandas ms
controvertidas.

Lo que est claro es que el tema de las relaciones laborales no se ha
cerrado. Hay demandas pendientes de los trabajadores y el reclamo
generalizado del empresariado de que la legislacin vigente hoy no es
favorable al crecimiento, por lo que insisten, al igual que muchos
tecncratas, la oposicin y algunos polticos liberales de la Concertacin, en

59
Recordado por el abogado Sergio Mejas en artculo publicado en diario La Segunda del 11
de julio de 2001.
48
la flexibilidad laboral como apertura a una nueva forma de considerar el
tema. La correlacin de fuerzas existente, en que el ministro de Hacienda
ha coincidido sistemticamente con los sectores liberales, apunta a cierto
inmovilismo que probablemente se mantenga por un buen tiempo. J usto es
decir que, salvo en sectores empresariales, de algunos economistas y de la
oposicin, no existe un sentido de urgencia respecto de la necesidad de
reformas flexibilizadoras ni tiene la CUT la fuerza suficiente para volver a
impulsar en el futuro cercano sus demandas duras no materializadas.

El dilema de fondo para la CUT y para ciertos dirigentes polticos de la
Concertacin -y esta reflexin es aplicable a toda la regin
latinoamericana- es que no se puede estar en la economa de mercado (o
resignado a ella porque no existe otra) y al mismo tiempo contra los
empresarios, cuestionando siempre la modalidad de sus motivaciones
60
. A
su vez el desafo para los empresarios es comprender que estas actitudes
tienen races profundas, lo que los obliga a ser especialmente cuidadosos
en su comportamiento y en su cumplimiento de la ley, es decir; es
necesario una inversin persistente en crear "confianza laboral".

La reforma laboral del ao 2000 es, pues un caso de reforma aprobada y,
por tanto, exitosa, en la que se despliegan con intensidad los actores y sus
capacidades de influencia y 'veto y en que, seguramente, ningn actor
qued satisfecho con el resultado alcanzado. Por ltimo, reafirma tambin
nuestra calificacin del parlamento como reactivo-constructivo.

Ley de Bases del Medio Ambiente
61
(Categora 4a)

Al iniciarse el gobierno de Aylwin, Chile careca de una legislacin coherente y
de una institucionalidad para enfrentar el tema del medio ambiente. Slo
existan normas sectoriales diversas respecto de estndares mximos
permitidos de emisiones contaminantes y de preservacin de recursos
naturales, particularmente, en las reas de Salud, Agricultura, Forestal y
Transportes.

Ante este vaco y la creciente importancia que adquira el problema del medio
ambiente tanto en el campo internacional como dentro del pas, el Gobierno
prepar y present en septiembre de 1992 el proyecto de ley de Bases del
Medio Ambiente.

Articulado a partir del concepto de desarrollo sustentable, definido como la
conciliacin de exigencias crecientes en materia medioambiental con las
necesidades del crecimiento y la inversin, el proyecto se propuso en esencia,
inspirado en el principio preventivo (es decir, evitar que se produzca el dao
ambiental) y en el que "el que contamina paga", lo siguiente:

1. Crear una institucionalidad pblica como pilar de la poltica y gestin
ambiental del Estado. Con ese fin se plante:


60
Tironi, Eugenio, diario El Mercurio, 3 de octubre de 2006, p. A3.
61
www.congreso.cl, Boletn 808-12.
49
La creacin de la Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama)
como un servicio pblico funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, vinculado
administrativamente a travs del Ministerio Secretara General de la
Presidencia.

A este respecto, se descart la creacin de un Ministerio del Medio
Ambiente, impulsado por algunos sectores del Gobierno, por
entender que se trataba de un tema multisectorial y, por consiguiente,
interministerial. Adems, se eligi como radicacin del nuevo
organismo la Secretara General de la Presidencia (Segpres)
reconociendo que se trataba de una materia de marcada naturaleza
poltica. Segpres haba sido definido como ministerio coordinador y la
controversia se daba entre economa y medio ambiente, posturas
fuertemente enfrentadas, que requeran de arbitraje y decisin
polticas.

Congruente con las reflexiones anteriores se estableci que la
Direccin Superior de Conama correspondera a un consejo directivo
integrado por el ministro de Segpres -quien lo presidira- y por los
ministros de Economa, Obras Pblicas, Agricultura, Salud, Minera,
Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones y
Planificacin (Art. 56 del proyecto).

Para asegurar la descentralizacin en el Art.63 se establecan las
comisiones regionales del Medio Ambiente (Coremas), una en cada
regin del pas, presididas por el intendente respectivo e integradas
por los secretarios regionales ministeriales correspondientes a los
ministros integrantes del Consejo Directivo de Conama.

La operacin de Conama y de las Coremas quedaban a cargo de un
secretario ejecutivo y de directores regionales respectivamente.

2. Se estableci un sistema de evaluacin ex-ante (de la ejecucin de
nuevos proyectos) de impacto ambiental (Artculos 9 a 23), conformado
por una declaracin de impacto ambiental o por un estudio de impacto
ambiental, alternativas que se aplicaran segn la probabilidad de riesgo
grave en relacin a la magnitud de la superficie involucrada, el tamao
de la obra, el nmero de aspectos potencialmente afectados (especies
animales, biomasa, aire, suelo, agua), la localizacin, vale decir, la
proximidad de zonas urbanas o de reas naturales protegidas, el
traslado permanente de comunidades poblacionales (como en el caso de
embalses hidroelctricos) y la alteracin permanente del valor
paisajstico o turstico de la zona.

La determinacin de las actividades o proyectos que deban someterse a
un estudio de impacto ambiental de acuerdo a los criterios legales
generales, se entregaba a los Corema pertinentes o a la Conama en
casos especiales. Del mismo modo le corresponda recibir la declaracin
de impacto ambiental en los casos contemplados por la ley que fueran
50
de menor significacin en su impacto. La entrega de ese documento y la
aprobacin por Corema del estudio de impacto ambiental en su caso,
era requisito previo a la entrega de la autorizacin ambiental
correspondiente.

Para velar por la proteccin y preservacin del medio ambiente, salud y
calidad de vida de la poblacin, as como de la preservacin de los
recursos naturales, flora y fauna del pas y de su biodiversidad, el
Presidente de la Repblica establecera por decreto normas de calidad,
proteccin, preservacin y conservacin relativos a los componentes
bsicos del Medio Ambiente.

3. Se establecan los conceptos de planes de manejo respecto del uso de
recursos naturales (agua, suelo, valor escnico, proteccin de vida
silvestre, etc.) y de planes de descontaminacin en reas que estuvieran
ambientalmente deterioradas o afectadas por altos grados de
contaminacin.

En funcin de este ltimo concepto, se estableci a partir de 1992 el
Plan de descontaminacin de Santiago, el que ha operado desde esa
fecha hasta hoy y cuyo desarrollo se ha monitoreado a travs de ndices
de calidad del aire en los diversos sectores del rea Metropolitana. El
resultado de este plan ha sido que, a pesar del aumento constante de
los contaminantes (vehculos, industrias), la calidad del aire ha mejorado
en alguna medida en la capital del pas.

La tramitacin parlamentaria del proyecto dur aproximadamente
diecisis meses, perodo breve si se considera la novedad y complejidad
de la materia en estudio.

Lo que ocurri es que los diversos sectores polticos, tanto de Gobierno
como de oposicin concordaron desde un comienzo que era
indispensable legislar sobre el tema. De ah que las posiciones
relativamente contrarias a aspectos del proyecto, como las
organizaciones ambientalistas que lo encontraban blando y los temores
del empresariado en relacin a que la normativa encareciera y dificultara
la inversin, no tuvieron acogida global y se canalizaran a travs de la
discusin especfica del articulado. Ni siquiera la no acogida de la idea
de crear un Ministerio del Medio Ambiente, sostenido por sectores de la
Concertacin y por los ambientalistas, gener un debate de
proporciones. De hecho, el artculo que creaba Conama y la vinculaba a
Segpres fue aprobado por unanimidad en la Comisin de Medio
Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, en la que se dio la instancia
principal de la discusin parlamentaria. Es oportuno sealar que a esa
fecha las organizaciones ambientalistas no haban alcanzado el nivel de
presencia pblica, apoyo internacional e influencia poltica que
adquirieron posteriormente. Si este proyecto se hubiera presentado diez
aos ms tarde, difcilmente habra sido de tramitacin tan expedita y
carente de conflictos.

51
Los riesgos de oposicin y enfrentamiento se afrontaron en esa
comisin, donde el Ejecutivo, desde el inicio del debate, dio seales
claras de su disposicin a escuchar y a una posicin de flexibilidad
respecto del texto. De ese modo, mediante el debate y la introduccin de
mltiples precisiones y perfeccionamientos, se pudo lograr la aprobacin
prcticamente unnime del articulado, incluidas todas las ideas matrices
antes sealadas.

La Ley del Medio Ambiente fue el producto de un sistema poltico con
voluntad de cooperacin entre los actores y una discusin tcnica seria,
que permiti respaldar el articulado aprobado, as como de una solucin
neutral -la Segpres- a la disputa por el control del tema entre
ambientalistas y desarrollistas, frmula que satisfizo al empresariado y a
la derecha, que pudieron haber vetado el proyecto. Debe reiterarse, una
vez ms en relacin a este caso, la capacidad de debate serio y de
aportes constructivos del parlamento, en especial del Senado.

Cdigo de Aguas
62
(Categora 4a)

El Cdigo de Aguas vigente al iniciarse el gobierno de Aylwin era notoriamente
anticuado, ineficaz e incompleto. De ah la necesidad de legislar sobre la
materia, dada la escasez del recurso agua, la competencia por su uso entre
diversas actividades econmicas -en especial agricultura, minera y energa- y
los consiguientes conflictos de prioridad y de intereses contrapuestos.

El proyecto respectivo fue ingresado a la Cmara de Diputados en septiembre
de 1992. Su tramitacin fue tan azarosa y discontinua que su promulgacin se
produjo recin el 16 de mayo de 2005 (Ley N 20.017).

En realidad, este proceso tuvo varias etapas. En una primera fase de casi cinco
aos y previa la sustitucin en 1996 del proyecto original por uno ms
ambicioso y complejo, lo aprob la Cmara de Diputados (septiembre de 1997).
Su segunda etapa en el Senado tuvo tambin varias fases. La Comisin de
Transportes y Obras Pblicas aprob un texto que fue remitido a la Comisin
de Hacienda recin el ao 2002, lugar en que se produjo un conjunto de
reparos y disensos polticos que paralizaron el proyecto hasta las postrimeras
de 2004. En su ltima fase se concret un acuerdo pleno entre el Gobierno,
representado por el nuevo subsecretario de Obras Pblicas y los senadores por
los que actuaron uno de Gobierno y uno de oposicin. Los acuerdos de este
grupo fueron aceptados por el conjunto de los senadores y luego, en tercer
trmite constitucional, por la Cmara de Diputados.

Las observaciones que siguen se centran en esta ltima fase de la tramitacin.

Para comprender mejor el debate producido se sealan a continuacin las
normas principales del texto que lleg a manos de la Comisin de Hacienda.
Como punto previo sealaremos que el proyecto distingue entre derechos
consuntivos y no consuntivos. Los primeros, propios de la agricultura y la

62
www.congreso.cl, Boletn 876-09.
52
minera, implican el uso final del agua y su no restitucin a los cauces de
procedencia. Los derechos no consuntivos se refieren a los proyectos
hidroelctricos, tanto en lo que respecta a centrales de pasada en las que el
agua es restituida de inmediato a su cauce y a centrales de embalse en las que
se almacena agua por periodos prolongados y en cantidad variable, con
devolucin diferida al cauce respectivo.

Las propuestas principales fueron las siguientes:

Establecimiento del pago de una patente por el no uso de aguas y de una
tabla que fijaba valores crecientes de dicha patente en el tiempo,
considerando las diferencias hidrogrficas existentes entre el Norte, el
Centro y el Sur del pas.

Mayores atribuciones para la Direccin General de Aguas (DGA) del
Ministerio de Obras Pblicas para la concesin de nuevos derechos de
aprovechamiento de aguas y en materia de proteccin de aguas y cauces.

Regularizacin de la inscripcin de los derechos de aprovechamiento de
aguas existentes en el Conservador de Bienes Races, dado que una
mayora de los derechos consuntivos no estaban inscritos o no lo estaban a
nombre de su titular presente.

Cabra sealar que en la redaccin del texto sustantivo de 1996, tuvo
influencia la preocupacin del Ejecutivo por el no uso de los derechos no-
consuntivos en poder de la empresa privada Endesa y el poder monoplico
que dicha realidad le otorgaba. Esta empresa haba sido privatizada durante
el gobierno militar, conservando en su poder los derechos de agua que ya
posea. A lo anterior se sumaba el hecho de que existan solicitudes de
derechos de aprovechamiento que la Direccin General de Aguas no haba
procesado por superar las disponibilidades del recurso; entre esas
solicitudes un porcentaje muy apreciable corresponda nuevamente a
Endesa.

Estos hechos produjeron la adhesin al proyecto de aquellos senadores de
la Concertacin, quienes adems aprobaban las mayores atribuciones del
Estado en la materia. La Comisin de Transportes y Obras Pblicas no
contaba, a la sazn, entre sus miembros a liberales de la Concertacin ni a
economistas ni figuras polticas de mayor peso de la Alianza (dos de sus
integrantes eran senadores designados ex-militares). De ese modo, esa
comisin aprob un texto de tendencia estatista y polmico en sus
soluciones econmicas.

No es de extraar, entonces, que la controversia se haya desencadenado
en la Comisin de Hacienda, en la que estaban presentes las tendencias de
gobierno y oposicin que no tuvieron participacin en la comisin anterior.
En esta instancia cobraron fuerza de presin las posiciones contrarias al
proyecto que representaban a todos los organismos empresariales y a los
usuarios de los derechos de agua, adquiriendo peso poltico su capacidad
potencial de veto.
53

Cules fueron las objeciones y dudas planteadas por unos y otros en la
Comisin de Hacienda?

El rechazo conceptual a la aplicacin de un gravamen por no uso de un
recurso, postulando los senadores de oposicin que era lgico plantear que
el uso de un recurso escaso como el agua no deba seguir siendo gratuito,
pero que lo que correspondera aplicar era un derecho por el uso del agua y
no por el no uso.

Que, en todo caso, el valor de la patente respecto de los derechos no
consuntivos y su escalamiento en el tiempo eran absolutamente excesivos y
desproporcionados, lo que afectara muy negativamente la inversin
hidroelctrica.

Que el gravamen se aplicara, adems, en el periodo de desarrollo del
proyecto, con el consiguiente recargo del costo de la inversin y su aumento
a magnitudes prohibitivas en un lapso sensiblemente inferior al que se
requera para el desarrollo de un proyecto hidroelctrico (a partir del sexto
ao, requirindose entre diez y trece).

La aplicacin de la patente a los derechos consuntivos resultaba
impracticable dado que una mayora de los derechos vigentes no haban
sido inscritos o no estaban a nombre de su actual titular, siendo mnima la
capacidad del Estado para forzar tal inscripcin o su regularizacin.

La duplicacin que se producira en la aplicacin de la patente o derechos
consuntivos a predios dotados de agua de riego, los que ya pagaban una
suma adicional en contribuciones de bienes races por el mayor valor de
tales predios.

Atribuciones excesivas a la DGA, que no tena, por 10 dems, la capacidad
necesaria para hacer todo 10 que le corresponda de acuerdo al proyecto.
Entre esas facultades se objetaba en especial:

- El derecho a negar el otorgamiento del derecho solicitado o de reducirlo
de un modo demasiado discrecional.

- La exigencia de que el solicitante deba justificar en cantidad y destino el
agua solicitada y que en la resolucin aprobatoria se indicaran tanto
cantidad como uso permitido. Como no se innovaba respecto de los
derechos patrimoniales que generaba la titularidad de un derecho de
aprovechamiento, tales derechos se podan vender, lo que resultaba
contradictorio con la norma legal propuesta.

- La determinacin del caudal ecolgico mnimo de un cauce u hoya
hidrogrfica, por no corresponder a la DGA tal facultad y por la
discrecionalidad de la norma.

54
- La identificacin de los derechos de aprovechamiento cuyas aguas no
hayan sido utilizadas total o parcialmente y la determinacin
consiguiente del impuesto devengado.

- La determinacin de si las obras de captacin o conduccin del agua en
su caso, tenan o no capacidad suficiente.

- La propuesta al Presidente de la Repblica de que en lugar del remate
que se contemplaba para la eventualidad del no pago oportuno de la
patente, se declarase por decreto supremo extinguido el derecho.

No es de extraar la dificultad de llegar a un acuerdo que permitiese
desbloquear la ley dado el nmero y peso de los reparos enunciados. La
flexibilidad del Gobierno a partir del nombramiento de un nuevo subsecretario
de Obras Pblicas, permiti iniciar un largo y dificultoso proceso de debate y
negociacin, que tuvo xito porque las partes que se sentaron a la mesa
coincidan en objetivos y en la necesidad de adecuar el proyecto a la estrategia
de desarrollo adoptada por el pas.

No se pretende aqu contar la historia de la negociacin sino los elementos
centrales del acuerdo final que implic el xito recproco de ejercicios de
persuasin y de aceptacin de propuestas de la otra parte. De ese proceso
surgi la versin final del proyecto, convertido en Ley N 20.017 del ao 2005,
que cont con la aprobacin de todas las bancadas parlamentarias y cuyos
elementos centrales son los siguientes:

Se impuso la tesis del Ejecutivo de establecer una patente por no uso del
agua, tanto para los derechos consuntivos como no consuntivos. Esto se
logr, en primer trmino, porque se reconoci que el pago por el uso del
agua no resolva los problemas existentes y era muy difcil de implementar
administrativamente. Sin embargo, quienes se oponan a esta propuesta
dieron su acuerdo a cambio de que se redujera muy sustancialmente el
valor de la patente a partir del sexto ao, vale decir, que la progresividad
quedara mucho ms atenuada (se multiplic el factor de los aos 6 a 10 y
ms all de diez por 2 y 4 respecto de la patente base inicial en vez de los
factores 5 y 25 inicialmente propuestos). Dicha patente distingue entre las
tres grandes macro regiones del pas. Adems se estableci que para el
extremo Sur del pas, rico en recursos hidrogrficos pero con dificultades
tcnicas para preparar los proyectos, la patente slo entrara a aplicarse a
partir del sptimo ao.

Se establecieron mnimos exentos.

El pago de la patente se puede imputar financieramente al pago provisional
anticipado de impuestos.

Se estableci el derecho de los titulares de derechos de aguas a renunciar
a los mismos.

55
Se eliminaron las facultades que el proyecto otorgaba a la Direccin
General de Aguas que implicaban riesgos de discriminacin o retraso
burocrtico. No se insisti por parte del Ejecutivo que los solicitantes
tuvieran que obtener autorizacin expresa ligada a cantidad y justificacin
del uso, limitndose su obligacin a la de informacin suficiente,
acompaada de una declaracin jurada sobre la veracidad de los
antecedentes entregados.

Para hacer frente a la multiplicidad de solicitudes excesivas pendientes se
estableci un sistema de remate de los derechos, con atribuciones para
otorgarlos en todo o parte a cada solicitante.

El problema de la no inscripcin de derechos consuntivos se abord
creando un Registro Pblico de Derechos de Agua, un sistema de
regularizacin jurdica de los derechos, estableciendo como sancin que
respecto de derechos no inscritos en ese Registro "no se podr realizar acto
alguno ante la DGA, la Superintendencia de Servicios Sanitarios ni la
Comisin Nacional de Riego".

Respecto del no pago de patente se estableci un sistema de remate de los
mismos, devolviendo al que haba sido su titular la diferencia entre lo
adeudado y el ingreso producido por el remate. En caso de que por falta de
postulante s u otra razn sea un organismo del Estado el que se adjudique
el derecho rematado, deber renunciar al mismo dentro de dos meses,
quedando libres las aguas pertinentes. De este modo, el sector privado se
blind contra intentos pblicos de acumular derechos de aguas.

Se estableci el caudal ecolgico con la condicin de que tuviera un informe
previo favorable de la Comisin del Medio Ambiente y siempre que no se
afecten derechos de aprovechamiento existentes, eliminando el poder
propio de la DGA en la materia.

La DGA qued obligada a establecer una red informativa nacional de
calidad, cantidad y niveles de agua.

Se protegi la exploracin de aguas subterrneas otorgando a quienes sean
titulares de ellas prioridad para obtener los derechos de aprovechamiento
posteriores.

La determinacin de los derechos de aprovechamiento de aguas no
utilizadas se radic en la DGA, pero previa consulta a la organizacin de
usuarios respectiva -asociaciones de canalistas, juntas de vigilancia y otras-
entidades cuyo inters es el que las aguas se usen en plenitud. De igual
modo se procede para determinar si las obras de captacin del agua
realizadas por el titular del derecho tienen o no la capacidad necesaria.

Es este un caso digno de anlisis. Por una parte muestra la capacidad de veto
de la oposicin que, a ltima hora, cerr filas en torno a los reparos planteados
por sus representantes en la Comisin de Hacienda del Senado. En segundo
lugar, fue una demostracin -en su fase final- de la conjuncin de criterios entre
56
Gobierno, el sector ms liberal de la Concertacin y de la oposicin en cuanto a
resolver los problemas reales recurriendo a mecanismos de mercado ms que
a poderes estatales. Asimismo, mostr que un acoplamiento armnico entre las
instancias poltica y tcnica facilita la adopcin de buenas polticas pblicas.
Del mismo modo se expres en la aprobacin final la disciplina de la
Concertacin en cuanto a acatar y apoyar los criterios gubernativos en
situaciones en que las soluciones adoptadas generaban dudas en ms de una
bancada. Este es un caso notable de concordancia final del Gobierno con un
nmero significativo de planteamientos de la oposicin.

Ir ltimo, la tramitacin de este proyecto muestra la frgil separacin que puede
haber entre aprobacin y rechazo de una propuesta gubernativa. Su perodo de
tramitacin se alarg a ms de doce aos, duracin totalmente anormal que
obligara a clasificarlo entre las polticas estancadas. Slo en el ltimo ao se
produjo el proceso de acercamiento, negociacin y acuerdo. Si en el sistema
poltico no existieran las bases cooperativas tantas veces mencionadas este
desenlace no habra sido posible, pues en tal caso simplemente se habran
mantenido las posiciones contradictorias iniciales, teniendo como resultado el
estancamiento definitivo del proyecto (o su rechazo), o la aprobacin por
estrecha mayora de un proyecto deficiente.

El royalty a la Minera
63
(Categora 2)

En el periodo comprendido entre los aos 2002 y 2004 diversos hechos y
circunstancias se conjugaron para producir, entre otros resultados, el royalty
para la minera -legalmente un impuesto especfico-.

Un anlisis somero del proceso obliga a considerar una diversidad de factores
porque slo sus interrelaciones explican el resultado final.

En primer lugar el Gobierno estaba enfrentado a un problema fiscal de bastante
consideracin. Por una parte los tratados de libre comercio con la Unin
Europea y con Estados Unidos se sumaban para producir en los dos o tres
aos siguientes una menor recaudacin fiscal de unos US$ 200 millones, por la
reduccin de los aranceles aduaneros correspondientes. En segundo lugar, el
costo del plan Auge de reforma de la salud y el fracaso de las propuestas de
financiarlo en parte importante con un porcentaje de las cotizaciones de los
afiliados a los seguros privados de salud traspas ntegramente al fisco un
costo estimado en 150.000 millones de pesos anuales. En esas condiciones el
Gobierno present al Congreso un proyecto de ley que aumentaba de 18% a
19% el impuesto IVA, adems de aplicar gravmenes adicionales al tabaco y al
diesel con la justificacin genrica de "financiamiento necesario para asegurar
objetivos sociales prioritarios del Gobierno".

Paralelamente, se venia desarrollando una campaa intensa y sistemtica por
el entonces senador J orge Lavandero en relacin a la necesidad y justicia de
aplicar una regala a las empresas productoras de cobre en su calidad de
recurso no renovable, tal como lo hacan los pases mineros desarrollados.

63
www.congreso.cl, Boletines 3.588-68 y 3.772-08.
57
Esta posicin, inicialmente no compartida por el Gobierno, que la consideraba
inoportuna, fue adquiriendo paulatinamente ms fuerza por diversas
circunstancias como el que la mayora de las grandes empresas productoras
(multinacionales en casi su totalidad) no pagaban impuestos a la renta por
aplicacin simultnea de la depreciacin acelerada que las favoreca y del
descuento de intereses pagados al exterior por deudas contradas para
financiar inversin (que se sostena eran una forma de eludir impuestos al
hacer a empresas relacionadas pagos que no constituan prstamos reales). El
hecho culminante en ese proceso de apoyo creciente al royalty y de ataque a
las empresas mineras fue la venta en un precio muy elevado de la minera
Disputada, realizada en el exterior, por lo que esta operacin no quedaba
afecta a impuestos, venta que corresponda a una empresa que durante
muchos aos haba declarado prdidas. El senador Lavandero pudo as
obtener apoyo creciente para su demanda, primero de su partido, la DC y luego
del conjunto de la Concertacin.

En esas condiciones el Gobierno anunci su proyecto de aumento del IVA, que
en Chile como en otras partes era transversalmente muy impopular a nivel
poltico (de hecho lo haba implantado Pinochet en plena dictadura),
generndose una rebelin en los partidos y bancadas concertacionistas.
Sucesivas reuniones culminaron en una de carcter definitorio que cont con la
asistencia del Presidente Lagos, y en la que, finalmente, reconociendo las
necesidades de financiamiento planteadas, la Concertacin dio su apoyo al
proyecto a cambio del compromiso del ministro de Hacienda de estudiar la
aplicacin de un royalty a la gran minera (lo que en verdad ya significaba que
el Gobierno presentara en algn momento posterior una propuesta al
respecto).

De ese modo el Gobierno logr aprobar el aumento del IVA gracias a la
disciplina de los parlamentarios de la Concertacin y al voto de tres senadores
designados (dos de la Corte Suprema y uno de la bancada militar) que dieron
veintisis votos contra veintids por el rechazo en bloque de la oposicin. No
pudo en cambio aprobar los impuestos especficos al diesel y al tabaco,
votados en contra por la oposicin y por parlamentarios concertacionistas que
hicieron fuerte lobby en contra de uno y otro de esos gravmenes, testimonio
del poder de veto potencial de senadores individuales de gobierno,
condicionado a que contaran tambin con los votos de la oposicin (Ley N
19.888 de 13 de agosto de 2003).

