DEPARTAMENTO DE ENSINO CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA NO CONTEXTO DO ESTADO DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAO PBLICA HUMBERTO F ALCO MARTINS Rio de Janeiro, 1995. FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA DEPARTAMENTO DE ENSINO CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA NO CONTEXTO DO ESTADO E DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR HUMBERTO FALCO MARTINS APROVADA EM 30.08.95 PELA COMISSO EXAMINADORA PAULO REIS VIEIRA Doutor em Administrao Pblica (PhD) ~ O Mestre em Administrao Pblica ~ -----_.-.- Martins, Humberto Falco. A modernizao da administrao pblica brasileira no contexto do estado / Humberto Falco Martins. - 1995. xiii,206f. Orientador: Paulo Reis Vieira. Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica, Departamento de Ensino. Inclui bibliografia. 1. Modernizao administrativa - Brasil. 2. Administrao Pblica - Brasil. I. Vieira, Paulo Reis. 11. Escola Brasileira de Administrao Pblica. Departamento de Ensino. III. Ttulo. CDD-353.073. 1ll RESUMO E sta monografia procura contribuir para a sustentao da proposio segundo a qual uma das condies de efetividade da modernizao da administrao brasileira reside no seu carter associativo entre racionalidade poltica e racionalidade administrativa dos sistemas burocrticos estatais. Conforme este argumento, os processos e iniciativas de modernizao da administrao pblica brasileira no podem, sob pena de tomarem-se disfuncionais, concentrar-se em medidas que VIsam a aumentar exclusivamente a racionalidade funcional do sistema administrativo estatal, restritas aspectos instrumentais. Isto porque o estado, cuja natureza essencialmente poltica, requer, para legitimar-se mediante a formulao e implementao de polticas pblicas efetivas, uma estrutura administrativa permevel e integrada ao sistema poltico, ao qual cabe, pela prtica democrtica, a enunciao dos valores sociais da busca do bem estar. H uma dialtica na modernizao poltico-administrativa do estado segundo a qual o incremento da racionalidade poltica da burocracia no decorre apenas da modernizao poltica do Pas, mas depende essencialmente de atributos inerentes ao sistema burocrtico. Esta proposio parte do delineamento de um quadro problematizante relativamente aos desafios do estado social contemporneo, centrado no que se convencionou chamar de crise do estado e crise da administrao pblica. O delineamento deste quadro parte da elaborao das seguintes assertivas: a legitimidade do estado social, decorrente da efetividade de suas aes, intimamente dependente da administrao pblica; a crise do estado se coloca essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade do estado, no apenas de seu aparelho; e o equacionamento da crise do estado requer o enunciamento de seus requisitos funcionais enquanto ator social, promotor de transformaes. O que se convencionou chamar de crise da administrao pblica, reporta-se incapacidade poltico-administrativa o estado em deliberar e, efetivamente, implementar aquilo que seja definido como certo para o bem-estar dos cidados. Em sntese, argumenta-se que a crise da administrao pblica no uma crise puramente administrativa; e sua superao est condicionada ao incremento da racionalidade poltica e administrativa do estado de uma maneira integrada. I t I f J IV A sustentao da proposio em questo segue trs linhas de argumentao: uma terico-interpretativa, uma histrica e outra situacional. A sustentao terica concentra-se em trs pontos. Primeiro, procura delinear um conceito genrico de modernizao da administrao pblica a partir de uma abordagem crtica da modernizao, que implica em qualificar os atributos do conceito corrente de modernizao -racionalizao instrumental, determinismo e transformismo-, segundo os quais a modernizao se reduz absoro de expresses da modernidade alheia. De forma anloga, a modernizao da administrao pblica est impregnada da idia de absoro de paradigmas daquilo que se apregoa como boa administrao pblica, ao invs da sua construo segundo requisitos crticos peculiares. O segundo ponto consiste na identificao, no pensamento terico sobre administrao pblica, dos trs principais paradigmas dominantes de boa administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo institucional de uma administrao pblica segundo o molde weberiano clssico; um liberal, desestatizante, desregularizante e centrado numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um empresarial, centrado na adoo de mtodos. de gesto e avaliao empresariais em organizaes pblicas. Constata-se que estes modelos no se baseiam numa viso integrativa entre poltica e administrao: o ortodoxo contrape leis a procedimentos administrativos, valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, este e cidados s organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes pblicas, a gesto eficiente ao estado. O terceiro ponto procura delinear um modelo de boa administrao pblica que integre poltica e administrao, enunciado a partir de contribuies da crtica meta-terica s teorias de administrao pblica e a partir de uma viso integrativa de ao administrativa -especificamente, do modelo da racionalidade tridimensional contraditria, de Clauss Offe. O delineamento de um modelo integrativo entre poltica e administrao permite, ademais, que se explicitem as limitaes dos trs principais modelos de administrao pblica presentes na teoria. A sustentao histrica consiste em explicitar, na experincia brasileira, um modelo de modernizao da administrao pblica dissociado do contexto poltico do estado. Esta afirmao sustentada pela caracterizao de cinco principais momentos da experincia modernizante brasileira. No primeiro perodo (1808-1930), denominado administrao tradicional, busca- v se caracterizar as bases culturais e institucionais sobre as quais o estado e a administrao pblica brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas razes lusitanas, principalmente com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O segundo perodo (1930-1945), denominado modernizao daspeana, caracteriza a implementao administrativa de um estado moderno no Brasil, mediante a implantao de um padro de racionalidade funcional na administrao pblica de uma forma autoritria, alheia poltica. O terceiro perodo (1945-1964), denominado a administrao paralela, caracteriza o retomo do domnio do estado s articulaes poltico-partidrias e representa, alm do desfalecimento da racionalidade instrumental, a implantao de padres de irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. O quarto perodo (1964-1985), denominado administrao para o desenvolvimento, marcado pelo regime militar, onde se implantou um padro tecnocrtico de racionalidade instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O quinto momento (1985-1989), denomina-se a era da desmodernizao porque representa, por um lado, a emergncia dos efeitos disfuncionais do modelo anterior, e, por outro, a retomada da administrao pblica pela poltica segundo padres disfuncionais. A experincia brasileira de modernizao da administrao pblica revela uma relao disfuncional entre burocracia e democracia. Por outro lado, consolidou uma cultura, um modelo de mudana e uma imagem da boa administrao pblica instrumentais, restritas modernizao administrativa, dissociadas do contexto poltico do estado. Este fato contribuiu para acelerar e expandir a disfullcionalidade do sistema administrativo brasileiro e constituiu-se num empecilho reconstruo de uma administrao pblica para a democracia. Por fim, a sustentao situacional procura demonstrar que os problemas estruturais que afligem a administrao pblica brasileira na sua configurao atual no so exclusivamente administrativos, de natureza puramente tcnica, mas tambm reportam-se ao contexto poltico do estado, que se impem de maneira defensiva ou impositiva sobre burocracia governamental. Esta abordagem procura problematizar as principais variveis organizacionais da administrao pblica federal relativas burocracia pblica e ao sistema poltico. As variveis relativas burocracia agrupam-se em funcionalismo -aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico, estrutura de cargos, ingresso, plano de carreira, formao e treinamento, avaliao de desempenho, promoo e mobilidade, e remunerao--, estrutura e recursos organizacionais --estrutura organizacional, informao e informatizao, VI gesto de recursos organizacionais e rgo central de administrao-- e a aspectos da gesto governamental -presidncia da repblica, planejamento governamental e avaliao e controle. As principais variveis estruturais do sistema poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de governo. Estas problematizaes possibilitam a identificao da natureza poltica de disfunes estruturais administrativas e as implicaes administrativas de disfunes estruturais polticas. Algumas consideraes finais so elaboradas a ttulo de requisitos funcionais do processo de modernizao da administrao pblica brasileira, partindo-se do pressuposto de que a noo de modernizao administrativa se revela altamente inadequada para se enunciar problemas e alternativas de superao do impasse criado pelo estgio atual da burocracia governamental brasileira relativamente aos desafios de se construir um estado democrtico no Brasil. As iniciativas modernizantes devem visar ao incremento da racionalidade administrativa e da racionalidade poltica da burocracia pblica. A iniciativa de se esboar tentativamente o contorno conceitual de modelos integrativos necessria porque a disciplina ainda carece de um esforo sistemtico que rearrume as diversas nuanas em tomo de modernizao da administrao pblica de modo que se possa captar sua real dimenso e - alcance conceitual. Por outro lado, conforme se pretendeu demonstrar, reformas administrativas unilaterais, centradas exclusivamente na implantao de padres de racionalidade instrumental administrativa nas estruturas administrativas de deciso e implementao do estado, tm efeitos efmeros e limitados. Vil APRESENTAO E sta monografia representa parte de uma trajetria que, no momento, completa treze anos. Uma rpida histria desta trajetria -embora atentando contra a prefervel brevidade das apresentaes- ser til para a compreenso da minha motivao em escrev-la, do seu enfoque e das suas limitaes. Em maro de 1982, na prImelra aula do curso de graduao em Administrao na Universidade de Braslia, o professor discursava, complementarmente ao tradicional prlogo inaugural, sobre a perda recente de Alberto Guerreiro Ramos. A desolao de Gilberto Tristo, compartilhada por outros professores, aguou a minha curiosidade. Mergulhei em suas obras, compartilhei discusses e dvidas com colegas e professores. Nunca mais me livrei do desassossego de tentar situar criticamente as teorias e experincias no campo da administrao pblica em contextos mais amplos, quer com relao aos objetos de estudo, quer do ponto de vista epistemolgico. Guerreiro Ramos foi um crtico do mundo, arguto, inquietamente interessado na transformao e, talvez por isso, algumas vezes sarcstico com a misria intelectual humana. Por outro lado, foi um brasileiro que, orgulhoso de suas razes, acreditava na afirmao do Brasil como Pas e cultura. Sua contribuio para as cincias sociais foi original, profunda e complexa, tanto pelo que deixou escrito quanto pelo que deixou a escrever -Wilson Pizza me relatou que Guerreiro Ramos lhe confidenciara, pouco antes de falecer, que se sentia, enfim, preparado para comear a escrever sua obra, que at ento vinha sendo elaborada mentalmente. Em particular, a contribuio de Guerreiro Ramos para o campo de estudo da administrao pblica brasileira - principalmente a partir de Administrao e Estratgia de Desenvolvimento- mais que um marco, um universo em expanso. Rompeu o casulo da tecnicalidade, cuja exclusividade tanto empobrecia quanto restringia os efeitos prticos do conhecimento na rea, e ampliou, atravs da sua perspectiva crtica, a relevncia e o alcance da disciplina. Guerreiro Ramos influenciou profundamente minha formao. Devo- lhe a convico de que a crtica da razo organizacional pblica brasileira ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ V11l essencial para a evoluo da nossa sociedade. Esta convico teria sido, todavia, bastante menos expressiva sem a contribuio da professora Beatriz Wahrlich, que, alm de ter-me dado -na qualidade de testemunho vivo da modernizao da administrao pblica brasileira- o privilgio de partilhar incontveis e exclusivas horas de discusso, legou-me a memria da sua inconfundvel amabilidade de ensinar. Ao longo desta trajetria, a crise do Estado brasileiro mostrou suas faces. A crise fiscal foi at recentemente combatida mediante uma enxurrada de planos econmicos que visavam estabilidade macroeconmica a partir do controle da inflao e das contas pblicas. Aps inmeros sobressaltos e seguidos fracassos, a crise fiscal parece estar, agora rumando a um equacionamento racional -se bem que em carter precrio, no mbito do Plano Real. A crise poltica teve nuanas de governabilidade, impasses institucionais e deliberaes de questionvel racionalidade e legitimidade. De uma ou de outra forma, ainda que perdurem alguns impasses e rudos na governana e na governabilidade, o sistema poltico se democratizou e amadureceu na ltima dcada. Mas, entre as outras facetas da crise do Estado brasileiro, uma ainda carece de ao especfica e ateno cientfica. Trata-se da crise burocrtica, a silenciosa e progressiva destruio da capacidade de ao estatal, de formulao e implementao de polticas pblicas, aguada pelos efeitos colaterais dos ajustes fiscais e da redemocratizao sobre a burocracia estatal. A crise burocrtica tem sido, ademais, sucessivamente mal equacionada, mal resolvida e, conseqentemente, agravada. Duas percepes se me afiguraram deste quadro de problemas. Uma a de que a crise do Estado brasileiro no deve ser enunciada, tampouco tentativamente resolvida, a partir de apenas uma de suas facetas, seno mediante uma abordagem integrativa de seus principais pilares: econmico- fiscal, poltico-institucional e burocrtico-administrativo. Com efeito, a sistemtica falta desta percepo, evidenciada na prtica de polticas de ajuste exclusivamente fiscal ao longo da ltima dcada, contribuiu decisivamente tanto para o sucateamento da burocracia pblica quanto para o declnio da legitimidade das polticas pblicas -em especial da poltica econmica. No obstante, o reducionismo economicista presente tanto na percepo quanto no padro de interveno de ndole tecnocrtico-fiscal, direcionados para o curto - ~ IX e mdio prazos, contribuiu significativamente para a falncia do planejamento governamental brasileiro. A outra percepo consiste em que a crise burocrtica do estado no se restringe administrao pblica no sentido restrito do seu aparelho, seno ao contexto poltico-administrativo do estado. Por essas razes, a proposio central desta monografia tem ocupado lugar central nas minhas preocupaes como cidado e na minha produo acadmica e profissional ao longo deste perodo. Considero esta contribuio uma parte at o momento executvel, de um interesse que aqui no se esgota, apenas procura, dentro de muitas limitaes, se aprofundar sistematicamente. H, portanto, neste intento, restries sobre as quais caberiam necessrios comentrios, principalmente relativas ao alcance e ao grau de aprofundamento dos temas aqui abordados. Busquei desenvolver trs linhas de sustentao de uma proposio central, mediante a preocupao de relacion-las proposio, no de esgot- las, ao todo ou isoladamente, na sua especificidade -alternativa esta que, embora melhor enquadrada nos preceitos da bula acadmica, no me pareceu possvel, haja vista a amplitude da proposio. Preferi correr o risco de mapear contornos gerais de um fenmeno, do que me aprofundar em um de seus aspectos e obscurecer sua percepo geral. No sentido metodolgico, o risco de se perder o todo no aprofundamento da especificidade das partes foi, acredito, maior do que o de se perder o aprofundam(!nto das partes em prol de uma viso de conjunto, de teoria e prtica. No conjunto das abordagens que se seguem, h dois sentimentos necessrios de ser declarados. O primeiro uma convico antifatalista e antideterminista, de que a realidade poderia ser bem melhor, no sentido de que assim ser se houver uma melhor ao e entendimento sobre o que se deseja, se houver um melhor aprendizado sobre a natureza dos erros e acertos que afetam a nossa realidade -em particular a realidade da administrao pblica brasileira. O segundo sentimento de que o conhecimento deve estar engajado com o aperfeioamento humano, na escala social e individual. nesse sentido que a boa administrao pblica enfocada como um ideal, uma utopia, necessria, enquanto tal, ao aprimoramento da vida humana e social. Partilho, neste sentido, da crena segundo a qual a "relevncia da pesquisa em administrao pblica est muito menos na contribuio para o 'avano da cincia administrativa' do que na obrigao de 'fazer uma diferena para x melhor' na vida dos que sero afetados pelos resultados dos projetos de . . pesqUIsa. " necessrio e justo que fique consignada uma meno de dvida e agradecimento a vrias pessoas cujo apoio foi determinante concluso desta monografia. Primeiramente, minha mulher, Jane, e aos meus filhos Pedro, Laura e Marcos, que se privaram da minha presena durante incontveis horas de convvio familiar, devo o estmulo e a alegria de vida necessrios perseverana. Aos meus colegas da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, devo valorosas crticas e sugestes a fragmentos desta monografia, que foram, em diferentes momentos, por mim apresentados sob a forma de papers relacionados discusso de problemas nacionais. A Rene Maia e Marinilda de Almeida, devo a prestimosa colaborao na digitao e reviso de vrios trechos desta monografia, bem como na confeco de quadros e tabelas. A Helcio Martins, meu pai, devo a atenta e cuidadosa reviso final do texto. Por fim, mas no menos importante, aos Professores Paulo Reis Vieira e Gilberto Tristo, devo o apoio determinante de mestres e amigos, sem o qual esta monografia jamais teria sido concluda.
Humerto Falco Martins Braslia, 28 de maio de 1995 . P. R. Vieira & A. M. Campos, "Em Busca de uma Metodologia de Pesquisa Relevante para a Administrao Pblica" (Revista de Administrao Pblica: 14(3): 1 O 1-1 O, jul./set. de 1980). Xl NDICE RESUMO . 111 APRESENTAO VII RELAO DE QUADROS E TABELAS .. Xlll I - O ESTADO SOCIAL CONTEMPORNEO E A ADMINISTRAO PBLICA 16 A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite ............................................... 18 A Crise do Estado: Crticas e Contradies ............................................................................... 21 O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos ..................................................... 23 A Crise da Administrao Pblica ............................................................................................. 27 11 - MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: UMA INTERPRETAO TERiCA 37 Uma Viso Critica da Modernizao ..................................................................................... 39 Modernidade e Racionalidade ................................................................................................... 39 Determinismo Versus Possibilidade .......................................................................................... 45 ).' Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora ......................................................... 51 Modelos de Administrao Pblica ............................................................................................... 53 Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica ....................................................................... 54 Uma Viso Liberal da Administrao Pblica .......................................................................... 56 Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica ................................................................... 59 Em Busca da "Boa Administrao Pblica" .............................................................................. 66 O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria ....................................................... 67 Princpios da "Boa Administrao Pblica" .............................................................................. 74 111 - A EXPERINCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLiCA 81 A Trajetria Modernizante da Administrao Pblica Brasileira .......................................... 83 De 1808 a 1930: a Administrao "Tradicional" ...................................................................... 83 De 1930 a 1945: a Modernizao "Daspeana" .......................................................................... 89 De 1945 a 1964: o Advento da "Administrao Paralela" ........................................................ 95 De 1964 a 1985: "Administrao Para o Desenvolvimento" .................................................. 100 De 1985 a 1994: a "Era da Desmodernizao" ....................................................................... 108 Xll A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernizao da Administrao Pblica .......................................................................................................................................... 115 O Contexto Poltico do Estado ................................................................................................ 116 O Contexto da Burocracia e sua Implementao ..................................................................... 120 IV - PERFIL CRTICO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA 130 O Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea ................................................. 131 Funcionalismo ......................................................................................................................... 132 Aspectos Quantitativos ...................................................................................................... 133 Regime Jurdico ................................................................................................................. 135 Estrutura de Cargos ............................................................................................................ 138 Ingresso .............................................................................................................................. 141 Plano de Carreira ............................................................................................................... 143 Formao e Treinamento ................................................................................................... 143 Avaliao de Desempenho ................................................................................................ 145 Promoo e Mobilidade ..................................................................................................... 146 Remunerao ..................................................................................................................... 146 Estrutura e Recursos Organizacionais ..................................................................................... 148 Estrutura Organizacional ................................................................................................... 149 Informao e Informatizao ............................................................................................. 150 Gesto de Recursos Organizacionais ................................................................................. 152 rgo Central de Administrao ....................................................................................... 155 Gesto Governamental ............................................................................................................ 157 Presidncia da Repblica ................................................................................................... 158 Planejamento Governamental ............................................................................................ 161 Avaliao e Controle ......................................................................................................... 165 O Contexto PoJ(tico do Estado ................................................................................................... : 167 Perfil da Disfuncionalidade ......................................................................................................... 175 V - EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA 181 BIBLIOGRAFIA 189 Xlll RELAO DE QUADROS E TABELAS Quadro 1- TEORIA "N" VERSUS TEORIA "P" ......................................................................................... 49 Quadro 11- ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA ......................................... 65 Quadro 1Il- ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAio PBLICA ................................................................ 66 Quadro IV-CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA ................................ 68 Quadro V-MODELO INTEGRA T1VO DE ADMINISTRAO PBLICA ....................................................... 70 Quadro VI- FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLiCA .............. 71 Quadro VII- QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL.. ......................... 133 Quadro VIII - EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO .................................................................... 134 Quadro XI- ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES .......................................... 149 Quadro X- PLANEJAMENTO TECNOCR T1CO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO ....................... 164 14 Em memria de Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982) e Beatriz Marques de Souza Wahrlich (1915-1994). 15 "Cada teoria f .. social] digna desse nome precisa responder a duas perguntas: em primeiro lugar, qual a forma desejvel de organizao da sociedade e do Estado e como podemos demonstrar ser ela 'exeqvel', ou seja, consistente com as nossas hipteses normativas e efetivas sobre os processos sociais? O problema definir um modelo consistente ou uma meta de transformao. Em segundo lugar, como chegaremos l? O problema aqui identificar as foras dinmicas e as estratgias que podem trazer a transformao. " Claus Offe "O que confere racionalidade s prticas administrativas no a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a funo positiva que realizam na estratgia adequada para atingir determinado objetivo concreto, socialmente desejado. " Guerreiro Ramos 16 I o ESTADO SOCIAL CONTEMPORNEO E A ADMINISTRAO PBLICA A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite A Crise do Estado: Crticas e Contradies O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos A Crise da Administrao Pblica 17 O objetivo deste primeiro captulo desenvolver um quadro geral de problemas, de carter universal, que inspiraram a proposio central desta monografia. Trata-se de descrever o cenrio no qual a administrao pblica contempornea se apresenta: o estado social, seus atributos, contradies, crticas, desafios e aspectos crticos que concemem aos sistemas poltico-administrativos. o estado capitalista democrtico contemporneo proporciona, sua face de estado de direito, garantias e direitos individuais e coletivos e, na sua face de estado social, impe aes deliberadas no sentido de se atingir, mediante a promoo de polticas pblicas efetivas, o bem-estar do cidado. Independentemente de seu grau de interveno, o estado contemporneo necessita, no primeiro sentido, de boas leis; e, no segundo, de boa administrao pblica. A legitimidade do estado social, decorrente da efetividade de suas aes, o seu limite. A ao estatal contempornea , portanto, intimamente dependente da administrao pblica, que, neste contexto, se coloca como instrumento e condio de legitimao, no como uma varivel dependente de arranjos mais ou menos intervencionistas. Neste contexto, a despeito de posies extremadas em tomo do que se convencionou chamar de crise do estado, que se concentram na busca de solues polarizadas em tomo de menos estado ou mais estado, a crise do estado se coloca essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade no apenas de seu aparelho. Enfocar a crise do estado social contemporneo, a partir de suas crticas e contradies elementares no implica, em princpio, na discusso sobre menos ou mais estado, seno sobre melhor ou pior estado. Tomando-se como pressuposto de que a legitimidade do estado contemporneo decorre de sua ao, no de sua inao, tanto na direo do bem-estar quanto das salvaguardas dos direitos e garantias individuais e coletivas, o equacionamento da sua crise requer o enunciado de seus requisitos funcionais enquanto ator social, promotor de transformaes sociais. A implementao burocrtica do estado ator o requisito funcional mais essencial. Os sistemas burocrticos pblicos cresceram e se diferenciaram pari passu evoluo do estado, de modo a processar solues para lidar com problemas cada vez mais complexos. Os sistemas burocrticos do estado social 18 capitalista desenvolveram uma notvel capacidade de gerar resultados positivos para o bem estar, mas, tambm, um enorme potencial de gerar crise: de eficincia, de eficcia, de efetividade. O que se convencionou chamar de crise da administrao pblica, reporta-se, no contexto do que tambm se convencionou chamar de crise do estado, incapacidade poltico- administrativa de deliberao e, efetivamente, implementao daquilo que seja definido como certo para o bem-estar dos cidados. A crise da administrao pblica no uma crise puramente administrativa, sua superao est condicionada ao incremento da racionalidade poltica e administrativa do estado de uma maneira integrada. Este um desafio terico e prtico que dever orientar a construo, aplicao e anlise de modelos de modernizao da administrao pblica. A EVOLUO PARA O ESTADO SOCIAL: A LEGITIMIDADE COMO LIMITE O estado, enquanto forma instituda de organizao poltica, uma inveno inacabada. O advento da era moderna, marcada pela transio da renascena ao capitalismo industrial, incorporou significativas mudanas qualitativas ao estado, que at ento se restringia ao carter militar e religioso, imbricado nas conquistas territoriais e na dominao secular medievais. A evoluo do estado ao longo da histria recente apresenta dois momentos distintos no que concerne ao seu carter dominante e s formas de integrao do seu aparato administrativo sociedade: o estado moderno, marcado pelo advento do estado de direito, e o estado contemporneo, caracteristicamente um estado social. O estado moderno, como ordem expressamente poltica, surgiu como forma de organizao centralizada do poder fundado nos princpios da territorialidade da obrigao poltica e da impessoalidade do comando poltico, que, originado na Europa no sculo XIII, se estendeu a todo o mundo civilizado. Sua evoluo foi condicionada pela mudana no carter do poder poltico, que marcou a transio da europa feudal para a moderna, a partir da ruptura da respublica christiana, caracterizada pela ciso da unidade poltico- religiosa para uma concepo universalista de repblica oriunda de Ccero - 19 que consiste no interesse comum a uma lei comum como nico direito pelo qual uma comunidade afirma sua justia. I Esta passagem transforma o estado em projeto racional da humanidade, conferindo novo carter institucional s relaes sociais de poder: sua organizao mediante procedimentos tcnicos estabelecidos, instituies e administrao, para a preveno e neutralizao de conflitos e atingimento de finalidades materiais, que suas foras dominadoras reconhecerem como prprias e impuserem como gerais a todo pas. o surgimento do estado de direito foi fortemente influenciado pelos ideais de liberdade poltica e econmica e de igualdade de participao dos cidados, no mais sditos, ideais estes que marcaram o advento da sociedade civil. A legalidade passa a ser o carter essencial do estado de direito, atributo da sujeio lei, como forma de manuteno da ordem, no mais baseada na defesa do conflito social e na garantia das liberdades, de forma no subjetiva. O estado de direito, gerenciado pela burguesia, tornaria possvel a sobrevivncia da sociedade civil, empregando meios cada vez mais sofisticados de organizao e controle da ordem constituda dentro da doutrina democrtica, como parlamentarismo e partidos de massa. O estado de direito no preconizava, portanto, um forte esquema administrativo, seno nas suas funes legislativas e judicirias. Desta forma, as relaes entre estado e sociedade tinham como canal quase que exclusivo a representatividade poltica e a infiltrao da burguesia no aparelho do estado. O surgimento do estado social atendeu a uma demanda da sociedade civil capitalista e deu-se a partir da instituio de formas democrticas representativas e como percepo e resposta poltica s necessidades das classes subalternas emergentes. A retomada, por parte do estado e do seu aparelho, de uma funo de gesto direta da ordem social, sobretudo da ordem econmica, cujo andamento natural era agora posto em dvida, tem incio em meados do sculo XIX. O bem-estar voltou a ser o exerccio mais prestigioso IVer Nicola Matteucci, "Repblica"; Gustavo Gozzi, "Estado Contemporneo" e Pierangelo Schiera, "Estado Moderno" in Dicionrio de Poltica, Norberto Bobbio; Nicola Matteucci & Gianfranco Pasquino (Braslia: Universidade de Braslia, 1986), pp. 401, 425 e 1107. 20 da gesto do poder, embora no maIS em funo declaradamente fiscal e poltico-econmica, como nos tempos do estado absoluto, mas devido a uma gradual integrao do estado poltico com a sociedade civil, o que alterou significativamente o estatuto jurdico do estado. J nas ltimas dcadas do sculo XIX, os estados que mais ativamente intervinham no processo de valorizao capitalista, como na Alemanha e Inglaterra, implementavam polticas protecionistas, introduziam instrumentos de poltica monetria e adotavam programas e beneficios sociais, principalmente previdencirios. Nascia o welfare state, que marcaria profundamente o desenvolvimento do capitalismo no mundo ocidental. Ou, conforme pronuncia OFFE: "O Estado social , historicamente, a combinao resultante de uma srie de fatores, cuja composio varia de pas a pas. O reformismo social-democrtico, o socialismo cristo, as elites esclarecidas da poltica conservadora, da economia e dos grandes sindicatos na indstria eram as foras mais importantes que lutaram por sistemas cada vez mais amplos de seguro social obrigatrio, leis de proteo do trabalho, salrios mnimos, ampliao de instituies de sade e de educao e a construo habitacional subvencionada pelo Estado, assim como pelo reconhecimento dos sindicatos como representantes polticos e econmicos legtimos dos trabalhadores. Estes progressos ininterruptos nas sociedades ocidentais foram muitas vezes dramaticamente acelerados no contexto de intensos conflitos sociais e crises, sobretudo sob as condies da guerra e do ps-guerra. As instituies do Estado social, introduzidas dentro das condies da guerra e do ps-guerra, conseguiram se manter como permanentes e depois foram acrescidas de outras inovaes, cuja introduo se tomou possvel em pocas de bem-estar e economia crescente. o seu carter multi-funcional e a sua capacidade de servir, concomitantemente, a mltiplos objetivos, que tomam a organizao poltica do Estado social to atrativa para uma ampla coligao de foras heterogneas"? A legitimidade o principal atributo do estado social, como consenso acerca dos critrios qualitativos que orientam sua interveno, pautado nos resultados de sua interveno. No estado social, as premissas da ao so 2c. Offe, Trabalho e Sociedade - Problemas Estruturais e Perspectivas para o futuro da "Sociedade do Trabalho "(Volume 11; Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991), pp. 114-5. 21 resultados concretos na direo do bem-estar, demonstrando sua utilidade social, pela da gesto efetiva de seus recursos. A CRISE DO ESTADO: CRTICAS E CONTRADIES A problemtica da relao entre estado e sociedade contempornea situa-se no questionamento dos limites do estado social, redundando em um enorme leque de crticas e posicionamentos em tomo de questes especficas e gerais da interveno estatal, ora prevalecendo seus aspectos econmico- fiscais, ora adquirindo matizes poltico-ideolgicos em tomo da gesto da ordem social. Este tratamento tende a reduzir a discusso sobre os limites do estado social em tomo de abordagens sobre menos estado ou mais estado, sem se atentar que o ncleo desta questo no quantitativo, mas qualitativo. A proporo da coexistncia das formas do estado de direito com os contedos do estado social tem sido, nas sociedades organizadas, o grande desafio do estado contemporneo. Por um lado, "os direitos fundamentais representam a tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade pessoal, poltica e econmica. Constituem um dique contra a interveno do Estado. Pelo contrrio, os direitos sociais representam direito de participao no poder poltico e na distribuio da riqueza social produzida. A forma do Estado oscila, assim, entre a liberdade e a participao". 3 A crtica conservadora ao estado social, mais facilmente posicionada direita, insiste em trat-lo como a doena que pretende curar: sua ao tende a agravar os conflitos da sociedade de mercado, em vez de harmoniz-los, impedindo que as foras do mercado funcionem adequadamente, basicamente devido a duas principais razes. Primeiro, o aparelho do estado social impe ao capital uma carga de impostos e regulamentos que embotam e cerceiam os investimentos privados. Segundo, seus trabalhadores e sindicatos so beneficiados com direitos e privilgios que contribuem para a baixa produtividade, comparativamente aos padres do mercado: "Estes efeitos levam dinmica do desenvolvimento decrescente e das expectativas crescentes, 'sobrecarga de pretenses econmicas' (que conhecemos como inflao), assim como 3E., Forsthoff, "Stato di Diritto in Transformazioni" (Milano: Giufre,1973) apud G., Gozzi, 1986, op. cit., p. 401. 'sobrecarga de pretenses polticas' ('ingovemabilidade'), e, por conseguinte, um nmero cada vez menor de expectativas pode ser satisfeito pelos servios sociais disponveis. [ ... ] A concluso importante que se pode tirar desse tipo de anlise que o estado social no uma fonte isolada e autnoma de bem-estar que pe disposio do cidado, como um direito, rendas e servios; ao contrrio, ele prprio altamente dependente da prosperidade e rentabilidade contnua da economia". 4 22 Por outro lado, a crtica da esquerda fundamenta-se na utilidade do estado social para as classes menos favorecidas e baseia-se em trs pontos: o estado social ineficaz e ineficiente; repressivo; e promove uma falsa ideologia na classe operria. Segundo esta crtica, sua pesada maquinaria redistributiva trabalha apenas no sentido horizontal, dentro da classe dos operrios, no no sentido vertical, de maior mobilidade social. Ademais, o estado social no reduz a causa das necessidades e carncias -como, por exemplo, a desorganizao das cidades pelo mercado capitalista de imveis, o desgaste da capacidade e da qualificao de trabalho, o desemprego, etc.-, mas apenas compensa parcialmente as conseqncias dessas ocorrncias - suprindo servios de sade e seguros, subvenes habitacionais, organizaes educacionais, auxlio desemprego, etc. Conseqentemente, a ineficcia do estado social acentua a contnua ameaa de crise financeira, conseqncia, por sua vez, das descontinuidades cclicas e estruturais do processo de acumulao capitalista. 5 Outra fonte de ineficincia, ineficcia e represso inerentes estrutura do estado social est nos atributos da burocracia pblica, que "absorve mais recursos e presta menos servios do que outras estruturas democrticas e descentralizadas de poltica social poderiam fazer. Por isso, a razo da manuteno da forma burocrtica de administrao de servios sociais, apesar da sua ineficincia e ineficcia, evidente para um nmero cada vez maior de observadores, deve estar relacionada com a funo de controle social exercida pela burocracia centralizada do Estado social". 6 Em resumo, a crtica da 4c. Offe, 1991, op. cit., pp 117-8. 5/bid ,pp.122-3. 6/bid, p. 124. 23 esquerda alega que o estado social sena antes um melO para estabilizar a sociedade capitalista do que um passo para transfonn-Ia ou transcend-la. Nenhum dos dois plos de crticas assume as contradies do estado social capitalista contemporneo, quer centrando-se em aspectos desta, quer enunciando seus pontos crticos e requisitos funcionais de uma maneira integral, confonne sentencia Offe: "O desagradvel segredo do estado social reside em que, apesar do seu efeito sobre a acumulao capitalista poder muito bem tomar-se destrutivo ( como a anlise conservadora demonstra to enfaticamente), a sua eliminao seria evidentemente disruptiva (fato que a crtica conservadora sistematicamente ignora). A contradio consiste em que o capitalismo no pode coexistir com o estado social nem continuar existindo sem ele. [ ... ] Parece que o Estado social, apesar de atacado tanto pela direita quanto pela esquerda, no pode ser facilmente substitudo por uma alternativa conservadora ou progressista". 7 No obstante as discusses sobre a crise do estado social comportarem matizes de natureza diversa -v.g. de carter poltico, sociolgico, econmico etc.-, importa explorar um carter especfico da crise do estado: o desempenho, que consiste na crise de eficincia e de efetividade do estado social contemporneo -mais relevante quando se coloca o estado numa perspectiva ativa, de ator social. o ESTADO COMO ATOR E SEUS REQUISITOS FUNCIONAIS BSICOS A tendncia de enfocar o debate em tomo do estado social a partir da constatao de suas contradies bsicas, tem relegado a um segundo plano as discusses ideolgicas que se polarizam a respeito de sua crise econmico- fiscal e, por outro, da preocupao no menos pragmtica com a efetividade do estado social, enquanto agente de transfonnaes sociais. Nesse escopo, a mecnica da ao social do estado contemporneo , confonne demonstra Luciano Martins, decorrncia de uma das contradies bsicas do capitalismo: 7Ibid., pp. 122 e 127. "[ ... ] um Estado que intervm, enquanto ator, [articulando a manuteno] das relaes de produo [com as] as relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da sociedade capitalista e ao nvel da passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista. Por isso que a interveno tpica do Estado capitalista dirigida no sentido de manter artificialmente a forma mercadoria (atravs do welfare state, subsdios ao capital, reciclagem da fora de trabalho, etc.) dos atores sociais que tenham perdido a capacidade de participar da relao de troca. Essa tarefa de estabilizar e universalizar a forma mercadoria --condio para reconciliar os "requisitos constitutivos divergentes" antes mencionados- os autores [Alain Tourraine, Claus Offe e V. Ronge] designam por administrative recommodification. No capitalismo contemporneo a dificuldade consiste em superar as deficincias do mercado (dada sua fraca capacidade auto corretora) e, simultaneamente, as formas de welfare state utilizadas para tanto (dada a crise fiscal por elas provocada). Da serem geradas novas formas de contradies internas ao capitalismo avanado. Uma dessas contradies seria que, na medida em que se amplia a ao do Estado para garantir e repor as relaes de troca por via poltica e administrativa, as vastas estruturas burocrticas criadas para realizar essa funo tendem a escapar forma mercadoria.,,8 24 A teoria do estado-ator coloca o estado como um agente de transformaes sociais, polticas e econmicas no contexto do capitalismo moderno 9 . , nesse sentido, rotulado de neo-weberiano, porque pressupe a capacidade de responder com efetividade e agilidade s demandas da sociedade civil. Mas a nfase deste enfoque no se coloca na relao de utilidade funcional entre estado e cidado-consumidor, seno na capacidade dos governos representativos em liderar, balisar, empreender, e mesmo tutelar processos modernizantes. Este papel fundamenta-se em dois argumentos bsicos. Primeiro, o estado, enquanto organizao, pode formular objetivos que no so simples reflexos das demandas ou interesses dos grupos SOCIalS, 8L. Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps-64 (Rio de Janeiro: paz e Terra, 1985), p. 39. O autor parte das elaboraes de A. Tourraine, Les Societs Dependantes (Paris: ditions Duculot), 1977 e C. Offe & V. Ronge, "Notes on the Theory ofthe State" in The New German Critique (Winsconsin, nO 6, fali 1975). 9 Ver P. Evans; D. Rueschemeyer & T. Skocpol (eds.), Bringing the State Back In (Cambridge: Cambridge University Press, 1985). 25 classes ou sociedade. O estado pode desenvolver seus prprios objetivos para o bem-comum, conforme escreve Tollini: " primeira vista, pode-se ter a falsa impresso de que nesta argumentao o Estado concebido como um dirigente acima da sociedade. Entretanto, o fato de poder formular objetivos independentes no significa um Estado que se sobrepuje vontade social, mas, sim, que sirva sociedade da melhor forma possvel. [ ... ] essencial o entendimento de que essa noo pressupe que os lderes do Estado possam prosseguir estratgias transformadoras, mesmo contrariando a indiferena ou a resistncia de foras sociais politicamente poderosas. Em resumo, a teoria do Estado como ator diverge de outras teorias que vm o Estado como eterno prisioneiro de conflitos sociais que o impedem de implementar mudanas fi . . d d ,,10 e etIvas na SOCIe a e. O segundo argumento respeita a capacidade do estado em atingir resultados, em formular e implementar polticas pblicas efetivas, pressuposto que o habilita a empreender mudanas sociais. ~ teoria coloca como condio precipua para o desenvolvimento das capacidades do Estado a criao da coeso das partes de sua mquina burocrtica.,,1I Segundo afirma 101. M. Tollini, "O Estado Ator e o Presidente" (Brasilia: Correio Braziliense, 12.12.94). oportuno mencionar que os principais modelos utilizados na anlise da ao estatal - o pluralista, o elitista (na sua vertente corporativista) e o marxista - apresentam maiores restries. O modelo pluralista explora o papel do empresariado na formulao de polticas pblicas, na qualidade de agentes interessados que mobilizam recursos conforme suas possibilidades para influenciar o governo por meio de diversos canais. Esta abordagem subestima o carter poltico-ideolgico da formulao de polticas pblicas e, ademais, supe uma ingnua facilidade de acesso de grupos de presso organizados setores de governo. O modelo corporativista enfatiza a relao capital-trabalho articulada entre grupos relevantes no meio empresarial e o estado, baseados no papel decisivo dos primeiros para o desempenho da economia, o que contribui para um maior poder de barganha na formulao da poltica econmica, em particular. Sua principal crtica a aplicabilidade, baseada na alegao de que o modelo se aplica constataes eventuais, porque o relacionamento governo-capital seria apenas eventualmente unilateral. O modelo marxista enfoca o Estado como refm dos interesses do capital, em cujas variantes v o estado quer controlado indiretamente pelo empresariado, quer sujeito restries estruturais inerentes ao seu conjunto institucional (de ordem poltica, administrativa etc.). Ver, a esse respeito, R. L. S. Cardoso, Autonomia do Estado Versus Mobilizao dos Atores Sociais - Uma Proposta Terico-Metodolgica para Anlise de Polticas Pblicas no Brasil (Braslia: Centro de Estudos Estratgicos da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica: Documento de Trabalho nO 20, maro de 1995). I I Ibid .. 26 Cardoso, abordagens institucionais 12 so, neste contexto, de maior utilidade para se analisar a poltica burocrtica no cenrio do estado social contemporneo: "[ ... ] O novo institucionalismo [ ... ] incorpora [ ... ] um novo fator: a complexidade das instituies sociais, polticas e econmicas na vida moderna, sua extenso e sua maior importncia para a vida coletiva, enfocando, tambm, o papel das organizaes na vida pblica. Justifica-se a nfase nestas organizaes no apenas por serem encarregadas da implementao das polticas, mas tambm por serem os cenrios em que essas so decididas e avaliadas. Segundo esta concepo, as organizaes governamentais, em ltima instncia, so as responsveis pela legitimidade das polticas, garantindo-lhes a universalidade e o poder de utilizarem legitimamente a coero para que sejam efetivadas.,,13 A implementao administrativa do estado-ator no contexto da sociedade capitalista democrtica fundamenta-se na concepo de que o prprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige uma mudana radical no modo de conceber e colocar a ao administrativa. "Isso significa dizer que a ampliao do papel do estado no desenvolvimento nacional vai exigir uma nova postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gesto pblica, capaz de colocar as funes organizativas-institucionais num nvel ideal, que permita o estabelecimento de uma relao ntima e imediata com os objetivos primeiros e com a sociedade organizada. [ ... ] Essas relaes devem 12Conforme afirma R. L. Cardoso, 1995, op. cit.: "as abordagens institucionais proporcionam modelos de anlise de polticas pblicas que enfocam a importncia de padres estruturados de comportamento que tendem a persistir e que adquirem certa autonomia. Esses padres, tambm chamados instituies, afetam o contedo das polticas pblicas, por estarem estruturados de forma que facilitem, dificultem, ou at mesmo impeam alguns resultados (outcomes) destas polticas." (p.l0) Ver, a propsito, G. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge: Havard University Press, 1981); G. O'Donnell, Anlise do Autoritarismo Burocrtico (So Paulo: Paz e Terra, 1990); J. D. Aberbach, R. D. Putnam & B. A. Rocman, Bureaucrats & Politicians in Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press, 1981) e M. M. Atkinson & W. D. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advenced Capitalist Economies (The British Joumal ofPolitical Science, nO 19). 13R. L. Cardoso, 1995, op. cit, p. 10. 27 coexistir num ambiente de 'constante interdependncia de escolhas e de resultados' .,,14 A modernizao da administrao pblica adquire uma importncia essencial frente ao imperativo de agiornamento do estado social. A consolidao de uma tecnocracia popula/ 5 sensvel, respaldada no aumento da capacidade de julgamento, de deciso e de ao, por meio da instituio de novos mtodos de governo, que estimule o estabelecimento de parcerias com capacidade de interveno, tomou-se um requisito que coloca em risco a prpria evoluo do estado. Todavia, o que se verifica que o crescimento burocrtico do estado, rpido e qualitativamente complexo, representado por suas mltiplas instituies, mecanismos e oramentos, no se coaduna, hoje, com as exigncias derivadas da crise (que obrigam uma maior interveno), no lhe proporcionando uma maior capacidade de gesto do desenvolvimento. 16 Uma das alternativas estratgicas para o equacionamento da crise do estado via seu redirecionamento reside na superao da crise da administrao pblica. A CRISE DA ADMINISTRAO PBLICA A crise da administrao pblica tem um duplo sentido: no terreno da praxis, atinge a capacidade dos estados em realizar, em alcanar resultados desejados no sentido do bem comum; no terreno do pensamento, atinge a capacidade dos tericos da administrao pblica, espalhados num vasto campo de disciplinas, em refletir sobre as causas, conseqncias e alternativas ao fenmeno que se verifica na prtica. 14R. S. Santos & E. M. Ribeiro, "A Administrao Poltica Brasileira" (Revista de Administrao Pblica: 27(4):102-35, out./dez. de 1993), p. 106. Os autores referem-se ao conceito de Administrao Poltica de Giorgio Pastori in "Administrao Pblica ", in Dicionrio de Poltica, op. cit., p. 15. 15Para usar a expresso de Alain Tourraine, que remonta ao excessivo amparo governamental classe mdia, em detrimento dos socialmente excludos. A. Tourraine, participao no seminrio "O Estado que Queremos - Novas Estruturas, Novas Funes" (Braslia: IPEAlSEPLAN, 1994). 16J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, "Governo, Administrao Pblica e Crise" (So Paulo: So Paulo em Perspectiva, 2(1): 19-23, jan./mar. de 1988), p. 21. I ~ _ . - ------------'" 28 Na dimenso da praxis, a crise da administrao pblica repousa na concatenao entre meios e fins. um problema de racionalidade de meios, instrumental ou funcional, e de racionalidade de fins, substantiva ou de valor. A efetividade da ao pblica uma funo do emprego de meios apropriados para o alcance de fins desejados, cujo estabelecimento e controle uma tarefa essencialmente poltica. Da, dois componentes disfuncionais referirem-se, mais comumente, adequao dos meios e conformao aos fins. O primeiro tradicionalmente tratado como irracionalidade instrumental e exclusivamente identificado crescente incapacidade de os sistemas burocrticos, circunscritos instrumentalidade, processarem meios apropriados --donde advm a prpria noo pejorativa de burocracia relacionada ao atraso, ineficincia e ineficcia. O segundo tradicionalmente tratado como irracionalidade substantiva ou a resistncia dos sistemas burocrticos em processarem as finalidades definidas na arena poltica, quer pela imposio de interesses da prpria burocracia enquanto expresso social de poder, quer pelo atendimento aos interesses privados em detrimento do interesse pblico. O que esta viso recorrente no esclarece que a crise da administrao pblica essencialmente uma crise de racionalidade nas relaes poltico-administrativas do estado, no necessria e isoladamente uma crise administrativa no domnio instrumental da burocracia 'bl' 17 pu lca. A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um enfoque weberiano, deu-se no domnio preponderante da racionalidade funcional, instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena poltica. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma instncia micro-social fundada exclusivamente na racionalidade funcional, que lida com fatos, no valores e meios, no fins. Os polticos estabelecem valores na arena da barganha poltica enquanto que os burocratas, em contrapartida, so "agentes neutros" cuja tarefa executar, com preciso tcnica e imparcialidade, as deliberaes que emergem daquela barganha. Poltica 'e administrao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados nesta perspectiva porque os sistemas burocrticos seriam incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras I7Ver J. Bendor & T. Moe, "An Alternative Model of Bureaucratic Politics" (American Political Science Review, 1985), 79:755-74. 29 operacionais s finalidades, numa frontal descaracterizao da poltica. 18 "A administrao burocrtica aquela forma de organizao da ao social (improvvel e rica em pre-requisitos) que no pode tematizar suas prprias premissas. nisso que se baseia tambm a diviso rgida entre administrao e poltica, prevista no tipo ideal burocrtico. [ ... ] A racionalidade burocrtica no assegura, e possivelmente contraria, a racionalidade poltica do sistema nas condies do Estado de bem-estar capitalista". 19 A disfuno estrutural mais comumente atribuda ao contexto da crise da administrao pblica consiste na inverso dialtica da racionalidade burocrtica. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como conseqncia, passou a deliberar segundo sua tica exclusivamente instrumental, sobrepondo-se poltica e sociedade, na concepo de Schwartzman: "A complexidade crescente dos Estados modernos e o aumento das funes que este Estado desempenha, faz com que seja impossvel continuar mantendo a estrita separao, que Weber supunha entre a elaborao das leis e sua execuo. Este princpio ainda hoje est presente na totalidade ou quase, dos regimes polticos democrticos. No entanto, bastante claro que agncias governamentais responsveis por uma srie de atos, da poltica social poltica ambiental e econmica, tm que tomar decises pormenorizadas quase dirias, que tm um-contedo poltico bastante bvio, na medida em que beneficiam determinados interesses em detrimento de outros. Enquanto isto, os rgos polticos -os partidos polticos, os legislativos, etc.