La Corrupcion Administrativa

La corrupcinadministrativa enMxico
J osJ uanSnchez Gonzlez

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
La corrupcin administrativa en Mxico
J os J uanSnchez Gonzlez
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Av. Miguel Hidalgo Pte.
Nm. 503 Col. La Merced,
Toluca, Mxico
C.P. 50080
Tels. 01 (722) 213 46 72,
213 46 73 y 213 46 74.
Fax 214 07 83
www.iapem.org.mx
instituto@iapem.org.mx
ISBN:
1a. Edicin
Toluca, Mxico, enero de 2012
Diseo Editorial y Portada: Hctor F. Corts Mercado
Impreso en Mxico
El conLenIdo de esLe lIbro es responsabIlIdad del auLor y no reBeja necesarIamenLe el punLo de
vista del IAPEM.
COMIT EDITORIAL
Guillermina Baena Paz
PRESIDENTE
Rodolfo J imnez Guzmn
J ulin Salazar Medina
Vocales
Carlos ArrIaa jordan
Roberto Moreno Espinosa
INSTITUTO DE ADMINISTRACIN
PBLICA DEL ESTADO DE MXICO, A.C.
Mauricio Valds Rodrguez
PRESIDENTE
Eduardo Gasca Pliego
VICEPRESIDENTE
Nelson Arteaga Botello
Mara Elena Barrera Tapia
Gilberto Corts Bastida
Miguel ngel Cortez Alarcn
Alfredo del Mazo Maza
Eriko Flores Prez
Ernesto Nemer lvarez
Roberto Padilla Domnguez
ErancIsco J. FanLoja BalInas
Jos Alejandro Varas CasLro
CONSEJ EROS
Romn Lpez Flores
SECRETARIO EJ ECUTIVO
J os Luis Palacios Arzate
Investigacin
Constanza Mrquez Aguilar
Capacitacin y Desarrollo Profesional
Celia Martnez Pauln
Tecnologas de la Informacin
Adriana E. Bazn Trousselle
Consultora
Raiza Dayar Mora
Comunicacin Social y Editorial
Roberto A. Rodrguez Reyes
Administracin y Finanzas
COORDINADORES
La corrupcin administrativa en Mxico
9
Presentacin
Por RicardoUvalleBerrones
El tema de la corrupcin no es una moda, sino preocupacin constan-
te, dado que es un mal pblico que, por su impacto negativo, lastima a
la sociedad, los ciudadanos, el mercado y el Estado, entendidos como
mbitos de cooperacin que caracterizan a la vida moderna como un
sistema de instituciones que dan cauce a diversas polticas pblicas.
Es un tema de alcance mundial que preocupa a banqueros, corpora-
ciones, comerciantes, polticos, administradores del Estado, empresa-
rios, instituciones acadmicas, industriales, despachos profesionales,
jueces, leIsladores, medIos de comunIcacIn y a dIIerenLes secLores
de opinin que tienen presencia en el espacio pblico, dado que su co-
berLura no slo se ubIca en la esIera del mundo oBcIal, sIno LambIn en
los diversos estilos de vida del ncleo de lo privado.
Es un Lema complejo, que no LIene una sola pLIca de analIsIs
y valoracin, sino que reclama un enfoque de multicausalidad para
su mejor comprensIn, dIscusIn y arumenLacIn. La corrupcIn La
sido y es un factor corrosivo que debilita el sentido de lo pblico, de-
bilita la institucionalidad democrtica y lesiona la convivencia social,
poltica y econmica al favorecer un ambiente de inequidad entre los
habitantes de la sociedad civil. Su efecto pernicioso implica que los
miembros de la sociedad civil son afectados por las prcticas que da-
an el prestigio de las instituciones. Esto implica que la credibilidad y
leILImIdad de un orden jurIdIco y polILIco LIene que susLenLarse en la
certidumbre, la transparencia y la rendicin de cuentas para evitar el
ejercIcIo paLrImonIal del poder.
10
Pr esentaci n
Un orden jurIdIco y polILIco sano, ImplIca que la lealIdad LIene
que ser la constante ms evidente del diario vivir. Implica que hay
autoridad y decisin para orientar la vida colectiva con apego a la
normativa vigente, con lo cual se evita que la corrupcin brote como
un mal InevILable. La eBcacIa de un orden jurIdIco y polILIco consIsLe
en que con sus reglas preventivas es factible evitar la reproduccin
de la corrupcin, ya que sta encarece los costos de la vida asociada
al estimular la ilegalidad, el cohecho, la cleptocracia, la impunidad, la
arbILrarIedad y el InBuyenLIsmo. Cuando predomIna mas la accIn co-
rrecLIva por parLe de la auLorIdad publIca, sInIBca que la prevIsIn a
cargo de las instituciones para evitar daos colectivos no es efectiva.
En el caso de la corrupcin, es fundamental el diseo de incentivos
positivos y negativos para evitar su proliferacin.
De ah la importancia de que los marcos institucionales sean id-
neos para autorizar y prohibir las conductas individuales, as como
las accIones colecLIvas. La clarIdad de las relas del jueo que son las
InsLILucIones, es la que deLermIna la eBcacIa de la auLorIdad, a Bn de
diluir las prcticas que son dainas a la vida privada y pblica. Si bien
la corrupcin es una prctica social, tiene su origen en prcticas de la
vida privada, en la adopcin de valores culturales y en la visin que se
tiene del mundo. En lo pblico son visibles los valores y prcticas de
la vida privada porque se integra por espacios abiertos, interactivos y
conductas evidentes.
Por tanto, es impreciso que la corrupcin sea slo un asunto de
los gobiernos, dado que se alimenta tambin por vicios que tienen su
origen en la esfera de lo privado. De ah que los marcos institucio-
nales tengan que ser efectivos para sancionar y penalizar las prc-
ticas de corrupcin, evitando que la reproduccin de sta favorezca
los ambIenLes de ImpunIdad, desIualdad y desalIenLo que alejan a
los gobernados de las autoridades constituidas hasta formar zonas
de desinters por los asuntos pblicos. La vida moderna necesita de
marcos InsLILucIonales que ademas de eBcaces, conLrIbuyan a cons-
LruIr conBanza en los mercados, los InversIonIsLas y los cIudadanos
sobre la base de la cerLIdumbre jurIdIca. De aLI que la lealIdad y la
11
Pr esentaci n
certidumbre sean el binomio que, en la modalidad de antdoto, desesti-
mulen las prcticas de corrupcin que consumen los recursos escasos
de la vIda asocIada, al desLInarse, por ejemplo, a la culLura y accIones
del patrimonialismo.
Ninguna economa de mercado se desarrolla si no estn vigentes
los principios de legalidad y certidumbre que corresponden a la visin
del constitucionalismo moderno. Por la legalidad es importante des-
tacar que en la visin del Estado de Derecho, hay autoridades, proce-
dimientos, tiempos y mbitos de competencia que se encargan tanto
de la elaboracin como de la implementacin de las normas y que los
responsables proceden en razn de ese marco de valores y reglas. La
cerLIdumbre alude a la conBanza por parLe de los obernados de co-
nocer con anticipacin las normas a cumplir en nombre del inters
pblico por parte de la autoridad, con nfasis en que su actuacin es
previsible con apego a las normas formales y pblicas, lo cual impli-
ca que no hay oportunidad para que la discrecionalidad reemplace al
espritu y contenido de las normas vigentes, sino que el cumplimiento
de sLas no admILe varIanLes o sILuacIones de venLaja para unos en
detrimento de los dems.
Cuando la lealIdad y la cerLIdumbre son procesos eBcaces, se
frenan las tentativas de corrupcin, las cuales se alientan cuando las
auLorIdades consLILuIdas asumen junLo con alunos rupos y mIem-
bros de la sociedad, conductas que provocan ms suspicacias que con-
Banza. En la medIda que los marcos InsLILucIonales se deBnen mas
por su carcter preventivo, se genera una atmsfera que favorece la
credibilidad en los valores y conductas de la vida pblica, ms cuan-
do se asocia a los esquemas de la vida democrtica, entendida como
un sistema de incentivos que permiten asegurar la regulacin de la
competencia, la innovacin y el desarrollo de las capacidades en la
sociedad civil.
La conBanza de los obernados en las InsLILucIones vIenLes se
asocia en buena medida con la disminucin de la corrupcin. Cuando
sta es notoria, el desnimo de los ciudadanos va en aumento desde el
momento en que la tarea imparcial de la autoridad no se cumple para
12
Pr esentaci n
desvenLaja de la convIvencIa republIcana. En la vIsIn del obIerno de
lo pblico -libertades civiles y polticas vigentes, autoridades electas,
renovacin del poder, vigilancia sobre el desempeo de las autorida-
des, apeo a la lealIdad, ejercIcIo acredILado de la responsabIlIdad,
clarIdad de los cosLos y beneBcIos comparLIdos- los valores de la Im-
parcialidad y la responsabilidad son fundamentales para dar cauce
a las expectativas de la poblacin, sobre todo, en la certeza de que
las reglas vigentes se han de cumplir con sentido positivo y escrito,
no atendiendo a criterios informales ni a los arreglos que daan la
vigencia de los valores pblicos.
Cuando la formalidad de las reglas generales y universales se re-
laja, Lay rIeso de que el orden consLILuIdo se quebranLe, dado que no
esLa dIseado para sILuacIones excepcIonales, sIno para que la ejecu-
cIn de las normas no slo sea Impersonal, sIno especIBca y deLallada.
Tanto la sociedad civil como la economa de mercado necesitan que el
EsLado aranLIce conBanza y cerLIdumbre para evILar que la corrup-
cin se convierta en una salida falsa que soluciona los problemas
colecLIvos. El Ireno a la corrupcIn LIene que Lacerse con eBcacIa para
evILar que se reproduzca como la cabeza de la LIdra. ALajarla, Irenarla
y sancionarla corresponde a una visin del Estado de Derecho y en
esa medida el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas
LIene mejor pIso para aumenLar la producLIvIdad que necesILan los
sistemas sociales y econmicos.
Un aspecto central de las polticas pblicas orientadas a desac-
tivar la corrupcin consiste en que los derechos de propiedad sean
aranLIzados con auLorIdades ImparcIales, LrIbunales conBables, re-
gistros de la propiedad que sean actualizados, serios y seguros. Sin
esLos aLrIbuLos, no Labra conBanza en los InversIonIsLas nI en la con-
dicin de vida de los propietarios de los diversos grupos de la sociedad
civil. Un escenario en el cual los derechos de propiedad estn en riesgo
ante las prcticas de la corrupcin, se convierte en terreno propicio
para dar paso a la economa de casino. sta implica que las reglas del
jueo se modIBcan a cada momenLo en razn de la oIerLa y la deman-
da de las apuestas, pero en el caso de los derechos de propiedad, la
13
Pr esentaci n
cerLeza jurIdIca e InsLILucIonal no debe ser objeLo de LransaccIones
ocasionales, sino del intercambio que se regula de manera ordinaria
y continua.
For eso las economIas publIcas LIenen como eje de su mejor ren-
dImIenLo la cerLeza jurIdIca, la InIormacIn sImLrIca, las dIsmInucIn
de los costos de transaccin, la vigencia de los contratos y la existencia
de auLorIdades conBables para realIzar medIanLe LrIbunales, normas,
procedimientos, incentivos positivos y sanciones la regulacin que
acompaa al intercambio mercantil. Sin duda, el poder pblico tiene
el desafo de crear condiciones favorables para el desarrollo de la ini-
cIaLIva IndIvIdual, las capacIdades colecLIvas y el mejor desempeo de
las economas pblicas. Los instrumentos -cdigos, estatutos, linea-
mientos, leyes, reglamentos- tienen que aplicarse con imparcialidad
para enerar un ambIenLe de conBanza y cerLeza que envIe seales de
conBanza a Lodos los publIcos de la socIedad cIvIl.
Cuando la autoridad acta conforme a la legalidad moderna y
la conciencia de los valores del buen gobierno, las prcticas de co-
rrupcIn no Borecen de manera sIsLemaLIzada. Eso IndIca que Lay
alLernaLIvas para dIsmInuIrla con eBcacIa y, sobre Lodo, que exIsLe la
decisin de combatirla en todos los frentes. Le corresponde al Estado,
a travs de la Administracin pblica, realizar una vigilancia efectiva
para que la legislacin vigente en materia de corrupcin sea aplicada
de manera continua.
No es casual que instituciones como el Banco Mundial y la Orga-
nizacin para el Desarrollo Econmico (OCDE), emprendan campaas
y adopten programas para diluir las prcticas de la corrupcin admi-
nistrativa. La existencia de prcticas anticorrupcin es fundamental
enLenderlas como un conjunLo de esLraLeIas que se orIenLan a Ire-
nar y sancionar las conductas inmorales que provocan dao a la vida
productiva de las empresas, as como la prestacin de los servicios
pblicos a cargo de los gobiernos.
Un mal conLemporaneo de la socIedad y las oBcInas de obIerno,
es sin duda, la corrupcin administrativa, dado que impacta negati-
vamente el comportamiento de los sistemas productivos y sociales,
14
Pr esentaci n
al generar incertidumbre y descrdito en la vida privada, pblica y
social. Por ello, las polticas pblicas de combate a la corrupcin ad-
mInIsLraLIva LIene que ser cada vez mas eBcaces, a Bn de doLar a los
Estados y las Administraciones pblicas de territorios de credibilidad
y certidumbre.
II
Con base en lo expuesto, es muy satisfactorio hacer la presentacin
del libro La Corrupcin Administrativa en Mxico, elaborado por el Doctor
J os J uan Snchez Gonzlez, acadmico serio, productivo y tenaz
que ha generado productos muy diversos en el campo de la investiga-
cin. Una vez ms aporta ideas y planteamientos interesantes sobre
un problema que tiene dimensin cultural, econmica, tica, pblica,
poltica y social que se relaciona con la corrupcin, entendida como un
mal pblico y corrosivo que propicia el desperdicio de los recursos de
Estado, la sociedad y mercado, aumentando la irritacin de los ciuda-
danos con el gobierno y el desprestigio a las instituciones encargadas
del orden jurIdIco y polILIco.
En esta ocasin, Snchez Gonzlez expone un tema con ngulo
multifactico, en el cual no hay explicaciones lineales, posturas con-
cluyenLes, nI debe ser objeLo de exLrapolacIn, sIno que es necesarIo
realIzar analIsIs cuIdadosos y documenLados que permILan IdenLIBcar
los actores, las causas, las estructuras, los procesos y sistemas de ges-
tin que concurren en las prcticas de la corrupcin administrativa.
Es un acierto del Instituto de Administracin Pblica del Estado
de Mxico haber decidido publicar la obra de Snchez Gonzlez. Con
toda seguridad, el libro contribuye al anlisis y debate de un tema que
tiene ngulos diversos y que despierta el inters por conocer qu ha
pasado con el combate a la corrupcin administrativa, que en ningn
momento est desvinculada de la corrupcin poltica.
Como bien lo explica Snchez Gonzlez, La corrupcin desde
siempre ha acompaado a los actos de gobierno, al mercado y la vida
15
Pr esentaci n
social. De all que no sea extrao que se conozca la prctica de la co-
rrupcin como una de las actividades ms antiguas del mundo. Pero
en este mundo cada vez ms globalizado, en el que personas, empre-
sas, instituciones nacionales e internacionales o Estados interactan
con creciente asiduidad, velocidad y en relaciones cada vez ms asi-
mtricas, se crean ocasiones extraordinarias para los comportamien-
tos parasitarios u oportunistas como nunca antes se haba producido
(p. 4).
Abunda el autor: La corrupcin ha sido un problema potencial.
Evidentemente, no todos los sistemas polticos dan la misma impor-
tancia a este asunto. Sin embargo, all donde una sociedad estableci
por cuestin de principios una divisin entre poltica y mercado, don-
de los intereses pblicos y privados se distinguieron unos de otros y
donde la sociedad hizo retroceder los lmites del patrimonialismo, el
clientelismo y el nepotismo, la corrupcin es considerada como pa-
tolgica. La corrupcin es una manera de aceitar las ruedas de un
sistema atascado (p. 49).
En una revisin del panorama histrico y la perspectiva actual,
Snchez Gonzlez analiza los impactos de la corrupcin administra-
LIva con nIasIs en el caso de MxIco. EsLa vIsIn permILe IdenLIBcar
con mtodo y evidencia autoral lo acontecido con este problema que
hoy da sigue preocupando a las autoridades y a la sociedad civil. El
Mxico moderno no ha conseguido eliminar la corrupcin como un
mal pblico y por ello la importancia de que las estrategias de gobier-
no sean cada vez ms efectivas para evitar el desprestigio del sistema
poltico, la Administracin pblica y la burocracia gubernamental; en
suma, del conjunLo de InsLILucIones que InLeran la oranIzacIn y el
ejercIcIo del poder. Los daos que la corrupcIn provoca, conllevan a
que la institucionalidad democrtica sea vulnerada tanto en su axiolo-
Ia, LIca, jurIdIcIdad y IuncIonamIenLo. De esLe modo, la vIda publIca
ingresa a zona de incertidumbre y turbulencia desde el momento en
que la falta de racionalidad previsible a cumplir, aumenta los ruidos y
cosLos que un paIs LIene para Lener InsLILucIones conBables y eBcaces.
16
Pr esentaci n
El lIbro analIza el problema de la corrupcIn admInIsLraLIva bajo
un criterio de periodizacin que tiene como punto de partida la Colo-
nIa, la IndependencIa, la FeIorma, el ImperIo, el ForBrIaLo, el CaudI-
llismo, y el Mxico contemporneo. Cada una de las etapas menciona-
das registra formas de comportamiento que se enlazan unas con otras
LasLa conIormar una culLura que se InLerIorIza como aprendIzaje y
socializacin en el seno de la Administracin pblica. En consecuen-
cia, la Administracin pblica no es slo racionalidad formal, sino un
conjunLo de relacIones InIormales -cosLumbres, LabILos, creencIas,
ideologa y conductas- que son determinantes tanto en la concepcin
como en el modo de realizar el quehacer administrativo y burocrtico.
Como bien seala Alexis de Tocqueville en su libro El antiguo
rgimen y la revolucin, las costumbres administrativas no se eli-
minan, sino que transitan de una forma de gobierno a otra. Eso ha
pasado con la corrupcin, es decir, no muere cuando se sustituyen los
regmenes polticos y administrativos, sino que logra subsistir hasta
conBurar redes de conducLa Inmoral que daan las esLrucLuras, los
procesos y los resultados de la sociedad, la economa y las relaciones
de intercambio.
Cuando las costumbres administrativas -creencias, hbitos,
inercias, prcticas, rutinas- son nocivas, se consume el excedente eco-
nmico que producen las palancas de la sociedad que son el capital y
el Lrabajo. Be dIlapIda asI, la rIqueza de un paIs al no deLener el despIl-
farro de los recursos y el capital que se producen de manera colectiva.
En la investigacin de Snchez Gonzlez hay testimonios de cmo la
corrupcin tiene races seculares desde la conquista espaola hasta
nuestros das y cmo a pesar de aplicar diversos instrumentos de go-
bierno, contina siendo un problema pblico que reclama atencin y
eBcacIa para su LraLamIenLo InsLILucIonal.
Cuando la cultura poltica de un pas no tiene tradicin demo-
crtica ni republicana que se arraiguen como modos de vida para
fortalecer el sentido de civitas y de ciudadana, el riesgo consiste en
que la corrupcin no slo invada la vida de la Administracin pblica,
sino de que prevalezcan en la sociedad las prcticas que la estimulan
y que se hacen visibles en los diferentes espacios de la vida colectiva.
17
Pr esentaci n
En un anlisis cuidadoso, Snchez Gonzlez documenta la po-
ca, el contexto, los actores, los instrumentos de gobierno y los saldos
conseuIdos en el combaLe a la corrupcIn. Be InBere de su esLudIo,
que se trata de un problema ancestral que se reproduce en razn de
condIcIones especIBcas y que da cuenLa cmo la red de InsLILucIones
administrativas tiene riesgo de que sea invadida hasta conformar una
aLmsIera de desconBanza que amplIa la IncerLIdumbre en el queLa-
cer de la vida productiva y social.
Como bien seala el autor, A mayor crecimiento del Estado
mexicano, mayores posibilidades de expansin de la corrupcin admi-
nistrativa (p.70). Lo anterior se asocia con una premisa importante:
La corrupcin sera un fenmeno propio de regmenes polticos no
evolucionados, es decir, que cuanto mayor sea el grado de desarrollo
o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor habr de
ser el grado de corrupcin. Posteriormente se revitaliza esta tesis: la
corrupcIn no serIa un raso especIBco de los paIses en desarrollo,
pero en ellos exIsLIrIa una mayor probabIlIdad de que se produjesen
actos o actividades corruptas (p.58).
Sin duda, la corrupcin se enlaza con el grado de desarrollo
poltico que tienen las sociedades con base en su economa, cultura,
procesos y polticas de gobierno. La evolucin de las sociedades es un
asunLo de vILal ImporLancIa por ejemplo, para que los ambILos publI-
co y privado sean diferentes pero conectados por polticas pblicas
eBcIenLes. Que las pracLIcas paLrImonIales no dIlapIden el excedenLe
que la socIedad produce con el concurso del capILal y el Lrabajo. Que
el EsLado de DerecLo Lena vIencIa plena y conBable, a Bn de que la
sociedad, las empresas y los ciudadanos visualicen la certeza de que
la ImparcIalIdad de la ley es aranLIa en su ejecucIn.
Por otra parte, en la visin del desarrollo poltico, la autoridad
ha de garantizar la autonoma del Estado para recrear los valores e
instituciones de la vida pblica. Cuando la autoridad es presionada y
no consigue que el inters pblico sea efectivo, disminuye el sentido y
cobertura del espacio pblico gubernamental y se abre la oportunidad
para que los poderes y actores no gubernamentales presionen para
18
Pr esentaci n
instaurar prcticas inmorales. Un Estado (Ayala,1999:88) sin sentido
de lo pblico se convierte en una arena de poder y disputa, teniendo
el riesgo de que sea secuestrado por los grupos que tienen como meta
obLener venLajas con la dIsLrIbucIn desIual de las renLas. Un EsLa-
do sIn senLIdo de lo publIco, es enLendIdo como un sILIo de venLajas y
privilegios los cuales se multiplican en la medida que la corrupcin
avanza de manera verLIcal y LorIzonLal en sus oBcInas admInIsLraLI-
vas y burocrticas. Un Estado sin sentido de lo pblico, gobierna para
camarillas, feudos y poderes fcticos, lastimando el valor del repu-
blicanismo y de la democracia y se convierte en un riesgo para las
libertades de las personas y los ciudadanos. Un Estado sin sentido de
lo publIco, es Lerreno abonado para que Borezca la corrupcIn como
una plaga que ser difcil de erradicar, sobre todo, cuando se generan
venLajas de unos a cosLa de las mayorIas de la socIedad cIvIl.
En esa medida, la corrupcin se instala y tiene elementos que
la favorecen desde el momento en que la debilidad de lo pblico es-
tatal es correlativa al inters no estatal, que da vida a prcticas in-
morales que son alentadas por actividades que tienden a romper la
legalidad que corresponde al poder pblico. Inicia as, la debilidad del
principio de autoridad y con ello, el deterioro de las instituciones que
han de articular la administracin y gobernacin de la sociedad ci-
vil. El quebranto de las tareas relacionadas con la administracin y
gobernacin, fermenta un dbil espritu de lo pblico e implica que
la corrupcin administrativa sea la causa que provoca el despresti-
gio del orden establecido. La corrupcin administrativa es producto
de ilegalidades, omisiones, imprecisiones, arreglos y, sobre todo, de
fallas en el diseo de los marcos institucionales donde se gesta y desa-
rrolla. EsLo ImplIca que la ejecucIn de las normas de derecLo publIco
no tienen el ambiente idneo para que sean efectivas, ms cuando la
volunLad de Lacerlas cumplIr, es un conjunLo de claroscuros, es de-
cir, la combinacin de elementos de certeza formal, pero a la vez de
LendencIas LacIa la dIscrecIonalIdad. Un orden jurIdIco y polILIco que
tenga ms de claroscuro, fermenta ms la corrupcin administrativa.
19
Pr esentaci n
Cuando el orden vigente es motivo de desprestigio debido a la
corrupcIn admInIsLraLIva, la vIda publIca es BucLuanLe y con ello la
pertenencia a la comunidad tiende a debilitarse. En el caso de Mxi-
co, el autor Snchez Gonzlez, demuestra que los numerosos instru-
mentos aplicados para desalentar la corrupcin administrativa, son
prueba de que ese objeLIvo no se La cumplIdo con plenILud. MIenLras
los obIernos deBnan mas medIos para combaLIr la corrupcIn admI-
nistrativa, implica que los riesgos de que rebrote son maysculos. Ha-
cen falta movimientos sociales y pblicos desde la sociedad civil que
conLrIbuyan a vIIlar mejor a la AdmInIsLracIn publIca para que no
sea enLendIda como el cenLro mayor de la corrupcIn oBcIal.
Una administracin sin vigilancia, controles y penalizacin
eBcaz, es moLIvo para alenLar conducLas Indeseables, asI como la
reproduccin de la cultura burocrtica que tiende a consumir los re-
cursos pblicos de manera desordenada y con incentivos perversos
que LIenen IncIdencIa en la esLIn Bscal y presupuesLal del EsLado.
La degradacin de la Administracin pblica tiene que evitarse con
medios legales y conciencia ciudadana. Si la corrupcin administrati-
va LIende a crecer, sInIBca que la vIda publIca (Habermas, 2004:48),
no tiene la garanta de que los procesos productivos y sociales sean
lImpIos nI eBcIenLes, sILuacIn que conduce a que el desempeo del
sistema econmico y social sea magro.
Conviene recordar que la Administracin pblica es el gobier-
no de la comunidad, lo cual implica que su comportamiento tiene
que apearse a normas de Lonradez, eBcacIa y responsabIlIdad. La
vigencia plena de la tica de la responsabilidad (Weber, 1973:66) en
la Administracin pblica y el servicio pblico, es condicin para des-
activar las diversas formas de corrupcin como la empleomana, el
soborno, la IneBcIencIa, los prIvIleIos, el despIlIarro, las prebendas
y el centralismo organizacional que viola las reglas normativas, dado
que LIende a conLrolar los esquemas de Lrabajo con crILerIos persona-
les, no institucionales.
En este sentido, el uso indebido de un servicio y autoridad pbli-
cos en la IormulacIn de polILIcas, por ejemplo de leyes, podrIa verse
20
Pr esentaci n
como corrupcIn polILIca y en la ejecucIn de leyes como corrupcIn
administrativa. Aunque no siempre es fcil distinguir la corrupcin
poltica de la administrativa, puede decirse que los actores principa-
les son, en la primera los polticos y, en la segunda, los burcratas
(p. 29). De este modo, En el concepto estricto de corrupcin exista
siempre como elemento de referencia moral una tica profesional, es
decIr, que de lo que se LraLaba es de quInes ejercIan deLermInados
puestos y profesiones incumplan los deberes derivados de ellos- deber
posIcIonal- para obLener un beneBcIo prIvado IndebIdo, esencIalmenLe
abusaban del poder que les reconoca funcionalmente para usarlo en
beneBcIo propIo, dIrecLo o IndIrecLo" (p. 82).
La corrupcin administrativa ampla la distancia entre los ciu-
dadanos y las auLorIdades desde el momenLo en que la conBanza en la
Administracin pblica disminuye. La distancia entre los ciudadanos
y las autoridades del gobierno, ocasiona que la base de legitimidad de
los sistemas polticos disminuya. En el caso de Mxico, como bien lo
demuestra el autor Snchez Gonzlez, la Administracin pblica ha
sIdo IdenLIBcada desde la socIedad cIvIl como un cenLro de corrup-
cin en los diferentes periodos de la vida nacional. Ha sido sealada
incluso, como forma del malestar de la sociedad con los gobernados
cuando alunos casos de resonancIa polILIca, derIvan en el manejo
inapropiado de los recursos pblicos. Ha sido incluso sealada como
parte del aparato del Estado en el sentido ms negativo y con ello es
entendida como una institucin que est al servicio de los polticos
con orientacin de botn y de burocratismo, mismos que tienden a la
obLencIn de beneBcIos Bncados en el calculo de venLajas que consI-
guen las camarillas administrativas. Se plantea de esta manera, que
la poltica con sus prisas, golpeteos y arreglos contamina el quehacer
administrativo, pero que tambin ste, cuando falla la legislacin que
lo rige, es motivo para que desde el interior del aparato del gobierno
se alienten las prcticas de corrupcin en la Administracin pblica.
En la medida que no hubo competencia poltica, la lucha por
el poder se desarroll en los mbitos directivos y operativos de la
Administracin pblica, as como en el uso indebido de los recursos
21
Pr esentaci n
publIcos, debIdo a los beneBcIos parLIdIsLas que caracLerIzaban la
administracin de los programas pblicos. Este hecho aconteci en
el Mxico posrevolucionario, sobre todo, cuando el control partidista
hegemnico inhiba la lucha por el poder en trminos de competencia
ms equilibrada y se orientaba ms a debilitar a las oposiciones para
dIsmInuIrlas como cenLros de poder, no para deBnIr las polILIcas pu-
blIcas que mas necesILa esLe paIs, con objeLo de superar la pobreza y
la exclusin social.
El Mxico bronco no ha desaparecido del todo en la sociedad
mexicana; subsiste en los lugares donde la cultura poltica democrti-
ca no se ha gestado o bien no es asimilada como la suma de valores y
prcticas que tienden a la publicidad del poder y con ello la vigilancia
sobre las oBcInas admInIsLraLIvas puede ser mas eIecLIva. El MxI-
co "bronco" no es ajeno a la corrupcIn admInIsLraLIva. Es Lodo un
sistema de cultura poltica que favorece ms la informalidad de los
asuntos pblicos y la gestin de las polticas pblicas, lo cual alberga
la impunidad, la ilegalidad, la opacidad y la falta de responsabilidad en
el ejercIcIo de los caros publIcos. La corrupcIn admInIsLraLIva no es
una varIable IndependIenLe, sIno sujeLa a los valores de la vIda polILIca
que favorece la vigencia de intereses sectoriales, sobre la importancia
de los intereses pblicos. Su efecto nocivo se extiende a las activida-
des productivas y de servicio, ocasionando la distribucin desigual de
cosLos y beneBcIos, LasLa Iormar una red de complIcIdades que InLIbe
la creatividad empresarial, as como la inventiva de diversos pblicos
de la sociedad civil que tienen inters en el desarrollo productivo del
pas. La corrupcin administrativa encarece los costos de transaccin
desde el momenLo en que los LramILes y servIcIos a caro de las oBcI-
nas burocrticas son dilatados, triangulados y onerosos.
Cuando la Administracin pblica genera costos -lentitud,
omisin, dilacin, interrupcin, sobreregulacin- adicionales a los
diversos pblicos de la sociedad civil, incumple sus tareas sociales,
deteriora el sentido de lo pblico y favorece una atmsfera en la cual
la corrupcin de sus procesos y prcticas la desprestigian como el go-
bierno de la comunidad. Si la administracin de la sociedad moderna
22
Pr esentaci n
tiende a la corrupcin de su quehacer, no hay garanta para que tanto
la vIda IndIvIdual y la comunILarIa puedan desarrollarse con eBcacIa.
Entre la administracin de la sociedad y el desempeo de la economa
hay elementos de correlacin, lo que implica daos cuantiosos desde
el momento en que la corrupcin devora y dilapida los recursos de la
sociedad.
EsLa sILuacIn deBne ambIenLes de IrrILacIn cIvIl y polILIca en la
sociedad, dado que el encarecimiento de los servicios administrativos
daa a quien demanda a la Administracin pblica algn bien o ser-
vicio. La corrupcin administrativa es parte de los sistemas polticos
que no Lan alcanzado un rado sInIBcaLIvo del desarrollo InsLILu-
cIonal en LrmInos de combInar lealIdad, eBcacIa, responsabIlIdad,
cultura de servicio pblico, as como de incentivos y sanciones que
Irenen los eIecLos nocIvos de enerar desvenLajas colecLIvas.
De nada sirven grandes planes polticos si los medios adminis-
LraLIvos no esLan a la alLura de los objeLIvos y meLas de las polILIcas
publIcas para Lacerlas cumplIr con probIdad y eBcacIa. De nada sIrven
medIos admInIsLraLIvos eBcIenLes, asI como una capacIdad de esLIn
funcional, si los planes polticos son fruto de arreglos entre clanes y
camarIllas burocraLIcas que LIenen como propsILo maxImIzar beneB-
cios no con sentido pblico, sino concntricos.
La Administracin pblica con sentido republicano evita que
la corrupcIn se InsLale en sus oBcInas y de manera reular vIIla y
supervisa que tanto los mandos directivos como los cuadros de opera-
cin, no incurran en prcticas antipblicas que son el fermento de la
corrupcin. La Administracin pblica tiene que realizar su quehacer
institucional con apego a la legalidad, cumpliendo las normas de inte-
rs general, preservar los valores de la vida comunitaria y recrear los
vnculos de solidaridad, participacin y representacin a la lo largo
y ancho de la sociedad civil. La tarea de la Administracin pblica es
relevante, debido que tiene a su cargo la atencin y solucin de las
demandas colectivas. En ese sentido, su alcance comunitario exige
que tenga en su arbitrio la gestin recta y honorable de los asuntos co-
lecLIvos, a Bn de que la InmoralIdad no se InsLale en su seno, envIando
23
Pr esentaci n
seales desfavorables a los ciudadanos y organismos de la sociedad
civil.
El riesgo de la corrupcin administrativa es que favorece el sis-
tema de camarillas burocrticas, no la existencia de servidores pro-
fesionales y responsables, dado que hay ms inters en obtener los
beneBcIos del poder, no en servIr con senLIdo publIco a los dIversos
pblicos de la sociedad civil. Es, adems, caldo de cultivo para fomen-
Lar las relacIones de clIenLelIsmo polILIco, con lo cual se Lejen los com-
promisos entre algunos sectores de la burocracia gubernamental y los
rupos IavorecIdos de la socIedad que perjudIcan con sus pracLIcas no
pblicas, a la economa, porque implica que se malgastan los recursos
presupuestales del erario, los cuales tienen su origen en el pago de
impuestos.
EsLo sInIBca que la corrupcIn admInIsLraLIva en el seno del
Estado moderno, es un tipo de mal pblico con elementos que la favo-
recen y puede considerarse a la vez, como el uso indebido de la autori-
dad constituida al favorecer prcticas que lesionan las condiciones de
vida y que a la vez estimulan las relaciones de desigualdad e inequidad
entre los habitantes de la sociedad civil. Aparecen en este caso, tanto
la cultura del favor como de los privilegios para que la distribucin
de los beneBcIos no sea bajo el crILerIo de exLernalIdades -dIsLrIbucIn
socIal de beneBcIos- posILIvas, sIno de las exLernalIdades neaLIvas -
dIsLrIbucIn de beneBcIos con venLajas concnLrIcas- que Iavorecen
ms la visin de intereses focalizados, no de necesidades colectivas a
satisfacer con agenda y polticas pblicas.
La visin de la corrupcin administrativa Snchez Gonzlez la
precisa en los siguientes trminos: Donde los polticos son corruptos,
surge la corrupcin administrativa la corrupcin administrativa
se da principalmente en el mbito de la administracin pblica, y en
particular, en los servidores pblicos. sta se caracteriza por el abuso
de los deberes de los servIdores publIcos para obLener beneBcIos pro-
pios La corrupcin en la administracin pblica constituye un grave
problema, Loda vez que dIsLorsIona los objeLIvos de las polILIcas publI-
cas; desperdicia y redistribuye recursos hacia actividades socialmen-
24
Pr esentaci n
Le poco producLIvas, crea InesLabIlIdad y desconBanza en el obIerno.
La corrupcin administrativa no es entonces solamente una falta o
delILo que LrasBera recursos de un rupo a oLro denLro de la socIedad
es, en su conjunLo, un problema socIal que lasLIma las InsLILucIones y
merma al EsLado de DerecLo, al no respeLar la ley y operar en perjuI-
cio del entorno poltico, econmico y social de un pas (p. 36).
Es fundamental que la corrupcin administrativa no se convier-
ta en un modo de vida que provoque zona de incertidumbre y des-
prestigio que lesionan el mbito institucional del Estado, generando
zozobra en los mercados y en el conjunLo de la vIda asocIada. Una Ad-
ministracin pblica recta, obediente al derecho y responsable de sal-
vaguardar el inters general es el imperativo para que la comunidad
cIvIl y polILIca Lena mejores condIcIones de vIda. Una AdmInIsLracIn
publIca con vIsIn de que la reularIdad coLIdIana Lena los mejores
elemenLos para su reproduccIn eBcaz, necesILa enerar una base de
credibilidad sancionado y eliminando las prcticas de corrupcin.
sLa es un mal que lImILa el desarrollo de las socIedades y reBeja que
las polticas pblicas, as como el sistema de instituciones no estn
IuncIonando con le eBcIencIa debIda. De aLI la ImporLancIa de que la
Administracin pblica sea la actividad que garantice la vida colecti-
va, reproduciendo la legalidad, la productividad y el desarrollo de las
personas y unidades productivas de manera continua.
La importancia del libro del Doctor Snchez Gonzlez es que
esclarece problemas, Lemas y punLos Bnos sobre la corrupcIn admI-
nistrativa. Es un libro que invita al debate y el anlisis de uno de los
problemas pblicos ms considerados en la agenda de los organismos
privados, pblicos y sociales. La lectura del libro es recomendable,
considerado su actualidad, as como la solidez de sus planteamientos
y argumentos.
25
Pr esentaci n
Bibliografa
1
Ayala Espino, J os (1999), Instituciones y economa, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
2
Habermas, J . (2004), Historia y crtica dela opinin pblica, Barcelona, Editorial Gustavo Gill.
3
Snchez Gonzlez, J uan J os (2012), La corrupcin administrativa en Mxico, versin no impresa.
4
Tocqueville, Alexis (1973), El antiguo rgimen y la revolucin, Madrid, Alianza Editorial.
5
Weber, Max (1973), La poltica como vocacin, en Il cli|icc y el cien|icc, Madrid, Alianza Editorial.
A mi esposa Vi ck y con amor,
por todos estos aos.
29
Introduccin
De antiguo, la corrupcin es un tema sensible en la percepcin ciuda-
dana mexicana. Se le atribuye la mayora de los males del Estado, el
gobierno y la administracin pblica. Una de las razones predilectas
para jusLIBcar el bajo nIvel de desarrollo del paIs. Hay quIenes la con-
sideran como un mal endmico de la burocracia. La corrupcin es per-
cibida como la causa de todos los males en el sector pblico; aunque no
lo sea, se trata de uno de los problemas ms negativos percibidos por
la sociedad, pero al mismo tiempo de los menos estudiados.
La corrupcin no slo es pblica, sino tambin privada, es decir,
aquella que se presenta en el mercado, entre los agentes econmicos,
los empresarios y las empresas privadas. No obstante, nuestro focus
es la corrupcin pblica, aquella que se presenta en el mbito de la
admInIsLracIn publIca y que es ejercIda por un servIdor publIco. La
naturaleza de la corrupcin es descomponer todo aquello que est
enmarcado dentro de la ley. La caracterstica principal en el mbito
pblico, es que un servidor pblico aprovecha su posicin para favo-
recerse de su cargo obteniendo una compensacin de un ciudadano.
Esta investigacin estableci como preguntas de investigacin a
responder las sIuIenLes: Qu es la corrupcIn? Qu LIpos de corrup-
cIn son las mas comunes? Qu es la corrupcIn admInIsLraLIva? En
qu medida el control interno o administrativo ha contribuido para
dIsmInuIr la corrupcIn admInIsLraLIva? En qu medIda el conLrol
externo o parlamentario ha contribuido para disminuir la corrupcin
30
I ntr oducci n
admInIsLraLIva? For qu no Lemos esLudIado de manera sIsLemaLIca
la corrupcIn admInIsLraLIva en MxIco?
El estudio de la corrupcin administrativa mexicana ha sido mar-
ginal, inconsistente y no se ha sistematizado para una comprensin
mayor del fenmeno de la corrupcin. Por tanto, esta investigacin
aspira a responder de manera fundada y argumentativa mediante el
anlisis del control interno y externo, as como de otras herramientas
legales y administrativas, la trayectoria histrica de la corrupcin
administrativa en Mxico, los resultados, alcances y retos para
combatirla de manera efectiva y no slo discursiva.
I
La trayectoria de la corrupcin desde el Virreinato por ms de tres
siglos, pasando por los periodos de Independencia, Reforma, Revolu-
cIn y la conIormacIn del EsLado-nacIn en MxIco, deja muy claro
que existen circunstancias histricas, econmicas, polticas y sociales
para que servidores pblicos de diversas pocas realicen prcticas
corrupLas para beneBcIo personal en deLrImenLo del InLers eneral.
La investigacin utiliza el mtodo histrico para indagar las
causas que hacen posible la aparicin de la cor r upcin desde el
Virreinato hasta nuestros das, mediante el estudio de diversas eta-
pas histricas para enmarcar el fenmeno de estudio. La necesidad de
recurrir al estudio de la Historia permite demostrar que la corrupcin
-particularmente la administrativa- no es un fenmeno reciente, que
emana desde el mundo novohispano, que los mecanismos de control
InLerno y exLerno no Iueron suBcIenLes, nada eIecLIvos y por LanLo, la
corrupcin fue una prctica cotidiana en los asuntos del gobierno.
El anlisis del control interno y externo a lo largo de ms de
cinco siglos, primero en la Nueva Espaa, y segundo en Mxico como
nacin independiente, muestran que se trata de un proceso histrico,
poltico, tcnico, legal y que tiende a perfeccionarse. Pero en general,
puede aBrmarse que los reImenes en Lurno -conservador, lIberal,
31
I ntr oducci n
parLIdo LeemnIco o de alLernancIa polILIca- no loraron deLenerlo,
acabarlo o al menos controlarlo. La corrupcin administrativa indivi-
dual se convirti al pasar de los lustros en corrupcin administrativa
sistemtica, en algunos momentos en hipercorrupcin y en otros, en
una creptocracia.
En el Virreinato, slo existieron tres instrumentos de control
interno -J uicios de Residencia, Visitas (General y Particular) y Fian-
zas- que fueron empleados como mecanismos que la Corona espaola
empleaba para asegurarse que los peninsulares realizaran sus respon-
sabilidades y tareas con probidad en el gobierno novohispano. Tales
mecanIsmos resulLaron InsuBcIenLes, se aplIcaban de manera dIscre-
cional y slo en contadas ocasiones fueron efectivos. Tambin en este
periodo se cre como parte del control externo el Tribunal Mayor de
CuenLas que con mucLas dIBculLades realIzaba sus labores, pero que
tampoco logr detener la corrupcin administrativa novohispana.
En el Mxico Independiente se realiza un cambio en la corrupcin
administrativa peninsular, por la criolla o de los nativos de la nueva
nacIn. Los espaoles nacIdos en esLas LIerras ejerceran el mando del
gobierno, pero tambin para corromper y enriquecerse ilcitamente.
En la fase de construccin del nuevo Estado mexicano, una varie-
dad de documentos fundacionales de control interno -Constitucin
de 1824, Ley Penal para los Empleados de Hacienda (1853), Consti-
tucin de 1857, entre otros-, slo establecen de forma declarativa y
enunciativa el sistema de responsabilidad de los servidores pblicos.
Lo mismo sucede en materia de control externo, con la creacin de la
Contadura Mayor de Hacienda y su transformacin en el Tribunal de
Cuentas (1838), que no logra combatir a la corrupcin administrativa
prevaleciente en un periodo de inestabilidad e incertidumbre poltica.
En el periodo de Reforma, se inicia la primera etapa de mora-
lizacin de la administracin pblica mexicana en el siglo XIX con
la expedIcIn de la Ley de DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIonarIos
(1870) -prImera ley especIBca de responsabIlIdad de servIdores
pblicos-, as como las sanciones penales establecidas en el Cdigo
Penal (1872). No hay cambios en el control externo o parlamentario
32
I ntr oducci n
en ese momento, pero de haberse contado con una estabilidad poltica
y econmica, es posible que los resultados de combate a la corrupcin
administrativa hubieran sido mayores y ms efectivos.
En el perIodo del ForBrIaLo que se lora el mayor desarrollo del
control interno y externo durante el siglo XIX e inicios del XX. En
el control interno la expedicin de la Ley Reglamentaria de artculos
104 y 105 de la Constitucin (1857), la segunda de su tipo. Mientras
que en conLrol exLerno el avance es sInIBcaLIvo, debIdo a que se pu-
blica en dos ocasiones la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda (1896) y (1904), as como el Reglamento sobre la Organi-
zacin de la Contadura Mayor de Hacienda (1904). No obstante, este
avance en el establecimiento de las instituciones para controlar la co-
rrupcin administrativa mediante un sistema de responsabilidades y
sanciones a los servidores pblicos, las lites gobernantes recibieron
beneBcIos y prebendas que aumenLaron su rIqueza.
En el siglo XX, despus de concluida la Revolucin Mexicana,
el ascenso del caudillismo estableci la corrupcin administrativa co-
rrespondIenLe a los mIlILares. Eajo el presIdencIalIsmo la corrupcIn
administrativa qued en manos de los civiles, ya que los militares ha-
ban tenido su oportunidad histrica. Tambin destaca la formacin
de un rgimen de partido hegemnico o de Estado que por los resultados,
nunca enfrent a la corrupcin administrativa, por el contrario, era
concebida como parte del sistema de botn del gobernante en turno.
En materia de control interno, destacan tres medidas fundamen-
tales: la publicacin de la Constitucin Poltica (1917) -que estableca
un Ttulo para reglamentar el sistema de responsabilidad de los servi-
dores pblicos- y la creacin del Departamento de Contralora (1917-
1982) que conLaba con aLrIbucIones de conLrol, BscalIzacIn y sancIn
de servidores pblicos. La polmica con la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, propici que el Departamento de Contralora no logra-
ra alcanzar a combatir de forma efectiva la corrupcin administrati-
va. La tercera, fue la publicacin de la Ley de Responsabilidades de
Servidores Pblicos -Ley Crdenas (1940)- que dispona el estableci-
miento sancionatorio de los servidores pblicos, ya no contaba con la
33
I ntr oducci n
instancia que pudiera aplicar dicho marco normativo. Tendran que
transcurrir 40 aos para actualizar esta normatividad con la expedi-
cin de la cuarta ley -Ley Lpez Portillo (1980)- de Responsabilidad
de Servidores Pblicos, que no logr controlar los excesos del periodo
populista.
En materia de control exterior o parlamentario, los avances
son sInIBcaLIvos al mosLrarse la necesIdad de IorLalecer su papel
como InsLrumenLo de conLrol LacIa las acLIvIdades del poder ejecuLIvo.
Destacan la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda (1917); la
expedicin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda
(1936); las reformas a la Contadura Mayor de Hacienda (1963); las
adecuaciones a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda
(1977), y la publicacin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda (1978). Una explicacin inicial del porqu el control exter-
no no se consolid de forma clara durante el siglo XX, se debe a que en
el rImen de parLIdo LeemnIco -caudIllIsmo pero sobre Lodo, en el
presIdencIalIsmo- el poder ejecuLIvo Luvo someLIdo al poder leIslaLIvo
y al judIcIal.
En la dcada de 1980, existe lo que Morris (1991), denomina
la crisis de la corrupcin, por lo que es necesario un cambio en la
Iorma de combaLIr la corrupcIn admInIsLraLIva. Eajo el lema de la
renovacin moral de la sociedad el gobierno de Miguel de la Madrid,
realiza el mayor esfuerzo por moralizar la administracin pblica
federal. Primero, procede a la creacin de la Secretara de la Contra-
lora General de la Federacin (1982) -antecedente del Departamento
de la ConLralorIa- como rano cenLral de conLrol y BscalIzacIn en
la administracin pblica federal. Segundo, expide una renovada Ley
de Responsabilidades de Servidores Pblicos (1982), con mayores
atribuciones para sancionar conductas ilcitas. Tercero, crea en las
dependencias y entidades del gobierno federal los rganos Internos
de Control, como mecanismos de seguimiento y control de las respon-
sabilidades de servidores pblicos, los que se convierten en instancias
de verIBcacIn y conLrol de la IuncIn admInIsLraLIva. For ulLImo,
realiza adecuaciones al Cdigo Penal (1983) que establece sanciones
34
I ntr oducci n
penales a servidores pblicos deshonestos y corruptos. En este go-
bierno inicia una etapa moderna de moralizacin de la administra-
cin pblica federal.
Los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, realizan
algunas adecuaciones a la Ley de Responsabilidades (1991), se trans-
forma la Secretara de la Contralora General de la Federacin en
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (1994) y se
publica el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
(1994-2000), en el que se especIBcan accIones de combaLe a la co-
rrupcin administrativa. Mientras que en el mbito del control exter-
no, destaca la publicacin en dos ocasiones del Reglamento Interior
de la Contadura Mayor de Hacienda 1980 y 1988.
En el rgimen de partido hegemnico o de Estado que gobern
durante ms de 70 aos, como se intenta demostrar en esta inves-
tigacin, es notoria la falta de combate a la corrupcin poltica y a la
corrupcin administrativa. Por el contrario, formaron parte como ele-
mentos de cohesin y estabilidad del propio rgimen. Las campaas
anticorrupcin de inicio de cada gobierno en turno, como lo demues-
Lra MorrIs (1991), conLrasLan con el cIclo de la corrupcIn al Bnal
de cada sexenio y una prctica muy extendida denominada ao de
Hidalgo. La corrupcin poltica slo es posible mediante la utilizacin
de servidores pblicos desde dentro de la administracin pblica que
colabora mediante la corrupcin administrativa.
En el rgimen de alternancia poltica con la llegada al gobierno
Iederal de VIcenLe Eox Quezada como mIembro del FarLIdo AccIn
Nacional (PAN), se abre una nueva etapa para moralizar la admi-
nistracin pblica federal. En el mbito del control interno destacan
por su importancia: la expedicin de la Ley de Responsabilidades
Administrativas (2002); la puesta en marcha del primer Programa
de Combate a la Corrupcin en la historia del pas (2000-2006); el
establecimiento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Estos
instr umentos impulsaron mecanismos de control y fiscalizacin
actualizados que sentaron las bases de un nuevo arreglo institucional.
En materia de control externo existe un avance con la expedicin de
35
I ntr oducci n
la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (2000); la expedi-
cin del Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda por
Auditora Superior de la Federacin (2000); y en particular, destaca
la creacin de la Auditora Superior de la Federacin (2001), rgano
del poder leIslaLIvo con mayores aLrIbucIones para BscalIzar el asLo
pblico federal.
En contraste con el gobierno anterior, la presidencia de Felipe
Caldern HInojosa muesLra una escasa prIorIdad al combaLe a la
corrupcin administrativa. Tanto a nivel de control interno, salvo el
Programa de Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin (2006-
2012) que no ha contado con la difusin y conocimiento del mismo, as
como en control externo con la publicacin de la Ley de Fiscalizacin
y Rendicin de Cuentas (2009), los resultados son modestos.
Las Encuestas Nacionales de Corrupcin y Buen Gobierno reali-
zadas por Transparencia Mexicana en los gobiernos de Fox y Caldern
-2001, 2003, 2005, 2007 y 2010- siguen mostrando que la percepcin
de la ciudadana es que la corrupcin administrativa no ha disminuido,
sino que se ha incrementado. Los datos cuantitativos muestran por
estado, los trmites que son los ms corruptos y los indicadores
muestran que las medidas de control interno y externo en las entidades
federativas no han dado los resultados esperados.
II
La propuesta de estudio para analizar la corrupcin administrativa
en Mxico, se encuentra descrita en el primer captulo de esta
investigacin, tanto los supuestos a comprobar como los elementos
a considerar. A partir de esta sugerencia metodolgica, la estructura
del Lrabajo se encuenLra presenLada en cuaLro parLes con sus respec-
tivos captulos. La primera parte, Aproximacin al fenmeno de la
corrupcin cuenta con el primer captulo La corrupcin: un marco
de referencia para su estudio que intenta constituirse en un marco
LerIco que aborda: las deBnIcIones mas comunes de corrupcIn, una
36
I ntr oducci n
visin panormica de las diferentes interpretaciones del fenmeno;
las LIpoloIas de la corrupcIn -polILIca, admInIsLraLIva y judIcIal-
destacando la corrupcin administrativa como focus de investigacin;
las diferencias existentes entre corrupcin individual y sistemtica;
los efectos previsibles de la corrupcin en diversos mbitos del gobierno
y la sociedad; para concluir con la propuesta para comprender la
corrupcin administrativa mexicana.
La segunda parte, La corrupcin administrativa en Mxico:
de las herencias coloniales a los nuevos estilos independientes y
republicanos, describe en tres captulos el proceso que ha seguido la
corrupcin administrativa a lo largo de casi cuatro siglos. El segundo
captulo, Antecedentes antiguos de la corrupcin administrativa en
el Vir reinato (siglos XVI , XVI I y XVI I I ): los controles establecidos
por los mexicas; los controles internos implementados en el Virreina-
Lo -juIcIo de resIdencIa, vIsILas y Banzas- ademas de oLros conLroles
menos generalizados; el proceso en tres siglos del control externo
mediante la creacin del Tribunal Mayor de Cuentas, destacando el
juIcIo de cuenLas como prImer conLrol Bscal, el papel de la burocracIa
medIanLe el papel del personal, el arrIendo Bscal y la venLa de caros
en el mundo novohispano.
En el captulo tercero, El discurso del combate a la corrupcin
en los documentos fundacionales en la primera mitad del siglo XIX,
el propsito es describir lo que sucede despus de la Independencia,
mediante dos enfermedades de la burocracia -empleomana y aspi-
rantismo- que todava existen en los diversos niveles de gobierno.
Tanto los documentos fundacionales como las Constituciones (1824
y 1857), slo declaraban de manera enunciativa los elementos para
un sistema de responsabilidad de servidores pblicos, sin establecer
los mecanismos efectivos para su combate. De las letras a los hechos
hubo un abismo de buenas intenciones que nunca se cumpli.
Y el cuarto captulo, La corrupcin administrativa: en la Re-
Iorma, el ImperIo y el ForBrIaLo", muesLra los avances alcanzados en
la poca de Benito J urez con la publicacin de la primera ley de res-
ponsabilidad de servidores pblicos y lo establecido en el Cdigo Penal
37
I ntr oducci n
(1872), asI como medIdas Impulsadas por ForBrIo DIaz como la seunda
ley de responsabilidad de servidores pblicos y la publicacin de leyes
y reglamentos de la Contadura Mayor de Hacienda.
La tercera parte, La corrupcin administrativa en Mxico en el
rgimen de partido hegemnico, abarca desde la Revolucin hasta el
Bn del sIlo ZZ, por lo que consLa de dos capILulos. El quInLo capILulo,
Proceso de institucionalizacin del combate a la corrupcin adminis-
trativa en el siglo XX, describe a las formas del caudillismo y al pre-
sidencialismo como dos maneras de corrupcin, primero los militares
y segundo los civiles. Con la publicacin de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos (1917) se inicia una nueva etapa en lo
relativo al control interno, como la creacin del Departamento de la
Contralora (1917-1932), las posturas a favor y en contra de este
organismo. Se revisa la Ley Crdenas, tercera ley de responsabilidad
de servidores pblicos. Tambin se describe el proceso dispersin y
unificacin del control inter no entre diversas dependencias del
gobierno federal, as como los instrumentos para fortalecer el control
externo o parlamentario.
El captulo sexto, El combate a la corrupcin administrativa en
Mxico (1982-2000) durante los gobiernos de Miguel de la Madrid
Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de Len.
Hace nfasis en las medidas adoptadas por Miguel de la Madrid, con el
primer intento de sistematizar la moralizacin y las obras adicionales
de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, en materia de control interno y
externo.
La ltima parte, La corrupcin administrativa en la alternancia
poltica en Mxico, estudia en un captulo las acciones realizadas por
VIcenLe Eox Quezada y EelIpe Caldern HInojosa en maLerIa de con-
trol interno y externo como mecanismos para combatir la corrupcin
administrativa. El captulo sptimo, De la prioridad al olvido en el
combate a la corrupcin administrativa mexicana (2000-2012), des-
taca el segundo intento de sistematizar la lucha contra la corrupcin
administrativa emprendida por Vicente Fox, colocada como prioridad
de su rgimen en la Agenda de Buen Gobierno. En contraste con el
38
I ntr oducci n
olvido de Felipe Caldern en su gobierno para combatir la corrupcin
administrativa.
Al Bnal del documenLo se Incluyen las conclusIones enerales de
la investigacin que sirven de base para un anlisis posterior sobre
los logros alcanzados y los retos para combatir de manera efectiva a
la corrupcin administrativa en nuestro pas. El autor espera que esta
contribucin al estudio del fenmeno de corrupcin, sirva de marco
de referencia para futuras investigaciones que puedan aclararnos
con mayor profundidad su naturaleza y las acciones efectivas para
combatirla.
39
Primera parte
Aproximacinal fenmeno de la corrupcin
Poco a poco se va consolidando la idea de que la corrupcin es un
grave problema, no slo para los pases afectados en mayor medida por
ella, sIno LambIn para la economIa de mercado en su conjunLo. EsLe
pensamiento, fundado en investigaciones empricas de gran rigor y
BabIlIdad, La llevado a mulLIples InIcIaLIvas, para InLenLar deLener su
expansin global y para combatirla en sus diferentes frentes y formas.
No hay que olvidar que la corrupcin, si no se combate, se expande sin
medida, hasta convertirse en sistemtica y colapsar las instituciones
de los pases afectados; daando, por extensin el funcionamiento de
la economa nacional e internacional.
1
Si no se controla, la corrupcin
se extiende.
2
El aspecto ms negativo de la corrupcin es su naturaleza
misma. Adopta tantas formas y cubre tal variedad de actividades
pblicas que frecuentemente, se hace difcil para el hombre de la calle
reconocerla por lo que es, ya que los corruptos son hbiles al ocultar
sus actos ilcitos y cubrir todo rastro. Es ms, es sumamente contagio-
sa. La corrupcin se extiende rpidamente desde una esfera de la vida
pblica hacia otras al ritmo de un incendio voraz; son pocos los que
entran en contacto con ella y logran escapar a su contaminacin, me-
nos an hacerle frente cuando tantas personas a su alrededor caen en
sus tentaciones. La corrupcin es seductora, promete recompensas
no merecidas y con frecuencia las produce sin ser detectada ni mu-
cLo menos sancIonada. BI se le deja lIbre, la corrupcIn se exLendera,
40
Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci n
mulLIplIcara, InLensIBcara, sIsLemaLIzara y evenLualmenLe se InsLILu-
cionalizar, convirtindose en la norma, ya no en la excepcin.
3
La cor r upcin es un tema de investigacin que en el pasado
estuvo muy en boga y que hoy vuelve a estarlo. Durante mucho tiem-
po, el tema de la corrupcin fue considerado tab.
4
Se supona que los
extensos programas de liberalizacin econmica y de privatizacin
que se impulsaron en la dcada de 1980 en pases en desarrollo y en el
mundo poscomunista, se orientaran a desmantelar las rentas del sis-
tema de sustitucin de importaciones y el estatismo. Sin embargo, eso
no ocurri de la manera esperada. Las economas fueron privatizadas
en forma masiva, los mecanismos de mercado fueron ampliamente
acepLados, los reImenes comercIales y BnancIeros Iueron desreu-
lados y, no obstante, todos estos cambios en las polticas econmicas
no parecen haber disuelto las coaliciones distributivas.
5
De hecho,
slo parecen haberlas reestructurado. Desde Rusia hasta Argentina,
y desde Mxico hasta el Medio Oriente, las reformas econmicas fue-
ron realizndose a puerta cerrada y a travs de mecanismos turbios.
En el caso de Mxico, dos episodios conspicuamente turbios fueron la
privatizacin bancaria,
6
y el rescate bancario del Fondo Bancario de
Proteccin al Ahorro (Fobaproa) que despus se convirti en el Ins-
tituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB).
7
El estudio de la
corrupcIn, que Iue popular bajo el paradIma de la modernIzacIn en
la dcada de 1970, ha regresado y esta vez en grande.
Por ello, como primer propsito es conveniente comprender el
fenmeno de la corrupcin como parte de un marco conceptual que
permILa enLender su caracLer mulLIIacLIco, LanLo desde sus deBnIcIo-
nes LasLa su LIpoloIa mas comun. A parLIr de deBnIr los Lres LIpos
de corrupcIn mas LabILuales -polILIca, admInIsLraLIva y judIcIal- se
puede resalLar a la corrupcIn admInIsLraLIva como objeLo de esLudIo
en su trayectoria histrica. El segundo propsito es analizar la forma
cmo ha sido combatida la corrupcin administrativa mediante el con-
Lrol InLerno -Foder ejecuLIvo- y el conLrol exLerno -Foder leIslaLIvo-
para establecer si ambos instrumentos de control han sido efectivos y
en qu medida se ha reducido, o bien se le permiti, como resultado de
41
La cor r upci n admi ni str ati va en M xi co
una corrupcin poltica sistemtica de las lites que han gobernado en
Mxico. La tesis es muy clara: donde hay corrupcin poltica existe la
corrupcIn admInIsLraLIva. EsLe es el caso mexIcano? EsLa InvesLI-
gacin intenta responder a este cuestionamiento y algunos otros que
se derivan del mismo, mediante una propuesta de estudio que permita
conBrmar la eIecLIvIdad o no de los mecanIsmos de conLrol -InLerno y
externo-, as como otros instrumentos adicionales para combatir la
corrupcin administrativa.
En el estudio de la administracin pblica mexicana el tema de
la corrupcin administrativa, slo ha sido sealado de manera mar-
Inal, secundarIa y, en el mejor de los casos, como una varIable mas
dentro de la accin de la administracin pblica. A pesar que en la actuali-
dad, existe una variedad de fuentes de estudio en torno a la actividad
organizada del Estado, algunos estudiosos la conceban como una va-
riable interna propia del sistema poltico mexicano o bien, como una
variable dependiente de otros factores polticos prevalecientes en el
rgimen de partido nico o hegemnico. La propuesta que se presen-
ta, intenta mostrar a la corrupcin administrativa como un fenmeno
histrico, inherente al sistema de gobierno, que no ha sido controlado
de forma efectiva y que incluso, en el rgimen de alternancia poltica,
no ha disminuido sino por el contrario, se ha incrementado.
43
La corrupcin desde siempre ha acompaado a la poltica, a los actos
de gobierno, al mercado y la vida social. De all que no sea extrao que
se conozca la prctica de la corrupcin como una de las actividades
ms antiguas del mundo. Pero en este mundo cada vez ms globalizado,
en el que personas, empresas, instituciones nacionales e internacio-
nales o Estados interactan con una creciente asiduidad, velocidad y
en relaciones cada vez ms asimtricas, se crean ocasiones extraor-
dinarias para los comportamientos parasitarios u oportunistas como
nunca antes se haba producido.
8
La corrupcin se ha transformado
actualmente en un tema comn en los crculos internacionales. No se
LraLa de un Lema nuevo, lejos de eso, la corrupcIn La exIsLIdo desde
que el gobierno existe. Pero, el mundo ha decidido que este problema
La lleado BnalmenLe a ser dIsIuncIonal para el desarrollo lobal de
manera que es necesario enfrentarlo. No cabe duda, ha llegado a ser
tan amenazante que resulta urgente hacer algo al respecto.
9
La
corrupcin no es un fenmeno nuevo.
La corrupcin ha sido un problema potencial. Evidentemente, no
todos los sistemas polticos dan la misma importancia a este asunto. Sin
embargo, all donde una sociedad estableci por cuestin de principios
una divisin entre poltica y mercado, donde los intereses pblicos y
privados se distinguieron unos de otros y donde la sociedad hizo retro-
ceder los lmites del patrimonialismo, el clientelismo y el nepotismo,
la corrupcin es considerada como patolgica. La corrupcin es una
Captulo I
La corrupcin: unmarco de referencia para suestudio
44
manera de aceitar las ruedas de un sistema atascado. La corrupcin
trae consigo la destruccin de cualquier sociedad, ya sea dictatorial
o auLorILarIa, pero es parLIcularmenLe perjudIcIal para los obIernos
democrticos.
10
La corrupcin entonces, se ha transformado en un fenmeno
global con mbitos uniformes y transfronterizos, propios del mundo
contemporneo.
11
La corrupcin se ha convertido, desde las ltimas
dcadas del siglo XX, en una pandemia en los mbitos de gobierno.
AIecLa la eBcacIa de las InsLILucIones, enera IncumplImIenLo de me-
Las y objeLIvos en los proramas de obIerno, ImpIde la resolucIn de
demandas cIudadanas, a la vez enera desconBanza de la cIudadanIa
en su gobierno y malestar en la poblacin.
12
Paulatinamente, en la
comunidad internacional se va consolidando la idea de que la corrup-
cin es un grave problema no slo para los pases afectados en mayor
medida por ella, sino tambin para la economa de mercado en su
conjunLo. EsLe pensamIenLo, Iundado en InvesLIacIones empIrIcas de
ran rIor y BabIlIdad, La llevado a mulLIples InIcIaLIvas para InLenLar
detener su expansin global y combatirla en sus diferentes frentes.
13
El esLudIo de la corrupcIn, es una cuesLIn compleja de abordar
por varIas razones. FrImero, su deBnIcIn y dIansLIco esLa sujeLo
a ambIuedades y complIcacIones, que dIBculLan su IdenLIBcacIn y
eventual sancin. Segundo, el tema es muy sensible de abordar ya que
afecta la credibilidad, honra y prestigio de personas e instituciones;
activos intangibles de gran valor. Tercero, muchas veces las situacio-
nes de corrupcin estn, por su mismo carcter, escondidas, protegi-
das y a la sombra; por personas o instituciones con poder econmico
o poltico. Cuarto, no hay un consenso sobre las soluciones aceptadas
para enIrenLar y evenLualmenLe poner Bn a esLa pracLIca nocIva.
14
El fenmeno de la corrupcin tiene entonces, una naturaleza
multidimensional. Involucra dilemas morales, incentivos econmicos,
beneBcIos personales, rado de proIesIonalIsmo en la admInIsLracIn
del EsLado, Lamao y eBcacIa del secLor publIco, IuncIonamIenLo de
las InsLILucIones leIslaLIvas y judIcIales, rado de lIberLad de prensa,
acceso ciudadano a informacin pblica, rendicin de cuentas, profe-
45
sionalizacin de los servidores pblicos y otros factores que inciden
en la ocurrencia de este fenmeno.
15
De hecho, se puede realizar un
esfuerzo de sistematizacin en el que pueden encontrarse toda clase
de componentes, variables y operaciones en torno a la corrupcin,
que permILen mosLrar la complejIdad de su esLudIo.
16
Caiden (1997)
La IdenLIBcado una dIversIdad de Iormas de corrupcIn, como las que
a continuacin se enumeran:
Cuadro No. 1
Diversas formas de corrupcin
Formas de corrupcin Descripcin
Traicin
La subversin, transacciones ilegales en el ex-
Lranjero, conLrabando.
Cleptocraca Privatizacin de los fondos pblicos, robo y hurto.
Malversacin
EalsIBcacIn y desIalcos, cuenLas abulLadas, sus-
traccin y mal uso de los fondos.
Abuso de poder
Intimidacin, tortura, indulto y perdn no mere-
cidos.
Engao y fraude AseveracIn Ialsa, Lrampas y esLaIas, cLanLaje.
FerversIn de la jusLIcIa
Comportamiento criminal, falsas pruebas, deten-
cin ilcita, acusacin fraudulenta.
Incumplimiento de los deberes Desercin, parasitismo.
Soborno y malversacin Extorcin, imposiciones ilegales, comisin ilcita.
Manipulacin de las elecciones
Arreglo fraudulento de los votos, demarcacin
arbitraria de los distritos electorales.
Mal uso de conocimiento interno
Mal uso de InIormacIn conBdencIal, IalsIBcacIn
de registros.
VenLa no auLorIzada de oBcInas
Venta no autorizada de bienes pblicos y licen-
cias pblicas.
Manipulacin de las regulaciones
Manipulacin de compras, suministros, contra-
tos pblicos y prstamos.
Evasin de impuestos Acaparamiento abusivo.
Abuso de InBuencIas InLermedIacIn de Iavores, conBIcLos de InLers.
Aceptacin de obsequios inapro-
piados
Honorarios, dinero por agilizacin de gestiones,
aasajos, vIajes con Iondos publIcos.
(contina)
46
Formas de corrupcin Descripcin
Nexos con el delito organizado Operaciones en el mercado negro.
Compadrazgo Encubrimiento, amiguismo.
Vigilancia ilegal
Mal uso de telecomunicaciones y correo, y otros
medios de difusin.
Mal uso de sellos
Mal uso de papel membrete, residencia y privile-
Ios oBcIales.
Fuente: Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 8,
mayo de 1997, p. 8.
La corrupcin tiene distintas formas y manifestaciones concretas.
FecIenLemenLe se aBrma que exIsLe una nueva Iorma de corrupcIn
econmica conocida como la captura del Estado y es parte de la nueva
modalidad de corrupcin usando el sistema de la puerta giratoria.
Eajo esLa modalIdad es que se copLa al EsLado para sacar de l beneB-
cios para actividades privadas sean empresariales o personales. Otra
forma es la privatizacin del sistema de controles, donde se establece
un acuerdo con los auditores para que no informen sobre el verdadero
esLado de las Bnanzas de la empresa prIvada o publIca para beneBcIo de
alguno de sus accionistas o funcionarios de alto nivel.
17
Por lo anteriormente expuesto, el primer captulo de esta in-
vestigacin aspira a conformarse en un marco terico, en el que se
concepLualIza a la corrupcIn como Ienmeno complejo a parLIr de
una varIedad de deBnIcIones -desde las mas comunes a las mas comple-
jas- enIaLIzar la esencIa de la corrupcIn Lomando en consIderacIn
en qu consIsLe, prImero para enLenderla en su compleja naLuraleza
y segundo, para combatirla de manera directa y decidida. Posteriormen-
Le, se deBnen los Lres LIpos de corrupcIn -polILIca, admInIsLraLIva y
judIcIal- mas eneralIzadas, para ubIcar el Lema de esLe Lrabajo que es
la corrupcin administrativa, es decir, aquella que tiene que ver direc-
tamente con los servidores pblicos que laboran en la administracin
pblica. Tambin se hace una clara diferenciacin entre corrupcin
individual y sistemtica, para establecer sus diferentes niveles, por
lo que se concluye, con los efectos previsibles y negativos de aquella
en una democracia. Por ltimo, se presenta una propuesta de anlisis
(BnalIza)
47
para entender el fenmeno de la corrupcin administrativa en Mxi-
co, estableciendo en las diferentes etapas de su devenir histrico, la im-
portancia de los controles internos y externos, as como los programas
de reforma y modernizacin administrativa para combatir conductas
ilcitas e inmorales en la administracin pblica federal mexicana.
DeBnIcIcnes de ccrrupcIn
La corrupcin es un fenmeno complicado con mltiples causas y
eIecLos dIversos. La corrupcIn BucLua desde el sImple acLo de un
pago ilcito hasta el funcionamiento endmico del sistema econmico
y poltico.
18
La corrupcin ha sido considerada no slo un problema es-
tructural sino tambin como un problema moral, cultural e individual.
For LanLo, las deBnIcIones que exIsLen van desde LrmInos leales es-
trictos, que describen este fenmeno como un mero acto de soborno
que involucra al menos a un servidor pblico y una transferencia de
recursos, hasta las explicaciones econmicas que la perciben como un
impuesto regresivo y una forma de renta adicional.
La corrupcin tiene un carcter multifuncional por lo que puede
ser estudiado desde diferentes perspectivas -econmica, poltica, ad-
mInIsLraLIva, jurIdIca, socIolIca y moral- aunque desde una vIsIn
polILolIca, La sIdo mayorILarIamenLe deBnIda con un IuerLe compo-
nenLe valoraLIvo, ya que en eneral se reBere al IncumplImIenLo de de-
beres derIvados del ejercIcIo de caro publIco y al abuso de conBanza.
19

Desde su raz etimolgica, Corruptio, corruptiones son vocablos latinos. De
aqu provienen corruption en ingls, corruzione en italiano, korruption en
alemn y que pasan al espaol como cor r upcin y corromper.
20

La palabra corrupcin viene del latn rumpere y se reBere a quebranLar
cdigos, leyes y normas de buen comportamiento cvico. El trmino
LambIn se reBere al deLerIoro en las Iormas de obIerno de un paIs,
ciudad o unidad territorial.
21
Corrupcin es una categora moral cuyo
sInIBcado se asemeja al concepLo de puLreIaccIn.
22
48
La corrupcin es una quiebra de las normas legales o de las nor-
mas ticas no escritas pero con el apoyo social generalizado relativas a
cmo se debe ejercer el servIcIo publIco, para proporcIonar servIcIos o
beneBcIos a cIerLos rupos o cIudadanos de Iorma oculLa, con volunLad
de ganancia directa o indirecta en mente.
23
La corrupcin es un
delito o una infraccin que implica la violacin de alguna obligacin
por parte de un decisor, por lo que implica siempre un acto de desleal-
tad o hasta de traicin con respecto al sistema normativo relevante.
24

La corrupcin puede concebirse a grandes rasgos como el uso del
poder o servicio pblico para obtener ganancias privadas.
25
El Banco
MundIal la deBne basIcamenLe como: "el abuso del poder publIco para
el beneBcIo prIvado".
26
Aunque existen razones para demostrar que
esLa deBnIcIn que es una de las mas cILadas, cuenLan con una dIver-
sidad de razones para considerarla como limitada.
27
Debido a que la
corrupcin tiene un carcter multifuncional con una diversidad de
deBnIcIones e InLerpreLacIones, en el cuadro No. 2, se presenLan alunas
de las deBnIcIones mas represenLaLIvas:
Cuadro No. 2
DeBnIcIones represenLaLIvas de corrupcIn
Autor DeBnIcIn
Eduardo Wills
El uso de funciones y atribuciones para obtener o conceder
beneBcIos parLIculares, en conLravencIn de las dIsposIcIo-
nes legales y normativas existentes en un momento histrico
dado. De manera ms general, es el uso indebido del poder y
de los recursos publIcos para el beneBcIo personal o el beneB-
cio poltico particular.
Banco Mundial
El abuso de un IuncIonarIo publIco en beneBcIo prIvado en el en-
LendIdo que ese beneBcIo puede darse ya sea que el IuncIonarIo
acepLe el soborno o exLorsIone al perjudIcado.
(contina)
49
Autor DeBnIcIn de corrupcIn
J oseph Nay
Comportamiento que se aparta de las obligaciones morales de
la funcin pblica por motivos privados (la familia, el entorno
cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Tambin
sostiene que sta implica una conducta que se desva de las
obligaciones de orden pblico normales debido a intereses
personales o beneBcIos moneLarIos o de orden socIal, o lo que
vIola normas respecLo al uso de cIerLo LIpo de InBuencIas con
Bnes personales.
J orge Malen
Be pueden deBnIr los acLos de corrupcIn como aquellos que
constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber marco
de dIscrecIn con objeLo de obLener un beneBcIo exLraposIcIo-
nal.
J ess Gonzlez
Prez
La corrupcin consiste en la utilizacin de las potestades p-
blicas para intereses particulares cualesquiera que sea la for-
ma de manIIesLarse, sea en beneBcIo propIo o de un Lercero o
de un partido poltico, sea por razn de amistad o por dinero o
por otras prestaciones.
Francisco Laporta
La corrupcIn sInIBca que un servIdor publIco abusa de su
autoridad para obtener un ingreso extra del caudal pblico.
Conducta que se desva de los deberes formales de un cargo
pblico a causa de ganancias (pecuniarias o de status) de tipo
privado (personal, familiar o de grupo).
Van Klaveren
Un funcionario pblico corrupto considera su cargo como un
negocio del cual buscar maximizar los ingresos. Por ello, el
nivel de sus entradas depender de la situacin de mercado
y de su talento para encontrar el punto de mxima ganancia a
costa de la demanda pblica.
Carlos Cubillo
La corrupcIn es Lodo el conjunLo de accIones u omIsIones
generadoras de una conducta ilcita y dolosa, desarrollada
clandestinamente por los titulares de las competencias nece-
sarIas para el ejercIcIo de deLermInadas IuncIones publIcas,
y que provoca un beneBcIo InjusLIBcado -econmIco o de oLra
ndole- a favor de la autoridad o empleado pblico que acta, o
de oLras personas eleIdas por l mIsmo, y Lodo ello en perjuI-
cio de la integridad de los poderes pblicos.
Fuente: elaboracin propia a partir de scar Diego Bautista, La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin
pblica, Madrid, UCM, tesis de maestra, 2005, pp. 50-51.
CualquIera de esLas deBnIcIones de corrupcIn es valIda debIdo a que
la esencia del fenmeno es la misma. Un agente investido de autoridad
obLIene un beneBcIo para l o para un rupo de personas al Lomar una
(BnalIza)
50
decisin respecto a un ciudadano. La corrupcin es el uso indirecto
del poder publIco para obLener beneBcIos prIvados. De esLa manera,
la funcin pblica es convertida ilcitamente en una fuente de enri-
quecimiento privado.
28
En esencia, el corrupto se apropia de lo pblico
y lo Lace para beneBcIarse personal y prIvadamenLe, rompIendo las
reglas establecidas.
El mismo trmino corrupcin implica que las cosas no son como
deberan de ser. Han sido pervertidas, torcidas, manipuladas, distor-
sionadas, desviadas o de cualquier manera sacada fuera de su camino
prevIsLo. En esLe proceso, los corrupLos Lan lorado anancIas InjusLas
o se Lan beneBcIado de manera IndebIda que de oLro modo no LubIera
ocurrido, a costa de todos los dems quienes, a sabiendas o no, han
perdido.
29
Otra forma de conceptualizar el fenmeno de la corrupcin, es la
que propone VIllorIa (2000), quIen arupa las deBnIcIones en cuaLro
rupos. En el prImer rupo, exIsLen las deBnIcIones vInculadas al abuso
del cargo pblico o al IncumplImIenLo de normas jurIdIcas por parLe de
los responsables pblicos. La corrupcin es el abuso de la autoridad
por razones de beneBcIo parLIcular no necesarIamenLe moneLarIo. En
LrmInos jurIdIcos comparaLIvos, el coLecLo suele Ir vInculado a la
presencia de un empleado pblico que tiene una intencin corrupta,
que recIbe beneBcIos de la accIn corrupLa, cuyo acLo oBcIal LIene
relacin directa con el valor conseguido, y cuando, existe intencin de
InBuencIar o ser InBuencIado en el ejercIcIo de caro publIco.
30
Para
Malen (2002), los acLos de corrupcIn se pueden deBnIr como aque-
llos que constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber posicio-
nal o del IncumplImIenLo de aluna IuncIn especIBca realIzados en
un marco dIscrecIonal con objeLo de obLener un beneBcIo adIcIonal,
cualquiera que sea su naturaleza.
31
En ese mismo sentido, para Rose-
Ackerman (2009), la corrupcin implica tambin una cuestin legal.
32

Todos los estados cuentan con leyes contra el soborno y el fraude en
el sector pblico, y la mayora de ellos buscan regular las contribucio-
nes a las campaas electorales, los gastos en este tipo de procesos, as
como InLIbIr el desarrollo de conBIcLos de InLers. MucLos oLros esLados
51
penalizan el soborno comercial y otro tipo de fraudes auspiciados por
las grandes corporaciones. Existen tambin tratados internacionales
y regionales que intentan controlar el soborno a travs de las fronteras
y de facilitar la aplicacin de la ley.
En el seundo rupo, exIsLen deBnIcIones cenLradas en el mercado.
EsLas deBnIcIones suelen usarse donde no exIsLe un desarrollo jurIdIco
suBcIenLemenLe elevado como para poder caLeorIzar adecuadamen-
te todas las conductas corruptas. Tambin son adecuadas para el an-
lisis econmico de la corrupcin. Un funcionario corrupto sera aquel
que utiliza su cargo como un negocio privado. Negocio cuya cuenta de
resultados busca maximizar. El volumen de sus ingresos depende de
la situacin del mercado y de su talento para encontrar el punto de
mxima ganancia en la curva de la demanda del pblico. La corrupcin
es un fenmeno econmico, que para combatir hay que pensar en los
costos de corrupcin, pero tambin en los costos de combatirla y hay
que seguir la lucha contra la corrupcin hasta el punto en que los cos-
tos por combatirla sean iguales a los costos de la misma.
33
En el Lercer rupo, se pueden IncluIr las deBnIcIones cenLradas
en el inters general. La corrupcin existe cuando el responsable de un
puesLo publIco, con IuncIones y aLrIbucIones deBnIdas es, por medIos
monetarios o de otra naturaleza no legalmente prevista, inducido a
acLuar IavorecIendo a quIen proporcIona el beneBcIo, daando al pu-
blico y a sus intereses.
34
Es corrupLa, en deBnILIva, Loda accIn en la
que el responsable pblico pone por delante el inters privado sobre
el inters general. La idea de que los responsables pblicos sirven al
inters pblico, ya implica una concepcin determinada de la poltica
y de la accIn de obIerno, pero sLa no se encuenLra muy alejada de lo
que la ciudadana entiende acerca de cmo debe ser la poltica.
35
Esta
deBnIcIn podrIa IncluIr Loda polILIca publIca o prorama que se adop-
ta o implanta considerando los intereses de slo una parte afectada,
dados los beneBcIos que esLa parLe puede proporcIonar a los emplea-
dos publIcos. Incluso, Loda accIn Lomada en el senLIdo de InBuIr en
una polILIca publIca con Lal InLers prIvado, sIn perjuIcIo de los eIecLos
sustanciales que tal accin puede provocar.
52
Corrupcin sera por supuesto, el tomar decisiones parciales por
razones de beneficio monetario directo, como es el caso del
soborno. Corrupcin sera tambin, la elaboracin de normas en
las que se beneBcIa a un secLor socIal sobre el conjunLo de la
comunIdad a cambIo de beneBcIos prIvados dIrecLos o IndIrecLos.
() Corrupcin sera pasar informacin de forma privilegiada a
un actor individual o colectivo, a cambio de algn tipo de recom-
pensa. O, sin nimo exhaustivo, podra ser corrupcin cualquier
acLo que beneBcIe a una parLe de la socIedad a cambIo de sus
votos, cuando el inters general sea daado con ello.
36
Por ltimo, en el cuarto grupo algunos autores critican las aproxima-
ciones ms moralistas e introducen una concepcin histrica y socio-
lgica, vinculada a la percepcin social del fenmeno. En realidad, el en-
torno poltico, econmico y social de ciertos pases africanos es muy
diferente al de Estados Unidos o el Reino Unido, con lo que la aplicacin
de los crILerIos domsLIcos anlosajones para analIzar la corrupcIn
en dichos pases es totalmente inadecuada.
37
For ejemplo, el Lrabajo
emprico muestra que en general, los sistemas presidenciales son ms
corruptos que las democracias parlamentarias y que los sistemas de
representacin proporcional son ms corruptos que los sistemas de
mayora relativa. Los peores sistemas combinan presidencias fuertes
con represenLacIn proporcIonal, en los cuales un ejecuLIvo poderoso
negocia con unos cuantos lderes partidistas poderosos para compar-
tir los privilegios del poder de forma corrupta.
38
Otra manera de entender a la corrupcin, implicara ms que
deBnIrla, que se le puede concebIr como parLe de un conjunLo de con-
ductas indebidas tales como: pagos monetarios (extralegales) a fun-
cionarios pblicos a cambio de entrega de servicios; aprobacin de
permisos; autorizacin de instalacin de empresas; otorgamiento de
lIcencIas de operacIn exclusIva que permILa al beneBcIarIo resLrInIr
la competencia; y obtener rentas monoplicas por la venta u opera-
cin de bienes y servicios.
39
En algunos casos, el traspaso y uso de
activos del Estado no involucra un pago monetario directo, pero s un
InLercambIo de Iavores e InBuencIas. EsLe LIpo de comporLamIenLo es
53
mas dIIIcIl de IdenLIBcar, probar y casLIar que en el caso de la corrup-
cin pecuniaria, es decir, aquella que involucra un pago monetario;
pero su relevancia es igualmente importante.
Tambin la corrupcin puede comprenderse de manera general
en dos sentidos: el econmico y el ampliado.
40
El prImero se reBere
estrictamente al sentido econmico. Se denomina de esta manera porque
hay dinero de por medio. En ella participan dos partes para realizar
la operacin: el corruptor y el corrompido. Uno realiza una tarea y
otro requiere el servicio, por lo que es una contraprestacin de am-
bos acLores. Cuando el beneBcIarIo Induce u oIrece una recompensa
se convierte en corruptor y el acto se denomina soborno. Cuando es el
encargado de la funcin quien solicita la recompensa es extorsin. Al
respecto, Rose-Ackerman (1999), sostiene:
Como cualquier intercambio, la corrupcin requiere de dos acto-
res: un comprador y un vendedor. El comprador del sector priva-
do paga un soborno al vendedor del sector pblico para obtener
alo valIoso (.) Dado que la corrupcIn beneBcIa a los parLIcI-
pantes de ambos lados de la relacin, ninguno de los grupos tiene
un incentivo para concluirla unilateralmente. No hay manera de
desenmaraar la red para atribuirle la culpa a slo uno de los
participantes. Todos son responsables.
41

La corrupcin econmica fue ms evidente en los casos de la privati-
zacIn de empresas publIcas. ManzeLLI (2009), aBrma que a Bnales de
la dcada de 1980, las reformas econmicas de mercado en lo general
y la privatizacin en particular, fueron defendidas por economistas y
por las aencIas mulLIlaLerales de BnancIamIenLo -como el Eondo Mo-
netario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM)- como los medios
idneos para crear mercados competitivos y reducir la corrupcin.
La privatizacin representa el elemento ms visible y controvertido
de las reformas de mercado. En algunos casos, como Chile y Mxico,
la corrupcin que ha caracterizado al capitalismo de compadres
-colusin entre poder poltico y poder econmico, en la captura del
54
Estado en manos de grupos de inters y opacidad del proceso de toma
de decisiones- que se ha presenciado, ha llevado a grandes rescates
BnancIeros. Las reIormas econmIcas crearon randes esperanzas de
lograr una recuperacin rpida y sostenida. No obstante, la mayora
de las encuestas de opinin pblica, realizadas en Amrica Latina por
el llamado Latinobarmetro, muestran un alto nivel de insatisfaccin
por la manera en cmo se efectuaron las reformas. En suma, mientras
ms manchada ha sido la privatizacin por la corrupcin y el capi-
talismo de compadres, mayor es la actitud negativa de la ciudadana
frente a todo el proceso.
42
La segunda versin del concepto corrupcin, implica una conno-
tacin o sentido amplio. sLa se reBere al sInIBcado mIsmo de la palabra.
Como ya se reBrI, en su eLImoloIa "corrupcIn" provIene del LrmIno
latino corruptio que sInIBca alLernacIn de alo, LerIversacIn o cam-
bIo en las cosLumbres. EsLa deBnIcIn seala que cuando una IuncIn
es alterada de su cauce normal hay corrupcin. Existe corrupcin en
aquellos actos que se realizan de manera indebida y fuera de la nor-
ma. En esLa versIn, se obLIenen beneBcIos que esLan mas alla de lo
estrictamente econmico. La corrupcin crece conforme se incremen-
ta el ingreso nacional, o conforme hay la posibilidad de hacer uso de
fondos pblicos aprovechando la desestructuracin del Estado fruto
de su modernizacin, y que en algunos casos ha habido corrupcin
relacionada con los procesos de privatizacin de empresas pblicas.
43
Alunos ejemplos de esLe LIpo de corrupcIn son: la malversacIn, el
abuso de auLorIdad, el enao, la perversIn de la jusLIcIa, el Incum-
plimiento de tareas; el fraude electoral; el uso indebido de infor-
macIn, Iraude, la evasIn de ImpuesLos, el LraBco de InBuencIas, la
obtencin de regalos; bienes en especie; favores sexuales; entre otras
conductas ilcitas.
Dentro de las tipologas de la corrupcin, una poco estudiada se
reBere a la corrupcIn de "mercado" y corrupcIn "provIncIal". MIen-
tras que la corrupcin de mercado se caracteriza por el hecho de
que la IdenLIdad del socIo no juea un papel ImporLanLe, por la Lrans-
parencia con respecto al precio y por la competencia entre provee-
55
dores del Iavor o beneBcIo corrupLo. For su parLe, para la corrupcIn
provincial en cambio, la identidad de la contraparte es importante.
Esta corrupcin es un mundo ms cercano a las relaciones interper-
sonales, cuya naturaleza es ms tpica de la vida en un pueblo -por
ello se denomina corrupcin provincial- que de la vida annima en
las grandes ciudades.
44
En los asuntos del Estado cuando se ausentan los principios ti-
cos de los servidores pblicos aparecen diversas conductas antiticas.
Algunas, tal vez las ms graves, son consideradas por algunas legis-
laciones como delitos.
45
El siguiente cuadro no. 3 presenta algunos de
los delitos ms comunes asociados a la corrupcin:
Cuadro No. 3
Delitos ms comunes de la corrupcin
Delito DeBnIcIn
Abandono de des-
tino y omisin del
deber de perseguir
delitos
Se origina cuando un funcionario abandona su cargo negn-
dose as a cumplir con sus responsabilidades. El abandono de
tareas de un funcionario es castigado con pena de prisin e
inhabilitacin para el cargo pblico.
Cohecho
Se da cuando el funcionario pblico en provecho propio o de un
tercero, solicita o recibe por s o por un intermediario, una d-
diva, algn presente o acepta un ofrecimiento o promesa para
realIzar en el ejercIcIo de su caro una accIn, u omIsIn que
constituye delito.
Desobediencia y de-
negacin de auxilio
Es la negativa abierta a dar cumplimiento a resoluciones,
decisiones u rdenes de la autoridad superior, dictadas en
el mbito de su respectiva competencia y revestidas de las
formalidades legales.
EalsIBcacIn de
documentos
Be reBere a cualquIer auLorIdad o IuncIonarIo publIco que en
el ejercI de sus IuncIones comeLe Ialsedad : 1) alLerando un
documento; 2) simulando un documento todo o en partes; 3)
suponiendo en un acto la intervencin de persona que no la
ha tenido; y 4) faltando a la verdad en la narracin de he-
chos.
(contina)
56
Delito DeBnIcIn
Fraudes y exaccio-
nes legales
Cuando una autoridad o funcionario pblico, interviniendo
en razn de su cargo en la contratacin pblica o en liqui-
daciones de efectos o haberes pblicos, se vale de distintos
arLIBcos para deIraudar a cualquIer enLe publIco.
InBdelIdad en la
custodia de docu-
mentos y violacin
de secretos
Be reBere a aquellos IuncIonarIos que susLraen, desLruyen u
oculLan documenLos o papeles que les esLuvIeran conBados
por razn de su cargo. La revelacin de secretos e informa-
cIn que sea de caracLer conBdencIal y que no deba ser dIvul-
gada tambin es motivo de delito.
Malversacin
Se da cuando funcionarios o autoridades pblicas encargados
de fondos y rentas pblicas o depositarios de dinero sustraen
o desvan el dinero pblico, con el aadido de entorpecer el
servicio pblico.
Prevaricacin
Es la falta o incumplimiento de las obligaciones inherentes a
un oBcIo, IuncIn o caro.
Negociaciones y
actividades prohi-
bidas a los funcio-
narios pblicos y
de los abusos en
el ejercIcIo de la
funcin
Existen varias situaciones: 1) debiendo informar, en razn
de su cargo, en cualquier contrato, asunto, operacin o ac-
tividad, el funcionario se aprovecha de tal situacin para
parLIcIpar y obLener un beneBcIo personal, 2) cuando por sI
o por persona interpuesta realiza una actividad profesional,
que de acuerdo con su cargo no deberan desempear; 3)
cuando hace uso indebido de la informacin privilegiada con
nimo de lucro.
TraBco de InBuen-
cias
Se da cuando el funcionario u autoridad pblica aprovechn-
dose del ejercIcIo de las IaculLades de su caro realIza acLos
que le pueden enerar dIrecLa o IndIrecLamenLe un beneBcIo
econmico o de otra ndole para s o para un tercero.
Uso indebido de pa-
trimonio pblico
El poltico o funcionario pblico acta con un sentido patri-
monialista sobre los recursos pblicos. Administra el patri-
monio del Estado como si fuera personal.
Usurpacin de fun-
ciones
Es cuando la autoridad o funcionario pblico dicta disposicio-
nes o suspende ejecucIones carecIendo de aLrIbucIones para
ello.
Fuente: Derechos y deberes de los funcionarios. La administracin pblica espaola, MAP-INAP, Madrid,
2002.
Tomado de: scar Diego Bautista. tica Pblica y Buen Gobierno. Fundamentos, estado dela cuestin y valores para el servicio
pblico. Toluca, IAFEM, 2009, MencIn LonorIBca del FremIo EIenal IAFEM 2008, pp. 122-12S.
(BnalIza)
57
Para concluir con este apartado, es necesario distinguir el concepto
de corrupcin de otras nociones conexas, como el escndalo poltico,
el conBIcLo de InLers, el soborno y la exLorsIn.
46
En primer lugar,
es preciso diferenciar a la corrupcin de los escndalos polticos. El
escndalo poltico consiste en el uso de acusaciones de conducta co-
rrupLa conLra el adversarIo polILIco, LecLas en el marco del conBIcLo
partidario. Del contacto entre los dos conceptos surgen tres posibili-
dades: a) situaciones en las que se mezclan realmente el escndalo y
la corrupcin; b) situaciones en las que existen corrupcin pero no
hay escndalo, porque los partidos consensuadamente la ocultan; y c)
situaciones donde existe escndalo pero no hay trazas de corrupcin.
En consecuencia, conviene ser cuidadosos con la mezcla de conceptos.
En segundo lugar, es conveniente distinguir a la corrupcin del
conBIcLo de InLereses y las IncompaLIbIlIdades. El conBIcLo de InLere-
ses es un requisito para la corrupcin, pero no tiene qu acabar en
ella. NuevamenLe, suren Lres posIbIlIdades: a) supuesLos de conBIcLo
de inters sin corrupcin; b) supuestos de corrupcin donde el con-
BIcLo de InLereses es un InredIenLe claro del producLo, y c) casos de
corrupcIn en los que no Lay IndIcIos de conBIcLo de InLers.
En Lercer luar, el soborno que es una Iorma especIBca, pero
comn de la corrupcin. El soborno implica el uso inapropiado del ser-
vIcIo publIco para obLener beneBcIos maLerIales personales o prIvados.
En cierto sentido, el soborno es un intercambio entre dos actores. Un
actor, el sobornador, ofrece incentivos o recompensas ilegales, como
dInero o realos, para manIpular la decIsIn o el juIcIo de un IuncIona-
rio pblico a favor de su propio inters. El funcionario, a cambio, acta
en concordancia con la peticin del sobornador, que le proporciona el
beneBcIo. Fara que una decIsIn o proceso sea sujeLo de soborno debe
tener un valor econmico para el cliente potencial. En ese sentido,
se puede aBrmar que Loda admInIsLracIn publIca LIene de manera
consustancial la posibilidad de incurrir en sobornos.
47
El soborno requiere un encuentro didico entre un ciudadano
particular y un empleado pblico, en el que el ciudadano induce la res-
puesta deseada por parte del funcionario pblico mediante el uso de
58
sancIones posILIvas como el beneBcIo moneLarIo. En la exLorsIn, en
cambIo, el IuncIonarIo publIco InBuye en el comporLamIenLo del cIuda-
dano mediante el uso de sanciones negativas tales como la amenaza
de un abuso adIcIonal de auLorIdad o se reBere a la auLocorrupcIn en
la cual slo est implicado el funcionario pblico. Tanto en el soborno
como en la exLorsIn se ejerce un poder IleILImo, pero en dIreccIones
diferentes.
48
Bsicamente existen dos tipos de soborno: los sobornos
que pretenden apresurar una decisin o un proceso mediante su al-
teracin (speed payments); y los sobornos que intentan cambiar su de-
cisin, violando leyes, reglas y reglamentos (distortive payments). Por
ejemplo, sobornar a un empleado para que expIda una lIcencIa para
conducir o un pasaporte con rapidez es un pago de tipo speed payment,
mientras que pagarle a alguien que no tiene autoridad legal para emi-
tirlos implica un pago del tipo distortive payment. En el primer caso, el
sobornador compra prioridad para obtener un servicio, mientras
que en el ltimo el sobornador compra una decisin, ya que cam-
bia el proceso normal del reglamento.
49
Se puede decir que los pagos
que pretenden comprar rapidez por lo general se dan en los niveles
admInIsLraLIvos mas bajos, mIenLras que los paos que dIsLorsIonan
los procesos se dan en mandos medios y altos.
50
Asimismo, se puede
esperar que el precio de los sobornos que intentan distorsionar un
proceso sea ms elevado que el que pretende comprar rapidez, pues
el riesgo implcito en la alternacin de una decisin establecida for-
malmente es mayor que el simple hecho de acelerarla.
Al respecLo, CasLIllo (2001) IdenLIBca Lres LIpos de soborno de
acuerdo con su extensin dentro de la organizacin.
51
Primero, el
soborno eventual y simple, que incluye casos en los que slo unos cuantos
servidores pblicos estn implicados en el delito y no representa una
patologa sistemtica. En estos casos, basta con establecer medidas
de prevencin. Segundo, el soborno eventual pero ms organizado, en el que
todo un departamento o seccin de la organizacin est infectado.
Este tipo de patologa es ms frecuente entre los departamentos que
tratan con el pblico de manera directa, como el que proporciona un
servicio pblico u otorga licencias. En estos casos, se requiere llevar
59
a la prctica, no slo medidas de prevencin, sino tambin de reorga-
nizacin administrativa, as como establecer controles burocrticos
ms estrictos. Tercero, el soborno sistemtico, que incluye casos en los
que Loda la oranIzacIn opera con base en redes maBosas y relacIo-
nes de carcter patrn-cliente. En tales ocasiones, es imperativo ac-
Luar penalmenLe en conLra de las redes de Lrabajo Ileal y redeBnIr el
propsito de la organizacin en su totalidad.
For ulLImo, para deBnIr la exLorsIn se puede Lacer dIIerencIan-
dola del soborno. En el soborno, el particular busca activamente un
beneBcIo IndebIdo del IuncIonarIo ubernamenLal, y en la exLorsIn,
el servidor pblico obtiene dinero del particular a cambio de no impo-
ner un cosLo o de no reLener un beneBcIo.
52
En suma, la corrupcin es
un fenmeno multifactorial con diversas variables y elementos, por lo
que es mas convenIenLe caracLerIzarlo que deBnIrlo, debIdo a que las
conductas ilcitas de corrupcin son las sancionables y se encuentran
penalizadas en la normatividad de la funcin pblica contempornea.
De hecho, la mayora de los indicadores para medir la incidencia de la
corrupcin estn basados en la percepcin de la corrupcin, ms que
en datos cuantitativos.
La ccrrupcIn ccmc cbjetc de estudIc:
sus InterpretacIcnes
Las manifestaciones concretas del fenmeno de la corrupcin son
variadas, tienen distinta etiologa y afectan a diversos intereses de
modos muy diversos. La corrupcin administrativa, la poltica, o la
judIcIal. Fero comun a Lodos esLos LIpos de corrupcIn es la InLencIn
de los aenLes que InLervIenen en ella para obLener un beneBcIo Irre-
gular que de otra manera, no sera posible conseguir. Esta pretensin
se manIBesLa a Lravs de la vIolacIn de un deber InsLILucIonal por
parte de los corruptos. La corrupcin se muestra como una deslealtad
hacia la institucin a la que se pertenece o en la cual se presta un
servicio pblico.
53
60
La investigacin reciente sobre corrupcin se ha ocupado, en
parLe, de clasIBcar sus dIIerenLes Iormas, con objeLo de Lacer operable
esLe concepLo y IacIlILar su analIsIs. Alunos auLores Lan deBnIdo a
la corrupcin como un tipo de relacin entre Estado y sociedad y es-
tablecido la diferencia entre corrupcin poltica y administrativa
(burocraLIca). 0Lra clasIBcacIn muy eneral dIsLInue enLre corrup-
cin funcional y disfuncional o como mecanismo de extraccin
ascendente o de distribucin descendente. Algunas veces, el pro-
psito ha sido relacionar el concepto de corrupcin con otros fenme-
nos o procesos ms importantes.
54
Incluso, hay quienes sostienen que
existe la corrupcin organizacional que involucra la violacin de
las reglas normativas establecidas. Lo esencial es que la corrupcin
organizacional debilita la capacidad de la institucin para cumplir sus
objeLIvos. Las condIcIones morales LambIn son esencIales en esLa de-
BnIcIn.
55
Una clasIBcacIn mas recIenLe de LIpos de corrupcIn ImplIca
tres niveles: 1) el de un sistema de corrupcin que se desarrolla en
los mas alLos nIveles y se vIerLe LacIa abajo (corrupcIn de "arrIba-
abajo"), 2) el de un sIsLema de corrupcIn que se orIIna en los nIveles
mas bajos y se mueve en senLIdo ascendenLe en la jerarquIa (corrup-
cIn de "abajo-arrIba"), y 8) el de un sIsLema donde Loda la admInIs-
tracin padece de corrupcin sin distincin de niveles.
56
En la corrup-
cIn de "arrIba-abajo" quIenes decIden, planIBcan y ejecuLan los acLos
de corrupcIn son los burcraLas de mayor jerarquIa. La exLorsIn
y los sobornos se realizan de forma centralizada y monopolizada. El
monLo que consLILuye el precIo de la LransaccIn corrupLa es Bjado
por ellos, como tambin la porcin que ser repartida entre los fun-
cIonarIos de los escalones InIerIores. Aunque LambIn los jerarcas de
la admInIsLracIn pueden decIdIr no comparLIr sus venLajas con sus
subordinados.
MIenLras que en la corrupcIn de "abajo-arrIba", quIenes decI-
den, planIBcan y ejecuLan los acLos IlIcILos son los IuncIonarIos de
los escalones mas bajos de la admInIsLracIn, que lueo reparLen
61
lo recaudado con sus superiores. A cambio, stos garantizan silencio,
estabilidad e impunidad. Aqu se da por supuesto que la corrupcin
esLa descenLralIzada a dIIerencIa de la corrupcIn "arrIba-abajo" que
es en esencia centralizada. El tercer modelo donde todo el sistema en
sus diferentes niveles padecen la corrupcin, genera la peor situa-
cin posible excepto para los propios burcratas. En este contexto,
los dIIerenLes nIveles jerarquIcos aumenLan capas de corrupcIn que
empeoran la eBcacIa econmIca de los recursos corrupLos InverLIdos
por los administrados. Para erradicar la corrupcin en este tipo de
modelo se requieren de acciones contundentes y efectivas en toda la
organizacin y en todos los mandos directivos.
Cuadro No. 4
Causas de la corrupcin
Causas Descripcin Caractersticas
Causas genricas
ConjunLo de cIrcunsLancIas
sociales y econmicas muy
abstractas que parecen fa-
vorecer la aparicin de la
corr upcin.
1. Rpido crecimiento econ-
mico y modernizacin.
2. Incremento sensible de
las oportunidades polticas
en relacin con las oportuni-
dades econmicas. La polti-
ca es un medio de promocin
profesional y social.
3. Cambio en el marco en el
que se desarrolla la activi-
dad econmica.
4. Desequilibrio institucional
entre el protagonismo de al-
gunos agentes y los recursos
necesarios para desempear
su papel.
(contina)
62
Causas Descripcin Caractersticas
Causas especIBcas
ConjunLo de causas mas es-
pecficas que favorecen la
corr upcin.
1. BalarIos publIcos de bajo
nivel.
2. Interinidad de la funcin
pblica.
3. Ausencia, debilidad o esca-
sa probabilidad de sanciones.
4. Sobrerregulacin admi-
nIsLraLIva o IneBcIencIa de la
gestin.
5. Gran magnitud econmica
de las consecuencias de la de-
cisin pblica por tomar.
6. Doble lealtad del agente p-
blico (al pblico y a la organi-
zacin).
7. Falta de competitividad
o inexistencia de mercado
abierto.
8. Defectos en la organizacin
burocrtica.
Condicin formal de
la corrupcin
La corr upcin florecer en
aquellos contextos en los
que las decisiones pblicas
se toman en rgimen de
(cuasi) monopolio, con am-
plias facultades discrecio-
nales y sin mecanismos de
rendicin de cuentas.
Eajo la Iormula de KlILaard
ecuacin bsica de la corrup-
cin: Corrupcin es igual a
monopolio de la decisin p-
blica ms discrecionalidad
de la decisin pblica menos
responsabilidad (en el senti-
do de obligacin de rendicin
de cuentas) por la decisin
pblica.
Causa ltima
Si incurren en prcticas
corr uptas es porque han
tomado esa decisin, la de
realizar un compor tamien-
to corr upto.
No hay ningn sistema de
control posible ni ningn
antdoto tan eficaz como
para impedir totalmente,
una adopcin individual de
este tipo.
Fuente: elaboracin propia a partir de J ess Gonzlez Amuchastegui Corrupcin, democracia y responsa-
bilidad poltica. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Presentacin. Poder, derecho y
corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, pp. 75-77.
A partir de las consideraciones de Castillo (2001),
57
Mohabbat
(2001)
58
y Malen (2002),
59
en un InLenLo por clasIBcar los dIversos
(BnalIza)
63
enfoques de corrupcin, es posible distinguir al menos seis perspec-
tivas principales: 1) inters pblico; 2) legal; 3) sociocultural; 4) del
mercado, S) oBcInas publIcas, y 6) cenLrada en la opInIn publIca. En
el cuadro nmero 6, se resume el argumento principal de cada una de
estas perspectivas.
Cuadro No. 5
Diferentes enfoques sobre corrupcin
Perspectivas Argumentos
Del inters pblico
Destaca la tradicin del inters pblico mediante preferen-
cias de inters particular sobre los comunes.
Legal
Subraya la desviacin de la conducta de las normas pblicas y
leales de Lrabajo en aras de beneBcIos prIvados, ya sea para
obLener anancIas pecunIarIas, de condIcIn o de InBuencIa.
Sociocultural
BosLIene que el concepLo de corrupcIn debe deBnIrse de Lal
manera, que involucre no slo el comportamiento que se des-
va de las normas escritas, sino tambin el que se desva de
las normas o patrones de conducta social.
De mercado
Describe a la corrupcin como una unidad de maximiza-
cin, mediante la cual los servidores pblicos aumentan sus
ganancias de acuerdo con la oferta y demanda que exista en
el mercado de sus responsabIlIdades oBcIales.
De las oBcInas
pblicas
Fara los enLusIasLas del enIoque cenLrado en las oBcInas pu-
blicas, el uso indebido de stas por parte de los funcionarios
con el Bn de obLener anancIas prIvadas es corrupcIn.
Centrada en la
opinin pblica
Mientras que para quienes apoyan al enfoque centrado en la
opinin pblica, el nfasis se pone en diversas perspectivas
de la opinin pblica sobre la conducta de los polticos, del
gobierno y de la probidad de los servidores pblicos.
Fuente: Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Gestin
y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001, p. 378; Mohammad Mohabbat
Khan. Problemas de la democracia: reforma administrativa y corrupcin. Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001, p. 263; J orge F. Malem Sea. La corrupcin. Aspectos ticos,
econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. Earcelona, 0edIsa, 2002, p. 22.
Los que se dedican a estudiar el inters pblico consideran a la co-
rrupcIn como perjudIcIal y desLrucLIva para el InLers eneral. BIn
embargo, otros ven la corrupcin desde una perspectiva legal, a la luz
64
de los problemas encontrados al investigar las reglas y normas que ri-
gen el inters, el comportamiento y la autoridad pblica. Para otros, la
corrupcin est referida como un problema de conductas o patrones
culturales, es decir, de usos y costumbres. Mientras, que los partida-
rios del enfoque que se centra en el mercado, sealan que las normas
moldean al pblico, han pasado de un modelo de precio obligatorio a
uno de lIbre mercado, lo que La alLerado de manera sInIBcaLIva la
naturaleza de la corrupcin. Otros sealan a la corrupcin desde las
oBcInas publIcas como parLe de acLIvIdades exLraleales. For ulLImo,
estn los que consideran que la corrupcin tiene que ver con la opi-
nin pblica.
AdIcIonalmenLe a lo ya expuesLo, Morales (2009) IdenLIBca
algunos enfoques representativos de la corrupcin.
60
En primer lugar,
destacan las variables econmicas que son explicadas en los distintos
niveles de corrupcin. La corrupcin es vista como una variable que
afecta directamente las tasas de crecimiento y desarrollo de los pa-
ses. Es decIr, la corrupcIn se asocIa con nacIones de bajos nIveles de
crecImIenLo, bajos salarIos para los servIdores publIcos, asI como con
escasas tasas de inversin. Se presenta como factor determinante en
los nIveles de IneBcIencIa e InjusLIcIa en la dIsLrIbucIn del Inreso.
Por otro lado, existen posturas que destacan variables econmicas de
orden estructural que generan un incremento en los ndices de co-
rrupcIn. For ejemplo, en un esLudIo realIzado por MonLInola y Jack-
man (2002), se corrobora la mayor propensin a la corrupcin de los
pases productores de petrleo, toda vez que se caracterizan por sus
regmenes no democrticos (o escasamente democrticos), donde los
mecanismos de control son casi inexistentes, lo que va de la mano con
un alto poder discrecional por parte de las autoridades. Por ltimo,
destaca el anlisis de las burocracias como otro factor determinante
en los niveles de corrupcin. Cuando los burcratas retardan las
decisiones, muchas veces los actores privados se ven en la necesidad
de otorgar incentivos ilegales para acelerar los trmites.
Un segundo enfoque es de orden cultural. Existen dos perspecti-
vas al respecto.
61
La primera apunta a la tradicin legalista britnica
65
de los pases. El planteamiento es que aquellas naciones que fueron
depositarias de esta tradicin son menos permeables a la corrupcin,
pues son capaces de desarrollar una cultura de la legalidad. La segunda da
peso a los factores religiosos: su planteamiento es que los pases con
poblacin mayoritariamente protestante seran menos proclives a la
corrupcin, a diferencia de los pases catlicos, donde las relaciones
de lealtad y de amistad parecen sobreponerse a parmetros ms indi-
vIdualIsLas y auLnomos. En deBnILIva, el proLesLanLIsmo reducIrIa la
corrupcin por su asociacin ms individualista y no tan colectiva o
familiar como la del catolicismo. Al respecto, Rose-Ackerman (2001)
opIna que la culLura sI ImporLa. Lo que en un paIs puede deBnIrse como
soborno, en otro puede ser simplemente un regalo. Sin embargo, como
la autora sostiene, la cultura es dinmica y puede cambiar,
62
lo que
sInIBca que la corrupcIn es un Ienmeno dInamIco, no permanece
esttico.
Un tercer enfoque tiene que ver con la poltica y la democracia.
Uno de los consensos centrales consiste en que la corrupcin, en general,
esLa asocIada con reImenes polILIcos con bajos IndIces de lIberLad y
aperLura, severos problemas de InsLILucIonalIzacIn, bajo IndIce de
desarrollo Lumano e InsuBcIenLes nIveles de conBanza InLerpersonal
hacia las instituciones. Respecto a los efectos de la corrupcin, desta-
ca el ImpacLo sobre la conBanza LacIa las InsLILucIones, en conjunLo
con las reglas formales de la democracia, por lo que la corrupcin
genera, a la larga, un efecto negativo sobre la legitimidad de los sistemas
polticos democrticos.
En esLa perspecLIva, la corrupcIn deBne a aquellas Iormas de
acLIvIdad Ileal medIanLe las cuales los sujeLos que esLIonan espacIos
de poder poltico y cuentan con capacidad de emitir decisiones de
relevancia en el plano econmico, prevalecindose de esa posicin, se
apropIan de una parLe del beneBcIo correspondIenLe a quIenes por su
mediacin contratan con la administracin pblica; los que, con ese
coste como sobreprecio, obtienen a su vez un trato privilegiado.
63
En las interpretaciones de la corrupcin, un aspecto que resalta
CaIden (2001), se reBere a que no puede Laber dos cdIos de LIca
66
distintos, dos tipos de reglas de conducta, uno para el mbito privado
y otro para el pblico. No puede haber un sector pblico libre de
corrupcin si en realidad el sector privado tolera, e incluso premia,
las prcticas corruptas. Tampoco puede existir un sector empresarial
honrado si el sector pblico, el gobierno y el sistema poltico perdonan
y no castigan la corrupcin.
64
El mIsmo conjunLo de normas morales
y las mismas expectativas de integridad personal deben ser universa-
les. No puede haber unas normas ticas para un grupo de personas y
oLras para oLro, por lo menos cuando LIenen que Lacer neocIos junLos
todos los das.
En esta posicin coincide Malen (2002) quien seala que se
habla de la corrupcin en un sentido amplio, no limitado a la funcin
pblica.
65
No existe ninguna razn para limitar los casos de corrup-
cin slo a la esfera pblica, tal como lo hacen las teoras ms comunes
en la materia. La corrupcin tambin puede aparecer entre agentes
privados. En el mercado, la corrupcin surge con el fenmeno de la
representacin, cuando un agente dispone de capacidad de accin en
nombre del principal y de una informacin de la que este ltimo ca-
rece. Dicho agente se comprometer en comportamientos corruptos
cuando utilice irregularmente su posicin en provecho propio.
66
Debe Lacerse mencIn a una clasIBcacIn que La popularIzado
Arnold Heidenheimer (1989) de los actos de corrupcin y que toma
en cuenta la percepcin que las elites y la opinin pblica de un pas
tiene de ciertos actos corruptos.
67
En general, se acepta que existen
tres tipos de corrupcin: negra, gris y blanca (Heidenheimer, 1989).
La corrupcIn nera Incluye Lodo el conjunLo de accIones condenadas
tanto por las elites morales del pas correspondiente, como por la ciu-
dadana en general; en ella suele existir una congruencia entre la ley
y la opinin pblica. Se trata de una corrupcin que tanto las masas
como la elite consideran corrupta.
68
Mientras que la corrupcin gris
corresponde a aquella ambigua situacin donde no hay consenso, pero
donde sectores relevantes de la poblacin -elite- estn a favor de la
condena; puede ocurrir que existan normas que sancionen tal tipo de
acciones y, sin embargo, la ciudadana no rechace abiertamente tales
67
conductas. Consiste en actos que una minora considera corruptos,
pero que para una mayora son ambivalentes. La corrupcin blanca
esLa lIbre de oposIcIn IuerLe por parLe del conjunLo de la socIedad, nI
la elite ni la ciudadana en general la condenan abiertamente, por el
contrario, la toleran en algunos de sus aspectos. Ni la elite ni las masas
exigen un castigo para sus perpetradores. En ese sentido, lo que en
un momento era considerado como corrupcin blanca pasa a gris y
BnalmenLe a nera.
69
En ese mismo sentido, Castillo (2001) seala que los economis-
Las Lan Ideado oLro modo de clasIBcar la conducLa corrupLa. En par-
ticular, sugieren que se distinga entre la corrupcin con robo y la
"corrupcIn sIn robo". La corrupcIn con robo ocurre, por ejemplo,
cuando un individuo soborna a un servidor pblico para obtener un
conLraLo, pero no lorar manuIacLurar la obra Bnal, que puede ser un
puenLe seuro, un sIsLema de IrrIacIn o un servIcIo eBcIenLe. For
otra parte, la corrupcin sin robo ocurre cuando los que reciben la
concesIn paan un soborno y IabrIcan el producLo especIBco.
70
EInalmenLe, la manera mas amplIa de clasIBcar la conducLa
corrupta la proporciona Peters y Welch (1978; 976-978), que desa-
rrolla un esquema con base en cuatro componentes: a) el funcionario
pblico; b) el donante/recibidor; c) la concesin; y d) el pago.
71
En par-
ticular, estos autores sugieren que un acto es ms corrupto si el fun-
cionario pblico involucrado tiene un papel no poltico en el go-
bIerno, como un juez, sI el acLo se realIza como parLe de las Lareas del
servidor pblico; si el acto es perpetrado por un servidor pblico por
cuenLa propIa, y sI el beneBcIo es un bIen parLIcular de proporcIones
sustanciales. Por otra parte, de acuerdo con este esquema, un acto con
todas las caractersticas opuestas sera considerado menos corrupto,
y los acLos que LIenen dIIerenLes combInacIones serIan clasIBcados en
algn intermedio entre estos dos extremos.
68
TIpcIcga de Ia ccrrupcIn
La corrupcin puede encontrarse en tres niveles: en el rgimen
polILIco, en la polILIca, en la admInIsLracIn publIca, y en el poder judI-
cial.
72
Por lo que corresponde al rgimen poltico, la experiencia mues-
tra que si los regmenes polticos son corruptos, los servidores pbli-
cos pueden esLar vInculados a servIr con BdelIdad a ese rImen. EsLo
puede deberse a que obLIenen beneBcIos que les Iavorecen o que les
permiten ciertos privilegios, que de otra manera no podran tener. En
la corrupcin del rgimen poltico se encuentran normalmente ante
pocos corruptos, pero bastantes poderosos. En la corrupcin poltica,
ante muchos corruptos pero con poco poder poltico. Algunos creen
que el primer caso, es menos daino para la economa de un pas que
el segundo, pues ste puede ocasionar una espiral de corrupcin dif-
cilmente parable, pero la realidad muestra que no es as.
73
Mientras que la corrupcin administrativa no puede separarse
de la corrupcin poltica, ya que una se alimentan de la otra (Caiden,
1994). Ahora bien, la corrupcin dominante es la poltica: donde los
polILIcos son corrupLos, es mas IacIl que surja la corrupcIn admInIs-
trativa; aun cuando la profesionalidad del servicio pblico pueda ate-
nuar la expansin del fenmeno. Por el contrario, si no hay corrupcin
en el nivel poltico la corrupcin administrativa ser marginal, ya que
en el nivel poltico existen mecanismos adecuados para introducir
reformas y controles que limiten la corrupcin administrativa. En
consecuencia, si los polticos quieren acabar con o reducir seriamente la
corrupcin administrativa tienen mecanismos para lograrlo, circuns-
tancia que no se da entre los burcratas para acabar con la corrupcin
poltica.
74
En todos los casos, la corrupcin es un peligro para la
democracia.
Otra forma de diferenciar a la corrupcin poltica y la corrupcin
administrativa es la que propone Castillo (2001). El servicio pblico
es ejercIdo por InsLILucIones polILIcas (que Lacen las normas) y por
estructuras (que ponen en prctica dichas normas). En otras palabras,
la auLorIdad publIca es ejercIda por IuncIonarIos elecLos (polILIcos) y
69
designados (burcratas) que desempean respectivamente funciones
de creacIn y de ejecucIn de polILIcas publIcas. El uso IndebIdo de un
servicio y autoridad pblicos en la formulacin de polticas, de leyes,
por ejemplo podrIa verse como corrupcIn polILIca y en la ejecucIn de
las leyes como corrupcin administrativa. Aunque no siempre es fcil
distinguir la corrupcin poltica de la administrativa, puede decirse
que los actores principales son, en la primera, los polticos y, en la
segunda, los burcratas.
75
For lo que se reBere a la corrupcIn judIcIal -la compra y venLa de
la jusLIcIa- es en exLremo nocIva para la democracIa, porque perjudIca
el Estado de Derecho. Aunque es la menos estudiada, tiene que vol-
verse a su anlisis para explicar de forma adecuada a la corrupcin
poltica y a la corrupcin administrativa, en la medida que la corrupcin
judIcIal las puede proLeer o sImplemenLe no ejercer accIn en nInuna
de las dos.
76
En esLa perspecLIva, oLra clasIBcacIn de corrupcIn es la
que ofrece Solimano (2008) en cuatro tipos.
Cuadro No. 6
Tipos de corrupcin
Tipo Descripcin
Corrupcin del
Estado
Es la concepcIn mas comun de corrupcIn y se IdenLIBca
como aquella que involucra a funcionarios, agencias y orga-
nismos del Estado, ya sea a nivel centralizado (ministerios)
o descentralizados (empresas pblicas). Los fenmenos de
corrupcin tambin pueden afectar, en ocasiones, a otros po-
deres de un EsLado, y no slo a la rama ejecuLIva.
Corrupcin poltica
Este tipo de corrupcin afecta a ciertos miembros de partidos
polticos que buscan extraer recursos del Estado y explotar po-
sIcIones de InBuencIa para Bnes de BnancIamIenLo de parLIdos.
Las patalogas de corrupcin involucran a gobernantes o aut-
cratas, es tambin de carcter poltico.
Corrupcin en el
sector privado
La corrupcin no solo es privativa del sector pblico. Tam-
bin se observa en el sector privado, tanto en corporaciones
como en otros entes privados.
(contina)
70
Tipo Descripcin
Corrupcin en el
sector no guberna-
mental
Situaciones de corrupcin tambin pueden observarse en or-
anIzacIones no-ubernamenLales que esLan sujeLas a Iran-
quicias tributarias y que reciben donaciones.
Fuente: Andrs Solimano. Introduccin. En Andrs Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar. Las termitas del
Estado. Ensayos sobre corrupcin, transparencia y desarrollo. Chile, F.C.E., Ciglob, 2008, pp. 12-13.
Dentro de los tipos de corrupcin las ms estudiadas son la poltica,
la admInIsLraLIva y la judIcIal. Aunque nuesLro objeLo de esLudIo es
la corrupcin administrativa, tambin es importante describir la co-
rrupcin poltica, la cual se encuentra muy cerca e inherente en la
corrupcin administrativa, aunque es diferente y distinta a la corrup-
cIn judIcIal. ExIsLen vInculos enLre esLos Lres LIpos de corrupcIn,
por lo que es necesario proceder a analizarlas.
0crrupcIn pcItIca
La historia de la corrupcin poltica es vasta e ininterrumpida. Hay
testimonios de su existencia en diferentes tiempos y culturas, en
todas las regiones y en todos los sistemas polticos conocidos. Esta
permanencia del fenmeno es tal que sugiere la idea acerca de que la
corrupcin es algo inherente al ser humano, que existe siempre, cual-
quiera que sea el sistema poltico y el tiempo en que pensemos. Ningn
auLor, InvesLIador, LIsLorIador o analIsLa La puesLo en Lela de juIcIo
esta verdad emprica evidente. La corrupcin ha llegado incluso a ser
calIBcada de endmIca en Lodas las Iormas de obIerno.
77
Como forma de comportamiento poltico desviado, la corrupcin
es una conducLa conLrarIa a las normas polILIcas. EsLa deBnIcIn des-
taca por igual sus componentes normativos y conductuales: El aspec-
to normativo de la corrupcin se centra en los criterios o reglas va-
lorativos que determinan la correccin poltica: los criterios utilizados
para juzar la leILImIdad o IleILImIdad -es decIr, la corrupcIn- de un acLo
poltico; el aspecto conductual corresponde a acciones observables.
78

(BnalIza)
71
La corrupcin poltica es una amenaza al ncleo de la democracia
porque es la "compra de decIsIones publIcas", lo cual no sInIBca que
Lodo el poder esLa jurIdIBcado sIno que exIsLen canales de poder que
inciden sobre las decisiones por procedimientos distintos a los esta-
blecIdos por las relas del jueo.
79
A la corrupcin poltica tambin se le puede denominar crimi-
nalidad gubernativa, aunque esta expresin es puramente conven-
cIonal, LIene por BnalIdad desInar los LecLos delIcLIvos comeLIdos
por los gobernantes. Para Dez-Picazo (2000), la conclusin es evi-
dente: la criminalidad gubernativa tiende a difuminar la ecuacin
entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a deslegitimar al
Estado ante los ciudadanos.
80
La corrupcin poltica es corrupcin
de la poltica, de su lgica, de su demarcacin, respecto del mbito
privado y de sus propios valores.
81
La corrupcin poltica sustituye
el inters pblico por intereses privados, erosiona las races de una
sociedad democrtica y niega los principios de igualdad y transparen-
cia al otorgar a ciertos actores un acceso privilegiado y oculto a los
recursos pblicos.
82
En relacIn con la corrupcIn polILIca o de los polILIcos, ejerzan
o no un cargo electo, sta puede producirse de manera individual por
un polILIco o por una camarIlla de polILIcos que obLIenen canonjIas y
privilegios de todo tipo. Aunque tambin se encuentra referida a lo
que sucede con los partidos polticos y sus representantes. Para ciertos
autores e instituciones la corrupcin poltica sera una parte de la co-
rrupcin en general que se diferenciara del resto por la naturaleza de
sus actores. La corrupcin poltica sera la que realizan los polticos,
mientras que la corrupcin administrativa la que realizan los servi-
dores pblicos.
En el concepto estricto de corrupcin exista siempre como ele-
mento de referencia moral una tica profesional, es decir, que de lo
que se LraLaba es de que quIenes ejercIan deLermInados puesLos y pro-
fesiones incumplan los deberes derivados de ellos -deber posicional-
para obLener un beneBcIo prIvado IndebIdo, esencIalmenLe abusaban
del poder que se les reconocIa IuncIonalmenLe para usarlo en beneBcIo
72
propio, directo o indirecto. Pero en la corrupcin poltica, lo que apa-
rece como elemento moral de referencia no es una tica profesional
sino una tica pblica.
83
Es decir, no se trata de un incumplimiento
del deber profesional, sino de un incumplimiento del deber cvico. Y
esto afecta no slo a los lderes polticos sino a la ciudadana. Si una
persona vende su voto a cambio de una recompensa econmica -salvo
en casos de pobreza extrema, donde la necesidad reduce la libertad
de eleccin- est actuando de forma corrupta polticamente. Y desde
lueo, sI un parLIdo polILIco quIebra las relas del jueo democraLIco e
intenta abusar de su poder meditico para ganar las elecciones, tam-
bin acta de forma corrupta.
Los ciudadanos consideran que la corrupcin poltica anida en
los partidos polticos y en los representantes electos del pueblo. Pero
los partidos polticos son instituciones con miles de militantes en mu-
chas ocasiones, y la tendencia social a considerar como corruptos a
todos los miembros de dichos partidos, no parece que sea realmente
cierta. Sin embargo, los partidos polticos son los instrumentos de se-
leccin de los lderes polticos y los principales actores de la poltica
democrtica, por lo que la ciudadana est diciendo que, como orga-
nizaciones, en su labor social estn fracasando. Este fracaso se debe
a que su sistema de incentivos es, a menudo perverso; porque no son
coherentes con el deber ser de la poltica democrtica. Porque como
actores colectivos estn incumpliendo las obligaciones que se derivan
de la accin poltica en una democracia. La corrupcin de los parti-
dos es corrupcin poltica, es decir, corrupcin de la poltica.
84
EerrajolI (2008) descrIbe de Iorma clara la sILuacIn de la
corrupcin en Italia, la cual puede parecerse a otras naciones:
() nuestro Estado es en realidad un doble Estado, detrs de
cuya fachada legal y representativa haba crecido un infra
Estado clandestino, dotado de sus propios cdigos y tributos, or-
ganizado en centros de poder ocultos, destinado a la apropiacin
privada de la cosa pblica y recorrido secretamente de recurrentes
tentaciones subversivas. As, pues, un doble Estado oculto y
73
paralelo que contradeca todos los principios de la democracia
poltica y del estado de derecho, desde el principio de legalidad
al de publicidad, visibilidad, controlabilidad y responsabilidad de
los poderes pblicos.
85
La corrupcin poltica entonces, es una de las primeras formas de
corrupcin.
86
sLa se manIBesLa cuando los polILIcos, por el deseo de
codicia, se aseguran una forma privada, desvan fondos de las arcas
pblicas, extorsionan a individuos y empresas para obtener recursos,
aceptan sobornos para realizar operaciones ilcitas y compran votos
en las elecciones. Tambin reciben contribuciones legales e ilegales
para su parLIdo o campaas polILIcas que calIBcan de annImos para
ocultar su procedencia, las ms de las veces reprochable aunque sa-
biendo que viene de grupos acaudalados con intereses especiales a
cambio de favores.
Aunque hay que tener cuidado en el concepto inicial de corrup-
cin poltica: el abuso del cargo para la ganancia privada. Este con-
cepto, basado en el cargo, se desarroll con la consolidacin del Es-
tado-nacin moderno y de la profesionalizacin de la administracin
pblica. Sin embargo, este concepto hace a un lado: a) las dimensiones
pcItIcas de la corrupcin, en particular, la corrupcin de los procesos
de debate a travs de los cuales se crean las reglas y normas; b) los
paLrones InsLILucIonales que respaldan y jusLIBcan la corrupcIn, y c)
la cultura poltica dentro de la cual ciertas acciones instituciones y
LasLa dIscursos pueden ser juzados corrupLos.
87
Relegitimar la accin poltica y recuperar niveles aceptables de
conBanza requerIra una LransIormacIn en el lIderazo polILIco, basado
en la asuncin de que la honestidad tiene valor en si misma, que al
menos tendr su recompensa. Y ah es donde llega la responsabilidad
ciudadana, que consiste en hacer que la honestidad sea siempre re-
compensada, o al menos, que la corrupcin sea siempre sancionada.
88

