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Introduo
O objetivo deste artigo discutir a
Poltica Externa Brasileira (PEB) para a
integrao regional a partir do governo
Lula, tendo como principal dimenso de
anlise as instituies desta integrao e
como principal dimenso comparativa a
trajetria da Poltica Externa brasileira
nesta temtica a partir de meados da
dcada de oitenta. Vislumbra-se
apresentar elementos de mudana e
continuidade, culminando no debate
sobre os ltimos anos de integrao que,
aparentemente, trazem um novo proce-
sso na regio da Amrica do Sul.
Parte-se de dois grandes pressupostos.
O pri mei ro de que a forma
institucional do processo de integrao
condiciona algumas possibilidades de
aprofundamento. Trata-se de uma
perspectiva que direciona a integrao
regional avanando e se aprofundando
nas etapas clssicas da literatura, ou seja,
uma Unio Aduaneira, Mercado
Comum, Unio Monetria e Total.
Nesta direo, as instituies devem
fazer o papel de coordenao poltica,
tcnica e jurdica entre os Estados
membros, e as experincias histricas
resultam mais exitosas quando da
criao de instituies Comunitrias,
no necessariamente supranacionais. O
segundopressuposto de que o Brasil
ator chave na integrao da Amrica do
Sul, e da sua atuao deriva possibili-
dades de aprofundamento e limitaes
neste processo, sendo fundamental a
analise da Poltica Externa brasileira para
o entendimento dos caminhos trilhados
regionalmente.
Estratgias da Poltica Externa
Brasileira para integrao regional:
comparaes institucionais a partir
*
do Governo Lula
Rogrio Santos da Costa
Doutor em Cincia Poltica, Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Professor Programa
de Ps-Graduao, Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul/SC).
Parte desta pesquisa contou com apoio financeiro e institucional do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq) do Governo Federal brasileiro de 2011 a 2013.
densidades n 15 - mayo 2014
O trabalho possui base bibliogrfica,
documental e entrevistas. Na base
bibliogrfica utilizou-se algumas publi-
caes acadmicas, mas, principalmente,
publicaes assinadas pelos principais
formuladores e tomadores de deciso
em Poltica Externa brasileira do
perodo, como Ministros de Relaes
Exteriores e Secretrios Gerais do
Itamaraty. Alm disto, em 2009 foi feita
uma visita e coleta de documentos
diretamente no Ministrio das Relaes
Exteriores do Brasil, bem como
entrevistas no estruturadas e no grava-
das com alguns funcionrios pblicos
deste rgo e do Ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto brasileiro.
Procurou-se recortar os principais
caminhos e princpios adotados em cada
poca dos perodos histricos da Poltica
Externa brasileira, para que fosse
possvel fazer uma comparao com o
Governo Lula, base e objeto deste
artigo. Desta comparao procurou-se,
objetivamente, verificar as continuida-
des, os padres e as mudanas em
Poltica Externa do Brasil, bem como as
possibilidades de aprofundamento da
integrao sulamericana, tendo como
principal dimenso de analise as
instituies.
A estruturao do artigo se consolida
em quatro partes, alm da introduo e
das consideraes finais. Nas trs
primeiras partes faz-se um apanhado da
Poltica Externa brasileira para a integra-
o regional em trs grandes perodos
histricos de presidentes do pas: um
primeiro de Jos Sarney a Itamar Franco,
com nfase na aproximao com a
Argentina, e na criao e sucesso comer-
cial do MERCOSUL; um segundo na
era de Fernando Henrique Cardoso,
com enfoque na crise do MERCOSUL,
no desenvolvimento das negociaes da
rea de Livre Comercio das Amricas
(ALCA), na Cpula de chefes de Estado
da Amrica do Sul e na criao da
Iniciativa de Integrao de Infraestru-
tura Regional da Amrica do Sul
(IIRSA); e num terceiro do perodo de
Luiz Incio Lula da Silva, com foco no
desenvolvimento da IIRSA, nas
transformaes e ampliaes do
MERCOSUL, na criao da Comuni-
dade Sulamericana de Naes (CASA) e
sua transformao na Unio Sulamerica-
na de Naes (UNASUL), incluindo
seus diversos Conselhos.
A ltima parte do trabalho aborda os
principais elementos de mudana e de
continuidade para que se possa discutir o
que h de novo na integrao dos lti-
mos anos e at que ponto percebe-se
maior aprofundamento e densidade do
processo ainda no verificados historica-
mente.
De Sarney a Itamar: flexibilidade
institucional desde a origem
A relao entre Brasil e Argentina um
dos grandes definidores dos limites,
possibilidades, tentativas, erros e acertos
em processos de integrao na Amrica
do Sul, e dever, por sua perspectiva
histrica, continuar a definir as suas
linhas gerais e sua institucionalidade. As
interaes entre estes dois pases e as
suas conexes com as grandes potncias
estabeleceram as bases da formao e
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Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
densidades n 15 - mayo 2014
desenvolvimento nacional e regional.