- dificilmente desenvolvem a competncia tcnica especfica para tomar as decises polticas que muitas vezes so deles esperados. Isto ocorre pela prpria complexidade crescente do processo poltico, que tende a especializar os partidos e os rgos legislativos nas questes mais diretamente poltico-partidrias, ou seja, aquelas que tm repercusses mais diretas e visveis sobre a distribuio do poder na sociedade. Em outras palavras, a distino entre o que tcnico, formal ou administrativo, de um lado, e o que poltico e 18Ver M. Weber, Economy and Society - An Outline of Interpretative Sociology (Berkeley: University of California Press, 1978), pp. 217-26 e 956-1003. 19 Ver C. Offe, Problemas Estruturais do Estado Capitalista (Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984), p. 217. substantivo, por outro, hoje bastante obscura, e no h indicaes de que tender a se clarificar no futuro. Isto faz com que a burocracia acrescente sua tendncia natural de defender seus interesses corporativos uma segunda caracterstica: a tendncia a querer subtrair dos rgos polticos a prpria competncia decisria, em nome de sua maior capacitao tcnica".2o 30 No domnio da poltica representativa democrtica, a CrIse da administrao pblica materializa o embate entre burocracia e poltica. No processo decisrio institucional do estado democrtico, o controle poltico da burocracia pblica se manifesta da seguinte forma: cidados pressionam legisladores nas eleies e grupos de interesse exercem influncia sobre legisladores em nome de interesses; legisladores influenciam a burocracia mediante dotaes e restries oramentrias e de indicaes de ocupantes de cargos de confiana, resultado de acordos polticos; a burocracia afeta os cidados pela utilidade de seus produtos, servios, bens ou regulaes, o que significa no s o custo beneficio, mas a adequao qualitativa das caractersticas dos produtos s necessidades e direitos dos cidados; e o crculo fechado quando cidados ou grupos estabelecem uma ligao entre o apoio a legisladores no que respeita ao posicionamento e grau de interveno em tomo de questes ou assuntos especificamente tratados na esfera de determinados rgos burocrticos 21 Nesta arena, o que est em jogo a influncia poltica sobre a prtica burocrtica. No entanto, a anlise do processo de deciso poltica conduzida por Lindbloom, dentro do enfoque que denomina de poltica burocrtica, deixa claro que a inverso deste processo no se deve aos atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da prpria burocracia inserida neste contexto: "O processo decisrio poltico est predominantemente nas mos da burocracia, deixando uma rea pequena para deciso por outros participantes. Embora os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio estabeleam algumas das polticas mais importantes, a burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais importantes de todas. A poltica decorre, especificamente, das interaes burocrticas. [ ... ] Tais alianas constituem s vezes um desafio ao controle efetivo das polticas pelo Congresso. 20Simon Schwartzman, "A Abertura Poltica e a Dignificao da Funo Pblica" in FUNCEP, O Estado e a Administrao Pblica (Brasilia: FUNCEP, 1987), pp. 77-8. 21 Ver J. Bendor & T. Moe, 1985, op. cit., pp. 79:755-74. "A maioria dos atos administrativos fazem ou alteram polticas, ao procurar implement-las. [ ... ] A execuo sempre faz ou altera as polticas de algum modo nas mos dos administradores. Nenhum formulador de polticas pode enunciar completamente essas polticas, e poucos tentariam isso, pois sabem que no possvel elaborar um texto legal, por exemplo, que cubra todas as contingncias, todos os casos possveis. O que os formuladores de polticas fazem permitir que os responsveis pela sua administrao determinem muitos elementos da concepo que apenas esboam. A burocracia fica com uma parte maior de autoridade, no processo de deciso poltica, do que podem ter pretendido os congressistas". "Sempre que os formuladores de polticas especificam (como acontece com freqncia) os vrios critrios conflitantes que pretendem aplicar execuo de uma poltica, o processo decisrio poltico recai de algum modo nas mos da administrao. A multiplicidade de critrios conflitantes um fenmeno universal na execuo de polticas, que aparece tambm em setores muito afastados da execuo comum de polticas nos sistemas democrticos. As condies em que se espera que os administradores implementem as polticas os colocam com muita freqncia na situao de participantes do processo decisrio.,,22 31 Nesse contexto, o que Offe denomina "politizao da administrao" no o resultado de novos critrios de relevncia assimilados e processados pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade prtica e valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal tpica do estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos racionais- legais, toma-se crescentemente inconfivel, pois sua eficincia e efetividade so colocadas prova, sem garantias de que sua racionalidade valorativa seja incrementada. 23 A soluo deste quadro de inverso to intrincada quanto o dilema no qual tradicionalmente colocado no enfoque weberiano. o fatalismo weberiano consiste em se estabelecer um continuum conceitual entre a inverso da racionalidade da ao burocrtica e o processo 22c. E. Lindblom, O Processo de Deciso Poltica (Braslia: Universidade de Braslia, srie Pensamento Poltico, 1980), pp. 60-2. 23c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. 32 de racionalizao, de carter histrico-mundial. Schwatzman e Offe assim o descrevem: "a m-leitura de Weber consiste em considerar que seu 'modelo' de burocracia uma receita para a organizao da mquina burocrtica; uma receita que, bem aplicada, geraria a administrao cientfica e tcnica que tantos buscam. Na realidade, o que Weber faz dar as caractersticas 'ideais' de uma administrao pblica que existiria em um contexto social e poltico bem determinado; ela no , de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e racional de organizao social para a realizao de determinados fins; e, mais importante, ela no pode existir no vazio, mas requer uma srie de condies externas bastante especficas".24 "[Por outro lado, a ... ] dominao burocrtica no , como acreditava Weber, o critrio estrutural irreversvel de todas as sociedades futuras, mas est vinculada a certas fases histricas e pode ser transcendida, na perspectiva de uma racionalidade sistmica de nvel superior. [ ... Os] esquemas normativos das organizaes poltico-administrativas no podem depender do acaso ou do arbtrio de seus membros, mas precisam estar em harmonia com os imperativos de seu meio social e econmico. Quando isso no o caso, podemos dizer que as instituies estatais esto seguindo critrios 'irracionais' de racionalidade. Quando uma organizao pe em risco o seu vnculo com o meio, costumamos falar de patologias burocrticas, isto , da no- correspondncia entre a estrutura interna e o meio externo, ou simplesmente entre estrutura e funo. "Tais situaes so frequentemente estudadas pela sociologia das organizaes sob a perspectiva terica e prescritiva de como seria possvel o restabelecimento do equilbrio. Isto poderia ser alcanado atravs de processos de aprendizado dentro das organizaes, ou impostos do exterior mediante reforma da estrutura organizacional. Nessas reflexes, a organizao apresentada como retrgrada e deficitria, exigindo mudanas - uma posio que s pode ser definida com base no pressuposto de que 'em princpio' critrios mais adequados de racionalidade so possveis e praticveis, bastando idealiz-los e introduzi-los. Mas justamente essa premissa ser abandonada [ ... ]. Pois, bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do 24S. Schwartzman, 1987, op. cit., p. 67. Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scio-econmico que por um lado fixa a administrao estatal em um certo modo de operao, mas que por outro lado exige desse gnero entre o esquema normativo da administrao das estruturas, assim definidas. bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma 'reforma' daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho [grifo no original]"?5 33 Portanto, a superao da crise da administrao pblica no se circunscreve superao da burocracia enquanto fenmeno social, tampouco capacidade de mudana exclusivamente no mbito instrumental da burocracia pblica, seno tambm sua capacidade de deliberao substantiva, no bojo das relaes poltico-administrativas do estado -baseado no argumento desenvolvido por Guerreiro-Ramos: " inconcebvel no futuro a concretizao de uma sociedade destituda de burocracia, entendida esta como sistema de prestar servios que funciona com alguma coordenao centralizada de atividades e com a vigncia de alguma impessoalidade nas relaes humanas. Sem burocracia, a vida social seria inorgnica, principalmente numa sociedade de massas. O ideal da liquidao da burocracia no cientfico, ideolgico. O que cientfico proceder ao equacionamento dialtico da questo. A sociedade de massas impe a organizao de servios pblicos de considervel envergadura, os quais no funcionaro sem burocracia, cuja qualidade, graas ao desenvolvimento tecnolgico e social, ser tanto mais alta quanto menos alienado for o carter geral das relaes entre autoridades e subordinados, entre os servios e sua clientela. A grandeza da sociedade futura, a intensidade e o refinamento que, nela tero necessariamente as relaes entre os homens, ao contrrio de dispensar a burocracia, a requerero mais. mas isso no equivale a dizer que a burocracia, no futuro, permanea com os caracteres que at agora tem apresentado. [ ... Porque] o que confere racionalidade s prticas administrativas no a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a 25c. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. Ver, tambm, a propsito da crtica tradicional burocracia, A. Guerreiro-Ramos, Administrao e Contexto Brasileiro (Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1983), pp. 186-202. I funo positiva que realizam na estratgia adequada para atingir determinado objetivo concreto, socialmente desejado.,,26 34 A convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no campo das teorias de administrao pblica decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em funo das restries fiscais e burocrticas do estado social contemporneo - que tm ocupado lugar central nas discusses acadmica e poltica nos anos 90. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em particular ao campo da administrao pblica. 27 A tendncia revisionista das teorias de administrao pblica tem sucitado o surgimento tanto de abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos, quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s 26A. Guerreiro-Ramos, 1983, op. cit., pp. 201 e 205. Alguns autores (dentre eles, Peter Drucker, Alvin Toffler e Frederick Mosher) discutem a decadncia da organizao burocrtica no na perspectiva da superao da burocracia enquanto fenmeno social, mas no sentido da flexibilizao de suas caractersticas morfolgicas. A questo que as ditas organizaes ps-burocrticas no asseguram a liquidao da burocracia enquanto sistema tipicamente instrumental. Ver, a propsito, Frederick Mosher, "The Public Service in the Temporary Society" in Public Administration in a Time ofTurbulence, D. Waldo (Scranton: Chandler Publishers, 1971); F. C. P. Motta & L. C. Bresser-Pereira, Introduo Organizao Burocrtica (So Paulo: editora Brasiliense, 1980) e A. Toffler, "Rumo Civilizao da Terceira Onda" (Dilogo, nO 22, vol. 14). 27 Ver V. Ostrom, "Artisanship and Artifact" (Public Administration Review 40:309-17, 1980); P. Sederberg, "Organization and Explanation: New Metaphoresfor Old Problems" (Administration and Society, 16:167-94, 1984); F. Fisher, "Ethical Discourse in Public Administration" (Administration and Society, 15: 5-43, 1983); H. Y. Jung, "Phenomenology as a Critique of Public Affairs Education" (Southern review of Public Administration, 6: 175-87, 1987); R. Denhardt, "In the Shadow of Organization" (Lawrence: Univ. of Kansas Press, 1981) e "Toward a Criticai Theory of Public Administration" (Public Administration Review, 41 :628-35, 1981); J. Forester, "Questioning and Organizing Attention: Toward a Criticai Theory of Planning and Administrative Practice" (Administration and Society, 13: 161-207) e "Bounded Rationality in the Politics of Mudding Through" (Public Administration Review, 44:23-30, 1984); G. Morgan, "Opportunities Arising from Paradigm Diversity" (Administration and Society, 16:306-28, 1984); N. Lonerich Jr., "Contending Paradigms in Public Administration: a Sign of Crisis or Intellectual vitality?" (Administration and Society, 17:307-30, 1985) e O. White, "Improving Prospects for Heterodoxy in Organization Theory: a Review of Sociological Paradigms and Organizational Analysis" (Administration and Society, 15:257-71). 35 enquadradas nas correntes predominantes?8 De uma maneira geral, a trajetria do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional planejada, nos nveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto central a tenso entre poltica e administrao. 29 Nesta perspectiva, a modernizao da administrao pblica adquire um carter integrativo entre poltica e administrao. A questo de como dotar os sistemas poltico- administrativos do estado de maior racionalidade tornou-se um requisito crtico da evoluo do estado social contemporneo. Importa investigar, nesta tendncia, elementos conceituais que possibilitem avaliar a limitao dos modelos correntes de modernizao da administrao pblica, bem assim, circunscrever uma abordagem integrativa da administrao pblica, mais adequada ao contexto poltico do estado social contemporneo. A reduo deste quadro de problemas realidade brasileira ainda mais agravante. Primeiro porque a administrao pblica brasileira tem uma trajetria modernizante, no sentido de instrumentalizar o estado para ser o indutor do desenvolvimento. Esta trajetria tem sido seguida de recorrentes percalos, dentre os quais a dificil e problemtica relao entre democracia e 28Ver M. Frank, Toward a New Public Administration (San Francisco: Chandler, ed. 1971); H. G. Frederickson, New Public Administration (University, Ala.: University of Alabama Press, 1980); C. Bellone, Organization Theory and lhe New Public Administration (Boston: Allyn and Bacon, ed. 1980); A. Guerreiro-Ramos, A Nova Cincia das Organizaes. Uma Reconceituao da Riqueza das Naes (Rio de janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1981); Frederick C. Thayer, "Organization Theory as Epistemology" in Organization Theory and lhe New Public Administration, compilado por Carl Bellone (Boston: Allyn and Bacon, 1980); R. P. Hummel, The Bureaucratic Experience (New York: St. Martin's Press, 2ed., 1982); M. M. Harmon, Action Theory for Public Administration (New York: Longman, 1981); T. L. Cooper, The Responsible Administrator: An Approachto Elhics for the Administrative Role (New York: Kennikat Press, 1982); J. S. Jun, Public Administration Design and Problem Solving (New Y ork: Macmillan, 1986); R. B. Denhardt, Theories of Public Organization (Monterey, Calif.: Brooks/Cole, 1984); F. Fischer, Politics, Values and Public Policy: the Problem of Methodology (Denver: Westview Press, 1980); D. Schuman, Policy, Analysis, Education and Everyday Life: An Empirical Reevaluation of Higher Education in America (Lexington, Mass.: Health, 1982) e D. Waldo, The Enterprise of Public Administration (Novato, Calif.: Chandler and Sharp, 1980). 29Ver Robert Denhardt, "Public Administration Theory - The Stale of the Discipline" in Public Administration - The State of lhe Discipline, N. Lynn & A. Wildavsky (Chatham: Chatham House Publishers Inc., 1990), pp 43-72. 36 racionalidade poltico-administrativa, bem como o das caractersticas prprias do modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica - essencialmente um modelo de modernizao administrativa-, que contribuiu para o atingimento de um ponto crtico no que concerne funcionalidade dos atuais sistemas poltico-administrativos do estado brasileiro. Segundo, porque o somatrio de desafios e oportunidades que cabe atualmente ao estado brasileiro explorar, no sentido de liderar parcerias para promover um desenvolvimento mais sustentado e eqitativo, altamente incompatvel com sua condio operacional, com severas implicaes governabilidade. O redirecionamento do estado brasileiro essencialmente dependente da modernizao da sua administrao pblica. Na sociedade atual no h estado possvel sem administrao pblica; no h governo possvel sem estado. Por outro lado, a racionalidade poltica dos sistemas burocrticos no decorre, como uma conseqncia natural, da modernizao poltica do estado e da sociedade. A existncia de um grau satisfatrio de racionalidade poltica no sistema poltico estatal no implica, automaticamente, no incremento da racionalidade poltica dos sistemas burocrticos. Definem, antes, condies de concorrncia ou potencialidades sistmicas, mas a relao de causao no direta. Isto porque h atributos estruturais nos sistemas burocrticos que o tomam resistentes racionalidade poltica do sistema poltico. Logo, necessrio que os sistemas burocrticos sejam enfocados a partir de sua capacidade em processar a racionalidade poltica e administrativa do estado, de uma maneira integrativa. , t I f I I 37 II MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: UMA INTERPRETAO TERICA Uma Viso Crtica da Modernizao Modernidade e Racionalidade Determinismo Versus Possibilidade Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora Modelos de Administrao Pblica Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica Uma Viso Liberal da Administrao Pblica Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica Em Busca da "Boa Administrao Pblica" O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria Princpios da "Boa Administrao Pblica" --- 38 S o trs os objetivos deste captulo. Primeiro, procura-se delinear um conceito genrico de modernizao da administrao pblica a partir de uma abordagem crtica da modernizao, que implica em qualificar os atributos do conceito corrente de modernizao: racionalizao instrumental, determinismo e transformismo, segundo os quais a modernizao se reduz absoro de expresses da modernidade alheia. De forma anloga, a modernizao da administrao pblica est impregnada da idia de absoro de paradigmas daquilo que se apregoa como boa administrao pblica, ao invs da sua construo segundo requisitos crticos peculiares. Assume-se que a modernizao, abordada criticamente, , mais do que nunca -dado o contexto globalizante- uma categoria conceitual vlida e conveniente para se pensar os processos induzidos de transformaes sociais, e, analogamente, administrativas no mbito do estado. Modernizao da administrao pblica , no entanto, uma categoria conceitual problemtica. Inexiste uma teoria especificamente direcionada modernizao da administrao pblica. De uma maneira geral, as disciplinas sociais se ocupam da modernizao numa perspectiva crtica, freqentemente metaterica, ou prescritiva, comumente associada a casos delimitados por teorias ou praxis especficas. Em particular, no campo da administrao pblica, enquanto disciplina ou prtica, o termo modernizao da administrao pblica soa como um vasto horizonte de noes, mtodos e tcnicas empregados de alguma forma para o aprimoramento dos sistemas administrativos. Em ltima anlise, refere-se, da maneira mais imprecisa e implcita possvel, aos processos de implementao daquilo que as teorias de administrao pblica prescrevem como sendo a boa administrao pblica. No obstante existirem idias e demonstraes sobre como os sistemas burocrticos pblicos podem ser, a modernizao da administrao pblica, vista criticamente, impe a reflexo sobre como estes sistemas devem ser e sobre como implement-los. o segundo objetivo consiste na identificao, no pensamento terico sobre administrao pblica, dos trs principais paradigmas dominantes de boa administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo institucional de uma administrao pblica no molde weberiano clssico; um liberal, desestatizante, desregularizante e centrado numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um empresarial, centrado na adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais em organizaes pblicas. Estes modelos no se baseiam numa viso integrativa entre poltica e 39 administrao: o ortodoxo contrape leis a procedimentos administrativos, valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e cidados a organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado a organizaes pblicas e gesto eficiente ao estado. a terceiro objetivo delinear um modelo de boa administrao pblica que integre poltica e administrao, enunciado a partir de contribuies da crtica metaterica s teorias de administrao pblica e a partir de uma viso integrativa de ao administrativa -especificamente o modelo da racionalidade tridimensional contraditria de Clauss affe. a delineamento de um modelo integrativo entre poltica e administrao permite, ademais, que se explicitem as limitaes dos trs principais modelos de modernizao presentes na teoria. UMA VISO CRTICA DA MODERNIZAO a termo modernizao, no obstante a fluidez proveniente de sua variada e imprecisa utilizao no senso comum, tem sido explorado pelas cincias sociais como uma categoria analtica relacionada implementao da modernidade, ao desenvolvimento, evoluo, aos processos de mudanas sociais numa perspectiva histrica e filosfica. Trata-se, essencialmente, do campo que relaciona meios a fins, enquanto prelees, explcitas ou no, de alternativas de aes modernizadoras, quer induzidas para gerarem transformaes sociais, quer destas decorrentes. Enfocar criticamente a modernizao com o propsito de subsidiar a delimitao de um conceito de modernizao da administrao pblica implica em duas principais aes. Primeira, situar, a partir do sentido histrico- filosfico da modernidade, a correlao entre a modernidade e racionalidade. Segunda, caracterizar elementos crticos subjacentes s teorias sobre modernizao, chamando a ateno para seu cunho determinista e transformista. MODERNIDADE E RACIONALIDADE Etimologicamente, modernidade provm do advrbio latino modo, que significa h "pouco", "recentemente". Da seu sentido filosfico: 40 representao do tempo como uma "sucesso de modos ou atualidades, constituindo segmentos temporais privilegiados pela forma de razo que neles se exerce. Nesse sentido, o tempo vivido como propriamente histrico e nele alguma coisa acontece que pode ser chamada qualitativamente moderna.,,3o H, todavia, uma distino essencial entre modernidade, enquanto experincia, e o projeto da modernidade, de carter histrico. No primeiro caso, refere-se Berman a: "[ ... ] uma modalidade de experincia vital -experincia do espao e do tempo, do eu e dos outros, das possibilidades e perigos de vida- que partilhada por homens e mulheres em todo mundo atual. Denominarei esse corpo de experincia 'modernidade'. Ser moderno encontrar-se num ambiente que promete aventura, poder, alegria, crescimento, transformao de si e do mundo - e, ao mesmo tempo, que ameaa destruir tudo o que temos, tudo o que sabemos, tudo o que somos. Os ambientes e experincias modernos cruzam todas as fronteiras da geografia e da etnicidade, da classe e da nacionalidade, da religio e da ideologia; nesse sentido, pode-se dizer que a modernidade une toda a humanidade. Mas trata-se de uma unidade paradoxal, uma unidade da desunidade; ela nos arroja num redemoinho de perptua desintegrao e renovao, de luta e contradio, de ambigidade e angstia. Ser moderno ser parte de um universo em que, como disse Marx, 'tudo o que slido desmancha no ar' ".31 Esta idia de turbilho, de constante transformao abriga o desenrolar de um projeto histrico, no qual se insere o ncleo da questo da modernidade e tambm da discusso em tomo da ps-modernidade: a razo moderna. A tese amplamente discutida de Weber, segundo a qual a modernidade se define pela racionalizao funcional da vida humana -que, tomando o termo de 30H. C. L. Vaz, "Religio e Modernidade Filosfica" (Sntese Nova Fase: v. 18 n. 53, 1991), p. 151, apud "A Modernidade e sua Crise", M. Perine (Sntese Nova Fase: v. 19 n. 57, 1992), p. 163. 31 M. Bennan, Tudo que Slido Desmancha no Ar. A Aventurada Modernidade (So Paulo: Companhia das Letras, 1987), p.15. I 41 emprstimo Schiller, chamou de "desencantamento do mundo"- representa a inverso dialtica do ideal iluminista de um mundo regido pela razo. 32 o "projeto iluminista" via no apelo razo um instrumento fundamental de emancipao dos mitos e da ignorncia seculares auto- impostas aos homens por fora da dominao episcopal exercida pela antiga aliana. O trao caracterstico da antiga aliana era a tradio animista e religiosa, que regia as relaes entre homem e mundo: o mundo da subjetividade humana e o da realidade objetiva (ou simplesmente o desejo e a realidade) se confundem. As finalidades e os significados humanos so incorporados ao real, objetivando-se os significados da prpria existncia, nesse mundo at ento encantado. 33 Mas o mundo encantado representava muito malS o carter da irracionalidade (do homem agrilhoado pelos mitos e pela impotncia perante Deus) que o da razo substantiva, presente nos textos clssicos da filosofia socrtica. O mundo grego, no menos encantado, era o paradigma da boa sociedade na medida em que a vida humana ordenada segundo os imperativos de valor dos indivduos envolvidos. A validade de tal paradigma repousa na considerao de que a tenso vivida entre os valores e os fatos (ou entre a razo substantiva e funcional) apontava para o aperfeioamento do 32Ver D. Wrong, Max Weber. Makers of Modem Social Sciences Series (Englewood Cliffs: Prentice Hall). Este argumento um dos principais pressupostos da chamada "Escola de Franlifurt", expresso que designa o grupo de cientistas sociais e filsofos alemes que desencadearam um movimento de crtica sociedade e cultura contemporneas, a partir da fundao de um instituto de pesquisas Sociais (o Institut for Sozialjorschung) que se incorporou a um dos departamentos da Universidade de Frankfurt em 1924. A escola de Frankfurt refere-se simultaneamente a um grupo de intelectuais e a uma teoria social. Dentre seus principais participantes destacam-se Friedrich Pollock, Carl Grnberg, Max Horkheimer, Karl Wittfogel, Theodor Adorno, Walter Benjamin, Karl Kosch, Herbet Marcuse, Erich Fromm e Jrgen Habermas, cujas elaboraes gravitam em torno de trs eixos temticos, ainda hoje inesgotados: dialtica da razo iluminista e crtica da cincia; cultura de massa e indstria cultural; e a questo do estado e suas formas de legitimao. Ver B. Freitag, A Teoria Crtica Ontem e Hoje (So Paulo: Brasiliense, 1986) e A. Penna, "A Escola de Franlifurt e a Psicologia" (Arquivos Brasileiros de Psicologia: 38(2): 18:"33, abril/junho de 1986). 33L. Colletti, Desencantamento do Mundo e Secularizao (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Encontros Internacionais, 1979). 42 indivduo -pois estando a razo instrumental subordinada razo substantiva, esta ltima no estaria sujeita a um "processo de confuso".34 o grito do iluminismo chamava ateno ao despertar da conscincia humana para sua capacidade de dominar o destino, a natureza e as foras, outrora mgicas ou ddivas: o homem estava convocado pela razo a dominar sua natureza externa mediante clculo. Estava possudo "da extravagante expectativa de que as artes e as cincias iriam promover no somente o controle das foras naturais como tambm a compreenso do mundo e do eu, o progresso moral, a justia da instituies e at a felicidade dos seres h ,,35 O H umanos . u, como escreve arvey: "[ ... ] o projeto da modernidade entrou em foco durante o sculo XVIII. Esse projeto equivalia a um extraordinrio esforo intelectual dos pensadores iluministas 'para desenvolver a cincia objetiva, a moralidade e a lei universais e a arte autnoma nos termos da prpria lgica interna destas [nas palavras de Habermas]. A idia era usar o acmulo de conhecimento gerado por muitas pessoas trabalhando livre e criativamente em busca da emancipao humana e do enriquecimento da vida diria. O domnio cientfico da natureza prometia liberdade da escassez, da necessidade e da arbitrariedade das calamidades naturais. O desenvolvimento de formas racionais de organizao social e de modos racionais de pensamento prometia a libertao das irracionalidades do mito, da religio, da superstio, liberao do uso arbitrrio do poder, bem como do lado sombrio da nossa prpria natureza humana. Somente por meio de tal projeto poderiam as qualidades universais, eternas e imutveis de toda a humanidade ser reveladas [ ... ] "Na medida em que ele tambm saudava a criatividade humana, a descoberta cientfica e a busca da excelncia individual em nome do progresso humano, os pensadores iluministas acolheram o turbilho da mudana e viram a transitoriedade, o fugidio e o fragmentrio como condio necessria por meio da qual o projeto modernizador poderia ser realizado. Abundavam doutrinas de 34Ver Eric Voegelin, "On Readiness to Rational Debate" apud Freedom and Ser/dom, A. Hynold (Dordrecht: D. Reidel, 1961), p. 284. 35Jrgen Habermas, "Modernity: an Incomplete Project" in The Anti-Aesthetic: Essays in Post-Modern, H. Foster, (ed.) (Washington: Post Towsend., 1983), p. 9. I igualdade, liberdade, f na inteligncia humana (uma vez permitidos os beneficios da educao) e razo universal.,,36 43 Mas, neste processo, a razo clssica, como fora ativa na psique humana que habilita o indivduo a distinguir entre o bem e o mal, entre o certo e o errado, assume o significado dado por Hobbes: transforma-se numa capacidade, desenvolvida pelo indivduo por meio da disciplina, de domnio do clculo utilitrio das conseqncias. O homem transformado numa criatura que calcula. 37 Os efeitos desta inverso na sociedade moderna contribui para desacreditar o contedo emancipador do projeto iluminista de modernidade: "O sculo XX --com seus campos de concentrao e esquadres da morte, seu militarismo e duas guerras mundiais, sua ameaa de aniquilao nuclear e sua experincia de Hiroshima e Nagasaki- certamente deitou por terra esse otimismo. Pior ainda, h a suspeita de que o projeto Iluminismo estava fadado a voltar-se contra si mesmo e transformar a busca da emancipao humana num sistema de opresso universal em nome da libertao humana. [ ... A] lgica que se oculta por trs da racionalidade iluminista uma lgica da dominao e da opresso. A nsia por dominar a natureza envolvia o domnio dos seres humanos, o que no final s poderia levar a 'uma tenebrosa condio de autodominao' [ ... ]. A revolta da natureza, que eles representavam como a nica sada para o impasse, tinha portanto de ser concebida como uma revolta da natureza humana contra o poder opressor da razo puramente instrumental sobre a cultura e a personalidade.,,38 Com efeito, a inverso dialtica de uma razo originalmente com intento emancipatrio manifesta-se hoje em vrias esferas da vida social. A razo que a sociedade contempornea revela concentra-se no clculo utilitrio de conseqncias. No decorrer dos trs ltimos sculos a razo evocada no ideal iluminista se automizou, abortando seu contedo emancipatrio: a razo que est presente na cincia, na tecnologia e na burocracia modernas uma razo puramente instrumental, repressiva, que guarda uma relao ditatorial 360 . Harvey, Condio Ps Moderna. Uma Pesquisa sobre as Origens da Mudana Cultural (So Paulo: Loyola, 1993), p. 23. 37 A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 3. O autor refere-se T. Hobbes, Leviathan (London, Me Millan, 1974). 380 . Harvey, 1993, op. cit., p. 23-4. I I 44 com seu objeto. 39 A ordenao dos negcios, capacidades, disponibilidades, necessidades e os meios de produo obedecem a mera expectativa de resultados planejados e no a inteleco valorativa das possibilidades de evoluo social. "O concreto convertido no abstrato, o bom no funcional e o tico no no-tico ... o pensamento transformado em matemtica, qualidades em funes, conceitos em frmulas e a verdade em freqncias estatsticas de mdia. 40 "O pensamento transformado em mera tautologia".41 O nascimento da burocracia moderna apresenta o mesmo carter fundamental de instrumentalizao. A despeito da crescente necessidade de tecnologia de produo, atrelada expanso quantitativa qualitativa dos mercados, o nascimento das fbricas fez surgir a administrao burocrtica: uma forma de tecnologia operacional, posteriormente sistematizada como conhecimento cientfico, "necessrios" manuteno da sociedade industria1. 42 Tal como Weber colocou, a burocracia, ou o domnio organizacional da vida moderna, toma-se instncia de racionalizao funcional da vida humana na medida em que exige dos indivduos envolvidos a submisso s regras de condutas e a integrao uma estrutura hierrquica absolutamente impessoal, planejada segundo os imperativos racionais-funcionais. 43 Nesse domnio, a racionalidade funcional do sistema acaba por expropriar a racionalidade substantiva do indivduo, despojando-o de suas capacidades crticas de sadio . I 44 JU gamento. "Weber alegava que a esperana e a expectativa dos pensadores iluministas era uma amarga e irnica iluso. Eles mantinham um forte vnculo necessrio entre o desenvolvimento da cincia, da racionalidade e da liberdade humana universal. Mas, quando desmascarado e compreendido, o legado do Iluminismo foi o triunfo da racionalidade ... proposital-instrumental. Essa forma de racionalidade afeta e infecta todos os planos da vida social e cultural, abrangendo as estruturas econmicas, o direito, a 39B. Freitag, 1986, op. cit., p. 35. 40A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., pp. 1-2. 41 M. Horkheimer, Eclipse of Reason (New York: Oxford University Press, 1947), p. 97. 42Yer F. C. Prestes-Motta & L. C. Bresser-Pereira, 1986, op. cit.. 43Yer M. Weber, 1968, op. cit., pp. 957-8. 44 K. Mannheim, Man and Society in an Age of Reconstruction (New Y ork: Harcourt & World, 1940), p. 58. administrao burocrtica e at as artes. O desenvolvimento da [racionalidade proposital-instrumental] no leva realizao concreta da liberdade universal, mas criao de uma 'jaula de ferro' da racionalidade burocrtica da qual no h como escapar. ,,45 45 A modernidade, se enfocada desta perspectiva histrico-filosfica crtica, como processo de transvalidao da razo, permite, por um lado, que se pense a modernizao, em termos ideais, como um processo de racionalizao no exclusivamente funcional, seno de carter instrumental e substantivo. Esta linha de raciocnio no implica em convalidar o ideal moderno original, de razes iluministas, da modernidade, enquanto projeto histrico; implica, no obstante, em considerar seu desfecho uma possibilidade que concretamente ocorreu -como, de resto, poderia ter acontecido outra. necessrio, pois, que se liberte o conceito de modernizao -ou seja l qual for sua denominao, se ps-modernizao et cetera --entendido como a razo dos processos- induzidos ou no -de transformaes sociais- e organizacionais -de uma conotao meramente instrumental, colocando-o na perspectiva de um processo de racionalizao que, para provar sua efetividade, deve consistir em processo de racionalizao substantiva tambm. Este pressuposto bsico para o questionamento das teorias sobre modernizao que tendem a carregar forte contedo determinista e transformista. DETERMINISMO VERSUS POSSIBILIDADE o determinismo presente em grande parte das teorias sobre modernizao e desenvolvimento comporta dois nveis de anlise, porquanto se situa em questes relativas quer ao contedo, quer s formas de modernidade. Com relao ao contedo, as imagens de moderno e a nfase dos processos de modernizao concentram-se em cinco valores instrumentais 45R. Bemstein Habermas and Modernity (Oxford: 1985), p. 5. apud D. Harvey, 1993, op. cit., p. 25. 46 bsicos, que poderiam compor uma definio operacional corrente de modernidade 46: "RACIONALIDADE [INSTRUMENTAL]: predominncia de critrios objetivos na orientao para a ao; identificao dos meios mais eficientes para a realizao dos objetivos desejados; capacidade de trabalhar com informaes precisas, process-las e utiliz-las no processo decisrio pessoal e organizacional; capacidade de avaliar objetivamente as conseqncias das decises. "QUALIDADE: medir-se em sua atividade contra padres sempre mais exigentes; atualizao e aperfeioamento como atividade permanente; qualidade como sntese da economicidade, beleza, eficincia e funcionalidade. "ECONOMICIDADE: racionalidade aplicada vida econmica pessoal e organizacional; capacidade de buscar sempre a otimizao dos recursos humanos e materiais, dentro de uma escala temporal, para a produo de efeitos econmicos; capacidade de protelar gratificaes imediatas para valores que tero resultados e fruio futuros; capacidade de submeter cursos de ao alternativos ao crivo analtico da relao custo/beneficio. "PROFISSIONALISMO: incorporao de uma tica profissional, imposta de dentro para fora, que se traduza em orgulho e auto- respeito em relao atividade que desenvolve; ao marcada pela preocupao com os resultados. Resultados so os parmetros de julgamento sobre o valor e a qualidade do trabalho; responsabilidade pessoal, avalizando atividade e seus resultados; consistncia na sua preservao dos padres; disposio para mudar, aprender, inovar, incorporada ao prprio sistema pessoal de valores; busca permanente da maior eficincia e administrao inteligente do tempo. "CIDADANIA: maior compreenso dos mecanismos de funcionamento da sociedade e das suas inter-relaes; aceitao e preservao dos valores supra-referidos, como critrios legtimos para a atribuio de poder, responsabilidade e riqueza; aplicao de critrios racionais, desempenho, relaes custo/beneficio, coerncia e outros - no processo de escolha de governantes; acompanhamento informado, objetivo e crtico das atividades e desempenho 46Francisco Ferraz, "A Construo da Modernidade" in J. P. dos Reis Velloso, Modernizao Poltica e Desenvolvimento (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1990), pp. 17-9. governamental; participao responsvel informada, crtica e intelectualmente aberta no processo social." 47 Este elenco de atributos no esgota, obviamente, os conceitos de modernidade no que se refere aos seus possveis contedos, uma vez que o contedo da racionalizao, em sentido amplo, no se reduz aos seus aspectos instrumentais. Importa atribuir ao conjunto ideal destas caractersticas comumente modernas o sentido de "atributos comportamentais" que, como ncleos, agrega em torno de si outros padres que lhes so decorrentes. Ressalta o autor: "[ ... ] nessa definio estamos valorizando as variveis comportamentais que, em outra parte, foram referidas como os contedos do processo de modernizao, em detrimento das variveis macrossociolgicas, as quais foram julgadas insuficientes e insatisfatrias para a devida consolidao desse processo. "Em resumo, a mera referncia s variveis macrossociolgicas deixa de apreciar, devidamente, os padres de comportamento e as pautas de ao que verdadeiramente ocorrem na sociedade e no possui, como instrumento de medida, sensibilidade suficiente para captar as mltiplas e inesperadas formas, por meio das quais os padres pr-modernos coIlquistam a sua serenidade, contornando as implicaes sociais da modernizao. "Essa dissociao entre forma/contedo , talvez, nos nossos dias o problema mais srio e de maior complexidade, a ser enfrentado por uma sociedade que queira construir a modernidade como um processo autenticamente social. ,,47 Da, comumente parte-se das expresses ou formas da modernidade em contextos especficos, para estabelecer regras ou padres de modernidade. Em que pese as discusses em torno dos limites e da crise da modernidade, bem como da ps modernidade, nota-se uma grande resistncia em se romper o determinismo do senso comum da modernidade: identificada com o novo, o urbano, o industrial, o especializado, o racional, que, em contrapartida, se ope ao tradicional, ao atrasado, ao campo, agricultura, ao irracional. Nesta tica, a modernidade encontra seus parmetros nas -sociedades "desenvolvidas", enquanto as caractersticas do atrasado so retiradas dos atributos das 47 Id., p. 18. 48 sociedades "subdesenvolvidas".48 Guerreiro-Ramos sustenta que, devido a isto, as teorias sobre modernizao podem ser classificadas em dois plos antagnicos, que denominou teoria N e teoria P. "O pressuposto principal da Teoria 'N', no que tange modernizao, que existe uma lei de necessidade histrica que compele toda sociedade a procurar alcanar o estgio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. Essas sociedades representam, para as sociedades chamadas 'em desenvolvimento', a imagem do futuro destas. Como conseqncia deste modo de ver, os autores filiados Teoria N apontam dicotomias como 'naes desenvolvidas versus naes em desenvolvimento', e sociedades 'paradigmas' versus sociedades 'seguidoras'. Freqentemente, os que falam em 'obstculos ao desenvolvimento' ou 'pr-requisitos da modernizao' esto condicionados pelos pressupostos determinsticos da Teoria N, por um rgido arqutipo de modernizao, mais ou menos identificado com o estgio atual da europa ocidental ou dos Estados Unidos ... "A Teoria P, por outro lado, apresenta duas caractersticas principais, relativamente modernizao: 1) pressupe que a modernidade no est localizada em qualquer lugar do mundo precisamente; que o processo de modernizao no se deve orientar segundo qualquer arqutipo platnico; e 2) sustenta que toda nao, qualquer que seja sua configurao presente, ter sempre possibilidades prprias de modernizao, cuja efetivao pode ser perturbada pela sobreposio de um modelo normativo rgido, alheio quelas possibilidades.,,49 Conforme conclui o autor, os critrios da teoria N "so armadilhas epistemolgicas e ideologias disfaradas, que fomentam uma errada compreenso dessas sociedades e que as desviam de seu imperativo crtico de auto-reconstruo.,,5o O quadro abaixo 5 ) demonstra os principais contrastes entre os plos P e N das Teorias de modernizao: 48L. C. Q. Ribeiro "Por Dentro da Modernizao Administrativa" (Revista de Administrao Municipal: voi. 26, nO 151, 1979), p. 9. 49 A. Guerreiro-Ramos, "A Modernizao em Nova Perspectiva: Em Busca do Modelo da Possibilidade" (Revista de Administrao Pblica: voi. 17, nO 1, 1983), p.6. 50 A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., pAi. 51 A partir de A. Guerreiro-Ramos, 1983, "A Modernizao em Nova Perspectiva ... ", pp. 16-8. QUADRO I TEORIA "N" VERSUS TEORIA "P" TEORlAN 1.0 que aconteceu foi a nica e exclusiva coisa que poderia ter acontecido. 2.0 curso dos acontecimentos resulta da ao recproca de causas absolutamente necessrias. A mente onisciente, conhecendo todas essas causas necessrias, poderia prever, com absoluta certeza, o que vai acontecer a curto e longo prazos. Presume-se possvel o conhecimento sintico do processo social. 3.0 que faz o homem pensar em possibilidade sua ignorncia ou conhecimento incompleto do curso de eventos necessanos. S existem possibilidades epistmicas ou lgicas. 4.Existe um processo normal e unilinear de evoluo, um caminho melhor e nico a ser palmilhado rumo ao futuro. Se observarmos os pr-requisitos, contramarchas e colapsos tomam-se inevitveis. 5.Na histria contempornea devemos distinguir entre sociedades desenvolvidas e em desenvolvimento. As primeiras, sociedades paradigma, exibem s subdesenvolvidas a imagem do futuro destas. Cumpre elaborar indicadores da evoluo da modernizao, para que as pessoas incumbidas do aprimoramento das condies nas sociedades em desenvolvimento possam orientar-se no sentido da melhor maneira de realizar modernizao ou desenvolvimento. TEORIAP 1.0 que aconteceu est entre as muitas possibilidades objetivas que poderiam ter ocorrido. 2.Nenhum curso de acontecimento pode ser considerado resultante da ao recproca de causas absolutamente necessrias. O curso dos acontecimentos resulta continua- mente do jogo de fatores, objetivos e opes humanas. Assim, possvel fazer previses, sujeitas, porm, a um grau varivel de certeza. 3. As possibilidades podem ser reais e demonstradas empiricamente. A possibilidade real contrape-se possibilidade abstrata, eis que se relaciona necessariamente com uma situao concreta; tal possibilidade pode realizar-se. 4.No existe processo normal uni linear. A histria sempre nos apresenta um horizonte aberto mltiplas possibilidades. A qualquer momento podem ocorrer eventos inesperados, conduzindo a sociedade a um novo estgio, diferente da imagem convencional do futuro. 5. No presente momento da histria, a dicotomia entre sociedades desenvolvidas e em desenvolvimento equivocante. Na realidade, a categoria cardinal das cincias sociais o mundo, que hoje possui as caractersticas de um sistema. Sob o prisma desse sistema, todas as sociedades esto em desenvolvimento. Todas elas so, em diferentes graus ao mesmo tempo atrasadas e modernas. Indicadores de modernizao s os poder haver ad hoc, e sua natureza e aplicao somente tm sentido quando postas em relao com as possibilidades de desenvolvimento ou modernizao de cada sociedade. 49 50 Os plos N e P representam tipos ideais, o que no significa que as teorias sobre modernizao tenham de se enquadrar necessariamente nestes extremos. A validade de contrapor estes limites concluir que a modernizao deve ser vista como um processo crtico de busca de requisitos funcionais para a superao de dificuldades e alcance de objetivos possveis e no como mero sentido de atualizao. "Seria estpido negar que a modernizao pode percorrer vrios e diferentes caminhos ( ... ) No h razo para que toda cidade moderna se parea com Nova Iorque ou Los Angeles ou Tquio.,,52 Segundo F erraz, o determinismo presente nas teorias desenvolvimentistas se reporta sistemtica confuso que induz entre as formas e os contedos da modernidade: "Uma avaliao sumria e talvez simplificada da dbcle da teoria desenvolvimentista a de que concentrou seu arsenal metodolgico excessivamente na forma do processo de modernizao (mais fcil de ser tratada estatisticamente e de maneira comparativa), descurando de uma anlise mais aprofundada do contedo desse processo. "Como decorrncia, privilegiava-se a mensurao do nmero de escolas, matrculas, alfabetizados, sem atribuir importncia ao que se ensinava; concentrava-se ateno no aumento do volume da produo global da sociedade, na percentagem da mo-de-obra empregada no setor secundrio da economia, sem dedicar a mesma ateno ao nvel de qualidade do trabalho, sua produtividade e eficincia; media-se a diversificao do aparato estatal, suas responsabilidades especializadas, sem atentar devidamente para sua verdadeira funcionalidade, seu efetivo desempenho racional, seu real recrutamento e promoo pelo mrito, e no por outros critrios particularistas e polticos; quantificava-se os quilmetros de estradas, o nmero e freqncia das comunicaes entre regies, o nmero de rdios, jornais e TVs, sem indagar em maior profundidade o contedo da comunicao, os valores, exemplos, regras de comportamento que transmitiam para a sociedade." 53 Ou, na sntese de Luciano Martins: 52M. Berman, 1987, op. cit., p.121. 53F. Ferraz, 1990, op. cit., p. 6. "o prevalecimento por largo tempo da viso "evolucionista" sobre o desenvolvimento capitalista dos pases "perifricos", fosse tal viso originria do paradigma marxista ou fruto das projees a- histricas e etnocntricas (de tipo rostowiano) da escola norte- americana, teve por efeito impregnar as cincias sociais latino- americanas (e no apenas estas) do raciocnio analgico subj acente a tais formulaes. essa diferena -facilmente identificvel no plano lgico, mas nem sempre claramente perceptvel quando presente na anlise histrica- que impe a necessidade de distinguir com rigor entre o recurso analogia e o raciocnio I , ,,54 ana OglCO. 51 A racionalizao dos processos sociais, ou os processos sociais de racionalizao, no devem se restringir aos aspectos instrumentais, tampouco isto significa a adoo de uma lgica mimetista. Principalmente, porque a modernidade um processo inacabado, em trs sentidos: o projeto iluminista de modernidade inacabado e provavelmente inacabvel, conquanto mal colocado; a modernidade evolui, numa feio ps-moderna, ou em outras feies atribuveis; e modernidade uma inveno peculiar, num certo sentido, cada contexto cria a sua, valendo-se, contudo, do que j existe, mas conforme uma valorizao prpria. Os efeitos de mimetismo e determinismo no esto presentes apenas no contedo ou nas formas de modernidade, mas, tambm, se encontram essencialmente embutidos nos processos de modernizao, nos aspectos operacionais de implementao da modernidade. AUTODESTRUIO INOVADORA VERSUS CONSTRUO INOVADORA Berman utilizou o termo autodestruio inovadora 55 , para se referir abordagem marxista das contradies inerentes burguesia capitalista. Mas este cabe como uma luva para designar duas noes de modernizao que respeita mais a implementao que a modernidade implementada. Trata-se da substituio do velho pelo novo e da atualizao tecnolgica. 54L. Martins, 1985, op. cit., p.20. 55 A partir de um anncio da "Mobil Oil" de 1978 in Berman, 1987, op. cit., p. 85. 52 Bennan identifica uma instigante perspectiva dialtica da modernizao e do modernismo no drama de Fausto, de Goethe, equivalente tragdia do desenvolvimento moderno: "tendo eliminado todos os vestgios ( ... ) do seu velho mundo, no lhe resta mais nada a fazer. ( ... ) Ironicamente, assim que esse fomentador [Fausto] conseguiu destruir o mundo pr-moderno, destruiu tambm qualquer razo para continuar no mundo. ( ... ) To logo se livra de todos os obstculos no caminho, o fomentador v a si prprio no meio do caminho e deve ser afastado."s6 A substituio do velho pelo novo no necessariamente construo, porque o dualismo deste processo inerentemente velho. A dialtica da modernizao, enquanto adequao entre meios e fins, implica na coexistncia de fonnas velhas, tradicionais, e novas, modernas, propriamente ditas. A modernizao substitutiva implica em tragdia porque destri a memria, que guardi do propsito da mudana. "A imagem da 'destruio criativa' muito importante para a compreenso da modernidade, precisamente porque derivou dos dilemas prticos enfrentados pela implementao do projeto modernista. Afinal, como poderia um novo mundo ser criado sem se destruir boa parte do que viera antes? Simplesmente no se pode fazer um omelete sem quebrar os ovos, como o observou toda uma linhagem de pensadores modernistas de Goethe a Mao."S7 Esta sndrome se manifesta nos processos modernizantes da administrao pblica de duas principais fonnas. Primeiro, admitem e refora- se a construo e coexistncia de circunstncias organizacionais dualistas, umas modernas, novas, outras atrasadas, velhas. Segundo, reporta-se a processos de transfonnaes radicais, comumente no nvel dos meios, criando um efeito demonstrao incompatvel, no ritmo e no contedo de mplementao, com o status valorativo do ambiente. Nada obstante, estes processos so costumeiramente restritos aos aspectos institucionais. Neste escopo, autodestruio inovadora toma-se inovao destrutiva. Atualizao tecnolgica uma denominao comum para os processos de modernizao de meios baseados na transposio acrtica de tecnologias, no obstante as finalidades. Estes processos implicam em simples inovao de S6Berman, 1987, op. cit., p. 69. S7D. Harvey, 1993, op. cit., p. 25. 53 meios, ao passo que as finalidades, ou sua relao de adequao funcional com os meios empregados, permanecem inatingveis. bastante comum este tipo de manifestao nas experincias prticas de modernizao sob a forma de recursos informacionais, hardware e software, que, embora comumente divorciados da crtica finalidade, contribuem para a consolidao de uma imagem moderna. Tais experincias tomam-se exemplos de inovao autodestruidora. A modernizao deve ser enfocada como um processo de mapeamento de caminhos que, no sentido mais original do termo, significa adequar novos meios a novos fins. Evidentemente, a busca de possibilidades de desenvolvimento em contextos sociais especficos no pode ignorar o estgio de evoluo de outros contextos, principalmente face tendncia crescente de globalizao econmica e tecnolgica. neste ponto que a analogia se distingue do raciocnio analgico. A modernizao, no campo da administrao pblica imbui-se deste mesmo significad0 58 . Reporta-se implementao daquilo que se supuser uma administrao pblica moderna. Isto envolve problemas e princpios, tanto relativos ao como implementar, quanto modernidade a ser implementada. Todavia, isto no est presente sob a forma de teorias de modernizao da administrao pblica, seno mediante argumentos e pressupostos subjacentes enfoques ou modelos prescritivos de administrao pblica, Imagens peculiares da boa administrao pblica, presentes na teoria. MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA A disciplina administrao pblica tem mobilizado uma vasta gama de conhecimentos de distintas reas na formulao de tcnicas e modelos 58Esta afirmao no se refere ao conceito de modernizao administrativa, que denota, na literatura corrente de administrao pblica, uma categoria de mudana organizacional planejada em funo das finalidades das organizaes. Ver B. M. de Souza Wahrich, Modernizao Administrativa (Rio de Janeiro: FGVIEBAP, mimeo.), 11Ip.; "Reforma Administrativa Federal Brasileira: Passado e Presente" (Revista de Administrao Pblica: v. 8, nO 2, abril/junho 1974) e L. C. Ribeiro, 1979, op. cit.. 54 analticos e operacionais de administrao pblica que implicitam imagens da boa administrao pblica. o propsito desta anlise identificar caractersticas e pressupostos conceituais subjacentes trs principais correntes no pensamento da administrao pblica -a ortodoxa, a liberal e a empresaria- procurando explicitar o que estes enfoques estabelecem como boa administrao pblica. UMA VISO ORTODOXA DA ADMINISTRAO PBLICA A viso ortodoxa da administrao pblica baseia-se na concepo weberiana de burocracia, no porque prescreve a implantao do tipo-ideal weberiano em contextos organizacionais diversos, mas porque suas propostas de reforma restringem-se ao aprimoramento da racionalidade funcional, numa linha que estabelece uma dicotomia entre poltica e administrao pblica. Tende a prescrever reformas centradas no emprego e aprimoramento de meios como fatores de eficincia para o fortalecimento institucional de organizaes e poderes, cuja eficcia depende da preponderncia poltica de uns sobre outros 59 . A viso ortodoxa da administrao pblica tem slida tradio na disciplina. Seu patrono poderia ser Woodrow Wilson -"Questes 59 interessante notar, como observa L. J. Jr. O'Toole, "American Public Administration and lhe Idea of Reform" (Administration and Society: 1984), 16:141-66, que os problemas abordados pela teoria de administrao pblica em geral, principalmente os relativos mudana, esto enraizados na histria da administrao pblica e na cultura poltica americanas. Naquele caso, s primeiras iniciativas de se estruturar a administrao pblica, por volta de 1870, sucederam-se as reformas modernizantes de carter ortodoxo, introduzidas no mbito do poder executivo em 1939 pela comisso Brownlow, o que assentou as bases da burocracia norte americana contempornea. No legislativo, verificaram-se reformas em 1946, como uma reao competitiva e dicotomizada para o alcance do controle sobre a administrao executiva, cujos dispositivos perduram ainda hoje. 55 administrativas no so questes polticas,,6o- seguido pelos fundadores da administrao pblica moderna, a partir das obras de Luther Gulick, Louis Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por diversos autores 61 contemporaneos . o pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas visando consolidao de uma administrao pblica atuante, baseada na expanso efetiva do estado e na construo de instituies fortes (institution building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com . " 62 as segumtes caractenstlcas : controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao, direo, formulao e implementao de polticas pblicas; nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas nas vrias esferas do estado; preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais especializados, treinados e equipados com tecnologias gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios; nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo inovao; 60W. Wilson, "The Study of Administration" (Political Science Quarterly: 1887/1941), 56:481-506. oportuno mencionar que esta tendncia de despolitizao do servio pblico origina-se da preocupao em se distrurem os traos de patrimonialismo presentes na administrao pblica americana em fins do sculo passado. As reformas empreendidas tinham, neste sentido, o carter de promover uma modernizao na liderana poltica, passando-se de um padro clientelista para um outro profissional. Ver D. Rosenbloom, Federal Service and the Constitution (lthaca: ComeU University Press, 1971). 