Desde una perspectiva poltica, est demostrando que la corrupcin
es uno de los ms importantes mecanismos deslegitimadores de los
gobiernos, los regmenes y sus instituciones polticas. En concreto,
74
la corrupcin percibida es una variable de extraordinaria importancia
para la legitimidad de los regmenes polticos en la democracia.
89
En
ese sentido, hay un amplio consenso de que la corrupcin no es slo
cuestin de cultura, sino tambin de oportunidades e incentivos
directamente relacionados con el marco institucional en la sociedad.
As, la corrupcin poltica se considera como un problema de gober-
nabilidad, y no necesariamente un producto cultural. La corrupcin
puede ser entendida como el mal uso de la autoridad otorgada para
ganancias personales.
90
Por ello, la corrupcin poltica puede analizarse como una tran-
saccin oculta en la que un agente pblico, violando las reglas pre-
vistas para su actuacin, intercambia un poder discrecional (o bien
recursos de InIormacIn o de conBanza que derIvan de su posIcIn)
con recursos privados. En ese sentido, todo sistema poltico delimita
por medIo de normas jurIdIcas los conBnes enLre el poder InLerno de
la organizacin pblica y el exterior a ella. La corrupcin puede ser
contemplada como una actividad capaz de desplazar o de confundir
esa lnea de demarcacin.
91
0crrupcIn admInIstratIva
La segunda forma es la corrupcin administrativa, que aunque vin-
culada a la corrupcin poltica, es diferente y tiene una naturaleza
propia. La corrupcin administrativa se encuentra referida a los ser-
vidores pblicos. La corrupcin administrativa no puede separarse
de la corrupcin poltica; se alimenta una de la otra. Dcnde Ics pcI-
tIccs scn ccrruptcs surge Ia ccrrupcIn admInIstratIva. Aunque la
profesionalizacin del servicio pblico puede atenuar la expansin del
fenmeno. Parece probable que la corrupcin administrativa de los
IuncIonarIos de alLa jerarquIa, esLrecLamenLe relacIonada con el Iun-
cionamiento, y por tanto, con la legitimidad del Estado, es ms nociva
que la corrupcIn de IuncIonarIos de nIveles bajos.
92
75
La corrupcin administrativa se da principalmente en el mbito
de la administracin pblica, y particular, en los servidores pblicos.
sta se caracteriza por el abuso de los deberes de los servidores
publIcos para obLener beneBcIos propIos. Alunos luares comunes
de la corrupcin son las reas de compras, adquisiciones, aduanas,
emisin de licencias y permisos, entre otros.
93
La corrupcin en la administracin pblica constituye un grave
problema, Loda vez que dIsLorsIona los objeLIvos de las polILIcas publIcas,
desperdicia y redistribuye recursos hacia actividades socialmente
poco producLIvas, crea InesLabIlIdad y desconBanza en el obIerno. La
corrupcin administrativa no es entonces solamente una falta o delito
que LransBera recursos de un rupo a oLro denLro de la socIedad, es en
su conjunLo, un problema socIal que lasLIma las InsLILucIones y merma
al EsLado de DerecLo, al no respeLarse la ley y operar en perjuIcIo del
entorno poltico, econmico y social de un pas.
94
La corrupcin administrativa -o burocrtica- es la que llama
la atencin tanto del pblico como de aquellos que escriben sobre el
tema. Se trata del tipo de detalle o pequeo cambio que prevalece
en mucLos paIses. Las BscalIzacIones y las auLorIzacIones uberna-
mentales son, el principal ingrediente de esta forma de corrupcin.
Mientras ms amplio es el uso de permisos y autorizacin, mayor es
la presencia de este tipo de corrupcin. Los servidores pblicos que
se involucran en estos actos violan la relacin entre la autoridad y
los agentes que debe existir entre ellos (los agentes) y el gobierno (la
autoridad). Estos empleados pblicos usan la discrecionalidad que tie-
nen sobre decIsIones especIBcas (Incluyendo el plazo para responder
a una peticin y s sta corresponde o no) para obtener sobornos que
pueden, en ocasIones, esconder realos, Iavores o raLIBcacIones.
95
Los incentivos para la corrupcin, al igual que los que actan en
cualquier otra actividad ilegal, aumentan si es pequea la pro-
babilidad de ser descubiertos y castigados. El riesgo de incurrir
en sanciones se vincula con la dinmica interna del intercambio
corrupLo y con la eBcIencIa de los conLroles exLernos sobre el
76
respeto de las regulaciones y de las normas, de naturaleza penal
y administrativa. Una burocracia no corrompida constituye un
elemento esencial de vigilancia y de equilibrio de las actividades
de los polticos. Con frecuencia, los funcionarios se hallan en con-
diciones de denunciar los actos de corrupcin de los polticos, o
pueden nearse a adopLar los procedImIenLos ejecuLIvos necesa-
rIos. For su parLe, los polILIcos deBnen las lIneas esencIales de ac-
tividad de las administraciones pblicas, condicionando tanto las
oportunidades como los riesgos de la corrupcin burocrtica.
96
Dentro de los comportamientos punibles que son cometidos por fun-
cionarios pblicos y que son denotados como actos de corrupcin
administrativa se encuentran: la malversacin de caudales pblicos,
esto es, la apropiacin por parte del funcionario de bienes que ten-
ga a su cargo o que preste el consentimiento para que un tercero se
apropie de ellos; el fraude donde un funcionario en razn de su cargo
acuerda con un tercero defraudar a cualquier ente pblico; las exac-
ciones ilegales que consisten en que un funcionario exige derechos,
tarifas o minutas no debidas o las exige por una cuanta mayor de lo
legalmente establecido; la revelacin de secretos e informacin cuan-
do con ese acLo el IuncIonarIo espera obLener un beneBcIo para sI o
para un tercero, econmico o de otro tipo, ya que si tal expectativa de
obLener el beneBcIo esLa ausenLe, enLonces Labra un delILo pero no un
acto de corrupcin.
97
La corrupcin como fenmeno no es slo un problema delictivo,
tambin es un problema poltico y le corresponde atenderlo a la admi-
nistracin pblica.
98
Un escndalo de corrupcin puede desencadenar
una crisis poltica y gubernamental. Puede derrocar gobiernos aun
en pases con democracias estables. Los grupos a favor de un buen
gobierno, los medios de informacin y la oposicin poltica exigen que
las unidades gubernamentales hagan todo lo que est en su poder para
evitar la corrupcin, y consideran responsables a los altos funciona-
rIos de cualquIer corrupcIn que suceda bajo su vIIlancIa.
Hay quienes ven la vida poltica y los cargos pblicos como sim-
plemente otra oportunidad de negocios para enriquecerse y recom-
77
pensar a los amIos y los IamIlIares, aprovecLando la conBanza que
depositan las democracias en sus instituciones pblicas y sus lderes,
para engaar al pblico y explotar sus oportunidades.
99
El patrimo-
nialismo es una de las formas en las que la corrupcin administrativa
tiende a incrementarse en detrimento de una adecuada administra-
cin pblica.
En suma, una de las maneras para el combate a la corrupcin ad-
ministrativa es crear coaliciones entre la sociedad civil y el Estado. La
apertura de canales, para que tanto la sociedad civil como los grupos
de inters puedan demandar mayor responsabilidad de ambas partes,
ello genera y sustenta una dinmica ciudadano-gobierno que apoyar
sustancialmente las reformas.
100
Comprender lo anterior ha propiciado
que en muchos pases la sociedad civil presione a sus gobiernos para
un cambio, y ha hecho que muchos gobiernos emprendan una reforma
de gran alcance de las instituciones del sector pblico para propiciar
servidores pblicos honestos, profesionalizados y con una carrera
administrativa perdurable.
0crrupcIn judIcIaI
Una tercera forma de corrupcin es la que se desarrolla en el mbito
judIcIal. Una aproxImacIn para comprender la corrupcIn judIcIal
es que se encuentra en dos realidades: una, es la lucha contra la co-
rrupcIn denLro del sIsLema judIcIal, la oLra, la uLIlIzacIn del sIsLema
judIcIal como InsLrumenLo de lucLa conLra la corrupcIn Iuera de sus
mbitos funcionales. En cualquier caso, las dos dimensiones estn n-
LImamenLe relacIonadas: para que el sIsLema judIcIal sIrva a la lucLa
contra la corrupcin debe, en primer lugar, ineludiblemente ser l
mIsmo un ejemplo de lImpIeza y LonesLIdad, en suma, Laber expulsado
el vIrus de la corrupcIn de su cuerpo judIcIal.
101
La corrupcIn de los jueces no es un Lema nuevo, nI ajeno a la
culLura jurIdIca. De LecLo, LIsLrIcamenLe Lubo una IuerLe resIsLen-
cia terica para limitar el uso del trmino soborno nicamente a los
78
jueces.
102
AcLos de corrupcIn judIcIal pueden IncluIr las sIuIenLes
caractersticas: 1) un acto de corrupcin implica la violacin de un
deber posIcIonal, quIen se corrompe manIBesLa un claro senLImIenLo
de deslealtad hacia la regla violada; 2) para que exista un acto de co-
rrupcin debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia;
8) un acLo de corrupcIn no sIempre enLraa una accIn anLIjurIdIca
desde un punto de vista penal, ya que corrupcin e ilegalidad penal
son trminos independientes; 4) los actos de corrupcin tienden a ser
secretos, o al menos se realizan en un marco de discrecin, implica
una actitud de deslealtad; y 5) los actos de corrupcin estn siempre
vInculados a la expecLaLIva de obLener un beneBcIo exLraposIcIonal.
EnLonces, se puede deBnIr a la corrupcIn jurIdIca como: "aquellos que
constituyen la violacin de un deber posicional, realizada en un marco
de dIscrecIn, con objeLo de obLener un beneBcIo exLraposIcIonal".
103
Fara el DerecLo serIa corrupLa Loda accIn de un sujeLo publIco
o prIvado que Incumpla las normas jurIdIcas y vIole las oblIacIones
del caro con la BnalIdad de obLener beneBcIos prIvados, personales
o para un grupo del que forma parte el corrupto. Esta corrupcin
puede ser publIca o prIvada. Fara una dIsLIncIn deBnILIva, la clave
esLa en el sujeLo que acLua y en calIdad de qu acLua. MIenLras que en
la corrupcin pblica se trata de acciones u omisiones vinculadas al
abuso del caro publIco y al IncumplImIenLo de normas jurIdIcas por
parte de las personas con responsabilidades pblicas. En tanto, en la
corrupcin privada, se tratara de acciones u omisiones vinculadas a
un abuso de posicin en el entorno de organizaciones privadas, con
IncumplImIenLo de las normas jurIdIcas que reulan los deberes del
agente frente al principal.
104
No obstante, la corrupcin no se agota
en esos hechos penalmente sancionables. Porque existe un plural
y dIverso conjunLo de accIones que, aunque las InsLILucIones no las
denominan directamente corrupcin, los ciudadanos las consideran
inmorales y deslegitimatorias de la accin poltica cotidiana.
En diversos estudios -nos dice Villoria (2002)- se ha podido com-
probar cmo los jueces en cIerLas dIcLaduras LIenen reconocIda Inde-
pendencIa para juzar los casos cIvIles, admInIsLraLIvos y penales
79
no vinculados a problemtica poltica. Pero las causas polticamente
importantes se reservan a tribunales especiales, los cuales dependen
dIrecLamenLe del poder ejecuLIvo. AsI, la conculcacIn de los derecLos
fundamentales del ser humano se realiza con el cmplice silencio
judIcIal, que se InLIbe en causas que aIecLen a derecLos Lumanos,
con arumenLos Impecables jurIdIcamenLe, pero LIcamenLe Inacep-
tables.
105
EsLa sILuacIn es mas evIdenLe cuando exIsLe la dIBculLad de
deslIndar las acLIvIdades especIBcas de corrupcIn judIcIal del resLo,
debido a que en situaciones de tal deterioro moral las actuaciones
judIcIales ya se enmarcaron en el IuncIonamIenLo de redes complejas
que imposibilitan conocer con qu grado de voluntad participan los
jueces en el jueo o qu posIbIlIdades reales LIenen de enIrenLarse al
fenmeno.
Fero los jueces y maIsLrados no slo deLenLan el cuasI monopolIo
de la poLesLad jurIsdIccIonal, LambIn ozan de una ran dIscre-
cIonalIdad en el ejercIcIo de sus IuncIones. EsLa dIscrecIn se
advIerLe no unIcamenLe en las decIsIones Bnales o ulLImas, sIno
LambIn en cada paso procesal. Y por cIerLo, se manIBesLa LanLo
en sus acciones como en sus omisiones. Adems, la discrecionali-
dad judIcIal no se lImILa a las eleccIones sobre cuesLIones susLan-
tivas, se extiende a los mtodos seguidos, a aspectos formales y
procesales y a otros factores subsidiarios.
106
En el ambILo judIcIal, la corrupcIn es admInIsLraLIva, pero puede ser
InBuencIada por el nIvel polILIco dado que, normalmenLe, los ranos
de obIerno judIcIal LIenen InBuencIa y/o composIcIn polILIca y recIben
presin de quienes les nombraron. Por ello, una amplia corrupcin
poltica implica que parte de la Magistratura se va a ver envuelta en
actividades ilegales o en el apoyo a los polticos corruptos. Cuando
existe corrupcin poltica extendida, las redes de polticos corruptos
intentan garantizarse la impunidad, para ello, colocan en puestos de
responsabIlIdad en la esLrucLura de obIerno de los jueces a maIsLrados
corrupLos o InBuencIables que pueden presIonar sobre los jueces para
que sus patrones polticos salgan inmunes de las investigaciones.
107
80
Una Iorma de lImILar las IuncIones de los jueces es la responsabI-
lIdad. En cuanLo a la responsabIlIdad penal, el juez debe responder por
la posible comisin de una serie de delitos que van desde el no cum-
plImIenLo del deber de presLacIn jurIsdIccIonal al coLecLo, pasando
por la malversacin y la prevaricacin. Comn a la aplicacin de todas
esLas Buras, en un conLexLo de acLIvIdad corrupLa, es la uLIlIzacIn
del caro para lorar un beneBcIo para sI o para oLros, exIIndose,
el dolo directo. Lo que en estos casos se intenta proteger no es ya el
deber de probIdad de jueces y maIsLrados, sIno el correcLo IuncIo-
namIenLo de la admInIsLracIn y jusLIcIa y el respeLo al prIncIpIo de
ImparcIalIdad u objeLIvIdad.
108
Una manera de agrupar las diversas
InLerpreLacIones de la corrupcIn judIcIal en cuaLro caLeorIas, es la
que sugiere Villoria (2002) en el cuadro siguiente:
Cuadro No. 7
InLerpreLacIones de la corrupcIn judIcIal
CorrupcIn judIcIal Descripcin
Aquella que quiebra normas
legales y cuyo resultado son
beneBcIos dIrecLos para el
polILIco, juez o burcraLa.
CorrupcIn serIa Loda accIn Lomada por un juez en
el ejercIcIo de su caro, que dolosa o culposamenLe se
desvIara de las oblIacIones jurIdIcamenLe esLablecI-
das para el mismo por razones de inters privado y
con beneBcIos pecunIarIos o de sLaLus.
Aquella que implica quiebra
de normas legales pero con
beneBcIos IndIrecLos para el
corrupto.
Este supuesto es de ms difcil control, ya que el bene-
BcIo mucLas veces no es LanIble. Es el caso de cIerLas
resolucIones dIcLadas a sabIendas de que son InjusLas o
LraBco de InBuencIas, se Lacen sabIendo que se le debe
alo al corrupLo, pero los beneBcIos no se percIben In-
mediatamente.
de normas ticas socialmen-
Le acepLadas, con beneBcIo
directo para el corrupto.
La corrupcin existe cuando un responsable de un
puesto pblico, con unas funciones y atribuciones de-
BnIdas es, por cualquIer medIo, leal o no, InducIdo a
acLuar IavorecIendo a quIen proporcIona el beneBcIo
y daando al pblico y a sus intereses.
(contina)
81
CorrupcIn judIcIal Descripcin
de normas ticas social-
mente aceptadas, pero con
beneBcIo IndIrecLo para el
corrupto.
Esta corrupcin no considera el inters general y
prIorIza IndIrecLos InLereses prIvados en el ejercIcIo
del caro, sIn conLravenIr normas penales. Un juez
puede presIonar para que se BexIbIlIcen las normas
sobre IncompaLIbIlIdades o se aplIquen relajadamen-
Le, con la InLencIn de beneBcIarse en su momenLo
del cambio.
EuenLe: Manuel VIllorIa MendIeLa. "La corrupcIn judIcIal: razones de su esLudIo, varIables explIcaLIvas e
instrumentos de combate en Espaa. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 2002, pp. 3-4.
En el prImer caso de corrupcIn judIcIal, sLe es lo que comunmenLe
se conoce como cohechos -bustarella en italiano, pot de vin en francs, kic-
kback en ingls- o las malversaciones de fondos pblicos. Precisamente
es este tipo de corrupcin la nica que se mide en los famosos ndices
de corrupcin de Transparencia Internacional, ndices que, aunque
suponen un avance importantsimo, por centrarse slo en un tipo de
corrupcin y por otras razones, tienen una validez limitada. sta es
la corrupcIn mas rave y la mas desleILImadora de la acLIvIdad ju-
dicial, por lo que luchar contra ella debe ser prioridad en este tipo de
corrupcIn judIcIal.
109
La corrupcIn judIcIal, denLro del conjunLo de la corrupcIn, es
uno de los elemenLos mas perjudIcIales del Ienmeno. A la Inversa,
una judIcaLura LonesLa y eBcaz es un elemenLo esencIal en la demo-
cracia para la lucha contra la corrupcin fuera del sistema. Villoria
(2002)
110
y Malem (2002)
111
IdenLIBcan los dIIerenLes eIecLos perver-
sos de la corrupcIn judIcIal:
1. Una judIcaLura corrupLa se InLera en el neocIo con pelIrosos
grupos de criminales que constituyen un reto para el poder del
EsLado. Al dejarles expandIr su poder, su capacIdad de presIn y
control del gobierno lleva al desarrollo de un rgimen criminal
y corrupLo sIsLemaLIcamenLe. For ello, los jueces corrupLos no
van a perseuIr el Iraude Bscal o econmIco, nI el blanqueo de
capitales vinculados a la delincuencia de alto nivel.
(BnalIza)
82
2. La institucin ms importante en la garanta de los derechos
de propIedad es la judIcaLura. Los jueces conocen de los casos
civiles y mercantiles, del impago, de los fraudes, de los lmites
de la propIedad, de los derecLos reales, enLre oLros. BI los jueces
no cumplen con su obligacin de garantizar estos derechos, los
propIeLarIos Lendran que uLIlIzar mLodos maBosos o crImInales
para protegerse con la consiguiente quiebra del Estado de Dere-
cLo. Las relas del jueo LonesLo se Lan roLo y los cIudadanos
LIenen IncenLIvos para peneLrar en el jueo de la vIolencIa y el
crImen. Una judIcaLura InLensamenLe corrupLa ImpIde la exIs-
tencia del mercado.
8. Unos jueces corrupLos no van a conLrolar una admInIsLracIn
pblica que constantemente incumple las normas, que distorsio-
na la lIbre concurrencIa de oIerLas y/o que adjudIca sIuIendo
la regla de que obtiene el contrato el que ms paga al decisor.
Todo ello provoca que los conLraLos no cumplan los Bnes para
los que debieran nacer, que los empleados tengan incentivos
para demandar sobornos, que las empresas tengan incentivos
para usar sus Iondos no en InversIones y en buena ejecucIn de
conLraLos, sIno en paos corrupLos y en Lejer redes de acceso al
poder.
4. La corrupcIn de la judIcaLura permILe la ImpunIdad de los
polticos corruptos, los cuales potencian actividades que les
permILen aranLIzar sus beneBcIos, pero no aquellas que bene-
BcIan a la colecLIvIdad. EsLa ImpunIdad, unIda a la IneBcIencIa
que la poltica de saqueo al Estado, genera una deslegitimacin
del sistema poltico y, en concreto, de la democracia como r-
gimen, favoreciendo el surgimiento de autoritarias que, tarde o
temprano, permite mayor corrupcin en los niveles superiores
del gobierno.
S. Cuando el poder ejecuLIvo ejerce presIn sobre las mas alLas
InsLancIas judIcIales, a cambIo oIrece venLajas econmIcas, polI-
ticas o de cualquier otro tipo, de hecho, puede ser la designacin
de un juez o maIsLrado, consLILuye un beneBcIo en sI mIsmo.
83
6. El derecho funciona como un sistema de seguridad. Todo dere-
cLo LIene por objeLo resLrInIr el ambILo de las accIones posIbles
de ser realIzadas. Fero la corrupcIn de los jueces resquebraja
esLe sIsLema de seurIdad LanLo objeLIva como subjeLIvamenLe.
7. La corrupcIn de los jueces no slo supone un nIvel de Inde-
fensin y de inseguridad para los ciudadanos que se ven some-
LIdos concreLamenLe a su jurIsdIccIn, sIno que la arbILrarIedad
que envuelve Lodo acLo de corrupcIn judIcIal pende como una
amenaza poLencIal que puede evenLualmenLe ser ejecuLada en el
futuro contra cualquiera.
8. Los jueces deben dIcLar senLencIa basandose en el sIsLema de
fuentes establecido. Deben hacerlo, adems por razones dispues-
tas por ese sistema. Pero cuando se toman decisiones afectadas
por el trato corrupto, las normas que se aplican no pertenecen
al sistema de fuentes o no responden a las razones impuestas
por l.
9. Cuando la corrupcin interesa a los miembros de los tribuna-
les superiores, el impacto que su actuacin puede llegar a tener
en los tribunales inferiores es gravsimo, segn sea la fuerza del
precedente de los ms altos magistrados, los tipos de recursos
para llegar a ellos y el peso que su opinin tenga sobre el sistema
de ascensos en la carrera judIcIal.
De esLa manera, cuando la corrupcIn aIecLa a la judIcaLura, sobre
Lodo a sus InsLancIas mas elevadas, las consecuencIas jurIdIcas que
ImplIca son ravIsImas. Los cIudadanos dejan de creer en el apara-
Lo esLaLal encarado de admInIsLrar jusLIcIa y buscan solucIones por
oLros medIos. La seurIdad jurIdIca se LransIorma en una mera IlusIn
y la coLesIn socIal se pIerde. Las decIsIones judIcIales se deLermInan
de acuerdo con los deseos del mejor posLor y el EsLado de DerecLo no
puede alcanzar sus objeLIvos. Y como son los poderosos quIenes en
ulLIma InsLancIa pueden corromper a los jueces, la eIecLIva ImparLI-
cIn de jusLIcIa adquIere claros LInLes de clase, por lo que Labra una
jusLIcIa de pobres y oLra de rIcos.
112
84
En consecuencIa, la corrupcIn judIcIal juea un papel exLraordI-
narIamenLe perverso para la obernabIlIdad democraLIca y la mejora
de las condiciones de vida de la inmensa mayora de la poblacin.
113
La corrupcIn judIcIal no puede ser olvIdada por nInun obIerno, ya
que constituye uno de los elementos fundamentales para el desarrollo
de la corrupcin sistemtica. Cualquier pas que quiera enfrentarse
al problema de la corrupcin debe dar prioridad al anlisis y combate
de la corrupcIn judIcIal. Una renuncIa de esLe ImporLanLe problema
puede dar luar a que paIses con corrupcIn medIa, o Incluso baja,
descubran a medio plazo que el sistema se ha descompuesto y la
impunidad de los criminales se ha generalizado.
La corrupcIn de los jueces ImplIca LambIn la quIebra del prIncI-
pIo de Iualdad enLre los cIudadanos y del derecLo a una LuLela jurIdI-
ca efectiva. Slo los ms poderosos, econmica, poltica o socialmente
pueden hacer frente a los pagos originados por tratos corruptos. Y la
cuesLIn se arava sI se pIensa que los delILos de corrupcIn judIcIal
se cometen desde el Estado y que, a diferencia de otros funcionarios
y caros publIcos, los jueces LIenen la ulLIma palabra en la resolucIn
de los conBIcLos. ConsLILuyen la InsLancIa deBnILIva o Bnal en la deLer-
mInacIn de la cosa juzada, en el conLrol de la admInIsLracIn y en
la InLerpreLacIn consLILucIonal. Y sI ademas se admILe que los jueces
usan deLermInados crILerIos para IdenLIBcar las normas que lueo
van a calIBcar los LecLos objeLo del lILIIo, se debera acepLar que la
corrupcIn judIcIal, al poLencIar la IalLa de cerLeza y la InseurIdad
que ella conlleva, introduce una fuerte distorsin que provoca una de
las paLoloIas en el sIsLema jurIdIco.
114
Un adecuado sistema de impar-
LIcIn de jusLIcIa, es un requIsILo esencIal para lorar la consolIdacIn
de una democracia y un rgimen de libertades.
85
DIterencIas entre Ia ccrrupcIn IndIvIduaI
y Ia sIstemtIca
Fara enLender de mejor manera el Ienmeno de la corrupcIn admI-
nistrativa, es necesario entender la diferencia esencial entre la co-
rrupcin individual y la corrupcin sistemtica (Caiden, 2004). Por
lo que se reBere a la corrupcIn IndIvIdual, pocas oranIzacIones con-
Besan ser corrupLas o reLener en sus Blas a empleados publIcos que
tienen sus manos sucias. Por el contrario, muchas se indignan ante la
sola sospecha de que puedan estar actuando inmoralmente o de que
puedan conLar enLre sus Blas con aluIen que sea culpable de pracLI-
cas inmorales. Aun cuando ellas sepan positivamente que no todos
sus empleados son inocentes y que, de hecho, el robo es algo que pueda
darse entre ellos.
115
A partir del supuesto de que ningn sistema administrativo es
perIecLo: la IecLorIa se deslIza en medIo de los mejores empleados
pblicos. De millones de personas empleadas, la corrupcin individual
se produce en un cIerLo porcenLaje de Indeseables que son recluLados
y seleccionados, abusando luego de su posicin. Encuentran la
manera de ayudarse entre ellos guardando en secreto sus desviacio-
nes. Cuando esLo ocurre, sus compaeros de Lrabajo pueden Inorarlo
ya sea, simplemente, porque los corruptos son demasiado astutos y
creaLIvos, o porque loran permanecer lo suBcIenLemenLe aIslados
para impedir el quedar expuestos; guardan o destruyen cualquier evi-
dencia que pueda ser slida.
Los corruptos deben ser siempre cautelosos: en relacin con sus
vctimas porque ellas pueden murmurar sobre lo que sucede, o en
relacin con sus colaboradores porque el da menos pensado pueden
volverse en su contra. As, los corruptos de manera individual deben
recordar sIempre que Lrabajan en una oBcIna de vIdrIo. No pueden es-
perar a permanecer ocultos por largo tiempo, ni escapar eternamente
de la sospecha, o de cualquier investigacin penetrante y de la even-
tual exposicin a que se vern sometidos slo porque en algn mo-
mento lleguen a actuar extraamente; a menos que estn protegidos.
86
Los corruptos en las organizaciones pueden contar con alguna
proLeccIn InIcIal. La sospecLa es una cosa, pero obLener pruebas deBnILIvas
es otra. En la medida que la corrupcin es furtiva, obtener eviden-
cIas sIn dejar al descubIerLo la InvesLIacIn y poner en uardIa a los
parLIcIpanLes es dIIIcIl. BIn que exIsLa suBcIenLe evIdencIa conclusIva,
usualmenLe se les oLora a los corrupLos el beneBcIo de la duda. Los
colaboradores, en la medida que sospechen que tambin pueden ser
descubiertos, pueden contribuir al encubrimiento. Finalmente, a nin-
una oranIzacIn le arada lavar su ropa sucIa en publIco. FreBeren
arreglar las cosas a su manera y ocultar sus escndalos de la arena
pblica. Lo que desean es evitar cualquier publicidad negativa.
Mientras que la corrupcin institucionalizada o sistemtica es
diferente. No debera confundirse ni ser tratada como la corrupcin
individual. Como lo seala Caiden (2004) en los trminos siguientes:
La corrupcIn sIsLemaLIca ocurre cuando el conjunLo de la ora-
nizacin, su cultura, su liderazgo, su administracin y su perso-
nal es conscientemente indulgente con respecto a las prcticas
corruptas, se hacen los desentendidos frente a las fechoras e
incluso estimulan tales comportamientos inapropiados.
116
La corrupcin sistmica dentro de la administracin pblica se carac-
terizara porque las incorrecciones son la norma y los estndares de
comportamientos exigibles a los funcionarios para que la administra-
cIn pueda alcanzar sus objeLIvos de un modo exILoso son la excepcIn.
Aqu la conducta desviada est institucionalizada, raramente se cas-
tiga a un corrupto, mientras se protege los comportamientos indebi-
dos.
117
En la corrupcin administrativa sistemtica, la administracin
pblica posee un cdigo externo que sin embargo, es contradictorio
por prcticas internas, que alientan, desarrollan y ocultan sus viola-
cIones. QuIenes vIolan la ley son proLeIdos y quIenes Lacen publIcos
dichos comportamientos son degradados y sometidos a represalias.
De este modo, quienes no comparten las prcticas venales son intimi-
dados y obligados a guardar silencio. As, todos son conocedores de las
87
prcticas corruptas, y la administracin pblica se transforma en una
LerramIenLa mas para el beneBcIo, no del InLers eneral como cabrIa
esperar, sino de quienes participan en el entramado corrupto.
118
En el mismo sentido, Rose-Ackerman (2009) hace una diferencia
enLre el soborno oporLunIsLa de bajo nIvel y la corrupcIn sIsLema-
tica.
119
La corrupcIn de bajo nIvel ocurre denLro de un marco en el
cual rigen leyes y reglamentos bsicos, y en donde los funcionarios o
IndIvIduos en lo parLIcular lucran con el Bn de obLener beneBcIos per-
sonales. EsLa clase de corrupcIn conduce a una dIsLrIbucIn IneBcIenLe
e InjusLa de los recursos escasos, debIlILa las mejores InLencIones de
los programas pblicos, fomenta un excesivo papeleo burocrtico,
aumenta el costo de las transacciones econmicas, y en general,
disminuye la legitimidad del Estado.
120
Mientras que la corrupcin de
ran escala" comparLe mucLos de los rasos de los sobornos de bajo
nivel, pero puede llegar a ser mucho ms destructiva para el funciona-
miento del Estado, llevndolo al franco debilitamiento de su aparato
econmIco o dejandolo Incluso al borde del Iracaso. La auLora encuenLra
tres variantes: 1) es cuando algunas ramas del sector pblico se con-
vierten en fbricas de sobornos; 2) un sistema formalmente democr-
tico puede contar con un sistema electoral corrupto en el que el dinero
deLermIne los resulLados Bnales, y 8) los obIernos se embarcan en
proyecLos de ran enveradura que LransBeren acLIvos publIcos al
sector privado de maneras tales que ellos tiene efectos importantes
sobre la riqueza de las organizaciones empresariales nacionales e
internacionales.
A una escala mayor de corrupcin, se tiene a las cIeptccracIas,
en las cuales virtualmente todos los organismos pblicos, y si no tam-
bIn los prIvados, son corrupLos. El conjunLo del sIsLema polILIco y
todo aquel que est en contacto con l son corruptos y saquean todo
aquello a lo que tienen acceso. De acuerdo con Caiden (2004),
121
las ca-
ractersticas de la corrupcin sistemtica son las siguientes:
1. La organizacin aparenta, para consumo externo, un cdigo
de tica que se contradice con las prcticas internas;
88
2. Existen presiones internas, en su mayor parte informales
porque no estn registradas de manera escrita, que estimulan,
instigan y ocultan violaciones del cdigo externo;
3. Los que no violan ese cdigo externo son excluidos del crculo
InLerno y de Lodos los beneBcIos que se obLIenen por dIcLas vIo-
laciones;
4. Los que violan el cdigo externo son protegidos y cuando son
descubiertos son tratados con indulgencia y sus acusadores son
victimizados por no aceptar la hipocresa;
5. Los que no violan el cdigo externo se sofocan en una atmsfera
venal y su conciencia les termina pesando ms tarde;
6. Los posibles acusadores son aterrorizados y desacreditados
para siempre. Los corruptos necesitan estar permanentemente
protegidos de cualquier represalia;
7. Los corruptos llegan a acostumbrarse tanto a sus fechoras
que se perciben a s mismos como invencibles. Sienten cuando
quedan al descubIerLo, que Lan sIdo LraLados InjusLamenLe,
8. La culpa colectiva se expresa en racionalizaciones de las vio-
laciones internas, las que nadie intenta descontinuar sin que
medie una presin externa poderosa;
9. Los investigadores internos rara vez operan y encuentran
rpidas excusas para detener las investigaciones;
10. Las autoridades internas sostienen que cualquier incidente
es aislado y que rara vez ocurre este tipo de situaciones.
Por tanto, existe un contrstar entre las for mas de atacar la co-
rrupcin individual y la corrupcin sistemtica.
122
La corrupcin in-
dividual puede ser erradicada a travs de la aplicacin de sanciones
organizacionales apoyadas por el sistema legal; que es el que puede
imponer sanciones ms drsticas. Los individuos corruptos pueden
ser confrontados con evidencias y sometidos a medidas disciplinarias
si los cargos son menores. Incluso pueden permanecer en la organi-
zacin, pero habr siempre sobre ellos una nube oscura que nunca se
disipar del todo y que los perseguir a donde vayan. Si los cargos son
89
mayores se podr garantizar medidas que vayan desde su inmediata
separacIn de la oranIzacIn, LasLa una acusacIn judIcIal que pueda
terminar en prisin.
En cambio, la corrupcin sistemtica no puede enfrentarse fcil-
mente. No existe ninguna garanta de que no se repetir, incluso si los
corruptos son expulsados y otras personas ocupan su lugar. An en
este caso, la corrupcin puede mantenerse apenas con caras diferen-
tes. Para el consumo externo, se emprenden investigaciones formales
e incluso, algunos corruptos pueden ser acusados, pero al interior de
la organizacin todos saben que las cosas no cambiarn. Puede ha-
ber slo una dIIerencIa sInIBcaLIva: los sucesores conscIenLes de las
repercusiones que la situacin puede tener para ellos, se cuidarn
de reorganizarse de manera tal que sea ms difcil que la corrupcin
quede nuevamente al descubierto. La existencia de la corrupcin sis-
LemaLIca vasLamenLe dIIundIda aIecLa de manera neaLIva al conjunLo
de la sociedad y corrompe a todo aquel que tome contacto con ella,
tanto a los miembros de las organizaciones corruptas como a los que
se encuentran afuera.
123
Los efectos nocivos de la corrupcin sistem-
tica son los siguientes:
1. Perpeta la existencia de una poltica cerrada restringiendo el
acceso al proceso de toma de decisiones, impidiendo adems que
los cambIos socIales se reBejen en acuerdos polILIcos,
2. Suprime toda oposicin, lo que genera un resentimiento pblico
que slo requiere de una chispa para encender la violencia;
3. Perpeta y profundiza las divisiones sociales, separando cada
vez ms a los que tienen de los que no tienen;
4. 0bsLruye el cambIo socIal de manera Lal que sacrIBca el In-
Lers publIco en beneBcIo de InLereses esLrecLos, parcIales y
selectivos;
5. Bloquea muchas de las reformas necesarias y perpeta prcti-
cas administrativas que obstaculizan y reducen la productividad;
6. DIsLrae los recursos escasos alejandolos de las reales nece-
90
sidades pblicas y orientndolos hacia intereses privados, en
medio de un clima general de favoritismos;
7. Contribuye a generar anoma social al estimular acuerdos so-
ciales inapropiados;
8. MIna la conBanza eneral en las InsLILucIones publIcas y alIena
a las personas;
9. Es disfuncional al proceso de globalizacin, modernizacin y
una efectiva gobernanza democrtica;
10. Permite que se atrinchere una red poltico-criminal interna-
cIonal que en deBnILIva merma la seurIdad lobal.
Al respecto, debe tomarse en cuenta que la corrupcin sistemtica es
una carga tan pesada que ya no puede ser ignorada por los lderes
pblicos de todo el mundo.
124
Las personas pueden cambiar pero las
prcticas corruptas continuarn. La corrupcin institucionalizada
requiere reformas mayores en la legislacin que rige el mundo de los
negocios, en la prctica profesional, en la cultura organizacional y
profesional, en la tica, la educacin, en la responsabilidad pblica,
asI como en la polILIca BnancIera. La corrupcIn sIsLemaLIca puede
InLroducIr IneBcIencIas que reducen la compeLILIvIdad. Fuede lImILar
el nmero de postores, favorecer a aquellos que tengan nexos con el
obIerno en luar de Iavorecer a los candIdaLos mas eBcIenLes, lImILar
la informacin disponible para que los participantes puedan introdu-
cir costos de transaccin adicionales.
125
Otros autores reservan el trmino hipercorrupcin para referirse
a aquellas situaciones en las que comparecen sistemas altamente
corruptos y distinguirlos as de acciones individuales relativamente
localizables. En el caso de la hipercorrupcin, estos sistemas de accin
se insertaran en una cultura general permisiva de la violacin a las
normas, en las que el soborno y la extorsin resultaran mecanismos
generalizados en todos los niveles y se distinguiran as de aquellos
casos en los que la corrupcin es marginal.
126
Cuando se habla de hipercorrupcin adems de los elementos
que pueden deBnIrse cuanLILaLIvamenLe, LambIn se Lace reIerencIa a
91
situaciones en las que ni el orden legal ni las normas del orden social
brIndan elemenLos suBcIenLes para ordenar los mapas conILIvos o
para ubicar los actores en una realidad compartida (como propietario,
como infractor o como pblico).
A la corrupcin sistemtica tambin se le ha llamado Alta
corrupcin. Los pagos corruptos para ganar grandes contratos, con-
cesiones y privatizaciones de compaas son generalmente terreno
vedado a las grandes empresas y de los funcionarios de alto nivel.
Aunque empleados de bajo nIvel son sobornados alunas veces para
que revelen informacin, y algunas empresas pequeas sobornan
para obtener contratos rutinarios de suministro, los casos importantes
representan un desembolso sustancial de fondos y pueden tener un
enorme impacto en el presupuesto gubernamental y en las perspec-
tivas de crecimiento de un pas. Estas transacciones son, el terreno
vedado de los altos funcionarios y frecuentemente involucran a
corporaciones transnacionales que operan solas o en consorcio con
socios locales.
127
Btectcs de Ia ccrrupcIn
Cuando se habla de fracasos en polticas econmicas y sociales la co-
rrupcin suele estar detrs. Esta idea es clave en toda la estrategia de
obernabIlIdad de dIsLInLos oranIsmos BnancIeros InLernacIonales,
es decir, la corrupcin impide el desarrollo porque imposibilita go-
bernar eBcaz y eBcIenLemenLe. Lo que es mas novedoso es que esLos
oranIsmos mulLIlaLerales empIezan a enLender que esas dIBculLades
como la corrupcin afecta no slo a pases en desarrollo, sino tambin
a pases desarrollados, sobre todo, en el sur de Europa. La legitimidad
poltica de la democracia es deteriorada con la corrupcin porque sta
enera un obIerno IneBcaz, InjusLo e IneBcIenLe.
128
Para la democracia, la corrupcin provoca el empobrecimiento
del Estado; priva a los pobres de muchos servicios pblicos necesarios;
92
socava la conBanza de los cIudadanos en el obIerno, y corroe el apoyo
y la respetabilidad del sector pblico. La corrupcin tiene un efecto
adverso en el crecImIenLo econmIco y LambIn dIsmInuye la eBcacIa
en la que se basa la economa nacional.
129
Por lo general, se reconoce
que un sIsLema polILIco corrupLo desalIenLa y enajena a la cIudada-
nIa, por lo que provoca Lodo LIpo de IneBcIencIas y dIsLorsIones en las
operaciones y servicios del gobierno. Si un considerable segmento de
la poblacIn deBne a los obernanLes y al obIerno como corrupLos e
ilegtimos, es probable que se muestre receptivo a la demagogia y al
extremismo.
130
La corrupcin, puede provocar dos efectos muy peligrosos para
la democracia: 1) la mayora de la gente asume que la forma de acce-
der a derechos es entrando en las redes de la corrupcin, con lo que
se generaliza el sistema y se convierte en parte de la normalidad; 2)
el voto tiende a sostenerse sobre bases de inters personal y directo
en que un determinado patrn siga en el poder, no sobre principios de
compromiso cvico y cercana a una idea.
131
La corrupcin en todas
sus formas corroe, socava y contradice todos los elementos democr-
ticos. Es la manifestacin del ethcs antidemocrtico, ya que expresa el
eoIsmo, el eocenLrIsmo, el parLIcularIsmo, los prIvIleIos InjusLos, el
aprovechamiento de las debilidades y de las fallas, la utilizacin ines-
crupulosa de los dbiles, los explotables, y los indefensos y toda clase
de acciones cuestionables.
132
En ese senLIdo, poca enLe LIene conBan-
za en sus instituciones, pero si hay mucho inters en votar a favor
de los amigos distribuidores de prebendas. La sociedad se envilece
polticamente, debido a que usa el voto para promocionar intereses
particulares y directos, y no para buscar el bien comn. Con todo ello,
la democracia pierde legitimidad y se debilitan las instituciones, con
lo que se colonizan an ms por los partidos clientelares y los polticos
corruptos. La culminacin de todo este crculo vicioso llega cuando el
crimen organizado penetra en las redes polticas y la extorsin violenta
se institucionaliza. Dentro de los efectos negativos econmicos que
afectan al crecimiento y al desarrollo,
133
se encuentran los siguientes:
93
Cuadro No. 8
Efectos atribuibles a la corrupcin
Efectos perversos Descripcin
Incrementa la in-
versin pblica pero
reduce su productivi-
dad.
S la corrupcin de Singapur ascendiera a los niveles de
Pakistn, ello incrementara el gasto pblico como porcen-
Laje del FIE en 1.6 punLos y reducIrIa los Inresos publIcos
sobre el PIB en 10 puntos porcentuales.
Incrementa los gastos
corrientes vinculados
a polticas improduc-
tivas, aumentando el
asLo publIco IneB-
ciente.
For ejemplo, ordenadores en luares que apenas LIenen luz
elcLrIca o equIpos mdIcos muy soBsLIcados en LospILales
que carecen de lo elemental.
Reduce la calidad de
las infraestructuras
existentes, debido al
rpido deterioro favo-
rece la repeticin del
negocio.
As ocurre que las carreteras en pases altamente corrup-
tos estn continuamente reparndose, con lo que el funcio-
nario percibe comisin por cada contrato de reparacin y
el empresarIo corrupLo se aLorra cosLos con la baja calIdad
de los productos usados.
Disminuye los in-
gresos del gobierno,
debido a que favorece
el dinero negro, el
contrabando y la eva-
sIn Bscal.
Adems, obliga a esfuerzos importantes en el blanqueo de
capitales, con los consiguientes costos de oportunidad.
Acta como un im-
puesto arbitrario
que desincentiva la
inversin productiva,
especialmente cuando
la corrupcin no est
centralizada.
Los actores econmicos no saben muy bien cunto les va
a costar cada transaccin y tampoco tienen asegurada la
contraprestacin cuando el negocio est muy fragmentado.
Distorsiona los incen-
tivos y produce una
seleccin adversa de
lites.
Los ms capaces y de ms talento se dedican a la bsqueda
de rentas en lugar de la actividad productiva.
Reduce la capacidad
del gobierno.
Impone controles regulatorios e inspecciones para corre-
gir los fallos del mercado.
(contina)
94
Efectos perversos Descripcin
Distorsiona el papel
del Estado como ga-
rante de derechos de
propiedad o asegura-
dor del cumplimiento
de los contratos.
AquI la corrupcIn judIcIal es IundamenLal para explIcar
esLa deradacIn del papel del EsLado. La corrupcIn ju-
dIcIal desLruye la seurIdad jurIdIca y crea un clIma de
arbitrariedad que impide toda previsibilidad y estrategia
econmica a medio y largo plazo. Lo mismo ocurre con un
sistema corrupto de registro de propiedad o fe pblica en
los contratos.
Reduce la inversin y
por tanto, la tasa de
crecimiento.
BI EIlIpInas redujera su corrupcIn a la de BInapur, Incre-
menLarIa la InversIn como porcenLaje del FIE en 6.6 pun-
tos porcentuales.
Reduce de gastos so-
ciales y aumentos en
gastos militares.
Reduce los gastos en educacin y salud, por ser reas don-
de es mas dIIIcIl obLener randes beneBcIos y aumenLa los
gastos militares, por ser una partida de gasto donde los be-
neBcIos son muy alLos
Reduce la inversin
exLranjera dIrecLa, ya
que la corrupcin ope-
ra como un impuesto
a las empresas.
Si a Singapur le aplicramos el nivel de corrupcin de M-
xico sera como incrementarle el tipo impositivo marginal
sobre las empresas en 20 puntos porcentuales.
Frente a la idea de que
la corrupcin engrasa
a la burocracia y per-
mite a las empresas
ser ms productivas.
Diversos estudios muestran que la corrupcin tiende a in-
crementar naturalmente y que los cohechos exigidos son
cada vez mayores y mas exLendIdos, aLoando BnalmenLe
a las empresas. La corrupcin es arena y no aceite para la
economa de un pas y de las propias empresas corruptas.
Promociona la presin
para el impago de
impuestos a cambio de
beneBcIos econmIcos
a los recaudadores.
Ademas de la elImInacIn de normas que perjudIcan Bscal-
mente a los corruptos.
La corrupcin incenti-
va el pago de sobornos
para la obtencin de
contratos o para la
concesin de empre-
sas privatizadas.
Fero esLos conLraLIsLas LIenden a maxImIzar el beneBcIo a
corto plazo, dada la inseguridad con la que operan en un
mercado donde todo depende del mantenimiento en el po-
der de polticos amigos.
La corrupcin incre-
menta la desigual-
dad de ingreso y la
pobreza.
Incrementa la mortalidad infantil y reduce la esperanza
de vIda y la alIabeLIzacIn. En Ecuador, por ejemplo, los Lo-
gares ms pobres deben gastar cuatro veces ms en sobor-
nos como porcenLaje de sus Inresos, que los Loares mas
ricos, si quieren acceder a servicios pblicos.
EuenLe: Manuel VIllorIa MendIenLa. "For qu desconBamos de los polILIcos? Una LeorIa sobre la corrupcIn
de la poltica. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 34, 2006.
(BnalIza)
95
En lo poltico, el Estado se devala, el gobierno y la administracin
pblica pierden credibilidad, se agudiza la crisis de legitimidad del sis-
tema poltico, se perturban las instituciones democrticas al comprar
voto o impulsar el fraude electoral, amenaza la gobernabilidad al ge-
nerar desconBanza en las InsLILucIones publIcas, debIlILa a los buenos
gobiernos, distorsiona las polticas pblicas, deslegitima la poltica,
debIlILa a los obIernos, se pIerde la conBanza en los obernanLes, se
ImpIde que se alcancen los objeLIvos ubernamenLales, se desvIan las
polILIcas de bIenesLar de los objeLIvos del EsLado, enerando a su vez,
IneBcIencIa en los servIdores publIcos e InsaLIsIaccIn en los cIuda-
danos.
134
La corrupcin permite amasar fuertes sumas de dinero a
la sombra del poder, que contribuye a la acumulacin de capital que
eventualmente pudiera transformar a los corruptos en verdaderos
agentes econmicos.
135
En lo econmico, distorsiona los presupuestos, afecta la ope-
racIn del comercIo, es un IacLor InBacIonarIo, conLrIbuye al dBcIL
Bscal, desalIenLa la InversIn, socava la economIa, enera Iua de
capitales, concentra la riqueza en unos cuantos privilegiados y con-
LrIbuye a la evasIn Bscal. En economIas en LransIcIn, la corrupcIn
ha permitido el desarrollo de los oligarcas que han manipulado la for-
mulacIn de polILIcas. Incluso conBuran nuevas relas del jueo para
su propIo beneBcIo en deLrImenLo del bIenesLar eneral. Cuando mas
se deteriora el sistema, los incentivos para la captura del Estado son
mayores, ya que los beneBcIos son mas evIdenLes.
Desde una perspectiva ms amplia, la corrupcin atenta contra
el IuncIonamIenLo del mercado, basado en la conBanza y en el respeLo
a las relas del jueo.
136
Es imposible la existencia del mercado sin de-
rechos de propiedad, y stos deben ser garantizados por instituciones
slidas que los amparen. La corrupcin favorece la deslegitimacin de
las InsLILucIones, ya que no aranLIzan las relas del jueo, ademas,
las instituciones socavadas por la corrupcin incentivan la aparicin
de corruptos que presionan para romper con la equidad del sistema.
Con ello, el mercado desaparece en sus trminos ideales, ya que la
compeLencIa y la InIormacIn perIecLa dejan luar al abuso del poder,
96
al Iraude y a la manIpulacIn de las relas del jueo. AsI, la InversIn
prIvada, nacIonal e InLernacIonal se reLrae y deja a los paIses esLanca-
dos en su situacin previa o la empeora.
Al respecto, existen contrastes. La privatizacin de empresas
publIcas puede mejorar el desempeo de la economIa y, ademas, redu-
cir la corrupcin. Sin embargo, el proceso de pasar bienes del Estado
a particulares est cargado con oportunidades para la corrupcin y
la autocontratacin. La venta de una enorme paraestatal es similar
al proceso de ofrecer un gran proyecto de obra pblica. As, los in-
centivos para actuar ilegalmente son similares. La corrupcin puede
socavar la racIonalIdad de eBcIencIa que subyace a las jusLIBcacIones
econmicas de la privatizacin. Si las empresas pagan para conservar
el poder monoplico de la paraestatal una vez que pasa a manos de
particulares, el resultado puede ser simplemente una transferencia
de beneBcIos del EsLado a los nuevos propIeLarIos.
137
Desde un estudio de los incentivos perversos que genera la co-
rrupcIn se aIecLa la deBnIcIn e ImplemenLacIn de polILIcas publIcas
(Fose-Ackerman, 2001). Las polILIcas publIcas se deBnen no para be-
neBcIar a la mayorIa o resolver un problema socIalmenLe relevanLe,
sIno para beneBcIar a aquellos con mas volunLad de paar. Los mas
dbIles son los mas perjudIcados por esLas acLuacIones. TambIn, sI se
permite, incentiva el desarrollo de burcratas que, en lugar de ayudar,
crean problemas a los ciudadanos para extraerles recursos. Promo-
cIona la presIn para el Impao de ImpuesLos a cambIo de beneBcIos
econmicos a los recaudadores, adems de la eliminacin de normas
que perjudIquen BscalmenLe a los corrupLos. La corrupcIn IncenLIva
el pago de sobornos para la obtencin de contratos o para la concesin
de empresas privatizadas. Los resultados para la economa nacional
son muy perjudIcIales y desasLrosos.
138
La evidencia disponible apunta a que la corrupcin tiene efectos
adversos al crecImIenLo y el desarrollo econmIco de los paIses, reBe-
jados en la calIdad de la InversIn publIca, los cosLos de LransaccIn
para emprender actividades creadoras de riqueza y el ritmo de creci-
miento econmico. As, la corrupcin afecta negativamente el ritmo de
97
crecimiento de una economa a travs de varios mecanismos: produce
una mala asignacin del talento individual; deteriora la calidad de la
inversin pblica; redistribuye ingresos hacia personas con poder
admInIsLraLIvo y conexIones polILIcas, aIecLa la recaudacIn Bscal, y
genera otros efectos econmicos y sociales negativos.
139
Las consecuencias de tener una administracin pblica corrupta
son variadas y su consideracin depende del punto de vista con que
se analIce dIcLo Ienmeno en su conjunLo. AsI, Lay quIenes pIensan
que la corrupcIn juea un papel modernIzador y dInamIzador en la
sociedad en general y en la burocracia en lo particular, mientras que
otros, sostienen que los efectos de la corrupcin son siempre negati-
vos.
140
Huintington (1968: 386) declar: En trminos de crecimiento
econmico, lo nico peor que una sociedad con una burocracia rgida,
muy centralizada y deshonesta es una sociedad con una burocracia
rgida, muy centralizada y honesta. A la corrupcin se le considera-
ba como el campen de la eBcIencIa econmIca conLra la burocracIa
pblica obtusa. Estos argumentos no tenan en cuenta la posibilidad
de que el Estado puede ser necesario para mantener el comercio y
hacer cumplir los contratos. La corrupcin erosiona esos poderes: el
resultado puede ser que haga ms difcil implementar los contratos,
en detrimento de la actividad empresarial y del producto.
141
En algunos pases africanos y asiticos que lograron su indepen-
dencia, la corrupcin se transform en un mecanismo que otorgaba
seguridad y certeza relativas a las acciones de los sectores privados
que InLeracLuaban con el EsLado. For paradjIco que pudIera parecer,
la corrupcin se presentaba como el nico medio para obtener esta-
bilidad y garantas entre particulares y gobierno; que permitiera las
operaciones deseadas. Segn Malen (2002), otro de los argumentos
que se aducen a favor de la corrupcin es que permite a los miem-
bros de una deLermInada mInorIa LnIca, relIIosa o polILIca, ejercer
InBuencIa en la esIera polILIca o en la burocracIa. Incluso parLIcIpar
en actividades estatales o simplemente negociar con el Estado; acti-
vidades que no seran posible en sus respectivos contextos dado el
peso numrico irrelevante, muchas veces, de sus miembros. As, la
98
corrupcin administrativa posibilitara la formacin y consolidacin
de nuevos capitales que, una vez constituidos, cumpliran una funcin
econmica bsica e indispensable para un desarrollo social sostenido.
142
0Lra corrIenLe denLro de los esLudIosos de la corrupcIn aBrma
que la corrupcin pudo contribuir a la modernizacin estatal.
143
En
frica y en Asia, la corrupcin no era un fenmeno nuevo, ya que ha-
bIa sIdo promInenLe bajo los obIernos colonIales que esLaban acos-
tumbrados a repartir recursos entre sus favoritos. La emergencia
del nuevo liderazgo nativo, y de las instituciones que promovan
la industrializacin por sustitucin de importaciones, sin embargo,
abrieron la senda para una nueva ola de corrupcin. En estas circuns-
tancias, la corrupcin se consideraba una consecuencia inevitable de
la modernizacin; de hecho, era vista como una seal de la moderni-
zacin. Adems, la modernizacin fomentaba la corrupcin, al incre-
menLar el nIvel de auLorIdad del obIerno en el manejo de la economIa,
lo cual cre rupos de cIudadanos InsaLIsIecLos y desvenLajados, que
se convirtieron en una fuente de corrupcin.
La corrupcin sera un fenmeno propio de regmenes polticos
no evolucionados, es decir, que cuanto mayor sea el grado de desarro-
llo o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor habr de
ser el grado de corrupcin. Posteriormente, se revitaliza esta tesis: la
corrupcIn no serIa "un raso especIBco" de los paIses en desarrollo,
pero en ellos exIsLIrIa una mayor probabIlIdad de que se produjesen
actos o actividades corruptas.
144
La corrupcin lleg a ser vista como un mal necesario o, en al-
gunos casos, como una fuerza positiva que podra contribuir al creci-
miento econmico a travs de la eliminacin de las normas tradicio-
nales que pudieran obstaculizar la modernizacin. Se sostena que la
corrupcIn era benBca para el crecImIenLo, ya que a Lravs de ella
los empresarios podan esquivar las restrictivas reglas por medio de
sobornos e InducIr el desarrollo LacIa una mayor eBcIencIa econmI-
ca. Adems, aunque la mayora de los autores concuerdan en que la
corrupcin es generalmente un indicador de instituciones endebles,
tambin destacaban que la corrupcin puede contribuir al desarrollo
99
de los partidos polticos y al fortalecimiento de la burocracia, lo que
lleva a modernizar no slo la economa, sino tambin la arena poltica.
145
La corrupcin, en general, seran aquellas acciones u omisiones
que tienen que ver con el uso abusivo de los recursos pblicos para be-
neBcIos prIvados, a Lravs de LransaccIones clandesLInas que ImplIcan
la violacin de algn modelo de comportamiento. Lo que el corrupto
busca son dos LIpos de beneBcIos: InBuencIa sobre decIsIones y /o In-
IormacIn conBdencIal.
146
En conLrasLe, los beneBcIos prIvados para
el corrupto son tambin muy amplios: puede consistir en dinero, pero
LambIn en realos no moneLarIos y BnalmenLe, es muy ImporLanLe
el buen LraLo en medIos de comunIcacIn aBnes al corrupLo. Esos be-
neBcIos prIvados pueden Ir dIrecLamenLe al paLrImonIo del corrupLo,
pero tambin ser usados para campaas electorales, incluso pueden
Ir desLInados al parLIdo dIrecLamenLe, sIn beneBcIo dIrecLo para el co-
rrupLo. For LanLo, la deBnIcIn Incorporada permILe consIderar como
corruptas conductas que no son sancionables penalmente, pero que s
los son moralmente en el marco de lo que una comunidad democrtica
entiende como ticamente reprobable.
Entre las estrategias de combate a la corrupcin, se mencionan
distintos planos: 1) grupal, con poder para instalar el tema y encon-
trar lderes; 2) institucional, a travs de cambios tendientes a crear
islas de integridad; 3) social, a travs del fortalecimiento de las
libertades civiles y la proteccin de los medios de comunicacin; y 4)
internacional, mediante la presin de los inversores externos y las
ONGs.
147
Reducir la corrupcin requiere un compromiso de ambas partes
en las transacciones potencialmente corruptas, a pesar de que slo
una parte necesita ser honesta para eliminar el soborno. El problema
es de expectativas. Si todos piensan que todos los dems son corrup-
tos, entonces todos, excepto los santos, estaran tentados de involu-
crarse en la corrupcin. El progreso parece posible si declaraciones
claras, seguidas de acciones consistentes y de un compromiso creble
de reportar presiones de corrupcin, pueden cambiar las expectati-
vas de ambas partes.
148
100
Concluye Villoria (2006) que la corrupcin es responsable, tam-
bin, en pases en desarrollo de la consolidacin de factores estructu-
rales que impiden el desarrollo e incluso, el buen funcionamiento de la
democracia. Esencialmente, la corrupcin favorece la desigualdad, lo
que a su vez, provoca la desconBanza InLerpersonal. TambIn es cIer-
Lo que la relacIn es Inversa: la desIualdad Iavorece la desconBanza,
lo que a su vez, favorece la corrupcin. En sntesis, estamos ante un
crculo vicioso efectivamente destructivo.
149
Una prcpuesta para ccmprender Ia
ccrrupcIn admInIstratIva en MxIcc
El Ienmeno de la corrupcIn admInIsLraLIva en MxIco es complejo,
poco estudiado, no se cuenta con la profundidad ni la sistematizacin
necesaria. Los enfoques prevalecientes en torno al estudio de la
corrupcin son el legalista, el histrico y el poltico, como los ms
representativos en esta materia. Para entender la corrupcin y sus
consecuencias, as como para disear polticas de combate y preven-
cin, no basta indagar los casos individuales, sino que se requiere ade-
ms examinarla desde el punto de vista de la sociedad como un todo;
LraLando de IdenLIBcar los elemenLos que InBuyen en su aparIcIn y
desarrollo y, a la vez, precisar desde esta perspectiva sus efectos
neLos, a quIenes beneBcIa y a quIenes perjudIca.
150
Sin embargo, en Mxico la corrupcin no nos es extraa, al
conLrarIo. BI Alejandro NIeLo pudo decIr de Espaa que la corrupcIn
era para ese pas algo as como la sombra del cuerpo, en Mxico se
puede decir ms o menos lo mismo: la corrupcin ha sido la forma
de ser del rgimen poltico que aos ha gobernado, su esencia, su for-
taleza, la explicacin de su longevidad, pero tambin la causa de su
derrumbe.
151
El pueblo de Mxico rechaza la corrupcin, est harto
de padecerla y exIe a sus obernanLes acLuar de manera Brme y de-
cidida para ponerle un alto a este lastre social y poltico. El fenmeno
de la corrupcin es ya un fenmeno que debe combatirse mediante
101
medIdas de polILIca especIBca para enerar mecanIsmos de mercado
o correctivos que generan un crculo virtuoso para que se respete la
ley, se haga transparente el actuar del gobierno y se puedan generar
condiciones propicias que den certidumbre a los agentes econmicos,
incentivando la inversin y con ello el crecimiento econmico.
152
Cabe sealar que existen escasas aportaciones al estudio de la
corrupcin en Mxico, y mucho menos en el caso de la corrupcin
administrativa. Algunos autores como Octavio Paz
153
y Daniel Coso
Villegas,
154
entre otros, desde hace mucho tiempo haban insistido
sobre los efectos perniciosos de la corrupcin y la urgente necesidad
de combatirla. En realidad, la mayora de las veces el estudio de la co-
rrupcIn La sIdo parLe de InvesLIacIones dIrIIdas a oLros objeLIvos,
en donde la presencia del fenmeno forzaba a abordarlo si se quera
ser rIuroso y exLausLIvo. For ejemplo, el papel de las pracLIcas Ileales
o inmorales en el estudio del sistema poltico mexicano ha sido tratado
por historiadores,
155
politlogos,
156
economistas
157
y literatos,
158
no as
por administradores pblicos.
Una excepcIn a esLe respecLo se reBere a una compIlacIn de LexLos
en torno a la corrupcin a partir de diferentes voces.
159
As, Rosario
Castellanos aborda la corrupcin intelectual; David Alfaro Siqueiros
expone la corrupcin en el arte; Renato Leduc la corrupcin en la
prensa; por su parte, Enrique Ortega Arenas analiza la corrupcin
judIcIal", ArLuro Warman lo que sucede con la "corrupcIn en el cam-
po como un medio de control social; J orge Carrin lo relativo a la
corrupcin en la poltica; y por ltimo, Guillermo Montao Islas se
reBere a la relacIn exIsLenLe enLre "capILalIsmo y corrupcIn". Fos-
teriormente, un texto de un periodista como Roberto Blanco Moheno
quien desde su profesin explora histricamente a la corrupcin en
nuestro pas.
160
Salvo estas referencias anteriores, ha estado prcticamente
olvidado el estudio del fenmeno de la corrupcin en general, y en
particular, de la corrupcin administrativa dentro del mbito de la
Administracin Pblica mexicana. Las referencias a este tema, ha-
ban sido al margen, de forma secundaria y en suma, marginales. Slo
102
el Derecho Administrativo se haba encargado de establecer los dere-
chos y obligaciones de los servidores pblicos, as como los marcos re-
gulatorios y de sancin de responsabilidades, pero nuestro campo de
estudio ha aportado muy poco para entender y combatir el fenmeno
de la corrupcin en sus diversas modalidades.
Durante aos el tema de la corrupcin era una cuestin simple-
mente prctica: se realizaba pero no formaba parte de la agenda pbli-
ca. Era un tema que no se abordaba en los medios de comunicacin y
que, en prIvado, era objeLo de crILIca solamenLe por parLe de aquellos
a los que en el reparto de la riqueza no les haba llegado. La mordida
fue por aos, una forma de convivencia social, un pacto de civilidad
entre autoridades y particulares. Tan natural como la sombra del
cuerpo. En palabras de Zaid (1995):
En Mxico, las autoridades pueden actuar como asaltantes, y
con mayor impunidad, precisamente por ser autoridades. Pueden
robar, humillar, someter y seguir en su cargo. Ni todas, ni siem-
pre, lo Lacen, lo cual le da eBcacIa al abuso: es selecLIvo, queda al
rbitro de la autoridad. () No vivimos en un Estado de excep-
cin, pero tampoco en un Estado de derecho sin excepcin. En
esto, pero no en aquellos; aqu, pero no all; con ste, pero no con
aqul; esta vez, pero no todas; rige la arbitrariedad, disfrazada
de cumplimiento de la ley.
161
Por todo lo anterior y al no contar con un marco de referencia adecuado
a nuesLro objeLo de esLudIo, se propone el sIuIenLe cuadro, como pro-
puesta para analizar la corrupcin administrativa mexicana:
103
C
u
a
d
r
o

N
o
.

9
P
r
o
p
u
e
s
t
a

p
a
r
a

e
s
t
u
d
i
a
r

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a

m
e
x
i
c
a
n
a
P
e
r
i
o
d
o

h
i
s
t
r
i
c
o
T
e
s
i
s
I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

d
e

C
o
n
t
r
o
l
C
o
n
t
r
o
l

I
n
t
e
r
n
o
C
o
n
t
r
o
l

E
x
t
e
r
n
o
V
i
r
r
e
i
n
a
t
o

(
s
i
g
l
o
s

X
V
I
,

X
V
I
I

y

X
V
I
I
I
)
E
l

V
i
r
r
e
i
n
a
t
o

e
n

l
o
s

s
i
g
l
o
s

X
V
I
,

X
V
I
I

y

X
V
I
I
I

c
r
e

u
n
a

c
r
e
p
t
o
c
r
a
c
i
a
,

e
n
c
a
r
g
a
d
a

d
e

e
n
v
i
a
r

l
a
s

r
i
q
u
e
z
a
s

d
e

l
a

N
u
e
v
a

E
s
p
a
-
a

a
l

I
m
p
e
r
i
o

E
s
p
a
o
l
,

p
e
r
m
i
t
i
e
n
d
o

a

l
a

l
i
t
e

d
e

l
o
s

p
e
n
i
n
s
u
l
a
r
e
s

u
n
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

c
o
t
i
d
i
a
n
a

y

a
b
i
e
r
t
a
,

a
u
n
q
u
e

c
o
n
t
a
b
a

c
o
n

i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

d
e

c
o
n
t
r
o
l

d
b
i
l
e
s
.

J
u
I
c
I
o
s

d
e

F
e
s
I
d
e
n
c
I
a

V
I
s
I
L
a
s

(
0
e
n
e
r
a
l

y

F
a
r
-
t
i
c
u
l
a
r
)

E
I
a
n
z
a
s

C
r
e
a
c
I
n

d
e
l

T
r
I
b
u
n
a
l

M
a
y
o
r

d
e

C
u
e
n
t
a
s
M
x
i
c
o

I
n
d
e
p
e
n
d
i
e
n
t
e

(
s
i
g
l
o

X
I
X
)
E
l

M
x
i
c
o

I
n
d
e
p
e
n
d
i
e
n
t
e

c
a
m
b
i

l
a

f
o
r
-
m
a

d
e

c
o
r
r
u
p
c
i
n

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a

d
e

l
o
s

p
e
n
i
n
s
u
l
a
r
e
s

a

l
o
s

c
r
i
o
l
l
o
s
,

c
o
n

m
e
c
a
n
i
s
-
m
o
s

d
e

c
o
n
t
r
o
l
e
s

g
e
n
r
i
c
o
s
,

p
e
r
o

i
n
s
u
-
B
c
I
e
n
L
e
s

y

s
I
n

u
n
a

I
n
s
L
a
n
c
I
a

e
s
p
e
c
I
B
c
a

p
a
r
a

a
p
l
i
c
a
r
l
o
s
.

C
o
n
s
L
I
L
u
c
I
n

d
e

1
8
2
4

C
o
n
s
L
I
L
u
c
I
n

d
e

1
8
S
7

D
I
v
e
r
s
o
s

d
o
c
u
m
e
n
L
o
s

f
u
n
d
a
c
i
o
n
a
l
e
s

(
g
e
n
r
i
-
c
o
s
)

L
e
y

F
e
n
a
l

p
a
r
a

l
o
s

E
m
p
l
e
a
d
o
s

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
8
5
3
)

C
r
e
a
c
I
n

d
e

l
a

C
o
n
L
a
-
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
-
d
a

T
r
a
n
s
I
o
r
m
a
c
I
n

e
n

e
l

T
r
i
b
u
n
a
l

d
e

C
u
e
n
t
a
s

(
1
8
3
8
)
R
e
f
o
r
m
a
E
n

l
a

R
e
f
o
r
m
a

s
e

d
a

e
l

p
r
i
m
e
r

i
n
t
e
n
t
o

d
e

c
o
n
t
r
o
l

d
e

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

c
o
n

d
o
s

m
e
c
a
-
n
I
s
m
o
s

l
e
a
l
e
s
,

a
u
n
q
u
e

r
e
s
u
l
L
a
n

I
n
s
u
B
-
c
i
e
n
t
e
s

p
o
r

e
l

c
o
n
t
e
x
t
o

p
o
l
t
i
c
o

y

s
o
c
i
a
l

e
n

q
u
e

s
e

p
r
o
d
u
c
e
n
.

P
r
i
m
e
r

i
n
t
e
n
t
o

d
e

m
o
r
a
l
i
z
a
c
i
n

d
e

l
a

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
c
i
n

p
b
l
i
c
a
.

L
e
y

d
e

D
e
l
I
L
o
s

0
B
c
I
a
l
e
s

d
e

l
o
s

A
l
t
o
s

F
u
n
c
i
o
n
a
-
r
i
o
s

(
1
8
7
0
)
d
I
o

F
e
n
a
l

(
1
8
7
2
)
(
c
o
n
t
i
n
a
)
104
P
e
r
i
o
d
o

h
i
s
t
r
i
c
o
T
e
s
i
s
I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

d
e

C
o
n
t
r
o
l
C
o
n
t
r
o
l

I
n
t
e
r
n
o
C
o
n
t
r
o
l

E
x
t
e
r
n
o
F
o
r
B
r
I
a
L
o
E
n

e
l

F
o
r
B
r
I
a
L
o

c
o
n

l
a

e
s
L
a
b
I
l
I
d
a
d

s
o
c
I
a
l

l
a

b
u
r
o
c
r
a
c
i
a

a
l
c
a
n
z
a

n
i
v
e
l
e
s

d
e

p
e
r
m
a
-
n
e
n
c
i
a

y

c
o
n
t
i
n
u
i
d
a
d
,

p
e
r
o

a

p
e
s
a
r

d
e

c
o
n
t
a
r

c
o
n

u
n

i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o

d
e

c
o
n
t
r
o
l

d
e

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
s
t
a

c
o
m
i
e
n
z
a

a

s
e
r

s
I
s
L
e
m
a
L
I
c
a
.

L
a
s

o
l
I
a
r
q
u
I
a
s

p
o
r
B
r
I
s
L
a
s

a
p
r
o
v
e
c
h
a
r
o
n

l
a

r
e
n
t
a

d
e
l

E
s
t
a
d
o
,

p
a
r
a

b
e
n
e
B
c
I
a
r
s
e

d
I
r
e
c
L
a
m
e
n
L
e

m
e
d
I
a
n
L
e

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

p
o
l
t
i
c
a

y

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a
.

S
e
-
g
u
n
d
o

i
n
t
e
n
t
o

d
e

m
o
r
a
l
i
z
a
c
i
n

d
e

l
a

a
d
-
m
i
n
i
s
t
r
a
c
i
n

p
b
l
i
c
a
.

L
e
y

F
e
l
a
m
e
n
L
a
r
I
a

d
e

l
o
s

a
r
t
c
u
l
o
s

1
0
4

y

1
0
5

d
e

l
a

C
o
n
s
t
i
t
u
c
i
n

(
1
8
5
7
)

L
e
y

0
r
a
n
I
c
a

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
8
9
6
)

L
e
y

0
r
a
n
I
c
a

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
0
4
)

F
e
l
a
m
e
n
L
o

s
o
b
r
e

l
a

O
r
g
a
n
i
z
a
c
i
n

d
e

l
a

C
o
n
-
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
-
c
i
e
n
d
a

(
1
9
0
4
)
M
x
i
c
o
s
i
g
l
o

X
X
R
e
v
o
l
u
c
i
n

M
e
x
i
c
a
n
a
D
e
s
p
u
s

d
e

l
a

R
e
v
o
l
u
c
i
n

e
l

m
o
d
e
l
o

d
e

p
a
r
t
i
d
o

n
i
c
o

d
o
m
i
n
a
n
t
e

(
P
N
R
-
P
R
M
-
P
R
I
)

u
t
i
l
i
z
a

a

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

c
o
m
o

m
e
-
c
a
n
i
s
m
o

d
e

e
s
t
a
b
i
l
i
d
a
d

d
e
l

r
g
i
m
e
n

p
o
-
l
t
i
c
o
,

f
a
v
o
r
e
c
i
e
n
d
o

a

l
a
s

l
i
t
e
s

p
o
l
t
i
c
a
s

a
l
i
a
d
a
s
,

a
u
n
q
u
e

a
l

m
i
s
m
o

t
i
e
m
p
o

d
e
s
l
e
-
g
i
t
i
m
a
n

e
l

s
i
s
t
e
m
a
.

P
o
r

s
u

p
a
r
t
e
,

e
l

d
e
-
s
a
r
r
o
l
l
o

d
e

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

p
o
l
t
i
c
a

g
e
n
e
r
a

u
n
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a

c
o
m
o

u
n

e
l
e
m
e
n
t
o

i
n
h
e
r
e
n
t
e

a
l

r
g
i
m
e
n

p
o
l
t
i
c
o
.

E
l

t
e
m
a

n
o

f
o
r
m
a

p
a
r
t
e

d
e

l
a

a
g
e
n
d
a

p
-
b
l
i
c
a

c
o
m
o

p
r
i
o
r
i
d
a
d
.

C
o
n
s
L
I
L
u
c
I
n

F
o
l
I
L
I
c
a

(
1
9
1
7
)

C
r
e
a
c
I
n

d
e
l

D
e
p
a
r
-
t
a
m
e
n
t
o

d
e

C
o
n
t
r
a
l
o
r
a

(
1
9
1
7
-
1
9
3
2
)
d
I
o

F
e
n
a
l

(
1
9
8
1
)

L
e
y

C
a
r
d
e
n
a
s

(
1
9
4
0
)

L
e
y

L
p
e
z

F
o
r
L
I
l
l
o

(
1
9
8
0
)

C
o
n
L
a
d
u
r
I
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
1
7
)

L
e
y

0
r
a
n
I
c
a

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
3
6
)

F
e
I
o
r
m
a
s

a

l
a

C
o
n
L
a
-
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
-
d
a

(
1
9
6
3
)

F
e
I
o
r
m
a
s

a

l
a

L
e
y

0
r
-
g
n
i
c
a

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
-
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
7
7
)

L
e
y

0
r
a
n
I
c
a

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
7
8
)
(
c
o
n
t
i
n
a
)
105
C
r
i
s
i
s

d
e

c
o
r
r
u
p
c
i
n

d
c
a
d
a

d
e

1
9
8
0
C
o
n

l
a

c
r
i
s
i
s

d
e

c
o
r
r
u
p
c
i
n

d
e

l
a

d
c
a
d
a

d
e

1
9
8
0
,

s
e

s
i
e
n
t
a
n

l
o
s

c
a
m
b
i
o
s

e
s
t
r
u
c
-
t
u
r
a
l
e
s

p
a
r
a

c
o
m
b
a
t
i
r

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

a
d
-
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a
.

P
o
r

p
r
i
m
e
r
a

v
e
z
,

l
a

c
o
r
r
u
p
-
c
i
n

e
s

v
i
s
t
a

c
o
m
o

u
n

p
r
o
b
l
e
m
a

p
b
l
i
c
o

q
u
e

d
e
b
e

c
o
m
b
a
t
i
r
s
e
.

S
i
n

e
m
b
a
r
g
o
,

l
a

c
o
-
r
r
u
p
c
i
n

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a

n
o

d
i
s
m
i
n
u
y
e

c
o
m
o

s
e

e
s
p
e
r
a
b
a
.

C
r
e
a
c
I
n

d
e

l
a

B
E
C
0
-
G
E
F

(
1
9
8
2
)

L
e
y

d
e

F
e
s
p
o
n
s
a
b
I
l
I
-
d
a
d
e
s

d
e

M
M
H

(
1
9
8
2
)
d
I
o

F
e
n
a
l

(
1
9
8
8
)

C
r
e
a
c
I
n

d
e

0
r
a
n
o
s

I
n
t
e
r
n
o
s

d
e

C
o
n
t
r
o
l

F
e
I
o
r
m
a
s

a

l
a

L
e
y

d
e

R
e
s
p
o
n
s
a
b
i
l
i
d
a
d
e
s

(
1
9
9
1
)

C
r
e
a
c
I
n

d
e

l
a

B
E
C
0
-
D
A
M

(
1
9
9
4
)

F
F
0
M
A
F

(
1
9
9
4
-
2
0
0
0
)

F
e
l
a
m
e
n
L
o

I
n
L
e
r
I
o
r

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
8
0
)

F
e
l
a
m
e
n
L
o

I
n
L
e
r
I
o
r

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

(
1
9
8
8
)
M
x
i
c
o

s
i
g
l
o

X
X
I
L
o
s

g
o
b
i
e
r
n
o
s

d
e

t
r
a
n
s
i
c
i
n

d
e
m
o
c
r
t
i
c
a

q
u
e

a
c
a
b
a
r
o
n

c
o
n

l
a

h
e
g
e
m
o
n
a

d
e
l

s
i
s
-
t
e
m
a

d
e

p
a
r
t
i
d
o

n
i
c
o
,

a

p
e
s
a
r

d
e

c
o
n
t
a
r

c
o
n

l
o
s

i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

d
e

p
l
a
n
e
a
c
i
n

y

c
o
n
t
r
o
l
,

n
o

d
i
s
m
i
n
u
y
e
r
o
n

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a
.

L
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

n
o

t
i
e
n
e

c
o
l
o
r
e
s

e
x
c
l
u
s
i
v
o
s

d
e

p
a
r
t
i
d
o
s
,

p
o
r

l
o

q
u
e

s
i
g
u
e

s
i
e
n
d
o

u
n

t
e
m
a

p
e
n
d
i
e
n
t
e

e
n

e
l

M
x
i
c
o

c
o
n
t
e
m
p
o
r
n
e
o
.

L
e
y

d
e

F
e
s
p
o
n
s
a
b
I
l
I
-
d
a
d
e
s

F
o
x

(
2
0
0
2
)

F
r
o
r
a
m
a

d
e

C
o
m
b
a
L
e

a

l
a

C
o
r
r
u
p
c
i
n

(
2
0
0
0
-
2
0
0
6
)

B
e
r
v
I
c
I
o

F
r
o
I
e
s
I
o
n
a
l

d
e

C
a
r
r
e
r
a

F
r
o
r
a
m
a

d
e

F
e
n
d
I
-
c
i
n

d
e

C
u
e
n
t
a
s

(
2
0
0
6
-
2
0
1
2
)

L
e
y

d
e

E
I
s
c
a
l
I
z
a
c
I
n

S
u
p
e
r
i
o
r

d
e

l
a

F
e
d
e
r
a
-
c
i
n

(
2
0
0
0
)

F
e
l
a
m
e
n
L
o

I
n
L
e
r
I
o
r

d
e

l
a

C
o
n
t
a
d
u
r
a

M
a
y
o
r

d
e

H
a
c
i
e
n
d
a

p
o
r

A
u
d
i
t
o
-
r
a

S
u
p
e
r
i
o
r

d
e

l
a

F
e
d
e
-
r
a
c
i
n

(
2
0
0
0
)

C
r
e
a
c
I
n

d
e

l
a

A
u
d
I
L
o
-
r
a

S
u
p
e
r
i
o
r

d
e

l
a

F
e
d
e
-
r
a
c
i
n

(
2
0
0
1
)

L
e
y

d
e

E
I
s
c
a
l
I
z
a
c
I
n

y

R
e
n
d
i
c
i
n

d
e

C
u
e
n
t
a
s

(
2
0
0
9
)
F
u
e
n
t
e
:

e
l
a
b
o
r
a
c
i
n

p
r
o
p
i
a
.
(
B
n
a
l
I
z
a
)
106
El estudio de la corrupcin en el Virreinato durante los siglos XVI,
XVII y XVIII, ha sido poco abordado; a pesar de que se contaba con
InsLrumenLos de conLrol -juIcIo de resIdencIa y vIsILas- en la Nueva Es-
paa se cre una creptocracia donde la Corona espaola era la deposi-
taria de todas las riquezas de las colonias y la lite de los peninsulares
Iue la beneBcIarIa dIrecLa de dIcLa corrupcIn. Es decIr, en la Nueva
Espaa la primera forma de corrupcin administrativa fue la de los
penInsulares, quIenes se beneBcIaban de Loda clase de venLajas por la
posicin en que se colocaban.
En el Mxico Independiente durante el siglo XIX, se realiz un
proceso de cambio de la corrupcin administrativa marcada por el
trnsito de los peninsulares a los criollos, con mecanismos de contro-
les genricos enunciados por los documentos fundadores de la Rep-
blIca, pero resulLaron InsuBcIenLes y sIn una InsLancIa especIBca para
aplicarlos. La corrupcin criolla como segunda forma de corrupcin
administrativa fue producto del movimiento insurgente y de las nue-
vas posiciones que lograron alcanzar los criollos en el gobierno, la
administracin pblica y en general, en la escala de la sociedad.
En el periodo de la Reforma -gobierno de Benito J urez- se da
el primer intento por el establecimiento del control de la corrupcin,
mediante dos mecanismos legales emitidos por primera vez, como fue-
ron: uno, la primera ley de responsabilidades de servidores pblicos,
y dos, el CdIo Fenal. Aunque resulLaron InsuBcIenLes por el conLex-
to poltico y social en que se producen, ya que aunque se establecan
los mecanismos legales, no existan los rganos administrativos y los
servidores pblicos encargados de dar observancia al combate a la
corrupcin.
MIenLras que en el ForBrIaLo, con la esLabIlIdad polILIca y socIal
la burocracia alcanza niveles de permanencia y continuidad como
nunca antes haba tenido en el siglo XIX. Pese a contar con una nueva
ley de responsabilidades de funcionarios pblicos, la corrupcin no
fue detenida y se transform en una corrupcin administrativa de
la alLa clase polILIca en Lodo el paIs. Las "lILes" porBrIsLas y Lodos
aquellos que tenan posiciones privilegiadas, se apropiaron de la renta
107
del EsLado en su eLapa porBrIsLa. AsI, se conLaba con un InsLrumenLo
de control de la corrupcin, pero sta comienza a ser sistemtica y
mucho ms evidente.
En el Mxico posrevolucionario del siglo XX, el modelo de par-
tido nico dominante -PNR-PRM-PRI- utiliza la corrupcin como me-
canismo de estabilidad del rgimen poltico, favoreciendo a las lites
polticas aliadas, aunque al mismo tiempo deslegitiman el sistema. La
corrupcin es un elemento inherente al rgimen poltico y no forma
parte de la agenda pblica. La corrupcin es uno de los mayores in-
centivos para los polticos que desean alcanzar puestos en el gobier-
no y enriquecerse rpidamente. Hay dos clases de corrupcin en el
rgimen de partido hegemnico: la corrupcin de los militares en el
caudillismo; y la corrupcin de los civiles en el presidencialismo. Am-
bas Iormas de corrupcIn admInIsLraLIvas Iueron perjudIcIales para
el pas.
La corrupcin de los militares era escandalosa y no haba mane-
ra de deLenerla, ya que LenIa bajo su mando al ejrcILo y los mIlILares
se consideraban legtimos herederos de la Revolucin, por lo que su-
ponan que podan hacer todo lo que queran. Mientras, que una vez
que los mIlILares dejaron de Iorman parLe del parLIdo LeemnIco y
ya no gobernaron, los civiles comenzaron a realizar una corrupcin
administrativa ms sistemtica y escandalosa, quiz mayor a la de los
militares y por ello, los mecanismos para controlarla fueron extempo-
rneos, genricos y nada efectivos.
Durante la etapa fuerte del autoritarismo la corrupcin fue
grandsima. La razn es muy sencilla: el poder gubernamental, en ese
entonces, no tena contrapeso alguno, no haba nadie que pudiera lla-
mar a cuenLas a los servIdores publIcos, no exIsLIa un poder judIcIal
IndependIenLe y el ordenamIenLo jurIdIco nI sIquIera conLemplaba los
mecanismos y las instituciones necesarios para hacer efectivas las
responsabilidades de los servidores pblicos. La corrupcin era el r-
gimen. Lo que suceda, sin embargo, es que la corrupcin no era pbli-
ca: no se denuncIaba, no LabIa juIcIos conLra IuncIonarIos corrupLos,
los medios no informaban de ella y los particulares no la entendan
108
como un proceso ilegal y daino.
162
En la dcada de 1980, con la crisis de la corrupcin se sientan las
bases de los cambios estructurales para combatir la corrupcin admi-
nistrativa de manera efectiva. Con la creacin de la Secretara de la
Contralora General de la Federacin (SECOGEF), una renovada Ley
de responsabilidades de los servidores pblicos y el establecimiento
de contraloras internas en las dependencias y entidades federales, el
combate a la corrupcin se convierte en una estrategia dentro de la
tesis de la renovacin moral de la sociedad en el gobierno de Miguel de
la Madrid. Aunque este esfuerzo no tuvo la misma intensidad y nivel
de atencin en la agenda pblica en los gobiernos de Carlos Salinas y
Ernesto Zedillo.
En el inicio del siglo XXI, los gobiernos de transicin democr-
tica que acabaron con la hegemona del sistema de partido nico, a
pesar de contar con los instrumentos de planeacin y control como
una nueva Ley de responsabilidad administrativa de los servidores
pblicos y el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomen-
to a la Transparencia en el gobierno de Vicente Fox, no han acabado
con la prctica de la corrupcin administrativa. En este sexenio, se
da el segundo gran impulso de campaas en contra de la corrupcin
administrativa en nuestro pas, con resultados si bien alentadores,
LodavIa InsuBcIenLes en la percepcIn de los cIudadanos.
En el gobierno de Felipe Caldern fue publicado el Programa Na-
cional de Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin, muy poco
difundido y casi inexistente en la administracin pblica federal. Ms
que un avance o continuidad en el combate a la corrupcin adminis-
LraLIva, se LraLa de un reLroceso sInIBcaLIvo. Fara esLe obIerno la
corrupcin no es prioritario y se combina con otras polticas pblicas
como la guerra contra la delincuencia organizada.
Una prueba contundente de que la corrupcin administrativa,
no disminuy sino que su tendencia es de crecimiento en la percep-
cin ciudadana, es que de acuerdo con los ndices Nacionales de Co-
rrupcin y Buen Gobierno realizados por Transparencia Internacio-
nal, efectuados en ambos gobiernos de alternancia -2001, 2003, 2005,
109
2007 y 2011- la corrupcin administrativa no ha disminuido, sino que
se ha incrementado progresivamente.
En la actualidad, hay cinco modalidades de corrupcin, y de
ellas, al menos cuatro estn presentes en Mxico. Existe la corrup-
cin tradicional, la moderna, luego la privada, despus la que deriva
de la delincuencia organizada y enseguida la que est presente en los
conBIcLos armados.
163
La corrupcin tradicional es perfectamente co-
nocida por los ciudadanos mexicanos; es la corrupcin individual del
agente de trnsito que pide una mordida a cambio de no imponer una
sancin. Las modalidades delictivas tpicas de la corrupcin tradicio-
nal son el cohecho, el soborno y la malversacin de caudales pblicos.
La seunda corrupcIn, la moderna, que es la LIja de la lobalIza-
cin, ya no es la individual, es una corrupcin estructural, es una co-
rrupcIn sIsLemaLIca que se produce, que Borece aLI donde conBuyen
el sector pblico con el sector privado. Esa corrupcin es la del abuso
de la InIormacIn prIvIleIada, el LraBco de InBuencIas y la BnancIa-
cin de los partidos polticos.
A continuacin viene la corrupcin privada, porque llega un
momento en el que el desarrollo de los Estados modernos ha reducido
LanLo el papel de las InsLILucIones y dejado crecer LanLo el del secLor
privado, que la corrupcin ms importante est en las empresas y no
en las instituciones. Empresas que son tan grandes que no tienen due-
o conocido, son miles o decenas de miles de pequeos accionistas y
esas empresas quedan en manos de sus ejecuLIvos que empIezan por
engaar a la propia empresa para enriquecerse personalmente me-
diante procedimientos de deslealtad.
El cuarto nivel es el de la corrupcin de la delincuencia organi-
zada, LraBco de droas, de armas, de seres Lumanos, conLrabando,
prostitucin, entre otras. Y por ltimo, est la corrupcin de los con-
BIcLos armados, que es la exploLacIn Ileal de los recursos naLurales
escasos.
En suma, la propuesta marco que se presenta pretende, en la
medIda de lo posIble, que sean conBrmadas o recLazadas las LesIs
enunciadas a lo largo de esta investigacin, con el propsito de ana-
110
lizar el fenmeno de la corrupcin administrativa en nuestro pas,
conocer el proceso de establecimiento del control interno y en menor
medida la importancia del control externo para combatir la corrup-
cin administrativa.
111
Nctas
1
Manuel Villoria Mendieta. Prevencin y control de la corrupcin en las empresas espaolas con intereses
en paIses en desarrollo". FevIsLa Qurum. MadrId, UnIversIdad de Alcala, oLoo, num. 01S, 2006, p. 188.
2
Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 8, mayo
de 1997, p. 17. Contamina todo lo que toca. Se mueve de una institucin a otra, de las empresas a la admi-
nistracin pblica, de los sindicatos a las asociaciones de voluntariado, hasta que toda negociacin resulta
sospechosa y toda actuacin es afectada, todas las profesiones se involucran y todos son presionados para que
se unan, sigan la corriente y guarden secreto () Toda sociedad debe cuidarse de los efectos insidiosos de la
corrupcin o vivir para arrepentirse de su conformismo, sobre todo los demcratas.
3
IbId, p. 4. BI no se conLrola, la corrupcIn oBcIal evenLualmenLe resulLa en una "debIlIdad del EsLado" que
incluye todo tipo de indisciplina social, que obstaculiza la efectividad del gobierno y obstruye el desarrollo
nacional. Esto conduce a una sociedad en la cual muy poco funciona como debera, aumenta el malestar social
y donde se recurre a la represin para evitar el colapso total. Es ms, conduce a un cinismo generalizado que
engendra la desesperanza (p. 7).
4
Ibidem.
5
Hctor E. Schamis. Evitando la colusin, previendo la colisin: qu sabemos acerca de la economa poltica
de la prIvaLIzacIn?" Irma ErndIra Bandoval (coord.). CorrupcIn y LransparencIa. DebaLIendo las IronLeras
entre Estado, mercado y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, p.
44. Dice Schamis que aquellos que vendieron las propiedades estatales frecuentemente terminaron comprn-
dolas. En general los que tuvieron poder poltico lo utilizaron para adquirir poder econmico. Y aquellos con
InBuencIa polILIca pocas veces dudaron en uLIlIzarla para aumenLar su rIqueza.
6
Irma Erndira Sandoval. Rentismo y opacidad en procesos de privatizacin y rescates. Irma Erndira
Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad.
Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, p. 122.
7
Bernardo Gonzlez-Archiga.Transparencia en el rescate bancario: problemas de agencia, corrupcin,
ImperIeccIones de mercado o capLura reulaLorIa?". Irma ErndIra Bandoval (coord.). CorrupcIn y Lrans-
parencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de
Investigaciones Sociales, 2009, p. 136.
8
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. Earcelona, 0edIsa,
2002, p. 12.
9
Gerald E. Caiden. El peso que cargamos sobre nuestras espaldas: corrupcin en Amrica Latina. Reforma
y Democracia. Caracas, CLAD, No. 28, febrero 2004, p. 1.
10
Yves Mny. Poltica, corrupcin y democracia. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores).
Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, pp. 123-125.
11
Ricardo Pozas Horcasitas. Presentacin. Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia.
Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Sociales, 2009, p. 7. Las prcticas corruptas se rigen predominantemente por la lgica del inters
particular sobre el general son comn y visible, tanto en los pases desarrollados como en las actividades
empresariales. Las formas globales de la corrupcin son funcionales a los intereses privados que rigen el
mercado y ellas se han impuesto uniformando los mbitos nacionales de operacin, a travs de la disminucin
de los poderes reuladores del EsLado, que permILen Lacer uso de InsLrumenLos jurIdIcos de proLeccIn de las
economas y las sociedades nacionales.
12
scar Diego Bautista. Marco institucional para establecer un dique internacional a la corrupcin. Cuader-
nos de Derecho Pblico. Madrid, nm. 29, septiembre-diciembre 2006, p. 141.
13
Manuel Villoria Mendieta y J uana Lpez Pagn. Convenios y acuerdos internacionales relativos a la pro-
mocIn de la LIca publIca en Espaa y MxIco". Euen 0obIerno. MxIco, Eundamespa, No. 6, enero-junIo
2009, p. 13.
14
Andrs Solimano. Introduccin. En Andrs Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar. Las termitas del Esta-
do. Ensayos sobre corrupcin, transparencia y desarrollo. Chile, F.C.E., Ciglob, 2008, p. 12.
15
Ibid, p. 17.
112
16
Mara Mndez Pea. Estudios y textos acerca de la corrupcin. Un intento de sistematizacin. Fermen-
tum. Venezuela, Universidad de los Andes, vol. 14, nm. 39, 2004.
17
scar Ugarteche. Para desprivatizar lo pblico. Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transpa-
rencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de
Investigaciones Sociales, 2009, p. 75. Para este autor lo que ha ocurrido en la dcada de los aos noventa es
una privatizacin del Estado. No siempre se han tomado los fondos del erario sino que la informacin pblica
se ha hecho privada, se han dado decretos administrativos que impiden que sea pblica la informacin sobre
el erario distrital, municipal, estadual o nacional. Otra manera de privatizar el Estado ha sido permitiendo el
ingreso de abogados empresariales para sus empresas. Esto es reconocido como la captura del Estado. Los
empresarIos Loman al EsLado por asalLo y lo copan para beneBcIarse de las reIormas mIsmas.
18
Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Gestin y Polti-
ca Pblica, Mxico, CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001, p. 375.
19
Manuel Villoria Mendieta. tica pblica y corrupcin: curso de tica administrativa. Madrid, Tecnos, Uni-
versitat Pompeu Fabra, 2000, p. 25.
20
Edmundo 0onzalez Llaca. CorrupcIn. FaLoloIa ColecLIva. MxIco, INAF, 200S, p. 48. "Corromper, sInIBca
alterar y trastocar la forma de alguna cosa: echar a perder, depravar, daar, podrir: sobornar o cohechar al
juez o a cualquIer persona, con dadIvas o de oLra manera, perverLIr o seducIr a una mujer, esLraar, vIcIar,
degradar las costumbres, el habla, la literatura; incomodar, fastidiar, irritar (p. 49).
21
Andrs Solimano. La corrupcin: motivaciones individuales, fallas del Estado y desarrollo. En Andrs
Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar. Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupcin, transparencia y
desarrollo. Chile, F.C.E., Ciglob, 2088, p. 59.
22
Susan Rose-Ackerman. Economa poltica de las races de la corrupcin. Investigacin y polticas pblicas.
Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, merca-
do y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, p. 23.
23
Manuel VIllorIa MendIeLa. "La corrupcIn judIcIal: razones de su esLudIo, varIables explIcaLIvas e InsLru-
mentos de combate en Espaa. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 2002, p. 3.
24
Ernesto Garzn Valds. Acerca del concepto de corrupcin. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coor-
dinadores). Presentacin. Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, pp. 23-24. La
corrupcIn es sIempre una IuenLe adIcIonal de Inresos o beneBcIos para quIenes parLIcIpan en ella".
25
Arturo del Castillo. El soborno: un marco conceptual para su anlisis. Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001, p. 275.
26
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin celebrada en Mrida, Yucatn, el da 09 al 11 de
dIcIembre de 2008 y raLIBcada por el Benado de la FepublIca el 29 de abrIl del 2004. La ConvencIn clasIBca y
describe los siguientes delitos: 1) Soborno de funcionarios pblicos nacionales; 2) Soborno de funcionarios p-
blIcos exLranjeros y de IuncIonarIos de oranIzacIones InLernacIonales publIcas, 8) MalversacIn o peculado,
apropIacIn IndebIda u oLras Iormas de desvIacIn de bIenes publIcos por un IuncIonarIo publIco, 4) TraBco
de InBuencIas, S) Abuso de IuncIones, 6) EnrIquecImIenLo IlIcILo, 7) Boborno en el secLor prIvado, 8) Malver-
sacin o peculado de bienes en el sector privado; 9) Blanqueo del Producto del delito (lavado de dinero); 10)
EncubrImIenLo, y 11) 0bsLruccIn de la jusLIcIa.
27
Geoffrey Hodgson y Shuxia J iang. La economa de la corrupcin y la corrupcin de la economa: una pers-
pectiva institucionalista. En Revista de Economa Institucional, Bogot, Universidad Externado de Colombia,
primer semestre, vol. X nmero 8, pp. 60-61. Estos autores sostienen que existen cuatro razones para criticar
esLa deBnIcIn: prImera, Inora la realIdad de la corrupcIn en la esIera prIvada, seunda, Lay varIas mane-
ra de deBnIr la IronLera enLre los secLores publIco y prIvado, que ocasIonan problemas de clasIBcacIn sI la
corrupcin se limita a la esfera pblica; tercera, las instituciones que en algunos pases son privadas pueden
ser pblicas en otros; cuarta, la corrupcin es contagiosa y no respeta fronteras sectoriales. La corrupcin
ImplIca duplIcIdad y reduce los nIveles de moralIdad y conBanza. Una vez ecLa raIces, LIenLa a oLros con sus
ganancias pecuniarias y reduce los incentivos para acatar las reglas (p. 61).
28
scar Diego Bautista. La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin pblica. Madrid, UCM, tesis
de maestra, 2005, p. 51.
113
29
Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Op. cit., p. 3. Toda corrupcin es un engao, una menti-
ra que sacrIBca el bIen comun o el InLers publIco por alo menos valIoso. Be desvIa de la busqueda de la Euena
Sociedad para ms bien ofrecer consuelo a patologas sociales que dividen, desestabilizan y crean insensibi-
lidad. No solamente lleva a la sociedad en la direccin incorrecta, tambin agota la legitimidad del gobierno,
apoya un LIpo de lIderazo equIvocado y esLablece un psImo ejemplo para las eneracIones IuLuras".
30
Manuel Villoria Mendieta. tica pblica y corrupcin: curso de tica administrativa. Op. cit., p. 25.
31
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. 8S. Fara
llegar a esta conclusin el autor parte de los siguientes supuestos: un acto de corrupcin implica la violacin
de un deber posIcIonal, quIenes se corrompen manIBesLan un claro senLImIenLo de deslealLad LacIa la rela
vIolada, los acLos de corrupcIn esLan sIempre vInculados a la expecLaLIva de obLener un beneBcIo exLraposI-
cional; los actos de corrupcin tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco de discrecin.
32
Susan Rose-Ackerman. Economa poltica de las races de la corrupcin: investigacin y polticas pblicas.
Op. cit., p. 24.
33
Robert Klitgaard. Marco terico de referencia sobre la corrupcin. Anlisis de dos casos de pases en de-
sarrollo. Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis
no. 65, 1984, pp. 15-16.
34
Manuel VIllorIa MendIeLa. "For qu desconBamos de los polILIcos? Una LeorIa sobre la corrupcIn de la
poltica. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 34, 2006, p. 10.
35
James E. Jacobs y Erank AnecLIarIco. "Bobre los cosLos y beneBcIos del conLrol de la corrupcIn". 0esLIn y
Poltica Pblica. Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, volumen X, No. 2, segundo semestre
de 2001, p. 321. Es obvio que las investigaciones de Watergate debilitaron al gobierno estadounidense, al me-
nos en el momenLo. DuranLe mucLos meses el obIerno de NIxon Luvo dIBculLades para acLuar. Fero LambIn
en la larga investigacin sobre la posible corrupcin del presidente Clinton en el llamado Whitewater debilit
su presidencia. Y la revelacin de su inmoralidad sexual casi la destruye. Durante muchos meses el gobierno
de Estados Unidos estuvo paralizado.
36
poltica. Op. cit., p. 10.
37
38
Op. cit., p. 33.
39
Andrs Solimano. Introduccin. Op. cit., p. 14. Las privatizaciones de empresas y activos del Estado en
los ltimos veinte a treinta aos, principalmente en pases en desarrollo y economas post-socialistas ha dado
luar a venLas de acLIvos esLaLales en condIcIones venLajosas para compradores con conexIones polILIcas y
acceso a los gobiernos que realizaron dichas ventas.
40
scar Diego Bautista. La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin pblica. Op. cit., pp. 48-49.
41
Susan Rose-Ackerman. La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma. Mxico, Siglo XXI,
2001, p. 51.
42
Luigi Manzetti. Oportunismo poltico y fallas de la privatizacin. Irma Erndira Sandoval (coord.). Co-
rrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Mxico, Siglo XXI,
UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, p. 95.
43
scar Ugarteche. Para desprivatizar lo pblico. Op.cit., p. 90.
44
Frdric Boehm y J ohann Graf Lambsdorff. Corrupcin y anticorrupcin: una perspectiva neo-institucio-
nal. Revista de Economa Institucional. Colombia, Universidad Externado de Colombia, vol. 11, nm. 21,
2009, p. 47.
45
scar Diego Bautista. tica Pblica y Buen Gobierno. Fundamentos, estado de la cuestin y valores para el
servIcIo publIco. Toluca, IAFEM, 2009, MencIn LonorIBca del FremIo EIenal IAFEM 2008, p. 122.
46
Manuel Villoria Mendieta. tica pblica y corrupcin. Foro Internacional, Mxico, El Colegio de Mxico,
vol. XLII, octubre-diciembre 2002, nm.170, pp. 678-679.
47
Arturo del Castillo. El soborno: un marco conceptual para su anlisis. Op. cit., pp. 276-277.
48
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Mxico, Siglo XXI, 1992, p. 25.
49
Arturo del Castillo. El soborno: un marco conceptual para su anlisis. Op. cit., pp. 286-287.
114
50
Ibid, p. 286.
51
Ibid, p. 289.
52
Susan Rose-Ackerman. Corrupcin y economa global. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordina-
dores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, p. 210.
53
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. 18.
54
Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Op. cit., pp.
376-377.
55
Geoffrey Hodgson y Shuxia J iang. La economa de la corrupcin y la corrupcin de la economa: una pers-
pectiva institucionalista. Op. cit., pp. 56-57.
56
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. S6-60.
57
Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Op. cit., pp.
376-377.
58
Mohammad Mohabbat Khan. Problemas de la democracia: reforma administrativa y corrupcin. Gestin
y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001, p. 263.
59
60
MaurIcIo Morales QuIroa. "CorrupcIn y democracIa. AmrIca LaLIna en perspecLIva comparada". 0esLIn
y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. XVIII, nm. 2, segundo semestre de 2009, pp. 209-210.
61
Ibid, p. 211.
62
Susan Rose-Ackerman. La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma. Op. cit., p. 52.
63
FerIecLo Andrs Ibaez. "CorrupcIn: necesIdad, posIbIlIdades y lImILes de la respuesLa judIcIal". En MIuel
Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI,
2003, p. 185.
64
Gerald Caiden. Tendencias actuales en la tica del servicio pblico. Gestin y Poltica Pblica. Mxico,
CIDE, volumen X, No. 2, segundo semestre de 2001, p. 234.
65
66
scar Diego Bautista. La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin pblica. Op. cit., p. 53. Al
respecto, en abril de 2002 la Cmara Internacional de Comercio present recomendaciones detalladas para
evitar el soborno en el sector privado. Algunos argumentos sobre el por qu se deben tomar medidas en este
mbito fueron: primero, las privatizaciones y sucesos similares han enturbiado la lnea divisoria entre el
sector pblico y privado. Esto crea oportunidades para eludir las prohibiciones que se aplican slo al soborno
de funcionarios pblicos. Segundo, en una economa globalizada el soborno en el sector privado se ha vuelto
transnacional al igual que el soborno a funcionarios pblicos. Tercero, en la mayora de los pases el sector
prIvado es sInIBcaLIvamenLe mas rande que el secLor publIco. EsLo es valIdo LanLo en los paIses IndusLrIalI-
zados como en los que estn en vas de desarrollo.
67
68
Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Op. cit., p. 382.
69
70
Arturo del Castillo. Fundamentos de la investigacin emprica reciente sobre corrupcin. Op. cit., p. 382.
71
Ibidem.
72
mentos de combate en Espaa. Op. cit., p. 1. Por lo que no es lo mismo la corrupcin del rgimen poltico, la
corrupcin poltica y la corrupcin administrativa. Tambin es distinta la corrupcin pblica que la privada
o la propia del mundo empresarial. Dicha corrupcin es clave para entender la corrupcin pblica pues todos
sabemos que para que existan corruptos pblicos tiene que haber corruptos o al menos, pagadores privados.
73
Susan Rose-Ackerman. La corrupcin y los gobiernos. Causas, consecuencias y reforma. Op. cit., p. 53.
74
mentos de combate en Espaa. Op. cit., p. 2.
75
Arturo del Castillo. El soborno: un marco conceptual para su anlisis. Op. cit., p. 277.
76
James E. Jacobs y Erank AnecLIarIco. "Bobre los cosLos y beneBcIos del conLrol de la corrupcIn". 0p. cIL.,
p. 323. Asimismo, el fraude electoral deteriora directamente la legitimidad del rgimen poltico. El fraude
electoral generalizado no es congruente con la idea misma de democracia. Si las elecciones estn amaadas,
bien podran no ser elecciones.
115
77
scar Diego Bautista. La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin pblica. Op. cit., p. 47.
78
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Op. cit., p. 18.
79
Albert Calsamiglia. Cuestiones de lealtad. Lmites del liberalismo: corrupcin, nacionalismo y multicultu-
ralismo. Barcelona, Paids, 2000, p. 20.
80
Luis Mara Dez-Picazo. La criminalidad de los gobernantes. Barcelona, Crtica, 2000, pp. 11-13.
81
Nora FaboLnIkoI. "CorrupcIn polILIca: deBnIcIones LcnIcas y senLIdos sedImenLados". En MIuel Carbonell
y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, p. 46.
82
Yves Mny. Poltica, corrupcin y democracia. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores).
Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., p. 126.
83
Manuel VIllorIa MendIenLa. "For qu desconBamos de los polILIcos? Una LeorIa sobre la corrupcIn de la
84
Ibidem. El Barmetro de Transparencia Internacional -seala Villora (2006)- acusa a los principales acto-
res de la polILIca democraLIca -los parLIdos polILIcos- de IncumplImIenLo con sus deberes como Lales acLores.
Les acusa de ser incapaces de estar a la altura de lo que exige el ethos de la poltica democrtica. Se acusa a
los partidos de deslegitimar la poltica al no cumplir con los deberes que se deriven de ella. Y se culpa a los
partidos de gobierno y a los de oposicin, dado que de los se culpa no es slo de extorsionar, sino de mentir a
la cIudadanIa, acLuar serIamenLe, ser InBuIdos IndebIdamenLe, no respeLar cIerLos prIncIpIos basIcos en que
se funda la democracia, entre otros. Aunque los ciudadanos tienen parte de culpa.
85
LuII EerrajolI. "El EsLado consLILucIonal de derecLo Loy: el modelo y su dIverencIa de la realIdad". En
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo
XXI, 2003, p. 144.
86
87
Mark E. Warren. La democracia contra la corrupcin. Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales.
Mxico, UNAM, vol. XLVII, nm. 193, 2005, p. 113.
88
poltica. Op. cit., p. 19. En el Latinobarmetro de 2003, al preguntarse sobre el factor ms importante para
conBar en las InsLILucIones publIcas, se enconLr como propuesLa: "el LraLo a Lodos por Iual". De aLI que
la ciudadana demande un aparato del Estado al servicio de todos y no cooptado (Kliksberg, 2005; 83). La
corrupcin de la poltica es lo que genera esta separacin entre representantes y representados, corrupcin
que Incluye Lodo el conjunLo de accIones polILIcas en que los parLIdos y sus represenLanLes se embarcan
rompIendo las relas del jueo -clIenLelIsmo, compra de voLos, BnancIamIenLo IraudulenLo- asI como Lodos
aquellos otros en los que anteponen el inters privado sobre el inters general. La ciudadana parece estar
ms convencida que la poltica est pervirtiendo, que existe un problema con la necesaria inclusividad pro-
pia de toda democracia, pues los actores polticos se oligarquizan y olvidan el inters pblico.
89
90
Gerardo Berthin Siles. Fortalecimiento de la capacidad de formular e implementar polticas de transpa-
rencIa y anLIcorrupcIn en AmrIca LaLIna". FeIorma y DemocracIa. Caracas, CLAD, No. 41, junIo de 2008,
pp. 6-7.
91
Alberto Vanucci La corrupcin en los sistemas polticos democrticos: Algunas notas para un anlisis
comparado. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Presentacin. Poder, derecho y
corrupcIn. MxIco, IEE, ITAM y BIlo ZZI, 2008, pp. 84-8S. VanuccI aBrma que para analIzar de modo
comparativo las posibles causas de un fenmeno es preciso conocer la difusin en lugares o tiempos diversos,
en busca de un nexo de causalidad entre esa difusin y determinadas variables. Sin embargo, una operacin
semejanLe es dIIIcIlmenLe pracLIcable en el caso de la corrupcIn: como ocurre en oLras acLIvIdades Ileales,
su exLensIn real es dIIIcIlmenLe cuanLIBcable.
92
James E. Jacobs y Erank AnecLIarIco. "Bobre los cosLos y beneBcIos del conLrol de la corrupcIn". 0p. cIL.,
p. 324. Las cursivas son mas.
93
94
Andrs Roemer. Anlisis econmico de la corrupcin. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordina-
dores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, p. 246.
116
95
Vito Tanzi. La corrupcin y la actividad econmica. En Andrs Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar.
Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupcin, transparencia y desarrollo. Chile, F.C.E., Ciglob, 2088, pp.
80-81. TanzI seala que se oLra clasIBcacIn es enLre corrupcIn coercILIva y coludIda. DependIendo de cuanLo
los funcionarios fuerzan a los ciudadanos a pagar un soborno en retorno por una decisin favorable. Es posible
tambin distinguir entre corrupcin centralizada y una descentralizada; o entre la corrupcin que conlleva el
pao especIBco de coImas y aquella asocIada con el InLercambIo de Iavores.
96
Alberto Vanucci La corrupcin en los sistemas polticos democrticos: Algunas notas para un anlisis
comparado. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Presentacin. Poder, derecho y co-
rrupcin. Op. cit., p. 107.
97
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. S1.
98
James E. Jacobs y Erank AnecLIarIco. "Bobre los cosLos y beneBcIos del conLrol de la corrupcIn". 0p. cIL., p. 82S.
99
Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Op. cit., p. 2.
100
Mara Gonzlez de Ass. Construccin de coaliciones para la lucha contra la corrupcin. Gestin y Poltica
Pblica. Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, volumen X, No. 2, segundo semestre de
2001, p. 309.
101
102
Jore E. Malen Bea. "La corrupcIn en el poder judIcIal". En MIuel Carbonell y FodolIo Vazquez (coordI-
nadores). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, pp. 167-168.
103
Ibid, p. 168.
104
105
106
nadores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., pp. 174-175.
107
108
nadores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., p. 178.
109
110
Ibid, pp. 6-7.
111
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., pp. 166-169.
112
Ibid, p. 214.
113
114
nadores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., pp. 182-183.
115
Gerald E. Caiden. El peso que cargamos sobre nuestras espaldas: corrupcin en Amrica Latina. Op. cit., p. 5.
116
Ibid, p. 6.
117
0erald CaIden y NaomI CaIden. "AdmInIsLraLIve corrupLIon". FublIc AdmInIsLraLIon FevIew, mayo/junIo de
1977, p. 306.
118
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. SS.
119
Susan Rose-Ackerman. Economa poltica de las races de la corrupcin: investigacin y polticas pbli-
cas. Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado,
mercado y sociedad. Op. cit., pp. 26-30.
120
Debe noLarse que Lal corrupcIn puede proporcIonar cIerLos beneBcIos polILIcos. Los sobornos ocurren en
el nIvel mas bajo de la jerarquIa, pero pueden ser parLe de un oranIzado sIsLema que sIrva para Iavorecer
aliados polticos o para ir construyendo guardaditos para ser utilizados en batallas venideras.
117
121
Gerald E. Caiden. El peso que cargamos sobre nuestras espaldas: corrupcin en Amrica Latina. Op. cit., pp. 8-10.
122
Ibid, p. 12.
123
Ibid, pp. 7-8.
124
Ibid, p. 7.
125
dores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., p. 214.
126
Nora FaboLnIkoI. "CorrupcIn polILIca: deBnIcIones LcnIcas y senLIdos sedImenLados". En MIuel Carbonell
y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., p. 56.
127
128
Mohammad Mohabbat Khan. Problemas de la democracia: reforma administrativa y corrupcin. Gestin
y Poltica Pblica. Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, volumen X, No. 2, segundo semes-
tre de 2001, p. 262.
129
Ibid, pp. 262-263.
130
James E. Jacobs y Erank AnecLIarIco. "Bobre los cosLos y beneBcIos del conLrol de la corrupcIn". 0p. cIL., p. 824.
131
132
Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Reforma y Democracia. Op. cit., p. 1.
133
poltica. Op. cit., pp. 14-15.
134
135
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., p. 69. Como
el caso de la Repblica del Paraguay, la casta cuyo capital se ha acumulado mediante actos de corrupcin ha
recibido el nombre de burguesa fraudulenta.
136
137
138
139
Andrs Solimano. Introduccin. En Andrs Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar. Las termitas del Esta-
do. Ensayos sobre corrupcin, transparencia y desarrollo. Op. cit., pp. 16-17.
140
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL, p. 61. Los
efectos modernizadores de la corrupcin, de acuerdo con estas tesis, pueden examinarse segn el impacto
que tengan en el desarrollo econmico de la sociedad, en la estructura y en la integracin social, y en el cambio
en las instituciones polticas y administrativas. Una de estas tesis es que la corrupcin permiti superar los
inconvenientes ocasionados por un entramado legal e institucional poco claro, extenso, que otorgara amplios
poderes discrecionales a los funcionarios. Se supone que este era el caso de los pases africanos y asiticos
inmediatamente despus de su independencia, que construyeron unidades estatales sin ningn control, con
una administracin pblica elaborada sin criterios profesionales, eligiendo a los funcionarios ms de acuerdo
a las lealtades tribales o tnicas que por sus propios mritos.
141
Geoffrey Hodgson y Shuxia J iang. La economa de la corrupcin y la corrupcin de la economa: una
perspectiva institucionalista. En Revista de Economa Institucional, Op. cit., p. 73.
142
Jore E. Malem Bea. La corrupcIn. AspecLos LIcos, econmIcos, polILIcos y jurIdIcos. 0p. cIL., pp. 6S-66.
143
Hctor E. Schamis. Evitando la colusin, previniendo la colisin: qu sabemos acerca de la economa
polILIca de la prIvaLIzacIn?" Irma ErndIra Bandoval (coord.). CorrupcIn y LransparencIa. DebaLIendo las
fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Op. cit., pp. 53-54.
118
144
Ernesto Garzn Valds. Acerca del concepto de corrupcin. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coor-
dinadores). Poder, derecho y corrupcin. Op. cit., p. 19.
145
Hctor E. Schamis. Evitando la colusin, previniendo la colisin: qu sabemos acerca de la economa
polILIca de la prIvaLIzacIn?" Irma ErndIra Bandoval (coord.). CorrupcIn y LransparencIa. DebaLIendo las
fronteras entre Estado, mercado y sociedad. Op. cit., p. 54.
146
147
Nora Gorrochategui. Medidas preventivas de la corrupcin en el funcionamiento del aparato pblico.
Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 16, febrero de 2000, p. 2.
148
149
150
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico, Secretara de Contralora y Desa-
rrollo Administrativo, F.C.E., 1998, pp. 15-16.
151
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Presentacin. Poder, derecho y corrupcin. Mxico,
IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, p. 7.
152
Andrs Roemer. Anlisis econmico de la corrupcin. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordina-
153
Octavio Paz. El Ogro Filantrpico. Barcelona, Seix Parral, 1990.
154
Daniel Coso Villegas. La crisis de Mxico. Cuadernos Americanos, XXXII, marzo-abril 1947.
155
Daniel Coso Villegas. El sistema poltico mexicano. Mxico, J oaqun Mortiz, 1978; Enrique Krauze. La
presidencia imperial. Mxico Tusquets, 1997; Hctor Aguilar Camn y Lorenzo Meyer. A la sombra de la revo-
lucin mexicana. Mxico, Cal y Arena, 1990.
156
Fernando Escalante Gonzalbo. La corrupcin poltica: apuntes para un modelo terico. Foro Internacio-
nal, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. XXX, nm. 2, 1989; Hctor Aguilar Camn. Saldos de la revolucin, cul-
tura y poltica de Mxico 1910-1980. Mxico, Nueva Imagen, 1982; Pablo Gonzlez Casanova. La democracia
en Mxico. Mxico, Era, 1965.
157
Vase a Gabriel Zaid., publicaciones en la Revista Vuelta.
158
Vanse los ensayos de 0cLavIo Faz, y desde oLra perspecLIva, reBrIndose a la corrupcIn polILIca, las obras
de Elena Poniatowska, La noche de Tlatelolco. Mxico, Era, 1973. En cuanto crimen organizado y corrupcin
policaca las obras de Paco Ignacio Taibo II.
159
Guillermo Montao Islas. La corrupcin. Mxico, Editorial Nuestro Tiempo, coleccin los grandes proble-
mas nacionales, 1969.
160
Roberto Blanco Moheno. La corrupcin en Mxico. Mxico, Bruguera Mexicana de Ediciones, 1979.
161
Gabriel Zaid. Adis al PRI. Mxico, Ocano, 1995, p. 98.
162
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). Presentacin. Poder, derecho y corrupcin. Op.
cit., p. 9.
163
Carlos CasLresana Eernandez. "CorrupcIn, lobalIzacIn y jusLIcIa". En ClaudIa Cruz BanLIao (coordI-
nadora). Mejores pracLIcas InLernacIonales en maLerIa de combaLe a la ImpunIdad y la corrupcIn. MxIco,
Grupo Parlamentario del PRD. LX Legislatura, 2008, pp. 40-42.
119
Segunda parte
La corrupcinadministrativa enMxico: de las herencias
coloniales a los nuevos estilos independientes y republicanos
En esta segunda parte de la investigacin se analiza y enumeran los
antecedentes de la corrupcin administrativa en el Virreinato duran-
te los siglos XVI, XVII y XVIII, as como los instrumentos de control
InLerno -juIcIos de resIdencIa, vIsILas y Banzas- y el papel del conLrol
externo mediante el establecimiento del Tribunal de Cuentas. Adicio-
nalmenLe, se descrIbe el juIcIo de cuenLas como prImer conLrol Bscal de
la administracin pblica novohispana. Posteriormente, se detalla el
papel de la burocracia novohispana en la venta de los cargos pblicos
y el arrIendo Bscal como Iormas de Inreso moneLarIo para la Corona
Espaola. La herencia de la corrupcin administrativa como forma de
apropiacin de la renta en el Virreinato, son tales que continuaron en
la nueva nacin una vez conquistada su Independencia. Se trata de la
transicin de la corrupcin peninsular a la corrupcin criolla.
En el Virreinato la posicin privilegiada de los espaoles naci-
dos en Espaa -llamados peninsulares- en los principales cargos y
funciones en el gobierno novohispano les permiti, en algunos casos,
enriquecerse mediante formas de corrupcin propias de la poca.
Mientras que los espaoles nacidos en la Nueva Espaa -llamados
criollos- estaban fuera de la posibilidad de alcanzar dichas posiciones
de privilegio, por lo que tuvieron que esperar a la Independencia para
alcanzar los cargos que les permitieron enriquecerse mediante nue-
vas formas de corrupcin como la empleomana y el aspirantismo.
120
Segunda par te. La cor r upci n admi ni str ati va en M xi co:
De las her enci as coloni ales a los nuevos esti los i ndependi entes y r epubli canos
Asimismo, se analiza la corrupcin administrativa en el siglo
XIX en el Mxico Independiente, con dos formas que prevalecern
durante esta centuria: la empleomana y el aspirantismo. Formas de
clIenLelIsmo y IavorILIsmo que resulLaban Iual de perjudIcIales que la
venta de cargos pblicos. Tambin se revisan los documentos funda-
cIonales de la nacIn en lo que se reBere a las dIsposIcIones relaLIvas
al control interno, como parte del discurso del combate a la corrup-
cin al inicio del siglo XIX. En lo concerniente al control externo, se
describe la creacin del Tribunal de Cuentas y su transformacin en la
Contadura Mayor de Hacienda. Adems, de la expedicin de las pri-
meras leyes de responsabilidades de los Altos funcionarios -Ley J u-
rez (1870) y Ley Daz (1896)- como el desarrollo del control externo
en el ForBrIaLo con la publIcacIn de la Ley 0ranIca de la ConLadurIa
Mayor de Hacienda (1904) y su Reglamento (1904).
En esta segunda parte de la investigacin, como podr inferirse
en el desarrollo de los dos captulos siguientes, la corrupcin comienza
a generalizarse y en periodos de inestabilidad social, efervescencia
poltica y desorden, la corrupcin administrativa encuentra nuevas
Iormas y pracLIcas nocIvas denLro de la burocracIa mexIcana. Eajo el
supuesto de que la corrupcin si no se combate se expande, tanto en el
Virreinato como durante la Independencia de la nacin mexicana, la
corrupcin poltica propicia la corrupcin administrativa como forma
de apropiacin rentista de un Estado creciente y expansivo. A mayor
crecimiento del Estado mexicano, mayores posibilidades de expan-
sin de la corrupcin administrativa.
121
La Espaa del siglo XVI se caracteriza por su creciente expansionis-
mo, no slo logr la conquista de Mxico y el Per, tambin incorpor
a los FaIses Eajos, el Eranco Condado y MIlanesado, desarrollando asI
el ejrcILo mas poderoso de Europa. La conLrIbucIn de los domInIos
americanos, no slo acrecent los recursos econmicos de la Corona,
sIno que permILI BnancIar los asLos crecIenLes de Lan audaz empresa,
y as logr convertirse en la potencia hegemnica de su tiempo. El
periodo virreinal es la forma de gobierno ms extendida en los terri-
torios de ultramar. Las estructuras administrativas que tan extensos
dominios demandaban, hacen de la delegacin de poderes en los Con-
sejos y VIrreyes el medIo para IomenLar el proceso de cenLralIzacIn.
Amrica es organizada a partir de 1535 con un gobierno central a
cargo del Virrey y la Audiencia; las Provincias estn a cargo de los
Gobernadores, Corregidores y Alcaldes Mayores; los Municipios a
cargo de los Cabildos.
1
El Virrey representa el alter ego del monarca
y, como tal, el ms alto cargo administrativo al que se poda aspirar.
2
Mientras que en el siglo XVII Espaa comienza un lento decai-
mIenLo de su poderIo polILIco y econmIco que se reBeja en el relaja-
miento de la autoridad imperial, ocasionando que los funcionarios se
aprovecLaran de la IalLa de vIIlancIa. Fara Bnales de sIlo, los InLen-
tos por reprimir los abusos administrativos fracasan. La empobrecida
monarqua, para incrementar sus ingresos, vende algunos cargos me-
nores en las Audiencias de Amrica, situacin que se mantiene hasta
Captulo II
Antecedentes antiguos de la corrupcinadministrativa enel Virreinato
(siglos XVI, XVII y XVIII)
122
medIados del sIlo ZVIII. Los oBcIos vendIbles y renuncIables al bIen
no corresponden a los ms altos funcionarios de las audiencias, sin
embargo, repercuten en la calidad de los funcionarios, provocando el
entorpecimiento en la funcin administrativa de los tribunales al es-
tar integrados por funcionarios incompetentes.
3
En el siglo XVIII, la dinasta de los Borbn hereda una monar-
qua debilitada, sin que los ms emprendedores esfuerzos logren revi-
talizarla, y mucho menos igualar el desarrollo de Francia e Inglaterra.
Los esfuerzos de Carlos III, para reformar la administracin pblica
en Espaa y sus dominios, son obstaculizados por la anquilosada ma-
quinaria burocrtica plagada de empleomana. No obstante, se aplican
medIdas para reIormar y proIesIonalIzar el ejrcILo, en Lodos los con-
Bnes del reIno, se InsLauran las InLendencIas con objeLo de reIormar y
revitalizar la organizacin administrativa que se encontraba invadi-
da por el cncer de la corrupcin.
4
El captulo segundo inicia con una breve aproximacin a las
formas de control preventivo en el mundo azteca, para despus de-
dicarse a estudiar en el Virreinato durante los siglos que prevaleci
-ZVI, ZVII y ZVIII- en Lres InsLancIas: prImero, a los conLroles InLer-
nos como el juIcIo de resIdencIa, las vIsILas (especIBca y eneral) y las
Banzas, deLermInando su uLIlIdad y sus lImILacIones pracLIcas, seun-
do, la creacIn del TrIbunal de CuenLas, Incluyendo al juIcIo de cuen-
Las, como InsLrumenLos de conLrol exLerno sujeLo a un proceso laro
de institucionalizacin. En una tercera instancia, revisa el papel de la
burocracIa vIrreInal, el LIpo de personal, el arrIendo Bscal y la venLa
de cargos novohispanos, para concluir que la herencia de corrupcin
administrativa en el Virreinato fue la corrupcin peninsular como
una termita del sistema virreinal.
HIstcrIaIes de Ics ccntrcIes en Ia cuItura mexIca
La premisa simple y llana de recoger y repartir el tributo y consumirlo
en bienestar de toda la sociedad, fue lo que llev a un estricto control
123
a cargo del Tlatoani, quien personalmente llevaba a cabo la tarea de
supervisar el ingreso, el recuento y la distribucin de recursos. La
comunidad azteca o mexica es referente importante al constituirse
como principal asentamiento y cspide de la organizacin poltica y
social de las culturas autctonas, lo que resume, los aspectos centrales
de la organizacin econmica prehispnica donde no se tena acua-
cin de moneda, crdito, ni posibilidades de registro puntual de las
operaciones comerciales, pero que s contaba con sistemas especiali-
zados de tributacin y control de los ingresos por parte del soberano.
5

En su organizacin y divisin territorial, as como en su sociedad cui-
dadosamenLe esLraLIBcada y con IuncIones especIBcas para cada uno
de sus integrantes, se percibe el orden y cumplimiento de las normas
que regan los derechos y obligaciones de la comunidad.
Respecto a la organizacin indgena, debe destacarse que a pesar
de los rudimentarios mtodos administrativos existan normas y re-
las que ordenaban el manejo de los recursos publIcos bajo el conLrol
de los Calpixque, de los Hueycalpixque y del Cihuacatl, funcionarios
que tenan a su cargo la recaudacin y vigilancia de los tributos que
recIbIa la monarquIa azLeca, auxIlIados con la InLervencIn de jueces,
as como por amplias medidas de previsin para evitar mayores ma-
nejos y desvIacIones en las conducLas de los IuncIonarIos, asI como
en severas sanciones que en los casos de corrupcin llegaban hasta la
pena de muerte.
6
La maxIma auLorIdad de la oranIzacIn Bscal era el
CILuacaLl. Eajo l esLaba el HueycalpIxquuI o CalpIxquI mayor, quIen
estaba encargado de recoger todo lo que los calpixque menores le en-
tregaban, y de llevar las cuentas en los libros respectivos. Adems, el
Hueycalpixqui, quien en su persona tambin reuna las atribuciones
de FreIecLo de La CapILal, se encaraba de dar InsLruccIones a los jeIes
de barrio, teniendo adicionalmente las funciones de alta direccin de
los recaudadores de impuestos en el seoro.
7
Los aztecas llevaban una estricta y exacta cuenta de las entra-
das de la Hacienda Pblica tanto por concepto de tributos como por los
de los territorios conquistados registrados en una nmina detallada
con canLIdades, objeLos o cosas, como en enLradas y salIdas que cada
124
80 das se entregaban al calpixque, quien las remita a Mxico Teno-
chtitln. El Cihuacatl llevaba el control general de los tributos que
formaban la Hacienda Pblica y cuidaba de su precisa distribucin y
buen empleo, por lo que contaba con autoridad propia, evitando que
el Seor dispusiera a su libre arbitro de los caudales del reino, ya que
estaba determinado de antemano a qu bien pblico estaba destinado,
hablando de un gran progreso administrativo para aquellos tiempos y
cIrcunsLancIas. Fero sI los CalpIxque IncurrIan en malos manejos en
la recaudacin de los tributos, se les remita a prisin, se les condena-
ba a muerte, adems de que sus bienes pasaban a manos del seor y
su IamIlIa era arrojada de su casa.
8
En el imperio azteca existan dos clases de controles. Un me-
canismo de ccntrcI preventIvc sobre los funcionarios de la admi-
nIsLracIn, y en especIal sobre los jueces, lo consLILuIa la seleccIn
cuIdadosa de quIenes ImparLIan jusLIcIa. MIenLras que respecLo del
ccntrcI represIvc conLra los IuncIonarIos de la admInIsLracIn Bscal,
esto es, contra los Calpixque, cabe sealar que si incurran en malos
manejos en la recaudacIn de los LrIbuLos se les reducIa a prIsIn y
se les condenaba a muerte; adems sus bienes se aplicaban al rey. A
su muerLe la esposa y los LIjos eran ecLados de su casa. EsLe conLrol
represivo de las conductas ilcitas de los funcionarios, se llev a cabo
con penas rigurosas, acordes a la gravedad que revesta la respon-
sabIlIdad oBcIal en los reInos de MxIco y Texcoco. Tales penas Iban
desde la sImple amonesLacIn al juez prevarIcador por parLe de sus
compaeros, cuando el caso no era grave, hasta la muerte misma, si
la falta era importante, existiendo, adems la destitucin del cargo,
la inhabilitacin para ocupar uno en lo futuro, el trasquilamiento y el
derrumbamiento de su casa, cuando el funcionario tena el vicio de la
embriaguez.
9
Para redondear la aplicacin de la ley y garantizar el funciona-
miento preventivo del control sobre los funcionarios administrativos
del seorIo, se LenIa una cuIdadosa seleccIn de jueces e ImparLIcIn
de jusLIcIa, y se cuIdaba que sus represenLanLes Iuesen Lombres
preparados para el desempeo de sus cargos, en especial los de go-
125
bernadores del pueblos, anexos, jueces y IuncIonarIos que aLendIan
las necesidades administrativas de los calpulli. Estos funcionarios
se enconLraban lIbres de LrIbuLo y su susLenLo y alojamIenLo corres-
ponda al tlatoani. Las penas eran rigurosas y acordes a la gravedad
que revesLIa la responsabIlIdad oBcIal en el reIno, lo que orIInaba el
BorecImIenLo de la ImparLIcIn de jusLIcIa y senLIdo de la lealIdad que
admIr de Lal Iorma a los espaoles, que jurIsconsulLos y cronIsLas
peninsulares no vacilaron en poner a los tribunales del pueblo azteca
como modelo a los jueces LIspanos.
10
Por ello es importante recordar que en alguna medida ciertas
prcticas administrativas que predominaron hasta lo que conocemos
como la cada de Tenochtitln se conservaron hasta nuestros das.
Baste recordar que con la Conquista se busc aniquilar el sistema de
gobierno que imperaba para establecer el propio; sin embargo, exis-
ten vestigios de una fusin de las formas de gobierno existentes antes
de la conquista y las impuestas por sta.
11
Luego del descubrimiento
se implant en Amrica un tipo de autoridad, que si bien guardaba
algunas diferencias con la peninsular, era bastante parecida en su ca-
racLer IundamenLal: superpuesLa al InLers socIal, arbILrarIo, InjusLo
e intolerante, generadora de un escaso grado consensual, factores que
conLrIbuIran sInIBcaLIvamenLe al proceso de IndependencIa.
12
Para-
lelamente se conform el poder de las lites peninsulares que unidas a
los IuncIonarIos esLaLales, se dedIcaron a ejercer y proporcIonar acLI-
vidades contrarias a las de hacienda pblica como el contrabando y el
peculado, entre otros. Una y otra prctica se realizaba por los efectos
de la polILIca cenLralIsLa, pero LambIn por la ausencIa del ejemplo, asI
como de principios ticos que despertaran en la ciudadana solidari-
dad y consenso a favor del Estado.
Lcs ccntrcIes Internc y externc en eI VIrreInatc
Al arribo de los espaoles, eran precisamente los aztecas quienes
dominaban el territorio mesoamericano y su organizacin imperaba
como orden establecido a lo largo y ancho de la tierra que habitaban.
126
Con la experiencia de su cultura y para contribuir a su economa, los
espaoles aprovecharon el arraigo de los mecanismos de control y
distribucin establecidos, enriquecindolos con elementos europeos,
particularmente espaoles. Respecto al tema de la rendicin de cuen-
tas, la Corona realiz esfuerzos para contener al conquistador y evi-
tar un posible afn desmedido de ste por apoderarse de la riqueza del
territorio en su bienestar particular, surgieron instituciones como la
Feal HacIenda, la EncomIenda, los FeparLos, el Consejo Feal y Bupre-
mo de IndIas, asI como los oBcIales reales expresamenLe envIados y
nombrados para llevar un registro de la riqueza obtenida de la explo-
tacin agrcola, minera y tributaria, los cuales realizaban funciones
en conjunLo con el VIrrey para que la socIedad novoLIspana conIor-
mara una organizacin econmica y productiva que retribuyera a la
Corona lo que a su juIcIo le correspondIa por derecLo.
13
MucLo mas conBIcLIva Iue la relacIn enLre los propIos espaoles.
Los conquIsLadores compILIeron BeramenLe por las mejores posIcIo-
nes, como las encomiendas ms redituables o los primeros puestos
del gobierno. Al trmino de la conquista en 1521, desmanes de los
conquistadores, corrupcin de los funcionarios y una empeorante
situacin de los indios.
14
El buen juIcIo de alunos se vIo opacado por
la codicia, irresponsabilidad y violencia de los ms, y para 1525 se
haban enfrascado en pleitos viscerales que todo el proyecto de la con-
quista estuvo a punto de colapsarse. La intervencin de la Corona, que
esLablecI una AudIencIa o LrIbunal de jusLIcIa con IaculLades de
gobierno en 1528, y la llegada de religiosos y otros pobladores mitigaron
esa InesLabIlIdad, aunque InLrodujeron oLros elemenLos de conBIcLo.
El mayor de ellos estuvo representado por Nuo de Guzmn, quien
encabez un nefasto gobierno como primer presidente de la Audiencia
y luego emprendi la conquista de la Mesoamrica occidental con
mtodos mucho ms violentos y menos polticos que los empleados
por Corts.
15
Todas estas circunstancias obligan a Carlos V a instau-
rar el virreinato como forma de gobierno. En Barcelona, el 17 de abril
de 1S8S, Brma los nombramIenLos de VIrrey, obernador y presIdenLe
de la Real Audiencia de Mxico, a favor de Don Antonio de Mendoza.
16

127
La administracin pblica en la Nueva Espaa se consideraba
parte de un proceso legal. Comprenda la aplicacin de una abundante
legislacin a gran variedad de grupos especiales y la resolucin de
controversias que inevitablemente surgan de ello. Resulta as virtual-
menLe ImposIble separar las IuncIones judIcIales de las esLrIcLamenLe
administrativas. La administracin pblica era lenta y engorrosa por
necesidad, debido a la fragmentacin de la autoridad y a las muchas
demoras InLerenLes a los lILIIos judIcIales, lo cual se aravaba por
el requerido turno de muchos asuntos al Gobierno de la Metrpoli
para su resolucIn Bnal.
17
Al mismo tiempo, esto serva para limitar la
independencia del administrador e impedirle concentrar demasiada
auLorIdad. En la pracLIca, la IneBcacIa resulLanLe Lal vez excedIa a las
venLajas derIvadas de manLener conLroles a lo mejor IneIecLIvos, pero
claramenLe InsuBcIenLes.
El rgimen colonial implantado en la Nueva Espaa, se extendi
LerrILorIalmenLe Lan lejos como lo posIbIlILaron el descubrImIenLo y
explotacin de sus recursos mineros. Espaa no estaba interesada
en exportar capital a las colonias americanas, o de proporcionarles
el conocimiento tcnico necesario para el desarrollo de las diversas
actividades productivas, y sin embargo, impeda que otros pases lo
hicieran, de manera que por ello se convirti en las 1ndIas de Bu-
rcpa. Espaa trasplant a sus colonias americanas una embrollada
legislacin, vicios y obstculos para el desarrollo de las actividades
comerciales y mercantiles, que fueron limitantes para la agricultura
y la produccIn IndusLrIal. El obIerno colonIal se debaLIa en la IneB-
ciencia, la lentitud y el desorden.
18
El gobierno virreinal tuvo poca ca-
pacidad para gobernar y controlar todo el territorio, ya que el nmero
de burcratas era muy reducido y no contaba con fuerza pblica.
19
En atencin a las tendencias centralizadoras y verticales, pro-
pias de la modernidad, el monarca estaba construyendo un aparato
administrativo que permitiera la trasmisin vertical y centralizada
de su poder hacia los sbditos. As, la institucin que encabezaba ese
obIerno, en la FenInsula, era el Consejo de IndIas. EsLe consejo es-
tablecera contacto con las mximas autoridades de los territorios
128
americanos, a saber: el Virrey y la Audiencia. El primero tena a su
caro las Lareas de obIerno y, la seunda, las IuncIones de jusLIcIa.
Sin embargo, las esferas de poder no estaban bien separadas y el
VIrrey Luvo aluna compeLencIa en maLerIa de jusLIcIa y la AudIencIa
tambin dispuso facultades de gobierno. De hecho, cuando se reuna la
AudIencIa bajo la presIdencIa del VIrrey, la Asamblea se denomInaba
de real acuerdo y era la mxima instancia de gobierno de la Nueva
Espaa.
20
La Corona saba que, a pesar de su autoridad, careca de
medIos eIecLIvos para Lacerse valer: no dIsponIa de un ejrcILo nI de
una burocracia, de manera que s quera imponer leyes y funciona-
rios, limitar las pretensiones de encomendadores y frailes o controlar
los agresivos cabildos de las ciudades, tena que valerse de medios
polticos, instituciones administrativas y armarse de paciencia.
21
Resulta un hecho incuestionable que la organizacin de las colo-
nias requiri de mecanismos de control que consolidaran los derechos
del Rey y los hicieran efectivos en las actividades fundamentales de
la Nueva Espaa, cobrando cada vez mayor importancia la minera, la
agricultura, el comercio interno, el control absoluto y restrictivo del
comercio internacional, y consolidando, paulatinamente, una depen-
dencia directa con la metrpoli. Aspecto que daba al monarca espaol
un poder soberano y un dominio de los instrumentos que hacan
IuncIonar a la admInIsLracIn colonIal pese a la dIsLancIa eoraBca
de los territorios. Como consecuencia directa de ello, los mecanismos
de control que la Corona instaur en la Nueva Espaa se hicieron cada
vez mas esLrIcLos y complejos, creandose y recreandose una y oLra
vez dIversas reIormas y polILIcas admInIsLraLIvas que sujeLaron a los
funcionarios administrativos al servicio del Rey. De esta forma, los
Tribunales de Cuentas de I ndias y las Contaduras de Cuentas de
Indias, se constituyeron como antecedentes de los mecanismos de con-
trol externo en un territorio colonial, cuya estructura social, poltica
y econmica, se encontraba delimitada al estilo espaol y europeo.
22
Los controles prevalecientes -internos y externos- resultaron
InsuBcIenLes y poco eIecLIvos en el VIrreInaLo, aunado a que no LabIa
una clara separacin de poderes.
23
El Virrey era la suprema autoridad
129
en Nueva Espaa, como un funcionario que representaba al propio
monarca y que ejercIera con alLa dInIdad las aLrIbucIones de sLe.
24

El VIrrey era a la vez admInIsLrador, leIslador, juez, comandanLe
militar, defensor de la fe y protector de los indios. Los miembros de la
AudIencIa no slo acLuaban como jueces sIno LambIn InLervenIan en
LrIbunales especIBcos menores, aconsejaban al VIrrey y eIecLuaban
inspecciones administrativas en las provincias. El hecho de que du-
rante la mayor parte de la vigencia del Imperio el Virrey presidiera
personalmente la Audiencia, produca otras interferencias de funciones.
No LabIa una demarcacIn claramenLe deBnIda enLre las IuncIones de
varias dependencias del gobierno encargadas de los problemas colo-
niales. Por el contrario, se fomentaban intencionalmente muchas in-
terferencias para impedir que los funcionarios coloniales adquirieran
prestigio personal indebido o incurrieran en prcticas fraudulentas o
corrompidas.
El Consejo de IndIas exLendI las InsLruccIones que debIa seuIr
el Virrey, puntualizndose sus relaciones con la Real Audiencia que
deban seguirse con una poltica de abstencin en sus funciones
judIcIales, aunque debIa sancIonar sus acuerdos con su Brma. Que le
corresponda a su propia actuacin el funcionamiento poltico, es de-
cir, el del orden pblico, aunque se le recomienda la consulta de los ne-
gocios importantes con la Real Audiencia, constituyndose as a sta
en un gabinete de consulta.
25
En los hechos, la Audiencia fue la forma
principal de limitar las facultades del Virrey, en los afanes sistemti-
cos de la Corona de coordInar vIIlancIa y equIlIbrIo. Bu jerarquIa era
la mas alLa como auLorIdad judIcIal, en la que no debIa InLervenIr el
Virrey en forma directa, aunque la presidiera.
Respecto a la constitucin y funcionamiento de las Audiencias,
exista el grave problema a los intereses muy particulares que cada oi-
dor tendra, a su falta de preparacin y honestidad, a su prepotencia y
a su deseo de intervenir en el gobierno mexicano sin tomar en cuenta
a los virreyes. Un exceso de facultades que las leyes no les concedan,
una errnea interpretacin de la legislacin y de las atribuciones que
les correspondan, y el someterse a intereses polticos y econmicos
130
de cIerLos nucleos de la poblacIn, orIInarIa de conLInuo, dIBculLades
entre la Audiencia de Mxico y los virreyes y poco ms tarde tambin
con la AudIencIa de Nueva 0alIcIa. EsLas dIBculLades y enIrenLamIen-
Los Iueron permanenLes, provocando una mala dIsLrIbucIn de jusLI-
cia y dieron lugar a que el sano principio de divisin de poderes no
actuara como se pens al crear la administracin virreinal.
26
El primer virrey de Nueva Espaa, don Antonio de Mendoza,
disfrut de todos los ttulos que tuvieron sus sucesores, menos uno,
el de Capitn General. Los dems virreyes vinieron a Mxico con los
ttulos de Virrey, Gobernador y Capitn General de Nueva Espaa y
Presidente de la Real Audiencia de Mxico. En el caso de Mendoza,
Lubo que respeLar la jurIsdIccIn de la CapILanIa 0eneral conIerIda a
Hernn Corts. El sucesor de Mendoza, don Luis de Velasco, nombra-
do el 4 de julIo de 1S49, ya Lrajo el LILulo de CapILan 0eneral. Hernan
Corts haba muerto un ao y medio antes, el 2 de diciembre de 1547.
27

Adems, qued instituido formalmente el sistema virreinal para las
dos grandes partes en que se dividira el continente de las Indias: Per
y Nueva Espaa, y se vInculaba en ambos mandos vIrreInales, la ju-
risdiccin del gobierno -Gobernador- de las provincias de su cargo.
28
Otro factor determinante, fue el de crear un poder poltico so-
brepuesto al inters social y comunitario. La poltica centralista
aplicada por Espaa en Amrica durante el perodo colonial, tuvo
grandes consecuencias. La Corona espaola gener un tipo de Estado
sInIBcaLIvamenLe InjusLo que en la medIda de su evolucIn, rebas
cualquier lmite socialmente tolerable. All radica, en parte, el origen
de los movimientos independentistas, tambin el grado de legitimi-
dad alcanzado por el Estado y el consecuente distanciamiento que
mantuvo con el ciudadano.
29
Fue un Estado cuya estructura no lleg
a desperLar con Brmeza en la socIedad, senLImIenLos de solIdarIdad y
espIrILu de sujecIn leal. For eso no Iue enLeramenLe reconocIdo, nI
salvaguardado su patrimonio moral y material. Un Estado que velaba
por los intereses de la corona, de los peninsulares, la Iglesia y de las
elILes novoLIspanas, dejando en un seundo LrmIno a los crIollos, los
mestizos, los indgenas y todos aquellos grupos vulnerables coloniales.
131
En este contexto, la actividad ilcita alcanz gran notoriedad.
Se trataba de acciones socializadas sin miramientos en la condicin
del individuo. Fue as como muchos de los vicios de la administracin
colonial se convirtieron en mcdus vIvIendI, en actitudes y conductas
arraIadas en la socIedad. No basLaron persecucIones, conBscacIones,
multas y ni siquiera la pena de muerte.
30
La administracin pblica
colonIal se convIrLI asI en objeLIvo ImporLanLe de Lodos los que ansIa-
ban la riqueza sin exponer talento. Era la va ms fcil para escalar
posIcIones y Lrepar la pIramIde socIal. A un lado quedaba como despojos
el inters nacional y el bienestar de la comunidad.
Entre los espaoles, los ms favorecidos fueron los peninsulares,
quienes ocuparon los cargos civiles y eclesisticos ms altos, como los
de virrey, oidor, alcalde mayor, obispo e inquisidor, y en cuyas manos
estuvo el comercio internacional. Mientras que a los peninsulares les
seuIan los crIollos, es decIr, LIjos de espaoles, nacIdos en la Nueva
Espaa, y los mestizos integrados a la sociedad hispnica, muchos
de ellos registrados como espaoles en las actas de nacimiento.
31
Por
ello, el monarca nombr virreyes de entre la nobleza peninsular. Su
intencin era asegurarse la lealtad de sus puestos ms altos represen-
Lados. Los subdILos amerIcanos sIempre Iueron sujeLos de sospecLa en
lo tocante a esa lealtad y, por ello, excluidos de los puestos ms altos
del gobierno colonial.
32
Los criollos demandaban su propio espacio y un gobierno que
los represenLara, ya que, como era lIco, no se Iban a sujeLar a la
autoridad de los encomendadores. Como su presencia era dominante
en las nuevas ciudades, favorecan un escenario de cabildos fuertes
con gran autonoma. Tambin queran tener acceso a la mano de obra
de los indios, pero se topaban con que encomendadores, frailes y caci-
ques la acaparaban. QuerIan una Nueva Espaa mas parecIda a Espa-
a, lo que sInIBcaba una socIedad mas abIerLa y lIbre, y asImIsmo, un
dominio ms directo y orientado a la explotacin.
33
Mientras que la Corona, aceptaba conceder cierto espacio frente
a los anteriores, pero antepona a toda consideracin el establecimien-
to de un gobierno central fuerte que no slo sirviera para gobernar a los
132
indios sino tambin a los espaoles y que, adems, cumpliera con la
IuncIn esencIal de canalIzar LacIa la propIa Corona la mayor Lajada
posible de los recursos que se pudieran extraer del pas y sus ocupan-
tes. Controlar a los espaoles result ser lo ms difcil, porque casi
todos los que cruzaban el Atlntico eran ambiciosos y rebeldes.
34
1nstrumentcs de ccntrcI Internc en eI VIrreInatc
Los espaoles recin llegados decidieron aprovechar la estructura
ya fundamentada y probada de la administracin mexica, puesto
que implantar una totalmente nueva y desconocida para aquellos na-
tivos habra sido prcticamente una labor titnica comenzando por
las barreras de lengua y culturales, siguiendo con toda la visin del
mundo. As fueron evolucionando las distintas instancias guberna-
mentales hasta conformar nuevas y ms adecuadas instancias como
las encomiendas, que funcionaron por mucho tiempo y marcaron la
pauta para la hacienda pblica, as como los Tribunales de Cuentas,
cuya referencia inmediata era el Tribunal Mayor de Cuentas constituido
por las Cortes Espaolas en 1453, y su tarea era la de inspeccionar
las cuentas de la Hacienda Real de Espaa y que ms tarde servira
para vigilar a los conquistadores, que deban enviar a la metrpoli el
"QuInLo Feal".
35
La dIvIsIn de la auLorIdad enLre el vIrrey y el LrIbunal judIcIal
designado por el rey -la Audiencia- y entre stos y los funcionarios
del tesoro, desarticulaba las funciones de control interno. Todo indica
la existencia de una poltica de fragmentacin destinada a impedir
la concentracin del poder.
36
Tal poltica es explicable si se tiene en
cuenta la amplitud del rea que deba gobernarse en relacin con los
medios poco desarrollados de comunicacin de que se dispona. Los
dos instrumentos de control ms importantes fueron la residencia y
la visita. Ambos son sistemas cuyo uso se remonta a la ms primiti-
va costumbre castellana.
37
Un sistema menos usado en el Virreinato,
133
pero importante en algunos cargos de la hacienda novohispana fue la
Banza.
En el funcionamiento de la Hacienda indiana, exista un sistema
legal de garantas tendientes asegurar su funcionamiento, mediante
la doble IuncIn de conLrol de acLuacIn de los IuncIonarIos del Bsco
y el castigo de las transgresiones que se originaran. Entre las ms
ImporLanLes se debe cILar a las Banzas, los juramenLos, InvenLarIos,
libros, llaves, el tribunal de rendicin de cuentas, las pesquisas, las
residencias y las visitas.
38
Los sistemas administrativos de la poca colonial -y los com-
plejos sIsLemas, esLrucLuras y IuncIonarIos que InLervInIeron en el
control administrativo durante los 300 aos de la Colonia- llegaron a
ser muy complicados; existan numerosas disposiciones y diferentes
funcionarios que detentaban el control y la vigilancia de la Hacienda
Real. En esta poca destacaban dos etapas: la comprendida desde la
consumacin de la Conquista hasta el siglo XVIII, y la que se inici
con motivo de la Ordenanza de Intendencias emitida en 1786, con el
advenimiento de la Corona espaola de los Borbones, y que incluy la
aplIcacIn de cIerLas relas de InBuencIa Irancesa.
39
El aparato administrativo colonial cont con dos instrumentos
de supervIsIn: la vIsILa y el juIcIo de resIdencIa. La vIsILa era un pro-
cedImIenLo de InspeccIn para verIBcar el correcLo desempeo de una
o mas InsLILucIones y de su personal. El juIcIo de resIdencIa, por su
parte, se realizaba cuando un funcionario terminaba su gestin. Es-
Laban sujeLos a esLe procedImIenLo Lodos los empleados de la Corona,
incluidos los virreyes.
40
JuIcIc de ResIdencIa
El prIncIpal InsLrumenLo que emple el Fey para manLener sujeLos
al VIrrey y a oLros IuncIonarIos, Iue el juIcIo de resIdencIa. Todos los
funcionarios, desde el Virrey mismo hasta el ms modesto, tenan que
someLerse a esLa InvesLIacIn oBcIal de su conducLa duranLe la In-
134
cumbencia de su mando y esto al expirar el trmino de sus periodos
gubernamentales. No hay duda de que el temor al J uicio de Residencia
Iue IrecuenLemenLe IncenLIvo al cumplImIenLo eBcIenLe del deber.
41