Finalmente, presionado insistentemente por la Concertacin en bloque, el
Gobierno present en julio de 2004 el proyecto que estableca una regala
minera ad-valorem, a la que se adjunt la creacin del Fondo de Innovacin
para la competitividad, entidad a la que se destinara el producto de la regala.
Se hizo as porque la justificacin conceptual del royalty era que las minas
constituyen un recurso no renovable y que resulta legtimo que el Estado se
quede con parte de la renta generada por la extraccin de ese recurso y que,
por tanto, se utilizara para fines directamente ligados al crecimiento del pas.
Se estaba formando una creciente conciencia acerca del dficit nacional en
materia de innovacin tecnolgica, por lo que resultaba oportuna la iniciativa de
crear un fondo para tal propsito financiado con los recursos del royalty. Desde
58
la perspectiva poltica se esperaba que esa justificacin permitiera obtener un
mayor respaldo parlamentario, indispensable por cuanto la aplicacin del
royalty obligaba a modificar la Ley Orgnica Constitucional de concesiones
mineras, para cuya aprobacin se requera, por ello, de una mayora de 4/7.

Las grandes empresas mineras a travs del Consejo Minero, organizacin que
las agrupaba, as como la Sociedad Nacional de Minera (cuyos miembros eran
las empresas medianas y ms pequeas) adems de las organizaciones de
cpula del empresariado, la Confederacin de la Produccin y el Comercio
(CPC) y la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa) se opusieron frontalmente
desde el primer momento al proyecto, lo que influy decisivamente en igual
postura asumida por los partidos de oposicin, tradicionalmente adversos a
todo aumento tributario.

Para el empresariado la principal razn para oponerse era el temor de que una
regala aplicada al sector minero constituira un precedente para la aplicacin
posterior de ese tipo de gravamen a otros sectores productivos, adems de
afirmar que cambiar las reglas del juego establecidas en contratos-ley afectara
negativamente a la inversin extranjera.

Las bancadas de derecha se refirieron a la dudosa constitucionalidad del
proyecto por no respetar los contratos-leyes suscritos entre el Estado de Chile
y las empresas y coincidieron en que afectara negativamente la imagen de
Chile en el exterior. Sin embargo, no atacaron frontalmente la idea de aplicar
un gravamen adicional a las empresas mineras, planteando como alternativa a
la propuesta del Gobierno la aplicacin de una patente que sera recaudada
comunalmente en beneficio directo de las regiones, sin pasar por las manos del
Estado central. Esperaban que este planteamiento, aunque su rendimiento era
slo una pequea fraccin de lo que recaudara el royalty, tuviera acogida en
las regiones para evitar as oponerse a gravar a la gran minera. Los
parlamentarios de Gobierno, sin embargo, retrucaron pidiendo que el royalty
fuera destinado en un porcentaje significativo a las regiones del pas y en
especial, a las regiones mineras.

En definitiva, el royalty fue rechazado porque obtuvo una mayora insuficiente
-61 votos en lugar de los 69 requeridos- vale decir, slo mayora simple. En
cambio, los artculos que creaban el Fondo de Innovacin fueron aprobados
con un compromiso gubernativo de destinacin regional de una proporcin
importante de esos recursos. Hasta el da de hoy dicha iniciativa permanece
estancada en el Senado por falta de acuerdo entre Gobierno y parlamentarios
de las diversas bancadas en torno a porcentajes y destino de los recursos que
seran de asignacin regional.

Despus de unos meses, en enero de 2005, el Ejecutivo present un nuevo
proyecto, escogiendo esta vez la modalidad de un impuesto especfico a la
explotacin minera (no a la renta) que no modificaba la ley de concesiones, y
que no requera mayora especial para su aprobacin.

A esta fecha la receptividad a la iniciativa haba cambiado. En primer trmino,
el Gobierno entabl con la participacin de la Sofofa, una larga y compleja
59
negociacin privada con el Consejo Minero. A estas entidades se les hizo ver
que ese ao haba elecciones presidenciales y parlamentarias y que dado el
apoyo popular abrumadoramente favorable al royalty si no se llegaba
previamente a un acuerdo, ste se convertira en un tema de campaa con
enorme costo y riesgo poltico para las empresas y sectores polticos que se
opusieran.

Por otra parte, el Gobierno tena enorme inters en un arreglo porque no
subestimaba el impacto que una confrontacin sobre el tema poda tener sobre
la inversin extranjera en general y la evaluacin-pas de las agencias
internacionales, con el consiguiente efecto negativo para la estrategia de
desarrollo adoptada tan exitosamente por el pas.

Se produjo de este modo una coincidencia en los intereses polticos de todos
los actores involucrados, a partir de la cual se elaboraron las frmulas que
permitieron llevar adelante el nuevo proyecto aprobado por la casi totalidad de
la Concertacin y de RN, la abstencin de la mayora de la UDI y cinco votos
en contra, mayoritariamente de senadores designados.

Fundamentalmente, se trataba de establecer el gravamen y resolver los
problemas de invariabilidad tributaria (garantizada en los contratos respectivos
por un cierto nmero de aos) y otros por la va de incentivos suficientes para
asegurar la aceptacin de la propuesta del Ejecutivo. Los paliativos
consultados contaron con el beneplcito de las empresas y de Sofofa porque
aquellas, con razn, sealaron que les eran indispensables ya que no podan
aparecer ante sus accionistas simplemente aceptando un aumento de
impuestos, menos an dado el hecho de que la frmula se apartaba de los
contratos vigentes con el Estado de Chile, lo que les habra permitido la
presentacin de recursos legales a nivel nacional e internacional.

Las concesiones ms importantes realizadas por el Ejecutivo fueron las
siguientes:

Se calific el impuesto como gasto necesario para producir la renta para el
efecto de la aplicacin del impuesto a la renta.

El impuesto especfico consisti en un 5% sobre la "renta imponible
operacional", entendindose por tal el valor que resulta de deducir los
costos y gastos asociados a las ventas, exceptuando los intereses, las
prdidas acumuladas y el cargo por depreciacin acelerada.

Se ofreci invariabilidad tributara por quince aos a los nuevos inversores
respecto al impuesto especfico vigente a la fecha de celebracin del
contrato de inversin respectivo.

A las empresas con contratos vigentes con el Estado de Chile con
anterioridad al 1 de diciembre de 2004, no se les aplicara el impuesto
especfico mientras gozaran de los derechos establecidos en el DL 600 (Ley
de Inversin Extranjera) sin perjuicio de que pudieran renunciar
anticipadamente a esos derechos para acogerse al nuevo rgimen. A los
60
que optaran por esta ltima alternativa se les permitira prolongar la
aplicacin de la depreciacin acelerada hasta el 31 de diciembre de 2007 y
se les aplicara una tasa de slo 4%.

Estas y otras disposiciones produjeron el acuerdo. Los partidos de oposicin
plantearon nuevamente la alternativa de la patente minera pero terminaron por
aceptar el impuesto especfico propuesto, fuertemente impulsados en ese
sentido por la Sofofa y privadamente por las propias empresas mineras, y en
atencin a la consideracin poltico-electoral antes expuesta. En general,
votaron favorablemente los parlamentarios de Renovacin Nacional
registrndose cierto nmero de abstenciones en la UDl.

La valla final ms difcil de sortear por el Ejecutivo fue la insistencia de algunos
senadores de la Concertacin de fijar un mnimo exento tan alto en trminos de
ventas anuales que el impuesto slo terminaran pagndolo el puado pequeo
de las empresas mayores, impulsados en ese empeo por el inters de lograr
que se eximieran del pago determinadas empresas. La negociacin respectiva,
que cont con la ayuda de otros senadores de la Concertacin, logr rebajar el
mnimo exento a niveles an altos, pero no desmedidos, establecindose
tramos decrecientes de tasa segn volumen de ventas.

De este modo termin un complejo proceso que involucr a la diversidad de
actores que hemos descrito. Intereses polticos coincidentes de Gobierno,
empresariado nacional, empresas extranjeras y partidos de oposicin
permitieron superar los obstculos, promulgar una ley razonable y sacar el
tema de la agenda pblica. Es claro que si por las razones que hemos
sealado y otras ms no se hubiera producido un acercamiento suficiente de
posiciones, los actores habran ejercido su poder de veto (legal o fctico, segn
el caso) tornando imposible la aprobacin del proyecto gubernativo.

El financiamiento de la poltica y la Alta Direccin Pblica
64
(Categora 4c)
(Leyes 19.885 de 2003, 19.882 de 2003, 19.884 de 2003 y 19.863 de 2003)

Hacia fines de 2002 se produjo una crisis poltico-judicial de bastante
consideracin revestida de la espectacularidad dada por su amplia cobertura
en los medios de comunicacin. La J usticia estaba desarrollando una
investigacin sobre prcticas irregulares y posiblemente dolosas en el
Ministerio de Obras Pblicas para pagos de sobresueldos, utilizando un tem de
gastos reservados (incluidos en la Ley de Presupuestos para algunos
ministerios desde muchsimas dcadas para financiar gastos pblicos de
naturaleza confidencial) y triangulacin de contratos con empresas privadas y
entidades universitarias. Paralelamente haban estallado denuncias por
"coimas" en un proceso paralelo que afectaba tambin a personeros pblicos.
El primero de ellos conocido como "MOP-GATE
65
" es un proceso que sigue
hasta hoy.


64
Las referencias a estas leyes corresponden al texto promulgado y a informacin obtenida en
www.congreso.cl, Boletines 3.237-05; 3.075-05; 2.745-06 y 3.171-05.
65
Gate es una empresa consultora privada que se vio envuelta en el problema de la
triangulacin de recursos y su utilizacin.
61
La crisis sealada hizo surgir con ms fuerza que en momentos anteriores dos
problemas delicados del funcionamiento del sistema poltico chileno, a saber:

La relacin entre el dinero y la poltica. En su faceta ms notoria se trataba
del financiamiento de la actividad poltica, principalmente, de las campaas
electorales que careca de normativa clara, de modo que las donaciones
efectuadas con tal propsito no posean transparencia alguna. Era tambin
un hecho generalmente asumido que el dinero privado, proveniente de
empresas, favoreca abrumadoramente a los partidos de oposicin, UDI y
RN, dada su cercana evidente con el empresariado.

El intervencionismo poltico del Estado. Expresin de ese fenmeno era la
sospecha de uso poltico de los gastos reservados y la existencia de un
nutrido contingente -alrededor de tres mil quinientos- de cargos pblicos de
confianza exclusiva del Presidente de la Repblica o de los ministros,
personas que evidentemente militaban o, al menos, adheran a la coalicin
de Gobierno y que, a su vez, podan designar en cargos de menor jerarqua
asignados a los diversos programas gubernativos, a otras personas de
probada lealtad. Esta realidad dio origen en la oposicin a su rechazo al
intervencionismo poltico de este conjunto de personas en favor de la
coalicin gobernante. En cierto sentido, este poblamiento estatal de
adherentes concertacionistas era expresin -con el agregado de sospecha
de ilicitud- del cambio en la correlacin de fuerzas entre los dos bloques de
la poltica nacional que haba producido el mero hecho de asumir el
Gobierno, evaluacin que, como se seal anteriormente, llev a la
Concertacin a aceptar las limitadas reformas constitucionales de 1989.

Sea como fuere, al detonarse la crisis poltica enunciada anteriormente, se
percibi que un ahondamiento de la misma constitua una amenaza, no slo
para el Gobierno del momento -la presidencia de Lagos- sino que poda afectar
negativamente al sistema poltico y, en consecuencia, la marcha del pas,
que recin se recuperaba de las consecuencias de la crisis asitica y
derivaciones posteriores.

En ese cuadro, el Presidente Lagos tom la iniciativa y se reuni con Pablo
Longueira, presidente de la UD!, el principal partido de oposicin y dio tambin
a conocer la constitucin de una comisin especial contra la corrupcin
encabezada por el presidente del captulo chileno de Transparencia
Internacional, el abogado Luis Bates. "El objetivo de ambas actividades tuvo un
denominador comn, Buscar una salida a la profunda crisis en que est sumido
el oficialismo a raz de los casos coima y GATE. Los instrumentos del Ejecutivo
para salir airoso del conflicto apuntan a efectuar una profunda reforma del
Estado, adems de regular el financiamiento de las campaas y los
partidos polticos"
66
. A su vez, Longueira anunci que "la UDI durante 2003
dedicar todo su esfuerzo a modernizar completamente el Estado Chileno".
Respecto del financiamiento de las campaas se mostr abierto a discutir el
tema y agreg que le ha dicho al Presidente que "la modernidad del Estado
incluye esta materia"
67
. A su vez, el entonces presidente de la Confederacin

66
Diario El Mercurio, 17 de enero de 2003.
67
Ibid.
62
de la Produccin y el Comercio, J uan Claro, haba manifestado poco antes en
la cena anual de la Sofofa ante mil cuatrocientos empresarios que "creemos
que lleg la hora de avanzar en una verdadera reforma del Estado, reforma
que pasa necesariamente por implementar el proyecto que racionaliza la se-
leccin, organizacin e incentivos de directivos pblicos". "Asimismo accedi
a discutir sobre transparencia electoral, principal objetivo del Gobierno"
68
, Al
da siguiente se daba a conocer el respaldo del Consejo Directivo ampliado de
la UDI a lo obrado por su presidente
69
.

Luego, la prensa inform que "la reforma al Estado implica que el Ejecutivo
pierda poder y la derecha disminuya su influencia en ciertas reas" (lase
financiamiento electoral). "En la Concertacin provoca cierta resistencia que el
Presidente renuncie a nombrar tres mil quinientos cargos pblicos mien-
tras en la derecha se niegan a transparentar el origen de los fondos para
financiar campaas polticas"
70
. Sobre este tema, el Presidente Lagos haba
enviado al comienzo de su mandato, el 10 de mayo de 2000, un proyecto
sobre transparencia, lmite y control del gasto electoral, el que fuera rechaza-
do por la Cmara de Diputados luego que la oposicin se negara a votar la
iniciativa
71
.

Paralelamente a estos hechos polticos tanto la Direccin de Presupuestos
como el Centro de Estudios Pblicos (CEP - grupo liberal cercano a la derecha)
haban estado estudiando estos temas y preparando propuestas al respecto,
las que fueron muy tiles a la hora de materializar los acuerdos. De
hecho, con fecha 17 de enero, la Direccin de Presupuestos entreg a los
ministros un memorndum en que se explicaban los diversos mbitos de
accin necesarios que incluan "la profesionalizacin del servicio pblico, la
creacin de una Direccin de Servicio Civil y normas sobre la alta direccin
pblica, transparencia fiscal y modernizacin de la gestin financiera del
Estado, funcionamiento permanente de la Comisin Mixta de Presupuestos,
regulacin econmica, transparencia en el financiamiento de campaas y
partidos polticos y regulacin del lobby"
72
. A su vez, el CEP haba culminado
un amplio estudio al que convoc a un gran nmero de especialistas que
inclua los temas del servicio civil y la transparencia del gasto electoral.
Con el respaldo poltico sealado, el ministro del Interior, J os Miguel Insulza,
acompaado desde el inicio por su par de Hacienda, Nicols Eyzaguirre,
constituy una gran comisin con participacin de los seis partidos polticos con
representacin parlamentaria (RN se haba sumado a la disposicin de la UDI
y los cuatro partidos de la Concertacin respaldaron plenamente la iniciativa
del Gobierno). Este grupo trabaj intensamente, con el apoyo de los estudios
mencionados, en un proceso que combin mltiples reuniones plenarias de
la comisin con reuniones bilaterales de diversa naturaleza, todo ello orientado
a la bsqueda de acuerdo suficiente, celeridad y eficacia.

68
Ibid.
69
Diario La Segunda, 18 de enero de 2003.
70
Diario La Tercera, 20 de enero de 2003.
71
Ibid. y www.congreso.cl, Boletn 2.400-06
72
Proporcionado por Mario Marcel, Director de Presupuestos de la poca.
63
Es as como el 30 de enero se anuncia y pblica
73
el acuerdo poltico legislativo
que "comprometi transversalmente a los parlamentarios de la Concertacin y
la Alianza por Chile para dar prioridad a su despacho". J unto a ese anuncio se
detall el contenido de lo acordado, dividido en una triple agenda: la de
modernizacin del Estado, la de transparencia y la de promocin del
crecimiento.

La elaboracin de esta triple agenda fue, en si misma, un acto poltico
necesario para la construccin del acuerdo final y para vencer las resistencias
a uno u otro de los temas incluidos (por ejemplo, la de los empleados fiscales a
la alta direccin pblica). El detalle de la agenda cubra, ciertamente, el
financiamiento de la poltica y su transparencia, control y lmites, as como el
servicio civil y la nueva poltica de personal. Se mencionaban algunas
iniciativas ya materializadas y otras que jams se concretaron. La
consideracin de la agenda de promocin del crecimiento le dio un sentido
nacional ms amplio al acuerdo y expres, a la vez que consolid, el apoyo de
las organizaciones empresariales al conjunto del paquete, factor de gran
importancia en relacin a los partidos de derecha.

Ese mismo da "el Presidente Lagos va a solemnizar el acuerdo en el Palacio
de La Moneda y promulgar leyes que regularizan los sueldos de las mximas
autoridades polticas, restringen el uso de los gastos reservados y crean un
registro de ONG"
74
. La primera de ellas, al aumentar significativamente las
remuneraciones de los ministros, subsecretarios y otras autoridades, haca
innecesario recurrir a los gastos reservados para financiarles sobresueldos
(prctica inadecuada e inevitable, reconocida por la Concertacin). La segunda
especificaba que los gastos reservados slo podran utilizarse en adelante para
fines de la administracin del Estado, excluyendo sobresueldos y
financiamiento de partidos polticos y organizaciones sociales, poniendo
trmino as a su discrecionalidad total, la que haba provocado anualmente
agrias discusiones con ocasin de la tramitacin de la Ley de Presupuesto que
consignaba tales gastos en determinados ministerios. El Ejecutivo insista en su
necesidad y la oposicin los cuestionaba. En todo caso, el 2002 y, en parte,
como resultado de esta polmica y por la accin de la propia Direccin de
Presupuestos, los gastos reservados eran ya una pequea fraccin de los
montos que inicialmente se destinaban a tal fin durante el gobierno militar y
primeros aos de la Concertacin. Por ltimo, el registro de ONG era una
respuesta a las suspicacias de la oposicin respecto de la creacin de
entidades que ocultaban una intencionalidad poltica y su usufructo de recursos
transferidos por el fisco.

Al momento de escribir estas pginas ha recrudecido el debate en torno a la
probidad y al intervencionismo del Estado. Recordando lo obrado en 2003 el
ex-ministro Insulza seal: "Al retorno de la democracia no existan normas que
regularan la relacin entre el dinero y la poltica. Nuestra actividad era muy
opaca, tanto en la generacin de recursos como en la gestin de fondo del
Estado" y aade "durante la primera dcada de democracia no se logr
avanzar en la transparencia y equidad del financiamiento de los partidos ni de

73
Diario El Mercurio, 30 de enero de 2003, p. A4.
74
Diario El Mercurio, 30 de enero de 2003, p. A11.
64
las campaas, ni tampoco en limitar los gastos reservados"
75
y en cuanto a la
gestacin del acuerdo respecto de los gastos reservados seala para graficar
su calidad de acuerdo colectivo: "En un comienzo, el proyecto deca
nicamente que los gastos reservados tenan que usarse slo para los fines de
cada ministerio. Pero la oposicin dijo no; nosotros queremos asegurarnos bien
y entonces acordamos poner tambin que no podran ser usados para pagar
sueldos de funcionarios, ni traspasados a partidos polticos y organizaciones
gremiales"
76
.

Las citas anteriores explican que la opacidad del sistema gener suspicacias y
acusaciones mutuas en relacin con situaciones y conductas indebidas de la
otra parte. Cuando el caso MOP-GATE y otros hechos anormales de menor
envergadura que se conocieron en la misma poca (irregularidades y coimas
en plantas de revisin tcnica de vehculos, la estafa de Inverlink que involucr
a la Corporacin de Fomento) derivaron en procesos judiciales, ambos bandos
polticos as como la dirigencia empresarial, reconocieron el peligro que para el
Gobierno y la estabilidad del sistema poltico entraaba el riesgo de una
cadena de denuncias recprocas. A lo anterior se uni el temor de que tales
desarrollos podan causar dao al sector propio, como por ejemplo las
privatizaciones de empresas pblicas durante el gobierno militar, duramente
criticadas por la Concertacin, que imputaba a ese proceso diversas
irregularidades, o las consecuencias tributarias que para los donantes pudiera
tener entrega de "platas negras" a los partidos de derecha por parte de las
empresas. La suma de estas coincidencias permiti generar la voluntad
compartida que se expres en los acuerdos de enero de 2003. Por otra parte,
la derecha senta que las contribuciones del empresariado ya no fluan con
tanta facilidad, tanto por las incgnitas legales que enfrentaban las donaciones
como por el hecho de que la Concertacin no slo ganaba todas las elecciones
sino que desarrollaba polticas que satisfacan al empresariado. La natural
inclinacin de "jugar a ganador" empez a producir la diversificacin de destino
poltico junto a la reduccin del monto de las donaciones. Por ltimo, si algo
faltaba para convencer a la oposicin de que el mejor camino era el acuerdo,
fue la encuesta post acuerdo Lagos-Longueira que arroj un 72% de opinin
favorable al acuerdo.
77
Por su parte, la persistencia y afn investigativo de
Gloria Ana Chevesich, la J ueza a cargo del caso MOP-GATE generaba
nerviosismo en la Concertacin que sospechaba que se estaba fraguando una
operacin destinada a afectar al Presidente Lagos (previamente ministro de
Obras Pblicas).

En adelante detallaremos en qu consistieron en esencia los proyectos de ley,
clave producto del acuerdo y que se aprobaron en el Parlamento en tiempo
rcord (entre tres y seis meses).





75
Diario La Tercera, 20 de diciembre de 2006, p. 6.
76
Diario La Tercera, 23 de diciembre de 2006, p. 8.
77
Diario La Segunda, 24 de enero de 2003, artculo encuesta Benchmark.
65
Ley de Alta Direccin Pblica
78


- El Ejecutivo aprovech un proyecto presentado con anterioridad y
en plena tramitacin en el Parlamento, denominado "de nuevo
trato funcionario", una iniciativa modernizadora que combinaba
diversas asignaciones y otras mejoras salariales con un mayor
nfasis en concursos pblicos para la provisin de cargos y de
evaluacin de desempeo. En efecto, agreg por la va de la
indicacin a ese proyecto el sistema de alta direccin pblica. De
este modo se amortiguaba la resistencia de los funcionarios
fiscales a la nueva normativa motivada porque se exclua de la
carrera funcionaria a los niveles ms altos de la administracin
pblica, de modo que a los funcionarios de carrera no
necesariamente les beneficiaba la reduccin del nmero de
cargos de confianza exclusiva del Ejecutivo.

- Se aadi concretamente como ttulo VI del proyecto la creacin
del Sistema de alta direccin pblica, al que "estaran sujetos los
funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente
que se sealarn, que se desempeen en cargos de jefatura en la
direccin de rganos o servicios pblicos b en unidades
organizativas de stos y cuyas funciones sean
predominantemente de ejecucin de polticas pblicas y de
provisin directa de servicios de la comunidad".

Esta norma, estableci como lnea divisoria terica entre los
cargos que continuaran siendo de confianza exclusiva y los que
se incorporaban a la alta direccin pblica, la distincin entre
formuladores y ejecutores de polticas pblicas, entendindose
que respecto de los primeros resultaba esencial el requisito de
"confianza poltica".

- Se estableci una nmina de servicios exceptuados de la
normativa que inclua entidades en que se estimaba que la
confianza poltica resultaba esencial a todos los niveles como la
Direccin de Presupuestos, el Servicio de Impuestos Internos, las
Subsecretaras de todos los ministerios y otros. Cabe aadir que
en el curso de la tramitacin parlamentaria se aadieron a la lista
de excepciones diversos servicios que ejercieron presin
suficientemente potente sobre la autoridad, produciendo las
concesiones consiguientes en aras del resultado final.

- Los cargos cubiertos por el nuevo sistema correspondan a jefes
superiores de servicio y al segundo nivel jerrquico del respectivo
organismo.

- Se estableci en la estructura de la Direccin Nacional del
Servicio Civil (ya creada en el proyecto inicial del "nuevo trato

78
Las normas que se enuncian corresponden al texto de la Ley N 19.882 de 13 de junio de
2003.
66
funcionario") un "Consejo de alta direccin pblica encargado de
conducir y regular la seleccin de candidatos a cargos de jefes
superiores de servicio (primer nivel del sistema), de resolver la
contratacin de empresas especializadas en seleccin de
personal, revisar y aprobar los perfiles profesionales de los
candidatos propuestos por el ministro respectivo, proponer al
Presidente de la Repblica un nmero de entre tres y cinco
candidatos seleccionados en el proceso y proponer al ministro de
Hacienda los porcentajes de asignacin de alta direccin pblica
que estimara procedente en cada caso.

- El Consejo precedente qued integrado por el director de la
Direccin Nacional del Servicio Civil que lo presida y por cuatro
consejeros designados tambin por el Presidente pero con
ratificacin de los 4/7 del Senado. Al elegirse alternadamente por
pares cada tres aos (duracin total de seis) se aseguraba que
los dos bloques polticos podran elegir dos miembros del Consejo
idneos, pero afines a sus respectivas posiciones polticas.

La oposicin ha sostenido, pese a su aceptacin de la frmula,
que en realidad el Consejo tiene una mayora de 3 x 2 favorable al
Ejecutivo por la presencia del director de Servicio Civil. En los
hechos el Consejo parece haber funcionado sin mayor
cuestionamiento hasta la fecha.

- Si el Presidente rechaza la nmina completa propuesta se
proceder a un nuevo proceso de seleccin.

- El proceso de seleccin de los altos directivos pblicos
correspondiente al segundo nivel jerrquico, ser conducido por
un Comit de Seleccin integrado por un representante del jefe
superior del servicio respectivo, un representante del Ministro del
ramo y un miembro del Consejo de alta direccin pblica o un
representante de ste.

El comit de seleccin propondr al jefe superior del servicio
respectivo una nmina de entre tres y cinco candidatos. Si sta es
rechazada, se proceder a un nuevo proceso de seleccin.