61 0nde destacam-se: P. A. Volcker, Leadership for America: Rebuilding the Public Service (Washington: The National Comission on Public Service, 1989); R. Denhardt, & E. T. Jr. Jennings, (orgs.), The Revitalization of the Public Service (Columbia: Extension Publications, University of Missouri-Co1umbia, 1987); R. B. Reich, The Next American Frontier (New York: Times Books, 1983) e Tales of a New America (New York: Random House, 1987); S. Cohen, The effective Public Manager: Achieving Success in Government (San Francisco: Jossey-Bass, 1988); J. A. Stever, The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era e C. T.GoodseU, The Case.for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (Chatam: Chatham House, 1985). 62 A partir de R. J. 11 Stillman, Preface to Public Administration (New York: St. Martin Press, 1991), que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de um modelo de estado ativista. 56 limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos organizacionais experimentais; responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base. nfase nos cidados usurios e clientes; prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos; incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia profissional; Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento da produtividade do executivo federal, cujo principal aspecto a nfase na aplicao de tecnologia administrativa para o aprimoramento da gesto pblica. Os tericos desta vertente desenvolveram, ao longo das ltimas seis dcadas, um vasto arsenal tcnico e metodolgico centrado no aumento da eficincia dos sistemas burocrticos pblicos. Do ponto de vista poltico, esta viso de estado administrativo amplia a barreira institucional entre estado e sociedade, porque instrumentaliza a dicotomia entre administrao e poltica, na medida em que tende a preferir as solues burocrticas e ignorar formas mistas de gesto pblica, sujeitas a um maior controle social. Conseqentemente, no identifica os limites da interveno estatal, enfatizando mais os meios que as finalidades e dando pouca importncia ao desempenho econmico do estado. Fundamentalmente, a viso ortodoxa da modernizao da administrao pblica constitui-se uma viso de modernizao administrativa do estado e, nesse sentido, sua limitao capital reside no fato de que no desenvolve formas organizacionais nem tecnologia gerencial dirigidas administrao pblica e poltica integradamente. UMA VISO LIBERAL DA ADMINISTRAO PBLICA Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se Vlsao ortodoxa no sentido de que prope um modelo de administrao pblica baseado na lgica do mercado, sem, contudo, se pautar na integrao entre administrao e poltica no moderno capitalismo de mercado. Por outro lado, a I 57 viso liberal da modernizao da administrao pblica no rompeu com o paradigma weberiano porque se concentrou contra ele. No nvel micro-organizacional, admite modelos no exclusivamente voltados ao aprimoramento dos meios, mas dirige e reduz a utilidade das organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido macroeconmico, quer no que respeita avaliao da relao custo-beneficio de organizaes pblicas. Prope o aumento da capacidade de julgamento poltico do burocrata, mas enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da confonnao s orientaes poltico-partidrias. No plano macro-organizacional, baseia-se na adequao do equipamento administrativo do estado s finalidades e valores polticos dominantes, mas adota uma proposta de estado e administrao pblica minimalistas incompatveis, no propsito e na fonna, com os desafios sociais do estado contemporneo. A proposta liberal de modernizao da administrao pblica inverteu a viso liberal da burocracia pblica e subverteu-a lgica do mercado, posicionando-se contra o estado. Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos economistas clssicos e dos adeptos da chamada teoria da escolha pblica (public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no pensamento econmico da Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento 63 atingiu sua notoriedade mxima nos meios acadmicos e polticos dos anos 80, perodo ilustrado com evidncias empricas como a queda do mundo socialista e a crise do welfare state. Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da burocracia pblica, avaliada nos moldes da crtica weberiana: negligncia ao interesse pblico; excesso de gastos; desperdcio; falta de interesse direto do funcionalismo na obteno de resultados; monoplio de funes; adoo, pelos burocratas, das polticas mais convenientes aos seus interesses prprios; etc .... Prescrevem um modelo de modernizao baseado na imposio de severos 630nde atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais incluem-se Milton Friedman, George Stigler e Gary Becker e os principais tericos da escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen e Vincent Ostrom. 58 limites ao pblica, numa clara tentativa de conter, no superar, o pathos metafisico 64 , que supem subjacente burocracia. So as seguintes as ,. d d I 65 caractenstlcas e seu mo e o : reduo do tamanho do estado, VIa privatizao, terceirizao e voluntarismo; descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e municipal; desregulamentao radical; forte liderana poltica do topo para a base; extrema lealdade programas de governo; preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados compromissados com a agenda poltica partidria, em vez de funcionrios de carreira; papel tecnicalista do administrador pblico: restrito tarefas administrativas, como administrao de contratos, servios e normas; emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de execuo, como administrao por objetivo, prmios e incentivos de produtividade; processo decisrio centrado em anlises de custo-benef1cio. Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo apresenta alguns aspectos positivos, dentre os quais se destacam a nfase nos resultados e o carter questionador da gesto pblica sobre os custos e os beneficios das opes pblicas, para quem e qual interesse pblico os beneficios esto direcionados. Por outro lado, h tambm aspectos negativos: a) estilo gerencial autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao de cargos-chave segundo 64A expresso refere-se ao fatalismo e ao pessimismo radical presentes em grande parte da teoria das organizaes quando se enfocam as possibilidades de superao da burocracia numa compreenso weberiana. Ver Alvin W. Gouldner, "Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy" in L. Coser & B. Rosenberg, Sociological Theory - A Book of Readings (New York: McMillan, 1964) apud A. Guerreiro-Ramos 1983, Administrao e Contexto .... , op. cit .. 65 A partir de R. J. Stillman, 1991, op. cit., que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de um modelo de estado minimalista. 59 critrios sobretudo polticos; c) desestmulo administrao participativa, democrtica; e d) sndrome da privatizao e desregulamentao, que pode levar omisso em reas onde a ao pblica necessria. Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o estado, bem como colocar a poltica contra a administrao pblica, tamanha sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tomarem-se instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais integrada e funcional. Ao contrrio, a aplicao destes modelos em diferentes contextos sociais apenas demonstrou uma acentuada diminuio da capacidade 66 governamental ,frente a desafios crescentes. UMA VISO EMPRESARIAL DA ADMINISTRAO PBLICA Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma incisiva, lugar central nas discusses acadmica e poltica no campo da administrao pblica nos anos 90, que, mediante a utilizao de tcnicas originariamente industriais, tais como reengenharia (process reengineering), gesto da qualidade total (total quality management -TQM) , redimensionamento (resizing) et cetera, propem a reinveno do estado numa tica de empresarizao da administrao pblica centrada, a exemplo do marketing moderno, nas necessidades dos indivduos consumidores. As abordagens deste modelo apresentam-se como sntese dos dois outros mencionados. Por um lado, esta viso de estado empreendedor se constitui uma alternativa crtica ao modelo neo-liberal de administrao pblica minimalista, porque prega um estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo alcance , todavia, limitado por critrios de eficincia empresarial. Por outro lado, o paradigma de empresarizao do estado se coloca como uma alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga e irrestrita escala, tecnologia administrativa de ponta, embora com uma forte 66 o caso dos Estados Unidos, Inglaterra, Canad e Austrlia, que, como demonstram B. G. Peters & D. J. Savoie, "Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient" (Public Administration Review: 1994), 54:418-25, centraram suas reformas administrativas num grande nmero de problemas inexistentes e ignoraram problemas que agora carecem de urgente ateno. 60 nfase empresarial, no setor pblico. No mbito macro-organizacional, prescreve um setor pblico como empreendedor seletivo, baseado nos critrios de mercado e rentabilidade, at mesmo competitivos dentro de si e com o setor privado, cujas recomendaes e crticas centram-se nas abordagens de Osborne & Gaebler 67 reinveno do estado. No nvel micro-organizacional a viso empresarial da administrao pblica adota e recomenda a abordagem da - d l'd di' d d D . 68 J 69 '- gestao a qua 1 a e tota , onun a e emmmg e uran ,em orgamzaoes pblicas. No que respeita aos fins, esta viso se insere num mundo a parte da poltica, onde as finalidades, valores e regras operacionais so reduzidas ao mercado; onde o cidado reduzido a consumidor. No que concerne aos meios, quanto a sua adequao especificidade dos fins, principalmente na rea pblica, h severas crticas concentradas nas abordagens sobre qualidade e reengenharia e nas que pregam a reinveno do estado. Abordagens sobre qualidade concentram-se no aperfeioamento de processos existentes, ao passo que as abordagens sobre reengenharia concentram-se na criao de novos processos, independentemente das restries dos processos, pessoal, tecnologia, sistemas gerenciais e estruturas organizacionais existentes. Estas orientaes so recomendadas, de maneira exclusiva ou complementar 7o , ao ambiente da administrao pblica, baseados no argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento dos servios e a reduo de despesas, mediante restries oramentrias. "Os governos, como de regra, no gastam dinheiro pblico salvo se houver uma 670 . Osbome & T. Gaebler, Reinventando o Governo. Como o esprito Empreendedor Est Transformando o Setor Pblico (Braslia: MH Comunicao, 1994), a partir do relatrio elaborado por cerca de 200 consultores sob a orientao do vice-presidente dos Estados Unidos, denominado "From Red Tape to Results: Creating a Governmentthat Works Better and Costs Less", contendo cerca de 800 recomendaes a serem implementadas na administrao pblica americana. 68W. E. Oemming, Out ofthe Crisis (Cambridge: MIT Press, 1986). 69J. Juran, Juran on Planning for Quality (New York: Free Press, 1988). 70Ver R. Y. Chang, "Im prove Processes, Reengineer Them, or Both?" (Training & Oeve1opment: march 1994), 54-8; R. Manganelli & M. M. Klein, "Should you Start from Scratch? The Way a Business Approaches Reengineering Can Make All the Difference in the World" (Management Review: Ju1y 1994), p. 45-7; "A Frameworkfor Reengineering" (Management Review: June 1994), p. 10-6 e "Your Reengineering Toolkit" (American Management Association: August 1994), p. 26-30. 61 demanda pblica para gast-los -melhores escolas, assistncia mdica universal, melhores estradas, ruas mais seguras. O que se passa na realidade que a populao demanda uma melhor qualidade, mas os governos federal, estaduais e municipais no esto organizados para produzir qualidade. Conseqentemente, [ ... ] jamais haver dinheiro suficiente. [ ... ] Com efeito, o que a abordagem da qualidade total afirma que possvel se economizar dinheiro concentrando-se, organizando-se e aprimorando-se os sistemas para d l'd d ,,71 pro uZlr qua 1 a e .. Muito embora a consistncia terica da aplicao destes enfoques para a administrao pblica seja colocada em dvida, as principais crticas se reportam a experincias de adaptao destas tcnicas ao contexto pblico, de onde emergem quatro principais categorias de problemas 72: definio do consumidor do governo: onde surgem problemas relativos s variveis para identificao de consumidores, conflitos ou contradies com relao a expectativa de clientes e ao conceito de cliente e cidado; questo servios versus produtos: devido a insuficincia no aprimoramento dos processos de trabalho quando o que est em jogo a qualidade do atendimento ao pblico, que se baseia mais no comportamento do funcionrio; nfase em insumos e processos: o que pode acelerar a perda dos referenciais finalsticos e induzir a um neo-processualismo; e cultura organizacional da administrao pblica: gesto de qualidade tem que ser reforada do topo para a base, o que se dificulta com a alta rotatividade da administrao pblica. Em sntese, abordagens voltadas para a qualidade total ou para a reengenharia de processos so instrumentais de alto potencial racionalizador, porm, a eficcia de sua aplicao em cenrios organizacionais pblicos carece de avaliao, adaptaes de contexto, e controle finalstico. A ausncia de 71L. Dobyns & C. Crawford-Mason, Thinking About Quality. Progress, Wisdom. and the Demming Philosofy (New York: Times Books-Random House, 1994), pp.224-5. 72Yer J. E. Swiss, "Adapting Total Quality Management to Government" (Public Administration Review, 1992), 52:352-6 e W. Y. Rago, "Adapting Total Quality Management to Government: Another Point of View" (Public Administration Review, 1994), 54:61-4. 62 teorias que avalie o impacto de abordagens de qualidade total no mbito governamental recomenda sua utilizao de forma calculada, no como uma panacia, tanto mais, quanto mais complexos ou ambguos forem os objetivos organizacionais, o ambiente poltico, e a heterogeneidade. 73 Osborne & Gaebler proclamam a reinveno do estado baseados na superao da era progressiva do estado americano, onde se verificou a implantao do modelo ortodoxo de administrao pblica. A nova era, ps- progressiva, se caracteriza pela competio global, pela integrao da comunicao, pela economia centrada na tecnologia e em nichos de mercado, caractersticas, segundo os autores, incompatveis com a lgica operacional da burocracia tradicional. Sugerem, ento, um novo modelo de governana, centrado na produo de bens e servios pblicos de alta qualidade, orientados para os clientes de uma maneira empresarial, segundo estes dez princpios: preferncia a alternativas de produo externa de bens e servios: terceirizao, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.; gesto participativa de programas e projetos com clientes estmulo competio interna e externa desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao de papis e misses; avaliao e financiamentos baseados em resultados; imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferncias e atitudes, treinamento de atendimento e formulrios de sugestes; criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica rentvel; anteviso estratgica de servios; descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gesto participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e 73Ver L. Wilson & R. Durant, "Evaluating Total Quality Management: the Case for a Theory Driven Approach" (Public Administration Review, 1994),54: 137-46. 63 atingimento das finalidades governamentais mediante a reestruturao do mercado. Tomado no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um composto de velhas e novas, boas e ms idias rotuladas coletivamente de "governo reinventado,,74. Por um lado, engloba mais dvidas que solues: no indica limites entre autonomia, participao e responsabilidade, entre competio e paralelismo, entre liberdade e suspeita, entre cidados e consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico e viabilidade de mercado. Por outro, descreve experincias segundo as quais a utilizao de ferramentas gerenciais de ponta de validade instrumental universal parece corresponder aos imperativos de efetividade de qualquer organizao. Fundamentalmente, o problema da empresarizao da administrao pblica conforme proposto por Osborne & Gaebler que se d com base no modelo empresarial privado e, nesse sentido, possui elementos de difcil conciliao com a democracia, porque peca em captar a verdadeira dimenso poltica do estado 75 . Ignora que reformas so essencialmente polticas, porque modificar-se operaes sem um sentido poltico seria perder o sentido 76. 74C. T. Goodsell, "Reinventing Government or Rediscover It" (Public Administration Review, 1993),53:85-7, sintetiza o tom da crtica ao estilo da obra: mescla tom acadmico seco, com histrias, anedotas, quadros, sentenas que inspiram contos de sucesso e livro de provrbios, citaes e referncias cidados admirveis (Peter Drucker, Tom Peters, Robert Waterman, E. S. Savas, Alvin Totler), estilo editorial magazine, narrativa otimista e confiante, ttulos atraentes e dramticos. Porm, sustenta que os autores empacotaram e venderam velhas idias, como planejamento estratgico, descentralizao, terceirizao, administrao participativa etc.; generalizaram casos particulares; formularam concluses sem substncia, baseados em evidncias indutivas; extrapolaram o significado de conceitos empresariais, criando chaves e bordes desprovidos de sentido; e sacramentaram idias que esto em discusso por anos ou dcadas. 75Yer L. D. Terry, "Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Enterpreneurship with Democracy" (Public Administration Review, 1993), 53:393-5 e D. K. Hart & W. G. Scott, "The Philosofy of American Management" (Southem Review of Public Administration, 1982), 6:240:52. Estes autores sustentam que a administrao pblica americana foi fortemente intluenciada pela administrao de empresas, com seus valores considerados inapropriados para a conduta de negcios pblicos. 76Yer C. Gibbs, "Reinventing Government: a Mini-Forum. Introduction" (Public Administration Review, 1994),54:105-7. 64 A proposta de empresarizao do servIo pblico no contra a burocracia pblica, mas, embora parea mais avanada gerencialmente, concentra-se na formatao administrativa de uma burocracia que no parece pblica, mas privada. Esta constatao reporta-se menos ao atendimento aos princpios de controle e transparncia, que manuteno da velha dicotomia entre poltica e administrao, porque ignora a tenso entre os representantes do povo e os administradores das agncias governamentais na definio de suas misses institucionais. 77 Na busca do interesse pblico, os reformadores da administrao pblica s vezes parecem pretender que o sistema poltico se adeque s necessidades de uma boa administrao, ao invs de pretenderem adequar boas administraes s necessidades do sistema poltico. 78 Esta abordagem comporta o risco de uma lio ao reverso: em vez de se reinventar o estado para se implementar uma boa administrao pblica, necessrio que se implemente uma boa administrao pblica para se reinventar o estado. o s trs modelos de administrao pblica abordados representam ngulos de um mesmo fenmeno, destacando aspectos de problematicidade, prescrevendo solues e orientando expectativas em tomo de iniciativas de mudana planejadas. Tomar a administrao pblica como uma possibilidade organizacional de materializao do conjunto das relaes poltico- administrativas do estado no implica em valid-los, tampouco invalid-los, integralmente. Implica em posicion-los corretamente numa perspectiva segundo a qual a boa administrao pblica possa e deva assumir o carter de instncia mediadora e reguladora entre burocracia e poltica, entre meios e fins, entre racionalidade funcional e racionalidade substantiva dentro da especificidade de cada contexto social. O diagrama abaixo procura enquadrar as categorias abordadas conforme esta perspectiva: 77R. C. Moe, "The "Reinventing Governmenl" Exercise: Misinlerpreling lhe Problem, Misjudging lhe Consequences" (Public Administration Review, 1994),54: 111-22_ ~ e s s e sentido, D. Rosenb1oom, 1993, op. cit., p. 506, rotula as prescries do paradigma da empresarizao de um "neo-populismo". 65 QUADRO 11 ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA POLITICA MERCADO +-----: ESTADO BUROCRACIA Vistos desta perspectiva, o ponto recorrente dos paradigmas estudados a dicotomizao presente nas categorias estado e administrao pblica, burocracia e poltica. Os paradigmas de administrao pblica abordados colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centra-se na construo institucional de uma administrao pblica no molde weberiano clssico, entre o estado e a burocracia, distante da poltica; o liberal, desestatizante e desregularizante, centra-se numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e o empresarial, centra-se na adoo de mtodos de gesto e avaliao do mercado aplicados organizaes pblicas. Constata- se que cada qual desintegra poltica e administrao de uma maneira: o ortodoxo contrape leis e procedimentos administrativos valores, polticos burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e cidados s organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes pblicas, a gesto eficiente ao estado. Uma abordagem de modelos tentativos de administrao pblica que se coloque na exata dimenso poltica do estado, requer a explorao da dicotomia entre poltica e administrao pblica. A persistncia da dicotomia entre poltica e administrao presente na histria, tradio e estado da arte das cincias sociais, tem dificultado o desenvolvimento de teorias que clarifiquem as finalidades da administrao pblica e a integrem a formas mais funcionais de administrao pblica, como se no fosse possvel a administrao pblica 66 se reinventar, colocando-se como uma parte integral do processo poltico 79 e, nesta perspectiva, valendo-se, no que couber, do vasto arsenal operativo desenvolvido pelas diversas correntes. EM BUSCA DA "BOA ADMINISTRAO PBLICA" o posicionamento de um modelo de administrao pblica que integre poltica e administrao, pode ser subsumido a partir de modelos integrativos existentes e de contribuies metatericas s teorias de administrao pblica. No obstante os paradigmas abordados serem tipos-ideais de administrao pblica orientados em sentidos divergentes, h dentre eles um carter no excludente, uma interseco de variveis que, em alguma extenso, tem validade geral para o conjunto da burocracia pblica no que respeita ao aprimoramento dos meios. Por outro lado, menos coincidentes podem ser consideradas a imagens de estado subjacentes a cada paradigma abordado, principalmente no que conceme s suas funes, finalidades e ao modo bsico pelo qual isto se define. Ocorre, todavia, que nenhum dos paradigmas se coloca onde, a princpio, deveria estar, centrado no estado, entendido na sua natureza poltico-administrativa, numa perspectiva mediadora entre burocracia e poltica, conforme ilustra o diagrama abaixo: QUADRoIlI ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAO PBLICA POLTICA MERCADO ESTADO BUROCRACIA 79Ver Dwight Waldo, "A Theory of Public Administration Means in Our Times a Theory of Politics Also" in The Administrative State, N. Caiden & A. Wildawsky, 1990, op. cit., pp.73-83, e (New York: Ronald Press, 1948) e The Politics of Bureaucracy,G. Peters (New York, Longmann, 1984). 67 Importa explorar o espao acima delimitado no sentido de se embasar uma viso de modernizao da administrao pblica que no endosse a tradicional dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e democracia. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa strictu sensu, baseada na preleo de alternativas conforme as circunstncias polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal, mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais adequados e sobre a conduta tica e moral mais apropriada aos burocratas, sob a alegao de seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo numa tica de submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da administrao pblica 8o Significa, primeiro, tendo em vista a orientao da boa administrao pblica, posicionar a ao administrativa estatal de uma maneira integrativa entre administrao e poltica -a partir, no caso, da utilizao do modelo da racionalidade tridimensional contraditria de Offe 8 !. Segundo, significa qualificar um modelo integrativo de administrao pblica a partir da enunciao de princpios da boa administrao pblica. o MODELO DA RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA o modelo da racionalidade tridimensional contraditria coloca-se
como alternativa aos modelos weberianos de anlise da ao administrativa estatal. Segundo este modelo, a ao administrativa correta uma resultante de trs vetores contraditrios: a conformidade legal com o estado de direito, domnio da administrao legal-burocrtica tradicional; a adequao s finalidades da clientela, domnio do que se denominou poltica administrativa social-estatar 2 ; e o consenso poltico sobre concepes de valor, no domnio da representao dos grupos e atores sociais. O diagrama abaixo ilustra a mecnica desta concepo: SOVer R. C. Moe, 1994, op. cit., p. 118-9. 81 C. Offe, 1984, op. cit.. 820 conceito de Claus Offe e comporta o mesmo significado de Administrative Recommodijication. Ver C. Offe & V. Ronge, 1975, op. cit.. 68 QUADRO IV CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA No contexto da administrao legal-burocrtica, a eficincia significa "a subordinao confivel de aes a premissas: os inputs da ao administrativa pr-definem e orientam os outputs. A administrao tanto mais racional quanto mais essas premissas se impem de forma constante e exclusiva. Seus outputs, no caso ideal, so um reflexo calculvel por todos os participantes das normas jurdicas, dos programas organizacionais, das regras codificadas de procedimento, das rotinas." 83 A situao exatamente a contrria no mbito da poltica administrativa social-estatal, onde "as premissas de ao, em vista das quais a ao administrativa se racionaliza, consistem em resultados concretos e defmidos, que muitas vezes podem ser apreendidos sob a forma de concepes gerais de equilbrio, mas adquirem um significado muito concreto de acordo com certas condies cincunstanciais especficas, dependentes da situao. E cabe administrao, muitas vezes tendo que superar premissas de ao e 83 lbid ., pp. 220-1. 69 rotinas at ento vlidas, obter ou criar inputs adequados para a realizao dessas tarefas concretas. affe descreve seu modelo: "Portanto, enquanto no primeiro modelo (burocrtico) os inputs constituem os nicos 'propulsores' decisivos, responsveis por todos os 'outros' possveis, no segundo -a poltica administrativa scio-estatal- os resultados projetados da ao administrativa (tarefas e sua realizao) vm em primeiro lugar, como critrios de avaliao para a ao administrativa interna e seu processo decisrio. So eles que determinam quais inputs que precisam ser obtidos e usados. A eficincia no aqui definida pelo respeito s regras e sim pela realizao de funes e pela tentativa de provocar efeitos. Sob o ponto de vista do ordenamento de suas tarefas concretas, a administrao precisa organizar de forma varivel seus prprios inputs e premissas. Ela eficiente na medida em que o faz com xito. As premissas da ao administrativa no so mais regras que precisam ser seguidas sem restries, e sim recursos, avaliados do ponto de vista de sua adequao para certas tarefas. A ao administrativa precisa ser ao mesmo tempo adequada norma (primeiro modelo) e teleolgica (segundo modelo). Ela adota, por isso, uma estratgia dupla de auto-legitimao, que muitas vezes leva a solues de emergncia, que no satisfazem a nenhum dos d ." ,,84 OIS CrIterIOSo Complementarmente, a poltica administrativa social-estatal se toma dependente ou de concepes ordenadoras substancializadas e supra legais ou de processos consensuais empricos. a consenso poltico sobre concepes de valor , segundo o modelo de aFFE, uma terceira fonte para a ao administrativa correta, principalmente porque os dois primeiros critrios de racionalidade tendem a entrar em conflito -entre normas e finalidades, que nem sempre, ou quase nunca, so resolvidas com agilidade pela esfera poltica. "Quando, em conseqncia do dilema acima elucidado, surgem frices entre os mtodos administrativos legais e os teleolgicos para a soluo dos problemas, tenta-se recorrer a uma esfera de valores substancializados, e no s normas legais, como instncia de apelao para a ao executiva, postulando-se em seguida um consenso universal em tomo desses valores [ ... ]. Independentemente da utilizao dessa estratgia, a administrao muitas vezes s pode exercer suas funes teleolgicas concretas, 84 Ibid ., p. 222. com as quais ela reage necessidade de ordenar situaes problemticas especficas, no momento em que pode se apoiar na disposio dos grupos sociais interessados para colaborarem no esforo de alcanar as metas administrativas. [ ... ] A tarefa de obter consenso e harmonizar interesses se coloca para administrao no s quando se toma necessrio abrandar, pela negociao, a resistncia de grupos antagnicos com poder de veto e de presso, mas tambm na relao com sua prpria clientela [ ... ou] na relao com seu 'meio-ambiente interno', os membros da administrao, com seus interesses e concepes de valor, de ordem profissional, A 1' ,,85 eCOnOlTIlCa e po l1ca. 70 A utilidade maior em se exemplificar uma viso integrativa a partir deste modelo no reside exclusivamente no fato de este relacionar variveis identificadas tradicionalmente arena poltica, como a adequao clientela e o consenso poltico, mas, sobretudo, na proposio de que a ao administrativa correta tem como requisito funcional a tematizao de premissas com relao clientela e ao consenso poltico. Ou seja, pressupe uma integrao bilateral, bidirecional, entre a burocracia pblica e as arenas onde o consenso e a adequao se estabelecem, conforme o diagrama abaixo: QUADRO V MODELO INTEGRATIVO DE ADMINISTRAO PBLICA 85 Ibid , pp. 224-5. 71 luz desta concepo integrativa, toma-se maIs transparente a dissociao entre poltica e administrao implcita nos modelos de administrao pblica examinados -ortodoxo, liberal e empresarial- relativamente aos aspectos que enfatizam do dilema entre os fatores da racionalidade da ao administrativa estatal correta --conformidade legal, adequao fmalidades e consenso poltico--, conforme demonstram os diagramas abaixo: QUADRO VI F ATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA Ortodoxo Si.toma Admiaiotratlvo (coarormidado l'Kiou1-lopI) Liberal Si.toma Admlailtrativo (coorormidado radoaal-lopI) Empresarial Sistema Administrativo (conrormidado racional-legal) Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs modelos analisados so instrumentais e dissociativos. O modelo ortodoxo concentra-se na racionalidade da administrao burocrtica legal, representando o isolamento das premissas da ao administrativa no sistema poltico, que detm o feedback da clientela e dos grupos polticos, no que respeita ao atendimento de suas necessidades ou identificao com seus valores. Os carteres instrumental e dissociativos so evidentes. Nos outros dois casos, requer, porm, qualificao. O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e da adequao s finalidades pela via do mercado, o que impe ao sistema administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. No modelo empresarial, as instncias polticas de deliberao valorativa so submetidas racionalidade preponderante dos sistemas administrativos, mas 72 cuja ao administrativa inspirada predominantemente nas finalidades da clientela, onde se concentra. Ambos tm em comum o requisito da efetividade, mediante a adequao da utilidade de sua ao para o atendimento das finalidades da clientela. Concentram-se, portanto, num requisito de mercado. A diferena bsica est nos mecanismos de identificao da demanda, de desenvolvimento de produtos e de definio do mercado-alvo, que enquanto no modelo liberal o mercado utiliza o canal poltico sobre a administrao, no modelo empresarial a administrao utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a efetividade decorre da imposio de demandas diretamente sobre a administrao, que no cabe identific-las, seno atend-las mediante estrito controle e desconfiana poltica. No modelo empresarial a efetividade decorre da imposio de demandas pela administrao, qual cabe identific-las e atend-las, sobre o sistema poltico. O fundamental compreender que a efetividade enfocada por ambos de uma forma dissociativa. importante ressaltar que, neste caso, efetividade refere-se "ao desempenho real (actual performance) do sistema democrtico, isto , na medida em que a prtica desse sistema em determinado pas satisfaz as funes bsicas de governo ... ,,86. Trata-se de um conceito instrumental, antes que avaliativo, embora a "satisfao das funes bsicas de governo" no seja uma medida objetiva, e sim dependente de como essas funes so concebidas em determinado momento pela maioria da populao, ou por grupos poderosos dentro dela. 87 O problema que em ambos os casos a efetividade concebida de forma dissociativa, quer pelo sistema poltico, em detrimento da administrao, caso do modelo liberal, quer pela administrao, em detrimento do sistema poltico, caso do modelo empresarial. No obstante, outro aspecto instrumental determinantemente presente nos paradigmas liberal e empresarial a adoo de critrios mercadolgicos de efetividade, observao esta que no se reporta eventual substituio, 86Bolvar Lamounier, "Um Projeto, Trs Utopias: Variaes sobre o Tema da Reorganizao Poltico-Institucional Brasileira" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., pp. 124-5. 87 Ibid .. I I t f J I I I i I I f i t I ! I I I ! t J I f i I I l 73 seletiva ou no, da atividade pblica pela iniciativa privada, mas essencialmente adoo do critrio de racionalidade puramente mercadolgica quilo que, por natureza, revestido de carter pblico. Tanto as limitaes estruturais, quanto as implicaes deste enfoque so assim descritos por Offe: "Enquanto na esfera dos servios do tipo S 2 [internos organizao] pelo menos se dispe de um critrio operacional para a identificao do limite superior dos custos 'improdutivos' ou quando muito indiretamente produtivos, a partir do qual a empresa seria definitivamente expulsa do mercado, a produo de servios na esfera (S 3) [servios estatais] distancia-se ainda mais das condies necessarlas aplicabilidade dos critrios da racionalidade do mercado. J que os resultados dos servios estatais -de modo semelhante ao setor S 2- no so alocados por meio de preos (e quando muito atravs de taxas), mas na sua maior parte so avaliados enquanto seu valor de uso, exclui-se o critrio da rentabilidade enquanto indicador da composio e do volume do trabalho em servios organizados estatalmente. Mesmo nos casos em que -com uma srie de restries metodolgicas- possam ser estabelecidos critrios de rentabilidade para programas estatais de prestao de servios, com base em anlises de custo-beneficio e em indicadores sociais, isso no significa de nenhum modo que a esfera pblica possa limitar sua oferta de servios estritamente aos programas 'mais rentveis' (p. exemplo, na rede ferroviria). "Com o devido cuidado, essas breves indicaes justificam a concluso de que, na esfera dos servios pblicos, os mtodos para deciso e alocao, derivados da racionalidade do mercado, foram definitivamente substitudos por processos poltico-discricionrios de deciso, e at mesmo que a vinculao dessas decises a premissas da economia de mercado (pelo lado da oferta) ou a 'necessidades' (pelo lado da utilizao) tambm uma deciso poltica, isto , uma auto limitao discricionria das disponibilidades polticas". 88 Uma segunda concluso, a propsito da crtica aos modelos tradicionais de administrao pblica, luz do modelo da racionalidade tridimensional contraditria respeita o possvel direcionamento das premissas de ao administrativa, tendo em vista a perspectiva global do estado. Ou seja, uma vez que os modelos analisados so puramente instrumentais e 88C. Offe, 1991, op. cit., pp. 29-30. I r I I I 74 dissociativos, qual a conseqncia esperada para a governabilidade e para a governana? Offe prope: "Na medida em que a administrao pblica precisa abrir mo dessas premissas de ao, no lhe resta outra sada seno a busca de formas de legitimao outras que as legais. No momento em que a idia do Estado de direito perde sua capacidade de programar a ao administrativa (e isto acontece, por um lado, porque no mais o Parlamento que concebe e altera as leis, e sim a administrao ministerial, e por outro, e principalmente, porque esta administrao orienta o processo legislativo segundo suas prprias necessidades logsticas, subordinando-o a critrios de adequao), s h dois caminhos para obter legitimaes alternativas. Ou se procura a sada ao nvel supra-legal das concepes ordenadoras concretas capazes de dar substncia a conceitos como 'ordem social livre e democrtica', ou ao nvel infra-legal dos processos do consenso".89 Este quadro representa o enredamento dos modelos aludidos num cenrio de ingovernabilidade administrada --quando possvel. O modelo ortodoxo s se legitima legalmente, situando-se, portanto, ao largo das solues supra e infra legais. Os modelos liberal e empresarial, embora centrados no requisito da efetividade, distanciam-se das alternativas supra e infra legais porque so dissociativos. O essencial desta viso comparada que ela acentua deficincias estruturais, mas no qualifica critrios ou princpios de convergncia, que parece ser o ponto central da- construo de modelos analticos ou prescritivos que pretendam ser integrativos. PRINCPIOS DA "BOA ADMINISTRAO PBLICA" A boa administrao pblica tornou-se uma categoria analtica explorada em muitas direes tericas, mas, dentro do espao de enfoque que se pretende preencher e luz dos modelos abordados, torna-se possvel delinear alguns princpios necessrios ao questionamento da natureza, dos 89C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. I t I I I I I I i I I t I I
t 75 atributos e dos macro-aspectos operacIOnaIs da boa administrao pblica, d . 90 entre as quaIs : Carter no-prescritivo: substituindo-se os enfoques normativos pela atitude de ignorncia consciente, ou a "percepo do abismo entre o que sabemos e o que necessitamos saber para atingir certos objetivos,,91. Pr-estado: centrada na natureza poltica do estado, no interesse pblico; e voltada para a cidadania. , nesse sentido, essencialmente poltica, necessria ao desenvolvimento do estado e da sociedade. Engajamento sistemtico: buscando-se uma conscincia, no sentido metodolgico, a mais clara e sistemtica possvel acerca das premissas valorativas subjacentes aos seus pressupostos. Engajamento com o mundo: reposicionando-se a associao conceitual entre administrao pblica e estado-nao num contexto global. Engajamento com o crescimento humano: no sentido microssocial, que possibilite a atualizao pessoal, e no sentido macrossocial, que permita o bem estar engajado com valores humansticos. Legitimidade como condio: pela efetividade das aes pblicas e da responsabilidade dos atores baseados no fortalecimento institucional (institution building) e na definio de indicadores sociais de efetividade da administrao. "O desenvolvimento de adequadas organizaes e instituies, em geral, [deve ser] ... avaliado do ponto de vista de sua contribuio direta ou indireta para o fortalecimento do senso de comunidade do indivduo. Isso conduz ao tipo multidimensional de teoria poltica e organizacional (e de sua prtica) conceptual e operacionalmente qualificada para o encorajamento, tanto das atividades produtivas dos cidados quanto de seu senso de significativa atualizao pessoal e social. ,,92 integrada sociedade: seus produtos (bens, servios, regulaes e formulaes) so orientados para os cidados num sentido de utilidade (de adequao qualitativa) e de participao, comumente relacionados a modelos de parceria estado-segmentos sociais, pluralismo, envolvimento 90 A partir de A. Guerreiro-Ramos, "A Nova Ignorncia e o Futuro da administrao pblica na Amrica Latina" (Revista de administrao pblica, 1983), 17:32-65 e, 1981, op. cit.. O autor enumera algumas caractersticas da "nova administrao pblica". 91 0 termo refere-se expresso clssica de Nicola de Gusa docta ignorantia. in Guerreiro- Ramos, 1981, op. cit., p. 33. 92Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 185. t 76 de cidados e controle social, como formas possveis de se reforar seu carter poltico na formulao de polticas pblicas, gesto de programas 'bl' 93 pu ICOS e governana ; Enfoque paraeconmico: modelo de anlise e planejamento de sistemas sociais no exclusivamente centrados no mercado, no qual as economias so consideradas uma parte, um enclave, no conjunto da sociedade, vislumbrando-se um modelo poltico substantivo de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre demais enclaves. "O mercado deve ser politicamente regulado e delimitado, como um enclave dentre outros enclaves que constituem o conjunto da tessitura social. Em outras palavras, o mercado tem critrios prprios, que no so os mesmos dos outros enclaves, nem da sociedade com um todo. Ainda, a qualidade da vida social de uma nao resulta das atividades produtivas que elevam o sentido de comunidade de seus cidados. Nessa conformidade, tais atividades no devem, necessariamente, ser avaliadas do ponto de vista inerente ao mercado. Sendo assim, a delimitao dos sistemas sociais conduz a estratgias de alocao de recursos e de mo-de-obra, a nvel nacional, que refletem uma integrao funcional de transferncias [numa base de trocas e subvenes] ... preciso que venha a ser desenvolvida uma percia especializada -expertise- destinada formulao de polticas pblicas, ao planejamento [paraeconmico] e elaborao oramentria, que seja adequada delimitao dos sistemas sociais".94 Sistema burocrtico permevel racionalidade substantiva do sistema social. O modelo tradicional weberiano, centrado na racionalidade legal- instrumental, que posiciona a racionalidade substantiva fora da organizao, parece no mais corresponder s necessidades de efetividade e legitimidade. Uma viso hegeliana da burocracia, por exemplo, mais adequada na medida em que no se restringe racionalidade instrumental, mas se coloca como uma instncia mediadora entre meios, detidos pelos burocratas, e fins, como parte do interesse geral. Baseia-se na sabedoria 93Ver Dennis Thompson, "Bureaucracy and Democracy" in Democratic Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1983); Herbert Kaufman, "The End of an Alliance: Public Administration in lhe Eighties" in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.483-94; e C. T. Goodsell, "Emerging Issues in Public Administration". in -Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.495-509. 94A. Guerreiro-Ramos 1981, op. cit., p. 89. f I l 77 prtica 95 , atuando como instncia reguladora onde burocratas agem por subsuno: baseados no conhecimento, mediam normas legais universais (de natureza poltica e jurdico-constitucional) e casos particulares, tendo como objetivo o enquadramento de normas universais em casos concretos mediante julgamentos prticos. Este modelo de burocracia no se situa no terreno exclusivo do clculo utilitrio de conseqncias, sobre finalidades impostas de fora para dentro pelo sistema poltico, mas como sua parte orgnica. Organizaes burocrticas devem aplicar sabedoria prtica, como qualificao burocrtica crucial, o que no deve ser interpretada como a deliberao dos negcios do estado numa perspectiva egosta, seno numa perspectiva universal-normativa de julgamento. A burocracia tem como tarefa bsica a realizao de normas polticas em situaes concretas sub sumidas das normas gerais, numa atuao tambm reguladora, no meramente gestora. Nesse sentido, a burocracia indispensvel como instncia mediadora entre a moderna economia de mercado e o estado constitucional. Em suma, burocracia e poltica so I . .. 96 comp ementos mexoravelS. 95Pressuposto do modelo burocrtico hegeliano, refere-se phronesis, no sentido aristotlico, da "capacidade de boa deliberao sobre o que bom e vantajoso para algum ... sobre que espcie de coisas contribuem para o bem comum em geral", categoria equivalente racionalidade substantiva, que se ope techne, "aplicao metdica e ordenada de inteligncia a alguns problemas com o propsito de se obter controle sobre contingncias futuras", categoria equivalente racionalidade instrumental, exclusiva na burocracia. "Sendo, pois, o fim aquilo que desejamos, e o meio aquilo acerca do qual deliberamos e que escolhemos, as aes relativas ao meio devem concordar com a escolha a ser voluntrias .... A sabedoria prtica deve ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com respeito s coisas que so boas ou ms para o homem .... Atribumos sabedoria prtica a homens, porque percebem o que bom para si mesmos e para os homens em geral: pensamos que os homens dotados de tal capacidade so bons administradores de casas e de Estados .... A sabedoria prtica deve, pois, ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com respeito aos bens humanos .... Toma-se evidente, pois, que a sabedoria prtica uma virtude e no uma arte. acima de tudo a obra do homem dotado de sabedoria prtica: deliberar bem .... Mas a excelncia da deliberao certamente a deliberao correta .... possvel ter deliberado bem, quer no sentido absoluto, quer com referncia a um fim particular. A excelncia da deliberao no sentido absoluto , pois, aquilo que logra xito com referncia ao que o fim no sentido absoluto, e a excelncia da deliberao num sentido particular o que logra um fim particular .... Se, pois, caracterstico dos homens dotados de sabedoria prtica o ter deliberado bem, a excelncia da deliberao ser a correo no que diz respeito quilo que conduz ao fim de que a sabedoria prtica a apreenso verdadeira". Aristteles, tica a Nicmaco (Livro VI. Os Pensadores, Nova Cultural, 1991). Ver C. K. Y. Shaw, "Hegel's Theory of Modem Bureaucracy" (American Political Science Review, 1992),86:381-9. 96Ver C. K. Y. Shaw, 1992, op. cit.; M. W. Jackson, "Bureaucracy in Hegel's Po/itical Theory" (Administration and Society: 1986), 18:139-57 e N. Mouzelis, Organization and Bureaucracy. An Analysis of Modern Theories (London: Routledge & Kegan Paul, 1975). I i I I I t 78 tipo-ideal de organizao formal impessoal, flexvel e altamente adaptvel no sentido hierrquico, processual e operacional, mas centrada na responsabilidade dos ocupantes de posies de execuo e deciso. Estas caractersticas pertencem a uma administrao pblica que no se coloca exclusivamente como espcie de tecnologia, mas como uma forma de obrigao moral 97 . H, com propriedade, uma promissora corrente terica centrada nas questes ticas e morais da administrao pblica 98 , baseados no princpio de que "o papel do administrador mediar, no meramente julgar ou resolver problemas[,] ... o que requer responsabilidade em trs sentidos: profissional, poltico e pessoal.,,99 No se trata, contudo, de se creditar o futuro da administrao pblica, como prtica ou disciplina, to somente educao moral dos burocratas ou ao engajamento tico dos scho/ars. Trata-se de dotar os sistemas poltico-administrativos de maior capacidade de julgamento tico, que o substrato da responsabilidade, no numa perspectiva exclusiva de responsabilidade funcional (accountability). Estas caractersticas compem, mais propriamente, um meta-modelo, no sentido de que permitem um embasamento mais amplo na construo de modelos especficos de administrao pblica segundo inmeras possibilidades peculiares. Permitem, em outras palavras, que cada contexto as utilize em alguma extenso para inventar sua boa administrao pblica. O sentimento de transio rumo a uma modernidade diferente da . imaginada pelos modernistas clssicos, permite o questionamento sobre a superao da modernidade e da modernizao exclusivamente instrumentais. Por certo que a capacidade instrumental uma condio e uma etapa crtica da modernizao, mas esta no se esgota nisto, seno, tambm, no incremento sistemtico da capacidade de discernimento. Isto tem sido evidenciado cada vez mais, no s pelas disfunes decorrentes da implementao de modelos de modernizao e desenvolvimento tomados como universalmente vlidos em contextos especficos, mas, tambm, pelas possibilidades decorrentes de sua 97Yer D. K. Hart, "The Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat and the Public Administration" (Public Administration Review, 1984),44: 111-20. 98Yer Y. Wilbem, "Types and Leveis of Public Morality" (Public Administration Review: 1984),44:102-9. 99R.T. Meyer & M. M. Harmon, "Teaching moral Education in Public Administration" (Southem Review ofPublic Administration,1982), 6:217-26. I I I I I , 79 implementao diferenciada, adequada aos requisitos funcionais dos respectivos contextos. Fundamentalmente, trata-se de afirmar que nunca foi to necessrio e prprio tratar criticamente a modernizao, no como a transformao de algo , em, tradicional em algo delimitadamente moderno, mas como transformao para futuros desejados. A questo que vem sendo tratada como ps- modernidade convalida e refora uma abordagem crtica modernizao, porque a globalizao tomou a modernizao uma categoria analtica global e uma categoria prtica globalizante. No campo da administrao pblica isto essencial porque na disciplina e na prtica o significado de modernizao esteve quase que exclusivamente relacionado capacitao administrativa, ao desenvolvimento administrativo do estado, localizado nos meios e fins da burocracia pblica, visando a promoo do desenvolvimento tambm dentro de uma tica instrumental. Teoria e prtica, modelos e experincias, tomaram-se, neste domnio, demasiadamente burocratizadas, no sentido de que se concentraram no modelo burocrtico clssico, racional-instrumental, adquirindo pouca capacidade de vislumbrar e operacionalizar as solues para os seus impasses estruturais elementares no contexto do estado democrtico capitalista. O escopo da discusso continua o mesmo, a modernizao da administrao pblica visa, em ltima anlise, ao bem estar; mas no est centrada exclusivamente no desenvolvimento administrativo do estado enredado no terreno formal da burocracia pblica, seno na sua totalidade enquanto ordem poltica e social. Pragmaticamente, no se trata mais de implantar esquemas organizacionais tecnicamente racionais para se vencer o atraso em relao a outros contextos modernos. Trata-se de transformar os esquemas organizacionais existentes para que processem, com racionalidade de meios e fins, o futuro desejado dentro das possibilidades de superao dos problemas internos e de insero nos espaos externos. A modernizao da administrao pblica tomou-se um problema global, enquanto requisito de evoluo do estado contemporneo. A boa administrao pblica no cabe num modelo prescritivo, precisamente implementado em determinados contextos sociais e deles I l 80 transplantado mediante mimetismo social. A boa administrao pblica uma possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes poltico-administrativas do estado. Isto implica na adequao de tecnologia administrativa -no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipo-ideal de administrao pblica -s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado. f I l [ I ! t 81 III A EXPERINCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA A Trajetria Modernizante da administrao pblica Brasileira De 1808 a 1930: a Administrao "Tradicionaf' De 1930 a 1945: a Modernizao Daspeana De 1945 a 1964: o Advento da "Administrao Paralela" De 1964 a 1985: "Administrao para o Desenvolvimento" De 1985 a 1994: A "Era da Desmodernizao" A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernizao da administrao pblica O Contexto Poltico do Estado O Contexto da Burocracia e sua Implementao t I I I I 82 O presente captulo procura explicitar, na experincia brasileira, um modelo de modernizao da administrao pblica dissoci ido da poltica, cuja aplicao tem adiado a construo de uma burocracia pblica brasileira mais funcional e adequada democracia. Trata-se de explorar, dentre os momentos mais significativos. da trajetria modernizante da administrao pblica brasileira, a relao disfuncional entre burocracia e democracia, caracterizada pela induo de transformaes centradas na racionalidade instrumental, que visavam ora a consolidar uma burocracia governamental alheia e contra as interferncias polticas, ora a pennitir a desestruturao da burocracia governamental pela prtica poltica. Esta afinnao sustentada pela caracterizao de cinco principais momentos da experincia modernizante brasileira. No primeiro perodo (1808- 1930), denominado administrao tradicional, busca-se caracterizar an bases culturais e institucionais sobre as quais o estado e a administrao pblica brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas razes lusitanas, principalmente com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O segundo perodo (193(1-1945), denominado modernizao daspeana, caracteriza a implementao administrativa de um estado moderno no Brasil, mediante a implantao de um padro de racionalidade funcional na administrao pblica de uma fonna autoritria, alheia poltica. O terceiro perodo (1945-1964), denominado a administrao paralela, caracteriza o retomo do domnio do estado s articulaes poltico-partidrias e representa, alm do desfalecimento da racionalidade instrumental implantada, a implantao de padres de irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. O quarto perodo (1964- 1985), denominado administrao para o desenvolvimento, marcado pelo regime militar, onde se implantou um padro tecnocrtico de racionalidade instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O quinto momento (1985-1994), denomina-se a era da desmodernizao porque representa, por um lado, a emergncia dos efeitos disfuncionais do modelo anterior, e, por outro, a retomada da administrao pblica pela poltica segundo padres disfuncionais. A experincia brasileira de modernizao da administrao pblica revela uma relao disfuncional entre burocracia e democracia. Por outro lado, consolidou uma cultura, um modelo de mudana e uma imagem da boa administrao pblica instrumentais, restritas modernizao administrativa, dissociadas do contexto poltico do estado. Este fato contribuiu para acelerar e I I , f I i t I f I ! I
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83 expandir a disfuncionalidade do sistema administrativo brasileiro e constituiu- se num empecilho reconstruo de uma administrao pblica para a democracia. A TRAJETRIA MODERNIZANTE DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA A administrao pblica brasileira evoluiu pan-passu ao estado brasileiro, numa relao de dependncia recproca provocando e tomando possvel significativas mudanas na natureza da funo estatal -notadamente no que se refere ampliao das funes governamentais, parafernlia institucional e organizacional que forma o aparelho administrativo do estado e aos vnculos de trabalho e responsabilidade assumidos pelos detentores do poder pblico. o propsito do presente histrico caracterizar um modelo de modernizao da administrao pblica brasileira, implcito na experincia federal de reformas no aparelho do estado brasileiro -no caracterizar amide as transformaes institucionais sofridas pela burocracia pblica ao longo dos governos. 100 Trata-se de relacionar o significado das principais transformaes institucionais ao contexto poltico do estado, atentando para o carter da associao entre poltica e administrao pblica. DE 1808 A 1930: A ADMINISTRAO "TRADICIONAL" Caracterizar a administrao tradicional consiste em qualificar a herana lusitana deixada pela Colnia, pelo Imprio e pela Repblica Velha administrao pblica brasileira. Denominou-se tradicional porque representa, alm de ponto de partida para a presente anlise, enquanto algo que sofreu um 100 A propsito da criao e diferenciao de rgos e disposies regulatrias durante as vrias iniciativas de reforma administrativa no Brasil, ver B. M. S. Wahrlich" 1974, op. cit.; e -, "A Reforma Administrativa no Brasil: Experincia Anterior, Situao Atual e Perspectivas - Uma Apreciao Geral" (Revista de administrao pblica: v. 18, nO 1, janeiro/maro 1984), pp. 49-59. A propsito de um panorama da evoluo do papel do Estado como agente modernizador ver O. Iannr, Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970) (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977). I f I I r !
