Prez, Mamerto. La Ley de Participacin Popular en una perspectiva indgena.

En publicacin: La
construccin de la democracia en el campo latinoamericano. de Grammont, Hubert C.. CLACSO, Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Marzo 2!. "SB#$ %&'())&*(*&(
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261
INTRODUCCIN
Bolivia es uno de los pases de mayor poblacin indgena en Amrica
Latina
1
. Si bien no existen datos exactos acerca de la proporcin de
esta poblacin respecto del total nacional, se suele admitir que, por lo
menos, un 80% de la poblacin tiene origen indgena, ms all de su
residencia en el campo o en las ciudades. Este dato, de algn modo, es
corroborado por dos informaciones oficiales: a) los resultados del
censo nacional de poblacin y vivienda realizado en 2001, donde
aproximadamente un 60% de la poblacin nacional se reconoce des-
cendiente de algn pueblo indgena del pas; y b) el reconocimiento de
Mamerto Prez*
La Ley de Participacin Popular
en una perspectiva indgena
* Investigador rural del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario
(CEDLA), Bolivia.
1 En Bolivia es bastante comn la distincin entre campesinos e indgenas. Usualmente
se asigna la categora de campesinos a los indgenas de las Tierras Altas o regin
Andina, y la categora de indgenas a quienes son originarios y habitantes de las Tierras
Bajas. Apelando al carcter de poblaciones originarias de unos y otros, y a los propsi-
tos de este artculo, se ha preferido mantener el denominativo genrico de indgenas
para ambas categoras.
la pervivencia de ms de treinta pueblos y grupos indgenas dispersos
en todo el territorio nacional.
Este rasgo sustancial de la sociedad boliviana ha marcado su
existencia desde su misma fundacin como Repblica hace ms de
un siglo y medio, pues la lgica de organizacin social originada
en la Colonia basada en la subordinacin indgena frente a la
supuesta superioridad de los criollos y sus herederos, y manteni-
da en esencia en todo el perodo republicano, ha devenido en insti-
tucin inmanente de la estructura social boliviana sobre la cual las
elites dominantes han tratado infructuosamente de construir un
Estado Nacional.
En efecto, sobre los indios y contra los indios (Molina y
Arias, 1996: 8), desde la fundacin de la Repblica las elites domi-
nantes han venido ensayando diversos proyectos de construccin de
ese Estado Nacional, casi siempre en un contexto de rebelin de los
pueblos indgenas empeados en la ruptura de la opresin social.
En 1952 cuando la rebelin indgena y popular deriva en la
Revolucin Nacional y en la aprobacin de algunas conquistas
sociales las elites dan por superada la secular opresin indgena y,
por tanto, allanado el camino hacia la consolidacin del Estado
Nacional. Este convencimiento se convierte en una suerte de con-
signa nacional con la que el pas incluyendo a los indgenas se
desenvuelve por varios aos.
Los efectos del supuesto encuentro social y racial derivados de
la Revolucin Nacional son desmentidos por la realidad de los poste-
riores acontecimientos que, obviamente, generan el resurgimiento
gradual de la rebelin indgena, inclusive con mayor consistencia pol-
tica e ideolgica. Esta situacin crecientemente explosiva en las dos
ltimas dcadas determina que los sectores sociales dominantes ten-
gan que admitir que la lgica de organizacin social de la sociedad
boliviana haya originado la exclusin indgena
2
.
Es en este escenario que en 1994 se aprueban casi al mismo
tiempo nuevas medidas con repercusiones sobre los indgenas. Por
una parte, a travs de una reforma constitucional, el pas se define
pluricultural y multitnico, en alusin a un reconocimiento explcito
por parte del Estado de la diversidad tnica del pas. Por otra, se ins-
262
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
2 Utilizamos provisionalmente el trmino exclusin indgena ya que, como se ve ms ade-
lante, este trmino puede tener una connotacin distinta o por lo menos limitada respec-
to del tema de la discriminacin indgena que es el motivo central de este artculo.
taura la Educacin Intercultural Bilinge en el marco de una nueva
reforma educativa, y se aprueba la Ley de Participacin Popular.
Los objetivos, contenidos y alcances de estas medidas, en espe-
cial de la ltima, al decir de sus promotores, representan el punto de
inflexin definitivo de la relacin adversa que histricamente enfren-
tan los indgenas con las elites dominantes, es decir, la culminacin de
la exclusin indgena. Este hito histrico segn esa apreciacin
representara al mismo tiempo un avance sustancial en la construc-
cin del Estado Nacional y de la democracia boliviana, pues la
Participacin Popular es tambin un proceso de descentralizacin.
Como se puede ver, prcticamente se reedita la euforia que en su
momento generaron las medidas de 1952, aunque esta vez reducida
esencialmente a crculos intelectuales no precisamente indgenas.
A casi una dcada de haber entrado en vigencia, la Participacin
Popular an no ha sido evaluada precisamente a la luz de sus supues-
tos y definitivos mritos relativos a la poblacin indgena. Los mlti-
ples ensayos y estudios (e infinidad de eventos) que se han realizado
en su primera etapa de vigencia en realidad, durante el perodo del
gobierno que la promovi han respondido en general al entusiasmo
inicial generado por esta reforma no slo en los crculos intelectuales
aludidos sino en gran parte de la cooperacin nacional e internacio-
nal. Admitida de antemano como un modelo de descentralizacin pro-
fundamente democrtico, el contenido de estos ensayos se redujo a
discutir cunto ms acertada era esta ley.
Es por ello que el debate sobre esta reforma es an una asig-
natura pendiente de los estudios sociales en Bolivia, y lo es con
mayor razn el tema de la exclusin indgena en cuanto objeto cen-
tral de los alcances del proceso de descentralizacin encarnado en
la Participacin Popular. La urgencia de este debate est marcada
por la pervivencia y hasta la profundizacin de la rebelda indgena
en tanto movimiento social, expresado en los levantamientos de los
ltimos dos aos
3
. La provocacin analtica que estos aconteci-
mientos originan es doblemente motivadora, ya que no slo se
263
Mamerto Prez
3 Nos referimos a los levantamientos indgenas del ao 2000 y al levantamiento popular
de febrero de 2003 en la ciudad de La Paz, y a los que estn ocurriendo en el momento
en que se cierra este artculo, cuyos protagonistas centrales son los pobladores de El
Alto, la ciudad ms indgena de Bolivia. Ms all de las motivaciones aparentemente no
vinculadas a la exclusin indgena, estos levantamientos han rebasado toda estructura
formal de participacin ciudadana diseada por la descentralizacin e inclusive por el
sistema democrtico.
trata de entender o explicar la profundidad y el carcter masivo de
estos levantamientos, sino las circunstancias de su manifestacin
(plena aplicacin de la Participacin Popular y de las reformas
sociales en general).
Este artculo se enmarca en esta urgencia. Intentamos examinar
la relevancia de la Participacin Popular para la democracia boliviana
a partir de su significado sobre la exclusin indgena en cuanto
supuesto problema fundamental de nuestro pas. Obviamente, las
reflexiones presentadas apenas suponen pautas de una necesaria pro-
fundizacin y debate.