- La persona ser nombrada por tres aos, pudiendo ser renovado
hasta dos veces teniendo en cuenta las evaluaciones disponibles
del alto directivo. Para los efectos de remocin estas personas
tendrn la calidad de empleados de exclusiva confianza de la
autoridad respectiva.

- Dentro del plazo de tres meses contados desde su nombramiento,
los jefes superiores designados suscribirn un convenio de
desempeo con el ministro respectivo, cuyos trminos sern
propuestos por el ministro. De modo similar se operar con los
directivos de segundo nivel cuyo convenio de desempeo se
67
firmar con el jefe superior correspondiente. En estos convenios
se introducirn metas anuales de desempeo del cargo y los
objetivos y resultados a alcanzar. La evaluacin correspondiente
ser esencial para la continuidad o renovacin del alto directivo.

- A lo anterior se sum la creacin de una asignacin por funciones
criticas, limitada a un mximo de 100% de la remuneracin
permanente que le corresponda recibir, destinada al personal de
directivos, profesionales o fiscalizadores de los servicios pblicos
incluidos en una determinada ley y que no sean altos directivos
pblicos. El nmero de beneficiarios de esta asignacin no podr
exceder del 20% de la suma de las dotaciones mximas de
personal autorizadas por la Ley de Presupuestos.

Las donaciones con fines polticos
79


- Las disposiciones respectivas se incluyeron en un proyecto de ley
rotulado "Norma del buen uso de donaciones de personas
jurdicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a
otros fines sociales y polticos".

La razn para as hacerlo fue que la asignacin de recursos
pblicos (en este caso beneficios tributarios) a la actividad poltica
no seria bien recibida por la ciudadana en el juicio compartido de
todos los partidos y del propio Ejecutivo. De hecho, intentos
anteriores en esa direccin abortaron por la negativa a legislar de
la propia Concertacin a pesar de tratarse de una materia de la
que era declaradamente partidaria, esto por temor a la imagen
pblica, probablemente generada por las esperables denuncias
de UDI y RN en orden a que no era aceptable tal rubro de gasto
en un pas con altsimas carencias sociales.

- En virtud de lo anterior, el proyecto en comento comienza por
reordenar el sistema de donaciones a favor de personas de
escasos recursos o discapacitadas.

Al respecto se variaron los topes mximos y las normas respecto
de crdito tributario o de rebaja tributaria como gasto necesario
para producir la renta (50% de la donacin en cada una de esas
categoras).

- Asimismo, se cre el fondo mixto de apoyo social, figura nueva
que se financiara con un 33% de las donaciones especficas para
los propsitos antes enunciados.

Esta norma aseguraba el apoyo al proyecto de organizaciones
sociales, de las iglesias con gran capacidad de lobby ante los
partidos polticos y resultaba grata a los partidos, permitindole

79
Las notas corresponden al texto de la Ley N 19.885 del 6 de agosto de 2003.
68
enfrentar el probable rechazo ciudadano a la destinacin de
recursos fiscales al financiamiento de la actividad poltica.

- Como ttulo II se incorporaron los "beneficios tributarios a las
donaciones destinadas a entidades de carcter poltico" en que se
indican mximos de donacin con beneficio tributario, tanto para
candidatos como para los partidos, establecindose una
normativa de certificados que debern otorgar los donatarios, sus
entidades recaudadoras o el Servicio Electoral para acreditar la
donacin, la informacin para el Servicio de Impuestos Internos y
otras disposiciones procesales.

- En el artculo 10 se exime del lmite global para donaciones
de14,5% de la renta imponib1e a las donaciones polticas, las que
se rigen por sus propias normas incorporadas a la Ley N 19.884,
promulgada el da anterior a la que se comenta en este prrafo.
En efecto, la normativa especfica sobre financiamiento electoral
se incluy como indicacin al proyecto sobre transparencia, lmite
y control del gasto electoral presentado en julio de 2006.

Ley que regula el financiamiento de la contribucin pblica y de los
lmites y control del gasto electoral
80
.

Como se acaba de sealar, esta Ley, tramitada en paralelo con la
anterior con la que constituye una sola propuesta, incluye las normas
especficas mencionadas. Las de mayor trascendencia son las
siguientes:

- Se fijan montos mximos de gasto permitido a los candidatos a
Presidente, senadores, diputados o concejal de municipio,
expresada en unidades de fomento, vale decir, un valor
automticamente reajustable cada da de acuerdo a una tabla de
conocimiento pblico.

De acuerdo a los clculos de los expertos, estos lmites an
altos- implican una reduccin significativa del gasto permitido en
relacin con las estimaciones de las sumas efectivamente
gastadas en elecciones anteriores, lo cual era un factor positivo
para la aceptabilidad de la nueva normativa por la ciudadana ya
que apuntaba a una mayor austeridad en el gasto.
- Se establecieron lmites al financiamiento privado de campaas
electorales tanto en lo que respecta al mximo por candidato, al
mximo sumado para todos los candidatos apoyados por un
donante y como porcentaje de la renta imponible del donante.

- Los aportes de campaa electoral efectuados por personas
jurdicas con fines de lucro, requieren decisin expresa de su
rgano de administracin.

80
Ley N 19.884 del 5 de agosto de 2003, www.congreso.cl, Boletn 2.745-06.
69

- En sus artculos 13 al 15 se establece el financiamiento pblico
para gastos electorales de candidatos o partidos polticos. Los
montos respectivos que se expresan en unidades de fomento se
calculan en funcin de los votos efectivamente obtenidos en la
liquidacin final del aporte devengado y en proporcin a los votos
obtenidos en la eleccin anterior en lo que respecta al anticipo
proporcionado por el Estado a candidatos individuales y a
partidos.

- Se regula el uso del aporte pblico obligando a cada candidato y
partido a designar un administrador electoral, que en el caso de
los partidos es el tesorero del mismo.

- Se establece que los aportes privados en dinero para esta
finalidad podrn ser annimos, reservados o pblicos. Los aportes
de monto pequeo -hasta 20 UF- podrn ser annimos. Todo
aporte que supere dicho monto mximo tendr el carcter de
reservado siempre que represente menos de110% del gasto .que
la ley autoriza al candidato o partido poltico con un mximo de
600 UF para candidatos y de 3.000 UF para un partido o el
conjunto de sus candidatos. (Una UF es hoy equivalente a
alrededor de 40 dlares).

Finalmente, los aportes mayores a esos mximos sern pblicos.
Se establece un sistema; indirecto de entrega de las donaciones
reservadas a travs del Servicio Electoral para evitar que el
donatario pueda identificar al donante o que un presunto donante
pueda aseverar, sin lugar a dudas, que ha realizado el aporte.

Las disposiciones sobre donaciones reservadas fueron una
aceptacin parcial de la propuesta del CEP (ONG liberal
independiente aunque pro-derecha). Su objetivo es reducir la
capacidad posterior de presin del donante sobre un candidato
triunfante respecto de materias de su inters, protegiendo as la
independencia de la persona electa. Asimismo, se procura evitar
la retaliacin que se quisiera ejercer respecto de quienes se han
negado a donar.

Por fin, se consign que los aportes de gran magnitud fueran
pblicos, estimndose que en tales situaciones la reserva resulta
utpica y que el parlamentario o concejal, en su caso, que hubiera
sido beneficiado de una donacin pblica, deba inhibirse de votar
en materias de inters directo de ese donante.

- Se prohbe a instituciones pblicas o empresas en que el Estado
tenga participacin realizar aportes polticos.

Fue as, estableciendo valores mximos, controles y normas
diversas para regular la compleja relacin donante-beneficiario
70
que se logr dar forma concreta al gran acuerdo poltico sellado al
ms alto nivel.

En las negociaciones especficas vinculadas a estos proyectos,
todos los participantes, constreidos ya por dicho acuerdo,
tuvieron que renunciar a algunas de sus propuestas. As por
ejemplo, los partidos de derecha terminaron por resignarse a que
no hubiera franquicias tributarias para personas naturales, ante el
peso del argumento fiscal de la cuantiosa merma de ingresos
fiscales -cuanta muy difcil de anticipar- que una disposicin as
habra provocado. Del mismo modo, la oposicin quera que todas
las donaciones polticas fueran privadas y la Concertacin que
fueran todas pblicas, llegndose al esquema mixto antes
sealado.

Hemos mencionado ya las razones y circunstancias polticas que
condujeron al gran acuerdo macropoltico descrito. Es preciso
aadir que ello fue posible porque el sistema poltico chileno haba
evolucionado de tal modo que todos los actores estaban
comprometidos con la institucionalidad existente y coincidan en la
necesidad de preservar su estabilidad. Por esta razn, en un
momento difcil se impuso la faceta cooperativa del sistema
poltico sobre las tentaciones confrontacionales.

Por otra parte, fue la propia institucionalidad ya consolidada la que
contribuy a forzar el acuerdo. La independencia del Poder
J udicial respecto del Ejecutivo no dej margen para soluciones a
los casos judiciales va un acuerdo bilateral entre esos poderes
del Estado, aunque, sin duda, pueden haberse privadamente
producido intentos aislados en ese sentido. Asimismo, la exitosa
insercin econmica de Chile en el mundo global convirti a los
empresarios, de significativa influencia sobre la derecha, en
actores decidida y activamente favorables a la preservacin de la
estabilidad y el acuerdo institucionales. Finalmente, los clculos
polticos y temores del Gobierno y de los diversos partidos fueron
tambin convergentes, circunstancia histrico-coyuntural que
apunta a que las condiciones prevalecientes en un momento
determinado suelen influir significativamente en el desenlace de
los procesos polticos.

El caso aqu tratado es un buen ejemplo, en los trminos
utilizados en la primera parte de este libro, de cmo en Chile, pas
de rgimen presidencial en que existe tanto separacin de
poderes como separacin de propsitos entre poderes y actores
sociales de relevancia poltica, se logr en momentos clave la
necesaria unidad de propsitos entre poderes separados y con
actores sociales tambin independientes. Cuando en un sistema
poltico resulta imposible lograr esa unidad de propsitos, el
sistema se torna ms frgil e inestable.

71
En un sistema poltico con mltiples capacidades y puntos de veto
(como es el caso de Chile) una negociacin que envuelve muchos actores
polticos y sociales es un ejercicio complejo en que los participantes
hacen sentir sus poderes y sienten los de los dems, todo lo cual da lugar
a mltiples concesiones recprocas y a la inclusin de temas no
directamente vinculados al fondo del asunto pero cuyo aadido permite
evitar rechazos de ciertos actores (por ejemplo, el nuevo trato
funcionario como factor para lograr la aceptacin de los funcionarios
fiscales), generar presin sobre otros y, lo ms importante, concitar el
apoyo ciudadano, proceso este ltimo en que la orientacin y los nfasis
informativos de los medios de comunicacin resultan decisivos.

Desgraciadamente, el nuevo debate surgido recientemente, respecto del
intervencionismo estatal y del financiamiento electoral no ha comenzado con un
clima favorable como el que se gest el ao 2003, por lo que la solidez del
sistema ser nuevamente puesto a prueba con el imperativo de hacer sentir a
la ciudadana que el Estado y los partidos polticos chilenos mantienen o
recuperan buenos ndices de probidad y transparencia. Ese es el sentido de las
medidas propuestas en estos das por la Presidenta Bachelet que ya estn
iniciando su tramitacin parlamentaria.

El Estatuto Docente
81
(Categora 1)

Al asumir el gobierno de Aylwin los profesores se encontraban en una situacin
en extremo menoscabada. Sueldos irrisorios, bajo estatus social y la relacin
atomizada de los profesores de cada escuela con la municipalidad respectiva
-o con el sostenedor en el caso de las escuelas privadas subvencionadas-
configuraban un deterioro de la profesin, escaso atractivo para estudiar
pedagoga, una difundida sensacin de frustracin y resentimiento y escasa
capacidad de negociar mejoras salariales dadas las condiciones previas de
dictadura y la enorme dispersin de empleadores.

De ah que una de las prioridades sociales importantes del Gobierno haya sido
iniciar un proceso de correccin de estas condiciones tan negativas. Con este
propsito se present al Parlamento en octubre de 1990 el proyecto de
"Estatuto Docente" el que se convirti en Ley N 19.070 al cabo de slo ocho
meses de tramitacin. No es extrao que as haya ocurrido, confirmando la
apreciacin de que el Congreso difcilmente rechazara una iniciativa que
contuviera beneficios a funcionarios pblicos.

Es interesante acotar, sin embargo, que el proyecto no contemplaba
mecanismos de evaluacin y calificacin por rendimiento ni menos porcentajes
de remuneracin ligados a desempeo efectivo, aspectos que han sido materia
de debate continuo en aos posteriores, existiendo un consenso poltico-
tcnico en relacin a la necesidad de avanzar en esa direccin, lo que,
venciendo paulatinamente y a lo largo de muchos aos la tenaz resistencia del
Colegio de Profesores, se ha ido logrando parcialmente. En 1990 no estaban

81
www.congreso.cl, Boletn 182-04.
72
suficientemente claras las ideas al respecto ni habra sido oportuno intentarlo
dada la urgencia de resolver los problemas bsicos que los afectaban.

Tambin es interesante consignar que el Estatuto Docente contempl la
negociacin centralizada anual de las remuneraciones del profesorado, tema
que posteriormente ha sido la fuente principal de crtica a esa ley,
especialmente desde las filas de la oposicin, como asimismo de la tecnocracia
econmica del Gobierno y de muchos expertos educacionales. En el periodo
prelegislativo de discusin del Estatuto Docente al interior del Gobierno, se
produjo un debate entre los ministerios de Educacin y de Hacienda respecto
de este tema, prevaleciendo la posicin del primero por decisin final del
Presidente de la Repblica. No ignoraba el Presidente los costos de una
negociacin anual de salarios a nivel nacional con, un gremio poderoso. Sin
embargo, se estim que en las condiciones iniciales en que se encontraba el
magisterio y dado que los aumentos de remuneraciones otorgados en el
proyecto resultaban muy inferiores a las aspiraciones de los profesores -que
seguan estando considerablemente por debajo de un nivel razonable-
resultaba polticamente inviable no otorgarles la fuerza negociadora que les
permitira mirar con ms confianza el proceso respectivo de los aos
siguientes. Esa decisin evit un paro magisterial que en el primer ao de
Gobierno hubiera sido muy negativo para la an incipiente construccin de un
sistema poltico cooperativo en un entorno de consensos bsicos. El esfuerzo
en el campo social, como se ha sealado anteriormente, constitua la
contraparte necesaria al continuismo econmico respecto a los ltimos aos
del gobierno militar, vale decir, el de una economa de mercado abierta al
exterior. Una huelga del profesorado habra podido afectar seriamente la
imagen del Gobierno y la credibilidad de la estrategia de crecimiento con
equidad.

En este aspecto, vale la pena destacar que la negociacin nacional y
consiguiente ley anual qued establecido en el Estatuto Docente al fijarse en su
Artculo 5 transitorio en $1.900 mensuales el valor mnimo de la hora
cronolgica para los docentes de la educacin pre-bsica, bsica y especial y
en $2.000 mensuales para la de los de la educacin media cientfico-humanista
y tcnico-profesional, todo ello expresado en pesos nominales y aplicable tanto
a la educacin municipalizada como a la particular subvencionada. La comisin
de educacin aprob por unanimidad este artculo
82
incluidos los votos de la
oposicin que posteriormente lo ha criticado duramente.

Para aprobar el Estatuto Docente en la forma descrita en relacin al tema del
valor de la hora cronolgica, se suman la capacidad de presin del
profesorado, la decisin poltico-estratgica del Gobierno y la conducta habitual
de la oposicin de aprobar los mejoramientos de remuneraciones,
considerndolos, adems, insuficientes.

La negociacin centralizada sigue vigente pese a que las condiciones del
profesorado han mejorado muy sustancialmente y que se han fortalecido las
opiniones en pro de frmulas de reajuste de sueldos ms descentralizados en

82
Archivo del Senado. Actas de la Comisin de Educacin.
73
un mbito de incentivos, mayores facultades de los establecimientos
individuales y otros temas anexos que hoy se discuten.

El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos
83


La estrategia de desarrollo de nuestro pas est anclada en la apertura al
exterior, la plena incorporacin a la economa mundial, nica opcin disponible
para un pas en desarrollo pequeo, de mercado interno limitado. El xito
alcanzado tras ms de dos dcadas de imp1ementacin perseverante y
consistente de esta poltica es incuestionable.

En una primera fase, Chile procedi a la liberacin unilateral de su comercio,
proceso inicialmente doloroso para una economa que nunca haba enfrentado
la competencia, pero que gener las condiciones de productividad,
competitividad y espritu emprendedor que dieron al pas las bases de
sustentacin indispensables para avanzar hacia etapas ms ambiciosas y
exigentes de apertura.

Agotada esta primera etapa, el pas, habida cuenta adems de la lenta
evolucin de la liberalizacin multilateral a nivel de la Organizacin Mundial del
Comercio, OMC, se volc hacia la celebracin de acuerdos comerciales
bilaterales. Mxico, Canad, la asociacin con Mercosur han sido hitos
significativos en esta nueva fase. Su culminacin, fruto de procesos de
negociacin arduos y complejos de los sucesivos gobiernos de la Concertacin
se han producido este ao con la firma casi simultnea de los tratados
comerciales con la Unin Europea -ya ratificado- y con los Estados Unidos en
actual trmite de ratificacin, vale decir, del establecimiento de relaciones
privilegiadas con las dos macropotencias econmicas del mundo. El tratado
que hoy estamos votando prcticamente pone trmino, en lo grueso, a esta
segunda fase de nuestro proceso de integracin a la economa mundial, dado
que los tratados ya concordados (incluido el de Corea) cubren una elevada
proporcin de la economa mundial. De aqu en adelante nuestros mayores
esfuerzos habrn de concentrarse en las rondas multilaterales de la OMC,
nico foro capaz de reducir las potentes restricciones proteccionistas de las
potencias mayores an vigentes
84
.

El fracaso de la reciente reunin de la OMC en Cancn es una prueba
elocuente del acierto de la poltica seguida por el pas, dado que los acuerdos
alcanzados nos hacen menos vulnerables al estancamiento de la liberalizacin
multilateral
85
.

En suma, desde el punto de vista de nuestra estrategia de desarrollo resulta
imperativo aprobar el TLC con USA.

83
Intervencin del autor en la sala del Senado en la sesin de aprobacin del TLC. el 22 de
octubre de 2003.
84
Con posterioridad a la fecha de esta intervencin se han firmado ms TLC y otros se estn
negociando (2007) lo que no invalida esta afirmacin.
85
Cabe hacer notar que la dificultad de negociar acuerdos en la OMC se ha mantenido e,
incluso, incrementado, como lo atestigua la imposibilidad de avanzar en la Ronda de Doha
(2007).
74
La relacin privilegiada con las dos mayores economas del mundo nos
incorpora de alguna manera a las "grandes ligas", con la consiguiente
seal poderosa de consolidacin de nuestra apertura al exterior,
generadora de confianzas y certezas jurdicas, lo que sumado a nuestra
impecable situacin macroeconmica, tendr un efecto positivo en la
evaluacin de riesgo del pas y da sentido real al concepto de Chile
como plataforma de inversiones para acceder a esos mercados.

Las afirmaciones anteriores slo podran ser rebatidas o relativizadas si en las
disposiciones concretas y efectos especficos del tratado se detectaran
consecuencias seriamente desfavorables para el pas. Claramente eso no es
as.

En primer lugar, en materia comercial se eliminaron en el plazo mximo de
doce aos los aranceles y cuotas para toda la produccin exportable del pas,
disponindose la desgravacin inmediata para el 84% de las exportaciones
agropecuarias, un 88% de las industriales y la casi totalidad de los productos
mineros, y en los casos en que se mantiene una restriccin de cuotas, stas
crecen entre 5% y 7% anual hasta su total eliminacin al cabo de los doce
aos. Ningn producto chileno queda en situacin peor que la actual, en tanto
que se abren oportunidades importantes de expansin o nueva insercin en el
mercado de USA. de una variada gama de productos cuyo detalle hemos
conocido en el anlisis.

La consolidacin permanente de todas nuestras exportaciones incluidas en el
sistema general de preferencias elimina la inseguridad propia de toda
franquicia transitoria.

La eliminacin del escalonamiento arancelario de USA., que penaliza el valor
agregado, abre oportunidades insospechadas de nuevos nichos para los
sectores industrial, agroindustrial (pese al periodo ms largo de desgravacin)
y, particularmente, de servicios, incluido todo lo ligado a la revolucin
informtica ya la sociedad del conocimiento donde ideas, diseo y capacidad
innovativa suelen pesar tanto o ms que el capital. Es decir, con el TLC no
estamos condenados a slo seguir produciendo ms de lo mismo.

Ratifica lo que vengo diciendo el apoyo explcito al tratado entregado a la
comisin especial por la totalidad de las asociaciones de productores, incluida
la SNA, con la sola excepcin del Consorcio Agrcola del Sur. En cuanto a los
representantes de los sectores Pyme como la Conupia, la Voz del Campo y las
cooperativas campesinas, su posicin es de demanda de polticas de Estado
para poder insertarse en esta nueva realidad, en tanto que la CUT slo ha
insistido en que se asegure el debido cumplimiento de la legislacin laboral.

El foco de mayores temores se centra en sectores de la agricultura tradicional
que son muy vulnerables a la competencia externa, favorecida sta por los
enormes subsidios a la produccin interna que otorga USA. Al respecto, slo
cabe consignar, primero, que en los casos ms sensibles como el trigo y la
remolacha, la mayor amenaza proviene del Mercosur en plazos similares a la
desgravacin del TLC; y segundo, que en definitiva estos sectores debern
75
inevitablemente enfrentar la competencia externa en algn momento. Los
acuerdos firmados dan al pas, al menos, una dcada para que polticas de
Estado persistentes y de amplio espectro, logren dar a estos sectores niveles
de competitividad que los hagan viables, lo que incluye investigacin
tecnolgica, cambios de uso de suelo, algn grado de reconversin productiva,
acceso al crdito, capacitacin en gestin, desarrollo de asociatividad para
comercializar, mejor focalizacin de polticas de apoyo, etc.

En otros mbitos del tratado hay avances significativos aunque inevitablemente
incompletos tratndose de una negociacin en relacin a diversas barreras no
arancelarias a las que los Estados Unidos recurren unilateralmente, como es el
caso de las tasas aduaneras, normas sanitarias y fitosanitarias, reglas de
origen, salvaguardias, procedimientos aduaneros, marketing orders y otros.
Como era sabido de antemano, no hubo avance en relacin a la legislacin
antidumping ni respecto de los subsidios internos a la produccin agrcola,
materias en las que slo se podr avanzar por acuerdo de las grandes
potencias entre si, a nivel OMC. En todo caso, la creacin de un sistema de
solucin de controversias con una primera instancia de negociacin directa y
una segunda con intervencin de la comisin de libre comercio del Acuerdo,
debiera amortiguar el tradicional unilateralismo norteamericano.

La apertura de las compras pblicas federales y de los treinta y siete estados
mayores de la Unin abre oportunidades muy interesantes para nuestros
exportadores.

La inclusin de los capitulo s laboral y medio ambiental sobre la base del
compromiso mutuo de respeto a la legislacin interna de cada pas cautela
adecuadamente la soberana para legislar libremente en estas materias. El
mejoramiento de nuestros propios estndares es para Chile tanto un objetivo
de poltica interna como un blindaje cada vez ms necesario para consolidar
nuestras exportaciones, dadas especialmente las crecientes exigencias
internacionales en materia medio ambiental y las tentaciones proteccionistas
siempre presentes en Estados Unidos.

El capitulo de propiedad intelectual incluye el compromiso de Chile de ratificar
el tratado PCT (The Patent Corporation Treaty - ley de derecho internacional) a
ms tardar este ao 2007 y hacer esfuerzos razonables para ratificar el Tratado
de Madrid. El eventual rechazo del primero de ellos por el parlamento chileno
conlleva el riesgo de una controversia que podra implicar algn costo para el
pas, por la va de compensaciones, en la eventualidad poco probable que as
sucediere.

En relacin a la norma que limita la aplicacin de encaje al movimiento de
capitales a no ms de un ao, resultan convincentes las explicaciones dadas
por el Ministerio de Hacienda y el presidente del Banco Central en orden a que
tal periodo es suficiente dada la estabilidad macroeconmica del pas, la
fortaleza de su sistema financiero y la mayor sofisticacin de la regulacin
bancaria. Un ao es suficiente para hacer frente a volatibilidades excepcionales
y el juicio tcnico indica que si se aplicara por periodos ms largos, dejara de
ser eficaz porque el mercado terminara burlndolo. Se trata de una concesin
76
que no implica un riesgo significativo para el manejo de la economa. Por otra
parte, lo acordado en materia de proteccin de inversiones protege mejor al
pas contra demandas por la llamada expropiacin indirecta que todos los
acuerdos anteriores de la misma naturaleza suscritos por Chile.

Se invoca como costo neto no compensado del tratado, la prdida de ingresos
fiscales provocada por las rebajas arancelarias, argumento que no se sostiene
porque los beneficios del tratado lo son para el pas en trminos de crecimiento
del PIB, mayores exportaciones y empleo y actividad econmica, todo lo cual, a
su vez,- generar otros ingresos fiscales adicionales difciles de cuantificar hoy
pero que, sin duda, terminarn por compensar las prdidas iniciales. Por lo
dems, con ese argumento se estaran descalificando todas las reducciones
arancelarias unilaterales hechas por el pas en veinte aos, lo que parece
evidentemente absurdo a la luz del progreso econmico logrado.

Quisiera sealar, por ltimo, que una virtud de este tratado, dados los
beneficios comerciales y trato especial que se configuran en l, es otorgar a
Chile cierta ventaja en los mercados de Estados Unidos y de la Unin Europea
en relacin a competidores emergentes como China, India, Europa Oriental y el
Sudeste Asitico.

Como advertencia final dir que con el TLC estamos generando un conjunto de
amplias oportunidades que nos enfrentan a exigentes desafos, que requieren
una clara visin de futuro del pas y de polticas de Estado persistentes y de
alta calidad, en particular en los sectores de educacin, innovacin, de
desarrollo de la agricultura tradicional y familiar campesina y de una cultura que
valore por igual el espritu emprendedor y el sentido integrador de solidaridad y
cooperacin.

