Revista de Economia Poltica, vol. 26, n 2 (102), pp.

274-289 abril-junho/2006
Fatores Polticos e Institucionais
nas Teorias Contemporneas sobre a
Expanso dos Gastos Pblicos
FLVIO DA CUNHA REZENDE*
Political and institutional factors in the contemporary theories on the growth
of government expenditures. This paper discusses the role of the political and ins-
titutional factors in the contemporary theories on the growth of government ex-
penditures. Based on a comparative analysis of studies produced in the two last
decades on the field of political economy, the analysis attempts to deal with the
main assumptions, the types of explanation, and the causal status of political and
institutional variables provided by these theories. The theories are classified accor-
ding to the type of explanation and the causal primacy of different political and
institutional variables in each model.
Keywords: public expenditures, public policy, comparative analysis, explana-
tion, causality.
JEL Classification: P16; D7; E62
1. INTRODUO
O exame da evoluo das teorias que tentam explicar o fenmeno da expan-
so dos gastos pblicos produzidas a partir dos anos 70 do sculo XX revela que
a progressiva introduo e ampliao do status causal de fatores polticos e insti-
tucionais representa um importante movimento para superar os limites da expli-
cao mono-causal oferecida pela Lei de Wagner no sculo XIX bem como as
tradicionais teorias da oferta e demanda por polticas pblicas produzidas pela
economia poltica at a dcada de 80.
1
A ampliao da relevncia e do espao
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* Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica na Universidade Fede-
ral de Pernambuco. Ph.D em Polticas Pblicas e Planejamento pela Cornell University, EUA. E-mail:
fcrzen@elogica.com.br. Submetido: Novembro 2003; aceito: Maio 2005.
1
A problematizao sobre os ciclos polticos-eleitorais formulada originalmente por Tufte em 1978 e
expandida pelos modelos contemporneos um caso clssico deste tipo de relacionamento entre po-
lticas e gastos pblicos.
destas variveis nos modelos tericos contemporneos est apoiada na premissa
implcita de que fatores polticos e institucionais possuem papel relevante na ex-
panso do Estado e de seus gastos pblicos conjuntamente com fatores sociais e
econmicos.
A partir da reviso seletiva de um grupo de estudos
2
paradigmticos pro-
duzidos na economia poltica contempornea nas duas ltimas dcadas, esse ar-
tigo busca apreender a diversidade de teorias propostas para explicar a expanso
dos gastos pblicos, e compreender a rivalidade das teorias existentes. A anlise
se volta, portanto, para desvendar as premissas, as conexes causais, a natureza
e tipo de explicao oferecida, bem como o status das causas de natureza polti-
ca e institucional existente nestas matrizes tericas. As matrizes tericas analisa-
das e discutidas permitiro ver com maior nitidez como os modelos contempor-
neos incorporam as explicaes polticas e institucionais no contexto especfico
do fenmeno da expanso do Estado.
O grupo de estudos selecionados privilegia as causas polticas e as institui-
es como fatores decisivos para explicar o comportamento da varivel de inte-
resse.
3
Desenho institucional, veto players, fracionalizao, tamanho do legislati-
vo, e outros fatores assumem centralidade na explicao oferecida por este corpo
terico.
A principal questo que o artigo busca explorar a de como a poltica e as
instituies
4
importampara explicar o caso especfico do fenmeno da expan-
so dos gastos pblicos. Em outras palavras, quais o status da explicao polti-
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2
Os estudos selecionados para a anlise das teorias foram escolhidos com base no seguinte critrio:
eles devem tratar de uma combinao de reviso da produo terica e de suas principais questes e
problematizaes para o tema da expanso dos gastos, desenvolvimento de modelo terico inovador
e teste emprico em amostra comparativa ou mesmo estudo de caso. A definio desta amostra obe-
deceu tambm a um limite temporal compreendendo estudos no perodo 1990-2002, momento em
que foi realizada a pesquisa das fontes primrias para a pesquisa dos artigos em bases de dados. Este
estudo foi originalmente produzido como sub-produto de projeto de pesquisa financiado pelo CNPQ
como professor e pesquisador visitante no CNPQ Revisitando a Hiptese dos Leviats esto fora
do Lugar por mim desenvolvido desde 2000. A verso preliminar submetida REP foi apresentada
no II Encontro Anual da ABCP em Niteri em 2002. Por motivo de economia e espao, outros arti-
gos importantes produzidos foram deliberadamente no-includos e considerados em trabalhos e es-
tudos posteriores j em curso.
3
Outro grupo de estudos no includo neste estudo aquele que atribui primazia causal a fatores
exgenos globalizao, reestruturao produtiva, e outras mudanas sociais de corte estrutural
para explicar as transformaes nos gastos pblicos.
4
O Novo Institucionalismo se constitui paradigma de central importncia nas cincias sociais con-
temporneas. Na economia, desde o seminal trabalho de Douglass North Institutions, Institutio-
nal Change and Economic Performance, nos anos 90, os economistas tm dado muita ateno aos
elementos institucionais para explicar a ao e o comportamento econmico. Rodrik and Subrama-
nian (2003) aponta para a primazia das instituies na explicao do desenvolvimento econmico.
Na cincia poltica, Hall e Taylor (1996) , em artigo j clssico na cincia poltica contempornea,
discutem as premissas e possibilidades tericas para a pesquisa em cincia poltica. Putnam (1993)
outro trabalho seminal na tradio institucional que se move na direo do pressuposto de que as
instituies importam para explicar o diferenciado desempenho institucional na descentralizao
em regies italianas.
ca e institucional oferecida pelas diversas teorias contemporneas. Este consi-
derado a partir de diversas formas que os modelos tratam as variveis institucio-
nais e de que premissas eles partem para construir teorias sobre a expanso dos
gastos pblicos.
