Observatoire Communes Polynesie 2014

Observatoire des communes
d e P o l y n s i e f r a n a i s e
Camille Chaigneau et Mathieu Thenaisie,
sous la direction de Frdric Audras, directeur de lagence AFD de Papeete
Remerciements
Nous adressons nos remerciements tous les acteurs locaux pour leur aide et
leur collaboration dans ce travail et en particulier,
Carmen Bonnet, Agathe Cunin, Yann Jacquemin et Mimosa Leou de lagence
AFD de Papeete
la Direction de lingnierie publique et des affaires communales du Haut-
commissariat de la Rpublique en Polynsie franaise, et plus particulirement
Franois Bozzi, Michel Hamel et Randy Tepava,
au Syndicat de Promotion des communes de Polynsie franaise et plus
particulirement son directeur Jean Silvestro,
lensemble des maires polynsiens, et de leurs services,
au Directeur du Centre de Gestion et de Formation de la Polynsie franaise,
Bertrand Raveneau,
aux services du Trsor Public, et notamment Jean-Yves Ascoet inspecteur des
nances publiques la Direction des nances publiques de Polynsie franaise,
et ric Augereau, responsable de la Trsorerie des Iles sous le vent (TISLV),
Gilles Masson, Directeur du Syndicat intercommunal vocation multiple des
Tuamotu-Gambier.
Nous remercions galement pour leur aide depuis le sige de lAFD : Vincent Joguet
et Florence Llorens-Conesa du dpartement Outre-mer, Jrmie Daussin-
Charpentier et Bruno Anantharaman de la division Collectivits Locales et
Dveloppement urbain, ainsi que Franoise Rivire du dpartement Recherche.
3
Tabl e des mat i r es
Introduction gnrale 5
Des spcicits locales justiant la mise en place dun observatoire
propre aux communes polynsiennes 7
Une gographie atypique et un contexte conomique fragile 7
Des spcicits notables chez les communes polynsiennes 9
Des ralits extrmement disparates 9
Des communes ne bnciant pas de la clause gnrale de comptences 14
Une comptence de droit commun revenant au Pays 15
Les comptences de ltat recentres sur ses missions rgaliennes 16
Des comptences communales encadres dans le statut de 2004 16
Des volutions institutionnelles rcentes affectant le fonctionnement
des communes polynsiennes 19
Ladaptation du CGCT aux communes polynsiennes 19
La rforme de la fonction publique communale 20
Des communes lautonomie nancire et technique limite par rapport
aux communes de mtropole 22
Des communes dpendantes du soutien nancier et technique de ltat et du Pays 22
Une scalit locale peu dveloppe 23
La situation nancire des communes polynsiennes 27
Remarques prliminaires 27
Des rgles budgtaires sappliquant toutes les communes
de la Rpublique franaise 27
Des partis pris pour lanalyse des nances communales polynsiennes 28
Le primtre danalyse retenu pour lobservatoire 28
Une vision consolide des budgets 28
Une prise en compte des travaux en rgie en recettes de fonctionnement 29
Des recettes et dpenses de fonctionnement rvlatrices
des spcicits des communes polynsiennes 30
Des ressources de fonctionnement affectes par le contexte local 30
La crise conomique polynsienne a des rpercussions sur les ressources
des communes depuis 2011 30
Une structure des recettes distincte des autres communes franaises,
traduisant une autonomie nancire limite 32
O B S E R V A T O I R E des communes de Pol ynsi e f r anai se
4
Des dpenses de fonctionnement rendant compte de la diversit
des communes et des enjeux de gestion 46
Dimportants efforts de gestion fournis par les communes polynsiennes 46
Une structure de dpenses marque par limportance des dpenses de personnel 49
Une grande rigidit des budgets avec de lourdes charges de personnel permanent 50
Des charges courantes plus leves pour les communes des archipels loigns 53
Section dinvestissement : une mutation de collectivits de gestion
des collectivits de projets ? 62
Un effort dquipement comparativement moindre 62
Un nancement de linvestissement centr sur les subventions 65
Une capacit dautonancement limite 66
Un important taux de subventionnement 67
Un faible endettement 69
Un fonds de roulement lev mais des tensions de trsorerie rcurrentes 71
Conclusions 73
Annexe 1 Liste des communes polynsiennes (source : ISPF) 75
Annexe 2 Fiche nancire synthtique par archipel 77
Annexe 3 Dtails des principaux impts et taxes 82
Annexe 4 Article L. 2224-2 du CGCT 83
Annexe 5 quilibres nanciers 2012 84
Annexe 6 Ventilation par strate de population des communes franaises
hors COM et des communes des DOM 84
Glossaire 85
Bibliographie et sources 86
Liste des graphiques 86
Liste des tableaux 88
5
Introduction gnrale
La cration dun observatoire des nances des communes de Polynsie fran-
aise rpond en premier lieu labsence de donnes agrges disponibles par les
acteurs concerns (institutionnels, bailleurs de fonds). En effet, les documents
relatifs ce sujet, produits notamment par la Direction Gnrale des Collectivits
Locales (DGCL), nintgrent pas les communes des Collectivits dOutre-mer.