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i ! I 84 processo de modernizao, uma fora dinmica que ainda permanece, de certo modo, presente em algumas estruturas modernas da administrao pblica brasileira ainda hoje. A corte portuguesa encontra em 1808 os traos caractersticos da sua administrao colonial levada a cabo ao longo de trs sculos, no obstante as mudanas ocorridas nas relaes entre metrpole e colnia neste interregno: centralizao, regulaes embaralhadas e forte influncia da igreja. O Brasil no constitua uma unidade para os efeitos da administrao metropolitana, mas um conjunto de capitanias e, em certa poca, dois estados. Para a administrao geral de todo o imprio portugus, havia o Conselho Ultramarino, onde transitavam todos os negcios da colnia e a partir do qual se fazia sentir o peso do rolo compressor da centralizao administrativa. 101 Prado Jnior e Raymundo Faoro assim o caracterizam: "O Estado aparece como unidade inteiria, que funciona num todo nico e abrange o indivduo, conjuntamente, em todos os seus aspectos e manifestaes. Expresso integral [do] poder e sntese completa do Estado, s o rei .... cabea, chefe, pai, representante de Deus na Terra, supremo dispensador de todas as graas e regulador nato de todas as atividades [ ... ]. Percorra-se a legislao administrativa da colnia, encontrar-se- um amontoado, que nos parecer inteiramente desconexo, de determinaes particulares casusticas, de regras que se acrescentam umas s outras sem obedecerem a plano algum de conjunto [ ... ]". 102 "Um esquema vertical na administrao pblica colonial pode ser traado, na ordem descendente: o rei, o governador-geral (vice-rei), os capites (capitanias) e as autoridades municipais. A simplicidade da linha engana e dissimula a complexa, confusa e tumulturia realidade. Sufoca o rei seu gabinete de muitos auxiliares, casas, conselhos e mesas. O governador-geral, chefe poltico e militar, est flanqueado do ouvidor-geral e do provedor-mor, que cuidam da justia e da fazenda, os capites-generais e governadores e os 101H. de Alcntara Avellar, administrao Pombalina (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 5, 1983), pp.51-69. Ver, tambm, respeito, V. C. S. Tapajs, A Poltica Administrativa de D. Joo III (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 4, 1983), pp.116-22; e J. A. L. Guedes & J. Ribeiro A Unio Ibrica - administrao do Brasil Holands (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 3, 1983), pp.117-21 e 411-4. I02c. Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo (8 3 edio), pp. 296-8. J t l I l capites-mores das capitanias se embaraam de uma pequena corte, freqentemente dissolvida nas juntas, os municpios com seus vereadores e juzes, perdem-se no exerccio de atribuies mal delimitadas. A disperso em todos os graus se agrava com o vnculo frouxamente hierrquico: todos se dirigem ao rei e ao seu crculo de dependentes, atropelando os graus intermedirios de comando. Duas fontes de fluidez do governo: os rgos colegiados e a hierarquia sem rigidez. O quadro metropolitano da administrao como que se extravia e se perde, delira e vaga no mundo catico, geograficamente catico, da extenso misteriosa da Amrica. Os juristas e burocratas portugueses, pobres de inspirao criadora - ao contrrio dos escolsticos espanhis, enredados na subtileza de especulaes pouco prticas e dos colonizadores ingleses, desvinculados da teoria rgida -transplantam mais do que adaptam, exportam mais do que constroem. Flexibilidade colonizadora e hiertica fixao do pensamento --esta a caracterstica da armadura colonial, imposta ao flutuante, mutvel e rebelde mundo atlntico. Vinho novo lanado em odres velhos, mas vinho sem capacidade para fermentar e romper os vasilhames 'd . . 'I ,,103 teCI os por mUltos secu os. 85 Outra caracterstica marcante da administrao colonial a atuao administrativa da igreja, que, tendo se concentrado na assistncia social e no ensino, tornou-se um apndice conveniente da dominao real com funes administrativas e -at fiscais- bem demarcadas, transformando o clero secular em funcionalismo. A chegada da coroa fez consolidar uma administrao pblica forte e disfuncionalmente carregada da herana lusitana, no s colonial, mas, sobretudo, oriunda da corte portuguesa. Institucionalmente, pautava-se no modelo de gesto baseado na tradio luso-francesa do direito administrativo, na qual se sobrevalorizava o carter jurdico da ao pblica. Socialmente, pautava-se no velho e carcomido sistema de privilgios importado d'alm-mar, conforme a descrio de Faoro: "A corte aglutina, no Rio de Janeiro, a camada funcionria e faminta de empregos, sob o patrocnio do estado-maior de domnio, reunindo explorados e exploradores no mesmo solo. O nascente I03R. Faoro, Os Donos do Poder. A Formao do patronato Poltico Brasileiro (Porto AlegrelRio de Janeiro: Globo, 1984), pp. 176-7. t I I f t t i
I I I I I I I ! ! t I t J ! ! I ! ! I I I 104 antagonismo entre colnia e metrpole quebra-se sob a mole devoradora de fidalgos, concentrando a soberania, a velha e a emergente, sob o trono. A nobreza burocrtica defronta-se aos proprietrios territoriais, at ento confinados s cmaras, em busca estes de ttulos e das graas aristocrticas. A corte est diante de sua maior tarefa, dentro da fluida realidade americana: criar um Estado [grifo no original]. liA idia fundamental em matria administrativa parecia ser a de acelerar extraordinariamente o movimento sem mudar o sistema do maquinismo, apenas aumentando-lhe as peas e carregando demasiado a presso. Na lida no ocorria ao precipitado engenheiro indagar se a velha e carcomida armao agentaria a refrega. "Tudo se concentrou, no primeiro golpe, em situar no mundo poltico e administrativo os fugitivos desempregados, colocando- lhes na boca uma teta do Tesouro. Os fidalgos de alta linhagem, os que dispunham de meios prprios de vida, no acompanharam, seno excepcionalmente, o regente. [ ... ] "Vinham a seguir a chusma de satlites: monsenhores, desembargadores, legistas, mdicos, empregados da casa real, os homens do servio privado e protegidos de D. Joo. Eram os vadios e parasitas, que continuariam no Rio de Janeiro o ofcio exercido em Lisboa: 'comer custa do Estado e nada fazer para o bem da nao'. Organizar o imprio, para o ministrio, seria reproduzir a estrutura administrativa portuguesa no Brasil e colocar os desempregados. O eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido: o reino deveria servir camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses, acesso aos postos superiores os oficiais da Armada e do Exrcito, empregos e benefcios os civis e eclesisticos. Para a sementeira prdiga criaram-se as reparties, com mo larga e com a imaginao curta: 'O governo do Brasil'- escreve Hiplito - 'arranjou-se exatamente pelo Almanaque de Lisboa, sem nenhuma ateno ao pas em que se estabelecia'. [ ... ] "A carapaa administrativa, enorme e intil, [ ... ] no esgotou as atividades da corte. [ ... ] A transmigrao superps estrutura social existente a estrutura administrativa do corteso fugitivo, com os renovamentos das suprfluas velharias de uma sociedade desfibrada, em que a burocracia se tomar o ideal da vadiagem paga."I04 Id., pp. 249, 250, 251, 252 e 256. 86 ! ! I , 87 Ao lado da imobilidade do Imprio, da sua incapacidade em se adaptar ao processo evolutivo do Pas, escorada no velho arcabouo da poltica retrgrada, estava o prprio imperador. "Absorvido por mincias administrativas e manias literrias", D. Pedro II no era capaz de uma viso de conjunto do estado, "para ele poltica e administrao se confundiam com o corriqueiro expediente dirio de despachar papis ou fiscalizar a conduta de subordinados. Numa palavra, nunca passou de [ ... ] um burocrata."lo5 A caricatura do imperador como um burocrata diletante contrastava com a intranquilidade poltica do Imprio tanto quanto corroborava a formao de poderes paralelos, verdadeiras governanas autnomas, que, seguraram as rdeas do imprio em diferentes momentos. A velha estrutura lusitana subsistiu aos perodos centralizadores e descentralizadores do Imprio, aos caprichos casustas dos seus movimentos de poder, margem da nao que insistia em impor-se. o advento da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto nO 1 de l de novembro de 1889, trouxe mudanas polticas e institucionais significativas administrao pblica herdada do Imprio. Por um lado, ainda na dcada de 30, o prprio mercado interno no havia se integrado numa economia nacional, que consistia em vanos mercados regionais. Conseqentemente, do ponto de vista das organizaes pblicas, essa fase no implicou numa maior demanda sobre a administrao pblica, nem registra esforos sistemticos de reforma administrativa, seno reestruturaes ministeriais prprias da atividade governamental do Imprio e da implantao do federalismo desconcentrado da Repblica Velha. Por outro lado, os estados passaram a ser autnomos, criaram seus prprios governos, cmaras legislativas e constituies. Os rgos legislativos do Imprio foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substitudo pelo Governo Provisrio, at que a nova Constituio demarcasse nitidamente os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Uma das transformaes qualitativas mais relevantes no mbito do estado foi a separao entre igreja e I05c. Prado Jnior, Evoluo Poltica do Brasil. Colnia e Imprio (So Paulo: Brasiliense, 21" ed., 1994), p.101. 88 estado. 106 Estas mudanas deram origem poltica dos governadores e ao coronelismo, cuja influncia junto ao governo central era mais poltica e menos sentida no que se refere administrao pblica, de acordo com a descrio de Faoro: "O poder no seria mais a expresso do centro, da aliana entre o trono hereditrio e as categorias vitalcias com a riqueza mobiliria e do crdito, unificadoras e asfixiantes. Ele deveria irradiar-se dos acampamentos territoriais, agrupados regionalmente nas provncias. Certo, apesar da retrica liberal, ser a inverso obra do povo, mas das camadas aptas, pela riqueza, a falar em nome dele, em tutelas dispersas, substituindo a tutela imperial, concentrada. O estamento se romper, recuando ao segundo plano, dispersado mas no extinto, ocupando o lugar vazio uma constelao pactuada, sob o comando dos grandes Estados, ou de um grande Estado acaudilhado por algumas estrelas de pequena grandeza. Para que se consagre a ruptura, ser necessrio que o estamento se divida, com a intimidade voltada contra seu setor mais vivaz, incompreendido e amordaado dentro da ordem imperial esclerosada. Transio de poucos anos, que leva a um sistema federal, de carter liberal mas no democrtico. Em revide s tendncias paternalmente democrticas, mas no liberais do velho sistema, abroquelado no capitalismo politicamente orientado, a estrutura republicana, contestada como oligrquca, enfrentar todos os desafios.,,107 A administrao pblica, alm das funes normais (finanas pblicas, comrcio exterior e justia, basicamente), permanecia se prestando a absorver os excedentes de mo-de-obra que o sistema produtivo no absorvia, transformando o desemprego disfarado de apaniguados do poder e de pessoas letradas, sobretudo remanescentes da corte e herdeiros das oligarquias hegemnicas, renovando o estamento burocrtico 1 08, que, inicialmente aristocrtico, doravante se diferenciaria e tornar-se-ia a fora social dinmica I06R. Haddock Lobo, Histria Econmica e Administrativa do Brasil (So Paulo: Atlas, 1965), pp. 105-55. I07R. Faoro, 1984, op. cit., p. 467. 108Faoro desenvolve a noo de estamento burocrtico instrumento do patronato poltico, estamental na forma, patrimonialista no contedo, que se sedimentou na burocracia pblica brasileira desde a colnia e que domina a ao governamental em benefcio de seus interesses. Este assunto ser aprofundado no decorrer deste captulo. I I t I I 89 da administrao pblica brasileira. Uma vez maIS, Faoro descreve seus requisitos de mobilidade social: "O caminho da nobilitao passava pela escola, pelos casares jesutas, pela solene Coimbra ou pelos acanhados edificios de Olinda, So Paulo e Recife. O alvo seria o emprego e, por via dele, a carruagem do estamento burocrtico, num processo de valorizao social decorrente do prestgio do mando poltico. [ ... ] "Os jovens retricos, hbeis no latim, bem falantes, argutos para o sofisma, atentos s novidades das livrarias de Paris e Londres, em dia com os financistas europeus, tmidos na imaginao criadora e vergados ao peso das lies sem crtica, fazem, educados, polidos bem vestidos, a matria-prima do parlamento. Olhados distncia tero o ar ridculo dos velhos retratos, com os versos finos dedicados a musas e damas mal-alfabetizadas. Falta-lhes a voz spera, o tom rude, a energia nativa dos colonos norte-americanos e dos polticos platinos, menos obedientes ao estilo europeu, mais homens, menos artistas [ ... ]" 1 09 o carter predominante da administrao tradicional, conforme se pretende caracterizar o da irracionalidade, poltica e administrativa, no bojo das relaes de poder e do ordenamento jurdico do estado. No primeiro, estampava-se o carter patrimonial, que, herdado de Portugal, subverteria o ideal da poltica dos governadores e submeteria a poltica ao mando coronelista. Na administrao, exercia sua influncia casustica, direcionando suas aes aos interesses regionais. DE 1930A 1945: A MODERNIZAO "DASPEANA" A implementao do Estado Intervencionista da era Vargas, imbudo da tarefa de ser o grande promotor do desenvolvimento nacional, representa a primeira tentativa de implantao de um estado moderno no Brasil, com o fim da Repblica Velha a partir da revoluo de 1930. Esta fase inaugura a modernizao da administrao pblica numa perspectiva de modernizao administrativa, no sentido de que a administrao pblica deveria se adequar, em termos de racionalidade, demanda gerada pelo estado empreendedor. I09R. Faoro, 1984, op. cit., p. 389. 90 Nesse sentido, esta fase marca o advento de um Estado Administrativo no Brasil 11 0. o Departamento Administrativo do Servio pblico, DASP, criado em 1938 a partir do Conselho Federal do Servio pblico para ser o principal agente modemizador, promoveu uma verdadeira revoluo na administrao pblica 111, empregando tecnologia administrativa de ponta e profissionalizando o servio pblico. Este processo se refletiu na diferenciao de rgos (ministrios, autarquias, empresas pblicas, comisses, conselhos, etc), no estabelecimento de normas reguladoras da ao estatal e empresarial (legislaes trabalhista e previdenciria, principalmente) e em significativas mudanas organizacionais, aes e normas racionalizadoras de mtodos e processos administrativos. O Poder Executivo sofreu profundas reestruturaes, aumentando significativamente sua capacidade de ao e deciso, embora de forma altamente concentrada e centralizada, bem como formando uma elite dirigente no servio pblico. A ao administrativa do DASP introduziu trs principais elementos modernizadores relativos ao funcionalismo pblico: ingresso mediante concurso, promoo conforme o mrito e asceno mediante carreira. A professora Beatriz Wahrlich aSSIm resume as principais realizaes do DASP naquele perodo: "[ ... ] a aplicao, geral e uniforme, dos critrios que presidiram classificao de cargos estabelecida na Lei n 284; sua insistncia no 'sistema do mrito', j ento no limitado aos concursos para ingresso em servio (dos quais chegou a promover 20), mas tambm ampliando-se e estendendo-se mediante a avaliao do desempenho funcional, consagrada no Regulamento de Promoes de 1938; sua participao ativa na elaborao de um projeto de Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis; sua iniciativa no sentido de organizarem-se servios de pessoal, nos quais, alm das funes tradicionais, surgia pela primeira vez uma Seo de Assistncia Social; a criao do IP AS E, segundo projeto que apresentou e se converteu em lei ainda em 1938, mas que somente em 1941 passou a operar sob o novo regime de benefcios e a organizao aprovada 110K. T. Nascimento, "Reflexes sobre a Estratgia de Reforma Administrativa: a Experincia Brasileira" (Revista de administrao pblica: 1 o semestre de 1967). 1110 detalhamento institucional das mudanas administrativas deste perodo est em B. M. de Souza Wahrlich, A Reforma Administrativa da Era de Vargas (Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1983).
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f ! i I , I I f f I , I l t I em 1940; sua iniciativa de propor a organizao e execuo, anualmente, a partir de 1939, de um programa de aperfeioamento de funcionrios pblicos no estrangeiro [ ... Adiciona-se], com a criao e atuao da Comisso Permanente de Padronizao, a [ ... ] 'organizao racional do trabalho', termo ento preferido pelos brasileiros para caracterizar a escola taylorista, cujas idias, originadas na empresa privada dos EUA, j influenciavam a administrao pblica norte-americana, principalmente a partir dos 20 ,,112 anos . 91 A ao do DASP extrapolou, no e n t a ~ t o a funo de rgo central de administrao, ainda que de cunho normatizador e executor direto, assumindo caractersticas de agncia central de governo, que abrigaria, de fato, a infra- estrutura decisria do regime do estado novo, conforme observa, novamente, Beatriz Wahrlich: "Deixava, assim, o Dasp de ser rgo normativo e fiscalizador, bem como de atuar na rea da administrao de material, para ser um rgo exclusivamente assessor, exceto no que se referisse seleo e aperfeioamento de pessoal, rea em que continuava com funes operativas. [ ... ] "A concentrao de funes fiscalizadoras e, at certo ponto, legislativas e executivas, como se verifica do antigo regimento do Dasp, transformando-o num rgo autoritrio, espcie de ltima instncia em muitos aspectos, que lhe deu tal fama negativa. [ ... ] "Auxiliar o presidente da Repblica no exame dos projetos de lei submetidos sano, parecia extravasar os limites de ao de um 'departamento de administrao geral' , sendo provavelmente decorrente do fechamento do Congresso, de 1937 a 1946. Ambas as funes eram, por sua natureza, absorventes e desgastantes. [ ... ] "Era ingente, enorme, talvez mesmo desmedida, a tarefa com que se deparava o Dasp, em funo de seus amplos objetivos. E foi muito breve o perodo em que contou com o apoio integral do presidente da Repblica para atingir tais fins - durou pouco mais de sete anos.,,113 112B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p. 161. 113 Id., pp. 260, 262, 318 e 320. I I ! I I i I I 92 A decadncia daspeana tem duas origens complementares. Por um lado, o modelo de administrao pblica que se tentou implantar, de inclinao genuinamente ortodoxa, inspirado nas reformas americanas da poca, guardava disfuncionalidades. Estas no eram, por sua vez, de carter meramente estruturais, mas tambm, e principalmente, relativas forma como foram implementadas, sob a crena de que haveria um best way de validade universal que, portanto, poderia ser importado sem as devidas adaptaes: "A concentrao nas atividades-meio, na reforma orientada para obteno de maior eficincia e economia dentro da administrao pblica, de acordo com a ento 'moderna' teoria administrativa; a centralizao do poder decisrio, o estilo autoritrio, impositivo, da reforma; a auto-suficincia tcnica do rgo central -o Dasp; a negligncia dos aspectos informais, da importncia da estruturao dos grupos dentro da organizao, e do indivduo como componente desses grupos; a quase-obsesso com a elaborao de critrios gerais, a serem aplicados uniformemente, numa rgida observncia do 'princpio da isonomia', violando por vezes outro princpio igualmente respeitvel, qual seja da eqidade - tudo isso tinha fundamento, de um lado, no estgio de desenvolvimento das teorias de organizao e de administrao, poca, e, de outro, se situava dentro da conjuntura poltico-econmico-social do Brasil da 114 era de Vargas". A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo daspeano concentra-se, todavia, no seu carter hermtico, de sistema fechado, predominantemente formal, pautado linearmente nos inputs do regime de Vargas, ainda que sob boa carga discricionria. "Seu defeito foi ter procurado criar um divrcio, inocente ou no, entre a administrao e o quadro social e econmico a que deveria servir,,115. Wahrlich rechaa este argumento com a alegao de que o modelo, embora limitado intrinsecamente e no adaptado devidamente s peculiaridades do estado brasileiro, logrou o efeito racionalizador e desenvolvimentista desejado: "Os primeiros esforos brasileiros no sentido da modernizao e racionalizao da administrao pblica no tiveram por finalidade nenhum objetivo concreto e nenhuma inteno de se 114 Ibi d., p. 853. 115M. W. V. da Cunha, O Sistema Administrativo Brasileiro (Rio de Janeiro: CEBRAPE, 1963), p. 92. j I I adaptar realidade poltico-social do pas. Caracterizam-se mais como um movimento reformista, liderado por uma elite tcnica, que acreditava poder resolver o problema da modernizao pela transplantao de teorias e de prticas desenvolvidas em outros contextos, especialmente nos EUA. Sua motivao no era ligada ao desenvolvimento econmico do Brasil, mas ao problema da moralizao dos costumes polticos e do estilo de administrar. Tratava-se de um esforo de carter idealista, de cpula, mal ajustado realidade da poca e que, a despeito das boas intenes de que vinha revestido, no chegou a resolver, nem mesmo a equacionar de modo objetivo, o problema da reorganizao administrativa do Brasil. [ ... ]. Entretanto, a concluso que se impe [ ... ] substancialmente diferente: a reforma administrativa dos anos 30 e 40, embora predominantemente voltada para a racionalizao da estrutura administrativa e para a moralizao das polticas e processos de recursos humanos para a administrao, teve muito a ver com desenvolvimento econmico.[ ... ]"116 93 Este argumento condizente quando se assume o carter instrumental da questo: muito embora o modelo daspeano fosse direcionado para a eficincia, uma anlise da sua efetividade perfeitamente cabvel -embora fora de questo. Efetivo ou no, o modelo daspeano foi essencialmente dissociativo: implementou um estado administrativo ao largo da poltica, em reao poltica e desta seguro. Da, provm, por outro lado, a transfigurao do DASP, de instncia modemizadora em monstro administrativo acima do estado, a servio do regime, como brao controlador e executor central, conforme descreve Schwartzman: "O DASP jamais esteve, na realidade, imune s convemencias polticas do regime a que servia. [ ... ]0 programa de reforma administrativa parecia ser um importante sucesso visto de fora; no entanto, quando examinamos os materiais deste perodo, fica claro que conflitos e oposies s reformas existiam dentro do prprio sistema administrativo. A estrutura administrativa do Estado Novo obscurecia esta situao. Os conflitos entre os conceitos e prticas administrativas tradicionais e os modernos foram simplesmente internalizados" . 116B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p. 847-8. Os trechos em itlico referem-se N. Melo e Souza, "Tcnicas de Organizao Cientficas em setores Especficos para o Desenvolvimento da administrao pblica" (Revista de Organizao e Produtividade: IDORT, 31:10-23, nov./dez. de 1962). O grifo original. "O conflito [ ... ] entre os esforos centralizadores do DASP e os procedimentos tradicionais de contratao e promoo de funcionrios pblicos por critrios de convenincia, por poltica de clientela. Mais importante do que isto, no entanto, era o fato de que a centralizao e padronizao que se buscava, se aumentava o poder do governo central sobre as administraes dos ministrios, na realidade retirava do servio pblico sua eficincia tcnica, o que era contornado pela criao de um sem-nmero de organizaes paraestatais, ou autarquias, que, na prtica, eram os rgos pelos quais a poltica econmica se exercia". 117 94 Uma caracterstica decorrente da implantao disfuncional de modelos exgenos, e que se tomaria uma marca recorrente na administrao pblica brasileira, consistiu no advento, j nesta etapa, da dualidade entre setores modernos e setores tradicionais, ou setores modernizados, onde as tcnicas implantadas foram de alguma forma internalizadas ou processadas, e setores atrasados, resistentes implantao de tecnologia administrativa de ponta. O avano que esta iniciativa representou em relao ao modelo tradicional foi, portanto, parcial. No porque tenha se concentrado exclusivamente nos meios, no aspecto da eficincia, tampouco porque, ainda assim, f-lo de maneira inapropriada, mas, sobretudo, porque, devido as limitaes que causaram o malogro da iniciativa, as foras tradicionais de ndole patrimonialista continuaram latentes e preponderantes, tanto na administrao pblica quanto na poltica. As caractersticas disfuncionais do modelo daspeano consistiram numa bomba de efeito retardado sobre o perodo posterior, principalmente, mas no exclusivamente, pelo fim do regime varguista, ao qual no se pode creditar por inteiro a sua disfuncionalidade. O modelo foi disfuncional porque no equacionava suas contradies estruturais internas, no obstante ter implementado conhecimento de vanguarda; foi implantado de forma acrtica, no obstante ter sido o primeiro grande passo no sentido de se transformar aspectos estruturais da administrao pblica brasileira; e tinha carter dissociativo, concentrou-se na racionalidade funcional do sistema administrativo, e, por outro lado, expropriou a racionalidade substantiva do sistema poltico. 117S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 63. ! ! I I I I I I [ I ( I
I 95 DE 1945 A 1964: OADVENTODA "ADMINISTRAO PARALELA" o perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa, no que concerne modernizao da administrao pblica, o desdobramento das estruturas institucionais do estado tendo como pano de fundo o panorama poltico o retorno democracia, em bases liberais. Isto implicaria em quatro momentos caractersticos: o desmonte institucional do Estado Novo, durante o governo Dutra; a tentativa de reintroduo do dirigismo estatal no governo Vargas; a adaptao institucional s estratgias desenvolvimentistas estatais no governo JK; e os ajustes decorrentes da disfuncionalidade burocrtica e da crise poltica e econmico-financeira do estado, nos governos Quadros e Goulart. O que estes quatro momentos tem em comum que representam, por uma lado, uma seqncia de processos, ou tentativas e abordagens, de mudana institucional na administrao pblica de carter meramente instrumental, no obstante o fato de as decises no mbito do estado estarem, neste perodo, crescentemente pautadas na poltica nacional. Outra caracterstica do hiato entre poltica e administrao pblica subjacente s iniciativas de modernizao neste perodo consiste na crescente incapacidade ou inconvenincia em se aumentar o nvel de racionalidade da administrao pblica, ainda que restrita esfera instrumental, pautadas numa finalidade predominantemente clientelista. O governo Dutra desmontou parcialmente o aparato governamental do Estado Novo. Embora tenha desativado de pronto as estruturas ad hoc de controle direto montada nos tempos da segunda guerra porque, no obstante sua inclinao liberalizante, "havia os polticos e burocratas que se tinham beneficiado dos anos de Vargas e que preferiam um mnimo de modificaes no sistema que conheciam. Eram os homens que haviam dirigido as mais importantes criaes polticas de Vargas -as novas mquinas estaduais, e a nova aparelhagem governamental, grandemente aumentada." 118 A estrutura governamental remanescente, sob a influncia direta dos polticos, "deu ao governo federal meios suficientes, ainda que muitas vezes mal e insuficientemente usados, para dirigir a economia. Quando voltou 118 T. E. Skidmore, Brasil: de Getulio Vargas a Castelo Branco (1930-1964) (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982), p. 81. I I I l I I , E I t I ! I , I I f 96 Presidncia, em 1951, Vargas [ ... ] estava aberto ao argumento de que seria necessrio um vigoroso dirigismo estatal." 1 19 De volta ao poder, Vargas ensaiou, em 1952, uma profunda reforma administrativa, o que no implicava no soerguimento do DASP, seno abarcava, em razovel amplitude, a organizao macro-governamental e algumas questes estruturais relativas ao funcionalismo. No entanto, a reforma, que chegou a condio de Projeto de Lei, jamais foi posta em prtica, at porque o imobilismo decorrente do ocaso de Vargas o impediu de faz-lo. o governo JK, ncleo desta fase, representa um momento determinante no que se refere modernizao da administrao pblica, necessria para por em operao uma seqncia de aes modernizadoras empreendidas pelo estado. Com efeito, a adoo do critrio da planificao para a gesto governamental visava a aparelhar o estado para se tornar agente eficaz do desenvolvimento econmico. Tendo como embrio as misses americanas no incio dos anos 40, o modelo da planificao tem seu apogeu nos "50 anos em 5", do governo JK, desfalecendo com o fracasso das reformas de base no governo Goulart. F oi um perodo de grandes transformaes no estado e na sociedade, o que gerou uma maior demanda social sobre a estrutura e gesto da mquina governamental pblica. Verificou-se, neste perodo, uma acentuada integrao de mercados, um acelerado desenvolvimento dos transportes e das comunicaes e um aumento na escala da diviso social do trabalho. o que se verificou na administrao pblica foi que a rapidez das transformaes sociais imps a adoo de solues rpidas e geis (conselhos, grupos executivos, comisses, sociedades de economia mista), que, sob o argumento da temporariedade, tornaram-se estruturas paralelas aos rgos j 119 Ibid ., p. 117. t f I f t
f ! l 97 existentes 120. Por um lado, a administrao pblica j havia perdido rapidamente a capacidade operacional desenvolvida no perodo daspeano, at porque a reforma administrativa do segundo governo Vargas no superou a etapa de projeto. Em que pesem as aes da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) e da Comisso para a Simplificao Burocrtica (COSB), ambas de 1956, voltadas racionalizao de mtodos e processos administrativos, havia um marcante hiato entre os propsitos do estado desenvolvimentista e sua condio operacional. Na realidade, a alternativa dos grupos de trabalho e outras estruturas paralelas supriram as deficincias da administrao na formulao e implementao de projetos de desenvolvimento. Observa Otvio lanni: "A manipulao dos ministrios, autarquias, grupos executivos, empresas e conselhos, alm de todos os instrumentos regulares e excepcionais de poltica financeira, fiscal, tarifria, cambial e salarial conferiram novas dimenses ao Poder Executivo. Alm disso, para elaborar e executar ou controlar a execuo dos vrios itens do Programa de Metas, o governo criou novos rgos ou dinamizou os preexistentes. "Por um lado, ao procurar solucionar os problemas (novos ou antigos) com os quais se defrontava, o governo era obrigado a criar novos rgos. que os ministrios, institutos , comisses etc. preexistentes estavam orientados para a soluo de outros problemas; ou no poderiam ser facilmente reestruturados e ampliados em suas funes. Por outro lado, ao criar os novos rgos, o governo criava, ao mesmo tempo, novas possibilidades de atuao do Executivo. Em outras palavras, mesmo quando havia duplicao de rgos ou superposio de funes (o que no era freqente, ao contrrio do que diziam muitos crticos do governo), ainda nestes casos o governo ampliava a sua capacidade de intervir nas diferentes esferas da economia e da administrao do Pas".121 I20Ver Alberto Guerreiro-Ramos, "Breve Notcia Sobre a Evoluo da administrao Federal no Brasi ". in administrao e Contexto ... , op. cit., apndice 3, 1983, Cludio Gonalves Couto, "Modernizao in Estrutura e Organizao do Poder Executivo - administrao pblica Brasileira, R. C. de Andrade & Luciana Jaccoud, (orgs.), (Braslia: Escola Nacional de Administrao Pblica, 1993), v. 2 e O Governo Kubitschek: Desenvolvimento Econmico e Estabilidade Poltica (1956/1961), M. V. de __ Mesquita Benevides (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976). 1210 . Ianni, 1977, op. cit., pp. 178 e 180. I t 98 Por outro lado, a dinmica da poltica nacional nesse perodo, no pleno exerccio da democracia, abriu espao para a barganha instrumental, atendendo s convenincias polticas de empregar e nomear para compor e coligar, prticas que resultaram em crescimento de rgos e quadros e destruio do sistema do mrito, fazendo predominar uma racionalidade de barganha 1 , 122 po llca. o governo Quadros concentrou-se programaticamente e, de fato, herdou uma estrutura institucional e administrativa com dois principais pontos crticos: o funcionalismo e o esquema adocrtico implantado por JK, aos quais creditava o atraso da administrao pblica num pas em desenvolvimento, onde, segundo descreve Thomas Skidmore: "grande parte dos servidores pblicos encaravam seu emprego como um biscate, entre vrios outros empregos mal remunerados que possuam. A soluo consistiria em atacar a corrupo, a ineficincia e, com relao ao segundo ponto, reforar a estrutura desordenada da administrao pblica brasileira e impedir a delegao de responsabilidade em reas que contavam com mltiplas agncias. [ ... ] Quadros atacou a ineficincia burocrtica pela emisso de bilhetinhos presidenciais [ ... ] dominando um aparato governamental pela simples fora de sua personalidade. [ ... No entanto,] essas manifestaes de impacincia do presidente com relao ineficincia federal no poderiam superar as limitaes institucionais bsicas. Verificaram-se transformaes negativas, enquanto que os objetivos maiores do presidente continuavam inalterados.,,123 Este sentimento no contribuiu, todavia, para a efetiva realizao de reformas estruturais, at mesmo devido brevidade de seu mandato. No governo Goulart, a comisso Amaral Peixoto (posteriormente transformada em ministrio extraordinrio) foi criada para propor diretrizes de um processo de reforma administrativa, com o propsito de promover um ajuste volta do regime presidencialista. As recomendaes da referida 122F. Lambert, "Tendncias da Reforma Administrativa no Brasil" (Revista - de administrao pblica, voI. 4, nO 1, janeiro/junho 1970), oferece um detalhado panorama do empreguismo no Servio pblico nos Governos Caf Filho e Kubitschek. 123T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 243. i I ( { I 99 comisso foram de grande valia, mas no perodo seguinte. Analogamente s reformas estruturais propostas no governo Goulart, a reforma administrativa no se realizou. A modernizao da administrao pblica neste perodo inaugura, por um lado, a soluo colateral, de se criar estruturas paralelas modernas, e se imporem estilos gerenciais personalistas, em detrimento da modernizao organizacional das estruturas tradicionais, atrasadas, acirrando-se e adiando-se o problema. Por outro lado, reabre o sistema administrativo estatal s influncias da poltica representativa, desinteressada na extenso dos esforos modernizantes em relao s variveis estruturais essenciais da administrao e, complementarmente, interessada quer em negociar os resultados das instncias mais modernas, quer em lucrar com a paralisia das mais atrasadas. O enredamento de padres mais avanados de racionalidade funcional em estruturas paralelas reforou o dualismo da modernidade da administrao pblica brasileira, que teve incio no perodo daspeano. Simon Schwartzman descreve o quadro de deteriorao: "O perodo posterior a 1945 [ ... caracteriza-se pela] existncia, no Brasil, de duas ordens distintas dentro do servio pblico brasileiro, uma legal, definida pelas nonnas centralizadoras e padronizadoras do DASP, e outra 'funcional', ou seja, adaptada s necessidades da poltica de clientela dos partidos polticos dominantes. O resultado da interao destas duas ordens [ ... ] foi um sistema administrativo que se tomou crescentemente fonnalstico, no qual a divergncia entre as nonnas prescritas e o comportamento humano aumentava progressivamente. A estas duas ordens haveria que se acrescentar uma terceira, fonnada pelas autarquias, empresas estatais, grupos- tarefa, grupos executivos e outras fonnas no-convencionais de organizao do servio pblico que eram as que os governos realmente utilizavam para a consecuo de seus fins mais importantes. "Na medida em que este processo ia se acentuando, o funcionalismo pblico submetido s nonnas administrativas gerais e centralizadas ia sofrendo um processo gradual de desmoralizao, com os salrios corrodos progressivamente pela inflao, e com os funcionrios admitidos pelo sistema de clientela destruindo, pela sua simples presena, o que restava de um sistema de mrito que havia sido tentado no passado. " claro que este processo foi se dando de forma desigual, e com muitas idas e vindas. Autarquias formadas, a princpio, de forma descentralizada e com bastante autonomia, terminaram revertendo aos controles rgidos e formalistas da administrao direta. Outros setores do governo foram capazes de manter sua qualidade e competncia, ao lado de um forte sentimento de lealdde dos funcionrios s suas instituies". 124 100 No obstante, o desmantelamento gradual da administrao burocrtica foi, por outro lado, conveniente ao padro de atuao do estamento burocrtico neste perodo, que, alm de ter se reencontrado com a poltica cliente lista, promoveu uma razovel renovao de quadros. Este perodo representa trs espcies de iniciativas: desestruturantes da racionalidade funcional enfatizada no perodo anterior; estruturantes de novos padres de racionalidade funcional isolados em reas restritas de atuao administrativa, de motivao econmica, principalmente; e frustrantes tentativas em se retomar a modernizao estrutural da administrao pblica. H duas caractersticas dissociativas marcantes nesses processos. Primeiro, o ambiente poltico, que retomando o poder nacional, apropriou-se e desmantelou um sistema administrativo prova da sua racionalidade. Segundo, as tentativas de abordagem s variveis estruturais neste perodo, principalmente por iniciativa de Jnio Quadros, embora caricaturais, pautavam-se na raiz do problema. Em suma, quer as iniciativas tpicas, quer as iniciativas modernizantes, ainda que restritas, no integravam o contexto poltico realidade administrativa num processo modernizante, a poltica desmodernizava a administrao e a administrao moderna se resguardava da poltica -embora de forma negociada. DE 1964 A 1985: "ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO" Um dos compromissos bsicos do regime implantado em 1964 era o melhoramento da maquinaria da administrao pblica. Os esforos de modernizao da administrao pblica no regime militar pautaram-se em dois marcos institucionais: a reforma administrativa instituda pelo Decreto-Lei n 200, de 25.02.67, e o Programa Nacional de Desburocratizao. 124S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 64. 101 o Decreto Lei n 200, levando em conta as diretrizes formuladas por Amaral Peixoto, estabeleceu uma radical reestruturao na administrao pblica Federal. Baseava-se em princpios como planejamento, organicidade (funes congneres sob a forma de sistemas, hierarquizados em rgos centrais, setoriais e seccionais); centralizao decisria e normativa; e desconcentrao (descentralizao funcional, no texto legal), notadamente por intermdio da administrao indireta, quer para atuar em setores produtivos da economIa, quer para o cumprimento, com mais flexibilidade, de funes tpicas de estado. A reforma de 1967 teve dois momentos complementares. Primeiramente, promoveu uma operao desemperramento, que consistia nos esforos de descentralizao de encargos, racionalizao de rotinas, treinamento de agentes da reforma e adaptao de estruturas regimentais aos preceitos do Decreto-Lei n 200. Numa segunda fase, entre 1970 e 1973, a ao modernizadora da reforma concentrar-se-ia nos programas de governo, buscando-se a integrao sistmica do planejamento com oramento e modernizao administrativa 125. Esta integrao no consistiu, todavia, em casamento perfeito, porque ambas as abordagens modernizantes (planejamento econmico e modernizao administrativa) estavam relacionadas a dois principais aspectos disfuncionais da racionalidade do sistema, quais sejam a predominncia do planejamento econmico como ncleo decisrio de governo e o enredamento conceitual e operacional das aes de modernizao administrativa vis--vis o crescimento desordenado da burocracia governamental. Na dcada de 70 transparecia a estratgia modernizadora do regime militar, baseada na expanso do estado produtor de infra-estrutura econmica, o que requeria a formao de quadros gerenciais de elevado perfil tcnico, habilitados ao planejamento econmico e ao empreendimento pblico. Verificou-se um acentuado crescimento e diferenciao, tanto normativa quanto organizacional, da burocracia pblica, principalmente para fora do ncleo burocrtico tpico do estado, mediante a criao de unidades da 125Ver N. M. Ramos, "Modernizao Administrativa e Estratgias de Mudana: Algumas Reflexes sobre o Caso Brasileiro" (Revista de administrao pblica: 15( ed. extra): 168-90, 1981), pp. 172-4. 102 administrao indireta (autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista), que, posteriormente, adquiririam um grau de autonomia disfuncional. Todavia, no final do regime, o nico efeito disfuncional que mereceu tratamento tcnico foi mediante o Programa Nacional de Desburocratizao, que visava a corrigir excessos processuais nas rotinas e exigncias documentais, principalmente para o atendimento ao pblico -que d ~ . 126 per urou ate a lase segumte . As reformas iniciadas em 1967 com o Decreto-Lei n 200 visavam a operacionalizar o modelo de administrao para o desenvolvimento 127, baseado na consolidao institucional de um estado forte, voltado para o desenvolvimento econmico, cuja caracterstica principal foi o predomnio da racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura indispensvel manuteno do regime autoritrio. Com efeito, o discurso oficial da tecnocracia do regime militar demonstra a opo pelo modelo de administrao para o desenvolvimento: "A ao do governo, no campo econmico, tem que ser meramente instrumental, porque toda a formulao da poltica econmica tem de ser subordinada aos grandes objetivos polticos e informada pela filosofia do projeto desenvolvimento-liberdade-segurana. preciso distinguir, no campo econmico, a ao direta do governo (isto , o governo como agente econmico, produzindo bens e servios) e a ao indireta do governo (isto , a formulao poltica econmica, que condiciona o comportamento do setor privado). No caso da ao direta do governo, nada mais importante do que: a preparao de uma burocracia realmente eficiente, responsvel e consciente de seu papel; [e] a introduo de mtodos gerenciais modernos nas empresas governamentais, inclusive criando-se um nvel de administrao tcnica e financeira estvel. [ ... ] " absolutamente imperioso modernizar a administrao pblica, universalizando o recrutamento, respeitando o sistema do mrito e 126Yer B. M. de Souza Wahrlich, "Desburocratizao e Desestatizao: Novas Consideraes sobre as Prioridades Brasileiras de Reforma Administrativa na Dcada de 80" (Revista de administrao pblica: 18(4): 72-87, out./dez. de 1984). 127Yer C. O. Bertero, O Estado Brasileiro e a Evoluo da administrao pblica: Esboo Histrico (Braslia: FUNCEP, mimeo) e Adolfo Antnio Fetter Jr., "administrao para o Desenvolvimento e Desenvolvimento Administrativo" in Modernizao Administrativa, Coletnea de Monografias-IPEA (Braslia: IPEA, 1978), pp. 301-42. I incutindo-lhes atitudes e valores compatveis com a sociedade que se deseja construir. Sem essa modernizao, que um requisito fundamental para realizar o desenvolvimento econmico, nunca ser possvel manter a continuidade dos objetivos, porque evidente que, no nvel que realmente conta ( isto , no nvel de regulamentaes), quem administra o pas o burocrata: ele quem diz quem paga e quem no paga impostos; quem decide o que similar nacional; quem determina os nveis das tarifas alfandegrias; quem determina a expanso do crdito; quem acaba impondo as prioridades, quem recebe benesses ou as punies. "Outro problema que parece da maior importncia reside na descoberta de um mecanismo que tome permanente a administrao tcnica e a administrao financeira das grandes empresas governamentais, desligando-as do nvel de deciso poltica que. por necessidade, tem de existir.[ ... ]." 128 103 Conclui Ianni, em referncia ao texto acima citado: "Nesse processo de 'modernizao' do sistema poltico-administrativo e econmico, inclui-se, necessariamente, a condenao da 'democracia clssica ou liberal' ." 129 As significativas mudanas introduzidas neste perodo surtiram efeitos contraditrios. Por um lado, imprimiu grande dinmica e eficcia ao governamental 130, padronizou a estrutura da administrao pblica e formou nichos de excelncia organizacional. Por outro lado, possibilitou o crescimento desordenado, acelerado e fora de controle, da administrao indireta; fomentou o corporativismo e o distanciamento tecnocrtico; e, sobretudo, apoiou-se numa lgica exclusivamente funcional, onde no havia espao para a racionalidade poltica, seno pela conformidade doutrinria com o regime. A mecnica do modelo de administrao para o desenvolvimento implantada neste perodo tinha duas inconsistncias bsicas relativamente a sua 128 A. D. Netto, "Dem-me o Ano e no se Preocupem com Dcadas" (Rio de Janeiro: Jornal do Brasil, Revista Econmica, 20 de maro de 1970), p. 3. apud O. Ianni, 1977, op. cit., pp. 248-250. 