Mediante el J uicio de Residencia se averiguaba la conducta del
VIrrey, sIendo resIdencIado por cada uno de los acLos que ejercIera,
permitiendo as que cuantas personas se sintieran agraviadas por los
actos de su administracin lo denunciaran al trmino de su mandato.
El VIrrey no esLa exenLo del juIcIo, salvo expresa orden del monarca.
42

La aplIcacIn del juIcIo de resIdencIa provoc que IuncIonarIos novo-
hispanos fueran multados fuertemente por sus faltas o abusos; otros
lograron evadir los castigos. A pesar de sus imperfecciones, el sistema
pocas veces dio lugar a episodios de tirana, y cuando los hubo fueron
solucionados con relativa prontitud.
43
El juIcIo de resIdencIa era deBnIdo a la cuenLa que se Lomaba
de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir el
desempeo de su caro. TenIa por objeLo averIuar la conducLa de las
autoridades a quienes comprenda, para lo cual siempre deba proce-
derse de oBcIo, sIn menoscabo de las demandas publIcas que pudIeran
establecer contra los residenciados cuantas personas se consideraran
agraviadas por los actos de su administracin.
44
Era el proceso de
orden jurIdIco y polILIco, a que se someLIa a Lodo IuncIonarIo vIrreInal
al Bnal de su esLIn admInIsLraLIva, para deLermInar LasLa qu pun-
to haba cumplido con las rdenes que se le dieron, si haba acatado
leal e inteligentemente las instrucciones recibidas y as premiarlo o
sancionarlo.
45
Fue el medio de control interno ms usado durante el
Virreinato, por lo que su uso se hizo generalizado.
El Virrey tena la responsabilidad de tomar el J uicio de Residencia
a los 0obernadores de su jurIsdIccIn cada cInco aos, prevIa
consulta con el Real Acuerdo. Tambin deba proveer al J uicio
de FesIdencIa de los CorreIdores, Alcaldes Mayores y 0BcIales
de la Real Hacienda. Asimismo, tena la obligacin, al principio
de cada ao, de designar a un Oidor para que tomase el J uicio de
FesIdencIa a los concejales del AyunLamIenLo. El JuIcIo de FesI-
dencia era un suceso importante.
46
135
Una medida de control que penda sobre la cabeza de cada funcionario,
recordandole en Lodo momenLo la oblIacIn de ajusLar sus acLos al
ordenamIenLo jurIdIco de resIdencIa, que revIsaba la cuenLa que se
tomaba de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir
el desempeo de su caro y LenIa por objeLo averIuar la conducLa de
las autoridades a quienes comprenda, para lo que deba proceder-
se de oBcIo, sIn menoscabo de las demandas publIcas que pudIeran
establecer contra los residentes cuantas personas se consideraban
agraviadas por los actos de administracin. El nombre de esta medida
proviene del tiempo que el funcionario deba permanecer obligatoria-
menLe en el luar donde LabIa ejercIdo su oBcIo, con objeLo de IacIlILar
la investigacin y de que los particulares estuviesen en posibilidad
de presentar sus demandas por los agravios que les hubiese inferido
dicho funcionario.
47
Todos los funcionarios de Indias estaban obliga-
dos a dar residencia en cumplimiento de las leyes que lo establecan,
vigilados por la Corona.
La resIdencIa era una especIe de juIcIo publIco que se eIecLuaba
con el objeLo de averIuar sI un IuncIonarIo que dejaba su puesLo LabIa
cumplido sus deberes y tareas de modo satisfactorio y honesto. Cual-
quIer persona, Incluso los IndIos de la mas baja clase socIal, podIa
Iormular caros anLe el juez desInado para conducIr el juIcIo conLra
el IuncIonarIo salIenLe. Be exIIa al enjuIcIado que permanecIera en
el lugar de residencia del puesto que haba desempeado hasta que
concluyera el proceso. NaLuralmenLe, los prIncIpales objeLos de
investigacin eran el uso de los fondos gubernamentales y el abuso
del caro en beneBcIo personal. BI LabIa dBcIL, el enjuIcIado LenIa que
cubrIrlo. Ademas, podIan aplIcarse penas de prIsIn y conBscacIn de
la propiedad.
48
Los virreyes como todos los funcionarios de la administracin
espaola, esLuvIeron sujeLos a los medIos de conLrol, premIacIn y
castigo que ella tuvo; ser sometidos a visita realizada por un funciona-
rio dotado de atribuciones superiores, que los poda hasta destituir, y
LambIn a ser someLIdos a juIcIo de resIdencIa al Bnal de su mandaLo,
juIcIo que podIa ser leve o dIlaLado y rIuroso seun se LraLara de un
136
funcionario cuya conducta fuera controvertida o existiera hacia l
anLIpaLIa o bIen LuvIera ejercIcIo dIscuLIdo. Be realIzaron juIcIos de
residencias a los siguientes gobernantes:
() marqus de Guadalczar (1621); marqus de Gelves (1627);
marqus de Cerralvo (1631); marqus de Cadereyta (1639);
duque de Escalona, marqus de Villena (1642); Diego Osorio de
Escobar y Llamas, virrey interino (1665); duque de Alburquerque
(1660); conde de Baos (1666); marqus de Mancera (1673);
conde de Paredes, marqus de la Laguna (1686); Melchor Portoca-
rrero, conde de la Monclova (1688); Gaspara de la Cerda y Silva,
conde de Galve (1695); J os Sarmiento de Valladares, conde
Moctezuma (1701); J uan de Ortega y Montas, virrey interino
(1703); duque de Linares (1715); marqus de Valero (1726);
marqus de Casafuerte (1734); don J uan Antonio de Vizarrn y
Eguiarreta (1741); Pedro de Castro y Figueroa, duque de la Con-
quista (1742); Pedro Cebrin y Agustn, conde Fuenclara (1747);
conde Revillagigedo (1755); J oaqun de Monserrat, marqus de
Cr uillas (1765); Carlos Francisco de Croix (1772); Manuel
Antonio Flores (1790); J uan Vicente de Gemes, II Revillagigedo
(1795); Miguel de la Gra Talamanca (1709); Miguel J os de
Azanza (1800); Flix Berenguer de Marquina (1804); J os de
Iturrigaray (1809); Francisco J avier Venegas (1813); Flix Ma.
Calleja (1817), Juan FuIz de Apodaca (1822). A casI Lodos ellos
se les absolvi, felicit y premi.
49

Fara de la Torre (1991), los juIcIos de resIdencIas de casI Lodos ellos,
se siguieron rigurosamente y aun cuando algunos merecan castigo,
ste no se les aplic por consideraciones de tipo poltico y algunas
InBuencIas. For oLra parLe, el juIcIo de resIdencIa se solvenLaba en dos
parLes y a Lravs de un mInucIoso y complejo procedImIenLo.
50
El pro-
cedimiento se realizaba en dos partes: una secreta, en la que se revi-
saba la documentacin relacionada con el desempeo del funcionario
en cuestin, y otra pblica, en la que se convocaba a los sbditos que
pudIeran senLIrse aravIados por el desempeo del IuncIonarIo sujeLo
137
a juIcIo.
51
FrImero, debIa ser secreLa, y el juez averIuaba de oBcIo la
conducta del funcionario. Segunda, que era pblica, se reciban las
demandas que interponan los particulares para obtener satisfaccin
de sus aravIos. Las resIdencIas de oBcIos prevIsLos por consulLa del
Consejo de IndIas las Lomaban jueces desInados por el presIdenLe
de dIcLo rano, y las de oBcIo, cuyo LILulo LubIese sIdo expedIdo por
vIrreyes, presIdenLes y obernadores, Iuesen Lomadas por jueces co-
misionados por dichos funcionarios.
Los juIcIos de resIdencIa especIales eran desInados por la
autoridad originalmente responsable del nombramiento del funcionario
que debIa someLerse a juIcIo. AsI, la mayorIa de jueces eran escoIdos
por la Corona o por el virrey, casi siempre mediante recomendacin del
Consejo de IndIas, en Espaa, o de la AudIencIa de la colonIa respecLI-
va. La pracLIca de esLos juIcIos se exLendI a los empleados colonIales
de menor jerarquIa. En esLos casos, los mIembros de la AudIencIa eran
uLIlIzados IrecuenLemenLe como jueces especIales. Be suponIa que aun
personas que obtenan cargos por herencia o puestos vitalicios deban
ser investigadas cada cinco aos.
En los primeros tiempos de la colonizacin, sola decidirse en Es-
paa el nombramiento de quienes habran de tomar las residencias y
el momento en que stas deban practicarse, aunque en algunos casos
se concedi a organismos radicados en Amrica la facultad de elegir
la persona del juez. La rela eneral Iue, sIn embaro, que las resI-
dencIas de oBcIos provIsLos por consulLa del Consejo de IndIas las Lo-
masen jueces desInados por el presIdenLe de dIcLo rano, y que las
de oBcIos cuyo LILulo LubIese sIdo expedIdo por vIrreyes, presIdenLes
y obernadores, Iuesen Lomadas por jueces comIsIonados por dIcLos
funcionarios.
52
Durante casi dos siglos se acostumbr nombrar una sola persona
como juez de resIdencIa, no sIendo LasLa Bnales del sIlo ZVIII cuando
se comenz a designar a tres personas con tal carcter, que deban
desempear su comisin en el orden en que aparecieran nombradas.
EsLa pracLIca Iue modIBcada en 1720, al conIerIrse las resIdencIas a
oidores a los que se autorizaba a substituir sus poderes en personas de
138
su satisfaccin, pero fue reimplantada en 1732.
53
Los documentos que
corresponde a los juIcIos de resIdencIa esLan IncompleLos y no La sIdo
posible contar con la mayora de ellos.
54
De acuerdo con lo expuesto,
parecIera que el juIcIo de resIdencIa se convIrLI en un InsLrumenLo de
control ex pcst y represIvo, pero que Luvo poca eBcacIa en el conLrol
de la corrupcin administrativa novohispana.
No sIempre Iue Iual el juIcIo de resIdencIa en la Nueva Espaa.
Con el tiempo se fue ampliando y perfeccionando hasta adquirir las
caracLerIsLIcas sIuIenLes: podIan ser sujeLos del mIsmo los vIrreyes,
gobernadores, militares, intendentes, presidentes de audiencias y oi-
dores Bscales, la mayor persecucIn era conLra las InIraccIones admI-
nIsLraLIvas que redundasen en perjuIcIo para la Feal HacIenda, con lo
que se sobreponIa el InLers Bscal al polILIco y al buen LraLamIenLo de
los particulares. Sin que por ello pueda decirse que se olvidaron otros
aspecLos de la accIn ubernaLIva de los vIrreyes, ya que el objeLo no
era slo BscalIzar lo acLuado, sIno demosLrar con la senLencIa el Bel
cumplimiento de las obligaciones del cargo, para que as el aludido
pudiera acceder a nuevos empleos.
55
Cabe sealar que el rey poda
dIspensar del juIcIo de resIdencIa a aquellos IuncIonarIos de quIenes
le consLase su buen acLuar publIco y, por ulLImo, que el juIcIo de resI-
dencIa era un InsLrumenLo eBcaz para sanear la burocracIa IndIana
y muestra de ello son los mltiples casos de funcionarios que fueron
condenados a elevadas penas pecunIarIas o la prIvacIn de oBcIo.
BI el resIdencIado era absuelLo de los caros, el juez lo declaraba
recto y buen ministro, acreedor de los correspondientes ascensos, o
utilizaba otras frmulas parecidas destacando su desinters, integri-
dad o recLILud. En el caso de senLencIas condenaLorIas, el juez ImponIa
penas correspondientes, que podan ser las de multa, inhabilitacin
temporal o perpetua, destierro y traslado, siendo la multa la ms
usual y para cuyo pago se otorgaba en ocasiones prrroga. La inhabili-
tacin perpetua no siempre se aplicaba rigurosamente, dndose casos
de condenados por esa pena que obLuvIeron lueo nuevos oBcIos. En
la aplicacin de inhabilitacin temporal se procuraba en ocasiones be-
neBcIar al condenado, acordando el LrmIno de la mIsma en su Iavor.
56
139
Aunque se sostiene que el requisito de residencia se aplic con
rigidez, sin embargo, es muy dudoso su valor como instrumento ad-
ministrativo de control interno y preventivo.
57
El juIcIo de resIdencIa
fue, en su largo periodo de vigencia en las Indias, una institucin muy
controvertida. Tal procedimiento era dilatado y caro, y sus resulta-
dos poco apreciados. Los funcionarios tenan poco que temerle, sobre
todo, los ricos virreyes bien representados en la corte de Espaa y
bIen aconsejados en AmrIca.
58
() la corrupcin, el peculado y el
uso indebido de los puestos pblicos en las colonias espaolas preva-
lecIeron en medIda suBcIenLe e IndIcadora de que el juIcIo de resIden-
cia dist mucho de constituir una tcnica adecuada para eliminar los
abusos.
59

El J uicio de Residencia formulaba el cuestionario a visita de las
instrucciones que se le haba dado al Virrey cuando fue nombrado.
Graves acusaciones se presentaron a algunos; pero rara vez se les
castig severamente. Como regla general, el Virrey deba someterse
al J uicio de Residencia antes de entregar el bastn de mando; pero ya
en el siglo XVIII se les concedi que no se iniciaran las investigaciones
hasta que ya hubiesen abandonado el pas.
60
Con Lodo, el juIcIo de resIdencIa Iue en su laro perIodo de
vigencia en las Indias, una institucin muy controvertida, siendo uno
de los inconvenientes ms serios que se le atribuyen el excesivo rigor
que lImIL la auLonomIa y creaLIvIdad de los mejores y mas alLos Iun-
cionarios, los que ponan todo su cuidado en seguir al pie de la letra
las instrucciones recibidas ante el temor de incurrir en responsabili-
dades. Tambin resultaba inconveniente que las residencias fuesen
aprovechadas por personas mal intencionadas para enlodar la repu-
tacin de funcionarios con falsas imputaciones que, aunque luego fue-
ran desvirtuadas, quedaban consignadas en los procesos, siendo una
especie de marca con la que cargaban para siempre los funcionarios
virreinales.
61
140
VIsItas
Otra forma de limitar los poderes virreinales, de inspeccin efectiva
en sus actividades, fue el Visitador que la Corona enviaba. Tena
instrucciones especiales para lo que deba revisar. Deba informar al
Rey de todos los abusos que hallara y de la conducta de los funciona-
rios coloniales. Tanto el Virrey como la Audiencia, temieron la venida
del Visitador por lo riguroso de sus procedimientos. Consecuentemente
nunca pudo haber buenas relaciones entre esos funcionarios y el
Visitador.
62
Durante la visita los funcionarios inspeccionados continuaban
ejercIendo sus caros, salvo casos excepcIonales. No se realIzaban pe-
ridicamente y se instrumentaban cuando exista la sospecha de irre-
gularidades o se pretenda poner en marcha nuevas polticas. Una vez
iniciadas no tenan un plazo de trmino, lo cual no siempre reportaba
beneBcIos, ya que con IrecuencIa se demoraban basLanLe LIempo. Fara
realizar la visita se nombraba a un visitador, el cual poda contar con
el apoyo de un reducido grupo.
63
Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades su-
perIores para verIBcar la acLuacIn de Lodo un vIrreInaLo o capILanIa
general, o bien la gestin de un funcionario determinado. En el primer
caso, se trataba de una visita general y, en el segundo, de una visita
especIBca o parLIcular. Debe sealarse que se nombraron vIsILadores
especIales, bajo la oranIzacIn de un nuevo vIrreInaLo y para su Im-
plementacin de un nuevo sistema de organizacin y administracin,
como ocurri con el visitador J os de Glvez, al declararse el estable-
cimiento en la Nueva Espaa del rgimen de Intendencias.
64
La visita era apenas algo ms que una investigacin administra-
tiva especial realizada por un funcionario designado exclusivamente
para pracLIcarla. Una vIsILa podIa ser especIBca, sobre deLermInado
puesto o funcionario. Una visita general era relativa a toda la admi-
nistracin y a todos los asuntos pblicos de alguna regin. Los funcio-
narios principales que por lo comn eran visitados resultaban ser los
141
encarados de la admInIsLracIn judIcIal o de la Bscal. En LeorIa, la vI-
sita deba efectuarse en secreto, se iniciaba casi siempre en respuesta
a quejas recIbIdas y era slo una InvesLIacIn sIn caracLer judIcIal. Be
LacIa duranLe el ejercIcIo del IuncIonarIo aIecLado mas que al LrmIno
de su mandato.
65
Desde que se supo que vena a Nueva Espaa el primer Visita-
dor nombrado por la Corona, que fue el licenciado don Francisco Tello
de Bandoval, se produjo ran aILacIn porque LraIa InsLruccIones de
aplicar las Nuevas Leyes dictadas por el Emperador en Barcelona, el
ao de 1542, as como tomarle el J uicio de Residencia al Virrey Men-
doza. El sucesor en el vIrreInaLo, don LuIs de Velasco el VIejo, Luvo que
vrselas en grandes reyertas con el siguiente Visitador, licenciado don
J ernimo de Valderrama. Conmovieron hondamente con sus severas
acLuacIones judIcIales especIalmenLe para InvesLIar la conspIracIn
del Marqus del Valle de Oaxaca, poco despus de haber sido destitui-
do del mandato virreinal el Marqus de Falces, don Gastn de Peralta,
ao de 1567. Otro clebre Visitador de la Nueva Espaa fue el Doctor
don Pedro Moya de Contreras, en quien concurrieron las facultades
de Inquisidor, Arzobispo y Virrey, adems de las de Visitador. Estos
fueron los Visitadores en el siglo XVI.
66
En el siguiente siglo se distingui como tal, el Obispo de Puebla
de los ngeles, Licenciado don J uan de Palafox y Mendoza, quien no
pudo terminar la visita y fue sustituido por don Pedro de Glvez. Como
en el caso de Tello de Sandoval procedi Palafox a tomar el J uicio de
Residencia, a los virreyes, Marqus de Cerralbo, don Rodrigo Pache-
co y Osorio, y Marqus de Cadereyta, don Lope Dez de Armendriz.
Mientras que en el Siglo XVIII, se encuentra el Inquisidor don Fran-
cisco Garzarn con nombramiento de Visitador de la Audiencia, pero
con la advertencia de consultar con el Virrey, Marqus de Valero, don
Baltasar de Ziga y Guzmn.
67
Sin duda alguna, el ms notable de los Visitadores que envi la
Corona a Nueva Espaa fue don J os de Glvez, con tales facultades
exLraordInarIas que puede aBrmarse que l desempe el vIrreInaLo
de 1765 a 1771, efectuando una profunda reorganizacin administra-
142
tiva en todos los rdenes, especialmente en el econmico. Los visita-
dores enerales como 0alvez, se Lallaban InvesLIdos de poderes suB-
cientes para sustituir virtualmente al virrey y administrar la colonia
durante el perodo de la visita. Se redactaban extensas actas de las
averiguaciones. Salvo muy pocas excepciones, las visitas generales
no eran venturosas. Surga mucho resentimiento contra ellas porque
los funcionarios visitados no tenan modo de conocer los cargos en su
contra, si los haba y quines los formulaban.
Ordenada por Carlos III, la Visita General a la Nueva Espaa a
partir de 1765 estaba proyectada dentro de marcos polticos
muy precisos, principalmente de vigorizacin de los productos
Bscales de la Feal HacIenda. For consIuIenLe, los cambIos pre-
vistos estaban bien calculados, debido esencialmente a la ade-
cuada informacin que nutri a las tres Instrucciones que reci-
bi J os de Glvez para efectuar la visita. La reforma tributaria
era, en s misma, un cambio de hondas consecuencias sociales,
fue orientada preferentemente al incremento de las rentas de la
Feal HacIenda, suprImIendo la evasIn Bscal, exLInuIendo los
contratos y los arriendos ruinosos, y haciendo rendir ms a la
tributacin establecida. En estos ramos el visitador general esta-
ba debidamente facultado con un cmulo de cargos que le otorga-
ron un estatuto plenipotenciario. La reforma tributaria provoc
cambios trascendentales; hizo efectiva la supresin del arriendo
de las alcabalas -concesionado en el consulado de comerciantes
de Mxico, la corporacin ms poderosa del Virreinato- e implan-
L eIecLIvamenLe el monopolIo del Labaco. Ambos Lrabajos Iueron
obras de romanos, muy adecuadas al carcter de Glvez, quien
los ejecuL con ran acIerLo y con mucLa severIdad.
() La Visita General fue ms all de las Instrucciones, por efecto
de la dinmica social que provoc. Suscit una serie de cambios
que se desencadenaron al ser trastocado el antiguo esquema de
relacIones de domInacIn, sensIblemenLe LransBuradas con la
extraacin de la Compaa de J ess en 1767.
68
143
La tarea de Glvez no fue otra que la de suprimir o mermar el
vIejo orden, ImplanLando la reIorma en la Nueva Espaa. La vIsILa de
Glvez se encamin a reformar la administracin virreinal, revertir
las funciones pblicas concesionadas a las corporaciones religiosas
y civiles, hacer una reforma econmica e incrementar los ingresos
de la Real Hacienda. La poltica expropiatoria borbnica comprendi
la reclusin de religiosos y tuvo su cenit con la expropiacin de los
jesuILas. En la vIda econmIca la reIorma Ir alrededor del IorLalecI-
miento de la minera, para lo cual se form el Tribunal del ramo, un
Banco de Avo y el clebre colegio de Minera, as como la organizacin
de los monopolios que tanto repugnaban a von Humboldt, entre ellos
el del tabaco y el correo establecidos por Glvez. En las postrimeras
del siglo XVIII la reforma fue todo un xito, pues la Nueva Espaa
era la mayor proveedora de ingresos a la Corona luego de Espaa, y
de sus arcas se nutran las bases militares de Trinidad, Luisiana, las
Californias y Filipinas.
69
La reforma borbnica en la Nueva Espaa consisti, en un proce-
so de modernIzacIn admInIsLraLIva que produjo la asuncIn de nue-
vos deberes estatales y constituye el antecedente ms elaborado que
presagia la organizacin primigenia de la administracin pblica cen-
tralizada.
70
De modo que la transformacin producida fue ms all de
la reorganizacin de la administracin pblica. Fue una revolucin
en el gobierno, una revolucin desde arriba, como otras que implant
el despotismo ilustrado en Europa. Una de las mayores aportaciones
fue la creacin de la Secretara de Cmara del Virreinato la cual fue
creada el 28 de agosto de 1756, con la encomienda de procesar la nu-
LrIda InIormacIn oBcIal que cIrculaba enLre los dos conLInenLes para
favorecer la toma de decisiones, la elaboracin de polticas y el control
de la riqueza que se produca en el virreinato.
71
La competencia del visitador estaba determinada con la comi-
sin que reciba, encontrndose obligado a limitarse a ella, a menos
que posteriormente le fuera ampliada a otros organismos y personas.
La jurIsdIccIn de un vIsILador eneral abarcaba a Lodas las auLorIda-
des, alLas y bajas, del LerrILorIo vIsILado, IncluIdos los vIrreyes, pero
144
slo en los actos realizados como presidente de la Audiencia Virreinal.
La competencia del visitador era protegida frente a la posible actua-
cin del virrey y de otros tribunales. A este efecto, se le entregaba al
visitador una Real Cdula, en la que se prohiba a la Audiencia que
interviniera en la gestin de aqul, as fuera para alegar exceso de
comisin por parte del visitador.
72
Se tenan previstas diversas medidas cautelares para la visita
consistentes en el secreto que deba guardarse ante la decisin de
eIecLuar la vIsILa, medIda que LenIa como BnalIdad evILar que los ex-
cesos y abuso de los funcionarios u organismos fueran encubiertos al
saberse InvesLIados. Fese a Lodo, exIsLIa el rIeso de InBlLracIones,
que podan atenuarse dependiendo de la rapidez con que el visitador
acLuaba. 0Lra medIda consIsLIa en las Banzas que debIan oLorarse a
mInIsLros de jusLIcIa y IuncIonarIos de la LacIenda. Y BnalmenLe, el
inicio de la actuacin del visitador en Espaa lo facultaba para reca-
bar InIormacIn en el Consejo de HacIenda o en la Casa de ConLraLa-
cIn de BevIlla, para InLerar el expedIenLe y ser mas eBcIenLe en la
aplicacin de su encargo.
73
La Visita General cre las instituciones de la administracin
pblica necesarias para hacer que el Estado hispnico asumiera
en la Nueva Espaa todos los atributos del poder. La Direccin
General del Tabaco, sometida a las ms srdidas tribulaciones
por su titular desde su origen en 1764, fue organizada efectiva-
mente por Glvez al ao siguiente y puesta a funcionar inmedia-
tamente. Muy pronto se convirti en la renta ms cuantiosa per-
cibida por la Real Hacienda. La Direccin General de Alcabalas,
formalmente establecida por el padre de J uan Vicente Gemes, el
primer conde Revillagigedo, slo exista en el papel, y el arriendo
de esta importante fuente tributaria segua en manos de contra-
LIsLas prIvados. 0alvez la esLaLIBc en Iorma cabal y la LIzo exIs-
LIr eIecLIvamenLe, como a la anLerIor. Fara mejorar los medIos de
obIerno, que LIenen sus bases en InIormacIn conBable, pronLa y
oportuna, el visitador general organiz la Administracin Gene-
ral de Correos en su parte novohispana, para funcionar al com-
145
ps de su matriz de Madrid. Glvez conoci y aprob el proyecto
del Monte de Piedad, hecho realidad despus, y supo de otro no
menos trascendental, el Tribunal y Colegio de Minera, puesto en
funciones por el segundo conde de Revillagigedo. El marqus de
Sonora estableci tambin las empresas pblicas de la plvora y
de los naipes, como monopolios del Estado y el virrey Croix dio
vida a la Real Lotera.
74
Al BnalIzar la vIsILa se procedIa a redacLar un resumen que se envIaba
al Consejo de IndIas y IacIlILaba la Larea de los consejeros. Be procedIa
a dar un auLo de conclusIn de la vIsILa y su remIsIn al Consejo. Be
sacaba una copia del expediente para depositarlo en las Indias y se
envIaba el orIInal a Espaa, para que se procedIera a la ejecucIn
de la senLencIa que era noLIBcada al condenado y despus se LacIa
pblica para conocimiento de la colectividad. Poda darse curso de
suplIcacIn en conLra de la senLencIa del Consejo.
75
En suma, la visita
era un instrumento de control preventivo que se realizaba durante la
gestin de los funcionarios virreinales, aunque estaba vinculada a las
actividades relacionadas con la Real Hacienda.
Las Banzas
Otra medida de control interno utilizada en el Virreinato es el de
las Banzas. Desde prIncIpIos del sIlo ZVII se exII a los reIdores
que presentaran un inventario de sus bienes y propiedades al tomar
posesIn de sus puesLos, y que deposILaran una Banza en la cIudad
prIncIpal de su jurIsdIccIn. De esLe modo, al aplIcarse el juIcIo de resI-
dencia una vez terminado el tiempo de su encargo, el enriquecimiento
IndebIdo podIa descubrIrse mas IacIlmenLe y la Banza consLILuIa un
Iondo para cubrIr las mulLas en que IncurrIera el enjuIcIado. La Banza
serva tambin para mantener al funcionario en el lugar donde haba
presLado sus servIcIos mIenLras durara el juIcIo de resIdencIa.
76
146
Como medida para asegurar la efectiva aplicacin de las conde-
nas ImpuesLas y evILar que el juIcIo de resIdencIa se convIrLIera en un
mero formulismo, ante la prctica de ocultacin de bienes por parte
de los IuncIonarIos, se exII el oLoramIenLo de Banzas. Fero en la se-
gunda mitad del siglo XVIII se sustituy este sistema por la retencin
de la quinta parte de los sueldos de aquellos funcionarios que tuvieran
en canLIdad suBcIenLe que basLara para responder de lo que resulLara
de la resIdencIa y que su caro no Lrajera aparejada la recaudacIn de
la Real Hacienda. Si no le eran formulados cargos, la cantidad retenida
le era devuelta. Esta medida no dur mucho tiempo y solamente se
continu aplicando a un grupo reducido de altos funcionarios virrei-
nales.
77
El oLoramIenLo de Banza para el personal que Lrabajaba en la Ha-
cienda indiana estaba regulado en las leyes y era prctica acostum-
brada para el ejercIcIo de los oBcIos. EsLa oblIacIn comprendIa a
oBcIales reales propIeLarIos, oBcIales provIsIonales y oBcIales de las
Cajas subordInadas ImporLanLes.
78
En cuanLo al juramenLo, era oLra
medIda de aranLIa exIIda a los oBcIales reales, por medIo del cual
se oblIaban a uardar secreLo y a desempear bIen y BelmenLe sus
oBcIos. El juramenLo debIa presLarse LambIn en oLros momenLos,
como al iniciarse la toma de cuentas. Los inventarios se hacan de los
bIenes exIsLenLes en la caja a Loma de posesIn del encaro y LambIn
de los bIenes que poseIa el nuevo oBcIal al desempeo de su oBcIo.
79
La
Banza como mecanIsmo de conLrol InLerno Iue uLIl duranLe una parLe
importante del Virreinato, pero como se ha descrito fue gradualmente
suprimida.
0trcs mecanIsmcs de ccntrcI generaI
En el momenLo en que el EsLado espaol quIso aBrmar su presencIa
en los territorios coloniales, reivindicando para s el cuadro completo
de sus regalas, se entabl una lucha entre sus intereses y los de los
colonizadores, situacin de la que sali airosa la Corona debido a que
147
conLaba con el respaldo de una docLrIna jurIdIca, de una oranIzacIn
jerarquIca y de una burocracIa esLaLal eBcIenLe. Fero ello requerIa del
apoyo necesarIo a esa burocracIa, a Bn de aseurar su admInIsLracIn
y gobierno, y por otra parte, de un control en su actuacin para prevenir
o corregir los abusos de poder que podan cometerse al amparo de las
randes dIsLancIas y de la dIBculLad de las comunIcacIones.
80
Adicio-
nalmente a las medidas de control ya descritas, existan medidas ms
enerales para ejercer esLe conLrol, Iueron Lres: las InsLruccIones, el
equilibrio de poderes entre Virreyes y Audiencia; y el Informe a la
Corona.
Con relacin con las Instrucciones, si de un lado se otorgaron a
virreyes, presidentes y gobernadores amplsimas atribuciones, stas
les fueron limitadas, sin embargo, por medio de instrucciones muy
minuciosas a las que haban de ceirse estrictamente en el desem-
peo de sus cargos. Las instrucciones se entregaban al funcionario
al iniciar su gestin y procedan directamente del monarca o bien
de su Consejo. Las InsLruccIones se conLenIan en un documenLo am-
plio con una distribucin minuciosa, generalmente por materias, de
las normas. stas de acuerdo con las circunstancias y la poltica, en
ocasiones cambiante, se mantenan o mudaban. Es indudable que las
InsLruccIones eran Iormuladas por los consejeros del rey, sIuIendo
en todo caso las lneas de su pensamiento y de su accin. El monarca
podIa dIcLar alunas normas muy concreLas que recoIan los conseje-
ros incorporndolas a las instrucciones generales.
81
Esa Instruccin que deba redactar cada Virrey al acercarse el
trmino de su perodo, e inclua todos los despachos, rdenes,
cartas y cdulas que el Virrey hubiera recibido durante su admi-
nIsLracIn. Quedaba en un paqueLe sellado en manos de persona
de conBanza, recomendandosele que lo enLreara al sucesor, sI
es que el mismo Virrey saliente no le entregaba personalmente
al enLranLe al dejarle el basLn de mando. Una copIa de esas Ins-
trucciones se remita a la Corona.
82
148
Mientras que tambin exista el equilibrio de poderes entre los
VIrreyes y la AudIencIa. A pesar de la superIorIdad jerarquIca de los
Virreyes, las Audiencias criticaban frecuentemente las disposiciones
administrativas que emanaban del virrey por estar facultadas para
protestar formalmente ante l en contra de dichas disposiciones, y
si el Virrey insista en su actitud, la Audiencia poda apelar ante la
Corona. Que la AudIencIa pudIera manLener correspondencIa con la
Corona sin necesidad de autorizacin por parte del virrey o del pre-
sIdenLe de la audIencIa, IncremenLaba aun mas la eBcIencIa de esLe
control sobre la actividad administrativa virreinal.
83
El otro mecanismo era el Informe a la Corona. Las relaciones,
memorias, advertimientos o informes generales, que por disposicin
de la ley, estos gobernantes a partir del primer virrey, tenan que dar
a sus sucesores y tambin al monarca, dndole cuenta de la labor rea-
lizada, del estado general que guardaba el reino al ser relevados en
el puesLo. Lo que vIrreyes dejaron a sus sucesores, muesLra en qu
medIda sLos ejecuLaron las normas enerales que los monarcas Lu-
vieron respecto de sus posesiones indianas, el apego inteligente a sus
disposiciones y rdenes, la subordinacin a una amplia poltica.
84
Las relaciones son los informes que los virreyes redactan al tr-
mino de su mandato, para informar a su sucesor en el mando del es-
tado que guardaban las distintas materias a su cargo, de conformidad
con los varIos oBcIos admInIsLraLIvos que el VIrrey ejercIa: 0oberna-
dor, Presidente de la Real Audiencia, Capitn General y Vicepatrono.
Cada uno de ellos se encontraba asociado a ciertas materias, que son:
Hacienda, Gobierno, J usticia, Guerra y Patronato Real. Era obligacin
de los Virreyes cumplir esta disposicin.
85
Con el propsito de imponer limitaciones a las actividades del
Virrey, especialmente en el siglo XVIII, en que fueron ms frecuen-
tes las comunicaciones con Espaa, se le exigi que informarse de
todo lo que hiciese por ms banal que fuera el asunto.
86
Sus informes
LraLaban especIalmenLe de problemas de obIerno, Bnanzas, cues-
tiones eclesisticas, vacantes en los empleos, tanto seculares como
eclesisticos, recomendaciones de personas benemritas para que los
149
ocuparan, estadsticas sobre conventos y obras piadosas, el estado de
la Audiencia y de las otras subalternas, la conducta y procederes de
los 0Idores, ConLadores, 0BcIales de la Feal AudIencIa, CorreIdores,
Alcaldes Mayores y otros funcionarios. Y en algunas ocasiones la Co-
rona les solicit informacin determinada sobre alguna denuncia y la
rindieron con copiosos testimonios.
En todo acto resolutivo era obligacin de las autoridades colo-
niales informar a la Corona, y slo poda emitirse una providencia sin
este requisito cuando la realidad poltica as lo exigiese, en cuyo caso
deba darse cuenta a la Corona a pcsterIcrI de la decisin adoptada.
Deba informarse a la Corona sobre los distintos ramos de la Real Ha-
cIenda, acLos de obIerno y admInIsLracIn, ejercIcIo del FeIo FaLro-
naLo IndIano, asunLos de jusLIcIa, comercIo y naveacIn, problemas
relacionados con las misiones, las Reducciones de indios y negros, los
actos de alta trascendencia y de inters general, de inters restrin-
gido o estrictamente particular, cartas y representaciones que para
esos efectos haban de escribirse, entre otros asuntos.
Cabe destacar que estos mecanismos adicionales de control ge-
neral, LambIn conLrIbuyeron a mejorar la accIn de los IuncIonarIos
novohispanos, aunque no impidieron contener la corrupcin adminis-
trativa que continu expandindose dentro del virreinato.
1nstrumentcs de ccntrcI externc en eI VIrreInatc:
Ia creacIn deI TrIbunaI Maycr de 0uentas
El control externo en el Virreinato tiene una larga historia espaola
y despus novohispana. En 1437 J uan II cre la Contadura Mayor de
CuenLas, a la que se le encar la BscalIzacIn de las cuenLas de la Co-
rona. La Contadura Mayor de Hacienda tiene su ms remoto y claro
antecedente en la institucin del Tribunal Mayor de Cuentas creado
por las CorLes Espaolas en 14S8 y que LenIa como IuncIn especIBca
la BscalIzacIn de las CuenLas de la HacIenda Feal. FosLerIormenLe,
en 1476, los reyes catlicos dividieron esta Contadura Mayor en dos
150
contaduras: la de Hacienda que se encargara de regular el recaudo y
la distribucin de las rentas, y la Cuentas propiamente dicha. A con-
tinuacin, en 1524 se crea el Tribunal Mayor de Cuentas de la Nueva
Espaa, InsLILucIn que Luvo como objeLIvo InIcIal la revIsIn de los
gastos realizados en la expedicin de Hernn Corts.
87
BI ccntrcI externc en eI sIgIc XV1
Hacia 1524 la Corona de Espaa decidi crear en la Nueva Espaa
el TrIbunal Mayor de CuenLas, cuya BnalIdad era revIsar los Inresos
y gastos de Her nn Cor ts y de los dems conquistadores. Este
organismo constituye parte del origen de la Contadura Mayor de
Hacienda y una de las primeras referencias del organismo de control.
Como consecuencia, el rey se inclin por instaurar una Audiencia en
Nueva Espaa para poner en orden al obIerno y acallar las quejas y el
malestar que haban sucintado los anteriores funcionarios, y nombr
a Nuo de Guzmn para presidirla, auxiliado por varios oidores. La
actuacin de este gobierno fue desastrosa. Con funciones para admi-
nIsLrar jusLIcIa, como era propIo de esas InsLILucIones los responsables
aprovecharon para cometer toda clase de tropelas, y aumentaron las
quejas que llearon LasLa la meLrpolI, a pesar del rIIdo conLrol que
impusieron para evitarlo.
88
La creacin de la Audiencia tena como
labor restablecer las bases para reducir las pretensiones seoriales
de los conquistadores y allanar el camino a favor del centralismo re-
alIsLa, ademas de que con la esLIn de la Beunda AudIencIa BnalIz
el primer periodo de la vida colonial en la Nueva Espaa.
El desarrollo general de la Nueva Espaa, la importancia que
cobr por sus inmensos recursos naturales y humanos, la necesidad
de Lener el obIerno cenLralIzado y dIvIdIr la ImparLIcIn de jusLIcIa,
funcin esencial de la Audiencia, de las funciones del gobierno civil,
administrativo, militar y econmico que constituan otro apartado,
motiv la creacin del virreinato en el ao de 1530.
89
Habiendo desig-
151
nado para ocupar el puesto de Virrey a don Antonio de Mendoza quien
inici su gobierno el ao de 1535.
90
En Espaa, con Carlos V lle a la penInsula la InBuencIa del
modelo de Bnanzas de los paIses bajos. sLe se vIo plasmado en las
Ordenanzas de la Corua de 1554, en las cuales se dispuso que la
Contadura Mayor de Hacienda estara constituida por tres letrados
quIenes, en compaIa de dos mInIsLros del Consejo Feal, serIan los
encargados de resolver los pleitos. Tambin se estipul que la revisin
de las cuentas deba hacerse en el lugar de actuacin de los agentes
que manejaban dIneros publIcos. Mas Larde, con la lleada al Lrono de
Felipe II, se dictaron las Ordenanzas de El Pardo de 1569 y 1593. En
las primeras se impuso la obligacin de la reserva sumarial a todos
los miembros de la Contadura General. Con las segundas se cre el
Consejo de HacIenda, se suprImI la ConLadurIa Mayor de HacIenda
y se esLablecI un LrIbunal de oIdores encarados de juzar los pleI-
Los relacIonados con la HacIenda Feal. Con EelIpe III esLe Consejo de
Hacienda se fusion con la Contadura Mayor de Cuentas, creando un
solo TrIbunal para juzar los asunLos relaLIvos a las Bnanzas publIcas.
Tambin hubo de establecerse una institucin encargada de los
asunLos de mayor nIvel como judIcIales, de compeLencIas, creacIn de
nuevas instituciones y otros de esa misma ndole, que fueron atendi-
dos por el Feal Consejo de CasLIlla, mas Larde llamado Consejo Feal
y Supremo de las Indias, cuyas funciones fueron administrativas,
leIslaLIvas y judIcIales. ALendIan en prImer luar ran varIedad de
asunLos, conBrmacIn de Lodos los de menor jerarquIa, los descubrI-
mientos y conquistas, instituciones de relacin entre los colonos y los
naturales, colonizacin, navegacin y comercio a travs de la Casa de
Contratacin de Sevilla y los consulados y, en lo general, lo relativo a la
administracin de todas las instituciones virreinales.
91
En su funcin
leIslaLIva, el consejo expedIa ordenanzas, provIsIones y las cdulas
reales; despus se encarg de las recopilaciones e intervino en la re-
daccIn de las Leyes de IndIas. En lo judIcIal, Iue LrIbunal supremo en
el que se ventilaban asuntos pblicos y privados en ltima instancia,
y conocIa sobre vIsILas enerales, juIcIos de resIdencIa, compeLencIas
152
jurIsdIccIonales enLre InsLILucIones, IuncIonarIos y LerrILorIos.
Otra institucin mediante la cual los reyes espaoles intervinieron
en los asuntos eclesisticos de las colonias americanas fue el Real o
Regio Patronato Indiano, que administr y control todas las funcio-
nes delegadas en la Corona. Su labor principal en Amrica consisti en
dar eBcIencIa a la evanelIzacIn, que Iue el prIncIpal compromIso de
Espaa con la Santa Sede, a cambio de la donacin papal de 1493. Fue,
otro de los organismos metropolitanos que regularon la relacin con
los indios. En general, fue el dispositivo de la relacin Iglesia-Estado,
con el que Espaa gobern las colonias espaolas en Amrica.
92
Tambin la Real Hacienda fue una institucin fundamental en
el Virreinato. El sistema administrativo en que descans la organiza-
cin de la Hacienda Indiana radicaba en los rganos superiores que in-
Leraban la AdmInIsLracIn CenLral, es decIr, el monarca y el Consejo
de Indias, y de modo secundario la Casa de Contratacin de Sevilla y el
Consejo de HacIenda. La suprema dIreccIn de la HacIenda IndIana
estuvo a cargo de este organismo durante los siglos XVI y XVII, salvo
en el periodo comprendido entre 1557 y 1562, en que pas a manos del
Consejo de HacIenda de la ConLadurIa Mayor de CasLIlla con amplIas
facultades que en materia de hacienda vena gozando desde su crea-
cIn el Consejo de IndIas. Eue una deLermInacIn Lomada por EelIpe II
quIen decIdI unIBcar Loda la oranIzacIn Bscal en un solo oranIsmo
competente. Pero en 1562 la administracin de la Hacienda Indiana
volvI al Consejo de IndIas, enLre cuyas acLIvIdades se dIsLInuIan dos
funciones principales: velar por el desarrollo y fomento de la Hacienda
Feal, y BscalIzar la acLuacIn de los oBcIales reales.
93
En la HacIenda Feal LenIan un papel relevanLe los 0BcIales Fea-
les. Eajo el nombre de 0BcIales Feales se comprendIa al conLador, Le-
sorero, IacLor y veedor, oBcIales reales por anLonomasIa (ademas del
proveedor y el paador). El ConLador ejercIa una IuncIn de conLrol
sobre lo que enLraba y salIa de la Caja, cerLIBcaba y cuIdaba los pape-
les y ordenaba las libranzas de los sueldos y de las dems cosas que
se mandaban pagar. El Tesorero se encargaba de recibir los ingresos
de la Real Hacienda, as como de realizar los pagos que en ella se li-
153
brasen. El factor era un gerente real de negocios, y como tal mante-
na un continuo intercambio con los otros factores y con la Casa de
ConLraLacIn de BevIlla, ademas, LenIa bajo su cuIdado los almacenes
en que se depositaban las mercancas pertenecientes al monarca, pro-
cedentes del pago de tributos, intercambio comercial o decomisada.
Vigilaba tambin todo lo relativo a las ventas de estos gneros, de las
armas y municiones de los almacenes reales. El veedor tena asignada
la misma funcin que el factor, consistente en asistir a las fundaciones
y rescates y a todas las cobranzas, compras, ventas o pagos que se hu-
biesen de hacer de la Hacienda Real, con la aprobacin del gobernador
y de los demas oBcIales reales.
94
Estos fueron los pilares sobre los que descans toda la organiza-
cin burocrtica de la Hacienda Real de Indias, incluso desde los das
que siguieron a los primeros descubrimientos de Coln y en la etapa
inicial de la colonizacin, cuando ms se acentu el predominio de los
intereses privados en las expediciones de descubrimiento, conquista
y nuevas poblacIones. Eue precIsamenLe a Lravs de esLos oBcIales de
la Real Hacienda como hizo notoria su presencia el Estado espaol en
deIensa de los derecLos Bscales de la Corona, lo que explIca la Brmeza
de sus atribuciones y la amplitud de sus responsabilidades. Aunque
por un lado, esLuvIeron someLIdos a una severa BscalIzacIn por parLe
de los rganos representativos del Gobierno Superior contaron, al mis-
mo tiempo, con el seguro respaldo de la Corona cuando se desenvolva
en su actuacin dentro del marco estricto de sus propias facultades.
95

HacIa medIados del sIlo ZVI aparecen en escena varIos personajes
que no consideraron a las autoridades en la sociedad de indios y es-
paoles, con lo que se desbordaron los marcos legales pensados para
su orden. Por otro lado, el territorio ocupado por la primera sociedad
colonial comenz a expandirse y sus medios econmicos empezaron
154
a dictar nuevas pautas para aprovechar los recursos ofrecidos, lo que
marca el paso al siglo XVII.
96
El XVII es el siglo de la consolidacin de Nueva Espaa. Las ins-
tituciones ya estaban organizadas, las ciudades y villas asentadas,
las formas de produccin y las haciendas generaban riqueza y la mi-
nera de plata experimentaba un gran auge. El comercio prosperaba
en diferentes regiones y desde luego creci el comercio exterior con
Espaa, Filipinas, Per y otros destinos. La cultura, el arte y las letras
conocieron un momento extraordinario. Sin embargo, tambin hubo
problemas graves. Continu la disminucin de la poblacin indgena y
surgi una crisis en la produccin de la plata. La defensa del territorio
era difcil, ya que la seguridad era escasa en las regiones del norte,
donde hubo levantamientos y motines. Otros problemas fueron la
corrupcIn de las auLorIdades, el conLrabando y los despojos.
97
La mInerIa Iue la prIncIpal rIqueza de la LIerra anLe los ojos de las
autoridades.
98
Por esa poca, el real erario necesitaba grandes y cada
vez mayores cantidades de metal precioso para hacer frente a los gas-
tos de las guerras europeas y pagar crecidas sumas por los intereses
de los prstamos a los banqueros. Adems, mucha de la plata produci-
da en la Nueva Espaa era envIada para manLener las IorLIBcacIones y
gastos de administracin de otros dominios espaoles como Filipinas,
Antillas y la Florida. El creciente contrabando que lleg a alcanzar las
dos Lerceras parLes del LraBco ulLramarIno debIdo a la decadencIa de
los LransporLes en Espaa y a la IneBcIencIa del conLrol monoplIco y
proteccionista, fueron factores que obligaron mayores controles. Para
1640 ya se advierte una gran disminucin en los registros de plata de
la Real Hacienda, pero no se trata de una decadencia absoluta en la
produccin minera de la poca.
99
Una institucin que surge como consecuencia de la encomienda
es la hacienda virreinal.
100
Como la expansin territorial, la explota-
cin de la riqueza de los territorios conquistados y la evangelizacin
fueron grandes empresas que requeran de grandes recursos econ-
mIcos, Iue preocupacIn de los reyes espaoles y de los oBcIales de la
HacIenda allearse de ellos como una vasLa oranIzacIn BnancIera.
155
La unidad productora desarrollada en el siglo XVII y que habra de
caracterizar la vida econmica de la Nueva Espaa como gran propie-
dad auLosuBcIenLe Iue la LacIenda. Como IacLores que conLrIbuyeron
en su surgimiento se encuentra la gran propiedad territorial que se
aBrm desde la seunda mILad del sIlo ZVI, el cambIo en el rImen
de Lrabajo que acompa a la decadencIa de la encomIenda y el ser-
vicio personal; el afn de riqueza, poder y prestigio personal de los
seores de la tierra que los llev a organizar los terrenos en torno a
construcciones de grandes casas, con templos propios para los servi-
cios religiosos de una poblacin que se iba agrupando dentro de ellas.
En este siglo, destaca la creacin de los Tribunales de Cuentas de
Indias, que fueron concebidos por Felipe III mediante las Ordenanzas
del 24 de agosto de 1605, constituyeron otro de los medios de que se
vali la Corona para asegurar la rendicin peridica de cuentas, dado
que el sistema implantado en 1554 padeca de graves errores como la
falta de experiencia y prctica de los que tomaban las cuentas y dicha
IuncIn esLaba encomendaba a las auLorIdades ubernaLIvas y judI-
ciales que ya tenan muchas y variadas tareas que realizar. Adems,
la Hacienda haba crecido de tal modo que la toma de cuentas deba
conBarse a mInIsLros versados y cIenLIBcos en la maLerIa.
101
Aunque el marqus de Guadalczar en 1615 mencionaba el cau-
dal real remitido y se excusaba no fuera mayor por haber tenido que
socorrer a las Filipinas. Cabe destacarse cmo a medida que se exten-
da la administracin colonial y creca el imperio, disminua el envo
de rentas reales por lo menos en esta poca. Se advierte tambin que
se proseuIan los esIuerzos para IncremenLar la mInerIa en 0uanajua-
to, San Luis Potos y en Pachuca, asimismo, la carencia de azogue que
dIBculLa el laboreo.
102
Los Tribunales de Cuentas tuvieron sus asientos en las ciudades
de Los Reyes, Mxico y Santa Fe y estuvieron integrados cada uno de
ellos por Lres conLadores de resulLas, dos oBcIales con LILulo real para
ordenar las cuenLas y un porLero con vara de jusLIcIa que ejecuLaba
lo ordenado por los contadores. Sus atribuciones consistan en tomar
y dar BnIquILo de las cuenLas de los oBcIales reales y de los Lesoreros,
156
arrendadores, admInIsLradores, Beles y recolecLores de las renLas
reales. Tambin se entendan en el cobro de los retrasos en el pago de
deudas al Bsco, recIbIan Banzas que los oBcIales reales esLaban oblIa-
dos a prestar al tomar posesin de su encargo y les tomaban cuentas
anualmenLe. TenIan oblIacIn de envIar razn de Lodo al Consejo de
Indias y, en particular, de aquello en lo que consideraran conveniente
que el Rey proveyera para la buena administracin, cobro y recaudo
de la Real Hacienda. El contador ms antiguo deba asistir con voz y
voto a las J untas de Hacienda que convocara el Virrey o Presidente.
En suma, contaban con funciones de asesoramiento y decisin en todo
lo que afectara a la Hacienda Indiana.
103
A lo laro del sIlo ZVII el obIerno de prIvados y valIdos se dej
senLIr en la vIda del Consejo, creandose denLro de sLe una especIe
de ComIsIn ejecuLIva llamada Camara de IndIas, que Iue suprImIda
en 1609 y restablecida en 1644. En 1604 se crearon tambin cuatro
secreLarIas que se redujeron a dos en 1609: una para Nueva Espa-
a y oLra para el Feru. En 1686 se dIcLaron para el Consejo nuevas
ordenanzas, se produjeron aumenLos de personal y de salarIos, pre-
cIsamenLe cuando la decadencIa de la HacIenda del Consejo era mas
acusada. Finalmente, se convirti en un organismo consultivo cuando
Felipe V implant, en 1717, la Secretara del Despacho Universal de las
Indias.
104
Al comenzar el siglo XVIII, la sociedad colonial es en esencia la misma
de la anLerIor cenLurIa. La InBuencIa del pensamIenLo renovador e
IlusLrado europeo no se dej senLIr en la Nueva Espaa en las prIme-
ras dcadas del siglo. La vida en el virreinato al iniciarse este siglo era
spera, vulgar, incmoda y llena de penalidades, no slo para el indio
conquistado, sino tambin para el espaol. La haban conformado as
el abandono, la supersticin, el favoritismo y el desorden de los mo-
narcas de la casa de Austria.
157
El siglo XVIII se caracteriz por una extraordinaria recupera-
cIn de la poblacIn y un dInamIco mesLIzaje. El proresIsLa vIrrey
conde de Revillagigedo orden en 1790 el levantamiento de un censo o
padrn de poblacIn que reBejaba esLa sILuacIn. Los daLos obLenIdos
mostraron: seis millones de habitantes, concentrados en 30 ciudades,
95 villas, 4,682 pueblos y 165 misiones. Haba cerca de un milln de
criollos (18%) y alrededor de 50,000 espaoles peninsulares. Los in-
dios sumaban cerca de tres millones y medio (60%); las castas, poco
ms de un milln (22%), y los descendientes de negros, aproximada-
menLe unos 10,000 (0.16%). EsLa conIormacIn demoraBca podrIa
representarse con una pirmide: en la cspide se ubicaban los penin-
sulares y en la base la amplia gama de indgenas.
105
Los espaoles deLenLaban el poder polILIco y manejaban buena
parte de la riqueza del pas. Adems, estaban ligados a los intereses
econmico-polticos de la metrpoli. El comercio y la agricultura eran
sus renglones predilectos. Dominaban el Real Tribunal del Consulado
y tenan fuertes intereses en la minera y algunas ramas industriales.
En general, ocupaban los puestos ms importantes de la administra-
cin civil y religiosa.
106
El espritu dominante al iniciar el periodo de reformas polticas
y administrativas por el monarca Borbn fue inspirado en un sentido
altamente centralizado y tuvo repercusin acusada en los territorios
de Indias. Algunas reformas consistieron en rescatar del deterioro en
que LabIan caIdo mucLas dIsposIcIones del pujanLe sIlo ZVI y ade-
cuarlas a las circunstancias del momento. Otras las ms novedosas,
se copiaron de la administracin francesa, donde haban sido pro-
badas con xito. Entre los proyectos de renovacin y reforma de la
monarquIa, de mInIsLros y IuncIonarIos, Buraron promInenLemenLe
las aporLacIones que debIan Lacer al bIen eneral los lejanos reInos
americanos, ya que al pertenecer a la corona, deban contribuir a su
lucimiento y respeto ante los rivales europeos.
107
En Espaa la llegada al poder en el siglo XVIII de los Borbones
implic un cambio en la estructura normativa, que se caracteriz por
un fuerte proceso de centralizacin, en el cual Felipe V dio al Tribunal
158
de la Contadura Mayor de Cuentas una nueva organizacin e imple-
ment adems, la institucin del superintendente general de hacien-
da, personaje sLe que represenLa en la admInIsLracIn publIca el LIpI-
co funcionario comisionado del poder central, al cual le asignaba sus
tareas por una comisin temporal, en la que siempre se le otorgaron
IaculLades judIcIales en maLerIa LrIbuLarIa.
108
Como el gobierno colonial siempre fue difcil por la distancia que
LabIa enLre los novoLIspanos y el rey y sus consejos, el enLusIasmo
por cumplir con diligencia las rdenes de la corona se enfri y se faci-
litaron acomodos y adaptaciones que, en la metrpoli, eran conside-
rados abuso y desvIacIones de los Bnes perseuIdos. For mucLo que
se esforzaran virreyes y funcionarios novohispanos, la realidad era
difcil de describir: haba que esperar muchos informes para que en
la metrpoli supieran cabalmente lo que pasaba en el virreinato. Ade-
ms la administracin econmica de las Indias se encontraba en mal
estado. A la Nueva Espaa se le tena por un reino lleno de riqueza,
pues prosperaba el comercio, principalmente de contrabando, y a Es-
paa volvan ricos virreyes, capitanes generales y otros funcionarios
de primera y segunda categora. A esta colonia se la consideraba en
buena situacin econmica por lo que enviaba a Espaa; aunque en
la pennsula la queran sobre todo, ms dependiente y vigilada por la
metrpoli.
109
La estructura administrativa del virreinato era prcticamente
la misma que fue implantada en el siglo XVI para gobernar el pequeo
reino de la Nueva Espaa, pero al llegar el siglo XVIII, la formacin de
otros reinos, el crecimiento de las ciudades y de la poblacin mestiza y
las IrecuenLes comunIcacIones en el InLerIor y con el exLerIor, dIBcul-
taban y entorpecan la buena marcha de la maquinaria administrati-
va. Los asuntos que haba que atender se multiplicaron, los empleados
eran InsuBcIenLes, los LramILes se LacIan eLernos, mucLos asunLos
quedaban IndeBnIdamenLe pendIenLes y por IalLa de InsLruccIones y
vigilancia se pospona el inters de la colonia.
110
Los encargados de poner en prctica la nueva poltica guberna-
tiva fueron los virreyes. Pero la conviccin y seguridad que los espa-
159
oles tenan de su derecho al gobierno de las provincias americanas y
la forma en que stas deban ser administradas, comenz a perderse
tanto por los trastornos internacionales de la ltima mitad del siglo
XVIII, como por las posibilidades que abran las ideas circulantes,
dando a los gobernantes pensar ms en su suerte personal que en la
del VIrreInaLo. Ellos mejoraron la admInIsLracIn y uLIlIzaron las ren-
Las del EsLado para la ejecucIn de ImporLanLes obras publIcas que el
pas requera: fundaron instituciones sociales, polticas y econmicas
sobresalIenLes y mejoraron la seurIdad publIca.
111
En el siglo XVIII se inici el reinado de los Borbones en Espaa
y sus dominios, las reformas administrativas se orientaron hacia el
saneamiento de las rentas pblicas. Para ese entonces, los monarcas
y sus ministros contaron con experiencia y medios que ciertamente
no LuvIeron en sus manos los que LabIan obernado bajo la dInasLIa
de los Habsburo. En prImer luar, un mejor conocImIenLo de los lI-
mites del territorio novohispano; tambin el sometimiento de ciertos
grupos, como los conquistadores y sus descendientes y las rdenes
religiosas, entre otras, al poder del Estado. Asimismo, se haba ido de-
sarrollando una burocracia hbil y capaz de entender muchas de las
cuestiones administrativas, y lo que es de gran importancia, durante
el siglo XVIII progres enormemente la ciencia econmica, hasta el
rado de alcanzar su deBnIcIn de economa poltica o cuerpo de principios
ordenados y sistematizados para registrar con acierto los intereses
materiales de las naciones.
112
Eueron mucLas las reIormas que se InLrodujeron en Espaa y
sus dominios como consecuencia del despotismo ilustrado. Las que
afectaron directamente a la organizacin de la Real Hacienda fueron
la creacin de las secretaras de despacho en materias y el rgimen de
InLendencIas. Las secreLarIas de despacLo se InLrodujeron en Espaa
en 170S y Iueron la de EsLado, la de AsunLos ExLranjeros, la de AsunLos
Eclesisticos y J usticia, la de Marina e Indias y la de Hacienda. La
Secretara de Ultramar, como tambin se le llam a la de Marina e
Indias, rgano principal en el gobierno de los dominios americanos.
A la Secretara de Ultramar se encargaron todos los asuntos adminis-
160
LraLIvos, enLre ellos, el de HacIenda, dejando al Consejo lo relaLIvo al
gobierno municipal y al Real Patronato, licencias para pasar a Am-
rica y la proposicin de individuos para ocupar cargos puramente
polILIcos. Carlos III resL aun mas aLrIbucIones al Consejo de IndIas
y reoranIz la BecreLarIa de UlLramar para Lacerla mas eBcIenLe.
113
Todas las reformas efectuadas se orientaron a darle autonoma
al aspecto hacendario dentro de la administracin del gobierno lo-
rando con esa base un paso de ran ImporLancIa en la cuesLIn Bscal,
pues al deLermInarla, conocerla y Lacerla objeLo de especIal aLencIn,
poda muy bien irse construyendo el plan general tan necesario para
la buena administracin de la Real Hacienda. En paralelo con las
reformas administrativas, se hicieron informes y estudios parciales
con Bnes pracLIcos e InmedIaLos cuya explIcacIn LoLal del sIsLema
hacendario de la Nueva Espaa y es indudable que para entonces el
caos de la admInIsLracIn y del Bsco comenzaba a enLenderse y se Iba
InLenLando la oranIzacIn Bscal de manera mas eIecLIva.
114
La ltima par te del siglo XVI I I es un periodo de cambios
profundos en la Nueva Espaa, y en su mayora, como en el caso de
las reIormas polILIco-admInIsLraLIvas o en el de las modIBcacIones
impuestas al sistema de comercio exterior, los cambios experimentados
sInIBcaron enLrar de lleno en alo novedoso y anLes nunca vIsLo. El
rgimen borbnico, actor principal en este momento de la historia
colonIal, aparecIa en ocasIones como el joven modernIsLa cuyo prIn-
cipal inters era acabar con el pasado, sin quedar atrs, a su lado, los
BlsoIos, quIenes avIdos de salIr de las arras de un vIejo molde de
pensamiento, estaban deseosos de caer en las de uno nuevo y lucha-
ron por desLerrar la BlosoIIa perIpaLLIca de las aulas y los lIbros.
115
Es
innegable que el siglo XVIII fue el receptor de la semilla de la moder-
nidad, de la nueva cultura, de la apertura y las ideas libertarias que
se fueron gestando poco a poco y que dieron su fruto estallando en un
grito de libertad en la primera dcada del siglo que le sucedi.
161
BI juIcIc de cuentas:
prImer ccntrcI BscaI de Ia admInIstracIn pbIIca
Desde el periodo de dominacin espaola existan controles sobre la
esLIn admInIsLraLIva, uno de LIpo dIscIplInarIo como los juIcIos de
resIdencIa y las vIsILas, y oLro de LIpo Bscal como el juIcIo de cuen-
tas. Esta institucin estuvo a cargo de los Tribunales de Cuentas y
se desarroll duranLe Lodo el VIrreInaLo. El juIcIo de cuenLas Iue el
procedimiento por el que se obligaba a responder a quienes de manera
regular hubiera tomado parte en la recaudacin, administracin o in-
versin de la Real Hacienda.
116
En el sIlo ZVI comIenza la preocupacIn por el manejo de las
cajas reales, por lo cual se prescrIbI ImperaLIvamenLe de acuerdo con
las leyes nuevas de 1S42, que los oBcIales debIan envIar a la ConLadu-
rIa del Consejo de IndIas un resumen anual de lo recIbIdo y asLado,
un tiento anual y una cuenta general cada tres aos. De igual manera,
sI lo esLImaba perLInenLe, el Consejo de IndIas podIa despacLar vIsILa-
dores especIales para que examInaran las cuenLas de una caja deLer-
minada o inclua el encargo de tomar las cuentas en las instrucciones
repartidas a algn visitador general.
117
El 10 de mayo de 1SS4, por medIo de ordenanzas, se Bj un
mtodo nico de toma de cuentas, el cual iba a tener vigencia hasta
comienzos del siglo XVII. Este sistema dispona que la revisin fuera
anual y que cada Lres aos se revIsara la cuenLa Bnal. EsLa IndaacIn
la realizaba el presidente y dos oidores de la audiencia de la provin-
cia o, en su defecto, la efectuaba el gobernador con dos regidores del
cabIldo y el escrIbano del Consejo. BI se enconLraba que los oBcIales
investigados le adeudaban alguna suma a la hacienda real, sta deba
cobrarse en un lapso de Lres dIas y se Inresaba en la "Caja de Lres lla-
ves de la AudIencIa". Una vez BnalIzadas las dIlIencIas se remILIa un
Lraslado al Consejo de IndIas, para que despus de revIsarlas dIera el
BnIquILo o aprobacIn Bnal. FosLerIormenLe, esLe sIsLema se combIn
con el establecido al comienzo, de nombrar comisionados especiales
desde Espaa para revisar las cuentas.
162
En 1S60 se separ de la Feal AudIencIa la jurIsdIccIn de
HacIenda y esLa nueva compeLencIa se les asIn a los oBcIales reales
de hacienda y ms tarde a los Tribunales de Cuentas. Por la Real
Cdula del 24 de agosto de 1605, se crearon los Tribunales de Cuentas
en Lima, Mxico y Santaf. Estos estaban integrados por tres contadores
mayores, dos ordenadores de cuenLas, dos oBcIales y un porLero, y
Iueron consLILuIdos con el objeLo de Lomar las cuenLas de las renLas y
derechos que pertenecan a los reinos y seoros, y cualquier persona
en cuyo poder hubiere entrado a la real hacienda.
118
Los juIcIos de cuenLas se manejaban en prImera y seunda InsLan-
cIa por Lres jueces oIdores, por el Bscal de la AudIencIa del respecLIvo
LerrILorIo y por dos conLadores. El nombramIenLo de los Lres jueces
oidores, lo deba hacer el presidente de la Audiencia y en ausencia de
aqul, lo podan realizar los dems miembros de sta. Entre las atribu-
cIones de los TrIbunales esLaba la de Lomar las cuenLas de los oBcIales
reales, de los Lesoreros, arrendadores, admInIsLradores Beles y Loma-
dores de las rentas reales. stos tenan que presentar una relacin
jurada de su esLIn y, para conmInarlos a cumplIr esLa oblIacIn, la
Corona dispuso la pena del tres tanto: una para el denunciante, otra
para los jueces y una ulLIma para la Camara Feal.
De igual forma, si encontraban alguna inconsistencia en la cuen-
ta, podan apremiar a los administradores en sus personas, bienes y
Badores. TambIn LenIan la poLesLad de condonar las deudas de quIe-
nes cumplimiento con sus obligaciones, hubieran hecho todo lo posible
y se comprometieran a continuar con las diligencias necesarias para
su cobranza. ExcepcIonalmenLe podIan Lacer responder a los oBcIa-
les reales no slo de lo Inresado en caja sIno LambIn de lo que, por
obligacin, stos deban cobrar. Este ltimo aspecto present muchos
InconvenIenLes porque los oBcIales no lo paaron casI nunca, a pesar
de que el Consejo de IndIas ordenaba su cobro.
Otras competencias de los Tribunales eran las de tomar cuen-
tas ordinarias que incluan las de los corregidores, tenedores de bas-
timentos, de pagaduras de gente de guerra, entre otras. Igualmente,
tenan tareas burocrticas como el reconocimiento de los libros de
163
memorIas ordInarIas y exLraordInarIas, de los caros y ejecuLoras, y
de las personas que tenan que rendir cuentas; tomar razn de las
cdulas reales y otras disposiciones concernientes a la Real Hacienda;
revIsar las cuenLas que Lomaban los oBcIos reales a los correIdores
de sus distritos, por apelacin de algunas de las partes.
El juIcIo de cuenLas se InIcIaba con un auLo proIerIdo por el TrIbu-
nal en el que se ordenaba la presentacin de las cuentas del ao
anterior en un trmino de quince das. Las cuentas se presenta-
ban por duplIcado y con un oBcIo explIcaLIvo. Toda cuenLa cons-
taba de tres partes: en primer trmino, se encontraba el cargo
donde Buraban las renLas y los derecLos que perLenecIan a la
Corona; en segundo lugar, estaba la data en donde se anotaban los
pagos que se hacan; en ltimo lugar, estaba el alcance, que era la
diferencia entre el cargo y la data. Posteriormente se declaraban
presentadas las cuentas y se iniciaba el proceso examinndolas
desde un punto de vista numrico y normativo, se analizaba la
legitimidad de cada partida de la cuenta y al margen se escriba
su visto bueno o se le hacan reproches. Con todos los reproches
se formaba el pliego de repartos del que se corra traslado al que
presentaba la cuenta informndole del plazo para contestarlo,
contestacin que se denominaba pliego de repuesta, con la cual
se sacaba la losa deBnILIva aprobando o desaprobando las par-
LIdas. FosLerIormenLe se dIcLaba la senLencIa o auLo deBnILIvo,
que se conformaba por una parte considerativa, en la que se pon-
deraba cada uno de los reparos y sus respuestas, y de una parte
resoluLIva. Aprobada y Brmada la senLencIa por los mIembros
del TrIbunal, esLa provIdencIa era ejecuLada en la persona y los
bienes del responsable de la cuenta, decisin que era impugnable
a travs del recurso de apelacin. Cuando las obligaciones eran
canceladas, se expeda un comprobante de haber presentado la
cuenLa que servIa para probar la cosa juzada, la cual slo podIa
ser nuevamente examinada en caso de dolo o error de clculo.
119
164
La eBcacIa de los TrIbunales era cuesLIonada. Eueron IrecuenLes los
atrasos en el examen de las cuentas, con lo que las defraudaciones al
Fisco tardaban en descubrirse. Las consecuencias de esas demoras
eran el aumento del monto de lo adeudado y eventualmente, la muer-
Le del culpable o de sus Badores, lo que ImplIcaba mayores dIBculLades
para su cobro. Los Tribunales chocaron con el problema de la crnica
escasez del personal agravada, en ocasiones, por comisiones especia-
les encaradas a sus conLadores. En suma, el juIcIo de cuenLas es un
procedimiento heredado de Espaa y que ha pervivido por diversos
sIsLemas de conLrol Bscal, ya sea de derecLo conLInenLal o anlosajn.
BI papeI de Ia burccracIa en eI VIrreInatc
Aunado al desarrollo del conLrol InLerno -juIcIos de resIdencIa, vIsILas
y Banzas- como el desarrollo de los TrIbunales de CuenLas y los juIcIos
de cuentas como control externo, un tercer factor en importancia fue
el papel de la burocracia novohispana. La importancia del personal
en el Virreinato fue un elemento determinante en la prctica de la
corrupcin en la Nueva Espaa. Tanto en el tipo de contratacin que
se LacIa, como de la Iorma de arrIendo Bscal, ello provocaba Iormas
incorrectas para un adecuado control de la burocracia virreinal. Una
de las instituciones inveteradas de la administracin hispnica es la
burocracia, debido a que ella es uno de los signos del Estado absolutis-
ta. Y dos de sus prcticas, muy generalizadas, eran la empleomana y
el aspirantismo, que conllevan la acumulacin de recursos e intereses
en este estamento virreinal.
120
Adems, una de las prcticas ms po-
lmicas era la venta de los cargos en el mundo novohispano, debido
a que con estas acciones no se garantizaba responsabilidad ante las
instituciones virreinales, as como que favoreca la permanencia del
beneBcIo personal y prIvado sobre el InLers eneral.
165
BI perscnaI en eI VIrreInatc
La facultad de otorgar nombramientos dependi siempre y entera-
mente de la voluntad del Rey. La Corona se reserv el derecho para
designar a los Virreyes, Gobernadores, Capitanes-Generales, Oidores,
FeenLes, 0BcIales de la Feal HacIenda, CorreIdores y Alcaldes Ma-
yores. El Virrey deba anunciar a la Corte las vacantes y al mismo
tiempo mencionar aquellas personas que considerase benemritas
para ocuparlas. Frecuentemente se le concedi el derecho de llenar
los cargos de Gobernadores, Capitanes-Generales, Corregidores
y Alcaldes Mayores, pero interinamente mientras llegaban los des-
pachos reales con el nombramiento en propiedad. Algunas veces
los nombramIenLos oLorados por el VIrrey Iueron conBrmados por
el monarca despus de hacer la peticin y fundarla con los mritos
necesarios del interesado. Mientras un funcionario tuviese el cargo
en calIdad de InLerIno, sIn Laber lorado la conBrmacIn del Fey slo
deba recibir medio sueldo.
121
Las tcnicas administrativas que llegaron a caracterizar el siste-
ma vIrreInal deben consIderarse como adecuadas pero no suBcIenLes
para asegurar el control. Aparte de la estructura orgnica y de un
vasto sistema de legislacin detallada, la tcnica ms importante y
tal vez la ms efectiva, destinada a asegurar la constante orientacin
hacia los intereses de la Metrpoli, la constitua una constante reno-
vacin del personal administrativo con espaoles nacidos en Espaa
-peninsulares o gachupines- como lleg a llamrseles en la Nueva
Espaa. Esta poltica de control de todos los altos puestos por nativos
espaoles no se limitaba estrictamente a los puestos administrativos,
sino que se extendan a la Iglesia y an a la vida econmica de las
colonias.
122
Una amplia variedad de posiciones gubernamentales y priva-
das, as como ciertas profesiones, estaban vedadas a los criollos; ya no
decir que a mestizos e indios. As, el sistema administrativo espaol,
en su desarrollo inicial y en sus ulteriores reformas, estaba fundado
sobre las premisas de la teora mercantilista, matizado por una casta
166
religiosa e ideado para sostener la supremaca peninsular por medio
de una jerarquIa muy cenLralIzada y compuesLa en su mayor parLe de
espaoles nacidos en Espaa y dciles a los intereses metropolitanos.
Este sistema administrativo se caracteriz por propiciar la corrup-
cin en ciertos funcionarios que se aprovechaban de su cargo, posicin
y relaciones, debido a la debilidad de los controles administrativos.
Algunas de las instituciones espaolas fueron concebidas con
criterio estrecho, provocando el estancamiento y la decadencia. Eran
al mismo tiempo una vasta empresa poltica, econmica y social que
comprendIa LanLo a los mejores elemenLos como a los mas Indeseables
de la civilizacin espaola.
123
A travs de su larga historia, la admi-
nistracin del Imperio espaol siempre evidenci una poltica relati-
vamente clara de seleccin de personal.
124
Los monarcas espaoles,
parecieron comprender la importancia de una adecuada seleccin de
personal para mantener el control de sus territorios. No obstante, el
mayor inters no se cifraba en conseguir hombres que administraran
bien, sino preferentemente hombres leales al rey y la madre patria.
Durante el primer siglo del Imperio, el control sobre el personal se
ejercIa LanLo sobre los IuncIonarIos como los parLIculares que llea-
ban al Nuevo Mundo. Se instituy una cuidadosa criba por medio de la
Casa de Contratacin, para asegurar que fueran a las colonias quienes
pudieran ser considerados sbditos leales y cristianos de la Corona de
Castilla.
Ninguna tcnica se desarroll para reclutar a los funcionarios
de mayor jerarquIa. La seleccIn permanecI en ran parLe sobre la
base del favoritismo cortesano, del rango nobiliario, de los servicios
a la Corona y de las lIas con el Consejo de IndIas. DuranLe el reIno
de los Habsburgo todos los virreyes fueron Grandes de Espaa; pero
despus de que los Borbones llegaron al trono se favoreci a los nobles
de menor jerarquIa, aunque Lodos los vIrreyes nombrados eran mIlI-
tares o marinos de carrera. Aunque no debe olvidarse que 11 de los 72
virreyes de la Nueva Espaa fueron obispos.
125
Adems, de los altos puestos en la Nueva Espaa, casi todos los
puestos menores, como los de gobernador, oidores y funcionario del
167
tesoro, se cubran por espaoles nativos, es decir, peninsulares.
126
En
su carcter de vicepatrn, el virrey era responsable de la seleccin de
IuncIonarIos de la jerarquIa eclesIasLIca, en el cual LambIn predomI-
naban los peninsulares. Los virreyes en particular estaban ahogados
en la rutina y en las minucias, lo cual se debi a diversos factores.
Como representante personal del rey, recaa sobre el Virrey, en ltimo
anlisis, casi toda la responsabilidad del gobierno. l era el nico fun-
cionario de todo el sistema a quien se llamara a cuentas si algo sala
mal.
127
El Virrey por su propia seguridad se vea obligado a encargar-
se personalmente de los asuntos mnimos. As se estableci tambin
un precedenLe, en cuanLo a la naLuraleza del Foder EjecuLIvo que
habra de perdurar en el periodo nacional de Mxico. El gobierno de
los virreyes era personalista, y sus sucesores, los presidentes de
Mxico, siguieron la misma secuela.
128
El esfuerzo de los espaoles para controlar el personal median-
te una seleccin hecha desde la Metrpoli, quiz logr sus propsitos
durante algn tiempo, pero a la larga ello result contraproducente.
El nmero de espaoles americanos llamados criollos, creca de conti-
nuo. MucLos eran LIjos de IuncIonarIos espaoles que no reresaban
a Espaa. El hecho de que no fueran elegibles para los puestos ms
importantes del Gobierno cre en ellos un amargo resentimiento que
IrucLIBc plenamenLe en el movImIenLo de la IndependencIa. La co-
rrupcIn admInIsLraLIva ejercIda por los penInsulares Iue Lal, que los
criollos tambin aspiraban a obtener provecho de la cercana con los
cargos pblicos.
EnLre las causas de suspensIn y prdIda del oBcIo debIdo a una
pena (la legislacin emplea ambos trminos como sinnimos) pueden
citarse las siguientes: el hacer tratos con mercancas, el ausentarse
sin licencia, el pagar libramientos sin aprobacin real expresa, el de-
jar devaluar mercaderIas y el no paar los alcances LabIdos en sus
cuenLas. La pena de muerLe esLaba reservada a los oBcIales reales que
robaban alo de las Cajas de su caro y comeLIan peculado. ExIsLIan
penas para aquellos que LraIan el dInero Iuera de las Cajas y ranjea-
ban con l, o sacaban para s algunas cosas de las que vendan en almo-
168
neda, o no hacan los pagos correspondientes a los soldados en dinero,
sino en especies. Incluso, estos funcionarios podan ser reconvenidos
por las deudas y derechos tocantes a la Real Hacienda que hubiesen
dejado de cobrar y perdIdo o empeorado por su nelIencIa.
129
A pesar
de todas estas penalizaciones, la corrupcin no fue controlada en el
virreinato, por el contrario, sigui expandindose porque no exista
una leIslacIn especIBca al respecLo, un rano que se encarara de
combatirla sistemticamente, y no obstante, la existencia de contro-
les exIsLenLes sLos eran lImILados y nada eBcIenLes.
BI arrIendc BscaI en eI VIrreInatc
En la poca colonial se consideraba que el reino, en el que se incluan
los territorios americanos, era patrimonio del rey. La recaudacin de
ImpuesLos, en esLa lIca, no LenIa como prIncIpal objeLIvo servIr a la
sociedad, sino aumentar el patrimonio real. As, establecida la sobe-
rana del monarca en los territorios americanos, era claro que el rey
poda hacer concesiones de ese patrimonio a sus sbditos y recibir, a
cambio, un pago o impuesto por tal concesin.
130
Por toda la Nueva Espaa se hallaban localizados funcionarios
especiales del Tesoro, convenientemente distribuidos, para recibir los
dIneros, Lacer desembolsos, vIIlar las LransaccIones BnancIeras del
gobierno y llevar la contabilidad. En realidad, durante la mayor parte
de la poca colonial, la recaudacin de impuestos se daba en arriendo
a particulares, a organizaciones privadas y hasta las municipalida-
des. As, tanto en las provincias como en la capital, los funcionarios
del Tesoro eran ms bien guardianes y dispensadores de los fondos
reales que cobradores de impuestos. Durante el perodo de los Habs-
burgo -antes del siglo XVIII- parece que se consideraba perfectamente
satisfactorio contratar la recaudacin de determinados impuestos. De
este modo, los funcionarios regulares evitaban la carga de una tarea
IasLIdIosa. El sIsLema de arrendar los ImpuesLos oIrecIa la venLaja de
que los contratos estipulaban la cantidad exacta que los arrendata-
169
rios estregaran al tesoro, lo cual eliminaba las imprevisiones de los
ingresos que hubieran sido inevitables en la recaudacin directa.
131
No obsLanLe, Lal arrIendo Bscal LenIa varIas desvenLajas noLables.
La diferencia entre lo que entregaba al tesoro constitua el costo de la
recaudacin y la remuneracin del cobrador. Algunas veces el costo
era elevado, mucho ms alto que lo que hubiera sido con el sistema
de recaudacin directa. El sistema conduca tambin a la explotacin
del causante por los concesionarios, porque ms all de cierto lmite
todo ingreso adicional era ganancia pura para el recolector. Esta for-
ma de prIvaLIzacIn de la recaudacIn de la LacIenda real, perjudIca-
ba el control y la homogeneizacin de los impuestos, toda vez que el
arrendatario poda cobrar de ms y no reportarlo a las autoridades
coloniales.
La mayor desvenLaja quIza sea Inmensurable. En el sIsLema de
arriendo la recoleccin de los impuestos lleg a considerarse como un
medio de enriquecimiento personal, como lo era en efecto. Despus de
800 aos de semejanLes pracLIcas, qued BrmemenLe asenLada la psI-
coloIa de la exploLacIn Bscal para anancIas personales, un sIlo y
cuarto de independencia, con un sistema distinto, no ha bastado para
eliminarla.
132
Con el objeLo de seuIr la pIsLa de los Iondos reales y el uso que de
ellos se hacan, los funcionarios del tesoro pronto se vieron obligados
a llevar una contabilidad muy acuciosa de sus transacciones. En la
ciudad de Mxico se estableci un Tribunal de Cuentas enteramente
independiente de la Audiencia, que practicaba auditoras sobre todas
las contabilidades, excepto las concernientes a la recoleccin de cier-
tos impuestos determinados, para lo cual se adoptaron procedimien-
tos especiales. Se exigan declaraciones anuales a los funcionarios del
tesoro de todo el pas, y cada ao se haca un inventario de fondos dis-
ponIbles. Be produjo un ran relajamIenLo al poner en pracLIca esLos
procedImIenLos y cuando se InLrodujo el sIsLema de InLendencIas, en
1786, en varias ocasiones se intent consolidar el sistema.
133
170
En el reinado de los Borbones, sobre todo, durante el periodo de
Carlos III, a Bnales del sIlo ZVIII, se LIcIeron esIuerzos para mejorar
pracLIcamenLe Lodos los aspecLos de la admInIsLracIn BnancIera.
134
An antes de que se implementara el sistema de intendencias, se hizo
evIdenLe una LendencIa eneral a cenLralIzar los asunLos BnancIeros
en manos de los funcionarios regulares del Gobierno y a poner trmi-
no al sistema de emplear particulares y organizaciones particulares
para ejecuLar IuncIones ubernamenLales. EsLa LendencIa consLILuy
un paso deBnILIvo para IorLalecer y reularIzar la esLrucLura burocra-
tica y abandonar la naturaleza de prebenda que tena la administra-
cin colonial espaola.
El arrIendo Bscal LenIa mas desvenLajas que beneBcIos para la
administracin colonial. La funcin de recaudacin de impuestos es
una atribucin exclusiva de los gobiernos, que debe realizarse por em-
pleados paados por sLe y que puedan ser sujeLos de responsabIlIdad,
en el caso, que cometieran algn ilcito. En el caso de particulares, el
LIpo de responsabIlIdad Bscal no LendrIa las mIsmas aplIcacIones que
en el mbito del sector pblico.
For ejemplo, en el caso de las alcabalas se esLImaba que propor-
cionara ms dinero si fuera administrada por un funcionario de la
Corona que si arrendaba a alguna corporacin. La situacin comienza
a cambiar en 1732 con la incorporacin a la Corona de los cargos ms
importantes de la Casa de la Moneda de la ciudad de Mxico; esto sig-
nIBcaba que los mIsmos dejaban de venderse al mejor posLor. Eue la
IncorporacIn de las alcabalas a la admInIsLracIn Bscal novoLIspana,
un cambio que llev varios aos -1754-1776- y que se vio temporal-
mente suspendido por decisin del visitador Glvez.
135
El proceso de
cenLralIzacIn consIsLIa en ya no "vender" por un monLo Bjo la IuncIn
del cobro de impuestos a entidades particulares, lo que obligaba a la
Corona a asumir la tarea, brindndole la posibilidad de incrementar la
recaudacin y reducir gastos.
171
La venta de cargcs en eI VIrreInatc
La corrupcin en Amrica Latina tiene su origen en los gobiernos colo-
nIales, aunque la deBnIcIn de esLos acLos IlIcILos La varIado de acuer-
do con dIIerenLes perIodos LIsLrIcos. For ejemplo, Espaa, ErancIa
e Inglaterra consideraron perfectamente normal la venta de cargos
pblicos durante el siglo XVII. En Amrica Latina, para consolidar su
autoridad sobre los nuevos territorios de las Indias, los Reyes Catli-
cos delearon la auLorIdad real en las AudIencIas, oranIsmos jurIs-
diccionales establecidos en las principales capitales del nuevo reino.
Una de las caractersticas principales de este sistema fue la venta de
cargos pblicos, lo que estableci una tradicin de corrupcin que per-
sisti despus de la Independencia.
136
En el virreinato existieron dos prcticas en la seleccin de per-
sonal.
137
La primera y menos importante es el sistema de rotacin
del personal administrativo. Los trminos del mandato, aun para los
virreyes eran relativamente cortos. Los gobernadores y corregidores
esLaban sujeLos a consLanLes LransIerencIas, y la ley les proLIbIa ser-
vir en lugares donde tuvieran intereses en propiedades o negocios.
NaLuralmenLe, esLa medIda LenIa por objeLo ImpedIr el peculado, la
explotacin y la insubordinacin. A manera de antecedente, existe el
caso del escribano mayor Pedro Vzquez de la Cadena, quien en 1950,
segn se lee en las Reales Cdulas, cometi un fraude con la venta de
oBcIos, ordenando el vIrrey acLuar en su conLra y desLILuIrlo.
138
La segunda prctica, la ms importante consista en la venta de
los empleos pblicos. Un gran nmero de estos cargos, generalmen-
Le con excepcIn de los judIcIales, se vendIan a los mejores posLores.
Hasta los secretarios del virrey conseguan por compra tan deseada
posicin. Todo el procedimiento para anunciar vacantes, recibir pos-
turas y otorgar concesiones, estaba cuidadosamente reglamentado
por la ley y bajo la supervIsIn eneral del VIrrey. Be permILIa su re-
venLa con la condIcIn de que se paara al Lesoro real un porcenLaje
determinado sobre el precio de venta. Eventualmente lleg a ser po-
sIble pasar los puesLos a los LIjos y aun a eneracIones subsecuenLes.
172
A principios del siglo XVII, la mayora de los empleados municipales
eran hereditarios y de propiedad privada.
Los oBcIos no Iueron objeLo de venLa duranLe el sIlo ZVI, no
obsLanLe la pracLIca InLroducIda en LIempos de EelIpe II de enajenar
en publIca subasLa -a LILulo de perpeLuos y renuncIables- los oBcIos
concejIles y los llamados de pluma -escrIbanos y relaLores de CabIldos
y AudIencIas- y de adjudIcarlos al remaLanLe mejor posLor.
139
A pe-
sar de que subsIsLI la razn que aconsejaba que no se vendIeran, las
necesidades apremiantes de la Corona llevaron a ampliar la lista de
oBcIos vendIbles con alunos de los del Bsco, IncluIdos los de oBcIales
reales, en el cuarto decenio del siglo XVIII.
La venta de empleos era un medio ms para producirle ingresos
a la Corona, aunque no conduca a un sistema administrativo regla-
menLado y eBcaz. Los IuncIonarIos que LabIan Leredado o comprado
sus puesLos, dIIIcIlmenLe podIan ser sujeLos a supervIsIn. AparenLe-
mente deba aplicarse responsabilidades administrativas en el caso
de conducLas IlIcILas, pero bajo esLe rImen, seuramenLe quedaban
exentos de dicha aplicacin, ya que con la compra del cargo pblico
gozaban de inamovilidad. Se crearon puestos intiles con el solo pro-
psito de obtener ingresos adicionales con su venta. Los compradores
de un puesto esperaban, naturalmente, recuperar el precio pagado y
obtener algo ms. Liberados del control por la naturaleza de su ttulo,
y con una InversIn BnancIera por recuperar, se orIllaba a los IuncIo-
narIos a sacar la mayor venLaja de las oporLunIdades que les salIan al
paso. IrremedIablemenLe, los puesLos publIcos no podIan dejar de ser
considerados como medios de enriquecimiento personal.
La penurIa de la Corona llev a la venLa de oBcIos publIcos, es
decir, concesionar funciones de la administracin civil o la hacienda
pblica, como las escribanas (o notaras pblicas), la distribucin del
correo, el manejo de la casa de moneda, el cobro de LrIbuLos (el oBcIo
de corregidores y alcaldes mayores) y la recaudacin de las alcabalas
(que estuvo por mucho tiempo concesionada al cabildo de Mxico y
luego al consulado). Tambin se pusieron en venta los cargos de los
propIos cabIldos, a veces de por vIda. Los oBcIos se oIrecIan al mejor
173
postor, y obviamente su precio variaba segn las posibilidades de
obLener de su ejercIcIo mayor o menor provecLo o posIcIones de pres-
tigio.
140
La prctica abri la posibilidad de que familias novohispanas
consolIdaran su posIcIn y vIeron crecer su InjerencIa en los asunLos
del gobierno.
La experIencIa que los crIollos obLuvIeron en el manejo y servI-
cio de puestos pblicos no era la ms indicada para recibir la prepa-
racin y cumplir honestamente sus responsabilidades pblicas. Por
el contrario, tal experiencia sirvi para corromper a aquellos sobre
quienes iba a recaer la responsabilidad una vez conseguida la inde-
pendencia del pas.
141
La corrupcIn admInIsLraLIva que ejercIan los
penInsulares en el obIerno novoLIspano, Iue un mal ejemplo que los
criollos continuaran despus de la Independencia y durante todo el
siglo XIX.
142
Fuede aBrmarse, que en el proceso LIsLrIco del vIrreIna-
to al movimiento independentista, se dio el trnsito de la corrupcin
peninsular a la corrupcin criolla, lo que implic cambios en la ad-
ministracin pblica y en sus sistemas de control y responsabilidades
de los funcionarios.
Las herencIas de Ia ccrrupcIn en eI VIrreInatc
Una vez realizado el recorrido histrico en los siglos XVI, XVII y XVIII
de la corrupcin administrativa en el Virreinato, se realizan algunas
aprecIacIones Bnales para explIcar esLe Ienmeno. Al respecLo, exIs-
ten diversas explicaciones para entender la corrupcin en el mundo
novohispano.
143
En una perspectiva legal, la misma ley puede dar lugar
a la corrupcin, sobre todo, cuando no corresponde a las necesidades,
costumbres y aspiraciones de una parte importante de la poblacin,
dejando ademas una amplIa laxILud a las auLorIdades encaradas de
aplicarla. La mxima de la colonia de publquese la ley pero no se
cumpla, fue un principio utilizado para aplicar el enfoque legal de
manera discrecional.
174
En Amrica Latina se ha sostenido la tesis de la existencia de
una cultura que favorece la corrupcin, por lo que lo inesperado sera
la ausencia de gobernantes corruptos. Desde la Colonia, las socieda-
des latinoamericanas se han caracterizado por la importancia dada
a criterios personales como las relaciones familiares y la amistad, as
como la discrecionalidad en las decisiones. El uso del sistema de clan
o familiar o el sistema patrn-cliente son comunes en la administra-
cin pblica. El uso de estas redes personales es mucho ms comn y
til para tener acceso a las instituciones pblicas y privadas que los
medios formales.
144
En la administracin pblica se le conoce como
"sIsLema de boLIn" o "sIsLema de despojo", donde los anadores del o-
bierno deciden quienes se quedan en los cargos ms importantes. El
problema de la corrupcin es fundamentalmente un problema moral,
que reBeja esencIalmenLe la deradacIn de los valores LradIcIonales
y la ausencia de tica en poltica.
Durante los siglos XVI y XVII predomina en la Nueva Espaa la
BlosoIIa escolasLIca, pensamIenLo esLaLIco del MedIevo, caracLerIzado
por la concepcin del hombre desarrollando actividades predeter-
minadas por Dios, quin al haber asignado la cuna de cada individuo
en dIIerenLes clases socIales, deBne su condIcIn de vIda. For ello, el
cuerpo administrativo que Espaa organiza para gobernar los territo-
rIos de ulLramar, LIene como cImIenLo BlosBco a la escolasLIca. EsLa
InBuencIa es evIdenLe en sus InsLILucIones y en la IormacIn de los
cuadros dirigentes del gobierno virreinal y eclesistico. Sus efectos
se distinguen en instituciones como el cargo de Virrey, fue ocupado
por la nobleza y el alto clero; el Real Patronato Indiano, encargado
del gobierno eclesistico y el adoctrinamiento de los indgenas por la
fe cristiana; en las instituciones educativas avocadas a la tarea de
conLrIbuIr a la edIBcacIn y consolIdacIn del poder Feal, cerrando las
puertas a las corrientes del pensamiento diferente a lo establecido.
145

La escolasLIca es la base BlosBca para que los penInsulares oberna-
ran durante tres siglos la Nueva Espaa, impidiendo cualquier posibi-
lidad de asenso de los criollos o los nativos.
175
En la Nueva Espaa, como en el resto de las colonias, la poblacin
crIolla Lom en sus manos el manejo de sus propIos asunLos, despus
de que duranLe LIempo se le LabIa ImpedIdo una InjerencIa eIecLIva
en el sistema poltico. Al hacerlo, acept un legado que todava es una
InBuencIa deLermInanLe en las pracLIcas ubernamenLales. En realI-
dad, las InBuencIas colonIales mas ImporLanLes no Iueron las LcnIcas
particulares de organizacin y control administrativos, aunque hayan
sido notables contribuciones, sino los elementos menos tangibles del
legado. Consistan stos de actitudes hacia la responsabilidad poltica
y la institucin misma del gobierno.
146
El Virrey era un gobernante poderoso, pero institucionalmente
dbil. La detallada legislacin emanada de las autoridades espaolas,
la divisin de la autoridad y de la responsabilidad, as como la cons-
LanLe amenaza del juIcIo de resIdencIa y de la vIsILa, dIeron por resul-
Lado un EjecuLIvo dbIl. Las prIncIpales quejas conLra los vIrreyes de
la Nueva Espaa no los sealaban como tirnicos o arbitrarios de la
autoridad. Los virreyes impopulares lo fueron por haber sucumbido
ante las restricciones y limitaciones que los rodeaban, por descuidar
sus deberes y responsabilidades y por no resistir a las tentaciones de
tan alto cargo.
147
El puesLo de jeIe del EjecuLIvo exIIa un Lombre aresIvo y asLu-
to que se elevara por encima de las numerosas limitaciones impuestas
a su autoridad. Un hombre que gobernara personalmente, que tomara
en sus manos todas las riendas de la autoridad, que pudiera resolver
lo mismo las minucias como los grandes problemas de la administra-
cin, que interviniera en las actividades de los funcionarios meno-
res para mantenerlos en orden. Los virreyes que lograron todo esto
Iueron respeLados y aclamados. Be mencIonan como ejemplos a los
virreyes Bucareli y Revillagigedo, al haber reconciliado a la sociedad
mexicana con la dominacin espaola.
148
Frente al contraste de la penuria de la Corona espaola, cada
vez mas se veIa envuelLa en mayores dIBculLades econmIcas y sus In-
tereses se estrechaban: el resultado fue la obtencin de dinero qued
por encima de todo. Por medio de impuestos, contribuciones extraor-
176
dInarIas y venLa de oBcIos la meLrpolI, obLuvo, cIerLamenLe, Inre-
sos consIderables y seuros, pero LambIn Luvo que enajenar parLe
de su poder -ese mIsmo poder Lan LrabajosamenLe obLenIdo lImILando
la accin de encomendadores, doctrineros y caciques durante el siglo
XVI- a favor de una burocracia de nivel medio dominada por comer-
ciantes, cabildos y, en general, las oligarquas locales. As, el gobierno
novohispano pag un precio por su consolidacin: el de permitir un
amplio reparto del poder, el cual, desde la perspectiva novohispana,
se manifestaba en un considerable nivel de autonoma.
149
En cuanLo al obIerno, el rImen colonIal dej un leado de In-
diferencia hacia la responsabilidad pblica. El arriendo de la recauda-
cIn Bscal y la venLa de los caros publIcos eneralmenLe condujeron
a una psicologa de explotacin. Los puestos pblicos llegaron a consi-
derarse como medIos de enrIquecImIenLo personal. El arrIendo Bscal
en manos prIvadas dejaba Iuera cualquIer Iorma de conLrol eIecLIvo.
El sistema colonial fue pernicioso, cuando las autoridades reales usa-
ban toda clase de formas de vigilancia que no se regularizaron por
compleLo bajo la admInIsLracIn ubernamenLal dIrecLa para conLro-
lar la deshonestidad.
150
La prIvaLIzacIn del arrIendo Bscal y la apro-
piacin de cargos pblicos por medios privados, denotaron dos rasgos
caractersticos de la corrupcin administrativa en el Virreinato.
En tiempos de la Colonia, la compra y venta de indulgencias, de
puesLos publIcos y LILulos nobIlIarIos, el LraBco de escalaIones mIlILa-
res, la conBscacIn de bIenes, el conLrabando, eran pracLIcas coLIdIa-
nas, sobre todo, entre las familias pudientes y las que por supuesto,
se encontraban ligadas a la Corona espaola. Los gobernantes civiles
y eclesIasLIcos aprovecLaban al maxImo las complejIdades de la es-
tructura burocrtica para hacerse de propiedad y de fortunas cuan-
LIosas. Un ejemplo claro Iue el vIrrey ErancIIorLe, quIen se enrIquecI
inusitadamente aprovechando sus relaciones con su cuado Manuel
0odoy, consejero de la Corona. Abandon la Nueva Espaa en 1798,
cansado de gobernar y harto de vivir en la Nueva Espaa. Y aunque
fue acusado de corrupto, ladrn y malvado, nunca nada se le quiso
comprobar.
151
177
El ascenso gradual de los espaoles nacidos en Nueva Espaa a
posIcIones de InBuencIa y poder en dIversos caros de la admInIsLra-
cin pblica -solo poda ser por medio de la compra de cargos- y desde
luego tambin de riqueza. Es cierto que la calidad de espaol se tena
por la sangre o herencia y no por el lugar de nacimiento, pero fue na-
tural que los peninsulares dIBrIeran en sus punLos de vIsLa e InLereses
de los americanos o criollos. Los prImeros ozaban de venLajas para anar
o comprar las posiciones ms provechosas, aunque no siempre, y la
IncapacIdad de Espaa para ejercer una auLorIdad IrresLrIcLa dIo a los
segundos, por entonces, gran libertad de accin.
152
En primer trmino, el contrabando y sus turbias derivaciones
eran actividades socialmente extendidas en la administracin pblica
colonial. Esta socializacin del delito, no fue consecuencia del libera-
lismo de la nueva Repblica, antes por el contrario, fue una herencia
histrica de la Colonia, de sus modos y procedimientos profundamen-
te arraigados en la sociedad, la cual, en sus aspectos bsicos no expe-
rImenL cambIos sInIBcaLIvos con la IndependencIa.
153
En segundo
lugar, el contrabando y otros delitos contra la administracin colo-
nial, por lo general se realizaban en colaboracin con empleados p-
blicos. Exista en el funcionario colonial un espritu de complacencia
favorable al delito. Se esconda all una actitud deshonesta y el tpico
abandono de la custodia del inters nacional, en procura del provecho
individual y el enriquecimiento ilcito a costa del Estado.
De la Torre (1991), aBrma que a parLIr del analIsIs de Lodas las
Instrucciones, desde las dadas a las primeras Audiencias, las de Men-
doza, Velasco y Martn Enrquez, se debe aceptar que las primeras
encierran un gran proyecto poltico, la formacin de una comunidad,
si bien diversa, dotada de las mismas posibilidades de desarrollo. Luego
de una vasta visin imperial apoyada por Carlos V y auspiciada por
notables prohombres civiles y eclesisticos, viene una poltica de
desconBanza, Lemor, subordInacIn, que aosLa el proyecLo InIcIal.
154
Se va a administrar el imperio a favor de la metrpoli y de acuerdo
con la peculiar mentalidad que rige en la poca de los Felipes.
178
Hay una cerrazn poltica y cultural producto de la ideologa
reinante. Los requerimientos de la poltica europea subordinan
a ella el desarrollo de las colonIas. Hay Bojedad en el obIerno
colonial, mientras en las provincias americanas se desarrolla
una sociedad, diferenciada en lo econmico y lo social, pero en
la que se vislumbra un gran proyecto poltico cultural. El
rgimen borbnico enfatiza el desarrollo econmico que trata
de aprovechar al mximo. Hace uso de la arbitrariedad y de un
sentimiento de mando y superioridad que se advierte en el trato
hacia los naturales y en el que se tiene con la sociedad criolla y
mestiza a la que se desplaza, lo que aumenta la friccin social.
Al Bnal, denLro de una exalLacIn lIberal se pIerde el derroLero
lIco, jusLo, (.)
155
Un vicio heredado por la Colonia es el despotismo burocrtico que los
espaoles desarrollaron. No slo aniquil a la maquinaria adminis-
trativa, sino que convirti al funcionario en un dspota, que hizo del
cargo pblico una fuente inagotable de poder, del que se vali para
explotar a las personas y a los pueblos, sin que la legislacin indiana
pudiese poner lmites a su autoridad. Tal corrompido y vicioso siste-
ma administrativo se basaba en la asignacin de sus funcionarios de
forma estamental.
156
De conformidad con un enfoque poltico, los elementos consti-
tutivos de la corrupcin se encuentran en el sistema poltico y cons-
titucional de ciertos pases. Los sistemas polticos adoptados por los
pases latinoamericanos despus de la Colonia fueron principalmente
InBuencIados por el modelo consLILucIonal norLeamerIcano, aunque
jamas se La respeLado el prIncIpIo IundamenLal en l esLablecIdo de la
separacin de poderes y del balance entre los tres poderes del Estado.
Por el contrario, el sistema desarrollado en el mundo novohispano fue
el sistema presidencialista, basado en la lealtad a un dirigente poltico
y la centralizacin del poder con base en los favores que se pudieran
distribuir.
Por ello, para mantener y acumular poder, los gobiernos pos-
teriores a la Colonia optaron por seguir el modelo del Estado cen-
179
tralizado. Algunos autores sostienen que esta centralizacin de la
estructura gubernamental no solamente facilita la corrupcin, sino
que la hace necesaria. Sin embargo, aunque la tendencia moderna de
la administracin pblica es hacia la descentralizacin del Estado,
no deja de sorprender que uno de los arumenLos en conLra de esLe
proceso es que va a favorecer la corrupcin administrativa, ya que
el Estado deber regular una proliferacin de nuevas entidades que
tendrn la autoridad de gastar y comprometer fondos pblicos, siendo
una respuesta comn a este argumento el que la corrupcin no va a
aumentar, sino que el botn va ser compartido entre ms personas y
entes que antes.
En relacin con el sistema poltico centralizado y personalizado,
la historia de los partidos polticos puede explicarse a partir de la histo-
ria de un gobernante en particular. Los partidos polticos establecidos
despus de la Independencia, continuaron las prcticas de corrupcin
que prevalecieron durante la Colonia y visualizaron al tesoro pblico
como el medio principal para recompensar a sus seguidores, no para
generar propuestas y acciones orientadas al inters pblico. La tran-
sicin de la corrupcin peninsular a la corrupcin criolla fue uno de
los rasgos de la mayora de los pases recin independizados.
De acuerdo con una perspectiva sociolgica, representada sobre
todo por la tesis funcionalista, la corrupcin al dar satisfaccin a di-
versas necesIdades que el sIsLema oBcIal no puede cubrIr por medIos
legales, constituye un elemento esencial y dinmico del propio siste-
ma, ya que garantiza su adaptabilidad y supervivencia. La corrupcin
es interpretada como un mecanismo alterno de estabilidad para que
los gobiernos puedan desarrollarse mediante el cohecho, el soborno y
al LraBco de InBuencIas.
Igualmente, desde un punto de vista administrativo, los orgenes
de la corrupcin moderna se encuentran en el siglo XIX con la evolu-
cIn de la IuncIn publIca, que deja de ser parLe de un sIsLema paLrImo-
nial -heredado o comprado- transformndose en un sistema burocrti-
co basado en la Idea de servIcIos especIBcos presLados a la comunIdad
a cambio de una remuneracin preestablecida. En el contexto de esta
180
transformacin, la corrupcin administrativa se atribuye al hecho de
que ciertos funcionarios responsables de cargos importantes no son
retribuidos con arreglo al puesto ocupado y a la responsabilidad asu-
mida, pero adems es tambin reiterativa la demostracin que estos
cuerpos burocrticos responden slo a caractersticas formales, pero
sIuen acLuando en mucLos casos, bajo prIncIpIos paLrImonIalIsLas y
clientelistas.
157
For lo que se reBere a la perspecLIva econmIca, el descubrImIen-
to de nuevos recursos generados de riqueza, as como los cambios tec-
nolgicos asociados al desarrollo de las economas modernas llevan a
que cIerLos Lombres de neocIos ejerzan presIones sobre los obIer-
nos para modIBcar las relas del jueo econmIco. BI sus demandas
son oBcIalmenLe InsaLIsIecLas, emplearan la corrupcIn para manLe-
ner e incrementar su poder econmico. Asimismo, se considera a la
corrupcin como un acelerador econmico, que aun contribuyendo
a la creacin de fortunas personales, puede ser econmicamente be-
nBco para el conjunLo de la socIedad en un momenLo deLermInado.
Finalmente, algunos autores parecen aceptar a la corrupcin
como un factor inevitable de los procesos de modernizacin. Esto se
debe a que tales procesos ocasionan cambios bruscos en los valores
de la sociedad, crean nuevas fuentes de bienestar y poder, e implican
un crecImIenLo de la esLrucLura del EsLado, asI como su InjerencIa en
reas anteriormente reservadas al sector privado. La corrupcin ad-
ministrativa, como las otras formas de corrupcin, generan mayores
eIecLos perversos que beneBcIos en Lodos los ambILos del EsLado, el
gobierno, la administracin pblica, y en general, en la sociedad en su
conjunLo. Es una LermILa que mIna a la democracIa, al buen obIerno
y a la sociedad en su espacio pblico.
181
Nctas
1
Francisco J os Daz Casillas. La administracin pblica novohispana. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, Cuadernos de Anlisis Poltico-Administrativo, 1987, p. 16. Durante los
170 aos de dominacin de la dinasta Habsburgo en la Nueva Espaa, gobernaron 32 virreyes con tan ex-
LraordInarIa auLorIdad y sIn que InsLILucIn aluna (de no ser el Fey y el Consejo de IndIas), pudIese arran-
carles lo que por Derecho se les otorg. Durante el perodo Austria, Espaa llega a la cspide de su grandeza,
pagando un alto costo esta supremaca.
2
Francisco J os Daz Casillas. El legado de la administracin pblica borbnica: del gobierno espaol en
Nueva Espaa al Mxico Independiente. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador). 200 aos de la adminis-
tracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, p. 95.
3
Francisco J os Daz Casillas. La administracin pblica novohispana. Op. cit., p. 17.
4
Ibidem.
5
ArLuro 0onzalez de Aran 0. "FresenLacIn". 1824-2004. 180 aos de rendIcIn de cuenLas y BscalIzacIn
en Mxico. Mxico, Honorable Cmara de Diputados, Auditora Superior de la Federacin, 2004, p .14.
6
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Mxico, Secretara de la Contra-
lora General de la Repblica, F.C.E., 1987, p. 17.
7
en Mxico. Op. cit., pp .14-15.
8
AudILorIa BuperIor de la EederacIn. 1824-2004. 180 aos de rendIcIn de cuenLas y BscalIzacIn en MxIco.
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, p .37.
9
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., pp. 28 y 30.
10
Op. cit., p .38.
11
Luis Miguel Martnez Anzures. Controles y responsabilidades en el sector pblico. Mxico, Universidad
Autnoma de Nuevo Len, Instituto de Administracin Pblica de Nuevo Len y Plaza y Valds, 2004, p. 27.
12
Edgar Enrique Martnez Crdenas y J uan Manuel, Ramrez Mora. La corrupcin en la Administracin
FublIca: un perverso leado colonIal con doscIenLos aos de vIda republIcana". FeBexIn FolILIca. ColombIa,
UnIversIdad AuLnoma de Eucaramana, vol. 12, num. 28, junIo 2010, p.71.
13
en Mxico. Op. cit., p .15. Diversos autores han sealado que la Colonia y el Virreinato en la Nueva Espaa
solo tena como premisa fundamental generar la mayor riqueza a la corona espaola, estableciendo las ins-
LILucIones rudImenLarIas y necesarIas para lorar ese Bn. A pesar de la abundancIa de recursos, rIquezas y
bienes en el mundo novohispano, una causa del despilfarro y el enriquecimiento de los peninsulares era la
14
15
Bernardo Garca Martnez. La poca colonial hasta 1760. En Pablo Escalante Gonzalbo et al. Nueva histo-
ria mnima de Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 68.
16
17
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Mxico, Instituto Nacional de Estudios
HIsLrIcos de la FevolucIn MexIcana, ColeccIn vIsIones ajenas, 2008, (19SS), p. 217.
18
Roberto Rives. La administracin pblica en su bicentenario. Mxico, Fundacin Universitaria de Derecho,
AdmInIsLracIn y FolILIca, IAFQ, IAFEM, IAFQF00, IAFJ, IAF0, 2009, p. 29.
19
Gisela von Wobeser. El virreinato de Nueva Espaa en el siglo XVI: En Gisela von Wobeser (coord.). Histo-
ria de Mxico. Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010, p. 99.
20
Armando Pavn Romero. La administracin pblica. poca colonial. En Ricardo Uvalle Berrones (coor-
dinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, p. 53. Entre
las funciones de gobierno, el Virrey poda designar alcaldes mayores y corregidores, pero slo en calidad de
InLerInos a la espera de la conBrmacIn real. AsImIsmo, LenIa que escucLar a esLos IuncIonarIos y ayudarlos
a resolver problemas cuando fuera consultado. Deba vigilar el trato que los espaoles daban a los indios. In-
182
tervena en el reparto de tierras y solares, vigilaba nuevas expediciones y la organizacin de nuevos pueblos
y ciudades. A su cargo estaba la atencin de obras pblicas, tambin deba velar por temas de salud pblica,
abasto, correo, el orden en la capital, as como varias funciones ms.
21
Bernardo Garca Martnez. La poca colonial hasta 1760. En Pablo Escalante Gonzalbo et al. Nueva his-
toria mnima de Mxico. Op. cit., p. 76. El gobierno central favorecido por la disminucin de los grupos que
LabIan sIdo domInanLes duranLe los aos de la conquIsLa, pudo consolIdarse de manera deBnILIva y aBrmar
el predominio del virrey, las audiencias y otras autoridades representativas del proyecto de dominacin de la
corona. AsI ocurrI, por ejemplo, con sus deleados en el ambILo local, que Iueron remplazados por los corre-
gidores y los alcaldes mayores. Unos y otros reemplazaron de manera gradual a los encomendadores como
enlace con los pueblos indios y encargados del cobro de los tributos o bien se situaron al lado de los cabildos
espaoles, mermando su autonoma.
22
en Mxico. Op. cit., p .15.
23
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Op. cit., p. 218.
24
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Mxico, Porra, 1991,
tomo I, p. XXXIV.
25
Jos InacIo FubIo Ma. El vIrreInaLo I. 0rIenes y jurIsdIccIones, y dInamIca socIal de los vIrreyes. M-
xico, F.C.E., UNAM, 2005, p. 21. El Virrey de Nueva Espaa reuna en s varias facultades, pero su dignidad
de represenLanLe del Fey, el AlLer Eo del monarca, le oLoraba una jerarquIa superIor a Lodas las demas, por
altos que fueran los otros funcionarios.
26
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. CLII. De ah
en adelanLe el vIrrey se InmIscuIrIa en las IuncIones judIcIales, las audIencIas LarIan lo mIsmo en las uberna-
Luras y los conBIcLos por compeLencIas y jurIsdIccIones ensombrecerIan la admInIsLracIn colonIal y dejarIan
una LerencIa IunesLa a la oranIzacIn judIcIal y polILIca del MxIco IndependIenLe.
27
Jos InacIo FubIo Ma. El vIrreInaLo I. 0rIenes y jurIsdIccIones, y dInamIca socIal de los vIrreyes. 0p.
cit., p. 23.
28
IbId, p. 26. ABrma FubIo que se debe admILIr que enLre esas jurIsdIccIones LabIa IndependencIa, a pesar de
estar reunidas en un solo titular. Deba ste, actuar conforme lo exiga cada uno de los cargos de que estaba
InvesLIdo. Como vIrrey, represenLanLe caLerIco y IuncIonal del Fey, se exLendIa su InBuencIa de mando
superIor a una zona amplIsIma. Como FresIdenLe de la Feal AudIencIa se acercaba al ejercIcIo de obIerno
general a zona ms limitada que el virreinato. Y como Gobernador y Capitn General se circunscriba a un dis-
LrILo mas reducIdo que el LerrILorIo audIencIal para ejercer IuncIones de admInIsLracIn local, cuyos lImILes,
alcanzaban LasLa donde comenzaba la jurIsdIccIn de oLro 0obIerno y CapILanIa 0eneral.
29
Edgar Enrique Martnez Crdenas y J uan Manuel, Ramrez Mora. La corrupcin en la Administracin P-
blIca: un perverso leado colonIal con doscIenLos aos de vIda republIcana". FeBexIn FolILIca. 0p. cIL., p. 71.
30
Ibid, p. 71.
31
Gisela von Wobeser. El virreinato de Nueva Espaa en el siglo XVI: En Gisela von Wobeser (coord.). Histo-
ria de Mxico. Op. cit., p. 105.
32
Armando Pavn Romero. La administracin pblica. poca colonial Op. cit., p. 55. Sin embargo, estudios
recientes demuestran la enorme facilidad con que los virreyes echaban races en las colonias, bien fuera por
relaciones de parentesco, clientelismo, comerciales o empresariales.
33
ria mnima de Mxico. Op. cit., p. 74.
34
Ibid, pp. 75-76.
35
AudILorIa BuperIor de la EederacIn. 1824-2004. 180 aos de rendIcIn de cuenLas y BscalIzacIn en MxI-
co. Op. cit., p .38.
36
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit, p. XXXIV. Se
respeLaba asI la Idea de no concenLrar en una persona Lodos los poderes, de manLener un equIlIbrIo benBco
para la sociedad y de mantener un estado de derecho mediante la actuacin armnica de los funcionarios
ubernamenLales y de los judIcIales, los cuales deberIan apoyarse muLuamenLe.
37
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Op. cit., pp. 222-224.
183
38
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., p. 51.
39
Op. cit., p .39.
40
Armando Pavn Romero. La administracin pblica. poca colonial. Op. cit., pp. 65-66.
41
cit., p. 86.
42
43
44
Jos TrInIdad Lanz Cardenas. La conLralorIa y el conLrol InLerno en MxIco. 0p. cIL., p. 68. El juIcIo de
resIdencIa se solvenLaba en dos parLes y a Lravs de un mInucIoso y complejo procedImIenLo. En la prImera de
ellas, que era secreLa, el juez averIuaba de oBcIo la conducLa del IuncIonarIo y en la seunda, que era publIca,
se reciban las demandas que interponan los particulares para obtener satisfaccin de sus agravios.
45
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. XVI.
46
cit., p. 86.
47
Op. cit., p .77.
48
49
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. XLIII.
50
Op. cit., p .78.
51
Armando Pavn Romero. La administracin pblica. poca colonial. Op. cit., p. 66.
52
53
Ibid, p. 65.
54
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. XVI. Este
auLor aBrma que esLe LIpo de documenLos es de vILal ImporLancIa, pues revela en qu rado exIsLIa una res-
ponsabilidad y conciencia poltica estatal, en qu gado actuaba el derecho, la opinin pblica, los clamores de
los aravIados y la recLa admInIsLracIn de jusLIcIa.
55
Arsenio Farell Cubillas. Prlogo. J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y cambio. Mxico,
F.C.E., SECODAM, 1998, pp. XI-XII.
56
57
Uno de los inconvenientes ms serios que se le atribuyen es que su excesivo rigor limit la autonoma y
creaLIvIdad de los mejores y mas laLos IuncIonarIos, los cuales ponIan Lodo su cuIdado en seuIr al pIe de la
letra las instrucciones recibidas, ante el temor de incurrir en responsabilidades. Otro defecto era nombrar al
IuncIonarIo para oLros caros anLes de Laber LermInado el juIcIo de resIdencIa. 0Lro InconvenIenLe consIsLIa
en que eran aprovechados por gentes malintencionadas para enlodar la reputacin de dignsimos funciona-
rios con falsas acusaciones.
58
Los juIcIos de resIdencIa provocaban acusacIones calumnIosas de enemIos polILIcos y de aspIranLes resen-
tidos, y por otra parte, desmedidos elogios de los amigos. En consecuencia, era casi imposible obtener una idea
clara de la verdad.
59
60
cit., p. 86.
61
Op. cit., p .81.
62
cit., p. 87.
63
64
65
184
66
cit., pp. 87-88.
67
Ibid, p. 88.
68
Omar Guerrero. Las races borbnicas del Estado mexicano. Mxico, UNAM, 1994, pp. 5-6. Las severas y
cruenLas medIdas aplIcadas por 0alvez para ImplanLar el monopolIo del Labaco y la expulsIn de los jesuILas
suscitaron los primeros brotes de descontento en la poblacin, relativamente organizados, que pronto se ex-
tendieron a las minas.
69
Omar Guerrero. El Estado y la administracin pblica en Mxico. Mxico, INAP, pp. 22-23.
70
Roberto Moreno. Gnesis de la administracin pblica mexicana. Las cuatro secretaras de Estado, 1822-
1836. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico,
S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, p. 171.
71
Omar Guerrero. El legado administrativo novohispano. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador). 200
aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, p. 148. La reforma borbnica
desarroll el servIcIo cIvIl en la Nueva Espaa, es decIr, carrera admInIsLraLIva, sueldos Bjos, procedImIenLos
de promocin, permanencia y seguridad de empleo, todos los elementos que sirvieron de sustento a la profe-
sionalizacin de la burocracia virreinal.
72
73
Op. cit., p .75.
74
Omar Guerrero. Las races borbnicas del Estado mexicano. Op. cit., p. 7.
75
Op. cit., p .77.
76
77
Op. cit., p .78.
78
79
Op. cit., p .54.
80
Ibid, pp .74-75.
81
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. L.
82
cit., p. 87.
83
Como aspecLo de reIuerzo, Lodo acLo jurIdIco de sInIBcacIn requerIa de la conBrmacIn del Fey para obLe-
ner plena validez, por lo que era obligatorio cumplir ese requisito como medio de controlar la actuacin de los
funcionarios de las Indias.
84
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. XVI. Tambin
en qu grado, frente a la realidad total que el mundo de ultramar ofreca, los gobernantes actuaron como
auLnLIcos esLadIsLas, como Lombres que represenLando al rey, LenIan la oblIacIn de adecuar la BlosoIIa
poltica. Estas relaciones muestran el tino, la inteligencia, la prudencia de los gobernantes, su posibilidad de
accin y forma de llevarla al efecto. Son la concrecin de la poltica estatal, el fruto madurado por la conducta
de los IuncIonarIos, de una polILIca ubernaLIva, de una Idea de obIerno, de una BlosoIIa polILIca, jurIdIca,
social y econmica aplicada al imperio americano.
85
Francisco J os Daz Casillas. La administracin pblica novohispana. Op. cit., p. 18. La casa de Austria
gobierna a la Nueva Espaa por espacio de 179 aos, con un total de 32 Virreyes, de los cuales se conocen
12 Relaciones. Mientras que la casa de Borbn gobern Nueva Espaa durante 121 aos, con un total de 30
Virreyes, de los cuales se conocen 10 de estos memoriales. Estos Informes son divididos en materias aten-
dIendo a las dIsposIcIones de la Corona. No exIsLe un orden especIBco de exposIcIn, aunque por lo eneral las
Relaciones versan sobre Hacienda, Gobierno, J usticia (a veces formando parte de la materia de Gobierno),
Guerra y Patronato Real (a veces formando parte de la materia de Gobierno).
86
cit., p. 87.
185
87
AlIredo Adam Adam y 0uIllermo EecerrIl Lozada. La BscalIzacIn en MxIco. MxIco, UNAM, 1986, p. 109.
88
Op. cit., pp. 40-41.
89
MIuel Malan FInzn. "El juIcIo de cuenLas, prImera InsLILucIn de conLrol Bscal de la admInIsLracIn
publIca". FevIsLa EsLudIos BocIo-JurIdIcos, EooLa, UnIversIdad del FosarIo, julIo-dIcIembre, 2004, vol. 6,
nmero 2, p. 280.
90
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. LVIII. Con
objeLo de BnalIzar con los desasLrosos ensayos del obIerno colonIal, acallar las quejas y proLesLas de los
moradores espaoles en la Nueva Espaa, as como reparar los excesos cometidos con los indios, el rey decidi
establecer el Virreinato.
91
Op. cit., p. 42.
92
Ibid, p. 43.
93
Ibid, pp. 47-48.
94
Ibid, p. 49.
95
Ibidem.
96
Ibid, p. 55.
97
J orge Alberto Manrique. El virreinato de Nueva Espaa en el siglo XVII: En Gisela von Wobeser (coord.).
Historia de Mxico. Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010, p. 117.
98
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. CXXXVII. An-
tonio de Mendoza al informar a Luis de Velasco acerca de la administracin minera enfatiza su importancia.
Lo que al presente parece que da ser a la tierra y la sostiene son las minas. Y le recomienda: Tenga especial
cuidado de favorecer a los que tratan en ellas, porque si estas caen, todas las dems haciendas de la tierra
vendran en muy grave disminucin, si no fuere las que tienen salida para fuera de la tierra; y S.M. perder
casi todas sus rentas, porque el ser de la tierra est en las minas.
99
Op. cit., p. 56.
100
Ibid, pp. 60-61.
101
Ibid, p. 63.
102
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. CXLI.
103
Op. cit., p. 63.
104
Ibid, p. 48.
105
Ernesto de la Torre Villar. El virreinato de Nueva Espaa en el siglo XVIII: En Gisela von Wobeser (coord.).
Historia de Mxico. Op. cit., p. 137.
106
Ibid, p. 138.
107
Op. cit., p. 69.
108
MIuel Malan FInzn. "El juIcIo de cuenLas, prImera InsLILucIn de conLrol Bscal de la admInIsLracIn pu-
blica. Revista Estudios Socio-J urdicos, Op. cit., p. 280. Con Fernando VII, se dict una Real Cdula en la que
aparecI la Bura del TrIbunal Mayor de CuenLas, oranIsmo encarado de IuncIones revIsoras y judIcIales
dependientes del Ministerio de Hacienda. All se regul que las sanciones aplicadas por este Tribunal podan
ser pecuniarias y personales, estas ltimas para el caso de que los funcionarios que tenan que rendir cuentas
no lo hicieran o lo hicieran defectuosamente.
109
Op. cit., p. 69.
110
Ibidem.
111
Ernesto de la Torre Villar. El virreinato de Nueva Espaa en el siglo XVIII: En Gisela von Wobeser (coord.).
Historia de Mxico. Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010, p. 139.
112
Op. cit., p. 71.
186
113
Ibidem.
114
Ibid, p. 73. Se seala que Fabin de Fonseca y Carlos de Urruta escribieron en 1791 un estudio reunido en
seis tomos, intitulado La Historia General de la Real Hacienda, con que dieron cumplimiento a la orden del
virrey Revillagigedo el J oven.
115
Ibid, pp. 81-82.
116
MIuel Malan FInzn. "El juIcIo de cuenLas, prImera InsLILucIn de conLrol Bscal de la admInIsLracIn
pblica. Revista Estudios Socio-J urdicos, Op. cit., pp. 276-277. Su origen se remonta a las Partidas, en donde
se esLablecI que los oBcIales que desempeaban oBcIos econmIcos y de jusLIcIa, debIan rendIr cuenLas de su
gestin. En las Cortes de Toledo, de 1436, se impuso la obligacin para los tesoreros y contadores menores
de cuenLas de InIormar anLe los oBcIales mayores de lo que LIcIeran duranLe el ao en que admInIsLraran las
rentas y derechos reales.
117
Ibid, p. 280.
118
Ibid, p. 282.
119
Ibid, p. 284.
120
Omar Guerrero. El Estado y la administracin pblica en Mxico. Op. cit., p. 25.
121
Jos InacIo FubIo Ma. El vIrreInaLo I. 0rIenes y jurIsdIccIones, y dInamIca socIal de los vIrreyes.
Op.cit., p. 85.
122
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Op.cit,. pp. 215-216.
123
Ibid, p. 216.
124
Ibid, p. 219.
125
Ibid, p. 220.
126
Ibidem.
127
El vIrrey duranLe Lodo el perIodo colonIal ejercI el poder como paLrono de la IlesIa. Ademas, casI Lodos
sus subordinados importantes eran designados por otros y no por l. Aunque las recomendaciones del virrey
eran de mucLo peso, una ran proporcIn de obernadores, jeIes mIlILares, IuncIonarIos del Lesoro y oLros
subordinados suyos se nombraban desde Espaa y eran tan directamente responsables ante el Gobierno de la
Metrpoli como ante l; podan informar al Gobierno de Espaa salvando su conducto.
128
Wendell Karl 0ordon BcLaeIIer. La admInIsLracIn publIca mexIcana. 0p. cIL., p. 221. Cuando a Bnales del
sIlo ZVIII se InLenLaron reIormas admInIsLraLIvas no es exLrao que uno de los prIncIpales objeLIvos Iuera
reducIr la cara de Lrabajo del vIrrey.
129
130
131
132
Ibid, p. 219.
133
Wendell Karl 0ordon BcLaeIIer. La admInIsLracIn publIca mexIcana. 0p.cIL., p. 219. HacIa Bnales del Impe-
rIo, los procedImIenLos de conLabIlIdad y audILorIa eran excesIvamenLe complejos y conIusos. En las dIversas
jurIsdIccIones y en las dIsLInLas Iases de la LacIenda prevalecIan sIsLemas dIIerenLes. Nunca se esLablecI la
responsabIlIdad cenLral. Los InLenLos de reIorma realIzados poco anLes de la IndependencIa, no produjeron
resultados satisfactorios.
134
Ibidem.
135
Luis J uregui. Las reformas borbnicas. En Pablo Escalante Gonzalbo et al. Nueva historia mnima de
Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 118.
136
Pblica: un perverso legado colonial con doscientos aos de vida republicana. Op. cit., p. 75.
137
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Op. cit., pp. 220-221.
138
Luis Miguel Martnez Anzures. Controles y responsabilidades en el sector pblico. Op. cit., 2004, p. 27.
139
140
141
187
142
Blo duranLe la FeIorma y el ForBrIaLo, la corrupcIn admInIsLraLIva adquIere oLras modalIdades, donde
LanLo penInsulares como crIollos se veran IavorecIdos de los caros publIcos. En el ForBrIaLo, una nueva clase
de oligarquas se vern favorecidas con una multitud de condiciones para la concentracin de la riqueza y en
algunos casos, para continuar con la corrupcin administrativa.
143
Pblica: un perverso legado colonial con doscientos aos de vida republicana. Op. cit., pp. 75-77.
144
Ibid, p. 75.
145
Francisco J os Daz Casillas. La administracin pblica novohispana. Op. cit., pp. 166-167.
146
147
Ibidem.
148
J usto Sierra. Evolucin poltica del pueblo mexicano. Mxico, Porra, 1940, pp. 146-149.
149
Bernardo Garca Martnez. La poca colonial hasta 1760. En Pablo Escalante Gonzalbo et al. Nueva his-
toria mnima de Mxico. Op. cit., p. 94. Si esto se combina con la realidad de una Espaa dependiente de
sus posesiones americanas para mantener su debilitada posicin en el escenario mundial, el balance resulta
bastante favorable para Nueva Espaa o al menos paras sus privilegiadas elites.
150
151
Carlos BIlva. "0obernar con los sanLos. La corrupcIn en la LIsLorIa". LLLp://bIcenLenarIo.com.mx/?p-14827
(consultado: 8 de febrero de 2011).
152
ria mnima de Mxico. Op. cit., pp. 89-90.
153
Pblica: un perverso legado colonial con doscientos aos de vida republicana. Op. cit., p. 72.
154
Ernesto de la Torre Villar. Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos. Op. cit., p. LXXXV.
155
Ibidem.
156
157
Pblica: un perverso legado colonial con doscientos aos de vida republicana. Op. cit., p. 77. No cabe duda
de que los servidores pblicos latinoamericanos han sido muy mal pagados, existiendo inclusive hasta la
expectativa de que completen sus salarios con la corrupcin administrativa.
189
A partir de la espectacular conquista de Hernn Corts, la evolucin
de la Nueva Espaa Iue lenLa, pero Brme y sIsLemaLIca, y es a lo laro
del sIlo ZVIII, cuando consolId su nombre y Iorj deBnILIvamenLe su
peculiar rostro material y espiritual, distinguindose para entonces
como "la joya mas precIada de la corona espaola", consIderandose
a ese siglo como el siglo de oro novohispano.
1
En general, todo el
siglo mostr un panorama deslumbrador y promisorio; la agricultura,
la ganadera, la industria -tanto privada como gubernamental- y, en
especial la minera, disfrutaron de un auge nunca visto; aument la
capacidad de compra, el dinero circulaba con profusin, la moneda
era Brme y el crdILo publIco slIdo. De las Feales Cajas de MxIco sa-
lieron, todos los aos, fuertes sumas de dinero en conceptos de subsi-
dIos, a Bn de cubrIr el dBcIL de las oLras colonIas, randes envIos a la
pennsula para subsanar sus gastos en el continente europeo tambin
salieron del supervit de la Nueva Espaa. Casi todo el presupuesto de
la legacin de Espaa en los Estados Unidos corri por cuenta de las
cajas de MxIco. En 1786, EelIpe V mand pedIr con urencIa la can-
tidad de dos millones de pesos para cubrir los gastos de construccin
del Palacio Real de Madrid, dinero que fue puntualmente remitido a
la penInsula, junLo con mas dInero, oro acuado, plaLa, oro labrado y
mercaderas.
Una mIrada superBcIal al pasado suIere que la omnIpresencIa
de la corrupcin en Mxico no es un fenmeno reciente.
2
De antiguo
Captulo III
El discurso del combate a la corrupcinenlos documentos
fundacionales de la primera mitaddel siglo XIX
190
se da cuenta de una difundida corrupcin durante la poca colonial
de Mxico, asocindola con las barreras discriminatorias formales e
informales a las que se enfrentaban la creciente poblacin mestiza.
Lucas Alaman se reBere a los corrupLos prIvIleIos de que ozaban
los militares mexicanos a mediados del siglo XIX, as como la prctica
habitual de convertir a bandidos en policas durante los periodos
pre y posrevolucionarios.
Al respecto, debe sealarse que el grupo verdaderamente favo-
recIdo por las uerras y los desrdenes Iue el ejrcILo. For IalLa de
BnancIamIenLo, los 7S,000 soldados de 1821 se redujeron a 80,000,
cIIra InsuBcIenLe para vIIlar un LerrILorIo Lan rande. Como buena
parLe de la oBcIalIa vIvIa de la polILIca, sus ascensos derIvaron de su
participacin en los pronunciamientos, lo que impidi que se profesio-
nalizara y que el nmero de generales fuera exagerado para la escasa
tropa. Padeci, como la burocracia, la constante impuntualidad en el
pao de sus salarIos, por lo que los oBcIales buscaban conLraLas para
el ejrcILo, mIenLras la Iorzada Lropa InLenLaba deserLar a la menor
ocasin.
3
La tradicin del pas en materia de corrupcin es de ms prosa-
pia. Han surgido nuevos tipos de corrupcin, pero la constante desho-
nestidad ha sido la misma. En nuestra guerra de Independencia, Al-
dama y Allende LenIan raves dIBculLades con MIuel HIdalo, ya que
el valiente y talentoso cura no slo permita que la plebe se dedicara
al saqueo, sino que incluso pareca propiciarlo. En Celaya apareci en
uno de los balcones de un mesn, desde aLI arroj puos de monedas
a la mucLedumbre, al LIempo que decIa: "Tenan, LIjos ]Todo esLo es
suyo!. Desde entonces, como en la mayora de los movimientos revo-
lucIonarIos, el pIllaje se asocI a una Iorma de Lacerse jusLIcIa.
4
A pesar de los cambios histricos, los mecanismos de corrupcin
no se extinguieron, por el contrario, se fueron perfeccionando hasta
convertirse en una prctica comn. Despus de la Independencia, al-
gunas familias ligadas a los gobernantes, aumentaron sus riquezas y
los favores que obtenan los cobraban en especie (concesiones, tierra,
puesLos publIcos). For ejemplo, la IamIlIa EcLeverrIa, lle a colocar
191
a uno de sus miembros en la Presidencia de la Repblica por algunos
prstamos hechos al gobierno, que a la postre resultaron impagables.
5
For lo que se reBere al conLrol exLerno, la ConsLILucIn FolILIca
de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 da lugar a la creacin de
la Contadura Mayor de Hacienda que, durante el siglo XIX, registr
diversas transformaciones mediante decretos que promovieron la
formacin del Tribunal de Cuentas y posteriormente la reconstitucin
a su denominacin original. Su primera ley orgnica data de 1896, la
que estableca las obligaciones, atribuciones y la planta de empleados
de la Contadura Mayor de Hacienda. ste, era un ordenamiento que
responda a su tiempo, y a las circunstancias econmicas, polticas y
sociales imperantes en el pas, instituyndose, por primera vez, una
legislacin reglamentaria del mandato constitucional.
6
Ya en el Mxico I ndependiente, con Santa Anna -que no debe
olvidarse que ocup once veces la presidencia- la corrupcin adquiri
dImensIones de delIrIo. EorracLo, juador y enamorado, Iue el prImer
FresIdenLe que Inauur el esLIlo de manejar la LacIenda publIca como
sI Iuera caja cLIca, por lo que le apodaban "el quInce uas". BanLa Anna
hizo de la cosa pblica, la cosa nostra. Mientras que por su parte,
ForBrIo DIaz le dIo un sInnImo coloquIal al verbo coopLar: "maIcear".
7

