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Carrera de Relaciones Laborales

DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL I

Facultad de Derecho - Universidad de la Repblica









Unidad 4








Seguridad Social


En esta Cuarta Unidad nos dedicaremos a desarrollar los siguientes temas del

DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL



4.1
Seguridad Social. Orgenes. Denominacin. Evolucin de los mtodos de
cobertura: seguro mercantil; seguro social; asistencia social; seguridad social.


4.2
La Seguridad Social como disciplina. Caracteres y autonoma.
Principios de la Seguridad Social.


4.3
La financiacin de la Seguridad Social. Crisis y perspectivas de la Seguridad
Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la Seguridad Social en nuestro pas.
Antecedentes; fundamentos; nueva estructura y financiamiento.









Dra. Ana Sotelo Mrquez

Dra. Natalia Colotuzzo





SESIN 1

Introduccin a la Seguridad Social. Orgenes. Denominacin. Evolucin
de los mtodos de cobertura: seguro mercantil; seguro social; asistencia social;
seguridad social.


Nuestro objetivo es comenzar a estudiar el tema de la Seguridad Social desde una
perspectiva histrica que le permita al estudiante conocer tanto la gnesis como el
posterior desarrollo que oper en materia de mtodos de cobertura.

La actividad propuesta consiste en que el alumno, luego de proceder a la
lectura de los materiales que se aportan y de la bibliografa indicada por el
docente, responda el cuestionario que aparece al finalizar esta Sesin.




I. El concepto de Seguridad Social.

1.1. De las redes sociales espontneas a las formas institucionalizadas.

Lo primero que debemos sealar es que, como seala Grzetich, en todas las pocas las
sociedades han tenido que enfrentar y dar solucin a los problemas que se suscitaban a
algunos de sus integrantes y que les provocaban una situacin de desventaja. Entre ellos
se encuentran la enfermedad, el accidente, la vejez y la discapacidad. Son fenmenos
naturales que impedan desempearse productivamente durante cierto tiempo o en forma
definitiva.
Habitualmente la familia (con su diferente composicin segn las pocas), los vecinos,
los amigos o incluso la comunidad, por s o a travs de las autoridades que la
representaban, fueron creando diferentes redes de proteccin social.


En las sociedades ms complejas los riesgos se fueron multiplicando debido a que la
interaccin social sufri importantes modificaciones. Esto hizo que fuera necesario
institucionalizar esas redes sociales, sin perjuicio de la supervivencia de algunas de las
anteriores.
La seguridad social moderna es la proteccin social organizada por la comunidad, de
manera institucionalizada y jurisdizada, frente a las consecuencias daosas que
determinan ciertos acontecimientos en la vida de los individuos, preponderantemente,
aunque no exclusivamente, desde el punto de vista econmico. (Grzetich, 2005, 9-10).
La seguridad social no fue el nico sistema organizado institucionalmente sino que es la
ltima etapa de una larga evolucin.
La seguridad social puede ser concebida como parte de la poltica econmica o de la
poltica social, o incluso como una de las polticas sociales propiamente dichas.
Grzetich cita a Pl Rodrguez quien distingue entre el plano de los fines o de las metas,
que conduce a la poltica de la seguridad social que tiene contornos muy amplios, los
cuales pueden irse extendiendo indefinidamente y el plano del derecho de la seguridad
social compuesto por los institutos y mecanismos de prevencin de riesgos y reparacin
de las consecuencias econmicas de su aparicin, organizador de una redistribucin
econmica sobre la base de garantir la seguridad econmica individual de sus
beneficiarios.

2. La denominacin.
Si bien en 1819 Simn Bolvar utiliza la expresin seguridad social, algunos autores
atribuyen a Keynes la utilizacin doctrinaria de la expresin.
Por su parte, Beveridge no solo la emplea en sus Bases de seguridad social sino que
adems la proyecta conceptualmente en su sentido ms amplio.
Asimismo, tal denominacin es incluida en una ley estadounidense de 1935 denominada
Social Security Act.
Se la utiliza luego en la Carta del Atlntico, en 1941, reclamando la colaboracin entre
las naciones tendientes a conseguir para todos mejores niveles de trabajo, prosperidad
econmica y seguridad social.


Ermida Uriarte seala una tendencia evolutiva hacia una seguridad social amplia,
omnicomprensiva de todas las contingencias sociales; y una involutiva, adoptada por las
concepciones econmicas neoliberales para las que la seguridad social se reduce al
mismo tiempo que se produce un aumento proporcional de la asistencia pblica y de
la accin privada.
El autor entiende que la utilizacin de la expresin proteccin social permite incluir
formas ms variadas de proteccin que la predominantemente estatal, solidaria y
redistributiva. Sin perjuicio de ello seala la preocupacin de la Organizacin
Internacional del Trabajo por aumentar la cobertura social y reivindica la seguridad
social como el instrumento ms importante de realizacin de la proteccin social,
destacando su carcter de derecho humano fundamental. (Grzetich, 2005, 12).

3. Una definicin instrumental.
Siguiendo a Barbagelata podemos afirmar que se trata del conjunto de medios y
tcnicas, fundados en la solidaridad social, que se organiza jurdicamente con el
propsito de proporcionar a los individuos prestaciones monetarias o servicios,
razonablemente suficientes para promover la igualdad de oportunidades y configurar
una respuesta satisfactoria ante contingencias existenciales. (Grzetich, 2005, 13).
El autor agrega que los fines de la seguridad social tienen como objetivo final el
mejoramiento de la calidad de vida.
De esta definicin surgen algunas de los aspectos fundamentales de la seguridad social
tales como su base solidaria o su necesaria respuesta satisfactoria.
La seguridad social se propone una meta ideal que es la cobertura de todos los seres
humanos frente a las situaciones de necesidad, durante toda la vida, liberndolos de las
preocupaciones y angustias que dichas situaciones generan a quienes no estn cubiertos
por este conjunto de tcnicas y medios de proteccin.
En los ltimos aos el surgimiento de las concepciones neoliberales ha percutido
intensamente la seguridad social proponiendo sistemas privados de cobertura que
desplazan el papel relevante que el Estado debe asumir en dicha materia, reduciendo su
actuacin a meramente asistencial.



4. Las funciones de la seguridad social.
La principal funcin de la seguridad social es la proteccin del individuo sin distincin
alguna. Se busca amparar a la persona frente a toda contingencia que ponga en riesgo su
estabilidad econmica y social cubriendo sus necesidades bsicas en cualquier momento
en que sean alteradas por diferentes situaciones.
La seguridad social busca la proteccin de toda la sociedad a partir de la promocin de
cada uno de sus integrantes. Esto se refleja en la idea expuesta por la OIT en cuanto
indicaba que la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad
de todos.
A la seguridad social puede atribursele una funcin econmica en la medida en que
mejora la calidad de la fuerza de trabajo, redistribuye la riqueza y aumenta las
posibilidades de consumo.
Asimismo, cumple funciones polticas, de democratizacin econmica, a travs de la
redistribucin de riqueza y de la paz social. (Grzetich, 2005, 15-16).