129 0 . Ianni, 1977, op. cit., p. 250. l30R. Da1and, Burocracia no Brasil: Atitudes de Executivos Civis de Alto Nvel em Relao Mudanas (Syracuse: Syracuse University, mimeo., 1971), sustenta que o diferencial de eficcia dos governos militares em relao aos anteriores est no fato de que havia uma maior quantidade de funcionrios de alto escalo com formao e experincia militares, o que que contribuiu para o aumento do controle dos nveis burocrticos mais elevados sobre a administrao. I I ! I I t 104 perdurao em outros ambientes polticos, que eram sinalizados com o incio da distenso em 1975, auge de sua funcionalidade, e que jogariam papel chave na sua disfuncionalizao. Trata-se do modelo tecnocrtico, centrado no planejamento econmico e na proliferao da administrao indireta. A institucionalizao do planejamento governamental durante o regime militar Vlsava no apenas a operacionalizar os objetivos desenvolvimentistas do regime, mas tambm a desenvolver instrumentos de superao de crise ---carter este no qual o planejamento governamental se centraria posteriormente. fundamental que o planejamento governamental caracterstico deste perodo tinha em comum o propsito de disseminar dentre a iniciativa privada a racionalidade da poltica econmica e a conscincia dos objetivos nacionais' a serem alcanados sob a gide do binmio segurana e desenvolvimento. A formulao de planos de desenvolvimento 131 a partir do ncleo tecnocrtico dos governos e a adoo do modelo de planejamento integrado, baseado na existncia de um rgo central de planejamento com poderes para coordenar e integrar projetos de rgos setoriais e de apoio ao planejamento formando um SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO, reduziu o planejamento governamental aos seus aspectos tcnicos e econmicos. As estruturas de planejamento especializaram-se em formular planos e perderam a noo poltica do planejamento, necessria a sua eficcia. crescimento da administrao indireta visava a compensar o emperramento usual da administrao direta fomentando-se a criao de entidades descentralizadas para atuar, no apenas em segmentos produtivos, mas tambm em funes tpicas de governo. H dois grandes efeitos disfuncionais nisto. Primeiro, a proliferao e diferenciao quantitativa destas entidades, seu prprio crescimento desordenado (em relao aos seus mercados, mesmo institucionais) e, principalmente, sua autonomia administrativa, enfraqueceu e colocou em questo a coordenao e o controle governamentais sobre estes rgos. Segundo, concentrao dos esforos modernizadores na administrao indireta correspondeu um equivalente 13I Que contabiliza sete principais planos: Programa de Ao Econmica de Governo - PAEG-, o PLANO, DECENAL, e o PROGRAMA ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO, como contedo principal de um Plano Trienal de Governo para o perodo 1968-70, as METAS E BASES PARA AO DE GOVERNO; o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), o 11 PND e o III PND. I I I 105 abandono da administrao direta, aumentando o velho dualismo na administrao pblica brasileira. Luciano Martins assim discorre sobre esta inverso: "A importncia crescente dessa administrao descentralizada ou indireta [ ... ] se revela, de resto, no fato de que sua participao na formao bruta de capital fixo da Unio, entre 1959 e 1973, aumenta 195% em termos reais, ao passo que a contribuio da administrao direta ou central decresce 12% no mesmo perodo. [ ... ] "O notvel fortalecimento financeiro dos rgos que a integram [ ... ] tende a torn-las 'autnomas' no que se refere alocao desses recursos e, nesse sentido sentido, novos subplos de poder. claro que essa autonomia relativa e se exerce no interior dos parmetros fixados pelas diretrizes gerais do governo. O que importa, entretanto, que mesmo exercida no interior desses parmetros, o grau de liberdade de ao dessas agncias bastante amplo e ainda potencializado pelo volume dos recursos por elas manejados. "A relativa autonomia de que passam a gozar no mbito do aparelho do Estado as agncias que dispem de recursos prprios, aliada ao montante das suas aplicaes e aos critrios empresariais adotados para a gesto desses fundos, tendem a reproduzir os recursos em questo, obrigando tais agncias muitas vezes a ampliar seu raio de ao e suas atividades para alm de seus objetivos iniciais [ ... ,] como tende a fazer com que tais agncias passem muitas vezes a desenvolver 'lgicas' prprias, a partir de critrios de rentabilidade tipicamente empresariais (e no mais sociais), na gesto de tais recursos. Movimentos esses que, no limite, se podem traduzir no surgimento de diferentes (e as vezes contraditrias) 'polticas' no mbito do prprio Estado. "As implicaes tanto desse padro, quanto dessa dinmica, no apenas se fazem sentir ao nvel das dificuldades que se criam para um planejamento integrado, mas tambm [ ... ] respondem pela emergncia de um tipo sociologicamente novo e que se situa entre o administrador pblico e o executivo de empresa. Ambas as coisas que sugerem que se comece a questionar tanto o significado efetivo do termo 'pblico' quando aplicado s prticas de tais . []" 132 organIsmos ... . 132L. Martins, 1985, op. cit., pp. 51 e 55-7. I I I J I i I 106 Os rumos deste modelo tomaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento -com a criao da Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST) e a instituio do Programa de Dispndios Globais (PDG).133 H dois pontos a reter relativos modernizao da administrao pblica neste perodo. Primeiro, este perodo representou uma inequvoca racionalizao funcional da administrao pblica, embora concentrada na administrao indireta, e portadora de disfuncionalidades prprias. O fato que neste perodo o aparelho do estado sofreu um vigoroso processo de modernizao administrativa. Em segundo lugar, a ruptura que este perodo promove entre poltica e administrao talvez o principal atributo do modelo decisrio tecnocrtico, que no se caracteriza apenas pelo predomnio de tcnicos nos altos quadros governamentais, cujo produto decisrio se toma a fora motriz do desenvolvimento planejado. O modo de produo tecnocrtico do estado tecnoburocrtico capitalista apoia-se na exacerbao do intervencionismo estatal e pelo controle dos meios de produo pela tecnoburocracia l34 , padro de conduta do estamento burocrtico. Luciano Martins aborda as duas mais srias implicaes deste padro: "Primeiro, a diluio da idia de res publica pela substituio -de nao por mercado- do referente que lhe confere uma significao. Segundo, o fato de que tais atores desempenham seus papis 'livres' de qualquer platia crtica; no vazio criado pela ausncia desta o conceito pblico tende naturalmente a perder seu \33Yer O. B. L.ima Jr. & S. H. H. Abranches, "As Origens da Crise. Estado Autoritrio e Planejamento no Brasil" (Rio de Janeiro: Yrtice-IUPERJ, 1987), pp. 224-31. 134Yer L. C. Bresser Pereira, Estado de Subdesenvolvimento Industrializado. Esboo de uma Economia Poltica Perifrica (So Paulo: Brasiliense, 1977) e Notas Introdutrias ao Modo Tecnoburocrtico ou Estatal de produo (So Paulo: Estudos CEBRAP n 20, abr./mai./jun. de 1977), C. E. Martins, Tecnocracia e Capitalismo. A Poltica dos Tcnicos no Brasil (So Paulo: Brasiliense/CEBRAP, 1974), que tambm destaca a importncia do poder tecnocrtico no desenvolvimento do Estado brasileiro, sem, contudo, importar no desenvolvimento de um novo modo de produo e D. Collier, org., O Novo Autoritarismo na Amrica Latina - Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982. 1 sentido e sua significao: porque perde seu predicado. Parecem ser essas circunstncias que marcaram o fortalecimento da , b . , , " 135 tecno urocraCIa no paiS . 107 A tecnoestrutura se caracteriza pelo estabelecimento de uma relao funcional entre estado e sociedade alheia poltica. Em parte, pelo espao preenchido pela fora do regime, em parte devido a um processo de esvaziamento da elite poltica, baseado na seguinte relao: "Por no ter o governo de lidar com a poltica de massa para manter-se no poder, [ ... ] veio a dar maior realce presena dos tcnicos. [ ... Por outro lado, o Estado] deflagra mecanismos de beneficios sociais, diretos e indiretos, do tipo previdncia social, FGTS, PISIPASEP, 13 e 14 salrios, salrio maternidade e de educao, dentre outros. Dessa forma, o tecnoburocrata brasileiro coexiste com o autoritarismo: o primeiro justificando e dando viabilidade tcnica estratgia desenvolvimentista, e o segundo fornecendo as condies julgadas necessrias para que os tecnoburocratas desempenhem adequadamente seus papis.,,136 "Os militares da linha dura precisavam dos tecnocratas para fazer a economia funcionar. Os tecnocratas precisavam dos militares para permanecer no poder. As altas taxas de crescimento, por seu turno, davam legitimidade ao sistema autoritrio.,,137 "O povo, desiludido com os erros e com o oportunismo dos 'polticos', parecia resignar-se, pelo menos temporariamente, com o domnio dos tecnocratas sob tutela militar.,,13S- Sob este aspecto no demais questionar se ter havido modernizao da administrao pblica brasileira neste perodo, seno tenha se verificado, com efeito, a modernizao administrativa de determinados setores ou segmentos estatais. Este perodo da trajetria modernizante da administrao pblica brasileira parece corroborar o argumento da modernizao incompleta, parcial, baseada no incremento da racionalidade instrumental resguardada da 135L. Martins, 1985, op. cit., p. 210. 136S. A. de Souza, "Tecnoburocratismo e Modernizao Administrativa: um Exerccio Interpretativo" (Revista de administrao pblica: 13(2):37-48, abr./jun. 1979), p. 43. 137T. Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo. 1964-1985 (Rio de Janeiro: Paz e Terra), 1988, p. 220. 138 T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 388. I f 108 poltica pelo regIme, e, por ISSO, altamente sucetvel de converter-se em irracionalidade. DE 1985 A 1994: A "ERA DA DESMODERNIZAO" Este perodo foi composto para caracterizar as transformaes pelas quaIS a administrao pblica brasileira passou a partir da abertura democrtica. Esta fase inicia-se com a Nova Repblica, e estende-se ao final do governo Itamar Franco, no qual, a partir da eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso, consolida-se a democracia no Brasil. No geral, ao processo de consolidao da democracia no Brasil, verifica-se um acentuado processo de deteriorao da administrao pblica, decorrente no s de disfunes inerentes ao modelo tecnocrtico, at porque tornar-se-ia inadequado no quadro democrtico, mas, principalmente, do efeito deletrio da poltica sobre a administrao pblica, presente, tanto na incapacidade ou na inconvenincia em se restabelecer a racionalidade funcional do sistema, quanto, complementarmente, em acelerar sua disfuncionalidade e implantar padres de irracionalidade poltica com a finalidade de canibalizar o estado. H trs momentos representativos destas caractersticas, porm peculiares: a nova repblica, o governo Collor e o governo Itamar Franco. A nova repblica herda um modelo tecnocrtico de administrao pblica que j mostrava sinais de exausto e, principalmente, de inexperincia para lidar com a racionalidade da poltica e dos polticos. Havia dois desafios e um imperativo. Os desafios eram resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e implementar polticas sociais e, complementarmente, direcionar a administrao pblica para a democracia. Este perodo representa um ponto a partir do qual a deteriorao da administrao pblica comeou a se evidenciar, basicamente devido combinao das disfuncionalidades contida no modelo de administrao para o desenvolvimento e o fisiologismo decorrente da participao poltica na administrao com a crise financeira que assolou o estado. o imperativo era o de tomar a administrao pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio. As promessas e as insubsistentes tentativas de se reformar a administrao pblica, num perodo de fragilidade das instituies, incertezas e, sobretudo, I I 109 imaturidade poltica, caram por terra. A administrao pblica, no apogeu de sua fragilidade funcional, foi loteada aos polticos, cuja cultura de apropriao do estado parecia estar apenas adormecida durante a ditadura, em que pesem os efeitos deletrios do sistema poltico-institucional herdado do regime militar. Resumem Hlio Jaguaribe e Thomas Skidmore: "A partir de fins da dcada de 1970 e, de forma acelerada, no curso da dcada de 1980, verifica-se crescente deteriorao do Estado brasileiro. De um lado, pela hipertrofia do aparato pblico, em funo de presses internas orientadas para intransitiva expanso do poder burocrtico, com marcante declnio da funcionalidade, da transparncia e da eficcia do setor pblico. De outro lado --e em termos ainda mais graves-, pelo assalto clientelstico a que submetido o Estado a partir da instaurao da Nova Repblica, por parte dos partidos integrantes das coalizes governamentais e, tambm, por atos executivos, no af de obteno de apoio legislativo para projetos polticos, em troca de favores pblicos. Centenas de milhares de pessoas so nomeadas, nas trs rbitas da Federao, sem levar em conta as necessidades do servio pblico ou mesmo os mais elementares critrios de competncia e idoneidade, para atender a um desenfreado clientelismo. Facilidades contratuais e outras, custa dos cofres pblicos, complementam esse quadro de canibalizao do Estado. Em conseqncia, o Estado brasileiro, ao se encerrar o exerccio de 1988, se converte num Estado insolvente, incapacitado de dar satisfatrio atendimento s mais comezinhas exigncias do servio pblico e destitudo de qualquer sentido de responsabilidade perante a cidadania. "O Estado se confrontar com um dilema fatal: se quiser manter-se democrtico, tem de deixar de ser moderno; se quiser ser moderno, tem de deixar de ser democrtico". 139 "Um aspecto da Nova Repblica com o qual virtualmente todos concordam era o fato de serem os partidos polticos fracos, indisciplinados e muitas vezes manipulados por personalidades fortes. Alm disso, segundo os crticos, muitos polticos colocavam seus interesses pessoais acima do bem-estar comum do povo. [ ... ] As crticas eram todas bem fundadas, mas no surpreendiam. Os governos militares, afinal, haviam reprimido o princpio 139Hlio Jaguaribe, "Sociedade, Estado e Partidos na Atualidade Brasileira: Sucinta Aproximao Preliminar" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., p. 92-3. fundamental da poltica democrtica: que os representantes eleitos procurem julgar e resolver, em assemblia pblica, os conflitos bsicos de sua sociedade. [ ... ] Era portanto razovel esperar que os polticos emergentes aps vinte anos de governo militar procedessem como estadistas atenienses? [ ... ] O Brasil estava pagando o preo pelos anos que passou sob o regime . ,. ,,140 autontano. 110 Com isto, prevaleceram, nas decises pblicas, interesses pessoais, partidrios ou corporativos, em detrimento do interesse pblico, num crescente d - fu . 1 141 processo e corrupao nClOna. A reao a este quadro foi instrumental, haja vista que os mecanismos fisiolgicos para a manuteno da governabilidade permaneceram inalterados e distantes de uma alternativa poltica racional. O avano da crise econmica imps a prtica de ajustes conjunturais na economia e a adoo de um modelo de ajuste do setor pblico de natureza meramente fiscal, baseado na reduo de dispndios de forma predominantemente linear, cujas excepcionalidades polticas tinham motivao clientelista. Se, por um lado, se modernizaram os instrumentos de ajuste fiscal, bem como seus arranjos organizacionais dentro do setor pblicO l42 , por outro, a grande maioria dos rgos pblicos no mbito do poder executivo sofreu os efeitos restritivos desta modalidade de ajuste: restries oramentrias e progressivo enquadramento dos rgos da administrao indireta nas exigncias de controles processuais aplicveis administrao direta, colocando em cheque a flexibilidade gerencial destas entidades, outrora a razo predominante de suas personalidades jurdicas. "O aprofundamento da crise financeira desarticulou por inteiro o sistema de produo pblica brasileiro. Nesse sentido, [ ... ] segue-se o processo de destruio do sistema de formulao e implementao de polticas pblicas, na seqncia que se segue: a)sucateamento da intelligentsia; b )sucateamento do patrimnio social constitudo em perodos anteriores; e c )instalao do caos e 140T. Skidmore, 1988, op. cit., p. 512. 141Ver M. Silva, "Corrupo: Tentativa de uma Definio Funcional" (Revista de administrao pblica: 28(1): 18-23, janeiro/maro 1994). 142Trata_se da criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a instituio de mecanismos de controle financeiro, oramentrio e processual. I I I t I abertura de espaos para as polticas compensatrias de cunho demaggico. [ ... ] "Com efeito, o governo, durante os anos 80, permitiu desativar paulatinamente uma complexa estrutura montada entre as dcadas de 40 e 70 voltada para a formao e capacitao de policy makers, que se estendia de centros de excelncia acadmica dentro e fora do Pas nichos de excelncia organizacional e elites tecnoburocrticas. Paralelamente, o patrimnio social -infra- estrutura de sustentao do bem-estar social montada durante o regime militar- deixou, num primeiro momento, de aumentar, passando, em seguida, a erodir-se pela crise e pela malversao. Como resultado, "o governo no deixa de todo de fazer poltica social, s que passou a fazer poltica social que pode ser caracterizada como demaggica e ineficaz do ponto de vista das d - d b t d I - ,,143 lmensoes o em-es ar a popu aao. 111 o desafio de tomar a administrao pblica sensvel s demandas sociais, argumento lapidar da nova repblica contra o modelo tecnocrtico, capaz de promover o desenvolvimento e racionalizar os gastos pblicos surtiu um efeito duvidoso. Houve um peso relativo maior das polticas sociais na ao governamental e uma razovel racionalizao da administrao financeira federal, mas houve, em contrapartida, pesados efeitos da crise financeira do estado, e, sobretudo, a utilizao preponderantemente poltica dos recursos pblicos, eivada de equvocos, desperdcio, ineficincia e corrupo. A tentativa de implantao de um Estado Social foi malsucedida l44 . A incapacidade ou a inconvenincia de se reformar a administrao foi, sobretudo, poltica, agravada pela instituio de casusmos constitucionais que desorganizaram definitivamente o sistema de carreira, a previdncia do servio pblico, sua estrutura e seu regime funcional 145 Paralelamente, houve uma nociva politizao do servio pblico, que, em nome do interesse 143R. S. Santos & E. M. Ribeiro 1993, op. cit., pp.126-30. 144J. P. dos Reis VeIloso, Modernidade e Pobreza: a Construo da Modernidade Econmico-Social (Rio de Janeiro: VI Frum Nacional, mimeo, 1994), p. 3,. 145 A propsito, Fernando Luiz Abrucio, "Profissionalizao" in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1983, op. cit., apresenta um diagnstico bastante detalhado do funcionalismo pblico atual, onde analisa com os efeitos dos dispositivos constitucionais sobre a administrao pblica. 112 funcional de uma categoria, representou uma acentuada involuo profissional, conforme relata Gileno Marcelino: "Havia, claramente, uma deficincia de mecanismos de implementao, coordenao e avaliao dos processos de modernizao na mquina estatal e por isso mesmo foi ela ficando absolutamente defasada e marginalizada. Era evidente a dissociao entre planejamento, modernizao e recursos humanos no Governo. At por estarem sob comandos diferentes, ministrios diferentes, os rgos eram pouco integrados. "Registrava-se total marginalizao do funcionalismo, ignorado e despreparado nos ltimos anos, porque j no havia mais carreira, critrios para sua admisso, remunerao, promoo ou at aposentadoria. Havia uma total descontinuidade administrativa, apesar da retrica ideolgica de continuidade do ponto de vista dos governos revolucionrios, com absoluto enfraquecimento da imagem do DASP. Esse fato gerou uma perda de poderes de todos os rgos voltados para a funo de administrao, modernizao e . - d G F d 1" 146 organlzaao o overno e era . o governo Collor herdou os escombros da mquina estatal dilacerada pela prtica clientelista da nova repblica, inadequada, em termos de funcionalismo, de regras e de estrutura, aos propsitos e aos imperativos de funcionamento de um estado democrtico "moderno ", cuja reconstruo era item programtico de governo. Havia, nas propostas de governo, a convico de que seria necessria uma reforma estrutural, mas no havia, na prtica de governo, uma percepo correta dos requisitos essenciais implementao efetiva das propostas modernizantes, conforme salienta Nunes: "A reforma administrativa implantada no bojo do Plano Cal/ar foi sui generis porque tentou combinar ajuste econmico, privatizao, desregulamentao e reordenamento do setor pblico com democracia. No que concerne operacionalidade do setor pblico, combinou um rearranjo macro-governamental que reduziu de 27 para 12 o nmero de ministrios e culminou com a extino de vrios rgos -tanto da administrao direta quanto da indireta-, alterou drasticamente a estrutura de cargos em comisso - principalmente as funes gratificadas- e resultou em reduo do 146G. F. Marcelino, Governo, Imagem e Sociedade (Braslia: Funcep, 1988), pp. 46-7. quadro de pessoal permanente e temporrio. Foi urna reforma que visava 'interferir menos e governar melhor' .,,147 113 A refonna administrativa do governo Collor, uma tentativa mal sucedida de implantao de um modelo predominantemente liberal de administrao pblica, assentou-se em quatro categorias de equvocos. Primeiro, baseava-se num modelo ingnuo de estado minimalista que, prescrevendo uma administrao pblica minimalista, assumia posies inflexveis, e fechadas ao debate poltico, em favor do mercado e contra os espaos ocupados pelo estado. Segundo, ignorava a relao de causas e conseqncias dos problemas e variveis estruturais da administrao pblica brasileira, baseando-se em premissas falaciosas, como, por exemplo, a questo do excesso de funcionrios --que, na verdade, provou-se ser essencialmente um problema de m distribuio. Seu contedo doutrinrio estava embasado em literatura empresarial superficial, que no levava em conta a exata dimenso das relaes poltico-administrativas do estado. Terceiro, foi implementada de maneira autoritria, inconseqente e combativa. Logo, gerou mais reao que ao, fazendo prevalecer um estilo centralista de gesto nos vrios escales da burocracia pblica. A equipe de governo logo perdeu o "fundamental apoio da elite do servio pblico, que estava, a um s tempo, desinfonnada, temerosa e com baixa estima. Tal postura da burocracia tcnica acabou mostrando-se fundada: os atos de colocar pessoal em disponibilidade no primaram pelo critrio.,,148 Quarto, o governo Collor detinha um conceito muito restrito de gesto governamental, excessivamente centrado no presidente da repblica, nas suas aes e deliberaes. Isto no apenas era incompatvel com as condies de operacionalidade do Poder Executivo, ainda que levadas aos estertores de seu funcionamento, mas, sobretudo no se coadunava com as condies democrticas de governabilidade. 147Edson Nunes, "Modernizao, Desenvolvimento e Servio pblico: Notas sobre a Reforma Administrativa no Brasil" in Perspectivas da Economia Brasileira-IPEA (Braslia: IPEA, 1992), pp. 223. 14'Nunes,. 1991. Op. cit., p. 217-8. 114 Os efeitos da chamada reforma administrativa no governo Collor levaram a administrao pblica ao colapso, no sentido de paralisia e incapacidade estrutural de elaborar e implementar polticas. "O mpeto modernizante foi mais uma estratgia de marketing do que de realizaes,,149. Deu-se um passo atrs rumo a uma administrao pblica para a democracia, sem a menor garantia de eficincia. No obstante disfuncional, foi uma reforma instrumental, avessa poltica. Por outro lado, a reforma Collor foi um chamamento imperiosa necessidade de reforma do estado brasileiro, em particular da administrao pblica, nos seus aspectos estruturais. Outras iniciativas, no decorrer do governo Collor, merecem meno. Como iniciativas modernizadoras cabe mencionar os esforos no mbito do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Pblico e o Programa Brasileiro de Desregulamentao, que renderam efeitos localizados, mas de alguma valia. Como iniciativas desmodernizadoras, cabe mencionar a reverso parcial do arranjo ministerial institudo pela reforma inicial, caracterstica de uma fase de intensa barganha instrumental com segmentos partidrios e infiltrao do "esquema PC' em reas essenciais da administrao pblica. As aes contriburam, assim para a desmodernizao da administrao pblica. Os esforos do governo Itamar Franco com relao ao quadro de deteriorao da administrao pblica foram em dois sentidos. Primeiro, reverso da reforma administrativa Collor, o que implicou na reorganizao da macro-estrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere finalidade de barganha poltica por escales de governo, e tambm no que se refere anistia para o pessoal demitido. Segundo, implementou uma poltica de recomposio salarial no setor pblico baseada em critrios populistas, dissociada da problemtica estrutural da gesto de recursos humanos no setor pblico. A reforma administrativa de Itamar Franco caracterizou-se pela incapacidade poltica em iniciar um processo de ajuste estrutural na administrao pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment; bem como pela incapacidade estratgica em vislumbrar os efeitos deletrios das modificaes que procurou implementar. 149 Ibid .. p. 220. 115 Neste perodo de redemocratizao, o estamento burocrtico saiu de um padro de atuao tecnoburocrtico para um padro poltico-corporativo. Por um lado, a aliana das elites dirigentes com os militares e com os propsitos do regime deu lugar a uma aliana poltico-partidria perfeitamente encaixada na prtica fisiolgica. Grandes esquemas se formaram em busca de recursos e influncia sobre a administrao pblica. Por outro lado, a aliana da burocracia mida se deu pela via corporativa, pela crescente politizao do servio pblico e, conseqentemente, pela conquista de privilgios condizentes com a condio de estamento, categoria e classe social, mas no com as caractersticas funcionais das carreiras. o que caracteriza este perodo a desmodernizao l50 da administrao pblica, em dois sentidos. Primeiro, de que deixou-se, em nome da convenincia poltica fisiolgica, destruir a racionalidade instrumental dos sistema administrativos estatais, que j apresentavam sinais de disfuncionalidade. Os efeitos disfuncionais no s no foram revertidos, como a presso da barganha poltica instrumental sobre a administrao pblica trouxe novos efeitos disfuncionais. Segundo, as tentativas de modernizao da administrao pblica, notadamente no bojo do plano Collor, foram alheias, seno contra, a poltica, indistintamente se se tratasse de poltica fisiolgica ou da poltica decorrente da democracia. Em ambos os casos verifica-se o fenmeno da dissociao entre poltica e administrao pblica no ambiente democrtico, quer mediante a repelncia da poltica e dos polticos ao desenvolvimento da racionalidade funcional na administrao, quer vice-versa. Complementarmente, a democracia no implicou no desenvolvimento da racionalidade poltica da administrao. A MODERNIZAO INCOMPLETA: O MODELO BRASILEIRO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA Dentre os vrios nveis de anlise que a trajetria da modernizao da administrao pblica brasileira comporta, dois so particularmente vlidos 150A expresso foi cunhada por A. G. Stumpf, "Sintomas da Ruptura" (Rio de Janeiro: Jornal do Brasil, Caderno BlEspecial, 22.02.87), como parte de uma srie de 5 artigos sob o ttulo de "O Pas Entra na Era da Desmodernizao" para referir-se originalmente deteriorao dos servios pblicos. I I I I [ I i 116 para caracteriz-la como incompleta: o contexto poltico do estado e o modelo de modernizao subjacente s iniciativas de mudanas administrativas. Mas a modernizao incompleta se caracteriza, outrossim, pelo que ambos os nveis indicam: tanto no contexto poltico, quanto nas caractersticas mais essenciais dos processos de modernizao da burocracia pblica brasileira, alm de residir uma dissociao disfuncional entre poltica e administrao pblica, demonstram a perdurao de foras que, na essncia, representam a anttese da modernizao, sobre as quais o contedo do modelo de modernizao sistematicamente omisso. o CONTEXTO POLTICO DO ESTADO N o primeiro caso, a dissociao no se deveu apenas ao carter disruptivo, instabilidade dos regimes polticos, que, alternando perodos democrticos e autoritrios, tomou-se um empecilho consolidao de uma administrao pblica democrtica. Deveu-se, em relevante medida, ao carter da poltica e do estado, cujo efeito sobre a administrao pblica -em especial nos perodos em que a administrao pblica esteve aberta a sua influncia- foi disfuncional, quer do ponto de vista instrumental, quer do substantivo. Ademais, a modernizao incompleta fundamenta-se no fato de que as caractersticas essenciais da poltica e do estado pouco se modificaram, na essncia, no obstante sob formas mais modernas. o modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica revela uma dificil compatibilizao entre poltica e administrao, entre democracia e burocracia. Historicamente, estas duas categorias tiveram relaes disfuncionais. Segundo Felicssimo & Albuquerque: "A experincia brasileira em matria de reformas no aparelho de Estado, nos casos mais recentes, foi conduzida por governos autoritrios que excluram amplas bases de consenso e de participao social [... mediante ... ] elevado grau de desconhecimento da sociedade sobre o funcionamento das estruturas de governo e de sua influncia na implementao das relaes Estado-sociedade.,,151 151 J. R. Felicissimo & s. C. Albuquerque, 1988, op. cit., p. 23. I f I 117 Este modelo foi cristalizado pelo estamento burocrtico e favorecido pela poltica nacional, principalmente pela forma como conduziu a consolidao do prprio estado brasileiro. Ora tentou-se consolidar uma burocracia, racionalizando-se funcionalmente a administrao, revelia da Poltica e custa da democracia; ora tentou-se descaracterizar seu carter funcional, pretensamente at em nome da democracia, o que resultou no desenvolvimento de uma burocracia estatal com baixa racionalidade social. Sob este aspecto, a histria da administrao pblica brasileira revela um aprendizado, rico em evolues e retrocessos, na direo da construo de uma burocracia pblica para a democracia, ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do estado e da poltica nacional. "Um dificil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participao social".152 Por outro lado, a anlise da modernizao da administrao pblica brasileira implica em caracteriz-la como incompleta, na medida em que possvel identificar e descrever traos anti-modernizantes que ainda hoje subsistem entranhadas no estado e na administrao pblica, sobre as quais a aplicao alternada de um modelo instrumental no rendeu efeito transformador de seu contedo, seno de suas formas. Trata-se de qualificar, dentre os traos essenciais da cultura do estado e da burocracia pblica os mais relevantes relativamente dissociao entre poltica e administrao pblica. Perduraram, ao longo da trajetria modernizadora da administrao pblica brasileira, no sistema poltico-administrativo do estado, caractersticas dissociativas entre poltica e administrao racional, cujas origens esto relacionadas ao estado cartorial clientelista e patrimonialista, conforme elucidam Hlio Jaguaribe e Luciano Martins: "Caracteriza-se o Estado cartorial por ser o instrumento de manuteno de uma estrutura econmico-social fundada numa economia primria de exportao e nos privilgios de classe a ela correlatos. Sua nota distintiva reside no fato de que o Servio pblico, em lugar de consistir no atendimento das necessidades coletivas um mecanismo de manipulao das clientelas eleitorais destinado a perpetuar os privilgios da classe dominante, 152S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 58. proporcionando, sem a contrapartida de prestao de servios efetivos e socialmente necessrios, empregos e favores clientela dos grupos dirigentes". "[ ... ] O Estado cartorial [ ... ] existe para atender poltica de clientela, em que o apoio poltico se obtm em contrapartida do emprego pblico. Esse estado cartorial resistir a derrocada do Estado Novo, em 1945, porque subsistir, ao se restabelecer a democracia eleitoral, a demanda clientelstica do emprego pblico. A mesma barganha entre apoio poltico e emprego pblico, sobre a qual se sustentou o Estado Novo, alicerar, subseqentemente, os partidos polticos da Segunda Repblica, trocando-se emprego por voto". 153 ''[. .. ] No se trata [apenas ... ] de 'clientelismo', no sentido convencional em que esse termo tem sido empregado para caracterizar situaes anteriores (recompensas dos partidos polticos s suas clientelas), mas de um processo de cooptao no qual aparentemente se misturam reconhecimento (subjetivo) de talentos, afinidades sociais e/ou lealdades pessoais". 154 118 A influncia destes fatores sobre a administrao evidente. O estado cartorial e clientelista no decorre exclusivamente do sistema poltico, mas se revela no domnio dos favores e favorecimentos que se estabelecem no mbito da burocracia pblica. Independentemente da carapaa moderna que se coloque sobre os mtodos e processos burocrticos do estado, as foras da poltica cartorial e do clientelismo permanecem vivas na administrao pblica brasileira. Nesta relao, repousa, segundo Faoro, o estado patrimonialista. "A comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os negcios, como negcios privados seus, na origem, como negcios pblicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O sdito, a sociedade, se compreendem no mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domnio: o patrimonialismo [ ... ] 153H. Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira (Rio de Janeiro: MEC/lSEB, 1958), srie Textos Brasileiros de Poltica, p. 41. apud B. M. S. Wahrlich" 1983, op. cit., p. 844. 154L. Martins, 1985, op. cit., p. 201. i I I "Sempre, no curso dos anos sem conta, o patrimonialismo estatal, incentivando o setor especulativo da economia e predominantemente voltado ao lucro como jogo e aventura, ou, na outra face, interessado no desenvolvimento econmico sob o comando poltico, para satisfazer imperativos ditados pelo quadro administrativo, com seu componente civil e militar. "[ ... ] O domnio tradicional se configura no patrimonialismo [ ... ] que se estende sobre o largo territrio, subordinando muitas unidades polticas. Sem o quadro administrativo, a chefia dispersa assume carter patriarcal, identificvel no mando do fazendeiro, do senhor de engenho e nos coronis. Num estgio inicial, o domnio patrimonial [ ... ] apropria as oportunidades econmicas de desfrute dos bens, das concesses, dos cargos, numa confuso entre o setor 'bl . d [ ],,155 pu ICO e o pnva o .... 119 No se trata de afirmar apenas que este quadro forma uma barreira modernizao da administrao pblica, porque, na realidade o que dele se forma uma modernizao deturpada, corrupta. F aoro descreve, com impressionante atualidade, um quadro tpico de promiscuidade poltico- administrativa decorrente do patrimonialismo: "o paraso dos comerciantes, entre os quais se incluem os intermedirios honrados e os especuladores prontos para o bote presa, em aliana com o Tesouro. A velha dupla, estamento e comrcio, d-se as mos, modernizadora nos seus propsitos, montada sobre a miragem do progresso. Os agricultores vergados ao solo, os industriais inovadores servem, sem querer, aos homens de imaginao forrada de golpes, hbeis no convvio com os polticos, astutos nas empreitadas. As raposas se infiltram nos gabinetes, contaminando, com sua esperteza, o tipo social do poltico. o progressismo, como muito mais tarde o desenvolvimentarismo, faro da modernizao um negcio de emprstimos, subvenes e concesses, entremeado com o jogo da bolsa, sob os auspcios do Estado. Modernizao est em choque com as foras conservadoras e agrrias, mas distante das correntes revolucionrias. ningum quer matar a galinha dos ovos de ouro, seno viver custa dela, submissa, calada e recolhida, mas l 't ,,156 po llca. 155R. Faoro, 1984, op. cit., pp. 733 e 736-7. 156 id ., p. 437. r I I
I 120 o patrimonialismo e o clientelismo privilegiam-se de uma relao obscura entre poltica e administrao, ou melhor, estabelecem uma relao entre poltica e administrao que irracional sobre os pontos de vista substantivo e instrumental. O aprendizado que se pode tirar desta experincia que o modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica est impregnado do determinismo e da linearidade histricas contidos na experincia poltico-institucional brasileira. Complementarmente, a modernizao da administrao pblica Federal revela um paradigma de d .. I I . d dfi 157 1- mu ana organlzaclOna p aneJa a que pouco se mo 1 lCOU ,em re aao aos trs principais focos de ao modernizadora: recursos humanos, tecnologia empregada e estrutura organizacional. o CONTEXTO DA BUROCRACIA E SUA IMPLEMENTAO O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica, no que concerne aos seus atributos estruturais e a sua forma de implementao, alm de dissociativo, comporta uma dualidade contraditria, que no se refere exclusivamente coexistncia de formas organizacionais mais racionais com formas organizacionais menos racionais do ponto de vista instrumental, seno subsistncia de caractersticas sociais da administrao pblica que, na essncia, resistem modernizao, mas, por outro lado, amoldam sua forma moderna. No contexto das organizaes do estado, a tentativa de desenhar um contorno geral da modernizao da administrao pblica brasileira revela um modelo essencialmente instrumental, tecnocrtico, dissociado e preventivo dos imperativos da poltica, presente na experincia brasileira de modernizao da administrao pblica. Esta experincia revela um modelo de mudana organizacional que possui caractersticas prprias no que concerne ao modo de implementar mudanas organizacionais planejadas, bem como ao modelo moderno de administrao pblica que se pretendeu implantar. J57Yer K. T. Nascimento, "Implicaes do Moderno Conceito de administrao para a Formulao de uma Estratgia de Reforma Administrativa" (Revista de administrao pblica: vol. 6, nO 1, janeiro/maro 1972) e 1967, op. cit.; C. o. Bertero" s/d., op. cit.; e B. Y. J. Castor & C. Frana, "administrao pblica no Brasil: Exausto e Revigoramento do Modelo" (Revista de administrao pblica: 20(3), julho/setembro de 1986). I 121 O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica, recorrente na experincia histrica e entranhado nos valores que guiaram a consolidao do estado brasileiro, essencialmente um modelo instrumental, de modernizao administrativa, de inspirao ortodoxa, mas que apresenta, em pequenas propores, traos dos modelos empresarial e liberal --este ltimo presente, em particular, na reforma Collor. Este apenas um sentido no qual se pode afirmar que a modernizao da administrao pblica brasileira foi --e ainda , na medida em que este modelo se reproduz- incompleta. Uma primeira caracterstica a forma autoritria, insulativa -de retrao e distanciamento dos mentores das solues modernizadoras, do mtodo do fazer para, em vez do fazer com_ I5S e tecnocrtica de implantao, onde a regra prevalecente a modernizao por decreto, de discurso descentralizador, tcnico e moralizador, mas cujo resultado a centralizao. 159 Eli Diniz e Olavo Lima Jr. discorrem sobre esta caracterstica: "Efetivamente, no Brasil, foi sob a liderana de uma elite tecnoburocrtica que se deu a passagem do modelo agrrio- exportador para um sistema de base urbano-industrial. Essa elite, integrada por setores civis e militares, assumiu a direo poltica da sociedade, implementando um amplo projeto de centralizao, voltado para propiciar maior integrao das vrias unidades federativas e dotar o Estado dos mecanismos necessrios para uma profunda interveno nos vanos setores da vida social. Paralelamente a esse esforo centralizador, observou-se o fechamento crescente do sistema poltico, culminando na implantao de um modelo francamente autoritrio [j a partir da instaurao do Estado Novo. Todavia, a redemocratizao do Pas, principalmente durante a vigncia da chamada repblica populista (1945-64)] no afetou de forma substancial o centralismo da administrao varguista, preservando-se, em grande parte, o arcabouo institucional do regime deposto. Assim que, ao lado das reformas de cunho liberal, instaurando a liberdade de expresso, restabelecendo os direitos polticos e introduzindo o pluralismo partidrio, manteve-se a fora do aparelho burocrtico 1 5 ~ M. Ramos, 1981, op. cit., p. 183. 159Fernando Coutinho Garcia, "Modernizao e Reforma Administrativa no Brasil: uma Interpretao dos Impasses e Projeto Alternativo" in IPEA, 1978, op. cit., pp. 7--56, v, na histria da modernizao da Administrao Pblica Federal, uma trajetria deliberadamente centralizadora, no sentido de assegurar, s elites burocrticas, o controle do Estado. ! I estatal, cujas dimenses no foram tolhidas. Executivo forte, controle do processo decisrio pela burocracia, atrelamento dos sindicatos ao Estado persistiriam como elementos centrais do novo regime." 160 122 Uma segunda caracterstica o processualismo. As iniciativas de reforma no objetivavam modificar variveis culturais da administrao seno se restringia s normas, mtodos e processos de uma forma mecamca, desprovida de comprometimento e responsabilidade funcional, conforme acentua N aimar Ramos: "A ao de inovao organizacional na administrao pblica brasileira tem incidido quase exclusivamente sobre os elementos formais do sistema. [A ... ] experincia brasileira, tomada em termos gerais, tem-se caracterizado por essa orientao processualstica, atinente ao eventual aperfeioamento das normas administrativas vigorantes e dos mtodos e processos utilizados, perdendo de vista os reais objetivos e a misso desempenhada pelas instituies do 'bl' ,,161 setor pu lCO. Nota-se uma preocupao exacerbada com a "processualstica da execuo, com a eficincia dos processos, sem a correspondente e antecedente preocupao com a eficcia dos resultados, a qual depende, primeiro e acima de tudo, da qualidade da deciso tomada.,,162 Segundo Hlio Jaguaribe: "sob o pretexto [ ... ] de modernizar a mquina administrativa [ ... ] acumulou-se a administrao de tarefas de carter puramente formal, para o atendimento das quais mltiplos rgos e inmeros funcionrios se fazem mister, com o nico resultado prtico, no entanto, de a mquina estatal trabalhar para se manter e se controlar . 163" a SI mesma. Estas caractersticas se fazem presentes sobre a estrutura organizacional mediante os processos de reestruturao baseados em mera 160E. L. Diniz & O. B. de Lima Jr., Modernizao Autoritria: o Empresariado e a Interveno do Estado na Economia (Rio de janeiro: IUPERJ, Srie Estudos do IUPERJ nO 47, maio de 1986), p. 12-13. 161N. M. Ramos, 1981, op. cit., p. 181. 162K. T. Nascimento, 1972, op. cit., p. 12. 163H. Jaguaribe, 1958, op. cit., p. 844. 123 substituio de nomenclaturas, no obstante, de forma desarticulada com os objetivos organizacionais. "V rias reestruturaes foram, em ltima anlise, meras substituies de rtulos que elevavam ou rebaixavam o status organizacional dos rgos, mas no introduziam modificaes significativas no sistema.,,164 Diniz e Lima Jr. identificam algumas tendncias recorrentes na expanso do estado no Brasil, que, centrada na expanso do Executivo, segue um padro burocrtico. Primeiro, "agncias pblicas -tanto na administrao direta quanto na indireta- no desaparecem. So absorvidas por outras, tm competncias alteradas etc., mas no desaparecem, at porque, o que fazer de seu patrimnio e de seu pessoal? No se trata de bens perecveis, tm de ser absorvidos de alguma forma pelo prprio Estado. Em segundo lugar, ocorre um processo de especializao e diviso do trabalho, condio sine qua non da sobrevivncia das agncias existentes em determinado momento, que levou a sua multiplicao. Parece, ainda, que o processo no inteiramente endgeno, vale dizer, no um ciclo de reproduo inerente e interno ao Estado. Pelo contrrio, agncias pblicas, como de resto quaisquer organizaes, manipulam recursos, estabelecem relaes com seu meio ambiente e, sobretudo, atendem interesses, resultantes de relaes sociais complexas dentro da prpria sociedade e da interao de atores sociais com o prprio Estado.,,165 Uma terceira caracterstica a utilizao de tecnologia administrativa inapropriada, quer pela inadequao analtica, quer pela sua aplicao prtica, mediante a importao de tcnicas e conceitos, fundamentais para o enunciado e resoluo de problemas, sem a devida crtica. 166 Segundo a crtica de Belmiro Castor e Clio Frana, 164K. T. Nascimento, 1967, op. cit., p. 20. 165E. Diniz & O. B. de Lima Jr., 1986, op. cit., p. 33. 166 Ver Guerreiro-Ramos, 1981 e 1983 (Administrao e Contexto ... ), op. cit.; e A Reduo Sociolgica -Introduo ao Estudo da Razo Sociolgica (Rio de Janeiro: MECIISEB, 1958). Mais recentemente, dentro da tendncia revisionista das teorias sobre desenvolvimento, R. Klitgaard, Adjusting to Reality. Beyond "State versus Market" in Economic Development (San francisco: ICS Press, 1991), argumenta que as teorias e as tcnicas tradicionais empregadas na anlise e solues de problemas de desenvolvimento no Terceiro Mundo so inapropriadas, porque ignoram a realidade, as condies e possibilidades de desenvolvimento prprias de cada pas, com relao s condies sociais, em especial pobreza, economia de mercado e ao setor pblico. I "A modernidade exerce um verdadeiro fascnio sobre a mquina estatal brasileira que cultua o cosmopolitanismo e despreza os valores [ ... ] locais. Como regra, o aproveitamento de solues tradicionais ou inspiradas na cultura popular tratada derisoriamente, encarada como manifestao de paroquialismo ou provincianismo enquanto que as solues consagradas nos pases desenvolvidos tendem a ser valorizadas e incriticamente aplicadas, _ a despeito de seus custos sociais, energticos e ambientais". 167 124 Uma conseqncia destas caractersticas seu reduzido alcance, onde a administrao pblica sistematicamente tratada como uma categoria formal estanque, e no como parte de uma totalidade estado-administrao pblica- sociedade civil, invariavelmente restrita ao universo limitado da administrao pblica federal executiva. Estas caractersticas permanecem, ainda hoje, insuperadas. Nlson Mello e Souza sintetiza: "reorganizaes foram feitas com freqncia. Seus mtodos e processos foram aos poucos melhorados. O que ocorreu com lentido foram as mudanas nos sistemas de valor capazes de permitir uma radical modernizao. A motivao bsica sempre foi de ordem pragmtica. ( ... ) Mimetismo social visando a transposio mecanlca de experincias so artificiais e tm sido sistematicamente rejeitados. A tentativa brasileira parece confirmar 1 -" 168 - esta genera lzaao Num outro nvel de anlise, o contexto organizacional da burocracia pblica, apresenta uma moldura cultural que historicamente pouco se modificou, apresentando ntidos traos da famlia patriarcal, tendo como pano de fundo o estado patrimonial, onde o pblico e o privado se mesclam e se apropriam mutuamente num tringulo paternalista entre estado, clientela e funcionalismo, formando um estamento que se constitui o brao operativo do patronato poltico brasileiro. No obstante os esforos modernizadores, a administrao pblica brasileira ainda apresenta um padro cultural incompatvel com os padres de 167 A d B. V. J. Castor; C. F. Frana; J. . e Souza Peres; S. Schwartzman & W. C. Porto, Estado e Administrao Pblica: Reflexes (Braslia: Funcep, 1987), pp. 28-9. 1 6 ~ M. e Souza, "Reforma Administrativa no Brasil: um Debate Interminvel" (Revista de Administrao Pblica: 28( 1): 54-70, janeiro/maro 1994). I 125 comportamento burocrtico, centrados no carter impessoal das relaes funcionais, o que dificulta a implementao de padres de racionalidade poltica e administrativa na burocracia pblica. Srgio Buarque de Holanda assim caracteriza as razes da cultura organizacional brasileira: "A famlia patriarcal fornece [ ... ] o grande modelo por onde ho de calcar, na vida poltica, as relaes entre governantes e governados, entre monarcas e sditos. Uma lei moral inflexvel, superior [aos ... ] clculos e vontades dos homens [ ... ] Um dos efeitos decisivos da supremacia [ ... ] do ncleo familiar est em que as relaes que se criam na vida domstica sempre forneceram o modelo obrigatrio de qualquer composio social entre ns. Isso ocorre mesmo onde as instituies democrticas , fundadas em princpios neutros e abstratos, pretendem assentar a sociedade em normas antiparticularistas. [ ... ] "Na ausncia de uma burguesia urbana independente, os candidatos s funes [ ... pblicas] recrutam-se, por fora, entre indivduos da mesma massa dos antigos senhores rurais, portadores de mentalidade e tendncias caractersticas dessa classe. Toda a ordem administrativa do Pas, durante o Imprio e mesmo depois, j no perodo republicano, h de comportar, por isso, elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial. [ ... ] "No Brasil, pode-se dizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrrio, possvel acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente prprio em crculos fechados e pouco acess veis a uma d _. 1,,169 or enaao lmpessoa . essencial no creditar as implicaes destas caractersticas, ainda que, em alguns casos, residuais, a uma incapacidade da administrao pblica brasileira em absorver modelos exgenos. No h dvida que o que resta do velho sistema senhorial e patriarcal na cultura organizacional brasileira representa o universo da irracionalidade; instrumental e substantiva. Mas modernizar este contexto, ou o desenvolvimento de padres de racionalidade instrumental e funcional neste contexto no est fatalmente atrelado 169S. B. de Hollanda, Razes do Brasil (Rio de janeiro: Jos Olympio, 7 3 ed., 1973), pp. 53, 57e 106. 126 eliminao de barreiras para a imposio de um padro moderno exgeno. Embora inseridos no meio social maior, a evoluo destas caractersticas em cenrios organizacionais especficos no parece ser a nfase dos processos instrumentais. A eliminao deste gargalo, mediante a imposio de modelos organizacionais instrumentais, com nfase no excesso de formalizao das relaes organizacionais, tem demonstrado apenas o acrscimo de formalismo 17o , que se manifesta na coexistncia de normas, mtodos e processos modernos e um alto grau de resistncia a estes processos ou ainda de excluso no julgamento das finalidades envolvidas. O carter instrumental da modernizao da administrao pblica brasileira tende a impedir e obscurecer as possibilidades de superao dos mtodos e valores irracionais presentes na cultura administrativa brasileira. Administrao patriarcal fornece o caldo de cultura do estado patrimonial, que define a sucetibilidade de sua administrao pblica em se apresentar, nos seus domnios, de forma estamental. O estamento burocrtico a arena de simbiose entre estado patrimonial e administrao patriarcal, substrato social que tm definido a forma e suprido o contedo da modernizao da administrao pblica brasileira. Assim o descreve Faoro, no clssico Os Donos do Poder: "Sobre a sociedade, acima das classes, o aparelhamento poltico - uma camada social, comunitria embora nem sempre articulada, amorfa muitas vezes- impera, rege e governa, em nome prprio, num crculo impennevel de comando. Esta camada muda e se renova, mas no representa a nao, seno que, forada pela lei do tempo, substitui moos por velhos, aptos por inaptos, num processo que cunha e nobilita os recm-vindos, imprimindo-lhes os -seus valores. "H a burocracia, expresso fonnal do domnio racional, prpria ao Estado e empresa modernos, e o estamento burocrtico, que nasce do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo social, capaz de 1 7 ~ sentido atribudo por F. W. Riggs, A Ecologia da Administrao Pblica (Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1964): "O formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e poder efetivo, entre a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a discrepncia entre o formal e o efetivo, mais formalstico o sistema" (p. 23) apud A. Guerreiro-Ramos 1983, op. cit., pp.252. , I