Cette dmarche, originale par son champ dtudes, a donc vocation rpondre
ce besoin initial et fondamental de pouvoir disposer dune base de donnes
able permettant de rendre compte de la constitution des grands quilibres bud-
gtaires des communes de ce territoire.
Outre cette dimension gnraliste, llaboration dun observatoire des nances
des communes polynsiennes, par son sujet mme, nous amne aborder un
champ danalyse particulirement singulier dans le champ des nances locales
franaises.
Ces collectivits prsentent en effet un certain nombre de particularismes les
distinguant du reste des communes franaises :
des caractristiques dmographiques et gophysiques intrinsques et
htrognes : le territoire polynsien stend sur prs de 5,5 millions de
km constitu 95 % deau ;
un contexte institutionnel particulier (la Collectivit de Polynsie
franaise dispose depuis 2004 dun large statut dautonomie ;
une population relativement faible et trs parpille (48 communes
comprenant parfois plusieurs communes associes pour une population
moyenne infrieure 6 000 habitants par le habite) ;
un territoire historiquement stratgique : la Polynsie franaise
a accueilli pendant 40 ans le Centre dExprimentation Atomique ; le
Pacique sud constitue aujourdhui un espace-cl dans le rapport de
force sino-amricain ; la Polynsie franaise reprsente en surface prs
de la moiti des 11 millions de km de ZEE permettant la France dtre
la 2e puissance maritime mondiale et un acteur politique incontournable
dans le Pacique Sud.
LAFD, travers le Ple Collectivits de lagence de Papeete, a labor cet
observatoire an dtudier la situation nancire des communes sur une priode
rtrospective de 4 ans pour dgager des tendances signicatives.
6
La priode danalyse, couvrant les exercices 2008 2012, correspond des
annes de rcession conomique
1
, ce qui permet den observer les impacts sur les
nances communales. Lanalyse ralise prend appui sur les comptes administratifs
vots par les communes, recueillis directement auprs delles ou transmis ofciel-
lement par la Direction de lIngnierie Publique des Affaires Communales (DIPAC),
service dconcentr de ltat en Polynsie franaise. Cette priode danalyse, qui
dmarre avec la mandature municipale 2008/2014 correspond galement la
monte en puissance des comptences transfres ces communes, notamment :
lobligation dassurer progressivement les services dadduction deau
potable, de collecte et traitement des dchets et des eaux uses,
la mise en place de la fonction publique communale,
la mise en uvre progressive, en concertation avec la Collectivit
de Polynsie franaise, doutils damnagement de lespace afin de
dynamiser les territoires sur le plan conomique et social.
Dans ce contexte particulier, cet observatoire a donc vocation traduire, par
lvolution des grands quilibres budgtaires, les spcicits des communes polyn-
siennes au regard des autres communes ultramarines et mtropolitaines, mais aussi
des particularismes intra-polynsiens (dun archipel lautre, voire au sein dun
mme archipel), pouvant tenir des causes endognes (gophysique, dispersion,
cration rcente, loignement du centre que constitue lle de Tahiti) et exognes
(pression dmographique, critres de prquation, intgration intercommunale).
Sur le plan budgtaire, les nances communales polynsiennes se traduisent
globalement par une autonomie nancire limite, ncessitant un soutien nan-
cier important de la part de ses principaux partenaires institutionnels, ltat et la
Collectivit de Polynsie franaise. Nayant pas de vritable marge de manuvre
sur les recettes quelles peroivent (dotations de ltat, scalit reverse par le
Pays) et enregistrant une augmentation de leurs charges structurelles, les com-
munes polynsiennes dgagent des niveaux dautonancement structurellement
faibles. En consquence, leffort dquipement soutenu par les communes reste
limit et historiquement subventionn par ltat et la Collectivit de Polynsie
franaise dans des proportions trs importantes.
travers une dmarche comparative avec les autres communes ultramarines et
mtropolitaines dune part, mais aussi entre communes polynsiennes, cet obser-
vatoire devra permettre de traduire par des tendances chiffres, les caractris-
tiques fondamentales de ces collectivits, ainsi que leurs contraintes intrinsques.
1 Malgr labsence de donnes ofcielles du PIB depuis 2009, lvolution dindices comme lemploi
salari, la consommation ou le climat des affaires amnent les spcialistes considrer que la
Polynsie franaise est vraisemblablement rentre en rcession depuis la n des annes 2000 : depuis
2008, la contraction annuelle du PIB polynsien est estime entre 2 et 3 % par les conomistes de
lUniversit de Polynsie franaise et les services de la Collectivit de Polynsie franaise.
7
2 La position de la France comme 2 e puissance maritime mondiale dpend signicativement de
lappartenance de la Polynsie franaise la Rpublique.