LA LEY DE PARTICIPACIN POPULAR, ENCARNACIN DE LA
DESCENTRALIZACIN BOLIVIANA
El modelo de descentralizacin adoptado por Bolivia comprende
dos leyes: la de Participacin Popular y la de Descentralizacin
Administrativa. El fundamento del modelo lo constituye la primera,
ya que la segunda es prcticamente independiente de aquella y se
remite a normar la transferencia de algunas responsabilidades del
gobierno central a las prefecturas de departamento
4
.
La Ley de Participacin Popular, muy apropiadamente, es deno-
minada tambin de municipalizacin por cuanto a travs de sus dis-
posiciones ntidamente se pretende constituir en el pas nuevos cen-
tros de referencia poltico-administrativos en el nivel local, refirindo-
se a los municipios. En forma resumida esta ley tiene los siguientes
alcances y contenidos.
264
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
4 Territorialmente, Bolivia se divide en nueve departamentos, cada uno de los cuales a
su vez admite varias provincias, cuyo nmero en general est en funcin del tamao
fsico y poblacional del departamento. Simultneamente, cada provincia se divide en
secciones (de una a cuatro por provincia, excepcionalmente cinco). El nmero de pro-
vincias y secciones no es fijo, tiende a multiplicarse con el tiempo, tericamente de
acuerdo a criterios tcnicos, pero en la prctica est supeditado a presiones regionales y
locales y otros intereses no siempre transparentes que se juegan en el Parlamento,
donde se aprueban las solicitudes de nuevas creaciones. As, en el momento de aprobar
la Ley de Participacin Popular, existan no ms de 300 municipios en todo el pas; a
fines de 2003 este nmero se increment a 329. Administrativamente, los departamen-
tos responden a una instancia de gobierno regional denominada prefectura, cuyo
titular es nombrado directamente por el presidente de la Repblica. La Ley de
Descentralizacin Administrativa no menoscaba esta facultad otorgada al poder
poltico del gobierno central de turno. En este marco, las responsabilidades transfe-
ridas a las prefecturas se refieren a la ejecucin y mantenimiento de la inversin
pblica en algunos servicios cuya escala rebasa el nivel municipal (caminos, riego,
electrificacin).
En primer lugar, sus objetivos principales son: a) articular a las
comunidades indgenas, campesinas y urbanas en la vida jurdica,
poltica y econmica del pas; b) procurar un mejoramiento de la cali-
dad de vida de los bolivianos, con una ms justa distribucin y mejor
administracin de los recursos pblicos; y c) fortalecer los instrumen-
tos polticos y econmicos necesarios para perfeccionar la democracia
representativa, facilitando la participacin ciudadana y garantizando
la igualdad de oportunidades.
En funcin de sus objetivos, la ley dispone que los gobiernos
municipales reconocidos a travs de una ley especfica anterior
amplen su jurisdiccin territorial a las secciones municipales ya
existentes en el pas; es decir, las antiguas secciones municipales (que
siempre comprendieron reas urbanas y rurales) pasan a denominar-
se simplemente municipios, dirigidos por sus respectivos gobiernos
surgidos de elecciones.
La ley tambin dispone que el gobierno central debe transferir la
infraestructura fsica de educacin, salud y deportes, caminos vecina-
les y micro-riego existente en cada municipio a sus respectivos gobier-
nos, obligndolos a su administracin, mantenimiento y renovacin, y
les asigna como una de sus funciones fundamentales la promocin del
desarrollo econmico y social de su jurisdiccin. La intencin inicial
de transferir a los municipios la responsabilidad del pago de sueldos de
los profesores y los trabajadores de salud fue detenida por la frrea
oposicin que ejercieron los gremios de estos sectores de trabajadores,
por lo que esta responsabilidad es an del gobierno central.
Para que los gobiernos municipales puedan cumplir con estas
nuevas obligaciones, la Ley de Participacin Popular dispone el incre-
mento de la coparticipacin tributaria de los municipios de 10 a 20%
del total nacional; esto es, se debe destinar a los gobiernos municipa-
les una proporcin mayor de los ingresos nacionales por tributos.
Adems, la ley establece que se sustituya el antiguo sistema de distri-
bucin de estos recursos (recepcin condicionada a la capacidad de
generacin de dichos recursos) por el de distribucin proporcional al
nmero de poblacin. De este modo se busca garantizar la recepcin
de recursos para todos los municipios.
Por ltimo, la ley reconoce personera jurdica a las comunida-
des indgenas, campesinas y juntas vecinales (bajo el nombre genrico
de Organizaciones Territoriales de Base) con el fin de articularlas al
proceso de descentralizacin. En efecto, la ley dispone que estas orga-
nizaciones participen en la planificacin anual de los recursos pbli-
265
Mamerto Prez
cos municipales y en el control de la gestin municipal a travs de la
conformacin de Comits de Vigilancia.
DESCENTRALIZACIN, DEMOCRACIA Y DISCRIMINACIN INDGENA
La descentralizacin es una de las principales reformas polticas de las
ltimas dos dcadas en el mbito mundial. Se estima que en este pero-
do ms del 80% de los pases en desarrollo con ms de 5 millones de
habitantes comenz a reformar sus estructuras centralistas (Hofmann,
2000: 71). La valoracin de esta reforma no ha encontrado acuerdo
desde el punto de vista ideolgico entre los especialistas en este tema,
pues mientras unos la asimilan como una reforma impuesta por los
organismos multilaterales, funcional a los propsitos de privatizacin
de los servicios pblicos y las empresas estatales, otros la conciben
como una medida de modernizacin de las naciones, en razn del ana-
cronismo y exacerbacin que supondran las estructuras centralistas.
Sin duda, la mayor parte de la literatura sobre el tema responde
a esta ltima corriente. Esta literatura usualmente coincide en desta-
car la importancia de estos procesos en la democratizacin de los pa-
ses. En este marco, la importancia asignada a esta reforma va desde
acepciones fundamentalistas que la conciben como una exigencia
para la supervivencia del Estado, asignndole inclusive una de las
condiciones distintivas de la democracia (Barbery, 1997: 53), hasta
aquellas que enfatizan los factores institucionales del concepto, como
la transferencia del poder y de la autoridad a otras instituciones o a
los gobiernos locales, para que estos definan, ejecuten y evalen sus
propios proyectos de desarrollo (Cabrero, 1996: 73; Castro y Lea
Plaza, 1996: 142). Sobre la base de esta percepcin comn relativa a la
importancia de la descentralizacin para la democracia, los criterios
bsicos para evaluar y diferenciar las experiencias o enfoques de la
descentralizacin se relacionan con la profundidad de sus procesos. A
su vez, el grado de esta profundidad se medira con la mayor o menor
participacin social en los procesos de descentralizacin, en el
supuesto de que siempre de acuerdo a la literatura especializada
habra evidencias demostrativas en el sentido de que en los pases ms
democrticos predominan procesos de descentralizacin socialmente
ms participativos.