O trabalho discute inicialmente a importncia das causas polticas e institu-
cionais nas teorias contemporneas. Em seguida, so apresentadas as anlises das
teorias e modelos contemporneos em seis grupos distintos. O primeiro deles tra-
ta da questo do desenho institucional das regras fiscais, Competio Poltica e o
problema da Iluso Fiscal. O segundo grupo se volta para compreender mais de
perto como os modelos consideram o fator tamanho do legislativo (na conhecida
lei do 1/n) e o papel dos partidos polticos como variveis centrais na expanso
dos gastos. O papel da accountability e da descentralizao so tratados na se-
o seguinte. Em seguida, a ateno se volta para a compreenso de fatores co-
mo regimes polticos e sistemas eleitorais. A inovadora anlise dos veto playerse
da estrutura oramentria, a explicao dos trade-offs nos processos decisrios
sobre o oramento pblico e a importncia da varivel fracionalizao na expan-
so da interveno pblica so os temas das trs sees.
2. AS TEORIAS CONTEMPORNEAS E AS
VARIVEIS POLTICAS E INSTITUCIONAIS
Grande parte das teorias contemporneas na economia poltica confere sta-
tus causal s variveis polticas e institucionais para explicar a expanso dos gas-
tos pblicos. A premissa central destes modelos a de que a poltica e as institui-
es desempenham importante papel na explicao terica. Uma quantidade
considervel de estudos produzidos nas duas ltimas dcadas vem consolidando
uma compreenso mais apurada sobre a importante conexo entre ao poltica,
instituies, e expanso dos gastos pblicos. A poltica e as instituies polticas
desempenham papel decisivo para compreender o diversificado conjunto de me-
canismos que produzem a expanso da interferncia governamental via polticas
pblicas. Nos modelos contemporneos, fatores tais como regimes polticos, sis-
temas eleitorais, federalismo, accountability, tamanho do legislativo, desenho
institucional das regras fiscais e oramentrias, estrutura do legislativo, poder de
veto do executivo, tipos de sufrgio, configurao dos distritos eleitorais, e po-
der de iniciar legislao passaram a adquirir considervel status na explicao
das teorias da economia poltica contempornea.
A partir da anlise de estudos paradigmticos na produo contempornea
sobre a expanso dos gastos pblicos, tentaremos dar conta da anlise dos prin-
cipais conjuntos de teorias que tentam incorporar os elementos polticos e insti-
tucionais. O grupo de estudos selecionados envolve onze artigos e divididos em
seis diferentes campos de problematizaes: a Iluso Fiscal, Tamanho do Legisla-
tivo e Papel dos Partidos Polticos, Sistemas Eleitorais, Regimes Polticos, Ao
dos Veto Players, Trade-Offsentre Polticas, e Fracionalizao Social. O estudo
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seminal desenvolvido por Becker e Mulligan (1998) tenta dar conta da conexo
entre desenho institucional das regras fiscais e expanso dos gastos pblicos. Gil-
ligan e Matusaka (2000) e Blais, Blake e Dion (1993) delineiam os contornos dos
debates em torno das teorias sobre o tamanho do legislativo e do poder dos par-
tidos. A questo da descentralizao e accountability tratada na seo seguinte
a partir dos estudos produzidos por Lassen (2001), Edhiel (1998) e Stein (1998).
Argumentaes em torno das conexes entre sistemas eleitorais, regimes polti-
cos e gastos tratada com base nas revises tericas e contribuies seminais da-
das pelos modelos propostos por Milesi-Ferreti e Perrotti (2001) e Persson e Ta-
bellinni (2001). O papel dos veto players na estrutura dos gastos compreendido
a partir do modelo formulado por Tsebelis e Chang (2001) para os pases avan-
ados. A teoria que trata da questo dos trade-offsoramentrios ilustrada por
Wood, Crotty e Theobald (2000) e o problema da fracionalizao compreendi-
do a partir do estudo realizado por Annet (2000).
2.1. Sistemas Tributrios, Competio Poltica e Iluso Fiscal
Partindo de um modelo de competio poltica entre grupos de interesses na
produo de polticas pblicas proposto por Becker (1983)
5
, Becker e Mulligan
(1998) lanam um argumento de grande influncia nos debates sobre os determi-
nantes do gasto pblico: os deadweight costs do governo. As regras fiscais im-
pem custos sobre os cidados. A expanso dos gastos pblicos usualmente pro-
duz elevao do bem-estar dos cidados, mas impem pesados custos sobre
determinados grupos que arcam com a carga tributria e com os custos polticos
de produzir legislao favorvel. Em sociedades com grande demanda por redis-
tribuio, grupos que financiam a redistribuio tendem a pressionar o governo
pela reduo dos tributos e isto se d atravs de ao poltica com elevados cus-
tos. Por outro lado, os grupos que so beneficirios tentam dar apoio poltico ao
governo e seus programas de transferncia de renda. Esse equilbrio poltico se
processa a partir da interao dentro de regras institucionais. Nas democracias
em que a competio poltica e a demanda por redistribuio atingem nveis ele-
vados, tais processos atingem elevados custos. A questo do desenho institucio-
nal das regras fiscais passa a ser um importantssimo componente para regular
a ao poltica. Poltica e instituies desempenham um papel. A competio po-
ltica sobre as regras fiscais decisiva para explicar a expanso dos gastos. Ten-
do o poder e a autoridade constitucional para impor o desenho institucional, o
governo se comporta de modo racional buscando expandir a carga tributria e
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5
O modelo proposto por Becker tratar da competio dos grupos de presso por redistribuio. A
premissa central a de que impostos, subsdios, regulaes, e outros instrumentos de poltica pblica
produzidos pelo governo so utilizados para elevar o nvel de bem-estar dos grupos de presso mais
bem organizados e com maior influncia poltica. As duas proposies mais conhecidas da teoria so:
a competio poltica entre grupos de presso produz sistemas tributrios eficientes; grupos benefi-
ciados pela redistribuio tendem a ser pequenos relativamente ao tamanho dos grupos que so taxa-
dos (cf. Mueller, 1989. p. 334-35).
ao mesmo tempo produzindo redistribuio, muitas vezes elevando a ineficincia
agregada.