Des spcicits locales justiant
la mise en place dun observatoire propre
aux communes polynsiennes
Une gographie atypique
et un contexte conomique fragile
La Polynsie franaise est un territoire franais du Pacique Sud compos de
118 les, regroupes en cinq archipels : larchipel de la Socit rassemblant les les
du Vent (dont Tahiti) et les les sous le Vent, larchipel des Tuamotu, larchipel des
Gambier, larchipel des Marquises et larchipel des Australes. Le territoire poly-
nsien stend sur plus de 5,5 millions de km soit une supercie aussi impor-
tante que celle de lEurope continentale mais constitue 95 % de surface en
eau. linsul arit du territoire, sajoutent lisolement et la dispersion des les entre
elles. Le tableau suivant met en vidence la distance des communes principales
des archipels par rapport Tahiti. Le diagramme ci-aprs permet de comparer la
dispersion gographique du territoire polynsien par rapport celui de lEurope
continentale.
Si ce prol gographique offre la Polynsie franaise, et par extension la
France, un potentiel formidable dans les secteurs de la biodiversit et des ner-
gies renouvelables marines
2
, il constitue galement des contraintes videntes sur
ladministration et le dveloppement du territoire.
Raiatea
(ISV)
Rangiroa
(Tuamotu
Ouest)
Rurutu
(Australes)
Hiva Oa
(Marquises)
Gambier
Tahiti (IDV) 230 km 368 km 584 km 1 373 km 1 571 km
Tableau 1 : Illustration de lloignement par rapport lle de Tahiti
Source : DGCL et DIPAC
8
Au territoire polynsien correspond, au niveau institutionnel, la Collectivit Outre-
mer (COM) de Polynsie franaise, qui bncie dun statut dautonomie particulier
dans la Rpublique franaise, encadr par la loi organique de 27 fvrier 2004.
Outre lexistence de 48 communes, le dcoupage administratif se distingue des
autres gographies outre-mer par labsence de dpartement et par limportance
marginale de lintercommunalit (11 intercommunalits multiformes : 7 syndicats
intercommunaux
3
, 2 communauts de communes
4
et 2 syndicats mixtes
5
)
La dispersion des les et la faible supercie habitable limitent naturellement le
nombre dhabitants. En 2012, la Polynsie franaise comptait 268 270 habitants,
trs ingalement rpartis sur le territoire (les trois quarts de la population vivant
dans les les du Vent et 68 % sur la seule le de Tahiti). La population polynsienne
3 Syndicat pour la promotion des communes de Polynsie franaise (SPC PF), Syndicat intercommunal
vocation multiple des Tuamotu-Gambier (SIVMTG), Syndicat intercommunal vocation multiple
des Australes (SIVMA), Syndicat intercommunal vocation unique dtudes de lassainissement des
eaux uses dArue et de Pirae, Syndicat intercommunal TE OROOPA, Syndicat intercommunal pour
llectrication des communes du sud de Tahiti (SECOSUD), Syndicat intercommunal charg du
ramassage des chiens errants (Punaauia, Paea et Papara)
4 Communaut de communes des les marquises (CODIM), communaut de communes Havai
(Tumaraa et Taputapuatea)
5 Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des dchets en
Polynsie franaise et le Syndicat mixte pour la gestion du CUCS de lagglomration de Papeete
Source : Institut de la Statistique de Polynsie franaise.
9
reprsente ainsi 0,4 % environ de la population franaise et 10 % de celle des
Outre-mer franais.
Sur le plan conomique, les caractristiques gographiques et dmographiques
de la Polynsie franaise crent des handicaps importants : faible comptitivit,
march intrieur limit, forte dpendance aux importations, distance avec les
marchs extrieurs
6
, cot signicatif pour laccs aux soins (lhpital du Taaone
est bas Tahiti) via des vacuations sanitaires par avion. Par ailleurs, le modle
conomique polynsien, bas sur une hypertrophie du secteur public, notamment
dans les secteurs stratgiques pour le dveloppement conomique du territoire,
montre aujourdhui sa fragilit structurelle. Malgr labsence de publication of-
cielle du PIB aprs 2009, une srie dindicateurs (-11 % de variation des effectifs
salaris de 2009 n 2013, -1,5 % dvolution moyenne sur 2008-2011 pour les
crdits aux entreprises, indicateur de climat des affaires infrieur sa moyenne
de longue priode depuis 2008, hausse de 5 % en 2010 et 2011 du nombre de
personnes bnciant du rgime de solidarit de la Polynsie franaise) conduit
plusieurs experts locaux (IEOM, Universit, syndicats patronaux) soutenir que
lconomie polynsienne est en rcession chronique depuis la n des annes 2000.
Les difcults conomiques se ressentent dailleurs tous les niveaux : contraction
des recettes scales, baisse des investissements publics, tensions de trsorerie pour
les entreprises, crise de lemploi et atonie de la consommation des mnages.
Le territoire de la Polynsie franaise, dans lequel sinscrivent
les communes polynsiennes, prsente des caractristiques
gographiques, dmographiques et conomiques bien distinctes
des autres territoires franais.