Es sobre esta base que la opinin favorable a la Participacin
Popular en Bolivia funda en gran medida sus apreciaciones. En efec-
to, Hofmann, por ejemplo, destaca las formas de participacin social
266
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
previstas en el proceso de descentralizacin en Bolivia y el grado de
transferencia de competencias del gobierno central y de los recursos
necesarios a las nuevas instancias de poder local (Hofmann, 2000: 75).
Por su parte, De La Fuente (2001: 25) pone de relieve los grados de
autonoma de los poderes regionales y locales y las nuevas competen-
cias de las unidades descentralizadas. Y prcticamente todos los pro-
motores y partidarios intelectuales de la Participacin Popular coinci-
den en sostener que, al involucrarse al rea rural (cobijo tradicional
de la poblacin indgena) en los alcances de esta ley, se estn sentando
las bases de la resolucin del problema secular de la poblacin indge-
na boliviana: la exclusin indgena. A partir de estas apreciaciones, y
siguiendo el razonamiento ms comn de la literatura sobre el tema,
se llega a la conclusin de que la descentralizacin en Bolivia conlleva
un alto grado de profundidad y, por tanto, fortalece y enriquece su
democracia
5
; en tal sentido, la superacin de la exclusin indgena
resulta ser el eje de la calidad de este proceso.
Sin embargo, la pertinencia de esta conclusin puede ser equivo-
cada o por lo menos exagerada, no por las bases tericas que la susten-
tan, sino principalmente por la visin y percepcin de las condiciones y
los procesos sociales que supuestamente son afectados positivamente
con la Participacin Popular y con la magnitud de los alcances de esta
ley. En relacin con lo anterior, es particularmente importante discutir
dos aspectos que hacen al eje de la calidad de la Participacin Popular:
en primer lugar, la nocin del trmino exclusin indgena, que es utiliza-
do por los promotores de esa ley para medir su calidad; y, en segundo
lugar, establecer si la situacin que histricamente los indgenas bolivia-
nos han venido enfrentando es realmente, o se limita, a esa exclusin.
El uso del trmino exclusin indgena se ha hecho bastante
comn en los ltimos aos, en especial en el lenguaje oficial, en el de
la intelectualidad surgida en el marco del modelo de ajuste estructural
y en el de la cooperacin internacional multilateral y bilateral
6
. A
267
Mamerto Prez
5 Segn estas apreciaciones, precisamente la diferencia entre el caso boliviano y otros
procesos de descentralizacin adoptados en Latinoamrica radicara en estos aspectos,
puesto que los alcances previstos en materia de participacin indgena en la democracia
y los mecanismos creados al respecto a travs de la Ley de Participacin Popular seran
nicos en la regin.
6 Por ejemplo, la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), cuyo diseo
est marcado por los criterios de los organismos multilaterales de financiamiento (y,
por tanto, de la cooperacin internacional), responde a este entendimiento de exclusin
indgena.
pesar de ello, este trmino no tiene (por lo menos en Bolivia) una
definicin conceptual conocida. Empero, una rpida revisin del
contexto y de los temas en que se utiliza el trmino permite concluir
que se lo hace para referirse principalmente a la situacin de des-
atencin estatal crnica de los indgenas, es decir, a la marginacin
de los indgenas en que incurre el Estado boliviano en diversas reas
que son de su competencia y obligacin. De este modo, la exclusin
indgena se traduce en exclusin social o en exclusin poltica segn
se trate de desatencin de necesidades de salud, educacin y sanea-
miento en el primer caso, o de insuficientes o deficientes mecanis-
mos de participacin de los indgenas en el sistema poltico (demo-
crtico), en el segundo. Entonces, cuando los partidarios de la
Participacin Popular refieren que este proceso sienta las bases de la
superacin de la exclusin indgena, estn sealando que el Estado
boliviano est encarando sus obligaciones con los indgenas en mate-
ria social y, al mismo tiempo, est asumiendo las medidas necesarias
para garantizar la participacin indgena en el sistema democrtico.
Sobre esta base se formula la pregunta lgica: es realmente o
se limita a esta exclusin la situacin que histricamente los indge-
nas bolivianos han venido enfrentando? El repaso de la historia
nacional, principalmente de la poca republicana (brevemente resu-
mida en la siguiente seccin de este artculo), permite concluir que
no; que el problema es mucho ms profundo, amplio y, por consi-
guiente, complejo. No obstante, este repaso respalda la conviccin de
que en la base de esta situacin ha estado y est el concepto de la dis-
criminacin indgena y que este rebasa el de exclusin indgena conce-
bida por los promotores de la Participacin Popular. En efecto, la dis-
criminacin indgena en Bolivia de acuerdo a ese repaso histrico
es una construccin estructural de relaciones sociales que, por tanto,
no se presenta slo en o desde el Estado, sino que se produce y repro-
duce en todos los mbitos de las relaciones entre las personas o sus
grupos mayores de la sociedad, definidas por su condicin o no de
indgenas, y donde est implcita la nocin de inferioridad y subordi-
nacin de unos frente a la supuesta superioridad de otros.
Evidentemente, el entendimiento de la exclusin indgena, de
alguna manera, connota una situacin de discriminacin de los ind-
genas, ya que se supone que la desatencin estatal enfocada en ellos
significa que el Estado est ejerciendo discriminacin. Pero en este
entendimiento no se asume que esta discriminacin emerge de rela-
ciones sociales de una sociedad, sino del descuido o del abandono del
268
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
Estado respecto de sus obligaciones con una parte de la poblacin
nacional; es decir, no se asume que ese descuido o ese abandono pue-
dan obedecer a la manifestacin de estructuras sociales
7
. Pero an en
el caso extremo de que se aceptara este origen estructural de la exclu-
sin indgena, la consecuencia sera que la exclusin es una parte o
una de las expresiones de la discriminacin, en ningn caso sera
sinnimo o equivalente.
Por consiguiente, el problema fundamental de la actual socie-
dad y democracia bolivianas no es la exclusin indgena sino la discri-
minacin indgena; en tal virtud, toda accin o medida que busque la
profundizacin de la democracia en el pas debe enmarcarse en la
superacin de esta.
LA REPRODUCCIN HISTRICA DE LA DISCRIMINACIN INDGENA
EN BOLIVIA
Prcticamente todas las lecturas de la historia nacional coinciden en
admitir que la discriminacin indgena (en los trminos aqu esbo-
zados) ha prevalecido en la Colonia y que se ha reproducido en lo
esencial una vez que se constituy la Repblica en 1825. Sin embar-
go, esta coincidencia se rompe cuando se analiza la discriminacin
indgena a partir de las medidas y consecuencias de la Revolucin
Nacional de 1952.
En efecto, todas las lecturas prcticamente admiten que duran-
te la poca republicana el esquema asimtrico determinado por la
matriz social colonial no slo permaneci sino que se agudiz.