5. Anlisis de los elementos principales del derecho de la seguridad social.
El derecho de la seguridad social es el conjunto de normas y principios jurdicos que
regula la prevencin y cobertura de determinadas contingencias sociales, de
acaecimiento individual, a travs de prestaciones en dinero y/o en especie, con la
finalidad de lograr el desarrollo pleno del individuo y de la sociedad. (Grzetich, 2005,
16-17).
Como acertadamente seala Grzetich, el comienzo de esta definicin seala su carcter
jurdico describiendo a la seguridad social como un conjunto de normas y principios
propios, es decir, como una rama que se diferencia de las restantes por su objeto, por sus
principios y por su propio mtodo de estudio. Se trata del tema de la autonoma.
El segundo elemento de la definicin es el de cobertura. Este indica el carcter tuitivo de
la seguridad social. Se trata de prevenir el acaecimiento de las contingencias sociales y,
de no ser posible la prevencin, de reparar las consecuencias que produce.
Estas contingencias generan gastos extraordinarios o privan de los ingresos regulares a
quienes les acaecen. Normalmente, la situacin de desequilibrio que provocan est


vinculada al bajo nivel econmico de las personas. La situacin se agrava para quienes
dependen exclusivamente de los ingresos cotidianos para su sustento.
Esta idea de amparo, de nivelacin, a travs de las prestaciones, es un elemento clave del
concepto y aparece normalmente vinculado a una solidaria redistribucin de ingresos,
constituyendo dos pilares importantes de la seguridad social.
El tercer elemento a analizar es el concepto de contingencia social conocido tambin
como riesgo social. Pl Rodrguez lo ha definido como todo acontecimiento que
provoque una disminucin de ingresos o un exceso de gastos en el presupuesto de una
familia, sealando que tanto pude ser un hecho venturoso (un matrimonio, un
nacimiento), como un hecho lamentable (un accidente, una enfermedad, la muerte, la
incapacidad total o parcial para el trabajo por obra de la vejez o de cualquier otra
circunstancia del empleo, etc.). (Grzetich, 2005, 19).
El concepto de contingencia en algunos casos guarda relacin con la produccin misma
del hecho (puede ocurrir o no) mientras que cuando se trata de hechos inevitables se
vincula al momento de su acaecimiento o a la duracin del mismo.
Las contingencias sociales aceptadas por las legislaciones son variadas. Sin perjuicio de
ello, puede considerarse como clsica la recepcin de las siguientes: las
responsabilidades familiares (la maternidad, el cuidado y educacin de los hijos o de
otros familiares a cargo), el desempleo, la enfermedad o el accidente (comn o laboral),
la invalidez, la vejez y la sobrevivencia al sostn de la familia (estas ltimas conocidas
con la sigla IVS).
El siguiente elemento de la definicin es el de prestaciones. Consiste en la frmula
mediante la cual se busca alcanzar la cobertura.
Las prestaciones se dividen en dos grandes tipos: a) las prestaciones en dinero
denominadas pensiones o subsidios segn sean permanentes o transitorias. A travs de
ellas se busca sustituir parcialmente los ingresos perdidos o disminuidos o compensar
los gastos extraordinarios; y b) las prestaciones en especie, tales como las de asistencia
sanitaria, rehabilitacin fsica y laboral, cursos educativos, centros de recreo, formas de
capacitacin o servicios de empleo, programas sociales de vivienda, guarderas, hogares
de ancianos, servicios de orientacin social, etc.


La funcin de la seguridad social se encuentra en esa proteccin-promocin del
individuo sin la cual la sociedad en su conjunto pierde seguridad, paz y estabilidad
poltica. Ese fin tutelar es de esencia de la seguridad social. (Grzetich, 2005, 22).


6. La evolucin de la Seguridad Social.
6.1. Introduccin.
La seguridad social es la etapa ms avanzada en la evolucin de las respuestas de los
individuos y las sociedades, a las situaciones de necesidad.
En otras pocas, las redes de apoyo grupal (familiar o comunitario) y el tipo de vida ms
sencillo eran elementos que hacan menos necesaria la previsin social.
A partir de la revolucin industrial las ciudades adquieren mayor importancia y la
familia tradicional o extendida es sustituida por la familia nuclear (padres e hijos) lo que
produce determinadas consecuencias.
La sociedad industrial viene acompaada de nuevas enfermedades profesionales y del
aumento de los accidentes de trabajo. La mecanizacin de las tareas es una fuente
importante de lesiones que afectan a los trabajadores y las actividades insalubres
generan un gran nmero de enfermedades profesionales. En este contexto se hace
imprescindible realizar previsiones para los casos en que estas contingencias se
produzcan y la persona vea suprimidos o reducidos sus medios de subsistencia o
aumentados sus gastos.
Tradicionalmente se han clasificado las medidas protectoras en inespecficas y
especficas. Las primeras son medidas creadas para fines diversos a los del
aseguramiento de las necesidades sociales que han sido tradas de otros campos del
derecho aunque puedan utilizarse para ellas. Las medidas especficas, en cambio, estn
pensadas concretamente para la previsin y la seguridad social.
Entre las primeras se sealan: el ahorro individual, la beneficencia, la asistencia, el
mutualismo y el seguro privado. Entre las segundas: los seguros sociales y la seguridad
social. (Grzetich, 2005, 75).



Antes de abordar el tema de la evolucin de la seguridad social debe tenerse presente
que las medidas protectoras adoptadas en las etapas iniciales no necesariamente han sido
sustituidas por las nuevas sino que muchas veces coexisten unas y otras.


6.2. Desarrollo de cada una de las etapas.
6.2.1. El esfuerzo individual.
Cada persona de acuerdo a sus ideas, su carcter, sus preocupaciones y sus posibilidades
procuraba buscar una solucin al problema del desempleo, de la enfermedad o de la
vejez.
Es una etapa caracterizada por las previsiones particulares que realizaba cada persona
por s misma o en el ncleo familiar. Se trataba de medidas puramente voluntarias y
carentes de todo respaldo organizado.
La primera forma de previsin elemental es el ahorro personal libre y espontneo
realizado por aquellos que tienen capacidad para practicarlo. El mismo resulta
impracticable para la inmensa mayora de personas debido a sus bajos ingresos.
Se ha sealado que este sistema cuenta con algunas ventajas: a) de ndole moral, en
cuanto es un valor que el individuo con su tesn se valga por s mismo, sin esperar
ayuda de los dems ni del Estado; b).relacionadas con la disponibilidad, sin trmite
previo, de las cantidades ahorradas; y c) una tercera y eventual: que las sumas ahorradas
sean utilizadas por las entidades de ahorro con fines sociales.
Sin embargo las dificultades son mayores que las ventajas aparentes. La ausencia de
capacidad de ahorro especialmente de aquellos que ms necesitan de la seguridad social
hace que se trate de un ahorro insuficiente como para cubrir las necesidades ms
onerosas como la enfermedad, la vejez o el desempleo prolongado en el tiempo.
(Grzetich, 2005, 77).

6.2.2. El esfuerzo social.
Aparecen paralelamente a estos esfuerzos individuales los seguros privados de carcter
lucrativo que mediante el reparto del riesgo entre todos los asegurados posibilitan un
mejor resultado. Sin embargo, sigue presentando importantes inconvenientes. El primero


de ellos es el carcter voluntario del mismo que lo convierte en un mecanismo que
reposa en la decisin del individuo con idnticas limitaciones que el ahorro individual.
Algunas personas que no prevean el riesgo no se asegurarn mientras que otras, an
previndolo, en virtud de sus escasos ingresos, no estarn en condiciones de sacrificar
una parte de sus ingresos en esa provisin
El carcter lucrativo de estos seguros aparece como un elemento cuestionable ya que si
bien el lucro es un elemento legtimo en otras reas debe ser resistido como solucin a
las necesidades primarias del ser humano. (Grzetich, 2005, 77).

6.2.3. La asistencia privada.
La beneficencia, en sus diferentes formas, es otra de las respuestas sociales a la
desproteccin ms descarnada que sufren algunos individuos en la sociedad. Incluye la
caridad privada, individual o institucional.
La asistencia comienza a interesar desde el punto de vista de nuestro estudio cuando esa
caridad se organiza ya sea por instituciones preexistentes o por personas que por fines
altruistas se agrupan a tales efectos, formando fondos de ayuda a los necesitados.
Sin embargo, la complejidad de las condiciones de la vida moderna hace que solo los
poderes pblicos puedan cumplir de manera razonable, y solo en ocasiones, la cobertura
de las necesidades de los indigentes. Muchas veces, esa asistencia queda limitada a
crculos reducidos de personas o a proporcionar simples paliativos.
Debe tenerse en cuenta que la accin de algunos empleadores constituy una forma de
asistencia privada claramente diferenciable de las obligaciones que emergan de la
relacin de trabajo.
Algunos empleadores que se sentan moralmente responsables por la suerte de sus
trabajadores cubren un salario diferencial respecto de los trabajadores con cargas
familiares, mantienen la remuneracin en caso de incapacidades transitorias cortas o
cubren los gastos derivados de un accidente de trabajo. (Grzetich, 2005, 79).