Segundo perspectiva de Moniz
Bandeira (2003), at a Segunda Guerra
Mundial, a Argentina esteve com todos
os atributos de liderana regional e
dispunha de relaes virtuosas com a
Gr-Bretanha. Aps o conflito mundial,
a Argentina perde este espao de
liderana para o Brasil, refletindo uma
mudana da respectiva liderana na
hegemonia mundial, que passa da Gr-
Bretanha para os Estados Unidos da
Amrica. Este cenrio se desenvolve
mais ou menos nesta linha at a dcada
de setenta, quando os dois pases passam
de uma situao de rivalidade destrui-
dora para uma tentativa de convivncia
mtua com a busca de cooperao e
interesses comuns.
O final do perodo desenvolvimentista
na dcada de setenta para Brasil e
Argentina tambm um perodo de
transio de seus regimes polticos
autoritrios para a democracia, prenn-
cio de uma dcada marcada por crises de
dvidas, guerras desastrosas, dificulda-
des macroeconmicas e de desenvolvi-
mento social. Porm, neste cenrio
turbulento que vo ganhando fora e
forma as tratativas que iro aproximar os
dois pases at a formao do Mercado
Comum do Sul, o MERCOSUL.
Em 1979, Argenti na e Brasi l
(juntamente com Paraguai) assinam
Acordo para a regulao do uso do Rio
Paran, e em 1980 um Acordo na rea
nuclear. Em 1985 celebrada a Ata de
Iguau, que visou estreitar a cooperao,
e culminou no ano seguinte com a
criao do Programa Conjunto de
Integrao e Cooperao Econmica
(PICAB), envolvendo diversas reas. J
em 1988 assinado o Tratado Bilateral de
Integrao, Cooperao e Desenvolvi-
mento com o objetivo de criao de uma
rea de livre comrcio entre os dois
pases no prazo de dez anos, portanto,
deveria estar concluso em 1998. Esta
aproximao entre os dois pases foi
regida por princpios de gradualidade,
flexibilidade, simetria e equilbrio, e que
viriam a se consolidar no prprio
MERCOSUL, com repercusses na sua
estrutura institucional.
No incio dos anos 90, os presidentes
Collor do Brasil e Menem da Argentina
assinam a Ata de Buenos Aires,
objetivando a criao de um Mercado
Comum, no mais uma Zona de Livre
Comrcio (ZLC), para 1995, ou seja,
uma ambio maior e 3 (trs) anos antes
do prazo inicial para a criao de uma
ZLC. Em 1991 assinado o Tratado de
Assuno criando o MERCOSUL em
1995, incluindo Uruguai e Paraguai.
Do ponto de vista institucional, a
aproximao entre Brasil e Argentina se
constitua de Normas Internacionais,
mais exatamente de Protocolos assina-
dos entre os dois pases, sem nenhuma
vinculao orgnica especfica para eles,
ou seja, todos os efeitos prticos em
termos de tomada de deciso eram
operacionalizados pelas respectivas
estruturas prprias dos dois Estados.
Isto at 1990, quando a Ata de Buenos
Aires criou o Grupo Mercado Comum e
lhe deu a incumbncia de criar um
projeto para a criao de um Mercado
Comum. No Tratado de Assuno foi
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Rogrio Santos da Costa
densidades n 15 - mayo 2014
criada uma estrutura institucional
provisria, partindo de um Conselho
Mercado Comum (CMC), de um
Grupo Mercado Comum (GMC) e de
uma Secretaria Administrativa. A estru-
tura institucional definitiva veio a se
consolidar com o Protocolo de Ouro
Preto, assinado em 1994 e que entrou em
vigor em dezembro de 1995. Nesta
houve a confirmao da estrutura
provisria e uma pequena ampliao.
O momento do MERCOSUL at o
fim do Governo Itamar de euforia
internacional com instituies interna-
cionais, especialmente com relao
integrao europeia, e de uma dinmica
comercial muito positiva. Neste cenrio,
a posio da Poltica Externa brasileira
foi de continuidade das perspectivas
iniciais na regio, com uma integrao
com baixa institucionalidade e alto nvel
de flexibilidade. Esta postura condi-
zente com os objetivos de rea de livre
comrcio desenhados por Collor e
Menem, bem como com a proposio de
controle soberano por parte da
Diplomacia brasileira, apesar de ser
diferente dos objetivos gerais do Tratado
de Assuno, e igualmente dos trilhos
que a Europa estava construindo, esta
que sem duvida um motivador para a
criao do MERCOSUL e seus objeti-
vos de mdio e longo prazos.
FHC e uma Amrica do Sul para o
Continente
Aps um perodo curto de agressivas
polticas de liberalizao comercial,
Collor sai do governo e assume em seu
lugar Itamar Franco, num mandato
tampo com baixa capacidade de articu-
lao governamental e legitimidade, em
funo do reagrupamento das principais
foras polticas naquela ocasio. Assume
ento, o Itamaraty, Celso Amorim, que
viria a se tornar tambm o Ministro de
Relaes Exteriores nos dois mandatos
de Lula. Amorim (1994) expe sua
posio sobre a Poltica Externa do
Brasil, que deve ser universalista, sobre a
Amrica do Sul, primeira prioridade, e
sobre a aproximao com os pases
Amaznicos, que tambm fazem parte
da CAN, formando um espao
integrado no subcontinente.