La corrupcin administrativa ha estado presenten desde la Indepen-
dencIa LasLa nuesLros dIas, de Iormas varIadas y complejas, por lo que
para atacarla es necesario analizarla y conocerla.
En este contexto, en el tercer captulo de esta obra son revisados
los intentos por controlar la corrupcin administrativa mediante los
documentos fundacionales de la nacin, ms representativos y que
enuncian algunas formas para castigar y sancionar algunas conduc-
tas ilcitas de los empleados pblicos. Adems, de la evolucin el con-
trol externo, como parte del establecimiento paulatino del Tribunal de
Cuentas en el Poder Legislativo.
192
La ccrrupcIn admInIstratIva
en eI MxIcc IndependIente
Al igual que otros virreinatos hispanoamericanos, en Nueva Espaa
la independencia se logr despus de una larga lucha, por lo que el
Estado mexicano nacera endeble, endeudado, con una economa pa-
ralizada, una sociedad dividida y una completa reorganizacin. Para
colmo, su fama de prosperidad y riqueza la convirti en blanco de las
ambiciones de los nuevos poderes comerciales. No obstante, el opti-
mIsmo por recuperar su vIejo brIllo paLrocIn el surImIenLo de dos
proyectos de nacin que lucharon por imponerse, hasta que el esque-
ma republicano liberal triunfara.
8
Los espaoles fueron poco venturosos respecto a los altos fun-
cIonarIos, como lo demuesLran los expedIenLes de alunos juIcIos de
residencia virreinales. Cuando se logr la Independencia, desparecie-
ron todos los controles utilizados antes. Salvo que todava se sealaba
el juIcIo de procedencIa, por oLra parLe, es dIIIcIl deLermInar sI real-
mente era utilizado comnmente. Desde entonces, el problema de la
InmoralIdad Bscal La sIdo un ran obsLaculo para el buen obIerno en
Mxico.
9
La administracin pblica se convirti en una funcin separada
bajo el domInIo del EjecuLIvo. Ya no Iue comparLIda, junLo con las Iun-
cIones leIslacIn y judIcIales, por el VIrrey, la audIencIa, los InLenden-
Les y los IuncIonarIos especIales de LacIenda. Ademas, se conBrI a los
esLados auLorIdad admInIsLraLIva local, y asI se redujo el numero de
asuntos al cuidado responsable de las autoridades nacionales. Lleg a
su Bn la descenLralIzacIn de IuncIones del perIodo colonIal y LermIn
la autoridad autorreguladora de muchos grupos de status social. Por
vez prImera, mInIsLerIos cenLralIzados y responsables anLe el EjecuLI-
vo se convirtieron en depositarios del poder administrativo.
10
DesracIadamenLe, la esLabIlIdad no se produjo despus de que
el pas alcanz su independencia. En cambio, rein gran confusin en
Lodos los rdenes de la nueva nacIn. Eajo el conLrol espaol los dIver-
sos organismos gubernamentales y administrativos de la Nueva Es-
193
paa sIempre LabIan esLado sujeLos al arbILro Bnal del obIerno de la
meLrpolI europea. Bu maquInarIa era dbIl, deBcIenLemenLe oranI-
zada y lenta para actuar; pero era estable y relativamente segura. El
MxIco IndependIenLe carecIa de una mano semejanLe que lo uIara, y
mientras ms organismos se creaban para compartir la autoridad y la
responsabilidad, la confusin era mayor.
11
A lo laro del sIlo ZIZ la InesLabIlIdad del paIs Iue reBejo de la
inseguridad de sus dirigentes y de la inexperiencia de los aspirantes
para llevar las riendas de los destinos nacionales. La lucha pareca
interminable, y uno tras otro se sucedieron los protagonistas que os-
LenLaron o dIjeron Lener el poder del obIerno mexIcano. Las uerras,
las InvasIones, los conBIcLos InLernos de caracLer socIal y polILIco,
as como las luchas intestinas por el poder hacan de Mxico un pas
con muchas carencias y detenido en el tiempo respecto al desarrollo
mundial. Se trataba de una etapa convulsa pero determinante para
los tiempos que le sucedieron.
12
DIIerenLes evenLos polILIcos y uerras exLranjeras redujeron el
territorio nacional entre el periodo de 1821 a 1848: en 1823 Guatema-
la se separ; en 1836 Texas se independiz; en la guerra con Estados
Unidos en 1848, el norte fue conquistado y se perdieron Nuevo Mxico
y Alta California; y en 1853 se vendi La Mesilla. Cambiaron tambin
los estados, ya que Sinaloa se separ de Sonora en 1823, Aguascalien-
tes de Zacatecas en 1835 y Guerrero de Mxico en 1849.
13
La falta de estabilidad interna precipit consecuencias internacio-
nales desastrosas. Aparte de las primeras escaramuzas con Espaa
y con ErancIa, MxIco se vIo envuelLo en Lres uerras exLranjeras de
mayor importancia. Como resultado de la primera perdi Texas en
1835. La segunda guerra con Estados Unidos le cost casi la mitad
del territorio nacional. La tercera guerra lo someti a cinco aos de
domInacIn exLranjera por un ejrcILo Irancs y un emperador aus-
traco. Estas guerras slo aumentaron la miseria del pueblo e hicieron
prcticamente imposible conseguir la estabilidad poltica. Era difcil
que durante estos tumultuosos aos Mxico hubiera desarrollado
un sistema satisfactorio de administracin pblica. Por el contrario,
194
sta era absolutamente imposible. Sin embargo, ocurrieron ciertos
cambios que iban a producir efectos perdurables y a condicionar la
conducta de los asuntos gubernamentales durante muchos aos pos-
teriores. Mxico se convirti en tierra de caudillismo, personalismo,
derroche y deshonestidad.
14
La administracin pblica mexicana lleg a ser negativa en sus
actitudes principales. No se convirti ni en promotor de la actividad
econmIca nI en sosLn de la relIIn. Bus IuncIones se redujeron a las
necesarIas para dIrIIr las relacIones exLranjeras, manLener la paz,
apoyar la auLorIdad judIcIal y recaudar Inresos suBcIenLes para su
IuncIonamIenLo. La oranIzacIn del EjecuLIvo reBeja con clarIdad
este limitado campo de accin: los cuatro ministerios -Relaciones
Exteriores e Interiores, J usticia y Asuntos Eclesisticos, Hacienda y
Guerra y Marina- sealados por las diversas constituciones corres-
pondientes directamente a las funciones mencionadas, hasta que casi
al BnalIzar el sIlo se produjo la esLabIlIdad.
15
Con la IndependencIa, el ejrcILo sIuI absorbIendo la mayor
parte del gasto nacional. Los presidentes eran generales que pagaban
a sus tropas conservaban el puesto, y si no lo hacan, pronto eran de-
rrocados. El esLado de las Bnanzas nacIonales LacIa ImposIbles que
se paara al ejrcILo consLanLemenLe y el resulLado InevILable Iue
la inestabilidad y desasosiego general. No exista nada que pudiera
llamarse ejrcILo mexIcano, sIno un ran numero de ejrcILos mas o
menos independientes. El efecto de este tipo de organizacin militar
sobre la admInIsLracIn publIca es sInIBcaLIva en dos aspecLos: 1)
tenda a perpetuar el personalismo en la administracin; y 2) conver-
ta toda la estructura administrativa en un sistema de distribucin de
las prebendas polticas.
16
La burocracia vctima de la falta de presupuesto, avalaba los
cambios de gobierno con la esperanza de recibir sus sueldos atrasados.
Algunos profesionistas prosperaban, en especial abogados y mdicos,
pero la mayor parLe permanecI en las Blas de la burocracIa. De Lodas
formas, la salida de ricos peninsulares y las leyes para su expulsin
permitieron que los criollos monopolizaran los niveles superiores de
195
la poblacin.
17
El resLo de la poblacIn -rancLeros, peones, Lrabajado-
res de minas, obreros, artesanos, sirvientes, vendedores, aguadores,
eloteros, lperos, entre otros-, sobrevivi como pudo, acomodndose
a las limitaciones impuestas por los tiempos.
18
Mientras que en la
organizacin civil, dos formas perversas -empleomana y aspirantis-
mo- para obtener un cargo pblico, se constituyeron las bases para el
establecimiento del sistema de botn en el siglo XIX.
BmpIecmana y aspIrantIsmc:
dcs entermedades de Ia burccracIa mexIcana
La empleomana y el aspirantismo como tema central de sus
reBexIones Iueron expuesLas por Lorenzo Zavala (1828), Jos Ma-
ra Luis Mora (1837) y Mariano Otero (1847).
19
La primera inter-
pretacin sobre el fenmeno del aspirantismo y la empleomana co-
rresponde a Lorenzo JusLInIano de Zavala y Baenz, mejor conocIdo
como Lorenzo de Zavala,
20
publicada en el peridico guila Mexicana
durante el ao de 1828.
21
Entre los temas generales examinados en
los artculos se encuentran: federalismo; aspirantismo y parcialidad;
eoIsmo y ambIcIn, LumanIdad, jusLIcIa y Iuerza, enemIos y amIos
de la federacin; partidos y sociedades secretas; males causados por
esas sociedades y elecciones.
22
La preocupacin de Zavala (1828) -nos dice Guerrero- radica en
el LIpo de Lombre adecuado para nuLrIr las Blas del obIerno republI-
cano, lo que incluye a los funcionarios pblicos.
23
Dentro de los males
de la nueva Repblica se encuentra el desconcierto de los mexicanos,
al que debe agregarse el aspirantismo de los polticos por vivir a ex-
pensas del erario, es indisputable que se ha maquinado contra nues-
tra independencia y principalmente contra nuestras instituciones;
no ha faltado aspirantismo, ni se ha echado de menos el choque de
intereses particulares ().
24
FrIvar a los cIudadanos de sus venLajas,
es aspirantismo; negrselas a quienes las merecen es parcialidad.
25
196
El aspIranLe es precIso que embarace las venLajas de oLros. Como
toda su mira es colocarse en un empleo lucroso, sin parar aten-
cIn en que su apLILud sea o no suBcIenLe para desempearlo,
suceder muchas veces que carezca de ella. (...) Podr sta
hallarse bien servida por un individuo que slo trata de tener
un buen sueldo, conexIones provecLosas, manejo de InLereses
o arbILros para adquIrIrlos? (.) Los Lombres de bIen no son as-
pIranLes, pues con esLa cualIdad dejarIan de serlo. (.) La vIrLud
excluye al amor propio, y por consiguiente al alto concepto de s
mIsmo. No Lay cosa mas IrecuenLe que ver sujeLos que se creen
los nicos capaces de gobernar al mundo.
26
As, la parcialidad trae consigo compromisos, que el aspirante una
vez que lora el empleo debe reLrIbuIr a sus amIos, aun en perjuIcIo
de la patria, acallando la obligacin y escuchando el compromiso.
Por ello, el federalista debe combatir el aspirantismo y la parcialidad,
aunque sta sea una condicin del sistema liberal.
La mayor parte de los directores de esta sociedad y los ms aca-
lorados eran lo que debe llamarse en el idioma de los economis-
tas hombres improductivos. Empleados o aspirantes a destinos
pblicos poblaban las logias yorkinas o escocesas; los generales
que ambicionaban mandos de algunas plazas o ascensos a grado
superior o quiz a la Presidencia de la Repblica: senadores y
diputados que procuraban ser ministros o reelectos en sus des-
tinos: ministros que procuraban conservarse en sus puestos por
este arbitrio; he aqu los elementos de las asociaciones de que
trato.
27
Zavala (1828) vuelve a escribir sobre el mismo tema en el mes de abril
de 1828, pero esta vez propone formas para contener el aspirantismo,
que es un mal que se cierne sobre toda la sociedad mexicana. El aspi-
rantismo lleva intrnsecamente la corrupcin, el acceso a los cargos,
toma la va de la intriga, la adulacin, el envilecimiento y la prosti-
tucin moral de los candidatos. Convoca a la ciudadana a combatir
197
el aspirantismo, procurando convencerles de que si quieren medrar,
debern seguir vas distintas a los cargos pblicos. Para ello, propone
dos vas para combatir el aspirantismo y procurar un remedio radical.
El prImero, es Lrabajar en convencer a sus semejanLes de que
no slo se medra por el camino de los empleos, sino por otros
InBnILos, y con mas provecLo pecunIarIo, mas esLabIlIdad, menos
responsabIlIdad, menos sacrIBcIos y menos IncomodIdades. Fro-
crese desarraigar esa preocupacin, esto de nuestra antigua
mala educacin, de que slo las carreras de los empleos, ciencias
y armas son decentes, y las dems indecorosas para un hombre
de principios.
El segundo remedio, que deben emplear stos para desterrar
el aspirantismo, es despreciar y no dar odos a los aspirantes.
Jamas debera un Lombre de juIcIo compromeLer su voLo, anLes
de haber hecho un escrutinio imparcial de las buenas y malas
cualidades de los candidatos, para algn empleo que dependa de
su eleccin.
28
Be La vIsLo -dIce Zavala (1828)- que los jvenes se conIorman con
sueldos miserables en los empleos pblicos y seguramente cuando
ancianos la situacin no habr cambiado.
29
Otra alternativa sera el
seguir una ocupacin distinta a la administracin pblica, como pue-
den ser las artes mecnicas, tan tiles para el desarrollo del pas. El
aspirantismo y la empleomana son propios de los regmenes aristo-
crticos, en donde es esclavo el que no tiene talento para esclavizar. El
IuncIonarIo debe ser jusLo, prudenLe e ImparcIal, y no presLar oIdos a
las recomendaciones de partidos, sino a las cualidades de los candida-
tos a los cargos del gobierno.
ABrma 0uerrero (1984) que nI el aspIranLIsmo nI la empleoma-
na, pese a ser grandes males para la Repblica recin constituida,
fueron eliminados debido a las advertencias y el prestigio del examen
realizado por Lorenzo de Zavala (1828). Todava en 1837, otro ilus-
tre intelectual y hombre de poltica hubo de volver a denunciar sus
198
peligros: J os Mara Luis Mora. El sentido y comprensin observado
por Mora en torno a la necesidad de crear las condiciones polticas y
sociales para lograr la unidad civil de la nacin, se ven concretadas
en las reformas a la administracin pblica y su accin de 1833. La
lucha de clases que tambin estuvo presente en el pensamiento y que,
l llam la lucha entre la marcha poltica de progreso por un lado y,
la marcha del retroceso por la otra, siempre estuvieron presentes, al
dar forma al programa de principios de la Administracin de Valentn
Gmez Faras (1833-1834).
Mora (1837) en su Discurso sobre los perniciosos efectos de la
empleomana hace una crtica y alerta a los ciudadanos sobre este
grave mal que encaraba la Repblica.
30
Seala que hay un equvoco
nacido de una mala interpretacin de la igualdad legal de los hom-
bres: "el LILulo de Lombre se La querIdo que sea suBcIenLe para ocupar
todos los puestos pblicos (...) la ignorancia ocupa un lugar al lado
de la ciencia (...).
31
Mora (1837) se opone a esta situacin por lo que
seala:
FarLIendo de Lan errado y perjudIcIal prIncIpIo, se La creIdo
deban multiplicarse todos los empleos hasta el grado que fuese
posible, para contentar la ambicin de todos los que quisiesen
pretenderlos y satisfacer con su posesin el derecho quimrico
de la igualdad absoluta. La propensin insaciable del hombre a
mandarlo Lodo y a vIvIr a cosLa ajena con el menor Lrabajo po-
sible (...) con el aumento progresivo de los puestos pblicos y la
creacin de nuevos empleos a que aspirar, ha adquirido nuevas
fuerzas y ha hecho de la administracin un campo abierto al
Iavor, a las InLrIas y a los mas vIles manejos, InLroducIendo un
LraBco escandaloso e Inmoral enLre los dIspensadores de las
gracias y los ms viles cortesanos.
32
Mora (1887) aBrma que "la verdadera lIberLad no consIsLe en manLe-
ner todo y vivir a expensas del tesoro pblico, sino por el contrario,
se trata de estar lo menos sometido a la autoridad. Entonces el intentar
199
hacer a los ciudadanos dependientes del gobierno de lo que debe ser,
es socavar las bases del sistema y ste es el resultado necesario de esa
tendencia a vivir de empleos cuando se hace general en una nacin.
33
La empleomana que cre el gobierno espaol en los naturales
del pas ha tenido ocasin de progresar mucho con el estado de
revolucin permanente en que se ha hallado la Repblica desde
la Independencia: la rutina de las fortunas ha hecho que muchos
busquen su subsistencia en su empleo, y de aqu ha provenido esa
prodigalidad en crear plazas, ese empeo en solicitarlas, y esa
conducta transgresora de las leyes en proveerlas en otros que en
los cesantes.
34
Segn Mora (1837), para superar la empleomana la alternativa es
el Lrabajo, la IndusLrIa y la rIqueza, es decIr, el Lombre dedIcado a las
actividades productivas de la vida privada. La empleomana ha sido
perjudIcIal no slo a la admInIsLracIn publIca, sIno a Lodo el paIs, "Lo-
das las miras del empleado se reducen a procurarse algn ascenso o
jubIlacIn que deje vacanLe el puesLo para oLro que lo preLende". En
ese sentido, una misma poblacin no puede estar al mismo tiempo
animada de propensiones tan contrarias, y el deseo de los empleos
excluye las cualidades necesarias de la industria.
35

Advierte Mora (1837) de manera visionaria, que si la administra-
cIn publIca mexIcana "no procura eBcazmenLe dIsmInuIr el numero
de plazas y empleados, reducIr a una jusLa proporcIn los sueldos
de stos, as como vigilar escrupulosamente su conducta, el pas
se convertir en un centro de facciones y proyectos revolucionarios
que se reproducirn sin cesar y pondrn en riesgo por muchos aos
su tranquilidad interior.
36
La milicia deca Mora en 1836, deriva su
poder especIal del ejercIcIo de la Iuerza bruLal en veInLIsIs aos de
guerras civiles. En cada revuelta, despus de tratada la paz entre los
represenLanLes de las dos IaccIones del ejrcILo, LabIa una cadena de
inmoderados ascensos para los vencedores. Simultneamente, se ha-
ca la destitucin de los vencidos a los que -por ser la milicia una clase
200
privilegiada- el espritu de cuerpo obligaba a mantener en el disfrute
de sus sueldos.
37
EInalIza el auLor, aBrmando que la propensIn a los empleos em-
pobrece a la sociedad, su mayor vctima, porque paraliza sus faculta-
des activas, destruye el carcter inventivo y emprendedor. Pero lo
peor es que mucLos brazos, apLos para la IndusLrIa y el Lrabajo, esLan
utilizados en la administracin pblica, o en el empeo de emplearse
en ella. El sistema de botn es el mal de una administracin pblica
que no ha logrado profesionalizarse y es necesario contar con un ser-
vicio civil de carrera, para contrarrestar los efectos del aspirantismo
y la empleomana.
Otro autor que aporta al debate del aspirantismo y la empleoma-
na es Mariano Otero. J ess Reyes Heroles (1967) sostiene que no es
fcil reconstruir el pensamiento y obra de Mariano Otero.
38
Otero es-
cribe en su obra el clebre opsculo Consideraciones sobre la situacin poltica
y social de la Repblica mexicana en el ao de 1847.
39
En eIecLo, la nacIn que nos dejaron los espaoles, esLa nacIn
atrasada y miserable, dbil e incoherente tal como la hemos
analizado, mostrando la naturaleza de sus diversos elementos y
las relaciones que tienen los unos con los otros, dgase lo que se
quiera, no era una nacin organizada, y ella se ha agitado indis-
pensablemente por adquirir una forma, pues que la que tiene es
de mera transicin, y recibe todos los das la accin de las causas
que la destruyen.
40
El clebre opsculo Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Re-
pblica mexicana en el ao de 1847, en el que Mariano Otero -al igual que Za-
vala y Mora- abord el tema de los empleados pblicos. Fue publicada
en 1848, por Valds y Redondas. Trata de explicar cmo la sociedad
mexicana fue derrotada, ms que vencida, por una fuerza extraa,
vctima de su falta de organizacin y su viciosa educacin. El examen
se realiza por clases, slo que a diferencia del Ensayo, donde las clases
se clasIBcan en propIeLarIas y no propIeLarIas, en las Consideraciones se
201
habla de productoras y no productoras. Seala Otero (1847) que por el
constante desorden del gobierno se han otorgado numerosos empleos
no necesarios, siguiendo recomendaciones o recibiendo presiones: se
han dado con mayor profusin los empleos, por obsequiar la recomen-
dacIn de sLe o el oLro personaje o para premIar los mas desprecIa-
bles servicios prestados a algunos de los individuos del gobierno.
41
Se
trata de la empleomana y el aspirantismo expuestos tanto por Zavala
en 1828, como Mora en 1837.
Nunca, o muy raras veces, se ha consultado para dar un empleo,
a la honradez o la capacidad del agraciado, pues lo que nica-
mente se ha visto es, que la persona que lo recomienda tenga
alun InBujo, en cuyo caso queda desde lueo colocado el preLen-
diente sin ms averiguacin. Muchos casos ha habido tambin de
empleos ya de alguna importancia que se han conseguido dando
algunas sumas a los que se han hallado inmediatos al gobierno y
gozando de su favor.
De esa IacIlIdad en conceder empleos, resulLa que en las oBcInas
de las rentas pblicas hay multitud de empleados que no sola-
mente ignoran la gramtica de su propio idioma y an la aritm-
tica, sino que no saben ni escribir medianamente.
42
Respecto a la moralidad, son tan numerosos como escandalosos los
ejemplos de empleados que Lan LecLo Inmensas IorLunas, abusando
de la conBanza que el obIerno conB en cIerLos empleados publIcos.
La desmoralizacin en esta clase est tan bien organizada y tan
bien recibida por la sociedad, que ya nadie se escandaliza de ver
que un empleado que slo cuenta con un sueldo de dos o tres mil
pesos anuales, compra haciendas, monta su casa con los ms
exquIsILos y cosLosos muebles, y sosLIene a su IamIlIa con lujo
extraordinario.
43
202
No cabe duda que para Otero (1847) el gobierno es impotente para po-
ner remedio a esta desmoralizacin, debido a quien adquiere un empleo
lo Lace en propIedad y cuando por malos manejos, por causas jusLas,
un empleado pierde su puesto, el partido en turno en la oposicin lo
apoya, y se ve oblIado a reponerlo. De Lodo esLo resulLa que a lo mejor
que se puede aspirar en Mxico es a ser empleado del gobierno.
En todos los pases donde hay algn orden, no se crea ms que el
preciso nmero de empleados para el servicio de la rentas; pero
en Mxico, donde todo suele andar al revs, se crean las rentas
para los empleados. El abuso de dar empleos ha sido tal, que,
adems del crecido nmero de ellos que se necesita para cada
oBcIna su complIcado sIsLema de conLabIlIdad, Lay mucLos desLInos
que cuestan al erario cuatro o cinco sueldos, pues aunque un solo
individuo sirve el empleo, los otros tres o cuatros han sido decla-
rados cesanLes o jubIlados son Loda su paa, para colocar de esLe
modo a algn favorito del gobierno.
44
Concluye 0Lero (1847) con una aBrmacIn conLundenLe: que el resul-
tado es que hay ms empleados que los se puede sostener y slo los
que tienen algn favor estn colocados o agregados en determinadas
oBcInas, donde recIben punLualmenLe su paa, mIenLras que Lodos los
dems no reciben sino lo muy necesario para vivir miserablemente.
45

Mariano Otero es un fuerte crtico en la forma en que los empleados
pblicos obtenan su cargo, y denunciaba los vicios que se cometan
por estos funcionarios que se servan de la administracin pblica,
pero no vivan para servir a la sociedad.
0reacIn de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda
Una vez conseguida la Independencia de la Corona espaola, el control
externo empieza a robustecerse en el siglo XIX. Los antecedentes al
respecto muestra esta evolucin como mecanismo de control adminis-
203
trativo. Por Ordenanzas del 24 de agosto de 1605, Felipe III de Espaa
cre los Tribunales de Cuentas de Indias como medio de la Corona
para asegurar una peridica rendicin de cuentas, ya que el sistema
implantado en 1554 padeca de graves errores. Estos Tribunales de
CuenLas que quedaron conBados a mInIsLros versados y a cIenLIBcos
expertos, se asentaron de la Hacienda Pblica, y con esa misma fecha,
se orden la creacIn de la ConLadurIa Mayor de HacIenda, que bajo la
inspeccin de la Cmara de Diputados, se encarg de examinar y glo-
sar las cuentas de gastos y crdito pblico, de analizar los presupues-
tos de gastos con su correlativo informe a la comisin de diputados, de
hacer cuenta, observaciones y reparos a la recaudacin, distribucin
e inversin de las rentas nacionales, as como de glosar los cortes de
caja de las oBcInas de HacIenda, que se dIvIdI en dos seccIones: la de
LacIenda y la de crdILo publIco. EsLas IuncIones Iueron ejercIdas por
la Contadura Mayor de Hacienda hasta el ao de 1838.
46
El Tribunal Mayor de Cuentas subsiste hasta el ao de 1824 en
el que se expide la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexi-
canos que establece como facultad del Congreso General el tomar
anualmente las cuentas al gobierno federal. Con este antecedente, el
16 de noviembre de 1824 se expide el decreto Ley para el Arreglo de
la Administracin de la Hacienda Pblica, documento por el cual se
suprime el Tribunal Mayor de Cuentas y da paso a la creacin de lo
que posteriormente se conoce como Contadura Mayor de Hacienda,
rgano tcnico dependiente de la H. Cmara de Diputados.
47
La Conta-
dura Mayor de Hacienda se divida en dos secciones: la de Hacienda
y las del Crdito Pblico.
48
La BscalIzacIn de los recursos publIcos esLaba prevIsLa en
nuestro pas desde el primer texto constitucional, en el que se dis-
pona como facultad exclusiva del Congreso General el tomar anual-
mente cuentas del gobierno.
49
La Contadura Mayor de la Hacienda
tena como atribuciones examinar y glosar las cuentas de gastos y
de crdito pblico; analizar los presupuestos de gastos e informar a
la comisin de diputados; hacer cuenta, observaciones y reparos a la
recaudacin, distribucin e inversin de las rentas nacionales; glosar
204
los corLes de caja de las oBcInas de HacIenda y expedIr el BnIquILo de
la cuenta de la Tesorera.
50
El Congreso General mediante la Ley para Arreglo de la Admi-
nistracin de la Hacienda Pblica, extingui las direcciones, contadu-
ras generales de aduanas, plvora, lotera, montepos de ministros
y oBcInas, LesorerIa eneral de loLerIa y LrIbunal de cuenLas, -debe
recordarse que el Tribunal de Real Audiencia de Cuentas se institu-
y en 1605- cuyas funciones principales fueron la toma de cuentas a
los oBcIales reales y al conLador de LrIbuLos y azoues donde LubIera
esLe oBcIo, conLrolar la jurIsdIccIn de los comIsarIos y reconocer los
delitos de fraude y contrabando. En las Ordenanzas de Intendentes de
1786 el Tribunal refrend sus atribuciones sobre el control de ingresos,
InspeccIn de las cuenLas Lomadas, IenecIdas y aprobadas por los oB-
cIales reales y Lesoreros, y manLuvo la IaculLad de ejercer jusLIcIa de
los delitos contra la Real Hacienda- siendo el secretario de Estado y
del despacho de Hacienda quien diriga todas las rentas pertenecientes
a la IederacIn y ejercIa InspeccIn sobre las casas de moneda.
51

Tambin se estableci un Ministerio de Hacienda o departa-
mento de cuenta y razn, con funciones de contadura en los ramos
respecLIvos a sus jeIes de seccIn, ademas de Lener a su caro la Ior-
macin de los presupuestos y de la cuenta general de todos los ra-
mos de hacienda de la federacin. Se erige la Tesorera General de la
EederacIn -anLes TesorerIa 0eneral del EjrcILo y HacIenda FublIca-
donde entrarn todos los productos de las rentas, contingentes de los
estados, emprstitos y donativos, es decir, las cantidades de cualquier
procedencia de que pueda disponer el gobierno de la federacin. La
tesorera deber formar y publicar estados mensuales y anuales en
que consten todos los ingresos, egresos y existencias de los caudales
de la federacin en todos los puntos de la Repblica.
52
Despus de la emisin del decreto que dara forma a la Conta-
dura Mayor de Hacienda -16 de noviembre de 1824- pasaran casi
dos aos en que quedara formado el Reglamento para la Seccin de
Hacienda de la Contadura Mayor, el cual se publica en decreto del 10
de mayo de 1826. Dicho reglamento consta de 15 artculos, divididos
205
en secciones que determinan el tipo y nmero de empleados de que
constar la Contadura Mayor, las funciones del contador mayor; de
los conLadores de losa, de los oBcIales de lIbros y correspondencIa, de
los oBcIales de losa, de los escrIbanos, del porLero, del mozo de oBcIna
y de las ordenanzas.
53
La Contadura Mayor de la Hacienda se cre en 1824, y conti-
nu funcionando as hasta la promulgacin de la ley del 14 de marzo
de 1838 en que pas a formar parte del Tribunal de Cuentas, que se
extingui por decreto del 2 de septiembre en 1846. Fue restablecida
nuevamente la Contadura Mayor de Hacienda, la que con sus facul-
tades anteriores, desarroll su actividad hasta el ao de 1853. Esta
ltima fecha marc el retorno de la Contadura Mayor a funcionar
como Tribunal de Cuentas, el que tuvo vigencia hasta el 10 de octubre
de 18SS, ao en que sucedI oLro decreLo que la reres a su Bura de
Contadura Mayor de la Hacienda, que oper hasta el ao de 1865 en
que se dio la Emisin Provincial del Imperio Mexicano que reconstitu-
y una vez ms al Tribunal de Cuentas. ste, por ltima ocasin, fun-
cion hasta la Restauracin de la Repblica en 1867. El 20 de agosto
de dicho ao, la institucin retorn a su nombre y concepcin original
de Contadura Mayor de Hacienda.
54
Como podr inferirse la creacin de la Contadura Mayor de
Hacienda y del Tribunal de Cuentas, no slo se trata de un cambio
de nombre, sino de una organizacin diferente, con atribuciones dis-
LInLas y esLe proceso de creacIn-elImInacIn-creacIn, Iue perjudIcIal
para la consolidacin del control externo. Adicionalmente, que las
condiciones econmicas y polticas del pas eran desastrosas, razn
por la cual el control externo sufri un proceso de consolidacin para
alcanzar su plena madurez hasta el siglo XX.
206
BI ccntrcI Internc y externc a partIr de Ics
dccumentcs tundacIcnaIes de Ia nacIn
Durante el siglo XIX y despus de alcanzar la Independencia, fueron
elaborados un conjunLo de documenLos IundacIonales -consLILucIones,
estatutos, declaraciones- en los que se establecan los mecanismos in-
ciales del control interno y externo en nuestro pas. Por ello, es necesa-
rio considerarlos como antecedentes de los mecanismos de control, al
establecer el sistema de responsabilidad de los funcionarios pblicos
como fue contemplado en los diversos ordenamientos fundamentales
y secundarios expedidos en el periodo de 1814-1857, para contar con
una vIsIn de conjunLo del conLrol en sus dIversas IaceLas. A conLInua-
cin se presenta el cuadro con dichos documentos fundacionales:
Cuadro No. 10
Documentos fundacionales relacionados con el control interno
Ao Documento
1814 Constitucin de Apatzingn.
1822 Reglamento provisional del Imperio Mexicano.
1823 Plan de la Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana.
1824 Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos.
1836 Leyes Constitucionales.
1840
Proyecto de reformas a las Leyes Constitucionales de
1836.
1841
Primer proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica
Mexicana.
1842 Segundo proyecto de Constitucin Poltica de 1842.
1843 Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana.
1856 Estatuto Orgnico de la Repblica Mexicana.
1857 Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana.
Fuente: elaboracin propia.
207
Algunos antecedentes relevantes para la fundacin de Mxico son
los que a continuacin se describen. En Espaa, el 25 de septiembre
de 1808 la llamada J unta Suprema Central y Gubernativa del Reino,
convoc el 22 de enero de 1809 a integrar las Cortes que redactaran
la Constitucin. La J unta Suprema cedi sus atribuciones soberanas
a un Consejo de FeencIa que BnalmenLe reunI a las CorLes el 24 de
septiembre de 1810, integradas por 308 diputados electos y provin-
cias espaoles. La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola fue emitida el
19 de marzo de 1812. En la Nueva Espaa, el virrey Francisco Xavier
Veneas de Baavedra jur la ConsLILucIn el 80 de sepLIembre de ese
ao.
55
Para efectos del control de la corrupcin administrativa, la
Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola es un elemento relevante para
el Mxico Independiente ya que algunos de sus preceptos formaran
parte de los posteriores documentos fundacionales de la nacin. Al
respecto el artculo 128, estableca lo siguiente:
Art. 128 Los diputados sern inviolables por sus opiniones, y
en ningn tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrn ser
reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra
ellos se InLenLaren, no podran ser juzados sIno por el LrIbunal
de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento
del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las
Cortes y un mes despus, los diputados no podrn ser demandados
cIvIlmenLe, nI ejecuLados por deudas.
56
Mientras que en el artculo 131, se sealaban las facultades de las
Cortes, en su apartado vigsimoquinto: Hacer efectiva la responsabi-
lidad de los secretarios del Despacho y dems empleados pblicos.
57

En relacin a la inviolabilidad del Rey y de su autoridad, el artculo
168 marcaba que: La persona del Rey es sagrada e inviolable, y no
esLa sujeLa a responsabIlIdad" y LambIn el 169: "El Fey Lendra el Lra-
LamIenLo de MajesLad CaLlIca".
58
208
For lo que se reBere a los BecreLarIos de EsLado y del DespacLo,
el ordenamIenLo jurIdIco esLablece que los secreLarIos de despacLo se-
rn responsables en las Cortes de las rdenes que autoricen contra la
Constitucin o las leyes, sin que les sirvan de excusa ha verlo manda-
do el Rey (artculo 226); para hacer efectiva la responsabilidad de los
secretarios del despacho, decretarn ante todas cosas las Cortes que
ha lugar a la formacin de causa (artculo 228); y dado este decreto,
quedar suspenso el secretario del despacho; y las Cortes remitirn al
tribunal supremo de J usticia todos los documentos concernientes a la
causa que haya de formarse por el mismo tribunal, quien la sustancia-
r y decidir con arreglo a las leyes (artculo 229).
59
En lo relativo a los Tribunales, quedaba establecido que si al Rey
llearan quejas conLra alun maIsLrado y Iormado expedIenLe, pare-
cIeran Iundadas, podra escucLar al Consejo de EsLado, suspenderlo
haciendo pasar inmediatamente el expediente al Supremo Tribunal
de JusLIcIa, para que juzue con arrelo a las leyes (arL. 2S8), Loda
falta de observancia de las leyes que arreglan el proceso en lo civil y
en lo crImInal, Lace responsables personalmenLe a los jueces que la
cometieron (art. 254); el soborno, el cohecho y la prevaricacin de
los maIsLrados y jueces producen accIn popular conLra los que los
cometan (art. 255).
60
En el caso de Mxico, un primer antecedente de la lucha de la
Independencia es el Bando de abolicin de la esclavitud, del 6 de diciembre
de 1810, Brmado por el eneralIsImo MIuel HIdalo, que conLIene los
principios fundamentales del movimiento de independencia y las ba-
ses de lo que en lo sucesivo sera una de las mayores reivindicaciones
del pueblo mexicano ya como nacin independiente: la libertad, la
Iualdad IrenLe a la ley y la jusLIcIa equILaLIva al alcance de Lodos.
61

Estos principios, retomados por el constitucionalismo mexicano, re-
cuperaron la dignidad de la mayora de la poblacin, que con su traba-
jo aporLaba Inmensas rIquezas a LerraLenIenLes, Lacendados, propIe-
LarIos de obrajes y IacLorIas sIn la mInIma proLeccIn del EsLado y de
las leyes.
209
Otro referente durante la Independencia, son Los Elementos de
nuestra Constitucin, suscritos el 30 de abril de 1812 por Ignacio Lpez
Fayn en ZInacanLepec, los cuales consLan de un preambulo jusLIB-
cativo de su carcter orientador y eventualmente transitorio como
programa para una futura legislacin constitucional, y 38 artculos
referentes, en lo general, a seis cuestiones principales: religin, inde-
pendencia, soberana, organizacin poltica entorno a una Suprema
J unta, garantas individuales (representacin poltica, proscripcin
de la esclavILud, Iualdad, lIberLad, lIberLad de ImprenLa, Lrabajo, pro-
pIedad, "Labeas corpus" o el derecLo a un juIcIo y proscrIpcIn de la
tortura) y organizacin militar a partir de capitanas generales.
62
En el documento se propone la creacin de una Suprema J unta
que contara con cinco vocales nombrados por las representaciones
de las Provincias, estableciendo que los Vocales, sern inviolables en
el LIempo de su ejercIcIo, slo podran proceder conLra ellos en el caso
de alta traicin, y con su conocimiento reservado de los otros Vocales
que lo sean, y hallan sido (art. 12).
63
Posteriormente, en los Sentimientos de la Nacin suscritos por J os
Mara Morelos y Pavn el 14 de septiembre de 1813, se agrupan las
ideas polticas, econmicas y sociales bsicas para la organizacin y
Bnes de un paIs IndependIenLe, asI como mecanIsmos IundamenLales
de su estructura gubernativa y los principios libertarios de igualdad,
lealIdad y jusLIcIa que LabrIan de orIenLarlo.
64
Manifestaba ya las ba-
ses de la moral social y la preocupacin por cuidar la honestidad del
servicio pblico.
65
La lucha contra la opulencia y la indigencia, contra
la rapia y el hurto, es inconcebible si aquellos que gobiernan no par-
ticipan en ella. En tal virtud, cabe observar que los Sentimientos de
la NacIn es un verdadero bosquejo consLILucIonal, donde Morelos se
preocupa patriticamente por la moral pblica de la que es una pieza
imprescindible el servidor pblico.
66
En su artculo 12 se destaca la
importancia de las leyes como superior a todo hombre, las que dicte
nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y patrio-
tismo, moderen la opulencia y la indigencia y permitan aumentar el
210
jornal del pobre, mejore sus cosLumbres y lo alejen de la InorancIa, la
rapia y el hurto.
67
A continuacin, en el Acta Solemne de la declaracin de la Independencia
de la Amrica septentrional, suscrita el 6 de noviembre de 1813, consiste
en un texto concentrado en un prrafo que contiene cinco principios
supremos para la IndependencIa: recuperacIn del ejercIcIo de la
soberana; libre arbitrio para legislar; se sostiene como religin nica,
la Catlica Apostlica y Romana; y ordena al congreso informar de la
IndependencIa a las poLencIas exLranjeras, para su reconocImIenLo.
68
Declara como de alta traicin a todo aquel que se oponga directa o in-
directamente a su Independencia, ya protegiendo a los europeos opre-
sores, de obra, palabra o escrito ya sea negndose a contribuir con
los gastos, subsidios y pensiones, para continuar con la guerra, hasta
que su IndependencIa sea conocIda por las nacIones exLranjeras.
69
En el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mejicana del 22
de octubre de 1814, ya se encuentran algunos enunciados relativos
al control interno y el fuero de los diputados. Estableca ya normas
sobre las responsabilidades, sanciones, procedimientos y tribunales
en donde se verIan las causas derIvadas del ejercIcIo del servIcIo pu-
blico, incluyndose a los propios servidores pblicos.
70
Al respecto, el
arLIculo S1 seala que el Conreso Lendra LraLamIenLo de MajesLad
y sus individuos de Excelencia durante el tiempo de su diputacin.
Asimismo, el artculo 59 establece que los diputados sern inviolables
por sus opiniones, y en ningn tiempo ni caso podrn hacrseles car-
o de ellas, pero se sujeLaran al juIcIo de resIdencIa por la parLe que
les toca en la administracin pblica, adems podrn ser acusados
durante el tiempo de su diputacin, y en la forma que previene este
relamenLo, por los delILos de LerejIa y aposLasIa, y por los de esLado,
sealadamenLe por los de InBdencIa, concusIn y dIlapIdacIn de los
caudales pblicos.
71
Por lo que hace a los secretarios de Estado, stos sern respon-
sables en su persona de los decretos, rdenes y dems que autoricen
contra el tenor de este decreto, o contra las leyes que deban observarse
y que en adelante se promulguen (art. 145); para hacer efectiva esta
211
responsabIlIdad se debera noLIBcar al Conreso de la LransresIn que
LubIera de la IormacIn de la causa (arL. 146), los secreLarIos se suje-
Laran al juIcIo de resIdencIa y a cualquIer oLro que en el LIempo de su
ministerio se promueva legtimamente ante el Supremo Tribunal de
J usticia, pero en el tiempo de su administracin solamente podrn ser
acusados por los delILos que manIBesLa el arLIculo S9 y por la InIrac-
cin del artculo 166 (art. 149 y 150).
72
Cabe destacar el Captulo XIX
De las funciones del Tribunal de Residencia en las que se establecen
las atribuciones del Tribunal, para conocer causas de los individuos
del Congreso, los del Supremo Gobierno y los del Supremo Tribunal de
JusLIcIa, medIanLe juIcIos de resIdencIa que deberan concluIr en Lres
meses (artculos 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230 y 231).
73
Aunque estos documentos establecan diversas disposiciones
relaLIvas al conLrol InLerno, responsabIlIdades, Iuero, juIcIo de resI-
dencIa y en eneral, lImILacIones para el ejercIcIo de los obernanLes,
tambin es cierto que no pudieron aplicarse en los trminos estable-
cidos, ya que no existan condiciones de estabilidad social, no haba
una ley reglamentaria en la materia y tampoco exista rgano de apli-
cacin. Los ordenamientos eran generales para el tipo de conductas
ilcitas, las responsabilidades de los servidores pblicos no estaban
descritas y delimitadas adecuadamente, por lo que en materia de co-
rrupcin administrativa slo fueron de tipo enunciativas y declarati-
vas, es decir, discursivas.
La 0cnstItucIn de ApatzIngn {1S14)
Sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814, el Decreto Consti-
tucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, consagr la responsabilidad
de los IuncIonarIos publIcos y el juIcIo de resIdencIa como medIo para
hacerla efectiva, sealando que la garanta social no poda existir sin
aqulla y sin la limitacin de los poderes por la ley.
74
Se estableci la
responsabilidad de los funcionarios pblicos que se determinaba me-
dIanLe el juIcIo de resIdencIa -LerencIa colonIal- a los LILulares de los
212
ministerios, diputados, miembros del Supremo Gobierno, miembros
del Supremo Tribunal de J usticia, y en general, a todo empleado pbli-
co, segn lo disponan los artculos 59, 196 y 224 de dicho Decreto.
75

Los dIpuLados debIan sujeLarse al juIcIo de resIdencIa por la par-
te que les tocaba en la administracin pblica, pudiendo ser acusa-
dos ademas por los delILos de LerejIa, aposLasIa y por los de EsLado,
sealadamenLe por los de InBdencIa, concusIn y dIlapIdacIn de los
caudales pblicos. Los titulares de los ministerios tambin eran res-
ponsables de los decretos, rdenes y dems que autorizaran contra la
Constitucin o contra las leyes mandadas observar y que en el futuro
se promularan, esLando oblIados dIcLos secreLarIos a sujeLarse al
juIcIo de resIdencIa que Iuera promovIdo anLe el Bupremo TrIbunal
de JusLIcIa. DebIan sujeLarse al juIcIo de resIdencIa los IndIvIduos del
Supremo Gobierno, los miembros del Propio Supremo Tribunal de
J usticia y, en general, todos los empleados pblicos.
76
Para conocer las causas para cuya formacin deba proceder la
declaracin del Supremo Congreso, y en general, de las causas de re-
sidencia de todo empleado pblico, se instituy el Supremo Tribunal
de J usticia, y para las de los individuos del Congreso, del Supremo
Gobierno y del Supremo Tribunal de J usticia, se cre el Tribunal de
Residencia, que conoca privativamente de ellas, as como de las cau-
sas promovidas contra los miembros de las supremas corporaciones
por los delitos indicados en el artculo 59 de la misma constitucin.
77

El Tribunal de Residencia con una inspiracin y un procedimiento
heredado de la Colonia era para conocer el desempeo de las autori-
dades, una vez concluidos sus cargos, dando la oportunidad a que los
obernados presenLaran sus quejas, a Bn de evaluar su acLuacIn.
78
RegIamentc prcvIsIcnaI pcItIcc deI 1mperIc MexIcanc {1SBB)
En realidad, el Imperio iturbinista haba surgido en condiciones por
dems deplorables. Tras diez aos de luchas continuas, en los caminos
no haba seguridad y abundaban los asaltos; de esta manera, el comer-
213
cIo se redujo, las mInas, el campo y las pocas manuIacLuras esLaban
abandonadas; por tanto, el nmero de contribuyentes era mnimo, en
cambio, los gastos pblicos que demandaba el Imperio aumentaban
rpidamente, en consonancia con la falta de mtodos contables ade-
cuados -dado que los existentes haban sido creados para vigilar los
intereses de la Corona espaola- incluso la falta de experiencia en el
manejo de la LacIenda publIca ocasIon el empeoramIenLo de sLa.
79
El primer Imperio Mexicano, que inici formalmente con el Acta
de Independencia en 1821 y concluy con la cada del emperador
AusLIn I en marzo de 1828 (coronado el 21 de julIo de 1822), con-
t como tal con un documento normativo supremo hasta febrero de
1823, el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, que abola, a su
vez, a la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de 1812 como
la ConsLILucIn del ImperIo y convalIdaba la modIBcacIn de abrIl de
1822 al Tratado de Crdoba, en cuanto a la entrega del trono mexicano
a un prncipe europeo.
80
A partir de la consideracin de Agustn de
Iturbide de que se contara con un reglamento propio para la admi-
nistracin, buen orden y seguridad interna y externa del Estado, en
tanto se formara y sancionara la Constitucin Poltica que habra de
regirnos, la J unta Nacional Instituyente emiti este reglamento el 18
de diciembre de 1822
.81
En el Reglamento se estableca que los vocales de la J unta Na-
cional Instituyente son inviolables por las opiniones polticas que ma-
nIBesLen en el ejercIcIo de sus IuncIones, y no podran ser perseuIdos
por ellas en nInun LIempo, nI auLorIdad aluna (arL. 27), el Foder Eje-
cutivo reside exclusivamente en el Emperador como J efe Supremo del
Estado, su persona es sagrada e inviolable, y slo sus ministros son
responsables de los actos de su gobierno, que autorizarn necesaria y
respectivamente, para que tenga efecto (art. 29); y tambin se esta-
blece que cualquier mexicano puede acusar el soborno, el cohecho, y
el prevarIcaLo de los maIsLrados y jueces (arL. 179).
82
De acuerdo con este documento, la persona del Emperador era
sagrada e inviolable, exenta de responsabilidades; de los actos de su
gobierno slo eran responsables sus ministros, que necesaria y res-
214
pectivamente deban autorizarlos para su validez. Los vocales de la
J unta Nacional Instituyente, en quienes resida el Poder Legislativo,
eran InvIolables por las opInIones polILIcas manIIesLadas en el ejercI-
cio de sus funciones, no pudiendo ser perseguidos por ellas en ningn
LIempo nI anLe auLorIdad aluna. BIn embaro, podIan ser juzados
por las causas civiles o criminales que en contra de ellos se intentaren
durante su comisin, tocando conocer de las mismas al Supremo Tri-
bunal de J usticia.
83
Los secretarios de Estado y del Despacho eran responsables de
los actos del Emperador que autorizaran, as como de las causas cri-
minales incoadas en su contra, de las cuales tambin conoca el citado
Tribunal. Mientras que las causas de suspensin y separacin de los
consejeros de EsLado y de los maIsLrados de las AudIencIas, al Iual
que las causas criminales de dichos funcionarios, se encontraban su-
jeLas a la jurIsdIccIn del Bupremo TrIbunal de JusLIcIa, una vez que
el jeIe polILIco mas InmedIaLo LubIese InsLruIdo el proceso, LraLandose
de las causas apuntadas en ltimo trmino. Por ltimo, el Tribunal
conoca de la residencia de todo funcionario pblico que se encontra-
ra sujeLo a ella por dIsposIcIn de las leyes.
84
Sin embargo, debe des-
tacarse que en la administracin imperial, no dio oportunidad a los
mexicanos de ingresar a la funcin pblica -en puestos de aduanas,
ministerios- antes bien, perpetu el dominio criollo y lleg, a reprimir
las formas de representacin nacional.
85
PIan de Ia 0cnstItucIn PcItIca de Ia NacIn MexIcana {1SB)
Un primer proyecto de Constitucin Poltica fue este documento, fe-
chado en la Ciudad de Mxico el 16 de mayo de 1823, este plan estaba
integrado por ocho bases constitucionales.
86
En la tercera de ellas
se estableci, la inviolabilidad de los diputados de sus opiniones. Se
dispuso que corresponda al cuerpo legislativo, o Congreso Nacional,
declarar si haba lugar a la formacin de causa en contra de los indi-
vIduos del cuerpo ejecuLIvo, de los secreLarIos de EsLado y de los ma-
215
gistrados del Tribunal Supremo de J usticia, as como tambin crear
un tribunal compuesto por los miembros de dicho rgano legislativo, a
Bn de juzar a los dIpuLados de los conresos provIncIales en los casos
que determinara una ley que sera expedida al efecto.
87
El Benado, podIa juzar -seun la ocLava base consLILucIonal- a
los IndIvIduos del cuerpo ejecuLIvo, los dIpuLados del leIslaLIvo, ma-
gistrados del Tribunal Supremo de J usticia y secretarios de Estado
en los casos que designara una ley, cuya expedicin se prevena en
el propio plan. Por ltimo, en la sptima de las bases se estableci el
Tribunal Supremo de J usticia, integrado por siete magistrados, al que
se encomend vIIlar la pronLa admInIsLracIn de jusLIcIa y juzar a
los jueces y maIsLrados que demoraran el despacLo de las causas, no
las sentenciaran conforme al derecho o las sentenciaran contra ley
expresa.
88
La 0cnstItucIn FederaI de Ics Bstadcs
UnIdcs MexIcancs de 1SB4
Decidida la forma de gobierno federal y republicano en el Acta Cons-
titutiva de la Federacin Mexicana del 31 de enero de 1824, el Con-
greso Constituyente discuti y elabor la Constitucin Federal de los
Estados Unidos Mexicanos de abril a octubre de 1824, sancionndose
el LexLo deBnILIvo el dIa 4 de ocLubre y publIcado el dIa S de ocLubre
de 1824.
89
En esta Constitucin se encuentra la veta de la evolucin
constitucional de Mxico en ese afn por moderar la opulencia, por
evitar la rapia y el hurto.
90
En los trminos de la Constitucin, suscrita en la ciudad de
MxIco el 4 de ocLubre de 1824, se enconLraban sujeLos al juIcIo de
responsabilidad: el presidente y el vicepresidente de la Federacin, el
primero, por delitos de traicin contra la independencia nacional o la
forma establecida de gobierno, y por cohecho o soborno, as como por
actos encaminados a impedir la realizacin de las elecciones de pre-
sidente; senadores o diputados o a que stos tomaran posesin de sus
216
desLInos, o bIen, el ejercIcIo por parLe de las camaras de cualquIera
de las facultades que la propia Constitucin les confera. El vicepre-
sidente podra ser acusado por cualesquiera delitos en que hubiese
incurrido durante el tiempo de su encargo.
91
De las acusaciones en
contra de este ltimo conoca, en calidad de Gran J urado, la Cmara
de Representantes, mientras que cualquiera de las dos cmaras poda
conocer con la calidad apuntada, sobre las acusaciones hechas en con-
tra del Presidente. En este caso, el Presidente slo poda ser acusado
durante el tiempo de su magistratura o un ao despus, pero siempre
ante cualquiera de las cmaras.
92
En segundo lugar, eran responsables los secretarios del Despa-
cho por cualesquiera delitos cometidos durante su tiempo en el cargo
y de los acLos del FresIdenLe que auLorIzaran con sus Brmas conLra
la Constitucin, leyes generales y constituciones particulares de los
estados correspondiendo a cualquiera de las dos cmaras conocer, en
carcter de Gran J urado, de las acusaciones respectivas. En tercer
luar, se enconLraban sujeLos al juIcIo de responsabIlIdad los IndIvI-
duos de la Corte Suprema de J usticia, quienes al igual que los secreta-
rios del Despacho podan ser acusados por cualquier delito en el que
hubiesen incurrido durante el tiempo de su empleo, tocando conocer
indistintamente de las acusaciones respectivas.
En cuarto trmino, los gobernadores de los estados eran respon-
sables por infracciones de la Constitucin Federal, Leyes de la Unin
u rdenes del presIdenLe de la EederacIn, que no Iueran manIBesLa-
mente contrarias a la Constitucin y leyes generales de la Unin, as
como por la publicacin de leyes y decretos de las legislaturas de sus
respectivos estados, contrarios a la misma Constitucin y leyes. De
esta clase de acusaciones podan conocer, en calidad de Gran J urado,
la Cmara de Diputados o la Cmara de Senadores.
En quinto lugar, los diputados y senadores -aunque inviolables
por sus opInIones manIBesLas- podIan ser sujeLos de causas crImIna-
les, con la salvedad de que las acusaciones deban realizarse ante la
Cmara de Senadores, tratndose de los primeros, y ante la Cmara
de DIpuLados, LraLandose de los seundos. For ulLImo, eran sujeLos de
217
responsabilidad todos los dems empleados pblicos, de conformidad
con lo dispuesto en los artculos 137, facultad sexta del inciso V, 163,
al sealar, respectivamente, que la Corte Suprema de J usticia conoce-
r de las infracciones de la Constitucin y leyes generales, segn se
prevenga por la ley y que todo funcionarios pblico, sin excepcin
de clase alguna, antes de tomar posesin de su destino, deber prestar
juramenLo de uardar esLa ConsLILucIn y la acLa consLILuLIva".
93
En sexLo luar, se esLablecI un Consejo de 0obIerno que IuncIo-
nara durante el receso del Congreso General y cuyo presidente nato
lo sera el vicepresidente. Este cuerpo deba vigilar la observacin de
la Constitucin y hacer las observaciones necesarias al Presidente
para el mejor cumplImIenLo de la ConsLILucIn y Lacer las observacIo-
nes y de las leyes secundarias. En ese sentido, ms que constituirse en
rgano de apoyo, se form como rgano de vigilancia y con autoridad
de decisin.
94
La Constitucin de 1824 es el primer documento fundacional que
establece de manera clara y precisa, un sistema de control interno,
determinando las responsabilidades de los ms altos cargos pblicos
y sealando los delitos que deban sancionarse. A partir de esta fecha
el control interno empieza a conformarse en una herramienta de con-
trol de la corrupcin administrativa, con la salvedad de que no hay ley
reglamentaria, ni rgano especializado de aplicacin. Estas condicio-
nes hicieron propicio la expansin de la corrupcin sistemtica en la
administracin pblica mexicana en esta centuria.
Adicionalmente, una medida de trascendental importancia fue
la supresin de los Intendentes -herencia virreinal- creando en su lu-
gar las Comisarias, por Decreto del 21 de septiembre de 1824, lo que
represent una reorganizacin de la administracin pblica al buscar
la eliminacin de las prcticas coloniales, pues hasta ese momento
cada estado tena sus propias direcciones de rentas (una para cada
una de ellas) y sus contaduras, propiciando un descontrol en la uti-
lIzacIn de los Inresos y eresos manejados por el InLendenLe, que
era el aenLe Bscal de la EederacIn. De esLa manera, se esLablecI un
Comisario en cada estado de la Federacin y pasaron a desempear
218
un papel fundamental en la formacin y desarrollo de la administra-
cin pblica, en la medida que fueron agentes del poder central que
se diseminaron en el territorio nacional y que de alguna manera se
integraron en elementos constitutivos del Estado Nacional.
95
0cnstItucIn de Ias SIete Leyes {1SB)
El conBIcLo enLre el IederalIsmo y cenLralIsmo Luvo en la campaa
militar del general Antonio Lpez de Santa Anna contra el estado de
Zacatecas en 1835 su mxima expresin de radicalismo e intoleran-
cIa, cuando el ejrcILo del dIcLador, arras, ademas QuerLaro, Ban
Luis Potos y J alisco, y desmembrar Zacatecas para crear el actual
estado de Aguascalientes. Con este despliegue de fuerzas, Santa Anna
convoc en junIo de 188S, a Lravs del Consejo de 0obIerno, a sesIn
exLraordInarIa del Conreso, que InIcI sus sesIones el 19 de julIo de
ese ao, con el objeLIvo de revIsar propuesLas sobre un posIble cambIo
de gobierno, lo que implicaba una violacin a la Constitucin de 1824
que sealaba irreformables los artculos relativos a ello.
96
En septiembre el Congreso se declar Constituyente y suspendi
la vigencia del Acta Constitutiva y la Constitucin Federal de 1824
y asumi el dictar cuanto decreto fuera necesario. En una decisin
importante, se aprob la disolucin de las legislaturas locales y su
sustitucin por J untas Departamentales. Ello terminaba con el fede-
ralismo, lo que se consum con la emisin de las Bases para una nueva
Constitucin del 23 de octubre de 1835 y las Siete Leyes Constitucionales,
promulgada entre el 15 de diciembre de ese ao y el 6 de diciembre
de 1836, las cuales fueron emitidas por decreto el 29 de diciembre de
1836.
97
Conocida como la Constitucin de las Siete Leyes, por estar
dividida en siete estatutos, esta Ley Fundamental, de carcter centra-
lista, fue suscrita en la ciudad de Mxico el 29 de diciembre de 1836.
98

En ella se consign la responsabilidad por la comisin de delitos
comunes del presidente de la Repblica, de los diputados y senadores,
219
ministros de la Corte Suprema de J usticia y la Marcial, secretarios del
DespacLo, consejeros y obernadores, quIenes slo podIan ser acusa-
dos ante la Cmara de Diputados o ante el Senado, si el acusado era
dIpuLado, y en los plazos Bjados por la propIa ConsLILucIn.
99
Las Siete
Leyes LambIn condujeron a que se rescaLara a la ConLadurIa Mayor
de Hacienda dentro de la reorganizacin administrativa y poltica del
pas.
100
Tambin se contempl en esta Constitucin la comisin de deli-
Los oBcIales por parLe del presIdenLe de la FepublIca, secreLarIos del
Despacho, magistrados de la Corte Suprema de J usticia y de la Mar-
cIal, consejeros, obernadores de los deparLamenLos admInIsLraLIvos
y de las junLas deparLamenLales, esLablecIndose que la acusacIn
deba formularse ante la Cmara de Diputados, a la cual corresponda
declarar si haba lugar o no a dicha acusacin y nombrar a dos de sus
miembros para sostener sta en el Senado, cuando su declaracin fue-
ra aBrmaLIva. La InsLruccIn del proceso Iue encomendado al Benado,
el cual deba dictar fallo correspondiente, no pudiendo imponer ms
penas que la destitucin del cargo o empleo, o la inhabilitacin per-
petua o temporal para obtener algn otro. Sin embargo, si el Senado
consideraba que el funcionario era acreedor a mayores penas, estaba
obligado pasar el proceso al tribunal respectivo para que obrara segn
las leyes.
El fuero constitucional establecido a favor de los funcionarios
que se han indicado, que se traduca en la no procesabilidad de los
mIsmos anLe las auLorIdades judIcIales ordInarIas sIn la prevIa decla-
racin de la cmara respectiva, tratndose de delitos comunes se con-
sagr tambin para los miembros del Supremo Poder Conservador,
con la modalidad de que la acusacin deba hacerse ante el Congreso
0eneral, reunIdas las dos camaras, al cual correspondIa calIBcar sI
haba lugar a la formacin de la causa.
Con relacin con los diputados y senadores, la Ley Fundamental
en su artculo 55 de la Tercera Ley, sealaba que stos sern inviola-
bles por las opInIones manIIesLadas en el ejercIcIo de sus encaros, y
en ningn tiempo y por ninguna autoridad podrn ser reconvenidos
220
ni molestados por ellas. Asimismo, respecto de los miembros del Su-
premo Poder Conservador en los trminos del artculo 17 de la Se-
gunda Ley, que estableca que dicho poder no era responsable de sus
operaciones ms que ante Dios y ante la opinin pblica, y que sus
IndIvIduos en nInun caso podIan ser juzados nI reconvenIdos por
sus opiniones.
101
Los requisitos establecidos para determinar la responsabilidad
de los funcionarios se encontraban sealados en los artculos 47 y
48 de la Tercera Ley. Se estableci en el artculo 15 de la Cuarta Ley
que eran prerrogativas del presidente de la Repblica: no poder ser
acusado criminalmente, durante su presidencia y un ao despus,
por ninguna clase de delitos cometidos antes, o mientras funga como
Presidente, sino en trminos que prescriban los artculos 47 y 48 de
la Tercera Ley Constitucional. Asimismo, no poda ser acusado cri-
minalmente por delitos polticos cometidos antes o en la poca de su
presidencia, despus de pasado de un ao de haber terminado sta
(fraccin IV), y que no poda ser procesado, sino previa declaracin
de ambas cmaras prevenida en el artculo 49, prrafo ltimo de la
Tercera Ley Constitucional.
FespecLo a los consejeros, que en numero de Lrece InLeraban
el Consejo de 0obIerno, se esLablecI que slo eran responsables por
los dictmenes que dieran contra ley expresa, singularmente si era
constitucional, o por cohecho o soborno, y que la responsabilidad no
se les podIa exIIr sIno en el modo y LrmInos Bjados en la Tercera Ley
Constitucional.
La responsabilidad de cada ministro del Despacho comprenda,
al tenor de lo dispuesto en el artculo 23 de la Cuarta Ley Constitu-
cional, la falta de cumplimiento a las leyes que deban tenerlo por su
mInIsLerIo, y los acLos del FresIdenLe que auLorIzaran con su Brma y
fueran contrarios a las leyes, de manera especial a las constitucio-
nales, en la inteligencia de que dicha responsabilidad no se les poda
hacer efectiva sino en el modo y trminos previstos en la Tercera Ley
Constitucional. Por ltimo, cabe destacar que dicha Constitucin con-
cedIa accIn popular conLra los maIsLrados y jueces que comeLIeran
221
prevaricacin, por cohecho, soborno o baratera, asimismo, conside-
raba responsable a todo funcionario pblico por infracciones a las
leyes constitucionales que cometieran o no impidiera.
Prcyectc de retcrma a Ias Leyes 0cnstItucIcnaIes de 1SB {1S40)
El Proyecto de reformas a las Leyes Constitucionales de 1836, fechado
en la cIudad de MxIco el 80 de junIo de 1840, conLenIa las sIuIenLes
disposiciones sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos:
el presidente de la Repblica no poda ser procesado criminalmente,
durante su periodo presidencial y un ao despus, por ningn delito
cometido con anterioridad o mientas fungiera en su encargo, sin pre-
via declaracin del Congreso de haber lugar a la formacin de causa,
tocando a la Suprema Corte de J usticia conocer todas las instancias
tanto de este tipo de causas como de las civiles, con excepcin de las
que se enconLraban sujeLas al conocImIenLo del Jurado de BenLencIa.
102
Tambin era prerrogativa del presidente de la Repblica no
poder ser procesado crImInalmenLe por delILos oBcIales, salvo que se
tratara de traicin a la independencia nacional o forma establecida
de obIerno, acLos encamInados manIBesLamenLe a LrasLocar el orden
pblico, u obstaculizar las elecciones de presidente, diputado o sena-
dores, a que stos tomaran posesin de sus cargos, o a impedir a las
camaras el ejercIcIo de cualquIera de sus aLrIbucIones.
En relacin con los diputados y senadores se dispuso -como se
hizo tambin en las Constituciones que le precedieron- que los mismos
Iueran InvIolables por las opInIones manIIesLadas en el ejercIcIo de
sus encargos, y que en ningn tiempo y por ninguna autoridad pudie-
ran ser reconvenIdos nI molesLados por ellas. No podIan ser juzados
ni civil ni criminalmente, desde el da de su eleccin hasta dos meses
despus de concluido su cargo, sino por la Corte Suprema de J usticia,
requirindose en el segundo caso, la declaracin previa de haber lugar
a la formacin de la causa.
103
222
FespecLo a los secreLarIos del DespacLo, consejeros, mInIsLros de
la Corte Suprema de J usticia y de la Marcial, contadores mayores de
Hacienda y gobernadores de los departamentos, se previno que para
ser juzados por la comIsIn de delILos comunes era necesarIo que
cualquiera de las cmaras, erigida en Gran J urado, declara si haba o
no lugar a la formacin de la causa, precisndose que era competencia
exclusiva de la Cmara de Diputados fungir como Gran J urado. Toca-
ba a la Cmara de Senadores exclusivamente erigirse en este ltimo,
con la BnalIdad de absolver o condenar, a la pena de desLILucIn de en-
cargo o empleo, y tambin de inhabilitacin temporal o perpetua para
obtener otro alguno, a los funcionarios referidos anteriormente, sin
perjuIcIo de que sI alunos de ellos era acreedor a mayores penas, dI-
cLa camara pasase el proceso al LrIbunal respecLIvo para ser juzado.
Dos disposiciones coronan el sistema de responsabilidades: una
en consignar la obligacin de todo funcionario pblico -al tomar po-
sesIn de su caro- de jurar uardar y Lacer uardar la ConsLILucIn
y las leyes, con la consiguiente responsabilidad por las infracciones
que en lo sucesivo competieran o no impidiera. La otra, en consagrar
la sujecIn de Lodo IuncIonarIo publIco al juIcIo de resIdencIa, en los
casos y del modo que prescriban las leyes.
104
Como podr inferirse, el control interno tena races virreinales
y poco se haba avanzado para contener la corrupcin administrati-
va. Sin embargo, los documentos fundacionales de la nacin eran ms
declarativos que efectivos, toda vez que no establecan un sistema de
responsabilidades de los servidores pblicos, tan solo fueron precep-
tos generales.
Ley deI 14 de marzc de 1SS: creacIn deI TrIbunaI de 0uentas
Mientras que en diversos documentos fundacionales se comienza a
esLablecer el conLrol InLerno, por lo que se reBere al conLrol exLerno,
su desarrollo es ms lento y depende del proceso de fortalecimiento
del Foder LeIslaLIvo IrenLe al Foder EjecuLIvo. En ese senLIdo, quIza
223
como consecuencia del grave problema econmico y para aliviar un
poco la tensin existente en las arcas del erario, se estableci un Tri-
bunal de Revisin de Cuentas, con su respectiva contadura mayor,
cuya IuncIn esLarIa bajo la InspeccIn exclusIva de la Camara de DIpu-
tados, por medio de una comisin inspectora. El Tribunal estara com-
puesto por Tres Salas, la primera de las cuales quedara formadas por
dos contadores mayores -hasta entonces denominado de Hacienda y
Crdito Pblico- y otro de la misma clase, necesarios por los contado-
res de glosa, en el orden de escalada establecido; y las otras dos, que
conoceran los recursos ulteriores y seran las mismas de la Suprema
Corte de J usticia segn su turno. Concurriendo a ellas uno de los con-
tadores nicamente con voto informativo y llevando en todas la voz
Bscal el conLador de la losa respecLIva, sIn perjuIcIo de oIr en la se-
unda y Lercera, al Bscal de la alLa CorLe cuando ellas lo consIderaban
conveniente.
105
Este Tribunal recordaba al existente en la poca colonial, inclu-
so sealaba, en su artculo 6, que la responsabilidad de empleados,
aun aIorados, se sujeLarIa a la Ley 16, lIbro 8, LILulo 29, de la Recopilacin
de Indias, en Lodo lo relaLIvo al manejo de caudales en dInero o en espe-
cie de hacienda o crdito pblico. El funcionamiento y organizacin
de este tribunal -dividido en tres salas, en las que la primera de ellas
juzarIa en prImera InsLancIa- resulLaba conIuso, ya que InLervenIan
el Foder JudIcIal, el Foder LeIslaLIvo y el Foder EjecuLIvo,
106
por lo
que se complIcaba el adecuado manejo del conLrol InLerno y exLerno.
La Contadura Mayor estaba compuesta por los contadores y em-
pleados de las dos secciones existentes y de los dems de dicha clase
nombrados por la Cmara conforme a la ley del 16 de noviembre de
1824 y previa aprobacin de la nueva plana por el Congreso General,
teniendo presentes tambin a los empleados de los antiguos estados
que queden sIn desLIno, en vIrLud del nuevo arrelo de oBcInas que
exIIa el nuevo sIsLema, con el Bn de compleLar el numero necesarIo
para que la glosa de cuentas quede concluida dentro del ao siguiente
a su presenLacIn. Ademas, los conLadores mayores serIan jeIes de la
Contadura, desempeando las atribuciones que le han sido hasta el
224
momento peculiares de los de Hacienda y Crdito Pblico, conforme
al reglamento del que habla el decreto, sin intervencin en la glosa
de cuenLas en que Layan de ser jueces. Be enLenderIa dIrecLamenLe y
porte franco para la Contadura, de la recopilacin de Indias, de todo
lo relaLIvo al manejo de caudales en dInero o especIe de HacIenda y
CrdILo FublIco, LambIn exIIrIan cuenLas del manejo que deberIan
responder y reclamando las que faltaren, debiendo presentarlas al
Congreso al trmino estipulado para ello al gobierno. Se sealaran
los plazos para la contestacin de los pliegos de revisin, de lo con-
LrarIo, se seuIrIa la vIa ejecuLIva. AsImIsmo, ImpondrIan mulLas por
primera y segunda vez, hasta de cincuenta pesos, y por la tercera,
suspenderan de sus destinos y privaran de la mitad de su sueldo por
el tiempo necesario, a los empleados morosos en el cumplimiento de
sus providencias, y a los responsables que no disfrutaran de sueldo,
les compelerIa el juez de HacIenda, o de quIen correspondIera, de su
residencia previo aviso del tribunal de revisin.
Adicionalmente, se pediran a las secretaras de despacho, a
las oBcInas, corporacIones y parLIculares responsables, las noLIcIas,
instrucciones o expedientes necesarios para la cuenta y razn, que
serIan remILIdas con calIdad de devolucIn. Be expedIrIan BnIquILos
de las cuentas que debera glosar la Contadura Mayor y, slo en caso
de haberles expedido, terminara a favor del responsable el derecho
de la Hacienda y Crdito Pblico -salvo error de clculo- al cobro de
los caudales que les pertenecen por alcance de las mismas cuentas.
Tomara razn de todo patente o despacho del gobierno, aunque no
ocasionara sueldo, y por ningn motivo lo hara de aquellos que ex-
pidiera el gobierno o cualquier autoridad a quien correspondiera la
provisin de empleos en algn ramo, con infraccin de ley, ni de los
que no fuesen de rigurosa escala o verdadera vacante, no pudiendo
pagarse sueldo alguno que corresponda en tanto no apareciera en el
despacLo la Loma de razn de esLa oBcIna.
Por ltimo, un reglamento formado por los contadores mayores
de acuerdo con la comisin inspectora, metodizara las disposiciones
conLenIdas en dIcLa ley, y que se pondrIa en ejecucIn sIn perjuIcIo de
225
la revisin y aprobacin del Congreso. As, la restitucin del Tribunal
de Revisin de Cuentas en 1838, y su respectiva Contadura Mayor
tuvo como funcin examinar los presupuestos generales de gastos y
la cuenta del Ministerio de Hacienda; exigir noticias, instrucciones o
expedIenLes para la cuenLa y razn, calIBcar, clasIBcar y lIquIdar la
deuda publIca InLerIor y exLerIor de la nacIn, asI como verIBcar los
corLes de caja mensuales y el eneral que se debIa pracLIcar anual-
mente.
107
Posteriormente, el 12 de marzo de 1840 se emite el regla-
menLo Brmado por los ConLadores Mayores del TrIbunal de FevIsIn
de Cuentas, de acuerdo con la comisin inspectora, en cumplimiento
del artculo 7 de la ley del 14 de marzo de 1838.
108
En el Mxico inde-
pendiente el control externo comienza un proceso de instauracin de
la BscalIzacIn de las cuenLas del poder ejecuLIvo, el cual LendrIa que
pasar por diversos momentos, para ser una herramienta efectiva de
control de la corrupcin administrativa. Debilitados y encontrados los
poderes ejecuLIvo y leIslaLIvo duranLe varIas dcadas del sIlo ZIZ,
el resultado fue cambios constantes en el control externo de Tribunal
de Cuentas a Contadura Mayor de Hacienda y viceversa.
PrImer prcyectc de 0cnstItucIn PcItIca de Ia
RepbIIca MexIcana {1S41)
La resistencia de los federalistas al rgimen central de las Siete Leyes
gener una serie de levantamientos en todo el pas entre 1837 y 1840
que culminaron con la separacin temporal de Yucatn y la prdida
de Texas por colonos exLranjeros que desde 1820 LabIan obLenIdo
autorizaciones del gobierno virreinal para establecerse en el territo-
rIo. El 28 de sepLIembre de 1841 los prIncIpales mandos del ejrcILo
encabezados por el general Santa Anna suscribieron las Bases adop-
Ladas por el EjrcILo de 0peracIones en Tacubaya, llamadas "Eases
de Tacubaya", en las que dIsponIan el cese de los Foderes EjecuLIvo y
Legislativo, convocan a una J unta de representantes de los Departa-
menLos, nombrados por el 0eneral en JeIe del EjrcILo MexIcano, para
226
que desInen presIdenLe provIsIonal asIsLIdo por un Consejo, se daba
un plazo de dos meses para convocar a un Congreso Constituyente
extraordinario.
109
Firmadas el 28 de septiembre de 1841, las Bases de Tacubaya
disponan, entre otras cosas, la convocatoria a nuevo congreso. De
acuerdo con esta prevencin, la convocatoria para el Constituyente
se public el 10 de diciembre del ao antes indicado, en tanto que las
elecciones se realizaron el 10 de abril de 1842, habiendo triunfado el
parLIdo lIberal. El 10 de junIo de ese mIsmo ao se eIecLu la sesIn de
apertura, se form la Comisin de Constitucin y el 25 de agosto del
propIo ao se Brm dIcLo proyecLo.
110
Para nuestros propsitos de investigacin, a continuacin se
describe lo ms importante en materia de control interno. En relacin
con el presidente de la Repblica, se consignaron prerrogativas en ma-
LerIa de responsabIlIdades por delILos comunes y oBcIales, semejanLes
a las previstas en el Proyecto de Reformas de 1840. En este caso, slo
podIa ser juzado cIvIl o crImInalmenLe duranLe su presIdencIa, y un
ao despus, por la Suprema Corte de J usticia, y previa declaracin
del Gran J urado constituido por las dos cmaras, de haber lugar a la
formacin de causa.
Respecto a los diputados y senadores, se estableci su invio-
labilidad por las opiniones y votos vertidos en el desempeo de sus
encaros, se dIspuso LambIn que no podIan ser juzados cIvIl o crI-
minalmente por ninguna especie de delito, desde el da de su eleccin
hasta dos meses despus de terminado su encargo, sino por la Corte
Suprema de J usticia, requirindose para este efecto la declaracin de
haber lugar a la formacin de causa por parte de la Cmara de Sena-
dores o la Cmara de Diputados, segn se tratara de los miembros de
aqulla o sta, respectivamente.
111
Por ltimo, debe destacarse las disposiciones sobre responsabi-
lidad de los secretarios de Despacho por los actos del Presidente que
auLorIzaran con sus Brmas conLra la ConsLILucIn, las leyes enerales,
las constituciones y estatutos de los departamentos; la relativa al otor-
gamiento de la accin popular contra los funcionarios prevaricadores
227
por cohecho, soborno o baratera; y las referentes a la responsabilidad
de todo funcionario pblico por las infracciones que cometiera contra
la Constitucin y las leyes, o que no impidiera, as como la obligacin
de sujeLarse al juIcIo de resIdencIa en los casos y LrmInos que orde-
naran las leyes. Al respecto, se facult al congreso para dictar las que
fueran conducentes en orden a hacer efectiva la responsabilidad de
los que infringieron la constitucin o las leyes generales.
112
En opInIn de JusLo BIerra, las bases del prorama del ejrcILo
de Tacubaya, son un curiossimo monumento de la diplomacia hip-
crita del pretorianismo puesto a las rdenes de los explotadores de las
cajas publIcas, mercaderes, aIoLIsLas y enerales acaudIllados por un
ambicioso (Santa Anna) que crea que la patria no era su madre, sino
su concubina.
113
La sptima de las Bases de Tacubaya haba otorga-
do al EjecuLIvo IaculLades casI dIscrecIonales, y de enorme amplILud,
para la conduccin administrativa, y por tanto, de la hacienda pbli-
ca. Santa Anna obtuvo constantes prstamos de la Iglesia. Por otro
lado, impuls contribuciones muy diversas y numerosas a los almace-
nes, a boticas, carreteles de alquiler, maestros, profesionistas, sobre
la venta de casas y animales, entre otros. Impuso prstamos forzosos
a particulares y obviamente a los departamentos, lo cual acentu el
centralismo. Pero el dictador no par ah, se atrevi a rematar bienes
del clero que reclamaba como suyos y permILI a los exLranjeros la am-
plia adquisicin de bienes races. La miseria pblica lleg a ser famosa
en los tiempos que gobernaba Santa Anna, las arcas se encontraban
vacas, la hacienda pblica totalmente desorganizada. Ciertamente la
mayor parLe de los Inresos publIcos se asLaban en el ejrcILo y en
sus IavorILos. BanLa Anna manej esLa ulLIma con un LoLal desconcIer-
to y deshonestidad, que tiempo despus se vio envuelto en un largo
y ruIdoso proceso en que se declar culpable y se le conBscaron sus
bienes.
114
228
Segundc prcyectc de 0cnstItucIn PcItIca de 1S4B
Este segundo proyecto de Constitucin Poltica con fecha del 2 de no-
viembre de 1842 en la Ciudad de Mxico, contena algunas disposicio-
nes en materia de responsabilidades de los funcionarios pblicos.
115
An cuando en el artculo 81, se refera a las prerrogativas del pre-
sidente de la Repblica, no estaba incluida la de declaracin previa
del Gran J urado, dicha declaracin se encontraba prevista en el
artculo 74, conforme al cual era competencia exclusiva de la Cmara
de Diputados erigirse en Gran J urado para declarar si haba lugar a
la formacin de causas en las que se instruyeran sobre delitos comu-
nes y oBcIales del presIdenLe de la FepublIca, enLre oLros. Ademas,
LraLandose de los delILos oBcIales de esLe ulLImo, era necesarIo que la
Cmara de Senadores, erigida en Gran J urado de hecho, declarara si
era o no culpable de aquellos por los que hubiese sido declarado con
lugar a formacin de causa.
La declaracin aludida de la Cmara de Senadores se requera
IualmenLe en los casos de delILos oBcIales de los secreLarIos del Des-
pacho y de los gobernadores de los departamentos, mientras que la de
la Cmara de Diputados era exigida en las causas por delitos comunes
y oBcIales de los secreLarIos del DespacLo, mInIsLros de la Buprema
Corte de J usticia y de la Marcial y contadores mayores de Hacienda;
y en las de delILos oBcIales de los mInIsLros y envIados dIplomaLIcos,
gobernadores de los departamentos por infraccin de la Constitucin
o leyes enerales y mInIsLros del LrIbunal encarados de juzar a los
miembros de la Corte de J usticia.
116
Bases 0rgnIcas de Ia RepbIIca MexIcana {1S4)
Este documento constitucional, tambin conocido como Bases Org-
nIcas", esLablece el conLexLo jurIdIco para la seunda FepublIca cen-
tralista. Su origen se debe al alzamiento del general Manuel Paredes
y Arrillaga en 1841 para reformar las Siete Leyes Constitucionales,
229
que concluy con la renuncia del presidente Anastasio Bustamante
-quien ocupaba el cargo por tercera ocasin- el desconocimiento de
los Poderes y la designacin de Francisco J avier Echeverra, como
presidente provisional con poderes extraordinarios. Mediante estas
Bases Orgnicas fue instituida la segunda Repblica centralista, que
anulaba el Supremo Poder Conservador creado por las Siete Leyes, y
oLoraba mayores IaculLades al EjecuLIvo, dandole un poder pracLIca-
mente dictatorial.
117
Acordadas por la Honorable J unta Legislativa -establecida con-
forme a los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842- sancionadas por
el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos el
dIa 12 de junIo de 1848 y publIcadas por Eando NacIonal el 14 del mIsmo
mes y ao, las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana se ocuparon
tambin de la responsabilidad de los funcionarios pblicos.
118
A di-
ferencia de las Constituciones anteriores que las precedieron, esta-
blecieron que el presidente de la Repblica slo poda ser acusado y
procesado criminalmente durante su periodo presidencial y un ao
despus, por delitos de traicin contra la independencia nacional y
forma de gobierno prevista en las propias Bases, agregando que por
delitos comunes nicamente poda ser acusado despus de transcu-
rrido un ao de haber cesado en sus funciones.
119
Tratndose de los diputados y senadores, cada una de las c-
maras deba conocer de las acusaciones que se hicieren contra sus
respectivos miembros, para efecto de formular la declaracin aludi-
da. Era necesaria, por ltimo, la declaracin en comento, pero por
parLe de las dos camaras Iormando jurado, en las acusacIones que se
hicieran contra todo el Ministerio, o contra toda la Corte Suprema de
J usticia o la Marcial. A los diputados y senadores, se les mantuvo su
inviolabilidad por las opiniones y votos emitidos en el desempeo de
sus funciones; no hubo variacin en lo tocante a los secretarios del
DespacLo -reIrendo mInIsLerIal- al sealarse que eran responsables
de los actos del presidente de la Repblica que autorizaran con sus
Brmas conLra la ConsLILucIn y las leyes, areandose unIcamenLe
que eran responsables de las resolucIones que se Lomaran en junLa de
230
ministros, los que las acordaren. Subsisti la accin popular en con-
tra de cualquier funcionario pblico que cometiera prevaricacin por
cohecho, soborno o baratera, y prevaleci la Corte Suprema de J usti-
cia como tribunal competente para conocer de las causas criminales
incoadas contra los funcionarios pblicos, a quienes el Congreso o las
cmaras declararan con lugar a la formacin de causa, y de las civiles
de los mismos.
120
La Carta de 1843 es un absurdo realizado: es el despotismo
constitucional. En ella, el Gobierno Central es todo: apenas los
departamentos tienden atribuciones de administracin munici-
pal, y Lodo el 0obIerno CenLral esLa en manos del EjecuLIvo. Las
responsabIlIdades pesan sobre los mInIsLros y sobre el consejo
de gobierno; sobre el Presidente ninguna; y sin embargo, no hay
gobierno de gabinete, pues el Presidente, odo al parecer de sus
ministros y recogido de la votacin, puede proceder como bien le
plazca.
121
Al respecto, Mariano Otero fue el nico miembro disidente de la Co-
misin que propona se declarara como nica Constitucin legtima
del pas la de 1824, mientras no se publiquen todas las reformas que
determine hacer el presente Congreso, y propugnaba que adems del
Acta Constitutiva y de la Constitucin de 1824 se observara lo que
l llam el Acta de Reforma. Otero en materia de responsabilidad es-
tableca tres propuestas: primero, corresponda exclusivamente a la
Cmara de Diputados erigirse en Gran J urado para declarar, a simple
mayora de votos, si haba o no lugar a formacin de causa contra los
altos funcionarios a quienes la Constitucin o las leyes concedan di-
cLo Iuero, seundo, Iormulada la declaracIn en senLIdo aBrmaLIvo,
tocaba al Senado erigirse en J urado de Sentencia en los casos de de-
litos polticos y declarar, mediante el voto de las tres quintas partes
de los individuos presentes, si el acusado era o no culpable, corres-
pondiendo la imposicin de la pena a la Suprema Corte, que conoca
directamente de las causas instruidas por delitos comunes, una vez
declarado que haba lugar a la formacin de causa; tercero, se con-
231
sagraba la inviolabilidad del presidente de la Repblica, siempre que
obrase por conducto de un ministro, esto es, cuando sus actos estuvie-
sen auLorIzados por la Brma del mInIsLro responsable, y por oLra, la
responsabilidad de dichos secretarios por todas las infracciones que
cometieran por actos de comisin o simple omisin.
122
Cabe sealar que tanto las Siete Leyes Constitucionales de
1836, como las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843,
establecieron la responsabilidad de los funcionarios y empleados
pblicos, pero la regulacin se encaus fundamentalmente a las res-
ponsabilidades polticas y penales, sin reconocimiento de facultades
dIscIplInarIas de los superIores jerarquIcos, posIblemenLe debIdo a
que stos tenan autoridad absoluta y discrecional de disciplina sobre
sus inferiores.
123
Ley PenaI para Ics BmpIeadcs de HacIenda {1SS)
En el manejo de la LacIenda publIca LambIn Lubo esIuerzos para
establecer mecanismos de control interno. La Ley Penal para los Em-
pleados de HacIenda, expedIda el 28 de junIo de 18S8 por AnLonIo
Lpez de Santa Anna, entonces presidente de la Repblica Mexicana.
EsLa ley LIpIBc los crImenes, delILos y IalLas de los empleados de Ha-
cienda, que enumeraba en su artculo primero. As entre otros, indi-
caba que eran considerados crmenes de los empleados mencionados:
la sustraccin fraudulenta de caudales pblicos, hecha con nimo de
aplicarlos a usos particulares; todo convenio o acto que tuviera por
don, ddiva o regalo, ya porque tuvieran un inters pecuniario en el
mismo fraude, o bien porque esperan obtener de l cualquiera otra
utilidad; y la ocultacin o inversin en usos propios de caudales del
erario, hecha por aquellos a quienes se hubieran entregado para algn
uso pblico.
124
Respecto a los delitos, contemplados en siete fracciones, pueden
citarse los siguientes: resistencia u oposicin de los empleados de Ha-
cienda al cumplimiento de las rdenes del ramo que emanaron de sus
232
superiores; desidia o abandono habitual de aqullos en el desempeo
de sus empleos, encaros o comIsIones, y Loda exLorsIn o vejacIn
que se cometiera sobre los particulares contribuyentes o deudores del
erario nacional.
En la ley se contemplaban siete clases de faltas graves e igual n-
mero de leves. Encontrndose en las primeras: demora de cualquier
acto u operacin que ocasionara prdidas al erario o a los particulares;
falta frecuente de asistencia en los das y horas en que los empleados
de Hacienda deban concurrir; y falta habitual de atencin, cuidado y
limpieza en la contabilidad, libros y expedicin de documentos. Eran
consideradas faltas leves: faltas no frecuentes de los empleados de
HacIenda en sus oBcInas, desIdIa en acLos deLermInados, relaLIvos al
servicio de sus empleados; y faltas de cortesa y atencin para con las
personas que por sus neocIos LenIan que concurrIr a las oBcInas, asI
como a los engaos y mentiras para molestarlas.
125

For lo que se reBere a las penas, sLas consIsLIan en muerLe o
privacin de la libertad. Tratndose de crmenes si se referan a deli-
tos, aunque deba imponerse la pena de muerte cuando se probara que
haba existido defraudacin de los caudales pblicos; descuentos de
sueldos, prdida del empleo y multas, tratndose de faltas graves, y
multas que no deban exceder del salario de un da por las comisiones
de faltas leves. La pena de prisin llevaba siempre anexa la prdida
del empleo e inhabilitacin perpetua para obtener cualquier otro en la
administracin pblica.
126
Esta ley es una de las primeras en establecer un rgimen de res-
ponsabilidades, sanciones, establecimiento de delitos graves y leves,
por lo que puede considerarse como un antecedente de las leyes de
responsabilidades de servidores pblicos. No obstante, que est refe-
rida a los empleados de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
es un primer eslabn en el establecimiento del control interno dentro
del poder ejecuLIvo.
233
BstabIecImIentc deI TrIbunaI de 0uentas {1SS)
El 26 de noviembre de 1853 Santa Anna revive el Tribunal de Cuen-
tas, eliminando la Contadura Mayor de Hacienda y con ello oblig a
Lodos los IuncIonarIos que manejaban caudales publIcos a que le InIor-
maran sobre el estado de sus cuentas, por conducto de la tesorera. A
esta ltima dependencia se le restaron atribuciones, toda vez que se
cre la Direccin General de Impuestos.
127
Para el efecto, expidi un decreto para establecer que la Contadu-
ra Mayor de Hacienda en lo sucesivo tendra el carcter de Tribunal
de Cuentas, que se compondra de dos salas, denominadas primera y
segunda, formada aqulla de un contador para la primera instancia,
con una dotacin de 1,200 pesos, y sta de dos contadores y el magis-
trado de hacienda, con una dotacin de 1,500 pesos. En cada uno de
dichas salas habra un secretario para dar cuenta y formar la sustan-
cIacIn de los juIcIos. Ademas, para cada secreLarIa se desLInarIa un
escribiente con un peso diario los das tiles. Se establece que todo
juIcIo de cuenLas, cualquIera que Iuese la canLIdad que en l versara,
LermInarIa en la seunda InsLancIa, causando ejecuLorIa la senLencIa
de vIsLa, ya Iuese conBrmada o revocada la prImera. Fero en el juIcIo
cuya canLIdad no pasara de 10,000 pesos, causarIa ejecuLorIa la sen-
tencia de primera instancia.
128
En cuanto a los Contadores Mayores y el Magistrado del Tribu-
nal Superior de Hacienda, que formalmente el Tribunal de Cuentas, no
serIan recusables nI podrIan excusarse de conocer en los juIcIos sIno
por causa jusLIBcada a juIcIo del mIsmo LrIbunal. En dIcLos casos los
conLadores jeIes de las seccIones que no LubIeran InLervenIdo en la
glosa de la cuenta de que se tratare, sustituiran a los contadores ma-
yores por el orden de las secciones. El magistrado sera sustituido con
arreglo a las leyes. Adems, los Contadores Mayores que formaran
el Tribunal de que se trata, tendran el tratamiento de seora, y los
Lonores, Iuero y consIderacIones de InLendenLes de ejrcILo, porLando
el uniforme que sera detallado en el reglamento.
234
Por ltimo, el 10 de octubre de 1855 se emite un decreto consti-
tucional que ordena la derogacin del 26 de noviembre de 1853 y se
ordena que la Contadura Mayor tenga la planta y atribuciones que
tena hasta antes del decreto de 26 de noviembre de 1853. Con ello
la Contadura Mayor se erige de manera formal en Tribunal de Cuen-
tas.
129
Bstatutc 0rgnIcc PrcvIsIcnaI de Ia RepbIIca MexIcana {1SSB)
Una vez reLomado su puesLo, BanLa Anna se condujo dIcLaLorIalmenLe
exIIendo el LraLo de AlLeza BerenIsIma, prorro su mandaLo IndeB-
nidamente, suspendi los congresos locales, estableci la reglamen-
LacIn del ejercIcIo de las IuncIones de los obernadores, reoranIz
territorialmente al pas y lleg a realizar gestiones para el restableci-
miento de la monarqua. Para organizar su gobierno expidi el 22 de
abril de 1853 las Bases para la administracin de la Repblica, hasta
su promulgacin de la Constitucin, redactada por Lucas Alamn,
destacado idelogo del Partido Conservador. Mediante estas Bases se
reoranIza el Foder EjecuLIvo y esLablecen dIsposIcIones oranIcas,
todo con carcter transitorio hasta la emisin de la nueva Constitu-
cin, que ya no se redact por el triunfo de la Revolucin de Ayutla y
la cada de la dictadura en 1855.
130
El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, suscrito por el
Presidente Ignacio Comonfort de los Ros el 15 de mayo de 1856 y
publicado el 23 del mismo mes y ao, fue emitido para que se aplicara
mientras durasen las sesiones del Congreso Constituyente convocado
el 16 de octubre de 1855 por el entonces presidente J uan lvarez a
partir del Plan de Ayutla lanzado el 1 de marzo de 1854 contra la
dictadura del general Santa Anna y hasta en tanto se promulgara la
nueva Constitucin que habra de sustituir al Acta Constitutiva y de
Reformas de 1847.
131
Este documento fue expedido por el presidente Ignacio Comon-
IorL, como anLIcIpo de la ConsLILucIn que LabIa oIrecIdo, conjunLa-
235
mente con una ley de garantas individuales, en el programa admi-
nistrativo de 22 de diciembre de 1855, que public a raz de haber
ocupado la presidencia.
132
Dicho estatuto estuvo tericamente vigente
hasta la promulgacin de la Constitucin de 1857, ya que no obstante
que en el seno del mismo del Congreso se pidi su desaprobacin, y se
nombr a una comisin encargada de revisarlo, sta nunca formul
dictamen alguno.
Las disposiciones relacionadas con los funcionarios pblicos es-
taban contenidas en sus artculos 85, 92, 98, fraccin IV incisos I, II y
III, y 123.
133
En el primero de los preceptos se consignaron como pre-
rrogativas del presidente de la Repblica la de no poder ser acusado
ni procesado criminalmente durante su presidencia y un ao despus,
sino por delitos de traicin contra la independencia nacional y forma
de gobierno, as como la de no poder ser acusado de delitos comunes
sino hasta pasado un ao de haber cesado en sus funciones.
En el segundo de los numerales se estableci la responsabilidad
de los secretarios de Despacho por los actos del Presidente que auto-
rIzaran con sus Brmas, conLra el Flan de AyuLla, reIormado en Aca-
pulco, as como el requisito de la declaracin previa de haber lugar a
la IormacIn de causa por parLe del Consejo de 0obIerno, a eIecLo de
poder ser juzados por la Buprema CorLe de JusLIcIa.
Mientras que el artculo 98 seal como atribuciones de la Su-
prema Corte, entre otras, las de conocer de las causas que se instruye-
ran contra el Presidente de la Repblica, gobernadores de los estados
y secretarios del Despacho, en los supuestos previstos por los artcu-
los 85, 92 y 123, respectivamente. Los gobernadores de los estados y
del DIsLrILo, y los jeIes polILIcos de los TerrILorIos, debIan ser juzados
por sus delILos oBcIales y comunes, seun lo dIsponIa el ulLImo de los
artculos mencionados, por la Suprema Corte de J usticia, previa auto-
rizacin del Gobierno Supremo.
236
0cnstItucIn PcItIca de Ia RepbIIca MexIcana de 1SS?
Triunfante la Revolucin de Ayutla de 1854, J uan lvarez ocup la
presidencia interina el 4 de octubre de 1855 y conforme al Plan de
Ayutla y su reforma de Acapulco, que adems de la destitucin de
Lpez de Santa Anna y la designacin de un presidente provisional,
llamaba a un Congreso extraordinario, el 16 de ese mismo mes
expidi la convocatoria para la celebracin de este ltimo. El congreso
InIcI sus labores el 18 de Iebrero de 18S6, y en junIo la ComIsIn de
Constitucin, present un proyecto de Constitucin que en esencia
mantena el liberalismo econmico, las garantas individuales (de-
nominadas derechos del hombre) y el principio de la separacin
Iglesia-Estado.
134
Tambin se estableca que el gobierno se instituye
para el bIen de la socIedad y para su mejora y perIeccIn, LanLo en la
parte moral como en la parte fsica.
135
El LexLo Bnal se denomIn ConsLILucIn Eederal de los EsLados
UnIdos MexIcanos, el cual Iue aprobado y jurado por el Conreso cons-
tituyente y por el Presidente sustituto el general Ignacio Comonfort,
el 5 de febrero de 1857, y publicado por Bando Solemne el 11 de marzo
de 1857.
136
En el Ttulo IV, denominado de la Responsabilidad de los
Funcionarios Pblicos, en sus artculos del 103 al 108, se estableci
la relativa a los diputados al Congreso de la Unin, los individuos de
la Suprema Corte de J usticia y los secretarios del Despacho por los
delitos comunes que cometieran durante el tiempo de su encargo, y
las IalLas u omIsIones en que IncurrIeran en el ejercIcIo de ese mIsmo
encaro (delILos oBcIales).
137
Eran igualmente responsables de los es-
tados y el presidente de la Repblica, los primeros por violaciones a la
Constitucin y leyes federales, y el ltimo exclusivamente por delitos
de traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin, ataques a
la libertad electoral y delitos graves del orden comn.
138
Tratndose
de delitos comunes de los funcionarios enunciados, tocaba al Congre-
so, segn lo dispuesto en el artculo 104, erigirse en Gran J urado y
declarar (a mayora absoluta de votos) si haba o no lugar a proce-
der conLra el acusado, el cual, sI resulLara aBrmaLIva la declaracIn,
237
quedaba separado de su encaro y sujeLo a la accIn de los LrIbunales
comunes.
139
De los delitos comunes, en cambio, corresponda conocer al Con-
reso como Jurado de AcusacIn, a Bn de declarar (a mayorIa abso-
luta de votos) si el acusado era o no culpable, y a la Suprema Corte
de J usticia como J urado de Sentencia, en los casos en que la declara-
cin fuere condenatoria, para el efecto de aplicar (tambin a mayora
de votos) la pena que la ley estableciera. Estas disposiciones fueron
modIBcadas el 18 de novIembre de 1874 al reIormarse en esa IecLa
el artculo 105 que las contena, por virtud del establecimiento del
sistema bicamaral en nuestra Constitucin, correspondiendo fungir
-a partir de entonces- con el carcter de J urado de Acusacin y de
J urado de Sentencia, respectivamente, a la Cmara de Diputados y a
la de Senadores, con las mismas atribuciones que se haban conferido
inicialmente al Congreso y al Suprema Corte.
En congruencia con el establecimiento de la Cmara de Senado-
res, el artculo 103 fue reformado el 13 de noviembre de 1874 al incluir
a los individuos de la Cmara en la enumeracin de los funcionarios
pblicos que eran considerados responsables, y respecto de los cuales
deban seguirse los procedimientos previstos en la Constitucin para
poderles hacer efectiva la responsabilidad a que se hicieran acreedo-
res.
140
Esta reforma consisti en atribuir a la Cmara de Diputados la
facultad de erigirse en Gran J urado y de formular la declaracin de
procedencia en los casos de delitos comunes, que conforme al texto
original estaba reservada al Congreso.
Para Lanz (1987), la Constitucin de 1857 contempl dos nue-
vas InsLILucIones: 1) el anLejuIcIo, que se conLraIa a los delILos comu-
nes cometidos por los altos funcionarios y por virtud de la cual no se
poda proceder en contra de estos ltimos, s la Cmara de Diputados
no haba formulado previamente una declaracin en el sentido de ac-
Luar en su conLra, 2) el juIcIo polILIco, que LenIa luar en los casos en
que dIcLos IuncIonarIos IncurrIeran en la comIsIn de delILos oBcIales,
y respecto de los cuales slo eran responsables durante el periodo en
238
que ejercIeran su encaro y un ao despus, seun lo prescrIbIa en el
artculo 107.
141
Sin embargo, con base en la Constitucin de 1857 y sus leyes re-
glamentarias en materia de responsabilidades, tampoco fue posible el
desarrollo de la responsabilidad disciplinaria, ya que sus disposiciones
slo establecieron las responsabilidades de una minscula parte del
total de los servidores pblicos del Estado, con enfoque fundamental-
menLe de naLuraleza polILIca y penal, dejando de lado la responsabIlI-
dad admInIsLraLIva de los Lrabajadores al servIcIo del EsLado.
142
Una
IalLa que ImpIdI perIeccIonar y Lacer eBcIenLe el sIsLema de respon-
sabilidad de los servidores pblicos en esa poca.
BI dIscursc deI ccmbate a Ia ccrrupcIn admInIstratIva
en tcrma prescrIptIva
El periodo que abarca de la Independencia de Mxico hasta la promul-
gacin de la Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana en el ao
de 1857, merece destacar diversas consideraciones propias de esta in-
vestigacin. Un primer rasgo durante la primera mitad el siglo XIX, en
relacIn con la burocracIa esLaba deBnIdo por Lres caracLerIsLIcas: 1)
el sistema de botn en periodos de relativa tranquilidad y en que los
ocupan el gobierno repartan los cargos ms importantes, aunque los
servidores pblicos tardaban en cobrar tenan un cargo administra-
tivo; 2) el surgimiento de la empleomana que se caracteriza como
la creacIn de empleos InnecesarIos a personas sIn el perBl adecuado,
y 3) el aspirantismo, enfermedad administrativa que hace que las
personas tengan la aspiracin de un cargo, para lo cual buscan toda
clase de medios para lograr formar parte de la burocracia.
El segundo rasgo distintivo es que los documentos fundacionales
abordaron el tema de la corrupcin administrativa de manera mar-
ginal y circunstancial slo en forma en el discurso declarativo. No
esLablecIan ranos especIBcos para aplIcar los LIpos de conLrol de la
funcin pblica, por lo que los instrumentos legales eran limitados y
239
provenientes del Virreinato como el J uicio de Residencia.
El tercer rasgo, es que el control interno dentro de la adminis-
tracin pblica es inexistente, no hay leyes reglamentarias, ni rga-
nos especializados y aunque ambas instituciones -la de 1824 y 1857-
establecan ttulos relativos a la responsabilidad de los servidores
pblicos y a los mecanismos de su control, stos sern establecidos
en la segunda parte del siglo XIX. Un caso emblemtico en esta etapa
fue Lpez de Santa Anna quien estuvo varias veces en el gobierno y se
enriqueci de manera desproporcionada.
Un cuarto rasgo, es el paulatino proceso para introducir en el
Poder Legislativo como control externo a la Contadura Mayor de Ha-
cienda y que buena parte de este periodo se establece como Tribunal
de Cuentas, con una herencia virreinal que era insostenible en el M-
xico independiente. Ante la inestabilidad poltica, econmica y social,
tanto los controles internos como externos quedaron enunciados en
forma declarativa y no fue posible consolidarlos.
Queda claro que un obIerno dbIl polILIcamenLe sIn un marco
leal adecuado y eBcIenLe, con servIdores publIcos poco preparados,
en un ambiente de inestabilidad y zozobra, es una presa fcil para
la corrupcin administrativa, ya sea en forma individual o bien, de
manera sistemtica.
En el periodo entre 1837 y 1855, en los que hubo cambios de
suma importancia en todos los rdenes, la administracin pblica en
Mxico, con mayor o menor xito en la prctica, llev impreso el sello
del rgimen que estuviera vigente y le diera cauce. Hubo una pugna
indiscutible entre las ideas centralizadoras y las descentralizadoras,
propugnadas las primeras por los centralistas o conservadores y las
segundas por los federalistas.
143
241
Nctas
1
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, p .83. Pero si los recursos econmicos del pas que experi-
mentaron un alza considerable despus de las reformas borbnicas entre 1766 y 1771 por el visitador J os de
Glvez sirvieron para atender gran nmero de urgencias forneas, de igual manera, se aplicaron para satisfa-
cer necesidades materiales, sociales, culturales y hasta suntuarias del propio virreinato, porque el siglo XVIII
novoLIspano Iue un sIlo emInenLemenLe consLrucLor: camInos, puenLes, acueducLos, IorLIBcacIones, IlesIas,
hospitales, hospicios, cascos de haciendas, palacios pblicos, mansiones privadas, fuentes, conventos, obras
de ornato, entre otros, en cantidad que hoy todava asombra, se levantaron incluso rincones ms aparatados
de la Colonia durante esa adinerada, y a veces despilfarradora centuria borbnica.
2
3
JoseBna ZoraIda Vazquez. "De la IndependencIa a la consolIdacIn republIcana". En Fablo EscalanLe 0onzal-
bo et al. Nueva historia mnima de Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, pp. 186-187.
4
Edmundo Gonzlez Llaca. Corrupcin. Patologa colectiva. Mxico, INAP, 2005, p. 62.
5
Carlos BIlva. " '0obernar con los sanLos'. La corrupcIn en la LIsLorIa". LLLp://bIcenLenarIo.com.mx/?p-14827
6
Arturo Gonzlez de Aragn. Presentacin. Fiscalizacin Superior de Mxico. Reformas a la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Reglamentaria. Mxico. Auditora Superior de la Federa-
cin, Cmara de Diputados, 2009, p. 7.
7
Edmundo Gonzlez Llaca. Corrupcin. Patologa colectiva. Op. cit., p. 63.
8
bo et al. Nueva historia mnima de Mxico. Op. cit., p. 138.
9
10
Ibid, p. 226.
11
Ibid, p. 227.
12
en Mxico. Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, p .19.
13
JoseBna ZoraIda Vazquez. "El esLablecImIenLo del MxIco IndependIenLe (1821-1848)": En 0Isela von Wobe-
ser (coord.). Historia de Mxico. Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010, p. 163.
14
15
Ibid, p. 226.
16
Ibid, p. 229.
17
bo et al. Nueva historia mnima de Mxico. Op. cit., p. 186.
18
JoseBna ZoraIda Vazquez. "El esLablecImIenLo del MxIco IndependIenLe (1821-1848)": En 0Isela von Wobe-
ser (coord.). Historia de Mxico. Op. cit., p. 179.
19
J os J uan Snchez Gonzlez. Historia del estudio de la administracin pblica en Mxico. Cmara de Dipu-
tados, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Miguel ngel Porra, 2009, pp. 70-91. Algunas argumen-
taciones de este apartado provienen de esta fuente, para profundizar en la obra de los autores se recomienda
revisar el libro de referencia.
20
Silvio Zavala. Breves apuntes de historia nacional. Mxico, F.C.E., Fondo 200,1997, pp. 12-20.
21
Omar Guerrero. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Harla, 1985, p. 218.
22
Lorenzo de Zavala. 0bras. MxIco, Forrua, 1966 (1987) Lomo El perIodIsLa y el LraducLor, p. 111. ABrma
Zavala: En ellos encontrar la Repblica doctrinas que la conduzcan con seguridad por el camino que debe
seguir para no errar; hallar descubierta la hipocresa; tocar con las manos al intrigante, al ambicioso, al
adulador y al aspirante, y aprender a precaverse de ellos.
23
24
Lorenzo Zavala. Obras. Op. cit. p. 118.
242
25
IbId, p. 124. "El buen IederalIsLa no debe ser por LanLo acepLador de personas. Bu InBujo, su ayuda, deben es-
Lar pronLas a Iavor del mrILo y de InBuIr eBcazmenLe en ella, debera Lacerlo respecLo del que en su concepLo
lo Laya de desempear mejor, y con mas uLIlIdad de la paLrIa, ya sea su parIenLe, su amIo, ya sea un Lombre
enteramente extrao para l, dir ms, ya sea en lo particular su enemigo.
26
Ibid, p. 121.
27
Andrs LIra. Espejo de dIscordIas. Lorenzo de Zavala-Jos Ma. LuIs Mora-Lucas Alaman. MxIco, BEF, 1984,
p. 53. Seala Lira que los prrafos fueron tomados del captulo XX, tomo I, del Ensayo histrico de las revolu-
ciones de Mxico desde 1808 hasta 1830.
28
Ibidem.
29
FIcardo Campos A.T. "ApunLes bIoraBcos de Lorenzo de Zavala". LuIs MIuel MarLInez Anzures (comp.).
Antologa sobre Teora de la Administracin Pblica. Mxico, INAP, 2002, p. 72. Seala Campos que Lorenzo
Zavala describi los asuntos de inequidad en el reparto agrario, de la marginacin de las poblaciones autc-
tonas y de la existencia de un sistema poltico-militarista basado en fueros y privilegios, problemas de la
administracin pblica en Mxico durante el siglo XIX y XX.
30
Silvio Zavala. Op. cit. pp. 21-27.
31
J os Mara Luis Mora. Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomana. Obras sueltas. Mxico,
Porra, 1963 (1837), p. 531.
32
J os Mara Luis Mora. Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomana. RAP. Mxico, INAP, No.
S0, abrIl-junIo de 1982, pp. 61-62.
33
Ibid, p. 62.
34
Andrs LIra. Espejo de dIscordIas. 0p.cIL. p. 9S. Beala al respecLo Mora: "Cada nuevo obIerno La creIdo
necesario dar empleos a sus adictos, o para recompensarles la parte que han tomado en su elevacin o para
formarse un crculo de personas que lo sostengan contra los ataques de sus enemigos.
35
J os Mara Luis Mora. Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomana. Op. cit, p. 66.
36
Andrs LIra. Espejo de dIscordIas. 0p. cIL. p. 96.
37
Arturo Arniz y Freg. Prlogo. J os Mara Luis Mora. Ensayos, Ideas y Retratos. Mxico, UNAM , Biblio-
teca del estudiante universitario, 1991, p. XIII, (1941).
38
J ess Reyes Heroles. Estudio preliminar. Mariano Otero. Consideraciones sobre la situacin poltica y so-
cial de la Repblica mexicana en el ao de 1847. Mxico, Obras, Porra, 1995 (1847). Dos tomos, Tomo I, p. 10.
39
Mariano Otero. Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Repblica mexicana en el ao de
1847. Mxico, Obras, Porra, 1995 (1847). Dos tomos, Tomo I.
40
Mariano Otero. Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica que se agita en la Repblica
mexicana. Op. cit. p. 54.
41
Ibidem.
42
Ibidem.
43
Ibidem.
44
Ibid, p. 126.
45
Ibidem. Por todas estas razones, puede verse que en la clase de empleados, lo mismo que en la milicia
y el clero, no existe ni puede existir espritu de cuerpo, y que por consiguiente, aunque es bastante fuerte
para causar males de mucha trascendencia en la sociedad, no hay en ella el estmulo de inters individual
que pudiera hacer obrar unidos a todos los que lo componen, ni aun en defensa de los mismos abusos de que
subsisten.
46
en Mxico. Op. cit., pp .17-18.
47
48
49
TonaLIuL Eravo FadIlla. "La vIIlancIa Iederal de los recursos publIcos. El Lrabajo leIslaLIvo sobre la Bsca-
lizacin superior 1999-2009. Aime Figueroa Neri (comp.) Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de
BscalIzacIn superIor (2000-2009). MxIco, AudILorIa BuperIor de la EederacIn, 2009, p. 18.
243
50
Op. cit, p .122.
51
Ibid, p .121.
52
Ibidem.
53
Ibid, p .122.
54
en Mxico. Op. cit., p. 18.
55
Secretara de Gobernacin. Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexi-
canos. Mxico, Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden J urdico Nacional, 2010, p. 27.
56
Ibid, p. 47.
57
Ibid, p. 49.
58
Ibid, p. 53.
59
Ibid, p. 61
60
Ibid, pp. 63-64.
61
Ibid, p. 22.
62
Ibid, pp. 85-86.
63
Ibid, p. 89.
64
Ibid, p. 96.
65
Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin de la corrup-
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, pp. 25-26.
66
Miguel Acosta Romero. El nuevo ttulo IV de la Constitucin. Prevencin de la corrupcin en el servicio
pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 108.
67
canos. Op. cit., p. 98.
68
Ibid, p. 103.
69
Ibid, p. 105.
70
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 26.
71
Ibid, p. 120.
72
Ibid, pp. 129-130.
73
Ibid, pp. 139-140.
74
Felipe Tena Ramrez. Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Mxico, Porra, 1979, p. 32.
75
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Mxico,
Porra, 1996, p. 41.
76
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Mxico, Secretara de la Con-
tralora General de la Repblica, F.C.E., 1987, pp. 140-141.
77
Ibid, p 141.
78
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit., p. 42.
79
80
canos. Op. cit., p. 165. En el Plan de Iguala suscrito por Agustn de Iturbide el 24 de febrero de 1821, se
establecen algunos delitos que deben ser castigados por el naciente gobierno. El de conspiracin contra la
Independencia se proceder prisin, hasta que las Cortes decidan la pena al mayor de los delitos (art. 22) y se
vigilar aquellos que intentarn fomentar la desunin y se tomarn como conspiradores de la Independencia
(art. 23).
81
Felipe Tena Ramrez. Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op. cit., pp. 125-144.
82
canos. Op. cit., pp. 173, 179.
83
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., p 141.
84
Ibid, pp. 141-142.
244
85
Roberto Rives. La administracin pblica en su bicentenario. Op. cit., p. 35.
86
Felipe Tena Ramrez. Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op. cit,. pp. 147-152.
87
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., p 142.
88
Ibidem.
89
90
Fernando Baeza. Los servidores pblicos y el Cdigo Penal mexicano. Prevencin de la corrupcin en el
servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 108.
91
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., pp. 143-144.
92
93
94
95
IbId, p. 48. En LrmInos esLrIcLamenLe admInIsLraLIvos se conBuran como las prImeras Iormas de delea-
cIn y de admInIsLracIn LerrILorIal coordInadas desde un eje cenLral.
96
canos. Op. cit., p. 253. Santa Anna dio impulso a la tendencia centralista en diversas partes del pas por lo
que se apresur a capitalizar esta situacin y presionar al Congreso a que revisara la Constitucin de 1824
y al sIsLema Iederal en su conjunLo. AsI, ya como consLILuyenLe, el conreso aprob el proyecLo de Eases
Constitucionales por ley del 23 de octubre de 1835, por las que se dieron lineamientos que reorganizaron al
pas en una repblica central.
97
EsLas Leyes, que en conjunLo InLeran un LexLo consLILucIonal unIco, esLablecIeron la prImera FepublIca
centralista, y se mantuvieron en vigor hasta la expedicin de las Bases de Organizacin Poltica de la Repbli-
ca Mexicana en 1843, sin embargo, no se materializ la estabilidad poltica que presupona la eliminacin de
la tendencia federalista en la norma suprema, ya que slo entre 1836 y 1843 se sucedieron once presidencias
de la Repblica. De ellas, cuatro del general Lpez de Santa Anna, dos de Anastasio Bustamante y dos de
Nicols Bravo.
98
Felipe Tena Ramrez. Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op cit., pp. 205-246.
99
100
Op. cit., p .132.
101
102
103
Ibid, p. 147.
104
Ibid, p. 148.
105
Op. cit., pp .141-142.
106
107
Op. cit., p .142.
108
Ibid, pp. 143-154. Para mayor profundizar se puede revisar este texto.
109
canos. Op. cit., p. 305. Conforme a las Bases de Tacubaya, que en los hechos abrogaban las Leyes Constitucio-
nales de 1886, se sucedIeron varIas presIdencIas cenLralIsLas -ErancIsco JavIer EcLeverrIa MInonI, la quInLa
y sexta de Santa Anna, y la segunda de Nicols Bravo- se conform la J unta de representantes departamenta-
les y el da 10 de diciembre se emiti la convocatoria para el Congreso Constituyente, que inici sus sesiones
el 10 de junIo de 1842 jurando las Eases de Tacubaya.
110
111
Ibid, p. 149.
112
Ibid, pp. 149-150.
113
J usto Sierra. Evolucin poltica del pueblo mexicano. Obras completas. Mxico, UNAM, vol. XII, 1972, p.
223. Sealaba Sierra: () los agiotistas seguan acumulando fortunas, los favoritos reciban regalos esplen-
245
didos () el clero haba adoptado, ante las exigencias incesantes del gobierno, la poltica de ceder en principio,
de escatimar en los detalles, de gemir y sollozar ponderando su ruina; trataba hbilmente con esto de evitar
el gran golpe de desamortizacin que se cerna sobre su cabeza () Pero todo ello vena de la misma psima
direccin poltica (y administrativa). (p. 225).
114
Roberto Rives. La administracin pblica en su bicentenario. Op. cit., pp. 79-80.
115
116
117
canos. Op. cit., p. 317. Con l se mantiene como forma de gobierno la Repblica representativa y popular. Al
igual que las Leyes Constitucionales, incluyen los derechos y obligaciones de los mexicanos y agregan los
de los ciudadanos mexicanos; proscribe la esclavitud y establece un Poder Electoral, con un mecanismo de
elecciones indirectas.
118
Felipe Tena Ramrez. Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op. cit,. pp. 405-436.
119
120
121
Emilio Rabasa. La Constitucin y la dictadura. Mxico, Porra, 1978, p. 12.
122
123
124
125
Ibid, p. 154.
126
Ibid, p. 155.
127
128
Op. cit., p .161.
129
Ibid, p .169.
130
Secretara de Gobernacin. Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos
Mexicanos. Op. cit., p. 377.
131
Ibid, p. 399.
132
Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op. cit., pp. 499-517.
133
134
Secretara de Gobernacin. Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos
Mexicanos. Op. cit., p. 425.
135
Miguel Acosta Romero. El nuevo Ttulo IV de la Constitucin. Prevencin de la corrupcin en el servicio
pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 108.
136
IbId, pp. 109-110. FesalLa como daLo curIoso que MelcLor 0campo, opInaba: "Que es demasIado exIIr res-
ponsabilidad de toda clase de faltas, aadiendo que: He estado siempre por la responsabilidad ministerial,
pero no cree que debe exigirse simultneamente al presidente y a los ministros. Mientras que Ponciano
Arriaga dice que: () aunque en las monarquas se declara que el rey es inviolable, no es en la realidad,
pues la opInIn juza LasLa de los acLos de su vIda prIvada. Fero en las republIcas -enIaLIza- nI como BccIn es
admIsIble la InvIolabIlIdad del jeIe de EsLado". For ulLImo, EIlomeno MaLa seala: "La InvIolabIlIdad real, que se
funda en que el rey reina y no gobierna, no puede aplicarse al presidente, porque el presidente no reina, sino
que gobierna y dicta los actos todos de la administracin.
137
Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Op. cit., pp. 606-629.
138
Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin de la
corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 26.
139
140
El 6 de mayo de 1904 se reIorm nuevamenLe el precepLo de reIerencIa, en su parLe Bnal, sealandose que
el vicepresidente de la Repblica, al igual que el presidente, slo poda ser acusado durante el tiempo de su
encargo, por traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos
graves del orden comn.
141
246
142
143
Rosalinda Ros Ziga. La pugna entre centralizacin y descentralizacin de la administracin pblica,
1837-1855. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico.
Mxico, SEP, UNAM; IISUE, 2010, p. 290.
247
La vida de la administracin pblica mexicana durante el siglo XIX
tiene un captulo de particular inters que corresponde al tiempo pol-
tica de 1855 a 1875. En ese tiempo la lucha por el poder se inscribe en
la falta de un autntico Estado nacional que represente y asegure la
unIdad cIvIl de la nacIn. El conBIcLo enLre lIberales y conservadores
es la causa que fermenta una de las etapas de mayor divisin poltica
que incluso da como resultado la existencia fallida de un imperio ex-
Lranjero con MaxImIlIano de Habsburo a la cabeza que InLenLa crear
las condiciones de orden y progreso en un pas que, desde su origen in-
dependIenLe, no lora esLabIlIzar los conBIcLos enLres los rupos y las
clases.
1
Hasta llegar al momento en que se estabiliza con las acciones
que realiza el presidente Benito J urez para conseguir la restaura-
cin de la Repblica.
Las diversas constituciones de la primera etapa nacional inves-
tan al Presidente de Mxico de una gran autoridad. Segn los textos,
le correspondIa al Foder EjecuLIvo Incluso el conLrol compleLo de la
admInIsLracIn, la cual se consIderaba Brme en sus manos. BI LubIera
existido estabilidad poltica, tal vez se habra institucionalizado ese
poder. Esto es, el presidente habra estado en condiciones de adminis-
trar los asuntos del gobierno delegando autoridad en subordinados
responsables denLro de una jerarquIa esLable. BI el ejrcILo obernan-
te hubiera sido institucionalmente estable, se habra esperado cierto
grado de continuidad en cuanto al personal. Ninguna de estas posi-
Captulo IV
La corrupcinadministrativa: enla Reforma, el Imperio y el Porfiriato
248
bilidades se concret. En cambio, el presidente se encontr en una
posicin poltica dbil sin remedio.
2
A cada cambio en el poder poltico corresponda otro ms o me-
nos completo de personal administrativo. Ninguna continuidad era
posible y la administracin pblica generalmente se mantena en esta-
do de desorganizacin casi completa. Ningn servicio gubernamental
sufri ms por la confusin general que la administracin hacendaria.
Un ministro de Hacienda supla a otro en rpida sucesin. Pocos eran
capaces y la mayora eran deshonestos. Con la industria y el comercio
interrumpidos por la separacin de Espaa y por la salida forzosa de
un gran nmero de empresarios espaoles, las fuentes normales del
ingreso se secaron.
3
El desorden general prevaleciente haca imposible toda medida
contra la deshonestidad. El peculado se enseore de toda la
admInIsLracIn. Ejemplo, Iue esLablecIdo por Lombres Lan Ines-
crupulosos como Santa Anna, quien en sus diversas gestiones
presIdencIales derrocL los Iondos publIcos con Bnes meramen-
te personales y para llevar una vida suntuosa. Varios escritores
que se han ocupado de este perodo han comentado la absoluta
falta de moralidad entre los empleados pblicos.
4
La idea de responsabilidad que contena la Constitucin de 1857, se
manIBesLa en el mIsmo senLIdo que lo esLablecIa la ConsLILucIn de
1824, encauzada IundamenLalmenLe a los delILos comunes y oBcIa-
les, no obsLanLe que en el LexLo se mencIonaban las IalLas oBcIales, las
cuales no fueron reguladas en las leyes secundarias, fuera del con-
texto penal. En efecto, el Ttulo IV de la Constitucin de 1857, aparte
de la responsabilidad del Presidente de la Repblica, slo previ las
responsabilidades de altos funcionarios a nivel federal, as como las
de los gobernadores a nivel estatal, en materia de delitos y faltas y
omIsIones oBcIales, y delILos comunes, por lo que las unIcas dos leyes
que reglamentaron este Ttulo: la Ley J urez, del 3 de noviembre de
1870, y la "Ley ForBrIo DIaz", del 6 de junIo de 1886, no se ocuparon
249
de las responsabilidades de los dems empleados del Estado.
5
Estas
omisiones en las leyes de responsabilidades de servidores pblicos,
dejaron amplIos vacIos de dIscrecIonalIdad e ImpunIdad en el combaLe
a la corrupcin administrativa, aunque tambin debe reconocerse que
es el primer paso para un rgimen sancionatorio.
En este captulo, se describen el desarrollo del control interno
mediante diversos mecanismos emitidos por Benito J urez -la Ley
del Conreso 0eneral sobre los DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIo-
narios de la Federacin (1870) y el Cdigo Penal (1872)- y la emitida
por ForBrIo DIaz -Ley FelamenLarIa de los arLIculos 104 y 10S de la
Constitucin Federal (1896)- que establecen los cimientos del control
denLro del Foder EjecuLIvo. MencIn aparLe merece la publIcacIn del
Estatuto provisional del Imperio Mexicano (1864), donde Maximilia-
no de Habsburgo establece algunas disposiciones generales en mate-
ria de control interno. En relacin, con el control externo destaca el
impulso de Daz a la Contadura Mayor de Hacienda, la publicacin
de su Ley Orgnica y su Reglamento respectivo ambos en 1904. En
el ForBrIaLo el conLrol exLerno lora uno de sus perIodos de mayor
expansin, desarrollo y organizacin en lo relativo a las atribuciones
en la materia.
BI ccntrcI Internc y externc en Ia Retcrma
Era inevitable la reaccin contra la ignominiosa manera como se ha-
ban llevado los asuntos del Estado durante 30 aos. El perodo de la
anarqua militar se distingui por la estrecha colaboracin entre los
dIversos rupos del ejrcILo y la IlesIa, los dIrIenLes del movImIenLo
liberal que lograron establecer la Constitucin de 1857 combatieron
tanto a los militares como al clero. No slo se separ la Iglesia del Esta-
do, sIno que a la prImera se le quILaron los poderes Bscales especIales
y la auLonomIa judIcIal: el Iuero. NaLuralmenLe, los mIlILares LambIn
quedaron privados del fuero. La Iglesia fue obligada a comenzar la
250
enajenacIn de sus vasLas propIedades, salvo las desLInadas esLrIcLa-
mente al culto.
6
En este contexto, desde el siglo XIX el Estado mexicano haba
emitido disposiciones legales encaminadas a prevenir y corregir
conductas indebidas por parte de los servidores pblicos y, en con-
secuencIa, evILar acLos de corrupcIn. El rImen juarIsLa aporLa dos
ImporLanLes ordenamIenLos jurIdIcos relamenLarIos del TILulo Cuar-
Lo de la ConsLILucIn de 18S7, a parLIr de los cuales se manIBesLa la
preocupacin gubernamental de prevenir y corregir las actuaciones
de quIenes ejercIan la IuncIn publIca: prImero, La Ley del Conreso
0eneral sobre DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIonarIos de la Eede-
racin, el 3 de noviembre de 1870; y segundo, el Cdigo Penal para
el DIsLrILo Eederal y TerrILorIo de la Eaja CalIIornIa sobre DelILos del
Fuero Comn y para toda la Repblica sobre Delitos contra la Federa-
cin, del 7 de diciembre de 1872.
7
Por lo que corresponde al control externo en este periodo, el 10
de mayo de 1862, el presidente Benito J urez envi al Congreso el
decreto sobre las facultades del Contador Mayor de Hacienda, como
medida de ordenamiento de los asuntos de la Hacienda Pblica, tan
necesario para el saneamiento de la economa nacional.
8
En dicho de-
creto, Benito J urez en uso de las amplias facultades de que se hallaba
investido, decret, en artculo nico, estableciendo que el Contador
Mayor de Hacienda tuviera facultad de pedir a las secretaras de des-
pacLo, a las oBcInas, corporacIones y parLIculares responsables, las
noticias, instrucciones o expedientes que fuesen necesarios a la cuen-
ta y razn, los que seran remitidos sin excusa ni pretexto con calidad
de devolucin. Mandando imprimir, publicar y circular el decreto para
su debIdo cumplImIenLo, el cual Iue Brmado en el palacIo de obIerno
y turnado a Manuel Doblado, ministro de Relaciones y Gobernacin, y
encargado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
El decreto consta de tres artculos. El primero establece que
habra un agente especial de negocios, anexo a la Contadura Mayor
de Hacienda, para promover, agitar, seguir, expedir y abreviar todos
los negocios en que se interesara la hacienda pblica de la nacin,
251
oLorandosele IaculLades de BscalIzacIn y cobranza de los crdILos a
consecuencia de las glosas. En el segundo artculo, se establecen las
funciones generales de ese agente. Por ltimo, en su artculo tercero,
LraLa de los LonorarIos que se abonarIan por razn de sus Lrabajos al
agente especial de la Contadura que corresponderan a los que las
leyes daban a los agentes de negocios. Por esos cobros se le abonara
un cuatro por ciento; por su intervencin en el otorgamiento de las
escrituras le pagaran al interesado doce reales, cuando el inters
no pasara de cuatro mil pesos; cuando pasara de esa cantidad y no
llegara a diez mil, quince reales; de esa cantidad en adelante un real
por millar. Mandando fuese impreso, publicado y circulara para dar
el debIdo cumplImIenLo, se Brm en el palacIo del obIerno Iederal,
dirigido a Manuel Doblado.
9
A continuacin, se describen los documentos y leyes relevantes
emILIdos duranLe la FeIorma, el ImperIo de MaxImIlIano y el ForBrIaLo,
relacionados con los controles internos y externos, que pretendan
contener la corrupcin administrativa dentro de la administracin
pblica.
Bstatutc PrcvIsIcnaI deI 1mperIc MexIcanc {1SB4)
Para el establecimiento del segundo Imperio Mexicano, la eleccin re-
cay en el Archiduque austriaco Fernando Maximiliano de Habsbur-
go, quien acept siempre que se constatara la voluntad de los mexica-
nos para su entronizacin. Los ocupantes franceses y sus partidarios
nacionales organizaron las adhesiones espontneas y, despus de
renunciar a sus derechos al trono del imperio austriaco, Maximiliano
lleg a Mxico el 29 de mayo de 1864 y se convirti en el emperador
Maximiliano I.
10
De este modo, se esperaba que el gobierno del Imperio tuviera
mejores elemenLos para racIonalIzar el ejercIcIo del poder polILIco, al
disponer de una administracin ms acabada y profesional; se con-
Baba, ademas, en que se resolvIera la coexIsLencIa del EsLado con la
252
IlesIa caLlIca para Bncar la paz y el orden polILIco. BIn embaro, los
conservadores no estaban de acuerdo con la vigencia del Imperio de
Maximiliano durante largo tiempo, aunque reconocan que al haber
en el paIs de un ejrcILo proIesIonal y dIscIplInado LabrIa mas apoyo
para el obIerno, LecLo que no se LabIa dado con el ejrcILo nacIonal.
11
EnLre las medIdas que adopL el ImperIo para consolIdarse jurIdI-
camente est la emisin del Estatuto Provisional del Imperio Mexica-
no, del 10 de abril de 1864, documento que deba preceder a una Cons-
LILucIn deBnILIva y conLenIa la esLrucLura polILIco-admInIsLraLIva del
Imperio, as como sus principios en materia econmica y las garantas
individuales que el emperador se comprometa a respetar. El Estatuto
Provisional del Imperio Mexicano, prescribe que el emperador gober-
nara a travs de un ministerio, integrado por nueve departamentos
ministeriales, los que estaran encomendados al ministro de la Casa
ImperIal, al mInIsLro de EsLado, al mInIsLro de NeocIos ExLranjeros y
Marina, al ministro de Gobernacin, al ministro de J usticia, al minis-
tro de Instruccin Pblica y Cultos, al ministro de Guerra, al ministro
de Fomento y al ministro de Hacienda.
12
Expedido en la ciudad de Mxico por Maximiliano de Habsburgo,
el Estatuto careci, en expresin de Tena ( ) de vigencia prctica y de
valIdez jurIdIca. Ademas, que no InsLILuy propIamenLe un rImen
consLILucIonal, sIno un sIsLema de Lrabajo para un obIerno en el que
la soberana se depositaba ntegramente en el emperador ().
13
En
el Ttulo II del Estatuto referido, seal la responsabilidad que tenan
ante la ley los ministros.
14
Art. 12. Los ministros son responsables ante la ley y en la forma
en que ella deLermIna por sus delILos comunes y oBcIales.
Tambin se establecan los Comisarios Imperiales y los Visitadores.
Los Comisarios Imperiales son instituidos temporalmente para preca-
ver y enmendar los abusos que puedan cometer los funcionarios p-
blicos en los Departamentos; e investigar la marcha que siga el orden
admInIsLraLIvo, ejercIendo las IaculLades especIales que les encomIen-
253
de el Emperador (art. 22). Por su parte, los Visitadores -generales o
especiales- recorrern los Departamentos, visitarn la Ciudad, Tribu-
nal u 0BcIna que se les seale, para InIormar sobre los punLos que les
demarcan sus instrucciones, o bien para enmendar el yerro o abuso
cometido (art. 23).
15
Durante el periodo monrquico, en relacin al control externo
o legislativo, el 1 de abril de 1865, se restableci, por emisin del
Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, el Tribunal de Cuentas,
que sustituy a la Contadura Mayor que vena funcionando con los
propsILos y Bnes de BscalIzacIn de la cuenLa publIca.
16
El examen,
liquidacin y glosa de las cuentas nacionales se deba hacer por el Tri-
bunal de CuenLas, con jurIsdIccIn sobre Lodo el ImperIo.
BI ccntrcI externc en Ia RepbIIca Restaurada {1SB?)
En la Repblica Restaurada, Benito J urez, dirigi el decreto de
reforma a la planta de la Contadura Mayor, de fecha 20 de agosto de
1867, que constaba de cuatro artculos y que estableca una estruc-
Lura pequea pero eBcaz. Ademas, dos seccIones lIquIdaLarIas de la
deuda interior seran agregadas a la Contadura Mayor, con carcter
de provisionales y por el tiempo que fuesen necesarias, siendo la pri-
mera destinada a examinar, glosar y liquidar los crditos procedentes
de la uerra de InLervencIn, sosLenIda por el paIs desde Bnes de 1861,
y la seunda, Lodos los demas crdILos perLenecIenLes a la deuda Bo-
tante de la nacin. Las dos secciones liquidatarias mencionadas para
los Lrabajos encomendados se sujeLarIan a las bases que Iuesen Bjadas
por una ley especial.
17
Be Brm en el palacIo del obIerno nacIonal el
20 de aosLo de 1867, y se envI para los Bnes consIuIenLes a Jos
Mara Iglesias, entonces ministro de Hacienda y Crdito Pblico.
254
Ley deI 0cngresc 0eneraI scbre DeIItcs 0BcIaIes de Ics AItcs
FuncIcnarIcs de Ia FederacIn { de ncvIembre de 1S?0)
El Decreto del 3 de noviembre de 1870, conocido como Ley J urez,
esLablecI los delILos, las IalLas y las omIsIones oBcIales de los alLos
IuncIonarIos de la EederacIn, y seal como sujeLos a los reulados
en el artculo 103 de la Constitucin de 1857, es decir, diputados y
senadores, individuos de la Suprema Corte, secretarios del Despacho,
gobernadores de los estados, tratndose de violaciones a la Constitu-
cin y leyes federales, as como al Presidente de la Repblica, al cual,
durante el tiempo de su encargo slo se le poda acusar por tres
delitos: traicin a la Patria, violaciones a la libertad electoral y delitos
graves del orden comn.
18
Esta Ley se caracteriza por su sencillez y
efectividad en cuanto a su contenido y representa un legado de la poca
juarIsLa.
19
FrImera ley -Ley del Conreso 0eneral sobre DelILos 0BcIales
de los Altos Funcionarios de la Federacin- que se expidi en nues-
tro pas sobre tan importante tema y que ha sido de gran valor, aun-
que no abarc los mltiples problemas derivados de las situaciones
complejas que provocaba la responsabIlIdad de los IuncIonarIos y sus
relaciones polticas, de partido y con la sociedad en general.
20
La expe-
dicin de la Ley de Responsabilidad respondi a la necesidad urgente
de restringir la amplsima libertad que tena la Cmara de Diputados,
nica integrante del Congreso en esa poca, respecto a la interpreta-
cIn de los delILos polILIcos u oBcIales consInados en el arLIculo 10S
de la Constitucin de 1857.
21
El Congreso integrado solo por la Cma-
ra de DIpuLados, LasLa 1874, acLuaba como jurado de acusacIn, y la
Buprema CorLe de JusLIcIa, como jurado de senLencIa.
22
A partir de
187S, en que se volvI al sIsLema bIcamaral, el jurado de senLencIa se
integr por la Cmara de Senadores. La votacin que se exiga era por
mayora absoluta de votos.
23
La Ley del Conreso 0eneral sobre DelILos 0BcIales de los AlLos
Funcionarios de la Federacin, mencionaba conductas que son ante-
cedentes de lo que hoy se conoce como responsabilidades administra-
255
LIvas, a las que en ese enLonces se les denomInaba delILos oBcIales,
IalLas oBcIales, y omIsIones. De cuya vIolacIn slo podrIan ser res-
ponsables los altos funcionarios de la Federacin y los gobernadores
de los estados cuando violaran la Constitucin o las leyes federales. No
consIderaban como sujeLos de responsabIlIdades a los demas emplea-
dos o personas que InLervenIan en el ejercIcIo de la IuncIn publIca.
24

Omisin grave para establecer un sistema integral de responsabilidad
de servidores pblicos y sentar las bases del combate a la corrupcin
administrativa.
DeBnIa en sus Lres prImeros arLIculos los delILos oBcIales, Ial-
tas y omisiones de los altos funcionarios de la Federacin; despus,
determinaba las sanciones que deban imponerse en cada uno de los
supuesLos sealados, precIsaba a los IuncIonarIos que debIan juzarse
o casLIarse y el LIempo en que se les podIa exIIr responsabIlIdad oB-
cial; consignaba el derecho de la Nacin o el de los particulares para
hacer efectiva, ante los tribunales competentes la responsabilidad
pecuniaria que hubieren contrado con los funcionarios de referencia
por daos y perjuIcIos causados al IncurrIr en el delILo, IalLa u omIsIn
del que hubiesen sido declarados culpables. Asimismo, dispona que en
el supuesLo de ImpuLacIn a un IuncIonarIo de un delILo oBcIal y de un
delito comn, se le sentenciara primeramente por la responsabilidad
oBcIal, y Iuera puesLo despus a dIsposIcIn del juez compeLenLe para
que de oBcIo o a peLIcIn de parLe se le juzara y le Iuera ImpuesLa la
pena correspondiente por el delito comn; y por ltimo, se ocupaba
del procedimiento a seguir y de la accin popular que se conceda para
denuncIar los delILos oBcIales.
25
En esLa ley eran consIderados delILos oBcIales el aLaque a las
instituciones democrticas, a la forma de gobierno republicano re-
presentativo federal y a la libertad de sufragio; la usurpacin de atri-
buciones, la violacin de garantas individuales y cualquiera infrac-
cin a la Constitucin o leyes federales en puntos de gravedad. Si la
infraccin anotada se cometa en materia de poca importancia, era
reIuLada como IalLa oBcIal, en LanLo que la omIsIn era deBnIda como
la negligencia o inexactitud en el desempeo de las funciones propias
256
a los respectivos cargos de los funcionarios, lo cual, tratndose de los
gobernadores de los estados, deba entenderse slo en lo relativo a los
deberes que les impona la Constitucin o leyes federales.
26
No obstante, que la Ley J urez no desarroll en forma exhaustiva
el procedimiento para la sancin, tratndose de delitos denominados
comunes (no oBcIales), es convenIenLe aclarar que en el arLIculo 104
de la Constitucin se consignaba que () el Congreso erigido en Gran
J urado declarar, a mayora absoluta de votos, si ha o no lugar a pro-
ceder contra el acusado, situacin que a partir de 1874 qued a cargo
slo de la Cmara de Diputados, al volver al sistema bicamaral.
27
A
partir de esta ley, el control interno sienta las bases para su confor-
macin en el sistema de responsabilidades de los servidores pblicos,
aunque llega muy tarde para institucionalizar el combate a la corrup-
cin administrativa mexicana. Se trata de la primera ley para mora-
lizar la administracin pblica federal. Adems, el momento social en
el que se expide la ley, impidi que fuera observada y aplicada dentro
de la administracin pblica en los trminos establecidos.
0dIgc PenaI de 1S?B
Al expedirse la Constitucin de 1857 slo existan la ley del 5 de enero
de 18S7 -para juzar a los ladrones, LomIcIdas, LerIdores y vaos- y
la ley del 6 de diciembre de 1856 -para castigar los delitos contra la
Nacin, el orden y la paz pblica- por lo cual los delitos comunes a que
se refera dicho documento eran los contenidos en las leyes anteriores
y, posteriormente, los sealados en el Cdigo Penal de 1872.
28
En el Ttulo X, denominado Atentados contra las Garantas Indi-
viduales, se determin agrupar diversos tipos de delitos, contenidos
en los siete captulos que integraban el ttulo mencionado, algunos
de los cuales slo podan ser cometidos por funcionarios o empleados
pblicos y otros por cualquier particular. Mientras que el Ttulo XI,
por el conLrarIo, LIpIBcaba en sus seIs prImeros capILulos los delILos
que unIcamenLe podIan ser ejecuLados por IuncIonarIos, a saber: an-
257
LIcIpacIn o prolonacIn de IuncIones publIcas, ejercIcIo de las que
no competen a un funcionario; abandono de comisin, cargo o empleo;
abuso de autoridad; coalicin de funcionarios, cohecho, peculado y
concusin; y delitos cometidos en materia penal y civil.
Los delILos oBcIales se conLenIan en el arLIculo 10S9, capILulo VII
del propio Ttulo XI, y se sealaban como tales todo ataque a las insti-
tuciones democrticas, a la forma de gobierno adoptada por la Nacin,
o a la libertad de sufragio en las elecciones populares, la usurpacin
de las atribuciones la violacin de alguna de las garantas individua-
les, y cualquiera otra infraccin de la Constitucin y leyes federales
que en el desempeo de su cargo cometieran, as como las omisiones
en que incurrieran los altos funcionarios enumerados en el artculo
103 de la Constitucin, delitos que deban sancionarse con las penas
que consignaba la ley orgnica de 1870.
29
El Cdigo Penal de 1872 contena un captulo en el que se tipi-
Bcaban las conducLas IlIcILas en que podIan IncurrIr los IuncIonarIos
publIcos en el ejercIcIo de sus caros. IncluIa, como sujeLos acLIvos
de las conductas contrarias al buen desempeo de la administracin
pblica o de su patrimonio, tanto a los funcionarios pblicos como
aquellas personas que sin tener esa categora, realizaban funciones
pblicas. Entre los delitos penales que contena estaban el peculado, el
cohecho y el abuso de autoridad. En cuanto a las sanciones, considera-
ba el apercibimiento y el extraamiento, como medidas preventivas;
adems, arresto mayor o menor, suspensin del empleo de tres meses
a un ao, prisin, destitucin e inhabilitacin para desempear un
empleo, cargo o comisin.
30
En suma, eran delitos comunes todos los contenidos en el Cdigo
Penal, incluidos los mencionados en los Ttulos X y XI referidos y que,
en los trminos de la Constitucin de 1857 y del Cdigo, deban respon-
der de ellos tanto los altos, como los dems funcionarios y empleados
pblicos, aclarndose que si bien estos ltimos no se mencionaban en
el artculo 103 constitucional, ello se debi a que resultaba innecesa-
rio tal sealamiento, por cuanto -no amparado con el fuero- eran tan
responsables como cualquier ciudadano de los delitos que cometieran.
258
1nstrumentcs de ccntrcI en eI PcrBrIatc
Con el mLodo usual de una revolucIn, ForBrIo DIaz, consIuI para
s el puesto de presidente. Sin embargo, a diferencia de muchos otros
que lo precedieron, fue capaz de mantener el control interno sobre sus
turbulentos subordinados. De 1876 a 1910 gobern al pas con mano
Brme, sIn aBojar nunca el puo, nI sIquIera duranLe el cuaLrIenIo de
1880 a 1884, en que uno de sus compadres, Manuel Gonzlez, ostent
el ttulo de presidente.
31
Mediante medidas enrgicas y con su pode-
rosa fuerza dirigente logr que lo siguieran todos los elementos del
pas que estaban cansados, desanimados y fastidiados de tantos aos
de lucha armada. Les dio lo que ms deseaban: la paz social.
32
Por pri-
mera vez, desde la Independencia, un gobierno estable hizo posible el
desarrollo relevante de la administracin pblica. Todo el pas qued
bajo el conLrol del obIerno nacIonal.
ForBrIo DIaz esLablecI un vInculo para consolIdar su obIerno,
con gobernadores y caudillos. En forma general, el presidente busc
colocar a la cabeza de los estados hombres que le fueran leales y que
contaran con el consenso de los otros grupos de la zona. Si sus parti-
darios -muchas veces caciques- cumplan con ambas condiciones, los
separaba el poder militar pero los ayudaba a ocupar la gubernatura o
a manLenerse en ella, sI no cumplIan con los requIsILos, los alejaba de
la esfera poltica, pero les brindaba medios para enriquecerse. As se
gan a los lderes locales o los debilit, y logr que las gubernaturas
Iueran ocupadas por Lombres que le eran Beles, a quIenes dejaba cIer-
ta libertad, ya que no intervena en su gestin si garantizaban la paz
de la regin.
33
Sin embargo, la administracin de Manuel Gonzlez estuvo se-
alada como una de las ms corruptas. Su ambicin desmedida y el
ansia de poder de Gonzlez le valieron la antipata de la poblacin,
lo que ocasionara que se enfrentara ms tarde a serios problemas
durante su mandato. Se le tild de derrochador, especulador y des-
LonesLo en el manejo de los Iondos publIcos. La sILuacIn LacendarIa
lleg a ser, durante su gestin, lastimosa. La deuda pblica haba vuel-
259
to a convertirse en un espectro que era necesario disipar; se necesi-
taban instituciones de crdito solventes y se requera establecer un
equIlIbrIo enLre eresos e Inresos. El ao de 1881 Iue de dIBculLades
BnancIeras randes, pero en 1882 aumenLaron esas dIBculLades, al
rado que el propIo presIdenLe Luvo que sealar en su mensaje las dI-
BculLades BnancIeras exIsLenLes y solIcILar al Conreso la aprobacIn
del presupuesto anual, que era muy desequilibrado. Independiente-
mente de que los gastos imprescindibles hubieran aumentado, resul-
taba patente que existan fugas y despilfarro del dinero obtenido, de
que se culpaba a funcionarios muy importantes de la administracin
pblica.
34