6.2.4. La asistencia pblica.
La asistencia pblica es otro de los mecanismos de respuesta frente a los estados de
indigencia. Es clara la intencin contenedora de la asistencia social. Se demuestra desde
que surge como un avance frente a las polticas meramente represivas de ese desorden
social constituido por los pobres. La presuncin de vagancia existente respecto de los
indigentes, cualquiera fuera su causa, determinaba graves consecuencias. Entre ellas se
destacan: limitacin de derechos ciudadanos (contraer matrimonio), limitacin de
movilidad geogrfica, el refugio obligatorio en lugares donde se les haca trabajar en
las peores condiciones, fenmeno que se ve en Francia e Inglaterra, sin perjuicio de
variadas y graves sanciones penales.
Es por el ao 1500 que se comienza a entender, ante los fracasos de las polticas
meramente represivas, que es necesario adoptar polticas asistenciales.
Bajo la influencia de pensamiento del humanista catlico espaol Juan Luis Vives estos
programas de asistencia a los pobres, de carcter municipal, que aparecen en varias
ciudades de Europa adquieren su mximo desarrollo en Inglaterra a lo largo de tres
siglos. Es la poca de las leyes de pobres que tienen su mxima expresin en una ley
de 1601 la que, con sucesivas modificaciones, se mantendr hasta 1948, en que sus
preceptos son absorbidos por la normativa de la seguridad social.
Por esta ley se estableca el nombramiento en cada parroquia, de dos o ms encargados
de recoger fondos de todos los habitantes pudientes, imponiendo una contribucin a
cada uno en razn de su capacidad contributiva, de forma que pudieran allegar recursos:
a) para los nios pobres, b) para los pobres aptos para el trabajo, c) para los pobres
lisiados, paralticos, viejos, ciegos u otras formas de invalidez, con el fin de concederles
socorro.
Es en esta etapa que se produce el trnsito del aporte voluntario y caritativo a la
contribucin obligatoria por mandato legal.
La evolucin contina con la revolucin francesa que plantea primero el derecho de los
pobres a la asistencia como un derecho natural individual para luego considerarlo no
solo un derecho natural de los individuos sino un deber de la comunidad. Deber
consistente en la propensin de la felicidad como fin social.



La asistencia pblica aparece tambin en Amrica fundamentalmente a travs de la
fundacin de hospitales. (Grzetich, 2005, 82).
Entre las crticas se seala que frecuentemente los presupuestos son insuficientes y se
asiste en la medida en que lo permitan las disponibilidades financieras.

6.2.5. El mutualismo.
El mutualismo se produce a travs de la conjuncin de grupos de personas vinculadas
generalmente por lazos laborales, religiosos o de nacionalidad, que se organizan para
socorrerse mutuamente, sobre todo en materia de asistencia sanitaria. Reciben el nombre
de mutualidades, sociedades de socorros mutuos, mutualistas, etc.
En estos mecanismos son los propios interesados quienes reparten el riesgo en el
colectivo (similar al seguro), lo que se cumple sin fines lucrativos, con base en una
finalidad solidaria y distributiva (importante diferencia con el seguro).
Cabe sealar que en Francia funcionan diversos tipos de sociedades de socorros mutuos
aunque con serias dificultades emergentes de las leyes prohibitivas de todo tipo de
asociacin, propias de la revolucin francesa. En algunos casos disfrazan sus fines y son
toleradas mientras que en otros funcionan de manera clandestina.
Recin en la mitad del siglo XIX, al producirse la derogacin de las leyes prohibitivas,
estas asociaciones cobran su mayor auge.
La estructura jurdica del mutualismo supone una pluralidad de sujetos ligados por una
relacin social. Se parte de la base de intereses individuales similares que se cubren
colectivamente, repartiendo los costos entre todos y a lo largo del tiempo. Se aportan
cuotas generalmente de frecuencia mensual y se atiende la cobertura de quienes ingresan
en la situacin de necesidad.
Las ventajas son varias: la dilucin del riesgo en el colectivo, la idea solidaria que
subyace en este rgimen y la existencia de un derecho subjetivo a la cobertura y un
simple inters.
Los inconvenientes radican en la voluntariedad y eventualmente en la posibilidad de
vincularse a una institucin de estas caractersticas. (Grzetich, 2005, 85).




6.2.6. La previsin social. Los seguros sociales.
Fruto de la confluencia de diversas ideologas que buscaban respuestas a los males que
haba generado la revolucin industrial surge el intervencionismo estatal manifestado en
esta materia de diversos modos. Por un lado, profundizando el rol asistencial del Estado,
y por otro, regulando los derechos y obligaciones entre trabajadores y empleadores,
reconociendo el derecho a la organizacin colectiva, convirtiendo en obligaciones
jurdicas generales lo que haba sido fruto de convenios colectivos entre trabajadores y
empresarios y creando obligaciones nuevas.
Aparecen los seguros sociales como forma de encarar de una manera sistemtica y
obligatoria el tema de los riesgos laborales y sociales de los trabajadores. En la etapa de
la previsin social, la espontaneidad es sustituida por la obligatoriedad y esta conlleva la
cobertura necesaria una vez producida la contingencia.
El tema de los seguros sociales se encuentra vinculado al canciller Bismarck, quien los
impulsa en Alemania, con las caractersticas que conservan actualmente. Bismarck
percibi la necesidad de mejorar la suerte de las clases obreras, esperando asimismo,
suprimir con esta poltica las causas ltimas de agitacin popular y desviar las masas del
socialismo. (Grzetich, 2005, 87).
El 13 de junio de 1883 se aprueba la ley de seguro obligatorio por enfermedad, el 6 de
julio de 1884 se aprueba la ley de accidentes de trabajo, y el 22 de julio de 1889 la ley
del seguro por invalidez.
En los ltimos aos del siglo XIX y los primeros del XX los seguros sociales comienzan
a extenderse a los diferentes pases, con matices diferenciales, pero consolidndose
como solucin eficiente.
Estos seguros sociales aparecen fuertemente vinculados a la figura del trabajador. Sus
beneficiarios son inicialmente los obreros fabriles, siendo los riesgos cubiertos aquellos
que amenazan la fuerza de trabajo y vinculndose el subsidio al salario.
Los elementos que caracterizan los seguros sociales son:
Se trata de seguros obligatorios de fuente legal;
Existe un derecho subjetivo a la prestacin;
Se organizan de manera independiente para cada uno de los riesgos y para
cada rama de actividad;


Su financiacin es generalizadamente tripartita;
Su administracin est confiada a organismos pblicos y suele ser tripartita;
Las prestaciones que otorgan estn vinculadas en la mayora de los casos al
salario, constituyendo un porcentaje del mismo. (Grzetich, 2005, 89).

6.2.7. La Seguridad Social.
Los seguros sociales fueron los sistemas ms avanzados en esta evolucin hasta que, a
raz de las ideas difundidas por Beveridge, surgen planteos ms ambiciosos, signados
por el principio de universalidad de personas amparadas y de riesgos cubiertos, y con un
objetivo ms importante que la cobertura de los estados de necesidad.
El concepto de seguridad social aparece asociado al nombre de Beveridge y al de dos
famosos Informes: uno que se titula Seguro Social y servicios afines y otro Pleno
empleo en una sociedad libre.
El primero determin la reordenacin del sistema buscando dar seguridad al individuo
desde la cuna hasta la tumba, lo que se conseguira a travs de la lucha contra los
cinco gigantes, que son la Indigencia, las Enfermedades, la Ignorancia, la Suciedad y la
Ociosidad.
El segundo abord el tema del desempleo: las polticas de empleo y los subsidios a los
desempleados. Las recomendaciones de los Informes de Beveridge se plasmaron
rpidamente en diversas leyes entre los aos 1945 y 1948.
Sus notas caractersticas son: una proteccin suficiente que cubre a todos los ciudadanos
y todas las necesidades.
El sistema britnico haba adoptado inicialmente el sistema de los seguros sociales bajo
influencia alemana. En 1911, el Premier laborista Lloyd George instituy seguros en
materia de enfermedad, invalidez y desempleo, lo que se completa en 1925, a travs de
la creacin de un seguro de vejez y supervivencia.
Posteriormente, dicho sistema fue modificado sustancialmente en virtud de lo dispuesto
por los Informes de Beveridge. Este comienza con la crtica al sistema de los seguros
sociales al estilo alemn para proponer un sistema global que libere al hombre de las
necesidades mediante una justa redistribucin de la renta. (Grzetich, 2005, 92).