A eleio de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) em 1994 e sua proposta
neoliberal a partir de 1995 colocam
panos quentes na perspectiva de
Amorim, a qual seria retomada na era
Lula. Com o novo governo, entra na
formulao e implementao da PEB a
parcela da Diplomacia brasileira que,
quela poca, falava em autonomia pela
participao em uma globalizao
inevitvel, e num ambiente de polarida-
des indefinidas (Lafer; Fonseca Jr.,
1994) onde a integrao serviria de
plataforma para a insero internacional
num mundo de comrcio livre. Neste
governo, a Amrica do Sul como regio
figurou como alternativa de gaveta, pois
o foco ficou por conta de uma insero
privilegiada no centro do sistema em
funo de aes liberalizantes e
privatizan-es no mbito interno.
Tendo exercido cargos importantes
durante o primeiro (Embaixador do
Brasi l em Londres) e segundo
(Embaixador do Brasil em Washington)
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Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
densidades n 15 - mayo 2014
mandatos do governo FHC, Rubens
Antnio Barbosa (Barbosa; Csar,
1994) exprimiu mesma poca de Lafer
e Fonseca Jr. suas opinies sobre a
integrao sul-americana. Assim, fica
evidente a caracterstica livre-cambista
da proposta de Amrica do Sul advinda
neste momento, incluindo a formao
de uma rea de livre comrcio, proposta
j induzida com Amorim, uma aproxi-
mao com os pases da Comunidade
Andina de Naes (CAN) e acordos no
mbito do Tratado de Cooperao
Amaznica. Com uma rea de Livre
Comrcio da Amrica do Sul, os passos
seguintes seriam a aproximao com o
Mxico e com a rea de Livre Comrcio
da Amrica do Norte (NAFTA),
processo que ficou conhecido como
Iniciativa das Amricas, para a confor-
mao de uma rea de Livre Comrcio
das Amricas, a ALCA. O prazo para a
concretizao desta proposta sulameri-
cana se circunscreveria em cerca de dez
anos, o que alcanaria os dois mandatos
do governo FHC.
O Secretrio Geral do Itamaraty no
primeiro mandato de FHC foi Sebastio
do Rego Barros. No seu primeiro ano,
em 1995, participa de Seminrio
denominado Eixos de Integrao Sul-
Americana Corredores de Exporta-
o (Barros, 1999), onde procura
evidenciar que a integrao da Amrica
do Sul parte da estratgia brasileira de
crculos concntricos, na sequncia da
consolidao do MERCOSUL, depois a
concretizao de uma rea de livre
comrcio no hemisfrio e em seguida a
negociao com a Unio Europeia. A
ideia da integrao com vis de
regionalismo aberto, com enfoque
comercial. Ressalta-se que estava sendo
gestada e fica explcita neste pronuncia-
mento de Barros, a ideia de corredores de
exportao, um dos norteadores da
formao da IIRSA e alvo de crtica do
governo Lula, em funo de no integrar
a regio, mas continuar e fortalecer os
vnculos para fora tpicos da formao
colonialista e neocolonialista.
O ento Ministro das Relaes
Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, seguia
na mesma direo em torno da ideia de
Amrica do Sul. Em 1996, publica um
artigo (Lampreia, 1996) contemplando
aspectos da insero internacional do
Brasil na virada de sculo, no cita a
expresso Amrica do Sul e enfoca o
MERCOSUL como uma importante
plataforma de insero do pas no
sistema internacional liberal e globaliza-
do, e como importante instrumento para
facilitar a concretizao da ALCA.
Na mesma publicao, Lafer (1996),
que seria o sucessor de Lampreia no final
do segundo mandato de FHC,
igualmente sem citar o termo Amrica
do Sul, ressalta em artigo de sua autoria
certa dicotomia entre o aprofundamento
em processos de integrao, como o
MERCOSUL, vis--vis o alargamento
de aberturas comerciais, como os que
estavam sendo negociados na Organiza-
o Mundial do Comrcio (OMC),
especificamente em Cingapura ao final
daquele ano. Na oportunidade, Lafer
situa nfase no entorno da OMC e de
uma espcie de inevitabilidade da
liberalizao comercial internacional,
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Rogrio Santos da Costa
densidades n 15 - mayo 2014
direo para onde o Brasil deveria seguir,
sob pena de ficar isolado no sistema
internacional.