A principal recomendao sugerida pelos autores que a eficincia das insti-
tuies fiscais guarda relao positiva com a expanso dos tributos e do gasto
pblico. A explicao oferecida tipicamente institucional e mostra que o dese-
nho destes sistemas produz de forma diferente a visibilidade dos sistemas tribu-
trios para os cidados-contribuintes que optam por financiar as transferncias
para grupos sociais e os custos derivados da ineficincia do sistema. Diante da
presso de grupos para materializar as demandas de grupos por bem-estar na
competio poltica, este modelo mostra que os governos lanam mo de meca-
nismos para reduzir a visibilidade dos impostos e de sua estrutura. O conhecido
processo de Iluso Fiscal um equilbrio resultante desta interao.
A hiptese da Iluso Fiscal para explicar a expanso dos gastos pblicos es-
t centrada na premissa de que os cidados avaliam o tamanho do governo e de
sua burocracia pela quantidade de impostos que incide sobre ele. O ponto cen-
tral da teoria que os cidados enfrentam um importante dilema entre elevar
seus nveis de bem-estar via proviso de polticas pblicas e a expanso da carga
tributria. O mecanismo proposto pela teoria para explicar a expanso dos gas-
tos que o governo busca agir no sentido de desenhar sistemas tributrios com
reduzida visibilidade dos impostos para os cidados.
O desenho institucional assume centralidade neste tipo de explicao, pois,
a depender dele, os cidados podem ter a iluso de que estariam financiando
um governo reduzido. Numa importante reviso da literatura sobre Iluso Fis-
cal, Oates (1998) desdobrou a hiptese da Iluso Fiscal em algumas hipteses re-
levantes. Primeiro, a relao positiva entre a complexidade do sistema tributrio
e a Iluso Fiscal. Estruturas tributrias dotadas de grande elasticidade tendem a
produzir a expanso do governo. Impostos que se voltam para financiar dvidas
futuras so mais difceis de serem identificados pelos cidados do que aquelas ta-
xas que so cobradas de forma corrente. Os cidados no se comportam de for-
ma idntica quando se trata de pagar impostos para subsidiar programas gover-
namentais do que quando eles esto agindo para obter subsdios diretos do governo
via polticas pblicas.
Apesar da coexistncia de diversas explicaes sobre este problema, a revi-
so da literatura fornecida por Oates (1998) mostra que a hiptese da iluso fis-
cal no encontra suporte emprico e necessita ainda de refinamentos tericos e
metodolgicos. Um estudo inovador no tratamento e mensurao da iluso fiscal
o produzido por Gemmell et alli (1998) para o caso do Reino Unido. Numa
anlise de sries temporais para o perodo de 1955-1994, ele mostra que o caso
ingls consistente com as principais teorias contemporneas. As evidncias su-
gerem que a invisibilidade dos impostos e os mecanismos de financiamento do
dficit pblico esto associados ao crescimento do Estado. Governos que optam
por polticas fiscais centradas em taxao indireta tendem a manter elevados n-
veis de gastos pblicos, confirmando a hiptese central do argumento da Iluso
Fiscal. As agncias do governo preferem expandir os gastos pblicos financiados
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por taxao de reduzida visibilidade no sentido de evitar a impopularidade pol-
tica destas iniciativas. O estudo sugere haver mecanismos especficos no desenho
institucional que produzem iluso fiscal: a visibilidade dos impostos, o financia-
mento do dficit pblico, a complexidade do sistema de arrecadao, e a elastici-
dade dos impostos.
2.2. O Tamanho do Legislativo e o Papel dos Partidos
A Lei de 1/n atribui relevncia ao tamanho do Legislativo para explicar o
comportamento da expanso dos gastos pblicos. Esta teoria foi originalmente
formulada por Weingast, Shepsle e Johnsen (1981) para explicar, com base em
premissas neoclssicas, o comportamento poltico diante do problema da distri-
buio. A explicao oferecida considera que se existem n distritos eleitorais e a
tributao distribuda igualmente sobre eles, os representantes de um dado dis-
trito eleitoral i iro arcar com apenas 1/n dos custos associados a um dado nvel
de gastos. A posio de equilbrio oferecida pelo modelo consiste na situao em
que os legisladores iro elevar os gastos at o ponto em que os benefcios se igua-
lem aos custos polticos. Uma das mais importantes problematizaes para a eco-
nomia poltica contempornea a literatura que discute os dilemas da ao ra-
cional e das instituies polticas como conseqncia do problema da distribuio
de recursos entre os distritos a partir de uma base fiscal comum (fiscal common-
pool problems) e produz o conhecido problema da tragdia dos commons (Os-
trom, 1993) na produo de bens pblicos pelos atores polticos movidos pela
ao racional.
Uma importante hiptese derivada desta teoria a de que se os polticos op-
tam por expandir os mecanismos de apoio mtuo em torno dos projetos para
suas bases eleitorais de forma concentrada, ento os gastos pblicos se elevariam
a uma taxa n (ou, em outras palavras, se reduziriam a uma taxa 1/n). Este meca-
nismo fornece a hiptese de que a quantidade de cadeiras no legislativo est po-
sitivamente associada expanso dos gastos.