La intervencin transcrita, pone de manifiesto el tono y tenor del debate.
Aprobado con anterioridad el tratado con Mercosur, se haba podido ya atender
las aprehensiones de la agricultura por lo que la presin de las bancadas
agrcolas por compensaciones fue menor y de solucin ms fcil, siendo el
principal reclamo que el Ministerio de Hacienda no haba cumplido con los
aportes a la agricultura comprometidos anteriormente.

Lo interesante es que no se haya producido disidencia a pesar de tratarse de
Estados Unidos, comprobndose as que la economa de mercado inserta en el
mundo global es una estrategia totalmente asumida por el pas, (slo el P.C.,
extraparlamentariamente, se opuso al tratado) y que se ha disipado en Chile el
sentimiento antinorteamericano que caracteriz las posiciones nacionales en
dcadas anteriores.






77
Ley de Rentas Vitalicias
86
(autoria de Cristbal Aninat) (Categora 4a)

Este artculo analiza las causas de la extensa tramitacin legislativa del
proyecto de ley que modifica al DL 3.500 en cuanto a la comercializacin de
rentas vitalicias. Basndose en un anlisis del proceso legislativo chileno, de
los antecedentes oficiales de la tramitacin legislativa del caso de rentas
vitalicias y de entrevistas a los principales actores del caso se argumenta lo
siguiente. En la tramitacin legislativa de rentas vitalicias se distinguen dos
grandes etapas. Desde 1994 hasta el 2000 el proyecto de ley no avanza en su
tramitacin legislativa debido a la baja prioridad que ste tenia para el
Ejecutivo. Durante el gobierno de Lagos el proyecto avanza con cierta dificultad
por la imposibilidad del Gobierno de desplegar su voluntad poltica como
resultado de las divergencias entre la Superintendencia de AFP (SAFP) y la
Superintendencia de Valores y Seguros (SVS). Una vez que se alinean los
intereses del Gobierno y la conduccin del proceso legislativo es asumida por
el regulador de la industria en cuestin, el proyecto se aprueba en unos pocos
meses.

l. Historia del proyecto de ley

En enero de 1994, a slo das del fin del gobierno de Patricio Aylwin, se
introdujo al Congreso Nacional el Proyecto de Ley N 1.148-5 que
modifica el Decreto Ley N 3.500 para establecer normas relativas al
otorgamiento de pensiones en la modalidad de rentas vitalicias. Este
proyecto forma parte de una agenda amplia de reformas al sistema de
pensiones de capitalizacin individual establecido durante el gobierno
militar. Estas reformas apuntaron a la consolidacin del sistema de
pensiones tanto desde el punto de vista financiero como de su
legitimidad social y poltica. El gobierno de Aylwin deba enviar una
potente seal poltica en dos direcciones; primero deba dar confianzas
al sistema financiero de que mantendra el sistema de capitalizacin
individual y no se volvera al sistema de reparto existente hasta 1980.
Pero a la vez se deba demostrar a los trabajadores y a la base electoral
de la Concertacin que el nuevo sistema de pensiones era bueno para
ellos.

De esta manera, la agenda de reformas estaba dividida en tres ejes:
primero ampliar las alternativas de inversin de las AFP, estableciendo
la estructura financiera que hoy da tiene el sistema. En segundo lugar,
aumentar los beneficios sociales que ofreca el sistema. Por ultimo, esta
agenda estableca las llamadas reformas de futuro, que consistan en
perfeccionamientos al sistema de pensiones que no se presentaban
como urgentes en ese momento pero que seran importantes para el

86
El presente artculo se basa en el trabajo "El proceso legislativo chileno: Anlisis de la
tramitacin legislativa del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias, 1994 - 2004", escrito por
Cristbal Aninat para la Superintendencia de AFP. El contenido y las opiniones vertidas en este
documento son responsabilidad del autor del mismo y no representan necesariamente la
opinin de la Superintendencia de AFP. Agradecemos la autorizacin concedida por esa
Superintendencia como asimismo la disposicin de Cristbal Aninat a que este texto sea
incluido en el presente libro. Este artculo se incluye porque corresponde a un anlisis de
poltica pblica especfica, de la misma naturaleza que los dems, que si son del autor del libro.
78
funcionamiento del sistema en el largo plazo. El proyecto de ley de
rentas vitalicias era parte de esta ltima categora de reformas.

En este contexto, al momento de su introduccin al Congreso, el
proyecto de rentas vitalicias no era una prioridad para el Ejecutivo. En
ese entonces el comit de mercado de capitales coordinaba el desarrollo
del mercado de capitales del pas y fijaba la agenda legislativa del
gobierno en materias financieras. El comit se reuna semanalmente y
en l participaban los superintendentes de Valores y Seguros, de
Bancos e Instituciones Financieras y de AFP, junto al subsecretario de
Hacienda, el gerente de Estudios del Banco Central y otros miembros
del Ejecutivo. Si bien, para la divisin de estudios de la SAFP este
proyecto siempre fue importante, el proyecto no fue una prioridad del
Ejecutivo hasta que se aprobaron las reformas relativas a los dos
primeros puntos de la agenda de reforma al mercado de capitales y las
otras grandes reformas regulatorias de los dos primeros gobiernos de la
Concertacin.

La propuesta original del Gobierno se basa en estudios acadmicos del
mercado de corretaje de rentas vitalicias que entre 1991 y 1993
analizaron los problemas de este mercado. Estos estudios determinaron
la existencia de altos costos de comercializacin de rentas vitalicias
debido principalmente a los bajos niveles de informacin tanto para los
afiliados como para las compaas de seguros
87
. Eh su exposicin frente
a la sala del senado el senador Piera declaraba en 1996 que a pesar
del buen funcionamiento del sistema de AFP durante el periodo de
cotizacin del trabajador, en el momento que las personas toman "la
decisin econmica ms importante de su existencia, que es transformar
el ahorro de toda una vida de trabajo en una pensin, la persona queda
absolutamente al descubierto, sin ninguna proteccin, con muy pocos
antecedentes y, en consecuencia, tremendamente vulnerable a ser
sorprendida, engaada y mal informada por los distintos agentes que
operan en ese mercado." Ms adelante especifica que las comisiones
que pagan ascienden "a 4, 5 6 % del monto acumulado en toda una
vida"
88
.

El proyecto inicial del Ejecutivo propona la creacin de entidades
especializadas para la licitacin de rentas vitalicias, donde la Compaa
de Seguros que presentaba la mayor renta vitalicia se quedaba con el
contrato. La Secretaria General de la Presidencia (Segpres) decide
introducir el mensaje del Ejecutivo por el Senado por tres razones
estratgicas: por la menor carga relativa de trabajo del Senado en ese
momento, por considerar que la disposicin favorable del senador Piera
podra contribuir a alcanzar acuerdos en una cmara en que la
Concertacin tena minora, y porque en proyectos legislativos
complicados, por lo general, el Ejecutivo prefiere comenzar la tramitacin

87
Ver, por ejemplo, Snchez y Rojas, 1992.
88
www.congreso.cl, Diario de sesiones del Senado, 18 de julio de 1996.
79
por la cmara alta para determinar desde un principio cuales son las
posturas de los distintos sectores
89
.

Al ser la seguridad social una materia de ley de qurum calificado, para
la aprobacin de todos los artculos dl proyecto de ley de rentas
vitalicias se requera la mayora absoluta de los miembros en ejercicio de
ambas cmaras
90
. Debido a que la Concertacin no alcanzaba al 50%
de la cmara alta en esos aos, era fundamental lograr el voto favorable
de todos los senadores de gobierno ms los de algunos senadores
institucionales o de la Alianza por Chile.

El proyecto encuentra fuerte oposicin de las compaas de seguros y
de los parlamentarios de la Alianza. El Ejecutivo decide modificar
significativamente el proyecto, por lo que en julio de 1995 se introduce
un nuevo mensaje en el que propone crear un sistema electrnico de
transmisin de informacin de consultas y ofertas de pensin. En 1996 el
proyecto comenzaba a avanzar su tramitacin legislativa en el Senado a
pesar de fuertes reservas de algunos senadores de derecha, cuando el
gobierno introdujo una indicacin subiendo los requisitos para acceder a
una pensin de vejez anticipada. Esto llev a la fuerte oposicin de
senadores de la Concertacin. El senador Hormazbal fue ms all e
insisti que la indicacin se declarara inconstitucional, y a peticin del
senador Hormazbal el presidente del Senado, Sergio Diez, decidi
solicitar un nuevo informe de la Comisin de Trabajo y Previsin Social.
Con oposicin proveniente desde ambos flancos y con la necesidad de
consensuar acuerdos sobre otros proyectos de mayor prioridad, el
Ejecutivo retira la urgencia de este proyecto. Lo que lleva a la detencin
total de su tramitacin legislativa en enero de 1997. El nuevo informe de
la Comisin de Trabajo slo se presenta a la sala del Senado cuatro
aos ms tarde, una vez que el gobierno de Lagos re inicia la tramitacin
del proyecto de ley.

Durante la segunda mitad de la dcada de los 90 se aprueba gran parte
de la agenda de reforma de mercados de capitales de la Concertacin.
En el ao 2000 el gobierno de Lagos determina nuevas prioridades
legislativas y nombra a Alejandro Ferreiro como superintendente de
AFP. Los principales proyectos legislativos que encuentra en carpeta el
nuevo superintendente son el proyecto de reforma a la comercializacin
de rentas vitalicias, la apertura de nuevos fondos de inversin, y el
proyecto sobre ahorro previsional voluntario. Hacia fines de los aos 90
el cobro de comisiones por comercializacin de rentas vitalicias era cada
vez ms irregular, alcanzando su nivel mximo el ao 1999 cuando
llegan a un 5,9% en promedio (con niveles de hasta 12%) lo que haca
evidente la necesidad de reformar el sistema. Ferreiro decide impulsar.
con fuerza el proyecto de rentas vitalicias.


89
Carmona, Carlos, (2006).
90
Con la sola excepcin de un artculo que modificaba las facultades del Banco Central que
requera de qurum de Ley Orgnica Constitucional de cuatro sptimos de los miembros en
ejercicio.
80
Entre junio del ao 2000 y junio de 2001 se logra la aprobacin del
proyecto en el Senado. Durante este periodo el Ejecutivo introdujo una
serie de indicaciones para perfeccionar el proyecto, las que en la
prctica lo hacan sustancialmente ms restrictivo. Se redujo la libertad
de eleccin de los afiliados, se aument la clasificacin de riesgo
necesaria para participar del mercado de rentas vitalicias, la
competencia de las compaas de seguros se redujo casi
exclusivamente a precios, se prohibi el pago de comisiones de
intermediacin y, nuevamente, se aumentaron los requisitos para
acceder a una pensin de vejez anticipada
91
. Esto llev a un fuerte lobby
por parte de las compaas de seguros y la Asociacin de Corredores de
Seguros de Chile. El lobby se expres a todo nivel, con propaganda en
los medios de comunicacin, reclamos al Ejecutivo en varias instancias e
intentos de persuasin constantes a los parlamentarios tanto de
gobierno como de oposicin. Los senadores Foxley y Gazmuri se
quejaron abiertamente en la sala del Senado de esta situacin.

Si bien se logra la aprobacin en el Senado, con los votos favorables de
la concertacin, de los senadores Urenda y Horvath y de algunos
senadores institucionales, un grupo de catorce senadores,
principalmente de la UDI, presentan un requerimiento de
inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en contra de dos articulo s
clave del proyecto. En agosto de 2001 un estrecho fallo del Tribunal
Constitucional, por cuatro votos contra tres, acoge el requerimiento y
declara que dichos artculos deben eliminarse del texto del proyecto
92
.

El Ejecutivo no esperaba un fallo adverso por considerar que la
restriccin de la libertad en un cierto grado es parte esencial de la
seguridad social, a la vez que el objetivo del proyecto era la proteccin
del afiliado y la mayor competencia entre las compaas de seguros
93
. El
Ejecutivo debe buscar una frmula para mantener los objetivos del
proyecto salvando la constitucionalidad de ste. Esto retrasa la
tramitacin del proyecto en casi un ao, pero a mediados del ao
siguiente el Ejecutivo retorna con fuerza su tramitacin. En junio y
septiembre del 2002 introduce sendas indicaciones al proyecto en la
Comisin de Trabajo de la Cmara de Diputados y se hace presente
urgencia simple para su tramitacin. Las nuevas indicaciones
introducidas por el Ejecutivo no slo pretenden salvar la
constitucionalidad del proyecto sino tambin buscan concitar un mayor
apoyo poltico. Las indicaciones aumentan las alternativas de seleccin
del afiliado, al permitir que ste pueda solicitar ofertas fuera del sistema
de consultas y ofertas de pensiones que se pretende crear; adems,
permiten el pago de comisiones por intermediacin, reincorporando a los
corredores de seguros al mercado de rentas vitalicias y se flexibilizan los
requisitos para acceder a una pensin de vejez anticipada.


91
Para una exposicin ms detallada de la evolucin del articulado del Proyecto de Ley. Ver
Aninat (2006).
92
Fallo Rol N 334, con fecha 21 de agosto de 2001.
93
Ferreiro (2005).
81
A partir de este periodo, en que se inicia un intenso proceso de
negociacin poltica, queda de manifiesto la divisin existente dentro del
Ejecutivo. Por un lado, se encuentra la SAFP con una posicin ms
cercana a los afiliados y al perfeccionamiento del mercado, y por el otro,
la SVS que por su labor es naturalmente ms cercana a las compaas
de seguros y que consideraba que los problemas se podan solucionar
con autorregulacin de parte de las compaas. Esto permite que las
compaas de seguros puedan presionar al Ejecutivo y hacer lobby
frente a parlamentarios sin pagar el costo poltico de enemistarse con su
regulador.

En mayo del 2003, el caso Corfo-Inverlink tiene un efecto inesperado en
la tramitacin del proyecto de rentas vitalicias. A raz de este caso, el
Ejecutivo reemplaza al superintendente de Valores y Seguros, por el
hasta entonces superintendente de AFP, Alejando Ferreiro. Esto cambia
sustancialmente la situacin poltica para las compaas de seguros. Ya
no es posible mantener una oposicin frrea al proyecto sin daar las
relaciones con su regulador. Ferreiro, quien llevaba tres aos trabajando
para la aprobacin del proyecto de ley, no pierde tiempo y de inmediato
establece comisiones de trabajo con las compaas de seguros para
acercar posiciones en materias tcnicas. Se realizan ms de veinte
reuniones, las que dan como resultado la incorporacin al proyecto de
ciertas indicaciones propuestas por las aseguradoras. Se elimina el tope
de cuarenta UF de comisin mxima por intermediacin y se disminuye
la clasificacin de riesgo exigida para ofrecer rentas vitalicias de AA a
BB. Esto disminuye la oposicin de las compaas al proyecto y permite
avanzar hacia la aprobacin en general del proyecto en la cmara de
diputados a inicios de octubre de ese ao.

De ah en adelante el Ejecutivo hace presente urgencia suma y logra la
aprobacin final del proyecto de ley en slo tres meses. Algunos
diputados de la Alianza intentan boicotear la aprobacin en particular del
proyecto en la Cmara de Diputados abandonando la sala al momento
de votacin de dos artculos centrales del proyecto, para que stos no
alcanzaran el qurum necesario para su aprobacin. Sin embargo, el
Ejecutivo logra que el Senado, en tercer trmite constitucional, rechace
las modificaciones introducidas por la Cmara para forzar la formacin
de una comisin mixta. En esa instancia se acuerda el texto definitivo del
proyecto. El acuerdo de la comisin mixta fue aprobado por ambas
cmaras entre el 20 y 21 de enero del 2004. El 26 de enero se enva un
oficio al Ejecutivo para su probacin y promu1gacin de la ley de rentas
vitalicias. El Ejecutivo no ejerce ninguna de sus opciones de veto y el
proyecto es promulgado el 21 de febrero de 2004, ms de diez aos
despus del inicio de su tramitacin legislativa.

II. Factores determinantes de la tramitacin legislativa del proyecto de
rentas vitalicias

A pesar de una tramitacin legislativa de 10 aos, el caso del proyecto
de ley de rentas vitalicias es menos extraordinario de lo que pudiera
82
parecer. Es un proyecto complicado al ser un tema regulatorio y tratarse
de materias de ley de qurum calificado. El inicio de su tramitacin es
muy lento debido a falta de prioridad para el Ejecutivo y a errores
estratgicos de ste. Al cobrar importancia en la agenda legislativa del
gobierno de Lagos, el proyecto avanza normalmente -considerando la
complejidad del proyecto- con excepcin de dos episodios que vale la
pena analizar, pero que no dejan de ser parte normal de la tramitacin
legislativa de un proyecto. Primero, una vez que el proyecto es aprobado
en general por la cmara de origen, el Senado en este caso, se presenta
un requerimiento al tribunal constitucional para impugnar dos artculos
que son esenciales en el proyecto. Luego, cuando se introducen las
modificaciones para salvar su constitucionalidad, la divisin al interior del
Ejecutivo permite una oposicin ms efectiva por parte de las compaas
de seguros. Esto se soluciona al nombrar al lder de la tramitacin del
proyecto como regulador de las compaas. Despus de esto, el
proyecto se aprueba sin grandes contratiempos.

Los primeros seis aos de tramitacin del proyecto de ley se explican
principalmente porque ste no fue prioritario para el Ejecutivo y en el
caso de proyectos regulatorios y de qurum calificado, el despliegue de
la voluntad poltica del Gobierno es determinante para su avance en el
proceso legislativo. Adicionalmente, el Gobierno comete un error
estratgico que termina por detener completamente la tramitacin del
proyecto de ley. Como sealamos en la seccin anterior, los gobiernos
de Aylwin y de Frei introdujeron al Congreso Nacional una nutrida
agenda de reformas regulatorias que era necesario aprobar tanto por
sus consecuencias econmicas como polticas. Adems, es importante
recordar que durante los dos primeros gobiernos de la Concertacin,
esta fue minora en el Senado, por lo que para lograr la aprobacin de
proyectos de leyera necesario contar con el apoyo completo de la
bancada de gobierno y con el concurso de algunos senadores
institucionales o de oposicin. En ese contexto, el Ejecutivo deba utilizar
su capital poltico selectivamente para lograr la aprobacin legislativa de
sus principales proyectos de ley. El proyecto de rentas vitalicias era un
proyecto particularmente complejo, al requerir de qurum calificado para
la aprobacin de su articulado, al ser un proyecto regulatorio de la
influyente industria de compaas de seguros y al intentar consolidar un
sistema de pensiones que generaba divisiones dentro de la
Concertacin.

Los proyectos regulatorios son de mayor complejidad en su negociacin
poltica ya que por su naturaleza afectan tanto a aspectos ideolgicos
relacionados con la libertad individual, como aspectos econmicos de los
sectores involucrados. Por lo tanto, los -intereses afectados tienden a
desarrollar una fuerte oposicin organizada y con recursos econmicos
suficientes para orquestar una campaa opositora en diversos niveles.
En el caso de rentas vitalicias esto se expres en un fuerte lobby a
parlamentarios y miembros del Gobierno, campaas publicitarias y
manifestaciones pblicas. Por otra parte, los beneficiarios de proyectos
regulatorios tienden a ser ms numerosos que los intereses afectados
83
negativamente, pero con menor capacidad organizativa y por lo tanto sin
recursos para apoyar la tramitacin legislativa del proyecto.

Esto lleva a un lento inicio de su tramitacin, tomando ms de dos aos
a la Comisin de Trabajo para producir su primer informe. El avance del
proyecto de ley, no obstante, se ve truncado cuando el ejecutivo
introduce una indicacin que produce rechazo en amplios sectores de
gobierno y de oposicin. El mayor error estratgico del Gobierno es, sin
embargo, introducir una indicacin potencialmente conflictiva sin hacer
una socializacin previa de la indicacin entre los senadores de la
Concertacin. Esto lleva al quiebre de la unidad de la bancada de
gobierno y al rechazo de algunos de sus senadores -como los senadores
Hormazbal, Caldern y Ruiz di Giorgio- que sin estar de acuerdo con el
sistema de capitalizacin individual estaban apoyando el proyecto, pero
que frente a dicha indicacin rompieron con la postura del Ejecutivo.
Frente a este complejo escenario poltico, el Gobierno retira
definitivamente la urgencia al proyecto dejndolo languidecer en la
Comisin de Trabajo y Previsin Social.

La duracin de la segunda etapa de la tramitacin del proyecto, una vez
que el gobierno de Lagos lo revive a mediados del ao 2000, es
adecuada para proyectos de alta complejidad. Los cuatro aos que
demora su tramitacin se explican, principalmente, por tres factores.
Primero, a travs de indicaciones sucesivas el Ejecutivo aumenta
considerablemente el nivel de ambicin del proyecto, hacindolo muy
restrictivo para las compaas de seguros, los corredores de seguros y
los afiliados. Esto lleva a una oposicin frrea de parte de los intereses
afectados y a una fuerte campaa en contra del proyecto. En segundo
trmino y a consecuencia de lo anterior, el Tribunal Constitucional falla
en contra de dos artculos clave del proyecto, obligando al Gobierno a
reformularlo por completo para salvar su constitucionalidad. Por ltimo,
la divisin de los intereses del Gobierno entre la SAFP y la SVS durante
este periodo es determinante tanto para la oposicin que desarrollan las
compaas de seguros, como para la capacidad de negociacin poltico-
legislativa del Gobierno.

A medida que el proyecto avanzaba en su tramitacin legislativa, el
Ejecutivo fue modificando el texto hacindolo cada vez ms restrictivo
para los diversos actores involucrados y por consiguiente desarrollando
un fuerte rechazo al proyecto. Entre estas restricciones se encuentra el
aumento de la clasificacin de riesgo exigida a las compaas de
seguros para participar en el mercado de rentas vitalicias, lo que implica
en la prctica la marginacin de un sector importante de la industria. En
segundo trmino, el Ejecutivo propone la prohibicin del pago de
comisiones por intermediacin, eliminando de hecho a los corredores de
seguros de este mercado. Por otra parte, el aumento de los requisitos
para acceder a la pensin de vejez anticipada, en un momento de alta
cesanta, deja en una situacin polticamente compleja a los
parlamentarios de la Concertacin que tienen su base de votacin en
sectores sindicales y de trabajadores de escasos recursos.
84
El fallo del tribunal constitucional significa un fuerte revs para el
Ejecutivo, retrasando la tramitacin del proyecto en casi un ao, periodo
en el cual la SAFP reformula el proyecto con la intencin de salvar su
constitucionalidad a la vez de mantener sus objetivos principales. Esto
marca el inicio de una nueva etapa en la tramitacin del proyecto en que
el Gobierno busca, finalmente, flexibilizar el texto para disminuir la
oposicin a ste. Se comienza a negociar polticamente aspectos
perifricos del proyecto a cambio de mantener los aspectos que el
Gobierno considera fundamentales. Entre septiembre de 2002, en que
se introducen las indicaciones para salvar la constitucionalidad del
proyecto y mayo de 2003, en que Ferreiro pasa a ser el regulador de las
compaas de seguros, la divisin al interior del Gobierno hace que el
avance de las negociaciones sea ms bien limitado. Si bien, se
introducen indicaciones para flexibilizar el proyecto, las compaas de
seguros mantienen un fuerte lobby en su contra. Eso cambia
radicalmente con la llegada de Ferreiro a la SVS por dos razones.
Primero, para las compaas es muy costoso tener una mala relacin
con su regulador y en segundo lugar, se crea una instancia informal de
negociacin tcnico-poltica que permite aunar criterios, crear confianzas
y desarrollar soluciones ms sofisticadas a problemas que hasta el
momento haban trabado el perfeccionamiento del proyecto.

Dos meses ms tarde y con posiciones ms cercanas entre el Ejecutivo
y las compaas de seguros, el Gobierno reintroduce la urgencia simple
al proyecto. Tres meses despus se introduce urgencia suma y en slo
cuatro meses se logra la aprobacin en particular en la cmara de
diputados, la aprobacin en tercer trmite constitucional en el Senado y
la ratificacin por ambas cmaras del acuerdo de la comisin mixta.
Pese a diversas maniobras polticas de parlamentarios de oposicin, una
vez desplegada totalmente la voluntad poltica del Ejecutivo, con la
utilizacin de negociacin poltica en varios niveles, el liderazgo de la
tramitacin en manos del propio regulador de la industria, la creacin de
instancias informales de negociacin y la utilizacin estratgica de las
urgencias, se logr la aprobacin expedita del proyecto de ley.

III. Conclusiones

La tramitacin legislativa del proyecto de ley sobre el otorgamiento de
pensiones en la modalidad de rentas vitalicias se divide en dos etapas.
La primera desde 1994 hasta el fin del gobierno de Frei, en que la
tramitacin del proyecto no avanza debido, principalmente, a la baja
prioridad del proyecto de ley para el Ejecutivo. Durante el gobierno de
Lagos, la tramitacin legislativa del proyecto est determinada
principalmente por un fallo adverso del Tribunal Constitucional y por la
desalineacin de los intereses del Gobierno. Las superintendencias de
AFP y de Valores y Seguros tienen posiciones dismiles frente al
proyecto, lo que permite una fuerte oposicin al proyecto por parte de las
compaas de seguros. Una vez que el propio regulador de las
compaas toma la conduccin del proceso, el proyecto de ley se
aprueba en pocos meses.
85
Referencias

Aninat, Cristbal. "El Proceso Legislativo Chileno: Anlisis de la
tramitacin legislativa del proyecto de ley de rentas vitalicias, 1994 -
2004." Documento de trabajo, Divisin de Estudios, Superintendencia de
AFP. Enero 2006.
Carmona, Carlos. Entrevista en enero de 2006.
Congreso Nacional. Diario de sesiones del Senado, 18 de julio de 1996.
Ferreiro, Alejandro. Entrevista en enero de 2005.
Snchez y Rojas (1992).

Nota del autor del libro

Slo quisiera agregar un elemento al anlisis de Aninat. La Ley de Rentas
Vitalicias junto con perfeccionar el mercado de seguros, ampliar las opciones
de quienes buscan contratar una renta vitalicia, contiene varias disposiciones
que aumentan las exigencias en materia de ahorro acumulado, monto del
beneficio resultante y duracin del mismo en relacin a la alternativa del
cotizante de acogerse a la frmula de retiro programado en sustitucin de la
renta vitalicia. Este sistema se haba convertido en una industria en que
operadores del mercado tentaban al beneficiario a retirar sus fondos recibiendo
sumas interesantes de inmediato y durante un periodo de tiempo, renunciando
a la pensin vitalicia. Es sta una apelacin a las tentaciones de la gratificacin
inmediata (consumo) a costo del riesgo de quedar desprotegido en la fase
posterior de la vida (salvo que se trate de personas con proyectos de inversin
rentables, una pequea minora de los pensionados).