DuranLe la poca del ForBrIaLo, en que el paIs oz de decenIos
de estabilidad y paz, se dio un nfasis importante en lo relativo a la
administracin pblica y el presupuesto federal, lo que, en consecuen-
cIa Impuls la IuncIn y acLuacIn BscalIzadora del Foder LeIslaLIvo.
Dos instrumentos de control interno y externo se realizaron en esta
etapa: primero, la Ley reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la
ConsLILucIn Iederal, publIcada el 17 de junIo de 1896, que consLILuye
la segunda ley de responsabilidad de los servidores pblicos en el siglo
XIX. Segundo, estas circunstancias derivaron en un cambio sobre la
manera de regular atribuciones y funciones, dando la pauta para de-
cretar, en 1896, la primera Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
HacIenda, a la que sucedI, bajo el obIerno porBrIsLa, despus la de
1904.
35
Ley 0rgnIca de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {1S9B)
La admInIsLracIn porBrIsLa, deLermInada a manLener el orden y el
saneamIenLo econmIco y admInIsLracIn del paIs, se reBejan en las
acciones que para tal efecto realiza el Legislativo.
36
El 29 de mayo de
1896, el Congreso de la Unin enva un decreto al Presidente para
organizar a la Contadura Mayor; constituido por cuatro artculos en
que se deLermIna que la oBcIna conocIda con el nombre de ConLadurIa
260
Mayor, establecida en la fraccin XXIX del artculo 72 de la Constitu-
cin, que se organizara conforme a esa ley y con arreglo a la fraccin
I I I de la adicin A del mismo artculo, dependiendo de la Cmara
de DIpuLados, bajo la vIIlancIa InmedIaLa de la comIsIn InspecLora,
sIendo las oblIacIones de la expresada oBcIna: losar la cuenLa del Le-
soro federal, con arreglo a las leyes; glosar las cuentas de las tesoreras
munIcIpales del DIsLrILo Eederal y TerrILorIos de la Eaja CalIIornIa y
de Tepic, as como todas las dems que las leyes determinaren.
Adicionalmente, se le peda tomar razn de los despachos civiles
y militares y dems ttulos o documentos que requirieran de dicho
requisito conforme a la ley; registrar los avisos que recibiere sobre
Bnanzas oLoradas por empleados o aenLes de la admInIsLracIn que
manejaran Iondos Iederales. Tomar noLa de Lodo nombramIenLo o LI-
Lulo que con oce de sueldo expIdIera el EjecuLIvo de la UnIn, InLer-
venIr los corLes de caja, LanLo ordInarIos como exLraordInarIos de las
oBcInas Iederales, esLablecIdas en la capILal, del munIcIpIo, del banco
nacIonal y de las demas oBcInas y esLablecImIenLos que deLermInaran
las leyes o que acordara el EjecuLIvo. For ulLImo, sumInIsLrar los daLos,
modelos y formularios que se le pidieren, relativos a contabilidad de
las oBcInas publIcas, para resolver las consulLas que se le LIcIeren.
37

Ley RegIamentarIa de Ics artcuIcs 104 y 10S de Ia
0cnstItucIn FederaI {1? de junIc de 1S9B)
DenLro de la vIencIa de la ConsLILucIn de 18S7, el FresIdenLe ForB-
rIo DIaz expIdI la seunda ley de la maLerIa, el 6 de junIo de 1886,
38

como un intento decidido para contener y detener la corrupcin ad-
ministrativa en nuestro pas. De fecha 20 de mayo de 1896 y publi-
cada en el DIarIo 0BcIal del 6 de junIo del mIsmo ao, una nueva Ley
de Responsabilidades -reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la
Constitucin de 1857- enumeraba como altos funcionarios federales:
diputados, senadores, magistrados de la Suprema Corte de J usticia
y secretarios de Despacho, quienes eran responsables de los delitos
261
comunes que cometieran durante el tiempo de sus respectivos encar-
os y de los delILos, IalLas u omIsIones oBcIales en que IncurrIeran en
el ejercIcIo de esos mIsmos encaros. El FresIdenLe de la FepublIca y
los gobernadores de los estados, precisando que el primero, durante el
tiempo de su gestin, slo poda ser acusado por los delitos de traicin
a la patria, violacin expresa de la Constitucin, ataques a la libertad
electoral y delitos graves del orden comn, en tanto que los segundos
nicamente eran responsables por infracciones a la Constitucin y
leyes federales.
39
La Ley Daz regulaba en su primer captulo la responsabilidad
y el fuero constitucional de los altos funcionarios federales, que eran
los mIsmos sujeLos a que se reIerIa la "Ley Juarez", ya que ambas se
remitan al artculo 103 Constitucional. Reconoca la responsabili-
dad por delILos, IalLas y omIsIones oBcIales en Iuales LrmInos que
aquella, y la responsabilidad por delitos comunes cometidos durante
el tiempo de su encargo, pero adems, en forma clara determin la
declaracin de procedencia, que deba dictar el Gran J urado en los
casos de los delitos o faltas del orden comn cometidas por los altos
funcionarios.
40
Luego de establecer la competencia exclusiva del Congreso
0eneral para conocer la responsabIlIdad oBcIal de los alLos IuncIona-
rios, an cuando dicha responsabilidad fuera exigida dentro del ao
siguiente al que hubiese cesado en sus funciones, prevena en los res-
tantes preceptos de su primer captulo la necesidad de la declaracin
de procedencia del Gran J urado, a efecto de que los funcionarios re-
IerIdos pudIeran ser juzados por los delILos comunes que LubIeran
cometido durante el desempeo de sus encargos. Sealaba el periodo
en que gozaban de fuero y los casos de excepcin, y dispona que en
las demandas del orden civil no existiera fuero o inmunidad para los
funcionarios mencionados.
41
En los cuatro artculos que integraban el captulo II, denomina-
do De las Secciones Instructoras, se regulaba la designacin de los
individuos que haban de formar las secciones instructoras del Gran
J urado. Mientras que en el captulo III, se normaba el procedimiento
262
que haba de seguirse en los supuestos de comisin de delitos comu-
nes, que se caracterizaban por la facultad de la Cmara de Diputados
de investigar si el hecho atribuido al alto funcionario era delito, y po-
ner a este ltimo a disposicin de los tribunales comunes, dado que en
esa poca el Ministerio Pblico era una institucin que careca de las
IaculLades que LIene en la acLualIdad y correspondIa a los jueces Inves-
tigar los delitos, seguir los procesos y dictar en su caso la sentencia
respectiva.
Por su parte, en el captulo IV se contemplaba el procedimiento
que deba observarse en los casos de acusacin por responsabilidad
oBcIal, y cuando ocurrIera con sLa la de un delILo comun. En el capILulo
V se consignaba el papel a desempear por la Cmara de Diputados,
en su carcter de J urado de Sentencia, el cual consista en aplicar la
pena que la ley desInara y poner al acusado a dIsposIcIn del juez
competente, en el supuesto de responsabilidad por algn delito comn
y de que la Cmara de Diputados hubiere formulado la respectiva de-
claracin de procedencia. Estableca igualmente en este captulo, que
los veredictos de Acusacin y Sentencia eran irrevocables, y que no
poda otorgarse la gracia del indulto a los condenados por responsa-
bIlIdad oBcIal. EInalmenLe, en el capILulo VI, denomInado de Felas
Generales, se dispona lo relativo a la recusacin, el envo de exhor-
tos, la ausencia del acusado y acusador, as como las frmulas para la
publicacin de las declaraciones y veredictos.
42
Cabe sealar que esLa Ley no enuncIaba los delILos oBcIales como
lo LacIa la Ley de 1870, en razn de que la deBnIcIn de Lales delILos
estaba contenida ya en el artculo 1059 del Cdigo Penal de 1872 ,que
continu en vigor hasta su derogacin en 1929 por el Cdigo Penal de
esa fecha.
El primer siglo de independencia present pocos cambios en la
moralidad de los funcionarios. La autoridad legislativa capaz
de ejercer vIIlancIa sobre la ejecucIn de los asunLos oBcIales,
exista solamente de nombre. Las legislaturas, cuando se les per-
mita reunirse, eran criaturas de los caudillos que controlaban
263
la eleccin de sus miembros. Durante toda la poca, el Gobier-
no Iue el EjecuLIvo. Be La sosLenIdo que DIaz y LImanLour eran
personalmenLe Lonrados, y Lal vez ello sea jusLo, pero en oLras
ramas administrativas predominaba la corrupcin. () Sin con-
tar con el apoyo popular para poner en prctica un programa de
moralIzacIn, nInun jeIe del Foder EjecuLIvo, por escrupuloso
que fuera personalmente, poda emprender la mproba tarea de
desarraigar el peculado de su gobierno. Mucho del apoyo poltico
con que poda contar dependa de que el peculado continuara.
43
De lo anteriormente expuesto, se puede concluir que todo el enfoque
de responsabilidades sigui encauzado a las materias poltica y penal,
sin que las responsabilidades administrativas y civiles tuvieran la po-
sIbIlIdad de una base jurIdIca para su desarrollo.
44
Con la Ley Daz se
logra establecer de manera ms efectiva el control interno dentro del
poder ejecuLIvo, no obsLanLe, la corrupcIn admInIsLraLIva sIuI cre-
ciendo y su combate fue marginal en una poca de grandes avances
econmIcos para las clases prIvIleIadas del porBrIaLo.
Ley 0rgnIca de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {1904)
En el ForBrIaLo el conLrol exLerno lora un avance sInIBcaLIvo al pu-
blicarse en el mismo ao, su Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda (1904) y su Reglamento sobre la Organizacin de la Con-
tadura Mayor de Hacienda (1904).
45
For lo que se reBere al prImer
InsLrumenLo de conLrol parlamenLarIo, el 6 de junIo de 1904, ForBrIo
Daz, dirigi al Congreso de la Unin el decreto que contiene la Ley de
la Contadura Mayor de la Hacienda. Dicha ley derogara la del 29 de
mayo de 1896, -tambin promulgada por Daz- y todas las dems dis-
posiciones que se opusieran a la misma. El decreto estaba integrado
por 28 artculos y tres transitorios en su seccin tercera, y dividido
en cuaLro capILulos relaLIvos a la ConLadurIa Mayor, a los BnIquILos, a
la prescrIpcIn y a las responsabIlIdades de los empleados Bscales.
46

264
En su prImer capILulo, la ley deLermInaba que la oBcIna que lle-
vaba el nombre de Contadura Mayor de Hacienda, y que, por virtud
de la Constitucin Poltica de la Repblica, dependa exclusivamente
de la Cmara de Diputados, tena su cargo la revisin y la glosa de
las cuenLas anuales del ErarIo Eederal, para verIBcar sI los cobros y
gastos se hicieron con la autorizacin necesaria, si unos y otros se
hallaban debidamente comprobados y, por ltimo, si haba exactitud
en las operaciones aritmticas y de contabilidad. Tambin sera la
Contadura Mayor de Hacienda la que practicara la revisin y la glosa
de las cuenLas anuales de la EeneBcencIa FublIca del DIsLrILo Eederal,
as como de las rendidas por los municipios de los territorios federa-
les, y ejercerIa ademas, las IuncIones de vIIlancIa que, en maLerIa
de Hacienda, le encomendara expresamente las leyes. Cada ao, al
remitirse a la Cmara de Diputados los estados generales de la Cuenta
del Erario Federal, de acuerdo con las prescripciones legales relati-
vas, seran enviado a la Contadura Mayor de Hacienda un duplicado
de dIcLos esLados, a Bn de proceder InmedIaLamenLe a examInarlos,
desde el punto de vista que la ley de 30 de mayo de 1881 sealaba a
la Comisin de Presupuestos y slo para efecto de rendir oportuna-
mente a dicha Comisin, el informe relativo. Enterada de ese informe
y de la noLa con que el EjecuLIvo LubIera remILIdo a la Camara los
propios estados, la Comisin de Presupuesto formulara el dictamen
correspondiente. El Contador Mayor de Hacienda no slo emitira su
opinin sobre la Cuenta en el informe de que se trate, sino en cuantas
ocasiones, le fuere ordenado por la propia Comisin.
47
En su seundo capILulo, reIerenLe a los BnIquILos, se esLablecIa
que una vez que la Contadura hubiera concluido, la revisin y la glosa
de una CuenLa Anual, expedIrIa el BnIquILo respecLIvo de la TesorerIa,
a los municipios de los territorios y a los establecimientos de Bene-
BcencIa, bIen Iuere que no LubIera LenIdo observacIones que Lacer,
o que habindolas hecho, hubieren sido satisfechas. Tambin podra
expedirlo aunque faltasen algunas cuentas parciales o estuvieran
pendientes algunas observaciones; pero en ese caso, acompaara el
BnIquILo con una relacIn expresando las cuenLas no comprendIdas en
265
l. La TesorerIa o la oBcIna que concenLrara la conLabIlIdad de Loda la
admInIsLracIn publIca, al recIbIr el BnIquILo de la ConLadurIa Mayor,
expedIrIa a su vez, a cada oBcIna Iederal y a las oBcInas o empleados
que dependIeran dIrecLamenLe de ella, un cerLIBcado del BnIquILo que
les sirviera de resguardo para sus respectivas cuentas parciales. Las
oBcInas enerales a su vez expedIrIan oLros cerLIBcados a los emplea-
dos que de ellas dependieran, y as sucesivamente, hasta que todos los
empleados, cuyas cuentas hubiesen quedado aprobadas, recibieran
el documento de resguardo correspondiente; sin ms excepcin que
aquellos cuya responsabIlIdad LubIera quedado pendIenLe en el BnI-
quito general expedido por la Contadura Mayor.
48
El captulo tercero trataba de la prescripcin de las responsa-
bilidades, estableciendo que las de carcter meramente civil, que re-
sultaran a los empleados y agentes de la administracin pblica, por
acLos u omIsIones no cubIerLos por un BnIquILo, prescrIbIrIan a Bn de
los cInco aos Bscales posLerIores a aquel en que se Laya orIInado
la responsabilidad. Asimismo, las obligaciones y responsabilidades de
parLIculares para con el Bsco Iederal, prescrIbIrIan LambIn en las mIs-
mas condiciones, siempre que consistieran en adeudos por impuestos
o derechos, o que procedieran de errores en las cuentas. En cuanto a
las obligaciones y responsabilidades provenientes de contrato o cual-
quier otra causa, prescribiran tambin en las mismas condiciones,
siempre que consistieran en adeudos por impuestos o derechos, o que
procedieran de errores en las cuentas. En cuanto a las obligaciones y
responsabilidades provenientes de contrato o cualquiera otra causa,
prescrIbIrIan en los LrmInos Bjados o que Bjaran en lo sucesIvo las
leyes federales relativas, o en su defecto, las del Distrito Federal. Y
cualquier gestin de cobro que se hiciere por la Tesorera General u
oLras oBcInas, bIen Iuere esponLaneamenLe o bIen requerIdas por el
Contador Mayor o la Secretara de Hacienda, interrumpira la pres-
cripcin a favor de los particulares o empleados responsables, y el
trmino de ella slo se contara entonces desde la fecha de la ltima
gestin de cobro.
49
266
Por otra parte, en el captulo quinto se estableca lo referente a
las responsabIlIdades, en donde se asenLaba que los empleados Bsca-
les eran cIvIlmenLe responsables de los daos y perjuIcIos esLImables
en dinero que se causaran a la Hacienda Pblica Federal, por hechos
u omisiones que les fueran imputables, y siempre que hubieren pro-
cedIdo por error, con ImprevIsIn o nelIencIa, con IalLa de reBexIn
o de cuidado, sin hacer las investigaciones convenientes, o sin tomar
las precauciones necesarias. Los empleados de la Contadura Mayor
de Hacienda y todos los dems a quienes correspondiera hacer glo-
sa, revisin y comprobacin de cuentas, seran tambin civilmente
responsables de los daos y perjuIcIos que se causaran a la HacIenda
Pblica Federal, si por no hacer la revisin, glosa y comprobacin o
por hacerlas con negligencia y sin poder el cuidado necesario, no des-
cubrieron la responsabilidad de los dictmenes obligados. Dicha res-
ponsabilidad sera subsidiaria y debera hacerse efectiva: en primer
luar, conLra el deudor prIncIpal, en seuIda, conLra el empleado Bscal
que IncurrIera en el error o en la omIsIn que orIInara el perjuIcIo, y
slo en el ltimo caso, contra los empleados glosadores, ya fueran de
la ConLadurIa Mayor de HacIenda o de cualquIer oLra oBcIna que no
hubieran llegado a descubrirlo. Los empleados slo disfrutaran del
beneBcIo de orden, pero no del de exclusIn, basLando para proceder
en contra de los ltimos responsables que la Secretara de Hacienda
declarare infructuosos o agotados los medios legales para exigir de los
anteriores el completo pago de la responsabilidad.
La responsabilidad civil se exigira conforme a las leyes, pero
tratndose de los empleados, la Secretara de Hacienda, teniendo en
cuenLa la ImporLancIa de los perjuIcIos orIInados, los recursos y an-
tecedentes del responsable y las circunstancias especiales del caso,
podra disminuir el monto de la indemnizacin hasta la cantidad que
considerara conveniente, o bien convertir dicha indemnizacin en
una multa correccional que no excediera de quinientos pesos. La res-
ponsabilidad civil procedente de delito intencional, se hara efectiva
sin reduccin alguna de su monto.
50
267
Adems de ser responsables pecuniariamente, incurran en de-
lILo de culpa: los empleados Bscales que por ImprevIsIn o nelIencIa,
por falta de cuidado, por no hacer las investigaciones convenientes, o
por no tomar las precauciones necesarias, dieran lugar a la comisin
de algn delito contra la Hacienda Pblica Federal; los empleados de
la Contadura Mayor y cualesquiera otros a quienes correspondiera
hacer la revisin, glosa y comprobacin de cuentas que, por los mo-
tivos expresados anteriormente, dieran ocasin a que permaneciera
oculto el delito ya cometido. Estos delitos se castigaran con las penas
Bjadas en la IraccIn IV del arLIculo 199 del CdIo Fenal del DIsLrILo
Federal vigente. Las responsabilidades civiles y las de carcter pol-
tico en que incurriesen los Secretarios de Estado, por los motivos ex-
presados en los artculos 27, 28 y 29 de la ley de 30 de mayo de 1881,
slo podran establecerse y exigirse por la Cmara de Diputados, en
los trminos y mediante los procedimientos sealados por las leyes
relativas, siempre que la misma Cmara no hubiera aprobado ya la
cuenta respectiva.
51
En sus tres artculos transitorios, el decreto de referencia asen-
taba la derogacin de las leyes de 29 de mayo de 1896 y todas las
dems disposiciones que se opusieran a la tratada; que la obligacin
de revisar dentro de un ao la Cuenta del Erario Federal, a contar
del da en que la recibiera la Contadura Mayor, comenzara para esa
oBcIna desde que se le enLreara a la cuenLa correspondIenLe al ejer-
cIcIo de 1908-1904. La ConLadurIa Mayor podrIa expedIr BnIquILos
por las cuentas de los aos anteriores, que se encuentren en el caso
previsto en esta ley, acompandolos, en su caso, de la relacin a que
se reBrIera.
RegIamentc scbre Ia 0rganIzacIn de Ia 0cntadura
Maycr de HacIenda {1904)
En medio de la polmica de la reeleccin por sexta ocasin el general
ForBrIo DIaz como presIdenLe de la FepublIca y a Famn Corral como
268
vicepresidente el 26 de septiembre de 1904, por disposicin del Pre-
sidente de la Cmara de Diputados y para su publicacin en el Diario
0BcIal, el 0BcIal Mayor de dIcLa Camara remILI al redacLor en jeIe
de esa publicacin el Reglamento sobre la Organizacin de la Conta-
durIa Mayor de HacIenda del 6 de junIo de 1904, decreLado el 10 de
diciembre del mismo ao por la Cmara de Diputados del Congreso
de la Unin. Dicho Reglamento contaba con ocho captulos referentes
al carcter y personal de la Contadura Mayor de Hacienda; a la
recepcIn de cuenLas, a la clasIBcacIn y dIsLrIbucIn de las cuenLas
y comprobantes; a la provisin de empleados en la Contadura Mayor
de la Hacienda; a disposiciones diversas, y a las gratificaciones,
respectivamente.
52
Relativo al carcter y personal de la Contadura Mayor de Ha-
cienda, el Reglamento estableca que sta dependa exclusivamente
de la Cmara de Diputados y tendra a su cargo la revisin y glosa de
las cuenLas anuales del ErarIo Eederal, de la EeneBcencIa FublIca del
Distrito Federal, de los municipios, de los Territorios Federales y de
las dIspuesLas por la ley, a Bn de verIBcar sI los cobros y asLos se La-
ban hecho con la autorizacin necesaria, si unos y otros se hallaban
debidamente comprobados y si hubiera exactitud en las operaciones
arILmLIcas y de conLabIlIdad. Ademas, ejercerIan las IuncIones de vI-
gilancia que en materia de hacienda le encomendaran expresamente
las leyes. Tambin se estableca el personal que integrara a la Conta-
dura Mayor de Hacienda.
Con respecto a la recepcin de cuentas, se determina que la
CuenLa del ErarIo correspondIenLe a cada ejercIcIo, la de EeneBcencIa
Pblica y las municipalidades de los Territorios, seran recibidas, pre-
vio acuerdo escrito por el Contador Mayor, por la seccin de archivo,
la cual hara una confronta escrupulosa, de los libros generales, auxi-
liares y de comprobantes con los respectivos inventarios que, por du-
plIcado, deberIan envIar las oBcInas perLInenLes, marcando en aque-
llos cada uno de los tomos, legados o documentos que se recibieran
para cerciorarse de que todo lo relacionado y anotado en los referidos
InvenLarIos LubIera sIdo remILIdo por la oBcIna que LIcIere enLrea de
269
la cuenta. Sealando de manera detallada el procedimiento en esta
materia.
En relacIn con la clasIBcacIn y dIsLrIbucIn de las cuenLas para
su glosa, el Reglamento sealaba que, recibida la cuenta de la Tesore-
rIa 0eneral, el 0BcIal Mayor clasIBcarIa los LILulos de las cuenLas que
se enumeraban en la balanza de contabilidad y formara una relacin
de las que correspondieran a cada una de las secciones, conforme a la
designacin que de las expresadas cuentas hubiera hecho el Contador
Mayor. En caso de duda sobre la clasIBcacIn de aluna cuenLa, se da-
ra aviso al Contador Mayor para que ste designara la relacin en que
debiera ser anotada la cuenta de que se tratara.
Al recibir la Contadura Mayor de Hacienda los estados genera-
les de la cuenta del erario, que la Tesorera General debera remitirle
el 14 de diciembre de cada ao, el Contador Mayor nombrara inme-
dIaLamenLe una comIsIn compuesLa de cuaLro jeIes de seccIn, presI-
dIda el 0BcIal Mayor, para que LIcIera el examen de dIcLos esLados y
presentara un informe a ms tardar el 31 de enero del ao siguiente,
a Bn de que el ConLador Mayor esLudIara y analIzara y acordara los
trminos del que debera rendirse a la Comisin de Presupuestos de la
Cmara de Diputados, como estaba previsto en el artculo 3 de la ley
6 de junIo de 1904.
53
Tocante a la provisin de empleos en la Contadura Mayor de
Hacienda, el nombramiento de todo el personal se hara por la Cmara
de Diputados, a propuesta en terna y con arreglo al artculo 37, hecha
por el Contador Mayor a la Comisin Inspectora, la cual consultora a
la Cmara el nombramiento que creyera ms acertado.
54
Slo podran
ser nombrados jeIes de seccIn y conLadores, los IndIvIduos aproba-
dos en el examen cuyas formalidades estableciera el presente regla-
menLo. Cuando ocurrIera una vacanLe de jeIe de seccIn o conLador, el
Contador Mayor expedira una convocatoria, que se publicara en el
Piaric 0cial cinco veces a efecto de que los aspirantes presentaran sus
solicitudes en un trmino que no sera menor de ocho das ni mayor
de quince, contados desde la ltima publicacin. Las solicitudes iran
acompaadas con los cerLIBcados o reIerencIas de que dIspusIeran los
270
solIcILanLes para acredILar sus anLecedenLes y LabILos de Lrabajo y
moralidad. No seran admitidos a examen los empleados destituidos
ni los que tuvieran pendientes alguna responsabilidad fuese de nu-
merarIo o de jusLIBcacIn en sus cuenLas rendIdas a la oBcIna de que
dependIera. El jurado del examen serIa Iormado por dos empleados
de la ConLadurIa, dos empleados de oLras oBcInas y presIdIdo en Lodo
caso por el ConLador Mayor o por el 0BcIal Mayor. Los jurados serIan
designados por el Contador. El resultado del examen sera comunica-
do inmediatamente por el Contador Mayor a la Comisin Inspectora,
poniendo los nombres de los solicitantes aprobados en el orden en que
esLImara sus apLILudes, a Bn de que de enLre ellos la comIsIn propu-
sIera a la Camara de dIpuLados el nombramIenLo del que juzara mas
conveniente.
For ulLImo, el decreLo del FelamenLo InLerIor Iue Brmado en el
saln de sesiones de la Cmara de Diputados del Congreso General,
por el diputado presidente, Alfredo Chavero; el diputados secretario,
Lorenzo Elzaga; por el diputado secretario, Rafael Pardo, y enviado
para sus eIecLos por AusLIn B. de Tale, 0BcIal Mayor, el 1S de dIcIem-
bre de 1904.
Avances en eI ccmbate a Ia ccrrupcIn admInIstratIva
en Ia Retcrma, eI 1mperIc y eI PcrBrIatc
En la segunda mitad del siglo XIX, los mecanismos legales para el
esLablecImIenLo del conLrol InLerno mejoraron de Iorma sInIBcaLIva.
Por primera vez, Benito J urez, preocupado por la moralizacin de
la administracin pblica emite la Ley del Congreso General sobre
DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIonarIos de la EederacIn en el ao
de 1870, para establecer los controles, responsabilidades y sanciones
de la burocracia mexicana. Adicionalmente, con la publicacin del
Cdigo Penal (1872), tambin se establecieron castigos de servidores
publIcos en el ambILo penal. La reIorma admInIsLraLIva juarIsLa que
Iue una de las mas ambIcIosas para mejorar y dInIBcar la admInIsLra-
271
cin pblica federal, fue detenida por el establecimiento del Segundo
Imperio Mexicano y la guerra con otras potencias.
Con J urez, la administracin pblica responde ms a los im-
perativos legales, legtimos y estatales de un gobierno que reclama,
con xito y para s, el monopolio del uso legtimo de la fuerza fsica y
con ello el derecLo a ser reconocIdo como cenLro unIBcador del poder.
En cambio, los gobiernos de Miramn y Maximiliano no fueron lega-
les, sino que se constituyen en centros de poder que desafan al poder
republIcano que Juarez deBende en Lodos los medIos que LIene a su
alcance.
55
En el Imperio de Maximiliano el Estatuto Provisional del Im-
perio Mexicano publicado en 1864, el artculo 12 estableca que los
ministros son responsables ante la ley y en la forma en que ella deter-
mIne por sus delILos comunes y oBcIales". TraLandose de un europeo
se hubiera esperado mecanismo de control para evitar la corrupcin
administrativa, pero la realidad es que los grupos conservadores y la
IlesIa, se vIeron beneBcIados de esLas deBcIencIas esLrucLurales.
En el ForBrIaLo se publIca LambIn la Ley FelamenLarIa de los
artculos 104 y 105 de la Constitucin Federal de 1857, en el ao de
1896. Fara ForBrIo DIaz, aparenLemenLe los servIdores publIcos de-
bIan de comporLarse con Lonradez y eBcIencIa. BIn embaro, las lILes
porBrIsLas en los dIIerenLes ambILos de obIerno y de la economIa, lo-
graron acumular enormes fortunas.
En materia de control externo o parlamentario, la poca de oro
es con el porBrIsmo, ya que se publIcan en dos ocasIones la Ley 0ra-
nica de la Contadura Mayor de Hacienda (1896) y (1904), as como
su Reglamento sobre la Organizacin de la Contadura Mayor de Ha-
cIenda (1904). Fero sI se Loma en cuenLa que la dIcLadura porBrIsLa
controlaba todos los poderes, los gobiernos estatales y municipales,
es evidente que el control interno no pudo expandirse para detener y
combatir la corrupcin administrativa.
El avance del conLrol InLerno y exLerno en el ForBrIaLo es pro-
ducto de la estabilidad que alcanza la administracin pblica con
un mayor rado de madurez, especIalIzacIn y complejIdad. EsLo se
272
consigue mediante el crecimiento de las dependencias y las entidades
gubernamentales, as como las nuevas atribuciones y funciones que
les Iueron encomendadas. Ello permILI un adecuado manejo de la
hacienda pblica, un crecimiento en el nmero de funcionarios y los
inicios de una etapa de mayor fomento econmico a travs del otorga-
mIenLo de IncenLIvos a la InversIn prIvada y exLranjera.
56
273
Nctas
1
FIcardo Uvalle Eerrones. "La admInIsLracIn publIca y el conBIcLo polILIco, 18SS-187S". En FIcardo Uvalle
Berrones (coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010,
p. 299.
2
3
Ibid, p. 230.
4
Ibid, p. 231.
5
Porra, 1996, pp. 43-44.
6
7
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico, Secretara de Contralora y Desarro-
llo Administrativo, F.C.E., 1998, pp. 137-138.
8
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, p .187.
9
Ibid, pp .187-188.
10
canos. Mxico, Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden J urdico Nacional, 2010, pp. 457-458.
Pese al respaldo de Napolen III, garantizado con los Tratados de Miramar del 10 de abril de 1864, y de parte
de la socIedad mexIcana -especIalmenLe los secLores mas conservadores- MaxImIlIano I no lor reIorzar
su gobierno ni disminuir la resistencia armada de los republicanos. Al retirar Napolen sus tropas tanto por
una InmInenLe conIronLacIn con FrusIa, como por la posIble InLervencIn norLeamerIcana en el conBIcLo,
Maximiliano debi sostenerse con sus propios recursos. Fracasadas las gestiones de su esposa la emperatriz
CarloLa en Europa y derroLadas las Iuerzas ImperIales, MaxImIlIano I cay prIsIonero en QuerLaro, donde Iue
juzado junLo con sus prIncIpales jeIes mIlILares y IusIlado el 19 de junIo de 1867.
11
FIcardo Uvalle Eerrones. "La admInIsLracIn publIca y el conBIcLo polILIco, 18SS-187S". 0p. cIL., p. 814.
12
Ibid, p. 316.
13
Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico, 1800-1976. Mxico, Porra, 1979, p. 669.
14
15
16
co. Op. cit., p. 189.
17
Ibid, p. 196.
18
19
20
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 26.
21
Op. cit., p. 199.
22
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Mxico, Secretara de la Con-
tralora General de la Repblica, F.C.E., 1987, pp. 159-160.
23
24
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Op. cit., p. 138.
25
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Op. cit., p. 160. Las sanciones
que contemplaba la Ley impuestas por el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se aplicaban
seun la conducLa quebranLada, para delILos oBcIales, desLILucIn e InLabIlILacIn de cInco a dIez aos, para
274
IalLas oBcIales, suspensIn e InLabIlILacIn de uno a cInco aos, y para omIsIones, suspensIn e InLabIlILacIn
de seis a doce meses.
26
Ibidem.
27
28
29
Ibid, p. 161.
30
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Op. cit., pp. 138-139.
31
Jos Juan BancLez 0onzalez. "La admInIsLracIn publIca en la dIcLadura porBrIsLa, 1878-1910". En FIcardo
Uvalle Berrones (coord.). 200 aos de administracin pblica en Mxico. Secretara de la Funcin Pblica,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, p. 340.
32
Wendell Karl Gordon Schaeffer. La administracin pblica mexicana. Op. cit., p. 232. El primer siglo de
IndependencIa no produjo realmenLe cambIos ImporLanLes en las prIncIpales caracLerIsLIcas del 0obIerno. El
xILo del Foder EjecuLIvo de la nacIn sIuI dependIendo mas del ejercIcIo del poder personal que del poder
institucional. Es cierto que durante el gobierno de Daz comenzaron a aparecer los primeros indicios de una
burocracia estable; pero sta se hallaba atada de pies y manos al hombre cuyo poder personal haca posible
su exIsLencIa. La relacIn enLre el jeIe polILIco y los empleados del obIerno Luvo aun el caracLer personal.
33
ElIsa Bpeckman 0uerra. "El ForBrIaLo". En Fablo EscalanLe 0onzalbo eL al. Nueva LIsLorIa mInIma de MxIco.
Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 197.
34
Op. cit., p. 225.
35
en Mxico. Op. cit., p. 18.
36
Op. cit., pp. 231-232.
37
El decreLo Iue Brmado por LuIs 0. LabasLIda, dIpuLado vIcepresIdenLe, F. Dond, sIendo presIdenLe, M. Al-
ara, dIpuLado secreLarIo, Alejandro Vazquez del Mercado, senador secreLarIo. En el FalacIo Eederal, el 29 de
mayo de 1896, envIado por ForBrIo DIaz al LIc. Jos Yves LImanLour, secreLarIo de EsLado y del DespacLo de
Hacienda y Crdito Pblico, quien recibi el mismo da y ao.
38
39
40
41
42
43
44
45
La reoranIzacIn de la ConLadurIa Mayor de HacIenda y DIaz manIBesLa lo benIno de esLa medIda, puesLo
que "no puede Laber buena admInIsLracIn LacendarIa sIn una vIIlancIa y comprobacIn enLeramenLe eBca-
ces.
46
Op. cit., p. 237.
47
Op. cit., pp. 237-238.
48
Ibid, p. 240.
49
Ibid, p. 241.
50
Ibid, pp. 237-238.
51
Ibid, p. 242.
52
Ibid, pp. 243-245.
53
Ibid, p. 248.
54
Ibid, p. 249.
55
FIcardo Uvalle Eerrones. "La admInIsLracIn publIca y el conBIcLo polILIco, 18SS-187S". 0p. cIL., p. 822.
56
Jos Juan BancLez 0onzalez. "La admInIsLracIn publIca en la dIcLadura porBrIsLa, 1878-1910". 0p. cIL., p. 872.
275
En la tercera parte de la investigacin, se parte del supuesto que para
entender el fenmeno administrativo en Mxico, es necesario relacio-
narlo con su estrecha vinculacin con el quehacer poltico.
1
Por ello,
en esta parte, se analiza el proceso de institucionalizacin de los con-
troles internos y externos desarrollados durante el siglo XX, a partir
de la formacin de un partido nico hegemnico, que en principio, no
incorpora a la corrupcin administrativa como prioridad y problema
en la agenda pblica. Por el contrario, un incentivo para los futuros
funcionarios pblicos es intentar obtener un cargo pblico como fuen-
te de enriquecimiento ilcito.
En esta etapa, destacan por su importancia diferentes mecanismos
de control interno y externo como son: la creacin del Departamento
de la Contralora de la Federacin (1917-1932); la dispersin del control
interno en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y Secretara de
Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa (1947-1958); SHCP,
Secretara de Presidencia y Secretara de Patrimonio Nacional (1959-
1976) llamada el "LrIanulo de la eBcIencIa", LasLa la creacIn de la
Secretara de Programacin y Presupuesto (1977); la expedicin de
leyes de responsabilidad de servidores pblicos con Crdenas (1940)
y J os Lpez Portillo (1980), as como el proceso de evolucin del con-
trol externo con la Contadura Mayor de Hacienda, con la publicacin
de su Ley Orgnica (1936) y (1978), y su Reglamento Interior (1980).
Tercera parte
La corrupcinadministrativa enMxico enel rgimende partido hegemnico
276
T er cer a par te. La cor r upci n admi ni str ati va en M xi co en el r gi men de par ti do hegemni co
En segundo momento del siglo XX, a partir de la administracin
de Miguel de la Madrid todava en el periodo del presidencialismo
mexicano, por primera vez de forma formal y directa se asume a la
corrupcin administrativa como poltica de Estado, es decir, se esta-
blece dIIerenLes mecanIsmos especIBcos para su combaLe de manera
directa. En este periodo pueden enumerarse los siguientes: se crea
la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF);
se publica la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P-
blicos (1982); el establecimiento formal de los rganos Internos de
Control, y por tanto, la creacin del Sistema Nacional de Control y
Evaluacin Gubernamental; mientras que en el mbito del control ex-
terno se publica el Reglamento Interior de la Contralora Mayor de
Hacienda (1988).
Existe cierta continuidad en los gobiernos de Carlos Salinas y
de Ernesto Zedillo, destacando en el control externo la creacin de la
Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin (1999). En estos
dos periodos de gobierno, se inicia un proceso de institucionalizacin
del mejoramIenLo de los conLroles InLernos y exLernos, consolIdan-
dose como InsLancIas de conLrol y BscalIzacIn los ranos InLernos
de control, as como la aplicacin de normatividad en las auditoras
realizadas en la administracin central, paraestatal y federal. No obs-
tante, cabe sealar que en la gestin de estos gobiernos la corrupcin
admInIsLraLIva no represenLa una prIorIdad, esLa sujeLa a los proce-
sos polticos de cada periodo sexenal, y por el contrario, convertida
en un asunLo marInal. HacIa el Bnal del perIodo del sIsLema de par-
LIdo LeemnIco de EsLado, la corrupcIn admInIsLraLIva junLo con la
corrupcin poltica, son elementos vinculados a la propia captura de
Estado de los grupos privilegiados y favorecidos con este sistema.
277
El destino proporcion al pas y a sus hombres una nueva oportunidad
para reconstruir su maltrecha estructura moral, que lo mantena in-
merso en el desaliento. El movimiento revolucionario de 1910 preten-
dI corLar de Lajo con el anLIuo rImen y sus vIcIos de corrupcIn,
pero fue intil, los triunfadores le dieron nueva vida. Los generales
que al Bnal de la lucLa armada sobrevIvIeron, se apropIaron de los
desLInos del paIs uLIlIzando un dIscurso jusLIBcaLorIo, donde debIan
apoderarse de todo aquello que por derecho les perteneca.
2
sta sera
la primera forma de corrupcin administrativa sistemtica en el cau-
dillismo: la corrupcin de los militares.
La mayor parte de los presidentes de Mxico han sealado a la
corrupcin como un problema fundamental que asedia a la sociedad
mexicana y se haban comprometido a extirparla. Venustiano Carran-
za LIzo una InvolunLarIa aporLacIn al lenuaje: "carrancear". Lo que
sInIBcaba sImplemenLe robar. Bus Lropas, LenIan la Iama como una de
las ms aplicadas en este terreno. Incluso el mismo dictador Victoria-
no HuerLa se quejaba: "BI al ejrcILo le proLIbo robar, se rebelaran en
mi contra.
3
Por su parte, el presidente lvaro Obregn (1920-1924)
reconoci pblicamente el uso tcito de la corrupcin: no hay general
que resista un caonazo de cincuenta mil pesos. Los esfuerzos del
presIdenLe Calles para elevar el nIvel moral del pueblo, por ejemplo,
tuvieron importancia porque formaron un elemento clave de la tica
consLILucIonalIsLa y aLrajeron ran canLIdad de LIempo y aLencIn
polticos. En 1940 el presidente Manuel vila Camacho (1940-1946)
Captulo V
El proceso de institucionalizacindel combate a la
corrupcinadministrativa enel siglo XX
278
prometi proporcionar una moral pblica ms solida. La corrupcin
generalizada durante el mandato del presidente Miguel Alemn Val-
ds (1946-19S2) dej un leado Iamoso de corrupcIn y anancIas
mal LabIdas. Fara manLener bajo conLrol a los InquIeLos Lombres
de la posrevolucin, el gobierno de Alemn los dot de prebendas y
concesiones. Con Miguel Alemn se inicia de manera generalizada la
corrupcin administrativa de los civiles. Tal vez, por ello es en este r-
gimen que se comienza con una corrupcin de grandes proporciones.
As, los militares, polticos, caciques, empresarios, lderes obre-
ros, y en eneral, los modernos cuadros burocraLIcos se beneBcIaron y
se consintieron, siempre rebasando y abusando de los marcos legales.
4

Su sucesor, Adolfo Ruiz Cortines, hizo que se instituyera una serie de
reformas entre las que se contaba la obligacin de los funcionarios
publIcos de presenLar una declaracIn BnancIera al ocupar el caro y
otra al abandonarlo. En pocas ms reciente prcticamente toda ad-
ministracin pblica ha presumido de alguna manera de su campaa
contra la corrupcin.
5
En materia de control externo, diversas reformas a la Constitu-
cin en lo relativo a las facultades exclusivas de la Cmara de Dipu-
tados a las Leyes Orgnicas de la Contadura Mayor de Hacienda de
1904, 1986 y 1978, Iueron los soporLes jurIdIcos que dIeron vIencIa
a la BscalIzacIn superIor en el sIlo ZZ.
6
Como podr verse a lo largo
de este periodo de estudio, el control externo empieza a desarrollarse,
especializarse y tomar cada vez ms fuerza, pero el sistema de partido
LeemnIco de EsLado, lo ImpIde, ya que el Foder EjecuLIvo manLIene
sometido de forma efectiva a sus designios al Poder Legislativo, y por
ende, al control externo.
En el captulo cuarto, debido a que el propsito es analizar la
corrupcin administrativa en el inicio del siglo XX hasta el ao de
1982, fecha en el que termina el populismo, se procede a describir los
controles internos y externos implementados: a partir de la creacin
del Departamento de la Contralora de la Federacin (1917-1932) en
sus dos eLapas, las modIBcacIones al CdIo Fenal (1981) relaLIvas a
responsabilidades penales de los servidores pblicos; la publicacin de
279
la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1936); la expe-
dicin de la Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados
de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales (1940) conocida
como la Ley Crdenas; la dispersin del control interno en diversas
secretaras de Estado (1933-1976); las reformas a la Ley Orgnica de
la Contadura Mayor de Hacienda (1977 y 1978); la expedicin de la
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Fe-
deracin y de los Altos Funcionarios de los Estados (1980); as como
la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto (1977).
En este periodo de estudio, concluye el populismo con una enorme
culpabilidad de una sistemtica corrupcin administrativa en el nivel
federal.
La ccrrupcIn en eI MxIcc pcsrevcIucIcnarIc
La prolongada etapa de la revolucin mexicana iniciada en 1910 ha
sido campo de diferentes corrientes: unas de austeridad y respeto,
otras de acelerado desarrollo econmico con corruptelas que han la-
cerado la conciencia nacional.
7
Por ello, los cambios provocados por
la FevolucIn no podIan dejar de producIr eIecLos sobre la admInIs-
tracin pblica. Los programas sociales y econmicos iniciados impu-
sieron nuevas cargas a la estructura administrativa. Secretarias de
Estado que haban existido slo de nombre durante mucho tiempo y
en realidad desempeaban funciones secundarias, se convirtieron de
pronto en focos de actividad gubernamental. La educacin, la agricul-
tura, las obras pblicas, todo ello se encontr de pronto ante tareas
que realizar y para lo cual el equipo era muy malo.
8
A partir de 1920 asumi el poder una clase media distinta social,
poltica e ideolgicamente al grupo carrancista, ya que careca de vn-
culos con el antiguo rgimen. Parte del poder de estas clases medias
provena de su alianza con los sectores populares. Si bien stos ya no
aspiraban al liderazgo nacional, como lo haban hecho durante 1915
en la Convencin, a cambio de su apoyo y subordinacin obtuvieron
280
concesiones polticas apreciables y sociales. Con todo, esta alianza no
implicaba que el Estado mexicano posrevolucionario fuera radical,
ya que las clases medias ahora en el poder tambin haban pactado
con los alzados contrarevolucionarios, quienes representaban lites
regionales.
9
Nacido en 1920, el nuevo Estado no result democrtico, aunque
s con la identidad nacionalista; autoritario, pero ampliamente legi-
timado, y estable en tanto que cont con grandes apoyos populares,
con la conduccIn de un rupo polILIco-mIlILar LabIl y BexIble, y con la
aceptacin, en ocasiones forzada, de Estados Unidos.
10
BI caudIIIIsmc:
Ia ccrrupcIn admInIstratIva de Ics mIIItares
En el siglo XX una vez concluida la Revolucin Mexicana, se impuso el
caudillismo como forma de conduccin poltica en el pas. El caudillo
como militar que haba participado en la Revolucin se senta herede-
ro de la misma, por lo que se consideraba con derechos adquiridos en
la guerra. La primera forma de corrupcin administrativa fue la de
los mIlILares bajo la sombra del caudIllIsmo.
En las administraciones posrevolucinarias, la estructura fede-
ral serIa el InsLrumenLo de los obernanLes a Bn de realIzar reIormas
e implementar acciones que lograran la consecucin de lo que deno-
mInaron IdeoloIa de la FevolucIn mexIcana: democracIa y jusLIcIa
social. Ello requiri de una estrategia poltica-ideolgica de un Estado
intervencionista y de una administracin pblica que fue centralizan-
do cada vez ms las atribuciones reservadas en un principio a estados
y municipios. Lo cierto es que los regionalismos y los ayuntamientos
permitieron que el pas no se colapsara. El caudillismo dio relativa
estabilidad al pas en la segunda dcada del siglo XX. Se trataba de
permanecer y aguantar hasta que la revuelta pasara.
11
La presidencia de lvaro Obregn, primera del Estado posrevo-
lucIonarIo mosLr las complejIdades de su naLuraleza. 0bren pro-
281
cedi como caudillo, gobernando segn su proyecto. Sus principales
objeLIvos eran InIcIar la reconsLruccIn del paIs, para lo cual Iue de-
LermInanLe la pacIBcacIn eneralIzada y cenLralIzar y concenLrar el
poder, ya que la revolucin haba tenido efectos disgregados.
12
Posteriormente, Plutarco Elas Calles, aunque colaborador y se-
guidor de Obregn, era menos militarista y ms poltico. Por eso su
presIdencIa, de Bnales de 1924 a Bnales de 1928, se dIsLInuI por sus
esfuerzos institucionales, su enfrentamiento con la iglesia catlica y
sus afanes civilistas. Adems, saba que el mayor reto era la reduc-
cIn, despolILIzacIn y reoranIzacIn del ejrcILo ex revolucIonarIo,
labor que desarroll uno de sus principales colaboradores, J oaqun
Amaro.
13
Una vez concluido el mandato del general Calles, surge en Mxico
el periodo denominado Maximato, donde el poder se concentr en
manos del J efe Mximo de la Revolucin, este inicio con el arribo
presidencial de Emilio Portes Gil, continu con Pascual Ortiz Rubio y
BnalIz al LrmIno de la esLIn de Abelardo L. FodrIuez. Con los dos
primeros, el ex presidente Calles ocup la titularidad de la Secreta-
ra de Guerra y Marina y, con el ltimo, la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, posiciones relevantes y estratgicas por el momento
histrico que atravesaba el pas.
14
Con la creacin partidista -el Partido Nacional Revolucionario
(FNF) en marzo de 1929- con el Bn de la uerra crIsLera y con la Ins-
LILucIonalIzacIn del ejrcILo LermIn el perIodo "bronco" de la Fevo-
lucIn mexIcana. El FNF sInIBc un avance sInIBcaLIvo en la esLabI-
lizacin poltica del pas. Pero esa funcin se hizo ms clara cuando el
FNF qued bajo la InBuencIa del eneral Calles, quIen lueo de dejar la
presidencia en noviembre de 1928 se convirti en el hombre fuerte del
escenarIo polILIco nacIonal, a Lal rado que se le empez a llamar "jeIe
mximo de la revolucin. Entre 1929 y 1935 Calles goz de gran in-
BuencIa, enLraba y salIa de los abIneLes presIdencIales y parLIcIpaba
en la direccin del gobierno gracias a la lealtad de altos funcionarios,
sus lIas con el ejrcILo y por su papel como lIder de LecLo del FNF.
15
282
En 198S la Bura de Calles enLr en rapIdo declIve. El nuevo
presidente de la repblica, el general Lzaro Crdenas, rompi con el
jeIe maxImo en 198S, mas Larde, en abrIl de 1986, lo oblI abando-
nar el paIs. La InLencIn de Cardenas era converLIr al poder ejecuLIvo
federal en la pieza clave del escenario poltico. En cierto modo puede
decIrse que la Iuerza que LabIa lorado acumular el jeIe maxImo pas
gradualmente a la presidencia de la repblica.
16
La 0cnstItucIn PcItIca de Ics
Bstadcs UnIdcs MexIcancs de 191?
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, promulga-
da el 5 de febrero de 1917, fue el principal instrumento con que los pri-
meros gobiernos posrevolucionarios emprendieron diversos progra-
mas para transformar las bases de la vida social, poltica y econmica
del pas. En trminos generales, fue moldeada sobre la de 1857 y se
asemeja a sLa en varIos aspecLos, pero uarda una radIcal dIIerencIa.
La de 1917 estableci un Estado fundado en un nuevo concepto del
individuo y del bien comn, ya que fue llamado a promover en vez de
conservar; promover en lugar de mantener la base econmica y social
de la nacin.
17
La Constitucin de 1917 afecta directamente a la organizacin
administrativa y sus operaciones por medio de clusulas que seala-
ban responsabilidades dentro de la misma estructura administrativa,
asI como a las auLorIdades leIslaLIvas y judIcIales del 0obIerno. El
conLrol del Foder EjecuLIvo sobre los deparLamenLos y oranIsmos ad-
ministrativos es potencial y realmente ilimitado. Las dependencias se
hallan sometidas slo a la voluntad presidencial, salvo en la medida
en que deban responder de sus actos ante el Poder Legislativo o, en
menor grado, ante los tribunales.
18
En el Ttulo Cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, vigente sta en lo general a partir del 1 de mayo
de 1917, recoge el mismo rgimen de responsabilidad que haba en
283
la Constitucin de 1857.
19
En primer lugar, se cambi el concepto de
funcionario pblico por el de servidor pblico, para recoger el espri-
tu de los Sentimientos de la Nacin de J os Mara Morelos y Pavn.
Segundo, establece que el Congreso de la Unin y las legislaturas de
los estados expedirn las leyes de responsabilidades de los servidores
publIcos. Feconocen las dos verLIenLes de juIcIos, por una parLe, el juI-
cio poltico y por otra parte, el proceso penal, estableciendo tambin
la posibilidad de que cualquier ciudadano podr formular denuncias
ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Por ltimo,
ampli el concepto de servidor pblico a los directores generales o sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de parti-
cipacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a
sLas y BdeIcomIsos publIcos.
20
En este ttulo qued establecida la regulacin relativa a respon-
sabilidades de los servidores pblicos, considerndose como tales a
los senadores y diputados del Congreso de la Unin, a los magistra-
dos de la Suprema Corte de J usticia de la nacin, a los secretarios
de DespacLo y al procurador de jusLIcIa de la FepublIca, a quIenes se
seal como de los delitos comunes que cometieran durante el tiem-
po de su encargo, as como por los delitos, faltas u omisiones en que
IncurrIeran en el ejercIcIo de ese mIsmo encaro (delILos oBcIales).
Asimismo, se determin como responsables a los gobernadores de los
estados y a los diputados a las legislaturas locales por las violaciones
a la Constitucin y a las leyes federales; establecindose en tanto que
el presidente de la Repblica, durante le tiempo de su mandato, slo
poda ser acusado por traicin a la Patria y por delitos graves del or-
den comn.
21

Respecto al fuero, se previno que no gozaban de ste los altos
IuncIonarIos de la EederacIn, por delILos oBcIales o comunes, IalLas
u omisiones en que incurrieran en el desempeo de un empleo, cargo
o comisin pblica que hubieran aceptado durante el periodo en que
conforme a la ley se disfruta de fuero.
La reulacIn consLILucIonal relaLIva a delILos oBcIales, varIaba
totalmente, toda vez que en su conocimiento intervenan no una, sino
284
las dos cmaras, la de Diputados como rgano de acusacin y la de
Senadores como rgano de instruccin y sentencia; en la inteligencia
que esLa ulLIma no podIa acLuar sIn la prevIa acusacIn del Bscal, que
lo era la Cmara de Diputados.
22
La Cmara de Senadores iniciaba en-
Lonces un verdadero juIcIo, jusLIBcaLIvo de la denomInacIn de 0ran
J urado, debiendo practicar las diligencias que estimara convenientes
y oyendo al acusado, para concluir con una declaracin que era au-
tntica sentencia, ya fuera que absolviera o condenara, puesto que
sI condenaba LabrIa de aplIcar como pena la prIvacIn deBnILIva del
puesLo y sI absolvIa nInun oLro LrIbunal se ocuparIa del caso, ejecu-
LorIamenLe resuelLo. La prIvacIn del caro resulLaba sIn perjuIcIo de
que se impusiera al reo la pena consistente en no obtener otro empleo
por el tiempo que determinase la ley.
Por otra parte, se determin que las resoluciones del Gran J urado
en todos los casos seran inatacables y se concedi accin popular para
denuncIar anLe la Camara de DIpuLados los delILos comunes u oBcIa-
les de los altos funcionarios de la Federacin. Otras previsiones que se
establecieron fueron consistentes en que pronunciada una sentencia
de responsabIlIdad por delILos oBcIales no cabrIa conceder al reo la
racIa del IndulLo, que la responsabIlIdad por delILos y IalLas oBcIales
slo podrIa exIIrse duranLe el perIodo en que el IuncIonarIo ejercIera
su cargo y dentro de un ao despus, as como que en demandas del
orden civil no habra fuero ni inmunidad para ningn funcionario.
23
De las disposiciones que integraron el texto original del Ttulo
CuarLo de reIerencIa, arLIculos 108 al 114, nInuna se reBrI en Iorma
expresa a las responsabilidades de carcter administrativo o disci-
plinario, ya que fundamentalmente se regul lo relativo a los delitos
comunes y a los oBcIales de los IuncIonarIos publIcos y slo se mencIo-
naron las IalLas u omIsIones oBcIales, que podrIan IdenLIBcarse como
las responsabilidades administrativas, aunque no se precis su conte-
nIdo, lo cual se dej al leIslador secundarIo. Be ocuparon en el LexLo
de los siete artculos que integraban dicho ttulo relativo a los delitos,
al fuero de los altos funcionarios, al procedimiento para el desafuero
y al procedImIenLo del juIcIo polILIco.
24
285
Posteriormente, de los siete artculos integrantes de este Ttulo
CuarLo de la ConsLILucIn, uno de ellos, el 111, Iue objeLo de Lres reIor-
mas por decreLos publIcados respecLIvamenLe, en el DIarIo 0BcIal de
la Federacin el 20 de agosto de 1928, el 21 de septiembre de1944 y
el 8 de octubre de 1974. Pero como se expresa certeramente la Expo-
sicin de Motivos de la iniciativa de reforma profunda al propio Ttulo
CuarLo, promovIda en 1982, las modIBcacIones anLes cILadas Iueron
InLrascendenLes y vanas, Loda vez que se conLrajeron a reular proce-
dimientos de remota aplicacin.
La crtica a la Constitucin de 1917 en materia de responsabili-
dades de los servidores pblicos, es que aunque establece los delitos
comunes y oBcIales a los mas alLos IuncIonarIos de los poderes Eje-
cuLIvo, LeIslaLIvo y JudIcIal, no LabIa una reIerencIa especIBca a los
mandos superiores y mandos medios de la administracin pblica fe-
deral. Para ello, sera necesaria la ley reglamentaria que deba incluir
a Lodos esLos IuncIonarIos y de manera punLual las conducLas sujeLas
a control, las formas de penalizacin y las sanciones respectivas.
0reacIn de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {191?)
FeBejo de la paz socIal y la conLInuIdad de las InsLILucIones en el
sIlo ZZ, Iue que slo dos leyes oranIcas resulLaron suBcIenLes para
conformar el marco normativo de la institucin. La Constitucin de
1917, respecto de las promulgadas en 1824, 1836 y 1857, establece
modIBcacIones y adIcIones que aIecLan la exIsLencIa y IaculLades de la
Contadura Mayor de la Hacienda.
25
En la Constitucin de 1917 se asientan las premisas que regirn
en adelanLe a la BscalIzacIn y rendIcIn de cuenLas por la ConLadurIa
Mayor de HacIenda, y le oLora personalIdad jurIdIca y leal, esLa-
bleciendo sus caractersticas y funciones. Dentro de los apartados y
artculos que competen directamente a la Contadura Mayor de la Ha-
cienda: en la seccin III, de las Facultades del Congreso, los artculos
73, fracciones VII, VIII, XI, XXIV, XXX; 74 fracciones II, III y IV; y 75
286
se establecen las bases constitucionales para el funcionamiento de la
Contadura Mayor de Hacienda.
26
Con estos tres artculos constitucionales se sientan las bases de
la organizacin, atribuciones y funcionamiento de la Contadura Ma-
yor de Hacienda, rgano de control externo en el gobierno emanado de
la Revolucin. El Poder Legislativo comienza con el largo proceso para
conLrolar y BscalIzar al Foder EjecuLIvo, como parLe de los equIlIbrIos
de poderes, que ser una realidad hasta el siglo XXI en el proceso de
alternancia poltica.
0reacIn y desarrcIIc deI Departamentc de Ia
0cntraIcra de Ia FederacIn {191?-19B)
El conLrol BnancIero era ejercIdo LasLa 1917 por la BecreLarIa de
Hacienda y Crdito Pblico, a travs del Departamento de Contabilidad
y de la Tesorera de la Federacin. Estos dos rganos dependan del
secretario y no tenan ninguna autonoma. Esta situacin fue parcial-
mente corregida con la creacin del Departamento de Contralora,
que remplaz a la Direccin de Contabilidad de la Secretara de
Hacienda.
27
La creacin del Departamento de la Contralora de la Federacin
obedecI a la necesIdad de conLar con una oBcIna que ejercIera un
conLrol eBcaz sobre el manejo de Iondos y bIenes de la nacIn, para
evILar asI que se consumaran acLos en perjuIcIo del erarIo.
28
La regu-
larIzacIn de las oBcInas con manejo de Iondos y bIenes, la rendIcIn
oportuna de cuentas y la reorganizacin de la contabilidad general
de la LacIenda publIca, Iueron LambIn objeLIvos que deLermInaron
el esLablecImIenLo de esLe deparLamenLo, el cual se conBur como
un rgano administrativo de carcter esencialmente tcnico, depen-
dIenLe del Foder EjecuLIvo, pero auLnomo respecLo de los demas que
integraban dicho poder.
El establecimiento del Departamento de la Contralora de la Fe-
deracin tenda a moralizar la administracin pblica y a subsanar
287
cIerLas deBcIencIas y pracLIcas anLIconsLILucIonales que se LabIan
venido sucediendo en las anteriores legislaturas, ya que el Poder
LeIslaLIvo, especIBcamenLe la Camara de DIpuLados, se remILIan los
estados y las memorias de Hacienda, en lugar de la cuenta que reciba
la Contadura Mayor de Hacienda. Con este departamento se buscaba
establecer un control sobre los diversos actos, en materia hacendaria,
de las dIversas dependencIas del EjecuLIvo, pero en el seno mIsmo de
este ltimo, debido a que el Contralor era responsable slo ante el Pre-
sidente. Esta situacin serva para diferenciarlo del control y revisin
que haca el Poder Legislativo.
29
La creacin del Departamento de la Contralora de la Federacin
se impona dada la necesidad de contar con un rgano tcnico, inde-
pendiente del secretario de Hacienda y Crdito Pblico, encargado de
conLrolar la esLIn presupuesLarIa ya que la supervIsIn ejercIda por
la ConLadurIa Mayor de HacIenda era InsuBcIenLe, razn por la cual
era necesario reorganizar el sistema de contabilidad del Tesoro.
30
PrImer perIcdc: 191?-19BB
En 1917 Venustiano Carranza crea siete secretaras de Estado y
cinco departamentos, entre ellos el Departamento de la Contralora
de la Federacin, conforme a la Ley Orgnica de Secretaras de Estado
promulgada el 25 de diciembre de 1917,
31
estructurado por su ley
oranIca expedIda por el EjecuLIvo en uso de IaculLades exLraordIna-
rias en el ramo de Hacienda, con fecha 19 de enero de 1918.
32
Este
Departamento surgi tanto como mecanismo moralizador para los
servIdores publIcos, como por la necesIdad de conLar con una oBcIna
que ejercIera una InspeccIn eBcaz sobre el manejo de Iondos y bIenes
de la Nacin.
La creacin del Departamento de la Contralora obedeci a la ne-
cesidad de contar con una instancia administrativa que interviniera
con IndependencIa y auLonomIa enLre las oBcInas o IuncIonarIos que
ordenaban los gastos y los encargados de hacerlos. A diferencia de los
288
antiguos mtodos, dentro de las cuales y frente a los actos consuma-
dos, no restaba otro recurso que el de la accin penal contra los infrac-
tores, sin que se previniesen oportunamente las faltas o delitos.
33
El
propsito era garantizar el estricto cumplimiento de las disposiciones
sobre el presupuesto y dems leyes relativas a cargo del rgimen ha-
cendario de la Federacin. Tambin obedeci a la voluntad del gobier-
no revolucionario de perfeccionar los mtodos de la administracin
Bscal.
34
Entre sus funciones ms relevantes se encontraban: vigilar y
exigir el cabal cumplimiento de la Ley de Ingresos y de las disposicio-
nes del Presupuesto de Egresos de la Federacin; glosar, depurar y li-
quIdar las cuenLas de Lodas las oBcInas que manejaban Iondos Iedera-
les, esLablecer Iormas y mecanIsmos de jusLIBcacIn y comprobacIn
de sus ingresos y egresos; y revisar y compulsar sus contabilidades,
y los registros de la deuda pblica. Tambin tena a su cargo el regis-
tro de funcionarios, empleados y agentes de la federacin y vigilaba
que se Bncaran las responsabIlIdades correspondIenLes de caracLer
civil, administrativo y penal, dependiendo del tipo de falta en la que
incurrieran. Adems, era responsable de llevar la relacin con la Con-
tadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, respecto a
la uniformidad de criterios en materia de contabilidad, de auditora
ubernamenLal y de arcLIvo conLable, con el Bn de IacIlILar la InLera-
cIn de la cuenLa publIca y la revIsIn eBcIenLe de la mIsma.
35
El conLrol ejercIdo sobre la admInIsLracIn publIca por parLe del
Departamento de Contralora se encauzaba en dos vertientes: vigilar
la lealIdad del manejo de los Iondos y bIenes publIcos y procurar
la eBcIencIa del Lrabajo ubernamenLal. InsLaur el servIcIo cIvIl de
carrera para el personal que laboraba en el propio departamento, y
para eIecLos de capacILacIn de Lodas las oBcInas ubernamenLales,
promovi y logr la creacin de la Escuela de Administracin Pblica
que, posteriormente, se integr a la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (UNAM).
36
289
0cntrcversIa pcr su creacIn
La creacin del Departamento de la Contralora de la Federacin es-
Luvo sujeLa a una dura polmIca, debIdo en parLe, a la oposIcIn de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en tener que ceder parte
de sus atribuciones en materia de control del gasto pblico. Haba los
que estaban en contra -G.L. de Llergo- y los que la defendan - Alberto
HIjar y Haro y AlberLo J. FanI- como un nuevo InsLrumenLo de conLrol.
Revisemos de manera sucinta ambas opiniones.
0rtIca de 0.L. de LIergc
Por lo que hace a los opositores al Departamento de la Contralora
de la Federacin, est tuvo la beligerancia decidida de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, hasta lograr su extincin. Guerrero
(1985) menciona que los opositores a este organismo aparecieron en
1920 en el peridico El Heraldo de Mxico, doce artculos escritos
por G. L. Llergo, destinados a impugnar la creacin del Departamento
de Contralora. Ese mismo ao su autor los reuni en una obra a la que
titul Desorganizacin de la Secretara de Hacienda, por efecto de la creacin de la
Contralora.37
El Estudio que a continuacin se hace sobre la desorganizacin
de nuestra Secretara de Hacienda, no abarca ms que el concepto
relativo a los efectos producidos por la creacin del Departamento
de la Contralora. (...) No pretendo, como se ve, tratar aqu de
Loda nuesLra desoranIzacIn BnancIera LecLa por la pasada
administracin, sino nicamente la originada por la creacin de
ese instituto. Tal desorganizacin la hubo tambin en otros
aspectos que merecen estudio y correctivo, pero salen del marco
de nuestro cuadro.
38
290
Llero (1920), anLIuo IuncIonarIo porBrIano y lueo empleado pu-
blico del gobierno posrevolucionario, entonces J efe de Seccin de la
Contadura Mayor de Hacienda, mucho tena que decir como militante
de la burocracia hacendaria. Polemiza con el Departamento de la Con-
LralorIa. CalIBca como uno de los buenos oranIsmos Leredados por el
ForBrIaLo a la BecreLarIa de HacIenda y CrdILo FublIco, arumenLan-
do que a la fecha, su ascenso es incuestionable. Al igual que la creacin
de las Direcciones Generales de Aduanas, del Timbre y la de Conta-
bilidad y Glosa. En cambio, la Contralora desde su origen mismo fue
mal concebida, comenzando por su designacin como Departamento.
Agrega que no exista antecedente alguno de esto, ni antes en la Cons-
titucin de 1917. Aunque en general la polmica del autor se encamina
a impugnar la validez del trmino Departamento con este mtodo
preLende descalIBcar la creacIn de la ConLralorIa.
39
Me bastar decir, por de pronto, que el mismo ttulo de llamarle
DeparLamenLo a esLa dependencIa del EjecuLIvo, se Lalla Iuera
del tecnicismo usado en ninguna de nuestras diversas Constitu-
ciones polticas; pues en la de 1917, como en las anteriores, tan
slo se habla de las diversas Secretaras de Estado, como de los
ranos de que dIspone el EjecuLIvo para ejercer su admInIsLra-
cIn, asI como para conocer y manejar lo InLerIor de nuesLro paIs
y relacionarse con lo exterior a l.
40

Con respecto a las atribuciones del Contralor General, considera que
no slo han sido mermadas las de la Secretara de Hacienda y Crdi-
to Pblico, sino tambin las de la Contadura Mayor de la Hacienda,
es decir, el Congreso, violentando la divisin de poderes. Por lo que
denLro del poder ejecuLIvo se La converLIdo en un IuncIonarIo omnIpo-
tente que slo es responsable ante el Presidente. Cabe sealar que los
argumentos de Llergo son refutables, ya que no aporta mayor argu-
menLos admInIsLraLIvos para sosLener sus aBrmacIones, se LraLa, slo
de combatir la existencia del Departamento de Contralora debido a
que rest atribuciones y facultades a la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico.
291
0pInIn de AIbertc HIjar y Harc
El Departamento de la Contralora tambin tuvo defensores armados
con la pluma. EnLre los deIensores se desLaca a AlberLo HIjar y Haro
(1919). Al respecLo, AlberLo HIjar y Haro -enLonces JeIe de BervIcIos
Especiales de la Contralora General de la Nacin-, publica su obra
AdmInIsLracIn y conLabIlIdad Bscal en 1919 con la InLencIn de que
sirva de texto en la Escuela Superior de Comercio y Administracin,
para cubrir las ctedras de Contabilidad y de Controlacin Fiscal.
41

La Escuela dependa en aquellos das de la Secretara de Industria,
ComercIo y Trabajo. La obra consLa de dos parLes: Manual de la Con-
tralora (glosa, contabilidad e inspeccin de la hacienda pblica) y
Principios de Administracin Fiscal, con relacin al erario federal de
Mxico.
La introduccin de la Contralora en la Administracin Fiscal
por su novedad y utilidad debe ser reconocida en todo el pas,
con el objeLo de procurar que sea adapLada por los obIernos de
los estados y de los Territorios y Distritos Federales y por las
Administraciones de Rentas Municipales, por lo que he resuelto
dar a conocer la organizacin de la Contralora en Mxico, que
es aplIcable en prIncIpIo a Lodas las admInIsLracIones Bscales.
42
Fara HIjar (1919), la ConLralorIa LIene la IuncIn de lorar mayor eB-
cacia, orden y moralidad en los servicios hacendarios. En 1910 una
reIorma, que HIjar (1919) calIBca de "vacIlanLe", esLablecI la sepa-
racin entre los rganos administradores de fondos y los de contabili-
dad y glosa, es decir, la Tesorera General de la Nacin de un lado y la
Direccin de Contabilidad y Glosa del otro, ambas subordinadas a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
43
Sin embargo, desde 1917 la Comisin de Administracin Fiscal
propuso la creacin del Departamento de Contralora, cuyas funcio-
nes, una vez contempladas en la Ley de Secretaras de diciembre de
este ao, fueron las de glosa, contabilidad, deuda pblica y relaciones
292
con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados.
Con ello se pretenda lograr mayor respeto a las disposiciones legales,
mejorar el manejo de los Iondos publIcos, recuperacIn del presLIIo
como sujeLo de crdILo del obIerno y evILar la corrupcIn en la admI-
nistracin pblica federal. La referida Comisin encontr que en la
BecreLarIa de HacIenda y CrdILo FublIco IalLaba la IuncIn de verIB-
cacin.
ArtcuIc de AIbertc J. PanI
Para Guerrero (1984), el hecho de que el Departamento de Controla-
ra haya nacido no como Secretara sino como Departamento nos dice
mucho. Se esperaba que la nueva institucin administrativa tuviera
un carcter esencialmente tcnico, es decir, eminentemente adminis-
trativo.
44
El Departamento de Contralora (1917) haba sido diseado
para InLroducIr las mejoras necesarIas en el IuncIonamIenLo de la ad-
ministracin pblica, teniendo en consecuencia la responsabilidad de
encabezar la reforma administrativa del gobierno federal.
J unto a su misin de moralizacin del personal al servicio del
EsLado, la ConLralorIa se encaraba IualmenLe del mejoramIenLo
de las funciones administrativas del Estado, as como de su cons-
tante actualizacin.
45
En este contexto, en 1918 se public El camino hacia la democracia de Alberto
J . Pani que contiene un capitulo, El nuevo Departamento de la Con-
tralora y la moralizacin administrativa, dedicado a tan importante
y novedoso organismo de la administracin pblica federal. Se trata
de una compilacin de declaraciones a la prensa de Pani, entonces
Secretario de Industria y Comercio.
46
En este captulo, expresa Pani
(1918) que el nuevo Departamento de Contralora naci en el seno
de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de diciembre de
1917.
293
Como esto constituye, indudablemente, uno de los pasos ms
importantes de los gobiernos que han existido en Mxico, desde
la fecha en que se consum la independencia nacional, hacia la
eBcIencIa, economIa y moralIdad de la admInIsLracIn publIca,
y como adems la ley reglamentaria respectiva -aunque sea re-
producida por todos los peridicos del pas- puede correr la triste
suerLe de los documenLos oBcIales exLensos -para cuya lecLura
Lodos parecen Lener sIempre Lelaraas en los ojos- me voy a per-
mitir, en las lneas que siguen, hacer una sntesis de la expresada
ley (...).
47
Resulta cierto que con anterioridad a la creacin de la administracin
pblica revolucionaria ya se haban emprendido reformas conducen-
Les a modIBcar el esLado de cosas. En mayo de 1910 se separaron las
funciones de Contabilidad y Glosa, pero como sta seala Pani (1918),
qued incorporada a la Secretara de Hacienda y la Crdito Pbico, la
reIorma no Luvo los eIecLos esperados: "el mInIsLro de HacIenda -con
el dInero de la mano derecLa y los comprobanLes jusLIBcaLIvos de los
asLos de IzquIerda (...) qued en posIbIlIdades de ejercer crIsLIana-
mente la caridad con aqulla, sin que sta se percatara de ello.
48
Sin embargo, el nuevo rgimen haba concebido un diseo ms
ambicioso para el nuevo Departamento de la Contralora, -segn Pani-
tendra tambin la responsabilidad de estudiar la organizacin y pro-
cedimientos de las dependencias gubernamentales, para recomendar
mejoras que abaLIeran cosLos por lo que su vocacIn serIa la modernI-
zacin de la administracin pblica.
Los eIecLos de eBcIencIa del DeparLamenLo en cuesLIn no se
limitarn a su propio funcionamiento, sino que se extendern,
de modo beneBcIoso, a Lodos los ranos del Foder EjecuLIvo
Federal.
49
Las funciones de la Contralora tendran tambin un efecto de mora-
lizacin entre los funcionarios pblicos para evitar la corrupcin, lo
que redundarIa en beneBcIo de Loda la admInIsLracIn publIca.
50
El
294
Departamento era competente para vigilar y controlar las operacio-
nes BnancIeras de los ranos del EjecuLIvo, parLIcularmenLe en lo
concerniente a los egresos de las secretaras y departamentos.
51
En
esta primera etapa el Departamento de Contralora logr con xito
consolidar sus atribuciones en un entorno poltico-administrativo
advers.
Segundc perIcdc: 19BB-19B
El 10 de febrero de 1926, el presidente Elas Calles expidi un Decreto
que reformaba la Ley de Secretaras de Estado, la Ley Orgnica del
Departamento de Contralora de la Federacin y la Orgnica de la
TesorerIa de la EederacIn. Las InnovacIones mas sInIBcaLIvas en la
reforma de la Ley con respecto a la de 1918, fueron las relativas a las
competencias de la Contralora, cuyas facultades eran establecer las
normas enerales y dejar para el relamenLo Lodas las dIsposIcIones
concernientes a procedimientos y tcnicas operativas.
52
La nueva Ley Orgnica del Departamento de Contralora de la
Federacin obedeci, en primer trmino, a que la Ley de Secretaras
del 25 de diciembre de 1917 no sealaba dentro de sus competencias
las aLrIbucIones de BscalIzacIn y conLrol prevIo. No obsLanLe que uno
de los motivos que haban tenido los autores de dicha ley para crear
la ConLralorIa LabIa sIdo el de consLILuIr una oBcIna que ejercIera una
InspeccIn eBcaz sobre las Bnanzas nacIonales y que con su InLerven-
cIn oporLuna evILara el asLo InjusLIBcado o excesIvo y la deIecLuosa
administracin de los bienes nacionales, a travs del control previo.
53

Otra razn era que haba que agregar los graves defectos de que
adoleca la Ley Orgnica de Contralora de 1918, entre los cuales eran
de suma importancia: el de carecer de disposiciones encaminadas a
dar exclusIva auLorIdad al DeparLamenLo en maLerIa de BscalIzacIn,
permILIendo que oLras oBcInas y aenLes de la admInIsLracIn publIca
la ejercIeran paralelamenLe, con lo que se creaban conBIcLos, LropIe-
zos en la marcLa de las oBcInas BscalIzadas, labores superBuas y asLo
295
intiles; el de no exceder el principio de control a la administracin de
bienes inmuebles federales y de todos aquellos valores que se hallaban
bajo responsabIlIdad del obIerno.
Despus de un proceso de consultas entre miembros del Depar-
tamento de Contralora y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
el presidente de la Repblica dirigi al Congreso una iniciativa, propo-
niendo la adicin del artculo 13 de la Ley Orgnica de Secretaras, de
manera que se consignaran el control previo de los egresos del Gobier-
no Eederal y la InspeccIn de las oBcInas recaudadoras y paadoras,
dependientes del mismo Gobierno, y solicitando a la vez facultades
para expedir las leyes orgnicas de Contralora y de la Tesorera de la
Federacin. La autorizacin correspondiente fue otorgada por el Con-
greso de la Unin, mediante decreto del 8 de enero de 1926, y el 10 de
febrero del mismo ao, el presidente Plutarco Elas Calles expidi el
decreto que adicionaba la Ley de Secretaras en los trminos referidos,
la Ley Orgnica del Departamento de Contralora de la Federacin y la
Orgnica de la Tesorera de la Federacin.
54
Una primera innovacin respecto a la ley Orgnica anterior, fue
determinar la competencia general del Departamento en el artculo
primero, distribuyendo en seis fracciones las atribuciones capitales
del mIsmo, que eran: 1) BscalIzacIn de los Iondos y bIenes nacIonales
y de aquellos que esLuvIeran bajo la uarda del 0obIerno Eederal, 2)
losa de las cuenLas de oBcInas y del personal, en eneral, con manejo
de fondos y bienes pertenecientes a la nacin o administrados por el
mismo gobierno; 3) contabilidad de la Hacienda Pblica Federal; 4)
examen y autorizacin de todos los crditos en contra del gobierno
Iederal, S) BscalIzacIn en maLerIa de deuda publIca, y 6) reIsLro
general de funcionarios y empleados de la Federacin.
55
Una segunda innovacin radic en que tanto el Departamento
como a su titular se les dio una nueva denominacin, substituyndose
los nombres de Contralora General de la Federacin, y Contra-
lor General de la Nacin, por los de Contralora de la Federacin
y Contralor de la Federacin. Adems, se estableci la facultad del
DeparLamenLo para BscalIzar la admInIsLracIn y desLIno que se dIera
296
a los bienes inmuebles nacionales que, como parte del activo de la Fe-
deracin, merecan igual atencin que los fondos, valores y muebles.
Por ltimo, en el captulo relativo al personal del Departamento,
se InLrodujeron las prIncIpales dIsposIcIones conLenIdas en el Acuer-
do Presidencial del 2 de marzo de 1925, respecto a las condiciones
de admisin de los empleados de Contralora y a los motivos por los
que podIan ser cesados en sus puesLos, reaBrmando de esLe modo las
bases para el establecimiento del servicio civil.
56
FosLerIormenLe, en ocLubre de 1982, una InIcIaLIva del EjecuLIvo
determin la desaparicin del departamento, pero no de sus atribu-
cIones, las cuales por ser esencIales en el manejo de recursos y pro-
gramas gubernamentales, as como para la adecuada vigilancia de la
conducta de los servidores pblicos, fueron reasignadas a la Secreta-
ra de Hacienda y Crdito Pblico, dependencia que se mantuvo como
rgano nico de control en un periodo de 14 aos (1933-1974).
57
La desaparIcIn del DeparLamenLo de ConLralorIa produjo reac-
ciones encontradas, tanto en el seno de la administracin como en
el Poder Legislativo y en la opinin pblica. Ante la sociedad y con
la perspectiva que brinda el tiempo, el Departamento de Contralora
no pudo verse sino como una de las instituciones con acusado carc-
ter social por cuanto sirvi a los intereses de la nacin y oper como
contrapeso frente a las arbitrariedades, el autoritarismo, los malos
manejos e InmoralIdades de alunos de los servIdores publIcos, LanLo
militares como civiles.
58
Fuede aBrmarse, que de Laber conLInuado con las labores enco-
mendadas al Departamento de la Contralora durante el siglo XX, la
corrupcin administrativa se habra controlado y no alcanzara los
niveles de hipercorrupcin existentes, tanto en el caudillismo como
en el presidencialismo.
297
0dIgc PenaI de 191
En el mbito penal destaca la publicacin del Cdigo Penal de 1931.
Este ordenamiento legal, a diferencia de los cdigos de la materia de
1872 y 1929 (que precisaban atenuantes y agravantes en los mismos
delitos, y contenan disposiciones benevolentes para el funcionario
que devolvIera dInero, valores, Bncas o cualquIer cosa propIedad del
Estado tomada ilcitamente), se limitaba a establecer los delitos y
las sancIones en Iorma enrIca. En cuanLo a los sujeLos que podIan
realizar conductas ilcitas, continuaban sealando a los servidores
pblicos y a cualquier persona que desempeaba una actividad guber-
namental. Por lo que toca a las sanciones, en ese nuevo Cdigo Penal
se incrementaron las multas, los aos de prisin y de inhabilitacin;
adems de imponer la destitucin para cierto tipo de delitos.
59
Ley 0rgnIca de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {19?)
For lo que se reBere al conLrol exLerno, el DecreLo del 18 de Iebrero
de 1937 es de la mayor relevancia, ya que contiene la Ley Orgnica
de la Contadura Mayor de Hacienda del 31 de diciembre de 1936, en
que se desglosan y determinan las distintas responsabilidades y fun-
ciones de cada uno de los estratos que conforman dicha institucin.
60

Con esta ley, la Contadura Mayor de Hacienda sera la responsable de
elaborar la cuenLa anual que debIa presenLar el EjecuLIvo al Conreso
de la Unin, y la glosa de dicha cuenta.
61
La Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda consta de
seis captulos integrados por 34 artculos. El primer captulo, se re-
fera a la organizacin, contiene tres artculos en los que se establece
que el examen de la cuenLa anual que debe presenLar el Foder Ejecu-
tivo al Congreso de la Unin y la glosa de dicha cuenta de acuerdo con
las facultades otorgadas por la fraccin XXVIII del artculo 73 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sera llevada a
cabo por la Contadura Mayor de Hacienda, de acuerdo con esta ley y
298
su reglamento. Siendo el personal de la institucin el que anualmente
sealara el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cmara de Dipu-
tados que, por su parte, nombrara una Comisin Especial, que se de-
nominara Comisin Inspectora, que sera la encargada de vigilar que
las funciones de la Contadura Mayor se desarrollarn de acuerdo con
esta ley, su reglamento y dems disposiciones relativas en la materia.
El captulo segundo, cuyos seis artculos son relativos a las
obligaciones y facultades de la Contadura Mayor, estableca que la
Comisin Inspectora sera la autoridad suprema de la Contadura, la
que quedarIa IaculLada para proponer el personal de dIcLa oBcIna, que
sera nombrado por la Cmara de Diputados. Asimismo, la Comisin
Inspectora sera la encargada de establecer la organizacin interior
de la Contadura Mayor, para lo cual podra dictar las disposiciones de
caracLer econmIco que juzara convenIenLes para el mejor servIcIo
pudiendo or en estos casos la opinin de los empleados superiores de
la oBcIna.
En cuanto a las relaciones de la Contadura Mayor con
la Cmara de Diputados, se realizara por conducto de la Comisin
Inspectora. Por su parte, la Contadura Mayor revisara y glosara
la cuenta anual del erario federal, Distrito y Territorios Federales,
EeneBcencIa FublIca, LoLerIa NacIonal y demas oBcInas que manejen
fondos o valores de la federacin, en el concepto de que el examen que
practicara no solamente comprendera la conformidad de las partidas
de ingresos y egresos, sino que se hara una revisin legal, numrica
y contable de esas partidas cuidando que todas las cantidades estn
debIdamenLe jusLIBcadas y comprobadas. Ademas, que la ConLadurIa
Mayor quedarIa IaculLada para BscalIzar la conLabIlIdad de las oBcInas
a que se reBere el arLIculo 7, con la opcIn de ordenar las vIsILas de
carcter especial que estimara necesarias, pero estas visitas se lleva-
ran a cabo nicamente con la aprobacin de la Comisin Inspectora.
Por ltimo, la Contadura mayor estara facultada para expedir los
BnIquILos de las cuenLas que LubIeran sIdo losadas.
El captulo tercero, referente a las responsabilidades, se con-
formaba por siete artculos en los que se establece que los empleados
299
Bscales serIan responsables por los daos en dInero que se causaran
al erario, por hechos u omisiones imputables, por error, imprevisin o
negligencia en el desempeo de sus labores. Los empleados de la Con-
tadura Mayor seran igualmente responsables de los mismos daos,
cuando al glosar o revisar las cuentas no descubrieran la responsabi-
lIdad de los empleados a los que se reBere el arLIculo 10.
62
En el capILulo cuarLo, de los BnIquILos, los cuaLro arLIculos es-
tablecan que, una vez revisada y glosada la cuenta anual, se podra
expedIr el BnIquILo respecLIvo, remILIndose a la oBcIna que rIndI la
cuenLa, para que sLa a su vez expIdIera los cerLIBcados respecLIvos a
cada oBcIna o empleado que dependIera de ella, cuyo cerLIBcado ser-
vIrIa para su resuardo. Los BnIquILos podrIan darse por una cuenLa
anual ya glosada, aun cuando se encontrare otra anterior pendiente.
Mientras que en el captulo quinto, se habla de la prescripcin, mar-
cando que, las responsabilidades de carcter meramente civil que
resultaran a los empleados y agentes de la administracin pblica,
por acLos u omIsIones no cubIerLos por un BnIquILo, prescrIbIran al Bn
de los cinco aos posteriores a aquel en que se hubiera originado la
responsabilidad. Las responsabilidades y obligaciones de particulares
para con el Bsco Iederal, prescrIbIran LambIn en las mIsmas condIcIo-
nes, siempre que consistieren en adeudos por impuestos o derechos,
o que procedieran de errores en las cuentas. Por su parte, las obliga-
ciones o responsabilidades que procedieran de contrato o de cualquier
causa, prescrIbIrIan en los LrmInos que Bjan o Bjaran en lo sucesIvo
las leyes federales relativas, o en su defecto, las del Distrito Federal.
Las responsabilidades de carcter penal, prescribiran en la forma y
tiempo previstos en las leyes penales del Distrito Federal.
Finalmente, los ocho artculos del captulo sexto, de disposicio-
nes dIversas, esLablecIan que el EjecuLIvo y las oBcInas de la Eedera-
cin que de acuerdo con esta ley y su reglamento deberan presentar
la cuenta anual para su revisin y glosa, lo haran dentro del ao si-
guiente a la fecha en que dicha cuenta se cierre, por lo que la documen-
tacin de la cuenta del erario, del Departamento del Distrito Federal
y TerrILorIos Eederales, de la EeneBcencIa FublIca y la de la LoLerIa
300
Nacional, se remitira por cada una de esas dependencias directamen-
te a la Contadura Mayor con los comprobantes y libros respectivos y
slo en caso de documenLos que a juIcIo de las secreLarIas de EsLado
no deberIan salIr de sus oBcInas, lo LarIan saber asI a la propIa Con-
LadurIa Mayor envIandole copIas cerLIBcadas. En esLe caso, la cILada
Contadura Mayor podra designar una Comisin que los examinara
en el lugar en que se encontraran, con la intervencin de la persona
que designara la propia secretara.
De acuerdo con esta ley, mientras se expidiera la Ley del Servi-
cIo CIvIl y a Bn de que la ConLadurIa Mayor cuenLe con personal espe-
cializado en sus labores, el 25 por ciento que desempeaba los puestos
asignados en el presupuesto en cada categora, sera considerado ina-
movible, y solamente podra ser removido, por ascenso, incapacidad,
faltas graves debidamente comprobadas, delitos o causas de fuerza
mayor, que les permitiera seguir desempeando sus empleos. El resto
del personal sera nombrado y removido libremente por la Cmara de
Diputados, a propuesta de la Comisin Inspectora. Las labores de la
ConLadurIa Mayor, se reIran por las leyes en vIor en maLerIa Bscal y
especialmente por esta ley y su reglamento.
Ley de RespcnsabIIIdades de Ics FuncIcnarIcs y BmpIeadcs
de Ia FederacIn, deI DIstrItc y TerrItcrIcs FederaIes y de
Ics AItcs FuncIcnarIcs de Ics Bstadcs {B1 de enerc de 1940)
En el artculo 111 de la Constitucin General de la Repblica se dispu-
so que el Congreso de la Unin habra de expedir a la mayor brevedad
su respectiva Ley Reglamentaria, aclarndose en el artculo Dci-
mosexto Transitorio que ello debera llevarse a cabo por el Congreso
Constitucional en el periodo ordinario de sesiones que dara comienzo
el 1 de septiembre de 1917. No obstante lo cual, hubieron de transcu-
rrir ms de veintids aos para que dicho ordenamiento reglamen-
LarIo Iuera promulado, con IecLa 80 de dIcIembre de 1989, y bajo la
denominacin de Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Em-
301
pleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los
Altos Funcionarios de los Estados (D.O. 21-II-1940), conocida como
Ley Lzaro Crdenas.
63
Se trata de la tercera ley de responsabili-
dades de los servidores pblicos en ms de un siglo, lo que demuestra
la falta de un marco legal efectivo para el control de la corrupcin
administrativa y de la responsabilidad de los servidores pblicos. En
su exposicin de motivos de la citada ley se establece que:
El ciudadano que sea escogido para desempear una funcin
pblica, debe comprobar por medio de su comportamiento que
posee aquellas cualidades que en l fueron supuestas para hacerle
merecedor de Lal InvesLIdura, consLILuyndose en un ejemplo
constante de virtudes cvicas como medio, el ms propicio, para
Bncar un slIdo concepLo de responsabIlIdad y de adLesIn por
parte del pueblo.
64
Con fundamento en su artculo 6 transitorio quedaron derogadas tci-
tamente, todas las leyes y disposiciones de carcter general referen-
tes a responsabilidad de funcionarios pblicos, debiendo estimarse
que quedaran insubsistentes, como fueron la Ley del 3 de noviembre
de 1870 sobre la responsabilidad de los altos funcionarios de la Fede-
racIn (Ley Juarez) y la del 6 de junIo de 1896, sobre responsabIlIdad
y fuero constitucional de los altos funcionarios federales (Ley Daz).
65
EsLe ordenamIenLo relamenLarIo amplI el numero de los sujeLos
cuya conducta era regulada por la Ley de 1870, para incluir a los fun-
cionarios y empleados de la federacin (no comprendidos como altos
funcionarios federales) y a los altos funcionarios de los estados
(gobernadores y diputados locales). Aunque las conductas suscepti-
bles de ser sancionadas, atribuibles en el nuevo ordenamiento a los al-
tos funcionarios de la federacin y de los estados, eran casi las mismas
que comprendan las leyes de 1870 y 1896.
66
Es decir, que no hubo
un avance sInIBcaLIvo que permILIera conLener la corrupcIn admI-
nistrativa y ser considerada como un problema pblico en la agenda
gubernamental.
302
Para el primer grupo que se incluy (funcionarios y empleados
federales), la Ley enumeraba 72 supuestos legales de naturaleza
administrativa, laboral, penal, constitucional, entre otros, en que
podIan IncurrIr, y que calIBcaba como delILos. Ademas, podIan comeLer
"IalLas oBcIales" (InIraccIones y omIsIones no consIderadas como delILo
oBcIal), cuyas sancIones eran prIsIn de Lres dIas a 12 aos, mulLa,
destitucin o inhabilitacin de dos a seis aos.
67
Como delitos y faltas
oBcIales de los demas IuncIonarIos y empleados de la EederacIn y del
Distrito y Territorios Federales, estableci una gran diversidad de ac-
Los u omIsIones con una prolIjIdad que abarc seLenLa y dos IraccIones
de su artculo 18.
En su CapILulo unIco de dIsposIcIones prelImInares se deBnI
a los IndIvIduos sujeLos a su rImen, IndIcando que serIan los Iun-
cionarios y empleados de la Federacin y del Distrito y Territorios
Eederales, por los delILos y IalLas oBcIales que comeLIeran en el des-
empeo de los caros que LuvIeran encomendados. DeBnIendo como
altos funcionarios de la Federacin al Presidente de la Repblica, a los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los ministros de la
Suprema Corte de J usticia de la Nacin, a los secretarios de Estado,
jeIes de deparLamenLos auLnomos y al procurador eneral de la Fe-
publIca. AsImIsmo, quedaban sujeLos a su ImperIo los obernadores de
los estados y los diputados en sus respectivas legislaturas locales.
68

Determin tambin que el Presidente de la Repblica slo poda
ser acusado durante el tiempo de su encargo, por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn. El Presidente de la Repblica, los
diputados y senadores propietarios, los gobernadores de los estados
y los diputados a las legislaturas locales gozaban de fuero constitucio-
nal desde el da de su eleccin; en tanto que no lo disfrutaran los altos
funcionarios de la Federacin por los delitos comunes, delitos, faltas y
omIsIones oBcIales en que IncurrIeran.
EsLablecI como delILos oBcIales de los alLos IuncIonarIos de la
Federacin, de los gobernadores de los estados y de los diputados a
las legislaturas locales: el ataque a las instituciones democrticas; a la
forma de gobierno republicano, representativo y federal y a la libertad
303
de sufragio; la usurpacin de funciones; la violacin de garantas indi-
viduales, as como cualquier infraccin u omisin a la Constitucin o a
las leyes Iederales, cuando causaran raves perjuIcIos a la EederacIn
o a uno o varios estados de la misma.
69
Tocante a las sanciones, las
LIzo dIIerIr conIorme se LraLase de delILos oBcIales, IalLas u omIsIones,
estableciendo para los primeros la destitucin del cargo o privacin
del honor correspondiente a su investidura y la inhabilitacin par-
cial o total para obtener determinados empleos, cargos u honores. En
tanto que para las segundas, la suspensin del cargo por un trmino
no menor de un mes, ni mayor de seis. Sanciones que se consideran
mnimas o bien slo simblicas para el tipo de delitos establecidos.
Destac por su importancia la determinacin de que, conforme
lo dispuesto por el artculo 111 de la Constitucin, los delitos y faltas
oBcIales de los IuncIonarIos y empleados de la EederacIn y DIsLrILo y
TerrILorIos Eederales debIan ser juzados por un jurado, para lo cual
esLablecI, un Jurado Eederal y de FesponsabIlIdades 0BcIales de los
Funcionarios y Empelados de la Federacin, en cada uno de los luga-
res en que resIdIeran Juzados de DIsLrILo con jurIsdIccIn en maLerIa
penal; e igualmente un J urado de Responsabilidades de los Funciona-
rios y Empleados del Distrito y Territorios Federales, en cada uno de
los FarLIdos JudIcIales en que resIdIeran corLes penales o jueces de
primera instancia e integracin.
70
Consar un capILulo especIal, relamenLarIo de la parLe Bnal
del artculo 111 constitucional, en el que se previno que independien-
temente del procedimiento penal correspondiente, contra los minis-
Lros de la Buprema CorLe de JusLIcIa, maIsLrados de cIrcuILo, jueces
de distrito, magistrados del Tribunal Superior de J usticia del Distrito
Federal y de los Territorios Federales, el Presidente de la Repblica,
por conducto de la Secretara de Gobernacin, poda solicitar ante la
Camara de DIpuLados su desLILucIn por mala conducLa, Bjandose los
procedimientos que deban observarse respecto al caso.
Esta Ley estableci por primera vez, el procedimiento para
investigar el enriquecimiento inexplicable -enriquecimiento ilcito
despus- de un funcionario o servidor pblico, que corra a cargo del
304
MInIsLerIo FublIco Iederal o local y de un juzado penal.
71
Sin embargo,
esa conducta no era consideraba como delito, sino una falta de pro-
bidad que se determinaba mediante una investigacin de carcter
administrativo. Tambin contena la obligacin de todo funcionario o
empleado de presentar una manifestacin de sus bienes al inicio de su
encargo.
72
No obstante, lo relevante de los alcances de esta ley, este ordena-
mIenLo no InLrodujo avance aluno en la deBcIenLe reulacIn de las
responsabilidades administrativas que haba existido hasta esa fecha,
posiblemente porque la atencin segua centrndose en las responsa-
bIlIdades penales y oBcIales de los IuncIonarIos, empleados y alLos Iun-
cionarios pblicos. Conforme al texto del Ttulo Cuarto constitucional,
dejando el aspecLo relaLIvo a las responsabIlIdades admInIsLraLIvas, o
de carcter disciplinario, a las normas legales y reglamentarias que
contenan otros ordenamientos vigentes en esa poca.
73
BI presIdencIaIIsmc: Ia ccrrupcIn admInIstratIva
de Ics gcbIerncs cIvIIes
Los gobernantes lograron construir un arreglo poltico que hizo posi-
ble una estabilidad duradera. Un rgimen autoritario, centrado en la
Bura del presIdenLe de la republIca y en el parLIdo oBcIal, recurrI
a la negociacin, pero tambin a la represin para mantener su do-
minio.
74
Con este acuerdo desapareci el caudillismo y la corrupcin
administrativa de los militares, para dar paso al presidencialismo con
la concebida corrupcin administrativa de los civiles.
Cardenas promovI la creacIn de la ConIederacIn de Trabaja-
dores de Mxico (CTM) en 1936, cuya ideologa reivindicaba la lucha
de clases. Su dirigente fue Vicente Lombardo Toledano. En 1938 naci
la Confederacin Nacional Campesina (CNC), con el profesor Gracia-
no Snchez a la cabeza. La intencin de Crdenas era organizar a las
clases Lrabajadoras y vIncularlas con el obIerno para que sIrvIeran
de respaldo y contrapeso frente a las presiones de otros grupos, por
305
ejemplo, los empresarIos de MonLerrey, y de oLros paIses, especIal-
menLe EsLados UnIdos. Fara aBanzar esLos cambIos, en 1988 se opL
por desaparecer el PNR y surge una nueva criatura, el Partido de la
Revolucin Mexicana (PRM). En este esquema corporativo el Presi-
denLe de la FepublIca reaBrm su papel de lIder de la oranIzacIn
partidaria, encargada de mediar entre los distintos grupos polticos.
Ms que en las elecciones, la competencia por el poder y las diferencias
se venLIlaban y resolvIan denLro del parLIdo oBcIal.
75
Parte de estos
arreglos se resolvan con la asignacin de cargos en la administracin
pblica como parte del sistema de botn y para pagar lealtades al
presidente en turno.
En 1946 el PRM fue sustituido por el Partido Revolucionario Ins-
titucional (PRI). Una de las principales diferencias entre uno y otro
Iue la conBrmacIn de una medIda Lomada por el presIdenLe vIla
Camacho desde diciembre de 1940: la desaparicin del sector militar.
Tal medida era una prueba ms de la estabilizacin del rgimen pol-
tico. El desplazamiento de los militares, y su subordinacin plena al
Presidente de la Repblica, se convirti as en otro rasgo peculiar del
arreglo poltico del pas.
76
Con esta accin fue ms evidente que los
mIlILares ya no parLIcIparIan en polILIca y se les conBnaba a sus labo-
res en los cuarteles, con actividades propias de las fuerzas armadas.
El caudillismo haba desaparecido como forma de liderazgo poltico,
por lo que la corrupcin administrativa prevaleciente en este periodo,
hizo que la corrupcin disminuyera entre los militares que no conta-
ban ya con Loda la admInIsLracIn publIca Iederal para su beneBcIo.
La primera eleccin presidencial del nuevo partido fue en 1946,
en la que result triunfador, el veracruzano Miguel Alemn y que tam-
poco haba participado en la Revolucin de 1910, es decir, se trata del
primer civil que llegaba a la presidencia de la repblica. Iniciaba por
primera ocasin que gobernara un civil en el Mxico posrevoluciona-
rio con nuevos polticos que tenan la oportunidad de aprovechar los
luares que los mIlILares LabIan dejado y aprovecLaron para InIcIar
la corrupcin administrativa de forma ms sistemtica, tomando en
cuenta que con el crecimiento de la expansin del Estado mexicano,
306
en esa misma proporcin se incrementaban las oportunidades de co-
rrupcin.
Durante el gobierno de Miguel Alemn (1946-1952), represent
BelmenLe la LransIcIn y el polILIco mIlILar dej cada vez mas espacIos
al poltico civil. La lite gobernante estuvo constituida por un grupo
que no se haba destacado de manera particular en sus distintos m-
bILos proIesIonales, pero que conLaba con la plena conBanza del pre-
sidente. No se intent hacer ensayos polticos y administrativos ms
o menos novedosos, sino dirigir los negocios del pas. Con ello surgi
un nuevo tipo de funcionario que se mova en el escenario poltico con
la InquIeLud de Lacer neocIos mas que polILIca, lo que InLensIBc los
salarIos alarmanLes en LraBco de InBuencIa y corrupcIn.
77
Con Miguel Alemn los licenciados sustituyeron a los militares.
Asistimos, a un relevo generacional y al triunfo de los egresados de
la UNAM. Alemn estimul el crecimiento de las industrias y de las
cIudades, InvIL a los exLranjeros a InverLIr su dInero en MxIco y
favoreci el desarrollo de la agricultura moderna. Asimismo, foment
las comunicaciones al modernizar las carreteras y los aeropuertos y
estimul los grandes negocios. Hizo del turismo por primera vez, una
acLIvIdad econmIca relevanLe, Acapulco dej de ser un pequeo puer-
to tranquillo y se transform en una playa mundialmente famosa.
78
Miguel Alemn se interes por que el presupuesto mantuviera
un sano equilibrio y en que no creciera desmesuradamente el nmero
de los servidores pblicos. Por ello, mediante un acuerdo de la Secre-
tara de Hacienda y Crdito Pblico, se dictaron normas para mante-
ner el equIlIbrIo presupuesLarIo y el manejo adecuado de sus parLIdas.
Se decidi tambin que no podran cubrirse las vacantes del personal
de categoras inferiores; tampoco se podan contratar servicios pro-
fesionales que no fueran los que aparecan en nmina ni comisionar
empleados cIvIles o mIlILares en el exLranjero, excepLo el personal
de planta de los servicios consulares y diplomticos. Pero las cifras
dicen, que a pesar de los acuerdos, el nmero de servidores pblicos
aument.
79
307
En el siguiente gobierno, parte de la estrategia poltica con la que
Adolfo Ruiz Cortines inici su gobierno fue instaurar un estilo austero
para manejar los asunLos publIcos. Fara conseuIr una nueva Imaen,
en su prImer mensaje a la nacIn el presIdenLe dIjo:
Consecuentemente, obraremos con mxima energa contra los
servidores pblicos banales o prevaricadores, y al efecto promo-
veremos las reformas necesarias a la Ley de Responsabilidades
de Funcionarios y Empleados, para la imposicin de castigos
drasLIcos y ejemplares.
80
Adolfo Ruiz Cortinez, desde el inicio de su gestin, la renovacin moral
en el servicio pblico: anuncia una campaa contra la corrupcin y la
inmoralidad, para lo cual promueve la reforma a la Ley de Responsa-
bilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin (1953),
disponiendo la obligacin de manifestar la situacin patrimonial ante
la Procuradura General de la Repblica.
81
Como sucede actualmente,
se propuso que los funcionarios pblicos declararan el monto de sus
bIenes al InIcIar IuncIones. La eBcacIa de las modIBcacIones propues-
Las resulL relaLIva ya que en realIdad, no se encuenLran daLos Brmes
sobre su aplicacin a lo largo del sexenio.
82
Sin embargo, cumplieron
la funcin de renovar la imagen del gobierno al ser vistas como una
advertencia del nuevo presidente de que no vea con simpata abusos
aceptados y alentados en regmenes anteriores.
Posteriormente, al gobierno del mexiquense Adolfo Lpez Ma-
Leos (19S8-1964), le correspondI oranIzar en 1960 los IesLejos del
50 aniversario de la Revolucin de 1910. La clase gobernante se mos-
traba orgullosa de sus logros en la conduccin de la nacin. Podan
presumir de avances en materia de salud, educacin e infraestructu-
ra, y de fortalecimiento de la ciudadana gracias al otorgamiento del
derecLo al voLo a las mujeres en 19S8.
83
En este periodo histrico, a los gobernantes no les falta razn. Si
se mira con cuidado, el pas se haba transformado notablemente des-
de 1930. Al crecimiento de la poblacin y a la rpida migracin hacia
308
las ciudades, se sumaba el desarrollo de una amplia clase media ur-
bana cuyas dimensiones no tenan precedente en la historia del pas.
Su expansin obedeca al aumento de los empleados, funcionarios de
empresas privadas, de burcratas, profesionistas independientes y
pequeos propietarios. Esa clase media se nutri de la prosperidad
econmica, del gasto pblico en salud, educacin e infraestructura y,
en eneral, del conjunLo de polILIcas, Ideas y valores que asocIaban el
crecimiento del pas a la ampliacin del mercado interno.
84
Sin embargo,
la corrupcin no era atacada ni detenida ya que forma parte del sis-
tema poltico y resultaba un excelente incentivo para logar acuerdos
polILIcos, esLabIlIdad y evILar conBIcLos enLre la clase obernanLe.
DIspersIn deI ccntrcI Internc
Si se acepta que la administracin pblica constituye un sistema com-
plejo y dInamIco, se Lara evIdenLe que la IuncIn de conLrol no se aoLa
en una eLapa aIslada, nI al prIncIpIo nI al Bnal del proceso admInIsLra-
tivo, sino que se presenta a lo largo de todo el sistema. La Constitucin
oLora al rano EjecuLIvo, enLre oLras, la IaculLad de manejar y con-
trolar, de distintas maneras, los negocios del orden administrativo de
la EederacIn a Bn de proveer en la esIera admInIsLraLIva el exacLo
cumplimiento de las leyes.
85
En el Lerreno de la BscalIzacIn, el conLrol y la evaluacIn, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico haba concentrado casi to-
das las funciones del Departamento de la Contralora de la Federa-
cin. Entre 1933 y 1947, an cuando dicha Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico estaba facultada para conducir las tareas de control
interno se acelera el proceso de disgregacin de responsabilidades en
la materia.
86
309
SH0P: rganc nIcc de ccntrcI {19-194?)
Debido a la desaparicin del Departamento de la Contralora de la
Federacin y como parte de la incorporacin de sus atribuciones por
parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se consolida
como el rgano nico de control interno administrativo. La centra-
lizacin de atribuciones de la SHCP es producto de un proceso para
concentrar la mayora de funciones en la planeacin, programacin,
ejercIcIo, conLrol y evaluacIn del asLo publIco.
En este periodo -1933-1947- es la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico la que concentra las funciones de control debido a que
hered todas las atribuciones que pertenecan al Departamento de
ConLralorIa. DIcLa dependencIa ejercIa sus IuncIones a Lravs de dos
rganos: la Tesorera de la Federacin (periodo 1933-1934) y la Con-
tadura de la Federacin a partir de 1935.
87
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico realizaba el control
presupuestal y contable directo de las Secretaras y Departamentos
Administrativos, el control de ingresos corrientes, as como el control
del crdito pblico y la deuda pblica.
88
En 1933, la Tesorera de la
EederacIn ejercIa las aLrIbucIones que deLenLaba la BecreLarIa de Ha-
cienda y Crdito Pblico. Sin embargo, en 1934, la Direccin General
de Eresos susLILuy a la TesorerIa en el domInIo del conLrol de la eje-
cucin del presupuesto, y para la autorizacin previa de los contratos.
Ms tarde, en 1935 fue creada la Contadura de la Federacin la que,
a su vez, sustituy a la Tesorera de la Federacin en las funciones
de contabilidad federal, de auditoras de cuentas, de bsqueda y de-
terminacin de responsabilidades, de formacin de la Cuenta Pblica
y para la conduccin de las relaciones con la Contadura Mayor de
HacIenda del Foder EjecuLIvo. EInalmenLe, en 1986, la 0BcIna CenLral
de Inspeccin Fiscal tom a su cargo las funciones de inspeccin y de
supervisin.
89
310
SH0P-BIenes NacIcnaIes e 1nspeccIn AdmInIstratIva
{194?-19SS)
Con las reformas a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
de 1947, se cre la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Ad-
ministrativa, que asumi algunas de las funciones que hasta entonces
efectuaba la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Debi ceder
algunas de sus atribuciones, aunque conserv la mayor parte de las
mismas.
90
EspecIBcamenLe se le LransBrIeron las aLrIbucIones relaLI-
vas al conLrol de la obra publIca, adquIsIcIones y manejo de los bIenes
nacionales
.91

A la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administra-
tiva se le encomend conservar, administrar y adquirir bienes nacio-
nales, conLraLar las obras del obIerno Iederal, coordInar las junLas
de mejoras maLerIales y realIzar esLudIos para Lacer mas eBcIenLe
la administracin. Esta Secretara combino la prestacin de los ser-
vicios gubernamentales directos con la tarea de vigilar a las dems
dependencias para que cumplieran con sus obligaciones. En la crea-
cIn de esLa BecreLarIa se advIerLe la necesIdad de conLar con oBcInas
gubernamentales a las que despus se les reconocieron funciones nor-
mativas, las secretaras llamadas globalizadoras.
92
Desde entonces se advirti que una secretara ubicada formal-
mente en el mismo rango que las dems secretaras encontraba re-
sistencia y despertaba susceptibilidad y recelo en las funciones de
las otras. Esta situacin no ayud a la delicada tarea de organizar,
supervisar y controlar la funcin pblica.
SIstema trIanguIar deI ccntrcI:
SH0P-PresIdencIa-PatrImcnIc NacIcnaI {19S9-19?B)
Como ya se reBrI, la Ley de BecreLarIas y DeparLamenLos de EsLado
de 1946 redujo la esIera de compeLencIa de la BecreLarIa de HacIenda
y Crdito Pblico para transferir una serie de atribuciones a la recin
311
creada Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa.
Una nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, del 23 de
diciembre de 1958, limit an ms la esfera de atribuciones de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El nuevo texto reform la
estructura de la Secretara de Patrimonio Nacional y cre la Secretara
de la Presidencia.
93
En 1958 se cre la Secretara de la Presidencia, cuyas atribucio-
nes, por muy amplias que se presentaron en la ley, quedaron limitadas
por conBIcLos burocraLIcos, producLo del recelo de oLras secreLarIas al
ver invalidado su tradicional espacio de poder. A la Secretara de la
Presidencia, se le encomend preparar el primer plan de desarrollo
econmIco. EsLo provoc conBIcLos con oLras secreLarIas de EsLado,
las cuales no slo sintieron amenazados sus intereses y su poder, sino
que opInaban que esLaban mejor calIBcadas para cumplIr con esas
funciones.
94
Tambin se incorpor a la estructura central la nueva Secretara
de Patrimonio Nacional, por lo que la de Hacienda y Crdito Pblico
perdi algunas de sus funciones relativas a planeacin y coordinacin. El
control del creciente sector paraestatal estuvo a cago de la Secretara
de Patrimonio Nacional, que se form sobre las bases de la antigua Se-
cretaras de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa.
95
Ambas
secreLarIas se encararon de conLrolar las Bnanzas y la admInIsLra-
cin de organismos descentralizados y empresas pblicas. La Secre-
tara de Patrimonio Nacional tuvo que vigilar todas las adquisiciones
y obras realizadas por el gobierno, en coordinacin con la Secretara
de la Presidencia. Tambin empez a participar en los mecanismos de
desarrollo reIonal, que se aBnaron aos despus con la BecreLarIa de
Programacin y Presupuesto.
En el periodo de 1959 a 1976 se estableci un sistema triangular
de conLrol -LrIanulo de la eBcacIa seun Jos Lpez ForLIllo- en el
que intervenan las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de la
Presidencia y de Patrimonio Nacional.
96
La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico conserv las atribuciones para proyectar y calcular
los ingresos y egresos tanto de la federacin como del Distrito Federal,
312
y hacer la glosa de los mismos, entre otras funciones. El mbito de
accin de la Secretara de la Presidencia consisti en la elaboracin
del plan eneral del asLo publIco e InversIones del poder EjecuLIvo, la
planeacin de obras, sistemas y aprovechamientos de los mismos; la
planeacin, coordinacin y vigilancia de las inversiones de autoridades
federales, organismos descentralizados y empresas del gobierno fede-
ral. Adems, del control y coordinacin de la programacin, el control
de la inversin pblica federal y el control de la reforma administra-
tiva.
97
Por ltimo, a la Secretara de Patrimonio Nacional correspon-
da, entre otras atribuciones, vigilar, conservar y administrar bienes
de propiedad originaria y los de dominio pblico; mantener el avalo
de los bIenes nacIonales, InLervenIr en la adquIsIcIn, enajenacIn,
destino o afectacin de los bienes inmuebles federales. La Secretara
de Patrimonio Nacional realizaba el control y vigilancia del patrimonio
de las entidades paraestatales, el control operativo de las propias en-
tidades, el control de contratos y obras pblicas y el control de adqui-
siciones.
98
La fragmentacin del sistema de control en varias secretaras
de esLado, propIcI que la IuncIn de conLrol y BscalIzacIn se dIsper-
sara, al no Laber unIdad en su ImplemenLacIn y anLe la dIBculLad de
lograr una adecuada coordinacin intersecretarial, el control se vio
obstaculizado por las propias dependencias participantes.
Retcrmas a Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {19B)
Un aspecto relevante en el terreno legislativo fue la reforma a la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del 30 de diciembre de
1968, en que los arLIculos 27 y 28 son modIBcados para esLablecer
que los estados de contabilidad que resuman las cuentas anuales del
Erario, del Departamento del Distrito Federal, Territorios Federales
y de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica seran enviados a
la Contadura Mayor de Hacienda. Siendo conservados a disposicin
313
de la misma Contadura Mayor los documentos comprobatorios ori-
ginales y libros de contabilidad respectiva, para su revisin, glosa y
consulta a partir de la fecha en que fueran entregados los estados de
cuenta.
99
Asimismo, la Contadura Mayor de Hacienda gozara del plazo de
un ao a partir de la fecha en que recibiera los estados de contabilidad
para practicar la revisin y glosa de los documentos referidos, pero si
el plazo no Iuera suBcIenLe en alun caso, se LarIa del conocImIenLo de
la Comisin Inspectora, dndole a conocer las razones que se tuvieran
para ello, a Bn de resolver lo que esLImara convenIenLe. For su parLe,
los artculos 29, 30 y 31 de la propia Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda quedan derogados con este decreto.
LuIs Bcheverra AIvarez y Ias campaas antIccrrupcIn
El funcionamiento de la campaa anticorrupcin resulta importante
para comprender el papel de la corrupcin en Mxico y sus vincu-
laciones con el sexenio respectivo. Mediante un anlisis de las cam-
paas anticorrupcin dirigidas por los presidentes Luis Echeverra,
Lpez Portillo y Miguel de la Madrid, y las impresiones iniciales de
los ataques de Carlos Salinas contra la corrupcin, revelan tres si-
militudes bsicas. Primero, la campaa anticorrupcin incluye tres
componenLes esencIales: reLrIca y movIlIzacIn, el enjuIcIamIenLo
de funcionarios pblicos y reformas estructurales y legales. Segundo,
las campaas anticorrupcin entraan ciertos rasgos inherentes que
suelen menguar su credibilidad, como la manera de tratar a los ex
presidentes. Tercero, pese al serio tono que proyectan y al optimismo
que inspiran, han demostrado carecer en gran medida de xito para
limitar ms que temporalmente la incidencia de la corrupcin.
100
Existen ciertos rasgos en este proceso de crisis de la corrupcin
que deben mencionarse.
101
Durante la dcada de 1970 los frutos de la
cor r upcin comenzaron a moverse hacia ar riba, ms que hacia
abajo. AsI, la corrupcIn no IuncIonaba LanLo como sIsLema cuanLo
314
mas como una maBa. El cambIo de las burocracIas mas LcnIcas que de
polticos, gener que los tecncratas de alto nivel, no tenan vnculos
directos con sus electores como los polticos, por lo que podan
explotar su cargo de manera personal potencialmente, a mucha ma-
yor escala de corrupcin.
Una tendencia de cambio cualitativo en la dcada fue la prolife-
racin de la corrupcin relacionada con las drogas que, de acuerdo
con funcionarios tanto mexicanos como norteamericanos, ha crecido
de manera notable desde principios del decenio de 1980. Esta forma
de corrupcin ahora dominante puede ser ms desestabilizadora que
las formas tradicionales. La corrupcin relacionada con las drogas
corresponde a la categora del soborno, ms que a la de la extorsin
y, como consecuencia, tiende a dividir a la lite poltica y a atraerla
hacia otras vas de movilidad social, ms que a unirla en pos de las
oportunidades de movilidad ofrecidas por el Estado.
El 9 de febrero de 1976, se public el Acuerdo por el que se dis-
puso que la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal
coadyuvara permanentemente en el establecimiento y cumplimiento
de las normas y mecanismos necesarios para mantener la regularidad,
seurIdad y esLabIlIdad en el Lrabajo de los servIdores publIcos, prac-
ticando al efecto anlisis y evaluaciones anuales sobre el estado que
guardan las relaciones laborales, favoreciendo contactos pertinentes
entre los titulares de las dependencias y los sindicatos respectivos.
102
Por lo que hace a la responsabilidad poltica de los colaboradores
del FresIdenLe, se amplI a los jeIes de deparLamenLos admInIsLraLIvos
y administradores de empresas pblicas la obligacin de comparecer
ante el Congreso de la Unin a rendir cuentas del estado que guardaban
sus respectivas dependencias y entidades. De hecho, por primera vez
se materializa esta disposicin de comparecer ante el Poder Legislativo
para exponer lo conducente a su rea de responsabilidad.
103
315
Jcs Lpez PcrtIIIc y eI ccmbate a Ia ccrrupcIn
El primer elemento de la campaa anticorrupcin implica una retrica
poltica contra la corrupcin y promesa de reforma. En el inicio de
la administracin de J os Lpez Portillo denunci la corrupcin en
areas especIBcas, como Conasupo y la BecreLarIa de Fecursos HI-
drulicos (SRH). Ms tarde, durante su campaa, pidi la completa
reoranIzacIn del sIsLema judIcIal. Al asumIr el caro aLac la mala
administracin de las industrias estatales y exigi que se revelaran
publIcamenLe sus reIsLros BnancIeros.
Durante la campaa de J os Lpez Portillo se realizaron re-
formas administrativas en tres reas relevantes.
104
Primero, Lpez
Portillo promovi un mayor poder de supervisin en la poblacin y
en el Congreso, para intentar controlar la corrupcin. Aunque sus es-
fuerzos por crear una mayor supervisin pblica dieron por resultado
un dbIl sIsLema de "mdulos de InIormacIn" en los edIBcIos publIcos,
las reformas a la Ley Orgnica de Contabilidad Pblica concedan a la
Cmara de Diputados ms poder para supervisar y sancionar el uso de
recursos publIcos por parLe del EjecuLIvo Eederal. A Bn de Incremen-
tar el poder del Legislativo, Lpez Portillo inici una reforma poltica
que reforz y aument la representacin de los partidos de oposicin
en la Cmara de Diputados. A partir de la idea de que el monopo-
lio poltico del PRI ha sido un factor determinante de corrupcin, se
esperaba que la apertura poltica contribuyera a la lucha contra la
corrupcin poltica.
Segundo, J os Lpez Portillo reform la Ley de Responsabilida-
des de los Empleados de la Federacin y de los Altos Funcionarios de
los EsLados, que concIerne a los servIdores publIcos a Bn de que los
funcionarios pblicos tuvieran que registrar peridicamente sus pro-
piedades ante la Procuradura General de la Repblica (PGR) y para
reforzar la base legal de la sancin a los funcionarios corruptos. La
PGR declar que los cambios impediran tambin que la ley de respon-
sabIlIdades se usase con Bnes de venanza polILIca. Fara alunos, los
cambIos leales sInIBcaban que se LabIa roLo el vIejo Labu de que los
316
altos funcionarios del gobierno gozaran de impunidad, aunque slo de
manera marginal.
Por ltimo, Lpez Portillo promovi reformas administrativas
generalizadas destinadas, en parte, al combate a la corrupcin. Estos
cambios provocaron la reorganizacin y redistribucin de las funcio-
nes gubernamentales, crearon un nuevo organismo burocrtico en-
cargado de coordinar el gasto pblico y la planeacin -la Secretara
de Programacin y Presupuesto (SPP)- y consolidaron los controles
de supervisin de los burcratas al ordenar auditoras pblicas adi-
cionales. La tesis subyacente era la de organizar al gobierno para
organizar el pas.
En el sexenIo de Jos Lpez ForLIllo, por Bn se enLendI que la
modernizacin administrativa era un recurso til como elemento
de ajusLe en el desarrollo econmIco y como parLe IndIspensable en
la bsqueda de consensos nuevos y ms amplios.
105
Si bien es cierto
que al inicio de la administracin de J os Lpez Portillo se inici un
proceso de modernizacin en el aparato gubernamental, que fue bau-
LIzado como de reIorma admInIsLraLIva, no Iue lo suBcIenLe proIundo,
y en algunos casos, incluso fue revertido.
106
Un ejemplo de ello Iue la
creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, a la que le
asignaron funciones de gasto que pertenecan a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico. En el sexenio 1988-1994, todas las funciones
fueron reintegradas a la SHCP.
0reacIn de Ia Secretara de PrcgramacIn y Presupuestc {19?B)
La idea de la planeacin integral cobr nuevo vigor ante la escasez de
recursos; se cre as la discutida Secretara de Programacin y Presu-
puesLo, que LenIa bajo su exclusIva responsabIlIdad la proramacIn y
presupuestacin de los ingresos y los gastos. Pensada como el medio
ideal para la tarea de planeacin integral, se cre la Secretara de
Programacin y Presupuesto (SPP), unidad que aglutinara funciones
de programacin, presupuestacin, evaluacin y control (ms estadstica
317
y contabilidad), antes distribuidas entre la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, Patrimonio Nacional y Presidencia, que desapareci.
Al tomar a su cargo actividades antes dispersas, la SPP fue la ms
radical de las medidas transformadoras.
107
Uno de los pivotes de la reforma administrativa fue la creacin
de la BFF, concebIda como un rano cenLral del BIsLema de FlanIBca-
cin y Control y cuya misin principal consista en la elaboracin y
evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo. La nueva secretara here-
d una serie de atribuciones de la antigua Secretara de la Presiden-
cia.
108
Correspondi tambin a dicha secretara, proyectar y calcular
los egresos del gobierno federal, los ingresos y egresos de la adminis-
tracin pblica federal, y adems planear, autorizar, coordinar, vigi-
lar y evaluar los programas de inversin de las unidades centrales
y paraestatales. Estas funciones convirtieron a esta dependencia en
un rgano de planeacin mucho ms efectivo que la Secretara de la
Planeacin, por sus facultades en cuanto a gasto pblico, que antes
estaban a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
109
Mientras que a la Secretara de Comercio y Fomento Industrial
(BEC0EI) le correspondI Bjar las normas para la aplIcacIn de la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin
Pblica Federal, dictar las bases para la celebracin de los concursos
de adquisiciones y para el arrendamiento de bienes muebles.
110
Retcrmas a Ia Ley 0rgnIca de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda
{19??)
En correspondencia con la reforma poltica propuesta por el presi-
dente de la Repblica, el 6 de diciembre de 1977 entr en vigor un
decreto que reformaba diversos artculos de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos. En artculo nico qued decretada
la reforma a los artculos, 7, 8, 12, 26 y 28 de la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda, adicionando los artculos 29 y 30 de
la propia ley. Estableciendo que la Contadura Mayor de Hacienda re-
318
vIsarIa y losarIa la cuenLa anual que presenLara el EjecuLIvo Eederal
de manera, que el anlisis que se practicara no solamente compren-
dera la conformidad de las partidas de ingresos y egresos, sino que
hara una revisin legal, numrica y contable del gasto pblico federal
que se exLenderIa al examen de la exacLILud y jusLIBcacIn de los co-
bros y pagos hechos, cuidando que todas las cantidades estuvieran
debIdamenLe jusLIBcadas y comprobadas conIorme a precIos y LarIIas
autorizadas o de mercado, segn procediera.
111
Asimismo, la Contadura Mayor de Hacienda realizara sus fun-
ciones con base en el examen de instrumentos y documentos, utili-
zando cualquIer medIo de prueba que condujera al esclarecImIenLo de
la verdad y, cuando fuere requerido practicar visitas, intervenciones
o auditoras, recabara la autorizacin de la Comisin Inspectora. La
propia Contadura Mayor podra solicitar datos, informes y documen-
tacin en general a las entidades del sector pblico, as como a empre-
sas privadas y particulares que en alguna forma hubieran participado
en el desempeo de sus funciones, pudiendo auxiliarse de la propia
contadura de profesionales especializados de reconocido prestigio, a
Bn de conLar con su asesorIa.
Por su parte, qued establecido que el Presidente de la Repblica
presentara al Congreso de la Unin la Cuenta Anual de la Hacienda
Pblica Federal y la del Departamento del Distrito Federal, dentro de
los plazos previstos en la fraccin I del artculo 65 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los trminos sealados
por el artculo 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico. Una vez recibida la Cuenta Pblica en la Cmara de Diputados
sera turnada por conducto de la propia Comisin Inspectora, presen-
tara a la Comisin de Presupuesto y Cuenta de la Cmara de Diputa-
dos, dentro de los primeros das del mes de noviembre de cada ao, el
informe derivado de la revisin a que se hace mencin. Dicho informe
conLendrIa las evaluacIones LcnIcas que a juIcIo procedIeran, en rela-
cIn con los Inresos y el ejercIcIo de los presupuesLos de eresos, a Bn
de que el Congreso de la Unin al examinar la Cuenta Pblica pudiera
adoptar las determinaciones que considerara convenientes.
319
El EjecuLIvo Eederal, por conducLo de la dependencIa compe-
tente, informara a la Contadura Mayor, a su solicitud, de los actos
o contratos de los que resultaran derechos u obligaciones a las enti-
dades del secLor publIco, con objeLo de verIBcar sI de sus LrmInos y
condiciones pudieran derivarse daos contra el erario que afectaran
a la Cuenta Pblica, o incumplimiento de alguna ley.
Por ltimo, en tres artculos transitorios se establece la fecha en
que el Decreto entrara en vigor, la cual sera la de su publicacin en
el DIarIo 0BcIal de la EederacIn, ademas de los procedImIenLos obser-
vados hasta la fecha de envo o devolucin de documentos y libros, y
se seguira practicando en tanto no se expidiera alguna disposicin en
contrario. Por este decreto quedaran derogadas todas las disposicio-
nes que se opusieran a l.
Ley 0rgnIca de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {19?S)
En maLerIa de BscalIzacIn, la reIorma polILIca abarc parLe de las
reformas y la actualizacin de la ley en la materia de la Contadura
Mayor de Hacienda, y el 29 de diciembre de 1978 se da, por decreto, la
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda. El Decreto, enviado
por el Congreso de la Unin al entonces presidente J os Lpez Portillo,
fue presentado por l a la ciudadana. Const de siete captulos, con un
cuerpo integrado por 39 artculos y cuatro transitorios.
112
El primer captulo, De la Contadura Mayor de Hacienda, reuni nueve
artculos que establecen a la Contadura Mayor de Hacienda como el
rgano tcnico de la Cmara de Diputados cuyo cargo sera la revisin
de la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la del Departamento del
DIsLrILo Eederal, desempeando sus IuncIones bajo el conLrol de la Co-
misin de Vigilancia nombrada por la Cmara de Diputados. Al frente
de la ConLadurIa Mayor de HacIenda, como auLorIdad ejecuLIva, esLa-
ra un Contador Mayor designado por la Cmara de Diputados, de una
terna propuesta por la Comisin de Vigilancia, quien sera auxiliado
en sus funciones por un Subcontador Mayor; los Directores, Subdirec-
320
Lores, JeIes de DeparLamenLo, AudILores, Asesores, JeIes de 0BcIna,
de BeccIn y Lrabajadores de conBanza y de base que se requIeran en
el nmero y con las categoras que autorizara anualmente el Presu-
puesto de Egresos de la Cmara de Diputados.
La Contadura Mayor de Hacienda revisara la Cuenta Pblica
del 0obIerno Eederal y la del DeparLamenLo del DIsLrILo Eederal, ejer-
ciendo funciones de contralora. Tambin debera elaborar y rendir a
la Comisin de Presupuesto y Cuenta de la Cmara de Diputados, por
conducto de la Comisin de Vigilancia, el informe previo, dentro de los
diez primeros das del mes de noviembre siguiente a la presentacin
de la CuenLa FublIca del 0obIerno Eederal. Ademas, deberIa BscalIzar
los subsidios concedidos por el Gobierno Federal a los estados, al De-
partamento del Distrito Federal, a los organismos de la administracin
pblica paraestatal, a los municipios, a las instituciones privadas, o a
los parLIculares, cualesquIera que Iueren los Bnes de su desLIno, asI
como verIBcar su aplIcacIn al objeLo auLorIzado.
En el Captulo segundo, De la Comisin de Vigilancia de la Contadura
Mayor de Hacienda, qued establecido que seran atribuciones de la Co-
misin de Vigilancia, entre otras: recibir de la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin, la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la
del Departamento del Distrito Federal; turnar la Cuenta Pblica a la
Contadura Mayor de Hacienda para su revisin; ordenar a la Conta-
dura Mayor de Hacienda, cuando lo estimara conveniente, para los
efectos de esta ley, la prctica de visitas, inspecciones y auditoras a
las entidades comprendidas en la Cuenta Pblica; presentar a la Co-
misin de Presupuesto y Cuenta de la Cmara de Diputados, dentro
de los primeros das del mes de noviembre siguiente a la recepcin, el
informe previo que le remita la Contadura Mayor de Hacienda.
En el captulo tercero, De la Contabilidad y Auditora Gubernamentales y
Archivo Contable, en Lres arLIculos se punLualIza que, con objeLo de unI-
formar los criterios en materia de contabilidad gubernamental y ar-
chivo contable, la Secretara de Programacin y Presupuesto dara a
conocer con oportunidad a la Contadura Mayor de Hacienda las nor-
mas, procedimientos, mtodos y sistemas que emitiera e implantara,
321
de acuerdo con las facultades que le conferan las Leyes Orgnicas de
la Administracin Pblica Federal y de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal, debiendo tomar en cuenta las recomendacio-
nes que sobre el particular le formulara la Contadura Mayor de Ha-
cienda. Adems, la propia Secretara de Programacin y Presupuesto
dara a conocer con oportunidad a la propia Contadura Mayor de
HacIenda, los proramas mInImos de audILorIa InLerna que Bjara para
las entidades.
En los cinco artculos del captulo quinto, De la Cuenta Pblica del
Gobierno Federal y de la del Departamento del Distrito Federal, se asienta que para
los efectos de la presente ley, la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y
la del Departamento del Distrito Federal, estaran constituidas por los
esLados conLables y BnancIeros y demas InIormacIn que muesLren el
registro de las operaciones derivadas de la aplicacin de las Leyes de
Inresos y del ejercIcIo de los FresupuesLos de Eresos de la Eedera-
cin y del Departamento del Distrito Federal, la incidencia de las mis-
mas operaciones y de otras cuentas en el activo y pasivo totales de la
Hacienda Pblica Federal y la del Departamento del Distrito Federal,
y en su patrimonio neto, incluyendo el origen y la aplicacin de los re-
cursos, as como el resultado de las operaciones del Gobierno Federal
y del Departamento del Distrito Federal y los estados detallados de la
Deuda Pblica Federal.
En el captulo quinto, De la Revisin de la Cuenta Pblica del
Gobierno Federal y de la del Distrito Federal, sus ocho artculos hacen
reIerencIa a que, para el cumplImIenLo de las aLrIbucIones que le conBere
el artculo 3 de la presente ley, la Contadura Mayor de Hacienda
gozara de facultades para revisar toda clase de libros, instrumentos,
documenLos y objeLos, pracLIcar vIsILas, InspeccIones y audILorIas y,
en general, recabar los elementos de informacin necesarios para
cumplir con sus funciones, para lo cual podran servirse de cualquier
medIo lIcILo que condujera al esclarecImIenLo de los LecLos y aplIcar,
en su caso, las tcnicas y procedimientos de auditoras necesarios.
El captulo sexto, De las Responsabilidades, determina que, para los
efectos de la ley, incurrira en responsabilidad toda persona fsica o
322
moral imputable, que intencionalmente o por imprudencia causara
dao o perjuIcIo a la HacIenda FublIca Eederal o a la del DeparLamen-
to del Distrito Federal, siendo las responsabilidades imputables a los
causanLes del Bsco Iederal o del DeparLamenLo del DIsLrILo Eederal,
por IncumplImIenLo de las leyes Bscales, a los empleados o IuncIona-
rios de la Contadura Mayor de Hacienda, cuando al revisar la Cuenta
Pblica no formularan las observaciones sobre las irregularidades que
detectaran. Las responsabilidades que conforme a la presente ley que
se Bncaran LendrIan por objeLo cubrIr a la HacIenda FublIca Eederal o
a la del DIsLrILo Eederal, el monLo de los daos y perjuIcIos esLImables
en dInero, responsabIlIdades admInIsLraLIvas que se BncarIan Inde-
pendientemente de las procedentes por otras leyes y de las sanciones
de caracLer penal que ImpusIera la auLorIdad judIcIal.
Por ltimo, en su captulo sptimo, De la prescripcin, en tres art-
culos queda asentado que las responsabilidades de carcter civil o ad-
ministrativa referidas a la ley, que resultaran por actos u omisiones,
prescrIbIrIan al Bn de los cInco aos posLerIores a aqul en que LubIe-
re originado la responsabilidad. Las responsabilidades de carcter pe-
nal prescrIbIrIan en la Iorma y LIempo Bjadas por las leyes aplIcables.
Y cualquier gestin de cobro que hiciere la autoridad competente al
responsable, interrumpira la prescripcin, la que comenzara a com-
putarse a partir de dicha gestin.
En cuatro artculos transitorios se determina que: la Ley Org-
nica de la Contadura Mayor de Hacienda entrara en vigor a la fecha
de su publIcacIn en el D0E, que deberIa ajusLarse la revIsIn de la
CuenLa FublIca del ejercIcIo Bscal de 1978 a las dIsposIcIones de
dicho ordenamiento; que las disposiciones relacionadas con el nom-
bramiento del Contador Mayor de Hacienda entrara en vigor a partir
de septiembre de 1979; que la Comisin de Vigilancia expedira el
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda dentro de
los seis meses siguientes a la aplicacin de esta ley; y que se abrogara
la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda del 31 de diciembre
de 1936.
323
Ley de RespcnsabIIIdades de Ics FuncIcnarIcs y BmpIeadcs de Ia
FederacIn y de Ics AItcs FuncIcnarIcs de Ics Bstadcs
{4 de enerc de 19S0)
DenLro del conjunLo de ordenamIenLos InLerales de la FeIorma Ad-
ministrativa introducida por la administracin de J os Lpez Portillo
a partir de 1977, qued considerada la Ley de Responsabilidades de
los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal
y de los Altos Funcionarios de los Estados, promulgada con fecha 31
de dIcIembre de 1979 y publIcada en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn
el 4 de enero de 1980, derogando por medio de su artculo segundo
transitorio a la Ley de 1940 (Ley Crdenas).
113
El nuevo reordenamiento continu, en trminos generales, con
el sistema de responsabilidades que haba estado vigente hasta esa
IecLa, prIncIpalmenLe con las randes deBcIencIas exIsLenLes en ma-
teria de responsabilidades administrativas y ocupando su atencin
en los "delILos penales" y en los llamados delILos oBcIales de los Iun-
cIonarIos, empleados y alLos IuncIonarIos publIcos, dejando como la
ley anterior, el aspecto disciplinario a las leyes y reglamentos.
114
Nue-
vamente la ley fue laxa y poco efectiva para establecer un adecuado
conLrol de la corrupcIn admInIsLraLIva, ya que al dejar espacIos de
discrecionalidad stos permitieron el crecimiento y desarrollo del fe-
nmeno de la corrupcin en la administracin pblica.
En su TILulo FrImero deLermIn como sujeLos de responsabIlIdad
a los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal
-senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los ministros de la
Suprema Corte de J usticia de la Nacin, a los secretarios de Estado
y al procurador general de la Repblica- por los delitos comunes y
los delILos y IalLas oBcIales que comeLIeran duranLe su encaro o con
motivo del mismo. Por otra parte, responsabiliz a los gobernadores
de los estados y a los diputados a las legislaturas locales por las viola-
ciones a la Constitucin y a las leyes federales en que incurrieran, as
como por los delILos y IalLas LIpIBcados en su arLIculado.
324
Al igual que en el ordenamiento anterior de 1940, se dispuso
que el presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo,
nicamente podra ser acusado por traicin a la patria y por delitos
graves del orden comn, as como que gozara de fuero desde el da de
su eleccin, lo mismo que los diputados y senadores propietarios, los
gobernadores de los estados y los diputados locales, en tanto que los
ministros de la Suprema Corte de J usticia a partir de su designacin.
AsImIsmo, se esLablecI una dIIerencIa en cuanLo a delILos oBcIa-
les, que redundaran en perjuIcIo de los InLereses publIcos y del buen
despacLo, y las IalLas oBcIales, que de manera leve los aIecLaran. Los
delILos oBcIales se deBnIeron como: el aLaque a las InsLILucIones demo-
crticas, a la forma de gobierno republicano, representativo federal
y a la libertad de sufragio; la usurpacin de atribuciones; cualquier
infraccin a la Constitucin o a las leyes federales, cuando causara
perjuIcIos raves a la EederacIn o a uno o varIos de sus esLados, y
las omisiones y violaciones sistemticas a las garantas individuales
o sociales.
MIenLras que los delILos oBcIales de los IuncIonarIos que se en-
conLraran en ejercIcIo de sus IuncIones conocerIa el Benado, erIIdo
en Gran J urado, pero sin que pudiera abrirse la averiguacin corres-
pondIenLe LasLa que el Bscal y la Camara de DIpuLados Iormularan la
respectiva acusacin, concedindose accin popular para denunciar
anLes esLa ulLIma los delILos comunes u oBcIales de los alLos IuncIona-
rios de la Federacin.
Se previno que la sancin aplicable a los funcionarios o emplea-
dos por los delILos oBcIales que comeLIeran Iuera la desLILucIn del
cargo de que se encontraran investidos y la inhabilitacin por un
LrmIno no menor de cInco aos nI mayor de dIez, sIn perjuIcIo de la
reparacin del dao y la exigencia de la responsabilidad pecuniaria
que hubiese contrado. Adems, se estableci que en las demandas del
orden civil no habra fuero ni inmunidad para los funcionarios pbli-
cos y que pronunciada una declaracin o sentencia de responsabilidad
oBcIal no podIa concederse al condenado la racIa del IndulLo.
325
En su Ttulo Segundo, relativo al procedimiento respecto de los
funcionarios que gozaran de fuero, el Captulo I se ocup de las
secciones instructoras, el II del procedimiento en los casos de delitos
comunes, el III del jurado de acusacIn y el IV del jurado de senLencIa.
115