t I absorver e adotar as tcnicas deste, como meras tcnicas. Da seu carter no transitrio. "A autonomia da esfera poltica, que se manifesta com objetivos prprios, organizando a nao a partir de uma unidade centralizadora, desenvolve mecanIsmos de controle e regulamentao especficos. O estamento burocrtico comanda o ramo civil e militar da administrao e, dessa base, com aparelhamento prprio, invade e dirige a esfera econmica, poltica e financeira. "O estamento burocrtico desenvolve padres tpicos de conduta, gravitando em rbita prpria no atrai, para fundir-se, o elemento de baixo, vindo de todas as classes. Em lugar de integrar, comanda; - d ,,171 nao con uz mas governa. 127 o estamento burocrtico demonstra, at semanticamente, uma contradio. Paralelamente aos imperativos racionais-legais da burocracia, existiria uma estrutura tipicamente estamental, que perpetua privilgios e administra favores; que, enfim, instrumentaliza e gerencia o estado patrimonialista. Estrutura velha, signo da irracionalidade, principalmente no sentido substantivo, que obscurece a definio de finalidades e valores da ao pblica, porque acomoda interesses de uma maneira incompatvel com o status da democracia. Mas o faz de uma forma cada vez mais "moderna". A trajetria instrumental da modernizao da administrao pblica brasileira aparelhou o estamento burocrtico, reproduzindo sua estrutura substantivamente irracional; mas seus padres de conduta se modernizaram. Seu contedo irracional permanece vivo, intocado ou levemente afetado pelas aes modernizadoras meramente instrumentais. Torna-se clara a dissociao entre poltica e administrao que o estamento burocrtico engendra. A modernizao brasileira, a partir do estado, estreou dissonante, sob o peso de sua herana lusitana. As principais caractersticas da administrao tradicional so recorrentes na experincia brasileira e irradiam, ainda hoje, sua influncia sobre o estado e a administrao pblica: o mimetismo, o centralismo e o patrimonialismo. O mimetismo representa, 171 R. Faoro, 1984, op. cit., pp.737 e 743. I " i I 128 desde a modernizao no Imprio, a tentativa de transplante de uma sociedade viciada sobre a forma de um estado estranho nao transplantada, modernizao esta fundada na cpia, na substituio e na atualizao de estruturas exgenas, conforme descreve Faoro: "No esforo de modernizao, que cobre o Imprio e desperta o entusiasmo dos construtores da Repblica, procura-se ajustar o pas aos modelos importados, sustentados pelo livro estrangeiro. Modernizao, entretanto, no significa necessariamente, como inculcam os inimigos do regime de 91, a atitude "bovarista", na qual se insinua a desdm ao mundo atrasado, em favor do mundo civilizado. No bovarismo, articulado no amor a Paris, Grcia, pulsa a compensao da fraqueza interna, dourada na falsa conscincia. Nos modernizadores h, sem dvida, forte dose de bovarismo, embora os agite, no o desprezo de sua gente, mas a preocupao civilizatria, pedaggica, de ajustar o passo s estruturas chamadas cultas. "[ ... ] A ideologia articula-se aos padres universais, irradiados da Inglaterra, Frana e Estados Unidos, confortando a conscincia dos ocidentalizadores, modernizadores da sociedade e da poltica brasileiras, muitas vezes enganados com a devoo sem exame dos modelos." 172 A soluo adotada no caso brasileiro, de implantao de modelos exgenos, no esgotou o problema do baixo nvel de racionalidade instrumental e poltica da burocracia pblica. Mas, isto no se deve apenas ao fato de os modelos transplantados terem sido instrumentais, seno, tambm, porque sua instrumentalidade era restrita, quando no inadequada. Porm, o mais relevante que, na experincia brasileira, o incremento da racionalidade funcional do sistema administrativo estatal s foi possvel mediante a prtica da poltica de exceo, em regimes polticos fechados de ndole autoritria. No obstante o fato de os modelos de modernizao implantados conterem disfuncionalidades estruturais de natureza meramente instrumental, trataram-se de tentativas de implantao de modelos dissociativos, condizente e conveniente com o status do regime poltico. Mas esta , obviamente, uma condio insuficiente para que essas iniciativas no 172R. Faora, 1984, ap. cit., pp. 469 e 501. 129 tenham se completado posteriormente. Isto porque os perodos de democracia, onde o estado esteve sob o domnio da poltica, no foram capazes de manter a racionalidade instrumental do sistema, seno, complementarmente, convert-la e subvert-la irracionalidade substantiva presente na prtica clientelista e fisiolgica. Mas no se trata apenas de afirmar que a modernizao da administrao pblica brasileira consistiu na alternncia de perodos de racionalidade funcional com perodos de irracionalidade funcional e substantiva apenas devido, respectivamente, correspondente alternncia de regimes autoritrios e regimes de aprendizado democrtico sob os efeitos dos traos caractersticos da irracionalidade poltico-administrativa brasileira, o patrimonialismo, o clientelismo, o fisiologismo. No cabe aprofundar esta correlao, seno elaborar duas assertivas diante deste fato, baseadas na premissa anti determinstica de que o fato de a experincia brasileira ter sido como foi, no implica em que, doravante, tenha que ser assim. Primeira, porque a modernizao da administrao pblica brasileira no pode se limitar ao incremento da racionalidade instrumental dos sistemas burocrticos do estado, seno deve abranger sua totalidade poltico-administrativa. Segunda, porque reintroduzir a racionalidade instrumental nos sistemas burocrticos estatais no significa expropriar sua racionalidade poltica. Significa converter a irracionalidade do sistema poltico-administrativo estatal em racionalidade substantiva e em racionalidade instrumental, do sistema poltico e da burocracia conjuntamente, de forma associativa. A modernizao da administrao pblica brasileira se completar pelo desenvolvimento de modelos especficos, centrados na definio de critrios de funcionalidade poltico-administrativa das instituies do estado brasileiro. I I IV PERFIL CRTICO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA o Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea Funcionalismo Aspectos Quantitativos Garantias do Regime Jurdico Estrutura de Cargos Ingresso Plano de Carreira Formao e Treinamento Avaliao de Desempenho Promoo e Mobilidade Remunerao Estrutura e Recursos Organizacionais Estrutura Organizacional Informao e Informatizao Gesto de Recursos Organizacionais rgo Central de Administrao Gesto Governamental Presidncia da Repblica Planejamento Governamental Avaliao e Controle o Contexto Poltico do Estado Perfil da Disfuncionalidade 130 131 E ste captulo procura demonstrar que os problemas estruturais que afligem a administrao pblica brasileira, na sua configurao atual, no so exclusivamente administrativos, de natureza puramente tcnica, mas tambm reportam-se ao contexto poltico do estado, que se impe de maneira defensiva ou impositiva sobre burocracia governamental. Esta abordagem procura problematizar as principais variveis organizacionais da administrao pblica federal relativas burocracia pblica e ao sistema poltico. As variveis relativas burocracia agrupam-se em funcionalismo -aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico, estrutura de cargos, ingresso, plano de carreira, formao e treinamento, avaliao de desempenho, promoo e mobilidade, e remunerao--, estrutura e recursos organizacionais ---estrutura organizacional, informao e informatizao, gesto de recursos organizacionais e rgo central de administrao-- e aspectos da gesto governamental -presidncia da repblica, planejamento governamental e avaliao e controle. As principais variveis estruturais do sistema poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de governo. o objetivo destas problematizaes identificar a natureza poltica de disfunes estruturais administrativas e as implicaes administrativas de disfunes estruturais polticas. o CONTEXTO DA BUROCRACIA PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA A presente anlise toma como subsdio bsico alguns dados e inferncias contidos no documento Estrutura e Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira l73 , editado pela Secretaria de Administrao Federal (SAF), sem, contudo, obedecer, necessariamente, aos seus pressupostos conceituais ou ainda compartilhar de suas concluses. 173R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit.. Trata-se de produto de um projeto de pesquisa conveniado junto ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), cujo objetivo caracterizar a administrao pblica federal brasileira. 132 H, neste sentido, trs principais advertncias cabveis. Primeira, em que pese o mrito irrefutvel do mencionado documento base, que se constitui no mais completo e recente levantamento no domnio da administrao pblica brasileira, necessrio que se esclarea que as fontes de dados -a maioria dados oficiais, notadamente precrios neste campo---, bem como a forma de levantamento de campo --entrevistas setorizadas com especialistas seletos- constituem uma limitao de carter metodolgico. No entanto, isto no invalida seus propsitos, seno pe em relevo a necessidade e a extrema dificuldade em se promover a atualizao de dados no que toca administrao pblica em geral. Segunda, e como decorrncia, o levantamento original est centrado no Executivo Federal, muito embora tea referncias a outros poderes e esferas federativas. Provavelmente, esta limitao encontra respaldo na escassez de dados relativos ao Legislativo e ao Judicirio federais, bem assim na quase completa escassez de dados sobre as cerca de 5.000 administraes pblicas estaduais e municipais no Brasil. Uma terceira limitao diz respeito atualidade dos dados apresentados, que, embora em alguns casos tenham sofrido alguma modificao, no invalidam a atualidade do conjunto. No obstante estas limitaes, considera-se vlido o pressuposto segundo o qual a maior parte das caractersticas e problemas arrolados podem ser extrapolados para os contextos organizacionais dos demais poderes e esferas da federao, no que respeita a um perfil qualitativo. FUNCIONALISMO o grupo funcionalismo engloba as variveis relativas a gesto de recursos humanos na administrao pblica: a) aspectos quantitativos, que envolve problemas relativos ao efetivo e distribuio de recursos humanos na administrao pblica; b) regime jurdico, que envolve problemas relativos estabilidade, aposentadoria e previdncia do funcionalismo pblico, disponibilidade, isonomia, negociao coletiva e direito de greve; c) estrutura de cargos, que envolve problemas relativos estrutura e ao critrio de provimento de cargos efetivos, em comisso e vitalcios; d) ingresso, que envolve a seleo mediante concurso; e) plano de carreira, que envolve diretrizes para sua formulao e critrios de promoo; f) formao e treinamento, que envolve qualificao profissional escolar ou especfica apropriada para ingresso ou permanncia em carreiras e para o desempenho de tarefas; g) avaliao de desempenho, que envolve a busca de formas e critrio apropriados de avaliao; h) promoo e mobilidade, que envolve critrios e 133 requisitos adequados para a promoo, progresso, transferncia, remoo e redistribuio; e i) remunerao, que envolve a adequao de nveis e propores salariais s responsabilidades do cargo e aos resultados alcanados. Aspectos Quantitativos A questo da quantidade de funcionrios pblicos engloba problemas de alocao de recursos humanos tendo em vista sua adequao quantitativa aos quadros ideais de cada rgo e da burocracia pblica como um todo. O Quadro VII ilustra o quantitativo de pessoal no Executivo Federal. QUADRO VII QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL NATUREZA JURDICA Administrao Direta Autarquias Fundaes Ex-Territrios Empresas Pblicas Sociedades de Economia Mista SUB-ToTAL Inativos Pensionista TOTAL RGOS 20 115 39 4 22 94 EFETIVO 156.702 328.968 123.003 37.561 200.932 486.476 1.333.642 332.307 211.000 1.876.949 Os dados comparativos referentes a quantitativos de pessoal proporcionalmente populao economicamente ativa e proporcionalmente alocados em reas sociais, constantes do Quadro VIII, desbanca um velho chavo da crtica administrativa brasileira. De um modo global, no parece haver excesso ou inchao de pessoal na administrao pblica brasileira, seno um quadro de pssima distribuio entre rgos, nveis da federao, reas funcionais (meio e fim ou especficas) e entre regies geogrficas, mesmo porque h indicao de uma carncia global de 143.000 funcionrios em diversos rgos da administrao 174. Dos cerca de 7 milhes de servidores 174Segundo levantamento da Secretaria de Administrao Federal (SAF). Jornal do Brasil, 7/10/93. in F. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 40. , I 134 pblicos nacionais apenas 26,3% so servidores municipais, os demais 49,1 % so estaduais e 24,6% so federais 175. Do total dos funcionrios pblicos federais, cerca de 1,87 milho, 23,6% esto lotados no Rio de Janeiro 176 . PAS Brasil Frana Espanha Itlia Inglaterra Sucia Uruguai Venezuela Argentina Alemanha QUADRO VIII EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO I77 SERVIDORES EM REAS SOCIAIS 1 PEA I78 11% 18,5% 38% 23% 21.4% 22% 22,5% FUNCIONRIOS PBLICOS FEDERAIS 1 PEA 179 3% 17% 14,5% 16,1% 18,9% FUNCIONRIOS PBLICOS ATIVOS 11000 HABITANTES 180 8,9 46,4 53,4 65 91,4 Uma primeira constatao diante destes dados de que a lotao de recursos humanos na administrao pblica federal brasileira obedece a um critrio racional apenas ocasionalmente. Mas os fatores da m distribuio no se situam apenas no domnio das disfunes instrumentais de detenninados 175Segundo Carlos Csar Pimenta, consultor da Boucinhas e Campos, e relatrio SAF, MTBIRAIS e Secretarias Estaduais de Administrao, 1992, p. 01. in F. L. Abrucio, op. cit., p.40. I 76Segundo relatrio SIAPE de 28/4/93. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40. 177Trs principais ressalvas so cabveis em relao considerao destes indicadores enquanto parmetros comparativos. Primeiro, so indicadores quantitativos, que ignoram a adequao dos recursos humanos em questo no que respeita qualificao profissional e ao desempenho. Segundo, no se referem a uma nica carteira ideal de servios e atividades pblicas, que, necessariamente, quantitativa e qualitativamente diferente em cada contexto. Terceiro, desconsideram a tecnologia operacional aplicada em diferentes atividades pblicas, principalmente no que se refere informatizao e a tcnicas de gesto como terceirizao, o que limita sua utilizao como indicador quantitativo. 178Dados citados pelo Banco mundial em 1986 in Projeto de Reconstruo Nacional, H. Drefahl (Salvador: Anais da ANPAD, vol. 6, Administrao Pblica, 1991), pp. 20-30. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40. 179Conforme dados do Projeto ENAPIPNUD/CEDEC, primeiro relatrio parcial de janeiro de 1993 in F. L. Abrucio, op. cit., p. 39. 180 Idem . 135 rgos, relacionadas ineficincia de mtodos e processos, tecnologias empregadas, paralelismo e indefinio de papis institucionais, etc ... O quadro de m distribuio decorre, em grande parte, do carter poltico da mobilidade funcional entre rgos, no raramente relacionadas ao empreguismo cliente lista. No obstante este quadro, a busca de parmetros e indicadores que permitam aferir a extenso da m distribuio e da carncia de recursos humanos uma tarefa rdua. Primeiro, porque inexiste uma noo sequer aproximada, de uma distribuio ideal 181 , porque isto pressupe uma avaliao qualitativa do atual quadro funcional vis--vis aos padres de qualidade exigidos para uma configurao ideal de atividades, tambm inexistente. Quer relacionada configurao ideal do aparato administrativo pblico, quer relacionada dinmica da barganha poltica, a questo do quantitativo timo de pessoal na administrao pblica no uma questo exclusivamente instrumental. Relaciona-se, num primeiro plano, ao papel do estado, sua carteira ideal de atividades e produtos, que uma questo eminentemente poltica, tomada nos nveis federal, estadual e municipal. Em particular, a questo da descentralizao encama bem esta discusso. Por outro lado, sua disfuno corrente, a m distribuio, pode ser creditada, em boa medida, s interferncias polticas com finalidade clientelstica e de barganha instrumental, prticas correntes que situam-se fora dos domnios instrumentais da burocracia pblica. Regime Jurdico O regime jurdico do funcionalismo pblico, expresso na Constituio Federal 182 , e regulamentado na Lei n 8.112, de 11.12.90, estatutrio, instituindo: estabilidade para os servidores nomeados mediante concurso aps 181 Cabe observar as dificuldades para estruturao e manuteno de um cadastro de recursos humanos na administrao pblica, cuja alimentao permita a rpida e fidedigna composio de informaes. Esta tem sido uma das principais dificuldades do SIPEC (Sistema Integrado de Pessoal Civil). 182Artigos 39, 41, 40 e 37, respectivamente. 136 2 anos de efetivo exerccio; aposentadoria integral; disponibilidade; isonomia salarial; negociao coletiva e direito de greve. A estabilidade indiscriminada, no seleciona condies nem carreiras tpicas de estado, como diplomacia, foras armadas e auditores fazendrios, dentre outros. Ademais, este instituto foi desmoralizado com a vigncia do Art. 19 das disposies constitucionais transitrias da Constituio Federal, que tornou estvel, sem prvio concurso pblico, 313.000 funcionrios, metade do atual efetivo estvel 183 Muito embora no haja evidncia emprica que sua revogao aumente a produtividade e a eficcia no servio pblico, a estabilidade indiscriminada impede a renovao de quadros funcionais em reas onde a competitividade profissional guarda relao direta com a qualidade final de servios pblicos. O instituto da estabilidade, como atualmente se coloca, encarado como compensao desqualificao profissional e aos baixos salrios e perspectivas. A aposentadoria integral inviabiliza a previdncia do funcionalismo pblico. Seu perfil atuarial representa um encargo impondervel sobre a sociedade: a idade mdia relativamente alta e existe, na folha de salrios do Executivo Federal, 1,55 aposentado para cada servidor ativo 184 O critrio de aposentadoria por tempo de servio promove a perda precoce das melhores cabeas no auge da experincia, entre 50 e 60 anos, no raramente em troca de rendimentos complementares. A disponibilidade, originalmente um recurso para remanejamentos e reestruturaes, tornou-se, na prtica, frias foradas, uma vez que o Supremo Tribunal Federal vetou judicialmente a reduo de salrios neste caso. O instrumento da disponibilidade perdeu, portanto, o sentido. 183Segundo dados da SAFIDRH de maro de 1993, apudF. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 53. Observe-se, ademais, que o emprego da expresso servidores, ao contrrio de funcionrios, segundo o caput do Art. 39 da Constituio Federal, conduz interpretao de que tambm os celetistas seriam estveis, aps o estgio probatrio, uma vez concursados. Ver, a respeito, T. Mukai, Administrao Pblica na Constituio de 1988 (So Paulo: Saraiva, 1989), p. 61-7. 184Segundo estudo do ministrio da Previdncia citado em matria no jornal Folha de So Paulo de 13.10.93, p. 2. apudF. L. Abrucio, op. cit., p. 48. t I I J f I i l I 137 A isonomia salarial engloba trs principais restries. Primeiro, impraticvel, dada a impossibilidade de definio de parmetros tendo em vista a inadequao e, sobretudo, a diversidade de planos de carreira entre os trs poderes. Aplic-la seria homogeneizar perversamente a diversidade. Alm de inexistir base jurdica para se exigir igualdade nos vencimentos entre profissionais equivalentes, exceto entre carreiras distintas, a isonomia tambm inaplicvel dinmica salarial, na medida em que a isonomia dos reajustes no permitiria alcanar a equiparao dos nveis salariais. 185 Segundo, a isonomia inviabiliza ganhos de produtividade. Terceiro, a isonomia virou bandeira poltica quer como forma de presso para uma poltica de remunerao mais adequada a alguns segmentos funcionais, quer como meio de denncia de graves disfunes remuneratrias em outros segmentos, notadamente no Legislativo e no Judicirio. A questo da isonomia oculta a complexa problemtica de cargos e salrios no setor pblico e como tal deveria ser discutida. Enquanto instituto, casustico. A negociao coletiva e o direito de greve so avanos institucionais assegurados constitucionalmente, porm inexeqveis em boa extenso. A negociao coletiva caiu no vazio devido imposio pelo Executivo Federal de uma poltica salarial unilateral. O direito de greve ainda carece de regulamentao porque o texto constitucional foi indiscriminado. Todavia, os poderes Judicirio e Executivo j editaram judicialmente restries aplicveis ao disposto constitucionalmente. Estas caractersticas do funcionalismo pblico federal, uniformizadas sob um regime jurdico nico estatutrio, tm um maior teor de conquistas sociais de uma categoria, que, propriamente, o resultado de um contrato de beneficios e contribuies firmados com e para a sociedade em bases tcnicas e profissionais. O regime jurdico nico, tal como se estabelece atualmente, no s ocaso do corporativismo presente na feitura da Constituio de 1988, 185Ver E. F. Ohana; E. F. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, Setor Pblico Federal no Brasil: Despesas com Pessoal e Alguns Comentrios sobre a Isonomia Salarial (Braslia: IPEA, 1992), p. 13. I I I 138 mas, tambm, no teor da Lei n 8.112, essencialmente corporativista. 186 A ordem funcional estabelecida pela Constituio Federal para o setor pblico, se choca, frontalmente, com os imperativos de modernizao da administrao 'bl' 187 pu lca . Ademais, disfuncional, porque estabelece um perverso contrato de mediocridade entre funcionalismo e servio pblico e entre este e a sociedade, pretende compensar o empobrecimento da funo pblica com garantias sociais sem devidas reciprocidades. Evidentemente, a manuteno ou reverso dos dispositivos citados no se circunscreve apenas no mbito instrumental de processos modernizantes; , antes, resultado de negociaes polticas, principalmente porque lida com o aspecto mais poltico do funcionalismo pblico: a negociao de direitos funcionais adquiridos. Estrutura de Cargos H trs tipos de cargos: efetivo, em comisso e vitalcio. H um amplo desconhecimento da estrutura real e respectivos grupos funcionais, de cargos efetivos de carreira, providos via concurso e estgio probatrio. Isto se deve desordenada descentralizao dos planos de cargos e incorporao em massa de funcionrios no regime jurdico nico com a Constituio de 1988, sem a devida efetivao em cargos de carreira. Cerca de 313.000 funcionrios 186Muito embora, a rigor, a disposio constitucional impe um regime umco e a possibilidade de existncia de dois regimes, o estatutrio e o celetista. "Se podem existir dois regimes porque caber a cada esfera de governo [ ... ] escolher qual o regime jurdico nico que, por Lei prpria, desejar adotar; [ ... ] se estatutrio ou celetista." T. Mukai, 1989, op. cit., p. 62. No caso, a Lei nO 8.112 consubstanciou a opo pelo regime nico do estatuto. 187 A propsito, a pesquisa As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor Pblico: um Debate revela que 50% da elite brasileira (representada por um composto de intelectuais, empresrios e autoridades goverpamentais) considera que a Constituio de 1988 desfavorvel ou pouco favorvel modernizao do setor pblico, sendo que 73% contrria estabilidade do funcionrio pblico no concursado aps 5 anos de servio. Ver A. de Souza & B. Lamounier, (orgs.), As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor Pblico: um Debate (So Paulo: IDESP, Srie Seminrios e Debates, Sumar). 139 permaneciam, em maro de 1993, no "quadro em extino no integrado na carreira", contra 332.000 funcionrios pblicos efetivos l88 . H cerca de 16.300 cargos em comisso no Executivo Federal, DAS de 1 a 6, dos quais cerca de 16% so formalmente destinados funes de assessoramento e os restantes 84% de direo 189 . Do ponto de vista quantitativo, a despeito da impossibilidade de julgamento sobre uma adequao global, h dois tipos de disfunes: desequilbrio na distribuio e na remunerao. A m distribuio de cargos comissionados atende duas espeCles preponderantes de condicionantes: poltico, com finalidade empreguista ou de barganha poltica; e formalismo, cargos inerente estruturas organizacionais formais, porm inoperantes, preenchidos ttulo de complemento salarial. Como resultado, h rgos com excesso de cargos comissionados, incoerentes com a baixa complexidade de suas estruturas organizacionais, e h, ao reverso, rgos com dficit destes cargos. Por outro lado, o desequilbrio salarial dos cargos em comisso sugere uma diviso em dois grupos de DAS: do 1 ao 3 e do 4 ao 6. Em ambos os casos os valores das classes variam cerca de 10%, mas entre os grupos, entre os DAS 3 e 4, h um acrscimo de cerca de 100%. H nisto uma diviso tcita entre cargos de menor escalo, cuja remunerao no atraente para ocupantes de fora do servio pblico e que de fato so em 95% dos casos ocupados por servidores 190, e, por outro lado, cargos de maior escalo, sujeitos ao preenchimento por critrios polticos. Neste caso, especificamente em relao ao preenchimento por ocupantes de fora do servio pblico, a maior remunerao paga pelos atuais cargos em comisso ainda est abaixo dos 188Dados da Secretaria da Administrao F edreal (SAF) de maro de 1993. apud in F. L. Abrucio, op. cit., p. 53. 189Este nmero no contempla as funes gratificadas (FGs, DRs, CDs, DAIs etc.) de provimento exclusivo de detentores de cargos efetivos, estimadas em cerca de 64.000 vagas. Tambm excetua-se deste quantitativo os cargos em comisso criados durante o Governo Itamar Franco, estimados em 900. Ver in F. L. Abrucio, op. cit., p. 54. 190Conforme estimativa de Carlos Pimenta, ex presidente da ENAP, in Sistema de Governo e Administrao Pblica no Brasil, V. M. F. Costa in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 255. 140 padres do mercado de trabalho l91 , pblico ou privado, ainda maIs se se considerar o custo de vida de Braslia e a restrio dos beneficios e vantagens indiretas, como transporte pessoal e moradia funcional. Todavia, do ponto de vista qualitativo que o atual sistema de cargos comissionados mostra sua maior limitao: o critrio de provimento. O atual critrio de livre provimento na verdade um no-critrio. A despeito de tratarem-se de cargos para ocupantes com nvel superior de instruo, inexiste qualquer requisito normativo de adequao do ocupante ao cargo ocupado, quer referente ao perfil curricular, quer habilidades tcnicas ou gerenciais, sequer rea de atuao. A nomeao em cargo comissionado confina-se discricionaridade da autoridade nomeante, onde no h controle sobre o prevalecimento da veneta poltica e pessoal sobre a profissional. Esta prtica admite dirigentes desqualificados, alheios e muitas vezes avessos ao servio pblico, no raramente agindo em beneficio de interesses partidrios, corporativos ou pessoais, constituindo-se numa das gneses estruturais do processo de corrupo funcional do qual a administrao pblica brasileira , historicamente, vtima. Conseqentemente, fomenta-se a descontinuidade e impede-se a formao de dirigentes pblicos nas diversas carreiras da administrao pblica. So vitalcios os cargos de juzes e ministros ou conselheiros dos tribunais de contas. Seus ocupantes tm permanncia definitiva e inamovvel, exceto sob processo administrativo. H duas categorias segundo o acesso: concurso pblico e nomeao, caso dos ministros de tribunais superiores, exceto o Eleitoral, e de contas, mediante indicao do Presidente da Repblica e ratificao do senado; e, demais tribunais, exceto os eleitorais, apenas mediante indicao do Presidente da Repblica. O problema dos cargos vitalcios relaciona-se modalidade de nomeao. Semelhante aos cargos em comisso, seu critrio de nomeao limitado, seno esprio: mais de dez anos de servio pblico, limite etrio, "notrio saber", "ilibada reputao" e 191 Segundo a Lei n 9.030, de 13.04.95, e o Decreto Legislativo nO 06, de janeiro de 1995, um DAS 6, maior remunerao paga em cargo comissionado, correspondente atualmente aos titulares de secretarias, segundo escalo nos diversos ministrios, equivale a aproximadamente US$ 6.500. 141 "idoneidade moral", conceitos etreos sujeitos alta elasticidade subjetiva, o que permite a premiao e a barganha poltica. Ingresso A nica forma legal de ingresso de servidores sob o regime jurdico nico o concurso pblico. fora de questo que o concurso pblico o meio mais democrtico de ingresso no servio pblico. Contudo, necessrio qualificar sua eficcia conquanto o servio pblico no se deve restringir aos cargos efetivos e tampouco s atuais regras de seleo. Nesse sentido, h duas principais crticas com relao a esta forma de ingresso: sua exclusividade e generalizao e, por outro lado, sua limitao como instrumento de seleo. Na atual estrutura de cargos, o concurso pblico o procedimento seletivo exclusivo. Isto porque a legislao vigente omissa com relao ao ingresso de contratados e temporrios no servio pblico, salvo servios de autnomos por prazo determinado e no recorrente, seno de efetivos nas respectivas carreiras. Este dispositivo impede a criao de estruturas matriciais ou por projetos, temporais por definio, para o atingimento de resultados especficos, que requerem, por sua vez, formas mais flexveis, rpidas e baratas de aquisio de pessoal em bases profissionais. Ou seja, s h concurso para admisso no servio pblico, no para prestao de servio ou I b - ,. d 192 co a oraao temporarla lreta . Por outro lado, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio l93 , que dirimiu controvrsia constitucional a respeito, estendeu a aplicabilidade dos concursos pblicos s empresas pblicas e sociedades de economia mista, cujo corpo funcional, alm de regido pela CLT, enquadra-se, na maior parte das vezes, em atividades produtivas, algumas de alta rotatividade de mo-de- obra, onde as regras de recrutamento e seleo do livre mercado de trabalho so requisito de qualidade funcional. No obstante, nem a legislao 192Muito embora a Constituio preveja, no Art. 37 inciso IX, que a lei estabelecer os casos de contratao temporria, o Ttulo VII, Captulo nico, Arts. 232 a 235, da lei nO 8.112, restringe as excepcionalidades de contratao temporria casos de combate surtos epidmicos, recenseamentos, calamidades pblicas e professores universitrios visitantes. 193Conforme Deciso Plenria de 01.06.90. 142 complementar nem o Tribunal de Contas da Unio definiram formas ou diretrizes para elaborao de critrios simplificados de seleo para estes casos. A limitao do concurso pblico, como hoje se estabelece, como instrumento de recrutamento e seleo assenta-se em trs principais evidncias. Primeira, falta planejamento e coordenao de concursos, inexistindo uma noo global das necessidades dentre os diversos rgos. Isto favorece a reposio de pessoal apenas em reas politicamente fortes dentro do setor pblico: desde 1988, 90% dos servidores concursados foram para as carreiras de finanas, do tesouro nacional e da receita federal 194 . Segunda, a natureza, a uniformizao e a quantidade excessiva de exames incoerente com a diversidade das necessidades e exigncias de desempenho de funes certas e determinadas. H, nesse sentido, uma excessiva politizao das normas reguladoras dos concursos em detrimento de uma maior preocupao com a seleo profissional. E terceira, o estgio probatrio ignorado na grande maioria dos casos, o que impede tanto a preparao para o exerccio dentro de padres de desempenho pr-estabelecidos, quanto impede a avaliao crtica do prprio concurso. Em sntese, os concursos pblicos esto atualmente formatados para medir qualificaes quase sempre duvidveis porque no se baseiam em desempenho. o excesso de zelo subjacente s atuais exigncias quanto s formas, exclusividade e universalizao do concurso pblico na administrao direta e indireta, constitui-se um bice efetiva administrao de recursos humanos no setor pblico, com severos prejuzos eficincia e eficcia de organizaes pblicas. No obstante os requisitos de moralidade, impessoalidade e publicidade so perfeitamente atingveis por formas tecnicamente mais apropriadas, simplificadas e flexveis de recrutamento e seleo de pessoal. Criou-se uma falsa aura de moralidade e retido poltica em torno de um instrumento de ingresso no servio pblico que, embora conceitualmente correto, vem sendo utilizado com uma finalidade crescentemente corporativista, sob o pretexto de ser uma forma defensiva em relao interferncia poltica fisiolgica. 194Dados do SIPEC de maio de 1993. in F. L. Abrucio, op. cit., pp. 63-4. I 143 Plano de Carreira Carreiras sintetizam as vias de acesso e asceno nas quais e para as qUaIS a funo pblica deve adquirir, manter e desenvolver talentos em beneficio da sociedade. Um sistema de carreira tem trs principais requisitos: plano de cargos, estruturao com base no mrito profissional e vinculao a um rgo, rea ou funo pblica. Seno vejamos o atual quadro no Executivo Federal. Inexiste uma Lei de diretrizes para planos de carreira, que contemple discriminadamente o universo de atividades tpicas de estado e de governo. Atualmente, apenas 14,7% dos funcionrios pblicos encontram-se em carreiras consolidadas l95 e faltam regras claras para promoo e mobilidade. Com efeito, dentre as carreiras consolidadas apenas trs -magistrio, diplomacia e militar- tm critrios de promoo claramente definidos, no obstante de questionvel eficcia. H, ainda, uma marcante instabilidade e disparidade salariais, a impossibilidade de se obter ganhos de produtividade baseados em critrios de qualidade e a restrio legal asceno funcional. Isto contribui, sobremaneira, para a desorganizao e deteriorao da funo pblica, porque se constitui um forte fator desmotivador. Formao e Treinamento F ormao e treinamento so formas de investimento em capital humano cujo retomo se d sob a forma de racionalidade e profissionalismo. F ormao e treinamento so o substrato para a erradicao da mentalidade tacanha, cliente lista e formalista da qual o servIo pblico, e, conseqentemente, a sociedade brasileira, padecem. H, no servio pblico, requisitos e programas de formao geral - educao escolar formal- e especfica -quando visa a preparao para uma carreira, como programas sob os auspcios da ESAF, ENAP e Instituto Rio Branco, dentre outros. Os requisitos ou programas de treinamento, no 195 A partir de dados do SERPRO, de maio de 1993, incompletos porque contemplam uma populao correspondente a 87% do funcionalismo. apud in F. L. Abrucio, op. cit., p. 70. f I I 144 necessariamente promovidos no mbito do servio pblico, visam ao desenvolvimento de habilidades individuais para a utilizao no desempenho de tarefas ou funes prprias. Inexiste uma avaliao global da adequabilidade da formao e do treinamento de servidores pblicos, principalmente porque no se pode avaliar necessidades em funo de desempenho, baseado em padres desejveis de qualidade. O que se especula que o perfil educacional do funcionrio pblico brasileiro , em geral, sofrvel, afetando a qualificao de servidores para o desempenho de tarefas especficas e a capacidade gerencial de chefes e dirigentes no que respeita ao atingimento de resultados efetivos. Este quadro ampara-se em cinco principais razes. A pior certamente a resistncia, amparada na crena de que formao e treinamento no so importantes para a manuteno ou o aprimoramento de determinados servios, seno perda de tempo e recursos. A segunda a falta de recursos. Terceira, h uma patente desconexo entre treinamento e planejamento de recursos humanos. Sobretudo, faltam objetivos dos processos de treinamento ou a desarticulao a um objetivo comum. Os programas de treinamento so, via de regra, conveniados com a iniciativa privada mediante critrios, no raro, questionveis. Quarta, inexiste relao entre treinamento e sistemas de carreira, porque este no se pauta num sistema de mrito, que, por sua vez, no se pauta em avaliao de desempenho. E quinta, inexiste uma carreira de gestores pblicos ou ainda um esforo integrado de formao de dirigentes pblicos das diversas carreiras. A carncia de qualificao do funcionalismo pblico brasileiro se reflete na sua baixa produtividade. Em termos de comportamento organizacional, estereotipifica-se no despreparo, na descortesia, no desrespeito ao cidado usurio, na m vontade, na corrupo, no erro, no processualismo exagerado, no formalismo ----que privilegia formas e processos em detrimento de resultados-, na falta de viso estratgica finalstica, na falta de zelo com o patrimnio e os recursos pblicos, na adoo de critrios pessoais em detrimento dos tcnicos ou profissionais e, dentre outros, no raro, na falta de urbanidade no trato e na apresentao pessoal. Na exceo de nichos de excelncia organizacional, estas caractersticas so elementos ativos da cultura organizacional pblica brasileira. 145 Avaliao de Desempenho Avaliao de desempenho deve ser concebida como um melO profissional para embasar a progresso, promoo e mobilidade funcionais, tomando-se um dos principais ingredientes do sistema do mrito na administrao pblica. Inexiste um conjunto de diretrizes sobre avaliao de desempenho na administrao pblica brasileira, conectado a uma poltica de recursos humanos, que defina finalidades e formas adequadas de avaliao. Primeiro, porque um sistema efetivo de avaliao de desempenho pressupe planos de cargos e carreiras bem estruturados, o que vem a ser a primeira grande limitao no caso brasileiro. Em segundo lugar, avaliao de desempenho na administrao pblica federal tomou-se uma rotina intrinsecamente formal, sem finalidade plausvel e como meio de legitimao burocrtica de promoo funcional. Nesse sentido, tomou-se, na maior parte das vezes, um ritual celebrado sem maiores preocupaes com o desempenho e, no raro, com freqncia irregular e forma diversa, em que pese as peculiaridades de cada contexto organizacional demandarem diferentes mtodos. Muito embora os critrios correntes se atenham, na maioria das vezes, variveis objetivas, tais como pontualidade, freqncia, participao e iniciativa, a capacidade do funcionrio em alcanar resultados e padres de produtividade parece ser uma preocupao acessria, seno inexistente. comum a ausncia de transparncia e participao do avaliado na definio e julgamento dos critrios, dando alta margem de subjetividade ao avaliador. A avaliao de desempenho , na maioria dos casos, unilateral, sem contemplar formas de contra-avaliao, a avaliao do avaliador pelos avaliados. Ademais, a atual sistemtica predominante excessivamente vulnervel tendo em vista a rotatividade e despreparo dos gerentes avaliadores. Em suma, a desarticulao das prticas correntes de avaliao de desempenho do contexto de uma poltica de recursos humanos impede a utilizao de um instrumento de gesto essencial para os objetivos organizacionais e profissionais dos servidores. .' i I 146 Promoo e Mobilidade Promoo refere-se indistintamente a duas modalidades de derivao vertical: promoo, que, propriamente dita, significa a elevao funcional e salarial decorrente da passagem de um cargo para outro de outra classe; e progresso, que designa a elevao funcional e salarial dentro da mesma classe, de um padro para outro superior. Mobilidade refere-se a quatro tipos de derivao horizontal: cesso ou transferncia, de um cargo para outro em outro rgo; readaptao, de um cargo para outro mais compatvel com a condio fisica do ocupante; remoo, de um rgo para outro sem mudana de cargo; e redistribuio, deslocamento, com o respectivo cargo, para o quadro de pessoal de outro rgo. O problema bsico que se coloca no caso brasileiro que a inexistncia de um sistema de carreiras e de uma sistemtica de avaliao de desempenho impossibilitam a concepo de uma sistemtica de progresso e mobilidade flexvel. Os atuais sistemas de promoo envolvem quatro principais problemas. Primeiro, utilizam parmetros duvidveis, uma vez que os sistemas de cargos e carreiras esto precariamente organizados. Segundo, os critrios de promoo e progresso so demasiadamente formais, tais como tempo de servio, ou baseiam-se em avaliaes de desempenho meramente burocrticas. Terceiro, as promoes tm, no raro, regularidade e periodicidade inconstantes, quando no impedidas legalmente. E quarto, inexiste vinculao entre treinamento e promoo. As atuais formas e sistemticas de mobilidade envolvem trs principais problemas: a excessiva burocracia, em alguns casos; a falta de controle; e a omisso de critrios. Este ltimo problema , sem dvida, o mais srio, porque d margem consolidao de grupos cujos interesses prprios muitas vezes se sobrepem ao interesse pblico. Remunerao Remunerao compreende salrio do cargo efetivo, vantagens, gratificao e beneficios. Consiste na varivel mais crtica do servio pblico brasileiro. Remunerao adequada, se, por um lado, questionvel como fator 147 motivador direto, com conseqncias para a produtividade, por outro, a remunerao inadequada inquestionvel como fator desmotivador. H duas principais categorias de problemas relativos remunerao no servio pblico. Primeiro, inexiste um sistema de remunerao baseado num sistema de cargos e carreiras estruturados conforme o mrito e geridos mediante uma poltica salarial tecnicamente correta. As polticas salariais implcitas que vm sendo praticadas atendem exclusivamente a uma convenincia financeira de ajuste macroeconmico, sem atentar para os requisitos de funcionalidade do servio pblico. Conseqentemente, o achatamento salarial demonstrado pela queda de 5% da remunerao real no servio pblico entre 1982 e 1986 196 . Os gastos com pessoal e encargos proporcionalmente ao PIB demonstram uma participao de 6,38% em 1989 e 2,94% em 1993 197 . Com efeito, o achatamento salarial a que vm sendo submetidos os servidores avilta a dignidade do servio pblico, promove a evaso, a corrupo, a politizao disfuncional e a perda de qualidade. Ademais, a impraticabilidade da negociao coletiva prevista constitucionalmente, incita movimentos grevistas localizados cujas reivindicaes incluem um forte vis de barganha poltica, em detrimento da discusso tcnica. Segunda, h uma enorme desproporo salarial, em amplitude e gnero -problemas que, aliados ao achatamento salarial vm sendo tratados sob a bandeira poltica da isonomia. No Brasil, o maior salrio do servio pblico corresponde a 58 vezes o menor salrio, ao passo que em administraes pblicas estruturadas e-ste indicador varia entre 1 e 6,7 (Frana) e 1 e 5 (Itlia) 198. Por outro lado, a desestruturao dos sistemas de cargos e carreiras, e a conseqente desvinculao com a remunerao, promove uma enorme disparidade salarial em cargos congneres, sujeitos aos artificios das gratificaes especiais nos poderes legislativo e judicirio, que gozam de autonomia administrativa, ou em carreiras politicamente fortes, como receita federal e tesouro nacional. 1965egundo in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100. 191' d 37 I ., p. . 1980S dados so de 1992. in ENAP/PNUD/CEDEC, la relatrio de janeiro de 1993 pp. 20 e 110, apud. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100. I I , 148 A disparidade salarial entre os poderes da repblica outro dado alarmante. A autonomia dos poderes em fixar seus prprios vencimentos tem proporcionado reajustes inconseqentes -por exemplo, entre 1987 e 1991 os vencimentos do judicirio foram majorados em 108,3% em termos reais. Em contrapartida, o salrio mdio praticado pelo poder executivo em 1991 representou, em termos reais, um decrscimo de 13,2%.199 A desestruturao dos sistemas de remunerao favorece o surgimento de ganhos no salariais, gratificaes e beneficios indiretos de dificil controle e questionvel legalidade e legitimidade. No caso dos procuradores da fazenda, por exemplo, a gratificao chega a alcanar 85% do valor dos vencimentos, ao passo que no PCC este ndice chega a 44,5%200. o que se denomina na linguagem corrente de isonomia salarial, constitui-se, essencialmente, em um problema de administrao de cargos, salrios e beneficios no servio pblico, cuja atual configurao s encontra coerncia no atual quadro catico que envolve o funcionalismo pblico federal. ESTRUTURA E RECURSOS ORGANIZACIONAIS Este grupo engloba as seguintes variveis principais, relativamente gesto de organizaes pblicas e macro-estrutura administrativa do governo federal: a) estrutura organizacional, que envolve o desenho ideal rgos e suas respectivas estruturas organizacionais; b) informao e informatizao, que respeita o fluxo interno e externo de informaes, mtodos, normas e processos administrativos; c) gesto de recursos organizacionais, oramentrios, financeiros, fisicos e materiais; e d) rgo central de administrao, que envolve a coordenao, no nvel macro-governamental, dos sistemas integrados de administrao geral e de pessoal. 199Ver E. F. Ohana; C. H. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, 1992, op. cit., p. 13. 2ooDados da SAF de fevereiro de 1993 apud in F. L. Abrucio, op. cito p. 102. f I I r I !