Estas normas constituyen una importante contribucin a la proteccin de la
vejez.

Leyes de Presupuesto
94
(Categora 10)

Al analizar el sistema poltico del pas en la primera parte de este libro, pusimos
nfasis en los poderes presupuestarios del Presidente que le dan al Ejecutivo
una preponderancia indiscutible en el proceso anual de elaboracin y
aprobacin del presupuesto. Tambin se seal que, a pesar de este hecho, el
Congreso Nacional no queda desvalido en el desarrollo del proceso
presupuestario, dndole a los parlamentarios de oposicin y de la Concertacin
la oportunidad de hacer valer sus inquietudes y de obtener la aceptacin del
Ejecutivo para muchas de sus demandas. Finalmente, sostuvimos que este
proceso continuado de debate y negociacin se convirti en una pieza
importante de la sostenida modernizacin de la gestin del Estado, rea en que
a la Direccin de Presupuestos (Dipres) le ha correspondido desempear un rol
principal, con el apoyo y la participacin poltica permanente del ministro de
Hacienda. Es interesante consignar la actuacin institucional de la Dipres que
ha actuado sostenidamente en una misma lnea, sin interrupcin alguna como

94
Esta presentacin est basada en un documento ms extenso elaborado para el autor por el
Sr. Mario Cerna, experto de la Direccin de Presupuestos, cuya valiosa contribucin
agradezco.
86
resultado de cambios en las personas que han desempeado los cargos
directivos en la Dipres.

Es en esta perspectiva que se presentan los prrafos que siguen. En primer
lugar, vale la pena sealar que la Ley de Presupuestos no fija los gastos sino
que los presupuestos de gastos son estimaciones del lmite mximo a que
pueden alcanzar los egresos. (Art. 19 de la Ley D.L. N 1.263 de 1975 de
Administracin Financiera del Estado). Esta definicin es congruente con el
hecho de que los Ingresos Fiscales presentados por el Ejecutivo al Parlamento
son estimaciones de lo que va a ocurrir el ao siguiente.

Las sucesivas discusiones presupuestarias en el Parlamento asumen un tono
cada vez ms crtico respecto de las atribuciones del Presidente de la
Repblica en esta materia, consideradas transversalmente excesivas por los
parlamentarios en contraste con las limitadas facultades del propio Congreso.

No parece aventurado sostener que la baja autoevaluacin que de sus
tareas hace el Parlamento chileno, tiene bastante que ver con la
frustracin que le ha provocado su rol respecto al Presupuesto. Sus quejas
se vieron intensificadas por el hecho de que el Presidente de la Repblica,
con posterioridad a la publicacin de la Ley,; introduca, en ejercicio de su
potestad reglamentaria, numerosas modificaciones al presupuesto ya
aprobado por el Congreso, vulnerando as la potestad de este ltimo, al
menos en apreciacin unnime de los parlamentarios. La flexibilidad para
modificar la ley aprobada se ha ido, por eso, restringiendo.

Es as como se fue produciendo una creciente presin parlamentaria en el
tema. Ya que no podan afectar el clculo de ingresos y slo reducir los gastos,
las inquietudes se fueron canalizando a travs de los dems instrumentos que
integran la ley anual. Estas son las glosas, el articulado de la ley y los
protocolos. Las glosas son condicionantes o especificaciones que se agregan
en el texto de la ley a uno o ms tems de gasto. El articulado es un conjunto
de disposiciones varias referente a materias propias o anexas a la ley de
Presupuestos que se aaden en forma de artculos al final de la ley y que
conservan su vigencia durante el ao respectivo, es decir, son normas legales
transitorias. A ellas se aadieron posteriormente los protocolos, documentos
suscritos ao a ao, por los parlamentarios, tanto de oposicin, como de
gobierno y el Ejecutivo. Los protocolos no son parte de la ley, sino constituyen
un conjunto de compromisos a futuro demandados por los parlamentarios que
el Ejecutivo asume. La seriedad de este procedimiento queda demostrado por
el hecho de que los protocolos se han cumplido ntegramente. Se ha hecho
costumbre que materias consideradas en un protocolo un ao, son
posteriormente incorporados al articulado. A su vez, disposiciones del
articulado -con vigencia por un ao- han dado origen frecuentemente a
artculos de ley permanentes.

A continuacin resumiremos algunas de las disposiciones reclamadas por el
Congreso incorporadas a la legislacin y a la prctica presupuestaria por el
Gobierno, cuya Direccin de Presupuestos -como antes sealamos- estaba
87
profundamente comprometida con la modernizacin del Estado y la
transparencia de la gestin pblica.

1. Se incorpor al articulado de la ley de cada ao, el lmite global de gasto
corriente y de capital, que por consiguiente el Ejecutivo no poda
sobrepasar aunque dispusiera de ingresos extraordinarios, salvo que
recibiera autorizacin por ley. Esto significa que a partir de 1993 se fue
reduciendo el margen de flexibilidad y adecuacin presupuestaria del
Presidente.

2. En la Ley de Presupuestos para 1996 se incorpor otro artculo
restrictivo disponiendo que slo por ley podr autorizarse el traspaso a
las diferentes partidas (ministerios) de la Ley de Presupuestos de
aquellos recursos que previamente hayan sido traspasados desde ellas
hacia el Tesoro Pblico, como tambin aportes a empresas del Estado,
pblicas o sociedades annimas, que no estn incluidas en esta ley) Los
aportes al conjunto de las empresas contempladas en esta ley podrn
elevarse en 10%.

El Tesoro Pblico es un tem de Hacienda en que se acumulan
provisiones para gastos an no determinados a la fecha de aprobacin
de la Ley de Presupuestos, desde el cual se hacen los traspasos que
correspondan una vez promulgada la legislacin respectiva o precisado
el monto del gasto. Un instrumento recurrente de Hacienda haba sido el
de incrementar el Tesoro Pblico, transfirindole recursos desde tem de
uno o ms ministerios para, luego, transferir a otro ministerio ("partida"
enjerga presupuestaria). Este sistema de traspasos entre ministerios fue
al que se puso fin con esta disposicin.

3. En el ao 1997 se eliminaron varias excepciones al lmite global de
gasto mencionado en el punto 1. precedente (gastos financiados con
donaciones, transferencias al fisco de servicios pblicos).

4. En el protocolo suscrito el ao 2002 entre el Gobierno y la Comisin
Mixta de Presupuestos, el Ejecutivo se comprometi a incorporar por va
de legislacin permanente, las adecuaciones a la Ley de Presupuestos
incorporadas al articulado en razn de acuerdos suscritos en aos
anteriores.

5. Como se seal anteriormente (Ley de Subsidio al Carbn) la Ley de
Presupuestos de 1997 incorpor limitaciones a los aportes de capital a
Enacar.

6. Del mismo modo, en la Ley de 1997 se establecieron lmites a los gastos
de operacin que podan imputarse a los programas de fomento minero
llevados a cabo por la Empresa Nacional de Minera (Enami), como
consecuencia de denuncias opositoras y de parlamentarios de la
Concertacin de la regin pertinente de que haba en Enami un fuerte
despilfarro burocrtico.

88
7. A partir de 1997 se limit la flexibilidad del Tesoro Pblico,
establecindose lmites mximos a los recursos que se podan aportar a
organismos pblicos para financiar gastos que no correspondieran a la
incidencia o cumplimiento de disposiciones legales.

8. La presin conjunta de los parlamentarios de regiones gener un
proceso en que progresivamente se fortalecieron las atribuciones
regionales en la asignacin de recursos del Fondo de Desarrollo
Nacional (FNDR) y en la proporcin de recursos pblicos de inversin
adjudicados regionalmente a proyectos especficos, la llamada "inversin
sectorial de decisin regional". Las prerrogativas legales del Ejecutivo y
la firmeza de la Dipres no constituyeron tanto un dique de contencin a
esas demandas sino que facilitaron un proceso gradual de transferencia
de atribuciones y recursos que fueron descentralizando la gestin del
Estado sin afectar la disciplina fiscal. No obstante, debe advertirse que
ha sido este un fenmeno de descentralizacin de gestin que no ha ido
acompaado de un proceso similar de descentralizacin poltica.

9. A los protocolos se fueron incorporando materias que haban sido
planteadas como indicaciones parlamentarias formuladas sin tener
atribuciones constitucionales para hacerlo y, por consiguiente,
declaradas inconstitucionales, las que el Ejecutivo fue haciendo suyas
dentro del proceso de negociacin que lograba de esta manera la
aprobacin del presupuesto sin que se rechazara ningn tem de gastos
de inters del Ejecutivo (lo que si era facultad parlamentaria). Estas
materias, como ya se dijo, fueron a menudo incorporadas a las leyes de
presupuesto de los aos siguientes o reguladas en legislacin
permanente.

10. Puede afirmarse que el proceso de suscripcin de protocolos iniciado en
1996 y cuyo desarrollo en el tiempo se mostr en el punto anterior, ha
dado lugar a una considerable modernizacin de la gestin pblica,
gracias a una notable coincidencia de visiones e intereses entre la
Dipres y los parlamentarios de oposicin que con mayor intensidad
planteaban reformas y, ciertamente, la iniciativa y cooperacin de las
bancadas de la Concertacin.

11. Se ha ido logrando el fortalecimiento de la transparencia presupuestaria
por las siguientes razones:

Por el aumento de las responsabilidades en materia de
fiscalizacin y control de los gastos pblicos y por una mayor
transparencia en las formas de asignacin de tales recursos (por
ejemplo, va concursos).

Informacin peridica, y cada vez ms detallada y frecuente al
Congreso Nacional sobre la ejecucin, del presupuesto a lo largo
del ao, proceso que se institucionaliz a partir de la
transformacin de la Comisin Mixta de Presupuestos en una
comisin permanente.
89
Reduccin y acotamiento legal del uso de los gastos reservados,
materia tratada a propsito del acuerdo poltico de 2003.

Informacin detallada y restricciones a la contratacin a
honorarios, prctica indispensable para que el Ejecutivo pudiera
contar con profesionales asesores con remuneraciones
razonablemente competitivas, muy resistida por la Agrupacin
Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) que la consideraba una
perforacin de la carrera funcionaria y del principio de escala
nica de sueldos y por la oposicin que acusaba al Gobierno de
contratar activistas polticos por esa va. En esta materia la Dipres
libr una batalla defensiva cediendo siempre lo menos posible,
por ser los honorarios el nico sistema flexible de contratacin de
profesionales, cuya, remuneracin casi siempre excede la de los
diversos escalafones de la planta de funcionarios pblicos.

Control de los gastos de publicidad y difusin, con nfasis en que
fuesen destinados a fines propios de los organismos pblicos.

12. Se fortaleci el control de gestin y eficiencia del gasto.

A partir de 1997 se comprometi al Poder Ejecutivo a informar
anualmente sobre la gestin, vale decir, la calidad de desempeo
de los servicios pblicos. A partir de ese ao, por incorporacin de
una norma en el articulado de la ley, compromiso surgido de un
protocolo anterior, los servicios pblicos tuvieron la obligacin de
elaborar anualmente un informe que incluye un balance de su
gestin presupuestaria y una cuenta de los resultados de su
gestin operativa y econmica, incluyendo el cumplimiento de los
objetivos a que se hayan obligado. Esta informacin deba
remitirse al Congreso en el primer cuatrimestre del ao posterior a
esa rendicin.

Posteriormente, el ao 2003 los acuerdos anteriores quedaron
consagrados en legislacin permanente en virtud de la Ley N
19.896. Se pas as de una rendicin numrica de gastos
efectuados por tem de la Ley de Presupuestos, a la indagacin
de eficiencia y eficacia de la labor realizada.

Del protocolo de acuerdo del ao 1996 nace el sistema de
evaluacin de programas pblicos y su impacto sobre la poblacin
objetiva a que estaban dirigidos. El resultado de tal evaluacin se
constitua en un antecedente relevante para el financiamiento
futuro de los programas evaluados en la instancia presupuestaria
anual.

Esta prctica se fue desarrollando en base a que anualmente la
Dipres identificaba programas que al Gobierno le interesaba
evaluar como parte de su propio proceso de toma de decisiones,
a los que se aadan aquellos programas que estaban en la mira
90
de los parlamentarios. Los opositores ponan nfasis en la
evaluacin de programas susceptibles de ser utilizados con
provecho poltico para el Gobierno, sumndose otros por razones
diversas como la explicacin insuficiente recibida por el
Parlamento de parte de los funcionarios pertinentes.

De ese modo, los parlamentarios pasaron a co-participar en
decisiones que, finalmente, son materializadas por el Ejecutivo
acerca de la continuidad, orientacin y nivel de financiamiento de
diversos programas.

13. Fortalecimiento de la institucionalidad pblica en materia financiera y
presupuestaria.

La creacin legal como comisin permanente del Parlamento de
la Comisin Mixta de Presupuestos, por Ley N 19.875 de 2003,
materia a la que hemos hecho referencia. Desde ese momento, la
comisin mixta no slo recibi y exigi la entrega de informacin,
sino que tambin pudo formular sugerencias financieras y
presupuestarias de variada ndole a lo largo del ao, adems de
recibir del director de Presupuestos, una evaluacin peridica del
avance del presupuesto y de las perspectivas futuras.

Un conjunto de temas tratados en aos anteriores culminaron con
el envo al Parlamento en 2005 del proyecto de ley sobre
responsabilidad fiscal, convertida en Ley N 20.128 de septiembre
de 2006.

En dicha ley se incluyeron materias tan importantes como las
siguientes:

- El establecimiento de las bases de la poltica fiscal de su
administracin, por parte del Presidente de la Repblica
que inicia su mandato.

- La confeccin del balance estructural del sector pblico,
instrumento introducido por el ministro de Hacienda Nicols
Eyzaguirre para fines de estabilidad de largo plazo de la
poltica fiscal con un fuerte componente contracclica, se
incorpor al programa del sector pblico quedando
comprendido en la legislacin permanente.

De ese modo un instrumento fundamental de la poltica
fiscal qued consagrado en la ley (sin fijar un porcentaje de
supervit, la poltica ha sido de fijarlo en 1 %), pero al
mismo tiempo pas a ser un asunto pblico, ya no un
clculo reservado de conocimiento exclusivo de las
autoridades econmicas.

91
- Se dio carcter permanente al programa de contingencia
contra el desempleo, establecido anualmente en la Ley de
Presupuestos, dotndolo de un objeto, requisitos y
financiamiento de manera permanente. De ese modo se
consolid esta propuesta gubernativa dndole carcter de
poltica de Estado con la consiguiente participacin de la
oposicin.

- Se cre el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) con el
objeto de prefinanciar en parte el futuro aumento de
pensiones mnimas y asistenciales financiadas por el
Estado, materia en discusin y revisin en el contexto del
Proyecto de Reforma Previsional enviado al Parlamento por
el Gobierno en el primer semestre de 2007. La ley dispone
la obligacin del Ministerio de Hacienda de encargar cada
tres aos un estudio actuarial a fin de evaluar la
sustentabilidad del fondo.

- Se crea el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social
(FEES) cuyo objetivo es complementar la regla fiscal
basada en el balance estructural y otorgar estabilidad
financiera al fisco, ahorrando parte de los supervit fiscales
(por ejemplo, provenientes del alto precio del cobre) para
asegurar el financiamiento del presupuesto en los aos con
dificultad, evitndose as exponer el gasto social a los altos
y bajos del ciclo econmico o del precio del cobre.

- Se autoriza una capitalizacin anual del Banco Central, que
en tiempos del gobierno militar comprometi recursos para
solventar la llamada deuda subordinada de los bancos
resultante del derrumbe bancario producido por la crisis
financiera de 1982-83. Para ello se facult al fisco para
efectuar aportes de capital al Banco Central con cargo al
supervit efectivo hasta un cierto monto mximo.

- Se establecen normas de carcter general respecto a las
facultades del Ministro de Hacienda para la inversin de los
nuevos Fondos antes enumerados y se crea un comit
financiero, integrado por economistas destacados,
nombrados por el Ministro de Hacienda, para asesorarlo en
las decisiones respecto de la inversin financiera de los
ahorros fiscales.

Se puede afirmar que la Ley de Responsabilidad Fiscal recin descrita, fue
hecha posible y es el resultado de los avances en materia presupuestaria y
financiera que se fueron realizando a lo largo de los aos en el contexto de las
sucesivas leyes de presupuesto, sus glosas, articulado y, particularmente, los
protocolos convenidos.

92
Como resultado de todo lo anterior se ha modernizado la gestin pblica,
incluida la presupuestaria y financiera, y se ha robustecido la calidad de poltica
de Estado de la poltica fiscal. Es esta una demostracin de la capacidad de un
acuerdo poltico logrado sin estridencias y por el esfuerzo conjunto del ministro
de Hacienda, con rol privilegiado de la Dipres y de los parlamentarios tanto de
oposicin como de la Concertacin. Gracias a todo lo anterior, la poltica
macroeconmica del pas goza hoy de gran estabilidad y de una alta
evaluacin de las agencias internacionales: respectivas, con lo que de paso, se
abarata y facilita el endeudamiento privado.

Polticas fracasadas o estancadas

Los proyectos de Derechos Humanos
95
(Categora 8)

En la primera parte de este libro se realiz un anlisis somero del progreso
producido en el tratamiento del tema de las violaciones de los Derechos
Humanos desde 1990 hasta la fecha. Se ha sealado tambin que la estrategia
matriz de la Concertacin ha sido la de que corresponde a los Tribunales de
J usticia encargarse de esta tarea, procurando as sacar los Derechos Humanos
de la agenda poltica, dado su carcter controversial.

Para sintetizar la gran variedad de actos criminales cometidos digamos que
estamos hablando de los casos de ejecutados polticos, de desaparicin
forzada de personas, de operaciones focalizadas de exterminio contra las
dirigencias de los partidos de la Unidad Popular, de tortura sistemtica y de
exilio.

Hemos sealado que en los primeros aos el avance de la J usticia fue muy
lento. J ueces en general poco motivados, una Corte Suprema inclinada a
aplicar la Ley de Amnista de 1978, escasa colaboracin de las propias Fuerzas
Armadas encerradas en una actitud de no reconocimiento de los hechos y de
no entrega de informacin, lo que se haca especialmente notorio en el
tratamiento de los casos que por obra de la legislacin vigente caa en manos
de la justicia militar juez y parte). La presin de la oposicin y de las Fuerzas
Armadas era coincidente en insistir en la aplicacin de la Ley de Amnista y de
dar vuelta la hoja mediante alguna forma legal de punto final.

En este cuadro, no resulta extrao que, contrariando su poltica, el Ejecutivo
haya intentado en dos oportunidades legislar para agilizar los procesos en los
tribunales y para dar incentivos a la entrega de informacin til para determinar
la verdad y el destino de las victimas.

Es as como se presentaron los Proyectos de Ley de 1993 (Aylwin) y 1995
(Frei). Qu se proponan corregir estas iniciativas? El proyecto de 1993
propona:

Autorizar al Presidente de la Repblica para que, a propuesta en terna
de la Corte Suprema, designe hasta quince jueces letrados anualmente

95
www.congreso.cl, Boletines 1.057-07 y 1.681-07.
93
como ministros de la Corte de Apelaciones, con el fin de que reemplacen
en sus funciones ordinarias a los ministros nombrados para conocer los
procesos vinculados a violaciones de Derechos Humanos (Artculos 1 y
2).

"En los procesos (Art. 3) en que pudiese llegar a aplicarse una Ley de
Amnista, (es decir, correspondiente a hechos ocurridos en el periodo
1973-1978) las personas que prestan declaracin suministrando datos o
informaciones precisas que contribuyan a la determinacin del hecho
punible y sus circunstancias podrn ejercer el derecho de que sus
declaraciones y antecedentes proporcionados tengan el carcter de
secretos desde que se den o entreguen al tribunal".

El empleado pblico o abogado que violase el secreto ser penalmente
sancionado (Art. 4).

Por su parte, el proyecto de 1995 (gobierno de Frei), de similar objetivo al
anterior se puede resumir as:

Las cortes de apelaciones designarn a uno o ms ministros para que
conozcan de las violaciones de Derechos Humanos cometidos por
civiles o militares (Art. 1).

El Presidente de la Repblica, a propuesta en terna de la Corte
Suprema, designar hasta quince jueces letrados para que reemplacen
a los ministros de la Corte de Apelaciones nombrados en virtud del
artculo anterior (Art. 2) por un plazo de dos aos.

En la sustentacin de los procesos respectivos:

No se someter a proceso a los inculpados (es decir, el objetivo del
proyecto era slo obtener informacin til).

Las personas que declaren suministrando informaciones o antecedentes
precisos para la determinacin del hecho punible, sus circunstancias y,
en especial, el paradero fsico de la persona desaparecida o los restos
de un fallecido podrn exigir que se omita su identidad. sta se
consignar en un cuaderno separado y secreto.

No podr decretarse el sobreseimiento definitivo mientras no se
establezca el paradero fsico del desaparecido .o de sus restos.

"Con todo, cuando se establezca fehacientemente que el desaparecido
ha fallecido y que no es posible establecer el paradero fsico de sus
restos podr decretarse el sobreseimiento definitivo slo si se han
determinado precisamente las circunstancias de su muerte" (Art. 4).

Transcurridos dos aos, los ministros designados a este efecto
reasumirn sus funciones ordinarias, sin perjuicio de seguir conociendo
aquellas causas que estuvieren pendientes.
94
En ambos casos hubo reaccin unnime en contra de los proyectos de
parte de las agrupaciones de familiares de las victimas. Por su parte, los
partidos de derecha aplaudieron ambas iniciativas porque eran pasos
hacia el, para ellos deseado, fin del tema y porque les permita volver a
intentar frmulas de punto final en aras de la reconciliacin y en
beneficio propio. En la Concertacin, la Democracia Cristiana manifest
su apoyo (este partido, con pocas vctimas en sus filas, solidarizaba con
el tema y las vctimas, pero enarbol tambin la: bandera de la
reconciliacin).

La resistencia poltica a los proyectos provino, fundamentalmente, del
Partido Socialista que cont con la lealtad del PPD, aunque menos
comprometido con el tema. El Partido Socialista era por lejos en la
Concertacin el que haba registrado el mayor nmero de vctimas (junto
al PC, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR y el Frente
Patritico Manuel Rodrguez, FPMR) hecho que le daba una autoridad
moral evidente dentro de la Concertacin y era tambin el que tenia
vnculos directos fuertes con las agrupaciones de familiares de las
vctimas. Los dirigentes de estas organizaciones eran comunistas o
socialistas en su inmensa mayora. En esas condiciones, al Partido
Socialista le habra sido prcticamente imposible adoptar una conducta
discrepante de la posicin de esas agrupaciones, que a travs del PS
hicieron valer sus banderas y ejercieron un veto eficaz respecto de toda
iniciativa que fuera en algn grado divergente de sus posiciones.

Cul ha sido en esencia la posicin de las agrupaciones? La respuesta
es simple. Han afirmado siempre y sin matices que su objetivo es lograr
en plenitud Verdad y J usticia. Esta postura, que a nivel de deseo ha sido
compartida por la totalidad de la Concertacin, siempre tuvo la dificultad
de que entre ambos conceptos hay una vinculacin; para lograr verdad
plena puede ser necesario sacrificar parte de la justicia y sin saber la
verdad no es posible condenar culpables. Es esa afirmacin radical de
las agrupaciones la que condicion el comportamiento del PS ante
iniciativas legales que, como los proyectos en anlisis, pretendan
obtener verdad a cambio de renunciar a algunos grados de justicia.

La postura comentada inspir el rechazo frontal a toda forma de punto
final y a todo proyecto e interpretacin jurdica que pudiese llegar a abrir
una ventana susceptible de ser aprovechada a favor de una menor cuota
de justicia. Ese predicamento llevaba a que la verdad era una exigencia
que deba ser cumplida sin renuncia alguna.

Es a partir de esta posicin fundamental que se desarroll la critica a las
propuestas de 1993 y 1995: introduciendo, elementos en la discusin
que constituan obstculos que dificultaban el resultado final deseado
por dichos proyectos. Es as como el PS fij tempranamente sus criterios
para modificar la ley de 1993 (llamada Ley Aylwin por los periodistas), a
saber:
96


96
Diario El Mercurio, 10 de agosto de 1983, p. C6.
95
- Facultad para solicitar informacin a cualquier institucin,
incluidas las Fuerzas Armadas y de Orden, en especial el acceso
a los archivos de sus servicios de inteligencia (DlNA, CNI, DlNE).

- Facultad para ordenar exhumaciones en recintos de las Fuerzas
Armadas.

- Que la competencia de los ministros en visita incluyera tambin
las causas radicadas en la justicia militar, por lo que stas deban
ser traspasadas al ministro de Corte de Apelaciones
correspondiente.

- Que la competencia de los ministros especiales abarcara tambin
los procesos sobresedos temporalmente que fueron reabiertos,
as como tambin las nuevas causas.

- Que la reserva se refiera a la identidad del declarante pero no del
hecho punible ni de sus circunstancias ni de los responsables.

- Que el plazo de dos aos se prorrogara, de modo que los jueces
continuaran hasta el total agotamiento de las investigaciones.

Por ltimo, la referencia a la amnista en el Art.3 para fijar el perodo cubierto
por el proyecto, era inaceptable por cuanto significaba, aunque fuera
indirectamente, reconocer la validez de up cuerpo legal -la Ley de Amnista de
1978- absolutamente rechazada por las familias y el bloque PS / PPD que
abogaban por su derogacin o nulidad.

La Comisin de Constitucin, Legislacin y J usticia de la Cmara de Diputados
aprob
97
-por mayora concertacionista- la prrroga de la labor de los ministros
hasta el agotamiento de la investigacin. A esta enmienda se opusieron los
diputados UDI y RN argumentando que con la carencia de plazos se perda el
objetivo de agilizar los procesos. Adems, al tener acceso los abogados a las
declaraciones, el secreto postulado perdera efectividad. Asimismo, a pesar de
las indicaciones aprobadas, mantuvieron su oposicin cerrada al proyecto el
PC y los familiares de las victimas.

En esas condiciones UDI, RN, DC y PR hicieron mayora para aprobar el
proyecto en general, sumndose los partidos de derecha a la posicin del
Ejecutivo. El debate en la sala se realiz, con la presencia en las tribunas de
representantes de las agrupaciones de familiares de las vctimas, de las
organizaciones de derechos humanos y del PC, quienes hicieron ruidosas
manifestaciones en contra del proyecto, presionando de este modo por su
rechazo.