Refieren tambin que las convicciones criollas de la nueva Repblica
acerca de la inferioridad de los indgenas asientan estructuras e insti-
tuciones que legalizan la discriminacin racial de la indiada, generan-
do y reproduciendo relaciones de servidumbre de los indgenas res-
pecto de los ciudadanos criollos y sus descendientes. Estas lecturas
coinciden tambin en admitir que, en general, durante este largo per-
odo republicano, la adversidad agudizada para los indgenas gener
reacciones de creciente resistencia y rebeliones, las cuales se tornan
prcticamente incontrolables luego de la Guerra del Chaco (1932-
269
Mamerto Prez
7 Seguramente es por eso que el trmino exclusin indgena comienza a acuarse con
fuerza en los ltimos aos, cuando el problema del desarrollo en el pas (y en todo el
mundo prcticamente) es reducido a un problema de pobreza (de los indgenas princi-
palmente), el cual segn las estrategias y los planes de desarrollo obedece a una situa-
cin de exclusin.
1935), al encontrar eco o causas cercanas en las reivindicaciones del
naciente sector obrero urbano y minero organizado y en algunos gru-
pos intelectuales de la descendencia criolla.
Es cuando se llega al momento de la Revolucin Nacional y sus
derivaciones o sucesos posteriores que ntidamente se perfilan dos
lecturas de la historia nacional, en especial cuando se aborda la pro-
blemtica indgena. La base de diferencia de estas lecturas es el grado
de admisin del quiebre o no de la discriminacin indgena en tanto
matriz social definitoria de las condiciones de este sector.
Por una parte, la historia oficial suele presentar la Revolucin
Nacional como el momento de quiebre definitivo del orden social dis-
criminatorio y de su Estado anti-indgena, porque evidentemente a
raz de este acontecimiento se aprueban medidas que significan la
abolicin del rgimen de servidumbre del indgena y la adquisicin de
derechos individuales que por lo menos formalmente le confieren la
condicin de ciudadano, con derechos para el ejercicio electoral (ele-
gir y ser elegido), y derechos a la educacin universal y a las tierras
expropiadas a los hacendados
8
. De acuerdo con esta visin, el recono-
cimiento de estos derechos a los indgenas era accin suficiente del
Estado; su aplicacin y ejercicio dependan de cada individuo.
Por su lado, algunos especialistas en temas indgenas conside-
ran que las medidas adoptadas en 1952 han derivado en un proceso
inconcluso, es decir, valoran estas medidas como un esfuerzo en la
direccin del resquebrajamiento del Estado excluyente heredero de la
Colonia, pero sostienen que la igualdad liberal propiciada por estas
medidas, que deba traducirse en una paridad real de indgenas y no
indgenas, en la prctica se traduce en el reconocimiento de una ciu-
dadana a medias de los indgenas, mantenindose por tanto las rela-
ciones coloniales de indios y no indios (Ticona et al., 1995: 193).
Nosotros compartimos en alguna medida esta ltima lectura,
pero (en funcin de los argumentos planteados en la siguiente sec-
cin de este artculo) sostenemos que la discriminacin indgena pre-
270
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
8 Durante la Colonia y la Repblica no todas las comunidades indgenas fueron someti-
das a la condicin de hacienda en la regin andina o tierras altas; en cambio, en las tie-
rras bajas las medidas en materia de expropiacin de tierras latifundistas y su distribu-
cin a los indgenas fueron de casi nula aplicacin por dos razones: la barrera natural
entre las tierras altas y bajas constituida por la cordillera de los Andes que ha favoreci-
do un desenvolvimiento de la gran regin de las tierras bajas dominada por estratos no
indgenas, prcticamente al margen del poder y gobierno central en la ciudad de La
Paz; y la clasificacin de los indgenas en esta regin en una escala que los ubicaba al
margen de la sociedad y, por tanto, carentes de todo derecho.
valece en Bolivia; que ha trascendido la ideologa progresista que
acompa la primera etapa de la Revolucin Nacional, y que ha sub-
sumido inclusive la democracia que rige ininterrumpidamente desde
1982. En la matriz social definitoria de la organizacin social bolivia-
na subsisten, de un lado, los indgenas predestinados a la subordina-
cin, al margen de condicin econmica, grado de educacin, ubica-
cin geogrfica u otro factor; y, de otro, la nueva sociedad no indge-
na
9
que emerge en 1952 con las prerrogativas implcitas de los crio-
llos republicanos. La mejor medida de la certeza de esta conviccin
es la gradual conformacin de un movimiento indgena post
Revolucin Nacional contestatario, expresado en varias organizacio-
nes nacionales cuyas bases de accin, si bien an estn mediatizadas
por reivindicaciones concretas (tierras, territorios, mayor atencin
social del Estado, etc.), al mismo tiempo se han venido dotando de
argumentos, plataformas y tesis dirigidas a modificar el origen
estructural de sus condiciones.
De su parte, los partidarios de la Participacin Popular no tie-
nen una visin nica; hay quienes adhieren a la visin oficial de los
alcances y derivaciones de la Revolucin Nacional, mientras que
otros coinciden con la segunda lectura relativa a este acontecimien-
to. No obstante, en uno u otro caso atribuyen las limitaciones de las
medidas a la visin civilizadora adoptada por el Estado respecto de
los indgenas, por la cual todos los atributos culturales que interfi-
rieran su civilizacin tendran que ser modificados o eliminados.
Asimismo, admiten que, una vez que el Estado le reconoci al ind-
gena derechos ciudadanos, no habra hecho lo suficiente para inte-
grarlo a la vida poltica del pas (exclusin poltica) y tampoco se
habra ocupado lo suficiente de sus necesidades sociales (exclusin
social). Y sera este modelo el que habra hecho crisis en los aos
noventa, y el escenario que habra encontrado la Participacin
Popular y las reformas sociales en general en 1994. Obviamente, a
271
Mamerto Prez
9 Utilizamos el trmino nueva sociedad no indgena para referirnos ms a los cambios
de discurso que a los cambios de los estratos no indgenas sucedidos con la Revolucin
de 1952. Nuestra conviccin es que, en lo fundamental, ese acontecimiento slo marc
un cambio de discurso de los estratos no indgenas y no un desplazamiento de los estra-
tos ms criollos por otros mestizos. Sin embargo, para algunos autores como Rivera
(1996), ese hecho histrico marca la emergencia definitiva de los mestizos en Bolivia,
como herederos de las prerrogativas criollas. Pero ms all de las discrepancias con
esta apreciacin, lo importante para los propsitos de este artculo es destacar que la
emergencia mestiza o el reciclaje criollo de todos marc su supuesta superioridad res-
pecto de los indgenas. Por tanto, la matriz social colonial se mantuvo en lo esencial.
decir de sus partidarios, ese es el escenario que habra sido modifi-
cado por esa ley en favor de los indgenas y en desmedro de un mal-
trecho y agotado Estado civilizador.
DISCRIMINACIN INDGENA, PARTICIPACIN POPULAR Y DEMOCRACIA
Como ya se mencion, nuestra conviccin es que el escenario social
que ha encontrado la Participacin Popular en 1994 no es de exclu-
sin, sino de discriminacin indgena.