Des spcicits notables
chez les communes polynsiennes
Des ralits extrmement disparates
Sur le plan gophysique
Au niveau gographique, une majorit des communes se trouve isole du
fait de leur distance par rapport lle de Tahiti. cet isolement gographique
sajoute, dans certains cas, la dispersion physique de la commune. Le dcoupage
6 Interventionnisme public et handicaps de comptitivit , Florent Venayre, collections Documents
de Travail de lAFD (n121, mars 2012)
Des spci f i ci t s l ocal es j ust i f i ant l a mi se en pl ace d un obser vat oi r e
10
administratif communal des 118 les a en effet conduit des situations commu-
nales trs htrognes :
les les de Tahiti et de Raiatea sont divises en plusieurs communes ;
certaines communes correspondent une seule le ;
dautres communes regroupent plusieurs les ou atolls : dans la plupart
de ces cas, la commune est alors divise en communes associes.
Les conditions gophysiques sont galement trs diffrentes dune commune
lautre : ltendue du territoire polynsien et la dispersion des les rendent compte
des diffrents ges gologiques constitutifs de la Polynsie franaise actuelle et
qui peuvent expliquer les variations dun archipel lautre.
Ainsi, les 118 les revtent des formes multiples : les hautes dorigine volca-
nique (les plus rcentes, caractristiques de larchipel des Marquises), les hautes
avec lagon (que lon retrouve dans les archipels de la Socit et des Australes),
atolls (essentiellement situes dans larchipel des Tuamotu), ce qui rend les ralits
de terrain extrmement diffrentes dune le lautre.
Tuamotu Gambier
les du Vent Marquises Ph. Bacchet
Ph. Bacchet
Ph. Bacchet
Ph. Bacchet
11
La varit des situations communales peut dailleurs tre illustre travers les
trois exemples ci-dessous, qui traduisent les grandes disparits existantes entre
les communes et, en consquence, les diffrents enjeux auxquels celles-ci sont
confrontes.
titre de comparaison, les supercies et densits observes dans les DOM sont
les suivantes :
La varit des ralits de terrain en Polynsie franaise a des consquences
directes en termes de gestion des services publics locaux : de fait, la plupart des
services publics communaux sont affects par les ralits gophysiques et dmo-
graphiques, quil sagisse de la mise en place ou de la rnovation de rseaux deau,
de voirie, de la collecte des dchets ou encore des services scolaires.
Source : Institut de la Statistique de Polynsie franaise et AFD
Papeete Makemo Hiva Oa
Archipel Socit (les du Vent) Tuamotu Marquises
Distance Tahiti - 625 km 1 373 km
Nombre dhabitants
(recensement 2012)
25 769 1 558 2 190
Nombre de km 19 100 319
Densit (hab/km) 1 356 16 7
Spcicits
principales
Une des communes
de lle de Tahiti.
Zone urbaine dense
11 atolls.
4 communes associes.
Population disperse
sur plusieurs atolls.
Iles hautes dHiva Oa et
des les de Moho Tani,
Terihi, et Fatu Huku
(inhabites).
2 communes associes.
Trs faible densit.
Tableau 2 : Une diversit de situations communales
Source : Insee.
Nb de
communes
Supercie
km
Population
en 2012
Densit/
moyenne
totale moyenne
DOM 129 89 199 691 2 051 426 23
Guadeloupe 32 1 703 53 401 544 236
Guyane 22 83 534 3 797 224 469 3
Martinique 34 1 128 33 396 404 351
La Runion 24 2 504 104 816 364 326
Mayotte 17 376 22 212 645 566
Polynsie 48 3 521 73 268 270 76
Tableau 3 : Densit des communes ultramarines
12
SERVICES PUBLICS ENVIRONNEMENTAUX :
DES SOLUTIONS TECHNIQUES ADAPTES AUX PROFILS DES ARCHIPELS
La production et distribution deau potable
Le service public de leau potable est troitement li la question des ressources en eau
douce, qui sont trs htrognes sur le territoire polynsien, do de fortes disparits
entre les communes. Les les hautes, forte pluviomtrie, bncient de ressources en eau
douce abondantes alors qu linverse, dans les atolls des Tuamotu, faible pluviomtrie, la
principale ressource disponible provient de la nappe phratique sous les motus
7
, constitue
de lentilles deau douce.
Les solutions techniques retenues jusquici pour la production deau potable dans les les
hautes sont gnralement celles du captage des eaux de surface et des eaux souterraines. Le
captage des eaux de surface est facilit par un relief souvent adquat (sources, chutes deau,
rivires). Dans les atolls trs faible altitude, des dispositifs de dessalement deau de mer ou
de rcupration et chlorication deau de pluie sont privilgis.
Le rapport du CHSP (Centre dhygine et de salubrit publique en Polynsie franaise) de
fvrier 2013 sur la qualit des eaux destines la consommation humaine souligne les
efforts faits ces dernires annes par les communes et en particulier le nombre croissant de
communes distribuant de leau dexcellente qualit. En 2012, 13 communes ont un taux de
conformit suprieur 90 % (dont 5 100 %). Le CHSP dplore nanmoins une qualit de
leau encore mdiocre globalement, avec plusieurs communes desservant toujours de leau
impropre la consommation.