Mientras que el Ttulo Tercero, correspondiente al procedimiento en
los delILos y IalLas oBcIales de los IuncIonarIos y empleados que no o-
zaran de fuero, contuvo dos captulos, uno de disposiciones generales
y otro que regulaba la incoacin del procedimiento. El Ttulo Cuarto,
reIerenLe al Jurado de FesponsabIlIdades 0BcIales de los EuncIona-
rIos y Empleados FublIcos por DelILos y EalLas 0BcIales, el CapILulo I
especIBc, al Iual que el ordenamIenLo que precedI a la cILada ley,
que LabrIa un jurado para las responsabIlIdades oBcIales de los Iun-
cionarios y empleados de la Federacin por cada uno de los J uzgados
de DIsLrILo con jurIsdIccIn en maLerIa penal, y un jurado para las res-
ponsabilidades de los funcionarios y empleados del Distrito Federal
por cada uno de los J uzgados de Primera Instancia en materia penal
del Distrito Federal, regulndose detalladamente su integracin y los
lmites de su respectiva competencia.
La remocIn de los IuncIonarIos judIcIales recIbI el mIsmo
tratamiento antes establecido, pudiendo el Presidente de la Repblica,
previa audiencia con el interesado, solicitar a la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la
Suprema Corte de J usticia de la Nacin, de los magistrados de Circuito,
de los jueces de DIsLrILo, de los maIsLrados del TrIbunal BuperIor del
DIsLrILo Eederal y de los jueces del orden comun del propIo DIsLrILo.
Por ltimo, las investigaciones del enriquecimiento inexplicable
de los funcionarios pblicos federales o del Distrito Federal fueron re-
guladas en forma similar a la contemplada por la Ley de 1940, con la
misma rigidez extremada y extensiva a los bienes de la esposa, cual-
quIera que Iuera el rImen maLrImonIal, y a los de los LIjos con ase-
guramiento. Por otra parte, de cualquier depsito o inversin que el
acusado LubIese LecLo en el paIs o en el exLranjero, prevIo veredIcLo
adverso del Senado de la Repblica, cuando se trata de altos funciona-
rios de la Federacin.
326
Del anlisis de la regulacin legal de las responsabilidades de los
servidores pblicos, se encuentra que las diferentes normas que han
pretendido establecer la responsabilidad administrativa, a pesar de
que la Lan IdenLIBcado como el resulLado de vIolacIones que aIecLan
el desempeo correcto de la funcin pblica, denominndola como
omIsIones y IalLas oBcIales, no prevIeron los procedImIenLos y auLorI-
dades para sancionarla, ni precisaron su naturaleza administrativa,
derivada de la calidad de empleado o funcionario que participa en el
ejercIcIo de una IuncIn publIca.
116
Esta falla estructural en el sistema
de control y responsabilidad de los servidores pblicos, hicieron posible
que la corrupcin administrativa en lugar de detenerse se expandiera
de forma permanente.
RegIamentc 1nterIcr de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {19S0)
Por decreto del 14 de mayo de 1980, la Comisin de Vigilancia de la
Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, en uso de
las facultades conferidas por los artculos 10, fraccin VIII y terce-
ro transitorio de la Ley Orgnica de la propia Contadura Mayor de
Hacienda, emiti el Reglamento Interior de la Contadura Mayor de
Hacienda, dividi en nueve captulos.
117
De Iorma resumIda, los capILulos se reBeren a: el prImero, es-
tablece el mbito de competencia y organizacin de la Contadura
Mayor de Hacienda; el segundo, seala las atribuciones, deberes y
responsabilidades del Contador Mayor, as como la distribucin de
las funciones entre los diversos rganos de la Contadura Mayor; el
Lercero, se reBere a las aLrIbucIones del BubconLralor, el cuarLo, es-
tablece las atribuciones globales de los Directores Generales de Au-
ditora, J urdico y Consultivo y de Administracin. Mientras que en
los captulos del quinto al noveno, quedaron claramente delimitadas
las aLrIbucIones especIBcas de la DIreccIn 0eneral de AudILorIa, de la
Direccin General J urdico y Consultivo, y de la Direccin General de
Administracin, de lo referente a la suplencia de los funcionarios de
327
la Contadura y las facultades y obligaciones de las dems unidades
administrativas de la Contadura.
ManItestacIn de bIenes de Ics tuncIcnarIcs y empIeadcs pbIIccs
En el Captulo II, reformado por Decreto de 30 de diciembre de
1952 (D.O.F. 7-I-1953), del Ttulo Sexto de la Ley de Responsabilida-
des de 1940, y en el CapILulo II del TILulo QuInLo de la de 1980, se
incluy un precepto de trminos que variaron muy poco entre uno
y otro ordenamiento, y en el que se dispuso que todo funcionario o
empleado publIco, al Lomar posesIn de su caro y al dejarlo, debIa
bajo proLesLa de decIr verdad Lacer una manIIesLacIn anLe el Frocu-
rador General de la Repblica o el del Distrito Federal, segn corres-
pondiera, de sus bienes, tales como propiedades races, depsitos de
numerario en instituciones de crdito, acciones de sociedades, bonos
u oLros sImIlares, a Bn de que las auLorIdades compeLenLes esLuvIeran
en aptitud de comparar el acervo constitutivo de su patrimonio antes
de Laber Lomado posesIn y duranLe Lodo el LIempo de su ejercIcIo, asI
como despus de Laber dejado el desempeo del caro publIco.
118
Para tal efecto, al comunicarse las designaciones correspondientes a
los IuncIonarIos o empleados sujeLos al rImen de la ley, se les LarIa
saber que disponan de un plazo de setenta das para hacer la mani-
festacin de sus bienes, en la inteligencia de que transcurrido el plazo
sin cumplimiento dicho requisito quedara sin efecto el respectivo
nombramiento. El propio plazo, al concluir el desempeo del cargo,
se redujo a LreInLa dIas para Lacer la seunda manIIesLacIn anLe el
procurador de jusLIcIa correspondIenLe, LranscurrIdo el cual y LabIen-
do omisin, este funcionario dara instrucciones al Ministerio Pblico
para que procediera a la investigacin del patrimonio del infractor y
verIBcara la procedencIa de los bIenes y la leILImIdad de su adquIsIcIn.
El conocimiento y registro de estas manifestaciones permita a
las auLorIdades compeLenLes el acopIo de suBcIenLes daLos para es-
tablecer en un caso dado la falta de probidad en la actuacin de los
328
IuncIonarIos y servIdores publIcos, mIsmos que de no jusLIBcar la leI-
tima procedencia de los bienes que poseyeran por s o por interpsita
persona, quedarIan sujeLos a la consInacIn del MInIsLerIo FublIco
anLe el juez que correspondIera, para los eIecLos de que sLe abrIera el
proceso respecLIvo, que LabrIa de culmInar, de ser asI jusLIBcado, con
la declaracin de que pasaran al dominio de la nacin o al del Distrito
Eederal los bIenes objeLo de la InvesLIacIn.
119
La ccrrupcIn admInIstratIva:
deI caudIIIIsmc aI presIdencIaIIsmc
Uno de los aspectos ms negativos que se dio en el periodo estudiado,
fue el crecimiento de la corrupcin a niveles nunca antes vistos en
nuestro pas, aunque es conveniente aclarar, que si bien la corrupcin
existe y ha existido en nuestro pas, sobre todo, en pocas de crisis y
el sistema capitalista donde uno de los valores principales a tutelar es
el lucro y no el hombre, este fenmeno no haba llegado a la magnitud
que se lleg.
120
El siglo XX inicia con la Revolucin Mexicana que produce una
nueva conBuracIn en el EsLado, el obIerno, la admInIsLracIn
publIca y la socIedad en su conjunLo. En maLerIa de conLrol InLerno
se sientas las bases de una nueva forma de combatir la corrupcin
administrativa. Primero, la publicacin de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos en 1917 establece en el Ttulo IV de la
misma, el marco legal para el establecimiento del control y las respon-
sabilidades de los servidores pblicos de una manera clara, moderna
y especIBca. ConsIderaba la publIcacIn de una ley de responsabIlI-
dades de los servidores pblicos para normar la conducta de la buro-
cracia, situacin que tard varios lustros hasta que Lzaro Crdenas
la expide en 1940 con el nombre de Ley de Responsabilidades de los
Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios
Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados.
329
Segundo, fue creado el Departamento de la Contralora de la Fe-
deracin en 1917, que logra sobrevivir a los ataques principalmente
de funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico hasta
1932. Tiene un primer periodo de expansin -1917-1932- en el que
esLablece mecanIsmos de verIBcacIn y conLrol del asLo publIco y un
segundo periodo -1926-1932- en que cambia de nombre y es suprimi-
do de la administracin pblica federal.
Con estos tres elementos -Constitucin, Ley reglamentaria y
DeparLamenLo AdmInIsLraLIvo- parecerIa que Iue suBcIenLe para esLa-
blecer un sistema institucionalizado de combate a la corrupcin en la
etapa caudillista, pero la realidad mostr que exista discrecionalidad
en la aplicacin de la ley, que la inmunidad se confundi con impuni-
dad y que aunque existan casos de corrupcin evidente, por razones
polILIcas y no LcnIcas, no se ejercIa la accIn leal correspondIenLe.
El caudillo someta a sus intereses a los otros poderes pblicos, a los
propios miembros de su gabinete y lo mismo suceda con los goberna-
dores que eran de su mismo partido.
Con la desaparicin del caudillismo para el ascenso del presiden-
cialismo como forma de conduccin poltica, la corrupcin administra-
tiva fue llevada a cabo por los polticos. A la centralizacin del poder
en manos del Presidente de la Repblica, se produce un efecto contra-
rio al dispersar el control interno, primero con la SHCP -1933-1947-,
despus con la SHCP-Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa-
y por ltimo, el sistema triangular -SHCP-Presidencia-Patrimonio Na-
cional- por lo que el combate a la corrupcin administrativa se disper-
s, las funciones de los actores estaban mezcladas y duplicadas, en un
momento en que la coordinacin no era evidente, la ley reglamentaria
no haba sido actualizada y las culpas se repartan entre todos, pero
nadie frenaba la corrupcin. Tal vez, porque la era el sistema y donde
haba corrupcin poltica exista corrupcin administrativa.
La corrupcin generalizada produce en el pblico una pernicio-
sa "culLura de la corrupcIn", que Incluye la desconBanza y el cInIsmo
LacIa los IuncIonarIos publIcos. EsLa desconBanza, combInada con
la cancelacin de los programas gubernamentales que la corrupcin
330
acarrea, manIBca en ran medIda la prdIda poLencIal de la leILImI-
dad que sostiene a las organizaciones del Estado. Evidentemente, la
prdIda de conBanza en el obIerno puede socavar la leILImIdad del
Estado, por lo que contiene un potencial de la inestabilidad.
121
En el presidencialismo mexicano se encuentra la fase del popu-
lismo que abarca el periodo de Luis Echeverra y J os Lpez Portillo.
La corrupcin administrativa se expandi en proporciones escanda-
losas. Con Echeverra no hay evidencias de acciones efectivas para
reducir y controlar la corrupcin administrativa, no obstante, que
en su periodo de gobierno se inicia la reforma administrativa, que no
contiene acciones efectivas para controlar la corrupcin. Mientras
que con Lpez Portillo en materia de control interno se publica la Ley
de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federa-
cin y de los Altos Funcionarios de los Estados (1980). Tuvieron que
pasar 40 aos desde la Ley Crdenas para que cambiara el marco
regulatorio en la materia. En materia de control externo, se expide el
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda tambin en
1980, con lo que se avanza en el control parlamentario, pero sin olvi-
dar que en esos tiempos el Poder Legislativo como el Poder J udicial,
esLaban bajo el domIno del Foder EjecuLIvo.
Los desequilibrios que caracterizan las relaciones entre los go-
bIernos Iederales, esLaLales y locales, y las ramas ejecuLIva, leIslaLIva
y judIcIal, conLrIbuyen aun mas a la vIa cenLralIzada y monoplIca de
la movIlIdad cenLrada en el EsLado. En luar de ejercer un poder auL-
nomo -y lImILar asI el poder del EjecuLIvo u oIrecer polos alLernaLIvos
de avance social dentro del Estado- estas instituciones se incorporan
al laberInLo paLrn-clIenLe y dependen del EjecuLIvo para su supervI-
vencia institucional o poltica individual.
122
El patrimonialismo, como una forma de corrupcin administra-
LIva, reBeja la IalLa de modernIzacIn en las InsLILucIones admInIsLra-
tivas gubernamentales y polticas al no haber resuelto la distincin
entre lo privado y lo pblico; entre el cargo y la persona. La falta de
modernIzacIn sInIBca que las InsLILucIones no son recepLIvas para
que sean administradas con base en reglas universales. La mezcla de
331
lo privado y lo pblico es una seal desfavorable para producir condi-
cIones de conBanza y Lonradez que son IndIspensables en el desempe-
o de las instituciones pblicas.
123
En la lgica de las instituciones modernas, el patrimonio privado
no puede aumentar con el uso ilegal de los recursos pblicos.
La integridad de la vida privada es garanta para que los cargos
pblicos no sean entendidos en la visin del botn, el reparto, el
clientelismo y las relaciones de complicidad.
124
En consecuencIa, la corrupcIn, la IneBcIencIa y la IrresponsabIlIdad
son males perniciosos que vulneran a los gobiernos y las administra-
ciones pblicas, y crean un ambiente de animadversin hacia ellos,
desde el momenLo en que se Ialla a la conBanza cIudadana. La LIca es
generadora de normas del buen actuar que pueden alentar los ideales
y objeLIvos de un servIcIo publIco Impecable en los momenLos de la ac-
tuacin institucional.
125
Cuando los servidores pblicos se apegan a los
valores de la LIca son conBables para la socIedad y las InsLILucIones
pblicas. Cuando desde el cargo pblico incurren en la simulacin de
la Lonradez y la eBcIencIa, comeLen no slo conducLas reprocLables,
sino que atentan contra la moral pblica a la cual deben responder
con probidad y efectividad. La tica es un imperativo para revitalizar
la conBanza de los cIudadanos en los Tres Foderes de la UnIn.
La corrupcin es un mecanismo crucial en el estilo nico de
gobernar de Mxico. Al asignar el botn, la corrupcin ayuda a socavar
el potencial de las organizaciones para poner en peligro al sistema, y
contribuye as a aliviar las demandas de clase. Aunque una corrup-
cIn eneralIzada puede dar por resulLado un escaso nIvel de conBan-
za en el desempeo del gobierno, las metas del sistema o las polticas
del gobierno pueden no ser cuestionadas. De hecho, al culparse a la
ambicin de los seres humanos de las fallas del sistema, se ofrece una
salida fcil al gobierno y se controla as un problema que poda ser
polticamente explosivo.
126
332
() la corrupcin en Mxico emana de un desequilibrio estruc-
Lural de las Iuerzas esLaLales y socIales, que de LecLo conBere al
Estado mexicano y a sus representantes un virtual monopolio de
las oportunidades de riqueza y movilidad. Esta simetra estruc-
tural fomenta un peculiar patrn de conducta corrupta caracte-
rizado por una extorsin generalizada.
127
La mayora de los empleados del gobierno dependen, para cualquier
oportunidad de movilidad, de su buena reputacin en el partido o en-
Lre los IuncIonarIos de alLo nIvel. La desLacada clasIBcacIn jurIdIca
de "empleados de conBanza" subraya el LecLo de que la posIcIn y
el futuro poltico dependen directamente de que se pueda mantener
esa conBanza.
128
Una elevada tasa de rotacin dentro del gobierno y
el domInIo de la rama ejecuLIva sobre las demas ramas del obIerno
incrementan an ms este control monoplico de un partido sobre
las oportunidades de movilidad, con lo que se consolida el papel del
Estado.
La cultura mexicana de la corrupcin se caracteriza por la proli-
IeracIn en la vIda cIvIl, por la lorIBcacIn culLural de la corrup-
cIn en la vIda cIvIl, por la lorIBcacIn culLural de la corrupcIn
en ciertos sectores de la poblacin, por el surgimiento de una
moralidad distorsionada en la clase media, por la desviacin de
la responsabIlIdad IndIvIdual y en la dIIusIn de la desconBanza
y el cinismo hacia el gobierno y los funcionarios pblicos. Es esta
cultura generalizada de la corrupcin la que crea la inercia social
que dIBculLa los esIuerzos para conLrolarla.
129
La fortuna poltica produce, entre los burcratas o en los miembros
del Congreso, el efecto de reforzar la lealtad hacia arriba, hacia una
fuente centralizada, y reducir la que se puede tener hacia los clientes,
los electores, una determinada tica burocrtica o polos alternativos
de lealLad. EsLe proceso complejo se produce por medIo de dos meca-
nismos.
130
Primero, debido a que el empleo futuro no est garantizado,
el burcrata debe alimentar constantemente sus relaciones polticas,
333
a Bn de consolIdar las perspecLIvas de un empleo IuLuro. Beundo, el
burcrata no puede desarrollar contactos, experiencia o simpata con
o por los clientes de determinado organismo o con los electores, debi-
do al breve tiempo que permanece en su cargo y a la inutilidad de ese
esfuerzo. Tiene escaso sentido del profesionalismo burocrtico, poca
lealtad al organismo y no posee una ideologa nica.
Las altas tasas de rotacin y la falta de seguridad en el empleo
(combInadas con Inadecuados planes de jubIlacIn) crean enLre los
funcionarios pblicos una fuerte presin para desarrollar imaginati-
vos esquemas personales de pensin y prepararse para su salida. La
existencia de pautas de lealtad enfocadas hacia arriba estimula a los
funcionarios a participar en redes de corrupcin dentro de un orga-
nismo o a tolerarlas.
131
De hecho, la nica manera de sobrevivir pol-
ticamente consiste en acatar las reglas del sistema y disfrutar los be-
neBcIos del caro polILIco. La parLIcIpacIn en las anancIas corrupLas
es muchas veces parte crucial del estilo administrativo del superior,
porque contribuye a instalar en sus subordinados un sentimiento ms
profundo de lealtad y dependencia.
132
Adems, de propiciar normas no escritas ni expresas que pro-
mueven la corrupcin, la fuerza preponderante del Estado se traduce
LambIn en una leIslacIn dbIl e IneBcaz reIerenLe a la corrupcIn o
a los procedimientos burocrticos bsicos. As, las herramientas lega-
les inapropiadas contribuyen al potencial de la corrupcin al no crear
una esLrucLura que la desalIenLe. La ley que se reBere a la corrupcIn
(1992) es inadecuada por dos razones. En primer lugar, inhibe que
se realice, desde afuera, denuncias de corrupcin, al exigir una can-
tidad exorbitante de pruebas y al hacer responsable al acusado por
las acusacIones que no Lenan susLenLo. La seunda deBcIencIa leal
se relacIona con la IalLa de una base jurIdIca para el casLIo de los
funcionarios acusados de malversacin.
133
Adems de un leve castigo, la ley brinda a los funcionarios p-
blicos buenas defensas contra las acusaciones. Los funcionarios que
detentan cargos pblicos gozan de inmunidad contra las acciones
legales, y esta inmunidad debe suprimirse para que la accin legal
334
pueda seguir su curso. Por ltimo, un importante corolario al factor
del castigo es que incluso aquellos a los que se sanciona suelen recibir
la oportunidad de volver a la vida pblica.
Pese a la aparente importancia de diversos requisitos legales,
sIue sIendo dudoso que una leIslacIn mejor pueda cambIar en alo
las cosas. Pero, se puede argumentar que las leyes inadecuadas o la
escasa aplIcacIn de las mIsmas reBejan la IalLa de vIas de movIlIdad
alternativas y competitivas en el Estado, y la relativa incapacidad de
las organizaciones sociales para controlar el poder de los funcionarios
esLaLales. En esLe senLIdo, la ley es reBejo de las realIdades esLrucLu-
rales que crean las condiciones de corrupcin.
134
A pesar de todas estas consideraciones, el crecimiento de la co-
rrupcIn se vIo LambIn InBuencIado por la pernIcIosa InLervencIn
de las compaas multinacionales que pretendan obtener rpidos
negocios en un pas que al contrario de ellos, creca econmicamente
de forma acelerada. Un pas como el nuestro, con un sector pblico
Lan poderoso y dIversIBcado, con mas de 1,1SS empresas publIcas, que
presentan el primer constructor de obras y el mayor comprador de
cualquier producto, desde lpices hasta turbinas. Un servicio pblico
de mas de mIlln y medIo de Lrabajadores con sIsLemas admInIsLraLI-
vos de controles obsoletos y muchas veces intiles, que ms que pre-
venir la corrupcin la fomentan, provoc que se presentara el colapso
econmico que vivimos y el famoso crecimiento como espuma que
tuvimos tambin desapareci, tambin como la propia espuma.
135
En suma, en Mxico la cor r upcin se extiende a r eas no
gubernamentales como los negocios, la educacin particular y hasta
la iglesia. La cultura mexicana de la corrupcin muestra una acepta-
cIn o lorIBcacIn subculLura de la corrupcIn. EsLa lorIBcacIn de
la corrupcin se detecta de manera ms descarada en los relatos de los
jvenes burcraLas o polILIcos en ascenso, que mucLas veces exalLan
sus comisiones, sus misteriosas ganancias y su rpida movilidad.
Polticamente, la cultura de la corrupcin se traduce en el cinismo y
la desconBanza populares eneralIzados anLe los IuncIonarIos uber-
namentales y pblicos.
136
335
Nctas
1
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Mxico, Colegio de Mxico,
2009, p. 49.
2
Carlos BIlva. " '0obernar con los sanLos'. La corrupcIn en la LIsLorIa". LLLp://bIcenLenarIo.com.mx/?p-14827
3
Edmundo Gonzlez Llaca. Corrupcin. Patologa colectiva. Mxico, INAP, 2005, p. 63.
4
Carlos Silva. Gobernar con los santos. La corrupcin en la historia. Op. cit., p. 2.
5
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Mxico, Siglo XXI, 1991, pp. 100-101.
6
7
J os Trinidad Lanz Crdenas. La Ley de Responsabilidades, un cdigo de conducta del servidor pblico.
Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65,
1984, p. 135.
8
9
J avier Garciadiego. La Revolucin. En Pablo Escalante Gonzalbo, et al. Nueva historia mnima de Mxico.
Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 254.
10
Ibid, p. 255.
11
Manuel QuIjano Torres. "FevolucIn socIal y admInIsLracIn publIca: el papel del movImIenLo armado de
1910 y sus repercusiones en las instituciones administrativas. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador).
200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, p. 412.
12
J avier Garciadiego. La Revolucin. En Pablo Escalante Gonzalbo, et al. Nueva historia mnima de Mxico.
Op. cit., p. 255.
13
Ibid, pp. 258-259.
14
Elena J eannetti Dvila. La administracin pblica en la era de las instituciones, 1924-1952. En Ricardo
Uvalle Berrones (coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM;
IISUE, 2010, pp. 455-456.
15
Ibid, p. 265.
16
Ibid, p. 266.
17
Sergio Miranda Pacheco. Preludio y establecimiento de la nueva administracin pblica constitucional,
1916-1923. En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico.
Mxico, SEP, UNAM; IISUE, 2010, p. 412.
18
19
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 26.
20
Miguel Acosta Romero. El nuevo Ttulo IV de la Constitucin. Prevencin de la corrupcin en el servicio
pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 111. Fue reformado segn decreto
publIcado en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn correspondIenLe al dIa 28 de dIcIembre de 1982 y en l se
InLrodujeron concepLos que esLan acordes con las Ideas de renovacIn moral de la socIedad propuesLas por
Miguel de la Madrid.
21
J os Trinidad Lanz Crdenas. La contralora y el control interno en Mxico. Mxico, Secretara de la
Contralora General de la Repblica, F.C.E., 1987, p. 456.
22
Ibid, p. 457. Adems, cuando el mismo hecho tuviera otra pena sealada en la ley, el acusado habra de
quedar a dIsposIcIn de las auLorIdades comunes, para ser juzado y casLIado con arrelo a ella.
23
Ibid, p. 457.
24
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Mxico, Po-
rra, 1996, p. 48. Fue hasta el 28 de diciembre de 1982 cuando se transform todo el texto del Ttulo Cuarto,
para establecer un sistema integral de responsabilidades de todos los servidores pblicos de la Federacin.
336
25
Como antecedente trascendental se puede mencionar la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de
fecha 31 de diciembre de 1936 -en la poca cardenista-, y la que fue abrogada por la Ley Orgnica promulgada
el 18 de diciembre de 1978, que se complementa con el Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Ha-
cienda expedido el 14 de mayo de 1980.
26
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, pp. 269-271.
27
J os Luis Vzquez Alfaro. El control de la administracin pblica en Mxico. Mxico, UNAM, 1996, p. 135.
28
29
30
J os Luis Vzquez Alfaro. El control de la administracin pblica en Mxico. Op. cit., p. 137.
31
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico, Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo, F.C.E., 1998, p. 155.
32
33
Ibid, pp. 168-169.
34
Luis Vzquez Cano. La Contralora Social. Resumen de una visin de la modernizacin de Mxico. Mxico,
E.C.E., Lomo I, 1994, p. 87S. Con la creacIn del DeparLamenLo de la ConLralorIa se buscaba propIcIar un mejor
desempeo y mayor transparencia de los servidores pblicos, en tanto instancia desligada de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
35
36
Ibidem.
37
G.L. Llergo. Desorganizacin de la Secretara de Hacienda, por efecto de la creacin de la Contralora. RAP.
MxIco, INAF, No. S4, abrIl-junIo 1982.
38
Ibid, p. 97.
39
Ibid, pp. 98-99.
40
Ibid, p. 100.
41
AlberLo HIjar y Haro. "Manual de la ConLralorIa". FAF. MxIco, INAF, No. S4, abrIl-junIo de 1982, p. S7.
42
Ibid, p. 60.
43
Ibid, p. 64.
44
0mar 0uerrero."El DeparLamenLo de ConLralorIa 1917-1988". FAF. MxIco, INAF, No. S7-S8, enero-junIo
1984, p. 584.
45
Ibid, p. 585.
46
Alberto J . Pani. El camino hacia la democracia. Mxico, Departamento de Aprovisionamientos Generales,
1918.
47
Ibid, pp. 63-64.
48
Ibid, p. 67.
49
Ibidem.
50
51
52
Luis Vzquez Cano. La Contralora Social. Resumen de una visin de la modernizacin de Mxico. Op. cit., p. 869.
53
54
Ibid, pp. 247-248.
55
Ibid, pp. 249-250.
56
Ibid, p. 251.
57
El deparLamenLo de ConLralorIa Iue suprImIdo en dIcIembre de 1982 a propuesLa de AlberLo J. FanI, jus-
tamente con la renuncia a la presidencia de Pascual Ortiz Rubio y la llegada a la presidencia de Abelardo L.
Rodrguez, quien nombro a Pani secretario de Hacienda y Crdito Pblico.
58
Luis Vzquez Cano. La Contralora Social. Resumen de una visin de la modernizacin de Mxico. Op. cit.,
pp. 876-877.
337
59
60
Op. cit., pp. 297-300.
61
62
Los responsables anLerIores se exIIrIan en el orden sIuIenLe: al deudor del Bsco, al empleado Bscal que
IncurrIera en el error u omIsIn que orIInara el perjurIo, y al empleado de la ConLadurIa Mayor o de cualquIer
oBcIna que al losar o revIsar la cuenLa no lle a descubrIrlo. La responsabIlIdad cIvIl en que se IncurrIeran
los empleados a que hace referencia este captulo, podra ser reducida, o bien convertirse en una multa co-
rreccIonal que no excedIera de $S00.00, Lomando en cuenLa el monLo del perjuIcIo, la causa y las condIcIones
del empleado. En el caso de que la responsabilidad extrae un delito internacional, se exigira al responsable
el monLo InLero del perjuIcIo, ademas de que se LIcIere la consInacIn a la auLorIdad respecLIva, de acuerdo
con lo que ordene la Comisin Inspectora. Y en los casos de responsabilidad civil o penal de funcionarios
que gozaran de fuero constitucional, nicamente se hara del conocimiento de la Cmara de Diputados por
conducto de la Comisin Inspectora.
63
64
Citado por: Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin
de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 27.
65
66
67
Ibid, p. 139.
68
69
Ibidem.
70
71
Ibid., p. 459.
72
73
74
Luis Aboites Aguilar. El ltimo tramo, 1929-2000. En Pablo Escalante Gonzalbo et al. Nueva historia mni-
ma de Mxico. Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 262.
75
Ibid, p. 268.
76
Ibid, p. 277.
77
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op. cit., p. 67.
78
J ean Meyer. Mxico entre 1934 y 1988): En Gisela von Wobeser (coord.). Historia de Mxico. Mxico,
Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010, pp. 252-253.
79
80
Citado por: Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op. cit., p. 75.
81
Roberto Rives Snchez. La administracin pblica en el periodo 1953-1970. En Ricardo Uvalle Berrones
(coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, pp. 499-500.
82
83
Luis Aboites Aguilar. El ltimo tramo, 1929-2000. En Pablo Escalante Gonzalbo, et al. Nueva historia
mnima de Mxico. Op. cit., pp. 280-281.
84
Ibid, p. 282.
85
Alejandro CarrIllo CasLro. "La IuncIn de conLrol en la admInIsLracIn publIca mexIcana". En La reIorma
administrativa en Mxico (1971-1979). Mxico, Miguel ngel Porra, 1980, Tomo II, p. 191.
86
Luis Vzquez Cano. La Contralora Social. Resumen de una visin de la modernizacin de Mxico. Op.cit., p. 877.
87
88
Alejandro CarrIllo CasLro. "La IuncIn de conLrol en la admInIsLracIn publIca mexIcana". 0p. cIL., pp. 196-197.
89
Ibid, pp. 139-140.
90
Ibid, p. 141.
91
92
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op. cit., pp. 90-91.
93
338
94
95
Ibidem, p. 97.
96
97
Alejandro CarrIllo CasLro. "La IuncIn de conLrol en la admInIsLracIn publIca mexIcana". 0p. cIL., p. 199.
98
Ibid, p. 198.
99
Op. cit., p .315.
100
101
Ibid, pp. 151-153.
102
103
Ibid, p. 311.
104
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Op. cit., pp. 116-117.
105
106
Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, buen gobierno y combate a la corrupcin en la funcin
pblica. Mxico, F.C.E., 2005, p. 29.
107
108
109
110
111
Op. cit., pp. 323-324.
112
Ibid, pp. 327-338.
113
114
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit., p.
S1. FealmenLe el esLablecImIenLo y reulacIn de esLe LIpo de responsabIlIdad se LabIa dejado a oLras leyes
sustantivas como la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley sobre Servicio de Vigilancia
de Fondos y Valores de la Federacin, as como a disposiciones reglamentarias de carcter interno de las
dependencias, proporcionando una fuerte confusin entre el aspecto laboral y el administrativo de la sancin
disciplinaria.
115
116
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit., pp. 53-54.
117
Op. cit., pp. 338-341. Para mayor detalle se sugiere consultar este relevante documento que da cuenta del
origen y evolucin del control externo en nuestro pas.
118
119
Ibid, p. 462.
120
Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin de la
corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 28.
121
122
Ibid, p. 65.
123
Ricardo Uvalle Berrones. Visin contextual de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos. Leyes para el cambio democrtico en la Administracin Pblica Federal. Mxico, Orden
JurIdIco NacIonal, DIarIo 0BcIal de la EederacIn, BecreLarIa de 0obernacIn, 2008, p. 28.
124
Ibidem.
125
Ibid, p. 29.
126
127
Ibid, p. 63.
128
Ibid, p. 64.
129
Ibid, p. 94.
130
Ibid, p. 65.
131
Ibid, p. 66.
339
132
Ibid, p. 66.
133
Ibid, pp. 67-68.
134
Ibid, p. 70.
135
Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin de la co-
rrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 28.
136
341
La ubicuidad de la corrupcin administrativa en Mxico es amplia-
mente reconocida tanto dentro como fuera del pas. Las incontables
campaas anticorrupcin que salpican la historia de Mxico dan cuen-
ta de su difusin. El presidente Luis Echeverra lvarez (1970-1976),
llam a la corrupcin un cncer de la Revolucin, y aadi que para
nadie es un secreto que la polica abusa (de su autoridad), lo que tie-
ne por consecuencia lo que denomin el pago de la fatal mordida.
El presidente J os Lpez Portillo (1976-1982), durante su campaa
anticorrupcin sostuvo que si Emiliano Zapata hubiese estado vivo,
luchara contra los funcionarios gubernamentales deshonestos.
1
Su sucesor, el presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), llev
despus el sentimiento en contra de la corrupcin a niveles nunca an-
tes conocidos mediante una enorme campaa denominada renova-
cin moral de la sociedad. Este tema cont con la promocin directa
del presidente; si bien las razones de tipo poltico tuvieron gran peso
en la decisin para contrarrestar en el gobierno la imagen negativa
generada por los excesos en la gestin de J os Lpez Portillo, no se
puede soslayar el hecho de que el pas tuvo un avance sustancial en
materia de control debido a la creacin de la Secretara de la Con-
tralora General de la Federacin (SECOGEF). Instancia que inicia el
paulatino proceso de modernizacin gubernamental y una lenta pero
creciente carrera de combate a la corrupcin en el sector pblico fede-
ral.
2
Ya en su primer ao de gobierno, el presidente Carlos Salinas de
0orLarI (1988-1994) elabor un prorama de sImplIBcacIn admInIs-
Captulo VI
El combate a la corrupcinadministrativa enMxico (1982-2000)
342
LraLIva, derrIbando del poder a IuerLes lIderes sIndIcales y BnancIe-
ros en escndalos vinculados a la corrupcin. No obstante, todas las
posturas retricas, el establecimiento del marco legal en la materia,
las reIormas leales, el enjuIcIamIenLo de IuncIonarIos publIcos y las
promesas, el nivel de corrupcin de Mxico, no parece haberse redu-
cido de manera sustancial.
3
El captulo explora el gobierno de Miguel de la Madrid como el
prImero que bajo el lema de la "renovacIn moral de la socIedad" es-
Lablece un conjunLo de InsLrumenLos al InLerIor de la admInIsLracIn
pblica federal para atacar a la corrupcin administrativa. Entre
ellas destacan: la creacin de la Secretara de la Contralora General
de la Federacin (1982); la expedicin de la Ley Federal de Responsa-
bilidades de los Servidores Pblicos (1982), en las que se establecen
diferentes tipos de responsabilidades sancionables; reformas al Cdi-
go Penal (1983) para sancionar conductas de servidores pblicos; en
el mbito del control externo, la publicacin del Reglamento Interior
de la Contadura Mayor de Hacienda (1988); el establecimiento de los
rganos Internos de Control en las dependencias y entidades fede-
rales; la conformacin del Sistema Nacional de Control y Evaluacin
Gubernamental, entre otras medidas. No obstante, que en los siguien-
tes gobiernos de Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1995-
2000) fueron menores los avances en estos instrumentos de control
de la corrupcin administrativa; en este ltimo periodo de anlisis,
destaca en el mbito del control externo la creacin de la Entidad de
Fiscalizacin Superior de la Federacin (1999).
La "crIsIs de Ia ccrrupcIn" en Ia dcada de 19S0
ABrma MorrIs (1992), que debe parLIrse de la premIsa para explIcar
cmo la corrupcin generalizada en Mxico eman de un rgimen
notablemente estable y contribuy a l. Pero desde 1982, el pas y el
sIsLema polILIco mexIcano experImenLaron cambIos sInIBcaLIvos: la
economIa anLes pujanLe se desplom y la maquInarIa polILIca que Iue-
343
ra estable, se comenz a deteriorar. En muchos sentidos la corrupcin
polILIca se ubIca en el cenLro de la conLroversIa, conBurando alLerna-
tivas, y en opinin de especialistas, es un catalizador fundamental de
los recientes males de la nacin.
4
El autor establece tres tesis centrales para demostrar que hubo
una crisis de corrupcin en la dcada de 1980, y por tanto, un cambio
en la forma de realizarse la corrupcin poltica y administrativa mexi-
cana.
5
La primera tesis asocia la atencin y la oposicin crecientes a
la corrupcin que caracteriza al periodo con la notoria campaa anti-
corrupcin de Miguel de la Madrid y la crtica declinacin econmica.
La segunda tesis vincula la conciencia y la preocupacin crecientes
acerca de la corrupcin con cambIos en los paLrones que se produjeron a
Bnales de la dcada de 1970 y prIncIpIos de la de 1980.
Esto incluye lo que muchos interpretan como una corrupcin
acelerada, que reBej un cambIo abrupLo y pronuncIado en el
equilibrio Estado-sociedad durante los prsperos aos del auge
petrolero (1978-1981), los cambios cualitativos relacionados
con la centralizacin de la corrupcin en los niveles ms altos, y
el surgimiento de la corrupcin relacionada con las drogas, que
tal vez result desestabilizadora.
6
Por ltimo, la tercera tesis se centra en el impacto de cambios fun-
damentales en el equilibrio Estado-sociedad, asociados con la crisis y
con cambios diseados para adaptarla a la corrupcin. Sostiene que
el debilitamiento del Estado, combinado con las nacientes moviliza-
ciones y la autonoma de las organizaciones sociales, as como la cre-
ciente politizacin de las elecciones y los sonados cuestionamientos
de legitimidad del PRI, han dado un papel protagnico a la corrupcin,
alterando tal vez sus efectos y convirtiendo a este ingrediente del sis-
Lema, anLao esLabIlIzador, en una desvenLaja.
Histricamente la poltica no sola intervenir en el escenario
elecLoral, los arrelos enLre los secLores de lILe se Iorjaron a Lravs
de otros canales, menos pblicos, y se consolidaban en parte con la
344
corrupcin. Hasta el fraude electoral ayudaba a cancelar un impor-
tante canal de movilizacin, potencialmente desestabilizador, y a re-
dirigir las demandas polticas por sus vas correctas. Pero a medida
que los canales administrativos y de arreglo resultaban incapaces de
manejar las demandas cada vez mas conLradIcLorIas, el conBIcLo y el
descontento desbordaron hacia el escenario electoral. El decenio vio,
as, que el punto focal y el epicentro de la poltica se trasladaba a las
eleccIones, que aLrajeron la aLencIn LanLo nacIonal como InLernacIo-
nal. Un rasgo que acompaa estos cambios polticos es la conspicua
crisis de la corrupcin.
La crIsIs de la corrupcIn nuLre y se nuLre de las omInosas dIB-
cultades polticas de la nacin. Subsumida en la crisis poltica,
entraa mayores niveles de atencin pblica y de oposicin a
la corrupcin poltica; el surgimiento de organizaciones popu-
lares y de movilizaciones que reclaman y exponen a funciona-
rios corruptos, incluidos los que realizan fraude electoral, y la
proliferacin de la opinin de que, aunque tal vez antes hubiera
contribuido a estabilizar el sistema, la corrupcin ha comenzado
a socavar la estabilidad del rgimen.
7
Adems de suscitar mayores protestas, la crisis de la corrupcin tam-
bin revela que muchos que antes consideraban que tal vez la corrup-
cin contribua a la estabilidad del rgimen tienen ahora una opinin
ms sensata. La difusin y la aceptacin de esos puntos de vista al-
teran evidentemente la necesidad percibida de tratar la corrupcin
como problema polILIco. For ejemplo, aunque la corrupcIn no Luvo
ms que un impacto mnimo en la crisis econmica, ha recibido mucha
de la culpa por los males econmicos del pas.
El prImer conjunLo de IacLores que conLrIbuye a la crIsIs de la
corrupcin se centra en la crisis econmica y la campaa anticorrup-
cIn. La crIsIs econmIca redujo la canLIdad de recursos dIsponIbles
para el rgimen, con lo que alter el funcionamiento de la corrupcin
en el sistema. Entre la lite la escasez de recursos trastoc un sistema
345
antes estable y prspero, al introducir mayor competencia y conver-
LIr lo que era un jueo de suma posILIva en uno de suma cero. Be pue-
de caracterizar este periodo del sistema de botn al de agarra lo que
puedas.
La crisis econmica transform la corrupcin poltica y la admi-
nistrativa. Primero, hizo descender el umbral de lo que desde haca
mucho constitua un nivel aceptable o permisible de corrupcin. Las
ganancias ilcitas de los dirigentes polticos y los funcionarios pbli-
cos de la nacin, que en otra poca podan pasar inadvertidos, se con-
virtieron en fuente de intensa frustracin y de protesta. Segundo, la
declinacin econmica acentu y expuso la mala administracin, las
negligencias y la incapacidad generalizada del gobierno para buscar
sus objeLIvos nomInales. HunLInLon (1968), planLea que la corrup-
cin, que fuera alguna vez un sustituto de las reformas, lleg a con-
sIderarse InsuBcIenLe para responder a las randes conLradIccIones
sistmicas que se revelaban.
8
La crIsIs de la corrupcIn reBeja la noLorIedad de la campaa
anticorrupcin de Miguel de la Madrid. sta, que fue en s misma una
respuesLa polILIca a la crIsIs econmIca, ayud a conBurar la opInIn
prevaleciente de que la corrupcin contribua al dilema econmico y
que se haba convertido en un inconveniente poltico. La corrupcin
puede ser el nico tema sobre el cual estn de acuerdo el gobierno y el
pblico, sobre todo, durante periodos econmicos difciles.
Las campaas anticorrupcin han constituido, desde hace mu-
cho, un rasgo comn de la poltica mexicana; sin embargo, la
fuerza de la ola anticorrupcin de la dcada de 1980, aunque lle-
g a verse desacreditada, sobrepas evidentemente los esfuerzos
previos. Fue una respuesta poltica ordinaria a una situacin ex-
traordinaria. Pero aunque la campaa se puso en prctica para
movilizar al pblico, controlar la rapia excesiva y desviar la
atencin de otros problemas, hay indicios de que se arraig entre
el pblico, lo que dio por resultado protestas contra la corrupcin
que con frecuencia escaparon a todo control.
9
346
Para Morris (1992), es posible que la corrupcin pueda haber incre-
mentado la estabilidad general, tal como lo haba hecho histrica-
menLe. Fero en la medIda en que la mayor concIencIa reBeja cambIos
en las condiciones necesarias para que la corrupcin contribuya a la
estabilidad poltica o altere el control gubernamental, aqulla puede
haber llegado a ser gravemente desestabilizadora y a tener un alto
costo mucho mayor que en el pasado.
Una segunda explicacin de la crisis gira en torno a aparentes
cambios de la corrupcin mexicana durante la dcada de 1980. Cambios
tanto cuantitativos como cualitativos pueden haber transformado
un componente antes controlado y estabilizador del sistema en una
costosa carga poltica. El nivel de corrupcin del sistema aument
enormemente desde mediados de la dcada de 1970 y que, como
consecuencia rebas los lmites de la contribucin a la estabilidad del
sistema. Durante la bonanza econmica de 1978-1981, los ingresos
gubernamentales por petrleo se dispararon a tasas fenomenales y el
gobierno expandi proporcionalmente sus programas, pero los con-
troles tanto internos como externos se quedaron atrs. El resultado
fue un mayor botn pblico y menos controles efectivos. La crisis de
la corrupcin, por lo tanto, puede representar en parte un impacto
demorado, un InLenLo, por parLe de la socIedad de reaBrmar cIerLo
control sobre el Estado y sobre las inclinaciones de los miembros del
mismo.
El Lercer conjunLo de IacLores crucIales para comprender la
crisis de la corrupcin se relaciona con cambios recientes y con ten-
dencias del equilibrio Estado-sociedad acarreadas por polticas de la
nacin.
10
Durante el periodo 1978-1980 el poder del Estado aument
rapIdamenLe, pero en los sIuIenLes aos se produjo un reLroceso ra-
dual, aunque pronunciado, de ese proceso: el debilitamiento del Estad;
el reforzamiento de las organizaciones sociales; y la vigorizacin del
escenario electoral. Ciertas tendencias sugieren que estos cambios
pueden estar alternado el papel desempeado por la corrupcin en el
sIsLema y que pueden llear a InBuIr en su IncIdencIa, oLros sInos, sIn
embaro, IndIcan que se sIue conBando en la corrupcIn para evILar
la puesta en prctica de una reforma.
347
Adems de promover el adelgazamiento, el gobierno se embarc
en un curso de revILalIzacIn econmIca que preBura un EsLado me-
nos activista e intervencionista y un modelo ms abierto de desarrollo
econmico. La piedra angular de este nuevo modelo fue el ingreso de
Mxico en 1986, al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT).
FolILIcamenLe, la declInacIn del poder del EsLado La sInIBcado la
vigorizacin de las elecciones, mayor autonoma relativa y espacio
poltico para la mayor parte de las organizaciones sociales, as como
cambios en las relaciones tradicionales que mantienen el gobierno con
los sindicatos y con la empresa. Adems del surgimiento de partidos
de oposicin por la va electoral, tambin las organizaciones privadas
han crecido en el curso de la dcada, por lo que ya no dependen por
entero del Estado para lograr la promocin capitalista tutelar.
La retrica de la campaa anticorrupcin comprende no slo
ataques contra la corrupcin y promesas de reforma por parte de la
dirigencia poltica, sino tambin esfuerzos para incorporar al pblico
a la lucLa y sealar las causas de la corrupcIn. En junIo de 1977, por
ejemplo, Lpez ForLIllo InsIsLI a los campesInos a Iormar un IrenLe
comn para eliminar la corrupcin del sector agrcola. Echeverra
enfatiz el hecho de que la corrupcin no poda existir en la base de la
cadena burocrtica si no exista en la cspide, y Lpez Portillo sostuvo
que la inmoralidad no era practicada por los funcionarios de alto
nivel sino ms bien por los empleados administrativos. De la Madrid
hizo exhortaciones similares aos ms tarde. Al postular sus causas,
de la Madrid escogi un tercer rumbo, y destac ms tarde que la
corrupcin no es del dominio exclusivo del sector pblico, sino de toda
la sociedad.
11
El Estado mexicano se embarc en una serie de reformas que
presagian mayores limitaciones a su propio poder, ms dependencia
con respecto al sector privado y mayor apertura poltica. Mientras
tanto, las fuerzas de la sociedad, con mayor vigor que antes, expre-
saron sus demandas y buscaron su propia autonoma. Como parte
integrante del sistema poltico, la corrupcin administrativa se ve
afectada, claramente, por los cambios tanto econmicos como polti-
348
cos de la dcada de 1980. En general, ante la presin popular por el
cambio, los cambios tanto econmicos como polticos convierten a la
corrupcin en un inconveniente cada vez mayor, pero la necesidad de
la integracin de la lite se vuelve cada vez ms crtico.
MIgueI de Ia MadrId y eI ccmbate a Ia
ccrrupcIn admInIstratIva
Debido en buena medida por el vigor con que la sociedad manifest su
descontento ante los abusos de autoridad en que incurri el gobierno
de J os Lpez Portillo, y a la crisis de corrupcin mencionada,
Miguel de la Madrid recogi estas inconformidades en su campaa
y los foros de consulta sirvieron para elaborar el plan de gobierno y
tomar decisiones para dar salida a ese descontento. De ah que esco-
giera la renovacin moral de la sociedad como otro de los principios
rectores de su gobierno.
12
Durante el rgimen de Miguel de la Madrid nuevas reformas
leales y esLrucLurales, dIrIIdas especIBcamenLe al problema de la
corrupcin formaron el ncleo de la sonada campaa Renovacin
Moral de la Sociedad.
13
La renovacin moral, por va de la reforma
constitucional, supona tres responsabilidades para el Estado: preve-
nir la corrupcin de los servidores pblicos en sus relaciones con la
socIedad, IdenLIBcar y sancIonar la corrupcIn, y reIorzar los valores
nacionales para evitarla.
14
Para lograr poner en marcha el programa de renovacin moral
y combatir la corrupcin, se precisaron varias acciones en diversos
campos.
15
La prImera de ellas se reBere a los cambIos jurIdIcos nece-
sarios que permitieran al gobierno tener las herramientas, los instru-
mentos necesarios para poder actuar en todos los mbitos de la vida
nacional. Destacan por sus alcances cinco acciones:
1. Be modIBc el TILulo IV ConsLILucIonal para adecuarlo a la sI-
tuacin real del pas y permitir que su normatividad estuviera
en congruencia con las exigencias sociales.
349
2. Se promulg una nueva Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos, que es reglamentaria del Ttulo IV Cons-
LILucIonal, que deBne las responsabIlIdades polILIcas, y crea, por
primera vez, un cdigo de conducta o de obligaciones para los
servidores pblicos.
8. DenLro del combaLe a la corrupcIn, la modIBcacIn del arLI-
culo 134 constitucional, que obliga a someter a concurso toda
adquisicin, obra pblica y contratacin de servicios de bienes
muebles e Inmuebles, con objeLo de darles normaLIvIdad Lomo-
gnea y transparencia a las operaciones de las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal.
4. HabIendo modIBcado el LrmIno consLILucIonal y creado una
nueva Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P-
blIcos, era necesarIo Lacer modIBcacIones a la leIslacIn penal
federal y del Distrito Federal, ya que en materia de responsabili-
dades de los servIdores publIcos, LabIa sIdo deBnIda desde Lace
ms de medio siglo y ya no se adecuaba a la realidad del pas.
S. EsLablecIdas las bases jurIdIcas para combaLIr la corrupcIn,
era necesario el instrumento administrativo que realizara la
tarea de renovacin moral y para tal efecto fue creada la Secre-
tara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF) que,
teniendo el rango mximo administrativo se coloca en la agenda
gubernamental.
Miguel de la Madrid decidi fortalecer el control de las acciones p-
blIcas para recuperar la conBanza de los cIudadanos en el IuncIona-
miento de la maquinaria administrativa, pero sobre todo, en el com-
portamiento de los funcionarios y servidores pblicos. Lo que result
de esa accin poltica se concret en lo que fue conocido, con mucho
de exageracin, como Sistema Nacional de Control y Evaluacin. De
hecho, aunque dispersas y desintegradas, esas funciones existan; se
trat de fortalecerlas en un programa integrado.
16
El trmino funcionarios pblicos del ttulo cuarto constitucional se
sustituy por el de servidores pblicos, con lo que se ampli el alcance y
la aplicacin de las leyes relativas a la corrupcin.
17
La crucial Ley
350
de FesponsabIlIdades volvI a modIBcarse, para esLablecer un amplIo
cdigo de obligaciones para los servidores pblicos (ttulo tercero) y
un registro ms completo de las propiedades de stos (ttulo cuarto).
Se incorpor la estipulacin de que la omisin de declarar ingresos o
propiedades era equivalente a la suposicin de enriquecimiento ilcito.
Otras reformas a la Ley limitaban el valor de los regalos que podan
recibir los servidores pblicos a diez veces el salario mnimo diario, y
deBnIan y proscrIbIan especIBcamenLe el nepoLIsmo. Y se modIBc el
Cdigo Penal para reforzar la capacidad del Estado para castigar a los
servidores pblicos corruptos, incorporando cinco nuevas categoras
de delitos, entre los que se incluan el uso ilcito y el enriquecimiento
IlIcILo. TambIn se amplI la deBnIcIn jurIdIca de delILos Lales como el
abuso de autoridad, el soborno y la extorsin.
Es probable que la reforma estructural fundamental de la cam-
paa de Miguel de la Madrid fuese la que involucr la creacin de un
nuevo organismo burocrtico, responsable de impedir y controlar la
corrupcin: la Secretara de la Contralora General de la Federacin
(SECOGEF). La SECOGEF, la mxima autoridad en investigar la co-
rrupcin, se estableci para implementar y coordinar los diversos as-
pectos de la campaa. Se crearon tres subsecretaras: una para poner
en prctica la reformada ley de responsabilidades, otra para llevar
a cabo auditoras en las dependencias y entidades federales, y una
tercera para integrar comisiones de controlara en cada uno de las
entidades paraestatales. Dentro de las diferentes actividades, una de
las mas ImporLanLes Iue esLablecer una varIedad de oBcInas abIerLas
al publIco para manejar las quejas y denuncIas por corrupcIn.
0reacIn de Ia SB000BF: rganc gIcbaIIzadcr deI
ccntrcI unIBcadc y sIstemtIcc
Hasta 1976, la funcin de la auditora interna se vena dando en forma
muy incipiente operando en dependencias y entidades que creaban
sus unidades de auditora interna de acuerdo con sus necesidades; no
351
exista uniformidad en sus tcnicas, procedimientos, en su normati-
vidad y en su operacin. A partir de 1977 se dan los primeros pasos
para dar coherencia y uniformidad a la funcin de auditora interna
en el gobierno federal. No obstante, lo dispuesto en los ordenamientos
-la expedicin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
(1977) y la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Emplea-
dos de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios
de los Estados (1979)- as como de los esfuerzos realizados entre 1977
y 1982, se da en el gobierno federal una multiplicidad de instancias de
BscalIzacIn y conLrol, desLacando la creacIn de la BecreLarIa de la
Contralora General de la Federacin (SECOGEF).
18
Para 1982, con el inicio de la presidencia de Miguel de la Madrid,
tom forma uno de sus principales programas de campaa, el que se
refera a la Renovacin Moral de la Sociedad. Este programa represen-
t un parteaguas para fortalecer los mecanismos de control en contra
de los problemas de la corrupcin administrativa, y que entre otras
medidas, se concret en la creacin de la Secretara de la Contralora
General de la Federacin, en la que se concentraron atribuciones que
sobre la vigilancia y el control estaban dispersas en distintos organis-
mos.
19
Al mismo tiempo, para alcanzar mayor relevancia a partir del
28 de dIcIembre de 1982 con la modIBcacIn del LILulo IV de la ConsLI-
tucin federal, al crearse un sistema integral de responsabilidades de
los servidores pblicos federales.
20
La SECOGEF se instituy como rgano general del orden federal,
denominado Secretara de la Contralora General de la Federacin
-luego Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo y hoy,
Secretara de la Funcin Pblica- como autoridad central y especiali-
zada, encargada de vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los
servidores pblicos y, en su caso, de abrir y continuar los procedi-
mientos administrativos de investigacin o de responsabilidades a los
servidores pblicos que presumiblemente hubieran incurrido en res-
ponsabilidad y, en caso de comprobarse stas, aplicar las sanciones
correspondientes de orden disciplinario.
21
352
La creacin de la SECOGEF obedeca al compromiso de mora-
lizar el servicio pblico, frenar la corrupcin, eliminar lo que desde
enLonces se llam el conBIcLo de InLereses, por lo que se le IaculL para
vIIlar el manejo de Iondos y valores de la EederacIn, BscalIzar el asLo
publIco, dar LransparencIa al ejercIcIo de las responsabIlIdades que
LIenen los servIdores publIcos en el manejo de los recursos Lumanos,
maLerIales y BnancIeros, bajo crILerIos de opLImIzacIn, eBcIencIa y
honradez. De esta manera, la dependencia quedaba como dependencia
globalizadora en materia de control.
22
La nueva secretara estaba des-
tinada a convertirse en la pieza clave del Sistema Nacional de Control
y Evaluacin, ya que le correspondi planear, organizar y coordinar
este sistema.
23
La funcin principal consista en controlar el funciona-
mIenLo de los sIsLemas admInIsLraLIvo y BnancIero.
24
Concebida como el principal instrumento de la renovacin moral
y el reordenamiento administrativo, la SECOGEF surge en momentos
en que la situacin del pas haca obligada una revaluacin del papel
que desempeaba la sociedad en relacin con el quehacer pblico.
25

FreLendIa crear un sIsLema de conLrol, BscalIzacIn y evaluacIn que
permitiera eliminar sensiblemente los fenmenos de inmoralidad so-
cIal, IneBcIencIa y desLonesLIdad en la admInIsLracIn publIca Iederal,
dando as la transparencia que deben tener los actos de gobierno.
26

For ello, era necesarIo LambIn dar LransparencIa al ejercIcIo de la
funcin gubernamental mediante un control adecuado de responsabi-
lidades de los servidores pblicos en la propia administracin pblica,
as como imponer las sanciones respectivas por incumplimiento a sus
obligaciones y que, en caso de ilcitos penales, se denunciaron ante el
Ministerio Pblico. Este control deba constituirse en un medio pre-
ventivo para evitar las conductas ilcitas, las fallas y la corrupcin
al interior de la administracin pblica, promoviendo, en la prctica,
los conceptos fundamentales postulados por la Renovacin Moral. En
esa poca se busc recobrar el espritu del legislador plasmado en las
prImeras consLILucIones mexIcanas al expedIr leyes especIBcas para
reglamentar la actuacin y el control de los servidores pblicos.
27
353
Bsicamente las acciones de la SECOGEF se desarrollaron en
dos vertientes: La primera de ellas relacionada con la modernizacin
de los sistemas de control y evaluacin de la administracin pblica
Iederal. La seunda, LenIa como objeLIvo esencIal la prevencIn y el
combate a la corrupcin de los servidores pblicos, en su instancia
sancionadora.
28
Entre sus funciones de vigilancia e inspeccin se encontraban:
a) InspeccIn del ejercIcIo del presupuesLo de eresos y de su coLeren-
cia presupuestal; b) auditora interna; c) designacin y proposicin
de candidatos a los puestos de comisarios pblicos; d) revisin, ins-
peccin y vigilancia de la plena observancia de las leyes y normas en
materia de obras y contratos pblicos (control de las adquisiciones a
nivel federal); e) control de las adquisiciones; f) designacin y super-
visin de la actividad de los auditores externos de las entidades de la
administracin pblica federal; y h) control de las transferencia del
presupuesto federal a los estados y rganos locales.
29
La SECOGEF se convirti en una instancia globalizadora facultada
para aplicar la normatividad en materia de control y propiciar la estabi-
lidad entre el Estado y la sociedad. Combatir la corrupcin, fortalecer
la moral pblica, vincular los valores ms caros de la convivencia
a las normas del servicio pblico son tareas deliberadas del Estado
mexicano contemporneo. Asimismo, la SECOGEF se responsabiliz
de las controlaras internas. Durante gran parte de 1983 se dedic a
Bjar las bases sobre las que acLuarIan esas oBcInas y sus conLralores,
tarea que concret en el documento Bases Generales para la Formulacin de
Auditoras, estableci mecanismos para que las secretaras corrigieran
las desviaciones y errores sealados en las auditoras. Coordin el tra-
bajo de comIsarIos y deleados, Incorporados como nueva caLeorIa
de funcionarios, para que controlaran y evaluaran las entidades pa-
raestatales, los primeros, y las secretaras de Estado, los segundos.
30

La SECOGEF sent las bases estructurales del sistema de control
y responsabilidades de los servidores pblicos, de manera decidida
esLablecIendo un conjunLo de InsLancIas BscalIzadoras para audILar
las actividades de los servidores en la administracin pblica. Fue un
354
primer paso fundamental para establecer el cimiento en combate a la
Ley FederaI de RespcnsabIIIdades de Ics ServIdcres PbIIccs
{1 de dIcIembre de 19SB)
A partir del compromiso de la renovacin moral de la sociedad, las ac-
cIones se Lradujeron en InIcIaLIvas de leyes que aprobadas por el Con-
reso de la UnIn, vInIeron a modIBcar susLancIalmenLe el marco de
las responsabilidad de la administracin pblica, fundamentalmente
en lo relativo a los deberes del servicio pblico y las consecuencias
de sus desvos en lo moral y en lo legal.
31
Por ello, ante la necesidad
de actualizar los sistemas que regan la conducta de los funcionarios
y empleados gubernamentales, durante el rgimen de Miguel de la
Madrid se emiti un nuevo ordenamiento legislativo, la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y, de manera concu-
rrente, se reforma el Cdigo Penal.
32
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores tomando
como punto de partida las reformas al Ttulo Cuarto Constitucional,
as como los ordenamientos legales que contemplaban los distintos
tipos de responsabilidades de los servidores pblicos, por primera vez
se distingui entre las responsabilidades penales, civiles, polticas y
administrativas.
33
Las dos ltimas quedaron -polticas y administra-
tivas- reguladas por dichos ordenamientos, en tanto que las dos pri-
meras -penales y cIvIles- se sujeLaron a ordenamIenLos especIBcos de
cada materia. De tal manera, que un acto u omisin podra dar lugar a
que un servIdor publIco se vIera sujeLo a dIversos procedImIenLos en
forma autnoma e independiente.
34
355
Cuadro No. 11
Reformas al Ttulo Cuarto Constitucional
Artculo Descripcin
108
Consign los principios para determinar las responsabilidades de
los servIdores publIcos, con especIal aLencIn en el manejo de Ion-
dos y recursos federales.
109
Estableci que el Congreso de la Unin y las legislaturas de cada
entidad, precisaran las responsabilidades en materia poltica, ci-
vil, penal y administrativa, para el supuesto de incumplimiento de
las obligaciones de salvaguarda de la legalidad, honradez, lealtad,
ImparcIalIdad y eBcacIa.
110
EaculL la InLervencIn de las dos camaras del Conreso en el juIcIo
poltico.
111
Comprendi los principios reguladores de las responsabilidades
penales de los servidores pblicos eliminando cualquier prerroga-
tiva.
112
Se aclar que la proteccin constitucional de la que gozan ciertos
funcionarios de eleccin popular, no deber hacerse valer como
medio de impunidad frente a los delitos que cometen esos servido-
res pblicos, cuando se encuentran separados de su cargo.
113
FespondI a las demandas populares de IdenLIBcar, InvesLIar y
sancionar el incumplimiento a las obligaciones de los servidores
pblicos para que desempeen su funcin, en salvaguarda de la le-
alIdad, Lonradez, lealLad, ImparcIalIdad y eBcacIa.
114
Ampla a un ao el trmino de prescripcin para el procedimiento
poltico que se intente seguir en contra de un servidor pblico con
fuero.
Fuente: elaboracin propia a partir de J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico,
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, F.C.E., 1998, p. 143.
EsLa ley LambIn super las deBcIencIas de la clasIBcacIn anLerIor,
de funcionarios y empleados al determinar un solo concepto: el
de servidor pblico, que incluira a ambos. Independientemente de
esa denominacin genrica, estableci que cierto tipo de servidores
publIcos de alLo nIvel podrIan ser sujeLos a juIcIo polILIco a caro del
Congreso de la Unin, con sanciones que van desde la destitucin has-
ta la inhabilitacin por 20 aos; diez aos ms al periodo establecido
356
por la Ley de 1940. En el caso de servidores pblicos que gozaran del
Iuero consLILucIonal, para poder ser enjuIcIados, se requerIrIa de la
declaracin de procedencia, a cargo de la Cmara de Diputados.
35
Asimismo, en la Ley se determin una relacin de obligaciones
a cargo de todos los servidores pblicos, cuyo incumplimiento dara
luar al BncamIenLo de responsabIlIdades admInIsLraLIvas o dIscIplI-
narIas y que, en el caso del poder EjecuLIvo Iederal, serIan ImpuesLas
por su rgano de control interno; es decir, la SECOGEF. Salvo los con-
ceptos de apercibimiento y amonestacin pblicos y privados y el de
sancin econmica que por primera vez se utilizaron en la Ley que
se comenta, la mayora de las sanciones administrativas ya estaban
contempladas en leyes anteriores, aunque destacaba el incremento de
seis a diez aos en el plazo mximo de inhabilitacin.
36
La Ley de Responsabilidades qued integrada por cuatro ttu-
los de los cuales el Tercero se reBere precIsamenLe a las responsabI-
lidades administrativas de los servidores pblicos. Mencin especial
merece el artculo 47, que enumera las obligaciones y prohibiciones
de los servidores pblicos y que constituyen lo que podramos deno-
minar como el cdigo tico y de conducta de todo servidor pblico
federal. Mientras que el ttulo Cuarto establece las disposiciones rela-
tivas a la obligacin que tienen los servidores pblicos de presentar
declaraciones de su situacin patrimonial al inicio y a la conclusin de
su encaro, asI como cada ao para manIIesLar las modIBcacIones de
su patrimonio del ao anterior.
La modIBcacIn del TILulo CuarLo de la ConsLILucIn FolILIca de
los EsLados UnIdos MexIcanos, Luvo el acIerLo de IncluIr como sujeLos
responsables del incumplimiento de normas de legalidad de los servi-
dores pblicos, a los Directores Generales de los Organismos Pblicos
Descentralizados y a los de Empresas de Participacin Estatal Mayo-
ritaria, es decir, el sector paraestatal que en ese momento sumaba un
gran nmero de entidades paraestatales.
37
Tanto la administracin
pblica central como la descentralizada quedaron incluidas en esta
normatividad para normar las conductas de los servidores pblicos.
357
A continuacin se describen los tipos de responsabilidades adminis-
trativas, penales, civiles y polticas.
RespcnsabIIIdades admInIstratIvas
La responsabIlIdad admInIsLraLIva, desde el punLo de vIsLa jurIdIco,
son aquellas en la que incurren los servidores pblicos cuando, en el
desempeo de sus empleos, cargos o comisiones, su conducta contra-
viene las obligaciones contenidas en el Cdigo de Conducta Adminis-
trativo que previenen las 24 fracciones del artculo 8 de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.
38
La responsabilidad administrativa alude a la obligatoriedad que
debe cumplIrse para dar consIsLencIa y eBcacIa a la IuncIn publIca
tomando en consideracin los principios de legalidad, honradez, leal-
Lad, ImparcIalIdad y eBcIencIa del servIcIo publIco.
39
Dentro de las
responsabilidades administrativas, en general, se establece: cumplir
con el servicio encomendado, abstenerse de cualquier acto u omisin
que cauce su suspensIn o deBcIencIa, que ImplIque abuso o ejercIcIo
indebido de un empleo, cargo o comisin; el no cumplir como lo esta-
blece la reIerIda ley Lara muy dIIIcIl alcanzar los objeLIvos propuesLos
por la dependencia.
De lo anteriormente sealado, se deduce que no cumplir con la
diligencia el servicio encomendado puede derivar en actos u omisiones
que ImplIcan abuso o ejercIcIo IndebIdo de un empleo, caro o comI-
sin, ante lo cual no solamente se est frente a la infraccin de una
disposicin administrativa, sino que dichas conductas bien pueden
adecuarse a los LIpos prevIsLos para los delILos de ejercIcIo IndebIdo
de servicio pblico y/o abuso de autoridad, sancionados por los
artculos 214 y 215 del Cdigo Penal Federal. En el mbito laboral esta
exIencIa coIncIde LambIn con la oblIacIn ImpuesLa a los Lrabajadores
amparados por la Ley Eederal de los Trabajadores al BervIcIo del EsLado
en su artculo 44, fraccin I.
40
358
0Lra de las oblIacIones es la relaLIva a la IormulacIn y ejecu-
cin de los planes, programas y presupuestos correspondientes, de
su competencia, y la obediencia a las leyes y normatividad que deter-
mInan el manejo de recursos econmIcos publIcos. De esLa oblIacIn
se derIvan las accIones necesarIas para un adecuado ejercIcIo presu-
puestal. De igual manera, todo servidor pblico debe tener especial
cuidado y profesionalismo al utilizar los recursos que tenga asignados
para el cumplImIenLo de las IaculLades que le sean aLrIbuIdas y bajo
ninguna circunstancia debe desviarlos o destinarlos a aspectos no
contemplados, salvo autorizacin expresa, y mucho menos utilizarlos
con Bnes personales.
Los servidores pblicos tienen la obligacin de custodiar la do-
cumentacin y la informacin que por razn de su empleo, cargo o co-
mIsIn, Lenan bajo su responsabIlIdad e ImpedIr su uso, susLraccIn,
ocultamiento o inutilizacin indebidos. En cuanto a la informacin que
manejan o LIenen bajo resuardo, esLan oblIados a proporcIonarla a
las demas dependencIas y auLorIdades cuando de manera oBcIal asI lo
requieran. El uso indebido de la informacin puede ser causa de una o
varias sanciones administrativas.
Otra obligacin que hay que destacar tambin, es la de observar
buena conducta en el empleo, cargo o comisin, tratando con respeto,
diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que se tenga
relacin, as como mostrar respeto y subordinacin legtima respeto
a sus superIores jerarquIcos InmedIaLos y medIaLos, cumplIendo las
dIsposIcIones que sLos dIcLen en el ejercIcIo de sus aLrIbucIones.
41

Asimismo, todo servidor pblico debe abstenerse de desempear
alun oLro empleo, caro o comIsIn oBcIal o parLIcular, asI como de
autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin de
quIen se encuenLre InLabIlILado por resolucIn Brme de la auLorIdad
competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio
pblico; de infringirse esta obligacin se puede incurrir en el delito de
abuso de autoridad previsto en el Cdigo Penal Federal.
Debe abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la
seleccin, nombramiento, designacin, contratacin, promocin, sus-
359
pensin, cese, rescisin del contrato o sancin de cualquier servidor
pblico, cuando tenga inters personal, familiar o de negocios en el
caso, o pueda derIvar aluna venLaja o beneBcIo para l, su cnyue
o parIenLes consanuIneos o por aBnIdad LasLa el cuarLo rado o pa-
rientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesio-
nales, laborales o de negocios.
Resulta importante mencionar los criterios para la imposicin
de las sanciones: la gravedad de la responsabilidad y la conveniencia
de suprimir prcticas ilegales; las circunstancias socioeconmicas del
servIdor publIco, el nIvel jerarquIco y los anLecedenLes del InIracLor,
entre ellos, la antigedad en el servicio pblico; las condiciones exte-
rIores y los medIos de ejecucIn, la reIncIdencIa en el IncumplImIenLo
de oblIacIones, y el monLo del beneBcIo, lucro, dao o perjuIcIo derI-
vado del incumplimiento de obligaciones.
42
La falta o responsabilidad administrativa se constituye por el
acto u omisin que contravengan los ordenamientos legales que rigen
la conducta del servidor pblico en el desempeo de su empleo, cargo
o comisin. Se trata de que el servidor pblico realice aquellos actos
a los que esLa ImpedIdo o deje de Lacer a los que esLa oblIado, InIrIn-
giendo los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eBcIencIa con que se debe conducIr en el servIcIo publIco.
43
Cuando
un servidor pblico se aparte de las obligaciones que rigen su funcin
-art. 47. de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
FublIcos- se le pueden Bncar responsabIlIdades. AsImIsmo, el arLIculo
S8 de la propIa Ley especIBca como sancIones admInIsLraLIvas las sI-
guientes: apercibimiento pblico o privado; amonestacin pblica o
privada; suspensin; destitucin; inhabilitacin, y sancin econmica.
44

Ver cuadro nmero 6.2.
360
Cuadro No. 12
Sanciones administrativas
Tipo de Sancin Descripcin
Suspensin
Se interrumpen o cesan, por un tiempo determinado, los efec-
tos del nombramiento o contratacin de un servidor pblico.
Ese tiempo no podr ser inferior a tres das ni mayor a tres
meses.
Destitucin
Es la separacIn deBnILIva del servIdor publIco del empleo,
cargo o comisin que estuviese desempeando en el gobierno
federal.
I nhailitacin
Consisten en la prohibicin que se le impone al servidor p-
blico sancionado, para laborar en el gobierno federal durante
un tiempo determinado, el cual ser de uno hasta diez aos
cuando el monLo del lucro o beneBcIo obLenIdo, o el dao o
perjuIcIo causado al erarIo Iederal no exceda de doscIenLas
veces el salario mnimo general mensual vigente en el Distri-
to Federal.
Sancin
Econmica
Aquel servIdor publIco que obLena un lucro o beneBcIo eco-
nmIco IndebIdo, o que cause un dao o perjuIcIo al erarIo Ie-
deral con motivo de una falta administrativa, se har acree-
dor a una sancin econmica por el doble de dicho monto.
Fuente: elaboracin propia a partir de J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico,
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, F.C.E., 1998, pp. 150-151.
Las sanciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos son las siguientes: amo-
nestacin privada o pblica; suspensin del empleo, cargo o comisin
por un periodo no menor de tres das ni mayor a un ao; destitucin
del puesto; sancin econmica; e inhabilitacin temporal para desem-
pear empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico.
45
La responsabilidad administrativa tiene que entenderse en el
marco de los valores democrticos, no en el mbito fallido de que los
servidores pblicos no han de rendir cuentas ni ser llamados ante ins-
LancIas especIBcas cuando Lay duda o conducLas comprobadas sobre
la irregularidad en la administracin de los bienes y recursos pbli-
cos. As, la responsabilidad administrativa de los servidores pblicos
361
debe entenderse en el marco del comportamiento social, los valores
LIcos y la conBanza polILIca en las InsLILucIones.
46
RespcnsabIIIdades penaIes
La responsabilidad penal es aquella en la que incurren cuando sus
actos u omisiones son sancionados por las leyes penales. Estos actos
u omisiones son sancionados por dichas leyes. Pueden darse en el des-
empeo de su empleo, cargo o comisin, en cuyo caso es necesario re-
ferirse a los distintos tipos penales que contemplan los Ttulos Dcimo
y Dcimo Primero del Cdigo Penal, relativo a los delitos cometidos
por los servidores pblicos en el desempeo de sus funciones. Si por
el contrario, el delito es cometido por el servidor pblico, pero no se
encuentra en funciones como tal, tambin es susceptible de responsa-
bilizarlo penalmente, cualquiera que sea el tipo penal que contemple
el ordenamiento citado.
47
La comisin de un ilcito origina un procedimiento y al momento
de dictar sentencia y antes de aplicar las sanciones que correspon-
dan, el juez de la causa debera Lomar en cuenLa la IndIvIdualIzacIn
a que se reBere el arLIculo 218 del CdIo Fenal Eederal, en el senLIdo
de analIzar: sI el servIdor publIco es Lrabajador de base, IuncIonarIo o
empleado de conBanza, su anLIuedad en el empleo, sus anLecedenLes
de servicio; sus percepciones, su grado de instruccin; la necesidad
de reparar los daos y perjuIcIos causados por la conducLa IlIcILa y
las circunstancias especiales de los hechos constituidos del delito. Sin
perjuIcIo de lo anLerIor, la caLeorIa de IuncIonarIo o empleado de con-
Banza sera una cIrcunsLancIa que podra dar luar a una aravacIn
de la pena.
48
Los servidores pblicos son penalmente responsables por cua-
lesquiera delitos que cometan, previstos en el Cdigo Penal o en otros
ordenamientos. Hay ciertos delitos que slo pueden ser cometidos por
servIdores publIcos. EsLos Buran en los TILulos DcImo y DcImoprI-
mero del Libro Segundo del Cdigo Penal y se han establecido para
362
proLeer al servIcIo publIco, en eneral, y la admInIsLracIn de jusLI-
cia, en particular.
49
A continuacin se describen los delitos penales:
Cuadro No. 13
Delitos penales
Delito Penal Descripcin
EjercIcIo IndebIdo
del servicio pblico
Cuando se ejerzan IuncIones derIvadas de un empleo, caro o
comisin sin haber tomado posesin legtima, o sin satisfacer
todos los requisitos legales, o en su caso, cuando se contine
ejercIendo las mIsmas despus de saber que se La revocado
su nombramiento.
Abuso de
autoridad
ImplIca que un servIdor publIco, ejercIendo sus IuncIones o
con motivo de ellas, hiciera violencia a una persona sin cau-
sa jusLIBcada, la vejare o la InsulLare, o ImpIda la ejecucIn
de una ley, decreto, reglamento, el cobro de un impuesto o el
cumplImIenLo de una resolucIn judIcIal.
Coalicin de
servidores
pblicos
Los que teniendo tal carcter se coaliguen para tomar medi-
das conLrarIas a una ley o relamenLo, ImpedIr su ejecucIn,
o para Lacer dImIsIn de sus puesLos con el Bn de ImpedIr
o suspender la administracin pblica en cualquiera de sus
ramas.
Uso indebido de
atribuciones y
facultades
El servidor pblico que indebidamente; a) otorga concesiones
de prestacin de servicio pblico o de explotacin, aprovecha-
miento y uso de bienes de dominio de la Federacin; b) otorga
permisos, licencias o autorizaciones de contenido econmico;
c) otorga franquicias, exenciones, deducciones o subsidios
sobre impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o
aportaciones y cuotas de seguridad social; d) otorgue, reali-
ce o contrate obras pblicas, deuda, adquisiciones, arrenda-
mIenLos, enajenacIones de bIenes o servIcIos, o colocacIones
de fondos y valores con recursos econmicos pblicos.
Concusin
El servidor pblico que con el carcter de tal y a ttulo de
impuesto o contribucin, recargo, renta, rdito, salario o
emolumenLos exIja, por sI o por medIo de oLro, dInero, va-
lores, servicios o cualquier otra cosa que sepa no ser debi-
da, o en mayor cantidad que la sealada por la ley.
(contina)
363
Delito Penal Descripcin
I ntimidacin
El servidor pblico que por s, o por interpsita persona, utili-
zando la violencia fsica o moral, inhiba o intimide a cualquier
persona para evitar que sta o un tercero denuncie, formule
querella o aporte informacin relativa a la presunta comisin
de una conducta sancionada por la legislacin penal o por
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos.
EjercIcIo abusIvo
de funciones
El servidor pblico que en el desempeo de su empleo, car-
go o comisin, indebidamente otorgue por s, o por interp-
sita persona, contratos, concesiones, permisos, licencias,
autorizaciones, franquicias, exenciones; efecte compras
o venLas o realIce cualquIer acLo jurIdIco que produzca be-
neficios econmicos al propio servidor pblico, a su cn-
yuge, descendientes o ascendientes, parientes por con-
sanguinidad o afinidad hasta el cuar to grado, o cualquier
tercero o vnculos afectivos, econmicos o de dependencia
administrativa directa, socios o sociedades de las que el
servidor pblico forme par te.
Fuente: Luis Miguel Martnez Anzures. Controles y responsabilidades en el sector pblico. Mxico, Univer-
sidad Autnoma de Nuevo Len, Instituto de Administracin Pblica de Nuevo Len y Plaza y Valds, 2004,
pp. 127-137.
Las responsabilidades penales existen cuando las infracciones come-
LIdas por el servIdor publIco se encuenLren LIpIBcadas como delILo en
el Cdigo Penal, la Secretara de la Contralora y Desarrollo Adminis-
trativo, o bien los titulares de los rganos Internos de Control, presen-
tarn ante el Ministerio Pblico la denuncia que proceda en aquellos
casos en que el delILo se persIa de oBcIo, o pondran en conocImIenLo
de los LecLos al area jurIdIca de la dependencIa o enLIdad, para que
presente la querella respectiva.
Debe recordarse que la palabra delito a travs del tiempo ha sido
asignada a determinadas acciones antisociales prohibidas por la ley
y cuya comisin hace acreedor a quien las comete a la imposicin de
sanciones conocidas como penas. En este sentido, el Cdigo Penal Fe-
deral establece que delito es el acto u omisin que sancionan las leyes
penales.
50
(BnalIza)
364
RespcnsabIIIdades cIvIIes
La responsabilidad poltica, la responsabilidad administrativa y la
responsabilidad penal en que pueden incurrir los servidores pblicos
en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones, se encuentran
bIen IdenLIBcadas en un mIsmo cuerpo de leyes los sujeLos de la oblIa-
cin, las conductas que dan origen a dichas responsabilidades, los pro-
cedimientos aplicables y las correspondientes sanciones. En el caso
de la responsabilidad civil de los servidores pblicos es diferente, ya
que por una parLe, es una Bura jurIdIca de caracLer cIvIl conLemplada
en forma parcial y dispersa por el Cdigo Civil Federal y, por la otra,
que es regulada con mayor detalle por el Cdigo Penal Federal, debido
a que el legislador consider -desde 1870 y 1871 fecha en que fueron
publicados estos dos ordenamientos- que este tipo de responsabilidad,
en general, era consecuencia de los actos que derivan en responsabili-
dad penal para que los delincuentes entendieran a lo qu se exponen
con sus conductas delictivas.
51
La responsabilidad civil, aplicable al servicio pblico, proviene
de la conducta del servidor pblico que obtiene un lucro indebido u
ocasiona, en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, un dao o
perjuIcIo a la HacIenda FublIca Eederal, a la del DIsLrILo Eederal, a la
de los estados, a la de los municipios o a un particular. En tal caso, est
obligado a responder por el acto u omisin que cometi con bienes de
su propIedad, o de Lerceros, suBcIenLes para cubrIr esLos concepLos.
52
Dentro del Ttulo Cuarto de la Constitucin, en particular en el
artculo 109, que establece los diferentes tipos de responsabilidades
de los servIdores publIcos, no se deBne la responsabIlIdad cIvIl, a pe-
sar de que en la Exposicin de motivos de la reforma a este Ttulo
constitucional, al hacer mencin de los cuatro tipos que integran el
Sistema de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, se hace re-
ferencia a ella. Solamente en el prrafo del artculo 111 constitucional
se menciona esta responsabilidad, la cual puede generarse a cargo de
cualquier servidor pblico y deber exigirse mediante demanda. En
365
demandas de orden civil que se entablen contra cualquier servidor
pblico no se requerir declaracin de procedencia.
53
Las responsabilidades civiles se encuentran establecidas en el
artculo 1927 del Cdigo Civil del Distrito Federal en Materia Comn
y para toda la Repblica en Materia Federal dispone que el Estado
LIenen la oblIacIn de responder del pao de los daos y perjuIcIos
causados por sus servIdores publIcos, con moLIvo del ejercIcIo de las
atribuciones que les estn encomendadas. En congruencia con esta
disposicin, la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-
dores Pblicos, mediante una reforma efectuada en 1994, incorpor
en su LexLo, bajo el numeral 77 bIs, la oblIacIn del EsLado de respon-
der de los daos o perjuIcIos que sus servIdores publIcos causen a los
particulares.
Para exigir responsabilidad de carcter civil, el demandante
puede acudIr, sIn nInun requIsILo prevIo, al juIcIo correspondIenLe.
El CdIo CIvIl dIspone que surja una responsabIlIdad de esLe orden
cuando un servidor pblico incumple sus obligaciones y causa dao.
En este caso, el dao puede ser material y moral.
54
Este ltimo, es
la afectacin que una persona sufre en sus sentimientos, afectos,
creencIas, decoro, Lonor, repuLacIn, vIda prIvada, conBuracIn y
aspectos fsicos, o bien en la consideracin que de s misma tienen los
dems (artculo 1916). El material se repara mediante la reposicin
de las cosas al estado que guardaban antes de la lesin sufrida o el
pao de los daos y perjuIcIos causados, a eleccIn del oIendIdo. El
moral, mediante una indemnizacin en dinero que determinar el
juez Lomando en cuenLa los derecLos lesIonados, el rado de respon-
sabilidad, la situacin econmica del responsable, y la de la vctima,
as como las dems circunstancias del caso (artculo 1916).
En sentido estricto, esta responsabilidad debera ser imputada
dIrecLamenLe al EsLado ya que, los servIdores publIcos en ejercIcIo de
sus IuncIones acLuan por el rano, es decIr, manIBesLan la volunLad
del Estado, no la propia como individuos, por los daos que ocasionen
deberan ser imputados al ente pblico, para que responda por ellos.
55

Sin embargo, conforme al texto del artculo 1927 del Cdigo Civil, en
366
vigor a partir del 1 de febrero de 1994, el Estado slo es responsable
de manera solidaria, del pao de los daos y perjuIcIos causados por sus
servIdores publIcos con moLIvo del ejercIcIo de las IuncIones que les
estn encomendadas, cuando la actuacin de dichos servidores cons-
tituya ilcitos dolosos, y su responsabilidad ser subsidiaria en todos los
dems casos, de lo que se desprende que en principio la responsabi-
lidad directa es a cargo del servidor pblico como persona fsica, no
como rgano del Estado.
56
En suma, lo importante de esta responsabilidad a cargo de los
servidores pblicos es que a partir de las reformas a los artculos
1916, 1927 y 1928 del Cdigo Civil, as como la inclusin del artculo
77 bis en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pbli-
cos, que Iueron publIcadas en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn el 10 de
enero de 1994, qued establecido un vnculo entre el procedimiento
administrativo y la responsabilidad civil de los servidores pblicos,
a efecto de otorgar mayores posibilidades para hacer efectivas las re-
clamaciones en materia de la responsabilidad patrimonial de dichos
servidores.
57
RespcnsabIIIdades pcItIcas
La responsabilidad poltica es aquella que tienen los funcionarios fe-
derales cuando con su conducta violen los intereses pblicos funda-
mentales y su buen despacho y tambin la que tienen los funcionarios
estatales cuando con su conducta incurran en violacin a las leyes
Iederales que de ella emanen o por le manejo IndebIdo de Iondos o re-
cursos federales.
58
La responsabilidad de esta naturaleza y el proce-
dimiento respectivo tiene su antecedente en el impeachment anlosajn.
Be exIe medIanLe juIcIo polILIco, que puede presenLarse cuando un
servIdor publIco, en el ejercIcIo de sus IuncIones, Incurra en acLos u
omIsIones que redunden en perjuIcIo de los InLereses publIcos Iunda-
mentales o de su buen despacho.
59
367
En razn de las caracLerIsLIcas de los sujeLos del juIcIo polILIco
nos encontramos que se trata de servidores pblicos que tienen atri-
buidas facultades de gobierno y de administracin y que, por lo tanto,
su actuacin puede ser trascendente respecto de los intereses pbli-
cos fundamentales. Por consiguiente, no todos los servidores pblicos
podran incurrir en este tipo de responsabilidad poltica.
60
Se consideran como conductas irregulares que dan lugar a res-
ponsabIlIdad polILIca, aquellas que redundan en perjuIcIo de los InLe-
reses pblicos fundamentales y su buen despacho.
61
La precisin de
las conductas que afectan los intereses pblicos fundamentales qued
a cargo del legislador ordinario, quien en el artculo 7 de la Ley Fede-
ral de Responsabilidades de Servidores Pblicos estableci en ocho
fracciones los casos respectivos: I) el ataque a las instituciones demo-
crticas; II) el ataque a la forma de gobierno republicana, representa-
tivo y federal; III) las violaciones graves y sistemticas a las garantas
individuales o sociales; IV) el ataque a la libertad de sufragio; V) la
usurpacin de funciones; VI) cualquier infraccin a la Constitucin o
a las leyes Iederales cuando cause perjuIcIos raves a la EederacIn,
VII) las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin
anterior; y VIII) violaciones sistemticas o graves a los planes, pro-
gramas y presupuestos de la administracin pblica federal o del Dis-
LrILo Eederal y a las leyes que deLermInen el manejo de los recursos
econmicos federales y del Distrito Federal.
62
Las sanciones que pueden ser impuestas se encuentran estable-
cidas en el tercer prrafo del mencionado artculo 110 de la Consti-
tucin Poltica, as como en el artculo 8 de la propia Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, y pueden ser la destitu-
cin y la inhabilitacin hasta por 20 aos en el servicio pblico.
Por la naturaleza de la responsabilidad de los servidores pbli-
cos que desempean IuncIones polILIcas, el juIcIo polILIco se aLrIbuye
a un cuerpo poltico, conforme al procedimiento que se detalla en los
Captulos II y III del Ttulo Segundo de la Ley Federal de Responsabi-
lidades de los Servidores Pblicos, en los que se desarrollan las bases
establecidas por el artculo 110 de la Constitucin Poltica, y que puede
368
ser iniciado dentro del tiempo en que el servidor pblico desempee
su empleo, cargo o comisin, y durante el ao posterior a la conclusin
de sus funciones.
63
El juIcIo polILIco se susLenLa en el arLIculo 110 consLILucIonal y
en el Ttulo Segundo de la Ley Federal de Responsabilidades de los
BervIdores FublIcos. En esLe ulLImo se especIBca el procedImIenLo que
se deber seguir ante el Congreso de la Unin cuando se presente el
caso.
64
En ese momento, las sanciones impuestas son las que preva-
lecen desde 1982 y consisten en la destitucin del servidor pblico
y en su inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o
comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico, desde uno
hasta veinte aos.
Retcrmas aI 0dIgc PenaI {S de mayc de 19S)
Con las reIormas de que Iue objeLo el CdIo Fenal, precIs la calIdad
de los sujeLos que en el ejercIcIo publIco aLenLaban conLra los InLereses
del Estado, por lo que se abandon el concepto y cualquier persona
que realizara una funcin pblica y se adopt el trmino servidor
pblico para calificar a quien tuviera un empleo, un cargo o una
comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica federal
o manejara recursos econmIcos Iederales, dIsLInuIndolos de quIenes
sin tener tal categora participaran en la realizacin de un delito que
agraviara al Estado. Las sanciones para los servidores pblicos que
se apartaran de sus obligaciones, se vieron incrementadas sustan-
cialmente.
65
La incorporacin al Cdigo Penal de los actos delictivos
en los que estos servidores pueden incurrir, y en las reformas a las
previsiones sobre responsabilidad civil por dao moral.
66
Tambin como parte de la reforma, la conducta denominada en-
riquecimiento inexplicable, que se ubicaba en las leyes administrati-
vas, pas a formar parte del Cdigo Penal con el nombre ms lgico de
enriquecimiento ilcito. Sin embargo, qued a cargo de una autoridad
administrativa, la entonces Secretara de la Contralora General de
369
la Federacin (SECOGEF), requerir de los servidores pblicos que de-
mostraran la legtima procedencia de sus bienes y en su caso de que
no lo hicieren, presentar la denuncia penal correspondiente ante el
Ministerio Pblico.
67
RegIamentc 1nterIcr de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda {19SS)
Como anteriormente ya fue sealado, dentro del marco de la renova-
cin moral de la sociedad de Miguel de la Madrid, se cre la Secreta-
ra de la Contralora General de la Federacin, el 29 de diciembre de
1982, para vigilar la aplicacin de los recursos nacionales y prevenir
el delito de la malversacin de fondos. Paralelamente se expidi la
Ley de Responsabilidad de los Servidores Pblicos, segn la cual los
funcionarios tendran la obligacin anual de rendir una declaracin
patrimonial. Asimismo, en l mbito del control externo, la Comisin
de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de
Diputados, expidi el Decreto del 5 de agosto de 1988, para dar a co-
nocer el Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda,
que consista de seis captulos, que incluan 19 artculos y dos transi-
torios, y con el que quedaba abrogado el Reglamento Interior del 14 de
mayor de 1980.
68
De forma resumida, los captulos de este Reglamento establecen
lo siguiente: el primero, seala el mbito de competencia y organiza-
cin de la Contadura Mayor de Hacienda como el organismo superior
de BscalIzacIn a cuyo caro Lendra la revIsIn de las CuenLas FublI-
cas del Gobierno Federal y del Departamento del Distrito Federal; en
el segundo se sealan las atribuciones del Contador Mayor de Hacien-
da como representante de dicho organismo que tiene como atribucin
general el trmite y la resolucin de los asuntos de su competencia;
en el Lercero, se deBnen las aLrIbucIones del BubconLralor Mayor de
Hacienda las cuales tienen que ver con el despacho de los asuntos re-
lacionados con las unidades administrativas de su adscripcin o con
los programas cuya coordinacin se le hubiera asignado; en el cuarto,
370
se describen las atribuciones generales de los titulares de las unida-
des administrativas.
Mientras que en el quinto, se desglosan a detalle las atribucio-
nes de las unidades administrativas de cada una de las unidades que
conforman a la Contadura Mayor de Hacienda como son la Direccin
General J urdica, Direccin General de Administracin, Direccin
General de Sistemas, Direccin General de Anlisis e Investigacin
Econmica, Direccin General de Auditora de Ingresos al Sector Cen-
tral, Direccin General de Auditora de Egresos al Sector Paraestatal,
Direccin General de Auditora de Obra Pblica, Direccin General de
Evaluacin de Programas, Unidad de Programacin, Normatividad
y Control de Gestin y Direccin de Auditora Interna; en el captu-
lo sexto, se seala la suplencia de los funcionarios de la Contadura
Mayor de Hacienda, quedando establecido que en las ausencias del
Contralor Mayor de Hacienda ser suplido por el Subcontralor Mayor
y, a falta de ste, por los Directores Generales J urdico y de Admi-
nistracin, en ese orden. Por ltimo, en los dos artculos transitorios
quedaba deBnIda la enLrada en vIor del relamenLo al dIa sIuIenLe
de su publIcacIn en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn, y la abroacIn
del Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda del 14
de mayo de 1980.
La publicacin del Reglamento Interior de la Contadura Mayor
de Hacienda represent un avance en el proceso de consolidacin y
reforzamiento del control externo, en el Poder Legislativo y que cada
vez se estableci la necesidad de contar con mayores atribuciones y
facultades a la Contadura Mayor de Hacienda.
SIstema NacIcnaI de 0cntrcI y BvaIuacIn 0ubernamentaI
Una de las principales tareas que asumi la SECOGEF fue la de or-
ganizar y coordinar el Sistema Nacional de Control y Evaluacin
Gubernamental, el cual se dise como una va administrativa que
apoyarIa eBcazmenLe los objeLIvos del Flan NacIonal de Desarrollo. En
371
el Sistema se establecieron tres niveles de control: el global, que co-
rresponde a la SECOGEF; el sectorial, realizado por las dependencias
como cabeza de secLor, y por ulLImo, el InsLILucIonal, ejercIdo en las
dependencias y las entidades por sus contraloras internas.
69
Por otra parte, de acuerdo con el principio bsico de accin
poltica y social, del gobierno de Miguel de la Madrid, la renovacin
moral de la sociedad deba permear todos los mbitos de la vida nacio-
nal. No poda concebirse la conformacin de un Sistema Nacional de
Evaluacin y Control Gubernamental sin el concurso de los estados y
munIcIpIos, cuando sLos manejaran recursos Iederales por vIrLud de
transferencia o por convenios.
A partir de 1983, la SECOGEF comenz a promover ante auto-
ridades de los gobiernos estatales, el establecimiento de mecanismos
de control gubernamental basados en las disposiciones legales corres-
pondIenLes, a Bn de aranLIzar una mejorIa susLanLIva en su esLIn y
en el manejo de los recursos Iederales que se les LubIera LransIerIdo.
Fara ello, se IormalIz la Brma de acuerdos de coordInacIn para la
Promocin y Establecimiento de Sistemas Estatales de Control, que
permitieran la articulacin de tareas intergubernamentales de con-
trol entre federacin-estados-municipios, encuadradas en un mismo
objeLIvo.
70
ManItestacIn de bIenes de Ics servIdcres pbIIccs
Las dIsposIcIones admInIsLraLIvas y penales anLes reIerIdas, junLo
con otras emitidas en estas materias hasta principios de la dcada
de 1980, aunque aporLaron mejoras en sus respecLIvos ambILos, In-
currIan en InexacLILudes como la calIBcacIn poco aIorLunada de las
conductas a las que describa como delitos, sin reparar que su utiliza-
cin en el terreno administrativo provocaba confusiones por ser un
concepto propio de la materia penal. Situacin parecida suceda en
esLe ambILo, al conLemplar como sujeLo de un delILo propIo de la Iun-
cin estatal, no slo a los funcionarios o empleados gubernamentales,
372
sino a toda persona que realizara una actividad pblica aunque no
tuviera cualquiera de esas dos categoras. Aunado a lo anterior, los
ordenamientos sealados establecan complicados procedimientos
que ocasionaban dudas y desaciertos de las autoridades encargadas
de investigar y sancionar conductas contrarias al inters pblico, lo
que provocaba impunidad de los actos de corrupcin.
71
ReIacIcnes entre eI ccntrcI Internc y externc
Entre la Contadura Mayor de Hacienda y la SECOGEF exista una
relacin de complementariedad que anula toda posible suplantacin,
traslape o contraposicin de funciones.
72
El conLrol leIslaLIvo -exLer-
no- se reBere a un conjunLo de acLos exLernos y deBnILIvos sobre las
acLIvIdades del poder ejecuLIvo y su admInIsLracIn publIca. Bu base
jurIdIca es el arLIculo 74 y oLras dIsposIcIones consLILucIonales rela-
tivas, por medio de las cuales se otorga a la Cmara de Diputados la
facultad de examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federacin, y de revisar la cuenta de la hacienda
publIca del ejercIcIo anLerIor, que se presenLa en juIcIo de cada ao.
Mientras que a la SECOGEF corresponde el establecimiento de
la regulacin que asegure el funcionamiento de los sistemas globales,
sectoriales e institucionales de control, para que se d congruencia
a la responsabIlIdad en el manejo de los recursos paLrImonIales de
la administracin pblica federal. Sus funciones se realizan con inde-
pendencia de las que estn a cargo de la Cmara de Diputados, pues
son de naturaleza distinta, si bien complementaria de aqullas. Las
funciones de la SECOGEF no incluye el examen de la cuenta pblica del
obIerno Iederal, sIn embaro, sI vIIla que la InIormacIn BnancIera y
de la gestin de las dependencias y entidades se integre debidamente
de acuerdo con las normas, para que la cuenLa publIca del EjecuLIvo
federal sea adecuada.
73
373
ResuItadcs deI ccmbate a Ia ccrrupcIn en eI sexenIc de
MIgueI de Ia MadrId
Pese a la similitud de las campaas anticorrupcin, hubo importan-
tes diferencias, sobre todo, en las de J os Lpez Portillo y Miguel de
la Madrid, en lo referente a la intensidad, prioridad y duracin.
74
La
campaa de Miguel de la Madrid fue ms importante en los tres aspec-
tos que la cruzada emprendida por J os Lpez Portillo. Las reformas
administrativas de ste se relacionaban slo de manera indirecta con
el control de la corrupcin, mientras que las de Miguel de la Madrid
tenan la corrupcin como blanco directo; la renovacin moral con-
t con una elevada prioridad presidencial durante su sexenio, pero
el programa de J os Lpez Portillo tuvo menor importancia global;
y si bien la intensidad de ambas campaas declin marcadamente a
medida que transcurra el sexenio, la de Miguel de la Madrid, aunque
menoscabada, permanecI bajo la luz publIca LasLa la parLe medIa y
Bnal de su LrmIno de obIerno.
En opinin de Pardo (2009), la SECOGEF debi hacerse cargo
del BIsLema NacIonal de ConLrol y EvaluacIn y sus ejecuLores, los co-
mIsarIos y deleados, deberIan Laber servIdo como BlLro de la preven-
cin de faltas administrativas, pero en este aspecto, como en otros, la
urgencia de la crisis desvi los propsitos originales. Estos funciona-
rios tuvieron que responsabilizarse de liquidar, fusionar o vender, las
empresas y organismos del sector paraestatal. Lo mismo sucedi con
las contraloras internas, que se encargaron de recortes de personal
y de las adecuacIones de los ajusLes presupuesLales, que se LIcIeron
a base de reducir las partidas. Es posible que la Ley de Responsabi-
lidades haya creado cierta conciencia de lo que no puede hacerse en
tanto se tenga la investidura de funcionario pblico, pero la extrema
formalidad de su instrumentacin amortigu, no resolvi, problemas
de fondos ligados a la corrupcin.
75
Resulta evidente que la creacin de la Secretara de la Contralo-
ra General de la Federacin (SECOGEF) constituy un progreso en la
vIIlancIa de la uLIlIzacIn de los recursos BnancIeros de la EederacIn
374
y contribuy a someter a la administracin a una mayor disciplina
presupuestal. Antes slo exista como control externo, la Contadura
Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados y sus resultados eran
marginales. A pesar de los avances, el sistema requiere seguir evo-
lucionando hacia la instauracin de un rgano autnomo dotado de
plena independencia que realice procedimientos de auditora externa
denLro del Foder EjecuLIvo, que es el prIncIpal beneBcIarIo de los re-
cursos pblicos.
76
La BEC00EE esLaba muy lejos de consLILuIrse en un
rano IndependIenLe como es el caso, por ejemplo, de la ConLrolarIa
que existe en Chile.
0arIcs SaIInas: sImuIacIn en eI ccmbate a Ia
ccrrupcIn admInIstratIva?
Durante el periodo de Carlos Salinas de Gortari, y a pesar del espritu
reIormIsLa de la poca, no Lubo avances sInIBcaLIvos en cuanLo a la
gestin administrativa. El Presidente Salinas concentr sus esfuer-
zos polticos en acunar y dar legitimidad a su gobierno, adems de
impulsar el Tratado de Libre Comercio con Canad y Estados Unidos.
La necesidad de lograr este acuerdo alent otro tipo de reformas ante
la necesidad de negociar los apoyos requeridos por parte de diversos
grupos con capacidad de presiones polticas.
77
No obstante, que los
propios servidores pblicos de ese sexenio, sealaban que un tema
central era la responsabilidad de los servidores pblicos mediante
una mayor vigilancia sobre el estricto cumplimiento de funciones en la
cual interviene la ciudadana, y promoviendo asimismo, un cdigo de
tica que tendera a elevar la disciplina y la autoestima.
78
La realidad
es que en ese sexenio las acciones en la materia fueron estrictamente
marInales e InsuBcIenLes.
En la gestin de Carlos Salinas de Gortari las acciones para com-
batir la corrupcin administrativa pueden catalogarse de mnimas e
irrelevantes, ya que no contaron con el alcance del gobierno anterior.
EnLre ellas, se realIzaron alunas modIBcacIones a la Ley Eederal de
375
Responsabilidad de los Servidores Pblicos (1991), la publicacin del
Frorama de BImplIBcacIn AdmInIsLraLIva (1988-1994) que conLem-
pla algunas acciones y el establecimiento de la Contralora Social en
los programas de Solidaridad, probablemente como su mayor aporta-
cin en el control ciudadano de los recursos pblicos.
Tambin desapareci la Secretaria de Programacin y Presu-
puesto, lo que implic, por una parte, reducir el aparato burocrtico
y, por la otra, dar mayor solidez y continuidad a los procesos adminis-
trativos de las secretaras de Desarrollo Social, Hacienda y Crdito
Pblico y Educacin Pblica.
79
MedIanLe los documenLos oBcIales se
realiza una breve resea de los resultados alcanzados en materia de
combate a la corrupcin administrativa, no obstante, que los mismos
muestran un desempeo circunstancial y, por supuesto, no represen-
tan un avance adecuado a los resultados esperados por los ciudada-
nos.
Retcrmas a Ia Ley FederaI de RespcnsabIIIdad de Ics
ServIdcres PbIIccs {199B)
La Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECO-
GEF) siguiendo los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y
de acuerdo con las IaculLades que le conBere la Ley 0ranIca de la
Administracin Pblica Federal, tenan a su cargo el programa de res-
ponsabilidades de los servidores pblicos. A travs de ste, se vigila
el cumplimiento de las disposiciones y principios que contiene la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y los altos
valores que seala el Ttulo IV de la Constitucin Poltica.
80
Cabe sealar que la Ley Federal de Responsabilidades de los
BervIdores FublIcos ademas de las reIormas ya cILadas, se modIBc
medIanLe decreLo publIcado el 21 de julIo de 1992, con el propsILo de
perfeccionar y fortalecer el rgimen disciplinario de la funcin pbli-
ca, dar mayor claridad respecto a las obligaciones de los servidores
publIcos, deBnIr con precIsIn el monLo de las sancIones econmIcas
376
aplIcables, asI como mejorar los procedImIenLos admInIsLraLIvos y
medios de impugnacin.
81
Entre las responsabilidades se estableci la
obligacin de todo servidor pblico de proporcionar a la institucin
que se encargara de la vigilancia y defensa de los derechos humanos,
la informacin y datos necesarios para el cumplimiento de su funcin,
as como la de 1994 que se ocup, entre otros temas, de la responsabi-
lidad civil del Estado y del incremento del plazo de prescripcin para
que la autoridad impusiera sanciones.
82
En adicin al Cdigo Penal y a la Ley Federal de Responsabili-
dades, por su relevancia en el tema, es necesario destacar que la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, y su reglamento res-
pectivo, contienen disposiciones relativas a las responsabilidades que
se pueden generar con motivo de afectaciones a la hacienda pblica
federal, a la del Distrito Federal y al patrimonio de las entidades de la
administracin pblica paraestatal, por parte de los servidores pbli-
cos y parLIculares. Las responsabIlIdades LIenen por objeLo lorar la
IndemnIzacIn derIvada de posIbles daos y perjuIcIos al paLrImonIo
de las instituciones pblicas por medio de pliegos de responsabilidades.
83
Con este programa, la SECOGEF buscaba asegurar que la con-
ducta del servidor pblico se apegara a la normatividad que regula
la IuncIn publIca, y realIce sus IuncIones bajo crILerIos de eBcIencIa,
legalidad y transparencia. Realiz tareas de carcter preventivo que
conducen y motivan hacia ese propsito. stas son complementarias
y reforzadas con una accin sancionatoria, en el caso de ser detecta-
das por medio de las auditoras practicadas, del control patrimonial o
de las quejas y denuncIas presenLadas, IncumplImIenLo a las dIsposI-
ciones y principios que contienen las leyes y normas de la materia.
84

Por ello, el programa de responsabilidades de los servidores
publIcos debI LraducIrse, en la pracLIca, en un manejo LransparenLe
de los recursos Iederales y en el cumplImIenLo eBcaz de las IuncIones
encomendadas, siendo indispensable contar con un marco normativo
acorde a las necesidades sociales que regule en forma adecuada estas
responsabilidades.
377
Como podr inferirse, los reportes de la administracin pblica
federal son de tipo descriptivo, no representan resultados relevantes
y podran considerarse como genricos.
Prcgrama de SImpIIBcacIn AdmInIstratIva
Dentro de la modernizacin del sector pblico, entre ellas, destaca la
agilizacin y transparencia de los procedimientos relacionados con
los LramILes y esLIones que realIza la cIudadanIa en el ejercIcIo de sus
derechos o en el cumplimiento de sus obligaciones, cuya expresin
Iormal de compromIso Iue el Frorama 0eneral de BImplIBcacIn de la
Administracin Pblica Federal, que coordin la Secretara de la Con-
tralora General de la Federacin (SECOGEF), con la participacin de
las dependencIas y enLIdades del EjecuLIvo Iederal.
85
Este documento
fue publicado en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn el 9 de febrero de 1989.
El Frorama 0eneral de BImplIBcacIn de la AdmInIsLracIn
conLaba con los sIuIenLes objeLIvos: IorLalecer e Impulsar la moder-
nizacin econmica del pas; consolidar una cultura administrativa
que propIcIe la eBcIencIa y la producLIvIdad en la esLIn de las Ins-
tituciones gubernamentales; promover la elevacin de la calidad y la
transparencia en la presentacin de los servicios pblicos; fomentar
y amplIar el acercamIenLo con la socIedad, como un medIo de mejora-
mIenLo de la accIn publIca y de IorLalecImIenLo de la conBanza enLre
gobierno y ciudadanos; y apoyar las acciones de la administracin
para la prevencin y combate a la corrupcin.
En parLIcular, en relacIn al objeLIvo de apoyar las accIones de
la administracin para la prevencin y combate a la corrupcin, la
SECOGEF seala que se reforzaron y ampliaron las acciones correc-
tivas que conforman una verdadera estrategia de largo alcance en
esLa maLerIa, y que dIspone de una mayor BscalIzacIn y revIsIn,
actualizacin y fortalecimiento del marco normativo-legal de las res-
ponsabilidades pblicas y aplicacin ms estrictas de las sanciones
administrativas y penales previstas por la legislacin.
86
378
En el ambILo prevenLIvo, se LabIa Impulsado la sImplIBcacIn ad-
ministrativa como un instrumento de excelencia en esta tarea, ya que
LabIa demosLrado su uLIlIdad y eBcacIa al abaLIr las condIcIones de
complejIdad y dIBculLad en la realIzacIn de los LramILes ubernamen-
tales, que son la principal fuente generadora de conductas contrarias
a la tica y la legalidad.
Era una prctica frecuente valerse de medios ilcitos, como la
propina, la ddiva o la mordida, para salvar requisitos imposibles
de cumplIr o para evILar molesLIas, Lardanzas y Blas. La premIsa
es clara: a mayor transparencia y sencillez, menor corrupcin.
87
Normas actualizadas y congruentes con nuestra realidad, requisitos
mInImos, claros y IacIles de cumplIr, orIenLacIn e InIormacIn suB-
ciente, clara y accesible, mtodos modernos y giles de atencin al
pblico, e instancias de autorizacin racionales y expeditas fueron
propsILos de la sImplIBcacIn admInIsLraLIva, que propIcIan un en-
torno de facilidad y transparencia en la gestin pblica, con la cual se
evitan los fenmenos de ilegalidad y corrupcin en la realizacin de
los LramILes oBcIales.
En realIdad, el prorama de sImplIBcacIn admInIsLraLIva no
conLempl un conjunLo de accIones que aLacaran de manera eIecLIva a
la corrupcin administrativa, su propsito era secundario en esta ma-
teria. Tena como focus central reducir en la prestacin de servicios
pblicos la documentacin requerida. No puede considerarse como un
instrumento efectivo de control y ataque a la corrupcin administra-
tiva en el sector pblico.
La 0cntraIcra SccIaI
La Contralora Social es un instrumento de control moderno, con un
enfoque eminentemente preventivo que ha sido establecido e impulsa-
do por el gobierno federal a travs de la Secretara de la Contralora
379
0eneral de la EederacIn (BEC00EE). TIene como BnalIdad promover
y alentar la participacin social en las tareas de vigilancia del que-
hacer pblico, de tal forma, que mediante la accin organizada de la
ciudadana y de sus organismos de representacin se promueva la
adecuada aplicacin de los recursos pblicos y el debido cumplimiento
de las obligaciones y responsabilidades de los servidores pblicos.
88
Al cobrar mayor relevancia las organizaciones no gubernamen-
tales, se le dio un interesante cambio de interlocutores y de formas
de interaccin. As, surgieron programas que incorporaron a la so-
cIedad y cuyo Bn era mejorar la relacIn enLre sLa y el obIerno. Uno
de los ms importantes fue el de la Contralora Social, que permiti a
los ciudadanos participar como coadyuvantes de la autoridad en la
vigilancia de programas sociales como el Pronasol, el Programa de
Despensas Populares del DIF y Procampo, entre otros.
89
La esencia de la Contralora Social es una nueva expresin de
control ciudadano congruente con la poltica establecida en el Plan
Nacional de Desarrollo, que establece la necesidad de alentar meca-
nIsmos para que la socIedad se exprese y se manIBesLe respecLo de
la actuacin de los servidores pblicos, disponiendo as de los medios
efectivos para garantizar que los actos pblicos cumplan con los pro-
psitos que la sociedad ha establecido.
En este contexto, es necesario destacar que la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos establece obligaciones
para quienes desempean un empleo, cargo o comisin en el sector
pblico, adems, de prever un procedimiento para determinar la exis-
tencia o inexistencia de responsabilidades imputables a los servido-
res y sanciones administrativas que al aplicarse persiguen un doble
propsito: por un lado, castigar al responsable de una infraccin y,
por oLro, prevenIr a Lravs del prIncIpIo de ejemplarIdad la comIsIn
futura de nuevas infracciones.
Las responsabilidades de los servidores pblicos se encuentran
reguladas por el Ttulo IV de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, as como por su norma reglamentaria que es la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. sta se-
380
ala las oblIacIones a que se encuenLran sujeLos Lodos aquellos que
Lrabajan en el obIerno y los procedImIenLos para Imponer sancIones
cuando stos incurren en responsabilidades.
90
Los instrumentos operativos de la Contralora Social estn re-
presenLados basIcamenLe por el BIsLema NacIonal de Quejas, Denun-
cias y Atencin a la Ciudadana. En ste existen diversos mecanismos
de capLacIn, enLre los que desLacan en ese perIodo: las 0BcInas de
Quejas y DenuncIas de las dependencIas y enLIdades del obIerno Iede-
ral, los Mdulos FaIsano-AmIo de orIenLacIn y quejas, los Mdulos
Vecinos de Centroamrica; el Sistema de Atencin Telefnica a la Ciu-
dadanIa (BACTEL), la 0BcIna de Quejas y DenuncIas ConLra Abusos de
la Polica y los Mdulos de Atencin y Participacin Ciudadana de Re-
gulacin Sanitaria en las Direcciones Generales de Control Sanitario
de Bienes y Servicios, de Control de Insumos para la Salud Ambiental,
as como en los Servicios de Salud Pblica en el Distrito Federal. Otros
instrumentos fueron el Sistema de Atencin y Resolucin de Incon-
formidades y la Contralora Social dentro del Programa Nacional de
Solidaridad.
91
Mencin especial fue la Contralora Social establecida para apo-
yar el Programa Nacional de Solidaridad, que representaba la accin
prioritaria de la administracin para combatir la pobreza extrema,
tanto en el campo como en las ciudades de la repblica mexicana. As,
Solidaridad promova nuevas formas de enfrentar los problemas; con
ella, la socIedad deBnIa cmo resolverlos y acLuar en consecuencIa.
La planeacIn, la ejecucIn de los proyecLos y la admInIsLracIn de los
recursos, se transformaba en el comn denominador que caracteriza
la prctica de la comunidad organizada en Comits de Solidaridad.
Los principales instrumentos de esta vertiente de la Contralora
Social se ubicaron en los Fondos Municipales de Solidaridad, Fondos
de Solidaridad para los Produccin, Escuela Digna y Nios en Solida-
ridad; Fondos Regionales de Solidaridad; IMSS-Solidaridad, Hospital
DIno, Mujeres en BolIdarIdad y Empresas de BolIdarIdad, CocInas
Rurales; Programa Comunitario de Abasto Rural, Programa de Desa-
rrollo y Fomento Agropecuario, Procampo, Programa de Apoyo a Pro-
381
ducLores de CaI y Frorama de Eecas de CapacILacIn a Trabajadores
Desempleados.
92
La Contralora Social cobra vigencia debido a que los comits eli-
gen democrticamente a un miembro de la comunidad con prestigio y
reconocida autoridad moral, para que se desempee honorariamente
como Vocal de Control y Vigilancia. Su calidad de representante popu-
lar, y las funciones que delega en l la Secretara de la Contralora Ge-
neral de la Federacin (SECOGEF), son garanta de una ms estricta
dIscIplIna en el manejo de los recursos Iederales, ya que aLora exIsLe
en el lugar de los hechos una vigilancia permanente que procura el
acaLamIenLo de las normas que rIen su ejercIcIo.
DIsmInuy Ia ccrrupcIn en eI gcbIernc de SaIInas?
La corrupcin en Mxico emana de un desequilibrio estructural de las
Iuerzas esLaLales y socIales, que de LecLo conBere al EsLado mexIcano
y a sus representantes un virtual monopolio de las oportunidades de
riqueza y movilidad. Esta asimetra estructural fomenta un peculiar
patrn de conducta corrupta caracterizado por una extorsin genera-
lizada.
93
En Mxico, el Estado domina la estructuracin de oportuni-
dades de movilidad, lo que a su vez engendra las condiciones favora-
bles para una difundida corrupcin poltica y administrativa.
La reforma del Estado que Carlos Salinas impulso en diversas
reas como en las econmicas, polticas y sociales no contenan me-
canIsmos suBcIenLes para combaLIr la corrupcIn admInIsLraLIva. De
hecho, la percepcin ciudadana supone que fue uno de los gobiernos
ms corruptos de entonces, slo comparado con el gobierno de Ale-
mn, de Lpez Portillo, y el de Salinas podra colocarse en ese mismo
marco referencial.
Salvo la cada de los lderes de los sindicatos Petroleros y del
SNTE, ms por razones polticas, el gobierno de Salinas no avanz en
el conLrol InLerno y no Lay evIdencIas del mejoramIenLo en el conLrol
externo en su periodo de gobierno. La administracin pblica sigui
382
siendo un valioso sistema de botn donde los favoritos del rgimen
en turno recibieron los favores y prebendas propios de su alta inves-
tidura.
El presidencialismo en la etapa neoliberal de Carlos Salinas de
Gortari avanz en la corrupcin administrativa, ya que con sus refor-
mas de liberalizacin econmica, globalizacin, apertura comercial
y prIvaLIzacIn de empresas publIcas, la corrupcIn Iue ejercIda por
nuevos actores pblicos y, sobre todo, privados, que se favorecieron
sInIBcaLIvamenLe con esLas polILIcas. El neolIberalIsmo-lIberalIsmo
social segn Salinas- hace ricos a unos cuantos y pobres a la enorme
mayora de los mexicanos.
La corrupcin administrativa no disminuy, sino por el contra-
rIo, aumenL con nuevas modalIdades y mas soBsLIcadas, no solo los
servIdores publIcos se beneBcIaron, sIno que aLora LambIn los em-
presarIos LuvIeron sus beneBcIos con nuevas concesIones, adquIsIcIo-
nes y negocios que antes eran monopolio estatal. La retraccin del
Estado mexicano propici que la corrupcin se expandiera exponen-
cialmente, generando una nueva generacin de ricos y una oligarqua
poderosa.
Brnestc 2edIIIc: tcrtaIecIendc Ics ccntrcIes
Interncs y externcs
A partir de las declaraciones del entonces secretario de la Contralo-
ra y Desarrollo Administrativo en el gobierno del presidente Ernesto
Zedillo, una de las primeras instrucciones fue prevenir y combatir la
corrupcin y solicitar planes a todos los titulares de las dependen-
cias de la administracin pblica federal, para enfrentar tan grave
mal social.
94
La orden presidencial entraaba estudiar el fenmeno de
la corrupcin administrativa y establecer, lo ms rpido, las medidas
que impidiesen los actos de corrupcin analizados.
As, en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn, correspondiente al 24 de di-
ciembre de 1996, aparecieron publicadas las reformas a la Ley Or-
383
gnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales y la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos, que facultaron a la Secretara de la Contralora
y Desarrollo Administrativo (SECODAM), para nombrar y remover
libremente a los contralores y a los titulares de las reas de audito-
rIa, quejas y responsabIlIdades de los ranos InLernos de conLrol de
las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
En congruencia con estas reformas, el 29 de septiembre de 1997 se
publicaron en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn las reformas del reglamento
interior de la SECODAM.
Con estas medidas, se haba ampliado el sistema de control in-
terno de la administracin pblica, ya que de una sola rea facultada
legalmente para resolver y aplicar sanciones econmicas y menos de
veinte para imponer sanciones administrativas, los cambios legales
y reglamentarios facultaron a doscientas treinta rganos internos
de control para realizar acciones preventivas, as como imponer
sanciones administrativas permitiendo incrementar la capacidad de
respuesta de la SECODAM.
95
El establecimiento y administracin de
esos rganos internos de control internos no fue tarea fcil, pero su
administracin ha sido posible sin incrementar la carga burocrtica,
tanto ms cuanto que no han existido recursos presupuestarios al
efecto, gracias a la aplicacin de sistemas ms modernos, apoyados
en mecanismos alternativos y el uso de tecnologa de punta.
En el gobierno de Ernesto Zedillo pueden sealarse como accio-
nes relevantes de control interno las siguientes: en 1996 se robuste-
ci el Sistema Nacional de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica
y el diagnstico sobre el desempeo, fuerza y limitaciones de los r-
ganos estatales de control, con base en el Acuerdo de Coordinacin
Federacin-Estados; a partir de 1998 la SECODAM y los gobiernos
estatales se obligaron a utilizar COMPRANET para hacer pblicas las
licitaciones a realizarse tanto con recursos federales como estatales
o municipales, lo que entonces coloc a Mxico como el primer pas
del mundo con un sistema nacional de licitaciones pblicas va Inter-
net; el establecimiento del Registro Federal de Trmites, disponibles
384
en Internet, que contiene los 1,950 trmites que las empresas y los
ciudadanos deben realizar ante 71 instituciones pblicas federales;
y es la Contralora Social, que constituye el primer intento de la ad-
ministracin pblica para incorporar a la poblacin en el control y
vigilancia de los recursos y las obras de prioridad social.
96
Sin embargo, durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo
ocurri una presin muy fuerte por parte de la OCDE para implemen-
tar cambios en la gestin pblica mexicana, pero an as no se logr
que stos tuvieran un papel preponderante en la agenda poltica, y
los resultados fueron muy limitados, mxime que la gestin se centr
en superar los estragos de la crisis de 1995 y reiniciar el crecimiento
econmico que, adems, tuvo que revertir el decrecimiento padecido
en 1995.
97
0reacIn de Ia Secretara de Ia 0cntraIcra y
DesarrcIIc AdmInIstratIvc {SB00DAM)
En diciembre de 1994, al inicio de la administracin de Ernesto Ze-
dillo, con la reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal (LOAPF), se ampliaron las funciones de la Secretara de la
Contralora General de la Federacin y cambi su denominacin por
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
98
Como resul-
tado de esta reforma, adems de conservar las atribuciones que ya
vena realizando en materia de control y evaluacin gubernamental,
asumi nuevas responsabilidades, como la de organizar y coordinar
el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal, administrar el patrimonio inmo-
biliario federal (que hasta entonces realiza la SEDESOL) y normar
en materia de servicios personales, as como en adquisiciones, arren-
damientos, desincorporacin de activos, servicios y obras pblicas,
anteriormente a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La modIBcacIn de la BecreLarIa de la ConLralorIa 0eneral de la
Federacin por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Adminis-
385
trativo, ocurri el 28 de diciembre de 1994, cuando no haba pasado
un mes de que Ernesto Zedillo hubiera asumido la presidencia.
99
Esta
secretara tendra atribuciones en relacin con el sistema de control
y evaluacIn ubernamenLal, la InspeccIn del ejercIcIo del asLo
pblico federal; su congruencia con el presupuesto de egresos; el es-
tablecimiento de las bases generales para la realizacin de auditoras
en las dependencias y entidades de la administracin pblica federal;
la recepcin y registro de las declaraciones patrimoniales de los ser-
vidores pblicos de la administracin pblica federal, entre otras.
100
Se le encomend de manera prioritaria la integracin del Pro-
grama de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP),
documento orientado hacia ese propsito particular. En el PROMAP
se consideraban experiencias exitosas en materia de modernizacin,
parLIcularmenLe en los paIses de la 0CDE, Bjando la aLencIn en lo que
LabIa ocurrIdo en la 0ran EreLaa. BILuacIn que esLaba muy lejos de
realizarse por el nivel de desarrollo administrativo en Mxico, com-
parado con otros pases desarrollados que contaban de antao con un
servicio civil de carrera, sistema basado en el mrito y no en lealtades
personales que caracteriza el sistema de botn.
Prcgrama de McdernIzacIn de Ia AdmInIstracIn PbIIca
{PR0MAP)
El gobierno de Ernesto Zedillo, puso en marcha el Programa de Moder-
nizacin de la Administracin Pblica (PROMAP), con el propsito de
mejorar la calIdad en la presLacIn de los servIcIos publIcos, medIanLe
enfoques provenientes de la gerencia privada -planeacin estratgica,
enfoque de calidad y reingeniera de procesos- para ser aplicados en la
administracin pblica federal. Estas herramientas administrativas
contradictorias entre s y con medios diferentes de aplicacin, propi-
ciarn una polmica al interior de la administracin pblica, aunque
como era de esperarse el programa se puso en marcha.
386
El PROMAP sealaba que la reforma a la administracin pblica
era necesaria en la medida en que la ciudadana perciba que exista
un desfase entre sus necesidades, demandas y las respuestas del
gobierno.
101
Tena el carcter obligatorio para todas las dependencias
y entidades de la administracin pblica federal, persegua funda-
menLalmenLe dos objeLIvos: 1) procurar que la admInIsLracIn publIca
federal sea ms efectiva en cuanto a la satisfaccin de las necesidades
de la sociedad en general, y los usuarios de los servicios pblicos y
beneBcIarIos de los proramas socIales en parLIcular, y 2) combaLIr
la corrupcin y la impunidad por medio de acciones preventivas y de
promocIn, sIn menoscabo del ejercIcIo aIl y eIecLIvo de accIones
correctivas.
102
El PROMAP contaba con un apartado de antecedentes en el que
se recupera de manera general los esfuerzos realizados en el periodo
comprendIdo de 19S2 a 1994, que se IdenLIBcaban como propuesLas
de modernizacin administrativas.
103
En el segundo apartado del pro-
grama, describe el diagnstico sobre los principales problemas que
aquejan a la admInIsLracIn publIca: 1) lImILada capacIdad de las es-
tructuras de la administracin pblica para hacer frente a las deman-
das de la cIudadanIa, 2) la excesIva cenLralIzacIn bajo la que operan
la oranIzacIn y los procesos admInIsLraLIvos, 8) la deBcIencIa en las
prcticas de evaluacin del desempeo gubernamental; y 4) la prdi-
da de credibilidad en la funcin pblica y en la profesionalizacin de
los servidores pblicos por excesos cometidos en la corrupcin.
For su parLe, en el Lercer aparLado se explIcaban los objeLIvos
que se perseguan con las acciones derivadas del PROMAP, y en el
cuarto apartado se establecen las lneas estratgicas que permitirn
cumplir con los subprogramas establecidos: fomento a la participa-
cin y atencin ciudadana; uno ms dedicado a la descentralizacin
y/o desconcentracin administrativa; estandarizacin y evaluacin
slo para el desarrollo de los esLandares y oLro reIerIdo a la dInIBca-
cin, profesionalizacin y tica del servidor pblico.
104
El programa se
encuentra estructurado en cuatro subprogramas, como lo muestra el
cuadro No.14.
387
Cuadro No. 14
Subprogramas y lneas de accin del PROMAP
Subprogramas Lneas de Accin
1. Participacin y Atencin
Ciudadana
1. Desregulacin
2. Difusin y agilizacin de autorizaciones, permisos,
concesiones y licencias
8. DeBnIr esLandares
4. Difusin de servicios
5. Programas de atencin ciudadana
6. FeIsLro elecLrnIco sIsLemaLIco de quejas y denuncIas
7. Mecanismos de participacin social
8. Presupuestar productos
2.Descentralizacin y/o
Desconcentracin Admi-
nistrativa
9. Federalizacin
10. Evaluacin de delegaciones y unidades regionales
11. Delegacin de funciones operativas al interior de
las dependencias y entidades
3. Medicin y Evaluacin
de la Gestin Pblica
12. Medicin del desempeo
4. Dignificacin, Profe-
sionalizacin y tica del
Servidor Pblico
13. Clima laboral
14. Sistema de seleccin
15. Actualizacin de conocimientos y habilidades
16. Sistema de reconocimientos
17. Sistema integral de desarrollo de recursos humanos
Fuente: elaboracin propia sobre la base del PROMAP.
El FF0MAF aplIc un nuevo lenuaje en la admInIsLracIn publIca,
porque LenIa como orIenLacIn la BlosoIIa del enIoque de calIdad,
orientacin al cliente; desregulacin interna y externa; acercar las
decIsIones a las areas de servIcIo, mejorar el proceso de asInacIn,
administracin presupuestaria y la capacitacin en calidad total.
105