Es a partir de una lectura ms crtica y profunda de la historia
que se inicia en 1952 y ante todo acercndose a una perspectiva ind-
gena que se puede obtener esta conviccin. Las puntualizaciones que
se ensayan a continuacin buscan ese propsito; es decir, buscan
demostrar que la matriz social originada en la Colonia y mantenida en
la Repblica no ha sido afectada fundamentalmente por las medidas
de la Revolucin Nacional, y que ms bien estas han sido subsumidas
por aquella. Asimismo, pretenden explicar por qu esa matriz social
ha cobrado legitimidad en un escenario formalmente democrtico,
con plenos derechos de ciudadana de los indgenas. En otras pala-
bras, se intenta hacer ver que el escenario social que se ha configura-
do desde la Revolucin Nacional es mucho ms complejo que el pre-
sentado por la historia oficial y que, en consecuencia, requiere de
medidas equivalentes para su superacin.
Sobre esta base, la valoracin de la Participacin Popular domi-
nante hasta ahora, con una base de referencia insuficiente sino distor-
sionada, puede modificarse sustancialmente, quedando en entredicho
inclusive su supuesta contribucin a la perfeccin de la democracia
en Bolivia. Asimismo, se puede construir y entender mejor el contexto
de la persistencia de la resistencia de los indgenas a un orden demo-
crtico en las ltimas dcadas, cuando tericamente no deberan
tener razones para ello.
LA PARTICIPACIN POPULAR NO PERCIBE LA IMPERMEABILIDAD DE
LA MATRIZ SOCIAL COLONIAL FRENTE A LA FORMALIDAD LEGAL
Las medidas adoptadas en 1952 correspondieron al mbito ms
bsico de las relaciones sociales entre no indgenas e indgenas; el
reconocimiento de los derechos individuales de ciudadana a estos
ltimos debe ser entendido de esa manera. No se adoptaron medidas
dirigidas a mbitos especficos de esas relaciones (como el poltico,
el cultural o el econmico), probablemente esperando que las reper-
272
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
cusiones en estos mbitos se dieran por efecto de la vigencia de los
derechos ciudadanos. Tampoco se aprobaron medidas complemen-
tarias que garantizaran o reforzaran la aplicacin o el ejercicio de
estos derechos por parte de los indgenas en la nueva situacin
social. Mucho menos se pens en el reconocimiento de derechos
colectivos para los indgenas.
De este modo, al librarse el cumplimiento de estos derechos
individuales a la dinmica de la sociedad, donde el cumplimiento de
la igualdad entre indgenas y no indgenas fue confiado a la iniciativa
y voluntad de estos ltimos (pues ni siquiera les fue comunicada a los
primeros), y donde el Estado convertido en benefactor de los indge-
nas nuevamente era encarnado por la nueva sociedad no indgena, el
resultado tendra que haber sido previsible: el reconocimiento por
parte de los indgenas de la supuesta supremaca de esa nueva socie-
dad no indgena y no el empate social. Por consiguiente, desde el
momento en que esta asimetra social fue adquiriendo normalidad (en
el campo y en la ciudad), es tambin comprensible la ausencia de
aspiraciones (y posibilidades) indgenas de un empate poltico, pues la
dinmica de la organizacin social y de sus instituciones basadas en la
discriminacin tendra que engendrar una democracia con indgenas
que como lmite de su ciudadana deban aspirar a ser electores y no
elegidos, lo que equivala ms o menos a la rplica de la anterior
visin criolla sobre la indiada: ser siervos y no patrones.
En sntesis, si en el fundamento de la discriminacin est la
nocin de superioridad de unos y la subordinacin de otros, la discri-
minacin indgena no se ha superado en el pas como resultado de su
ciudadanizacin iniciada en 1952; es ms, ni siquiera ha retrocedido,
se ha reproducido a travs de otros cauces y manifestaciones. Su
abierta base racial, que prevaleci en toda la poca republicana ante-
rior a la Revolucin Nacional e inclusive durante la primera poca
despus de 1952, ha devenido en una base ms tnica y cultural, pero
no por ello menos prejuiciosa o menos excluyente. En consecuencia,
se puede afirmar que los derechos de ciudadana reconocidos a los
indgenas en 1952 son una concesin dosificada de la nueva sociedad
no indgena que, a lo mximo, estuvo destinada a reducir la rigidez
de la matriz social colonial y no a eliminarla. Es por eso que la discri-
minacin indgena sigue abarcando todos los mbitos de la sociedad
y del Estado; de este modo, la exclusin poltica de los indgenas que
durante el perodo republicano anterior fue legalizada ahora se
torna legtima porque los derechos formales de ciudadana que fue-
273
Mamerto Prez
ron conferidos a los indgenas han sido subsumidos por la dinmica
de la matriz social colonial.
Por consiguiente, la democracia que rige intermitentemente en
el pas en los ltimos cincuenta aos (ininterrumpidamente desde
1982) se ha venido desarrollando admitiendo la discriminacin ind-
gena como un dato ajeno a su incumbencia o, lo que es lo mismo, la
matriz social colonial se ha venido reproduciendo a travs de la
misma democracia.
La Participacin Popular no altera la base de las medidas
aprobadas en 1952 respecto a los derechos ciudadanos para los ind-
genas; se puede decir que los reafirma. Sin embargo, al mismo tiem-
po, enfoca su atencin en el mbito poltico de estos derechos
10
. De
este modo, los derechos individuales de ciudadana indgena se
mantienen subsumidos por los mecanismos de discriminacin de la
sociedad; o sea, se mantiene el carcter inocuo de esos derechos
para los indgenas.
Por otra parte, el enfoque privilegiado que la Participacin
Popular utiliza en el mbito poltico de esos derechos como se ver
ms adelante comprende medidas absolutamente dbiles frente a la
magnitud de la discriminacin indgena en ese plano. El resultado
de esta orientacin y alcances de la Participacin Popular es la
sobrevivencia de la matriz social colonial con todas sus consecuen-
cias. Es que esta ley ha adoptado la nocin limitada de exclusin
indgena, la cual, aparentemente, no le permite percatarse de que la
naturaleza de esta matriz requiere medidas que correspondan a su
magnitud y profundidad, esto es, medidas que difcilmente puedan
ser subsumidas por la fuerza de esa matriz, como la penalizacin de
la discriminacin u otras similares que vayan en refuerzo del cum-
plimiento de los derechos individuales de los indgenas. Por la
misma razn, la Participacin Popular no percibe que, si se quiere
afectar la matriz desde algn mbito especfico de su manifestacin,
274
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
10 En realidad, las reformas sociales de 1994 incluyen medidas dirigidas al mbito cul-
tural tambin, las cuales se concretaron mediante el reconocimiento estatal de algunos
derechos colectivos de los indgenas (idioma, autoridades tradicionales) a travs de la
reforma de la Constitucin Poltica de ese ao. La Participacin Popular refrenda estos
derechos disponiendo el reconocimiento jurdico de las comunidades indgenas en el
campo; sin embargo, este reconocimiento es funcional al esquema de participacin
municipal previsto en esta ley. Asimismo al igual que en el caso de los derechos indivi-
duales el cumplimiento de estos derechos colectivos ha quedado librado a la dinmica
de la vieja organizacin social discriminatoria donde se han convertido en una mera
consigna declarativa, carente de contenido y perspectivas.
las medidas que vayan a tomarse deben ser lo suficientemente drsti-
cas y profundas; en este sentido, desde el mbito poltico debe corres-
ponder la aprobacin de medidas que establezcan el acceso de los
indgenas a la administracin del poder estatal, base del dominio pol-
tico no indgena en la sociedad.