Propone la unificacin y homogenizacin de los seguros antes desconectados entre s
incluyendo todos los riesgos posibles (entre otros el de accidentes de trabajo que debe
abandonar su fundamento en la responsabilidad empresarial) y ampliando la cobertura a
todas las personas.
Las cotizaciones deben ser nicas por un problema de simplicidad econmica y
administrativa y su base no debe basarse en los salarios sino en cantidades fijas,
establecidas de acuerdo a criterios racionales.
Las prestaciones tambin deben ser cantidades homogneas que no guarden relacin con
los salarios permitiendo un nivel de vida suficiente. Aparecen tambin las asignaciones
familiares.
Si bien el Plan Beveridge se aplic nicamente en Gran Bretaa la influencia de algunas
de sus ideas es rpidamente recogida tanto por los pases europeos como por los
latinoamericanos. Se recogen ideas de universalidad y de unificacin de los sistemas
pero como simples modificaciones a la matriz de los seguros profesionales preexistentes.
La seguridad social se caracteriza por algunos principios fundamentales. La
universalidad personal de la cobertura, la comprensin de la generalidad de los riesgos,
la necesidad de uniformizar la intensidad de la proteccin a travs de la suficiencia y la
igualdad.
El papel de Estado es tambin un elemento considerado fundamental.
Pl Rodrguez indica que la seguridad social difiere del seguro social en tres aspectos:
La generalidad. No es posible cubrir un riesgo de una determinada manera y otro
de modo distinto, la nica forma de cubrir eficazmente cada uno de los riesgos es
abarcndolos a todos en el mismo sistema;
La unidad de gestin entendida como forma de coordinacin;
La financiacin. Se entiende que debido a la enorme trascendencia econmica de
la seguridad social, y por el valor de dignidad humana que encierra, debe ser una
forma de redistribuir la renta nacional. La financiacin de la seguridad social a
travs de impuestos directos a la renta aparece normalmente como un elemento
esencial.


Casi todos los modelos vigentes combinan elementos de los seguros sociales
(obligatorios, profesionales, tripartitos) con tcnicas de la seguridad social (universal,
igualitaria, tarifada, solidaria y redistributiva de la renta). (Grzetich, 2005, 94).






Bibliografa obligatoria.
- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Parte General,
Volumen 1, Concepto y Evolucin histrica de la Seguridad Social, Segunda edicin,
Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005.

Bibliografa complementaria.
- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad
de Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.
- SALDAIN, Rodolfo, Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1995.















Cuestionario:

1. Cul es el concepto de seguridad social?
2. Cules son las principales funciones de la seguridad social?
3. Qu comprende el derecho de la seguridad social?
4. Qu se entiende por contingencia o riesgo social?
5. Cules son las contingencias sociales?
6. Qu tipo de prestaciones existen?
7. De qu forma influye la revolucin industrial sobre la seguridad social?
8. Qu tipo de medidas protectoras existen?
9. En qu consiste el esfuerzo individual?
10. Qu problemas de implementacin presenta la asistencia privada?
11. Cules son las principales caractersticas de la asistencia pblica?
12. Cules son las ventajas y desventajas del sistema mutual?
13. Por qu se caracterizan los seguros sociales?
14. En qu se diferencian los seguros sociales de la seguridad social?

















SESIN 2

La Seguridad Social como disciplina. Caracteres y autonoma. Principios
de la Seguridad Social.


Nuestro objetivo es abordar la Seguridad Social como una disciplina autnoma
del Derecho del trabajo que posee caracteres, institutos y principios propios. El
desarrollo de los Principios de la Seguridad Social resulta de gran importancia a
los efectos del presente curso.

La actividad propuesta consiste en que el alumno, luego de proceder a la
lectura de los materiales que se aportan y de la bibliografa indicada por el
docente, responda el cuestionario que aparece al finalizar esta Sesin.


1. Caracteres del Derecho de la Seguridad Social.
Se trata de un derecho reciente;
De origen predominantemente estatal;
Posee una tendencia uniformadora;
Provoca un efecto globalizador, universalista o internacionalista.


2. Autonoma del Derecho de la Seguridad Social.
Puede afirmarse que si bien an hoy se debate el tema de su autonoma, actualmente se
consolida la posicin que entiende que el Derecho de la seguridad social es autnomo
respecto del Derecho del trabajo.


El debate se genera debido a que el Derecho de la Seguridad Social naci en el seno del
Derecho del trabajo debido a que la cobertura de varios de los riesgos, como ser: los
accidentes de trabajo o el desempleo, son inicialmente obligaciones del empleador
derivadas del contrato de trabajo.
Posteriormente, en forma paulatina, opera el traspaso de esos deberes del empleador
hacia la Seguridad Social.

3. Principios de la Seguridad Social.
3.1. Introduccin.
Debemos comenzar sealando que existen diversas enumeraciones de los principios de la
seguridad social. Grzetich cita a Novoa Fuenzalida para quien la seguridad social posee
cuatro principios rectores que constituyen la base de sobre la que debe estar
institucionalizada: Universalidad (subjetiva y objetiva), Integridad o Suficiencia,
Solidaridad y Unidad. Posteriormente, desarrolla el principio de Subsidiariedad.
Por su parte, Ermida Uriarte divide a los principios en funcin de su mbito de
aplicacin. Respecto de los sujetos amparados menciona el principio de Universalidad
Subjetiva; segn los riesgos cubiertos el de Universalidad Objetiva o Totalidad; en cuanto
a las prestaciones indica los de Igualdad y de Integridad o Suficiencia; en la financiacin
el de Solidaridad; en materia de gestin se pregunta si pueden resultar aplicables los
principios de Unidad, Pluralismo, Participacin, Planificacin Nacional y Subsidiariedad;
a los efectos de la interpretacin e integracin seala el principio Protector. De manera
complementaria alude a diversos principios de la seguridad social internacional y refiere
tambin a la improcedencia del principio de exclusividad legal y a la validez de los
convenios colectivos como fuente de derecho de la seguridad social.
A continuacin desarrollaremos los principios de Universalidad, Totalidad, Igualdad,
Suficiencia, Solidaridad y Protector. Tambin examinaremos otros principios o caracteres
como el de Unidad, Exclusividad Legal, y la idea de Participacin.
Cabe precisar que los principios estn interconectados. Totalidad y Solidaridad se
expresan a travs de la Unidad. Por otra parte, el sistema diversificado afecta tanto el
principio de Igualdad como el de Solidaridad. La Participacin aparece como una
consecuencia lgica de la solidaridad.


Esta seleccin no implica que stos sean los nicos principios que pueden mencionarse
pero s se trata de los ms importantes y los que aparecen en los catlogos normativos o
doctrinarios. Los mencionados en primer trmino son entendidos por los autores como
principios mientras que los sealados en segundo lugar han sido planteados como
caracteres no necesariamente imprescindibles sino vinculados a determinados modelos.
Algunos de estos principios surgen del texto constitucional mientras que otros estn
reconocidos en la legislacin. No es necesaria su reconocimiento expreso en los
ordenamientos positivos ya que ellos se encuentran en su sustancia, estn implcitos tanto
en los ordenamientos nacionales como en el derecho internacional y comparado.
(Grzetich, 1998, 10).