El PROMAP puesto en marcha en el gobierno de Ernesto Zedillo se
realiz en dos etapas claramente diferenciadas. La primera abarca de
mayo de 1996 a enero de 1998, realIzada bajo el enIoque de planeacin
estratgica y calidad total como LerramIenLas para el mejoramIenLo ad-
ministrativo, tal como se muestran en el cuadro No. 5.4. Por lo que
corresponde a la segunda etapa que comprende de febrero de 1998
LasLa Bnales de 2000. En esLa ulLIma se realIza bajo el nIasIs en el
388
mejoramiento de procesos, es decir, una derivacin sui generis de la reinge-
niera de procesos, que como se ver ms adelante no alcanza la ca-
tegora de reingeniera por que sta implica mayores alcances que los
propuestos.
106
Cuadro No. 15
Etapas del PROMAP
Etapa Descripcin
1. Bases de coordinacin
Firma de compromiso entre la SECODAM y las depen-
dencias para impulsar el PROMAP.
2. Taller de estndares
Los esLandares son deBnIdos InLernamenLe por perso-
nal de la dependencia.
3. Difusin pblica de
estndares
Los estndares son difundidos ampliamente ante los
clientes.
4. Redefinicin de estn-
dares, incorporacin de
la voz del cliente
Los estndares son enriquecidos con la voz del cliente.
5. A. Planeacin estrat-
gica: nivel directivo
E. AccIones de mejora:
nivel operativo
Cada UnIdad Fesponsable deBne su mIsIn, vIsIn y
objeLIvos esLraLIcos, IndIcadores esLraLIcos y sus
proyectos.
DeLermInacIn de accIones de mejora por personal
operativo.
6. Programa estratgico
La cartera de proyectos conforma el programa estra-
tgico.
7. Medicin
En esta etapa se mide y evala el proceso de moderni-
zacin conforme al programa.
8. Mejora conLInua
EormacIn de rupos de mejora conLInua para aseu-
rar la dIreccIn esLraLIca y la mejora de servIcIos.
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento: Medicin y Evaluacin de Avances conforme al PRO-
MAP. Gua Tcnica. Mxico, SEDESOL, 1997, p. 3.
El PROMAP, como ya se ha sealado, tiene de manera clara dos etapas
de implementacin. La primera dirigida por Santiago Roel, toman-
do como base la planeacin estratgica y el enfoque de calidad total
aplicado al sector pblico.
107
La segunda, impulsada por J aime Luis
Padilla en su bsqueda de poner en marcha a partir de estas dos orien-
389
taciones la reingeniera de procesos, que resultaba ser la herramienta
ms complicada de implementar en cualquier organizacin (pblica
o privada). La experiencia muestra que la reingeniera de procesos,
para ser exitosa requiere para su anlisis, diseo, planeacin, opera-
cin, control y evaluacin de un proceso mnimo de dos a cuatro aos.
Contrario a la planeacin estratgica y el enfoque de calidad, que
como estrategias pueden generar resultados de manera inmediata y
a corto plazo. Las implicaciones de la aplicacin de cada una de estas
herramientas, produce efectos radicales, limitados y graduales.
Cabe sealara que el subprorama 4 -dInIBcacIn, proIesIona-
lizacin y tica del servidor pblico- incorpora el asunto tico en el
servidor pblico, las lneas de accin previamente establecidas no
atacaban la corrupcin administrativa de manera clara y efectiva.
Slo se pronunciaba por la necesidad de instaurar un servicio profe-
sional de carrera, el cual no se realiza en esa administracin, sino en
el gobierno de Vicente Fox.
Prcpuestas de tcrtaIecImIentc de Ics ccntrcIes
Interncs y externcs
En relacin al control interno, la SECODAM realiz el Diagnstico so-
bre los rganos internos de contralora del Sistema Nacional de Control
y Evaluacin Gubernamental, lo que le permiti detectar problemas
de tipo estructural (deBcIencIas en la asInacIn de recursos y IaculLa-
des); funcional (demasIado LIncapI en acLIvIdades de BscalIzacIn de
reas administrativas de poco valor agregado, y falta de control en
reas sustantivas de mayor peso relativo en el cuidado del patrimonio
pblico) y de orientacin (nIasIs en lo correcLIvo-BscalIzacIn y aplI-
cacin de sanciones-, sobre lo preventivo -capacitacin, revisin del
marco normativo, atencin ciudadana y evaluacin de los resultados
de la gestin-) en la gestin pblica.
108
A partir de este diagnstico y para ampliar el marco legal de los
rganos internos de control en las dependencias y entidades, se mo-
390
dIBcaron la Ley 0ranIca de la AdmInIsLracIn FublIca Eederal, la Ley
Federal de Entidades Paraestatales y la Ley de Responsabilidad de los
Servidores Pblicos. Dichas reformas fueron publicadas en el Diario
0BcIal de la EederacIn el 24 de dIcIembre de 1996 y enLraron en vI-
gor el 1 de enero de 1997. Este incremento de facultades tuvo mayor
eIecLo en las enLIdades paraesLaLales, puesLo que se les LransBrIeron
funcionales que anteriormente haban estado reservadas a las secre-
taras de Estado o, algunas de ellas, nicamente a la SECODAM.
109
EspecIBcamenLe los cambIos IaculLaron a la BEC0DAM para
nombrar y remover libremente a los contralores y a los titulares de
las areas de quejas, audILorIas y responsabIlIdades de los ranos
internos de control de las dependencias y entidades de la adminis-
tracin pblica federal. En congruencia con estas reformas, el 29 de
sepLIembre de 1997 se publIc en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn
las reformas al Reglamento Interior de la SECODAM. Expresamente,
en el artculo 26 fracciones III y IV, se precisaban las facultades de
los titulares de los rganos internos de control de las dependencias y
enLIdades, y de las areas de audILorIa, quejas y responsabIlIdades.
110
Adicionalmente, se propuso revisar los ordenamientos legales y
relamenLos que reulaban la esLrucLura del sIsLema de conLrol y Bs-
calizacin de la gestin pblica, desde la dependencia globalizadora,
la SECODAM y las contraloras internas, con el propsito de fortalecer
sus facultades para prevenir, detectar, controlar y sancionar las irre-
ularIdades que pudIeran dar luar a Bncar responsabIlIdades en los
trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos y la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
TambIn serIan objeLo de revIsIn las dIsposIcIones susLanLIvas y ad-
jeLIvas del rImen jurIdIco de las responsabIlIdades de los servIdores
pblicos y se promovera la adopcin del mencionado cdigo.
111
En materia de control externo -legislativo- la SECODAM esta-
bleci que a nivel internacional, en el marco de la Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), a la que Mxico se
haba integrado en mayo de 1994, la mayora de los pases miembros
cuenLan con un ranos de BscalIzacIn superIor IndependIenLe de
391
los entes supervisados, autnomo en cuanto a su operacin y fun-
cIn LcnIca, con amplIas IaculLades de BscalIzacIn, con vIsIbIlIdad
y prominencia entre la opinin pblica. Estas consideraciones fueron
Lomadas en cuenLa por el EjecuLIvo Iederal, en la InIcIaLIva de reIor-
ma enviada en 1995 a la Cmara de Diputados, para la creacin de la
Auditora Superior de la Federacin, la cual se ubicara en el Poder
Legislativo y contara con autonoma constitucional, lo que permitira
garantizar plenamente la imparcialidad en su actuacin.
112
0reacIn de Ia BntIdad de FIscaIIzacIn SuperIcr de Ia FederacIn
{1999)
Con el propsito de transformar el esquema nacional de control y de
que los sIsLemas de conLrol InLerno del EjecuLIvo Iederal, se reora-
nIzaron para lorar un mecanIsmo mas eBcIenLe, con IuerLe enIoque
preventivo y vinculado al desarrollo administrativo de la gestin p-
blica, Ernesto Zedillo envi a la Cmara de Diputados la iniciativa de
reformas a los artculos 73, 74, 78 y 79 constitucionales, en la que
propuso la creacin de un rgano de Auditora Superior de la Fede-
racin. Este rgano asumira responsabilidades que le permitiran
fortalecer y adicionar las funciones que realizaba el rgano de control
externo, as como reforzar las atribuciones y recursos de la Contadu-
ra Mayor de Hacienda. De manera consistente al control que el Poder
LeIslaLIvo ejercIa sobre los ranos del Foder EjecuLIvo en maLerIa
presupuestaria y de Cuenta Pblica, el nuevo rgano de Auditora Su-
perior de la Federacin tendra carcter tcnico y estara dotado de
plena autonoma de gestin.
113
Be puede aBrmar que desde su creacIn, la ConLadurIa Mayor
de HacIenda Luvo una parLIcIpacIn en el mejor de los casos dIscre-
La, sIno es que InadverLIda. El Lema de la BscalIzacIn de los recursos
pblicos tom auge en nuestro pas a partir de la segunda mitad de
la dcada de 1990, cuando se InIcIaron los Lrabajos leIslaLIvos para
392
reformar los marcos legales y ordenar la vigilancia federal de los re-
cursos pblicos.
114
En un Lrabajo parlamenLarIo coleIado, se Impuls una Lras-
cendental reforma constitucional en el ao de 1999, que propici la
creacin de la Auditora Superior de la Federacin. A partir de una
legislacin moderna y de vanguardia, as como tomando en cuenta la
experiencia internacional en Derecho Comparado, se reformaron los
artculos 73, 74, 78 y 79 de la Constitucin Poltica, por medio de los
cuales se doL a la enLIdad de BscalIzacIn superIor de la EederacIn
de autonoma tcnica y de gestin, se otorgaron mayores facultades
para la revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, y se im-
pulsaron nuevos procedimientos de revisin, entre otros, el de iniciar
las prcticas de auditora al desempeo y se establecieron facultades
en la deLermInacIn de daos y perjuIcIos y el BncamIenLo de respon-
sabilidades econmicas resarcitorias.
115
La nueva Auditora Superior de Fiscalizacin (ASF), se consti-
tuy como un rgano de apoyo de la Cmara de Diputados con auto-
nomIa LcnIca y de esLIn en el ejercIcIo de sus aLrIbucIones, para
decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones,
con aLrIbucIones para deLermInar los daos y perjuIcIos que aIecLa-
rn a la Hacienda Pblica federal o al patrimonio de los entes pblicos
Iederales, derIvado de las audILorIas pracLIcadas, ademas de Bncar
directamente responsabilidades resarcitorias.
116
En el artculo 79
constitucional se precisaron las atribuciones de la ASF:
1.EIscalIzar en Iorma posLerIor los Inresos y eresos, el manejo,
la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los Poderes de
la UnIn y de los enLes publIcos Iederales, asI como el BscalIzar
los recursos Iederales que ejerzan las enLIdades IederaLIvas, los
municipios y los particulares.
2.EIscalIzar el cumplImIenLo de los objeLIvos conLenIdos en los
programas federales, a travs de los informes que se rindan en
los trminos que disponga la ley.
3. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregu-
larIdad o conducLa IlIcILa en el Inreso, ereso, manejo, cusLodIa
393
y aplicacin de fondos y recursos federales.
4. Efectuar visitas domiciliarias, nicamente para exigir la ex-
hibicin de libros, papeles o archivos indispensables para la rea-
lIzacIn de sus InvesLIacIones, sujeLandose a las leyes y a las
formalidades establecidas para los cateos.
S. DeLermInar los daos y perjuIcIos que aIecLen a la HacIenda
Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales.
6. Fincar directamente a los responsables las indemnizaciones
y sanciones pecuniarias correspondientes.
7. Fromover anLe las auLorIdades compeLenLes el BncamIenLo de
otras responsabilidades.
8. Fromover las accIones de responsabIlIdad a que se reBere el
Ttulo Cuarto de esta Constitucin, y presentar las denuncias y
querellas penales, en cuyos procedimientos tendr la interven-
cin que seale la ley.
La reforma constitucional consider, adems, un nuevo meca-
nismo para elegir al responsable de revisar la cuenta pblica, y ex-
cluy de Lal nombramIenLo al EjecuLIvo Iederal, con lo que se evIL
volver a las vIejas pracLIcas del presIdencIalIsmo mexIcano. Be dIspuso
que el titular del nuevo organismo fuera designado directamente por
la Cmara de Diputados, por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cmara. Se estableci que su nombramiento
sera por ocho aos, con la posibilidad de ser reelegido para un nuevo
periodo. Para la remocin del cargo se decidi que sera exclusivamente
por las causas graves que la ley sealara y con la misma votacin re-
querida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los pro-
cedimientos previstos en el ttulo cuarto de la Constitucin.
117
Avances
relevantes en materia de control externo y que aplicado adecuadamen-
te, sirvieron para consolidar el papel preponderante de la ASF.
394
0rgancs Interncs de ccntrcI
Desde 1997, los rganos de control internos en cada entidad o depen-
dencia del gobierno federal, tanto sus titulares, como los responsables
de las areas de audILorIa, quejas y denuncIas, y de responsabIlIdades,
son designadas directamente por el secretario del ramo, dependiendo
jerarquIcamenLe de sLe y no como anLes de la reIorma del 24 de dI-
ciembre de 1996, que eran nombrados por los titulares de las depen-
dencias y entidades con lo cual, quedaba en entre dicho su actuacin.
Asimismo, su remuneracin econmica ser a cargo de la Secretara
de la Contralora y Desarrollo Administrativo, por conducto de la en-
tidad o dependencia donde est adscrita.
118
A Bn de que los responsables de los 0ranos InLernos de ConLrol
conocieran las disposiciones, normas y criterios sustentados por las
diferentes reas de la SECODAM, se dise y public una coleccin
de documentos denominados Criterios, editados en carpetas con los
subttulos de Responsabilidades e Inconformidades. Este esfuerzo
se limit a un plano descriptivo, mediando an una gran distancia so-
bre lo que ocurri en el operativo.
119
SancIcnes admInIstratIvas Impuestas en eI gcbIernc tederaI
La corrupcin no afecta por igual a todas las reas de la administra-
cin pblica federal, en realidad estas conductas se concentran alre-
dedor de ciertos procesos pblicos. Un primer indicador que permite
ubicar las reas de oportunidad para el combate de dichos males, est
dado por la exIsLencIa de quejas y denuncIas reILeradas en conLra de
servidores pblicos que se caracterizan por realizar las mismas la-
bores. For ejemplo, de las esLadIsLIcas del reIsLro nacIonal de quejas
y denuncias permitan demostrar que el entonces Departamento del
DIsLrILo Eederal, concenLraba el S6 por cIenLo de las quejas presenLadas
contra servidores pblicos por actos de corrupcin, en el periodo com-
prendido entre enero de 1989 a marzo de 1996. Ver cuadro No. 16.
395
Cuadro No. 16
Quejas presenLadas a servIdores publIcos
Ao Total
Queja o denuncIa
ciudadana
Dictamen de
auditora
Registro
patrimonial
Cantidad % Cantidad % Cantidad %
1989 10,519 831 7.9 126 1.2 9,562 90.9
1990 10,686 1,560 14.6 155 1.5 8,970 83.9
1991 19,153 3,668 19.2 483 2.5 15,000 78.3
1992 19,511 4,165 21.3 651 3.3 14,695 75.3
1993 15,642 5,589 35.7 974 6.2 9,078 58.0
1994 10,375 6,096 66.6 2,089 20.1 1,379 13.3
1995 8,169 3,841 47.0 1,342 16.4 2,720 33.3
1996 9,722 5,168 53.2 1,199 12.3 3,330 34.3
1997b 12,250 4,091 33.4 1,562 12.8 6,462 52.8
1998c 8,127 4,294 52.8 1,639 20.2 2,193 27.0
Fuente: J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico, Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo, F.C.E., 1998, p. 335.
De esta manera, la autoridad reconoce que aun cuando no siempre se
pueda proceder individualmente en contra de los servidores pblicos
que realIzan acLos Irreulares, el manejo esLadIsLIco de las quejas y
denuncias permite obtener informacin respecto de la corrupcin que
se presenta de manera reiterada en ciertas reas de servicio, con lo
cual es posible orientar la actuacin de la SECODAM hacia una detec-
cin y correccin de las fallas institucionales que las propician.
AnIIsIs deI ccmbate a Ia ccrrupcIn admInIstratIva aI BnaI
deI rgImen de partIdc hegemnIcc
La corrupcin administrativa a lo largo del siglo XX en Mxico, en un
rImen de parLIdo LeemnIco, bajo las modalIdades de caudIllIsmo
y presidencialismo, mostraron el ascenso de los militares primero y
despus de los civiles. El proceso de creacin de instituciones para
396
el combate a la corrupcin administrativa estableci las bases para
conformar un sistema de control interno dentro de la administracin
pblica y un control parlamentario en la Cmara de Diputados. El
problema es que fue discrecional, no se aplic en todos los casos, la
impunidad es su signo y como lo demuestra este recorrido histrico
no ha sido efectivo.
Cabe sealar que la regulacin y estudio de la responsabilidad
administrativa no fue desarrollado adecuadamente en nuestro pas,
ya que inicialmente, la materia sobre responsabilidades de los emplea-
dos del Estado se encaus fundamentalmente a los aspectos poltico
y penal.
120
Con la revisin de la bibliografa mexicana, pueden com-
probarse dos enfoques bsicos: 1) algunos tratadistas -Gabino Fraga,
Andrs Berra Fojas, Jore 0lIvera Toro y MIuel AcosLa Fomero- slo
la enuncIan al LraLar la relacIn jerarquIca, sIn enLrar en mayor analI-
sIs, y 2) un enIoque laboral en la parLe relaLIva al rImen jurIdIco de
los Lrabajadores del EsLado (EuncIn FublIca).
El desinters por el estudio de la responsabilidad administrativa
en nuesLro paIs LIene una explIcacIn LIsLrIco-jurIdIca, en razn
de que ni el Constituyente de 1857, ni el de 1917, la establecieron
de manera clara y precisa, y las cuatro leyes de responsabilida-
des anteriores a la vigente tampoco la regularon, por lo que el
aspecLo dIscIplInarIo en el ejercIcIo de la IuncIn publIca se dej
principalmente al Derecho Laboral.
121
En esta tesis concuerdan del Val ( , 98) y Fix-Zamudio (1984) en el
sentido de que la responsabilidad administrativa no se encontraba
sistematizada, encontrndose este instrumento disperso y siendo in-
consistente y en muchos casos lagunoso. Se enfatiz ms las respon-
sabilidades polticas o de carcter penal, ya que las administrativas y
patrimoniales se encuentran dispersas en numerosas disposiciones y
en procedimientos muy dismbolos.
122
397
El paso fundamental para su desarrollo fue dado con las reformas
consLILucIonales promovIdas a Bnes de 1982, con las que se Bj la
naLuraleza, el objeLo, la BnalIdad y el rImen de la responsabIlI-
dad administrativa, en razn del inters del Estado de proteger
los valores que presIden el ejercIcIo de la IuncIn publIca.
123
Por ello, la corrupcin administrativa fue ms evidente en el gobierno
de Carlos Salinas de Gortari que en el periodo de Ernesto Zedillo Ponce de
Len. No es que haya disminuido entre uno y otro gobierno, lo cierto es
que fue ms evidente en el primero, por las nuevas modalidades en las
que se expandi -pblicas y privadas- adems que no se establecieron
mecanismos efectivos de control interno y externo en el mbito de
la administracin pblica. El propio presidente tuvo en su mandato,
a un hermano incomodo que siendo servidor pblico alcanz ama-
sar una riqueza inexplicable. Mientras, que en el segundo existieron
evidencias de intentar disminuir la corrupcin administrativa forta-
leciendo el control interno -creacin de la SECODAM y la publicacin
del PROMAP- as como en el control externo con la creacin de la Au-
dILorIa BuperIor de la EederacIn. El Bn de la LeemonIa del parLIdo de
Estado, dio paso a un rgimen de alternancia poltica, para que nuevos
polticos provenientes de otro partido -Partido Accin Nacional- obtu-
vIeran beneBcIos exLraleales de corrupcIn.
La corrupcin como fenmeno social, no ha sido, ni es privativa
del medio mexicano, ni slo del gobierno, sino tambin se da y se ha
dado en los ambientes particulares y privados. Se le ha llegado a con-
siderar como un elemento estructural de la sociedad humana, recu-
rrente, a veces endmica, y cuya existencia se detecta en toda la his-
toria de la humanidad; sus causas, a travs del enfoque internacional
comparado muesLran que son mucLas y complejas, suLIles, dIIerenLes
de lo que era en el pasado.
La corrupcin contribuye a fomentar sentimientos de legitimidad
en la lILe polILIca al oIrecer beneBcIos maLerIales a quIenes juean el
jueo polILIco. Las ImpresIonanLes oporLunIdades de enrIquecImIenLo
personal que entraan los nombramientos polticos (va de enrique-
398
cimiento importante, aunque no la nica) contribuyen a conservar el
apoyo y el acuerdo polILIco en un varIado conjunLo de acLores, ayudan
a aranLIzar que los parLIcIpanLes se cIan a las relas del jueo y no
lo alLeren. AsI, la corrupcIn permILe evILar el conBIcLo InLralILe.
124
Los efectos de la corrupcin en Mxico giran en torno a la dia-
lctica entre la capacidad de la corrupcin para servir como fuente de
botn para la lite, por un lado, y su negacin de principios de conduc-
ta postulados por la ideologa legitimadora, por otro. En la perspectiva
del Estado, esto corresponde a la brecha entre los procedimientos de
organizaciones informales que fomentan la estabilidad de los compo-
nentes organizacionales del Estado y los procedimientos formales que
reBejan la leILImIdad popular, aunque la corrupcIn puede propor-
cionar un recursos pragmtico y cooptativo para adquirir un apoyo
poltico que resulte crucial para la supervivencia del sistema, es in-
congruente con los valores de la ideologa legitimadora, que no puede
dividirse ni comprometerse.
125
Si la corrupcin entraa una conducta incongruente con la ideo-
loga legitimadora del Estado en qu medida erosiona la legitimidad
del obIerno o de sus mIembros? BI la corrupcIn proporcIona un
instrumento para el enriquecimiento ilegtimo de un grupo de lites
cmo es posible que este grupo siga derivando su autoridad de un
EsLado leILImado a parLIr de prIncIpIos de conducLa opuesLos? Una
respuesta segn Morris (1991), es que en la poltica, est restringida
en general a un grupo bastante pequeo de lites, incluye la prctica
generalizada del padrinazgo-clientelismo, los equipos polticos y los
intermediarios, los contactos y demandas particulares y, por supues-
to, la corrupcin. En este nivel, la corrupcin desempea el papel cr-
tico de integrar a estos actores y dar cursos a sus demandas; facilita
as la cooptacin de la lite e incluso de la clase media en ascenso,
al crear una variedad de mecanismos cooptativos, entre los que se
encuenLran la dIsLrIbucIn del boLIn, la ejecucIn BexIble de la polILIca
pblica, la facilitacin de la movilidad social y la falta de capacitacin
de las amenazantes organizaciones de masas.
126
399
La batalla contra la corrupcin pblica -y la corrupcin privada
asociada a la primera- se conecta necesariamente con el combate del
clientelismo, el rentismo y la captura del Estado. Tres catego-
ras que durante mucho tiempo constituyeron el trpode bsico del
sistema poltico mexicano.
127
La corrupcin enriquece a burcratas
en lo individual, tiene un efecto social perverso sobre el funciona-
miento general de los mercados y la competitividad. El clientelismo,
adems de canalizar de forma desleal recursos pblicos hacia grupos
de InLers especIBcos, alLera las dInamIcas socIales y aIecLa de Iorma
neaLIva la compeLencIa polILIca. Y BnalmenLe, el renLIsmo y la cap-
Lura del EsLado, ademas de enerar renLas, venLajas y prebendas a
poderosos actores econmicos y monopolios, incide en una provisin
IneBcaz e InsuBcIenLe de los bIenes publIcos a la socIedad, lo cual a
su vez ha sumido al pas en un largo letargo que lo ha mantenido a la
zaga del crecimiento econmico. Esta corrupcin estructural con su
red de complicidades es la que hoy desvirta ntegramente al Estado,
mercado y sociedad.
El primer ao es un periodo de familiarizacin, en el nue-
vo gobierno concentra su energa en cubrir los numerosos puestos
burocrticos de su imperio y disear nuevos programas y polticas
pblicas; los burcratas pasan el tiempo familiarizndose con su
nuevo entorno, sus responsabilidades y sus destinatarios. Durante el
segundo ao el presidente y sus altos funcionarios toman el control;
realizan y promueven, de manera entusiasta, vastos programas y
reformas gubernamentales. Esta posicin suele perdurar durante los
aos intermedios del periodo. En el quinto ao del sexenio, la adminis-
tracin pblica muestra cambios perceptibles. No se inician nuevos
programas ni reformas, pero los ya establecidos reciben un aadido
mpetu, con gastos adicionales y la atencin y el apoyo personal de los
dIrIenLes burocraLIcos que procuran dejar un leado personal en sus
respectivos organismos. Sobre todo, durante el sexto y ltimo ao del
mandato, los funcionarios gubernamentales concentran sus esfuerzos
en mejorar sus perspecLIvas de desInacIn polILIca en el sIuIenLe pe-
riodo o de alcanzar la seguridad econmica, por la posibilidad de tener
400
que abandonar el servIcIo publIco. Cuando el nuevo jeIe del EjecuLIvo
sube al poder se reinicia este ciclo de seis aos.
Adems, la corrupcin ayuda a comprar a los opositores poten-
cIales y a aLemperar el conBIcLo, al Lacer mas BexIble y pramaLIca
la ejecucIn de las polILIcas publIcas, y al consenLIr las demandas
particulares. En un nivel amplio, la corrupcin les concede a ciertos
actores un medio para librarse de las restricciones de polticas que
pueden no convenirles demasiado. Al permitir esta variante de la in-
BuencIa oculLa o Lras bambalInas, la corrupcIn concede a acLores no
sancIonados IdeolIcamenLe un medIo exLraleal de InBuIr sobre las
polILIcas publIcas en la eLapa mas secreLa de la ejecucIn.
128
Al mitigar
medIanLe el soborno las demandas de la leIslacIn oBcIal o las rela-
menLacIones de la eLapa de ejecucIn, la empresa puede conIormar
hasta cierto punto el impacto inmediato de las polticas pblicas, sin
modIBcarlas.
Aunque en general la recompensa de la corrupcin va a dar a
manos de la lite gobernante, los miembros de la clase media mexi-
cana recurren con frecuencia a la corrupcin para arreglar un pro-
blema burocrtico, comprar inmunidad ante un proceso criminal o
adquirir un grado universitario o un empleo gubernamental bien
pagado. Esta forma de cooptacin aumenta el inters del individuo
por la estabilidad y perduracin del sistema.
Por ltimo, la corrupcin funciona en este intrincado nivel perso-
nalista, para estabilizar el sistema, al desactivar la movilizacin hori-
zontal de clases o grupos ocupacionales. Esto sucede de dos maneras.
Primero, la corrupcin contribuye a la posibilidad de cooptar lderes
de grupos horizontales potencialmente poderosos y amenazantes
(como los sIndIcaLos), a Bn de que apoyen la posIcIn del obIerno. En
Mxico es una prctica comn de concederles a los dirigentes sindica-
les poderosos la oportunidad de explotar a sus propias organizaciones
y disfrutar de otros privilegios especiales del rgimen, a cambio, de su
apoyo para conLrolar las demandas de los Lrabajadores. El resulLado
es un movimiento laboral dcil y relativamente manso.
129
401
Segundo, la alternativa que brinda la corrupcin hace ms fcil
canalizar las demandas polticas por medio del sistema de manera
personal en la eLapa de ejecucIn, mas que por medIo de presIones de
base amplia en la etapa de elaboracin de las polticas. En contraste
con la prctica de los partidos de oposicin o las asociaciones de inte-
reses, la canalizacin de las demandas a travs de la red personalista
parece ser eBcaz en la mayor parLe de los casos.
En suma, la corrupcin promueve la estabilidad poltica, sobre
todo entre la lite, a travs de sus tendencias integradoras. Estimula
el pramaLIsmo polILIco y, al alLerar su ejecucIn, le ayuda a la lILe a
eludir la severidad de las polticas pblicas. Bsicamente, la corrup-
cin facilita la cooptacin del apoyo poltico.
130
403
Nctas
1
2
pblica. Mxico, F.C.E., 2005 p. 29.
3
4
Ibid, p. 139.
5
Ibid, pp. 139-140.
6
Ibid, p. 140. Las cursivas son mas.
7
Ibid, pp. 142-143.
8
Huntington, Samuel P. El orden poltico en las sociedades en cambio. Barcelona, Paids, 2001 (1968), p. 43..
9
10
Ibid, pp. 151-153.
11
Ibid, p. 114.
12
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Mxico, Colegio de Mxico,
2009, p. 162.
13
Fernando Baeza. Los servidores pblicos y el Cdigo Penal mexicano. Prevencin de la corrupcin en el
servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, p. 67. Para realizar la Renova-
cin Moral de la Sociedad, Miguel de la Madrid envi el paquete legislativo sobre responsabilidad de servido-
res pblicos, que estaba integrado por las reformas al ttulo cuarto de nuestra Constitucin Poltica, por la Ley
Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos y por las reformas ttulo dcimo, libro segundo, del C-
digo Penal del Distrito Federal en materia de fuero comn y para toda la Repblica en materia de fuero penal.
14
15
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984, pp. 31-33.
16
17
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Op. cit., pp. 117-119. Miguel de la
MadrId crILIc la corrupcIn duranLe su campaa e Incluso aLac esIuerzos prevIos conLra ella, calIBcandolos
de demagogia. Al llamar a una nueva revolucin moral el presidente prometi introducir nuevos mtodos
en el sector pblico para impedir, detectar, corregir y en su caso, castigar los actos inmorales de funcionarios
y empleados pblicos.
18
AlIredo Adam Adam y 0uIllermo EecerrIl Lozada. La BscalIzacIn en MxIco. MxIco, UNAM, 1986, pp.
147-148.
19
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Mxico, Secretara de Contralora y Desarro-
llo Administrativo, F.C.E., 1998, pp. 158-159.
20
Autnoma de Nuevo Len, Instituto de Administracin Pblica de Nuevo Len y Plaza y Valds, 2004, p. 31. En
la reIorma de 1982 se uLIlIz el LrmIno de servIdores publIcos no slo con objeLo de InLroducIr elemenLos de
carcter tico, sino que tambin se busc extender la responsabilidad a funcionarios menores y a los emplea-
dos pblicos, ya que hasta ese momento estaba dirigida esencialmente a los altos funcionarios.
21
Arturo Gonzlez J imnez. Comentarios a la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos. Mxico, Ediciones J urdicas Alma, 2004, pp. 8-9.
22
23
24
J os Luis Vzquez Alfaro. El control de la administracin pblica en Mxico. Mxico, UNAM, 1996, p. 146.
25
Luis Vzquez Cano. La Contralora Social. Resumen de una visin de la modernizacin de Mxico. Mxico,
F.C.E., tomo I, 1994, p. 879. Con la creacin de la SECOGEF se logra integrar las acciones de control en un sis-
Lema conBable de vIIlancIa y evaluacIn para el cumplImIenLo de la normaLIvIdad y las expecLaLIvas socIales
respecto a esas delicadas materias.
404
26
cin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 33.
27
Luis Miguel Martnez Anzures. Controles y responsabilidades en el sector pblico. Op. cit., p. 32.
28
Enrique del Val Blanco. Nuevo marco de referencia en el combate a la corrupcin. Prevencin de la co-
rrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Op. cit., p. 34. En la primera vertiente se establecan
las siguientes acciones: las diversas normas que expide la Contralora para regular el control de la adminis-
tracin pblica federal en todos sus aspectos; la auditora que realizan los rganos de control interno de las
dependencias y entidades; la auditora que efectan por ley los auditores externos; la auditora gubernamen-
tal directa que realiza la propia SECOGEF en las dependencias y entidades; los comisarios de los rganos
de vIIlancIa en los consejos de admInIsLracIn de las empresas propIedad parcIal o LoLal del obIerno, los
contralores internos de las dependencias y entidades que son rgano de apoyo que dependen directamente
del titular de la dependencia o entidad y que realizan sus funciones de acuerdo con las disposiciones, normas
y lineamientos que expide la propia SECOGEF.
29
J os Luis Vzquez Alfaro. El control de la administracin pblica en Mxico. Op. cit., p. 149-151.
30
31
J os Trinidad Lanz Crdenas. La Ley de Responsabilidades, un cdigo de conducta del servidor pblico.
Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional. Mxico, INAP, Praxis no. 65,
1984, p. 134.
32
33
FublIcos. 0p. cIL., p. 7. EsLa Ley Eederal de FesponsabIlIdades, como InIcIaLIva del EjecuLIvo de la UnIn del 2
de diciembre de 1982, fue dictaminada, discutida y aprobada en el Senado de la Repblica (Cmara de origen),
y en la Cmara de Diputados (Cmara revisora), por mayora, con un total de 58 votos, en la primera, y 265
voLos por 7S en conLra, en la seunda. El 81 de dIcIembre de 1982 Iue publIcada por el DIarIo 0BcIal de la
Federacin y entr en vigor el 1 de enero de 1983.
34
35
Ibid, p. 145.
36
Ibid, p. 145. Ms tarde con la reforma de 1992, el plazo mximo de inhabilitacin se increment de 10 a 20
aos para todos los servidores pblicos.
37
Pblicos. Op. cit., p. 8.
38
Sergio Monserrit Ortiz Soltero. Responsabilidades legales de los servidores pblicos. Mxico, Porra, 2004, p. 127.
39
JurIdIco NacIonal, DIarIo 0BcIal de la EederacIn, BecreLarIa de 0obernacIn, 2008, p. 26.
40
41
Ibid, p. 118.
42
43
44
Ibid, pp. 150-152.
45
Luis Miguel Martnez Anzures. Controles y responsabilidades en el sector pblico. Op. cit., p. 120. La Ley
de Responsabilidades de 1982 estableca en materia de sanciones, primeramente, el apercibimiento privado
o pblico, sancin que en la nueva ley ya no aparece, cuando era una forma preventiva de sealar al servidor
pblico su falta, error o accin irregular, para que en caso de reincidir se le aplicaran cualquiera de las res-
tantes.
46
Servidores Pblicos. Leyes para el cambio democrtico en la Administracin Pblica Federal. Op. cit., p. 31.
47
Sergio Monserrit Ortiz Soltero. Responsabilidades legales de los servidores pblicos. Op. cit., pp. 218-219.
48
49
Sergio Garca Ramrez. Derechos de los servidores pblicos. Mxico, INAP, UNAM, 2007, p. 82.
50
405
51
Sergio Monserrit Ortiz Soltero. Responsabilidades legales de los servidores pblicos. Op. cit., p. 279.
52
Ibid, p. 280.
53
Porra, 1996, p. 27.
54
Sergio Garca Ramrez. Derechos de los servidores pblicos. Op. cit., p. 72.
55
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit., pp.
27-28.
56
Ibid, p. 28.
57
Ibid, p. 32.
58
Sergio Monserrit Ortiz Soltero. Responsabilidades legales de los servidores pblicos. Op. cit., pp. 90-91.
59
Sergio Garca Ramrez. Derechos de los servidores pblicos. Op. cit., 2007, p. 80.
60
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit., p.
33.
61
Sergio Monserrit Ortiz Soltero. Responsabilidades legales de los servidores pblicos. Op. cit., p. 91.
62
63
Ibid, p. 35.
64
Bon sujeLos de juIcIo polILIco: los senadores y dIpuLados al conreso de la UnIn, los mInIsLros de la Buprema
CorLe de JusLIcIa de la NacIn, los consejeros de la JudIcaLura Eederal, los secreLarIos de DespacLo, los jeIes
de Departamento Administrativo; los diputados a la Asamblea del Distrito Federal; el J efe de Gobierno del
DIsLrILo Eederal, el Frocurador de JusLIcIa del DIsLrILo Eederal, los maIsLrados de CIrcuILo y los jueces de
DIsLrILo, los maIsLrados y jueces del Iuero comun del DIsLrILo Eederal, los consejeros de la JudIcaLura del
DIsLrILo Eederal, el Consejero FresIdenLe, los consejeros elecLorales, y el BecreLarIo EjecuLIvo del IEE, los ma-
gistrados del TFE; los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas
de parLIcIpacIn esLaLal mayorILarIa, socIedades y asocIacIones asImIladas a sLas y BdeIcomIsos publIcos.
Mientras que los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los tribunales superiores de
jusLIcIa locales, slo podran ser sujeLos de juIcIo polILIco, en los LrmInos del TILulo CuarLo ConsLILucIonal, por
violaciones graves a dicha Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen.
65
66
67
68
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, pp .344-348.
69
70
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Op. cit., p. 163. Estos rganos de control
esLaLal en coordInacIn con la BEC00EE, emprendIeron acLIvIdades de BscalIzacIn del asLo Iederal LransIe-
rido a estados y municipios, de control selectivo de las obras, y de evaluacin de programas establecidos en el
Convenio nico de Desarrollo (CUD).
71
Ibid, p. 140.
72
73
IbIdem. La BEC00EE cuIda aquellos conLroles que se llevan a cabo al InLerIor del Foder EjecuLIvo, como
el presupuesLal y el proramaLIco, y los de orden admInIsLraLIvo, reIerIdos a la lealIdad, eBcIencIa y Lrans-
parencIa en el manejo de los recursos nacIonales y para aseurar los mas alLos nIveles de producLIvIdad,
Lonradez y eBcacIa enLre los servIdores publIcos.
74
75
76
77
pblica. Op. cit., p. 30.
78
Mara Elena Vzquez Nava. Introduccin. Secretara de la Contralora General de la Federacin. La admi-
nistracin pblica contempornea en Mxico. Mxico, F.C.E., 1993, p. 18.
79
406
80
LuIs InacIo Vazquez Cano. "La sImplIBcacIn admInIsLraLIva". BecreLarIa de la ConLralorIa 0eneral de la
Federacin. La administracin pblica contempornea en Mxico. Mxico, F.C.E., 1993, p. 252.
81
82
83
IbId, pp. 147-148. La verIBcacIn del cumplImIenLo a los ordenamIenLos cILados qued a caro de la enLonces
Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP), atribuciones que posteriormente se asignaron tanto a la
SHCP como a la SECOGEF.
84
LuIs InacIo Vazquez Cano. "La sImplIBcacIn admInIsLraLIva". BecreLarIa de la ConLralorIa 0eneral de la
Federacin. La administracin pblica contempornea en Mxico. Op. cit., p. 252.
85
Ibid, p. 211.
86
Ibid, p. 214.
87
Ibid, p. 215.
88
J orge Madrazo Cullar, Santiago Oate Laborde y Luis Ignacio Vzquez Cano. Los nuevos mecanismos de
defensa civil en la administracin pblica mexicana. Secretara de la Contralora General de la Federacin.
La administracin pblica contempornea en Mxico. Mxico, F.C.E., 1993, p. 193.
89
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op. cit., p. 191. La vigi-
lancia popular a travs de la Contralora Social hace protagonista a las comunidades no slo del esfuerzo en
que se Lan compromeLIdo, sIno de la BscalIzacIn de recursos y de la correcLa ejecucIn de las obras. A Lravs
de la Contralora Social se abren formas expeditas de comunicacin para conocer consultas, sugerencias,
quejas y denuncIas y aplIcar en Iorma oporLuna los correcLIvos del caso.
90
J orge Madrazo Cullar, Santiago Oate Laborde y Luis Ignacio Vzquez Cano. Los nuevos mecanismos de
defensa civil en la administracin pblica mexicana. Secretara de la Contralora General de la Federacin.
La administracin pblica contempornea en Mxico. Op. cit., p. 194.
91
Ibid, p. 195.
92
93
94
Arsenio Farell Cubillas. Prlogo. J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y cambio. Mxico,
E.C.E., BEC0DAM, 1998, p. VII. Con esLas modIBcacIones la BecreLarIa de la ConLralorIa 0eneral de la Eede-
racin (SECOGEF) se transform en Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM).
95
Ibid, p. VIII.
96
Ibid, pp. VIII-IX.
97
pblica. Op.cit., p. 30.
98
99
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op.cit., p. 203.
100
Ibid, p. 203.
101
Ibid, p. 204.
102
J os Octavio Lpez Presa (coordinador). Corrupcin y Cambio. Op. cit., p. 301. Como podr notarse el com-
baLe a la corrupcIn en el FF0MAF, era un objeLIvo secundarIo y no Iue relevanLe duranLe la admInIsLracIn
de Ernesto Zedillo.
103
Mara del Carmen Pardo. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Enlace,
Mxico, septiembre de 1996, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, No. 43, p. 2.
104
Ibid pp. 2-3. En lo relativo a la descentralizacin, Mara del Carmen Pardo seala: ...el acusado centralis-
mo se intenta obviar con referencias al desmantelamiento sufrido por el sector pblico, particularmente el
paraesLaLal. La prIvaLIzacIn de empresas debI Laber sIdo un proceso susLenLado en reBexIones y decIsIones
ms consensuadas, lo que implicaba que estos debieron haberse tomado en tan corto plazo. Aunque el proble-
ma de la centralizacin de decisiones y recursos se ha ido convirtiendo en un problema grave, no se resuelve
con el desmantelamiento de los aparatos administrativos, sino con un funcionamiento ms descentralizado,
BexIble y aIl".
105
Santiago Roel Rodrguez. PROMAP y Proceso de Cambio. Ponencia presentada en Toluca, Estado de Mxico
el 21 de mayo de 1997, Tercer Encuentro Nacional de Desarrollo Administrativo y Calidad, p. 4. Dentro de
407
las IorLalezas que se IdenLIBcan a Iavor del prorama desLacan: su enIoque de cambIo InIcIa en el IndIvIduo
para que este transforme su organizacin; la microgerencia pblica es til en dependencias y entidades que
brIndan servIcIos de LIpo cuanLILaLIvo y operaLIvo, la IdenLIBcacIn de los servIcIos, aLrIbuLos y esLandares
permiten una claridad entre los usuarios; la evaluacin de resultados no por actividades hace ms efectivo
deLermInar el desempeo ubernamenLal y propIcIar oranIzacIones mas BexIbles que Lenan la cualIdad
de adaptacin conforme a los cambios mundiales prevalecientes y del pas. Mientras que entre sus debilida-
des, que obsLaculIzan su puesLa en marcLa se IdenLIBcan las sIuIenLes: carencIa de un marco LerIco que de
susLenLo a sus propuesLas, la exIsLencIa de servIcIos que no pueden cuanLIBcarse por su propIa naLuraleza
(estudios, anlisis, etc.); falta penetracin del programa en los gobiernos estatales y municipales; alto grado
de centralizacin en la toma de decisiones; centros de poder que muestran resistencia al cambio; un tipo de
conLrol LradIcIonal basado en la desconBanza y la verIBcacIn del uso de los recursos, y conIormIsmo e InercIa
de IuncIonarIos que prIvIleIan los requerImIenLos del jeIe por encIma de las necesIdades de los cIudadanos.
106
J os Cruz. Reinventando el gobierno en Mxico. Mxico, Orion, 1998. El concepto de reingeniera de pro-
cesos es creado enLre 1989 y 1998 por MIcLel Hammer y James CLampy. La reInenIerIa sInIBca Lrabajar a
partir de procesos ms all de las barreras interdepartamentales y las funciones. Peter Druker seala que la
reInenIerIa es un mLodo nuevo, sIsLemaLIzado y moderno para esLrucLurar y dIrIIr el Lrabajo que deberIan
conocer los Lomadores de decIsIones y ejecuLIvos ya que Lacen posIble la mayor eBcIencIa y compeLILIvIdad de
las estructuras organizacionales, privadas o pblicas..
107
Santiago Roel Rodrguez. Estrategias para un Gobierno Competitivo. Como Lograr Administracin Pblica
de Calidad. Un Nuevo Paradigma. Mxico, Ediciones Castillo, 1998.
108
109
Ibid, p. 313.
110
Ibid, p. 314.
111
112
113
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op.cit., p. 243.
114
115
cin, Cmara de Diputados, 2009, pp. 7-8.
116
BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., pp. 14-1S. Los anLecedenLes de dIcLa LransIormacIn se remon-
tan al 28 de noviembre de 1995, cuando el entonces presidente de la repblica, Ernesto Zedillo Ponce de Len,
present ante el Congreso de la Unin una iniciativa con proyecto de decreto para reformar los artculos 73,
74, 78 y 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para crear un rgano de auditora su-
perior de la Federacin. Otras iniciativas fueron presentadas por el PAN (1996) y por el PRD (1997). La LVII
LeIslaLura cre una subcomIsIn especIBca responsable de presenLar el anLeproyecLo de dIcLamen, que Iue
enviado al pleno de la Cmara de Diputados para su aprobacin. Tanto la Cmara de Diputados como la Cma-
ra de Benadores aprobaron el reIerIdo dIcLamen. EInalmenLe, el 80 de julIo de 1999 se publIcaron en el DIarIo
0BcIal de la EederacIn las reIormas a los arLIculos 78, IraccIn ZZIV, 74, IraccIn IV y 79 consLILucIonales.
117
Ibid, p. 15.
118
Pblicos. Op. cit., p. 9.
119
120
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez. El sistema de responsabilidades de los servidores pblicos. Op. cit.,
pp. 36-37.
121
Ibid, p. 37.
122
Ibidem.
408
123
Ibid, pp. 37-38.
124
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Op. cit, p. 89.
125
.Ibid, p. 63.
126
Ibid, pp. 88-89.
127
Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mer-
cado y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, p. 19.
128
Stephen D. Morris. Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo. Op. cit, p. 90.
129
Ibid, p. 91.
130
Ibid, p. 92.
409
Los procesos de democratizacin en el espacio pblico suponen cam-
bios incrementales en el trnsito de los regmenes autoritarios a un
LIpo de conBuracIn polILIca que LIende a ser LorIzonLal, BexIble y
abIerLa al Lrabajo corresponsable con la cIudadanIa. AsI es posIble que
en Mxico se han desarrollado procesos de democratizacin que se
InLensIBcaran a parLIr de la alLernancIa polILIca del EjecuLIvo Iederal
en el ao de 2000.
1
Con el Bn del parLIdo unIco de EsLado o LeemnIco en MxIco
al BnalIzar el sIlo ZZ, se abre un nuevo proceso LIsLrIco de alLer-
nancia poltica en la que ya no existe la supremaca de un partido de
Estado o hegemnico -Partido Revolucionario Institucional- sino di-
versos partidos -Partido Accin Nacional y Partido de la Revolucin
Democrtica- que compiten abiertamente por los diversos cargos de
eleccIn popular. Qu LanLo La dIsmInuIdo la corrupcIn admInIsLra-
LIva en nuesLro paIs en esLos dIez aos de obIerno del FAN? EsLa es la
respuesta que se pretende responder a la luz de las polticas implemen-
tadas por Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Caldern (2007-2012).
En la cuarLa parLe de esLe Lrabajo, se descrIba la LrayecLorIa
que sigue la corrupcin administrativa mexicana en un rgimen de
alternancia poltica, con la llegada de Vicente Fox (2000-2006), a la
Presidencia de la Repblica. Se trata de determinar s con un nuevo
gobierno que provena de un partido de oposicin el fenmeno de la
corrupcin disminua o se incrementaba. No obstante, que el gobierno
Cuarta parte
El combate a la corrupcinadministrativa enla alternancia poltica enMxico
410
Cuar ta par te. El combate a la cor r upci n admi ni str ati va en la alter nanci a pol ti ca en M xi co
de Fox fue el segundo en la historia mexicana que realiz una cruzada
nacional contra la corrupcin, que cre nuevas leyes y organismos
para mejorar la LransparencIa, la rendIcIn de cuenLas y el servIcIo
profesional de carrera, los resultados de la Encuesta Nacional de Co-
rrupcin y Buen Gobierno realizadas por Transparencia Mexicana
durante los aos 2001, 2003 y 2005 demuestran que la corrupcin
administrativa se increment y no se pudo contener de manera efec-
tiva.
En el ltimo captulo, a partir de todas las consideraciones rea-
lIzadas a Lodo lo laro del Lrabajo, se presenLan alunas reBexIones
Bnales, propuesLas para combaLIr la corrupcIn admInIsLraLIva, asI
como encontrar alternativas que sean tiles y efectivas para detener
este fenmeno pernicioso para la sociedad.
411
En este captulo, se describen las acciones emprendidas por Vicente
Fox para combatir la corrupcin administrativa dentro de la admi-
nIsLracIn publIca Iederal. Es sLa la admInIsLracIn que junLo con
Miguel de la Madrid, enfocaron de manera decidida a la corrupcin
administrativa, a partir de acciones como las siguientes: el impulso
del principio de gobierno honesto y transparente dentro de la Agenda
de Buen Gobierno; la expedicin de la Ley Federal de Responsabili-
dades Administrativas de los Servidores Pblicos (2002); la puesta
en marcha del Programa de Combate a la Corrupcin, Fomento a la
Transparencia y Desarrollo Administrativo (2000-2006), primer
programa de combate a la corrupcin; en el mbito del control externo,
la publicacin de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin,
(2000) y la creacin de la Auditora Superior de la Federacin, as
como la medicin realizada por Transparencia Mexicana para con-
formar su ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (2001,
2003 y 2005) mostrando estos indicadores que la corrupcin no dis-
minuye, sino por el contrario, aumenta. Mientras, en el gobierno de
Felipe Caldern aunque existe el Programa de Rendicin de Cuentas
y Combate a la Corrupcin (2006-2012), no es una prioridad dentro
de su obIerno. For lo que se reBere a la medIcIn de TransparencIa
Mexicana fueron realizadas dos, una en 2007 y otra en 2010, lo que
sigue mostrando una tendencia al incremento de la corrupcin. Por
ltimo, se realiza una evaluacin de los avances y retrocesos de la
corrupcin administrativa mexicana, concluyendo que todava faltan
Captulo VII
De la prioridadal olvido enel combate a la corrupcinadministrativa
enMxico (2000-2012)
412
mayores acciones para eliminarla de forma sistmica dentro de la ad-
ministracin pblica federal.
VIcente Fcx y eI ccmbate a Ia ccrrupcIn admInIstratIva
En la administracin del gobierno de Vicente Fox se decidi transfor-
mar la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo en la
Secretara de la Funcin Pblica -como parte de la creacin del Servi-
cIo FroIesIonal de Carrera- con objeLo de amplIar su campo de accIn
y dotar a la administracin pblica federal y a los servidores pblicos
de nuevas y mejores LerramIenLas para el ejercIcIo de sus responsa-
bilidades.
2
Destacan por su importancia como nuevos instrumentos
jurIdIcos IndILos en el paIs, la Ley del BervIcIo FroIesIonal de Carrera,
la Ley de Transferencia y Acceso a la Informacin Pblica Guberna-
mental, as como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Pblicos con un nuevo enfoque de control interno.
Estos tres ordenamientos contribuyeron a formar mecanismos
de control para contar con un servicio pblico profesionalizado, me-
jorar la rendIcIn de cuenLas y la LransparencIa de la InIormacIn
gubernamental, as como establecer un sistema de responsabilidad de
los servidores pblicos efectivo dentro de la administracin pblica
federal.
Est claro que las polticas de prevencin suelen tener efectos
ms positivos que aquellas que buscan perseguir a los delincuentes.
En materia de polticas pblicas, la prevencin es la herramienta ms
valIosa para Iavorecer una admInIsLracIn publIca eBcIenLe y Lrans-
parenLe, IavorecIendo procesos de seleccIn de Lrabajadores, evILando
coLos de poder y launas jurIdIcas, enerando proyecLos de laro plazo
y, sobre todo, brindando resultados a la ciudadana, se puede evaluar
el desempeo general de una administracin y sus funcionarios. La
prevencin permite que el monitoreo sea casi automtico, que el tra-
bajador se sIenLa orulloso de su IuncIn y compromeLIdo con su labor.
En la administracin pblica, el establecimiento de un servicio civil
413
de carrera, dotara a los servidores pblicos de una certeza laboral y
eliminara la incertidumbre sobre los ingresos futuros.
3
Agenda de Buen 0cbIernc: un gcbIernc hcnestc y transparente
En coordInacIn con la 0BcIna de la FresIdencIa para la InnovacIn
Gubernamental, la Secretara de la Funcin Pblica se consolid como
la entidad que impuls la instrumentacin de las acciones de Buen
Gobierno de manera transversal dentro de las principales dependen-
cias de la administracin pblica federal. Una sociedad corrupta, con
obIernos corrupLos, no puede avanzar, provoca desconBanza de los
ciudadanos y en los inversionistas. Por ello, el combate a la corrupcin
fue un tema prioritario en la Agenda de Buen Gobierno en la adminis-
tracin de Vicente Fox.
4
La Agenda de Buen Gobierno (ABG) contena
seIs esLraLeIas susLanLIvas en las que se debIa Lrabajar conjunLamen-
te: 1) gobierno honesto y transparente; 2) gobierno profesional; 3)
obIerno de calIdad, 4) obIerno dIILal, S) obIerno con mejora conLI-
nua; y 6) gobierno que cueste menos.
5
Para los efectos de esta investigacin el principio de un gobierno
honesto y transparente es el que nos interesa describir. En el recuen-
Lo de accIones, la InIormacIn oBcIal desLaca que el prImer acLo que
realIz VIcenLe Eox, el 1 de dIcIembre de 2000, Iue el juramenLo del
Cdigo de tica y Conducta por parte de todos los funcionarios de su
gabinete.
6
Asimismo, el primer decreto de ese gobierno, el 4 de diciem-
bre de 2000, fue la creacin de una Comisin Intersecretarial para la
Transparencia y el Combate a la Corrupcin (CITCC) en la adminis-
tracin pblica federal, instancia que impuls y coordin acciones y
estrategias integrales que permitieran reducir riesgos de corrupcin
y mejorar la LransparencIa de la InIormacIn y la esLIn publIca.
7
En este mismo orden de acciones, la Secretara de la Funcin P-
blica realiz la integracin del primer inventario de reas crticas de
la administracin pblica federal, el cual se concluy el 2 de febrero
de 2001, en la que participaron 205 instituciones del sector pblico.
414
El dIansLIco IdenLIBc 1,914 unIdades responsables parLIcIpanLes
en las reas de oportunidad; 2,000 reas crticas; 5,328 posibles con-
ducLas Irreulares y la propuesLa de 7,118 medIdas de mejora. Fara
el seguimiento de este diagnstico se pusieron en marcha los Progra-
mas Operativos para la Transparencia y el Combate a la Corrupcin
(POTCC) en la administracin pblica federal y en cada institucin se
integraron grupos de enlace. Desde 2003 la evaluacin de los POTCC
la realIzaba la BecreLarIa EjecuLIva de la CITCC, a Lravs del IndIcador
de Seguimiento de Transparencia (IST), que mide de manera integral
los esIuerzos de las InsLILucIones en sus Lrabajos para la Lransparen-
cia y la anticorrupcin.
En este contexto, el 26 de febrero de 2001 Vicente Fox suscribi
el Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate a la Corrup-
cIn (ANTCC), con el Bn de lorar la LransparencIa admInIsLraLIva y
combatir la corrupcin, participando 83 organizaciones sociales del
sector empresarial, sindical, acadmico, agropecuario, colegios, aso-
ciaciones, partidos polticos y organizaciones no gubernamentales.
El 27 de junIo de 2001 se puso en marcLa el prorama de corLo
plazo para el Fortalecimiento del Control Interno dentro de las depen-
dencias y entidades de la administracin pblica federal. Esta estrate-
gia permitira promover la autonoma de gestin de las instituciones,
con lo que se InLenLarIa reducIr la dIscrecIonalIdad en el manejo de
los recursos denLro de los prIncIpales procesos admInIsLraLIvos, reBe-
jandose en una mayor LransparencIa en el ejercIcIo del presupuesLo,
asimismo, estos programas permitiran fortalecer los sistemas de
control interno y asumir un enfoque preventivo.
8
Tambin como parte de la propuesta del nuevo enfoque para los
rganos de control, se estableci una Coordinacin General y siete
coordinaciones de sector de rganos de vigilancia y control, lo que
permitira, mediante una sola unidad de mando operativa, unifor-
mar criterios y agilizar la toma de decisiones. Mediante el Sistema
de Control y Evaluacin Gubernamental se promovera el logro de los
objeLIvos, proramas y meLas de las dependencIas, ranos descon-
centrados y entidades paraestatales, relacionados con el desarrollo
415
de esquemas modernos de rendicin y evaluacin del desempeo, lo
que aranLIzarIa la adecuada BscalIzacIn de los proramas y IuncIo-
nes del gobierno federal.
9
Mediante reforma al artculo 113 constitucional (D.O.F. del 14
de junIo del 2002), se reconocI la responsabIlIdad del EsLado por los
daos que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause
en los bienes o derechos de los particulares. El pago de la indemniza-
cIn quedarIa sujeLo a la dIsponIbIlIdad presupuesLarIa del ao Bscal
de que se trate.
10
Asimismo, el 22 de abril de 2002, se public en el Piaric 0cial ae
la Federacin, el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fo-
mento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006
(FNCTDA), por lo que se puso en ejecucIn, cuyas lIneas esLraLIcas
originan obligaciones a la administracin pblica federal y a la propia
Secretara de la Funcin Pblica. Este programa es el primero de este
tipo y constituye un avance en el combate a la corrupcin administra-
tiva en nuestro pas.
El 7 de octubre de 2004 se publicaron en el DOF los lineamientos
para el diseo, integracin, operacin, evaluacin y control del Mode-
lo Integral de Desempeo de rganos de Vigilancia y Control (MIDO),
que se institua como el mecanismo para dirigir y administrar la pla-
neacin, operacin y evaluacin de los OIC, los delegados y comisarios
publIcos para cada ejercIcIo Bscal. El MID0 2004 permILIrIa la evalua-
cin de 241 OIC y de 40 delegados y comisarios pblicos, con cober-
tura total de la administracin pblica federal, conforme a la nueva
orientacin que rega su actuacin.
11
Por ltimo, en 2004 ante las diversas necesidades y priorida-
des, y con el Bn de aLacar las 846 evenLuales conducLas Irreulares
deLecLadas en las 708 areas crILIcas IdenLIBcadas, la CITCC IorLalecI
la calidad de los POTCC al incluir el factor de reto en sus metas, un
ponderador que obligaba a las instituciones a comprometer indicado-
res de alto impacto en sus programas. Los indicadores de resultados,
que en 2004 fueron 1,747, fueron respaldados por 3,175 acciones de
416
mejora en las 161 enLIdades con proramas, con un LoLal de 480 pro-
cesos crticos.
Fardo (2009), aBrma que un responsable de esLa maLerIa sea-
laba: que la estrategia de gobierno honesto y transparente se trat de
medir siempre con el ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado
por Transparencia Internacional, cuyas caractersticas metodolgi-
cas impiden medir el esfuerzo gubernamental y los cambios reales.
HabIa una deBcIencIa para medIr ImpacLos que se querIan enerar.
12
0ambIcs en eI marcc reguIatcrIc
Durante el gobierno de Vicente Fox se fortalecieron los sistemas de
control interno gubernamental como mbitos de competencia de la
Secretara de la Funcin Pblica, como parte de la publicacin en el
Piaric 0cial ae la Ieaeracicn del 10 de abril de 2003, del decret que re-
form, adicion y derog diversas disposiciones de la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal. Entre ellas, el artculo 37, que
redeBne a las IuncIones y responsabIlIdades de la BecreLarIa de la
Funcin Pblica (SFP) en sustitucin de la anterior Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM).
13
Por ello, fue necesario adecuar el marco regulatorio y fortale-
cer el control interno como atribucin de la Secretara de la Funcin
FublIca. AsI, el conjunLo de cambIos normaLIvos plasmados en el Fe-
glamento Interior de la Secretara de la Funcin Pblica, publicado
el 12 de diciembre de 2003 en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn, permite
regular las atribuciones conferidas a la Secretara con motivo de la
expedicin de las leyes Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-
macin Pblica Gubernamental y del Servicio Profesional de Carrera
en la AdmInIsLracIn FublIca Eederal, asI como el conjunLo de Lareas
establecidas en el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia 2001-2006 (DOF, 22 de abril de 2002).
EsLos InsLrumenLos reulaLorIos esLablecIeron, junLo con la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal; la Ley Federal de Res-
417
ponsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos; la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; la Ley
de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas; y la Ley
General de Bienes Nacionales, el marco institucional y organizacional
por el que la Secretara de la Funcin Pblica tuviera un nuevo rol en
materia de desempeo, transparencia y combate a la corrupcin.
14
El marco reulaLorIo Iue modIBcado para mejorar las aLrIbucIo-
nes y funciones de la Secretara de la Funcin Pblica, con el propsi-
to de convertirla en un rgano encargado del control, la evaluacin y
la BscalIzacIn denLro de la admInIsLracIn publIca Iederal.
Ley de FIscaIIzacIn SuperIcr de Ia FederacIn {B000)
A partir de la aprobacin de la reforma constitucional de 1999, se
realIz un InLenso Lrabajo leIslaLIvo para dIsear la ley relamenLa-
ria, promulgndose, en el 2000, la Ley de Fiscalizacin Superior de
la Federacin. La Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin fue
aprobada por la Cmara de Diputados el 20 de diciembre de 2000 y se
publIc en el DIarIo 0BcIal de la EederacIn el 29 de dIcIembre de 2000.
La Ley esLa compuesLa por sIeLe TILulos, con capILulos especIBcos, un
cuerpo de 96 artculos y siete transitorios.
15
Esta Ley precisa un mar-
co renovado de IaculLades, Bja el nombre de la AudILorIa BuperIor de
la Federacin -en lugar de la Contadura Mayor de Hacienda- establece
las atribuciones de responsabilidades sancionatorias, seala el proce-
dimiento para elegir a su titular, da cuerpo a la organizacin interna
y enuncia las atribuciones de la Cmara de Diputados para normar la
comunicacin y la coordinacin con su rgano tcnico.
16

Debido a la reforma constitucional, el 30 de diciembre de 2000
se promulg la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (LFSF),
que norma los prIncIpIos de acLuacIn de la enLIdad de BscalIzacIn,
los nuevos procedimientos de auditora y responsabilidades resar-
citorias, as como la estructura interna de la Auditora Superior de
la Federacin.
17
La Auditora Superior de la Federacin debe regirse
418
por determinados principios de actuacin. El artculo 5 de la mencio-
nada ley seala que la BscalIzacIn superIor que realIza la AudILorIa
BuperIor de la EederacIn La de ejercerse de manera posLerIor a la
esLIn BnancIera, LIene caracLer exLerno y, por LanLo, se realIza de
manera independiente y autnoma de cualquier otra forma de control
o BscalIzacIn InLerna de los poderes de la UnIn y los enLes publIcos
federales. Aspectos que permiten diferenciarla del control interno
realIzado denLro del Foder EjecuLIvo, ver cuadro numero 17.
Cuadro No. 17
Principios de actuacin de la ASF
Principios Descripcin
1. Fiscalizacin
superior
La ABE es el rano de BscalIzacIn de la Camara de DIpu-
Lados con la IaculLad de supervIsar el ejercIcIo de Lodos los
recursos pblicos federales.
2. Autonoma
Establece un principio constitucional de autonoma tcnica
y de gestin para la toma de resoluciones y la organizacin
interna.
3. Posteridad
Balvo excepcIn, sIempre se Lara la BscalIzacIn de los re-
cursos publIcos una vez que sLos Layan sIdo ejercIdos, Lras
la rendicin de cuenta pblica, es decir, posterior al cierre
del ejercIcIo Bscal.
4. Anualidad
El Lrabajo de la ABE se lImILa a BscalIzar y, en su caso, pro-
mover o Bncar responsabIlIdades, en relacIn con la cuenLa
pblica que se est analizando.
5. Control
externo.
La ABE ejerce un conLrol exLerno, a dIIerencIa de los con-
troles internos, es decir, los que realiza la Secretara de la
Funcin Pblica, que es universal sobre el mbito del Poder
EjecuLIvo, y el propIo de las dependencIas y enLIdades del
EjecuLIvo. AsImIsmo, en el caso del Foder LeIslaLIvo, del
J udicial y de los rganos constitucionalmente autnomos,
que tambin tienen su control interno.
6. Reserva de la
informacin
Se establece este principio constitucional para que los ser-
vidores pblicos de la ASF no puedan revelar o develar in-
IormacIn relacIonada con el ejercIcIo de su IuncIn.
Fuente: elaboracin propia a partir de Tonatiuh Bravo Padilla. La vigilancia federal de los recursos pblicos.
El Lrabajo leIslaLIvo sobre la BscalIzacIn superIor 1999-2009". AIme EIueroa NerI (comp.) Euenas, malas
o raras. Las leyes mexIcanas de BscalIzacIn superIor (2000-2009). MxIco, AudILorIa BuperIor de la Eede-
racin, 2009, p. 16.
419
El nuevo procedImIenLo de BscalIzacIn superIor comprendI desde
una meLodoloIa especIBca para la planeacIn de audILorIas LasLa la
determinacin de un dao patrimonial a la hacienda pblica federal y
el BncamIenLo de responsabIlIdades resarcILorIas, se consIder Lam-
bin la posibilidad de promover las responsabilidades administrati-
vas, penales y polticas ante los rganos competentes.
Tambin relevante fue el hecho de que el 31 de diciembre de
2000 se modIBc, en el arLIculo S9 de la ley, el nombre del TrIbunal
Fiscal de la Federacin por el Tribunal Federal de J usticia Fiscal y Ad-
ministrativa. Tambin, el 4 de abril de 2005 se incluy, en el artculo
2, a los mandaLarIos, BducIarIos o cualquIer oLra Bura analoa, asI
como el mandaLo o BdeIcomIso publIco o prIvado que admInIsLrarIa,
por cualquIer LILulo, recursos publIcos Iederales como enLIdades Bsca-
lizadas. Dicha reforma estuvo motivada por los problemas generados
en Lorno a los alcances de la BscalIzacIn respecLo de la admInIsLra-
cIn y el ejercIcIo de los BdeIcomIsos LanLo publIcos como prIvados.
18
No obstante, el avance de la Ley de Fiscalizacin Superior de la
Federacin, existan ciertas circunstancias que no fueron atendidas.
19

La autonoma de la Auditora Superior de la Federacin es plena en
algunas dimensiones y en otras, relativa o limitada; no le fue garan-
LIzada la suBcIencIa BnancIera para IorLalecer su auLonomIa, la dura-
cin en el cargo del titular de la ASF, parece una garanta de estabi-
lidad -ocho aos- tras observar en otros pases a rganos homlogos,
con alLo rado de auLonomIa y reconocImIenLo, resulLa InsuBcIenLe,
existen reas de opacidad y riesgo que la propia ASF haba localizado
en diez reas; entre otras consideraciones. En ese sentido, faltaron
todava algunas acciones que hubieran permitido un mayor grado de
autonoma administrativa para que la ASF tuviera un mayor mbito
de control externo.
420
RegIamentc 1nterIcr de Ia 0cntadura Maycr de HacIenda a Re-
gIamentc de Ia AudItcra SuperIcr de Ia FederacIn {B000)
La organizacin actual de la Auditora Superior de la Federacin tiene
un antecedente cercano en la profunda reforma que tuvieron sus ni-
veles de mando y autoridad, as como la ubicacin de las direcciones
generales de la anterior Contadura Mayor de Hacienda. Durante todo
el proceso de anlisis de la reforma constitucional y la integracin
del proyecto de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, se
LIcIeron los esLudIos correspondIenLes para ajusLar esLrucLuras, pro-
poner modelos de organizacin, adecuar mtodos y procedimientos de
Lrabajo, e InducIr el cambIo en las menLalIdades, acLILudes y pracLIcas
de los servidores pblicos de la Auditora Superior de la Federacin.
20

El proceso de revisin administrativa de la Contadura Mayor
de HacIenda, produjo la prImera reoranIzacIn que se concreL en el
FelamenLo InLerIor que se promul en el DIarIo 0BcIal de la Eede-
racIn el 10 de aosLo de 2000. En esLe esquema se InLrodujeron las
Buras acLuales de los AudILores EspecIales y ya se Incorporaba en las
atribuciones a los servidores pblicos y las unidades administrativas,
los principales propsitos y mandatos que se derivaron de la reforma
constitucional y su ley reglamentaria.
El S de sepLIembre de 2001, la ComIsIn de VIIlancIa raLIBc el
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda, el cual tuvo
adecuaciones respecto del anterior, bsicamente en lo referente a la
denomInacIn de la AudILorIa BuperIor de la EederacIn, y ajusLes me-
nores para precisar sus atribuciones. El cuerpo del ordenamiento est
dividido en ocho captulos.
21
Con esta reorganizacin administrativa
la Auditora Superior de la Federacin realiz un proceso de adecua-
cin y modernizacin a las nuevas atribuciones y facultades que le
fueron conferidas, con estos nuevos instrumentos de control externo.
421
BI Prcgrama de 0cmbate a Ia 0crrupcIn, Fcmentc a Ia
TransparencIa y DesarrcIIc AdmInIstratIvc {B000-B00B)
Los antecedentes histricos del Programa de Corrupcin y Fomento a
la Transparencia, deben buscarse en el gobierno de Miguel de la Ma-
drid (1982-1988), con la creacin de la Secretara de la Contralora
0eneral de la EederacIn (BEC00EE) como responsable de la BscalI-
zacin, rendicin de cuentas, realizacin de auditorias y evaluacin
de la gestin pblica. Adicionalmente, a esta decisin se publica la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, por la que se norma
la conducta y requisitos que deben observar los funcionarios pblicos.
Estas dos acciones tuvieron como propsito combatir la corrupcin
y mejorar la LransparencIa de los recursos publIcos, al InLerIor de la
administracin pblica federal. En este contexto, puede insertarse en
la lnea del tiempo el referido programa.
22
Para el gobierno de Vicente Fox, el tema del combate a la corrup-
cin es un tema de la mayor importancia, es decir, se trata de un tema
de seguridad nacional. Por ello, se elabor y dise un documento que
integrara estas inquietudes. El Programa Nacional de Combate a la
Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administra-
tivo 2001-2006, buscaba: organizar los esfuerzos gubernamentales
para prevenir y sancionar la corrupcin en las instituciones pblicas;
mejorar su eBcacIa, eBcIencIa, y LonesLIdad, Lacer oblIaLorIa la ren-
dicin de cuentas y propiciar la participacin activa de la poblacin.
Todo ello para servIr mejor a la socIedad en procura de la saLIsIaccIn
de sus necesIdades con jusLIcIa y en lIberLad.
23
El Frorama aBrmaba el obIerno de VIcenLe Eox, era la manI-
festacin clara del compromiso de prevenir actos de corrupcin a tra-
vs de una tica de servicio, de programas, sistemas y procedimientos
LransparenLes y sencIllos y de personal debIdamenLe calIBcado. Fero
tambin subrayaba la absoluta responsabilidad gubernamental de
castigar las conductas ilcitas ante las cuales no se debe tener tole-
rancIa, pero sIempre en el marco jurIdIco que rIe la acLuacIn de la
auLorIdad. Una admInIsLracIn publIca Iederal conBable y Lransparen-
422
te se construye aplicando la ley y sancionando a los culpables.
24
El
Frorama Bjaba cInco objeLIvos esLraLIcos:
Cuadro No. 18
0bjeLIvos del Frorama de CombaLe a la
Corrupcin y Fomento a la Transparencia
0bjeLIvos Contenido
1. Prevenir y abatir
prcticas de corrup-
cin e impunidad e
Impulsar la mejora
de la calidad en la
gestin pblica.
El enfoque preventivo en el combate a la corrupcin se esti-
ma fundamental para lograr el xito, lo que transforma de
raz las estrategias anteriores ms dirigidas a la correccin
y el castigo. Adems, se busca impulsar el desarrollo admi-
nistrativo y de los servidores pblicos para que puedan ac-
tuar con estructuras, sistemas y procesos de calidad en un
entorno de tica pblica.
2. Controlar y detec-
tar prcticas de co-
rrupcin.
CenLra la aLencIn en el analIsIs y la mejora de los conLroles
internos en las instituciones, de manera principal en aque-
llos relacionados con sus aspectos sustantivos y en los crti-
cos. EsLe esIuerzo se acompaara de los Lrabajos de vIIlan-
cia, evaluacin y auditora focalizados en el fortalecimiento
de los mecanismos de control.
3. Sancionar las
prcticas de corrup-
cin e impunidad.
FremIsa de la accIn publIca en la aplIcacIn objeLIva y sIn
distincin de la Ley para castigar conductas y hechos ilci-
Los, a parLIr de Lrabajos serIos y sIsLemaLIcos de InvesLIa-
cin, pero con pleno respeto de los derechos de los servido-
res pblicos y de los particulares.
4. Dar transparencia
a la gestin pblica y
lograr la participa-
cin de la sociedad.
Se pretende que el desempeo de las dependencias y enti-
dades en su operacin, la aplicacin de recursos y los re-
sultados que se esperan de ellas sean conocidos y de fcil
comprensin para la sociedad. Por lo tanto, condicin indis-
pensable de la funcin pblica, lo es el abrir los espacios que
faciliten el involucramiento organizado de la poblacin en el
conocimiento y evaluacin de sus tareas.
5. Administrar con
pertinencia y calidad
el patrimonio inmo-
biliario federal.
EsLe objeLIvo se dIrIe a conocer, manLener y aprovecLar
de manera adecuada el patrimonio inmobiliario de la Fede-
racin.
Fuente: elaboracin propia con base en el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001- 2006.
423
DerIvado de esLos objeLIvos enerales, el Frorama NacIonal de Com-
bate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo 2001-2006, se integraba por tres apartados y ocho
captulos. Mediante esta estrategia se pretenda propiciar una cultura
en contra de la corrupcin y fomentar la transparencia, dentro de la
propia administracin pblica federal y en particular, con sus servido-
res pblicos. En este contexto, establece cuatro retos que enfrenta la
administracin pblica federal en congruencia con nuestra identidad
social, cultural y econmica; retos que sealaba era posible convertir
en oportunidades para atender la demanda de una poblacin vida de
desarrollo con jusLIcIa y lIberLad.
Cuadro no. 19
Retos del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia
Retos Alcances
1.0obIerno eBcaz,
eBcIenLe, Lranspa-
rente e innovador.
De ConBanza en las InsLILucIones
De CalIdad e InnovacIn 0ubernamenLales
De ConLrol, EvaluacIn y TransparencIa de la 0esLIn FublIca
De FarLIcIpacIn BocIal
2. El Combate a la
corrupcin e impu-
nidad.
La corrupcin en nuestra sociedad y en lo particular en la
AFE, es un Ienmeno complejo y mulLIcausal en el que esLan
involucrados diversos actores; por lo mismo, necesita de di-
IerenLes esLraLeIas a Bn de, por un lado, conocer y evaluar
su magnitud y por el otro, implantar polticas y acciones di-
rigidas a prevenirla y sancionarla acabando con la impunidad.
3. Una sociedad
informada, partici-
pativa y vigilante del
gobierno.
Slo la participacin de la sociedad debidamente informada
podr coadyuvar a la transparencia en los procesos de la
accIn ubernamenLal, abaLIr la IneBcIencIa, la corrupcIn
y crear un sistema de responsabilidades que permita san-
cionar acciones, omisiones y premiar polticas consistentes
y eBcaces.
(contina)
424
Retos Alcances
4. Servidores pbli-
cos con una cultura
tica y de servicio a
la sociedad.
Fara consLruIr el 0obIerno que deseamos a Bn de que pue-
da conducir el cambio al modelo de nacin en donde todos
podamos desarrollar a plenitud nuestras potencialidades,
necesitamos servidores pblicos debidamente capacitados.
Con un slIdo cdIo de LIca y orIenLados a lorar objeLI-
vos, conseguir metas y ubicarlas en el tiempo y en el espa-
cio para prestar servicios pblicos de calidad, pertinentes y
que respondan a las necesidades de la sociedad.
Como su nombre lo indica, el tema del combate a la corrupcin y el
fomento a la transparencia resulta un aspecto central del programa,
por lo que establece lo siguiente: 1) partir de reconocer el problema,
el diagnstico de sus causas y efectos de la corrupcin, as como de
los punLos crILIcos que deben aLenderse con mayor celerIdad, a Bn de
revertir en el menor tiempo sus efectos negativos; 2) entender que la
corrupcIn es un Ienmeno arraIado en buena medIda en el LejIdo
social, lo que requiere actuar sobre las bases de la cultura y la edu-
cacin de la sociedad mexicana, se trata de un fenmeno social que
interesa a todos; 3) tiene claro que el nfasis de la accin pblica para
combatir la corrupcin debe estar en la prevencin de conductas y
hechos ilcitos, sin que ello implique desatender la aplicacin rigurosa
de la Ley cuando as proceda; 4) disear una poltica de Estado con
alLa prIorIdad y parLe de la aenda del EjecuLIvo Iederal, en la que
concurran esfuerzos de todas las instituciones pblicas de manera
obligatoria, concertada y permanente; 5) tratar como bien pblico la
informacin gubernamental, con criterios de excepcin para aquella
relativa a la privaca y la seguridad de las personas; 6) utilizar de ma-
nera ptima y correcta los recursos presupuestales autorizados por el
Conreso, por parLe de la admInIsLracIn publIca Iederal, 7) sInIBca
un compromiso para la sociedad, cuya participacin debe ser activa y
con las garantas necesarias para la proteccin de sus derechos; y, 8)
rendir cuentas a la sociedad de las acciones, los avances y los resulta-
dos obtenidos.
(BnalIza)
425
Se comprometi en el marco de este programa, a instaurar un
sistema de carrera -servicio profesional de carrera-, que comprenda
desde la seleccin y reclutamiento hasta la evaluacin del desempeo,
prestaciones y la terminacin de la relacin laboral es impostergable.
Por otra parte, el programa establece cinco lneas estratgicas de ac-
cin, tal como se presenta en el siguiente cuadro:
Cuadro no. 20
Lneas estratgicas del Programa de Combate a la Corrupcin
0bjeLIvos Lneas estratgicas Contenido
prcticas de corrup-
cin e impunidad e
Impulsar la mejora
de la calidad en la
gestin pblica.
1.1. Establecer el marco
jurIdIco, InsLILucIonal y
operativo que permita la
debida actuacin de la
Secretara.
El marco jurIdIco necesILa de
una revisin y anlisis de todos
aquellos ordenamientos que tie-
nen relacin con los temas de
corrupcin, transparencia y de-
sarrollo administrativo, particu-
larmente en los asuntos que son
competencia de la Secretara de
Contralora y Desarrollo Admi-
nistrativo.
1.2. Mejora de los proce-
sos y servicios pblicos
en la administracin p-
blica federal.
El objeLIvo recLor de abaLIr la
corrupcin exige, en buena me-
dida, estrategias y acciones
distintas a las tradicionales. Es
premisa fundamental dar nfa-
sis a la prevencin de conductas
y hechos indebidos, lo que obliga
a una mejor oranIzacIn y Iun-
cionamiento de las instituciones
pblicas federales.
1.3. Desarrollar los re-
cursos humanos de la
administracin pblica
federal.
El capital humano y su desarro-
llo integral es un elemento cen-
tral de la estrategia para com-
batir la corrupcin y fomentar
la LransparencIa y la sImplIBca-
cin normativa y de procesos de
la gestin pblica; la formacin
de servidores pblicos con prin-
cipios y valores ticos en su des-
empeo cotidiano es el reto.
(contina)
426
2. Controlar y detec-
tar prcticas de co-
rrupcin.
2.1 Implantar controles
blica federal.
El Lrabajo coordInado de Lodas
las dependencias y entidades
para el combate a la corrupcin
se centrar en la atencin a las
areas suscepLIbles de mejora y
que por su riesgo o existencia
de problemas de corrupcin, de-
ban tener una respuesta rpida
y contundente para erradicar
prcticas ilcitas.
2.2 Investigar e integrar
informacin bsica sobre
la actuacin de las insti-
tuciones para fundamen-
Lar accIones que mejoren
su desempeo.
La gestin pblica requiere de
mecanismos de informacin que
permitan conocer lo que se hace
en la APF, evaluar sus resulta-
dos y rendir cuentas a la socie-
dad sobre su desempeo.
3. Sancionar las
prcticas de corrup-
cin e impunidad.
3.1 Aplicar las sanciones
que corresponda a con-
ductas indebidas.
Las conductas indebidas en la
funcin pblica implicarn san-
cIones ejemplares a los servIdo-
res pblicos responsables. En
efecto, la impunidad es una de
las causales de la corrupcin.
cin de la sociedad.
4.1 Dar calidad y trans-
parencia a la gestin p-
blica.
La exigencia ciudadana es por
tener un buen Gobierno, que
utilice los recursos pblicos con
pulcrILud y eBcIencIa, que Len-
ga contacto con la sociedad y le
brinde servicios de calidad.
4.2 Generar acuerdos
con la sociedad.
El combate a la corrupcin pre-
v la participacin de la socie-
dad organizada en un esfuerzo
que requiere ser integral y de la
mayor profundidad.
4.3 Crear una nueva cul-
tura social de combate a
la corrupcin.
La corrupcin es un fenmeno
social y como tal requiere solu-
ciones que incidan en la forma
de pensar, sentir y actuar de la
sociedad; se trata de una parte
fundamental de la cultura de un
pas.
(contina)
427
5.Administrar con
el Patrimonio Inmo-
biliario Federal.
5.1 Administrar con per-
tinencia y calidad los
bienes inmuebles de la
federal.
Los inmuebles federales son una
parte importante del patrimonio
de la Nacin; su atencin y cui-
dado deben ser una prioridad
del Gobierno.
MIenLras que en los Lres prImeros objeLIvos y sus respecLIvas lIneas
estratgicas existe una clara intencin de combate a la corrupcin
-prevenir y abatir prcticas; controlar y detectarlas; sancionar las
prcticas de corrupcin e impunidad- son determinantes para evitar
esLe LIpo de pracLIcas desleales. Los dos objeLIvos y esLraLeIas resLan-
tes -dar transparencia a la gestin pblica mediante la participacin
ciudadana y administrar con pertinencia el patrimonio inmobiliario
Iederal- son accIones de LransparencIa en el manejo de los recursos
publIcos. For lo que se reBere al conLenIdo de las lIneas esLraLIcas
y sus respectivas lneas de accin, se presenta a manera de resumen
las prIncIpales accIones y consIderacIones para alcanzar los objeLIvos
previstos en el programa de combate a la corrupcin, en los siguientes
trminos:
(BnalIza)
428
Cuadro no. 21
Lneas de accin del Programa de Combate a la Corrupcin
0bjeLIvos Lneas estratgicas Lneas de accin
prcticas de corrup-
cin e impunidad e
Impulsar la mejora
de la calidad en la
gestin pblica.
1.1. Establecer el marco
jurIdIco, InsLILucIonal y
operativo que permita la
debida actuacin de la
Secretara.
1.1.1. Comisin Intersecretarial
para la Transparencia y el Com-
bate a la Corrupcin.
1.1.2. FeIorma del marco jurIdI-
co relativo a las atribuciones y
competencias de la Secretara
1.2. Mejora de los proce-
sos y servicios pblicos
blica federal.
1.2.1. Mejora reulaLorIa InLer-
na en la APF.
1.2.2. InvesLIacIn de mejores
prcticas anticorrupcin.
1.2.3. Fortalecimiento de sis-
temas de control interno en la
APF.
1.2.4. Nuevo enfoque de los rga-
nos internos de control.
1.3. Desarrollar los re-
cursos humanos de la
federal.
1.3.1. Estudio de sueldos y sa-
larios de las reas crticas de la
administracin pblica federal.
1.3.2. Formacin y capacitacin
de los servidores pblicos.
1.3.3. Servicio profesional de ca-
rrera en la administracin pbli-
ca federal.
1.3.4. Induccin y adopcin vo-
luntaria del Cdigo de tica de
los servidores pblicos.
(contina)
429
2.Controlar y detec-
tar prcticas de co-
rrupcin.
2.1. Implantar controles
blica federal.
2.1.1. Inventario de reas crti-
cas en la administracin pblica
federal.
2.1.2. Programas operativos
para la transparencia y el com-
bate a la corrupcin en reas
crticas de la administracin p-
blica federal.
2.1.3. Asesora para diseo y
fortalecimiento de los sistemas
de control en reas crticas.
2.2. Investigar e integrar
informacin bsica sobre
la actuacin de las insti-
tuciones para fundamen-
Lar accIones que mejoren
su desempeo.
2.2.1. Auditora, control, segui-
miento y evaluacin de la ges-
tin pblica.
2.2.2. Sistema de Informacin
Directiva.
3. Sancionar las
prcticas de corrup-
cin e impunidad.
3.1. Aplicar las sanciones
que corresponda a con-
ductas indebidas.
3.1.1. Usuario Simulado.
3.1.2. Deteccin y sancin de ca-
sos de corrupcin.
(contina)
430
cin de la sociedad.
4.1. Dar calidad y trans-
parencia a la gestin p-
blica.
4.1.1.. Ley para el Acceso a la In-
formacin Gubernamental.
4.1.2. Facilitacin y recepcin
de quejas, denuncIas e InconIor-
midades.
4.1.8. IdenLIBcacIn de esLanda-
res de atencin ciudadana.
4.1.4. Uso de la tecnologa para
la transparencia en el Gobierno.
4.1.5. Coordinacin con estados
y municipios.
4.1.6. Contralora Social.
4.1.7. Informacin pblica sobre
la operacin y desempeo de las
instituciones y los servidores
pblicos.
4.1.8. Medicin del impacto en el
combate a la corrupcin e impu-
nidad.
4.1.9. AdmInIsLracIn eBcIenLe y
transparente de los recursos hu-
manos, maLerIales y BnancIeros
de la SECODAM para coadyuvar
a un buen gobierno.
4.2. Generar acuerdos
con la sociedad.
4.2.1. Acuerdos de colaboracin
y pactos sectoriales de combate
a la corrupcin.
4.2.2. Relaciones institucionales
de vinculacin para la transpa-
rencia.
4.3. Crear una nueva cul-
tura social de combate a
la corrupcin.
4.3.1. Incorporacin de los te-
mas de combate a la corrupcin
y a la impunidad y de tica p-
blica en el sistema educativo na-
cional.
4.8.2. Consejo NacIonal de
Transparencia y Contra la Co-
rrupcin.
4.3.3. Campaa de Posiciona-
miento del Gobierno federal en
el Combate a la Corrupcin.
(contina)
431
5.Administrar con
el Patrimonio Inmo-
biliario Federal.
5.1. Administrar con
pertinencia y calidad los
bienes inmuebles de la
federal.
5.1.1. Administracin del Patri-
monio Inmobiliario Federal.
S.1.2. Avaluo y jusLIprecIacIn
de inmuebles federales.
Fuente: Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Admi-
nistrativo 2001- 2006.
Como podr inferirse, el Programa Nacional de Combate a la Corrup-
cin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo
2001- 2006, estableca como prioridades: el combate y eliminacin de
la corrupcin; el fomento de la transparencia en el uso de los recursos
pblicos; evitar la impunidad en detrimento de la aplicacin rigurosa
de la ley; la aplicacin de cdigos de tica para el correcto desempeo
de los funcionarios pblicos; el desarrollo administrativo sin conside-
rarlo como una reforma administrativa; la instauracin del servicio
civil de carrera como un mecanismo de modernizacin administra-
LIva. AdIcIonalmenLe, esLablecIa de manera deLallada un conjunLo de
indicadores para cada lnea estratgica y lneas de accin, as como
las reas responsables para su implementacin, control y evaluacin.
En el ao de 2004, 161 instituciones del gobierno federal conta-
ban con Programas de Transparencia y Combate a la Corrupcin; en
ellas se aplIcan mas de cuaLro mIl accIones de mejora en 878 procesos
y 6SS areas deBnIdas como crILIcas, con ImpacLo en mas de 940 po-
sibles conductas irregulares. Adems, de lograr 75 por ciento en el
cumplimiento de los acuerdos que la Comisin Intersecretarial para
la Transparencia y el Combate a la Corrupcin ha emitido en la ma-
teria. A partir de 2003, la evaluacin de los Programas Operativos
de Transparencia y Combate a la Corrupcin se realiza a travs del
Indicador de Seguimiento de Transparencia (IST), que evaluaba de
manera integral los esfuerzos que realizan las instituciones en sus
Lrabajos de LransparencIa y anLIcorrupcIn.
25
(BnalIza)
432
1ndIce NacIcnaI de 0crrupcIn y Buen 0cbIernc {B001)
Transparencia Mexicana realiza por primera vez la Encuesta Nacional
de Corrupcin y Buen Gobierno (ENCBG) en el ao de 2001. A partir
de una muestra probabilstica de 13,790 entrevistas a nivel nacional,
el Lamao de la muesLra es suBcIenLe para desarear resulLados a
nivel de entidad federativa (entre 388 y 506 cuestionarios), con un
margen de error menor al 1 por ciento. Para su realizacin fueron
empleadas tres empresas -Grupo de Asesores Unidos (GAUSSC), Pear-
son y Pulso Mercadolgico- con la supervisin de Estadstica Aplicada
como supervisora externa de las tres.
26
La ENCBG por primera vez mide experiencias y percepciones
acerca de la corrupcin con un mismo instrumento de medicin. La
encuesta registra la corrupcin en servicios pblicos ofrecidos por los
tres niveles de gobierno y por particulares. A partir de realizar prue-
bas de campo y grupos de enfoque se seleccionaron los 38 servicios
pblicos ms relevantes. Los actos de corrupcin fueron registrados
cuando el entrevistado declar haber pagado mordida a cambio de
un servicio pblico.
Tambin fue creado el ndice de Corrupcin y Buen Gobierno
(ICE0) a parLIr del calculo de los daLos proporcIonados por los jeIes de
hogar que utilizaron el servicio. El ICBG fue calculado a nivel nacional,
por entidad federativa y para cada uno de los 38 servicios analizados.
El ndice permite distinguir variaciones en los niveles de corrupcin
de acuerdo con las caracLerIsLIcas demoraBcas, socIales y econmI-
cas de la poblacin. El ICBG utiliza una escala que va de 0 a 100: a me-
nor valor menor corrupcin. El ICBG se obtiene de dividir el nmero
de veces en los que un servicio se obtuvo con mordida entre el nmero
total de veces en los que se utiliz el mismo servicio, multiplicado por
100. La ENCE0 arroj los sIuIenLes resulLados en 2001:
1. La encuesta registr casi 214 millones de actos de corrupcin
en el uso de servicios pblicos en los ltimos 12 meses;
2. En promedio las mordidas costaron a los hogares mexicanos
$109.50;
433
3. Lo anterior, implica ms de 23,400 millones de pesos anuales
en pagos de mordidas por servicio pblico a los hogares;
4. Los hogares que reportan mordidas destinan el 6.9% de su
ingreso a este rubro;
5. Para los hogares con ingresos de hasta 1 salario mnimo, este
impuesto regresivo llega a representar el 13.9 por ciento de su
ingreso.
De manera particular, a la pregunta de: en una escala del 1 al
10 qu tanto ayudan a combatir la corrupcin las siguientes organiza-
cIones?, el resulLado se presenLa en el sIuIenLe cuadro:
Cuadro no. 22
Organizaciones que ayudan a combatir la corrupcin
Organizacin ForcenLaje
Familia 8.3
Maestros 7.1
EjrcILo 7.1
Iglesia 6.8
Medios 6.7
Gobierno 5.5
Empresas 5.0
Polica 4.9
Sindicatos 4.8
Partidos Polticos 4.6
Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Mxico, 2001, p. 9.
El ndice de Corrupcin y Buen Gobierno (ICBG) nacional en el
2001 fue de 10.6 por ciento. Mientras que los servicios que tuvieron
el mayor nivel de corrupcin y con menor nivel de corrupcin, fueron
los que a continuacin se enlistan:
434
Cuadro no. 23
Servicios con menor nivel de corrupcin 2001
Lugar en
Tabla
Tipo de Servicio I CBG (S)
1 Trmite de predial. 1.6
2
TramILe para obLener una IncapacIdad o jusLIBcanLe de
salud.
2.8
3
Trmite relacionado con el servicio telefnico. 2.9
Trmite para la conexin o reconexin de gas a domicilio. 2.9
5 Trmite para la conexin de telfono. 3.0
6
TramILe Bscal en la BecreLarIa de HacIenda: FEC, devolu-
cin, declaracin trimestral o anual.
3.2
7
Visitar a un paciente en un hospital fuera de los horarios
permitidos.
3.7
8
Recibir correspondencia. 3.8
TramILe para obLener una BcLa de InscrIpcIn en una
escuela oBcIal.
3.8
10
Trmite para obtener la cartilla militar/exentar el servi-
cio militar.
3.9
11
Que se aLendIera urenLemenLe a un pacIenLe o que sLe
ingresara antes de lo programado en una clnica.
4.3
12
Trmite para obtener constancias de estudios o exme-
nes en escuelas pblicas.
4.7
13
Trmite para obtener un crdito o prstamo en efectivo
para su casa, negocio o automvil en instituciones privadas.
5.0
14
Trmite para recibir o incorporarse a programas del
gobierno como PROGRESA, PROCAMPO, leche, etc.
5.9
15
Trmite para obtener o acelerar el pasaporte en la Secre-
tara de Relaciones Exteriores.
6.4
16
Trmite para la introduccin o regularizacin de servi-
cIos: aua, drenaje, alumbrado, pavImenLacIn, manLenI-
mIenLo de parques y jardInes, eLc.
8.5
17
Trmite para obtener un crdito o prstamo en efectivo
para casa, negocio o automvil en instituciones pblicas
como el INFONAVIT.
9.4
18 Obtener el servicio de vigilancia de la delegacin o municipio. 9.7
19
Trmite para obtener o acelerar actas de nacimiento,
defuncin, matrimonio o divorcio en el registro civil.
10.0
(contina)
435
Lugar en
Tabla
Tipo de Servicio I CBG (S)
20
Trmite para obtener una licencia o permiso de uso del
suelo.
10.1
21 Trmite para la conexin o reconexin de luz a domicilio. 10.7
22
Trmite para la conexin o reconexin de agua y/o dre-
naje de domIcIlIo.
10.8
23
Regularizar cualquier trmite de su vehculo (cambio de
dueo, etc.).
12.0
24 Obtener agua de la pipa de la delegacin o municipio. 12.9
25 Trmite para obtener el servicio de poda de rboles. 13.1
26
Trmite para obtener la licencia para conducir. 14.5
TramILe para aprobar la verIBcacIn veLIcular. 14.5
28 TramILe para llevar o presenLar un caso en un juzado. 15.4
29
Trmite para obtener una licencia o permiso de demoli-
cIn, consLruccIn o alIneamIenLo y numero oBcIal.
16.8
30 TramILe para Lrabajar o vender en vIa publIca. 18.7
31
Trmite para obtener el servicio de limpieza de alcanta-
rilla (desazolve).
25.8
32
Pedir el camin de la delegacin o municipio que se lleve
la basura.
27.0
33
Trmite para evitar la detencin en el Ministerio Pbli-
co/realizar una denuncia, acusacin o levantar un acta/
lograr que se le d seguimiento a un caso.
28.3
34
Trmite para pasar sus cosas en alguna aduana, retn,
garita o puerto fronterizo.
28.5
35 Trmite para recuperar un automvil robado. 30.3
36
Evitar ser infraccionado o detenido por un agente de
trnsito.
54.5
37
Estacionar un automvil en la va pblica en lugares con-
trolados por personas que se apropian de ellos.
56.0
38
Evitar que un agente de trnsito se llevara su automvil
al corraln/sacar su automvil del corraln.
57.2
Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Mxico, 2001, pp. 11-12.
(BnalIza)
436
Los resultados por entidad federativa, muestran a las entidades con
menor nivel y mayor nivel de corrupcin en el pas, en los trminos
siguientes:
Cuadro no. 24
ndice de Corrupcin y Buen
Gobierno por entidades federativas, 2001
Lugar en
Tabla
Entidad I CBG (S)
1 Colima 3.0
2 Eaja CalIIornIa Bur 3.9
3 Aguascalientes 4.5
4 Coahuila 5.0
5
Chihuahua. 5.5
Sonora 5.5
7
San Luis Potos 5.7
Eaja CalIIornIa 5.7
9 0uanajuaLo 6.0
10 QuInLana Foo 6.1
11 Zacatecas 6.2
12 Tamaulipas 6.3
13 Nayarit 6.4
14 Tlaxcala 6.6
15 Hidalgo 6.7
16
Yucatn 6.8
Chiapas 6.8
18 Nuevo Len 7.1
19 Campeche 7.3
20 Oaxaca 7.4
21 Morelos 7.7
22 Sinaloa 7.8
23 Veracruz 7.9
24 QuerLaro 8.1
25 Tabasco 8.5
(contina)
437
Lugar en
Tabla
Entidad I CBG (S)
26 Durango 8.9
27 Michoacn 10.3
28 J alisco 11.6
29 Puebla 12.1
30 Guerrero 13.4
31 Estado de Mxico 17.0
32 Distrito Federal 22.6
Promedio Nacional 10.6
Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Mxico, 2001, pp. 13-14.
En resumen, el ICE0 es mayor enLre jeIes de Loar jvenes (11.6%)
y jeIes de Loar con mayor escolarIdad (12.8%) unIversILarIos. En
conLrasLe, el ICE0 es menor enLre jeIes de Loar mayores de S0 aos
(9.0%) y jeIes de Loar con menores Inresos (de LasLa un salarIo
mnimo) en 9.1%.
27
Esta primera medicin permiti mostrar de forma
cuantitativa el costo de la corrupcin, los tipos de servicios pblicos
ms frecuentes, el ranking de entidades federativas y costo promedio
por familia.
Ley FederaI de RespcnsabIIIdades AdmInIstratIvas de Ics
ServIdcres PbIIccs {B00B)
Al inicio de la administracin de Vicente Fox la demanda de que los
servIdores publIcos se condujeran con LransparencIa y responsabIlI-
dad, implic la necesidad de tomar medidas urgentes para combatir
la corrupcIn admInIsLraLIva, enLendIda sLa como "el conjunLo de ac-
tos que implican violaciones a la ley y abusos que comete un servidor
publIco en el desempeo de su empleo, caro o comIsIn, en beneBcIo
propio o de terceros.
28
En este contexto, se detect la necesidad de revisar el rgimen
de las responsabilidades administrativas en el servicio pblico, con el
(BnalIza)
438
objeLIvo de conLar con una nueva ley que permILIera esLablecer en un
solo ordenamIenLo jurIdIco la responsabIlIdad admInIsLraLIva de los
servidores pblicos en aras de regular de manera integral las obliga-
cIones que sLos LIenen en el ejercIcIo de sus empleos, caros o comI-
siones.
29
Contar con los medios necesarios para reforzar las acciones
de prevencin de conductas irregulares por parte de los servidores
pblicos, mediante el establecimiento de normas que permitieran el
desarrollo y la aplicacin de valores ticos en la funcin pblica, y
por LanLo, mejorar la esLIn ubernamenLal, asI como doLar a la au-
LorIdad de mayores elemenLos jurIdIcos para aplIcar la ley de manera
mas eBcIenLe en aquellos casos en que resulLa necesarIa la ImposIcIn
de sanciones administrativas.
De esta manera, surge la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos publicada en el Diario
0BcIal de la EederacIn el 18 de marzo de 2002, que LIene por objeLo
reglamentar el ttulo cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados
UnIdos MexIcanos en maLerIa de sujeLos de responsabIlIdad admInIs-
trativa, obligaciones, responsabilidades y sanciones, de autoridades
competentes y el procedimiento para aplicar sanciones, as como del
establecimiento del registro patrimonial de los servidores pblicos.
30

Se encuentra considerado entre los supuestos de esta ley, como cau-
sa de responsabilidad administrativa, el hecho de que en el periodo
del prImer ao en que un servIdor publIco deje de desempear alun
empleo, caro o comIsIn, aprovecLe su InBuencIa u obLena aluna
venLaja derIvada de la IuncIn que desempeaba o de la InIormacIn
a la que tuvo acceso.
A diferencia de la ley anterior, que inclua disposiciones sobre
responsabilidad administrativa, poltica y penal, la ley vigente regula
exclusivamente la materia de responsabilidad administrativa de los
servidores pblicos federales, por lo que las dos ltimas responsabili-
dades -poltica y penal- quedaron fuera de su mbito de aplicacin. De
esta forma, se enfoca la atencin a la responsabilidad administrativa
como foco de vigilancia del control interno en la administracin pbli-
ca. Esto es consecuencia de lo dispuesto por el artculo 113 constitu-
439
cional, que establece el contenido que deben tener las leyes de respon-
sabilidades administrativas de los servidores pblicos, pero no prev
la InclusIn de dIsposIcIones relacIonadas con el juIcIo polILIco o con
la declaracin de procedencia, que corresponden a la responsabilidad
poltica y a la responsabilidad penal, respectivamente.
31
El cambio en la ley es de particular importancia, pues las respon-
sabilidades poltica, penal y administrativa son interdependien-
Les enLre sI, en vIrLud de que los sujeLos, oblIacIones, sancIones
aplicables, autoridades y procedimientos a seguir para la impo-
sicin de sanciones derivadas de aqullas son completamente
distintos unos de otros, por lo que no exista razn alguna para
que las tres materias fueran reguladas por una sola ley. Con la
exclusin de la regulacin sobre las responsabilidades poltica y
penal, se puso Bn a cIerLas conIusIones, sIendo la mas ImporLanLe
aquella que se origin respecto de cul era el ordenamiento su-
pletorio que deba aplicarse cuando en la propia ley no hubiera
una dIsposIcIn especIBca para alun aspecLo relaLIvo al procedI-
miento de una responsabilidad administrativa.
32
Esta ley establece de manera expresa que en todas las cuestiones re-
lativas al procedimiento de responsabilidad administrativa y registro
patrimonial de los servidores pblicos, as como en la apreciacin de
las pruebas, se observarn las disposiciones del Cdigo Federal de Pro-
cedimientos Civiles, lo que permite a las autoridades encargadas de
aplIcar la ley Lener cerLeza jurIdIca en el desarrollo del procedImIenLo
administrativo de responsabilidades. Como autoridades competen-
tes para los efectos sealados se precisaron al Tribunal Federal de
J usticia Fiscal y Administrativa, los tribunales agrarios, el Instituto
Federal Electoral, la Auditora Superior de la Federacin, la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, el Banco de Mxico, as como los con-
Lralores InLernos y los LILulares de las areas de audILorIa, de quejas
y de responsabilidades de los rganos internos de control del Poder
EjecuLIvo Iederal.
33
440
La ley contiene aspectos novedosos, entre los que destaca, la
actualizacin de los procedimientos para cumplir con la obligacin
de los servidores pblicos de presentar su declaracin patrimonial,
lo cual permite el registro y el seguimiento de la evolucin del patri-
monio a travs de medios magnticos o medios remotos de comunica-
cin electrnica. Asimismo, la Secretara de la Funcin Pblica podr
realIzar InvesLIacIones o audILorIas para verIBcar dIcLa evolucIn
patrimonial de los servidores pblicos.
34
Esta facultad subsistir por
todo el tiempo que el servidor pblico desempee su empleo, cargo o
comisin, y hasta tres aos despus de haber concluido.
Dentro de las novedades se encuentra la separacin del procedi-
mIenLo del juIcIo polILIco y de la accIn de procedencIa, es decIr, en el
anLIuo juIcIo de desaIuero que opera slo en maLerIa penal, de la res-
ponsabilidad de tipo administrativo. De acuerdo con el Ttulo Cuarto
de la ConsLILucIn FolILIca, los servIdores publIcos pueden ser sujeLos
de cuatro tipos de responsabilidades: 1) la poltica; 2) la penal; 3) la
civil; y 4) la administrativa. La Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos contiene el procedimiento a seguir en el caso
de la responsabilidad de tipo poltico y la administrativa. La penal
se sIue bajo las relas del CdIo Fenal Eederal y slo para aquellos
servIdores publIcos que por razn de su encaro ozan de Iuero -In-
munidad- para el desempeo de sus funciones habr que seguir el pro-
cedimiento que se marca en la citada ley.
35
AsImIsmo, dIspone que para evILar IncurrIr en conBIcLo de In-
Lereses, el servIdor publIco que deje de desempear su empleo, caro
o comisin, debe, hasta un ao despus de haber concluido a aqul,
absLenerse de aprovecLar su InBuencIa u obLener aluna venLaja
derivada de la funcin que desempeaba para s o para los terceros
que seala la ley. Deber abstenerse de usar en provecho propio o de
terceros la informacin o documentacin a la que haya tenido acceso
con motivo de su empleo, cargo o comisin y que no sea del dominio
pblico.
36
Cabe hacer notar que Garca (2007), seala que conviene agre-
gar dentro del marco de las responsabilidades, aquellas derivada del
441
incumplimiento de las obligaciones laborales. No obstante, que no se
incluye en la Ley de Responsabilidades respectiva, el autor la describe
como la conducLa IlIcILa de los Lrabajadores que se Lalla prevIsLa y
sancionada por la legislacin laboral, independientemente de la apli-
cabilidad, en su caso, de sanciones de otra naturaleza. Las sanciones
laborales pueden consistir en la suspensin temporal o en el cese de
los efectos del nombramiento. En el primer caso, el titular de la de-
pendencia u organismo pblico deber recabar la conformidad del
sindicato.
37
Con la vigencia de la Ley Federal de Responsabilidades Adminis-
LraLIvas de los BervIdores FublIcos se avanza en la conBuracIn de
un orden poltico y administrativo que sea ms democrtico.
38
Para
Uvalle (2008), se LraLa de un ejemplo conspIcuo de la nueva InsLILu-
cIonalIdad que el paIs empIeza a vIvIr. DeBne el cosmos de relas que
deben cumplirse para que los servidores pblicos asuman conductas
institucionales que respondan al imperativo de que en la visin del
Estado de Derecho, no hay ni puede haber la preeminencia de las per-
sonas sobre las normas, es decir, el imperio de la ley por encima de
cualquier persona.
La Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno 2003 (ENCBG),
de Transparencia Mexicana, ofrece datos para tomarlos como un
punto de partida para el diseo y anlisis de las polticas pblicas ne-
cesarias para el combate a la corrupcin. La ENCBG alerta sobre el
impacto de la corrupcin en la calidad de la gestin pblica y los servi-
cios que presta o regula el Estado. La encuesta registra la frecuencia
con que ocurren los actos de corrupcin para la obtencin de servicios
pblicos. Asimismo, permite evaluar los avances en el combate a la
corrupcIn en el LIempo y IacIlILa la IdenLIBcacIn de responsabIlIda-
des y competencias a partir de los niveles de corrupcin presentes en
442
la oferta de servicios pblicos en los tres niveles de gobierno y en el
sector pblico.
39
Al igual que la primera edicin de la ENCBG, la Encuesta elabo-
rada en 2003, mide las experiencias y percepciones de los ciudadanos
mexicanos acerca de la corrupcin en las 32 entidades federativas del
pas y en 38 servicios pblicos ofrecidos por los tres niveles de gobier-
no y por particulares. Los resultados ms importantes de la ENCBG
2003, son los siguientes:
1. De acuerdo con la ENCBG 2003, el nivel de corrupcin en Mxico
disminuy entre 2001, ao en que se realiz por primera ocasin
la encuesta, y 2003. En el 2001 el ndice Nacional de Corrupcin
y Buen Gobierno (ICBG) fue de 10.5, mientras que en el 2003 el
ndice lleg a 8.5 puntos. Sin embargo, aunque la corrupcin ha
disminuido, sta sigue siendo un problema serio que enfrentan
los hogares mexicanos para lograr obtener servicios pblicos y
una carga econmica para la poblacin ms pobre del pas.
2. El ICE0 baja en 2008 a 8.S punLos, lueo de ubIcarse en 10.S
en 2001. EsLo sInIBca que en 2008, en casI 9 de cada 1000
trmites para solicitar un servicio pblico existi la mordida
como mecanismo para recibirlo.
3. La encuesta registro 101 millones de actos de corrupcin en el
uso de servicios pblicos en los ltimos 12 meses (octubre 2002
a octubre 2003). En 2001, el total de actos de corrupcin fue de
214 millones.
4. En promedio la corrupcin represent un gasto de 107 pesos
para los hogares mexicanos, lo que implica ms de 10,656 millo-
nes de pesos anuales en pagos de mordidas que los hogares del
pas tuvieron que hacer por servicio pblico. En 2001 el gasto en
mordidas fue de 109.5 pesos.
S. Los Loares que dIjeron Laber dado "mordIdas" desLInaban en
promedio el 7 por ciento de su ingreso a este rubro. Pero el pro-
medio oculta las desigualdades en el impacto de los sobornos en
el ingreso de las familias: para los hogares con ingreso de hasta
443
un salario mnimo, las mordidas llegaron a representar el 29.5
por ciento de su ingreso.
En los resultados de la ENCBG 2003, 21 entidades federativas
mejoraron su INCE0 y 11 empeoraron. Las enLIdades con menor nIvel
de corrupcIn Iueron: Eaja CalIIornIa Bur (2.8), QuInLana Foo (8.7),
Colima (3.8); Hidalgo (3.9); y Aguascalientes (3.9), que ocuparon
los lugares 1 al 4. Mientras que las entidades que mayor nivel de co-
rrupcin tuvieron en 2003 fueron: Guerrero (12 puntos); Durango
(12.6); Estado de Mxico (12.7); Distrito Federal (13.2); y Puebla (18
puntos), que fue la entidad donde hubo ms incidencia de mordidas
para la obtencin de servicios pblicos.
40
Tal como lo muestra el si-
guiente cuadro:
Cuadro no. 25
ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno por
Entidad Federativa, 2001-2003
Posicin
Entidad
I NCBG
2001
I NCBG
2003
2001 2003
2 1 Eaja calIIornIa Bur 3.9 2.3
10 2 QuInLana Foo 6.1 3.7
1 3 Colima 3.0 3.8
15 4 Hidalgo 6.7 3.9
3 4 Aguascalientes 4.5 3.9
16 6 Chiapas 6.8 4.0
4 7 Coahuila 5.0 4.4
5 8 Sonora 5.5 4.5
27 9 Michoacn 10.3 4.8
16 9 Yucatn 6.8 4.8
12 11 Tamaulipas 6.3 5.1
22 12 Sinaloa 7.8 5.5
11 13 Zacatecas 6.2 5.6
(contina)
444
Posicin
Entidad
I NCBG
2001
I NCBG
2003
2001 2003
19 14 Campeche 6.3 5.7
5 14 Chihuahua 5.5 5.7
13 16 Nayarit 6.4 5.8
7 17 Eaja CalIIornIa 5.7 6.0
24 18 QuerLaro 6.1 6.3
23 19 Veracruz 7.9 6.4
28 20 J alisco 11.6 6.5
20 21 Oaxaca 7.4 6.8
25 22 Tabasco 8.5 6.9
14 23 Tlaxcala 6.6 7.8
21 24 Morelos 7.7 8.3
9 25 0uanajuaLo 6.0 8.9
18 26 Nuevo Len 7.1 9.9
7 27 San Luis Potos 5.7 10.2
30 28 Guerrero 13.4 12.0
26 29 Durango 8.9 12.6
31 30 Estado de Mxico 17 12.7
32 31 Distrito Federal 22.6 13.2
29 32 Puebla 12.1 18.0
Nacional 10.5 8.5
Un aspecto que resalta en la ENCBG es la importante variacin en la
clasIBcacIn de las enLIdades enLre 2001 y 2008. For ejemplo, exIsLen
enLIdades que suben sInIBcaLIvamenLe en la clasIBcacIn de ambos
aos, indicando una menor incidencia de corrupcin. Este es el caso
de QuInLana Foo que pasa del 10 al 2 luar, HIdalo, del 1S al 4,
Chiapas, del 16 al 6 y Michoacn, del 27 al 9. Por el contrario,
existen entidades donde sucede exactamente lo contrario: Chihuahua
pasa del S al 14, Eaja CalIIornIa, que pasa del 7 al 27.
Aunque la Encuesta no indica las razones de estos brincos en
la clasIBcacIn, un IacLor que posIblemenLe InBuye en esLos cambIos
(BnalIza)
445
es que mientras algunas entidades permanecieron igual o descendie-
ron relativamente poco en sus ndices, un nmero importante de en-
LIdades mejoraron, Incluyendo las de alLa concenLracIn poblacIonal.
For lo que se reBere a la corrupcIn por LramILes, Lodos los Lra-
mILes mejoraron en su IndIce, menos el LramILe para la conexIn de
telfono. Los primeros tres servicios con menor nivel de corrupcin
fueron el trmite de predial (1.4 puntos), obtener una incapacidad o
jusLIBcanLe de salud (1.4) y el LramILe Bscal en la BecreLarIa de Ha-
cienda (1.7). Por el contrario, los trmites donde el ndice reporta
mayor incidencia de sobornos y que ocupan los ltimos tres lugares
de la clasIBcacIn eneral Iueron: esLacIonarse en vIa publIca conLro-
lada por particulares (45.9), evitar ser infraccionado por un agente
de trnsito (50.32) y evitar que se lleven o sacar un auto del corraln
(53.2), ver el cuadro siguiente:
Cuadro no. 26
ndice Nacional de Corrupcin y Buen
Gobierno por Servicio Pblico, 2001-2003
Posicin
Tipo de Acto
I NCBG
2001
I NCBG
2003
2001 2003
1 1 Trmite de predial. 1.6 1.4
2 2
TramILe para obLener una IncapacIdad o jusLI-
BcanLe de salud.
2.8 2.5
6 3
TramILe Bscal en la BecreLarIa de HacIenda:
RFC, devolucin, declaracin trimestral o
anual.
3.2 1.7
4 4 Trmite relacionado con el servicio telefnico. 2.9 2.3
11 5
Arreglar que se atendiera urgentemente a un
paciente o que ste ingresara antes de lo pro-
gramado en una clnica.
4.3 2.5
3 6
Trmite para la conexin o reconexin de gas
a domicilio.
2.9 2.8
14 7
Trmite para recibir o incorporarse a progra-
mas del gobierno como PROGRESA, PROCAM-
PO, leche, etc.
5.9 2.8
(contina)
446
Posicin
Tipo de Acto
I NCBG
2001
I NCBG
2003
2001 2003
8 8
Trmite para obtener la cartilla militar/exen-
tar el servicio militar.
3.9 3.0
10 9 Recibir correspondencia. 3.8 3.2
13 10
Trmite para obtener un crdito o prstamo
en efectivo para su casa, negocio o automvil
en instituciones privadas.
5.0 3.2
9 11
TramILe para obLener una BcLa de InscrIpcIn
a una escuela oBcIal.
3.8 3.3
7 12
Visitar a un paciente en un hospital fuera de
los horarios permitidos.
3.7 3.3
12 13
Trmite para obtener constancias de estudios
o exmenes en escuelas pblicas.
4.7 3.4
5 14 Trmite para la conexin de telfono. 3.0 3.9
15 15
Trmite para obtener o acelerar el pasaporte
en la Secretara de Relaciones Exteriores.
6.4 5.1
16 16
Trmite para la introduccin o regularizacin
de servIcIos: aua, drenaje, alumbrado, pavI-
menLacIn, manLenImIenLo de parques y jardI-
nes, etc.
8.5 6.3
25 17
Trmite para obtener el servicio de poda de
rboles.
13.1 7.5
19 18
Trmite para obtener o acelerar actas de naci-
miento, defuncin, matrimonio o divorcio en el
registro civil.
10.0 7.9
17 19
Trmite para obtener un crdito o prstamo
en efectivo para casa, negocio o automvil en
instituciones pblicas como el INFONAVIT.
9.4 8.1
22 20
Trmite para la conexin o reconexin de luz a
domicilio.
10.7 8.3
21 21
Trmite para la conexin o reconexin de agua
y/o drenaje de domIcIlIo.
10.8 8.6
18 22
Obtener el servicio de vigilancia de la delega-
cin o municipio.
9.7 8.9
20 23
Trmite para obtener una licencia o permiso
de uso del suelo.
10.1 9.2
23 24
Regularizar cualquier trmite de su vehculo
(cambio de dueo, etc.).
12 9.3
(contina)
447
Posicin
Tipo de Acto
I NCBG
2001
I NCBG
2003
2001 2003
28 25
Trmite para llevar o presentar un caso en un
juzado.
15.4 10.8
24 26
Obtener agua de la pipa de la delegacin o mu-
nicipio.
12.9 11.3
27 27 TramILe para aprobar la verIBcacIn veLIcular. 14.5 11.5
26 28 Trmite para obtener la licencia para conducir. 14.5 11.9
29 29
Trmite para obtener una licencia o permiso
de demolicin, construccin o alineamiento y
numero oBcIal.
16.8 13.2
30 30 TramILe para Lrabajar o vender en vIa publIca. 18.7 16.0
31 31
Trmite para obtener el servicio de limpieza
de alcantarilla (desazolve).
25.8 16.5
33 32
Trmite para evitar la detencin en el Minis-
terio Pblico/realizar una denuncia, acusacin
o levantar un acta/lograr que se le d segui-
miento a un caso.
28.3 21.3
32 33
Pedir el camin de la delegacin o municipio
que se lleve la basura.
27.0 24.4
34 34
Trmite para pasar sus cosas en alguna adua-
na, retn, garita o puerto fronterizo.
28.5 25.8
35 35 Trmite para recuperar su automvil robado. 30.3 26.0
37 36
Estacionar el automvil en la va pblica en
lugares contratados por personas que se apro-
pian de ellos.
56.0 45.9
36 37
Evitar ser infraccionado o detenido por un
agente de trnsito.
54.5 50.3
38 38
Evitar que un agente de trnsito se llevara su
automvil al corraln/sacar su automvil del
corraln.
57.2 53.3
Nacional 10.5 8.5
En resumen, los resultados de la Encuesta muestra que en los hogares
cuyo jeIe de IamIlIa es joven (menor de S0 aos) se LIende a oIrecer
"mordIda" con mayor IrecuencIa, que en los Loares cuya jeIaLura
est a cargo de una persona mayor a 50 aos. En el primer caso, en
(BnalIza)
448
poco ms de 9 de cada 100 trmites se ofreci mordida, mientras
que en el segundo caso, la incidencia fue de poco ms de 7 de cada 100
trmites.
0reacIn de Ia Secretara de Ia FuncIn PbIIca {B00)
En la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se mantu-
vieron las atribuciones de la Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo (SECODAM), transformada en Secretara de la Fun-
cin Pblica (SFP), hasta marzo de 2003. Esta secretara contaba con
atribuciones para realizar acciones en materia de combate a la co-
rrupcin, transparencia y desarrollo administrativo sustentadas en
el artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
(LOAPF), adems, de las previstas en las leyes: Federal de Respon-
sabilidades de los Servidores Pblicos, de Adquisiciones, Arrenda-
mientos y Servicios del Sector Pblico, de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas; General de Bienes Nacionales; Federal
de Entidades Paraestatales, y otros ordenamientos aplicables.
41
Con el propsito de fortalecer las atribuciones de la SFP en ma-
teria de prevencin y combate a la corrupcin, de septiembre de 2003
a agosto de 2004, se promovieron las siguientes reformas al marco
jurIdIco: el 11 de novIembre de 2008 la Camara de Benadores apro-
b con modIBcacIones la mInuLa envIada por la Camara de DIpuLados
respecLo a la InIcIaLIva de DecreLo presenLada por el EjecuLIvo Iede-
ral para reformar y adicionar las Leyes de Adquisiciones, Arrenda-
mientos y Servicios del Sector Pblico y de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las mismas, las que se sometieron a un exhaustivo
analIsIs. Las modIBcacIones preLendIan oLorar mayor LransparencIa
a la aplicacin de los recursos pblicos en las contrataciones guberna-
mentales, establecer mecanismos para la participacin de la sociedad
en las licitaciones y prevenir la discrecionalidad en la administracin
pblica federal.
42
449
En sepLIembre de 2004, se publIc en el DIarIo 0BcIal de la Ee-
deracin el Acuerdo para el control, rendicin de cuentas e informes
y la comprobacIn del manejo LransparenLe de los recursos publIcos
Iederales oLorados a BdeIcomIsos, mandaLos o conLraLos analoos,
cuyo objeLIvo era LransparenLar el manejo y ejercIcIo de los recursos
pblicos federales y rendir cuentas claras a la sociedad, as como ar-
monIzar la observancIa del secreLo a que esLan sujeLas las BducIarIas
en el manejo de BdeIcomIsos con el prIncIpIo de rendIcIn de cuenLas.
MIenLras que en abrIl de 200S, se aprob el proyecLo de modIBcacIo-
nes y adiciones a las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servi-
cios del Sector Pblico y de Obras Pblicas y Servicios Relacionados
con las Mismas, que consideraban aspectos de contraloras estatales
y del gobierno del Distrito Federal en la resolucin de inconformida-
des cuando se ejercIeran recursos Iederales, prevIo esLablecImIenLo
del convenio de coordinacin respectivo. Estas reformas fueron pu-
blIcadas en el D0E el 7 de julIo de 200S y enLraron en vIor al dIa
siguiente.
43
En esta perspectiva, el cambio de una secretara a otra, no slo
fue de nombre: se busc desde entonces, sin que se pueda decir que se
haya logrado, un cambio en la misin y responsabilidades. Se buscaba
pasar de una secretara en la que el nfasis estuvo puesto en el control
y sancIn, LacIa oLra en la que el eje de las Lareas debIa ser la preven-
cIn y el mejoramIenLo de la esLIn publIca.
44
1ndIce NacIcnaI de 0crrupcIn y Buen 0cbIernc {B00S)
Por tercera ocasin (2001, 2003 y 2005), se miden experiencias y
percepciones de los ciudadanos mexicanos de las 32 entidades fe-
derativas del pas acerca de la corrupcin, respecto de 35 servicios
pblicos. Es la primera serie histrica en materia de corrupcin,
45

que corresponde al periodo de Vicente Fox. El ndice registra la co-
rrupcin en los servicios pblicos ofrecidos por los tres niveles de
gobierno y por particulares. En la edicin 2005, se eliminaron siete
450
LramILes de baja IncIdencIa nacIonal y se arearon cuaLro LramILes a
propuestas de los gobiernos de las entidades federativas. As fue como
se integraron los 35 trmites de servicios a medir.
46
Los resultados
ms relevantes de la ENCBG en 2005 fueron:
1. Se registr ms de 115 millones de actos de corrupcin en el
uso de 35 servicios pblicos en los ltimos 12 meses.
2. En promedio, las mordidas costaron a los hogares mexica-
nos $177.40.
3. Lo anterior, implica poco ms de 19 mil millones de pesos
anuales en pagos de mordidas de los hogares por el uso de los
35 servicios pblicos seleccionados.
4. Los hogares que reportan mordidas destinan el 8 por ciento
de su ingreso a este rubro.
impuesto regresivo llega a representar el 24 por ciento de su
ingreso.
Los resultados nacionales por entidad federativa sealan que el
INCBG pas de 10.6 en 2001 a 8.5 en 2003 y a 10.1 en 2005. Asimismo,
10 entidades federativas disminuyeron su ndice entre 2003 y 2005;
en las otras 22 entidades el ndice se increment. El comportamiento
de entidades como Hidalgo, Tabasco, Distrito Federal, Michoacn y
Veracruz contribuye al incremento del ndice nacional. En relacin
con los trmites, de los 35 analizados 11 disminuyeron su incidencia
siendo Pedir al camin de la delegacin o municipio que se lleve la
basura el que registra un mayor descenso (1.6 puntos); mientras que
18 LramILes IncremenLan su IncIdencIa, sIendo "Trabajar o vender en
la va pblica el que registra un mayor incremento (7.4 puntos),
47
ver
cuadro siguiente:
451
Cuadro no. 27
Resultados por entidad federativa, 2001-2003-2007
Entidad
Posicin ndice
2001 2003 2005 2001 2003 2005
QuerLaro 24 18 1 8.1 6.3 2.0
Chiapas 16 6 2 6.8 4.0 2.8
Eaja CalIIornIa Bur 2 1 3 3.9 2.3 4.8
Sonora 6 8 4 5.5 4.5 5.2
0uanajuaLo 9 25 4 6.0 8.9 5.2
Zacatecas 11 13 6 6.2 5.6 5.3
Nayarit 13 16 7 6.4 5.8 5.7
Aguascalientes 3 5 8 4.5 3.9 6.2
Coahuila 4 7 9 5.0 4.4 6.5
San Luis Potos 7 27 10 5.7 10.2 6.6
Sinaloa 22 12 10 7.8 5.5 6.6
Yucatn 17 10 12 6.8 4.8 6.7
Tamaulipas 12 11 13 6.3 5.1 6.8
Eaja CalIIornIa 8 17 14 5.7 6.0 6.9
Colima 1 3 15 3.0 3.8 7.0
J alisco 28 20 16 11.6 6.5 7.2
Chihuahua 5 15 17 5.5 5.7 7.4
Campeche 19 14 18 7.3 5.7 7.8
Oaxaca 20 21 19 7.4 6.8 8.1
Nuevo Len 18 26 20 7.1 9.9 9.3
QuInLana Foo 10 2 21 6.1 3.7 9.4
Tlaxcala 14 23 22 6.6 7.8 10.0
Michoacn 27 9 23 10.3 4.8 10.8
Veracruz 23 19 23 7.9 6.4 10.8
Puebla 29 32 25 12.1 18.0 10.9
Morelos 21 24 26 7.7 8.3 11.0
Durango 26 29 27 8.9 12.6 11.1
Guerrero 30 28 27 13.4 12.0 11.1
Hidalgo 15 4 29 6.7 3.9 11.4
(contina)
452
Estado de Mxico 31 30 30 17.0 12.7 13.3
Entidad
Posicin ndicce
2001 2003 2005 2001 2003 2005
Tabasco 25 22 31 8.5 6.9 13.6
Distrito Federal 32 31 32 22.6 13.2 19.8
Nacional 10.6 8.5 10.1
Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Resultados 2001, 2003
y 2005. Mxico, 2005, pp. 6-7.
Con relacin con los trmites, los que disminuyeron su ndice favo-
rablemente fueron: Pago de predial (de 1.4 a 0.3); Obtener o acelerar
actas de nacimiento, defuncin, matrimonio o divorcio en el Registro
Civil (de 7.9 a 6.7); Conexin de telfono (de 3.9 a 2.6); y pedir al
camin de la delegacin o municipio que se lleve la basura (de 24.4 a
22.8). Mientras que los trmites que incrementaron su ndice fueron:
Trabajar o vender en vIa publIca (de 16.0 a 28.4), EsLacIonar su au-
tomvil en la va pblica en lugares controlados por personas que se
apropian de ellos (de 45.9 a 53.1); Evitar que un agente de trnsito
se lleve su automvil al corraln/sacar su automvil del corraln (de
53.3 a 60.2); Pasar sus cosas en alguna aduana, retn, garita o puerto
fronterizo (de 25.8 a 31.3). Ver cuadro siguiente:
Cuadro no. 28
Resultados nacionales por trmites, 2001-2003-2005
Posicin
Trmite
ndice
2005 2001 2003 2005
1 Pago de predial. 1.6 1.4 0.3
2 Solicitar una beca para algn tipo de estudios. 3.8 3.2 1.5
3 Recibir correspondencia. 5.0 3.2 2.2
4 Conexin de telfono. 3.8 3.3 2.6
5
0bLener una BcLa de InscrIpcIn a una escuela
oBcIal.
3.7 3.3 2.7
6
Obtener la cartilla militar/exentar el servicio
militar.
4.7 3.4 3.0
(BnalIza)
(contina)
453
Posicin
Trmite
ndice
2005 2001 2003 2005
6
Recibir apoyo o incorporarse a programas del
gobierno como PROGRESA; PROCAMPO, leche,
etc.
3.0 3.9 3.0
8
Obtener un crdito o prstamo en efectivo
para su casa, negocio o automvil en institu-
ciones privadas.
6.4 5.1 3.6
9
Visitar a un paciente en un hospital fuera de
los horarios permitidos.
8.5 6.3 4.8
10
Obtener constancias de estudios o exmenes
en escuelas pblicas.
13.1 7.5 4.9
11 Obtener o acelerar el pasaporte en la SRE. 10.0 7.9 5.4
12
Atencin urgente a un paciente o que ste in-
grese antes de lo programado en una clnica
u hospital.
9.4 8.1 5.7
13
Introduccin o regularizacin de servicios: agua,
drenaje, alumbrado, pavImenLo, manLenImIenLo
de parques y jardInes, eLc.
10.7 8.3 6.1
14 Inresar a Lrabajar al 0obIerno. 10.8 8.6 6.2
15
Solicitar un permiso de instalacin de un nego-
cio o abrir un establecimiento.
9.7 8.9 6.7
15
Obtener o acelerar actas de nacimiento, de-
funcin, matrimonio o divorcio en el Registro
Civil.
10.1 9.2 6.7
17
Solicitar constancia de uso de suelo u otro tr-
mite al Registro Pblico de la Propiedad.
12 9.3 7.1
18 ConexIn o reconexIn de aua y/o drenaje. 15.4 10.8 7.7
19
Obtener un crdito o prstamo en efectivo para
casa, negocio o automvil en instituciones p-
blicas como el INFONAVIT.
12.9 11.3 8.1
20 Conexin o reconexin de luz a domicilio. 14.5 11.5 9.4
21 Obtener una licencia o permiso de uso de suelo. 14.5 11.9 9.8
22
Obtener agua de la pipa de la delegacin o mu-
nicipio.
16.8 13.2 107
23 Obtener la licencia de conducir. 18.7 16.0 10.9
24
Regularizar cualquier trmite de su vehculo:
cambio de dueo, etc.
25.8 16.5 11.6
25 Aprobar la verIBcacIn veLIcular. 28.3 21.3 13.3
(contina)
454
Posicin
Trmite
ndice
2005 2001 2003 2005
26
Obtener una licencia o permiso de demolicin,
consLruccIn o alIneamIenLo y numero oBcIal.
27.0 24.4 13.9
27 Llevar o presentar un caso en un J uzgado. 28.5 25.8 15.0
28
Pedir al camin de la delegacin o municipio
que se lleve la basura.
30.3 26.0 22.8
29 Trabajar o vender en la vIa publIca. 56.0 45.9 23.4
30
Evitar ser detenido en el Ministerio Pblico/
realizar una denuncia, acusacin o levantar
un acta/lograr que se le d seguimiento a un
caso.
54.5 50.3 23.6
31 Recuperar su automvil robado. 57.2 53.3 28.9
32
Pasar sus cosas en alguna aduana, retn, gari-
ta o puerto fronterizo.
28.5 25.8 31.3
33
Evitar ser infraccionado o detenido por un
agente de trnsito.
54.5 50.3 50.0
34
Estacionar su automvil en la va pblica en
lugares controlados por personas que se apro-
pian de ellos.
56.0 45.9 53.1
35
Evitar que un agente de trnsito se lleve su
automvil al corraln/sacar su automvil del
corraln.
57.2 53.3 60.2
Nacional 10.5 8.5 10.1
Fuente: Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Resultados 2001, 2003
y 2005. Mxico, 2005, pp. 8-9. (*) Se mide por primera vez en 2005.
En la administracin de Vicente Fox cmo se encuentra la corrup-
cIn de acuerdo al ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno?
Los resultados en las tres encuestas aplicadas y por entidad son los
siguientes:
(BnalIza)
455
Cuadro no. 29
Por ao de estudio, 2001-2003-2005
Registro Mayor I gual Menor
Nacional 2001 35.4 44.0 20.6
Nacional 2003 33.9 47.2 18.9
Nacional 2005 39.8 42.7 15.8
EuenLe: TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 200S-
2006. Mxico, 2006, p. 22.
Cuadro no. 30
Por entidad federativa, 2001-2003-2005
Nacional 2001 28.0 48.4 23.6
Nacional 2003 29.9 49.9 20.3
Nacional 2005 34.4 46.6 17.2
EuenLe: TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 200S-
2006. Mxico, 2006, p. 22.
En suma, de acuerdo con los resultados del INCBG en el 2005, el
IndIce reIsLra mayor IncIdencIa en jeIes de Loar jvenes, 12.1, jeIes
de hogar con mayor escolaridad, 12.7 (preparatoria); y 10.6 (univer-
sILarIos). MIenLras que el ndIce reIsLra menor IncIdencIa en jeIes de
Loar mayores de S0 aos, 8.7, jeIes de Loar con menores Inresos
(de hasta un salario mnimo) 7.9.
48
La idea de que los ndices medan bsicamente las percepciones
de los ciudadanos, y no las conductas en las que la intervencin gu-
bernamental pudiera ayudar a corregir, plante serias dudas sobre su
uLIlIdad, sIn que se enconLraran un InsLrumenLo de medIcIn mejor.
Un funcionario resume as el problema:
Una de las meLas que se planLe el obIerno Iue mejorar la calI-
BcacIn de MxIco en el ndIce de FercepcIn de la CorrupcIn,
456
pero cuando estudiamos la metodologa y platicamos con los
expertos, result que era una meta difcil de alcanzar por la me-
todologa que se utilizaba. En un periodo de un ao o dos no era
posIble cambIar esa calIBcacIn.
49
La serie de INCBG (2001, 2003 y 2005) que corresponden al gobierno
de Vicente Fox, permite conocer de forma cuantitativa: el costo de la
corrupcin, la incidencia, el ranking de las entidades federativas y los
trmites ms susceptibles a la corrupcin. Los datos duros muestran
que la corrupcin sigue creciendo, es un impuesto negativo que ha te-
nido un costo de 19 mil millones de pesos slo en el ao de 2005.
0cntrcI Internc y externc en Ia admInIstracIn pbIIca
La mayora de los pases del mundo cuentan con dos tipos de control
de la gestin pblica: primero, el superior o externo, que corresponde
al Foder LeIslaLIvo, que se enIoca a la revIsIn del ejercIcIo conruen-
te y legal del gasto y el presupuesto pblico que se realiza una vez
que Lan sIdo ejecuLados, y el seundo, el InLerno, que ejerce el propIo
Foder EjecuLIvo sImulLaneamenLe al ejercIcIo del asLo con un enIoque
prevenLIvo, cuyo Bn es lorar la mayor LonesLIdad y LransparencIa en
el uso de los recursos pblicos.
50
Desde que fue creada la Secretara de la Contralora General de
la Federacin (SECOGEF), hoy Secretara de la Funcin Pblica (SFP),
se ha tenido la idea errnea de que sus funciones se duplican con las
que ejerce la AudILorIa BuperIor de la EederacIn (anLes ConLadurIa
Mayor de Hacienda). El gobierno de Vicente Fox analiz a ambas de-
terminando que no era recomendable suprimir ninguna de ellas, por
el conLrarIo, se debIa IorLalecer y perIeccIonar con el objeLIvo de que
se complementaran.
A la Auditora Superior de la Federacin, hacindola ms aut-
noma, tcnica y oportuna, lo que se concret con la emisin de la Ley
de Fiscalizacin Superior de la Federacin y posteriores reformas,
457
publicadas en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn del 29 de diciembre de 2000
y del 4 de abril de 2005, respectivamente. Y la Secretara de la Fun-
cIn FublIca, doLandola de mayor objeLIvIdad y orIenLandola LacIa un
concepLo InLeral y sIsLemaLIzado de conLrol, no slo BnancIero sIno
capaz de abarcar todos los mbitos de la gestin pblica con nfasis
en el control cualitativo destinado al cumplimiento de las metas y los
objeLIvos de los proramas socIales.
51
Un elemento importante en materia de control externo es la
modIBcacIn para que la AudILorIa BuperIor de la EederacIn pueda
profundizar en la revisin de las auditoras que se realizan por los or-
anIsmos locales de BscalIzacIn, las conLadurIas mayores de HacIen-
da que obedecen al inters poltico de las fuerzas mayoritarias en el
Estado, que son organismos que van a pasar por el proceso de reforma
consLILucIonal para doLarlos de plena auLonomIa LcnIca, BnancIera y
de esLIn. EsLa medIda permILIra IorLalecer la BscalIzacIn superIor
del Poder Legislativo, tanto a nivel federal como estatal.
52
La pregunta central de esta investigacin es: en qu medida
el conLrol InLerno y el exLerno Lan combaLIdo la corrupcIn? Han
sIdo eIecLIvos esLos conLroles conLra la corrupcIn? EsLa respuesLa se
encuenLra a lo laro de esLe Lrabajo y nos parece que por el momenLo,
se puede aBrmar que sI bIen se Lan mejorado los conLroles InLerno y
exLerno en MxIco, sLos LodavIa no Lan sIdo lo suBcIenLemenLe eIec-
tivos y contundentes para controlar el aumento y la frecuencia de la
0cntraIcra SccIaI
Si bien el Programa de Contralora Social inici funciones en el sexe-
nio 1988-1994, dentro de las atribuciones de la entonces Secretara
de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF), su labor se ha
ampliado y fortalecido con los avances democrticos. Concebida desde
sus inicios como un instrumento de corresponsabilidad gubernamen-
tal y ciudadana, propicia la participacin de individuos y organizacio-
458
nes sociales en la realizacin de actividades de control y vigilancia de
las accIones de InLers publIco. Bu objeLIvo es conLrIbuIr a la rendIcIn
de cuenLas para que las polILIcas publIcas y el ejercIcIo de los recursos
se realIcen con LransparencIa, eBcacIa, calIdad y Lonradez. La Con-
tralora Social desalienta el poder abusivo y establece una relacin de
corresponsabilidad entre gobernantes y gobernados.
53
Se estableci el programa de Renovacin de Contralora Social
en proramas socIales para aLender a la poblacIn beneBcIarIa. De
Iual manera, se LIcIeron esIuerzos para mejorar los BIsLemas de
Atencin Ciudadana, as como la integracin de la Contralora So-
cial en el Programa de Atencin a 250 Microrregiones Prioritarias
(ConLIo manos a la obra). Be raLIBc la coordInacIn y colaboracIn
IederacIn-esLados, con la suscrIpcIn de 81 proramas de Lrabajo con
las contraloras de los gobiernos de las entidades federativas.
54
Para la operacin de la Controlara Social en los programas so-
ciales que funcionan con recursos federales es necesaria la vincula-
cin con el mbito estatal, la cual se fundamenta en los acuerdos de
coordinacin suscritos entre los estados y la Federacin. La coordi-
nacin se establece con los rganos estatales de control, que son las
dependencias encargadas de vigilar que la gestin gubernamental en
sus mbitos se realice con base en los principios de transparencia,
rendIcIn de cuenLas, Lonradez y eBcIencIa.
La inclusin de la Contralora Social en las leyes General de De-
sarrollo Social y de Fomento a las Actividades Desarrolladas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil, otorga a los ciudadanos nuevas
herramientas para vigilar el desempeo de las autoridades y parti-
cipar en las actividades de control de los programas de desarrollo
social. Es importante aadir que la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se ha constituido en
un puntal determinante que ofrece a la ciudadana la posibilidad de
una parLIcIpacIn mejor InIormada.
55
A partir de 2001, la Secretara de la Funcin Pblica reporta
que apoy de manera directa la operacin de esquemas de contralora
social en los programas Oportunidades, Atencin a J ornaleros Agr-
459
colas, IMSS-Oportunidades, Apoyo al Empleo, Escuelas de Calidad,
Abasto Rural, Procampo, Alianza Contigo, Empleo Temporal, Inicia-
tiva Ciudadana 3 X 1, Abatimiento del Rezago en Educacin Inicial
y Bsica, as como en otros programas que se incorporaron en ese
sexenio como son: Hbitat, Desarrollo de los Pueblos y Comunidades
IndIenas, y 0pcIones FroducLIvas, los cuales en conjunLo manejan un
presupuesto superior a los 50,000 millones de pesos.
56
Cabe agregar, que una de las mayores aportaciones de la expe-
riencia mexicana en el control de los programas pblicos es la Contra-
lorIa BocIal y represenLa una de las mejores pracLIcas en la admInIs-
tracin pblica federal.
SancIcnes admInIstratIvas
A continuacin se sealan los datos estadsticos correspondientes a la
admInIsLracIn publIca Iederal en su conjunLo para el perIodo dIcIem-
bre de 2000 a abril de 2005, durante el gobierno de Vicente Fox:
460
C
u
a
d
r
o

n
o
.

3
1
S
a
n
c
i
o
n
e
s

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
a
s

e
n

e
l

g
o
b
i
e
r
n
o

d
e

V
i
c
e
n
t
e

F
o
x
A
o
A
p
e
r
.
A
m
o
n
.
S
u
s
p
.
D
e
s
t
.
E
c
o
n
.
I
n
h
a
.
T
o
t
a
l
M
o
n
t
o
T
o
t
a
l

S
e
r
v

P
b
.
2
0
0
0
4
3
0
2
0
0
1
1
1
8
6
1
0
8
1
8
8
1
,
1
2
3
6
9
,
2
6
4
.
3
7
2
9
6
8
2
0
0
1
3
3
.
9
4
7
.
2
1
8
.
9
7
8
0
9
8
9
1
7
8
6
7
,
9
9
6
1
,
0
8
1
,
2
6
7
,
8
5
1
6
,
3
7
9
2
0
0
2
3
9
.
8
4
2
.
7
1
5
.
8
5
3
7
9
6
3
1
4
3
9
6
,
5
2
6
2
,
2
1
1
,
1
9
2
,
7
9
3
5
,
0
4
7
2
0
0
3
2
6
6
1
5
7
8
1
0
7
2
3
0
7
8
4
6
1
1
5
5
5
,
2
2
4
8
8
0
,
0
7
1
,
9
2
5
4
,
1
5
5
2
0
0
4
1
9
4
1
5
7
9
1
1
8
3
3
1
3
1
0
7
2
1
4
3
7
5
,
7
7
8
7
,
3
4
9
,
3
0
3
,
2
5
6
4
,
4
6
2
2
0
0
5
b
3
1
5
0
4
3
8
3
1
3
5
3
5
3
4
4
6
1
,
8
5
2
4
7
4
,
0
9
5
,
2
8
0
1
,
3
7
6
T
o
t
a
l
2
,
8
8
1
7
,
4
5
8
5
,
2
2
0
2
,
1
5
8
4
,
3
3
1
6
,
4
5
1
2
8
,
4
9
9
1
2
,
0
4
5
,
1
9
5
,
4
7
7
2
2
,
3
8
7
F
u
e
n
t
e
:

S
e
c
r
e
t
a
r
a

d
e

l
a

F
u
n
c
i
n

P
b
l
i
c
a
.

T
r
a
n
s
p
a
r
e
n
c
i
a
,

b
u
e
n

g
o
b
i
e
r
n
o

y

c
o
m
b
a
t
e

a

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i
n

e
n

l
a

f
u
n
c
i
n

p
b
l
i
c
a
.

M
x
i
c
o
,

F
.
C
.
E
.
,

2
0
0
5
,

p
.

1
5
1
.
A

c
i
f
r
a
s

c
o
r
r
e
s
p
o
n
d
i
e
n
t
e
s

a
l

m
e
s

d
e

d
i
c
i
e
m
b
r
e

d
e

2
0
0
0
.
B

c
i
f
r
a
s

c
o
r
r
e
s
p
o
n
d
i
e
n
t
e
s

a
l

m
e
s

d
e

a
b
r
i
l

d
e

2
0
0
5
.
D
e

a
c
u
e
r
d
o

c
o
n

e
s
t
o
s

d
a
t
o
s
,

e
n

e
s
t
e

c
a
s
o

l
o

f
u
n
d
a
m
e
n
t
a
l

d
e

l
o
s

l
o
g
r
o
s
,

e
s

q
u
e

l
a

a
p
l
i
c
a
c
i
n

d
e

s
a
n
c
I
o
n
e
s

a
d
m
I
n
I
s
L
r
a
L
I
v
a
s

L
I
e
n
e

u
n
a

L
e
n
d
e
n
c
I
a

a

l
a

b
a
j
a
,

e
n

v
I
r
L
u
d

d
e

l
a
s

a
c
c
I
o
n
e
s

d
e

c
a
r
a
c
L
e
r

p
r
e
v
e
n
t
i
v
o

q
u
e

h
a

i
m
p
l
e
m
e
n
t
a
d
o

l
a

S
e
c
r
e
t
a
r
a

d
e

l
a

F
u
n
c
i
n

P
b
l
i
c
a

e
n

c
o
o
r
d
i
n
a
c
i
n

c
o
n

l
a
s

d
e
p
e
n
d
e
n
c
i
a
s

y

e
n
t
i
d
a
d
e
s

f
e
d
e
r
a
l
e
s
.
5
7
E
s
t
o
s

d
a
t
o
s

c
o
n
t
r
a
s
t
a
n

c
o
n

l
o
s

q
u
e

s
e

p
r
e
s
e
n
t
a
n

a

c
o
n
t
i
n
u
a
c
i
n
.

D
u
r
a
n
t
e

e
l

p
e
r
i
o
d
o

d
e

o
b
I
e
r
n
o

d
e

V
I
c
e
n
L
e

E
o
x

Q
u
e
z
a
d
a

-
2
0
0
1
-
2
0
0
6
-

s
e

I
n
I
c
I
a
r
o
n

a
v
e
r
I
u
a
c
I
o
n
e
s

p
r
e
v
I
a
s

c
o
n
L
r
a

7
8
4

s
e
r
v
I
d
o
r
e
s

p
u
b
l
I
c
o
s
,

d
e

l
o
s

c
u
a
l
e
s

s
l
o

I
u
e
r
o
n

e
n
j
u
I
c
I
a
d
o
s

8
6
8
,

e
s

d
e
c
I
r
,

4
6

p
o
r

c
I
e
n
L
o
,

y

d
e

s
L
o
s
,

s
l
o

2
5

f
u
e
r
o
n

s
e
n
t
e
n
c
i
a
d
o
s
,

l
o

q
u
e

r
e
p
r
e
s
e
n
t
a

3

p
o
r

c
i
e
n
t
o

d
e
l

t
o
t
a
l

d
e

a
v
e
r
i
g
u
a
c
i
o
n
e
s

p
r
e
v
i
a
s

i
n
i
c
i
a
d
a
s
.