La Cmara aprob el proyecto sin secreto -se comprueba la efectividad de las
tribunas- incluso UDI y RN lo rechazaron sealando que no estaban dispuestos
a ser acusados de favorecer la impunidad, lo que al decir del Ejecutivo y de la

97
Diario El Mercurio, 12 de agosto de 1993, p. A11.
96
DC dej al proyecto "sin corazn"
98
. Las bancadas PS y PPD mantuvieron su
posicin discrepante y votaron en contra del proyecto y de la mayora de sus
artculos en la votacin particular.

Al pasar el proyecto al Senado, el presidente del PS declar que "esa
tramitacin se ve compleja porque all hay una mayora opositora que, a su
juicio, busca aproximarse lo ms posible a una situacin de punto final".
Condicion el apoyo de su partido al proyecto, a una redaccin consensual
99
.

La posicin del PS y del PPD en el Senado fue clara en el sentido de que se
conozca el lugar en que estn los detenidos-desaparecidos y los responsables
de los crmenes, rechazando la participacin de la justicia militar en el proceso
y aadiendo que el secreto no debiera extenderse a quien fuera culpable. Este
ltimo aspecto -Verdad + J usticia- obviamente reduca fuertemente los
incentivos para entregar informacin porque los poseedores de ella
seguramente haban tenido algn grado de participacin en los hechos
revelados.

As las cosas, el Presidente de la Repblica decidi desistirse del proyecto.
Para dar justificacin formal a esta decisin los presidentes de los partidos de
la Concertacin le enviaron una carta solicitando el retiro del proyecto,
sealando que "a pesar de los importantes avances realizados, el proyecto
carece de viabilidad legislativa"
100
.

En realidad, la decisin presidencial se tom para preservar la unidad de la
coalicin de Gobierno, una vez que recibi la notificacin formal de rechazo del
PS. Era ste el nico tema que, por las rigideces que constrean al PS, poda
afectar seriamente al conglomerado gubernativo y, en consecuencia, la
gobernabilidad del pas, en pleno perodo de transicin.

La ley propuesta por Frei aada elementos que la hacan ms atrayente para
la derecha y los militares y an ms difcil de aceptar en el mbito de las
victimas y del PS / PPD. En efecto, su artculo 4 en su letra "f' sealaba que
"no podra decretarse el sobreseimiento definitivo mientras no se' establezca el
paradero fsico del desaparecido o de sus restos [...] Con todo, cuando,
fundadamente, y sobre la base de hechos probados en el proceso, se
establezca fehacientemente que el desaparecido ha fallecido y que no es
posible establecer el paradero fsico de sus restos, podr decretarse el
sobreseimiento definitivo slo si se han determinado precisamente las
circunstancias de su muerte".

Una vez presentado al Senado, el proyecto se encontr con una iniciativa
similar de la oposicin que aadi como causal de sobreseimiento definitivo el
que, ajuicio del magistrado respectivo, se hubiera agotado la investigacin, y
propona cerrar los procesos en un plazo de noventa das, a uniformar la
aplicacin de la amnista y a abrir nuevos cauces a nivel judicial para incentivar
la entrega de informacin sobre el paradero de los restos de los detenidos-

98
Diario El Mercurio, 19 de agosto de 1993, p. A14.
99
Diario El Mercurio, 26 de agosto de 1993, p. A11.
100
Diario El Mercurio, 3 de septiembre de 1993, p. A 19.
97
desaparecidos. Es decir, la derecha intentaba separar el tema de la informacin
suficiente de la posibilidad de poner fin al proceso. Hubo gestos recprocos de
buena voluntad en el seno de la Comisin de Constitucin, Legislacin y
J usticia del Senado (como aprobar en general dos proyectos, el de Gobierno y
el de la oposicin) para dar ms tiempo a la bsqueda de acuerdo. Al no
producirse concordancia ni existir posibilidad alguna de lograrla, el proyecto
nunca fue llevado a la sala del Senado, siendo, finalmente, archivado dos aos
despus.

Retrospectivamente, resulta sorprendente que se discutiera acerca del
sobreseimiento definitivo, interpretacin de la Ley de Amnista y plazos para
cerrar los procesos, aspectos que en la actual realidad poltica nacional y en el
mbito judicial ya son cosa juzgada, dada la aceptacin de la doctrina del
Secuestro Permanente en relacin a los detenidos-desaparecidos.

La derecha dej de protege! a los militares en relacin a las violaciones
de Derechos Humanos, en tanto que las Fuerzas Armadas y en
particular el Ejrcito haban recorrido un largo trecho hasta
reconocer la realidad de la violaci6n sistemtica de los Derechos
Humanos durante el rgimen de Pinochet, realizando el
correspondiente mea culpa y aplicando la doctrina de que todo
militar encauzado en una causa de violacin de Derechos Humanos
deba abandonar las filas y enfrentar a la Justicia sin solidaridad
institucional alguna. A partir del retiro de Pinochet, y de su posterior
detencin en Londres, estos cambios se fueron acelerando cada vez ms
hasta culminar en lo que es hoy una relacin totalmente normal entre
la autoridad civil y las instituciones armadas.

Reforma de la Ley Orgnica de Fuerzas Armadas
101
(Categora 8)

En agosto de 1995 el gobierno de Frei Ruz- Tagle present al Senado un
proyecto que pretenda devolver al Presidente de la Repblica la facultad de
llamar a retiro a un oficial general (es decir, de alta graduacin), atribucin que
de acuerdo a la Ley Orgnica de Fuerzas Armadas, promulgada por Pinochet
pocos das antes de entregar el mando en marzo de 1990, estaba reservada al
comandante en jefe de cada rama castrense. A ese efecto se propona
introducir la siguiente modificacin a los artculos N 7 y 54 de esa ley: "No
obstante, en casos calificados, el Presidente de la Repblica podr disponer el
retiro de oficiales generales sin que medie proposicin. En tal caso, el Decreto
Supremo correspondiente ser fundado y dejar constancia de haberse odo al
comandante en jefe constitucional respectivo" (o general director en el caso de
Carabineros).

En el caso de los ascensos, una norma similar los regulaba, especialmente, en
lo que se refera a oficiales generales, pero en tal caso el Presidente poda
rechazar la proposicin. Pinochet haba argumentado que el Presidente no
poda negarse pero la Contralora General de la Repblica dictamin a favor
del Presidente, resolucin que el comandante en jefe del Ejrcito (en ese

101
www.congreso.cl, Boletn 1.682-02.
98
entonces Pinochet) tuvo que acatar. La Contralora actu aqu como rbitro de
un diferendo administrativo -de evidente connotacin poltica- al interior del
Poder Ejecutivo (las Fuerzas Armadas tienen el carcter de servicio pblico).

La razn del proyecto estaba en el hecho de que en esa poca, y a propsito
de los temas de Derechos Humanos, diversos oficiales hacan declaraciones
polticas o se manifestaban de diversa manera en contra de la poltica oficial de
descubrir la verdad, identificar culpables y procurar que los tribunales no
aplicaran la Ley de Amnista de 1978. En especial, el director general de
Carabineros de la poca, Rodolfo Stange, apareca imputado (a nivel judicial de
sospecha o acusacin) en un caso determinado y requerido por el Presidente a
hacerlo, se neg a renunciar. En ese momento el incidente produjo terminar
con la inamovilidad de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. Por
su parte, la Alianza seal que el Gobierno se haba equivocado, salindose de
la normativa constitucional vigente al pedir la renuncia. El Gobierno, consciente
de su error jurdico, presion al general Stange invocando razones morales a
favor de la tesis de que no poda desempear un cargo tan delicado quien
apareca imputado por la J usticia en casos graves de violacin a los Derechos
Humanos.

Por su parte, el afectado retruc6 con que nada se haba probado contra l, que
haba una mera acusacin y que corresponda: a los tribunales determinar su
culpabilidad o inocencia. El efecto prctico del incidente fue que el General
Director de Carabineros continu en su caigo un tiempo ms, completamente
aislado de la autoridad gubernativa, lo que al final hizo insostenible su
permanencia en el cargo. En 1998 fue elegido senador en la lista de la UDl por
la Dcima Regin.

La reaccin de la oposicin y de los militares que en esa poca, como se
seal anteriormente, seguan siendo actores polticos en todo lo referente a
Derechos Humanos, fue inmediata y negativa. El argumento utilizado por los
dirigentes polticos y corroborado formalmente por los cuatro comandantes en
jefe era muy simple. Sostenan que la discrecionalidad presidencial en materia
de retiros seria atentatoria a la profesionalizacin de las Fuerzas Armadas y a
su eficiencia, porque constitua un factor de politizacin de las mismas
102
. Estos
argumentos fueron asumidos en bloque por los partidos de la oposicin y los
senadores designados. En esas condiciones, el Gobierno desisti de seguir
intentando avanzar en esa legislacin.

Este caso es ilustrativo de que en materias vinculadas a la autonoma de las
Fuerzas Armadas, o sea a su no dependencia del poder presidencial para
diversas decisiones, el veto poltico opositor y de los senadores designados se
sumaba a pronunciamientos pblicos de los jefes castrenses. Todo ello era
parte de la estrategia defensiva que procuraba mantener a salvo a los militares
de acciones encaminadas a avanzar en verdad y justicia en Derechos
Humanos.


102
Diario El Mercurio, 30 de agosto de 1995, pp. A1 y A11.
99
Esta misma discusin diez aos ms tarde habra carecido de sentido. Las
reformas constitucionales de 2005, al devolver al Presidente de la Repblica la
facultad de remover a los comandantes en jefe, resolvi automticamente el
problema planteado en 1995. El poder de feto militar, afirmado en los votos de
la oposicin en el Senado, se haba ido debilitando a medida que los partidos
de derecha y, en especial, Renovacin Nacional, tomaban distancia de la
"causa militar" y terminaron reconociendo que haban existido violaciones
sistemticas a los Derechos Humanos. A su vez, el nuevo entorno poltico
encamin al Ejrcito y dems ramas uniformadas, a asumir el tema del mismo
modo, reconociendo adems sin reservas las 'facultades de los tribunales de
justicia.

Ley del Bosque Nativo
103
(Categora 4)

El del Bosque Nativo es un caso nico de un Proyecto de Ley que ha estado
tramitndose en el Parlamento por quince aos (28 de abril de 1992 hasta la
fecha) sin resultados positivos y sin haber sido tampoco rechazado.

Cules son los temas fundamentales en debate y por qu no se ha producido
acuerdo suficiente en torno a ellos?

- La confrontacin esencial ha tenido lugar entre los movimientos
ecologistas y la industria del ramo. En sntesis, se plante desde el
primer da, por una parte la posicin inclaudicable de los ecologistas en
el sentido de que el bosque nativo no debe ser sustituido por otras
plantaciones forestales o por las mismas u otras especies nativas (que
son de muy lento crecimiento) bajo ninguna circunstancia, para
preservar la naturaleza, preservar tambin la biodiversidad y evitar la
desaparicin progresiva de este bosque por efecto de la explotacin
industrial. A este respecto expresaron su total rechazo a la exportacin
de astillas (chips) al J apn, actividad muy en auge en el periodo en que
se inici la tramitacin del proyecto. Los ecologistas, aceptando la
clasificacin de los bosques en tres categoras, a saber: de
preservacin, de proteccin y de produccin, adoptaron siempre
posiciones de mxima restriccin al manejo de bosques de proteccin y
procuraron reducir la categora "de produccin", sometiendo adems, el
manejo de stos (con prohibicin obvia de tala rasa) a controles y lmites
severos.

Por el contrario la industria va Corporacin de la Madera, Corma,
sostena que "Chile es un buen ejemplo ecolgico en el rea forestal"
(no slo del bosque nativo). "En tasas histricas y actuales se plantan
del orden de las cien mil hectreas al ao y no se utilizan ms de veinte
mil. Por lo tanto, el desarrollo sustentable en trminos fsicos est
asegurado pues cuando de un recurso se extrae lo que crece, no le pasa

103
Este caso est basado en las siguientes informaciones:
a) www.congreso.cl, Boletn 669-01,
b) Entrevista con los seores Fernando Raga y J uan Eduardo Correa, dirigentes de la
Corporacin de la Madera (Corroa).
c) Antecedentes proporcionados por el ingeniero forestal seor lvaro Urza.
100
nada. Si no se le extrae lo que crece, se envejece. Si se le extrae ms
de lo que crece se agota"
104
.

La industria se basaba en este razonamiento para abogar por un
"manejo responsable del bosque nativo" incluyendo un particular
estimulo al desarrollo de renovales (nuevas especies arbreas que
crecen junto a los rboles mayores y que con tcnicas modernas pueden
incorporarse plenamente a la masa boscosa en periodos menores que
los histricos).

A favor de la posicin de la industria se argument tambin que la
existencia del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas
(Snaspe), de dominio pblico, era una masa suficientemente grande por
s misma, para asegurar la preservacin del bosque y la biodiversidad.

La discusin estuvo cruzada por estudios contradictorios. El primero,
avalando la posicin ecologista, sostena que las hectreas de bosque
disminuan ao a ao, en tanto que el segundo afirmaba por el contrario
que no slo se mantena sino que se estaba incrementando la masa
total.

- La confrontacin sealada daba lugar a un segundo problema. La
prohibicin de intervenir el bosque nativo -decisin que se tom
administrativamente en el caso de la araucaria- significaba que ese
bosque, ubicado en un predio determinado, pasa a tener valor comercial
cero, reduciendo en la magnitud correspondiente el valor total del predio.
Por ello, la industria sostena que tal medida sera, en efecto, una
expropiacin, que obligaba al Estado a pagar al propietario la
indemnizacin correspondiente, lo que potencialmente comprometera
grandes sumas del erario nacional.

- En tercer lugar, con prohibicin de intervencin o con autorizacin muy
restrictiva de manejo, los propietarios no tendran incentivo alguno para
cuidar dicho bosque con el consiguiente efecto degenerativo, por lo cual
exigan el pago de un subsidio para incentivar el adecuado cuidado del
bosque. Concepto y monto del subsidio dieron origen a nuevas
discrepancias.

- Los aspectos recin sealados involucraban al actor Estado, en
particular al Ministerio de Hacienda, reacio a comprometer recursos
fiscales con ese propsito, dado que siempre debe enfrentar un conjunto
complejo de prioridades sociales de gran urgencia. De ah la indecisin
frente al tema de la autoridad gubernativa, vacilante ante las presiones
contradictorias y argumentos expuestos, por lo que en ningn momento
fue un rbitro eficaz capaz de decidirse por una orientacin, que pudiera
haber desempeado un rol activo en la bsqueda de un acuerdo
razonable.


104
El Mercurio, 5 de octubre de 1995. Columna: "Buscan acuerdos polticos para el bosque
nativo".
101
- La industria se senta particularmente afectada por la prohibicin de talar
bosque nativo y sustituir el suelo en reas de especial aptitud agrcola,
como laderas apropiadas para el cultivo de la palta y plantacin de
viedos.

- Una discusin recurrente se produjo en torno a la definicin de bosque,
por cuanto el inters de los ecologistas era ampliarla al mximo para que
quedaran protegidos incluso extensiones muy pequeas o mesas
arbreas que se acercaban ms a la categora de matorrales que de
bosque.

En definitiva chocaron permanentemente una visin conservacionista de la
naturaleza con un enfoque desarrollista. A la primera adheran los ecologistas y
una parte de la clase poltica. La industria, los economistas y otra parte de la
clase poltica se ubicaban en la perspectiva desarro1lista. Los parlamentarios
no se dividieron en esta materia en razn de partido y ubicacin poltica,
caracterizndose el debate por la transversalidad poltica de una y otra
posicin, con una tendencia ms conservacionista en la Concertacin y una
postura ms desarro1lista de la oposicin y de la tecnocracia de Gobierno. Los
ingenieros forestales tuvieron respecto del tema una divisin de opiniones que
neutraliz tambin a la profesin como grupo de presin o de opinin
autorizada en favor de alguna opcin.

A los temas anteriores se sum, a poco andar, un problema diferente, cual fue
la reivindicacin institucional y funcionaria de los ingenieros forestales y dems
funcionarios de la Corporacin Nacional Forestal (Conaf) la entidad pblica
ms importante del rea. La Conaf, por razones histricas, presentaba una
curiosa dualidad. En efecto, es una institucin pblica, reconocida como tal y
con las atribuciones pertinentes, pero al mismo tiempo se haba constituido
como una persona jurdica de derecho privado. Esto significaba que sus
funcionarios se regan por el Cdigo del Trabajo. No gozaban, por tanto, de los
privilegios de inamovilidad y otros que caracterizan a los empleados pblicos.
Como por otra parte, Conaf era financiado por el fisco, no contaban tampoco
con niveles de remuneracin atrayentes, ms cercanos a los del sector privado.
De ah que Conaf, con fuerte respaldo de diversos parlamentarios, insisti en
pasar a ser una entidad pblica con remuneraciones adecuadas (o de lo
contrario plenamente privada), tema que complic an ms el debate
parlamentario y que tampoco ha sido resuelto hasta hoy.

En esas condiciones no es extrao que, en realidad haya habido tres
proyectos, uno por cada gobierno de la Concertacin y que durante el ao 2007
est en discusin parlamentaria una cuarta versin que podra tener ms
posibilidades de xito.

El proyecto original fue presentado en 1992 por la administracin Aylwin que
alcanz a obtener la aprobacin de la Cmara de Diputados para el primer
proyecto pero que se estanc a partir de marzo de 1994 en la Comisin de
Agricultura del Senado.

102
En esas condiciones el gobierno de Frei envi una indicacin sustitutiva al
proyecto original, vale decir, un segundo proyecto con diversas innovaciones
respecto del anterior. Esta propuesta no logr salir de las comisiones del
Senado el que lo haba traspasado a la de "Medio Ambiente y Bienes
Nacionales".

Ante esta situacin el gobierno de Lagos envi un nuevo conjunto de
indicaciones, resolviendo el Senado traspasarlo a las comisiones unidas de
Agricultura y de Medio Ambiente y Bienes Nacionales. Un informe de stas a la
sala con el objeto de lograr la aprobacin general del proyecto en enero de
2004, logr esa aprobacin. A partir de ah se abrieron sucesivos plazos para la
presentacin de indicaciones, se intent darle suma urgencia, pero nunca logr
traspasar la barrera del trmite de comisin, lo que dio origen a la cuarta
versin del proyecto, presentado por el Gobierno en la forma de una indicacin
sustitutiva.

Existe una multiplicidad de otros aspectos que suscitaron fuerte debate y
divergencia, no mencionados aqu para limitar el anlisis a lo ms esencial.

En sntesis, con posiciones fuertemente opuestas de los actores sociales clave
(industria y ecologistas), y la neutralizacin por diversos criterios internos de
rbitros posibles (Estado e ingenieros forestales) y la divisin transversal de la
clase poltica, nunca hubo un actor en condiciones de conducir y orientar el
proceso de discusin. A todo esto, con el correr del tiempo, los actores
involucrados perdieron inters en el tema y optaron -por omisin- por mantener
el statu quo, en espera de una oportunidad futura. De ah que el proyecto siga
pendiente en el Senado no habindose pedido su archivo. La no solucin, por
lo dems, lo se percibe como algo grave por ninguno de los actores. El bosque
nativo representa un bajo porcentaje de la produccin forestal, las plantaciones
de rboles exticos continan en expansin, el bosque nativo no est
desapareciendo y ni siquiera est desmejorado en volumen ni diversidad,
contrariamente a lo aseverado en los primeros informes de denuncia. Por
ltimo, existe una gran extensin de bosque nativo de dominio pblico, el
Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas que adems contribuye a
mantener la biodiversidad. La intervencin en la Araucaria, la ms tradicional y
estimada especie nativa est prohibida. Por ltimo, el mercado japons por
astillas (chips) se ha prcticamente extinguido, sustituido por la demanda
nipona por eucalipto.

El Defensor del Ciudadano
105
(Ombudsman) (Reforma Constitucional)
(Categora 7)

El caso de este proyecto es singular. La idea del Ombudsman tuvo partidarios y
detractores desde la constitucin de la Concertacin. Por el mayor peso de los
escpticos no fue incluida el programa de gobierno de Aylwin ni propiciada con
fuerza ms all de algunos crculos acadmicos. Por fin, probablemente en el
momento de mxima influencia de su principal propulsor, un poltico del Partido

105
www.congreso.cl, Boletn 2.605-07.
103
Radical, el gobierno de Lagos termin por presentar la iniciativa pertinente al
Senado el 18 de octubre de 2000.

En el mensaje respectivo se sealaba que "entre las garantas institucionales
de los derechos fundamentales y libertades pblicas, sobresale por su
importancia y auge actual, la institucin del Defensor del Pueblo. Esta figura
encuentra su origen en el denominado Ombudsman que recogi por primera
vez la Constitucin sueca de 1809". En uno de los prrafos del mensaje del
Ejecutivo al Congreso se seala que la "valoracin de esta institucin por parte
de la doctrina no es idntica. As, frente a los que la ven como la panacea
moderna de las garantas de las libertades pblicas, otros se han mostrado
muy escpticos sobre su conveniencia o funcionalidad".

Que un mensaje de Gobierno que inicia un proyecto de ley, incluya frases de
duda como las recin citadas es de por s llamativo. En todo caso, el proyecto
propona aadir artculos nuevos a la Constitucin, de los que cabe citar que
"un organismo autnomo, con personalidad jurdica de derecho pblico y
patrimonio propio con el nombre de Defensora del Ciudadano, velar por la
defensa y promocin de los derechos e intereses de las personas ante actos u
omisiones de los rganos de la administracin del Estado, en lo relativo a la
satisfaccin de las necesidades pblicas" [...] "El Defensor del Ciudadano ser
nombrado por el Presidente de la Repblica con acuerdo de la Cmara de
Diputados, adoptado por la mayora de los miembros en ejercicio".

Los reparos a esta iniciativa surgieron desde crculos acadmicos variados que
compartan la visin negativa antes citada respecto de ella. De ah que en la
Concertacin tuviese desde el comienzo un apoyo poltico muy dbil. En
especial se sealaba que el Ombudsman haba sido un fracaso en diversos
pases europeos y latinoamericanos y que no encajaba en la institucionalidad
chilena vigente, vindolo ms bien como fuente de duplicaciones
administrativas.

Desde las filas de la oposicin no haba razn alguna para apoyar el proyecto,
tanto por las razones antes indicadas como por el hecho de que por su forma
de nombramiento era seguro que se tratara de una persona afn a la
Concertacin dado que el Presidente lo nombrara con acuerdo de la Cmara
donde el Gobierno estuvo siempre en mayora. Para los opositores la nueva
figura ms bien obstaculizara las labores ms independientes de la Contralora
General de la Repblica o del Tribunal Constitucional.

No es de extraar entonces que el proyecto despus de su ingreso fuera
remitido a la Comisin de Constitucin, Legislacin y J usticia en la que
permaneci hasta fines de 2003, fecha en que el Presidente de la Repblica
pidi su archivo.

Lo ms curioso es que en la agenda del acuerdo poltico de fines de enero de
2003 se incluy como parte del consenso el proyecto del Ombudsman
integrando la agenda de transparencia, pese a lo cual ningn sector mostr
inters en activarla.

104
Reforma Constitucional sobre plebiscitos nacionales
106
(Categora 7)

La constitucin vigente a la fecha de presentacin de este proyecto de Reforma
(15 de junio de 1999) estableca respecto de plebiscitos nacionales lo siguiente:

Que procede slo en el caso en que la Constitucin expresamente lo ha
previsto (Art. 15, inciso 2).

Slo procede en caso de que las cmaras del Congreso rechacen total o
parcialmente las observaciones a un proyecto de reforma aprobado por
ellas e insisten en el texto que aprobaron. En este caso se devolver al
Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para
su promulgacin, salvo que ste consulte a la ciudadana para que se
pronuncie mediante un plebiscito respecto de las cuestiones en
desacuerdo. La ciudadana, en tal caso, deber elegir entre los dos
textos en conflicto, votndose en el plebiscito, por separado, cada
asunto objeto de la discordia (Art. 119).

La Constitucin de 1980 es pues sumamente restrictiva en materia de
plebiscitos nacionales, limitndolo a ser una herramienta ms del Presidente de
la Repblica para no tener que promulgar un texto constitucional aprobado por
el Congreso si rechaza los trminos del mismo.

El tema de los plebiscitos es objeto de un interesante debate politolgico en
relacin con la utilizacin de mecanismos de democracia directa en el contexto
de una institucionalidad concebida como la de una democracia representativa,
tema que hemos analizado anteriormente.

El proyecto en comento, sin embargo, no tiene relacin con ese debate como
se desprende del anlisis de su texto. En efecto, propone agregar lo siguiente a
la Constitucin: "En caso de que un proyecto de reforma constitucional de su
iniciativa, fuese tambin rechazado por la cmara revisora, por no obtener el
qurum de aprobacin sealado en el inciso anterior (60% 2/3 segn en
caso), el Presidente de la Repblica podr convocar a plebiscito en los
trminos del artculo 119, siempre que el proyecto hubiese sido votado
favorablemente por la mayora de los miembros en ejercicio de dicha cmara
revisora".

El objetivo de este proyecto era -en primer lugar- abrir la posibilidad de aprobar
las reformas constitucionales pendientes desde 1989. La disposicin propuesta
reduca a mayora de miembros en ejercicio el qurum de aprobacin requerido
en el Senado, o la cmara en su caso, en vez de los altos qurum recin
mencionados (60% 2/3). La iniciativa fue activada mediante disposicin de
suma urgencia a un mes de las elecciones presidenciales de ese ao con el
claro propsito de colocar a la oposicin de derecha en la posicin incmoda
de que su rechazo poda significarle un cierto costo electoral.


106
www.congreso.cl, Boletn 2.350-07.
105
La comisin de Constitucin, Legislacin y J usticia de la Cmara aprob el
proyecto con slo los votos de los diputados de la Concertacin, quedando
claro que para la oposicin renunciar a los altos qurum establecidos era un
precio que no estaba dispuesta a pagar. Esta postura se vio facilitada por el
hecho de que la ciudadana no mostr nunca mayor inters o compromiso con
el tema.