3.2. Desarrollo de cada uno de los principios.
3.2.1. Principio de Universalidad Subjetiva.
Consiste en el postulado de que todos los individuos, sin distincin alguna, deben integrar
el sistema, contribuyendo a su sostenimiento y quedando amparados para el caso de que
les sobrevenga cualquiera de las contingencias previstas. Define el mbito subjetivo de
cobertura de la seguridad social de la manera ms amplia: la totalidad del universo
considerado queda comprendido en su rbita de influencia. Generalmente ese universo es
toda la poblacin del pas.
El principio puede admitir suspensiones transitorias o topes mximos en el goce de
determinados beneficios pero no la exclusin del sistema.
Se ha planteado la discusin sobre si las prestaciones deben cumplirse tambin frente a
aquellas personas que tienen medios de subsistencia suficientes, y an altos, o si deben
limitarse a quienes no pueden soportar por s mismos la contingencia predominando la
tendencia a la universalidad. (Grzetich, 1998, 11).
Paul Durand explica las causas que llevan a la consolidacin de este principio:
de orden social: no solo los trabajadores asalariados pueden carecer de recursos en
determinados momentos, sino cualquier persona, independientemente de su posicin
econmica o social;


de orden econmico: la inflacin y las guerras han demostrado que personas con
grandes fortunas pueden caer en la indigencia;
de orden tcnico: es difcil aislar conjuntos de individuos homogneos (dentro de
los trabajadores independientes pueden haber personas de altos ingresos junto a otros con
ingresos apenas de subsistencia) y la migracin de la calidad de independiente a la de
asalariado o la inversa, planteara el problema de los derechos adquiridos anteriormente;
el espritu que inspira la poltica de seguridad social hace necesaria su
generalizacin.
La universalidad no impide que dentro del sistema se planteen subsistemas o estatutos
especiales en funcin de que diferentes ncleos de personas tienen una vinculacin
directa con algunos riesgos que son particulares. Todas las personas estn expuestas a la
enfermedad o la vejez en cambio es diferente la vinculacin de cada ncleo frente al
desempleo y a determinadas enfermedades o accidentes.
Pero estas particularidades si bien pueden derivar en estatutos especiales no deberan
configurar subsistemas aislados dentro del conjunto ya que de lo contrario habra
subsistemas que podran financiarse sin dificultades y otros que no subsistiran. Puede
observarse claramente la vinculacin entre los principios de Universalidad y Solidaridad.
(Grzetich, 1998, 13).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
Est consagrado en diversos documentos internacionales: la Declaracin Universal de
Derechos Humanos de 1948 (artculo 10); Declaracin de Filadelfia (Ttulo II, a; y Ttulo
III, f); el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 9);
la Declaracin de Quertaro de 1974 (Parte IV, clusula 1); Cdigo Iberoamericano de la
Seguridad Social (artculo 9). Asimismo, est consagrado en el artculo 67 de la
Constitucin uruguaya y en el artculo 2 del Acto Institucional N 9. (Grzetich, 1998,
13-14).

3.2.2. Principio de Universalidad Objetiva o Totalidad.
Implica que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias que enfrentan al ser
humano a desequilibrios en sus ingresos o en sus gastos. Es decir, el objeto de la


seguridad social es la eliminacin de eventuales daos, de alteraciones desfavorables para
el equilibrio entre las necesidades de una persona o su familia y los medios para
satisfacerlas, determinada por la verificacin de una contingencia.
En el derecho de la seguridad social el principio de cobertura total de los riesgos se
concreta nicamente en aquellos que, por su generalidad y tipicidad, justifican la
intervencin social a travs de una definicin legal.
Las clasificaciones de los riesgos son diversas. Grzetich cita a Venturi quien realiza una
primera gran divisin en riesgos que producen cesacin o reduccin de ingresos para
enfrentar las necesidades normales y riesgos que generan la necesidad de mayores
ingresos. El desempleo y la vejez son contingencias del primer tipo; la familia numerosa
y la necesidad de capacitacin son ejemplos de los segundos. Algunos como la
enfermedad o el accidente generan ambos problemas.
Por su parte, atendiendo al origen de los riesgos, Durand los ha clasificado en fisiolgicos
(enfermedad, invalidez, vejez y muerte); profesionales (accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, desempleo) y contingencias derivadas del grupo familiar
(vargas familiares).
Interesa destacar la nmina de riesgos que el Convenio Internacional del Trabajo N 102
considera deben ser objeto de proteccin ya que si bien Uruguay no lo ha ratificado se
trata de un convenio internacional de gran importancia, y las contingencias en l incluidas
son las que comnmente se encuentran en la mayora de los pases con sistemas de
seguridad social medianamente desarrollados. (Grzetich, 1998, 17).
Ellas son las siguientes: enfermedad (Partes II y III), desempleo (Parte IV), vejez (Parte
V), accidente de trabajo y enfermedad profesional (Parte VI), prestaciones familiares
(Parte VII), maternidad (Parte VIII), invalidez (Parte IX) y sobrevivencia (Parte X).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
En nuestro derecho positivo las contingencias que deben cubrirse surgen del texto
constitucional (artculos 40 y siguientes, y artculo 67). Adems la legislacin uruguaya
ha desarrollado la cobertura de todos estos riesgos de manera concreta a travs de
diversas normas que desarrollan causales, condiciones, requisitos y prestaciones.
(Grzetich, 1998, 18-19).



3.2.3. Principio de igualdad.
Este principio refiere al otorgamiento de las prestaciones. ste debe cumplirse de la
misma manera para todas las personas, sin ninguna clase de distingos. Ante situaciones
idnticas debern recibirse iguales prestaciones.
Cabe hacer un distingo entre igualdad formal (ante la ley) e igualdad sustancial. Se trata
de dos formas de encarar el principio de igualdad.
En la vertiente sustancial el principio de igualdad consiste en el establecimiento de
prestaciones de monto uniforme cualquiera sea el riesgo que lo ha provocado y el
destinatario del beneficio.
El tratamiento igual de la necesidad independientemente de la contingencia de que se
trate tiende a reaccionar contra la perspectiva histrica de que cada riesgo tena su propia
regulacin y diferente proteccin. Se ha sealado que puede visualizarse una nueva
concepcin por la cual los riesgos pierden la especialidad que les viene de su origen
(accidente, enfermedad, vejez) para crear como riesgo nico refundido la situacin de
necesidad defendindola como la incapacidad transitoria o definitiva para el trabajo, o la
imposibilidad objetiva de obtener ste, por cualquier causa, con su efecto consiguiente de
imposibilidad de obtencin de rentas.
El monto uniforme es el considerado suficiente para compensar el desequilibrio entre
necesidades generadas y los medios para satisfacerlas, derivados del acaecimiento de una
contingencia social, teniendo en cuenta las necesidades normales de la vida. Esta cifra
solo podr aumentarse o disminuirse segn cantidades predeterminadas cuando haya
razones que as lo justifiquen.
Esta concepcin de igualdad impulsada por Beveridge ha sido cuestionada por ser
concebida como excesivamente niveladora e incompatible con el respeto a la persona
humana en cuanto no estimula a alcanzar un nivel de vida ms elevado. Tambin se la
cuestiona porque en pases de bajos ingresos y alta diferenciacin, la cuanta nica tiende
a ser muy baja y, por tanto, inadecuada. En su lugar se propone una proporcionalidad a
los ingresos anteriores aunque admitiendo topes mnimos y mximos como tendencia
niveladora. (Grzetich, 1998, 20).



Estos argumentos se han contestado sealando que no es lesivo de la dignidad humana
garantizar una renta mnima e igualitaria; que la determinacin de una prestacin nica
insuficiente si los ingresos medios son bajos y las diferencias importantes, nos enfrentara
a un supuesto de ausencia de seguridad social; que la idea de garantizar un mnimo
uniforme para todos no se contradice con la mejora de ese mnimo sino que implica
mediante complementos voluntarios, de tipo particular, de seguro mercantil o de seguro
social. Se compatibiliza la garanta social con la iniciativa y el esfuerzo individual para
mejorar el nivel de vida.
Esos fondos complementarios permitiran superar los topes previstos por los subsidios
pblicos lo que posibilitara obtener resarcimiento an en el caso de no cumplir los
requisitos previstos por el ordenamiento jurdico.
Histricamente los dos modelos fueron influyndose recprocamente y dieron lugar a
variados sistemas combinados.
An en el sistema de sustitucin de ingresos se producen, sin embargo, dos quiebres a la
proporcionalidad: por un lado el sistema de topes y por otro, en algunos pases, el sistema
de la proporcionalidad decreciente. En este caso el principio de igualdad formal se
atempera mediante una frmula de equidad. Se establecen distintas franjas de ingresos y a
la franja ms baja se le otorga un porcentaje alto y luego, en cada tramo, ese porcentaje
va disminuyendo hasta lograr una razonable proporcionalidad.
La Organizacin Internacional del Trabajo ha propuesto un modelo de tres niveles: uno
bsico, proporcionado directamente por el Estado que comprendera la garanta de un
ingreso mnimo para todos y el acceso a la atencin primaria de salud. Estara destinado a
aquellos que no cuenten con otra proteccin: personas que hubieran sobrepasado la edad
de jubilacin, invlidos, desempleados de largo tiempo, personas que no pueden
emplearse a causa de sus responsabilidades familiares, siempre que no exista ningn otro
medio de sustento razonable. Se trata de un nivel sujeto a verificacin de ingresos. Un
segundo nivel, autofinanciado, basado en los principios del seguro social y entre ellos el
de la proporcionalidad de las prestaciones a los ingresos. Un tercer nivel de promocin
supervisada de seguros complementarios. Este modelo propuesto por la OIT parece
apropiado para pases que, como el nuestro, no siguieron el modelo ingls y cuentan con
una fuerte tradicin de funcionamiento de seguros sociales. (Grzetich, 1998, 22).



Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
El principio de igualdad surge del artculo 8 de la Constitucin, del artculo 3ero. numeral
2 del Acto Institucional N 9 (bajo la errnea denominacin de principio de
Universalidad), y en la Ley N 15.363 por la cual Uruguay ratific el Convenio
Internacional del Trabajo N 118. (Grzetich, 1998, 22).

3.2.4. Principio de Suficiencia.
El principio de suficiencia o integridad postula que las prestaciones deben ser otorgadas
de tal forma que satisfagan la necesidad generada por la contingencia de manera
adecuada. Deben alcanzar niveles bsicos de dignidad, oportunidad y eficiencia. Es un
principio que est en la razn misma de la seguridad social. Si sta busca corregir los
desequilibrios financieros que provoca el acaecimiento de determinados riesgos,
eliminando la inseguridad y la angustia frente a ellos, es obvio que solo si ese
desequilibrio se cubre ntegramente se cumple el objetivo buscado.
Las prestaciones deben ser suficientes para aliviar el estado de necesidad e impedir la
miseria, reestableciendo, en un nivel razonable, las entradas perdidas a causa de la
incapacidad para trabajar o para obtener trabajo remunerado o a causa de la muerte del
jefe de familia.
Este principio est referido tanto a las prestaciones monetarias como a las prestaciones en
especie. En materia de salud la integridad resulta imprescindible ya que una cobertura de
salud insuficiente no cumplira el objetivo buscado de prevenir o curar la enfermedad.
Las prestaciones en dinero deben ser de monto tal que permita a la persona seguir
viviendo en condiciones similares a las que tena cuando disfrutaba de su condicin de
trabajador. Se estima como una media razonable una cantidad porcentual fluctuante entre
el 60 y el 80 % de los ingresos habituales tanto para estimular el reintegro a la actividad
como por el menor gasto que tiene la persona inactiva. (Grzetich, 1998, 25).
La existencia de topes mximos no es incompatible con este principio por cuanto la
suficiencia est referida a un estndar medio y no a las situaciones particulares de las
personas con ingresos ms altos. Estas podrn complementar los ingresos bsicos de
seguridad social a travs de mecanismos voluntarios.


Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
Este principio est reconocido por el texto constitucional, de manera implcita, cuando
expresa que se debern garantizar retiros adecuados y subsidios, agregando luego, en
referencia a la pensin a la vejez, un concepto referido a la subvencin de las necesidades
vitales. Tambin ha sido recogido por el artculo 3ero numeral 3ero del Acto Institucional
N 9. (Grzetich, 1998, 27-28).

3.2.5. Principio de Solidaridad.
Este principio supone que toda la poblacin contribuya a la financiacin del sistema de
acuerdo a sus posibilidades sin que deba existir otra expectativa subjetiva que el derecho
a recibir proteccin segn las propias necesidades.
Prescinde de toda idea de contraprestacin y la sustituye por la de participacin. Se aporta
y se recibe por pertenecer y no en funcin del derecho que se configura por la aportacin.
Venturi expresa el fundamento del principio al sealar que: si cualquier miembro de la
colectividad puede resultar eventualmente beneficiario de la seguridad social cuando se
verifiquen las contingencias previstas, con independencia de cul sea su posicin
econmica, social y jurdica, los medios necesarios para el funcionamiento del organismo
han de reclamarse al conjunto de la colectividad. Se trata de un criterio moral para el
reparto de la carga financiera de la seguridad social.
Para Pl Rodrguez la solidaridad es esencial para la seguridad social. No se trata de un
elemento que puede existir o no. Es un elemento indispensable para que la seguridad
social sea lo que debe ser. (Grzetich, 1998, 31).
El autor distingue la solidaridad general por la cual cada uno aporta segn su capacidad
contributiva con independencia del inters particular en obtener su prestacin, y la
solidaridad entre generaciones segn la cual cada generacin activa proveera la tutela de
las generaciones pasivas.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
Est reconocido en el artculo 3ero numeral 1ero del Acto Institucional N 9, y en el
Decreto N 513/973 actualmente derogado. (Grzetich, 1998, 34-35).



3.2.6. Principio de Unidad.
La unidad de gestin o unidad institucional ha sido postulada como uno de los principios
de la seguridad social pero tambin ha planteado la existencia de alternativas de
pluralismo institucional que le hacen decir a Ermida Uriarte que: estamos en el terreno
de los principios accesorios o contingentes y no en el de los principios verdaderamente
generales.
Al respecto, Pl Rodrguez seala que esta unificacin que en un primer momento se
tom en sentido estricto y riguroso luego se fue encarando con mayor amplitud y
flexibilidad abarcando tambin formas de coordinacin. Pero lo que no debe permitirse es
el funcionamiento inorgnico y desordenado de diversos organismos que acten separada
e independientemente.
La idea de unidad o coordinacin resulta imprescindible a efectos de que la integracin al
sistema solidario pueda efectuarse.
Por otra parte, la responsabilidad general del Estado se deriva de la naturaleza de los
derechos humanos de la seguridad social y va ms all de la simple adopcin de los
marcos legales: el Estado ha de aceptar, de hecho, la responsabilidad general de la
administracin global de los regmenes, a los que se les di, a travs de las leyes, el
carcter de obligatoriedad para los trabajadores y sus empleadores. (Grzetich, 1998, 38).

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
El principio de unidad surge bsicamente en Uruguay de la estructuracin impuesta por la
Ley N 15.800 de carcter altamente centralizada. Sin perjuicio de ello, existen formas de
seguridad social principales que se mantienen con un rgimen de autonoma. Se trata de
las Cajas Policial y Militar (dependientes del Poder Ejecutivo) y las Cajas Bancaria,
Notarial y de Profesionales Universitarios que siguen siendo gestionadas a travs de
organismos paraestatales.
La Ley N 16.713 ha establecido la obligacin del Poder Ejecutivo de proyectar y remitir
al Poder Legislativo los regmenes aplicables a los dems servicios estatales y personas
pblicas no estatales de seguridad social, de forma tal que, atendiendo a sus formas de
financiamiento, especificidades y naturaleza de las actividades comprendidas en los
mismos, se adecuen al rgimen establecido por la presente ley.


Debe tenerse presente que la Ley N 16.713 ha incorporado, dentro de los mecanismos de
funcionamiento de la seguridad social uruguaya, a las administradoras de fondos de
ahorro previsional (AFAP) y a las aseguradoras, de carcter privado y lucrativo.
(Grzetich, 1998, 38).