O principal resultado gerado no teste emprico realizado por Gilligan e Ma-
tusaka (2000) para o caso dos governos locais nos EUA corrobora a hiptese pro-
posta pela lei de 1/n. Legislativos com maior nmero de representantes esto re-
lacionados positivamente expanso dos gastos pblicos. Eles consideram que o
papel da cmara superior (upper house) na House of Representatives foi decisivo
para explicar o crescimento dos gastos e da tributao pelo menos para a primei-
ra metade do sculo. Importante resultado mostra que os polticos atuam de mo-
do diferente diante de polticas que produzem benefcios concentrados para as
suas bases eleitorais, como amplamente discutido na literatura sobre pork-barrel
na cincia poltica contempornea. Legislativos estaduais de maior porte afetam
o gasto pblico produzindo benefcios concentrados, especialmente nas reas de
educao e transportes. No que diz respeito questo da influncia dos partidos
polticos nos gastos, os dados no permitem considerar relaes mais robustas.
Blais, Blake e Dion (1993), em uma ampla reviso da literatura e anlise
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comparada em quinze democracias liberais, focalizam os diversos resultados dos
testes empricos comparativos sobre as teorias que explicam a relao entre o
controle poltico e o crescimento dos gastos pblicos. Os modelos pretendem
compreender em que medida democracias, quando governadas por diferentes
ideologias, produzem diferentes resultados no que se refere magnitude dos gas-
tos pblicos. Os resultados produzidos so inovadores e revela o importante ar-
gumento de que a ideologia e a composio partidria do governo no produ-
zem significativa diferena sobre os gastos pblicos. A varivel partidos polticos
e composio partidria nas quinze democracias liberais analisadas no se mos-
trou significante. Esta concluso ainda se mostra consistente para grande parte
dos estudos e as teorias que tentam explicar o papel dos partidos. A principal
concluso dos estudos contemporneos a de que as teorias que sustentam tal
hiptese careceriam de maior fundamentao emprica e mesmo terica.
2.3. Accountability, Descentralizao e Gastos Pblicos
Lassen (2001) chama a ateno para a o fator accountability como impor-
tante causa para a expanso dos gastos pblicos em sistemas democrticos. Para
ele, aspectos como democracia, participao e descentralizao so relevantes
variveis para explicar padres e intensidades de expanso dos governos, espe-
cialmente dos governos locais. Este estudo comparativo de corte-seccional para
62 regimes democrticos em 1995 aponta para importantes evidncias. Pases
com elevados graus de accountability poltica possuem elevadas cargas tribut-
rias. A expanso dos mecanismos de descentralizao e de responsabilizao po-
ltica associada ao aumento dos gastos nos governos locais. A teoria implcita
basicamente a seguinte: Se, por um lado, esta tende a gerar competio poltica
e fiscal entre os governos locais, e, conseqentemente, menores gastos pblicos,
dado os problemas de race to the bottom, por outro, esta tende a expandir as de-
mandas por participao e incluso nas polticas pblicas, fator que tem impacto
positivo sobre a expanso da carga tributria e do nvel e composio dos gastos
pblicos, pelos custos que tais estruturas de accountability esto associados.
Edhiel (1998) parte para testar o efeito da descentralizao dos poderes de
gastar e tributar sobre a varivel tamanho do setor pblico numa amostra de
trinta pases para o perodo compreendido entre 1977 e 1987. O argumento pro-
posto pelo estudo baseado no modelo do Leviat (leviathan model) e supe que
a descentralizao dos poderes fiscais dos governos fundamentalmente um pro-
blema de deciso poltica sobre regras que tratam de decises interdependentes:
taxao e gastos.
A descentralizao dos poderes fiscais com maior autonomia para os gover-
nos sub-nacionais para decidirem de forma independente sobre suas polticas
fiscais produziriam restries para a expanso dos gastos e da tributao. A teo-
ria pressupe que com a descentralizao os contribuintes teriam opes sobre
jurisdies separadas em termos de padres distintos de polticas fiscais, consoli-
dando a tradicional hiptese da mobilidade em sistemas federativos e eficincia
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fiscal (voting-with-the-feet). A competio poltica e fiscal entre polticas fiscais
tenderiam a gerar mecanismos que limitam a voracidade tributria dos governos.
Consistente com a hiptese do Leviat, o teste emprico produzido por Ed-
hiel (1998) revelou que a descentralizao fiscal est negativamente relacionada
expanso dos gastos pblicos, e sugere haver um efeito positivo entre a descen-
tralizao dos poderes fiscais e reduo da interferncia e controle do governo
central sobre gastos pblicos financiados por transferncias de impostos.
Stein (1998) analisa a relao entre descentralizao fiscal e expanso do dfi-
cit pblico para vinte pases na Amrica Latina. Ele parte das premissas supostas
pelo Modelo do Leviat e do Problema da Coordenao Fiscal ele considera que pa-
ra o caso latino americano o segundo modelo mais apropriado. Argumenta que a
descentralizao tende a acentuar os problemas de coordenao fiscal nos governos.
Ele considera quatro dimenses importantes para explicar a relao entre
descentralizao e expanso dos gastos pblicos: o grau de descentralizao dos
gastos, o grau de verticalidade fiscal (vertical imbalance); discricionaridade dos
sistemas de transferncias governamentais; e, o grau de autonomia para tomada
de emprstimos dos governos locais.
O argumento desenvolvido por Stein o de que a conexo entre a descen-
tralizao dos gastos, a verticalidade, e a natureza branda das restries fiscais
(soft budget constraints) tem grande relevncia para explicar a relao entre des-
centralizao e gastos. Isto depende fundamentalmente do desenho institucional
e da natureza dos incentivos produzidos sobre os atores polticos e sobre os go-
vernos locais.