f I I 149 Estrutura Organizacional H duas consideraes bsicas referentes estrutura organizacional no setor pblico: macro-estrutura governamental, onde se insere a questo da dinmica versus estabilidade organizacional do arranjo ministerial; e modelagem organizacional de organizaes pblicas, no que tange a adequao de suas estruturas organizacionais s suas finalidades e recursos. A macro-estrutura da administrao pblica, basicamente o arranjo ministerial e a composio secretarial da Presidncia da Repblica, reflete a carteira de funes do estado, tpicas ou circunstanciais em funo dos projetos de desenvolvimento, implcitos ou no, e da barganha poltica em torno da sustentao parlamentar do governo. Estes fatores so, obviamente, dinmicos e h, necessariamente, uma relao dinmica entre eles e a macro- estrutura da administrao. No entanto, o que est em questo que esta dinmica tem promovido a instabilidade da macro-estrutura governamental - criao, fuso e extino de ministrios e secretarias- em nveis disfuncionais, gerando descontinuidade, enfraquecimento da cooperao interinstitucional, fragmentao da experincia e da memria organizacionais, dos quadros funcionais e dos fluxos decisrios. O quadro XI demonstra o grau de estabilidade organizacional em sucessivos perodos governamentais: QUADROXe0 1 ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES PERODOS RGOS MODIFICAES NDICES 202 Castelo Branco 13 5 0,722 C. Silva / Mdici 23 O 1,000 Geisel 23 2 0,913 Figueiredo 24 2 0,917 Sarney 24 10 0,583 Collor 25 25 0,000 201Cludio Gonalves do Couto, Modernizao in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 129. 2020btido atravs da seguinte frmula: E = (N - n) / N, onde E o ndice de estabilidade, N o nmero de rgos e n o nmero de modificaes, exclusive ministrios extraordinrios. Assim, o ndice 1,0 representa um quadro esttico, ao passo que o ndice 0,0 representa o quadro de instabilidade total. I [ " 150 No obstante, necessrio que se especule sobre a extenso na qual as disfunes decorrentes da instabilidade resultaram no da dinmica das estruturas em si, mas dos critrios e valores que guiaram as transformaes governamentais. Esta questo se reporta, em grande medida, ao fisiologismo poltico ou corporativo to fortemente presentes em setores localizados da administrao pblica. Por outro lado, no que respeita modelagem organizacional em organizaes pblicas h o problema das estruturas padro (comuns a ministrios e secretarias), que, embora uniformizem as nomenclaturas hierrquicas, muitas vezes resultam em nveis hierrquicos e unidades organizacionais de apoio desnecessrios, tendo em vista diferentes portes, misses, grau de diferenciao e complexidade processual. No se trata de a padronizao extrapolar a definio de uma estrutura bsica, de apoio e controle, essencial caracterizao da autonomia administrativa dos diversos rgos. Trata-se do critrio de definio das unidades operacionais finalsticas, que, via de regra, atende s convenincias da criao de cargos e do domnio institucional sobre setores da administrao em detrimento da adequao da estrutura organizacional aos recursos e s finalidades dos rgos em questo, gerando a proliferao desnecessria, disfuncional e anti-econmica, de rgos e unidades. Informao e Informatizao H problemas de porte, complexidade e qualidade de produtos no que se refere informao e informatizao no setor pblico, em funo de trs fatores: uma demanda exponencial para o processamento de um volume cada vez maior de dados e uma crescente especificidade de outputs e formas de aplicao. Com efeito, a importncia e utilidade da informatizao para a agilidade da tomada de decises, para a reengenharia de mtodos e processos administrativos e para a transparncia e democratizao da informao no tm limite. A questo adequar e dispor de solues apropriadas para a resoluo de problemas relevantes, o que parece ser exceo no caso da administrao pblica brasileira. O que caracteriza o problema da inadequao de sistemas e equipamentos a falta da exata e mxima noo de sua utilidade. Nesse sentido parece haver uma preocupao maior com a informatizao, que 151 com a informao, o que leva informatizao de fluxos de informaes e processos deficientes, inadequados ou irrelevantes. Basicamente, porque ainda no se tem uma noo precisa -salvo no caso de sistemas integrados bsicos nas reas de pessoal e administrao financeira, contbil, oramentria, previdenciria- dos fluxos de informaes, mtodos e processos necessrios ao atingimento das finalidades de diversos rgos e composio de um sistema de informaes gerenciais no nvel macro da administrao pblica. Ainda predominam na administrao pblica, em diversos rgos, e, principalmente, em rotinas ou procedimentos que envolvem atendimento ao pblico, mtodos e processos altamente burocratizados e excessivamente documentados, onde a disponibilizao, alterao e registro de dados pode e deve ser racionalizada para posterior automatizao por meio de recursos informacionais. o que se verifica a panacia da micro-informatizao para a automao de escritrio -freqentemente restrita editorao de textos-, utilizada com razovel capacidade ociosa tendo em vista seu potencial racionalizador, bem como a manuteno de sistemas de grande porte que, embora indiscutivelmente essenciais, operam de forma desintegrada, mas no isenta de problemas de alimentao, processamento e armazenamento de dados. Isto caracteriza, sobretudo, um quadro de m utilizao, o que contribui para aumentar o problema da insuficincia de hardware e software. o resultado um quadro informacional catico para a obteno de informaes, uma grande demanda reprimida por equipamentos de informtica e telemtica, e o rpido sucateamento do parque micro e macro- computacional. Um dos fatores que contribuem para este quadro a administrao de compras tanto de suprimentos quanto de equipamentos, que no condizente em preo e especificaes com a fatia nacional de mercado consumida pelo setor pblico, em tomo de 30%203. Fundamentalmente, as deficincias no que conceme informaes e informatizao no setor pblico, refletem a deficincia da atual engenharia de processos e informaes, altamente burocratizadas, e, num segundo plano, as 203C. G. Couto, 1993, op. cit., p. 134. 152 solues de informtica aplicadas s suas rotinas. principalmente no que se refere informatizao de rotinas burocratizadas. Gesto de Recursos Organizacionais Gesto de recursos organizacionais refere-se aos aspectos gerais da administrao oramentria, financeira, patrimonial, de suprimento de servios e de materiais na perspectiva de organizaes pblicas, quer da administrao direta, quer da indireta. o governo federal dispe de sistemas informatizados integrados para processar rotinas oramentrias, financeiras e contbeis. Tratam-se do SIDOR e do SIAFI, principalmente, sistemas dotados de razovel nvel de excelncia e assistncia tcnica que integram atualmente a maioria das unidades descentralizadas da administrao pblica federal direta e indireta. A integrao de todas as unidades e os aperfeioamentos constantes tomaro mais segura e transparente a administrao financeira do estado -em que pese seus dados no serem acessveis para consulta aos cidados contribuintes comuns, como preceitua a Constituio, seno aos parlamentares. A administrao oramentria, do ponto de vista das unidades oramentrias ou das unidades gestoras descentralizadas, altamente formalista devido a trs principais fatores: instabilidade macroeconmica, processo oramentrio e gesto oramentria central. O quadro de instabilidade macroeconmica -quer pela, at ento recente, existncia de inflao acentuada, quer pelos efeitos de ajustes fiscais e monetrios restritivos- descaracteriza o oramento pblico na medida em que o oramento programa perde o carter de instrumento de planejamento e torna- se um procedimento a mais, de carter puramente legal e formalista, necessrio execuo financeira. A inverso decorrente deste fenmeno que os dispndios passam a no mais se programar ou realizar em funo das disponibilidades oramentrias, mas os empenhos e as reprogramaes suplementares passam a se realizar em funo dos dispndios realizados ou a se realizar em funo de compromissos assumidos sem prvia autorizao oramentria. Antecipaes de crdito, inverso de saldos, prvio empenho e empenho global subvalorados e endividamento junto a fornecedoresJ:m sido I I t ! , ! 1 153 expedientes correntes para a continuidade operacional de vrias organizaes, no obstante a censura dos rgos de controle interno. o processo oramentrio compreende, sinteticamente, a formulao, aprovao, execuo e controle do oramento pblico mediante a integrao das diversas unidades oramentrias, seus rgos setoriais, o rgo central de oramento e as instncias legislativas. Esta integrao demasiada verticalizada e obstruda pela imposio de tetos, limites, cortes e critrios sem a devida discusso e embasamento tcnico prvio. Os rgos setoriais e central de oramento ignoram muitas vezes a especificidade e a peculiaridade dos projetos e atividades sob sua superviso e controle. O controle oramentrio , via de regra, meramente contbil, omisso quanto ao cumprimento das metas quantitativas constantes da programao. Pelo ngulo da gesto oramentria de governo, cabe ressaltar as deficincias relativas ao acompanhamento e controle, por parte do ncleo decisrio do governo, do processo oramentrio no mbito do Executivo, visando a assegurar a efetividade dos gastos pblicos, o cumprimento de objetivos programticos de governo e as metas macro-econmicas. Isto um reflexo da prpria dificuldade da Presidncia da Repblica em manter um acompanhamento e controle efetivos sobre a rea oramentria do governo e tambm da dificuldade estrutural em se integrar oramento e planejamento. 204 Em sntese, a conjuntura macroeconmica adversa, a conformao institucional do sistema de oramento e a gesto oramentria central descaracterizam o oramento programa, transformando-o em programao fi . .205 mancelra a posterlOrl. A administrao financeira, processada pelo do SIAFI, apresenta problemas apenas com relao programao financeira, que analogamente gesto oramentria, sofre os efeitos da gesto de caixa do Tesouro Nacional, no que respeita instabilidade macroeconmica e gesto da programao financeira cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). As freqentes 204Yer A. S. M. Cunha, As Funes do Oramento nas Organizaes (Rio de Janeiro: FGYIEBAP, Textos do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica, 1978). 205Yer G. Tristo. "Planejar Est Fora de Moda" (So Paulo: Polticas Governamentais, v. YIII, n. 82, 1992). I I i f , l 154 falhas na programao financeira de diversos rgos da administrao, so, muitas vezes, motivadas pela execuo de uma poltica de caixa restritiva pelo Tesouro Nacional, o que acarreta atrasos de pagamentos, com conseqentes encargos, dificultando ou impedindo o fluxo normal de projetos e atividades de relevncia na administrao pblica. Os critrios e metodologias adotados na programao financeira central do Executivo Federal so obscuros. A execuo contbil inteiramente processada pelo SIAFI, exceto anlise, que ainda demanda procedimentos manuais, mediante um complexo sistema de contas e controles cuja principal limitao impossibilidade de se consolidarem subcontas e planos internos em sistemas paralelos de contabilidade gerencial, principalmente voltadas ao acompanhamento e controle de custos, ao processo decisrio e consolidao de demonstrativos contbeis para o atendimento Lei n 6.404 -caso das empresas pblicas ou sociedades de economia mista que, embora integradas ao SIAFI,. so sociedades annimas. A administrao patrimonial envolve a manuteno e a zeladoria de instalaes prediais, mquinas, equipamentos, mobilirio, utenslios e frota. H problemas que, em maior ou menor extenso, em geral ou em particular, relacionam-se adequao, conservao e controle. Assim, verifica-se em muitos rgos pblicos, inadequao de espao e de condies fisicas de trabalho humano e operao de equipamentos; problemas de localizao predial; elevado grau de obsolescncia, risco e freqncia de manuteno de equipamentos e veculos; deteriorao das condies de segurana do trabalho e patrimonial; presena de equipamentos, utenslios e veculos inservveis; precariedade do controle patrimonial; e, at mesmo, falta de zelo individual com o patrimnio pblico. Via de regra, o grande fator alimentador deste quadro a escassez de recursos, que onde a falta de adequada manuteno preventiva ou corretiva impe, no raro, improvisaes ainda mais lesivas ao patrimnio pblico -como a prtica da canibalizao de equipamentos por meio da substituio de componentes extrados de equipamentos j defeituosos. O suprimento de materiais permanentes e de consumo envolve atividades relacionadas compras, estoques e distribuio. H uma sentena que, grosso modo, generaliza a administrao de materiais no servio pblico: o estado compra mal. Por cinco razes principais: a) h freqentes problemas 155 de especificaes e qualidade, quer em funo do desconhecimento de finalidade ou alternativas mais adequadas, quer mediante restries legais aplicveis aos editais; b) a escassez e inconstncia do fluxo de recursos financeiros impede um planejamento de suprimento eficaz, impossibilitando, muitas vezes, a aquisio de lotes econmicos e uma melhor negociao de prazos e preos; c) as controvrsias entre centralizao e descentralizao de compras e pontos de ressuprimento ainda no evoluram para formas interinstitucionais integradas de cooperao, mediante o compartilhamento de cadastros, procedimentos e at processos licitatrios -em que pese a existncia de um cadastro nacional de fornecedores para a administrao pblica; d) legislao pertinente, Lei nO 8.666, excessivamente restritiva e inflexvel; e e) o poder pblico tem uma tradio de mal pagador, pouco exigente e controlador displicente, caractersticas que oneram os preos e comprometem a qualidade dos produtos fornecidos. Por ltimo, mas em igual importncia, a administrao de servios envolve a contratao e prestao por terceiros, de servios gerais de conservao e limpeza, manuteno de equipamentos, instalaes e veculos, motoristas, vigilncia patrimonial etc ... ; beneficios, tais como fornecimento de refeies, assistncia mdica e alimentar; e servios de auditoria e projetos especiais. A terceirizao de servios no atende uma convenincia apenas de ordem financeira, mas principalmente de ordem gerencial no que se refere atividades que requeiram maior flexibilidade em funo da rotatividade e especificidade de mo-de-obra. O principal problema que envolve a gesto de servios no setor pblico, no obstante as restries aplicveis ao suprimento de materiais, concentra-se nos critrios de qualidade, custo e controle de resultados. rgo Central de Administrao H quatro nveis de problematizao que envolvem o papel do rgo central de administrao do governo federal, atualmente o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), criado a partir da extinta Secretaria de Administrao Federal (SAF): como instncia planejadora e normatizadora de assuntos administrativos; como rgo central gerenciador de reas como suprimento e pessoal; como rea promotora da I r i i I 156 profissionalizao de servidores; e como implementadora dos processos de reforma administrativa. A macro-atuao do MARE, como rgo central planejador, normatizador e gestor de sistemas integrados de administrao geral, material e pessoal, obstaculizada pela superposio e conflito institucional com outros rgos da administrao, principalmente os Ministrios da Fazenda e do Planejamento e Oramento, bem como com outros sistemas integrados, como oramento, finanas e contabilidade. Por outro lado, a baixa capacidade de integrao do MARE com outros rgos advm da prpria conformao institucional dos sistemas sob sua superviso, excessivamente verticalizada no sentido rgo central-rgo perifrico, o que obstaculiza a comunicao interinstitucional necessria efetiva integrao. Na prtica, a atuao do MARE concentra-se na administrao de pessoal. No que tange ao desenvolvimento de recursos humanos, inexistem condies institucionais e organizacionais para que o MARE se firme quer como rgo coordenador, quer como promotor ou controlador do desenvolvimento de recursos humanos no mbito federal. H boas iniciativas relacionadas ao Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Pblico, que j lograram resultados localizados, porm de questionvel alcance e continuidade. H, tambm, por outro lado, as iniciativas da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), sob a forma de programas de treinamento e desenvolvimento especficos e cooperao tcnica, cuja utilidade e critrio de escolha so altamente questionveis; e sob a forma de programas continuados de formao gerencial de mdia e longa durao, constante reedio da tentativa de criao de uma carreira exclusiva de dirigentes pblicos. No obstante, a institucionalizao de uma carreira gerencial nica como nica forma de acesso aos quadros gerenciais do servio pblico, bem como a exclusividade da promoo de programas de treinamento, se constituem uma perigosa reserva de mercado, que isola a administrao pblica da necessria dinmica e renovao experienciadas fora de seu contexto. Analogamente ao servio pblico brasileiro, a rea de desenvolvimento de recursos humanos do MARE nocivamente politizada, o que promove o enredamento das propostas de formao e treinamento ao universo limitado e corporativo do servIo pblico. 157 Um outro aspecto crtico da atuao do rgo central de administrao, e, seguramente, o estrategicamente mais relevante, sua atuao nos processos de modernizao da administrao pblica, cujo planejamento, implementao e controle foram trazidos para si, inclinao esta herdada do prprio DASP. Processos de reformas na administrao so essencialmente globais, quer no mbito do estado, quer no do governo federal, o que impe que sejam coordenados a partir de seu ncleo central, dissociado do carter operacional dos rgos centrais de administrao, aos quais cabe um papel acessrio, como apoio, brao operativo e laboratrio de ensaios. Por outro lado, a cultura organizacional do rgo central de administrao valoriza a tradio da modernizao administrativa. o presente perfil do rgo central de administrao reflete no s problemas estruturais da administrao pblica como um todo, mas tambm reflete problemas do MARE enquanto organizao. H, neste caso, uma pliade de deficincias reconhecidamente referentes efetivo de pessoal e qualificao profissional, recursos materiais e pedaggicos, recursos financeiros, mtodos, processos e critrios de anlise. Sobretudo, a cultura organizacional corrente reflete o ocaso de uma trajetria institucional ativa e modernizante, que comeou no apogeu com o prprio DASP e no se colocou adequadamente na atual perspectiva conceitual e institucional. Este quadro dificulta o exerccio do papel adequado de um rgo central de administrao: executor de uma poltica de administrao pblica, com seus desdobramentos setoriais, normatizador, catalisador de processos de modernizao, controlador na rea de administrao, mantenedor de centros de desenvolvimento de tecnologia administrativa, enfim, uma verdadeira agncia de fomento organizacional, brao operativo da modernizao. GESTO GOVERNAMENTAL Este grupo compreende as seguintes variveis principais: a) Presidncia da Repblica, no que concerne capacidade de direo poltica e ao administrativa do Presidente da Repblica; b) planejamento governamental, que envolve os aspectos normativos e institucionais da formulao de macro-polticas pblicas, objetivos e metas governamentais; e c) avaliao e controle, que envolve os mecanismos de acompanhamento e avaliao da ao governamental e de controle social do estado. 158 Presidncia da Repblica No regIme presidencialista, a instituio Presidncia da Repblica representa uma engrenagem-chave no complexo mecanismo da governana. Isto porque, neste arranjo institucional, repousam os meios capazes de incrementar ou obstaculizar a capacidade de direo poltica e de ao administrativa do Presidente da Repblica. Presidncia da Repblica aqui tomada no sentido organizacional como o conjunto de rgos diretamente ligados ao Presidente da Repblica que compem o ncleo central de governo e cuja atuao afeta significativamente a racionalidade do processo decisrio governamental. Secundariamente, necessrio levar em conta os rgos destinados ao apoio logstico ao Presidente, seu gabinete pessoal, deslocamentos, imagem e memria institucionais. o fortalecimento institucional da Presidncia da Repblica no est, necessariamente, associado a sua diferenciao estrutural ao longo dos ltimos quarenta anos. Sua estrutura diferenciou-se e cresceu em dois sentidos: rgos de apoio ao processo decisrio, coordenao poltica ou de aes governamentais, e assessonas especiais, freqentemente com status ministerial; e unidades operacionais de apoio logstico ao Presidente (comunicaes, transporte, segurana) as unidades tpicas de gabinete (assessoria de imprensa, cerimonial, apoio administrativo, secretariado, ordenana, assessoria pessoal), e as unidades da rea administrativa da diferenciao e complexidade das unidades de apoio (logstico, de gabinete e administrativo) parece corresponder num grau satisfatrio crescente complexidade dos problemas concernentes rotina do Presidente da Repblica e dos seus auxiliares mais imediatos. No obstante, estas unidades, a maior parte das quais subordinadas Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGIPR), tambm se aplicam a maior parte dos problemas micro- organizacionais recorrentes a qualquer unidade da administrao pblica, principalmente no que se refere disponibilidades oramentrias e efetivo de pessoal. A Presidncia da Repblica no dispe de quadro de pessoal efetivo, tampouco de dotaes oramentrias condizentes com suas funes, fatos que a tomam dependente da requisio de pessoal e servios de diversos rgos da administrao. I l I I \ I 159 A diferenciao estrutural que menos contribuiu para a consolidao institucional da Presidncia da Repblica reside nos rgos finalsticos direo poltica e ao administrativa: Casa Civil, Casa Militar, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e Secretaria de Comunicao Social -isto sem mencionar os rgos de consulta e assessoramento do Presidente da Repblica: os conselhos de Governo, da Repblica e da Defesa Nacional, o Estado",Maior das Foras Armadas (EMFA), o Alto Comando das Foras Armadas e a Advocacia Geral da Unio. , no entanto, necessrio que se inclua nesta relao as extintas Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao (SEPLAN) e Secretaria de Administrao Federal (SAF), ambas da Presidncia da Repblica, que deram origem, respectivamente, ao Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) e ao Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A baixa contribuio destes rgos para o fortalecimento institucional da Presidncia da Repblica se deve basicamente descontinuidade e fragmentao de suas atividades, que afeta o cumprimento de suas misses e gera problemas de adequao estrutural e gerencial. Em matria de estrutura, h peculiaridades em cada rgo. A Casa Civil, ex Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, foi, durante o governo Collor, parcialmente absorvida pela ento Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, tendo sua principal funo, a coordenao poltica do governo, sido transferida para o Ministrio da Justia e, posteriormente, para uma coordenao poltica de governo especfica. Atualmente, a Casa Civil aglutina funes de assessoramento decisrio e de apoio de gabinete ao Presidente, algumas das quais estariam melhor colocadas tecnicamente sob outros rgos da Presidncia. O Gabinete Militar e o EMF A so, em especial o ltimo, estruturas anacrnicas no mbito da Presidncia da Repblica, remanescentes do regime militar que, no entanto, deveriam sofrer uma reengenharia luz de seu carter concorrente com os ministrios militares. A SEPLAN, ex-colosso tecnocrtico no regime militar, j foi, no governo Collor, rebaixada condio de secretaria nacional de segundo escalo; perdeu a prerrogativa de rgo de coordenao governamental; e perdeu a capacidade de planejar, porque perdeu ou permitiu a deteriorao de quadros e contribuiu para a derrocada do prprio planejamento governamental. Com efeito, as aes do MPO do uma notada nfase ao controle oramentrio, em detrimento da utilizao dos instrumentos disponveis de planejamento, principalmente no que se refere ao planejamento de longo prazo. 160 A SAE foi criada para implementar o planejamento estratgico de estado, absorvendo a estrutura de inteligncia criada no regime militar, as atribuies de secretaria executiva do Conselho de Defesa e a gesto de projetos nacionais de carter estratgico. Atualmente, discute-se a integrao do planejamento estratgico com o planejamento governamental a partir da elucidao de um projeto nacional, estabelecendo rea de inteligncia uma funo e uma conformao institucional compatveis com as caractersticas do regime democrtico. A extinta SAF, hoje MARE, conforme previamente abordado, tem sua atuao reduzida basicamente administrao de pessoal, resultando em lacunas como rgo central de administrao, em parte preenchidas por outros ministrios. A Secretaria de Comunicao Social compreende a gesto centralizada dos recursos e projetos relacionados publicidade dos diversos rgos da administrao, de forma totalmente dissociada das atividades relativas comunicao social do governo e imagem e memria institucional do Presidente. Este emaranhado de rgos e competncias formam, atualmente, uma estrutura pesada, com traos de paralelismo de funes, conflito de competncias, falta de integrao operacional e de informaes e falta de unidade nas comunicaes com os outros poderes. H, ainda, dentre os diversos rgos finalsticos da Presidncia da Repblica, componentes disfuncionais de carter gerencial, principalmente no que se refere formao e manuteno de quadros funcionais e aos critrios de ocupao do quadro transitrio de assessores. A Presidncia da Repblica necessita, cada vez mais, se adaptar organizacionalmente para processar a crescente complexidade da gesto governamental, diminuindo o carter personalstico de sua estrutura e das decises governamentais. Estes aspectos abordados enfraquecem institucionalmente a Presidncia da Repblica, dificultam o acompanhamento e o controle sobre a burocracia governamental do cumprimento da agenda poltica do Presidente e, no raro, permitem ou at impem o surgimento de superministros, o que afeta disfuncionalmente o equilbrio do primeiro escalo. 161 Planejamento Governamental o planejamento governamental no Brasil guarda uma estreita relao com a evoluo do estado brasileiro, notadamente no que se refere ao seu crescente papel de indutor do desenvolvimento nacional. Com efeito, a histria recente do estado brasileiro permeada pela existncia de planos nacionais, ainda que sob denominao diversa (plano, programa, projeto, relatrio, estudo, etc.), tendo em vista seus aspectos intrnsecos (abrangncia, objetivos, resultados, complexidade e inter-relao). Ao todo, contabiliza-se, ao longo da histria republicana, 41 planos, de diferentes propsitos e abrangncias, e 28 instituies atuantes no planejamento nacional. H no Brasil, atualmente, obrigatoriedade constitucional de haver planos, diversamente qualificados, setoriais, regionais, nacionais, etc.; h planos aprovados pelo Legislativo, dispostos sob a forma de leis federais, estaduais e municipais; h planos sendo executados e formulados pelos governos federal, estaduais e municipais; h um sistema federal de planejamento, institucionalmente estabelecido; h tecnologia para formulao e acompanhamento de planos; h capacidade tcnica para anlises situacionais e proposio de alternativas; h uma razovel gama de informaes essenciais ao processo de planejamento; h instrumentos de planejamento, dentre os quais o oramento-programa; h rgos suficientemente equipados (fsica e humanamente) para liderar ou compartilhar o processo de planejamento; e h, enfim, dentre tantas outras possveis condies, poder poltico institudo capaz de propor sociedade planos que almejem a superao das dificuldades atuais, orientados na direo de um futuro desejado. No entanto, persistem distores recorrentes na histria do planejamento governamental brasileiro que dificultam sua efetividade, dentre as quais: descontinuidade e falta de implementao (disfunes tpicas do modelo brasileiro de administrao pblica); falta de entrosamento e integrao entre os planos naCIOnaIS e os instrumentos de poltica econmica; inadequada articulao e coordenao interinstitucional, quer com relao definio de papis, quer com relao definio de e conceitos entre os diversos rgos envolvidos no planejamento governamental; I , ir f I 162 falta de integrao institucional entre as esferas federal, estadual e municipal e entre os Poderes da Repblica, bem como de integrao extragovernamental, incorporando ao processo de planejamento governamental segmentos representativos da sociedade civil; fragmentao da memria institucional do planejamento governamental, entre diversos rgos, alguns dos quais extintos; e deficincias no controle governamental, como funo indissocivel do planejamento. O controle , com efeito, parte do planejamento governamental, na medida em que toma possvel a avaliao e o acompanhamento de sua execuo, bem como seu aperfeioamento. A funo de controle tem tido, na administrao pblica brasileira, um carter essencialmente contbil e administrativo, ao passo que deveria ter, sobretudo, um carter programtico, como exerccio de uma instncia institucional de Estado. Por um lado, a falta de efetividade dos planos nacionais decorre, em grande medida, de falhas na gesto do planejamento, ou da percepo e utilizao inadequadas das condies materiais e institucionais do planejamento governamental. Por outro lado, isto se deve descontinuidade dos projetos nacionais que, em diferentes ciclos da histria poltica do Pas, falharam em construir uma tbua de referncia de valores socialmente aprendidos; uma memria sobre o que certo ou errado; o que vale e o que no vale no processo de desenvolvimento e em servir cumulativamente de parmetro capaz de balizar substantivamente opes por futuros desejados. Da a ausncia ou precariedade do consenso em tomo de objetivos explcitos, no sentido de um projeto nacional. No obstante, a proliferao de rgos, unidades organizacionais, governamentais ou no, e disposies normativas relacionadas ao planejamento no assegura a institucionalizao do planejamento governamental. Isto no comprova uma demanda social ou institucional, nem demonstra o aumento da credibilidade do planejamento governamental. Demonstra paralelismo, conflito organizacional, formalismo, burocracia e, sobretudo, enormes dificuldades de coordenao, execuo e consenso com relao a conceitos e papis. O planejamento governamental tomou-se uma instituio desacreditada pelos atores sociais, em larga escala irrelevante para suas estratgias e decises. Esta circunstncia foi reforada, em grande parte, pelo efeito dos programas de estabilizao sobre os demais, muito embora seja I I I 163 indiscutvel sua importncia como pr-requisito para o desenvolvimento sustentado. O fracasso das sucessivas tentativas de eliminar a inflao e a imprevisibilidade gerada pela instabilidade macroeconmica dos ltimos oito anos contriburam sobremaneira para o descrdito do planejamento. Como instituio, a trajetria do planejamento governamental representa uma involuo. Na administrao pblica, o desenvolvimento de diversos rgos relacionados direta ou indiretamente com o planejamento governamental parece ter pouca relao com a efetividade do planejamento. Primeiro, porque, como uma responsabilidade gerencial inerente a ocupantes de cargos em qualquer rgo pblico, o planejamento governamental reduziu-se a atividades dotadas de alto grau de formalismo, ou seja, seus rituais burocrticos so cumpridos apenas para atender aos ditames da norma. O maior exemplo disto a forma como os rgos pblicos processam e atendem s solicitaes de informaes para a formulao oramentria. Segundo, porque como uma responsabilidade de stajJ, dos rgos setoriais e central envolvidos diretamente com o planejamento e o controle governamentais, prevalece tambm o formalismo, o distanciamento tecnocrtico e a preocupao com a sobrevivncia organizacional de carreiras. Este quadro tambm indicativo da superao do atual modelo sistmico de planejamento integrado, essencialmente um modelo tecnocrtico, que se constitui em uma severa limitao efetividade da atividade de planejar na democracia. O planejamento gov-ernamental brasileiro integrado apenas no sentido burocrtico: tem uma conformao vertical, onde as partes perifricas cumprem instrues de um rgo central. Do ponto de vista sistmico, isto no integrao, subordinao, caracterstica do planejamento do topo para a base. O Quadro X demonstra as limitaes do planejamento tecnocrtico. t I 164 QUADRO X PLANEJAMENTO TECNOCR TICO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO MODELO TECNOCR TICO -Planejamento como atividade baseada no conhecimento racional-fonna!. -Princpio da validade cientfica. -Modelo de trabalho vertical "centro- periferia". -Centralizao do diagnstico, fonnulao e avaliao; descentralizao da implementao. -nfase nas relaes verticais de controle interno. -Planejamento como atividade especializada de detenninados tcnicos, rgos ou unidades. -Estrutura institucional fonnal, por sistemas, rgos central e perifricos (setoriais e seccionais). MODELO DEMOCRTICO -Planejamento como essencialmente Poltica, preleo de interesses do sociedade atividade baseada na estado e da -Princpios da possibilidade e da exeqibilidade. -Modelo de trabalho horizontal "em rede", com nfase na co-gesto do processo de planejamento. -Diagnstico, fonnulao e avaliao compartilhados; implementao descentralizada e desconcentrada. -nfase no controle programtico, como feedback do processo de planejamento. -Planejamento como responsabilidade gerencial de linha. -Estrutura matricial sistemtica, fonnal e infonnal, por cmaras setoriais, fruns e workshops heterogneos, representativos de segmentos organizados do estado e da sociedade. A superao do modelo de planejamento tecnocrtico implantado no Brasil explica-se pela perda de legitimidade poltica, quanto por disfuncionalidades decorrentes de seu arcabouo institucional. Esta questo parece reportar-se a uma situao tpica de pases em desenvolvimento desestruturados, onde, em muitos casos, a existncia do planejamento um problema to grave quanto a sua ausncia sistemtica 206 . O mais grave que no se verificou o surgimento de padres de racionalidade poltica que desse nova legitimidade ao planejamento governamental -pelo contrrio, o escndalo do oramento demonstrou a relao promscua entre irracionalidade poltica, planejamento e oramento pblico-- nem, por outro lado, o 206A propsito, N. Caiden & A. Wildawski, Planning and Budgeting in Poor Countries (New York: John Wiley & Sons, 1974), sustentam que na grande maioria dos pases do denominado Terceiro Mundo os esforos governamentais para o planejamento geraram o desenvolvimento de instituies e metodologias, mas no garantiram a existncia de planejamento. 165 desenvolvimento de condies operaCIOnaIS compatveis com este novo quadro -por meio do redirecionamento institucional e da recomposio das carreiras relacionadas ao planejamento governamental. Avaliao e Controle H duas principais dimenses de problematizao com relao s funes de avaliao e controle na administrao pblica: como funo gerencial macro-governamental, indissocivel do planejamento governamental, relacionada ao acompanhamento e avaliao de resultados, de polticas pblicas e de programas governamentais; e como atributo do estado democrtico, no que concerne ao controle social e transparncia dos atos e contas pblicos. Na perspectiva do estado federal brasileiro, a atual estrutura de controle estende-se pelos poderes por intermdio dos rgos de controle interno (Unidades de auditoria, Secretarias de Controle Interno, CISETs, e Secretaria Nacional de Controle Interno do Ministrio da Fazenda); mediante o controle externo do Legislativo (Tribunal de Contas da Unio, TCU) e, por intermdio do TCU, Ministrio Pblico da Unio (Procuradoria-Geral da Repblica). Todavia, h problemas na estrutura que define a interao entre estes rgos e problemas recorrentes ao controle por eles efetivamente exercido. o sistema de controle interno governamental tem, analogamente ao de planejamento, uma conformao verticalizada, mas seu principal entrave funcional consiste na localizao do rgo central executivo de controle interno no mbito do Ministrio da Fazenda, rgo incumbido da administrao financeira do estado. O rgo central executivo de controle interno, que acumula o papel de rgo central normativo dos procedimentos e mtodos financeiros e contbeis, foi criado a partir da Secretaria do Tesouro Nacional, no qual perdura uma forte dependncia. Ainda que isto atenda a uma convenincia operacional, principalmente devido ao SIAFI, compromete-se a iseno do controle sobre o rgo financeiro central do estado. O controle efetivamente exercido no mbito do sistema de controle interno da administrao pblica brasileira essencialmente contbil, 166 processual e formalista, conferindo uma importncia mnima, seno acessria, aos aspectos programticos, que tocam a avaliao de resultados e custo- beneficios 2 0 7 . O que se verifica, de maneira quase autmata -porque gerados por intermdio do SIAFI- so a utilizao de indicadores econmicos, financeiros e contbeis como variveis de desempenho, no raro aplicadas em contextos incabveis. Por outro lado, ainda assim, o controle interno processado mediante grandes dificuldades operacionais, o que reduz o escopo das diligncias de auditoria e afeta a confiabilidade dos levantamentos de campo -apesar do SIAFI automatizar a gerao de ndices e relatrios. Via de regra, as amostragens se atm aos aspectos formais, legais e superficiais, o fluxo de informaes gerenciais extremamente deficiente e inexiste um mtodo consensuado de avaliao. O Tribunal de Contas da Unio, por seu turno, conjuntamente com o Ministrio Pblico da Unio, exerce o controle externo sobre o Congresso Nacional e sobre o Poder Executivo, detentor da prerrogativa de aprovar as contas dos rgos prestadores e recomendar ao Congresso Nacional a aprovao das contas do exerccio do poder Executivo. H trs grandes crticas que envolvem o papel e a atuao do TCU. Primeira, embora uma corte de contas, endossa a limitao do controle interno do Executivo aos aspectos contbeis e processuais. Destarte a introduo em sua metodologia de controle externo do conceito de auditoria operacional, esta noo ainda est muito arraigada ao desempenho econmico-financeiro de rgos pblicos, sem atentar para a adequao de recursos e estratgias s misses institucionais dos diversos rgos controlados. Segunda, o TCU lida com problemas operacionais, principalmente voltados limitao quantitativa do quadro funcional. Terceira, o critrio de nomeao de seus ministros torna seus julgamentos permeveis s presses polticas. O controle na perspectiva do estado democrtico envolve questes relativas ao monitoramento da administrao pblica e das aes governamentais por rgos ou segmentos governamentais ou no. Dentre as diversas formas sob as quais o estado pode ser fiscalizado, onde incluem-se a 207No obstante o disposto no Art. 74, inciso I, da Constituio Federal, que estabelece a manuteno de forma integrada pelos poderes de um sistema de controle interno para, dentre outros objetivos, avaliar resultados. I 167 ouvidoria (ombudsman) e o instituto do habeas data, ambos em voga, a mais significativa o controle social exercido na ao governamental conjunta e compartilhada com entidades da sociedade civil. Este tipo de iniciativa depende em grande parte de uma descentralizao efetiva de encargos e responsabilidades, bem como de regulamentao que simplifique processos e formas de parcerias institucionais. o resultado do atual controle exercido no mbito da administrao pblica a perda da capacidade de avaliao de polticas e rgos pblicos em funo de suas finalidades, sem a devida garantia da transparncia de suas contas e procedimentos, o que acarreta, no raro, a legitimao de erros elaborados mediante procedimentos corretos. o CONTEXTO POLTICO DO ESTADO o contexto poltico do estado define-se pela interao de trs componentes estruturais de seu sistema poltico: a representatividade poltica, a federao e o sistema de governo. Estes componentes no s afetam a racionalidade da administrao pblica e vice-versa, como desta interao decorrem condies essenciais da governana e da governabilidade. A influncia que o sistema representativo brasileiro, compreendendo a legislao eleitoral e partidria e o processo legislativo, exerce sobre a administrao pblica tem origem na ineficcia da representao popular, que, conforme se estabelece atualmente, favorece a fragilizao, desorganizao e disperso dos partidos, que tendem a tomar-se legendas em tomo de interesses conjunturais e eleitoreiros. Este quadro promove a perda do referencial programtico na atividade poltica, que se enfraquece como instrumento de comunicao e controle entre representado e representante, dando excessiva liberdade aos polticos individuais em detrimento das lideranas partidrias 208 . O resultado um sistema poltico "frgil e instvel, incapaz de produzir e implementar decises de amplo alcance e constantemente exposto a crises de 208Scott Mainwaring, Polticos, Partidos e Sistemas Eleitorais, o Brasil numa Perspectiva Comparativa (So Paulo: Novos Estudos CEBRAP, nO 29, maro de 1991). in V. M. F. Costa, Sistema de Governo e Administrao Pblica no Brasil in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 208. I 168 paralisia decisria,,209.Isto dificulta e obscurece a busca da racionalidade poltica na esfera do estad0 210 , impede o debate racional e pragmtico em tomo de problemas e prioridades nacionais e favorece a perdurao das relaes clientelsticas na poltica e na administrao pblica. Este quadro descrito por Jaguaribe e Lamounier da seguinte forma: "Os partidos brasileiros, de modo geral, no tm uma Vlsao determinada da sociedade, nem tm, efetivamente, diretrizes prprias, nem programas especficos de governo, ainda que os ostentem, formalmente, para fins retricos. Albergam, por outro lado, personalidades as mais desencontradas, quase sempre de modestssima capacitao, em funo, exclusivamente, do interesse de arregimentar pessoas influentes ou da presumida fora eleitoral. Final e decorrentemente, os membros de tais partidos, investidos de funes pblicas, no tm nenhum compromisso com qualquer orientao pblica prvia. Embora, eventualmente, mantendo alguma fidelidade ao prprio partido, seus titulares atuam, na vida pblica, na imensa maioria dos casos, em funo de seus interesses pessoais, quase sempre de carter patrimonial. "Como no poderia deixar de acontecer, ante as caractersticas precedentemente referidas, o sistema poltico-partidrio brasileiro extremamente primitivo e tem gerado, de forma cada vez mais perversa, uma das piores classes polticas do mundo ocidental e, certamente, da Amrica Latina. A inevitvel conseqncia desse estado de coisas, como precedentemente se assinalou, o fato de que nosso sistema poltico-partidrio, em vez de formar quadros idneos para a direo do Estado, produz uma classe de assaltantes do poder pblico, que canibalizam o Estado, em lugar de geri- I ,,211 o. "Tomada como um dado da cultura poltica, a contraposio ideologia/clientelismo indica que o subsistema representativo , de fato, fulcro de amplas expectativas sociais quanto efetividade do sistema democrtico. Clientelismo, neste contexto, significa baixo grau de agregao das demandas polticas, distributivismo e corporativismo irresponsveis, regionalismo desmedido, e assim 209v. Costa, 1993, op. cit., p. 208. 210H. Jaguaribe, "As Duas Crises" (Revista da Indstria: ano 11, nO 6, abril/junho, 1993). O autor fala em racionalidade pblica da c/asse poltica, que considera o principal empecilho modernizao do Estado. 211 H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 96-7. I f ,