No ano seguinte, nova publicao de
Lampreia (1997) com a tratativa sobre a
temtica da regionalizao, onde o
Ministro aborda certo consenso em
torno de uma proposta de negociao
para a ALCA. Esta estaria acordada
entre os pases do MERCOSUL e
deveria significar a manuteno e no a
sobreposio deste e de outros esque-
mas de integrao sub-regionais, bem
como uma reciprocidade realista e
comum para a busca de uma grande rea
de livre comrcio. Nesta nova publica-
o, Lampreia igualmente no cita
Amrica do Sul, o que, para nosso
entendimento, significa uma nfase na
ALCA e no neoliberalismo, bem como
uma marginalizao das proposies
sul-americanas que apareceram anterior-
mente. J o assessor especial de FHC e
Coordenador Geral do Grupo de
Anlises e Pesquisas (GAP) da Presidn-
cia da Repblica, Luciano Martins
(Martins, 1997), demonstra cautela
quando o assunto ALCA, enfatizando
que o MERCOSUL teria condies de
atrair os vizinhos sul-americanos na
concretizao da ideia lanada em
Amorim anos antes, da ALCSA. Esta
postura j estaria demonstrando alguns
descontentamentos de empresrios
brasileiros sobre as repercusses da
ALCA no pas.
A opo neoliberal dos governos
Menem e FHC resultou em quebradeira
econmico-social nacional ao final da
dcada de noventa, culminando com a
mais grave crise do MERCOSUL em sua
recente histria. A partir de ento,
quando o governo e a Diplomacia
brasileiros comeam a perceber os claros
limites da ajuda do centro do sistema
na recuperao do pas, fica clara a opo
de ampliao dos laos regionais.
Assim, a Amrica do Sul, ao final da
dcada de noventa, era tratada pela
Diplomacia especializada como regio
de agregao de cooperao em assuntos
estratgicos, tendo como exemplos a
integrao do MERCOSUL e a coope-
rao amaznica (Costa, 1999). No
discurso de posse do Embaixador Luiz
Fel i pe de Sei xas Corra como
Secretrio-Geral das Relaes Exterio-
res, o Ministro Lampreia j enfatizava
uma Amrica do Sul para alm do livre
comrcio, citando a integrao fsica que
seria o embrio deste novo movimento
integracionista.
A primeira reunio de presidentes de
pases da Amrica do Sul ocorre em 31 de
agosto e 1 de setembro de 2000, em
Braslia, sob convite do governo
brasileiro, num movimento dbio que
ora enfatizado como de fortalecimento
do bloco regional mercosulino, e por
bvias razes econmicas, geogrficas e
estratgicas (Danese, 2001; Lamazire,
2001), ora como instrumento para
melhorar a negociao na ALCA
(Barbosa, 2001). De qualquer forma, a
perspectiva de Amrica do Sul estava se
reforando cada vez mais, e os ataques
aos Estados Unidos da Amrica (EUA)
em 11 de setembro de 2001 s vieram a
confirmar esta tendncia. Quando Lula
entra no governo, em 2003, j h um
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Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
densidades n 15 - mayo 2014
trilho sulamericano diferente dos traa-
dos anteriormente sendo construdo, e o
novo governo vem com um discurso de
aprofund-lo, sob sua prpria perspecti-
va, como segue.
Lula e a Amrica do Sul num mundo
Multipolar em Blocos
As linhas estratgicas gerais da
integrao da Amrica do Sul no
Governo Lula incluem 3 vertentes: uma
de infraestrutura, uma econmico-
comercial e uma poltica;o objetivo
maior foi de potencializar a regio e o
pas para uma capacitao autnoma de
insero num mundo cada vez mais
multipolar em blocos. Em comunho
com esta estratgia, a poltica externa foi
se orientando para contribuir na
configurao desta ordem multipolar
em blocos, atuando separadamente em
foros i nternaci onai s, formando
cooperaes e Cpulas com os pases do
Sul , bem como es got a ndo a s
possibilidades de efetivao de arranjos
que no eram lhe favorveis, como a
ALCA e a rodada Doha da OMC.
(Amorim, 2004; Amorim, 2009).
Agindo desta forma, uma frente
integrava a Amrica do Sul e potenciali-
zava a outra frente de formao do
mundo multipolar em blocos que tende
a realimentar a necessidade do fortaleci-
mento regional. H uma contnua
redefinio da relao com os EUA,
evitando o confronto direto, mas
buscando anular a capacidadedeste pas
em interferir nas questes relevantes da
regio. A estratgia de integrao do
governo Lula solidria com objetivos
de mdi o e l ongo prazo, no
intervencionista sem ser indiferente,
objetivando o fortalecimento de sua
posio regional e da internacional-
mente.
As instituies prioritrias da integra-
o regional incluem na vertente de
infraestrutura a IIRSA, a Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica
(OTCA), na vertente econmico-
comercial a ampliao do MERCOSUL
e seus acordos com a Comunidade
Andina, e na vertente poltica a forma-
o da Comunidade Sul-Americana de
Naes (CASA), e sua transformao
em UNASUL (Costa, 2010).