La collecte et le traitement des dchets
Lingale rpartition du gisement en Polynsie franaise a conduit des dispositifs de
gestion adapts selon les archipels : les les du Vent gnrant environ 80 % des dchets,
elles disposent dun systme de gestion plus dvelopp que celui en vigueur dans les autres
archipels, avec notamment lexistence de lires de traitement.
Concernant la gestion des ordures mnagres, la collecte slective a t mise en place sur
Tahiti en 2001 et sest accompagne de la distribution de bacs gris et verts destins la
collecte des dchets non recyclables et recyclables. Lorganisation de la lire de traitement
a par ailleurs conduit la n des annes 1990 louverture du Centre dEnfouissement
Technique (CET) de Paihoro Taravao (presqule de Tahiti) et du Centre de Recyclage et
de Transfert (CRT) de Motu Uta Papeete. Une fois collects, les dchets recyclables sont
transports vers le CRT, tris puis exports vers lAsie pour y tre traits selon des lires
appropries.
Sur Tahiti, toutes les communes ont intgr ce systme, sauf la commune de Faaa
(agglomration de Papeete), qui continue de stocker les dchets mnagers collects dans sa
dcharge municipale. Dans les archipels autres que les les du Vent, la gestion des dchets
mnagers se fait par enfouissement dans des dcharges communales (voire des dpotoirs
sauvages dans certains cas) ou par brlage par les administrs eux-mmes.
Pour le verre et les dchets spciaux (batteries, piles, huiles usages), ils sont collects
grce des points dapport volontaire (PAV) mis la disposition du public. Certaines les
loignes disposent galement de PAV do elles stockent leurs dchets mnagers spciaux
qui sont ensuite rapatris sur Tahiti pour y tre traits.
7 Motu = lot corallien
13
Sur le plan dmographique
Dans lensemble des diagrammes suivants, les archipels des Tuamotu et des
Gambier sont regroups au sein de larchipel des Tuamotu Gambier (TG)
8
. De plus,
compte tenu de leur importance en termes de population et de budget, les les
Sous-le-Vent (ISV) et les les du Vent (IDV) sont tudies de faon distincte.
Les 48 communes polynsiennes se rpartissent par archipel de la faon
suivante :
Cette rpartition des communes par archipel nest toutefois pas reprsentative
de la ventilation de la population sur le territoire car celle-ci est trs ingalement
rpartie avec une forte concentration des habitants sur Tahiti : les de la popu-
lation vivent donc sur du territoire polynsien.
TG : 17
[35 %]
Australes : 5
[10 %]
Marquises : 6
[13 %]

ISV : 7
[15 %]

IDV : 13
[27 %]

IDV
75 %
Marquises
3 %
Australes
3 %
TG
6 %
ISV
13 %
Graphique 1 : Rpartition des communes par archipel
Graphique 2 : Rpartition de la population par archipel
8 Cette assimilation renvoie la fois une cohrence gographique (larchipel de Gambier, dune
supercie totale de seulement 31 km, se situe dans le prolongement sud-est de larchipel des
Tuamotu) et administrative (un mme administrateur du Haut-commissariat est comptent sur les
deux archipels).
Source : recensement ISPF 2012
14
La concentration de la population sur lle de Tahiti conduit logiquement
de fortes disparits dmographiques entre les communes. Prs des deux tiers
comprennent moins de 5 000 habitants et se situent principalement aux Tuamo-
tu-Gambier, aux Australes et aux Marquises.
Remarque : La ventilation par strate de population du nombre de communes pour
la mtropole et les DOM est disponible en annexe 7.
Les disparits physiques et dmographiques du territoire polynsien
structurent le dcoupage administratif des communes, conduisant
des situations trs disparates, avec des ralits de terrain et des
enjeux de gestion trs diffrents dune commune lautre.
Des communes ne bnciant pas de la clause gnrale
de comptences
La systmatisation de linstitution communale en Polynsie franaise est rela-
tivement rcente puisquelle date de 1971 (loi n 71-1028 du 24 dcembre 1971
relative la cration et lorganisation des communes sur le territoire de la Poly-
nsie franaise). Cette loi a conduit la cration de 44 communes, qui se sont
ajoutes aux 4 communes prexistantes : Papeete (Tahiti), cre en 1890, Utu-
roa (Ile de Raiatea, archipel des les Sous-le-Vent), cre en 1945, Faaa et Pirae
(Tahiti), cres en 1965. Auparavant, ces territoires existaient dj sous la forme
administrative de districts.