LA PARTICIPACIN POPULAR NO ENFRENTA LA EXCLUSIN
POLTICA DE LOS INDGENAS
Como se ha visto, la reproduccin histrica de la matriz social colo-
nial ha sido posible a razn de la reproduccin prcticamente inde-
pendiente de los estratos indgenas y no indgenas en la sociedad
boliviana; por tanto, manteniendo un marco de relaciones asimtri-
cas definidas en el origen de la conformacin social entre estos estra-
tos. Aceptando esta evidencia, es impensable que determinados
mbitos de estas relaciones pudieran haberse sustrado de esta
matriz bsica y desarrollado sobre otras bases. En este sentido, la
discriminacin en los mbitos econmico, poltico o cultural de estas
relaciones sociales, ms all de los denominativos que pueda drsele
(segregacin, marginacin, exclusin, etc.), corresponde a esa matriz
social bsica, aunque en determinados momentos y mbitos haya
tenido o tenga mayor incidencia.
No obstante, de acuerdo a la historia de Bolivia brevemente
referida, el mbito poltico siempre tuvo una importancia decisiva en
el sostenimiento de las relaciones sociales de discriminacin, ya que
all se reproduca (y reproduce) la administracin del poder estatal
funcional a los intereses de los no indgenas a travs de leyes, normas
e instituciones que buscan regular el funcionamiento de la sociedad.
De ah que este mbito haya estado celosamente resguardado desde
siempre por los no indgenas, ejerciendo prcticamente un monopolio
sobre su acceso y marginando sistemticamente a los indgenas. Esta
secular exclusin de los indgenas repecto de la poltica ha sido
impuesta durante el perodo colonial; posteriormente desde la inde-
pendencia hasta 1952 cobr legalidad y, finalmente, en los ltimos
cincuenta aos, obtuvo carta de legitimidad.
La Participacin Popular, de acuerdo a sus disposiciones, no
pretende el rompimiento del monopolio no indgena al acceso y con-
trol de la administracin del poder estatal. Por el contrario, lo mantie-
ne inclume a travs de la creacin de un apndice de ese poder prin-
cipal, con valor accesorio, marginal y dependiente frente al mismo (el
275
Mamerto Prez
municipal), el cual se destina a la administracin y control de los ind-
genas. Es decir, el poder municipal que se incorpora en la estructura
estatal mediante esta ley no representa una divisin del poder central
monopolizado por los no indgenas y, por tanto, una cesin de espa-
cios de decisin del mismo a los municipios. En tal sentido, la transfe-
rencia de competencias y responsabilidades a ese nuevo poder muni-
cipal que establece la Participacin Popular no afecta en absoluto al
poder monoplico estatal, sino que se refiere a aspectos esencialmen-
te funcionales a las necesidades materiales de los indgenas. Las
potestades y derechos de participacin y fiscalizacin que ellos tendr-
an en cada municipio se limitan a estos aspectos meramente adminis-
trativos y de ningn modo polticos.
El resultado real de la aplicacin de este diseo de la ley es una
incorporacin de los indgenas en la democracia participativa, pero al
mismo tiempo es una afirmacin del monopolio no indgena de la
administracin del poder estatal que regula el funcionamiento de la
sociedad. Es que, si la Participacin Popular se desenvuelve en el
marco de la nocin de exclusin indgena, difcilmente sus alcances
abarcarn objetivos de resquebrajamiento del control monoplico del
poder estatal. Al amparo de esta nocin, la preocupacin de la ley es la
insuficiente participacin indgena en el sistema democrtico formal,
y no necesariamente su acceso al poder estatal principal. Es por eso
que la Participacin Popular instaura los mecanismos e instituciones
democrticos que garantizan una mayor participacin poltica de los
indgenas, pero en una instancia de decisiones accesorias y margina-
les del poder estatal principal: el municipio.
Con este resultado no es extrao que los indgenas luego de un
primer momento de expectativas positivas sobre la ley en el plano ms
importante de la discriminacin hayan retomado el camino del
levantamiento como el expediente ms efectivo para la concrecin de
espordicas incursiones en ese frreo espacio del poder y de las deci-
siones estatales. Obviamente, estos levantamientos han supuesto el
resquebrajamiento de todo el diseo normativo e institucional de par-
ticipacin social de la Participacin Popular y del mismo sistema
democrtico
11
.
276
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
11 En este sentido, la estrategia de descentralizacin del conflicto que habra estado
entre las intenciones ocultas de la Participacin Popular, por lo menos en el plano pol-
tico, no ha sido de gran efectividad. Pero los levantamientos indgenas y populares no
slo estn desmoronando esas intenciones de la Participacin Popular, sino que adems
estn demostrando la fragilidad de otros mecanismos e instituciones de participacin
LA PARTICIPACIN POPULAR TIENE UNA VISIN REDUCIDA Y
SIMPLE DE LO INDGENA
Se trata de una obnubilacin fundamental de la Participacin
Popular. Consiste en asumir que los indgenas son solamente aque-
llos que permanecen en sus comunidades en el rea rural. Se pierde
de vista que los indgenas han devenido en sector, estratos y hasta
estamentos social y econmicamente diversos y geogrficamente
dispersos, pero no por ello cultural y tnicamente imperceptibles.
En efecto, desde 1952, muchos indgenas, en su condicin de libera-
dos de la servidumbre, han optado por la civilizacin (en los trmi-
nos ya mencionados) y, por tanto, han emigrado a las ciudades para
intentar incorporarse a la sociedad nacional, tratando de asumir la
condicin del cambio cultural a travs del aprendizaje del idioma
espaol, la bsqueda de la escuela universal para sus hijos, el cam-
bio de vestimenta, etc. La reproduccin de estos contingentes urba-
nos de indgenas ha dado origen a la conformacin de diversas cate-
goras socioeconmicas en funcin de ingresos econmicos, grado
de instruccin, manejo del idioma espaol, tipo de ocupacin, anti-
gedad de la inmigracin, etc. Desde la visin de la nueva sociedad
no indgena, todos estos contingentes han dejado de ser indgenas,
pero no son ciudadanos como ellos; ni siquiera los altos ingresos
econmicos y/o la profesionalizacin son admitidos para asimilar a
los indgenas como parte de la clase social media, ya que esa cate-
gorizacin est al margen de la distincin esencial entre indgenas y
no indgenas. Para la visin no indgena, todos los dems son sim-
plemente individuos que cohabitan en la ciudad, pero de todos
modos inferiores por su origen y, por lo mismo, predestinados a la
subordinacin.