D
e

e
s
t
o
s

s
e
r
v
i
d
o
r
e
s

p
b
l
i
c
o
s
,

s
l
o

2
5

f
u
e
r
o
n

s
e
n
t
e
n
c
i
a
d
o
s
.
5
8
461
Cuadro no. 32
Servidores pblicos sancionados en el gobierno de Fox
Ao
Nmero de servidores
publIcos enjuIcIados
Nmero de servidores
pblicos sentenciados
2001 73 7
2002 86 8
2003 62 7
2004 76 3
2005 37 0
2006 29 0
Total 363 25
EuenLe: elaboracIn propIa a parLIr de: ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora). Mejores pracLIcas InLerna-
cionales en materia de combate a la impunidad y la corrupcin. Mxico, Grupo Parlamentario del PRD. LX
Legislatura, 2008, p. 13.
En el caso de los procedimientos administrativos seguidos en
contra de los servidores pblicos, las cosas no fueron tan diferentes.
Durante el gobierno de Vicente Fox, las sanciones a servidores pbli-
cos relativas a las declaraciones patrimoniales fueron las siguientes:
Cuadro no. 33
Sanciones administrativas por irregulares en la declaracin patrimonial
Ao
Sanciones administrativas por irregularidades en la
declaracin patrimonial
2000 5,197
2001 1,924
2002 17
2003 0
2004 0
2005 0
2006 7
2007 237
EuenLe: elaboracIn propIa a parLIr de: ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora). Mejores pracLIcas InLerna-
cionales en materia de combate a la impunidad y la corrupcin. Mxico, Grupo Parlamentario del PRD. LX
Legislatura, 2008, p. 14.
462
Lo anLerIor, LambIn sInIBca que muy pocos casos de corrupcIn In-
coados por la Secretara de la Funcin Pblica se convierten en pro-
cedimientos penales. Ello es as, porque existe alta probabilidad de
que una sancin administrativa impuesta por esa dependencia, sea
declara nula por el Tribunal de J usticia Fiscal y Administrativa.
59
Todo este panorama de corrupcin, deshonestidad, resultaba
tanto o ms grande que en la poca dorada del PRI, a principios de los
aos ochenta en que se anunci una nueva cruzada por la renovacin
moral del paIs, y se crearon nuevos marcos jurIdIco y polILIco, para
el desempeo de los servidores pblicos. De nada sirvi, al contrario,
pareca haber empeorado, porque antes era un partido, ahora eran
todos.
60
FeIIpe 0aIdern y eI tracasc en eI ccmbate a Ia ccrrupcIn
admInIstratIva
El gobierno de Vicente Fox puede colocarse como el segundo go-
bIerno en MxIco, junLo con el de MIuel de la MadrId, como de aquellos
que colocaron el combate a la corrupcin administrativa como tema
prioritario en su agenda pblica. En el rgimen de alternancia poltica
es el gobierno de Fox como el ms comprometido con el control de la
corrupcin administrativa, mientras que el gobierno de Felipe Calde-
rn ha expedido el Programa de Rendicin de Cuentas y Combate a la
Corrupcin, prcticamente es inexistente, no se difundi masivamen-
te, los ciudadanos no lo conocen y en los Informes de Gobierno es uno
ms de las acciones en esta materia.
A partir de las mediciones de Transparencia Mexicana mediante
su ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno -2007 y 2011- las
evaluaciones muestran que la corrupcin ha aumentando y no ha sido
contenida. El frente de batalla de Caldern fue el crimen organizado,
no la corrupcIn en la propIa admInIsLracIn publIca. BInIBca un
retroceso en la materia.
463
BI Prcgrama de RendIcIn de 0uentas y 0cmbate a Ia 0crrupcIn
{B00B-B01B)
El Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Com-
bate a la Corrupcin 2008-2012, es un programa de carcter especial
y de observancia obligatoria para la Administracin Pblica Federal,
para generar una cultura social de rendicin de cuentas, combate a
la corrupcin y apego a la legalidad, a partir de la transformacin de
procesos del propIo obIerno Iederal y de la redeBnIcIn de las relacIo-
nes entre el Estado y la Sociedad (SFP, 2008; 8).
A partir de revisar varios ndices de corrupcin y transparencia
ubernamenLal -ndIce de FercepcIn de la CorrupcIn (IFC), el ndI-
ce de Control de la Corrupcin y la Encuesta Nacional de Corrupcin
y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana- y de los compromisos
contrados a nivel internacional a tomar medidas para combatir la
corrupcin -la Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la
OEA, la Convencin para combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Ex-
Lranjeros en TransparencIa ComercIales InLernacIonales de la (0CDE)
y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (ONU)-
se demuestra la necesidad de disminuir los niveles de corrupcin y
emprender una reforma administrativa, sustentada en los valores de
transparencia, rendicin de cuentas y servicio pblico, es una respon-
sabilidad compartida del gobierno y la sociedad (SFP, 2008; 13).
El programa reconoce los avances a diez aos de logros en ma-
teria de rendicin de cuentas -creacin de la Auditora Superior de la
Federacin; la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acce-
so a la Informacin Pblica Gubernamental; la creacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin; la instauracin del Servicio Pro-
fesional de Carrera; la suscripcin de convenciones contra la corrup-
cin; la independencia de los rganos Internos de Control- aunado a
los resultados del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, durante
el gobierno de Vicente Fox, sin embargo, la percepcin de corrupcin
de la ciudadana en nuestro pas no ha variado, an siguen existiendo
464
relas de operacIn y ejercIcIo del asLo de los proramas Iederales,
como los subsIdIos, donaLIvos, BdeIcomIsos y procesos de conLraLacIo-
nes pblicas, que no son del todo transparentes (SFP, 2008; 14).
A partir de este balance y de los resultados obtenidos, el Progra-
ma Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la
CorrupcIn (FNFCTCC), esLablecI seIs objeLIvos enerales, Lal como
lo muestra el cuadro que sigue. Se incluyen indicadores y metas para
cada objeLIvo, los cuales se pueden consulLar en el documenLo respec-
tivo.
Cuadro No. 34
0bjeLIvos del FNFCTCC
0bjeLIvos Descripcin
1.Consolidar una poltica de Estado en
materia de informacin, transparencia
y rendicin de cuentas.
Una poltica de Estado en contra de la
corrupcin debe tener una visin de lar-
go plazo, en la que los valores y prcti-
cas sociales que abren paso a la corrup-
cIn se van IdenLIBcando y elImInando
gradualmente.
2. EorLalecer la BscalIzacIn de los re-
cursos publIcos y mejorar el conLrol In-
terno de la APF para que contribuya a la
efectividad y el desempeo de las insti-
tuciones.
Hacer ms efectivo los mecanismos de
BscalIzacIn y promover el IorLalecI-
mIenLo y la mejora del conLrol InLerno
en las dependencias y entidades de la
APF, la PGR y las unidades de la Pre-
sidencia de la Repblica para reducir
rIesos de corrupcIn y mejorar la es-
tin pblica.
3. Contribuir al desarrollo de una cul-
tura de apego a la legalidad, de tica y
responsabilidad pblica.
El desarrollar una cultura de apego a la
legalidad en la sociedad, implicar una
modIBcacIn de paradImas que se enIo-
car en cambiar las conductas ilegales.
4. Institucionalizar mecanismos de vin-
culacin y participacin ciudadana en el
combaLe a la corrupcIn y la mejora de
la transparencia y de la legalidad.
Cuando los ciudadanos se involucran
demandan que se les rindan cuentas,
generando una dinmica social en la
que el desempeo del obIerno mejora y
se previene la corrupcin.
(contina)
465
5. Establecer mecanismos de coordina-
cin de acciones para el combate a la co-
rrupcin en la APF.
El combate a la corrupcin requiere de
la coordinacin de diferentes instancias
y autoridades. En la APF se pondr nfa-
sis en la coordinacin entre las Secreta-
ras de Gobernacin, la Funcin Pblica,
Hacienda y Crdito Pblico, Seguridad
Pblica y la PGR.
6. Combatir la corrupcin en institucio-
nes del gobierno federal que participan
en la prevencin, investigacin y perse-
cucIn de los delILos, asI como en la eje-
cucin de sanciones penales.
Es imprescindible consolidar institu-
ciones de seguridad pblica y de procu-
racIn de jusLIcIa eBcaces y eBcIenLes,
pero sobre todo, honestas, dando priori-
dad a la prevencin de conductas irre-
gulares o actos ilcitos, manteniendo un
combate frontal a la corrupcin y procu-
rando el abatimiento de la impunidad.
Fuente: Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin 2008-2012.
El FNFCTCC esLablece para cada objeLIvo un deLermInado numero de
estrategias y lneas de accin, en el cuadro anterior, se enumeran las
estrategias y de manera desagregada, se sugiere que las lneas de ac-
cin sean consultadas.
(BnalIza)
466
Cuadro No. 35
0bjeLIvos del FNFCTCC
0bjeLIvos Estrategias
1.Consolidar una poltica
de Estado en materia de
informacin, transparen-
cia y rendicin de cuentas.
1.1 AumenLar la eBcacIa de las polILIcas de Lranspa-
rencia y de informacin pblica en la APF y la PGR.
1.2 Promover y coordinar acciones con los dems po-
deres de la Unin, otros rdenes de gobierno, el sector
privado y sociedad civil para la adopcin de acciones
que conLrIbuyan a mejorar las polILIcas de Lransparen-
cia y rendicin de cuentas.
1.3 Fortalecer las polticas y acciones en materia de
combate a la corrupcin en la APF y la PGR, as como
sus mecanismos democrticos de rendicin de cuentas.
1.4 Fortalecer el marco normativo y el proceso para
IomenLar la denuncIa y enerar un InsLrumenLo jurIdI-
co adecuado para la proteccin de denunciantes.
1.S Mejorar la normaLIvIdad para IomenLar la Lrans-
parencia y la rendicin de cuentas en la APF.
1.6 Transformar el sistema de contratacin pblica de
la APF de una funcin administrativa y de control al
de una IuncIn esLraLIca en el ejercIcIo eBcIenLe y
eBcaz del asLo publIco, uIada por slIdos prIncIpIos
de transparencia, tica y rendicin de cuentas.
2. EorLalecer la BscalIza-
cin de los recursos pbli-
cos y mejorar el conLrol
interno de la APF para que
contribuya a la efectividad
y el desempeo de las ins-
tituciones.
2.1 Fortalecer el enfoque preventivo-disuasivo en el
Lrabajo de los 0ranos InLernos de ConLrol, Deleados,
ComIsarIos FublIcos y demas InsLancIas BscalIzadoras
de la SFP.
2.2 AmplIar la coberLura e ImpacLo de la BscalIzacIn
en la APF y la PGR.
2.3 Reforzar los esquemas de colaboracin entre las
dIsLInLas InsLancIas de BscalIzacIn y auLorIdades.
2.4 Fromover el IorLalecImIenLo y la mejora del con-
trol interno en la APF y en la PGR para reducir riesgos
de corrupcIn y mejorar la esLIn publIca.
3. Contribuir al desarrollo
de una cultura de apego a
la legalidad, de tica y res-
ponsabilidad pblica.
3.1 Promover una cultura de apego a la legalidad en-
tre los servidores pblicos de la APF y la PGR.
3.2 Consolidar una cultura tica e integridad entre los
servidores pblicos de la APF.
3.3 Promover entre la ciudadana la cultura de integri-
dad, apego a la legalidad y de rechazo a la corrupcin.
8.4 IdenLIBcar e Incorporar mejores pracLIcas en
materia de integridad, transparencia y rendicin de
cuentas.
(contina)
467
4. Institucionalizar me-
canismos de vinculacin
y participacin ciudada-
na en el combate a la co-
rrupcIn y la mejora de la
transparencia y de la lega-
lidad.
4.1 Establecer condiciones en la APF y la PGR para
la par ticipacin ciudadana en el combate a la co-
rr upcin.
4.2 Desarrollar capacidades en los sectores social y
privado para su par ticipacin corresponsable en el
combate a la corr upcin.
4.3 Establecer instancias, normas, procedimientos
y mecanismos homogneos para la atencin ciuda-
dana en la APF y la PGR que respondan efectiva-
mente a los planteamientos de la ciudadana y le
den mayor cer teza frente al actuar de los servicios
pblicos.
5. Establecer mecanismos
de coordinacin de accio-
nes para el combate a la
corrupcin en la APF.
5.1 Desarrollar estrategias coordinadas de inteligen-
cia e investigacin para el combate a la corrupcin.
5.2 Coordinacin de acciones entre los mbitos admi-
nistrativos y penal para sancionar actos de corrup-
cin.
S.8 CoordInar accIones de blIndaje elecLoral.
5.4 Vigilar el cumplimiento de las Convenciones Anti-
corrupcin en la APF.
6. Combatir la corrupcin
en instituciones del gobier-
no federal que participan
en la prevencin, investi-
gacin y persecucin de
los delitos, as como en la
ejecucIn de sancIones pe-
nales.
6.1 Consolidar los mecanismos que permitan ofrecer
una respuesLa oporLuna y eBcaz a la denuncIa publIca
de los funcionarios que incurran en prcticas ilcitas.
6.2 Desarrollar un riguroso proceso de control de con-
Banza en la seleccIn y evaluacIn de los servIdores
pblicos.
6.3 Garantizar el escrutinio, seguimiento de las insti-
LucIones de seurIdad publIca y procuracIn de jusLI-
cIa, IomenLando la credIbIlIdad y conBanza de la so-
ciedad.
6.4 Fomentar una cultura de denuncia y garantizar la
seurIdad jurIdIca de los denuncIanLes.
6.5 Homologar los criterios para evitar la discreciona-
lidad de las autoridades en la aplicacin de normas.
Fuente: Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin 2008-2012.
Por ltimo, se establece un Sistema de Evaluacin y Seguimiento del
PNRCTCC. Se pretende conformar indicadores por lnea de accin,
complemenLarIos a los de objeLIvos, con el propsILo de conIormar
un sistema de indicadores que puedan medir puntualmente las es-
LraLeIas y objeLIvos del Frorama. A parLIr de los IndIcadores por
(BnalIza)
468
lnea de accin, se conformarn indicadores globales por cada uno de
los seIs randes objeLIvos. Los procesos de seuImIenLo y evaluacIn
sern realizados por la Secretara de la Funcin Pblica, a travs de
la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupcin en la Administracin Pblica Federal.
Retcrmas aI ccntrcI externc {B00? y B00S)
En el marco de la reforma hacendaria, durante los aos de 2007 y
2008 se aprobaron por el Constituyente Permanente reformas cons-
LILucIonales en maLerIa de asLo publIco y BscalIzacIn superIor. El
30 de agosto de 2007 se reform el artculo 32 de la LFSF para que
la Auditora Superior de la Federacin informara semestralmente a
la Cmara de Diputados, por conducto de la Comisin de Vigilancia
de la ASF, el estado que guardara la solventacin de observaciones,
recomendacIones y accIones promovIdas a las enLIdades BscalIzadas,
a ms tardar los das 15 de los meses de abril y octubre de cada ao.
MIenLras que para el 20 de junIo de 2008 se precIs, en el arLI-
culo 89 de la ley, que el presupuesto anual de la Auditora Superior de
la Federacin deba ser presentado no a la J unta de Coordinacin Po-
ltica, sino a la Comisin de Vigilancia, a ms tardar el 15 de agosto.
61

Entre las principales reformas se encuentran las siguientes:
Be dIspone que la ABE puede verIBcar el cumplImIenLo de los
objeLIvos conLenIdos en los proramas publIcos, a Lravs de la
prctica de auditoras al desempeo.
Be IaculLa al Conreso de la UnIn para leIslar en maLerIa de
contabilidad gubernamental; se reduce el tiempo de revisin de
la Cuenta Pblica;
Be adelanLa el plazo para la presenLacIn de la CuenLa FublI-
ca. Con la reforma, el plazo se adelanta para establecer que la
CuenLa FublIca del ejercIcIo Bscal correspondIenLe debera ser
presentada a la Cmara de Diputados a ms tardar el 30 de abril
del ao siguiente.
469
Be precIsa en el LexLo consLILucIonal el plazo para que la Cama-
ra de Diputados deba concluir la revisin de la Cuenta Pblica,
a ms tardar el 30 de septiembre del ao siguiente a su presen-
tacin.
Be esLablecen los prIncIpIos de BscalIzacIn -posLerIdad, anua-
lIdad, lealIdad, deBnILIvIdad, ImparcIalIdad y conBabIlIdad- con
alcance tambin para los estados de la Repblica y el Distrito
Federal;
Be precIsa sobre la aLrIbucIn de la ABE para BscalIzar dIrec-
LamenLe los recursos Iederales que admInIsLren o ejercen los
estados, municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-
administrativos de sus demarcaciones territoriales, a excepcin
de las participaciones federales;
Be precIsan los sujeLos de BscalIzacIn, se seala la oblIacIn
a las enLIdades BscalIzadoras de llevar conLrol y reIsLro conLa-
ble, patrimonial y presupuestario;
Be someLe a consIderacIn del Fleno de la Camara de DIpuLa-
dos el dictamen que se formule sobre la revisin y contenido de
la Cuenta Pblica;
Be amplIa el alcance de la revIsIn de la CuenLa FublIca, In-
corporando la verIBcacIn del desempeo en el cumplImIenLo de
objeLIvos,
Be dan a conocer a las enLIdades BscalIzadoras los resulLados
de su revisin de manera previa a la presentacin del Informe de
Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior a la Cmara
de Diputados;
Be esLablece que las leIslaLuras de los esLados de la FepublIca
y del Distrito Federal debern contar con Entidades de Fiscaliza-
cin dotadas de autonoma tcnica y de gestin;
Be IndIca que, los LILulares de las EnLIdades de EIscalIzacIn en
las entidades federativas y el Distrito Federal sern electos por
las dos terceras partes de los miembros presentes en las legisla-
turas locales, por periodos no menores a siete aos con derecho
de reeleccin, debiendo contar con experiencia de cinco aos en
maLerIa de conLrol, audILorIa BnancIera y de responsabIlIdades.
62

470
Como podr inferirse, el control externo en el periodo de la al-
ternancia poltica en Mxico, se ha comenzado a consolidar como un
InsLrumenLo eIecLIvo para BscalIzar adecuadamenLe la IuncIn pu-
blica. No obstante a los avances logrados, hace falta mayor grado de
autonoma e independencia en sus atribuciones, lo que le permitira
mayor mbitos de accin.
1ndIce NacIcnaI de 0crrupcIn y Buen 0cbIernc {B00?)
Esta es la cuarta entrega del ndice Nacional de Corrupcin y Buen
Gobierno (INCBG) en diversos aos -2001, 2003, 2005 y 2007- por lo
que se constituye en la primera serie histrica del pas en materia de
medicin de la corrupcin en nuestro pas. En el ao de 2007, durante
el gobierno de Felipe Caldern, se midieron los mismos 35 servicios
pblicos de la edicin de 2005.
63
Los resultados de actos de corrup-
cin, en el ao de 2007 son los siguientes:
1. 197 millones de actos de corrupcin en el uso de servicios
pblicos provistos por autoridades federales, estatales, munici-
pales, as como concesiones y servicios provistos por particula-
res. En 2005 fueron 115 millones, es decir, hubo un incremento
sInIBcaLIvo.
2. En 2007, en promedio, las mordidas costaron a los hogares
mexicanos 138 pesos. En comparacin con 2005 que ascendie-
ron a 177.
3. En el ao que se reporta, se pagaron ms de 27 mil millones
de pesos de mordidas en servicios pblicos por los hogares, en
comparacin con los 19 mil millones de pesos en 2005.
4. Los hogares mexicanos destinaron el 8% por ciento de su in-
greso a este rubro.
impuesto regresivo represent el 18 por ciento de su ingreso.
471
El INCBG pas de 10.1 en 2005 a 10.0 en 2007. La reduccin no
es sInIBcaLIva. 19 enLIdades IederaLIvas mejoraron su ndIce enLre
2005 y 2007; en las otras 13 entidades el ndice empeor.
64
Cuatro
enLIdades mejoraron su ndIce.
65
Primero, Distrito Federal pas de un
ndIce en 2001 de 22.6 a 12.7 en 2007, por lo que 2S LramILes mejoraron
como corraln, recuperar auLomvIles robados e Inresar a Lrabajar
al gobierno. Segundo, Michoacn que pas de un ndice de 10.3 en
2001 a S.7 en 2007, mejorando 22 LramILes como recuperar auLom-
vil robado, corraln y Ministerio Pblico. Tercero, Durango que tena
un ndIce de 8.9 en 2001 y en 2007 Iue de 6.S, por lo que mejoraron
17 trmites como pasar por una aduana, retn, o puerto fronterizo;
Lrabajar o vender en la vIa publIca, presenLar un caso en un Juzado,
y pedir al camin que se lleve la basura. Por ltimo, Hidalgo, que de
contar con un ndice de 6.7 en 2001 pas a 7.1 en 2007 -tomando
en cuenLa que en 200S LenIa un 11.4- mejorando 28 LramILes como
fueron: recuperar el automvil robado; solicitar permiso para abrir
un neocIo, y Lrabajar o vender en la vIa publIca.
En conLrarIo, Lres enLIdades IederaLIvas IncremenLaron sInIB-
cativamente su ndice por lo que se convirtieron con mayores prcti-
cas de corrupcin. El Estado de Mxico, que tena un ndice de 17.0 en
2001 lleg a 18.8 en 2007, resultado de 22 trmites que empeoraron:
esLacIonar el auLomvIl en la vIa publIca, aprobar la verIBcacIn veLI-
cular y pedIr al camIn que se lleve la basura. Ademas, QuerLaro, que
tena un ndice en 2001 de 8.1 y en el 2007 fue 7.0, -considerando que
en 200S Iue de 2.0-, lo que sInIBca que 9 LramILes empeoraron: pa-
sar por una aduana, retn o garita; evitar una infraccin o detencin
de trnsito; y evitar que se lleven o sacar un automvil del corraln.
TambIn Eaja CalIIornIa Bur, que Luvo un ndIce de 8.9 en 2001 y en
2007 fue de 7.3, resultado de 11 trmites que empeoraron: estacionar
el cocLe en la vIa publIca, evILar ser InIraccIonado y Lrabajar o vender
en la va pblica.
66
472
Cuadro no. 36
Resultados nacionales por entidad federativa,
2001-2003-2005-2007
Posicin
Entidad
ndice
2007 2001 2003 2005 2007
1 Colima 3.0 3.8 7.0 3.1
2 Aguascalientes 4.5 3.9 6.2 4.7
3 0uanajuaLo 6.0 8.9 5.2 5.1
4 Nayarit 6.4 5.8 5.7 5.2
5 Michoacn 10.3 4.8 10.8 5.7
6 QuInLana Foo 6.1 3.7 9.4 5.8
7 Zacatecas 6.2 5.6 5.3 5.9
8 Nuevo Len 7.1 9.9 9.3 6.0
9 Sonora 5.5 4.5 5.2 6.0
10 Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.4
11 Durango 8.9 12.6 11.1 6.5
12 San Luis Potos 5.7 10.2 6.6 6.8
13 QuerLaro 8.1 6.3 2.0 7.0
14
Chiapas 6.8 4.0 2.8 7.1
Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1
16 Campeche 7.3 5.7 7.8 7.2
17 Eaja CalIIornIa Bur 3.9 2.3 4.8 7.3
18 Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.0
19 Sinaloa 7.8 5.5 6.6 8.1
20 Coahuila 5.0 4.4 6.5 8.4
21 Chihuahua 5.5 5.7 7.4 8.7
22
J alisco 11.6 6.5 7.2 8.8
Eaja CalIIornIa 5.7 6.0 6.9 8.8
24 Yucatn 6.8 4.8 6.7 8.9
25 Tamaulipas 6.3 5.1 6.8 9.2
26
Veracruz 7.9 6.4 10.8 9.7
Tabasco 8.5 6.9 13.6 9.7
28 Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8
29 Puebla 12.1 18.0 10.9 11.0
(contina)
473
Posicin
Entidad
ndice
2007 2001 2003 2005 2007
30 Tlaxcala 6.6 7.8 10.0 11.7
31 Distrito Federal 22.6 13.2 19.8 12.7
32 Estado de Mxico 17.0 12.7 13.3 18.8
Nacional 10.6 8.5 10.1 10.0
EuenLe: TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 2007.
Mxico, 2007, p. 15.
En relacIn con los LramILes, 20 mejoraron su IncIdencIa, sIendo "EvI-
tar que se lleven el auto al corraln el que registra un mayor descenso
(10.1 punLos), "Trabajar o vender en la vIa publIca" (S.9), "Fecuperar
su automvil robado (4.9); y Solicitar constancia de uso de suelo u
otro trmite al Registro Pblico de la Propiedad (3.3). Mientras que
12 trmites empeoran su incidencia, siendo Evitar ser infraccionado
por un agente de trnsito el que registra un mayor incremento por-
centual (6.2); Estacionar su automvil en la va pblica en lugares
controlados por personas que se apropian de ellos (5.1); Pedir al ca-
min de la delegacin o municipio llevarse basura (4.3); y Obtener
agua de la pipa de la delegacin o municipio (4.2).
67
Cuadro no. 37
Resultados nacionales por trmite, 2001-2003-2005-2007
Posicin
Trmite
ndice
2007 2001 2003 2005 2007
1 Pago de predial. 1.6 1.4 0.3 0.3
2
Solicitar una beca para algn tipo de
estudios.
* * 1.5 0.7
3 Recibir correspondencia. 3.8 3.2 2.2 1.5
4
Obtener la cartilla militar/exentar el
servicio militar.
3.9 3.0 3.0 2.0
5 Conexin de telfono. 3.0 3.9 2.6 2.1
(contina)
(BnalIza)
474
Posicin
Trmite
ndice
2007 2001 2003 2005 2007
6
Recibir apoyo o incorporarse a pro-
gramas del gobierno como PROGRE-
SA; PROCAMPO, leche, etc.
5.9 2.8 3.0 2.8
7
0bLener una BcLa de InscrIpcIn a una
escuela oBcIal.
3.8 3.3 2.7 2.9
8
Obtener o acelerar el pasaporte en la
SRE.
6.4 5.1 5.4 3.0
9
Obtener constancias de estudios o ex-
menes en escuelas pblicas.
4.7 3.4 4.9 3.1
10
Atencin urgente a un paciente o que
ste ingrese antes de lo programado
en una clnica u hospital.
4.3 2.5 5.7 3.2
11
Obtener un crdito o prstamo en efec-
tivo para su casa, negocio o automvil
en instituciones privadas.
5.0 3.2 3.6 3.5
12
Solicitar constancia de uso de suelo u
otro trmite al Registro Pblico de la
Propiedad.
* * 7.1 3.8
13
Inresa a Lrabajar al 0obIerno. * * 6.2 6.1
Introduccin o regularizacin de ser-
vIcIos: aua, drenaje, alumbrado, pa-
vimento, mantenimiento de parques y
jardInes, eLc.
8.5 6.3 6.1 6.1
15
Obtener o acelerar actas de nacimiento,
defuncin, matrimonio o divorcio en el
Registro Civil.
10.0 7.9 6.7 6.6
16
Visitar a un paciente en un hospital
fuera de los horarios permitidos.
3.7 3.3 4.8 6.9
17
Obtener un crdito o prstamo en efec-
tivo para casa, negocio o automvil en
instituciones pblicas como el INFO-
NAVIT.
9.4 8.1 8.1 7.0
18
Conexin o reconexin de agua y/o
drenaje.
10.8 8.6 7.7 7.7
19
Solicitar un permiso de instalacin de
un negocio o abrir un establecimiento.
* * 6.7 9.7
20 Conexin o reconexin de luz a domicilio. 10.7 8.3 9.4 9.9
21
Obtener una licencia o permiso de uso
de suelo.
10.1 9.2 9.8 10.0
(contina)
475
Posicin
Entidad
ndice
2007 2001 2003 2005 2007
22 Obtener la licencia de conducir. 14.5 11.9 10.9 10.6
23
Regularizar cualquier trmite de su
vehculo: cambio de dueo, etc.
12.0 9.3 11.6 10.9
24
Llevar o presentar un caso en un J uz-
gado.
15.4 10.8 15.0 14.7
25
Obtener agua de la pipa de la delega-
cin o municipio.
12.9 11.3 10.7 14.9
26
Obtener una licencia o permiso de de-
molicin, construccin o alineamiento
y numero oBcIal.
16.8 13.2 13.9 15.1
27 Aprobar la verIBcacIn veLIcular. 14.5 11.5 13.3 17.1
28 Trabajar o vender en la vIa publIca. 18.7 16.0 23.4 17.5
29 Recuperar su automvil robado. 30.3 26.0 28.9 24.0
30
Evitar ser detenido en el Ministerio
Pblico/realizar una denuncia, acusa-
cin o levantar un acta/lograr que se
le d seguimiento a un caso.
28.3 21.3 23.6 24.1
31
Pedir al camin de la delegacin o mu-
nicipio que se lleve la basura.
27.0 24.4 22.8 27.1
32
Pasar sus cosas en alguna aduana, re-
tn, garita o puerto fronterizo.
28.5 25.8 31.3 28.8
33
Evitar que un agente de trnsito se lle-
ve su automvil al corraln/sacar su
automvil del corraln.
57.2 53.3 60.2 50.1
34
Evitar ser infraccionado o detenido
por un agente de trnsito.
54.5 50.3 50.0 56.2
35
Estacionar su automvil en la va p-
blica en lugares controlados por per-
sonas que se apropian de ellos.
56.0 45.9 53.1 58.2
Nacional
Mxico, 2007, p. 15.
En comparacin con el ao de 2005: en el ao 2007 cmo se en-
cuenLra la corrupcIn en nuesLro paIs es mayor, Iual o menor? Los
resultados muestran un incremento mayor por ao de estudios, ya
(BnalIza)
476
que en 2005 era de 39.8 por ciento, mientras que en 2007 fue de 41.5
por ciento. A pesar de todas las acciones en contra de la corrupcin
administrativa, este fenmeno sigue creciendo, como puede verse en
el cuadro nmero 37.
Cuadro no. 38
Por ao de estudio, 2001-2003-2005-2007
Nacional 2001 35.4 44.0 20.6
Nacional 2003 33.9 47.2 18.9
Nacional 2005 39.8 42.7 15.8
Nacional 2007 41.5 42.5 14.1
Mxico, 2007, p. 16.
0Lros resulLados del ndIce son: reIsLra mayor IncIdencIa en jeIes de
Loar jvenes (12.1) y en jeIes de Loar con mayor escolarIdad 11.8
(preparatoria) y 12.8 (universitarios). Mientras que en contraste, el
ndIce reIsLra una menor IncIdencIa en jeIes de Loar mayores de S0
aos (7.9) y en jeIes de Loar con menores Inresos de LasLa 1 salarIo
mnimo (8.9).
Por ltimo, Transparencia Mexicana, en este ltimo reporte, su-
giere algunas acciones para continuar en el combate a la corrupcin:
reducir el costo de la corrupcin ampliara sensiblemente la capacidad
de gasto de los hogares mexicanos; las polticas pblicas para contro-
lar la corrupcin estn funcionando pero no con los requerimientos
necesarios; hay experiencias interesantes en el pas que muestran los
resultados en esta materia en corto plazo; y se requiere un esfuerzo
de los obIernos esLaLales, por lo que no deben bajar la uardIa.
68
477
Ley de FIscaIIzacIn y RendIcIn de 0uentas {B009)
A partir de las premisas que guiaron la reforma constitucional, y con
base en iniciativas formuladas por diputados de diversos grupos par-
lamentarios, se integr un Proyecto de Dictamen para la nueva Ley de
Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, incorporando
a este ordenamiento las reformas constitucionales de 2008. Este Pro-
yecto de Dictamen se aprob con 305 votos de la Cmara de Diputa-
dos y 89 de la Cmara de Senadores, publicndose en el Piaric 0cial ae
la Federacin el 29 de mayo de 2009.
69
La nueva Ley de Fiscalizacin
y Rendicin de Cuentas de la Federacin, mantiene una estructura
similar a la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin anterior,
precIsando alunas Iases del proceso de BscalIzacIn superIor, e In-
corporando nuevos elementos y facultades en la materia,
70
de entre lo
que destacan los siguientes:
Be adecua la deBnIcIn de la CuenLa FublIca de acuerdo con los
trminos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, pu-
blicada en el Piaric 0cial ae la Ieaeracicn el 30 de diciembre de 2008;
Be modIBca el precepLo reIerenLe a los objeLIvos de la BscalIza-
cIn, a Bn de que uarde mayor conruencIa con lo esLablecIdo
por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos;
Feula el procedImIenLo a Lravs del cual la AudILorIa BuperIor
de la Federacin desarrollar, de manera abierta, sus facultades
de BscalIzacIn respecLo de los recursos que sean mInIsLrados a
las entidades federativas y municipios:
Be ajusLa el plazo de presenLacIn de la CuenLa FublIca a la Ca-
mara de Diputados como mximo al 30 de abril del ao siguien-
te, y la del Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin
Superior que rinde la Auditora Superior de la Federacin al 20
de febrero del ao posterior al de su recepcin;
Be esLablece el procedImIenLo para que la Camara de DIpuLa-
dos dictamine la Cuenta Pblica, establecindose el plazo del 30
de septiembre al de la presentacin de la Cuenta Pblica para la
votacin del Pleno sobre el Dictamen correspondiente;
478
Be suprIme la oblIacIn por parLe de la AudILorIa BuperIor
de la Federacin de realizar auditoras al Informe de Avance de
0esLIn EInancIera que rInde el EjecuLIvo Iederal por el prImer
semesLre del ejercIcIo Bscal, para en su luar, eIecLuar un analI-
sis tcnico, imparcial y profesional que, sobre el mismo, deber
presentar a la Cmara de Diputados 30 das despus de la recep-
cin de dicho Informe;
Be oLora poLesLad a la AudILorIa BuperIor de la EederacIn
para realizar auditoras de desempeo en el cumplimiento de los
objeLIvos y meLas de los proramas Iederales, con la aLrIbucIn
de eIecLuar recomendacIones a los enLes BscalIzados para mejo-
rar la gestin pblica. Esta atribucin, evitar las controversias
constitucionales para no rendir cuentas que en el pasado promo-
vIan los enLes BscalIzados en conLra de la accIn de la AudILorIa
Superior de la Federacin;
Be Incorpora el Frorama para la EIscalIzacIn del 0asLo Ee-
deralizado (PROFIS), con el propsito de fortalecer el alcance,
profundidad, calidad y seguimiento de las revisiones realizadas
por las EnLIdades de EIscalIzacIn BuperIor Local al ejercIcIo de
los recursos federales transferidos a las rdenes de gobierno es-
tatal y municipal;
Be reconoce la IaculLad de que la AudILorIa BuperIor de la Ee-
deracIn realIce requerImIenLos de InIormacIn a los sujeLos de
BscalIzacIn y la ImposIcIn de mulLas por su IncumplImIenLo,
las cuales sern de un mnimo de 650 a una mxima de 2,000
das de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal.
La reincidencia se sancionar con una multa hasta del doble de
la ya impuesta. Tambin se otorgan facultades para sancionar
el incumplimiento en la presentacin del Informe de Situacin
Excepcional que sea requerido por la Auditora Superior de la
Federacin, con una multa mnima de 1,000 a una mxima de
2,000 de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal.
La reincidencia se podr castigar con una multa hasta del doble
de la ya impuesta y podr promover la destitucin de los servi-
479
dores pblicos responsables;
Be esLablece LambIn el plazo de 80 dIas LabIles a las enLIdades
BscalIzadoras para la solvenLacIn de las observacIones, reco-
mendaciones y acciones promovidas. La Auditora Superior de
la Federacin podr sancionar su incumplimiento con una multa
mnima de 650 a una mxima de 2,000 das de salario mnimo
general vigente en el Distrito Federal;
Be IormalIzara el BervIcIo EIscalIzador de Carrera que acLual-
mente opera en la Auditora Superior de la Federacin con el
propsILo de aLraer y reLener perBles compeLenLes y especIalI-
zados de su personal responsable de las materias relativas a la
BscalIzacIn superIor,
Be InLera un nuevo capILulo para crear la Bura de la "Con-
tralora Social, a travs de la cual la sociedad podr participar,
aporLar y conLrIbuIr a mejorar el IuncIonamIenLo de la revIsIn
de la Cuenta Pblica, cuyas denuncias que se reciban debern
esLar debIdamenLe Iundadas, moLIvadas y con evIdencIas suB-
cientes.
Es un LecLo reconocIdo por Lodos que la BscalIzacIn superIor
no es una concesin graciosa del Estado, sino un imperativo ineludi-
ble para aranLIzar la exIsLencIa de una esLIn responsable, eBcaz y
eBcIenLe de la admInIsLracIn publIca. En ese senLIdo, a nIvel Iederal
los legisladores han impulsado una serie de importantes reformas con
el objeLo de conIerIr un mandaLo slIdo a la AudILorIa BuperIor de la
EederacIn para que desempee sus labores BscalIzadoras en un mar-
co de independencia, autonoma tcnica y de gestin y rendicin de
cuentas efectiva.
71
En suma, la consolidacin de la Cmara de Diputados como res-
ponsable de la revisin de la cuenta pblica y el fortalecimiento de
la Auditora Superior de la Federacin como rganos de apoyo con
autonoma tcnica y de gestin, forma parte del avance democrtico
de nuesLro paIs. La democracIa no se concIbe sIn un eBcaz sIsLema
de revIsIn y BscalIzacIn de los recursos publIcos. La BscalIzacIn
superior de los recursos pblicos forma parte de la cadena institu-
480
cIonal para la consolIdacIn democraLIca. A Lravs de la BscalIzacIn
se apuntalan distintos principios constitucionales, como la soberana
y la representacin popular; el Estado de Derecho y el principio de
legalidad; la rendicin de cuentas y la transparencia; el equilibrio de
poderes y el sistema de responsabilidades.
72
Todos ellos, indispensa-
bles para un Estado democrtico pleno que pueda ofrecer un adecua-
do desarrollo econmico y una alta calidad de vida a sus familiares.
Esta es la quinta entrega del ndice Nacional de Corrupcin y Buen Go-
bierno (INCBG) en diversos aos -2001, 2003, 2005, 2007 y 2010- por
lo que se constituye en la primera serie histrica del pas en materia
de medicin de la corrupcin en nuestro pas, abarcando los gobier-
nos de Vicente Fox y Felipe Caldern. Tambin en el ao de 2010 se
midieron los mismos 35 servicios pblicos de la edicin de 2007. Los
resultados ms importantes relativos a actos de corrupcin, en el ao
de 2010 son los siguientes:
1. Be IdenLIBcaron 200 mIllones de acLos de corrupcIn en el uso
de servicios pblicos provistos por autoridades federales, esta-
tales, municipales, as como concesiones y servicios administra-
dos por particulares. En 2005 fueron 197 millones, por lo que
hubo un incremento revelador.
2. En 2010, en promedio, las mordidas costaron a los hogares
mexicanos 165 pesos. En comparacin con 2007que ascendie-
ron a 138 pesos.
3. En el ao que se reporta, se pagaron ms de 32 mil millones
de pesos de mordidas para acceder o facilitar en servicios p-
blicos por los hogares, en comparacin con los 27 mil millones
de pesos en 2007.
4. Los hogares mexicanos destinaron el 14 por ciento de su in-
greso a este rubro.
impuesto regresivo represent el 33 de su ingreso.
481
El INCBG pas de 10.0 en 2007 a 10.3 en el ao de 2010. Al res-
pecLo, 16 enLIdades IederaLIvas redujeron su IrecuencIa de corrup-
cin respecto de 2007; en las otras 16 entidades del pas el ndice se
mantuvo sin cambios o se increment.
74
CuaLro enLIdades mejoraron
su ndIce, como Iueron: Eaja CalIIornIa (1.8), YucaLan (S.0), Duran-
go (3.9); y Morelos (6.7). En contraste, cuatro entidades federativas
IncremenLaron sInIBcaLIvamenLe su IndIce por lo que se convIrLIe-
ron con mayores prcticas de corrupcin: Guerrero (16.0); Hidalgo
(11.6); Colima (10.4); y Oaxaca (13.4).
75
Cuadro no. 39
Resultados nacionales por entidad
federativa, 2001-2003-2005-2007-2010
Posicin
Entidad
ndice
2010 2001 2003 2005 2007 2010
1 Eaja CalIIornIa Bur 3.9 2.3 4.8 7.3 1.8
2 Durango 8.9 12.6 11.1 6.5 3.9
3 Nayarit 6.4 5.8 5.7 5.2 4.4
4 Aguascalientes 4.5 3.9 6.2 4.7 4.7
5 Yucatn 6.8 4.8 6.7 8.9 5
6 San Luis Potos 5.7 10.2 6.6 6.8 5.6
7 QuInLana Foo 6.1 3.7 9.4 5.8 5.9
8 Zacatecas 6.2 5.6 5.3 5.9 6.1
9 Tamaulipas 6.3 5.1 6.8 9.2 6.5
10 Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8 6.7
11 QuerLaro 8.1 6.3 2.0 7.0 6.9
12 Veracruz 7.9 6.4 10.8 9.7 6.9
13 Chihuahua 5.5 5.7 7.4 8.7 7.1
14 Eaja CalIIornIa 5.7 6.0 6.9 8.8 7.1
15 Puebla 12.1 18.0 10.9 11.0 7.6
16 0uanajuaLo 6.0 8.9 5.2 5.1 7.6
17 Chiapas 6.8 4.0 2.8 7.1 7.6
18 Coahuila 5.0 4.4 6.5 8.4 8.3
(contina)
482
Posicin
Entidad
ndice
2010 2001 2003 2005 2007 2010
19 Campeche 7.3 5.7 7.8 7.2 8.3
20 Michoacn 10.3 4.8 10.8 5.7 8.4
21 Sonora 5.5 4.5 5.2 6.0 8.4
22 Nuevo Len 7.1 9.9 9.3 6.0 9.1
23 Sinaloa 7.8 5.5 6.6 8.1 9.9
24 Tlaxcala 6.6 7.8 10.0 11.7 10.2
25 J alisco 11.6 6.5 7.2 8.8 10.3
26 Colima 3.0 3.8 7.0 3.1 10.4
27 Tabasco 8.5 6.9 13.6 9.7 10.8
28 Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1 11.6
29 Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.4 13.4
30 Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.0 16.0
31 Estado de Mxico 17.0 12.7 13.3 18.8 16.4
32 Distrito Federal 22.6 13.2 19.8 12.7 17.9
Nacional 10.6 8.5 10.1 10.0 10.3
Mxico, 2011, p. 2. p. 13.
En el ao 2010, relaLIvo a la relacIn con los LramILes que mejora-
ron se encuentra cuatro: recibir correspondencia (0.8); conexin o
reconexIn de luz" (7.0), "aprobar la verIBcacIn veLIcular" (18.0), y
apoyo de programas de gobierno (2.1). Mientras que en contraste,
los trmites que empeoraron fueron: atencin en urgencias a una cl-
nica u hospital (8.7); pago de predial (0.7); obtener constancias o
exmenes de escuelas pblicas (7.0); y obtener crdito o prstamo
en efectivo para casa o negocio (5.6).
76
(BnalIza)
483
Cuadro no. 40
Resultados nacionales por trmite, 2001-2003-2005-2007-2010
Posicin
Trmite
ndice
2007 2001 2003 2005 2007 2010
1 Pago de predial. 1.6 1.4 0.3 0.3 0.692
2
Solicitar una beca para algn
tipo de estudios.
* * 1.5 0.7 0.744
3 Recibir correspondencia. 3.8 3.2 2.2 1.5 0.836
4
Obtener la cartilla militar/
exentar el servicio militar.
3.9 3.0 3.0 2.0 1.544
5
Recibir apoyo o incorporar-
se a programas del gobierno
como PROGRESA; PROCAM-
PO, leche, etc.
5.9 2.8 3.0 2.8 2.145
6 Conexin de telfono. 3.0 3.9 2.6 2.1 2.237
7
0bLener una BcLa de InscrIp-
cIn a una escuela oBcIal.
3.8 3.3 2.7 2.9 3.489
8
Introduccin o regulariza-
cin de servicios: agua, dre-
naje, alumbrado, pavImenLo,
mantenimiento de parques y
jardInes, eLc.
8.5 6.3 6.1 6.1 5.020
9
Obtener un crdito o prsta-
mo en efectivo para su casa,
negocio o automvil en insti-
tuciones privadas.
5.0 3.2 3.6 3.5 5.608
10
Obtener o acelerar el pasa-
porte en SRE.
6.4 5.1 5.4 3.0 6.360
11
Obtener un crdito o prsta-
mo en efectivo para su casa,
negocio o automvil en ins-
tituciones pblicas como el
INFONAVIT.
9.4 8.1 8.1 7.0 6.367
12
Conexin o reconexin de
aua y/o drenaje.
10.8 8.6 7.7 7.7 6.734
13
Conexin o reconexin de
luz a domicilio.
10.7 8.3 9.4 9.9 7.066
14
Obtener constancias de estu-
dios o exmenes en escuelas
pblicas.
4.7 3.4 4.9 3.1 7.067
(contina)
484
Posicin Trmite ndice
2007 2001 2003 2005 2007 2010
15
Obtener o acelerar actas de
nacimiento, defuncin, ma-
trimonio o divorcio en el Re-
gistro Civil.
10.0 7.9 6.7 6.6 7.117
16
Visitar a un paciente en un
hospital fuera de los hora-
rios permitidos.
3.7 3.3 4.8 6.9 7.301
17 Inresa a Lrabajar al obIerno. * * 6.2 6.1 7.424
18
Solicitar constancia de uso
de suelo u otro trmite al Re-
gistro Pblico de la Propiedad.
* * 7.1 3.8 8.040
19
Atencin urgente a un pa-
ciente o que ste ingrese an-
tes de lo programado en una
clnica u hospital.
4.3 2.5 5.7 3.2 8.679
20 Obtener la licencia de conducir. 14.5 11.9 10.9 10.6 9.159
21
Solicitar un permiso de ins-
talacin de un negocio o
abrir un establecimiento.
* * 6.7 9.7 9.867
22
Regularizar cualquier trmi-
te de su vehculo: cambio de
dueo, etc.
12.0 9.3 11.6 10.9 10.407
23
Obtener una licencia o per-
miso de uso de suelo.
10.1 9.2 9.8 10.0 11.327
24
Aprobar la verIBcacIn veLI-
cular.
14.5 11.5 13.3 17.1 12.984
25
Obtener una licencia o per-
miso de demolicin, cons-
truccin o alineamiento y
numero oBcIal.
16.8 13.2 13.9 15.1 13.072
26
Llevar o presentar un caso
en un J uzgado.
15.4 10.8 15.0 14.7 14.706
27
Obtener agua de la pipa de la
delegacin o municipio.
12.9 11.3 10.7 14.9 15.301
28
Pedir al camin de la delega-
cin o municipio que se lleve
la basura.
27.0 24.4 22.8 27.1 21.973
29
Trabajar o vender en la vIa
pblica.
18.7 16.0 23.4 17.5 22.919
(contina)
485
Posicin Trmite ndice
2007 2001 2003 2005 2007 2010
30
Evitar ser detenido en el Mi-
nisterio Pblico/realizar una
denuncia, acusacin o levan-
tar un acta/lograr que se le
d seguimiento a un caso.
28.3 21.3 23.6 24.1 23.226
31 Recuperar su auto robado. 30.3 26.0 28.9 24.0 24.644
32
Pasar sus cosas en alguna
aduana, retn, garita o puer-
to fronterizo.
28.5 25.8 31.3 28.8 28.306
33
Evitar que un agente de trn-
sito se lleve su automvil al
corraln/sacar su automvil
del corraln.
57.2 53.3 60.2 50.1 59.689
34
Evitar ser infraccionado o
detenido por un agente de
trnsito.
54.5 50.3 50.0 56.2 60.964
35
Estacionar su automvil en
la va pblica en lugares con-
trolados por personas que se
apropian de ellos.
56.0 45.9 53.1 58.2 68.036
Nacional 10.6 8.5 10.1 10.0 10.3
Mxico, 2011, p. 2. p. 14.
Los resultados del combate a la corrupcin administrativa en el go-
bierno de Felipe Caldern muestra que sta se ha incrementado, tanto
en su periodo en un promedio nacional de 10.0 a 10.3, por lo que se
asume que el Programa de Rendicin de Cuentas y Combate a la Co-
rrupcin ha fracasado, o bien, que los instrumentos establecidos no
han tenido los resultados esperados.
MxIco no La sIdo ajeno a la prdIda de la conBanza en las auLo-
ridades polticas y designadas. La cultura de la impunidad an no ha
sido erradicada, y en algunos casos se reproduce de manera sistem-
tica. La existencia de una burocracia moderna, competente, honrada
y responsable es todava un reclamo que no se cumple con plenitud. El
desprestigio de los sistemas administrativos es simultneo a la con-
(BnalIza)
486
ducta no siempre difana de los servidores pblicos. El peor dao a
una sociedad es la irresponsabilidad de los servidores pblicos.
77
Bncuesta NacIcnaI de 0aIIdad e 1mpactc 0ubernamentaI {B011)
Esta investigacin concluye con el anlisis de la primera encuesta
sobre percepcin de la corrupcin realizada por una instancia guber-
namental, por su muestra, sus alcances y resultados, debe ser con-
siderada como un punto de partida para posteriores estudios de la
corrupcin pblica mexicana.
El Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) realiz
por primera vez la Encuesta Nacional de la Calidad e Impacto Guber-
namental 2011 (ENCIG), la cual presenta la percepcin ciudadana,
sobre el desempeo de los gobiernos en Mxico. Esta encuesta es un
producto de las experiencias y percepciones de la poblacin de 18
aos y ms, residente en comunidades con ms de 100 mil habitantes;
sobre los servicios y trmites pblicos que ofrecen los tres rdenes
de obIerno, Incluyendo servIcIos de seurIdad publIca y jusLIcIa, que
aporten elementos para la toma de decisiones de poltica pblica.
78
El diseo de la ENCIG -de acuerdo al INEGI- se basa en el modelo
conceptual de las encuestas de satisfaccin que centran la calidad de
los trmites y servicios pblicos en la satisfaccin de las expectativas
del cIudadano. En parLIcular, reBere que reLoma el modelo de la en-
cuesta de satisfaccin canadiense denominada Citizens First que realiza
el Institute for Citizen-Centred Service para elaborar esLraLeIas de mejora
de los servicios que proporciona el gobierno de aquel pas.
79
Aunque a diferencia de la encuesta canadiense, la ENCIG ampla
su cobertura temtica al incluir aspectos como la percepcin de co-
rrupcin, asimismo aplica otras herramientas para la formulacin de
preunLas con las que se aranLIza la objeLIvIdad de la InIormacIn.
Las caractersticas de la ENCIG son las siguientes:
La encuesLa evalua 81 LramILes y servIcIos publIcos, 9 de or-
den municipal o delegacional, 12 estatal y 10 federal.
487
El Lamao de la muesLra nacIonal Iue de 88,000 vIvIendas.
Be realIzaron una serIe de preunLas relaLIvas a la calIdad,
accesibilidad, tiempo de atencin, trato y efectividad de los tr-
mites y servicios pblicos.
La escala de calIBcacIn Iue de 1 a 10, donde 1 sInIBca menor
satisfaccin y 10 mayor satisfaccin con los trmites y servicios
con lo que se ha entrado en contacto.
Fara explorar las experIencIas se uLIlIz una lIsLa de LramILes
y servIcIos especIBcos con lo que se IacIlILa la recordacIn y se
obtiene mayor certeza en la respuesta del informante.
Los resultados generales de la ENCIG 2011, son representativos de
la poblacin de 18 aos y ms que residen en poblaciones urbanas de
100 mil y ms habitantes en el pas.
80
De acuerdo con este segmento:
La calIBcacIn promedIo nacIonal con respecLo a la calIdad de
los trmites y servicios pblicos es de 8.1, ocupando los estados de
Sonora (8.8) y Oaxaca (7.5) el primero y ltimo lugar de satisfaccin,
respectivamente.
Los LramILes mejor evaluados son: la "InscrIpcIn al sIsLema de
educacin universitaria estatal con 8.5; as como el Pago ordinario
de luz; la Inscripcin a educacin pblica bsica; y el Pago ordi-
nario de agua potable con una valoracin de 8.4. Por el contrario,
los peores evaluados son: los "TramILes anLe un juzado o LrIbunal
estatal con 6.1; la Solicitud de servicios pblicos (como pavimenta-
cin o alumbrado pblico) con 6.0; y los Trmites ante el ministerio
publIco" con S.9 de calIBcacIn. Ver cuadro no. 41.
488
Cuadro no. 41
Evaluacin de trmites y servicios
Nivel Evaluacin de Trmites y Servicios
Mayor calIBcacIn
Inscripcin al sistema de educacin universitaria estatal
(8.5).
Pago ordinario de luz (8.4).
Inscripcin a educacin pblica bsica (8.4).
Pago ordinario de agua potable (8.4).
Pago del predial (8.3)
Declaracin de impuestos ante el SAT (8.2)
Menor calIBcacIn
Permiso de uso de suelo (6.4).
Trmites de aduana (6.3).
Solicitud de una pipa de agua (6.1).
"TramILes anLe un juzado o LrIbunal esLaLal" (6.1).
Solicitud de servicios pblicos (como pavimentacin o alum-
brado pblico) (6.0).
Trmites ante el ministerio pblico (5.9).
Fuente: elaboracin propia a partir de (INEGI, 2012: 4).
Los principales problemas que consideran los ciudadanos son: 69.2%
a la Inseguridad y delincuencia como el principal problema que
aqueja Loy en dIa a su enLIdad, seuIdo de "Desempleo" con el S4.6%,
y Corrupcin con el 52.5%. Resulta destacable que la corrupcin
sea el tercer tema en importancia para los ciudadanos consultados,
mientras que la pobreza ocupa el cuarto lugar. Ver cuadro no. 42.
489
Cuadro no. 42.
Percepcin sobre los problemas ms
importantes en las entidades (nacional)
Problema ForcenLaje
Inseguridad y delincuencia 69.2
Desempleo 54.6
Corrupcin 52.5
Pobreza 39.9
Mal desempeo del gobierno 27.4
Mala atencin en centro de salud y hospitales 15.7
Mala aplicacin de la ley 15.1
Eaja calIdad de la educacIn publIca 13.1
Descoordinacin entre niveles de gobierno 9.6
Desastres naturales 2.0
Otros 0.5
Por nivel de gobierno los resultados son contrastantes, ya que el 67.2%
opina que la calidad de los servicios pblicos estatales es Buenos,
mientras que el 67.0% selecciono esta opcin para los servicios pbli-
cos municipales y delegaciones, y el 58.7% para los servicios pblicos
federales. La inferencia que puede hacerse en la variable buenos es
que tanto los trmites y servicios pblicos estatales y municipales,
LIenen mejor percepcIn que los presLados por la InsLancIa Iederal.
Mientras que si se toma la variable muy buenos primero aparecen
los servicios pblicos locales o delegaciones, seguidos de los federales
y los estatales en ltimo lugar. Ver cuadro no. 43.
490
Cuadro no. 43.
Percepcin de calidad por nivel de gobierno
Calidad de Servicios
Pblicos
Percepcin
Muy
buenos
Buenos Malos Muy malos
Municipales o
delegaciones
3.5 67.0 25.0 4.3
Estatales 1.9 67.2 25.5 3.3
Federales 3.4 58.7 29.9 5.4
For lo que se reBere al luar de los LramILes realIzados, el 74.8% realIz
su LramILe o servIcIo a Lravs de una 0BcIna de obIerno o LesorerIa,
en tanto que slo el 25.1% lo hizo a travs del uso de medios auxiliares
y de la oferta del gobierno electrnico (banco, supermercado, mdulo
automtico e internet). En particular, solo el 0.9% de los usuarios lo
realizaron a travs de Internet. Estos datos duros muestran que to-
dava los ciudadanos recurren a medios tradicionales para realizar
sus trmites, por lo que instrumentos como gobierno electrnico (e-
government), son esLraLeIas que pueden IacIlILar y mejorar la calIdad y
eBcIencIa en la presLacIn de LramILes y servIcIos publIcos.
Al realizar los trmites el 49.2% enfrent algn tipo de proble-
ma para realizarlo; siendo en el 77.1% de los casos el problema ms
frecuente las Barreras al trmite, como requisitos excesivos, largas
Blas, pasar de una venLanIlla a oLra, o Ir a luares muy lejanos. MIen-
tras que el 47.7% fue por Asimetras de informacin y 9.8% por Pro-
blemas con las TICs y otras causas.
81
El nivel de satisfaccin de los ciudadanos mostr que: el 75.9%
manifest estar Satisfecho con el tiempo destinado a la realizacin
de un trmite o servicio pblico; 8.2% Muy satisfecho; 12.6% Insa-
tisfecho; y 3.2% Muy insatisfecho. No obstante estos resultados, las
instancias gubernamentales debern tomar en cuenta la informacin
obLenIda para planear el mejoramIenLo de los LramILes, los requIsILos
491
para obtenerlos, evitar la sobrerregulacin en documentos y requeri-
mientos; as como propiciar el uso de nuevas tecnologas -TICs- que
paulaLInamenLe conLrIbuyan a la eBcacIa y calIdad de los LramILes
realizados ante los diversos ordenes de gobierno.
Una venLaja que debe desLacarse, es el LecLo de que la ENCI0
Incluye propuesLas que esLIman los cIudadanos, mejorarIan los LramI-
tes y servicios pblicos. Al respecto, las acciones son: Sancionar a los
servidores pblicos corruptos (97.0%); Facilitar la presentacin de
quejas y denuncIas" (9S.4%), y "FeduccIn de requIsILos y menos Ior-
matos (92.5%). Contrasta el dato de que los ciudadanos consideran
en ulLImo luar el "mejorar sueldo a personal de aLencIn al publIco"
(S4.6%) como una vIa para mejorar los LramILes para la obLencIn de
los servicios pblicos. Ver cuadro no. 44.
Cuadro no. 44.
AccIones que IavorecerIan la mejora de
trmites y servicios a nivel nacional
Acciones
S
favorecera
No
favorecera
Sancionar a los servidores pblicos corruptos 97.0 3.0
EacIlILar la presenLacIn de quejas y denuncIas 95.4 4.6
Reduccin de requisitos y menos formatos 92.5 7.5
Horarios de atencin ms amplios 88.8 11.2
Medicin de la satisfaccin del usuario 85.9 14.1
Mas oBcInas de aLencIn al publIco 81.6 18.4
Mejorar las oBcInas de servIcIo al publIco 80.9 19.1
Nmeros telefnicos de orientacin al pblico 79.6 20.4
TramILes en cajeros y kIoscos auLomaLIzados 78.0 22.0
Ventanilla nica 74.6 25.4
Trmites, servicios y pagos por internet 65.5 34.5
Realizacin de trmites y pagos va telefnica 56.9 43.1
Mejorar sueldo a personal de aLencIn al publIco 54.6 45.4
492
Una vez expuestos los resultados de la percepcin ciudadana de trmi-
tes y servicios pblicos, la encuesta ofrece datos sobre la percepcin
de la corrupcin. A partir de la ENCIG se estima que a nivel nacional el
91.8% considera que la corrupcin es una prctica Muy Frecuente y
Frecuente en la polica, seguido de los Partidos Polticos con 68.6%.
MIenLras que por oLro lado, en IlesIas, EjrcILo y MarIna, esLas cIIras
estn en 29.1%, 28.5% y 19.4%, respectivamente. Al respecto, si se
toman los cuatro primeros lugares de percepcin de la corrupcin se
puede inferir que en los tres poderes existe un grado de corrupcin:
ejecuLIvo (polIcIa), leIslaLIvo (dIpuLados y senadores), y judIcIal (mI-
nisterios pblicos). Aunando que los partidos polticos tambin son
considerados como instancias de Muy frecuente y frecuente co-
rrupcin. Ver cuadro no. 45.
Cuadro no. 45.
Percepcin de corrupcin en diversos sectores (nacional)
Sectores
Muy
frecuente
Frecuente
Polica 66.2 25.6
Partidos Polticos 53.8 34.8
Diputados y Senadores 49.5 35.6
Ministerios Pblicos 43.0 38.8
Empresarios 21.6 43.1
0BcInas de Aduanas 28.8 32.7
Hospitales pblicos 11.3 29.0
Universidades pblicas 10.1 28.1
Escuelas pblicas 8.2 27.6
Iglesias 7.0 22.1
EjrcILo 7.4 21.1
Marina 4.3 15.1
493
A partir de la ENCIG se estima que a nivel nacional el 34.3% considera
que el grado de ocurrencia de prcticas de corrupcin en los gobier-
nos municipales o delegacionales es Muy Frecuente, seguido de un
48.1% en el grado ocurrencia Frecuente. Mientras que, a nivel fe-
deral estas cifras estn en 37.6% y 43.9% respectivamente. Lo que
implica que hay una percepcin de la corrupcin ms recurrente en
el gobierno federal (37.6%) que en el gobierno estatal (35.2%) y en
menor medida, en el gobierno municipal o delegacional (34.3%). Ver
cuadro no. 46.
Cuadro no. 46.
Percepcin de corrupcin ciudadana por grado de ocurrencia
Grado de
Ocurrencia
Percepcin
Muy
frecuente
Frecuente
Poco
frecuente
Nunca
Gobierno municipal o
delegacional
34.3 48.1 13.9 1.1
Gobierno estatal 35.2 47.8 13.2 1.2
Gobierno federal 37.6 43.9 13.5 1.5
A partir de los datos cuantitativos como resultado de la aplicacin de
la ENCI0, se comIenzan a esLablecer alunas conclusIones sujeLas a
comprobacin, en los trminos siguientes:
Otro tema abordado por esta encuesta, es la percepcin sobre las
prcticas de corrupcin en la realizacin de trmites y servicios,
y las expectativas al respecto de la poblacin del pas con 18 aos
y ms que reside en ciudades de 100 mil y ms habitantes. El
34.3% consider que el grado de ocurrencia de estas prcticas
ilcitas es Muy frecuente en los municipios y delegaciones; un
porcenLaje sImIlar, 82.2% y 87.6%, respecLIvamenLe, opIn lo
mismo con respecto a los gobiernos estatal y federal.
82
494
Por ltimo, la ENCIG permite realizar algunas inferencias en torno
a la percepcin de la corrupcin en futuro, es decir su grado de inci-
dencIa. For ejemplo, se esLIma que a nIvel nacIonal el 84.0% consIdera
que la corrupcin aumentar en los municipios y delegaciones para el
2012, mientras que en las entidades federativas esta cifra se ubica en
34.6%.
Cuadro no. 47.
Percepcin sobre el comportamiento de la
corrupcin para el siguiente ao
Nivel de Gobierno
Percepcin
Aumentar
Seguir
igual
Disminuir No existir
Municipio o delegacin 34.0 41.0 20.6 0.3
Entidad federativa 34.6 41.8 20.3 0.1
En suma, los resultados expuestos de la ENCIG demuestran que en
Mxico ms del 80% de los ciudadanos supone que la corrupcin es
una prctica comn en todos los niveles de gobierno, en los tres po-
deres pblicos, incluso en los partidos polticos y en menor medida,
entre los empresarios. Segn el 97% de los consultados, la sancin a
los servIdores publIcos corrupLos mejorarIa la realIzacIn de LramILes
a nivel nacional.
Una reBexIn Bnal en relacIn a la corrupcIn admInIsLraLIva
en Mxico, tiene que ver con fortalecer la transparencia de la infor-
macin pblica, seguida de una verdadera rendicin de cuentas en
la que los servidores pblicos que cometan algn ilcito deban ser
sancIonados sIn dIsLIno, ademas de seuIr mejorando la IuncIn de
control interno dentro de la administracin pblica, y al mismo tiem-
po, otorgando mayores facultades al control externo (Auditoria Supe-
rior de la Federacin), para que sus recomendaciones sean cumplidas
irrestrictamente sin matices polticos. La corrupcin pblica puede
495
combatirse de manera efectiva s se ataca frontalmente la corrupcin
administrativa, para que la corrupcin poltica disminuya y pueda
aislarse. S los polticos no cuentan con cmplices en la esfera admi-
nistrativa, la corrupcin tender necesariamente a disminuir y en el
futuro a controlarse.
BI ccmbate a Ia ccrrupcIn admInIstratIva en eI rgImen de
aIternancIa pcItIca
La promesa de acabar con la corrupcin administrativa en un rgi-
men de alternancia poltica parece que no se ha cumplido como era
de esperarse. El gobierno de Vicente Fox impuls diversos mecanis-
mos para fortalecer el control interno -Agenda de Buen Gobierno, el
Programa de Combate a la Corrupcin, Fomento a la Transparencia
y Desarrollo Administrativo y la Ley Federal de Responsabilidades
AdmInIsLraLIvas de los BervIdores FublIcos- junLo con la expedIcIn
de la Ley de Servicio Profesional de Carrera y la creacin de la Secre-
tara de la Funcin Pblica (SFP), y en el control externo -la Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin y el Reglamento Interior de
la Auditora Superior de la Federacin- lo que ubic al combate a la
corrupcin como tema central de su agenda poltica.
Sin embargo, los resultados emitidos por el ndice Nacional de
Corrupcin y Buen Gobierno en sus tres ediciones -2001, 2003 y 2005-
elaborados por Transparencia Mexicana, muestran que a partir del
primer registro en 2001 de 10.6 por ciento, disminuye en 2003 a 8.5
por ciento y se incrementa en 2005 en 10.5 por ciento. A pesar de
los propsILos de su obIerno, Eox permILI que su esposa y sus LIjos,
generaran sospechas de corrupcin en los altos niveles de gobierno,
por lo que al Bnal de su mandaLo los resulLados promeLIdos no Iueron
cumplidos.
El ejemplo para combaLIr a la corrupcIn debe parLIr de las au-
toridades, desde el Presidente de la Repblica hasta los servidores de
mas bajo rano jerarquIco, ya que como desde Lace dcadas se Lan
496
dado muchos casos de autoridades y gobernantes coludidos en intere-
ses particulares en detrimento del inters y bien pblico.
83
En el gobierno de Felipe Caldern las limitadas acciones para
fortalecer el control interno -Programa de Rendicin de Cuentas y
Euen 0obIerno- y en el conLrol parlamenLarIo -la Ley de EIscalIzacIn
y Rendicin de Cuentas- muestran tmidas y limitadas acciones para
combatir la corrupcin administrativa. No fue ni ha sido su prioridad.
La percepcin de la ciudadana es que la corrupcin administrativa no
ha disminuido, tal como lo muestran el ndice Nacional de Corrupcin
y Buen Gobierno que en 2007 report un 10.0 por ciento y en 2011 un
10.3 por ciento.
La ausencia de estrategias innovadoras y estructurales para
combatir la corrupcin ha sido uno de los elementos que han carac-
terizado la alternancia poltica en el pas. Ahora, de manera tarda y
meramente simblica en el ocaso de su sexenio, Felipe Caldern busca
enmendar este gran fracaso histrico lanzando un par de propuestas
nuevas en la materia.
84
En principio, habra que reconocer los avances
de las iniciativas anunciadas en el mes de marzo de 2011. Estas inicia-
tivas incluyen dos demandas histricas de los estudiosos del combate
a la corrupcin: por un lado, sanciones contundentes para los miem-
bros del sector privado que se coludan en actos de corrupcin y, por
otro lado, estmulos econmicos para quienes denuncien tales actos.
Los principales estudios internacionales sobre la implemen-
tacin de las leyes de denunciantes internos demuestran que estas
normas slo pueden funcionar de forma adecuada en el marco de la
vigencia de las libertades de expresin, de acceso a la informacin, de
asociacin y de sindicalizacin, todo lo cual por desgracia hoy es ms
que una quimera que una realidad para los ciudadanos de este pas. De
otra forma, los whistleblowers -informantes- podran poner en riesgo su
integridad fsica y laboral, y no pocas veces podran arrepentirse de
su parLIcIpacIn. 0Lro rave rIeso es que esLas Buras LermInen sIen-
do uLIlIzadas para ajusLes de cuenLas, Lal como La sIdo la pauLa con los
programas de testigos protegidos tan utilizados en la Procuradura
General de la Repblica.
85
497
La estrategia para erradicar la impunidad, en su ms amplio
sentido y prctica de la vida nacional, los delitos no son slo penales,
tambin hay infracciones administrativas, tanto de ciudadanos como
de las autoridades pblicas. En primer lugar destaca, el plano de la
IraIlIdad de la jusLIcIa penal y admInIsLraLIva, pues son numerosos
los delitos que no reciben castigo, y esa es la mxima premisa de todo
sistema, no importa el tamao de la pena o el monto de la multa, sino
la certeza de que cualquier delito o infraccin debe ser castigado, y
de que la ejecucIn de la senLencIa serIa eBcaz. EsLe es un prIncIpIo
esencIal a Lodo EsLado, por anLIuo o moderno que sea, sIn jusLIcIa no
Lay EsLado, Loda vez que la jusLIcIa manLIene el equIlIbrIo polILIco de
los miembros de la sociedad.
86
En el mbito internacional, Mxico haba promulgado el 46
por ciento de las clusulas de la Convencin de las Naciones Unidas
contra la Corrupcin -Convencin de Mrida- sin embargo, llamaba
la aLencIn que de esLos InsLrumenLos jurIdIcos InLernacIonales que
LabIan sIdo raLIBcados, y que deberIan esLar plasmados en la leIsla-
cin secundaria, solamente se haba implementado el 23 por ciento.
AsImIsmo, los mecanIsmos InsLILucIonales para la BscalIzacIn de la
ejecucIn presupuesLarIa, por ejemplo, es una de las maLerIas que es-
tn en ese 77 por ciento de las clusulas que todava no se estaban
cumpliendo.
87
Buscaglia (2008) establece tres causas de la defectuosa imple-
mentacin de las polticas pblicas contra la corrupcin administrati-
va mexicana,
88
tales como:
1. Los altos niveles de corrupcin pblica y privada, cuando a
la vez son crnicos y sistemticos, nacen de la omisin y/o la
accIn de un poder polILIco que se ejerce de Iorma dIscrecIonal
con deBcIenLes pesos y conLrapesos InsLILucIonales aplIcados
al control de la decisin poltica. Este tipo de ambientes insti-
tucionales nocivos se traducen luego en un pacto de impunidad
poltica, ya sea tcito o explcito. Este poder discrecional tiene
dIIerenLes manIIesLacIones: el poder dIscrecIonal en el ejercIcIo
del presupuesto, el poder discrecional en los nombramientos, el
poder discrecional en todos los rdenes administrativos.
498
2. EsLe ambIenLe InsLILucIonal de pobre obernabIlIdad se reBeja
en las dIsLorsIones que se promulan medIanLe InsLrumenLos ju-
rdicos defectuosos, mal delineados, mal diseados, con amplios
niveles de discrecionalidad en su implementacin que generan
muchas inconsistencias y poca predictibilidad en la aplicacin
de la norma, lo que engendra mayores posibilidades de abusar
de la dIscrecIonalIdad polILIca, judIcIal y admInIsLraLIva, lo que a
su vez conlleva mayores oportunidades de criminalidad.
89
8. Todo esLo se derIva de lo polILIco a lo LcnIco, en un deBcIenLe
sistema de rendicin de cuentas del servidor pblico sin efecti-
vos conLroles de la decIsIn admInIsLraLIva y judIcIal, y en una
ausencia de control de resultados por parte del Estado y la socie-
dad cIvIl, conjuando con una ausencIa de eIecLIvIdad y Lranspa-
rencia en los sistemas electorales y de servicio civil de carrera.
En su argumentacin anota acciones que no se han realizado
en nuestro pas.
90
La LIpIBcacIn de la corrupcIn pasIva y acLIva en
los cdigos mexicanos se encuentra con una realidad en donde no se
deBnen adecuadamenLe, de acuerdo con los arLIculos 1S y 17 de la
ConvencIn de MrIda, raLIBcado por MxIco. TambIn, Lay un pro-
blema en la deBnIcIn de conBIcLo de InLereses. De aluna manera, eso
explica el caso Fox u otros casos que estn ligados, entre otros tipos
penales, el conBIcLo de InLereses, desvIo de Iondos publIcos, abuso de
funciones, contemplado en los artculos 17, 18 y 19 de la Convencin.
El Captulo II de la Convencin se dedica a polticas de prevencin de
la corrupcin. Y nuevamente vamos al servicio civil de carrera, parti-
cipacin operativa de la sociedad civil, que es una materia totalmente
pendiente en Mxico. No hay una cooperacin real operativa entre la
sociedad civil y los poderes pblicos.
La cooperacIn judIcIal InLernacIonal en MxIco La mejorado
mucho, especialmente por la Procuradura General de la Repblica
(PGR) y la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delin-
cuencia Organizada (SIEDO); pero en el mbito de corrupcin, nada.
En la lucha contra la delincuencia organizada, Mxico tiene puntos
ms altos que los que obtiene en la lucha contra la corrupcin. No hay
499
una acLIvIdad InLernacIonal en lo que se reBere a la recuperacIn de
activos ligados a la corrupcin. El captulo V de la Convencin est
dedicado a cmo recuperar los activos cuando un funcionario roba y
se los lleva a oLra jurIsdIccIn, a oLro paIs. EuscalIa (2008) pone de
ejemplo las esLadIsLIcas que publIca la BecreLarIa de la EuncIn Fu-
blica y seala que se observa una total parlisis en la lucha contra
la corrupcIn admInIsLraLIva desde que ejercI el poder el presIdenLe
Vicente Fox.
Propone la creacin de una agencia anticorrupcin independien-
te y autnoma, razn por la cual se explica que la Secretara de la Fun-
cin Pblica, que debera tener un rol catalizador en este mbito, est
obvIamenLe lIada al poder polILIco del EjecuLIvo. Be La paralIzado por
la falta de voluntad poltica de los gobernantes en el poder.
91
Los mecanismos preventivos en los sectores pblicos como ser-
vicio civil de carrera, control por resultados de servidores pblicos,
control operativo comunal, cosas que ya vienen implementando Co-
lombIa y CLIle de manera ejemplar, Lampoco los esLa MxIco y obvIa-
mente no se implementan ni en el sector pblico ni tampoco en otro
foco de corrupcin que es el sector privado.
La explosiva mezcla de crimen organizado y corrupcin polti-
cas es, probablemente, el mayor riesgo actual para la gobernabilidad
de nuestras sociedades; desde luego, lo es para el desarrollo de demo-
cracias sustantivas donde seres libres e iguales buscan, a travs de
la cooperacin y la deliberacin, el bienestar colectivo.
92
La sociedad
civil debera estar ms involucrada operativamente en el monitoreo
y en la lucha contra la corrupcin con el Estado. Hay una tendencia
que va desde la cultura poltica a lo tcnico de los servidores pblicos
que no desean que la sociedad civil est involucrada en este monitoreo
tcnico.
For su parLe, CasLresana (2008) aBrma que MxIco necesILa
para llegar a una conclusin de que la corrupcin es un problema de
reforma del Estado y de compromiso tanto de las instituciones, de los
poderes pblicos, de los responsables polticos como de la sociedad
civil. Toda la sociedad civil tiene que involucrarse activamente, por-
500
que cambiando solamente los aspectos de la represin penal, pero sin
atacar las estructuras, la conviccin de la sociedad sin educar a la
ciudadana, me parece que es imposible a medio y largo plazo, obtener
resultados.
93
Fero la ran asInaLura pendIenLe es la ImpunIdad, es la IneB-
cIencIa del derecLo, el aujero nero de la jusLIcIa, porque nI sIquIe-
ra en esos tipos penales que tienen ms de un siglo de antigedad,
como la malversacin de caudales pblicos, el cohecho o el soborno, se
aplican las herramientas, no se produce una efectiva persecucin. De
hecho, la corrupcin es una violacin grave de derechos humanos y de
la parte ms desprotegida de la sociedad.
94
Debe tenerse en cuenta que en el Estado mexicano recae la res-
ponsabilidad de administrar, dirigir y guiar el proceso de desarrollo,
de aranLIzar la jusLIcIa socIal, apoyar al secLor prIvado en sus des-
venLajosas relacIones con el capILal exLranjero y Iorjar la armonIa so-
cial y la paz entre los sectores de la sociedad. Esta posicin ideolgica
ha dado por resultado que el Estado sea propietario de algunas de las
empresas ms grandes de la nacin (Pemex, CFE y telfonos de Mxi-
co). Aunque la revolucin mexicana acentu estas tendencias, Mxico
ha contado, histricamente con un Estado fuerte y dominante.
La formidable posicin del Estado facilita invariablemente la
corrupcin al reforzar su poder en sus tratos con las grandes or-
ganizaciones sociales y limita la autonoma de las mismas para
ofrecer oportunidades de movilidad o controlar el poder de los
representantes estatales. En consecuencia, grandes sectores del
gobierno quedan casi sin control y, por lo tanto, resultan vulne-
rables a las ambiciosas inclinaciones de sus empleados.
95

La supremaca ideolgica del Estado sobre la empresa debe destacarse
tambin porque proporciona cierto grado de aceptacin de la corrup-
cIn. En eneral, resulLa IacIl jusLIBcar quILarle a los que esLan en una
posicin ideolgicamente dbil. De manera similar a lo que ocurre con
el papel del obIerno en la conBuracIn de la economIa, sus vInculos
501
corporativos con las asociaciones de intereses sirven para incremen-
tar su control sobre las oportunidades de movilidad y facilitar as la
corrupcin entre las organizaciones cooptadas.
96
Las asociaciones
empresariales, los sindicatos obreros y las asociaciones campesinas
son particularmente afectados por leyes que estructuran la represen-
tacin de intereses de Mxico. Un efecto de estos arreglos corporativos
consiste en debilitar la autonoma de estos grupos, primero, al poner
la toma de decisiones efectiva y el reclutamiento de autoridad fuera
de la organizacin y en manos del gobierno, y segundo, al reducir las
oportunidades para que organizaciones en competencia dentro de la
mIsma area IuncIonal puedan lucLar por obLener el apoyo de las Blas.
Las investigaciones existentes indican que ni las polticas ma-
croeconmicas que fomentan el crecimiento econmico, ni las polti-
cas que reducen drsticamente el Estado, pueden ser la principal cura
contra el fenmeno de la corrupcin. Rose-Ackerman (2009), sugiere
tres estrategias efectivas para el combate a la corrupcin: el rediseo
institucional de programas anticorrupcin, polticas pblicas que in-
crementan la transparencia y la rendicin de cuentas, y en casos de
extrema severidad, reformas constitucionales.
97
La primera lnea consiste en el rediseo de programas para li-
mILar los IncenLIvos que subyacen al soborno. EsLo podrIa sInIBcar la
eliminacin de programas altamente corrompidos aunque, el Estado
no deba abandonar sus responsabilidades en numerosas reas en las
cuales la corrupcin prevalezca. Por lo tanto, los programas deben ser
rediseados con el propsito de limitar la generacin del uso discre-
cional o la aplicacin de criterios propios por parte de funcionarios.
La segunda serie de estrategias de reforma se enfoca en la ren-
dicin de cuentas y transparencia. Estas reformas implican cambios
en la esLIn ubernamenLal, mejores oporLunIdades para que los cIu-
dadanos monitoreen y participen en la toma de decisiones pblicas,
as como una mayor regulacin de los puntos de interseccin entre lo
publIco y lo prIvado. 0Lra opcIn para mejorar la rendIcIn de cuenLas
gubernamentales es la creacin de agencias reguladoras indepen-
dientes, como el caso del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
502
FublIca (IEAI) en MxIco. TambIn se puede mejorar la rendIcIn de
cuentas por medio de ndices o indicadores externos e internos.
En tercer lugar, algunos pases necesitarn tomar en cuenta
reformas ms radicales a sus estructuras de gobierno. Los cambios
constitucionales ocurren y, cuando stos se dan, es necesario tomar
en cuenta los incentivos contra la corrupcin y la eliminacin de las
componendas. La democracia es valiosa por muchas razones pero,
por s sola, difcilmente puede ser una cura contra la corrupcin. La
evidencia seala que los resultados de la lucha contra la corrupcin
se generan solamente en el largo plazo y slo si los sistemas democr-
ticos no son solamente formalidades en los textos constitucionales,
sino cuando realmente son el resultado de sistemas polticos competi-
tivos y dinmicos.
503
Nctas
1
Maximiliano Garca Guzmn. El papel de la administracin pblica en los procesos de democratizacin en
Mxico. Una nueva institucionalidad para la alternancia poltica presidencial. En Ricardo Uvalle Berrones
(coordinador). 200 aos de la administracin pblica en Mxico. Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010, pp. 667-
668. Nos parece que el trmino adecuado es alternancia poltica, ms que transicin democrtica.
2
pblica. Mxico, F.C.E., 2005, p. 14.
3
Andrs Roemer. Anlisis econmico de la corrupcin. En Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinado-
res). Poder, derecho y corrupcin. Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003, p. 272.
4
Ramn Muoz Gutirrez. Innovacin gubernamental. El paradigma de Buen Gobierno en la administracin
del Presidente Vicente Fox. Mxico, F.C.E., 2004, p. 73.
5
6
El Cdigo de tica contemplaba: procuracin del bien comn; integridad de los funcionarios pblicos; honra-
dez, ImparcIalIdad, jusLIcIa, LransparencIa, rendIcIn de cuenLas, enLorno culLural y ecolIco, enerosIdad,
y liderazgo.
7
pblica. Op. cit., pp. 43-46. Inclua veinte acuerdos: 1) implantacin de un programa de reconocimiento en
integridad a los servidores pblicos; 2) difusin de informacin pblica en Internet, en anticipacin a la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental; 3) implantacin de un programa de
mejora reulaLorIa InLerna, 4) ImplanLacIn de la esLraLeIa de UsuarIo BImulado, S) elaboracIn y dIIusIn
de un cdigo de conducta; 6) implantacin de un programa de capacitacin en valores; 7) instrumentacin
de mecanismos rigurosos en la seleccin de personal; 8) incorporacin de batera de valores en los sistemas
de seleccin de personal; 9) revisin de sueldos en reas crticas; 10) difusin de resultados del PNCTDA; 11)
difusin de bases previas de licitacin; 12) participacin externa en la revisin de bases previas de licitacin;
13) realizacin de licitaciones por va electrnica; 14) evaluacin de usuarios de los procesos crticos; 15) rea-
lIzacIn de compromIsos para la LransparencIa, 16) mejoramIenLo de esLandares de servIcIo y de aLencIn cIu-
dadana; 17) realizacin de trmites y servicios por va electrnica; 18) creacin de la Subcomisin de Acceso
a la InIormacIn FublIca 0ubernamenLal, 19) creacIn de la subcomIsIn de Mejora de ndIces de FercepcIn
de Corrupcin y Buen Gobierno; y 20) Instrumentar medidas necesarias para solventar recomendaciones de
la "ConvencIn conLra el coLecLo de BervIdores FublIcos ExLranjeros" auspIcIada por la 0CDE.
8
Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Mxico, Colegio de
Mxico, 2009, p. 326.
9
Ibid, pp. 326-327.
10
AdmInIsLracIn y FolILIca, IAFQ, IAFEM, IAFQF00, IAFJ, IAF0, 2009, pp. 416-417.
11
12
Ibid, p. 324.
13
14
Ibid, pp. 124-125.
15
Mxico, Honorable Cmara de Diputados, 2004, pp .470-503.
16
17
504
18
BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., p. 18.
19
Aime Figueroa Neri. Aciertos y yerros de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Aime Figue-
roa NerI (comp.) Euenas, malas o raras. Las leyes mexIcanas de BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL.,
pp. 36-41.
20
co. Op. cit., pp .514-515.
21
co. Op. cit., p .515.
22
J os J uan Snchez Gonzlez. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin
publIca en MxIco. MxIco, MIuel nel de Forrua, IAFQF00, 200S, pp. 897-40S.
23
Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrati-
vo 2001- 2006. Mxico, Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, 2001.
24
Ramn Muoz Gutirrez. Innovacin gubernamental. El paradigma de Buen Gobierno en la administracin
del Presidente Vicente Fox. Op. cit., p. 77.
25
Ramn Muoz Gutirrez. Innovacin gubernamental. El paradigma de Buen Gobierno en la administra-
cin del Presidente Vicente Fox. Op. cit., p. 77. En ese sentido, el Programa de Combate a la Corrupcin y el
EomenLo a la TransparencIa, Impulsa accIones denLro del ambILo del secLor publIco para mejorar el manejo
LransparenLe de los recursos publIcos, IomenLar la LransparencIa del ejercIcIo publIco y mejorar los esquemas
de operacin de la funcin pblica. Faltara entonces, que en el sector privado se emprendieran acciones de la
misma manera para evitar la corrupcin y la impunidad en su mbito de competencia.
26
Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Mxico, 2001, p. 2.
27
28
29
Ibid, p. 146.
30
31
32
Ibidem.
33
Ibid, p. 148.
34
35
Pblicos. Mxico, Ediciones J urdicas Alma, 2004, p. 13.
36
publIca. 0p. cIL., p. 148. DeBne el concepLo de conBIcLo de InLereses en la IuncIn publIca, prevIendo que sLe
se presenta cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor pblico pueden afectar el
desempeo imparcial de su empleo, cargo o comisin.
37
Sergio Garca Ramrez. Derechos de los servidores pblicos. Mxico, INAP, UNAM, 2007, p. 73.
38
JurIdIco NacIonal, DIarIo 0BcIal de la EederacIn, BecreLarIa de 0obernacIn, 2008, p.18.
39
40
Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Op. cit., p. 6.
41
42
Ibid, p. 318.
43
Ibid, pp. 318-319.
44
Ibid, p. 296.
505
45
Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Resultados 2001, 2003 y
2005. Mxico, 2005, p. 3.
46
TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 200S-2006.
Mxico, 2006, p. 4.
47
Transparencia Mexicana. Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno. Resultados 2001, 2003 y
2005. Mxico, 2005, p. 7.
48
TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 200S-2006.
Mxico, 2006, p. 23.
49
Citado por: Mara del Carmen Pardo. La modernizacin administrativa en Mxico 1940-2006. Op. cit., p. 325.
50
51
Ibidem.
52
AnLonIo 0rLea MarLInez. "El IorLalecImIenLo de la BscalIzacIn superIor aranLIzarIa el Bn de la ImpunI-
dad". En ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora). Mejores pracLIcas InLernacIonales en maLerIa de combaLe a la
impunidad y la corrupcin. Mxico, Grupo Parlamentario del PRD. LX Legislatura, 2008, p. 17.
53
54
55
56
Ibid, p. 252.
57
Ibid, p. 152.
58
ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora). Mejores pracLIcas InLernacIonales en maLerIa de combaLe a la Impu-
nidad y la corrupcin. Mxico, Grupo Parlamentario del PRD. LX Legislatura, 2008, pp. 12-13.
59
Ibid, p. 14.
60
61
BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., pp. 19-21.
62
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Reglamentaria. Op. cit., pp. 8-9.
63
TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 2007. MxIco,
2007, p. 2.
64
Ibid, p. 6.
65
Ibid, pp. 12-13.
66
Ibid, pp. 14-15.
67
Ibid, pp. 6, 9.
68
Ibid, p. 18. Incluyen una recomendacin polmica: Nuestros valores pueden ser los de Finlandia, Nueva
Zelanda o Irlanda. Hay que Lrabajar en ello".
69
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Reglamentaria. Op. cit., pp. 9-11.
70
BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., pp. 28-24.
71
Arturo Gonzlez de Aragn. Introduccin. Aime Figueroa Neri (comp.) Buenas, malas o raras. Las leyes
mexIcanas de BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., p. 9.
72
BscalIzacIn superIor (2000-2009). 0p. cIL., p. 26.
73
TransparencIa MexIcana. ndIce NacIonal de CorrupcIn y Euen 0obIerno. InIorme EjecuLIvo 2007. MxIco,
2011, p. 2.
506
74
Ibid, pp. 6-7.
75
Ibid, p. 8.
76
Ibid, p. 12.
77
Ricardo Uvalle Berrones. Visin contextual de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Pblicos. Leyes para el cambio democrtico en la Administracin Pblica Federal. Op. cit., pp.
29-30.
78
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Presenta INEGI Encuesta sobre calidad de trmites y servi-
cios de gobierno. Aguascalientes, Ags., Boletn de prensa, Nm. 358/12, 16 de octubre de 2012, 1.
79
Ibid, p. 9.
80
Ibid, pp. 2-3.
81
Las barreras al LramILe Incluyen requIsILos excesIvos, laras Blas, pasar de una venLanIlla a oLra, o Ir a
luares muy lejanos. Las asImeLrIas de InIormacIn Incluyen que no se exLIbIan los requIsILos y obLuvo InIor-
macin incorrecta. Los problemas con las TICs y otras causas incluyen problemas con la atencin telefnica,
problemas con la pgina de internet y otras causas.
82
Ibid, p. 3.
83
84
Irma Erndira Sandoval. Caldern y la corrupcin. El Universal, Mxico, 6 de marzo de 2011.
85
Ibidem.
86
87
Edgardo Buscaglia. Causas de los altos indicadores de corrupcin y delincuencia organizada en Mxico.
MedIdas correcLIvas". En ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora). Mejores pracLIcas InLernacIonales en maLerIa
de combate a la impunidad y la corrupcin. Mxico, Grupo Parlamentario del PRD. LX Legislatura, 2008, p. 19.
88
Ibid, pp. 20-21.
89
Fone como ejemplo la Ley de BervIcIo CIvIl de Carrera mexIcana, que es un monumenLo a las excepcIones:
esLa excepLuando 70 por cIenLo del personal del Foder EjecuLIvo, enLre maesLros y dIIerenLes rupos. Es un
ejemplo de un InsLrumenLo jurIdIco mal dIseado y obvIamenLe mal ImplemenLado de una Iorma deIecLuosa.
90
Edgardo Buscaglia. Causas de los altos indicadores de corrupcin y delincuencia organizada en Mxico.
Medidas correctivas. Op. cit., p. 22-25.
91
Ibid, p. 25.
92
Manuel Villoria Mendieta. La infraestructura burocrtica importa: el caso de la lucha contra el crimen
organizado en Mxico. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 48, octubre 2010, p. 1.
93
Carlos CasLresana Eernandez. "CorrupcIn, lobalIzacIn y jusLIcIa". En ClaudIa Cruz BanLIao (coordInado-
ra). Mejores pracLIcas InLernacIonales en maLerIa de combaLe a la ImpunIdad y la corrupcIn. MxIco, 0rupo
Parlamentario del PRD. LX Legislatura, 2008, pp. 34-35.
94
Ibid, p. 36-37.
95
96
Ibid, p. 74.
97
Irma Erndira Sandoval (coord.). Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado
y sociedad. Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009, pp. 41-43.
507
A lo laro de la InvesLIacIn se pueden conBrmar supuesLos que
formaron parte de la propuesta de estudio de la corrupcin adminis-
trativa mexicana. A continuacin se enumeran las que se consideran
las ms representativas.
1.En el Virreinato -siglos XVI, XVII y XVIII- se cre una crepto-
cracia, encargada de enviar las riquezas de la Nueva Espaa al
Imperio Espaol, permitiendo a la lite de los peninsulares una
corrupcIn coLIdIana y abIerLa. Dejando al maren a los crIollos
y los nativos que participaban en forma marginal y secundaria.
2. En el Virreinato se contaba con instrumentos de control in-
ternos -J uicios de Residencia, Visitas (general y particular) y
EIanzas- que resulLaron dbIles, pracLIcamenLe IneBcIenLes y
nada efectivas. Eran procedimientos administrativos largos,
costosos, discrecionales en su aplicacin y slo en algunos casos
excepcionales se aplicaron. Lo mismo sucedi con el control ex-
terno que fue realizado por un Tribunal Mayor de Cuentas, que
intentaba llevar un adecuado registro de los gastos y las cuentas
del gobierno novohispano.
3. A lo largo de toda la turbulenta historia de Mxico las oportu-
nidades estuvieron controladas por la lite espaola, que exclua
a los mesLIzos o a las empresas exLranjeras. HIsLrIcamenLe, la
corrupcin fue una respuesta a la falta de oportunidades de mo-
vilidad dentro del sistema econmico y social del pas. Aunque
hoy existan otros medios de riqueza, la opulencia del Estado en
Conclusiones
508
Conclusi ones
un mar de pobreza sigue convirtindolo en un medio atractivo
de adquirir fortuna.
4. En el Mxico Independiente se produce un cambio en la forma
de la corrupcin administrativa, ya que sta pasa de los penin-
sulares a los criollos, quienes aprovechan el movimiento revo-
lucionario para luchar por alcanzar los mayores cargos de los
poderes pblicos de la nacin, que en el pasado haban estado
en manos de los peninsulares. La corrupcin no se detuvo slo
cambI de beneBcIarIos dIrecLos.
5. Los mecanismos establecidos por los diversos documentos
fundacionales fueron genricos y slo de manera declarativa, ya
que no establecan los rganos de aplicar la ley y el marco legal
era general, por lo que prcticamente eran inaplicables. Similar
situacin correspondi con Constituciones de 1824 y la de 1857.
En particular, la segunda tena un Ttulo donde establece por
primera vez un sistema de responsabilidad de servidores pbli-
cos, pero no con cimientos slidos. Se expide una Ley Penal para
los Empleados de Hacienda (1853), para comenzar a aplicar
sanciones punitivas en el control de los recursos pblicos. Sin
embaro, el conLrol InLerno es enrIco, InsuBcIenLe y sIn una
InsLancIa especIBca para aplIcarlos.
6. En el mbito del control externo o parlamentario, destaca
la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda y su transfor-
macin en el Tribunal de Cuentas (1838), proceso que se repite
durante la mitad del siglo XIX. Ante la inestabilidad del sistema
poltico, las confrontaciones entre liberales y conservadores,
los levanLamIenLos armados y las InvasIones exLranjeras, el
control externo no pudo consolidarse para contener la corrup-
cin administrativa. Resulta contradictorio que aparentemente
la supremacIa del Foder LeIslaLIvo sobre el Foder EjecuLIvo, el
control parlamentario no se constituy en una herramienta til
y efectiva para el combate a la corrupcin.
7. En la FeIorma bajo el obIerno de EenILo Juarez, se da el prI-
mer intento de control de la corrupcin con dos mecanismos le-
509
ales, -Ley de DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIonarIos (1870)
y el CdIo Fenal (1872)- aunque resulLan InsuBcIenLes por el
contexto poltico y social en que se producen. Se trata del primer
intento de moralizacin de la administracin pblica.
8. En el ForBrIaLo con la esLabIlIdad socIal la burocracIa alcanza
niveles de permanencia y continuidad, siendo en la dictadura de
ForBrIo DIaz oLro momenLo ImporLanLe para el IorLalecImIenLo
de los controles internos y externos. En el control interno, la se-
gunda -Ley Reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la Cons-
titucin (1857)- de responsabilidades de los servidores pblicos.
Mientras que en el control externo, se producen la publicacin
de diversos mecanismos -Ley Orgnica de la Contadura Mayor
de Hacienda (1896), Ley Orgnica de la Contadura Mayor de
Hacienda (1904) y Reglamento sobre la Organizacin de la Con-
tadura Mayor de Hacienda (1904)- que fortalecen el control
parlamentario y su rgano de control.
9. BIn embaro, en el ForBrIaLo a pesar de conLar con InsLrumen-
tos de control de la corrupcin, sta comienza a convertirse en
sIsLemaLIca. Las olIarquIas porBrIsLas aprovecLaron la renLa
del EsLado, para beneBcIarse dIrecLamenLe medIanLe la corrup-
cin poltica y administrativa. Se trata del segundo intento de
moralizacin de la administracin pblica.
10. Despus de BnalIzada la FevolucIn, se consolIda el mode-
lo de partido nico dominante (PNR-PRM-PRI) que utiliza a la
corrupcin como mecanismo de estabilidad del rgimen polti-
co, favoreciendo a las lites polticas aliadas, aunque al mismo
tiempo, deslegitiman el sistema. En el periodo posrevolucionario
se producen dos formas de corrupcin administrativa vincula-
das al sistema poltico: primero, el caudillismo que permite a los
militares amasar enormes fortunas personales, y segundo, el
presidencialismo, que logra que sean los civiles los que logren
cuantiosas fortunas. Por ello, la expansin de la corrupcin po-
ltica genera una corrupcin administrativa como un elemento
inherente al rgimen poltico. El combate a la corrupcin admi-
510
Conclusi ones
nistrativa, no forma parte de la agenda pblica como prioridad
en el rgimen de partido hegemnico.
11. En el control interno, la Constitucin Poltica (1917) dedica
un Ttulo para establecer un sistema de responsabilidades de los
servidores pblicos al igual que la Constitucin de 1857. Deter-
mina que tendr que publicarse una ley reglamentaria en la ma-
teria, situacin que tardar varios lustros hasta la Ley Crdenas
(1940). Al mismo tiempo, aparece la Creacin del Departamento
de Contralora (1917-1932), quien compite con las atribuciones
de conLrol y BscalIzacIn con la BecreLarIa de HacIenda y Cr-
dito Pblico. La permanencia del Departamento de Contralora
hubiera permitido la continuidad para el establecimiento de un
control interno efectivo que hubiera intentado contener a la
corrupcin administrativa, pero en el ao de 1932 desaparece.
Asimismo, se publica el Cdigo Penal (1931) que establece algu-
nas acciones punitivas a conductas ilegales de los servidores p-
blicos. Por ltimo, tiene que transcurrir para que se publique la
segunda Ley de Responsabilidad de Servidores Pblicos -Lpez
Portillo (1980)- en un momento en que la corrupcin es percibi-
da por la ciudadana como un cncer de la democracia.
12. Al mismo tiempo, el control externo logra una mayor expan-
sin y especializacin con acciones como: la creacin de la Con-
tadura Mayor de Hacienda (1917), la publicacin de la Ley Org-
nica de la Contadura Mayor de Hacienda (1936), las Reformas a
la Contadura Mayor de Hacienda (1963), las Reformas a la Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1977) y la publi-
cacin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda
(1978). Este avance sustancial del control parlamentario, est
lImILado por el propIo poder ejecuLIvo que lImILa y resLrIne el
ambILo de compeLencIa del rano BscalIzador.
13. Con la crisis de corrupcin de la dcada de 1980, se sien-
tan los cambios estructurales para combatir la corrupcin ad-
ministrativa. Por primera vez, la corrupcin es vista como un
problema pblico que debe combatirse, un mal endmico de la
511
burocracia. Sin embargo, la corrupcin administrativa no dismi-
nuye como se esperaba
14. Eajo el lema de la "FenovacIn moral de la socIedad" -que
debi ser la Renovacin moral del gobierno- Miguel de la Ma-
drid realiza el ms importante esfuerzo para controlar y com-
batir la corrupcin administrativa. Para ello, crea la Secretara
de la Contralora General de la Federacin (1982) como rgano
central de control -antecedente del Departamento de la Contra-
lora (1917-1932)- publica una nueva Ley de Responsabilidades
de BervIdores FublIcos (1982), realIza modIBcacIones al CdIo
Penal (1983) y establece los rganos Internos de Control, tanto
en las dependencias como en las entidades de la administracin
pblica federal. Este rgimen es el que ms aporta para comba-
tir de manera frontal, con nuevos mecanismos y herramientas
a la corrupcin administrativa en un entorno de crisis social.
Probablemente, en ese gobierno se habr combatido la corrup-
cin individual, pero la corrupcin sistemtica y organizada al
interior del aparato administrativo no slo disminuy, sino que
sigui creciendo.
15. El gobierno de Carlos Salinas, realiza algunas adecuaciones
a la Ley de Responsabilidades (1991), nada relevantes. Su ma-
yor contribucin ser la creacin de la Contralora Social en el
marco de los programas de Solidaridad y que con otras modali-
dades, contina realizando en algunos programas federales. Por
su parte, Ernesto Zedillo crea la Secretara de la Contralora y
Desarrollo Administrativo (1994), para darle nuevas atribucio-
nes de conLrol, BscalIzacIn y aplIcacIn del sIsLema de respon-
sabilidades de los servidores pblicos. Tambin relevante es la
publicacin del PROMAP (1994-2000), primer programa que
aplica las tcnicas y mtodos de la Nueva Gerencia Pblica en la
administracin pblica federal. En le mbito del control externo,
slo destaca la publicacin del Reglamento Interior de la Conta-
dura Mayor de Hacienda (1980) y otro Reglamento Interior de
la Contadura Mayor de Hacienda (1988).
512
Conclusi ones
16. El proceso de establecimiento del rgimen de partido hege-
mnico en Mxico, permiti y socav a la corrupcin adminis-
trativa en forma sistemtica, tanto en el caudillismo, pero sobre
todo, en la etapa presidencialista. No obstante, que comenzaron
a crearse dependencias, leyes, sistema de responsabilidad y de
sanciones, stos fueron aplicados slo en casos polticos y la
impunidad fue el sello distintivo. El partido hegemnico no se
comprometi en detener, contener, combatir y acabar con la co-
rrupcin administrativa, por el contrario, es parte del funciona-
miento del propio sistema.
17. Los gobiernos de alternancia poltica en Mxico que acabaron
con la hegemona del sistema de partido nico, a pesar de contar
con los instrumentos de planeacin y control, no disminuyeron
la corrupcin administrativa. La corrupcin no tiene colores ex-
clusivos de partidos, por lo que sigue siendo un tema pendiente
en el Mxico contemporneo.
18. El gobierno de Vicente Fox, es el segundo rgimen que in-
tent de manera sistemtica, al igual que el de Miguel de la Ma-
drid, conformar un nuevo diseo institucional para combatir la
corrupcin administrativa. En el mbito del control interno, ex-
pidi una nueva Ley de Responsabilidades Fox (2002), public
el primer programa de combate a la corrupcin -Programa de
Combate a la Corrupcin (2000-2006)- estableci mediante la
Ley y el Reglamento el Servicio Profesional de Carrera (2003,
2004).
19. En materia de control externo, el Poder Legislativo apro-
b la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (2000),
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda por
Auditora Superior de la Federacin (2000), que cre a la Au-
ditora Superior de la Federacin (2001). En contraste, con los
avances en controles interno y externo, los ndices Nacionales
de Corrupcin y Buen Gobierno (2001, 2003 y 2005) elaborados
por Transparencia Mexicana, mostraron que a pesar de estos
esfuerzos, la corrupcin sigui incrementndose.
513
20. Para el gobierno de Felipe Caldern, la corrupcin adminis-
trativa no ha sido una prioridad en su agenda pblica. Las me-
didas adoptadas en el mbito del control interno -Programa de
Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin (2006-2012)-
ha pasado inadvertido ya que no fue difundido masivamente, y
en lo relativo al control externo -Ley de Fiscalizacin y Rendicin
de Cuentas (2009)- puede considerarse como un retroceso en el
combate a la corrupcin administrativa, si se le compara con el
gobierno de Fox. Incluso, los ndices Nacionales de Corrupcin
y Buen Gobierno (2007 y 2010) elaborados por Transparencia
Mexicana, muestran el crecimiento de la corrupcin adminis-
trativa.
21. Los gobiernos panistas en el rgimen de alternancia poltica,
que tuvieron la oportunidad de disminuir la corrupcin admi-
nistrativa, no lo lograron. En sentido contrario, han aprendido
a realizar una corrupcin especializada y gradual. Acostumbra-
dos a gastar dinero pblico, altos salarios y prestaciones genero-
sas, los panistas nunca se comprometieron a tener un gobierno
austero y ahorrador. Frente a una sociedad mexicana que ms
del 50 por ciento se encuentra en la pobreza -moderada y extre-
ma- es escandalosa la corrupcin de ciertos polticos de dicho
rgimen.
22. En el caso de Mxico, se comprueba la tesis de que la corrup-
cin, si no se combate, se expande sin medida, hasta convertirse
en sistemtica y colapsar las instituciones de los pases afecta-
dos; daando, por extensin, el funcionamiento de la economa
nacional e internacional.
28. La experIencIa mexIcana conBrma la LesIs en el senLIdo que
donde hay corrupcin poltica hay corrupcin administrativa.
El poltico corrupto requiere de las habilidades y conocimiento
del servidor pblico para poder acumular una riqueza ilcita. A
la corrupcin poltica slo se le puede detener, a la corrupcin
administrativa hay que combatirla de forma permanente y sin
contemplaciones.
514
Conclusi ones
24. El fenmeno de la corrupcin administrativa en Mxico es
complejo, poco esLudIado, no se cuenLa con la proIundIdad nI la
sistematizacin necesaria. Los enfoques prevalecientes en tor-
no al estudio de la corrupcin son el legalista, el histrico y el
poltico, como los ms representativos en esta materia. Para en-
tender la corrupcin y sus consecuencias, as como para disear
polticas de combate y prevencin, no basta indagar los casos
individuales, sino que se requiere adems, examinarla desde el
punLo de vIsLa de la socIedad como un Lodo, LraLando de IdenLIB-
car los elemenLos que InBuyen en su aparIcIn y desarrollo y, a la
vez, precisar desde esta perspectiva sus efectos netos, a quienes
beneBcIa y a quIenes perjudIca. El esLudIo de la corrupcIn admI-
nIsLraLIva requIere comenzar a dIIundIrse para conocer mejor
las modalidades de corrupcin y acabar con ellas.
2S. El analIsIs empIrIco conBrma la LesIs de MorrIs (1991), de
que la corrupcin crea un botn para la lite y da cabida, as, a
las demandas particularistas; en la otra cara de la moneda se
Lallan la IneBcIencIa burocraLIca, el despIlIarro y el socavamIen-
to de programas sociales legtimos. Los fondos de los programas
sociales, que estn ya en condiciones difciles, no slo se escamo-
tean por medio de la corrupcin, con lo que se socava su efectivi-
dad, sIno que LambIn se dIlapIdan con la creacIn de complejos
esquemas y procedimientos corruptos.
26. La corrupcin administrativa mexicana puede realmente
combatirse con un robusto servicio profesional de carrera, una
mayor transparencia efectiva en todos los rdenes de gobierno,
mayor rendicin de cuenta en todos los rganos y actores de go-
bierno sin excepcin alguna, transparentar todos los partidos
polticos, a los polticos y a todos los sindicatos, as como la apli-
cacin irrestricta de las leyes de responsabilidades de servido-
res pblicos, acabar con la impunidad y permitiendo ampliar la
participacin de la ciudadana con la Contralora Social en ma-
yores programas de gobierno.
515
27. Fuede aBrmarse que la corrupcIn admInIsLraLIva a lo laro
del esLudIo realIzado La lorado IdenLIBcar, conLrolar y sancIo-
nar algunas prcticas corruptas dentro de la administracin
pblica federal. Sin embargo, tambin es un hecho que los reg-
menes polticos -partido hegemnico y de alternancia poltica-
han concebido a la corrupcin como un premio por el hecho de
alcanzar el poder. El rgimen poltico, los partidos polticos y los
polticos tienen un doble discurso: atacan a la corrupcin de for-
ma reiterada, pero cuando se convierten en altos funcionarios
ubernamenLales ejercen el prIvIleIo del caro que osLenLan.
28. El estudio de la corrupcin administrativa requiere de ma-
yores estudios como los realizados por Transparencia Mexica-
na con sus ndices Nacionales de Corrupcin y Buen Gobierno
(2001, 2003, 2005, 2007 y 2010), que puedan especializarse
a nivel federal, estatal y llegar a nivel local. La medicin de la
corrupcin es una herramienta indispensable para combar la
corrupcin administrativa, sin datos duros no hay polticas p-
blicas efectivas.
29. Una propuesLa concreLa, sujeLa a la dIscusIn, serIa la crea-
cin de un rgano especializado de combate a la corrupcin, se-
parado del Foder EjecuLIvo, con relaLIva auLonomIa del mIsmo
y que rinda cuentas sin distingos partidistas. Aunque algunos
especialistas proponen como alternativa que sea el rgano del
Poder Legislativo, la Auditora Superior de la Federacin, nos
parece que esta funcin debe permanecer en dicho rgano, lo
que se requIere es IorLalecer sus aLrIbucIones, mejorar su alcan-
ce, as como sus elementos sancionatorios.
30. La experiencia internacional y la administracin pblica
comparada permitira explorar otras prcticas, que puedan ser
tiles para determinar las polticas necesarias para combatir la
corrupcin administrativa en todas sus modalidades, individua-
les, sistemticas, locales, globales y delincuenciales. Una estra-
tegia asilada como ha sucedido hasta ahora, no dara los resul-
tados esperados, por lo que es requisito concebir una estrategia
516
Conclusi ones
integral, multidisciplinaria, participativa, democrtica y que
tenga el carcter de prioritaria para el gobierno que la impulse.
31. La trayectoria de la corrupcin desde el Virreinato por ms
de tres siglos, pasando por los periodos de la Independencia, la
Reforma, la Revolucin y la conformacin del Estado-nacin en
MxIco, deja muy claro que exIsLen cIrcunsLancIas LIsLrIcas,
econmicas, polticas y sociales para que se realicen prcticas
corruptas en las que los servidores pblicos de diversas pocas
realIzaron para beneBcIo personal en deLrImenLo del InLers eneral.
32. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamen-
tal (ENCIG) aplicada por el Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa (INEGI) en el 2011 y publicados sus resultados en el
2012, demuestra que la percepcin de la corrupcin en Mxico
es una prctica comn en todos los niveles de gobierno y repre-
senta un enorme reto para lograr que la administracin pblica
sea LonesLa, pulcra y eBcIenLe. Los cIudadanos consulLados la
consideran uno de los grandes problemas del pas, solo por enci-
ma de la inseguridad y delincuencia y desempleo. El diseo
InsLILucIonal para combaLIrla La sIdo uLIl pero no suBcIenLe, se
requiere que sea combatida en todas sus formas -poltica, admi-
nIsLraLIva y judIcIal- para que los cIudadanos puedan conBar en
sus gobiernos.
517
1. Aboites Aguilar, Luis. El ltimo tramo, 1929-2000. En Pablo
Escalante Gonzalbo et al, Nueva historia mnima de Mxico, Mxico, El Cole-
gio de Mxico, 2004.
2. Acosta Romero, Miguel. El nuevo ttulo IV de la Constitucin.
Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional, Mxico,
INAP, Praxis no. 65, 1984.
3. Adam Adam, Alfredo y Guillermo Becerril Lozada, Ia scaliza-
cin en Mxico, Mxico, UNAM, 1986.
4. Aguilar Camn, Hctor, Saldos de la revolucin, cultura y poltica de
Mxico 1910-1980, Mxico, Nueva Imagen, 1982.
5. Aguilar Camn, Hctor y Lorenzo Meyer, A la sombra de la revolu-
cin mexicana, Mxico, Cal y Arena, 1990.
6. Andrs Ibez, Perfecto, Corrupcin: necesidad, posibilidades
y lImILes de la respuesLa judIcIal". En MIuel Carbonell y FodolIo
Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y corrupcin, Mxico, IFE, ITAM
y Siglo XXI, 2003.
7. Arniz, Arturo y Freg, Prlogo, J os Mara Luis Mora,
Ensayos, Ideas y Retratos, Mxico, UNAM, Biblioteca del estudiante uni-
versitario, 1991, (1941).
8. Auditora Superior de la Federacin. 1824-2004, 180 aos de
renaicicn ae cuen|as y scalizacicn en Hexicc, Mxico, Honorable Cmara de
Diputados, 2004.
Bibliografa general
518
Bi bli ogr af a
9. Auditora Superior de la Federacin, Fiscalizacin Superior de M-
xico. Reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley
Reglamentaria, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, Cmara de
Diputados, 2009.
10. Baeza, Fernando. Los servidores pblicos y el Cdigo Penal
mexicano, Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque interna-
cional, Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984.
11. Bautista, scar Diego, Marco institucional para establecer
un dique internacional a la corrupcin, Cuadernos de Derecho Pblico,
Madrid, nm. 29, septiembre-diciembre 2006.
12. Bautista, scar Diego, tica Pblica y Buen Gobierno. Fundamentos,
estado de la cuestin y valores para el servicio pblico, Toluca, IAPEM, 2009,
MencIn LonorIBca del FremIo EIenal IAFEM 2008.
13. Bautista, scar Diego, La tica y la corrupcin en la poltica y la admi-
nistracin pblica, Madrid, UCM, tesis de maestra, 2005.
14. Berthin Siles, Gerardo, Fortalecimiento de la capacidad de
formular e implementar polticas de transparencia y anticorrupcin
en Amrica Latina, Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, no. 41, junIo
de 2008.
15. Blanco Moheno, Roberto. La corrupcin en Mxico, Mxico, Bru-
guera Mexicana de Ediciones, 1979.
16. Boehm, Frdric y J ohann Graf Lambsdorff, Corrupcin y
anticorrupcin: una perspectiva neo-institucional, Revista de Economa
Institucional, Colombia, Universidad Externado de Colombia, vol. 11,
nm. 21, 2009.
17. Bravo Padilla, Tonatiuh, La vigilancia federal de los recursos
publIcos, El Lrabajo leIslaLIvo sobre la BscalIzacIn superIor 1999-
2009, en Aime Figueroa Neri (comp.) Buenas, malas o raras. Las leyes
nexicanas ae scalizacicn suericr (80008009), Mxico, Auditora Superior
de la Federacin, 2009.
18. Caiden, Gerald, El peso que cargamos sobre nuestras
espaldas: corrupcin en Amrica Latina, Reforma y Democracia, Caracas,
CLAD, no. 28, febrero 2004.
519
19. Caiden, Gerald, La democracia y la corrupcin, Reforma y
Democracia, Caracas, CLAD, no. 8, mayo de 1997.
20. Caiden, Gerald, Tendencias actuales en la tica del servicio
pblico, Gestin y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, volumen X, no. 2, segun-
do semestre de 2001.
21. Caiden, Gerald y Naomi Caiden, Administrative corruption.
Public Administration Review, mayo/junIo de 1977.
22. Calsamiglia, Albert, Cuestiones de lealtad. Lmites del liberalismo: co-
rrupcin, nacionalismo y multiculturalismo, Barcelona, Paids, 2000.
28. Campos, A.T. FIcardo, "ApunLes bIoraBcos de Lorenzo de
Zavala, Luis Miguel Martnez Anzures (comp.), Antologa sobre Teora de
la Administracin Pblica, Mxico, INAP, 2002.
24. Carbonell, Miguel y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Pre-
sentacin, Poder, derecho y corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI,
2003.
2S. CarrIllo CasLro, Alejandro, "La IuncIn de conLrol en la admI-
nistracin pblica mexicana, En Ia relcrna aaninis|ra|iva en Hexicc (1971
1979), Mxico, Miguel ngel Porra, 1980, tomo II.
26. Castresana Fernndez, Carlos, Corrupcin, globalizacin y
jusLIcIa", En ClaudIa Cruz BanLIao (coordInadora), Mejores prcticas in-
ternacionales en materia de combate a la impunidad y la corrupcin, Mxico, Grupo
Parlamentario del PRD, LX Legislatura, 2008.
27. Claudia Cruz Santiago (coordinadora), Mejores prcticas inter-
nacionales en materia de combate a la impunidad y la corrupcin, Mxico, Grupo
Parlamentario del PRD, LX Legislatura, 2008.
28. Coso Villegas, Daniel, La crisis de Mxico, Cuadernos America-
nos, XXXII, marzo-abril, 1947.
29. Coso Villegas, Daniel, El sistema poltico mexicano, Mxico, J oa-
qun Mortiz, 1978.
30. De la Torre Villar, Ernesto, El virreinato de Nueva Espaa
en el siglo XVI I I , en Gisela von Wobeser (coord.), Historia de Mxico,
Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010.
31. De la Torre Villar, Ernesto, Instrucciones y memorias de los virreyes
novohispanos, Mxico, Porra, 1991, tomo I y II.
520
Bi bli ogr af a
32. De Zavala, Lorenzo, Obras, Mxico, Porra, 1966 (1937) tomo
El periodista y el traductor.
33. Del Castillo, Arturo, El soborno: un marco conceptual para
su anlisis. Gestin y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. X, nm. 2, segundo
semestre de 2001.
34. Del Castillo, Arturo, Fundamentos de la investigacin emp-
rica reciente sobre corrupcin, Gestin y Poltica Pblica, Mxico, CIDE,
vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001.
35. Del Val Blanco, Enrique, Nuevo marco de referencia en el
combate a la corrupcin, Prevencin de la corrupcin en el servicio pblico: un
enfoque internacional, Mxico, INAP, Praxis no. 65, 1984.
36. Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto, El sistema de responsabilidades
de los servidores pblicos, Mxico, Porra, 1996.
37. Daz Casillas, Francisco J os, El legado de la administracin
pblica borbnica: del gobierno espaol en Nueva Espaa al Mxico
Independiente, En Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), 800 ancs
de la administracin pblica en Mxico, Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010.
38. Dez-Picazo, Luis Mara, La criminalidad de los gobernantes,
Barcelona, Crtica, 2000.
39. Edmundo Gonzlez Llaca, Corrupcin. Patologa colectiva, Mxico,
INAP, 2005.
40. Erndira Sandoval, Irma, Rentismo y opacidad en procesos
de privatizacin y rescates. En I rma Erndira Sandoval (coord.).
Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad.
Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009.
41. Escalante Gonzalbo, Fernando, La corrupcin poltica:
apuntes para un modelo terico, Foro Internacional, Mxico, El Colegio
de Mxico, vol. XXX, nm. 2, 1989.
42. Farell Cubillas, Arsenio, Prlogo, J os Octavio Lpez Presa
(coordinador), Corrupcin y cambio. Mxico, F.C.E., SECODAM, 1998.
48. EerrajolI, LuII, "El EsLado consLILucIonal de derecLo Loy:
el modelo y su divergencia de la realidad, En Miguel Carbonell
y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y corrupcin, Mxico,
IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
521
44. Figueroa Neri, Aime, Aciertos y yerros de la Ley de Fisca-
lizacin Superior de la Federacin, en Aime Figueroa Neri (comp.)
Buenas, nalas c raras. Ias leyes nexicanas ae scalizacicn suericr (80008009),
Mxico, Auditora Superior de la Federacin, 2009.
45. Garca Guzmn, Maximiliano, El papel de la administracin
pblica en los procesos de democratizacin en Mxico. Una nueva ins-
titucionalidad para la alternancia poltica presidencial, En Ricardo
Uvalle Berrones (coordinador), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica en Hexicc,
Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010.
46. Garca Martnez, Bernardo, La poca colonial hasta 1760,
en Pablo Escalante Gonzalbo et al, Nueva historia mnima de Mxico, Mxico,
El Colegio de Mxico, 2004.
47. Garca Ramrez, Sergio, Derechos de los servidores pblicos, Mxico,
INAP, UNAM, 2007.
48. Garciadiego, J avier, La Revolucin, en Pablo Escalante
Gonzalbo et al, Nueva historia mnima de Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 2004.
49. Garzn Valds, Ernesto, Acerca del concepto de corrupcin,
en Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Presenta-
cin, Poder, derecho y corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
50. Gonzlez Casanova, Pablo, La democracia en Mxico, Mxico, Era,
1965.
51. Gonzlez de Aragn, Arturo, Presentacin, 18848004. 180
ancs ae renaicicn ae cuen|as y scalizacicn en Hexicc, Mxico, Honorable
Cmara de Diputados, 2004.
52. Gonzlez de Aragn, Arturo, Presentacin, Fiscalizacin Supe-
rior de Mxico. Reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y a la Ley Reglamentaria, Mxico, Auditora Superior de la Federacin,
Cmara de Diputados, 2009.
53. Gonzlez de Ass, Mara, Construccin de coaliciones para
la lucha contra la corrupcin, Gestin y Poltica Pblica, Mxico, Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas, volumen X, no. 2, segundo
semestre de 2001.
522
Bi bli ogr af a
54. Gonzlez J imnez, Arturo, Comentarios a la Ley de Responsabili-
dades Administrativas de los Servidores Pblicos, Mxico, Ediciones J urdicas
Alma, 2004.
55. Gonzlez Llaca, Edmundo, Corrupcin. Patologa Colectiva, Mxico,
INAP, 2005.
56. Gonzlez-Archiga, Bernardo, Transparencia en el rescate
bancario: problemas de agencia, corrupcin, imperfecciones de mer-
cado o capLura reulaLorIa?", en Irma ErndIra Bandoval (coord.), Co-
rrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad,
Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009.
57. Gorrochategui, Nora, Medidas preventivas de la corrupcin
en el funcionamiento del aparato pblico, Reforma y Democracia, Caracas,
CLAD, no. 16, febrero de 2000.
58. Guerrero, Omar, El legado administrativo novohispano, En
Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica
en Mxico, Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010.
59. Guerrero, Omar, El Estado y la administracin pblica en Mxico,
Mxico, INAP, 1989.
60. Guerrero, Omar, Introduccin a la Administracin Pblica, Mxico,
Harla, 1985.
61. Guerrero, Omar, Las races borbnicas del Estado mexicano, Mxico,
UNAM, 1994.
62. Guerrero, Omar, El Departamento de Contralora 1917-
1933, RAP. MxIco, INAF, no. S7-S8, enero-junIo 1984.
68. HIjar y Haro, AlberLo, "Manual de la ConLralorIa", RAP, Mxico,
INAF, no. S4, abrIl-junIo de 1982.
64. Hodgson, Geoffrey y Shuxia J iang, La economa de la co-
rrupcin y la corrupcin de la economa: una perspectiva institucio-
nalista, en Revista de Economa Institucional, Bogot, Universidad Externa-
do de Colombia, primer semestre, vol. X, nmero 8, ao.
65. Huntington, Samuel P., El orden poltico en las sociedades en cambio,
Barcelona, Paids, 2001 (1968).
66. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (2012). Pre-
senta INEGI Encuesta sobre calidad de trmites y servicios de gobier-
no. Aguascalientes, Ags., Boletn de prensa, Nm. 358/12.
523
67. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (2011). Encues-
ta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental. (www.inegi.org.mx consulta
12/10/2012).
68. J acobs, J ames B. y Frank Anechiarico, Sobre los costos y
beneBcIos del conLrol de la corrupcIn", Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, volumen X, no. 2, se-
gundo semestre de 2001.
69. J uregui, Luis, Las reformas borbnicas, en Pablo Escalan-
te Gonzalbo et al, Nueva historia mnima de Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 2004.
70. J eannetti Dvila, Elena, La administracin pblica en la era
de las instituciones, 1924-1952, en Ricardo Uvalle Berrones (coordi-
nador), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica en Hexicc, Mxico, S.F.P., UNAM;
IISUE, 2010.
71. J os Cruz, Reinventando el gobierno en Mxico, Mxico, Orion, 1998.
72. J os Daz Casillas, Francisco, La administracin pblica novohis-
pana, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica, Cuadernos de Anlisis Poltico-Administrativo, 1987.
73. Khan, Mohammad Mohabbat, Problemas de la democracia:
reforma administrativa y corrupcin, Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, vol. X, nm. 2, segundo semestre de 2001.
74. Klitgaard, Robert, Marco terico de referencia sobre la
corrupcin. Anlisis de dos casos de pases en desarrollo, Prevencin
de la corrupcin en el servicio pblico: un enfoque internacional, Mxico, INAP,
Praxis no. 65, 1984.
75. Krauze, Enrique, La presidencia imperial, Mxico Tusquets, 1997.
76. Lanz Crdenas, J os Trinidad, La Ley de Responsabilidades,
un cdigo de conducta del servidor pblico, Prevencin de la corrupcin
en el servicio pblico: un enfoque internacional, Mxico, INAP, Praxis no. 65,
1984.
77. Lanz Crdenas, J os Trinidad, La contralora y el control interno en
Mxico, Mxico, Secretara de la Contralora General de la Repblica,
F.C.E., 1987.
524
Bi bli ogr af a
78. Lira, Andrs, Espejo de discordias, Lorenzo de Zavala-J os Ma. Luis
Mora-Lucas Alamn, Mxico, SEP, 1984.
79. Llergo, G.L., Desorganizacin de la Secretara de Hacienda,
por efecto de la creacin de la Contralora, RAP, Mxico, INAP, no. 54,
abrIl-junIo 1982.
80. Lpez Presa, J os Octavio, (coordinador), Corrupcin y Cambio.
Mxico, Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo,
F.C.E., 1998.
81. Madrazo Cullar, J orge, Santiago Oate Laborde y Luis Ignacio
Vzquez Cano, Los nuevos mecanismos de defensa civil en la admi-
nistracin pblica mexicana, Secretara de la Contralora General
de la Federacin, La administracin pblica contempornea en Mxico, Mxico,
F.C.E., 1993.
82. Malan FInzn, MIuel, "El juIcIo de cuenLas, prImera InsLI-
LucIn de conLrol Bscal de la admInIsLracIn publIca", Revista de Estudios
Socio-J urdicos, EooLa, UnIversIdad del FosarIo, vol. 6, numero 2 julIo-
diciembre, 2004.
88. Malem Bea, Jore E., "La corrupcIn judIcIal", en MIuel
Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y corrupcin,
Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
84. Malem Sea, J orge F., La corrupcin. Aspectos ticos, econmicos,
polticos y jurdicos, Barcelona, Gedisa, 2002.
85. Manrique, J orge Alberto, El virreinato de Nueva Espaa en
el siglo XVII, en Gisela von Wobeser (coord.), Historia de Mxico, Mxico,
Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010.
86. Manzetti, Luigi, Oportunismo poltico y fallas de la priva-
tizacin, Irma Erndira Sandoval (coord.), Corrupcin y transparencia.
Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad, Mxico, Siglo XXI,
UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009.
87. Martnez Anzures, Luis Miguel, Controles y responsabilidades en el
sector pblico, Mxico, Universidad Autnoma de Nuevo Len, Instituto
de Administracin Pblica de Nuevo Len y Plaza y Valds, 2004.
525
88. Martnez Crdenas, dgar Enrique y J uan Manuel, Ramrez
Mora, La corrupcin en la Administracin Pblica: un perverso lega-
do colonial con doscientos aos de vida republicana, Pe1exicn Pcli|ica,
Colombia, Universidad Autnoma de Bucaramanga, vol. 12, nm. 23,
junIo 2010.
89. Mndez Pea, Mara, Estudios y textos acerca de la corrup-
cin. Un intento de sistematizacin, Fermentum, Venezuela, Universi-
dad de los Andes, vol. 14, nm. 39, 2004.
90. Mny, Yves, Poltica, corrupcin y democracia. En Miguel
Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y corrupcin.
Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
91. Meyer, J ean, Mxico entre 1934 y 1988), en Gisela von
Wobeser (coord.), Historia de Mxico, Mxico, Presidencia de la Repbli-
ca, SEP, F.C.E., 2010.
92. Miranda Pacheco, Sergio, Preludio y establecimiento de la
nueva administracin pblica constitucional, 1916-1923, en Ricardo
93. Monserrit Ortiz Soltero, Sergio, Responsabilidades legales de los
servidores pblicos, Mxico, Porra, 2004.
94. Montao Islas, Guillermo, La corrupcin, Mxico, Editorial
Nuestro Tiempo, coleccin los grandes problemas nacionales, 1969.
95. Mora, J os Mara Luis, Discurso sobre los perniciosos efec-
tos de la empleomana, Obras sueltas, Mxico, Porra, 1963 (1837).
96. Mora, J os Mara Luis, Discurso sobre los perniciosos efec-
tos de la empleo-mana, RAP, MxIco, INAF, No. S0, abrIl-junIo de 1982.
97. Morales QuIroa, MaurIcIo, "CorrupcIn y democracIa. Am-
rica Latina en perspectiva comparada, Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, vol. XVIII, nm. 2, segundo semestre de 2009.
98. Moreno, Roberto, Gnesis de la administracin pblica
mexicana. Las cuatro secretaras de Estado, 1822-1836, en Ricardo
99. Morris, Stephen D., Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo,
Mxico, Siglo XXI, 1991.
526
Bi bli ogr af a
100. Muoz Gutirrez, Ramn, Innovacin gubernamental. El paradigma
de Buen Gobierno en la administracin del Presidente Vicente Fox, Mxico, F.C.E.,
2004.
101. 0rLea MarLInez, AnLonIo, "El IorLalecImIenLo de la BscalI-
zacIn superIor aranLIzarIa el Bn de la ImpunIdad", en ClaudIa Cruz
Santiago (coordinadora), Mejores prcticas internacionales en materia de com-
bate a la impunidad y la corrupcin, Mxico, Grupo Parlamentario del PRD,
LX Legislatura, 2008.
102. Otero, Mariano, Consideraciones sobre la situacin poltica
y social de la Repblica mexicana en el ao de 1847, Mxico, Obras,
Porra, 1995 (1847), dos tomos.
103. Pani, Alberto J ., El camino hacia la democracia, Mxico, Departa-
mento de Aprovisionamientos Generales, 1918.
104. Pardo, Mara del Carmen, Programa de Modernizacin de
la Administracin Pblica 1995-2000, Enlace, Mxico, Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, no. 43, septiembre de
1996.
105. Pardo, Mara del Carmen, La modernizacin administrativa en Mxico
19408006, Mxico, Colegio de Mxico, 2009.
106. Pavn Romero, Armando, La administracin pblica. poca
colonial, en Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), 800 ancs ae la aani-
nistracin pblica en Mxico, Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010.
107. Paz, Octavio, El Ogro Filantrpico, Barcelona, Seix Parral, 1990.
108. Pozas Horcasitas, Ricardo, Presentacin, Irma Erndira
Sandoval (coord.), Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre
Estado, mercado y sociedad, Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Sociales, 2009.
109. Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Transparencia
y el Pesarrcllc Aaninis|ra|ivc 8001 8006, Mxico, Secretara de la Contralo-
ra y Desarrollo Administrativo, 2001.
110. QuIjano Torres, Manuel, "FevolucIn socIal y admInIsLracIn
pblica: el papel del movimiento armado de 1910 y sus repercusio-
nes en las instituciones administrativas, en Ricardo Uvalle Berrones
(coordinador), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica en Hexicc, Mxico, S.F.P.,
UNAM; IISUE, 2010.
527
111. Rabasa, Emilio, La Constitucin y la dictadura, Mxico, Porra,
1978.
112. FaboLnIkoI, Nora, "CorrupcIn polILIca: deBnIcIones LcnI-
cas y sentidos sedimentados, en Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez
(coordinadores), Poder, derecho y corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo
XXI, 2003.
113. Reyes Heroles, J ess, Estudio preliminar, Mariano Otero,
Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Repblica
mexicana en el ao de 1847, Mxico, Obras Porra, 1995 (1847), dos
tomos.
114. Ros Ziga, Rosalinda, La pugna entre centralizacin y
descentralizacin de la administracin pblica, 1837-1855, en
Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica
en Mxico, Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE, 2010.
115. Rives Snchez, Roberto, La administracin pblica en el
periodo 1953-1970, en Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), 800
aos de la administracin pblica en Mxico, Mxico, S.F.P., UNAM; IISUE,
2010.
116. Rives, Rober to, La administracin pblica en su bicentenario,
Mxico, Fundacin Universitaria de Derecho, Administracin y Poltica,
IAFQ, IAFEM, IAFQF00, IAFJ, IAF0, 2009.
117. Roel Rodrguez, Santiago, Estrategias para un Gobierno Competitivo.
Cmo Lograr Administracin Pblica de Calidad. Un Nuevo Paradigma, Mxico, Edi-
ciones Castillo, 1998.
118. Roel Rodrguez, Santiago, PROMAP y Proceso de Cambio,
Ponencia presentada en Toluca, Estado de Mxico, Tercer Encuentro Na-
cional de Desarrollo Administrativo y Calidad, el 21 de mayo de 1997.
119. Roemer, Andrs, Anlisis econmico de la corrupcin, en
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y
corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
120. Rose-Ackerman, Susan, Corrupcin y economa global, en
Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Poder, derecho y
corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
528
Bi bli ogr af a
121. Rose-Ackerman, Susan, Economa poltica de las races de
la corrupcin. Investigacin y polticas pblicas, en Irma Erndira
Sandoval (coord.), Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre
Estado, mercado y sociedad, Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Sociales, 2009.
122. Rose-Ackerman, Susan, La corrupcin y los gobiernos. Causas, con-
secuencias y reforma, Mxico, Siglo XXI, 2001.
123. Rubio Ma, J os Ignacio, El virreinato I. Orgenes y jurisdicciones,
y dinmica social de los virreyes; El virreinato II. Expansin y defensa. Primera parte;
El virreinato III. Expansin y defensa. Segunda parte; El virreinato IV. Obras pblicas
y educacin universitaria, Mxico, F.C.E., UNAM, 2005.
124. Snchez Gonzlez, J os J uan, La administracin pblica
en la dIcLadura porBrIsLa, 1878-1910", en FIcardo Uvalle Eerrones
(coord.), 800 ancs ae aaninis|racicn u|lica en Hexicc, Secretara de la Fun-
cin Pblica, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2010.
125. Snchez Gonzlez, J os J uan, Historia del estudio de la adminis-
tracin pblica en Mxico, Cmara de Diputados, Universidad Autnoma
del Estado de Mxico, Miguel ngel Porra, 2009.
126. Snchez Gonzlez, J os J uan, Reforma, modernizacin e innova-
cin en la historia de la administracin pblica en Mxico, Mxico, Miguel ngel
de Forrua, IAFQF00, 200S.
127. Schaeffer, Wendell Karl Gordon, La administracin pblica mexica-
na, Mxico, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin
MexIcana, ColeccIn vIsIones ajenas, 2008, (19SS).
128. Schamis, Hctor E., Evitando la colusin, previendo la
colisin: qu sabemos acerca de la economa poltica de la privatiza-
cIn?", en Irma ErndIra Bandoval (coord.), Corrupcin y transparencia.
Debatiendo las fronteras entre Estado, mercado y sociedad, Mxico, Siglo XXI,
UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2009.
129. Secretara de Gobernacin, Antecedentes histricos y Constitucio-
nes Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Direccin General de
Compilacin y Consulta del Orden J urdico Nacional, 2010.
130. Secretara de la Funcin Pblica, Transparencia, buen gobierno y
combate a la corrupcin en la funcin pblica, Mxico, F.C.E., 2005.
529
131. Sierra, J usto, Evolucin poltica del pueblo mexicano,
Obras completas, Mxico, UNAM, vol. XII, 1972.
132. Sierra, J usto, Evolucin poltica del pueblo mexicano, Mxico,
Porra, 1940.
133. Silva, Carlos, Gobernar con los santos. La corrupcin en la historia,
LLLp://bIcenLenarIo.com.mx/?p-14827 (consulLado: 8 de Iebrero de
2011).
134. Solimano, Andrs, Introduccin, en Andrs Solimano,
Vito Tanzi y Felipe del Solar, Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupcin,
transparencia y desarrollo, Chile, F.C.E., Ciglob, 2088.
135. Solimano, Andrs, La corrupcin: motivaciones individua-
les, fallas del Estado y desarrollo, en Andrs Solimano, Vito Tanzi y
Felipe del Solar, Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupcin, transparencia
y desarrollo, Chile, F.C.E., Ciglob, 2088.
186. Bpeckman 0uerra, ElIsa, "El ForBrIaLo", en Fablo EscalanLe
Gonzalbo, et al, Nueva historia mnima de Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 2004.
137. Tanzi, Vito, La corrupcin y la actividad econmica, en
Andrs Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar, Las termitas del Estado.
Ensayos sobre corrupcin, transparencia y desarrollo, Chile, F.C.E., Ciglob, 2088.
138. Tena Ramrez, Felipe, Ieyes lunaanen|ales ae Hexicc, 18001976,
Mxico, Porra, 1979.
139. Transparencia Mexicana, Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen
Gobierno, Mxico, 2001.
Gobierno, Mxico, 2003.
0c|iernc, Pesul|aacs 8001, 8003 y 800b, Mxico, 2005.
142. Transparencia Mexicana, ndice Nacional de Corrupcin y Buen
0c|iernc, Inlcrne Ijecu|ivc 800b8006, Mxico, 2006.
0c|iernc, Inlcrne Ijecu|ivc 8007, Mxico, 2007.
0c|iernc, Inlcrne Ijecu|ivc 8007, Mxico, 2011.
530
Bi bli ogr af a
145. Ugarteche, scar, Para desprivatizar lo pblico, en Irma
Erndira Sandoval (coord.), Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronte-
ras entre Estado, mercado y sociedad, Mxico, Siglo XXI, UNAM, Instituto de
Investigaciones Sociales, 2009.
146. Uvalle Berrones, Ricardo, La administracin pblica y el
conBIcLo polILIco, 18SS-187S", en FIcardo Uvalle Eerrones (coordIna-
dor), 800 ancs ae la aaninis|racicn u|lica en Hexicc, Mxico, S.F.P., UNAM;
IISUE, 2010.
147. Uvalle Berrones, Ricardo, Visin contextual de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos, Leyes para el cambio democrtico en la Administracin Pblica Federal,
MxIco, 0rden JurIdIco NacIonal, DIarIo 0BcIal de la EederacIn,
Secretara de Gobernacin, 2003.
148. Vanucci, Alberto, La corrupcin en los sistemas polticos
democrticos: Algunas notas para un anlisis comparado, en Miguel
Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores), Presentacin, Poder,
derecho y corrupcin, Mxico, IFE, ITAM y Siglo XXI, 2003.
149. Vzquez Alfaro, J os Luis, El control de la administracin pblica
en Mxico, Mxico, UNAM, 1996.
150. Vzquez Cano, Luis, La Contralora Social, Resumen de una
visin de la modernizacin de Mxico, Mxico, F.C.E., tomo I, 1994.
1S1. Vazquez Cano, LuIs, "La sImplIBcacIn admInIsLraLIva", Be-
cretara de la Contralora General de la Federacin, La administracin
pblica contempornea en Mxico, Mxico, F.C.E., 1993.
152. Vzquez Nava, Mara Elena, Introduccin, Secretara de
la Contralora General de la Federacin, La administracin pblica contempo-
rnea en Mxico, Mxico, F.C.E., 1993.
1S8. VIllorIa MendIeLa, Manuel, "For qu desconBamos de los
polILIcos? Una LeorIa sobre la corrupcIn de la polILIca", Reforma y Demo-
cracia, Caracas, CLAD, no. 34, 2006.
154. Villoria Mendieta, Manuel, tica pblica y corrupcin,
Foro Internacional, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. XLII, octubre-di-
ciembre 2002, nm.170.
531
1SS. VIllorIa MendIeLa, Manuel, "La corrupcIn judIcIal: razones
de su estudio, variables explicativas e instrumentos de combate en
Espaa, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 2002.
156. Villoria Mendieta, Manuel, Prevencin y control de la
corrupcin en las empresas espaolas con intereses en pases en de-
sarrollo, Revista Qurum, Madrid, Universidad de Alcal, otoo, nm.
015, 2006.
157. Villoria Mendieta, Manuel, tica pblica y corrupcin: curso de ti-
ca administrativa, Madrid, Tecnos, Universitat Pompeu Fabra, 2000.
158. Villoria Mendieta, Manuel y J uana Lpez Pagn, Conve-
nios y acuerdos internacionales relativos a la promocin de la tica
pblica en Espaa y Mxico, Buen Gobierno, Mxico, Fundamespa, no.
6, enero-junIo 2009.
159. Von Wobeser, Gisela, El virreinato de Nueva Espaa en el
siglo XVI, en Gisela von Wobeser (coord.), Historia de Mxico, Mxico,
Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010.
160. Warren, Mark E., La democracia contra la corrupcin,
Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, Mxico, UNAM, vol. XLVII,
nm. 193, 2005.
161. Zaid, Gabriel, Adis al PRI, Mxico, Ocano, 1995.
162. Zavala, Silvio, Breves apuntes de historia nacional, Mxico, F.C.E.,
Fondo 200,1997.
168. ZoraIda Vazquez, JoseBna, "De la IndependencIa a la conso-
lidacin republicana, en Pablo Escalante Gonzalbo et al, Nueva historia
mnima de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2004.
164. ZoraIda Vazquez, JoseBna. "El esLablecImIenLo del MxIco
Independiente (1821-1848), en Gisela von Wobeser (coord.), Historia
de Mxico, Mxico, Presidencia de la Repblica, SEP, F.C.E., 2010.
533
Presentacin
Introduccin
Primera parte. Aproximacin al fenmeno de la corrupcin
Captulo I. La corrupcin: un marco de referencia para su estudio
DeBnIcIones de corrupcIn
La corrupcIn como objeLo de esLudIo: sus InLerpreLacIones
Tipologa de la corrupcin
Corrupcin poltica
Corrupcin administrativa
CorrupcIn judIcIal
Diferencias entre la corrupcin individual y la sistemtica
Efectos de la corrupcin
Una propuesta para comprender la corrupcin administrativa en Mxico
Notas
Segunda parte. La corrupcin administrativa en Mxico: de
las herencias coloniales a los nuevos estilos independientes y
republicanos
Captulo II. Antecedentes antiguos de la corrupcin administrativa
en el Virreinato (siglos XVI, XVII y XVIII)
Historiales de los controles en la cultura mexica
Los controles interno y externo en el Virreinato
Instrumentos de control interno en el Virreinato
J uicio de Residencia
Visitas
Las Banzas
Otros mecanismos de control general
ndice
9
29
39
43
47
59
68
70
74
77
85
91
100
111
119
121
122
125
132
133
140
145
146
Instrumentos de control externo en el Virreinato: la creacin del Tribunal
Mayor de Cuentas
El control externo en el siglo XVI
El control externo en el siglo XVII
El control externo en el siglo XVIII
El juIcIo de cuenLas: prImer conLrol Bscal de la admInIsLracIn publIca
El papel de la burocracia en el Virreinato
El personal en el Virreinato
El arrIendo Bscal en el VIrreInaLo
La venta de cargos en el Virreinato
Las herencias de la corrupcin en el Virreinato
Notas
Capitulo III. El discurso del combate a la corrupcin en los documentos
fundacionales en la primera mitad del siglo XIX
La corrupcin administrativa en el Mxico independiente
Empleomana y aspirantismo: dos enfermedades de la burocracia mexicana
Creacin de la Contadura Mayor de Hacienda
El control interno y externo a partir de los documentos fundacionales de
la nacin
La Constitucin de Apatzingn (1814)
Reglamento provisional poltico del Imperio Mexicano (1822)
Plan de la Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana (1823)
La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824
Constitucin de las Siete Leyes (1836)
Proyecto de reforma a las Leyes Constitucionales de 1836 (1840)
Ley del 14 de marzo de 1838: creacin del Tribunal de Cuentas
Primer proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana
(1841)
Segundo proyecto de Constitucin Poltica de 1842
Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana (1843)
Ley Penal para los Empleados de Hacienda (1853)
Establecimiento del Tribunal de Cuentas (1853)
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana (1856)
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857
El discurso del combate a la cor r upcin administrativa en for ma
prescriptiva
Notas
Captulo IV. La corrupcin administrativa: en la Reforma, el Imperio
y el ForBrIaLo
El control interno y externo en la Reforma
Estatuto provisional del Imperio Mexicano (1864)
El control externo en la Repblica Restaurada (1867)
149
150
153
156
161
164
165
168
171
173
181
189
192
195
202
206
211
212
214
215
218
221
222
225
228
228
231
233
234
236
238
241
247
249
251
253
Ley del Conreso 0eneral sobre DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIo-
narios de la Federacin (3 de noviembre de 1870)
Cdigo Penal de 1872
InsLrumenLos de conLrol en el ForBrIaLo
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1896)
Ley Reglamentaria de los artculos 104 y 105 de la Constitucin
Eederal (17 de junIo de 1896)
Reglamento sobre la Organizacin de la Contadura Mayor de Hacienda
(1904)
Avances en el combate a la corrupcin administrativa en la Reforma, el
ImperIo y el ForBrIaLo
Notas
Tercera parte. La corrupcin administrativa en Mxico en el
rgimen de partido hegemnico
Captulo V. El Proceso de institucionalizacin del combate a la corrup-
cin administrativa en el siglo XX
La corrupcin en el Mxico posrevolucionario
El caudillismo: la corrupcin administrativa de los militares
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917
Creacin de la Contadura Mayor de Hacienda (1917)
Creacin y desarrollo del Departamento de la Contralora de la Fede-
racin (1917-1932)
Primer periodo: 1917-1926
Controversia por su creacin
Crtica de G.L. Llergo
0pInIn de AlberLo HIjar y Haro
Artculo de Alberto J . Pani
Segundo periodo: 1926-1932
Cdigo Penal de 1931
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin,
del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los
Estados (21 de enero de 1940)
El presidencialismo: la corrupcin administrativa de los gobiernos civiles
Dispersin del control interno
SHCP: rgano nico de control (1933-1947)
SHCP-Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa (1947-1958)
Sistema triangular del control: SHCP-Presidencia-Patrimonio Nacional
(1959-1976)
Reformas a la Contadura Mayor de Hacienda (1963)
Luis Echeverra lvarez y las campaas anticorrupcin
254
256
258
259
260
263
267
270
273
275
277
279
280
282
285
286
287
289
289
291
292
294
297
297
300
304
308
309
310
310
312
313
J os Lpez Portillo y el combate a la corrupcin
Creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto (1976)
Reformas a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda
(1977)
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin y de los Altos Funcionarios de los Estados (4 de enero de
1980)
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda (1980)
Manifestacin de bienes de los funcionarios y empleados pblicos
La corrupcin administrativa: del caudillismo al presidencialismo
Notas
Capitulo VI. El combate a la corrupcin administrativa en Mxico
(1982-2000)
La crisis de la corrupcin en la dcada de 1980
Miguel de la Madrid y el combate a la corrupcin administrativa
CreacIn de la BEC00EE: rano lobalIzador del conLrol unIBcado y
sistemtico
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (31 de
diciembre de 1982)
Responsabilidades administrativas
Responsabilidades penales
Responsabilidades civiles
Responsabilidades polticas
Reformas al Cdigo Penal (5 de mayo de 1983)
Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda (1988)
Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental
Manifestacin de bienes de los servidores pblicos
Relaciones entre el control interno y externo
Resultados del combate a la corrupcin en el sexenio de Miguel de la
Madrid
Carlos BalInas: sImulacIn en el combaLe a la corrupcIn admInIsLraLIva?
Reformas a la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores
Pblicos (1992)
Frorama de BImplIBcacIn AdmInIsLraLIva
La Contralora Social
DIsmInuy la corrupcIn en el obIerno de BalInas?
Ernesto Zedillo: fortaleciendo los controles internos y externos
Creacin de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo
(SECODAM)
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP)
Propuestas de fortalecimiento de los controles internos y externos
Creacin de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin
(1999)
rganos internos de control
315
316
317
319
323
326
327
328
335
341
342
348
350
354
357
361
364
366
368
369
370
371
372
373
374
375
377
378
381
382
384
385
389
391
394
Sanciones administrativas impuestas en el gobierno federal
AnalIsIs del combaLe a la corrupcIn admInIsLraLIva al Bnal del rImen
de partido hegemnico
Notas
Cuarta parte. El combate a la corrupcin administrativa en la
alternancia poltica en Mxico
Capitulo VII. De la prioridad al olvido en el combate a la corrupcin
administrativa mexicana (2000-2012)
Vicente Fox y el combate a la corrupcin administrativa
Agenda de Buen Gobierno: un gobierno honesto y transparente
Cambios en el marco regulatorio
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (2000)
Reglamento I nter ior de la Contadur a Mayor de Hacienda a
Reglamento de la Auditora Superior de la Federacin (2000)
El Programa de Combate a la Corrupcin, Fomento a la Transparencia
y Desarrollo Administrativo (2000-2006)
ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (2001)
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Pblicos (2002)
Creacin de la Secretara de la Funcin Pblica (2003)
Control interno y externo en la administracin pblica
Contralora Social
Sanciones administrativas
Felipe Caldern y el fracaso en el combate a la corrupcin administrativa
El Programa de Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin
(2006-2012)
Reformas al control externo (2007 y 2008)
Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas (2009)
Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (2011)
El combate de la corrupcin administrativa en el rgimen de alternancia
poltica
Notas
Conclusiones
Bibliografa
394
395
403
409
411
412
413
416
417
420
421
432
437
441
448
449
456
457
459
462
463
468
470
477
480
486
495
503
507
517
ndice de Cuadros
1 Diversas formas de corrupcin
2 DeBnIcIones represenLaLIvas de corrupcIn
3 Delitos ms comunes de la corrupcin
4 Causas de la corrupcin
5 Diferentes enfoques sobre corrupcin
6 Tipos de corrupcin
7 InLerpreLacIones de la corrupcIn judIcIal
8 Efectos atribuibles a la corrupcin
9 Propuesta para estudiar la corrupcin administrativa mexicana
10 Documentos fundacionales relacionados con el control
interno
11 Reformas al Ttulo Cuarto Constitucional
12 Sanciones administrativas
13 Delitos penales
14 Subprogramas y lneas de accin del PROMAP
15 Etapas del PROMAP
16 Quejas presenLadas a servIdores publIcos
17 Principios de actuacin de la ASF
18 0bjeLIvos del Frorama de CombaLe a la CorrupcIn y
19 Retos del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
20 Lneas estratgicas del Programa de Combate a la Corrupcin
21 Lneas de accin del Programa de Combate a la Corrupcin
22 Organizaciones que ayudan a combatir la corrupcin
23 Servicios con menor nivel de corrupcin, 2001
24 ndice de Corrupcin y Buen Gobierno por Entidades
federativas, 2001
25 ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno por Entidad
Federativa, 2001- 2003
26 ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno por Servicio
Pblico, 2001- 2003
27 Resultados por entidad federativa, 2001-2003-2005
28 Resultados nacionales por trmites, 2001-2003-2005
29 Por ao de estudio, 2001-2003-2005
30 Por entidad federativa, 2001-2003-2005
31 Sanciones administrativas en el gobierno de Vicente Fox
32 Servidores pblicos sancionados en el gobierno de Fox
33 Sanciones administrativas por irregulares en la declaracin
patrimonial
45
48
55
61
63
69
80
93
103
206
355
360
362
387
388
395
418
422
423
425
428
433
434
436
443
445
451
452
455
455
460
461
461
84 0bjeLIvos del FNFCTCC
8S 0bjeLIvos del FNFCTCC
36 Resultados nacionales por entidad federativa, 2001-2003-
2005-2007
37 Resultados nacionales por trmite, 2001-2003-2005-2007
38 Por ao de estudio, 2001-2003-2005-2007
39 Resultados nacionales por entidad federativa, 2001-2003-
2005-2007-2010
40 Resultados nacionales por trmite, 2001-2003-2005-2007-
2010
41 Evaluacin de trmites y servicios
42 Percepcin sobre los problemas ms importantes en las
entidades (nacional)
43 Percepcin de calidad por nivel de gobierno
44 AccIones que IavorecerIan la mejora de LramILes y servI-
cios a nivel nacional
45 Percepcin de corrupcin en diversos sectores (nacional)
46 Percepcin de corrupcin ciudadana por grado de ocurrencia
47 Percepcin sobre el comportamiento de la corrupcin para
el siguiente ao
464
466
472
473
476
481
483
488
489
490
491
492
493
494

La Corrupcion Administrativa

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

La Corrupcion Administrativa

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

La corrupcinadministrativa enMxico

J osJ uanSnchez Gonzlez

You might also like