Depuis la loi organique n2004-192 du 27 fvrier 2004, les 48 communes poly-
nsiennes sont reconnues en tant que collectivits territoriales de la Rpublique
(article 6 de la loi organique). Cette qualication implique que les communes
polynsiennes rpondent au principe de libre administration des collectivits ter-
ritoriales tel que dni dans larticle 72 de la Constitution de la Rpublique, qui
exclut toute hirarchisation entre collectivits. Les communes polynsiennes sont
Strate
de population
(nb dhabitants)
Rpartition
des
communes
Nb de
communes
IDV ISV Marquises Tuamotu
Gambier
Australes
0 1 000 31 % 15 - - 3 9 3
1 001 5 000 35 % 17 - 4 3 8 2
5 000 10 000 15 % 7 4 3 - - -
10 000 20 000 13 % 6 6 - - - -
20 000 et plus 6 % 3 3 - - - -
TOTAL 100 % 48 13 7 6 17 5
Tableau 4 : Rpartition des communes par strate
Source : recensement ISPF 2012
15
ainsi autonomes vis vis de la Collectivit de Polynsie franaise ( Pays doutre-
mer) dans la mise en uvre de leurs comptences propres.
Le statut particulier de la Collectivit de Polynsie franaise a toutefois condi-
tionn la rpartition des comptences entre elle, ltat et les communes.
Une comptence de droit commun revenant au Pays
Pour rappel, les communes de mtropole et des dpartements doutre-
mer bncient de la clause de comptence gnrale
9
qui leur permet dagir
dans tous les domaines de laction publique dans la mesure o est en jeu un int-
rt public local. Les communes polynsiennes ne sont pas soumises cette dispo-
sition, la clause gnrale de comptence revenant la Collectivit de Polynsie
franaise (loi organique du 27 fvrier 2004).
Il est ncessaire de rappeler que la Polynsie franaise est un territoire dOutre-
mer depuis la constitution du 27 octobre 1946, qui conait lAssemble repr-
sentative territoriale les intrts propres du territoire, une poque o les com-
munes nexistaient donc pas lexception de deux (Papeete et Uturoa). Depuis
lors, lautonomie du territoire a t renforce plusieurs reprises : par la loi du
6 septembre 1984, qui a instaur un vritable statut dautonomie puis par la loi
organique du 12 avril 1996, qui a transfr des comptences supplmentaires la
Polynsie franaise et enn par la loi organique du 27 fvrier 2004.
Le statut de 2004 a permis de franchir une tape importante dans le processus
dautonomie en reconnaissant une comptence de principe la Polynsie fran-
aise et une comptence dattribution ltat et aux communes : larticle 13 sti-
pule en effet que les autorits de la Polynsie franaise sont comptentes dans
toutes les matires qui ne sont pas dvolues ltat par larticle 14 et celles qui
ne sont pas dvolues aux communes en vertu des lois et rglements applicables en
Polynsie franaise.
La Polynsie franaise et les communes de Polynsie franaise ont vocation,
pour la rpartition de leurs comptences respectives et sous rserve des dispo-
sitions de la prsente loi organique, prendre les dcisions pour lensemble des
comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon.
Les autorits de la Polynsie franaise ne peuvent, par les dcisions prises
dans lexercice de leurs comptences, exercer une tutelle sur les communes de
Polynsie franaise.
La Polynsie franaise et les communes exercent leurs comptences respec-
tives jusqu la limite extrieure des eaux territoriales.
9 Cette disposition a t tendue rcemment dans le cadre du rexamen de la loi de dcentralisation
de 2010 (vote du Snat en mai 2013).
16
Bien que le statut de 2004 soit toujours en vigueur, dimportantes modica-
tions ont t apportes en 2007 puis en 2011, an denrayer la forte instabilit
politique connue par le Pays partir de 2004. Ces modications visaient notam-
ment renforcer lencadrement des procdures de renversement du gouverne-
ment par lassemble.
Les comptences de ltat recentres sur ses missions rgaliennes
Les comptences de ltat en Polynsie franaise tant des comptences dat-
tribution, celles-ci sont xes par la loi organique de 2004 qui recentre son rle
sur les missions rgaliennes :
la nationalit, les droits civiques, le droit lectoral,
ltat et la capacit des personnes, la garantie des liberts publiques,
la justice, la scurit et lordre publics,
la politique trangre, lentre et le sjour des trangers,
lautorisation dexploitation des liaisons ariennes
la communication audiovisuelle,
ladministration, lorganisation et les comptences des communes,
lenseignement universitaire et la recherche.
Ltat assure galement le contrle de lgalit des actes des collectivits locales
ou encore des missions dexpertise et dassistance auprs des communes
Ltat exerce ses comptences en Polynsie franaise au travers de ses diff-
rentes entits :
les services civils : haut-commissariat, trsorerie gnrale, vice-rectorat,
douanes, aviation civile, affaires maritimes ;
les juridictions : tribunal de premire instance, cour dappel, tribunal
administratif et chambre territoriale des comptes ;
les services judiciaires : direction de la protection judiciaire de la
jeunesse, administration pnitentiaire ;
les forces de scurit intrieure : gendarmerie, police nationale, etc. ;
les forces armes (terre, air, mer).