La nueva sociedad no indgena ha encontrado en el trmino
cholo, preexistente a la revolucin de 1952, el expediente para defi-
nir una categora social genrica que se refiera a todos los indgenas
urbanos y sus descendientes, ponderando precisamente su origen a
travs de rasgos tnicos y culturales (cuando no raciales) y haciendo
abstraccin de las enormes diferencias ya sealadas al interior de
277
Mamerto Prez
social introducidos en la democracia boliviana contemporneamente a la Participacin
Popular, entre los que se debe mencionar el sistema de diputados uninominales. La
hiptesis subyacente es que a mayor inclusin de los indgenas en la democracia sin un
acceso efectivo al poder estatal principal, mayores posibilidades de continuidad y
robustecimiento del levantamiento de ellos.
estos contingentes. Esta categora permite a los no indgenas plante-
ar las respectivas fronteras entre ellos y los dems ciudadanos, es
decir, admitirlos en pblico, pero sin necesariamente tener que com-
partir sus espacios exclusivos, en especial los que estn destinados a
las decisiones y al poder estatal
12
.
Esta obnubilacin figura en las disposiciones de la Ley de
Participacin Popular ya que a la hora de hablar de los indgenas se
refiere exclusivamente a los indgenas que quedan en el rea rural e
ignora a los cholos, seguramente asumiendo que se trata de ciuda-
danos urbanos ya articulados en la vida jurdica, poltica y econ-
mica del pas (Art. 1, Ley de Participacin Popular) y, por tanto, no
afectados por la exclusin indgena y menos por la discriminacin
indgena. De este modo, deliberadamente o no, la ley dispone una
frontera poltica entre indgenas del campo y de las ciudades, y
encubre las dimensiones de la situacin actual de la discriminacin
indgena en Bolivia, y lo hace precisamente en nombre de la partici-
pacin social. Este resultado se origina en la designacin del muni-
cipio como la unidad territorial y administrativa de la descentrali-
zacin. En efecto, por una parte, con esta disposicin, el acceso al
poder estatal principal se mantiene cerrado para los cholos al
igual que para los indgenas del campo; por otra parte, el acceso al
poder municipal debe ser disputado a la nueva sociedad no indge-
na, en un escenario que no les pertenece y respaldados por los
inofensivos derechos individuales de ciudadana. En consecuencia,
debido a esta obnubilacin, por lo menos la mitad de los indgenas
del pas (los que viven en las ciudades) son confinados a una espe-
cie de limbo eterno de la democracia, donde la condicin de ciuda-
danos provisionales no podr ser jams superada en esta sociedad,
ya que para ello requieren superar plenamente sus rasgos y caracte-
rsticas tnicas y culturales.
Con esta lgica de la Participacin Popular (y de la nueva socie-
dad no indgena) no sera raro que en unos aos, debido a la acelerada
278
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
12 El trmino cholo segn Larson (citado por Rivera, 1996: 50) aparece a fines del siglo
XVIII y se refiere a un desdoblamiento de los mestizos en las zonas altas ms tradicio-
nales. En la Bolivia post 1952, el cholaje es reconocido como un estrato esencialmente
urbano, y aunque en la estructura social reconocida fundada sobre desprecios escalo-
nados (Saignes, citado por Rivera, 1996: 47) se asume que este estrato desprecia (dis-
crimina) al estrato inferior, esta situacin no modifica lo esencial de la matriz social
colonial, pues cholos e indgenas de todos modos figuran en la nica escala de los subor-
dinados de esa matriz.
urbanizacin del pas, se nos hable de la exclusin indgena o de la dis-
criminacin indgena como un problema de minoras.
LA PARTICIPACIN POPULAR CONFUNDE CENTRALIZACIN
CON DISCRIMINACIN INDGENA
El Estado republicano boliviano, ya sea el criollo o el que nace en
1952, evidentemente siempre fue centralista polticamente hablan-
do, pero lo ha sido al interior de quienes detentaban el monopolio de
su administracin, es decir, de los estratos no indgenas. En otras
palabras, el centralismo poltico y administrativo ha supuesto un
escenario histrico de disputas internas del poder estatal de estos
estratos, al margen de sus relaciones con los indgenas del campo y
las ciudades. Entonces, las reivindicaciones de descentralizacin
ciertamente muy fuertes desde la dcada del ochenta han corres-
pondido tradicionalmente a intereses regionales de los estratos no
indgenas, quienes siempre han aspirado a constituir gobiernos
regionales (departamentales), con facultades y prerrogativas plenas
de administracin del poder regional. En cambio, la discriminacin
como se ha establecido siempre ha sido un fenmeno que ha afec-
tado a los indgenas, trascendiendo cualquier otro tipo de factores
geogrficos, regionales y hasta ideolgicos. Por lo mismo, las reivin-
dicaciones de descentralizacin nunca fueron parte de las demandas
indgenas porque simplemente nunca ha sido este su problema. En
todo caso, por toda la historia que vivieron los indgenas, su deman-
da tendra que haber sido de acceso a los mecanismos e instancias
principales de decisin del Estado.
Sin embargo, es evidente que los indgenas (del campo) en los
aos previos a la Participacin Popular fueron reclamando al
Estado una mayor atencin de sus necesidades materiales (produc-
tivas y sociales). Tambin es evidente que en esa ltima poca los
reclamos o demandas por participar y hasta decidir sobre el uso de
los recursos eran crecientes, pero enfocados hacia aquellos canali-
zados a travs de las ONGs, porque los del Estado siempre fueron
escasos. Entonces, la demanda o aspiracin indgena en este plano
tambin era clara y no puede ser confundida como demanda de des-
centralizacin.
La Ley de Participacin Popular es un modelo de descentraliza-
cin que supuestamente busca superar la exclusin indgena (bajo su
entendimiento de que es el problema fundamental que viven los ind-
279
Mamerto Prez
genas); es decir, enfrenta articuladamente (o por lo menos pretende
hacerlo) el centralismo y la exclusin. Es precisamente esta preten-
sin la que ha servido de base para los elogios que ha recibido, ya que
esta accin articulada permitira esperar una descentralizacin
ampliamente participativa y, por tanto, profundamente democrtica.
Para lograr este propsito, por una parte, designa unidades adminis-
trativas locales y no regionales para la operacionalizacin de la des-
centralizacin, supuestamente buscando el mximo de participacin
social en el proceso. Por otra parte, al conferir a los municipios atri-
buciones de decisin sobre el destino de una parte de los recursos fis-
cales a travs de la constitucin de gobiernos municipales y de la par-
ticipacin de su poblacin en esta decisin y control, supuestamente
se est transfiriendo parte del poder central a estas unidades adminis-
trativas. Finalmente, la ampliacin de la jurisdiccin de los munici-
pios hasta las comunidades indgenas supuestamente convierte auto-
mticamente a estas ltimas en beneficiarias y sujetos de esta transfe-
rencia del poder central.