3.2.7. Principio de Participacin.
Si bien puede entenderse que si la seguridad social se gestiona por un ente estatal, la
propia conformacin del Estado implica una participacin por representacin, en la
seguridad social interesa una participacin directa, efectiva y concreta. La justificacin de
este requisito est en la obligacin que se le impone a cada habitante de contribuir a la
financiacin del sistema en la enorme masa de dinero que implican estos fondos (lo que
exige una gran transparencia en su manejo) y en el inters directo que tienen los
involucrados tanto en que las tasas de aportacin no sean excesivamente gravosas como
en que los beneficios sean los adecuados en cantidad y calidad.
Combinado con un eventual grado de descentralizacin permitira dotar a estos
organismos, muchas veces aquejados de gigantismo institucional, de una escala humana
absolutamente necesaria.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
El principio est reconocido en forma implcita en el literal M de las Disposiciones
Transitorias y Especiales de la Constitucin, en la regulacin del artculo 195, la
conformacin del Banco de Previsin Social con la participacin de los interesados.
Tambin en el artculo 67 de la Constitucin al hacer mencin a los seguros sociales.
(Grzetich, 1998, 39).


3.2.8. Principio Protector.
El principio protector que se aplica en el Derecho del trabajo tambin debe aplicarse en el
terreno de la seguridad social. Tanto para interpretar a favor del beneficiario una norma
oscura o una prueba que genere autntica duda como para respetar condiciones ms


beneficiosas o derechos adquiridos, e incluso para decidirse por la aplicacin de la norma
ms favorable cuando existen dos normas con igual vocacin de aplicacin.
Partiendo de la base de que la seguridad social es un estatuto protector donde la finalidad
primordial es brindar proteccin y seguridad a las personas parece innegable la
utilizacin del principio protector de la manera enunciada, que es la aplicada en el
Derecho del trabajo.
El hecho de que aqu no exista un trabajador contrapuesto a un patrono no es obstculo
para que exista un afiliado enfrentado a un organismo que en principio debe aplicar
normas jurdicas de manera objetiva. La aplicacin de este principio a favor del afiliado
facilita soluciones jurdicas para los casos dudosos.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
Si bien parecera no estar consagrado en forma expresa es claro que la proteccin deriva
de la propia esencia de la seguridad social. Ermida Uriarte nos ilustra acerca de que este
principio estara consagrado en los artculos 1ero y 3ero (numeral 3ero.) del Acto
Institucional N 9. (Grzetich, 1998, 41).

3.2.9. Principio de Exclusividad Legal.
Se ha cuestionado la exclusividad legal en el sentido de que la nica fuente admisible de
seguridad social es la ley atribuyndole carcter de principio accesorio a un modelo
centralizado, estatista y vertical de la seguridad social y sosteniendo que los convenios
colectivos son una fuente de seguridad social admisible en teora y viable en la prctica.
Al respecto, Grzetich comparte que no se trata de un principio pero considera que tanto
por razones histricas como por la necesaria continuidad que deben tener estos
regmenes, sobre todo cuando se trata de prestaciones de largo plazo, es necesaria la
intervencin de la ley.
El autor reconoce asimismo el importante papel que pueden tener los convenios
colectivos tanto en su carcter de regmenes embrionarios de seguridad social,
generadores de prestaciones muchas veces vinculadas a partidas salariales pagadas en
parte por el empleador, como tambin, en el papel de instrumento de desarrollo de formas
de seguridad social habilitadas por los textos legales. El caso de las Cajas de Auxilio o


Seguros Convencionales estatuidos por el Decreto-ley N 14.407 es un claro ejemplo de
dicha posibilidad.

Consagracin expresa de este principio en el Derecho positivo.
Este principio est consagrado en el artculo 1ero del Acto Institucional N 9 y el
Decreto-ley N 14.407. (Grzetich, 1998, 44).



Bibliografa obligatoria.
- GRZETICH LONG, Antonio; Derecho de la Seguridad Social, Tomo II, Principios,
Estructura y Gestin; Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 1998.

Bibliografa complementaria.
- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad
de Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.
- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Parte General,
Volumen 1. Concepto y Evolucin histrica de la Seguridad Social, Segunda edicin,
Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005.
- SALDAIN, Rodolfo; Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1995.













Cuestionario:

1. Cules son los caracteres del Derecho de la seguridad social?
2. El Derecho de la seguridad social es autnomo respecto al Derecho
del trabajo?
3. De qu forma pueden clasificarse los principios de la seguridad social?
4. Cules son los principios de la seguridad social?
5. En qu consiste el principio de universalidad subjetiva?
6. Cules son las razones que permiten reconocer a la universalidad
subjetiva como un principio?
7. Qu clasificaciones de riesgos han sido desarrolladas por los distintos
autores?
8. Qu consecuencias apareja la especialidad del riesgo?
9. Es lesivo de la dignidad humana garantizar una renta mnima e
igualitaria?
10. En qu normas est recogido el principio de suficiencia?
11. En qu consiste el principio de solidaridad?
12. En qu normas est reconocido el principio de unidad?
13 Es aplicable el principio protector en materia de seguridad social?














SESIN 3

La financiacin de la Seguridad Social. Crisis y perspectivas de la
Seguridad Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la Seguridad Social en nuestro
pas: antecedentes, fundamentos, nueva estructura y financiamiento.


Nuestro objetivo es proporcionar un panorama general acerca de la estructura
orgnica y la forma de financiamiento de la Seguridad Social en el Uruguay.
Asimismo, se desarrollarn las principales caractersticas de la reforma
introducida por la Ley N 16.713.

La actividad propuesta consiste en que el alumno, luego de proceder a la
lectura de los materiales que se aportan y de la bibliografa indicada por el
docente, responda el cuestionario que aparece al finalizar esta Sesin.


1. Estructura orgnica actual de la Seguridad Social.
Banco de Previsin Social.
rganos privados vinculados a la gestin de la Seguridad Social.
Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional;
Empresas aseguradoras;
Banco Central del Uruguay
rganos estatales con competencia en materia de Seguridad Social.
Poder Ejecutivo;
Ministerios de Defensa y del Interior;
Ministerio de Salud Pblica;
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social;


Direccin Nacional de Empleo y Junta Nacional de Empleo;
Banco de Seguros del Estado.
rganos paraestatales.
Seguros convencionales;
Fondos complementarios.


2. La crisis de la Seguridad Social. La Ley N 16.713 y la reforma de la
Seguridad Social uruguaya.

2.1. Introduccin.
Lo primero que debemos sealar es que el rgimen impuesto por la Ley N 16.713
prescinde del principio de solidaridad como principio medular del sistema.
Al respecto, Pl Rodrguez seala que no es concebible un sistema de seguridad social
sin solidaridad. Se cuestiona a la seguridad social ya que no puede hablarse de
solidaridad si no hay voluntad de los sujetos. El sistema previsto por la ley es impuesto
y no voluntario.
Cabe precisar que el hecho de que la solidaridad est presente en la seguridad social
tiene que ver con un proceso institucional, histrico, y cultural que le ha dado forma a
este sistema.
Rodrguez Azce nos ilustra en cuanto a que histricamente se ha comprobado que los
sistemas voluntarios de proteccin como la familia, los grupos de trabajadores, etc. han
resultado ineficaces para hacer frente a las contingencias de las personas. El esfuerzo
individual que depende de la capacidad de ahorro de las personas resulta insuficiente
debido a que las contingencias de vejez son a largo plazo por lo que generalmente los
ahorros no alcanzan para cubrir las necesidades durante un perodo prolongado. La
ineficacia de estas redes sociales espontneas ha hecho que estos tipos de herramientas
sean superados establecindose la obligatoriedad del sistema.
El autor sostiene que si bien es cierto que la seguridad social resulta excesivamente
costosa se trata de un sistema que permite hacer frente a las contingencias de manera
organizada, institucionalizada, no quedando librada a la voluntad de las personas.


Hay quienes entienden que la seguridad social es una conquista de la sociedad y debe
ser vista como una etapa de desarrollo de la misma. Esta visin ha sido cuestionada por
las concepciones neoliberales al sostener que debe reducirse el Derecho del trabajo y la
seguridad social hasta lo polticamente posible ya que es un obstculo para el desarrollo
de las fuerzas del mercado y por ende del desarrollo de las sociedades.
Esta posicin si bien ha tenido un gran auge en Amrica Latina se ha podido comprobar
que en la prctica no se obtuvieron los resultados esperados.