Stein considera que duas variveis compostas adquirem centralidade. A pri-
meira a que articula verticalidade fiscal e o grau de descentralizao dos gas-
tos. Esta varivel configura o grau em que os gastos pblicos financiados nacio-
nalmente so concentrados de forma geografica entre os governos locais. A segunda
varivel articula verticalidade fiscal e autonomia para tomada de emprstimo
(borrowing autonomy) dos governos locais. No primeiro caso, o autor parte da
suposio que a verticalidade fiscal pode produzir a expanso dos gastos em si-
tuaes em que a descentralizao dos gastos elevada. No segundo caso, o au-
tor sugere que esta tenha uma relao positiva com a expanso dos gastos; toda-
via, isto depende do grau de descentralizao dos gastos.
Os resultados encontrados para o caso latino-americano confirmam o efeito
positivo da descentralizao dos gastos sobre a expanso dos gastos. Descentrali-
zao dos gastos sob regras institucionais dotadas de maior verticalidade tambm
tendem a expandir os gastos pblicos. O teste para a varivel tripla descentra-
lizao dos gastos, verticalidade e autonomia para emprstimos foi altamente
significante para o caso. A principal implicao desta relao que a compreen-
so das relaes entre descentralizao e expanso dos gastos pblicos est articu-
lada ao modo particular que os diferentes desenhos institucionais que estruturam
as relaes intergovernamentais produzem incentivos para a responsabilidade fis-
cal dos governos. Em outras palavras, as instituies fiscais importam.
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2.4. Sistemas Eleitorais, Regimes Polticos e Expanso dos Gastos
Outra forma de apreender como as caractersticas polticas e institucionais
se relacionam a composio e magnitude dos gastos pblicos diante de diferen-
tes sistemas eleitorais. Os sistemas eleitorais produzem diferentes incentivos para
os eleitores, os polticos e os governos para produzir bens pblicos concentrados
geograficamente ou concentrados sobre grupos distintos (desempregados, grupos
de menor renda, etc).
Milesi-Ferreti e Perroti (2001) propem um modelo terico e realizam um
teste emprico para vinte pases da OECD e vinte latino-americanos para o pe-
rodo de 1960 a 1997 para compreender o impacto dos sistemas eleitorais sobre
dois tipos diferentes de gastos pblicos: os benefcios geograficamente distribu-
dos e as transferncias que so direcionadas para grupos sociais no distribudos
geograficamente.
A premissa central do modelo a de que os sistemas eleitorais produzem di-
ferentes incentivos para que eleitores definam suas estratgias de ao. O modelo
tenta capturar a noo largamente difundida que os sistemas proporcionais per-
mitem representao de uma maior e mais ampla variedade de interesses en-
quanto que os sistemas majoritrios operam com bases nos interesses locais. O
modelo se baseia numa extenso da conhecida lgica da delegao estratgica. A
delegao estratgica ocorre numa estrutura de ao em que governos alocam
dois tipos de gastos sob diferentes sistemas eleitorais majoritrios e propor-
cionais que se diferenciam em termos das quantidades de representantes por
distrito eleitoral.
A quantidade de representantes por distrito eleitoral produzida em cada sis-
tema eleitoral impacta de modo diferenciado sobre a preferncia dos eleitores por
tipos diferentes de polticas pblicas. Nos sistemas majoritrios, dado que cada
distrito elege apenas um representante, os eleitores tero fortes incentivos para
escolher uma representao fortemente motivada para a produo de bens pbli-
cos no geograficamente concentrados, como estratgia poltica que permita am-
pliar a quantidade de gastos pblicos para o seu distrito. Esta estratgia se torna
dominante na medida em que os eleitores no optariam por polticas que tendam
a priorizar outras regies com benefcios geograficamente concentrados. A pro-
duo dos bens pblicos passa a ser um mecanismo de fundamental importncia
para proteger o bem-estar de um dado distrito. Nos sistemas proporcionais, da-
do que cada distrito eleitoral pode eleger mais de um representante, eleitores tm
incentivos para eleger polticos com agendas voltadas para expandir o gasto p-
blico via transferncias no geograficamente distribudas. A principal predio
confirmada pelo modelo a de que a expanso dos gastos com transferncias
maior em sistemas proporcionais, enquanto que a expanso pela via do gasto em
bens pblicos maior em sistemas majoritrios.
O modelo atribui centralidade s instituies, sendo as variveis tratadas pe-
lo modelo diretamente associadas natureza das regras. As regras que compem
os instrumentos fiscais, e as regras de agregao destas preferncias, as regras
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que organizam a formao do governo, das coalizes, e a habilidade dos gover-
nos para firmar pr-compromissos em torno de agendas de polticas pblicas ex-
plicam o modo pelo qual os sistemas eleitorais afetam o gasto diante de uma da-
da distribuio de preferncia dos eleitores. Diferente dos modelos correntes na
literatura sobre sistemas eleitorais e polticas fiscais, o modelo proposto no con-
sidera um tipo universal de gastos, mas, sim, dois tipos diferentes de bens produ-
zidos com diferentes formas de alocao. Isto permite compreender mais de per-
to a dicotomia entre a conexo com grupos sociais ou com bases eleitorais
geograficamente distribuidas, bem como a suposta maior variabilidade de in-
teresses nos sistemas proporcionais e a maior importncia dos interesses lo-
cais em sistemas majoritrios. O modelo lida diretamente com a interao entre
as instituies eleitorais e a formao do governo.
Persson and Tabelinni (2000) oferecem um importante teste emprico do efei-
to das regras eleitorais e dos regimes polticos sobre o comportamento fiscal dos
governos em 61 democracias no perodo ps-1960. A principal evidncia produ-
zida pelo estudo a de que em regimes presidenciais o governo menor e menos
sensvel a flutuaes cclicas da economia. Sobre sistemas eleitorais majoritrios,
as transferncias sociais so mais reduzidas. Importante evidncia tambm diz
respeito ao modo pelo qual as instituies modelam os ciclos polticos eleitorais.