A IIRSA foi uma iniciativa que nasceu
antes do incio do governo Lula numa
conjuntura de mudana parcial da
poltica externa no governo FHC,
trazendo, com ela, uma linha funciona-
lista, neoliberal, com influncia das
agncias de financiamento Comunidade
Andina de Financiamento (CAF) e
Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID), e sem qual quer
institucionalizao, avaliao detectada
pelo autor nos documentos e discursos
do Itamaraty do inicio do perodo Lula.
A poltica externa deste governo, diante
deste diagnstico, agiu no sentido de
retomar o controle da integrao fsica,
aliada s negociaes energticas,
tirando a IIRSA do controle do
Ministrio do Planejamento, Oramen-
to e Gesto (MPOG) do Brasil, e das
agncias de financiamento, terminando
por coloc-la na institucionalizao
poltica forjada com a UNASUL.
Neste movimento de retirada de poder
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Rogrio Santos da Costa
densidades n 15 - mayo 2014
das agncias multilaterais aparece o
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) em
outros campos de atuao, bem como
criado o Banco do Sul, o que possibilita
uma iniciativa financeira regional e de
maior controle por parte da poltica
externa brasileira no financiamento de
projetos de infraestrutura.
A OTCA uma tpica organizao
internacional intergovernamental, e,
assim como a questo Amaznica,
sempre tratada de forma muito cuidado-
sa e enftica pela diplomacia no governo
Lula. A nfase se verifica na sua efetiva
institucionalizao e na implantao de
sua Secretaria Geral em Braslia, com
grande apoio do Itamaraty, demons-
trando que este um tema sensvel e caro
na agenda. A diplomacia brasileira man-
tm um controle muito rgido sobre a
organizao, com o claro objetivo de
evitar que, por meio dela, se possa abrir
espao para a influncia de Organiza-
es No-Governamentais ou outros
Estados de fora da regio. Para a
integrao, a OTCA se reveste de suma
importncia por conta da conexo norte
da Amrica do Sul, alm do tratamento
de temas sensveis como o plano
Colmbia. Porm, ainda no se trata de
uma instituio estratgica ativa numa
ao de integrao brasileira no
subcontinente, pois no estabelece
compromissos mais densos com os
demais Estados-membros.
O MERCOSUL foi construdo como
elemento fundacional da parceria
estratgica do Brasil com a Argentina,
aliana que foi enfatizada durante todo o
governo Lula e, principalmente em
momentos de crise, como na instalao
de bases militares dos EUA na Colm-
bi a, em 2009. Desta forma, o
MERCOSUL ampliado passa pela
continuidade daquele projeto estratgi-
co da dcada de oitenta, dando
contornos para a integrao na rea
econmico-comercial. Dois movimen-
tos ocorrem nesta direo e trazem uma
interessante dualidade: um o de
fortalecimento do MERCOSUL, da
tentativa de ativar a Unio Aduaneira, da
formao do Fundo de Convergncia
Estrutural e Desenvolvimento Institu-
cional do MERCOSUL (FOCEM)
como um mecanismo de controle dos
desequilbrios regionais, e outro o da
formao de uma grande rea de livre
comrcio da Amrica do Sul pelos
acordos do MERCOSUL com os pases
da CAN, o Chile, a Guiana e o Suriname.
Um interessante processo da amplia-
o de aproximao do MERCOSUL
CAN foram os estudos de convergncia,
que resultaram num amplo diagnstico
feito pelas secretarias gerais destas
instituies, mais as da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (CEPAL) e OTCA. Cabe recor-
dar que esta ampliao do MERCO-
SUL, associada regra de unanimidade
para o processo decisrio desta organi-
zao internacional de integrao,
si gni fi ca uma tendnci a para a
dificuldade de eficcia ou da prpria
deciso, mas uma maior legitimidade e
possibilidade de efetivao destas
decises.
Por fim, UNASUL, que sucede
34
Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
densidades n 15 - mayo 2014
CASA, compondo o conjunto de
instituies que fazem parte da
integrao sul-americana no governo
Lula. Esta uma instituio eixo do
processo de integrao, na medida em
que vai abrigar as cpulas da Amrica do
Sul, portanto sua vertente poltica e de
polo de poder no sistema internacional,
alm de estar incorporando a IIRSA e
demais temticas da aproximao dos
pases da regio sul-americana. Ficam
ainda com institucionalidade prpria a
OTCA e o MERCOSUL e sua conver-
gncia com a CAN, Chile, Guiana e
Suriname, justamente nos temas
sensveis para os interesses brasileiros,
alm da justificativa diplomtica de
serem temas mais complexos e que
exigiro maior criatividade e negocia-
es para avanar.
A UNASUL abriga uma gama enorme
de temas que vo desde o posicionamen-
to poltico em geral, passando pelas
questes de segurana e defesa,
narcotrfico, at sade, cultura e
tecnologia, e a existncia de uma secreta-
ria geral d o carter de permanncia
instituio. No movimento da UNA-
SUL, apesar de muito incipiente e cujo
Tratado entrou em vigor apenas em
2011, possvel vislumbrar ensaios
efetivos de cumprimento de um dos
objetivos estratgicos do Brasil com ela,
qual seja, tratar dos problemas da
Amrica do Sul com a busca da
negociao, o consenso e o comprome-
timento poltico, evitando a interfern-
cia de fora, principalmente dos Estados
Unidos. Nesta linha esto as resolues
dos conflitos envolvendo a Bolvia e Evo
Morales, as bases estadunidenses na
Colmbia, e a partir deste processo a
concretizao do Conselho de Defesa e
do Banco do Sul.