Los partidarios del proyecto expresaron derechamente que "ha habido tres
intentos de reforma constitucional que han sido rechazados por el Senado. Al
estar bloqueada la reforma poltica, no hay otra salida que facultar al
Presidente de la Repblica para llamar a plebiscito, que puede ser una
herramienta eficaz para perfeccionar la democracia. El tema es netamente
poltico; no es de teora democrtica ni de teora constitucional. Chile est ante
una transicin bloqueada que resta legitimidad a la Constitucin y al sistema
poltico. Existe un sector poltico que no asigna importancia a esta materia por
considerar que no le interesa a la gente. Por ello, ahora, aprovechando un
periodo electoral y por razones polticas, se quiere que asuman las
responsabilidades sobre el empantanamiento y bloqueo de la transicin que
perjudica a todos. Hay reformas constitucionales que es necesario hacer y que
ha sido imposible aprobar, debido a la institucin de los senadores
designados"
107
.

Los diputados de oposicin, en cambio, basaron su rechazo en el exiguo plazo
de debate permitido al proyecto que impeda analizarlo con detencin,
denunciaron la iniciativa como una maniobra electoral, sostuvieron que el
proyecto era malo porque le otorga poderes excesivos al Presidente de la
Repblica y lo consideraron antidemocrtico y totalitario por concentrar el poder
presidencial y porque entrega materias delicadas a la resolucin de mayoras
circunstanciales.
108


En esas condiciones el proyecto fue rechazado en sesin del 16 de noviembre
por no reunir el qurum de 2/3 requerido.

Este es un caso extremo en que dos posiciones encontradas no tienen
acomodo posible y fracasando el intento de presin (o "veto ciudadano") del
Ejecutivo, la oposicin hizo valer su poder de veto para poner trmino a la
iniciativa.

Por ltimo, es interesante, consignar el-contraste entre el destino de este
proyecto y uno paralelo de reforma laboral (analizado precedentemente en el
N 7 de las polticas exitosas) que tambin fue rechazado por votacin
empatada en el Senado en esos mismos das pero en que la enorme
movilizacin lograda por el Ejecutivo y la CUT produjo un "veto ciudadano" que
le provoc un dao significativo al entonces candidato presidencial de la
oposicin, J oaqun Lavn, que perdi por escaso margen ante Ricardo Lagos.



107
Acta de la Sesin de 16 de noviembre de 1999 de la Comisin de Constitucin, Legislacin
y J usticia de la Cmara de Diputados.
108
Ibid.
106
Reforma Constitucional relativa a los Pueblos Indgenas
109
(Categora 7)

El reconocimiento constitucional expreso de los pueblos indgenas u originarios
ha sido una aspiracin permanente de la Concertacin desde antes de su
llegada al Gobierno. Para las organizaciones mapuches y para los
representantes de las dems etnias involucradas, el tema principal ha sido que
el nuevo texto constitucional se refiera a ellos como "pueblos" indgenas. Esta
mocin ha sido reiteradamente planteada por los dirigentes de las
organizaciones como un reconocimiento cabal de su identidad y de la calidad
originaria de estos pueblos que despus fueron conquistados por el hombre
blanco. Han sido muy especficos en sealar que esa calificacin no significa
que no sean chilenos ni implica una aspiracin a constituir una Nacin
separada, aunque su demanda incluye un grado apreciable de autonoma. En
ese entendido, su demanda ha contado con el apoyo en bloque de la
Concertacin.

Por el contrario, los partidos de derecha y los militares (en los primeros aos de
gobierno democrtico) han considerado que la referencia a "pueblos" implica
una ruptura del pas unitario que es Chile, porque sostienen que no hay ms
que un pueblo que es el chileno, al que pertenecen por igual los habitantes
originarios del pas y los europeos que llegaron con posterioridad. Por
consiguiente, la aceptacin del calificativo de "pueblos" indgenas u originarios
constituye un elemento potencial de disgregacin del pas y la base para
demandas autonomistas o separatistas por parte de las organizaciones
indgenas.

El proyecto de 1991 se debati en la cmara hasta su aprobacin en general
(es decir, sin texto definitivo, slo la idea de legislar) a mediados de 1992.
Luego el proyecto qued sin movimiento hasta 1999, ao en que se reactiv su
tramitacin con la discusin en particular artculo por artculo en la cmara. En
los aos intermedios el tema haba sido incluido en los sucesivos proyectos de
reforma constitucional sealados en la primera parte de este documento,
siendo rechazado dentro del paquete general al menos en dos oportunidades,
1993 y 1995.

Desde fines de 1999 la discusin particular del proyecto primitivo se radic en
la Comisin de Derechos Humanos de la Cmara, siendo enviado a sala y
rechazado por falta de qurum en octubre del ao 2000.

Cabe hacer notar que no se produjo acuerdo ni siquiera en el conjunto de
reformas constitucionales aprobadas el ao 2005 pese a la insistencia del
Ejecutivo y de la Concertacin en la materia, quedando as consignado un
desacuerdo no superado.

Este es otro caso en que la oposicin hizo valer su poder de veto, sin que la
afectara la presin ejercida por las organizaciones mapuches. Cabe sealar
que dicha presin no comprometi al grueso de los mapuches (ciertamente no
ha movilizado a los que viven en la capital) ni a otros sectores sociales, de

109
www.congreso.cl
107
modo que no pudo constituirse en un poder de veto ciudadano suficientemente
fuerte para doblegar a la oposicin en el Parlamento.

Bonos de Descontaminacin
110
(Categora 4c)

La Ley de Bases del Medio Ambiente ya comentada haba establecido las
normas generales de la legislacin ambiental. En su artculo 48, la citada ley
seala que "una ley establecer la naturaleza y las formas de asignacin,
divisin, transferencia, duracin y dems caractersticas de los permisos de
emisin transables".

De este modo, se previ la posibilidad de introducir en la institucionalidad
ambiental mecanismos de mercado complementndose las normas de calidad,
niveles de contaminacin y dems instrumentos de acuerdo y control
contemplados en la legislacin general.

Con ocasin del acuerdo poltico Lagos-Longueira (de 2003) antes comentado
(en la poltica exitosa N 11) se incluy en la agenda del Acuerdo, en la casilla
"agenda pro Crecimiento", el tema "Bonos de Descontaminacin", materia que
interesaba al mundo empresarial y en la que la Conama vena trabajando
desde hace algn tiempo.

Como resultado de lo anterior, el 18 de julio de 2003 se ingres a la Cmara de
Diputados el proyecto pertinente.

En breve sntesis, de acuerdo al mensaje respectivo y al texto del proyecto, la
justificacin y contenido del mismo se puede resumir en los puntos siguientes:

Se procuraba como parte de "la agenda ambiental del pas encontrar
mecanismos adecuados para compatibilizar el crecimiento econmico
con el cuidado del medio ambiente, como elementos esenciales, junto a
la equidad social y el crecimiento econmico. Con la conviccin de que
ninguno de los logros sealados o los desafos impuestos son posibles
sin un crecimiento econmico sustentable, es que resulta estratgica la
provisin de instrumentos de gestin ambiental plenamente compatibles
con esa premisa. En ese enfoque se enmarca el presente proyecto de
bonos de descontaminacin equivalente a los permisos de emisin
transables sealados en la ley de Bases del Medio Ambiente de 1994"
(texto del mensaje del Ejecutivo al Congreso, p.2).

Para hacer frente a los desafos ambientales, al cabo de una dcada de
experiencia y avance, "resulta imperioso disponer de mecanismos de
tipo econmico por lo que los bonos de descontaminacin que se
proponen vienen a constituirse como un nuevo instrumento coadyuvante
al control de la contaminacin" (Ibid, p.3).


110
www.congreso.cl, Boletn 3.290-12.
108
El sistema de Bonos de Descontaminacin no da derecho a contaminar,
es decir, a sobrepasar los lmites mximos establecidos por la autoridad
en las normas de calidad ambiental.

El sistema de bonos no pretende reemplazar el enfoque de comando y
control tradicionalmente imperante en esta materia, sino a
complementarlo (Ibid, p.3).

El sistema que se propone es eficaz y eficiente ya que permite reducir
las emisiones de manera menos onerosa, para ello se establece que las
metas de reduccin de emisiones sean factibles de cumplir no slo a
travs de modificaciones estructurales o de funcionamiento en la misma
fuente de emisin, sino que tambin a travs de la materializacin
alternativa de reduccin de contaminacin en otras fuentes por debajo
del mximo autorizado, de modo que esa reduccin tuviera carcter
compensatorio permitiendo la menor contaminacin global deseada a un
costo ms bajo.

En un sistema de regulacin basado en normas cuantitativas rgidas,
siempre se producirn emisiones adicionales que implicarn potenciales
incumplimientos de las normas de calidad. Sin embargo, un esquema de
prohibicin de ingreso o de no expansin de actividades existente para
velar por el cumplimiento de las normas de calidad ambiental, se torna
incompatible con el crecimiento econmico.

Para contribuir a resolver este tipo de problemas, el proyecto propone un
mtodo costo-efectivo y directo para abordar los fenmenos de
contaminacin. La autoridad podr asignar cupos de emisin a las
distintas fuentes existentes en una determinada zona y definir metas de
reduccin de emisiones. Las fuentes participantes del sistema debern
someterse a la reduccin de emisin restablecida o comprar bonos
generados por reducciones en otras fuentes.

Es decir, si una fuente emite por debajo del cupo otorgado, podr
generar un Bono de Descontaminacin que podr ser vendido a otra
fuente que tenga mayores costos para reducir sus emisiones.

La operatoria del sistema quedara encargada a Conama, con un rol
coordinador y de gestin del mismo.

En su articulo 19 el proyecto dispona que "el Bono de
Descontaminacin se generar por la inscripcin en el Registro de
Bonos de Descontaminacin del respectivo cupo de emisin. Este
responde a que en el Art. 17 se estableca que las fuentes participantes
slo podan emitir los contaminantes materia de un sistema si cuentan
con un cupo de emisin vlido, suficiente y vigente. A su vez, para
utilizar Un bono (comprado) como cupo de emisin (elevando en la
cantidad correspondiente la emisin permitida), deber inscribirse
previamente en el Registro de Cupos de Emisin.

109
Las transacciones de Bonos de Descontaminacin podrn efectuarse
bajo la modalidad de venta directa, remate, subasta interna u otra (Art.
29).

La Comisin de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de
la Cmara de Diputados inici la tramitacin del proyecto en su sesin de 6 de
agosto de 2003
111
, continundola en las sesiones siguientes.

Las opiniones iniciales vertidas por los parlamentarios fueron, ciertamente,
favorables al proyecto, que se entenda inscrito en el marco del acuerdo poltico
antes comentado, adems de tratarse de una propuesta que les resultaba
atrayente por lo novedosa, siendo ms explcitos los diputados de derecha
quienes celebraron la introduccin de mecanismos de mercado en la gestin
Medio Ambiental.

Los representantes de la Sociedad de Fomento Fabril, Sofofa, y de otras
organizaciones empresariales reaccionaron de igual modo a este proyecto. La
Sofofa consign que "las normas de emisin en cuanto establezcan un lmite
individual a las fuentes emisoras no garantizan por si solas el cumplimiento de
la norma de calidad. Se requiere, adems, establecer un limite a las emisiones
globales [...] cosa que no se ha hecho en nuestro actual modelo de gestin
ambiental [...] por consiguiente sabemos con certeza que en algn momento se
va a saturar el ambiente local, oportunidad en que la autoridad deber dictar un
Plan de Descontaminacin para restringir el ingreso de emisin nueva y para
obligar a reducir las emisiones actuales [...] los limites mximos permitidos al
ser uniformes resultarn holgados para unos y restrictivos para otros".
Seguidamente expres que "la virtud fundamental del sistema de bonos radica
en que no se limita el desarrollo de nuevas actividades en la respectiva
localidad, sino que slo se limitan las emisiones [...] un sistema de bonos
ordena y fija un lmite a lo que hoy opera de manera desordenada e ilimitada
(no hay limite global de emisin).

Agregan su opinin favorable el Instituto de Libertad y Desarrollo (pro-UDI) y
personeros universitarios de facultades de ingeniera.

Sin embargo, en sesin de 13 de agosto, la directora ejecutiva del programa
Chile Sustentable, seora Sara Larran, una de las ecologistas ms connotadas
del pas, manifest su total rechazo a la iniciativa.

En su opinin se estaba generando un nuevo bien que seria el bono,
formalizndose as en propiedad los cupos para contaminar. De esa manera se
configurara un derecho de propiedad sobre el are, autorizndose a su
propietario para contaminarlo. Aadi que el sistema de bonos era
discriminatorio respecto de las personas que no generen contaminacin, ya
que los bonos se asignaban slo a una minora, que era la que contaminaba,
es decir, un premio al sector equivocado de la poblacin. Sostuvo, asimismo,
que este sistema contradeca el principio de quien contamina paga, ya que

111
Las opiniones consignadas en los prrafos siguientes corresponden a actores de la
Comisin de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente o a documentos de
opinin entregados a esa misma Comisin.
110
quien contaminaba reciba un bien que podr transar en el mercado,
obteniendo un lucro de ello. Manifest que "prefera identificar el proyecto como
de concesin de derechos para contaminar para terminar diciendo que el
proyecto legitimaba un perjuicio como negocio".

En la misma lnea el representante de otra organizacin ecologista, llamada
"Fiscala del Medio Ambiente", sostuvo que "existan ciertos bienes que
estaban fuera del comercio humano, no siendo posible establecer derechos
sobre ellos y que nuestro pas no poda dictar una norma que facultase para
disponer de un bien (el are) que era comn a todas las personas".

Independientemente de si los argumentos ambientalistas eran o no vlidos
tcnicamente, sus dichos crearon imgenes poderosas que impactaron a la
opinin pblica. Su transmisin por los medios de comunicacin hicieron variar
gradualmente la posicin de los diputados frente al proyecto, especialmente a
los de la Concertacin.

En sesin de 5 de noviembre la comisin aprob por unanimidad la idea de
legislar, pero el proyecto no avanz ms. Pese a iniciarse formalmente la
discusin en particular (vale decir, artculo por artculo) de un proyecto
aprobado en general, en los hechos en las sesiones siguientes continu el
debate general, con invitacin y exposicin por parte de personas diversas y
plantendose criticas especficas al contenido del proyecto de muy variada
ndole como, por ejemplo, exceso de atribuciones y falta de capacidad
operativa de Conama (desde la derecha), falta de experiencias internacionales
exitosas (lo que era cierto porque slo se pudo hacer referencia al caso de
California), indefiniciones varias en materias importantes que acusaban vacos
peligrosos del proyecto, la conveniencia de que antes de una innovacin de
esta magnitud deba modificarse la Ley del Medio Ambiente a la luz de las
experiencias recogidas desde su promulgacin (casi diez aos). En vista de
toda esta batera de discrepancias la comisin acord por unanimidad extender
el plazo para recibir indicaciones hasta enero de 2004. En la prctica se puso
as fin al avance del proyecto que no se ha movido desde entonces, celebrando
la comisin su ltima sesin sobre la materia, con nuevos invitados, el 10 de
noviembre de 2003. Una sesin aislada celebrada el 2005 no pudo tampoco
superar el impasse producido.

El del Bono de Descontaminacin es un caso que, sin perjuicio de las
debilidades u omisiones que pudo haber tenido el proyecto, muestra el
poder de veto de un actor social -en este caso los ecologistas- en un
tema en que posee una legitimidad poltico-social reconocida por los
actores institucionales del sistema poltico.

En suma, los ambientalistas supieron tocar las fibras de sectores de la
Concertacin reticentes al uso de mecanismos de mercado en reas que han
sido tradicionalmente regidas por la regulacin estatal, comando y control en la
jerga del proyecto fracasado.



111
Creacin del Consejo Superior de Empresas Pblicas y Gobierno
Corporativo de Empresas Pblicas y Privadas.
112
(Categora 2)

Se trata ste de un proyecto modernizador que, por una parte, en lo que
respecta al sector privado, procura proteger de mejor manera a los accionistas
minoritarios de las sociedades annimas mediante normas destinadas a llevar
a nuestro pas al nivel ms alto de los estndares internacionales en materia de
gobierno societario. En lo referente a las empresas estatales se procura
acercar sus normas de funcionamiento lo ms posible a las que rigen a las
sociedades privadas.

El debate en segundo trmite constitucional en la Comisin de Hacienda de
Senado fue un muy interesante ejercicio de creatividad y anlisis en
profundidad de diversas disposiciones del proyecto de modo polticamente
transversal, en el que se combinaron como objetivo compartido lo ms arriba
sealado, con la firme defensa poltica de los parlamentarios de oposicin de
sus propios intereses, temores y convicciones y la disposicin del ministro de
Hacienda y de los parlamentarios de Gobierno a tratar de acomodar en la
medida de lo posible los planteamientos opositores.

En la temtica referente a las sociedades privadas no fue difcil llegar a
acuerdo porque se concordaba en la necesidad de una mejor proteccin de los
accionistas minoritarios. Para ese fin se estableci la norma de que en los
directorios de sociedades annimas abiertas que superaran determinado
patrimonio deba haber al menos dos directores independientes (de los
controladores), aumentndose el nmero mnimo de directores de siete hasta
un mximo de once. Dado que este nmero fue considerado excesivo por los
personeros de sector privado que dieron su opinin, se convino una frmula
ms armnica En esa lnea se "empoderaba" ms a los directores minoritarios,
se exiga una mayora de 2/3 de la junta de accionistas para vender activos
esenciales, se regularon los conflictos de inters -en especial las operaciones
con partes relacionadas de los controladores- se perfeccionaba la legislacin
existente en materia de auditores externos y se procur evitar y sancionar el
uso de informacin privilegiada. Todo ello mediante una frmula que permiti a
las sociedades annimas evitar un aumento tan grande en el nmero de
directores.

El debate ms interesante se dio en relacin con las empresas pblicas. El
Gobierno propuso la creacin de un Consejo Superior de Empresas Pblicas
bajo cuya tuicin funcionaran las empresas individuales. Se entendi que si el
Consejo Superior era el representante del dueo, vale decir del Estado, le
corresponda desempear un papel equivalente al de la J unta de Accionistas
en el sector privado, de modo que deba designar a los directorios de las
diversas empresas, correspondiendo a su vez a estos directorios, designar a
los ms altos ejecutivos de las mismas. Esta propuesta contrastaba con la
normativa vigente que era dispersa en materia de composicin de directorios y
de acuerdo a la cual muchos de sus mximos ejecutivos eran designados por
el Presidente de la Repblica. Adems en los directorios de Codelco, la gran

112
www.congreso.cl, Boletn 3.949-05 y comentarios del autor.
112
empresa minera pblica y Enami, con funciones de promocin y apoyo a la
pequea y mediana minera, eran miembros del directorio los ministros de
Hacienda y Minera, norma que el Ejecutivo no propuso modificar. La comisin
en esta materia concord en que todas las empresas pblicas deban quedar
supeditadas al Consejo Superior, que los ministros no deban ser miembros del
Directorio en caso alguno y que en ese Consejo Superior, deba haber una
representacin suficiente de los "accionistas minoritarios", representados
lgicamente por la oposicin poltica, dado que el Estado, vale decir el
Gobierno, era el controlador. Para que esas personas fueran designadas con
intervencin de los dos bloques polticos, se propuso, finalmente, como frmula
de acuerdo que las designara el Presidente a propuesta del Senado. Se
convino en que esos miembros independientes serian cuatro, dos afines a la
Concertacin y dos a la oposicin, de los que slo los de la oposicin tendran
el carcter de representantes de la minora. Esta frmula, aceptada finalmente
por el Ejecutivo, fue planteada por los miembros de la comisin al resto de los
senadores de sus respectivas bancadas, obtenindose as un respaldo
unnime al respecto.

Sin embargo, a un paso de estar el proyecto en condiciones de ser votado
definitivamente en la comisin y ser enviado a la sala para su aprobacin, se
comenz a gestar oposicin a incluir a Codelco en la ley ya eliminar, al menos,
al ministro de Minera de los directorios de Codelco y Enami. La creciente
reticencia de las regiones mineras traspasada transversalmente a los
senadores respectivos y, especialmente la oposicin de la direccin de Codelco
horadaron progresivamente el acuerdo alcanzado. Codelco afirmaba que por
sus dimensiones y proyeccin internacional no deba quedar bajo la tutela del
Consejo Superior. El tema de fondo era que Codelco aspiraba a decidir qu
parte de sus utilidades se destinara a financiar su programa de inversiones y
qu proporcin entregara como dividendo al fisco, adems de fijar libremente
las remuneraciones de sus ejecutivos. El Ministerio de Hacienda se opona
absolutamente a esta pretendida independencia fiscal de Codelco, dado el
porcentaje del total de los ingresos fiscales 9ue representaban esas utilidades,
criterio compartido por toda la comisin. A Codelco tampoco le pareca bien
que su mximo ejecutivo dejara de ser nombrado por el Presidente de la
Repblica y que la poltica general de la empresa, incluida la de inversiones,
pudiera determinarla el Consejo Superior o un directorio de la empresa
nombrado por aquel.

El lobby de las regiones mineras interesadas en la independencia de la
empresa de los dictados de Hacienda y en asegurar una mayor inversin de
Codelco en ellas, produjo una gradual adhesin de las bancadas respectivas a
sus posiciones, efecto que en particular logr producir y extender la direccin
de Codelco (este libro no pretende tomar partido en esa discusin sino relatar y
analizar los hechos acontecidos).

Llevado el proyecto a la sala del Senado, fue rechazada la idea de legislar a
comienzos de marzo de 2006, en los ltimos das del Gobierno de Lagos, al
faltarle un voto para reunir la mayora calificada necesaria. De acuerdo a la
normativa constitucional, ese rechazo significa que el Gobierno no puede
insistir en el tema, antes de un ao.
113
Lo interesante en este caso es que un acuerdo poltico transversal que contaba
con el apoyo oficial del Ejecutivo pudo ser deshecho por la accin de la ms
poderosa de las empresas pblicas chilenas y la reaccin solidaria de las
regiones mineras.

He aqu un caso particular de un poder de veto radicado, respecto de un tema
especfico, en la presin sumada de una empresa pblica y de las tres regiones
mineras del pas.

Ley Marco de Universidades Estatales
113
(Categora 4a)

En las universidades estatales hicieron crisis dos problemas concretos que
resultaba indispensable atender por va legislativa. En primer lugar todas ellas
se regan por estatutos dictados durante el Gobierno militar que se avenan mal
con el nuevo entorno democrtico del pas. En segundo trmino, la aparicin de
las universidades privadas en la dcada del ochenta, la poltica de
financiamiento universitario seguida por los gobiernos de la Concertacin que
les exigi producir ingresos propios para cubrir un porcentaje creciente de su
presupuesto y el aumento espectacular del nmero de postulantes egresados
de la enseanza media gener una intensa competencia y las forz a buscar
financiamiento propio. Sin embargo, obstaculizaba gravemente su desempeo
su dependencia del control ejercido por la Contralora General de la Repblica
que les aplicaba restricciones similares a las que se imponan a los servicios
fiscales, incluido el control ex-ante de contratos y gastos (trmite de Toma de
Razn).

Ante esta situacin, el Ejecutivo present al Senado en julio de 1997 el
proyecto de ley en comento que pretenda resolver estos dos problemas: vale
decir flexibilizar la funcin contralora y autorizar a las universidades estatales a
dictar sus estatutos, fijndoles al respecto un marco de condiciones que deban
cumplir en materia de estructura y gobierno de la universidad, participacin de
los estamentos estudiantil y funcionario y rgimen de personal. Finalmente, se
facultaba al Presidente de la Repblica para dictar los nuevos estatutos a
propuesta de cada universidad, mediante decretos con fuerza de ley.

Los dos objetivos que dieron origen al proyecto fueron positivamente acogidos
por los miembros de la Comisin de Educacin del Senado. Sin embargo, pese
a aprobarse en esa comisin por unanimidad la idea de legislar, el proyecto
naufrag en el curso de la discusin en particular, porque otros artculos dieron
lugar a posiciones divergentes de los actores universitarios invitados y entre los
propios parlamentarios, as como demandas de distinta naturaleza. En efecto,
el proyecto al autodefinirse como "ley marco" propuso definiciones de
universidad pblica y de su misin, hizo referencia al financiamiento
universitario y fij un marco comn para el gobierno universitario al que deban
ajustarse los estatutos individuales que se dictaran. Se desencaden en torno a
estas y otras materias un debate extremadamente complejo en que se
expresaron convicciones doctrinarias y polticas contradictorias, as como

113
www.congreso.cl, Boletn 2.054-04 y archivo del Senado (actas de Comisin de Educacin).
114
demandas de rectores, estudiantes, acadmicos, funcionarios universitarios y
diversas ONG.

Procuraremos, a continuacin, enunciar sucintamente algunas de las materias
objeto de controversia

La visin de la preeminencia de las universidades estatales en general y
de la Universidad de Chile en particular, sostenida por parlamentarios de
la Concertacin en oposicin al concepto de igual estatus entre
universidades estatales y privadas defendido por los senadores de
derecha. En este punto aflor la hostilidad y menosprecio de algunos
conspicuos senadores por las universidades privadas,
fundamentalmente docentes a esa fecha, que nacieron en la poca del
gobierno militar. Desde esa perspectiva se adjudicaba a las
universidades estatales una responsabilidad mayor (hacer investigacin
y comunicarse con la comunidad exterior). Adems, se cuestion el
oculto fin de lucro de muchas de las universidades privadas
(tericamente se trataba legalmente de entidades sin fines de lucro) todo
lo cual enturbi el debate y lo cambi de eje.

La exigencia de quienes participaban de este pensamiento de que el
Estado deba asegurar un financiamiento suficiente a las universidades
estatales, demanda entusiastamente compartida por los rectores de
esas universidades, el personal de las mismas y las organizaciones
estudiantiles. Este planteamiento resultaba inaceptable para un
Gobierno comprometido con una gestin fiscal responsable.

La demanda estudiantil por un aumento muy sustancial del Fondo
Solidario para Ayuda Estudiantil, posicin respaldada por los directivos
universitarios y por senadores diversos y rechazada por el Gobierno en
cuanto a comprometer compromisos especficos en la materia.

La confrontacin entre quienes postulaban un rgimen funcionario
estatutario rgido para las universidades estatales a semejanza de los
funcionarios pblicos y quienes, desde la derecha y de sectores de la
Concertacin, abogaban por una mayor flexibilidad, incluida la
posibilidad de aplicar el Cdigo del Trabajo (que norma las relaciones
laborales privadas) al personal universitario.