Em regimes presidenciais os ajustes fiscais so adiados para perodos posteriores
s eleies, como largamente discutido na literatura dos ciclos poltico-eleitorais.
A principal teoria subjacente ao modelo de que as instituies polticas mo-
delam as escolhas dos atores polticos. O conflito distributivo produz diversos
problemas de agncia entre diferentes grupos de eleitores, eleitores e polticos, e
entre grupos polticos. Estes conflitos so mediados pelas instituies polticas.
As teorias recentes pressupem que as instituies polticas sejam tratadas como
contratos incompletos (incomplete contracts) que fornecem informaes especfi-
cas do modo pelo qual os controles sobre as polticas pblicas podem ser adqui-
ridos via processo eleitoral, e como eles podem ser exercidos na ao poltica. As
escolhas sobre polticas pblicas so realizadas pelos polticos eleitos mas influen-
ciadas pelas regras que regulam sobre a produo das regras, que depende em
grande medida do tipo de regime poltico.
No que se refere importante questo das regras eleitorais e seus impactos so-
bre o gasto pblico, o modelo pressupe que maiores distritos produzem competi-
o eleitoral induzindo os partidos polticos a montar coalizes difusas com diversida-
de de interesses por polticas pblicas. O modelo pressupe que eleies proporcionais
e regra da pluralidade devem gerar programas sociais de larga dimenso, grandes
sistemas de proteo social, e sistemas eleitorais de grande fragilidade.
Outro ponto importante tratado pelo estudo o impacto das regras eleito-
rais sobre a estrutura partidria. Os sistemas eleitorais proporcionais reduzem a
barreira entrada de novos partidos, trazendo novas demandas por polticas p-
blicas geradas pela organizao de grupos socais diversos. Por outro lado, os sis-
temas majoritrios em regimes parlamentares tendem a produzir sistemas orga-
nizados politicamente em torno de um partido poltico.
283
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Os regimes presidencialistas tendem a produzir menor expanso dos gastos
pblicos enquanto que eleies majoritrias esto associadas a menores gastos
com sistemas de proteo social. Outro ponto de interesse produzido pelo estudo
e a reposta cclica de resposta do gasto agregado e dos dficits oramentrios que
varia de acordo com o tipo de regime: em regimes presidenciais e eleies majo-
ritrias este efeito bem mais reduzido. Quanto questo da ao dos governos
diante do equilbrio oramentrio, os dados produzidos pelo estudo mostram
que os governos em regimes presidencialistas tendem a expandir os gastos em
anos eleitorais. As transferncias sociais tendem a se expandir nos anos eleitorais
apenas em sistemas proporcionais em regimes parlamentaristas.
2.5. Veto Playerse Estrutura Oramentria
A apreenso da ao poltica e institucional sobre a magnitude e composi-
o dos gastos pblicos aparece com um tratamento inovador a partir da teoria
dos dos veto playerscriada por George Tsebelis utilizada para explicar fenme-
nos diversos na cincia poltica contempornea tais como o funcionamento das
instituies, mudana institucional, comportamento legislativo, produo de po-
lticas macroeconmicas e mesmo a estabilidade dos governos.
6
O modelo analisado neste trabalho o estudo comparativo elaborado por
Tsebelis and Chang (2001), aplicando a teoria dos veto players para o caso da
estrutura oramentria dos pases avanados. Partindo da idia de que as insti-
tuies polticas produzem pontos de veto e restries para o design dos proces-
sos de alocao de recursos, eles produzem uma teorizam sobre como a existn-
cia de veto players est relacionada com a mudana deliberada
7
na estrutura
oramentria para o estudo comparado entre dezenove pases da OCDE.
A teoria proposta assume que mudanas na composio e magnitude do gas-
tos pblicos so afetadas pela composio dos governos e pela distncia ideol-
gica das agendas de poltica do governo atual e do governo anterior (alternn-
cia). A posio ideolgica dos veto players decisiva para explicar as mudanas
deliberadas na estrutura oramentria. Quanto mais diversas forem as posies
ideolgicas da coalizo governamental, i.e, maiores so as distncias ideolgicas
entre os partidos polticos e menores so as chances de mudanas nas estruturas
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6
A teoria e aplicao da teoria dos veto players sistematizada e apresentada com detalhes no livro
Tsebelis, George (2002). Veto Players: How Political I nstitutions Work. New York. Cambridge Uni-
versity Press.
7
Embora o modelo proposto pelos autores seja diretamente voltado para explicar as mudanas con-
sideradas deliberadas na magnitude e composio dos gastos pblicos, este tambm funciona para
explicar mudanas consideradas automticas, as quais dependem de legislao existente e no das es-
colhas dos veto players. A componente automtica dos oramentos tem a ver com polticas pblicas
(gastos pblicos) que so elevados por lei quando ocorrem mudanas estruturais na economia tais
como crises e aumento do desemprego, envelhecimento populacional, guerras e outros fenmenos as-
sociados.
e composies dos gastos. Por outro lado, quando mais intensa for a alternncia
nas agendas, mais significantes so as mudanas deliberadas.
A inovao nas proposies levantadas pela teoria tem dois aspectos impor-
tantes. O primeiro est relacionado ao fato de que no apenas o tamanho da
coalizo no poder que torna complexa a deciso dos governos acerca da mudan-
a dos gastos. A distncia dos partidos mais conservadores aparece como ele-
mento decisivo para explicar mudanas no status quo. O outro aspecto sinaliza a
varivel posio do status quo como importante para explicar a mudana.
Quanto mais distante estiver o status quo das preferncias dos veto players (em
dado contexto institucional), mais propenso inrcia e manuteno de um certo
padro ou composio do oramento. A varivel posio mdia dos veto pla-
yersno governo anterior aparece no modelo como decisiva para explicar a pol-
tica da mudana nos padres de alocao de recursos.