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I por diante. Significa, tambm, incapacidade de oferecer sustentao estvel a projetos globais de desenvolvimento. A percepo dominante que, utilizando o mandato eletivo fundamentalmente com objetivos clientelistas, a maioria dos polticos busca apenas o posicionamento ttico que lhes assegure a reeleio, e no uma insero estvel em correntes poltico-ideolgicas de maior envergadura. Finalmente, a avaliao negativa do subsistema representativo parece decorrer da percebida ineficcia de seus mecanismos de seleo e estratificao. Salvo nas primeiras legislaturas do regime de 1946 e parcialmente na atual (Constituinte), o Lesgislativo brasileiro no tem logrado transmitir sociedade a impresso de que recrutou nomes suficientemente representativos dos diversos setores, e muito menos a de que a - . l' . . d d I d 212 ascenao na carreIra po It1ca esteja a equa amente regu a a. 169 o sistema representativo , nesta perspectiva, um ncleo de disfuncionalidade da administrao pblica. No sentido instrumental, avessa adoo de padres de racionalidade funcional que tecnifique seus critrios de alocao de favores e retribuies. No sentido substantivo, estas caractersticas dificultam o debate racional em torno de valores e opes sociais, impede um direcionamento finalstico e obscurece o controle sobre as aes governamentais. No que se refere ao sistema federativo, a repblica brasileira se caracteriza por uma excessiva concentrao de funes no executivo e no legislativo federais. Este desequilbrio, de razes histricas, se originou com o prprio federalismo brasileiro, formado pela partio do todo, em vez da unio das partes. O pacto federativo implcito na Constituio de 1988 favorece um crescente hiato entre a distribuio de recursos e a efetiva descentralizao de encargos. Isto implica em uma evaso de responsabilidade poltica, premia a irresponsabilidade tributria e financeira de estados e municpios e impede a clarificao de critrios ou condies de partio, concorrncia ou complementaridade de tarefas entre as vrias esferas de govern0 213
"O quadro atual poderia ser classificado como federalismo incompleto, movido pela autonomia e pela proliferao anrquicas, pela excessiva dependncia dos estados e dos municpios dos 212B. Lamounier, 1990, op. cit., pp. 124-5. 2\3Yer Y. Costa, 1993, op. cit., p. 209. respectivos fundos de participao, pelo despreparo tcnico- administrativo, pela desordem fiscal. [ ... ] A maioria dos municpios muito dbil e ainda predominam as transferncias negociadas baseadas nas velhas regras do patrimonialismo e das alianas polticas, menos partidrias do que regionais.,,214 170 Este quadro federativo constitui-se outro ncleo de disfuncionalidade da administrao pblica na medida em que impede o dimensionamento quantitativo e qualitativo da carteira ideal de servios pblicos para o qual cada poder poltico, federal, estadual ou municipal, dever adequar sua administrao. Afora os aspectos decorrentes da influncia da administrao federal sobre os governos estaduais e municipais, o n grdio da federao brasileira est na baixa capacidade poltica e no baixo grau de capacidade administrativa para se equacionar e implementar uma estratgia de descentralizao e desconcentrao. o terceiro macro-componente estrutural do sistema poltico brasileiro, o sistema de governo, fecha o contexto poltico-administrativo da governabilidade. O presidencialismo brasileiro deposita na capacidade diretiva do Poder Executivo uma importncia relativa muito maior para a governabilidade, de que as democracias modernas, presidencialistas ou parlamentaristas, tendendo, como de regra, a fortalecer o Congresso como instncia ltima, autorizativa e fiscalizadora, das decises governamentais. Fato igualmente comum, o jogo da governabilidade, essencialmente um compartilhamento de responsabilidades, depende em alto grau da integrao e relao entre os poderes nacionais. O problema est nos atributos desta relao que se caracteriza pelo presidencialismo plebicitrio de coalizo e o consociativismo legislativo. Por um lado, o presidente tende a assumir a governana estabelecendo uma relao de clientela de massa com o povo, o que pode se traduzir em populismo 215 ou caudilhismo 216 Por outro lado, o 214IPEAlIBAMlENAP. A Reforma do Estado: Subsdios para um Programa de Governo. in IPEA. Subsdios para a Reforma do Estado (Rio de Janeiro: IBAM, 1994), p. XIII. 215No sentido de uma relao carismtica entre a liderana individual do lder estatal e as massas urbanas. Ver H. Jaguaribe, Crisis y Alternativas de Amrica Latina: Reforma o Revolucin (Buenos Aires: Paidos, 1973) apud Guillermo O'Donnell, "Populismo" in Dicionrio de Cincias Sociais (Rio de Janeiro: FGV IMEC, 1985), pp. 935-7. l I ! t I 171 exerccio da presidncia requer, no ambiente democrtico, a negociao para obteno de cooperao parlamentar que no majoritria; consociativa no sentido de que suas negociaes impem, tambm, a acomodao de interesses minoritrios, que, embora fragmentados, so institucionalmente dotados de capacidade autorizativa e obstrutiva. Lamounier descreve o modelo que nomina plebiscitrio-consociativo: "O antdoto fragmentao das foras polticas foi sempre procurado no reforo do Executivo federal. Desde 1930, tanto nos perodos autoritrios quanto nos democrticos, tem-se procurado defender ou restaurar a capacidade decisria global do sistema por meio de acrscimos materiais e/ou simblicos presidncia da Repblica. A principal inspirao ideolgica subjacente a essas tentativas o presidencialismo plebiscitrio: a suposio de que o apoio de massas transforma a presidncia da Repblica em um poderoso centro de fixao decisria, capaz de sempre e eficientemente sobrestar os riscos inerentes a um processo poltico to fragmentado". "Esse modelo institucional combina a fragmentao e a multiplicidade de contrapesos prprias das chamadas democracias 'consociativas' com a expectativa ao que tudo indica ilusria de que os bloqueios da decorrentes possam ser controlados ou neutralizados pelo componente plebiscitrio do presidencialismo. possvel, assim, que se esteja incidindo num duplo e perigoso erro. De um lado, a exacerbao do componente consociativo nos procedimentos eleitorais, na estrutura partidria e na federao. Parece evidente que o grau de consociativismo existente na estrutura institucional brasileira ultrapassou o que sena aconselhvel em vista da complexidade estrutural e das desigualdades sociais do pas. estimulando a fragmentao poltica e dificultando composies govemativas mais abrangentes e estveis. "O problema, naturalmente, que no existem, no regime presidencialista, incentivos institucionais para a formao de uma base parlamentar vivel (uma maioria estvel, ou pelo menos uma minoria substancial, que possa ser acrescida de outros apoios a um custo poltico razovel). Essa base existir ou no, dependendo de 2 ~ O sentido da radicalizao fantica do populismo em torno de um caudilho. Ver Carlos M. Rama, "Caudilhismo" in Dicionrio de Cincias Sociais (Rio de Janeiro: FGVIMEC,1985), pp. 164-5. f I I vrios fatores, como a menor ou maior fragmentao do sistema partidrio e a intensidade e a durao do desgaste que o presidente poder eventualmente sofrer junto opinio pblica. Como nesse regime existe uma fuso entre as chefias de Estado e de governo, no se pode descartar a possibilidade de que a incidncia negativa de tais fatores comprometa a efetividade decisria, vulnerando a prpria estabilidade do sistema democrtico. Esses riscos so aumentados, no caso brasileiro, pela precria e contraditria combinao em que se baseia nossa estrutura institucional: de um lado, o carter exacerbadamente 'consociativo' do subsistema representativo [ ... ]; de outro, o presidencialismo, e principalmente a viso do apoio plebiscitrio como um capital rotativo a que o presidente pode recorrer a qualquer momento para melhor calar a sua autoridade". 217 172 o que sucede no caso brasileiro que o Executivo se fragiliza pela baixa capacidade de direo poltica e de ao administrativa no sentido de compor e executar uma agenda poltica, e o Legislativo se fortalece sem o correspondente aumento de responsabilidade poltica. O problema bsico da governabilidade est na desarticulao entre responsabilidade de governo e capacidade deliberativa. 218 Da, a necessidade da coalizo, onde a fragmentao partidria e a escala da agenda poltica comprometem a racionalidade da ao pblica, conforme descreve Srgio Abranches: "Presidencialismo de coalizo um sistema caracterizado pela instabilidade, pelo alto risco de ruptura dos compromissos polticos e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos de acordo considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo. Para no mencionar o fato de que as lealdades podem depender, basicamente, de favores, cargos e privilgios, num verdadeiro spoil system, que compromete a eficcia governamental e, portanto, sua medida de desempenho,,?19 217Bolvar Lamounier, "Estrutura Institucional e Governabilidade na Dcada de 90" in J. P. dos Reis Velloso, O Brasil e as Reformas Polticas (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992), pp. 24, 25 e 45. 2l8Ver, tambm, V. Costa, 1993, op. cit., p. 208. 219S. H. H. Abranches, "Presidencialismo de Coalizo: o Dilema Institucional Brasileiro" (DADOS Revista de Cincias Sociais: vol. 31, nO 1, 1988). ! I ! I 173 A tendncia de que o Presidente se comprometa com a execuo das aes de governo e o legislativo detenha cada vez mais a autorizao ltima das aes governamentais no exclusivamente em funo de uma agenda de consenso, mas sobretudo visando a acomodao de interesses localizados e conjunturais. Nesse quadro, a falta de responsabilidade poltica se manifesta na barganha em tomo da sustentao decisria do governo nas instncias parlamentares, o que implica no vcio do loteamento da mquina pblica. O resultado final uma tendncia descoordenao da ao governamental, porque o Presidente, instncia funcional do sistema, perde o direcionamento poltico da administrao pblica. Wanderley Guilherme dos Santos e Walder de Ges qualificam o quadro da governabilidade frente a este impasse: "Em conseqncia, antever ou diagnosticar CrIse de governabilidade, no Brasil, equivale a imaginar o governo assediado por acmulo de demandas, cobranas e reivindicaes que ultrapassam de forma considervel sua capacidade de resposta".220 "O caso brasileiro dramtico. O sistema poltico do pas [ ... ] est bloqueado. Quando decide, no o faz racionalmente. E quando decide, de forma racional ou irracional, no sustenta duravelmente as decises e no se mostra capaz de fazer-se obedecido. A regra a descontinuidade. As coalizaes so volteis, as abordagens so caso a caso, a negociao fragmentada. No se refere apenas a questes pontuais de poltica econmica, mas tambm, e sobretudo, a escolhas estratgicas de grande curso". [ ... ]221 "O modo de participao da sociedade nas decises estatais tende a assumir, no Brasil, as seguintes caractersticas: a) os atores principais so os grupos mais organizados da sociedade, de base e de cpula; b) os grupos se organizam em lobbies -grupos de presso-, estabelecem suas conexes polticas e atuam junto s casas legislativas, ao Executivo federal, ao Judicirio, s administraes estaduais e municipais e poltica regional; c) alm de atuarem diretamente junto ao Executivo, os grupos se valem de suas conexes parlamentares para faz-lo; d) nas casas legislativas, os grupos no se dirigem aos partidos polticos, mas organizam 220 Wanderley Guilherme Santos, "Fronteiras do Estado Mnimo: Indicaes Sobre o Hbrido Institucional Brasileiro" in J. P. dos Reis Velloso, 1992, op. cit., p. 53. 221Walder Ges, "Em Busca de um Novo Sistema Poltico" in J. P. dos Reis Velloso, 1992, op. cit., p. 97. t I blocos parlamentares ou com eles se articulam; e) o processo de atuao dos grupos se d numa base aberta, informal, fragmentada, difusa, espontanesta; t) dotados de fora desigual, e na ausncia de constrangimentos ticos, de freios s ambies, de meios de comunicao e de instituies governamentais atentos ao interesse pblico, os grupos desenvolvem ao radical, com riscos permanentes para a estabilidade poltica. "Num sistema desse tipo, em que o processo de deciso estatal fortemente afetado pelos grupos dotados de maior poder, so tambm muito grandes os riscos de paralisia decisria".222 174 No se trata de enfatizar, perante este quadro, a relevncia, bvia, da funcionalidade do aparelho de estado, em qualquer contexto poltico. Trata-se de afirmar que o presidencialismo brasileiro, no obstante seus traos disfuncionais, possui peculiaridades que recomendam uma integrao ainda maior entre poltica e administrao. Esta integrao , num certo sentido, menos necessria nas democracias parlamentaristas porque o gabinete executivo formado a partir do legislativo. H, portanto, uma integrao mais acentuada entre poltica e burocracia, dotada, por sua vez, de um grau razovel de racionalidade instrumental. Por outro lado, num regime presidencialista tpico, referncia comum -seno nica- aos Estados Unidos, o congresso compete com o executivo no controle sobre a administrao, tambm dotada de suficiente grau de instrumentalidade. Mas a situao brasileira bastante diferente. Primeiro, porque h um descompasso estrutural no relacionamento executivo-legislativo -por um lado porque o presidencialismo plebiscitrio se apia excessivamente na sua mquina administrativa, fato que abre espao ao corporativismo estatal em detrimento da poltica; e, por outro, devido ao carter clientelstico da representatividade poltica. Segundo, porque o legislativo no tende a competir em bases tcnicas, seno se valer da deteno do poder autorizativo para barganhar. Terceiro, porque a instrumentalidade da burocracia governamental precria. 222Walder Ges, "Um Novo Modelo de Participao (Comentrio)" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., pp. 200-1. I i f i I I 175 Essas caractersticas colocam a burocracia pblica em cheque, porque muitas vezes inutilizam, tomam obsoletas e condenam suas ferramentas mais essenciais. Do ponto de vista finalstico, constituem as fontes portadoras da inrcia decisria: tomam o planejamento governamental e a criao de mecanismos de controle processual e programtico ineficazes. Do ponto de vista operativo, fomentam a ineficcia e a ineficincia, promovem a descontinuidade, o desperdcio, a corrupo e impedem a profissionalizao do Funcionalismo. Em sntese, tendo em vista o atual sistema poltico do estado, bem como as regras operacionais da burocracia governamental, h uma tendncia estrutural de bloqueio de uma demanda profissional sobre a administrao pblica. A reverso desta tendncia depende no somente da modernizao poltica do estado, mas, em boa extenso, da modernizao da administrao pblica, como processos integrados e complementares. PERFIL DA DISFUNCIONALIDADE Um perfil das disfunes polticas e administrativas presentes no passado e na atualidade da administrao pblica brasileira evidencia vrios aspectos dissociativos entre poltica e administrao pblica. H aspectos relativos irracionalidade poltica que acarretam disfunes administrativas. H, por outro lado, aspectos relativos a disfunes administrativas que, ou se colocam como uma barreira irracionalidade poltica na administrao, ou afrontam sua racionalidade poltica. Ambos os aspectos, presentes nos trs nveis da anlise situacional -funcionalismo, estrutura administrativa e gesto governamental- indicam, tendo em vista o contexto poltico do estado, uma relao altamente dissociativa de causao recproca de disfunes. o quadro geral do funcionalismo pblico federal brasileiro indica dois ncleos de disfuncionalidade: a desorganizao, quase que absoluta, das carreiras pblicas e a incapacidade orgnica em se adotar uma poltica de recursos humanos profissional. Em ambos os ncleos h vestgios de irracionalidade poltica e administrativa. A desorganizao das carreiras pblicas tem se manifestado na atual estrutura de cargos e de carreiras, na precariedade dos processos de formao e treinamento, no descrdito dos instrumentos de avaliao de desempenho, nas restries aos mecanismos de 176 promoo e mobilidade, nos atuais sistemas de remunerao, e no protecionismo presente no regime funcional pblico. A incapacidade orgnica em se adotar uma poltica de recursos humanos compatvel com o profissionalismo se manifesta nas barreiras legais, institucionais, fiscais, corporativas e gerenciais para uma efetiva gesto de recursos humanos centrada da recuperao das carreiras. A conseqncia , em termos gerais, um quadro de baixa produtividade e integrao entre funcionalismo e funo pblica. Mas a incapacidade orgnica de a administrao pblica brasileira em constituir e manter carreiras profissionais no se deve apenas ausncia ou inadequao de tecnologia, tampouco precariedade de meios legais, institucionais e materiais. Parte desta disfuno deve ser creditada ao mau uso poltico da funo pblica, o que no significa, a priori, que sua ocupao no possa ou deva ser poltica, mas que no seja uma ocupao predatria da racionalidade, o que no parece ser o caso do Brasil, como decorrncia da prtica do fisiologismo poltico, conforme expressa Hlio Jaguaribe: "Relativamente s carncias dos titulares de funes pblicas observa-se, no Executivo, o fato de que os escales superiores e mdios raramente satisfazem os mais elementares requisitos de competncia e de idoneidade. A mais completa mediocridade predomina, do nvel de ministro do Estado ao de chefe de servio. H, em todos os setores e nveis, excesso de burocratas e falta de , . ,,223 tecmcos competentes. No que conceme estrutura e recursos organizacionais, a administrao pblica brasileira carece de estabilidade organizacional e gerencial, compreendidas como a manuteno das condies institucionais e econmico-financeiras que possibilitam o atingimento de resultados desejados. Estes aspectos, tomados no contexto geral do estado, revelam problemas variados de adequao estrutural, que se estendem desde os aspectos estratgicos de rgos e poderes pblicos -como a definio de suas misses e objetivos institucionais- at os mais operacionais da atividade pblica, compreendendo os mtodos, processos e rotinas. Do ponto de vista organizacional e gerencial, a administrao pblica brasileira , na mdia, 223H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5.
I i i I 177 rudimentar. Os efeitos funcionais de seus nichos de atualizao tecnolgica so muito menores que os efeitos disfuncionais de sua parcela desatualizada. Kliksberg e Jaguaribe resumem esta situao: "[ ... ] o aparato central do Governo apresenta uma rigidez absolutamente pronunciada, o que resulta deficiente em termos de capacidade de gesto. Um dos indicadores bsicos de eficincia da teoria gerencial moderna a flexibilidade organizacional e a capacidade de adaptao s mudanas que as estruturas b " d - ,,224 urocratlcas o governo nao possuem. "[Por outro lado o ... ] aparato estatal apresenta um baixo nvel de articulaes governamentais. [ ... ] Observa-se- quanto arbitrria [ ... ] a estrutura ministerial, tanto na distribuio, por ministrios, das macro funes do Executivo, criando superpOSloes e desequilbrios, quanto na organizao interna de cada ministrio. As decorrncias da irracional idade organizacional do Executivo so sua incapacidade de manter taxas de eficincia tolerveis, no desempenho de suas atividades, e sua ainda maior incapacidade de I d I d ,,225 contro e e resu ta os. As precrias condies gerencIaIS das organizaes pblicas brasileiras so um reflexo deste quadro de descontinuidade institucional, aliado ao carter predominantemente burocrtico e processual que regula o exerccio da administrao pblica, ao perfil gerencial inadequado de ocupantes de funes de confiana e baixa condio instrumental da administrao pblica brasileira, no que respeita tecnologia operacional, mtodos e processos. Este quadro de precariedade constitui-se um fator de ineficincia e ineficcia, afetando decisivamente a racionalidade da implementao das polticas pblicas. Os aspectos relativos aos ncleos disfuncionais da gesto governamental no Brasil relacionam-se, fundamentalmente com o processo decisrio central de governo, no curto e mdio prazo. Abarcam, numa perspectiva geral, a formulao de polticas pblicas e o processo de 224Bernardo Kliksberg, "Nuevas Fronteras Tecnolgicas en Matria de Gerencia en Amrica Latina" (Revista de la CEPAL: nO 31, abril de 1987) in G. F. Mareelino, 1988, op. eit., p. 47. 225H. Jaguaribe, 1990, op. cit., p.94. 178 planejamento e controle nacionais. neste ponto que se coloca a questo da efetividade, do direcionamento poltico da administrao pblica, que requer, por seu turno, uma capacitao instrumental adequada. Por um lado, constata- se, no Brasil, a rara existncia de debates e orientaes pragmticas em tomo de problemas nacionais, prevalecendo a definio de polticas setoriais e finalidades institucionais em funo da acomodao de interesses partidrios. Por outro lado, ainda que a articulao Executivo-Legislativo se estabelecesse em bases polticas mais racionais, haveria a barreira institucional do planejamento e controle governamentais conforme hoje se estabelecem, restritos aos aspectos oramentrios e contbeis e voltados superao de problemas localizados e de curto prazo. Kliksberg assim se refere: "[ ... ] existem problemas tcnicos srios no modo como se processam e se tomam decises e se formulam polticas pblicas nos rgos que tm essa funo. Assim, por exemplo, o Parlamento carece, at hoje, de apoio tcnico necessrio formulao e avaliao de polticas pblicas. E com o sistema de planejamento governamental do Executivo desorganizado e marginalizado nos ltimos anos, tambm o Governo se ressente de capacitao tcnica para a elaborao e acompanhamento de polticas pblicas; "[ ... ] o aparato governamental mostra um profundo desentrosamento com a sociedade e os cidados. No se estabelecem mecanismos de participao dos cidados. ,,226 Os efeitos, sobre o estado, desse processo de degradao, se manifestam pela baixa produtividade estatal, abaixo mesmo de um nvel minimamente aceitvel de eficincia no desempenho de suas funes. De maneira complementar, verifica-se um baixo grau de efetividade, que, ainda assim, dissociativa porque no entrosa as instncias executivas e legislativas no sentido de se definirem macro-objetivos governamentais em bases racionais. Disto decorre a perda de responsabilidade perante a cidadania, pela baixa legitimidade do estado perante a sociedade. Neste contexto operacional altamente desestruturante o estado toma-se uma possibilidade crtica. J aguaribe sentencia: "A degradao do nvel de funcionalidade do Estado, entretanto, produz efeitos irreversveis e de correo muito mais complexa. 226B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 144-5. Essa questo apresenta, no Brasil, duas principais caractersticas. Uma, de ordem estrutural, concerne falta de racionalidade do sistema pblico, em geral, notadamente no que se refere estrutura do Executivo federal. Outra, de carter tpico, diz respeito alarmante descorrespondncia presentemente observvel entre os titulares de funes pblicas e os requisitos a que deviam dar atendimento. "A perversa combinao da insolvncia pblica com a incompetncia dos titulares leva o Estado a no poder dar atendimento minimamente satisfatrio a suas funes de rotina. Desde a coleta de lixo e o atendimento dos servios escolares, no nvel municipal, proteo da segurana pblica e prestao de servios mdicos, no nvel estadual, at a execuo dos servios federais, no mbito da competncia de cada ministrio, tudo se realiza de forma precria, qualitativamente insuficiente, deixando sem qualquer atendimento amplos setores da populao e sempre de modo extremamente moroso. Os processos se arrastam, interminavelmente, pelo labirinto burocrtico, e a maior parte deles termina, por esquecimento, na gaveta de algum funcionrio. Somente grandes presses pblicas, particular interesse das autoridades superiores ou, na maioria dos casos, a propina ou suborno logram agilizar a mquina administrativa. Avultam, nesse quadro de irresponsabilidade geral, os casos de impunidade, em que somente figuras dos escales inferiores vm, ocasionalmente, a ser penalizadas. Em tais condies, menor ainda a capacidade do Estado de dar execuo a polticas mais ambiciosas ou que . . I " 227 requeIram maIS ongos prazos . 179 Parcela significativa das disfunes administrativas, que impedem a recomposio das carreiras pblicas, a retornada da administrao de recursos humanos, a estabilidade da organizao e da gesto dos recursos pblicos e a efetividade da gesto governamental pode ser creditada irracionalidade poltica, do uso clientelstico e fisiolgico que se faz da mquina pblica, incompatvel com urna administrao profissionalizada. Outra parcela destes problemas se reporta s barreiras disfuncionais que a administrao coloca s influncias polticas, presentes, por exemplo, nas atuais sistemticas de ingresso e de aquisio de materiais e servios. H, tambm, outra significante parcela destas disfunes que requer soluo instrumental, mas estas devem 227H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5. f I l 180 ser consideradas, mais propriamente, condies instrumentais essenCIaIS da modernizao da administrao pblica, que seu significado intrnseco. A superao destas disfunes envolve impedimentos instrumentais, basicamente relacionados ao provimento de condies materiais, institucionais e tecnolgicas, alcanveis mediante a instituio de reformas instrumentais; mas h tambm impedimentos polticos, que dependem, basicamente, do aumento da racionalidade poltica, decorrentes da representatividade, do pacto federativo e da governana. Estes efeitos, principalmente no que concernem utilizao da mquina pblica, no se situam no domnio burocrtico do estado. Ao contrrio, conforme resume Wanderley Guilherme dos Santos: "Na ausncia de claro e rgido controle poltico sobre a atividade [ ... ] do Estado, de se esperar que o processo de modernizao esbarre na crescente burocratizao da sociedade do Estado, origem de ineficincias e estmulo corrupo".228 Um programa de modernizao da administrao pblica brasileira essencialmente uma obra de complexa engenharia poltica e administrativa que demanda tempo, recursos, tecnologia e vontade poltica. Dever obedecer a vrios condicionantes de natureza poltica e tcnica, basicamente no que se referem aos atuais e futuros problemas que envolvem o carter operacional e poltico da burocracia pblica, e preleo sobre a melhor conformao do estado relativamente aos objetivos que dever cumprir no rumo do bem-estar da sociedade brasileira. O carter estratgico da modernizao da administrao pblica repousa na assuno de que de um determinado arranjo de fatores e possibilidades dever surgir indicaes especficas em tomo da estrutura e das regras operacionais da burocracia pblica. 228Wanderley Guilherme dos Santos, "Modernizao Poltica: Algumas Questes Ps- Constituinte" in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., p.171. v EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA 181 182 O propsito deste segmento final qualificar sucintamente proposies acessrias proposio geral desta monografia -segundo a qual uma das condies de efetividade da modernizao da administrao brasileira reside no seu carter associativo entre racionalidade poltica e racionalidade administrativa dos sistemas burocrticos estatais- no sentido de se buscar enunciar requisitos funcionais da modernizao da administrao pblica partindo-se de trs premissas bsicas. A primeira consiste em se afirmar que o modelo burocrtico brasileiro pode e deve ser diferente do atual -no apenas no que concerne ao seu desempenho, seno no que se refere aos seus atributos estruturais. A segunda consiste em se afirmar que o desenvolvimento de um novo modelo burocrtico brasileiro, mais adequado a uma nova conformao e cultura polticas do estado em vias de formao, uma condio essencial para que a modernizao do Pas se complete, no rumo da democracia, da cidadania. A terceira proposio consiste em se afirmar que a construo de modelos burocrticos alternativos para o caso brasileiro dever levar em conta novos e velhos requisit<?s funcionais e obstculos estruturais, de forma que sua concepo permita a restaurao do grau de funcionalidade possvel do modelo vigente integradamente com a introduo de novos critrios de racionalidade poltica e organizacional. Em qualquer circunstncia, necessrio o discernimento crtico inerente a estas tarefas. No cabe alongar a discusso sobre os atributos do modelo burocrtico brasileiro. Afirmar que ele pode e deve ser diferente no deve ser tomado como um mero exerccio de utopia ou de composio terica. Trata-se, antes de tudo, de uma posio antideterminista. H razes empricas e muita matria prima terica para se pensar a administrao pblica brasileira sob outras ticas, mais funcionais dentro do atual contexto do estado brasileiro. A concepo de uma razo organizacional mais funcional ao estado brasileiro deve, neste sentido, se valer da analogia --como recurso metodolgico imprescindvel-, mas evitar o raciocnio analgico -que tolhe, delimita amplitudes e limita possibilidades. Tambm no cabe alongar a discusso sobre a contribuio e a relevncia da administrao pblica para a consolidao do estado democrtico, orientado para a cidadania. Cabe ressaltar que a plenitude do estado social implica numa multiplicidade organizacional incompatvel com os atributos dos modelos tipicamente instrumentais, quer tomados isoladamente, quer depurados na sua utilidade instrumental -principalmente porque limitam 183 o controle poltico e social do estado, quando no o confinam critrios mercadolgicos. Com efeito, a ao do estado social em diferentes segmentos -infra-estrutura, funes tpicas de estado, rea social, etc .. - requer modelos institucionais diferentes, porque os critrios de racionalidade instrumental e poltica so bastante diferentes, independentemente do fato de envolverem variveis quantificveis e ou sujeitas tratamento tcnico ou debate 1 , 229 po l1CO. Enfim, a adequao organizacional do estado democrtico contemporneo requer uma engenharia institucional complexa, flexvel e, sobretudo, integrativa, segundo requisitos funcionais e obstculos estruturais variveis. No obstante a especificidade desta tarefa, uma perspectiva de modernizao da administrao pblica centrada na natureza poltico- administrativa do estado, implica, alm de uma dada imagem peculiar de boa administrao pblica, revisar requisitos que respeitam seus processos de implementao, dentre os quais poder-se-iam enumerar possveis atributos - sem, contudo, apontar prescries operacionais especficas. A boa administrao pblica uma inveno peculiar. fundamental tomar-se modernizao pelo seu significado mais singular: adequao entre meios e fins, baseada na conscincia dos meios empreendidos e fins pretendidos. Neste escopo, a modernizao implica em racionalizao instrumental e substantiva, no necessariamente relacionados absoro de paradigmas, alegadamente "modernos" em outros contextos sociais --cuja utilidade analgica , todavia, essencial. Tanto do ponto de vista analtico, quanto do ponto de vista o que est em jogo a adequao de meios institucionais s finalidades do estado tendo em vista suas 229 A racionalidade poltico-administrativa das aes tpicas de estado (relaes exteriores, polcia, fiscalizao etc.) guarda uma conformidade maior com o carter burocrtico-legal do estado de direito (cujas premissas de ao so tematizadas na arena poltica); enquanto que, num outro extremo, a racionalidade poltico-administrativa das aes sociais bsicas do estado relacionadas, por exemplo, ao combate . pobreza (preferencialmente descentralizadas, sob a forma de parcerias institucionais temporais, e sujeitas a um controle poltico muito maior por parte da comunidade), guarda uma relao muito maior com o carter de adequao s finalidades da clientela, no numa base mercadolgica, mas em funo do consenso poltico em tomo de concepes de valor --como, no exemplo, poderia se aplicar ao conceito de pobreza e suas solues ideias, que dependem, essencialmente, de discusso poltica. ' r I 184 possibilidades prprias; e no a medida em que determinados sistemas poltico-administrativos estejam perto ou distantes, tenham ou no sido inspirados, na configurao poltico-administrativa de outros. A modernizao da administrao pblica no se confunde com modernizao administrativa, sua face meramente instrumental e restrita ao universo dos processos organizacionais. Mudanas organizacionais planejadas so uma etapa crtica, mas o fundamental o reordenamento da racionalidade decisria e organizacional do estado, uma questo poltico-administrativa. A modernizao da administrao pblica requer uma modernizao concomitante e integrada do sistema poltico, das organizaes burocrticas e do aparato regulatrio do estado. No se pode conceber, para efeito de anlise ou proposio, a administrao pblica como um sistema puramente burocrtico, indissociado do contexto poltico do estado, ao contrrio da tradio latinoamericana, onde predominou um enfoque formalista nas reformas administrativas, segundo o qual as mudanas de estruturas e organogramas seriam suficientes para se adequar a mquina estatal. "As inmeras experincias realizadas comprovam as deficincias desse enfoque tradicional. A Reforma um processo de mudana poltica e social onde se transformam as correlaes de poder, interesses, atitudes, desenvolvimentos tecnolgicos e nveis de capacitao, alm dos organogramas. A modificao destes uma pequena parte da mudana total.,,230 O resultado que se tem colhido, um sistema administrativo estatal desarticulado, defasado e renitente racionalidade poltica. A modernizao da administrao pblica no pode se restringir aos meios, ao aprimoramento de uma meia racionalidade, meramente instrumental. Deve abranger aspectos substantivos, inerentes capacidade e responsabilidade de escolha poltica e julgamento prtico de seus agentes. A forma de integrao das arenas organizacionais com as arenas polticas, seja por meio da conformidade com o estatuto jurdico do estado de direito, seja pela definio de clientelas-alvo de polticas sociais, seja pela insero em debates sobre concepes de valores polticos, poder assumir uma multiplicidade institucional sem fim, desde formas colegiadas de deliberao e controle (com ou sem participao comunitria), at formas .de concesso de 230B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 146-7. I I 185 autonomia controlada, execuo compartilhada, etc .. Um requisito crtico inerente construo institucional de formas de integrao poltica- administrao so os efeitos intraorganizacionais, ou seja, a necessidade de o processo decisrio interno integrar-se aos requisitos externos em termos de racionalidade poltica. Isto essencial porque o desenvolvimento de modelos organizacionais associativos no se reduz a novas formas de identificao ou subordinao de demandas polticas extra-organizacionais, seno integrao de percepes, instrumentais e polticas, a propsito do que seria melhor para uma certa comunidade de beneficirios de suas aes. A modernizao da administrao pblica deve ser um processo orientado para a sociedade na condio de co-agente, cliente e instncia de controle, de forma direta e tambm por intermdio do sistema poltico. H dois requisitos funcionais nesta condio. Primeiro, de que a questo social no seja reduzida demanda, efetividade instrumental, em funo das necessidades de mercado. "A racionalidade estatal precisaria exatamente ser penetrada pela noo de necessidade advinda do social mais amplo e deixar de ser apenas o reflexo de um social restrito que nela se instalou e definiu-se enquanto racionalidade e ordem que, longe de 'pblica', torna-se privada.,,231 Segundo, que o aspecto do controle social no pode se limitar esfera poltica, porque o controle exercido pela participao popular e comunitria essencial para que se controle, inclusive, a representatividade poltica. "Se aceito que desenvolvimento poltico e desenvolvimento administrativo so conceitos intimamente vinculados, ento imprescindvel que a reforma do aparato do estado contemple, no futuro, no conjunto de suas preocupaes, a necessidade de desenvolver e consolidar, de forma progressiva, mecanismos de controle institucionais de controle da sociedade sobre o Estado [, no apenas sobre a administrao pblica ... ]"?32 Nesse sentido, novas formas organizacionais, devem permitir um maior controle social da sociedade sobre o estado e no apenas sobre seu aparato. "Nesse sentido, seria totalmente ilusria a idia de que os problemas apresentados pela organizao atual do Estado no Brasil possam ser resolvidos atravs da instituio de um controle nico, exercido de dentro do aparelho do Estado sobre as diferentes agncias que o integram. O que parece claro justamente o oposto: a soluo eficiente est no 231 J. Felicssimo & S. Albuquerque, 1988, op. ct., p. 22. 232 d 23 1 ., p. . I I , J 186 estabelecimento de um sistema diversificado de controles da sociedade sobre o E t d ,,233 S a o . A modernizao da administrao pblica no deve se constituir simples regulaes instantneas, seno um processo contnuo na direo de um futuro desejado, cujo atingimento deve ser constantemente reavaliado. "Ainda que algumas mudanas jurdico-institucionais sejam tomadas de imediato, deve-se sempre ter em mente que a modernizao um processo lento e gradual, de mudanas no prprio tecido molecular da administrao pblica e da prpria sociedade.,,234 Tanto quanto o desenvolvimento de modelos peculiares de administrao pblica, a formulao de estratgias de implementao , talvez, uma etapa -no consecutiva- ainda mais crtica, porque envolve como requisito crtico, dentre outros, a identificao de obstculos estruturais nas diversas arenas do estado. O mais crtico equacionar os obstculos estruturais que esto posicionados fora da arena organizacional. por esta principal razo, que a modernizao da administrao pblica deve ser formulada e implementada como um processo social que requer, enquanto tal, legitimidade. Caso contrrio, os obstculos estruturais sero vislumbrados apenas dentro do cenrio instrumental das organizaes, onde as tecnologias usuais --que consistem, basicamente, na desestabilizao institucional controlada- tem uma utilidade limitada. O exemplo mais espontneo desta considerao est na baixa eficcia das abordagens instrumentais e restritamente organizacionais anti-corporativistas --que se transformam numa verdadeira guerrilha organizacional, que enfraquece ainda mais sua racionalidade poltica. Modernizar a administrao pblica no significa a simples substituio, inovao ou atualizao tecnolgica acrtica, baseada na imposio de padres incompatveis, comumente de aplicao indiscriminada no vasto e diferenciado territrio da burocracia governamental. Ao contrrio, a modernizao da administrao pblica requer a busca de padres, mtodos e solues para problemas e possibilidades especficos, buscando diferentes transformaes organizacionais voltadas para diferentes objetivos. Modernizar no um processo de substituio, do velho pelo novo, mas uma 233L. Martins, 1985, op. cit., p. 239. 234 Ibid .. I I I I I ! 187 transformao induzida, principalmente de percepes sobre possibilidades que se do no nvel da racionalidade. Este requisito importante porque, mesmo visto da perspectiva puramente instrumental, a noo corrente de modernizao subjacente organizao administrativa brasileira, adota um conceito de atualizao instrumental, de efeito demonstrao, no obstante os efeitos advindos de sua adequao funcional - curioso notar-. que padronizou-se que as unidades organizacionais em cuja nomenclatura consta o termo modernizao, limitam-se, comumente, s atividades de informtica. H neste aspecto uma noo de mimetismo paroquialista fortemente arraigada na cultura organizacional brasileira. A modernizao da administrao pblica deve se aplicar ao estado na sua amplitude, seus poderes e instncias federadas, mas a gesto deste processo requer loeus institucional especfico, detalhada avaliao de conseqncias, laboratrio de testes e informaes confiveis. A prtica de reformas estaduais e municipais decorrer de uma maior demanda social sobre estas administraes pblicas, s quais aplicar-se-o os mesmos desafios da administrao federal, seno por uma questo de escala e complexidade organizacional. A tradio brasileira, de reformas federais, implicar num esforo ainda maior, no apenas devido ao baixssimo grau de organizao da maioria dos cerca de cinco mil poderes municipais, mas devido a necessidade de se pensar um processo nacional, que pressupe a integrao dos poderes sub-nacionais com o governo federal. Outro requisito que concerne ao escopo do processo de modernizao da administrao pblica respeita sua- gesto e consiste na necessidade em se evitar o despotismo ilustrado, por meio de um grupo qualificado que produz um plano de reforma para os demais. "As reformas feitas de fora das organizaes so ineficientes. A idia que a eficincia se obtm mediante a participao, no processo de reforma, de vastos segmentos sociais entre os quais ressaltam os funcionrios e os prprios cidados".235 A modernizao, numa perspectiva total, tanto mais eficaz quanto mais e melhor envolver os grupos interessados em seus resultados, inclusive os pertencentes s arenas . . . organIzaCIOnaIs. 235B. Kliksberg, 1987, op. cit., p. 147. 188 o estado brasileiro, por fora do momento de evoluo histrica no qual se encontra, defronta-se, dentre outras, com a barreira de uma administrao pblica defasada, inadequada, que apresenta fortes traos de irracionalidade poltica e administrativa. A racionalidade da administrao pblica brasileira necessita ser examinada luz da sua dialtica. A modernizao poltica em curso neste Pas no assegura uma maior racionalidade poltica da burocracia governamental, sequer a manuteno de um grau aceitvel de racionalidade funcional, tendo em vista a avanada deteriorao instrumental da mquina pblica. A modernizao poltica implica em que cessem presses de irracionalidades poltica e instrumental sobre a burocracia, mas o atingimento de nveis de racionalidade poltica e instrumental compatveis com as necessidades e com a dignidade da cidadania brasileiras , complementarmente, um atributo das burocracias governamentais. neste sentido que os seus processos de transformao devem seguir. Estas tarefas imporo um razovel esforo de identificao de requisitos funcionais e de adequao estrutural, mas que dever consistir, conforme se pretendeu sustentar, na busca conjunta do aumento do nvel de racionalidade poltica e administrativa dos sistemas burocrticos pblicos. f I J 189 BIBLIOGRAFIA Aberbach, Joel D.; Putnam, Robert D.; & Rocman, Bert A .. Bureaucrats & Politicians in Western Democracies. Cambridge: Harvard University Press, 1981. Abranches, Srgio Henrique H.. "Presidencialismo de Coalizo: o Dilema Institucional Brasileiro". DADOS Revista de Cincias Sociais: voI. 31, n 1, 1988. 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