De carter intergovernamental, a
UNASUL se consolida como brao
poltico regional capaz de tratar de temas
dos mais variados para os Estados-
membros, criando uma institucionali-
zao prpria cujo movimento
semelhante ao ocorrido com os
Subgrupos de trabalho do MERCO-
SUL, fundamentais para qualquer
pretenso de consolidao dos objetivos
maiores que a fizeram surgir. Porm, foi
possvel perceber que, na formao da
UNASUL, houve uma grande discrdia
em relao caracterstica de sua
institucionalizao, tendo, de um lado, a
posio brasileira por uma instituio
menos densa, flexvel, de carter
consensual, enquanto de outro, Estados
como o Equador procurando uma maior
densidade institucional e poder, falando,
inclusive, em supranacionalidade.
Continuidades e inovaes da PEB
para integrao sul-americana
Procuraremos agora elencar alguns
movimentos de continuidade e de
inovaes no tocante PEB do Governo
Lula em relao aos anteriores e suas
diretrizes para a integrao da Amrica
do Sul, com nfase nas instituies.
Obviamente que uma analise deste tipo
fica limitada pelos diferentes condicio-
nantes internacionais, regionais e
nacionais que no foram aqui contem-
pladas, bem como pelo carter de
aprendizagem que as experincias
35
Rogrio Santos da Costa
densidades n 15 - mayo 2014
encadeiam umas nas outras, dando
muitas vezes condio para uma postura
de PEB, de determinado governo ou
perodo, na direo da continuidade ou
inovao que a sua predecessora no
tinha to claro como opo.
Pelo lado de continuidade possvel
delimitar a Argentina como eixo central
da integrao regional. Esta postura
ficou evidente quando a crise com a
Colmbia e as bases dos EUA neste pas
provocaram uma diviso muito forte
dentro da UNASUL. Lula ento fez
uma visita Argentina dias antes do
encontro de cpula sulamericano para
juntos marcarem posio contrrio
instalao das bases.
A integrao pelo vis econmico-
comercial ainda esteve muito presente
nos discursos da Poltica Externa
Brasileira, mais em Celso Amorim,
menos em Samuel Pinheiros Guimares
e Marco Aurlio Garcia. Atrelado a este
elemento houve a efetivao do Acordo
de Livre Comrcio da Amrica do Sul,
uma estratgia contida na PEB em
Itamar Franco e FHC.
O gradualismo e a flexibilidade na
integrao formam um padro comum
na PEB de Lula e seus antecessores,
dando ares neonacionalista para o
processo regional sulamericano. Neste
sentido, igualmente uma continuidade
o no aprofundamento institucional,
colocando a regio integrada como uma
forte necessidade de plataforma para os
principais interesses brasileiros de inser-
o internacional. Junta-se aqui o
elemento de autonomia j abordado na
literatura de estudos da PEB como
componente da dualidade de posiciona-
mento regional-internacional (Pinheiro,
1999).
Podemos agora falar de algumas
condies de inovao da PEB em Lula
em relao a seus antecessores.
Principalmente no trato com os EUA,
h um claro posicionamento equidis-
tante, no necessariamente uma ruptura,
e que reforado pela posio do Brasil
no fortalecimento da estratgia de
coalizo Sul-Sul.
Nesta linha, a integrao regional
tinha um forte componente de manter
sob domnio regional as resolues de
conflitos dos interesses regionais,
evitando que assuntos como as crises da
Venezuela, de Equador e Colmbia, bem
como da Bolvia, pudessem ser tratados
no mbito da Organizao dos Estados
Americanos. Assim que foi de
fundamental importncia a estrutura
poltica da UNASUL e o Conselho de
Defesa da Amrica do Sul, que buscaram
canalizar os conflitos e suas resolues.
O prprio conceito de polo de poder no
sistema internacional e de capacidades
do pas em se inserir autonomamente
tem influncia nesta postura, diferente-
mente da viso de capacidades limitadas
de insero internacional do perodo
anterior ao de Lula. A integrao
continua a ser uma plataforma para
insero internacional, mas imbuda de
uma condio mais autnoma do que em
fases anteriores.
Uma importante inovao a ser
destacada o prprio conceito regional,
deixando de ser Amrica Latina para
efetivamente dar lugar um conceito com
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Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
densidades n 15 - mayo 2014
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Rogrio Santos da Costa
significado espacial mais prtico, com a
consolidao do conceito de Amrica do
Sul como espao privilegiado de atuao.