2.6. Poltica e Trade-Offsentre Polticas Pblicas
Outra importante tipologia de explicao poltica e institucional sobre a mu-
dana na composio da estrutura dos gastos pblicos a desenvolvida por Wood,
Crotty, and Theobald (2000). Revisando as teorias e explicaes produzidas pela
cincia poltica americana desde a dcada de 1970 para o fenmeno dos trade-
offsentre polticas o problema de como mudanas agregadas no nvel de gas-
tos em uma funo governamental afeta o gasto em outra dimenso (e.g, sade x
estradas) , os autores propem um modelo inovador cuja nfase recai sobre o
poder explicativo da poltica e das instituies.
Os autores partem da suposio de variveis de corte poltico e institucional
importam. A ideologia poltica, o sistema poltico e as regras oramentrias deve-
riam desempenhar importante papel na explicao dos trade-offs entre tipos de
gastos. As articulaes causais propostas pelas teorias existentes apresentam limi-
tes considerveis. Um dos principais limites deriva da premissa implcita de que os
trade-offsocorrem em grande medida por decorrncia das restries oramentrias.
As teorias anteriores no ofereciam explicaes levando em conta a impor-
tante dimenso da natureza diferenciada das polticas, e seu impacto sobre as de-
cises de alterar padres existentes de alocao de recursos entre diferentes fun-
es governamentais. Diferentes tipos de polticas, ao conter um modo distintivo
de distribuir recursos criam incentivos para os polticos operarem ou no no sen-
tido de mobilizar recursos, de algumas reas para outras, configurando trade-
offs. A poltica assume importante papel para explicar como a capacidade diferen-
cial que os atores estratgicos tm no processo decisrio pode alterar a quantidade
de recursos entre categorias programticas.
O modelo proposto oferece uma nova teoria sobre o fenmeno. A premissa
bsica a de que os atores estratgicos tentam oferecer uma combinao de pol-
ticas pblicas que buscam otimizar o gasto por beneficirio em cada ciclo ora-
mentrio. Esta combinao, diferente a cada momento e entre cada governos, de-
pende de vrios fatores associados. O primeiro deles est ligados a fatores
ideolgicos (liberalismo x conservadorismo), cultura poltica, e caractersticas dos
sistemas de governo (federalismo, e.g). Por outro lado, os trade-offsdependem de
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modo decisivo do tipo de poltica e do potencial de manobra que elas disponibili-
zam para a transferncia de recursos entre polticas. Polticas pblicas que mobili-
zam recursos do tipo earmarked (carimbados no lxico das polticas brasilei-
ras) devem gerar reduzida margem de manobra para a ao estratgica dos polticos,
enquanto que as polticas com caractersticas do tipo entitlement representam a
situao oposta. A ao e o comportamento poltico depende do tipo de polticas.
Em terceiro lugar, as restries oramentrias impostas pelos governos anteriores
tm peso para explicar as decises sobre mobilidade oramentria.
2.7. Fracionalizao, Riscos Polticos e Interveno do Estado
A ltima forma de explicao analisada neste trabalho explora a conexo
causal entre fracionalizao e a expanso dos gastos pblicos. Sociedades e eco-
nomias com grande fracionalizao exibem clivagens sociais que afetam o dese-
nho institucional e a deciso coletiva por determinados tipos de gastos pblicos.
Importantes estudos tericos produzidos pela economia poltica contempornea
tentam modelar como processos de fracionalizao social e poltica produzem
impactos sobre a expanso dos gastos pblicos.
A suposio central das teorias contemporneas a de que maiores graus de
fracionalizao conduziriam a conflitos que ameaam a estabilidade e governabi-
lidade dos regimes polticos. Para evitar os riscos polticos da perda de poder, os
governos recorrem a polticas que se voltam para oferecer expanso dos gastos
pblicos direcionadas para grupos sociais que produzem o conflito distributivo.
A discusso das teorias sobre a fracionalizao realizada a partir do estu-
do seminal produzido por Annet (2000), que revisa a produo terica e que ofe-
rece modelo para tal fenmeno. A teoria proposta por Annett parte da forte ar-
gumentao de que existe um problema nas formas de modelar o fenmeno da
fracionalizao a partir das premissas dos modelos de partilha fiscal (common
pool models). Nestes modelos se configura uma situao tpica em que o gover-
no fraco e est permanentemente lidando com a ao de poderosos grupos or-
ganizados que tentam estrategicamente extrair recursos do governo. O problema
do conflito distributivo se torna mais agudo em contextos em que a sociedade
organizada por mltiplos grupos auto-interessados que agem de forma no-coo-
perativa. Nesta situao, so reduzidos os incentivos que os diversos grupos tm
de reduzir suas demandas por gastos pblicos.
O modelo proposto vai de encontro a esta concepo, e sugere uma cone-
xo causal distinta entre fracionalizao e expanso dos gastos pblicos. O mo-
delo parte da premissa de que um governo forte age estrategicamente distribuin-
do recursos para minimizar os riscos relativos a perda de poder. Em sociedades
fracionadas em clivagens tnicas e religiosas (como as que ele desenvolve o mo-
delo) existem potenciais enormes para a instabilidade.
A premissa central do modelo a de que o governo se comporta de modo a
maximizar as transferncias de rendas na direo dos grupos no poder. Enquan-
to a economia vista hipoteticamente como organizada em grupos que compe-
tem no mercado, o governo supostamente organizado em torno de um grupo
(ou coalizes) cujo objetivo principal auferir aumento de renda para si ou para
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os grupos que os apiam. A extrao da renda via impostos a fonte bsica da
renda governamental.