Des comptences communales encadres dans le statut de 2004
La loi organique de 2004 pose les comptences dattribution des communes
(article 43), comme suit :
police municipale ;
voirie communale ;
cimetires ;
transports communaux ;
17
construction, entretien et fonctionnement des coles du premier
degr ;
distribution deau potable ;
collecte et traitement des ordures mnagres, collecte et traitement
des dchets vgtaux ;
collecte et traitement des eaux uses.
Si certaines de ces attributions sont nouvelles (cimetires, traitement des
ordures mnagres, collecte et traitement des dchets verts, collecte et traitement
des eaux uses et transports en commun), les autres existaient dj et ont ainsi t
conrmes par la loi statutaire.
Dans la mesure o cest le Pays qui bncie de la clause gnrale de comp-
tences, il peut tre considr que ces comptences ont t transfres du Pays aux
communes. Ce transfert de nouvelles comptences aux communes na toutefois
donn lieu aucun transfert nancier permettant dassumer les charges induites
par ces nouvelles comptences.
Il faut remarquer que la loi organique de 2004 ne cre pas de comptence
communale en matire de distribution ou de production dlectricit. Au contraire,
elle prvoit dsormais quen matire dlectrication, les communes doivent obte-
nir lautorisation de la Polynsie franaise avant de se lancer dans la production
ou la distribution de llectricit sous leur responsabilit. Cette obligation ne sim-
pose toutefois pas aux communes qui produiraient et distribueraient dj leur
lectricit avant entre en vigueur du nouveau statut dautonomie.
La loi organique de 2004 offre par ailleurs la possibilit de dlgation de
comptences de la Polynsie franaise vers les communes. la diffrence des
comptences propres aux communes, celles-ci ne sont pas des comptences exclu-
sives. Elles sont partages avec la Polynsie franaise dans les domaines suivants :
les aides et interventions conomiques,
laide sociale,
lurbanisme,
la culture et le patrimoine local.
Il est galement prcis que les communes peuvent se grouper en tablisse-
ment public de coopration intercommunale.
Le statut de 2004 prvoit par ailleurs que ltat et les autorits de la Polynsie
franaise peuvent apporter leur concours nancier et technique aux communes
ou leurs groupements. Il permet galement un largissement des comptences
des communes et la possibilit de crer une scalit communale.
18
RPARTITION DES COMPTENCES ENTRE PAYS ET COMMUNES :
LE CAS PARTICULIER DU SERVICE DE LLECTRICIT
ET LASSAINISSEMENT DES EAUX USES
Il est ncessaire de souligner que la rpartition des comptences entre les communes et
le Pays, bien que dnie dans les textes, ne sest pas toujours traduite de manire aussi
stricte dans leur application. Cela conduit aujourdhui des situations parfois oues dans le
partage des comptences, crant des consquences nancires directes pour lune ou lautre
des parties.
Le cas de la comptence nergie lectrique constitue une parfaite illustration. Le service
de distribution de lnergie met en vidence des situations trs diffrencies selon les
communes : ainsi, au sein de 29 communes, la prise en charge de ce service est assure
par la Collectivit de Polynsie franaise (via une concession la socit lectricit de
Tahiti, liale du groupe GDF-Suez) mais, dans les 19 autres communes, principalement des
communes des Tuamotu, ce service est gr en rgie communale.
Comme rappel dans un rcent avis
10
du Tribunal administratif, la comptence en matire
dorganisation et de rglementation des activits de production, de transport et de
distribution de lnergie lectrique appartient exclusivement la Polynsie franaise. Le
service de production et de distribution de lnergie lectrique constitue galement un
service public obligatoire de la Polynsie franaise mais peut tre dlgu aux communes
ou leur groupement. Pour autant, le tribunal administratif estime que les communes qui
exploitaient un service de production et de distribution de lnergie lectrique avant la date
de promulgation de la loi organique du 27 fvier 2004 et qui continuent lexploiter ne
peuvent ni abandonner lexploitation de ce service public obligatoire ni le rtrocder
la Collectivit de Polynsie franaise, ni prtendre aux concours nanciers de celle-ci en
application de larticle 55 de la loi organique, ni exiger une prise en charge automatique du
dcit dexploitation du service par la Collectivit.
Autre illustration, celle de la collecte et du traitement des eaux uses. Dnie dans la loi
statutaire comme une nouvelle comptence communale, larticle 44 de la loi organique
prvoit toutefois des dispositions particulires afin de prserver les comptences de
la Collectivit de Polynsie franaise. En effet, la comptence dassainissement et de
traitement des eaux uses avant lentre en vigueur du statut de 2004 tait une comptence
communale optionnelle dans la mesure o le code des communes indiquait que les
communes qui assurent le service de lassainissement peuvent instituer une redevance
calcule en fonction de limportance du service rendu (article L233-80). Ainsi, des
installations de traitement des eaux uses ont t mises en place par les communes et
dautres par la Collectivit de Polynsie franaise.
10 Avis n06-2012 du Tribunal administratif de la Polynsie franaise
Cette rpartition des comptences au niveau local induit des effets
directs sur la capacit des communes exercer et/ou nancer
un certain nombre de services de proximit essentiels la cohsion
sociale des territoires (fourniture dnergie, action sociale) et
conditionnent indirectement les quilibres budgtaires
des communes.