Neste sentido que o Itamaraty passa
por mudana organizacional com a
criao da Subsecretaria Geral da
Amrica do Sul, refletindo a nfase que o
governo Lula daria na integrao
regional e que no foi dada em perodos
anteriores, apesar do continuo discurso
de integrao.
Outra significativa e fundamental
inovao do governo Lula em relao
integrao diz respeito ao tratamento
das assimetrias, as implicaes institu-
cionais e espaciais desta distino, bem
como a afirmao da postura de pas
pagador (paymaster) adotada pelo Brasil.
Do ponto de vista das assimetrias e para
alm de mero discurso, ressalta-se a
oferta de infraestrutura via IIRSA,
crdito via BNDES, e o FOCEM no
mbito do MERCOSUL. A Poltica
Externa Brasileira em Lula redefiniu os
objetivos de integrao da IIRSA,
marginalizando os vestgios neoliberais
que a carregavam, e redirecionando a
ligao fsica para fora numa vertente
de conexo em transporte e energias
para dentro do prprio subcontinente
sulamericano.
O caso da Petrobrs com a Bolvia
evidencia uma postura que privilegia o
mdio e longo prazos da integrao, em
detrimento de interesses nacionais
imediatos. Retrata, alm disto, uma
postura de pas pagador por parte do
Governo Lula, obviamente alicerado
em boas condies da economia
nacional. Apesar de revelar ainda baixa
capacidade de manter este posiciona-
mento na integrao, vis vis o caso da
Alemanha na integrao europeia, a
atitude de pas pagador que nos remete a
pensar no novo em termos de integrao
regional na Poltica Externa do Governo
Lula, cujo discurso era de uma integra-
o solidaria, mas no altrusta, pois que
buscando objetivos de mdio e longo
prazo.
A prpria a ampliao do modelo e dos
acordos do MERCOSUL para a
integrao da Amrica do Sul diminui o
impacto das assimetrias, podendo gerar
instituies mais densas, equilibrar o
jogo de foras entre os Estados-
membros, e, principalmente, gerar o
mesmo ambiente de crescimento do
comrcio e euforia caracterstico dos
primrdios mercosulinos, numa verten-
te institucional, como j apontado
acima. No entanto, a experincia institu-
cional deste pode evitar que as dificulda-
des nele ocorridas se repitam com a
mesma intensidade na UNASUL, mas
que no podemos verificar de forma
enftica no Governo Lula. A ampliao
do MERCOSUL no governo Lula
buscou evitar o carter neoliberal que o
acompanhou durante toda a dcada de
noventa at a crise, com o cuidado de
fazer uma integrao econmica tendo o
Brasil como scio pagador.
Consideraes finais
Buscamos apontar e discutir os
padres de continuidade e inovao da
Poltica Externa do Governo Lula em
relao aos seus predecessores, desde
Sarney FHC, dando nfase aos
densidades n 15 - mayo 2014
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Estratgias da Poltica Externa Brasileira para integrao regional: comparaes institucionais a partir do Governo Lula
aspectos institucionais da integrao
sulamericana, mas no exclusivamente.
Agora, a guisa de finalizao do artigo,
procuraremos apontar o vir a ser
dentro destas perspectivas de analise,
centrando nas possibilidades de
aprofundamento da integrao regional
sulamericana.
Do ponto de vista institucional, as
instituies citadas no remetem
concluso de que se esteja diante de um
profundo movimento de intensificao
da integrao. No se trata de fazer
comparaes lineares com o exemplo
europeu, pois acreditamos ser este um
caminho de difcil resoluo, hajam
vistas as especificidades de um e outro
processo. Mas, do ponto de vista de suas
generalizaes e da perspectiva da
conduo da Poltica Externa sob um
governo mais solidrio e responsvel
com as questes regionais, a possibili-
dade de que, em mdio prazo, se tenha
uma necessidade e um caminho de
aprofundamento da integrao muito
mais favorvel do que foi de Sarney a
FHC.
Este caminho passaria, de acordo com
as perspectivas tericas e histricas, pela
construo de uma Unio Aduaneira, o
que no foi um consenso dentro da
poltica externa brasileira do governo
Lula. Certo que o aprofundamento
com ou sem Unio Aduaneira o cami-
nho que parece possvel de consolidao
da regio como um polo de poder num
mundo multipolar em blocos. Isto passa,
desta forma, pela constante agregao de
ganhos aos membros da integrao e de
liderana pelo Brasil, sem fluir a
perspectiva de ao subimperialista. O
Brasil precisa cada vez mais da regio
para sua melhor insero internacional,
dos mercados para a consolidao
econmica e sua entrada completa na
terceira revoluo tcnico-cientfica.