Diante de riscos gerados por esta forma de interagir com a sociedade, o gover-
no teme o conflito e a instabilidade social. Diante da incerteza quanto a possibili-
dade de ser destronado pelos potenciais adversrios, o governo reduz a incerteza
expandindo os gastos governamentais, especialmente aqueles que se voltam para
atender demandas de grupos em conflito. Quanto mais intenso o grau de conflito e
a incerteza dos governos maiores seriam as demandas por gastos pblicos.
5. CONCLUSES
As diversas teorias analisadas neste trabalho permitem compreender a lati-
tude das explicaes polticas e institucionais para o caso especfico do fenme-
no da expanso do gasto pblico na economia poltica nas duas ltimas dcadas.
A evoluo das teorias examinadas revela, entre outros aspectos, que a poltica e
as instituies so modeladas de forma diversificada, sob premissas distintas, ofe-
recendo contornos diferenciados natureza da explicao. A poltica importa de
diferentes formas. As diferentes teorias contemporneas analisadas nos dois gru-
pos de teorias apontam para a conexo entre poltica, instituies, e gastos p-
blicos por diferentes vias. A poltica est diretamente associada natureza das
instituies, s preferncias dos atores e aos resultados das escolhas coletivas.
Mltiplos mecanismos e conexes causais so formulados pelas teorias recentes
mostrando as diversas dimenses em que a poltica e as instituies atuam como
causas centrais para explicar a expanso do gasto pblico.
A explicao contempornea composta por mltiplas teorias rivais, o que
confere um excelente poder de problematizao para a pesquisa emprica em di-
ferentes contextos e condies iniciais. A principal sugesto que emerge da anli-
se das teorias contemporneas que de forma completamente diferente das ex-
plicaes tradicionais, variveis como democracia, sistemas eleitorais, regimes
polticos, federalismo, e at outros itens mais especficos como a posio ideol-
gica dos atores, receberam status causal superando as explicaes tradicionais. A
explicao poltica adquiriu visibilidade e poder nos modelos contemporneos
da economia poltica.
A rivalidade de teorias outro aspecto importante. A poltica impacta de for-
ma diferenciada sobre o crescimento dos gastos pblicos. Por se tratar de um fe-
nmeno altamente complexo e que tem uma relao muito diferenciada com a po-
ltica, as explicaes no encontram um padro muito consistente, e so
convergentes as posies nos estudos considerados de que os resultados gerados
no so dotados de grande robustez em comparao com as teorias clssicas tal
como a Lei de Wagner, que ainda se mostra consistente em grande parte dos mo-
delos contemporneos. H uma dificuldade de incorporar empiricamente a polti-
ca e as instituies nos testes dos modelos em estudos comparados. Vrias razes
so apontadas pelos estudos. A multiplicidades de formas com que os modelos
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contemporneos incorporam a varivel dependente, problemas de mensurao e
disponibilidade de dados tornam os testes empricos ainda limitados. Apesar do
grande apelo para incorporar a poltica e as instituies, e de uma grande teoriza-
o sobre a explicao poltica, ainda h um considervel espao para avanar nes-
te tipo de investigao. Talvez em outros fenmenos de menor complexidade seja
mais fcil tratar empiricamente estes fatores. A explicao poltica e institucional
pode ser mais acurada em outros casos que no a expanso dos gastos pblicos.
Embora os resultados no sejam o foco central deste artigo, o que vale ressaltar
a heterogeneidade de naturezas e o modo como os modelos contemporneos ofe-
recem espao e poder causal para as variveis polticas e institucionais. H uma dis-
tino clara entre aquelas teorias mais voltadas para a dimenso das macro-trans-
formaes que tendem a reduzir a poltica a regimes ou a sistemas eleitorais, e outro
grupo diferenciado que busca os micro-fundamentos da ao poltica e institucio-
nal. Neste ltimo caso, os modelos se voltam para fornecer uma matriz mais rica de
explicaes para os diferentes tipos de fenmenos que importam para explicar o
crescimento dos gastos. Fatores como o desenho institucional, o tamanho do legis-
lativo, as preferncias dos veto players, os trade-offs entre polticas pblicas, e a
questo da fracionalizao conferem uma nova gama de problematizaes sobre a
poltica, as instituies, e o crescimento dos gastos pblicos. Apesar dos avanos na
sofisticao da produo, grande parte das argumentaes tericas que consideram
a poltica e as instituies como fatores endgenos aos modelos, ainda esto cons-
trudas em cima de tradicionais modelos da economia poltica terica tais como a
produo de bens pblicos em regimes de partilha fiscal, modelos que tratam posi-
o do median voter e os conhecidos problemas de agncia e de delegao estratgi-
ca nas teorias dos jogos e na economia institucional. Do ponto de vista terico, a
grande novidade oferecida em termos das formas de anlise a abordagem propos-
ta pela teoria dos veto playerspara explicar a inrcia ou a variao nas decises es-
tratgicas sobre o gasto pblico. A ideologia poltica, mensurada pela distncia de
plataforma poltica dos veto players, considera as distncias ideolgicas entre os ato-
res polticos numa dada situao e entre agendas de governo como decisivas para
explicar variaes nas estruturas oramentrias. Por outro lado, ao combinar ele-
mentos de agencia e de instituies em sua explicao, tal abordagem merece gran-
de destaque metodolgico para explicar a poltica. A questo do conflito e da fra-
cionalizao embora fundamental para traduzir o conflito e as clivagens polticas,
ainda merecem um melhor tratamento para a questo do gasto pblico, trazendo
tona um outro grupo de clivagens que ultrapassem as dimenses religiosas e tnicas.
Por fim, a concluso mais geral da anlise que a poltica importa para explicar o
comportamento fiscal dos governos, e importa sobre uma diversidade de formas.
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