Posturas discrepantes respecto de la propuesta gubernativa de limitar la
participacin estudiantil y funcionaria a un representante de cada
estamento en el rgano colegiado superior de la universidad, objetada
por los estudiantes y otros sectores.

En el trasfondo asomaba el conflicto entre una visin liberal de libertad
de enseanza, encarnada en estatutos libremente definidos por cada
universidad, incluido su respectivo proyecto institucional, y la visin ms
dirigista de encomendarle y exigirle determinadas orientaciones y
acciones.

115
Las mltiples demandas y visiones encontradas que surgieron de los
problemas enumerados y de otros ms especficos vinculados a alguna
universidad determinada, terminaron por paralizar definitivamente el proyecto
que fue finalmente archivado, a peticin del Gobierno, una vez iniciada la
discusin en la sala del Senado ante la falta de respaldo evidenciada en la
misma.

Es esto un ejemplo de la presin sumada de actores polticos y sociales
carentes de voluntad de negociacin y compromiso, de por s difcil de lograr
dada la diversidad de temas y posturas, lo que dio lugar a que cada actor
pudiese ejercer eficazmente su capacidad potencial de veto, ya sea a travs de
un voto negativo, ya sea por va de la amenaza de un conflicto social que
podra adquirir considerables proporciones.

Algn tiempo despus el Ejecutivo present un proyecto menos ambicioso,
limitado a resolver los problemas urgentes, vale decir, los nuevos estatutos) y
la flexibilizacin del control de la Contralora, el que fue presentado y aprobado
con votos de todas las bancadas y sin que se intentaran revivir las polmicas a
que dio lugar el proyecto de ley marco. Esto ensea que en la elaboracin de
una agenda es necesario prever la naturaleza y grado de los conflictos posibles
y evaluar si se tiene la fuerza poltica necesaria para superarlos.

ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTES

Como dijimos al comienzo de este anlisis del Sistema Poltico y de las
Polticas Pblicas en Chile desde 1990, la experiencia chilena es el fruto
irrepetible de una multiplicidad de factores histricos, culturales, de
circunstancias y coyunturas espacialsimas que hacen por dems aventurado
pretender que nuestro caso -por el hecho de haber sido considerado exitoso en
estos aos- pueda ser visto como un modelo, un producto de exportacin a
terceros pases.

Eso no significa que la descripcin y el relato de lo ocurrido en Chile no sea de
inters para otros y, en particular, para nosotros mismos, pues la experiencia
vivida y la naturaleza de nuestro sistema poltico dan pie a una multiplicidad de
intuiciones, reflexiones y conclusiones que para Chile son tiles en la tarea
siempre inconclusa de trazar nuestro propio devenir. En estos ltimos aos el
pas ha, vivido permanentemente las tensiones entre continuidad y cambio;
entre Estado, mercado y regulacin; entre coherencia nacional y
descentralizacin; entre crecimiento y equidad y, en fin, un sinnmero de
materias respecto de las cuales es preciso tomar decisiones en el contexto del
proceso de desarrollo nacional y del mundo global en que vivimos.

El libro contiene innumerables anlisis, descripciones, puntos de vista y
evaluaciones desde la perspectiva del autor. Dado que a menudo "los rboles
no dejan ver el bosque" se ha estimado conveniente concluir el trabajo con una
sntesis de las materias y conclusiones de mayor relevancia. Destacadas con
nfasis afirmativo marca la orientacin del trabajo y las convicciones del autor
resultantes del anlisis realizado y de la experiencia vivida.

116
Slo quisiera agregar que la historia y la cultura importan y que no es posible
explicar enteramente los desarrollos del presente sin considerar el legado
histrico que proviene de los albores de la Repblica.

1. Chile, como todo pas, aspira a lograr el desarrollo, a integrarse a la elite
mundial de los pases avanzados. Es indiscutible que ese estadio
superior no se alcanzar sin un crecimiento econmico sostenido. Al
mismo tiempo, Chile aspira con creciente fuerza a lograr una mejor
equidad, niveles de cohesin e integracin social que fortalezcan el
sentido de pertenencia a un todo comn. De ah que ya en 1990
definiramos nuestro objetivo como de crecimiento con equidad.

2. El logro simultneo de los objetivos econmicos y sociales sealados
requiere como ingrediente esencial de estabilidad poltica, de la
capacidad de la sociedad de gobernarse a s misma en un contexto
democrtico vale decir, que la exigencia poltica que hace posible lograr
fines econmico-sociales de modo persistente es la gobernabilidad.

Por esta razn, el trabajo ha sido deliberadamente enfocado desde la
gobernabilidad. Ciertamente, no es el nico mirador posible, pero lo
consideramos de trascendencia suficiente para haberlo elegido como el
ncleo duro del estudio.

3. La gobernabilidad -fenmeno poltico por excelencia- no se da en el
vaco sino que en el marco de instituciones y actores que conforman el
sistema poltico y determinan su funcionamiento. Las instituciones y el
respeto irrestricto a sus normas y a los roles que el sistema poltico les
reserva, constituyen un elemento central que sirve de base a la
gobernabilidad y son su sostn. Por su parte, los actores polticos y
sociales relevantes operan tambin en el marco que dichas instituciones
establecen y son ellos los llamados a respetarlas, pero conservan
grados de libertad suficientes como para que su comportamiento
tambin resulte decisivo, ya sea, para contribuir d actuar en desmedro
de la gobernabilidad.

4. Para darle contenido -determinar el para qu- a la gobernabilidad, un
pas necesita saber para dnde va, qu metas especficas se propone
alcanzar y cules son los mecanismos / instrumentos que est dispuesto
a utilizar para lograrlo. Dicho de otra manera, se requiere una estrategia
de desarrollo que sirva de base a la agenda gubernativa en cualquier
momento y tambin a la agenda pas, vale decir, aquellos [mes y medios
que son ampliamente compartidos y dan lugar a la formulacin de
polticas de Estado.

La aceptacin por Chile de la globalizacin como un hecho del mundo
contemporneo, cuya existencia real slo podemos constatar, y la
consiguiente actitud de considerarla como un desafo cuyas
oportunidades debemos aprovechar adems de instalar defensas que
reduzcan nuestra vulnerabilidad externa, ha sido determinante para dar
al pas una estrategia de desarrollo basada en la apertura al mundo, la
117
liberalizacin de los mercados, los tratados de libre 'comercio, el
regionalismo abierto y otros factores intervinientes.

5. Chile se ha caracterizado por una gran continuidad de sus estrategias
polticas y de desarrollo, lo que, ciertamente, no es para sorprender a
nadie, dado el hecho de que los cuatro presidentes elegidos desde 1990
lo han sido de una misma coalicin, la Concertacin de Partidos por la
Democracia, lo que ha contribuido decisivamente a la gobernabilidad del
pas. Si el hecho se menciona aqu es para hacer notar que el desarrollo
de un pas requiere de un grado apreciable de continuidad. Un fenmeno
recurrente en Amrica Latina es que un Presidente electo suele llegar al
gobierno con la pretensin de refundar el pas, de hacer todo lo contrario
que su antecesor. La necesidad de cambio y la aparicin de temas
nuevos siempre es evidente en todo pas, pero en equilibrio con las
necesidades de continuidad. Naturalmente, un proceso revolucionario se
aleja de esta lgica, pero una de sus dificultades es su ambicin de no
dejar nada de lo pre-existente. Por esta razn, tales procesos raras
veces son democrticos y corresponden a momentos de ruptura de los
que difcilmente surgir de nuevo la democracia en el corto plazo. El
golpe de Estado producido en Chile en 1973 ilustra lo aqu aseverado.

6. La gobernabilidad requiere de mayoras estables de gobierno, ya sea de
un partido solo o de una coalicin como es el caso de Chile. Es la
mayora de gobierno la que sustenta la continuidad de la estrategia de
desarrollo adoptada. Las coaliciones de gobierno estables son, adems,
la nica forma de reducir la incertidumbre inherente a la democracia
derivada de los procesos electorales y la alternancia en el poder. Slo
as las polticas pblicas (legislativas o no) podrn tener la continuidad
necesaria para que las polticas econmicas sean exitosas y para que
las polticas sociales tengan un desarrollo suficiente como para
consolidarse y generar los impactos deseados.

7. La estrategia de desarrollo tiene necesariamente que ser pro
crecimiento, puesto que sin los recursos que ste da' al Estado y a la
economa en general no hay sustento posible para polticas sociales
integradoras pro equidad. El desafo fundamental es lograr mxima
compatibilidad entre las polticas de crecimiento y de cohesin, social, lo
que requiere atender a los mecanismos ms eficaces en cada caso
particular y evitar caer en la trampa ideolgica de discutir en abstracto y
de modo ideolgico el rol de Estado, del mercado y de la regulacin a
propsito de cada problema particular. Adicionalmente, esto significa
entender que el dilema que se suele plantear no es simplemente de
Estado versus Mercado, entendiendo la regulacin como otra forma de
intervencin estatal. Para que efectivamente exista en relacin a
determinados asuntos, una tercera va debe concebirse cualquier forma
de regulacin como pblica (objetiva y despolitizada) y no como
regulacin gubernativa.

8. Es indispensable, una vez logrados los mnimos de proteccin social
aceptables, buscar la forma de sustituir o complementar, al menos
118
parcialmente, el intento de reducir las desigualdades (por la va tributara
u otra) por polticas de cohesin social. Las personas seguirn siendo
inevitablemente desiguales en trminos econmicos y en sus
respectivos roles sociales, aunque puedan disminuirse las diferencias y
establecerse redes de proteccin social de corto plazo (seguro de
desempleo) y largo plazo (sistema previsional) ms adecuados como
expresin del esfuerzo solidario de la sociedad. Continuar siendo
importante la educacin de acceso universal e igual calidad como agente
fundamental de la movilidad social y la igualdad de oportunidades. Sin
embargo, debe tratar de darse un paso ms, que consiste en lograr
cohesin social, vale decir, acrecentar el sentido de pertenencia a un
todo comn. Para lograrlo se requiere que como ciudadanos las
personas sean efectivamente iguales en sus derechos a travs de
polticas contraras a la discriminacin, la segregacin y del uso de
recursos simblicos de unidad.

9. Contribuyen a la gobernabilidad la existencia de un nmero moderado
de partidos de naturaleza programtica y respetuosos de sus jerarquas
internas, capaces de cumplir efectivamente con su funcin de articular) y
agregar las demandas sociales, abiertos al dilogo (vale decir, no
encerrados en posiciones ideolgicas rgidas) y dispuestos al acuerdo.
Para lograr esto ltimo, deben entender la poltica como el arte de lo
posible en el contexto de una sociedad diversa en la que coexistan
mltiples cosmovisiones, doctrinas y juicios acerca de la realidad
contingente.

Los partidos que renan en grado suficiente las caractersticas
anteriores tendrn la capacidad de buscar y ampliar permanentemente
acuerdos bsicos respecto de elementos esenciales, es decir, podrn
contribuir a la construccin y aplicacin de consensos.

10. Determinante en la configuracin de los partidos es el sistema electoral,
que desde la perspectiva de la gobernabilidad debe propender a que se
desarrolle un sistema de partidos, moderados en nmero y dotado de las
caractersticas de cobertura nacional, disciplina y otros antes
mencionados.

La ms fundamental de las certezas democrticas est dado por la
legitimidad de los procesos electorales y la confianza en sus resultados.
Una primera tarea de toda democracia en lograr que el desarrollo y
control de los actos electorales est revestido de condiciones y
formalidades que las hace inmunes a sospechas de manipulacin o
fraude. Este factor de certeza contrarresta la incerteza inherente a la
democracia cul es el resultado de las elecciones.

La gobernabilidad no se ve favorecida por un sistema electoral altamente
proporcional que hace justicia a la igualdad de representacin a costo de
la proliferacin de partidos, de su atomizacin interna y de la
consiguiente dificultad de formacin de coaliciones y mayoras de
gobierno.
119
Esta afirmacin no significa que sea conveniente el sistema binominal
que nos rige. Sus inconvenientes son muchos y graves como se ha
reiterado ya tantas veces y como se seala tambin en este estudio
(excluyente, diferencia sideral en el valor del voto de los ciudadanos con
subrepresentacin urbana, falta de competencia, el adversario principal
de cada candidato suele ser su compaero de lista, etc.). El punto est
en que es perfectamente posible conservar su gran mrito que es su
contribucin a la gobernabilidad a travs del fortalecimiento (a decir
verdad congelamiento) de las dos coaliciones existentes, reduciendo o
eliminando algunas de sus deficiencias. Por ejemplo, un sistema
proporcional moderado de tres o cinco escaos por circunscripcin y
ms candidatos que cargos, adems de parlamentarios supernumerarios
en favor de partidos que no obtengan representacin directa pero logren
ms que, digamos, el 5% de votacin nacional, podra ser la base (no la
nica por cierto) de un sistema alternativo.

11. La legitimidad de los procesos electorales se suele ver tambin
seriamente afectada por el financiamiento de las campaas electorales.
Sin perjuicio del complejo debate respecto de los aportes de las
empresas privadas, un paso indispensable en esa direccin es el
financiamiento pblico de las campaas polticas, reforma introducida en
Chile slo el ao 2003. Esta reforma, a pesar de todas las dificultades de
asignacin de recursos escasos, tiene una prioridad poltica que obliga a
destinarle medios suficientes.

12. Adems del sistema electoral vigente la negociacin poltica entre
Gobierno y oposicin es detonada obligatoriamente en Chile por las
supermayoras exigidas institucionalmente respecto de materias
sensibles (mayora absoluta, 4/7 2/3). Se trata de temas cuya
implantacin y consolidacin resultan ms slidos y legtimos si cuentan
con el apoyo de una mayora significativa. Los qurum especiales
consagrados en la Constitucin son objeto de serios cuestionamientos
por quienes sostienen que la democracia se construye sobre la base de
que la mayora manda, aunque esa mayora sea de un solo voto, porque
de eso se trata la democracia, el gobierno de la mayora. Si se considera
que mayoras estrechas son a menudo producto de contingencias
menores (la ausencia de un parlamentario, por ejemplo), que cuando la
diferencia entre las fuerzas de gobierno y oposicin es pequea y la
oposicin representa una fraccin apreciable -aunque minoritaria del
pas- se deber convenir en la sensatez de las supermayoras (se
pueden discutir los porcentajes), nica forma de dar a ciertas
innovaciones, cambios o reformas el slido sostn poltico-social que
requieren para su efectiva implantacin.

Entiendo, en definitiva, que las supermayoras no son sino la expresin
institucional de la bsqueda de consensos como factor positivo para la
gobernabilidad.

13. En ese mismo sentido, es vital que se desarrolle y fortalezca el
pluralismo de los medios de comunicacin de masas, nica forma de
120
asegurar una "cancha poltica pareja". El caso de TVN, televisin estatal
no gubernativa y de la franja electoral gratuita obligatoria de televisin
son en este sentido hechos positivos que han contribuido a la solidez de
nuestro sistema poltico. El pluralismo de los medios, al menos en lo
informativo (ms all de las lneas editoriales de cada medio) es
condicin necesaria para el desarrollo fluido de los procesos polticos.

14. Cuando un sistema poltico presenta una multiplicidad de capacidades)
puntos de veto (o al menos de fuerte presin) como es el caso de Chile,
el cumplimiento de la agenda gubernativa y, por tanto, la gobernabilidad,
se pueden ver negativamente afectadas. Slo una frrea disciplina de la
coalicin gobernante (que no est en absoluto garantizada como se ha
visto en estos das, agosto de 2007 en nuestro pas) o una gran
flexibilidad para negociar acuerdos con la oposicin compartiendo los
beneficios poltico mediticos con los adversarios y acumulando en una
nueva sntesis planteamientos sustantivos diferentes, permitirn al
Gobierno lograr un porcentaje de xitos legislativos suficientemente
elevados para que su gestin sea positivamente evaluada. Entiendo que
la opinin ciudadana normalmente interpreta la aprobacin de un
proyecto de ley como un xito gubernativo y su rechazo como un
fracaso.

15. El punto anterior nos conduce a sostener de manera categrica que no
hay ms rgimen democrtico que la democracia representativa. Se han
producido diversas propuestas en relacin a diversas formas de
"democracia directa", vale decir, frmulas de decisin poltica que dejan
de lado las instituciones formales y normales de la Democracia para
acudir de modo ms directo al apoyo ciudadano como forma de lograr
objetivos que son imposibles de alcanzar en el marco de la
institucionalidad con sus mltiples puntos y capacidades de veto a favor
de diversos actores polticos y sociales.

En esa perspectiva surgen las demandas de plebiscitos nacionales, de
gobierno ciudadano o empoderamiento ciudadano, tesis vagamente
planteadas, pero que apuntan al mismo objetivo de saltarse las
restricciones institucionales, las imperfecciones o intereses propios de
los partidos polticos, el poder empresarial u otras limitantes.

Este anlisis ha adoptado una posicin totalmente contraria a todo
mecanismo de democracia directa -salvo en lo que respecta a plebiscitos
locales referidos a temas cercanos al inters y conocimiento directos del
ciudadano-. Por una parte, no es posible realizar plebiscitos respecto de
materias no susceptibles de ser reducidas a alternativas simples de s o
no. En segundo lugar, los plebiscitos son conducidos en campaa por
minoras organizadas que recurren a las emociones ms primarias del
ciudadano, alejndose de la sustancia del tema. Por ltimo, y este factor
me parece el ms importante, el pronunciamiento directo de los
ciudadanos, obviamente por simple mayora porque no es imaginable
que se aplique un qurum especial de mayora a una expresin popular
universal, introduce a la democracia factores de incertidumbre errticos
121
e inesperados que perturban sus procesos de desarrollo. Basta la
incertidumbre propia de la democracia, producto de los actos electorales
que se celebran en fecha y con objetivos claros y conocidos. Por fin, el
empoderamiento ciudadano implica el alto riesgo de cuestionar o reducir
la legtima funcin articuladora de las demandas sociales que
corresponde a los partidos polticos.

16. En la misma lnea del punto anterior, un factor clave para el buen
funcionamiento de la democracia representativa es crear las condiciones
e incentivos para realzar el estatus y rol especifico del Parlamento, el
que no es un actor de menor relevancia por tratarse de un rgimen
presidencial. Hemos destacado la capacidad del Parlamento chileno y su
destacado rol en la formacin y perfeccionamiento de la ley pese a la
baja auto evaluacin que los parlamentarios chilenos hacen de su propio
rol.

Al realzar el rol del Parlamento, cosa que este estudio en su anlisis de
diversos proyectos de ley ha puesto de relieve, se acenta al mismo
tiempo la participacin institucionalizada de la oposicin poltica y de los
actores sociales en el desarrollo de la agenda gubernativa y el
consiguiente proceso de formulacin de polticas pblicas. Incentivar y
desarrollar nuevos mecanismos en este sentido fortalecen la
participacin democrtica y contribuyen a hacer realidad la nocin de
que el desarrollo del pas es un proceso que nos compete a todos.

En todo caso, es conveniente insistir que; no se trata tanto de sus
facultades constitucionales, las que por cierto importan, como de las
capacidades del Congreso y de los parlamentarios. Cuando existen
legisladores profesionales en su seno, comisiones parlamentarias
formales permanentes, dilogo sistemtico en esas comisiones con
expertos y sectores interesados, como los procedimientos que hemos
descrito en este trabajo, el Parlamento estar en condiciones de
desempear el rol que les corresponde. La alta evaluacin que el libro
editado por el BID hace del congreso chileno, es una consecuencia de
que posee las caractersticas sealadas.

17. Chile es una demostracin clara de que el avance sostenido hacia el
desarrollo slo es posible si se destierra el populismo, cosa que en
nuestro pas ha ocurrido porque episodios negativos de nuestra historia
indujeron una verdadera mutacin cultural en la clase poltica y los
ciudadanos, de modo que el cuidado estricto de los equilibrios
macroeconmicos y la conciencia de que el progreso no se alcanza con
promesas utpicas imposibles de cumplir ms all de un primer
momento, se ha convertido en un axioma de la accin poltica. Es este
otro factor que lleva a realzar la democracia representativa porque el
populismo florece en las experiencias de democracia directa, en la
comunicacin directa entre un lder carismtico y su pueblo, frmulas
polticas que no pasan de constituir una ficcin de democracia.

122
18. Uno de los factores que mayor peso ha tenido en la responsabilidad y
seriedad de la poltica econmica es la existencia de entes autnomos
independientes del poder poltico, que han despolitizado a sectores
sensibles de la accin pblica dndole mayor certidumbre y confianza y
tras pasndoles desde la poltica la resolucin de cuestiones delicadas,
a menudo susceptibles de fuerte presin social. Es el caso del Banco
Central de las superintendencias reguladoras, de la Fiscala Nacional
Econmica, del Tribunal de Libre Competencia y otras entidades
similares.

19. Un rol fundamental ha desempeado tambin en nuestro pas que la
solucin de controversias se canalice estrictamente por vas
institucionales dispuestas al efecto. Los tribunales de justicia y el
Tribunal Constitucional son en ese sentido entidades cuya autonoma y
atribuciones le permiten desempear ese papel con total respeto a sus
veredictos. A menudo sus fallos, as como las acciones de los entes
econmicos autnomos sealados en el punto anterior, no han sido del
agrado de los afectados negativamente por tales desenlaces, quienes
incluso han manifestado su desacuerdo con ellos o con las reglas del
juego que los provocaron. Sin embargo, siempre se ha respetado la
decisin respectiva, sin perjuicio de los intentos de cambiar la normativa,
pero siempre dentro de los parmetros fijados por el conjunto de las
reglas del sistema poltico y de los procedimientos de cambio que este
indica. En suma, en la solucin de controversias, el arbitraje de conflictos
se ha producido dentro de los marcos institucionales.

Esta conducta de respeto irrestricto a la legalidad vigente genera un
clima de confianza y certidumbre que permite a las personas y empresas
tomar decisiones en condiciones de predictibilidad.

20. La gobernabilidad requiere de coherencia y correlacin internas del
Poder Ejecutivo para llevar adelante la agenda gubernativa y sortear con
xito, tanto el proceso de formulacin de polticas pblicas como la
posterior implementacin y evaluacin de las mismas. La experiencia
chilena permite destacar, al menos, los siguientes aspectos centrales.

Un mecanismo de coordinacin interministerial permanente de
radicacin, responsabilidad y funcionamiento conocidos. Ese rol ha sido
desempeado en Chile por la Secretaria General de la Presidencia, por
el llamado "segundo piso de asesores presidenciales" o por el conjunto
de ministros polticos.

Una accin gubernativa eficaz requiere de una alianza explcita entre los
ministros polticos ms relevantes y el ministro de Hacienda o quien sea
la mxima autoridad econmica del pas. Esa alianza ha de constituir la
columna vertebral de un Gobierno, sin perjuicio evidentemente del
liderazgo del Presidente de la Repblica que debiera nombrar las
personas que han de desempear esos cargos, tomndose en cuenta la
necesidad de producir la relacin estrecha que hemos indicado.

123
Es indispensable en el desarrollo de la gestin pblica generar una
interaccin permanente y procesos de fertilizacin recproca entre
polticos y tecncratas, normalmente distantes entre s y que poseen
recprocamente visiones ms bien negativas del otro. Los polticos
necesitan conocer con ms precisin las restricciones de la realidad y
las consecuencias objetivas de determinadas normas o acciones de
poltica pblica. Por su parte, los tecncratas (en su mayora
economistas) requieren de una mayor comprensin de los fenmenos
polticos y sociales para tomarlos deliberadamente en cuenta en la
formulacin de sus propias propuestas. En suma, es preciso
compatibilizar la racionalidad tcnica con la racionalidad poltica para
permitir el desarrollo de una agenda consistente.

Es indispensable impedir la captura del Estado o de sectores u
organizaciones especficas de la administracin pblica por intereses
corporativos o partidos polticos. Cuando un partido convierte a
determinada entidad en su "coto de caza" se afecta negativamente la
legitimidad del sistema y la eficiencia de la accin gubernativa.

21. La implementacin de las polticas pblicas, tpico al que este libro no
ha podido prestar mayor atencin, es un aspecto central para el
cumplimiento de una agenda gubernativa y para la eficiencia del Estado.
Basta sealar que muchas polticas se entramparon en la fase de
implementacin tanto por problemas de gestin como por la accin
poltica de quienes fueron contrarios a la aprobacin de determinada
poltica y procuran impedir su cabal cumplimiento.

22. La modernizacin del Estado, tanto en el sentido de desarrollo de una
cultura de atencin al usuario en sustitucin de la autorreferencia que
suele caracterizar a la burocracia tradicional, como a la introduccin
pIena de los avances espectaculares de la tecnologa de la informacin y
dems elementos de la sociedad del conocimiento, constituyen tareas
permanentes que en Chile han ido adquiriendo progresivamente mayor
dinamismo y centralidad. A lo anterior se suman las exigencias
perentorias por transparencia y probidad; es ste quizs uno de los
desafos ms importantes que enfrenta nuestro sistema poltico y, por
tanto, la gobernabilidad del pas. Chile siempre ha tenido una reputacin
de probidad. Si se duerme en sus laureles la legitimidad de nuestro
sistema poltico puede verse perforada con imprevisibles consecuencias.

Por fin, en este terreno, la introduccin de incentivos ligados al
desempeo, la evaluacin permanente de programas y personas, son
exigencias en que hemos de avanzar pero en relacin a las cuales
debemos acelerar la marcha, venciendo la inevitable resistencia de los
intereses corporativos defensores del statu quo.

23. Por ltimo, el anlisis que hemos efectuado respecto de la tramitacin de
diversos proyectos de ley presentados por el Ejecutivo en este periodo
demuestra que llevar adelante una agenda gubernativa es una tarea de
gran envergadura en que no es realista aspirar a porcentajes de xito
124
cercanos al 100%. La diversidad creciente de los actores polticos y
sociales intervinientes en los procesos democrticos, la complejidad de
los problemas, las veleidades incontrolables para pases individuales de
los acontecimientos internacionales, configuran situaciones que hacen
ilusoria la pretensin tecnocrtica o de lderes voluntaristas de imponer
una agenda ptima que solucione todos los problemas en la forma
deseada, por los gobernantes. Vivimos en un mundo de adaptacin a las
circunstancias, de negociacin entre sectores que tienen valores,
intereses y convicciones diferentes. Es decir, en la Democracia reinan
las soluciones poltico-tcnicas sub-ptimas, el mundo de los second
best que es lo mximo a que podemos aspirar.

125
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