Para o caminho do aprofundamento
preciso, no entanto, que se mantenham
nesta mesma linha as tendncias nacio-
nais, regionais e internacionais. O Brasil,
sob influncia de outros governos mais
ao centro ou direita, pode encontrar a
parte da Diplomacia brasileira que prefe-
re manter uma agenda mais atreladora
dos destinos do pas aos destinos de
pases centrais, como os membros da
Organizao para a Cooperao e
De s e nv ol v i me nt o Ec onmi c o
(OCDE). Neste caminho, no teramos,
a priori, a manuteno desta rota
integracionista com aprofundamento,
mas, sim, at o ponto em que os limites
prprios de uma rea de livre comrcio
condicionam como o ocorrido com o
MERCOSUL. Por isto, a complementa-
ridade econmica, fsica e institucional
pode dar maior rigidez ao processo de
integrao e dificultar sua redefinio ao
sabor de governos mais voltados ao
atrelamento ao centro.
Na perspectiva regional, igualmente
importante so as tendncias dos
governos da Amrica do Sul e a
manuteno, ou no, de seus projetos
nacionais. Assim como no Brasil, para a
integrao ganhar fora e se aprofundar,
importante que a integrao regional
faa parte dos projetos e das estratgias
nacionais de cada pas. Mesmo assim,
fundamental que esses pases sintam do
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Rogrio Santos da Costa
pas maior, o Brasil, a inteno de
consolidar uma integrao solidria, em
outras palavras, uma integrao na qual
se verifique a diminuio ou eliminao
dos graves problemas socioeconmicos
e o amortecimento das assimetrias entre
os pases da Amrica do Sul. Mais uma
vez a integrao ficaria dependente do
Brasil no caso em que este pas possa e
assuma a posio de lder e pas pagador
da integrao. Os frutos desta poltica
devero ser sentidos em mdio e longo
prazo, para um pas integrado e lder
com repercusses em termos de sua
insero e poder no Sistema Interna-
cional.
sociedade civil organizada e
diplomacia subnacional compete a
importante tarefa da busca incessante e
sempre difcil de abrir os canais de
participao e deciso no processo
integracionista. preciso cumprir o
papel de mostrar sempre aos formula-
dores de Poltica Externa, notadamente
os do Brasil, que, para um Sistema
Internacional com diversos atores e
processos e problemas complexos, faz-
se necessrio um bom nvel de coopera-
o. Neste cenrio, cabem instituies
representativas no s de si mesmas e de
canais de deciso nacionais, como,
mormente dos diferentes atores envolvi-
dos nos processos decisrios.
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densidades n 15 - mayo 2014
densidades
ISSN 1851-832X (VERSIN ELECTRNICA)
densidades
ISSN 1851-832X (VERSIN ELECTRNICA)
mayo
2014
1
aldo ferrer
rogrio santos da costa
mara vernica la roca
carmen rosa schaposnik
eugenia candelaria pardo
silvia quintanar
marina cifuentes
julio csar ielpi boyero
mara florencia socoloff
gabriela dalla-corte caballero
5
Sumario
densidades
nmero 15 - mayo de 2014
9
A modo de presentacin
41
27
13
57
La evolucin de la Propiedad Industrial en el
MERCOSUR: aspectos normativos y
comparacin con la CAN
Mara Vernica La Roca
El sentido profundo de la integracin es que sea
un instrumento de las polticas nacionales de
transformacin
Entrevista a Aldo Ferrer
Osvaldo Andrs Garca y Luciana Litterio
Estratgias da Poltica Externa Brasileira para
integrao regional: comparaes institucionais
a partir do Governo Lula
Rogrio Santos da Costa
ALBA-TCP y AP: visiones divergentes sobre la
integracin y el comercio
Carmen Rosa Schaposnik y
Eugenia Candelaria Pardo
87
71
143
De Cancn a Bali: Argentina y Brasil en las
negociaciones de Doha sobre agricultura y
acceso a mercados no agrcolas
Silvia Quintanar y Marina Cifuentes
La Alianza del Pacfico como nuevo actor
regional. Evolucin y perspectivas.
Julio Csar Ielpi Boyero
119
103
CULTURAS
Celebraciones, centenarios y fronteras
simblicas: el debate argentino ante la lengua
espaola durante la primera mitad del siglo XX
Gabriela Dalla-Corte Caballero
Las centrales sindicales argentinas frente al
proceso de integracin regional: entre el
MERCOSUR y el ALCA
Mara Florencia Socoloff
LECTURAS
UNASUR y sus Discursos. Integracin regional /
Amenaza externa / Malvinas, de Elvira Narvaja
de Arnoux, Juan Eduardo Bonnin, Julia de
Diego y Florencia Magnanego
Juan Carlos Moraga
DOCUMENTOS
Conclusiones del Consejo de Ministras y
Ministros de Relaciones Exteriores de UNASUR
Galpagos, 22 y 23 de mayo de 2014
149
ACADEMIAS
Maestra y Especializacin en Cultura Guaran
Jesutica
Facultad de Arte y Diseo de la Universidad Nacional de
Misiones, Sede Ober, Provincia de Misiones, Argentina
151
165
Los contenidos de esta publicacin expresan
exclusivamente la opinin de sus respectivos autores.
DOCUMENTOS
Declaracin de La Habana. II Cumbre de la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos (CELAC)
La Habana, 29 de enero de 2014