El resultado de estas disposiciones en el plano de la discrimi-
nacin indgena (como ya se ha visto) es prcticamente nulo, pero
en el plano del enfrentamiento al centralismo el resultado es con-
gruente con la demanda indgena de una mayor atencin de sus
necesidades materiales y de participacin en la decisin sobre el
uso de los recursos. La Participacin Popular no logra consolidarse
como un modelo de descentralizacin ampliamente participativo en
el sentido de enfrentar la discriminacin indgena, esto es, de
garantizar la participacin indgena en el poder estatal principal;
empero, aunque de manera limitada, esta ley puede contrarrestar la
exclusin indgena.
Ahora bien, al desnudar esta limitacin de la Participacin
Popular, sus supuestos mritos en el plano de la descentralizacin
quedan tambin notablemente disminuidos. Efectivamente, sin el
atributo participativo la ley se ajusta a las definiciones de un modelo
comn de descentralizacin, pues se transforma en un proceso de
transferencia de responsabilidades y de la autoridad a otras institucio-
nes o a los gobiernos locales para que estos definan, ejecuten y eval-
en sus propios proyectos de desarrollo (Cabrero, 1996: 73), al admitir
que hay mbitos en los que las decisiones pueden realizarse y ejecu-
tarse de manera ms eficaz que en otros, y [] que es bueno que la
decisin est en manos de quienes puedan ejecutarla con mayor facili-
dad y mayor eficacia (Laserna, 1997: 246).
280
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
En sntesis, de acuerdo a la historia del pas, el centralismo no
ha condicionado la discriminacin indgena; se trata de dos dimensio-
nes que se han venido desarrollando de modo independiente. Desde
una perspectiva indgena y debera serlo tambin desde una perspec-
tiva verazmente democrtica el problema central del pas es la discri-
minacin y no el centralismo.
CONCLUSIONES
La Ley de Participacin Popular, pretendidamente o no, tiende a dis-
traer a los indgenas de su problema histricamente central, conce-
dindoles o conminndolos a las prcticas de la democracia partici-
pativa en espacios territoriales e instancias estatales restringidas,
desde donde nunca pudieron ni podrn siquiera acercarse al poder
principal del pas por los mecanismos que la democracia formal esta-
blece. Ni siquiera el ideal de lograr que uno o todos los municipios
del pas se desarrollen plenamente en el marco de las disposiciones
de la Participacin Popular (comunidades indgenas legalmente reco-
nocidas; concertacin de sus demandas materiales entre ellas; ciuda-
danos o ciudadanas con iguales oportunidades de acceso a cualquier
cargo municipal y donde todas las instancias de participacin y con-
trol social en el municipio funcionen perfectamente) tiene relacin
alguna con la superacin de la discriminacin indgena. Al contrario,
con este confinamiento democrtico dorado de los indgenas, la
sociedad no indgena se asegura el monopolio de las instancias e ins-
tituciones de decisin nacional para s, ya que los cholos de las ciuda-
des no se toman en cuenta. Por tanto, la democracia boliviana conti-
na desenvolvindose admitiendo la discriminacin indgena como
un dato ajeno a su incumbencia.
La Participacin Popular, al crear instancias territoriales
dependientes del Estado en el rea rural, incorpora a los indgenas
en la vida jurdica, poltica y econmica del pas, pero no necesaria-
mente los incorpora en el sistema democrtico. En cambio, introdu-
ce instituciones (en el sentido de acciones establecidas) de ese siste-
ma en una sociedad la indgena que ha sabido desenvolverse antes
y despus de 1952 al margen de las mismas y prcticamente tambin
al margen del Estado. A travs de estas instituciones, el Estado, que
representa los intereses de los estratos no indgenas, penetra en los
espacios de dominio tradicional de los indgenas, un espacio desco-
nocido para ese Estado ya que slo ha incursionado en l para apla-
281
Mamerto Prez
car rebeliones y para imponer despojos territoriales o exacciones
impositivas. Tericamente, ahora, esta incursin no es para perpe-
trar despojo o exaccin y no es circunstancial; es para quedarse
entre los indgenas del campo (los de las ciudades ya no cuentan) y
para articularlos en prcticas y nociones de un sistema poltico que
no es de ellos. En este sentido, esta incursin de este Estado no
indgena tiene mucha semejanza con la relacin que esta misma
nueva sociedad no indgena defini en su incursin en el mundo
indgena luego de la revolucin de 1952. En esa ocasin se busc la
incorporacin de los indgenas en la civilizacin, hoy se busca la
incorporacin de estos en la democracia, sin considerar si el enten-
dimiento de civilizacin y democracia de estos y de aquellos es
compatible. Las consecuencias de este nuevo experimento preten-
didamente o no pueden ser las de una subsuncin de las institucio-
nes organizativas de los indgenas del campo por parte de las insti-
tuciones de un Estado no indgena, determinando el surgimiento de
nuevos procesos de alienacin y desestructuracin comunal. Con la
Participacin Popular lo local comienza a manifestarse ms guber-
namental, a mostrar contenidos menos sociales y ms estatales. En
esta transicin la sociedad local se estructura en torno al Estado
(Blanes, 2000: 5).
En trminos de descentralizacin, la Participacin Popular
responde a los cnones clsicos (asignacin de recursos fiscales para
la atencin de necesidades locales y delegacin de competencias de
administracin de estos recursos a las unidades administrativas
territoriales descentralizadas), y ciertamente es una singularidad de
este modelo la participacin directa de las organizaciones sociales
en la planificacin de esos recursos pblicos y la participacin indi-
recta en el control de la gestin municipal. Empero, se est hablan-
do slo de un 20% del total de los recursos fiscales del pas para ser
distribuidos entre ms de 300 municipios (donde slo 9 municipios
capitales de departamento absorben 39% de esos recursos), supues-
tamente para generar el desarrollo rural local. Asimismo, se est
hablando de competencias municipales minsculas frente a la
envergadura de las necesidades del desarrollo rural (las decisiones
sobre la inversin pblica mayor en obras de riego por ejemplo no
competen a los municipios, sino a los poderes centrales o departa-
mentales). En estas condiciones, la planificacin del desarrollo local
entendida como un escenario sociopoltico en proceso de configu-
racin que puede posibilitar la planificacin del desarrollo y la parti-
282
La construccin de la democracia en el campo latinoamericano
cipacin real de los ciudadanos en las decisiones de inters colecti-
vo (Blanes, 2000: 6) resulta una expectativa totalmente despropor-
cionada para los municipios rurales.
La ecuacin terica que establece una relacin directa entre
mayor descentralizacin y profundizacin de la democracia queda en
entredicho en el caso boliviano y muy probablemente en sociedades
que comparten con Bolivia la condicin de la discriminacin de una
mayora de su poblacin. La descentralizacin no slo puede trascen-
der esa condicin de la discriminacin, sino que puede afianzar su
legitimacin; por lo menos, ese parece ser el caso de Bolivia. Este
apunte es trascendental en la ltima dcada porque los procesos de
descentralizacin en Amrica Latina se han venido dando de un modo
generalizado como signos de modernizacin de sus nacientes demo-
cracias. Esta observacin conduce a preguntarse si son universales los
modelos de democracia y sus instituciones que supuestamente la pro-
fundizan, o si sus lmites frente a problemticas tan profundas como
la discriminacin son sistmicos.
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