2.2. Posibles tipos de reforma a adoptar.
Mesa Lago distingue tres posibles tipos de reformas:
Sistema sustitutivo: en este caso deja de aplicarse el sistema pblico y se impone
el sistema privado;
Sistema paralelo: ambos sistemas, pblico y privado, compiten entre s;
Sistema mixto: se mantiene el sistema pblico y se incorpora el rgimen de
capitalizacin individual. Es mixto debido a que si bien interviene el Estado por
un sistema de aportaciones y prestaciones definidas en rgimen de solidaridad
intergeneracional, simultneamente, segn el nivel de ingresos del afiliado, se
incorpora un rgimen de capitalizacin individual de aportacin definida.

2.3. Caractersticas de la reforma en Uruguay.
Con anterioridad a 1995 se confeccionaron algunos estudios econmicos en los que se
pona en duda la continuidad del sistema de seguridad social uruguayo. Una de las
principales causas era el impacto que provoc la reforma de la Constitucin en cuanto
permiti la indexacin de las pasividades en funcin del ndice medio de salarios lo que
implicaba un aumento del presupuesto. A partir de ese momento comienza a
visualizarse la necesidad de una reforma del sistema que imponga un financiamiento
con aportes patronales y obreros adems de la asistencia econmica del Estado.
La Ley N 16.713 incorpora el sistema mixto. En nuestro pas la presencia del Estado
adquiere gran relevancia lo que obsta a que predomine el sistema privado. La razn de
ello obedece a que en el sector pblico se encuentran todos los afiliados al rgimen de
solidaridad intergeneracional.


El actual sistema uruguayo se compone de un rgimen mixto dentro del cual se
distinguen tres estatutos jubilatorios:

Tradicional: este estatuto se aplicaba de conformidad a lo dispuesto por el Acto
Institucional N 9 y sus modificativas ya que se trata del rgimen anterior a la
reforma. Alcanza a los afiliados que hubieran configurado la causal jubilatoria al
31 de diciembre de 1995. En el caso de los hombres se requera, para configurar
la causal, 65 aos de edad y 30 aos de servicios; y en el caso de las mujeres: 55
aos de edad y 30 aos de servicios;
Rgimen de transicin: comprende a aquellos que tienen al 1 de abril de 1996
(fecha que empieza a regir la reforma) 40 o ms aos de edad. Los aos se
fueron aumentando gradualmente. En el primer ao las mujeres necesitaban 56
aos de edad para jubilarse, en el segundo 57 aos y as sucesivamente hasta que
llegan a 60 aos. Los aos de servicios pasaron de 30 a 35.
Se distinguen tres causales de jubilacin:
Comn: 60 aos de edad y 35 aos de servicios;
Por edad avanzada: 70 aos de edad y 15 aos de servicios (antes
se necesitaban 65 aos de edad y 10 aos de servicios);
I ncapacidad para todo tipo de tareas;
Rgimen mixto: quedaron alcanzadas por este estatuto todas aquellas personas
que tuvieran 39 aos o menos al 1 de abril de 1996.

Debe tenerse presente que en la actualidad la mayora de los afiliados se encuentran
incluidos en el rgimen mixto o de transicin ya que solo quienes superan determinado
nivel de ingresos estn comprendidos obligatoriamente en el sistema de capitalizacin
individual.

La ley N 16.713 establece tres niveles de ingresos:
De 0 a $ 5.000;
De $ 5.000 a $ 15.000;
Ms de $ 15.000 *



* Estas cifras son valores a niveles histricos, se indexan en funcin del ndice medio
de salarios y se reajustan dos veces al ao.

En la actualidad dichos valores equivalen a:
0 a $ 15.600;
$ 15.600 a $ 40.100;
Ms de $ 40.100.

La mayor parte de los trabajadores tienen ingresos menores a $ 15.000 por lo que
quedaran incluidos dentro del sistema intergeneracional. A pesar de ello, el artculo 8
de la Ley N 16.713 establece un mecanismo de premios para los trabajadores que
perciban menos de $ 5.000 (actualmente $ 15.600) pudiendo optar por aportar un 50%
al Banco de Previsin Social y el otro 50% a las AFAP. Se estimula al trabajador para
que opte por este sistema ya que quienes efectivamente lo hagan obtendrn una
bonificacin del 50% del monto que aportaron al rgimen de solidaridad a los efectos
del clculo del sueldo bsico jubilatorio.
Algunos autores entienden que este artculo 8 es inconstitucional debido a que violara
el principio de igualdad en la medida en que dispensa un trato ms beneficioso a
aquellos que opten por dicho sistema.
Tambin se ha sealado que atentara contra la financiacin del sistema
intergeneracional, justificando su existencia nicamente la finalidad de promover el
sistema de capitalizacin individual.
Al sistema de capitalizacin individual se le critica el cobro de la comisin ya que la
existencia de sta implica la introduccin del lucro privado en la seguridad social. En
Uruguay las AFAP solo administran, siendo el Banco de Previsin Social el que
recauda y Banco de Seguros el que paga luego de configurada la causal jubilatoria.
La ley establece que solo se podrn invertir estos fondos en carteras limitadas por
ejemplo en bonos del Estado.




2.4. Sistema actual de Financiacin.
En el sistema mixto, todos los afiliados al Banco de Previsin Social se encuentran
comprendidos por el rgimen de solidaridad intergeneracional.
Se financia por reparto, es decir, son los activos quienes pagan las prestaciones que
otorga el Banco de Previsin Social. Adems de financiarse por aporte personal y
patronal tambin se financia por impuestos afectados a la seguridad social. Cabe
precisar que en la actualidad se destinan siete puntos de I.V.A. a la financiacin de la
Seguridad Social.
Resulta relevante sealar que nuestra Constitucin establece la asistencia del Estado en
caso que la recaudacin sea deficitaria en relacin a los recursos de los aportes
patronales, personales y tributarios.
En la actualidad el 60% se financia con aportes patronales y personales. El 16% a travs
de la recaudacin del I.V.A. y la diferencia la aporta el Estado.
Rodrguez Azce seala que luego de diez aos de reforma se ha llegado a diferentes
conclusiones. Algunos autores sostienen que ha habido un significativo retroceso de la
cobertura al mismo tiempo que se observa un aumento del informalismo.
El autor menciona que al hacerse un balance de las reformas impuestas en Amrica
Latina debe postularse la necesidad de reformar los sistemas apuntando al
universalismo. Deben reconocerse las dificultades de acceso de las personas a la
cobertura de los riesgos de vejez, enfermedad, etc. en el marco de los sistemas
tradicionales de seguros sociales por lo que debe adoptarse un sistema de seguridad
social que no discrimine entre ricos y pobres, hombres y mujeres, trabajadores formales
e informales, etc.




Bibliografa obligatoria.
- SALDAIN, Rodolfo, Reforma Jubilatoria, Primera edicin, Fundacin de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1995.





Bibliografa complementaria.
- AAVV; TEMAS JUBILATORIOS, obra del Grupo de Seguridad Social, Facultad de
Derecho de la Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006.
- AMEGLIO, Eduardo, El derecho de la Seguridad Social funcin pblica o
privatizacin? en revista Relaciones Laborales, N 6.

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- GRZETICH LONG, Antonio, Derecho de la Seguridad Social, Tomo III, La
Financiacin de la Seguridad Social, Primera edicin, Fundacin de Cultura
Universitaria, Montevideo, 2000.































Cuestionario:


1. Cules son los rganos privados vinculados a la gestin de la Seguridad
Social?
2. Cules son las principales caractersticas de las AFAP?
3. Qu rganos estatales asumen competencia en materia de Seguridad
Social?
4. Qu tipo de reformas pueden adoptarse en materia de seguridad social?
5. En qu consiste cada uno de los estatutos jubilatorios?
6. Cul es la importancia del nivel de ingresos de la persona a efectos
del actual sistema de seguridad social aplicable en Uruguay?
7. Por qu razn algunos autores sostienen que el artculo 8 de la Ley
N 16.713 es inconstitucional?
8. La existencia del lucro privado es incompatible con la seguridad social?
9. Cules son las principales caractersticas del sistema actual de
financiacin de la seguridad social?
10. Qu ventajas y desventajas presenta el actual sistema de seguridad
social aplicable en nuestro pas?