19
Des volutions institutionnelles rcentes affectant
le fonctionnement des communes polynsiennes
Ladaptation du CGCT aux communes polynsiennes
Les comptences des communes ont t affectes par ladaptation du code
gnral des collectivits territoriales (CGCT) aux communes polynsiennes. Par
lordonnance du 5 octobre 2007, certaines dispositions du CGCT (parties I, II et
V) ont ainsi t rendues applicables en Polynsie franaise. Jusque-l, les com-
munes de Polynsie franaises taient rgies par des dispositions issues du Code
des communes prcdemment applicable en mtropole.
Lordonnance de 2007 prvoyait une mise en application du CGCT chelonne
dans le temps, avec les consquences suivantes :
Les communes avaient jusquau 1er janvier 2012 pour passer au
rgime de droit commun des actes avec un contrle a posteriori exerc
par les services de ltat sur la lgalit et la validit des actes juridiques
et budgtaires de la commune. Ce dlai dapplication laiss aux
communes leur a permis de rester de faon transitoire sous le rgime
de tutelle de ltat, cest dire avec un contrle a priori de leurs actes
par le Haut commissaire de la Rpublique, an de prparer leur passage
au nouveau rgime. Dsormais, lensemble des communes polynsiennes
est soumis au contrle de lgalit a posteriori.
Un chancier obligatoire avait t x pour la mise en application
des services publics environnementaux :
au plus tard le 31/12/2011 pour la collecte et le traitement des dchets,
au plus tard le 31/12/2015 pour la distribution deau potable,
au plus tard le 31/12/2020 pour lassainissement.
La mise en uvre des comptences environnementales saccompagne de la
ncessit de mettre en place des budgets annexes propres lexploitation de ces
services (il sagit de services publics industriels et commerciaux), an den isoler le
cot vritable et ainsi tablir un juste niveau de redevance payer par lusager.
Cela est dautant plus ncessaire que la mise en uvre de ces services publics
requiert de lourds efforts dinvestissement de la part des communes, dont la prise
en charge (amortissement et endettement ventuel) devrait tre incluse dans le
calcul de la redevance ou du tarif.
Lapplication du CGCT a des consquences en outre sur le jeu et sur les actions
des acteurs existants, comme lillustre les deux exemples suivants :
Depuis lobligation dassurer la collecte et le traitement des dchets
verts et mnagers compter du 1
er
janvier 2012, les communes
20
assurent le service pour ce qui relve de la collecte. La situation est
plus complexe pour les oprations de traitement : celles-ci sont en
effet assures depuis la n des annes 90 par la socit dconomie
mixte SEP (Socit Environnement Polynsien) cre en 1997 avec
pour principal actionnaire le Pays (79,5 %). La SEP a en charge, pour
lensemble des archipels de Polynsie franaise, ltude et la ralisation
doprations et dactions de traitement des ordures mnagres ou
industrielles et dautres dchets, la protection et la rhabilitation des
sites et la sauvegarde des espaces naturels. Depuis le 1
er
janvier 2012,
la situation juridique de la SEP sest complexie et cest pour rpondre
cette inscurit juridique quun syndicat mixte ouvert de gestion des
dchets a t cr le 1
er
novembre 2012, avec pour missions dassurer
le traitement des dchets de larchipel des les du Vent en mutualisant
les moyens mis disposition par 12 communes des les du Vent et par
le Pays.
Concernant la distribution deau potable, lobligation pour les
communes dassurer le service dici 2016 a conduit sept communes
[Tubuai, Rimatara, Rurutu, Huahine, Tahaa, Tumaraa et Taputapuatea]
adhrer au projet PAPE (partenariat pour la potabilit de leau) port
par le syndicat pour la promotion des communes de Polynsie franaise
(SPCPF) et initi en 2010
11
. Le projet PAPE leur a permis damliorer
signicativement la qualit de leau quelles distribuent. Il est noter
en outre, que trois communes de Tahiti (Faaa, Punaauia et Paea) ont
cre un syndicat intercommunal TE OROPAA pour la production et la
chloration de leau, la distribution de leau restant assure par chaque
commune sur son territoire.
La rforme de la fonction publique communale
Lordonnance n 2005-10 du 4 janvier 2005 avait dot dun statut gnral les
agents des 48 communes, des groupements de communes de Polynsie franaise
et de leurs tablissements publics administratifs.
Jusqu prsent, les agents communaux taient rgis par diffrents cadres ou
rgimes : code du travail polynsien, convention collective des agents non fonc-
tionnaires de ladministration (ANFA), statuts communaux individuels.
La rforme de la fonction publique communale doit permettre aux agents
communaux dtre rgis par un seul et mme statut de droit publics, incluant les
11 En 2013, 4 autres communes (Rurutu, Teva I Uta, Ua Huka, Ua Pou) ont rejoint ce programme.
21
mmes droits et obligations que ceux de la fonction publique du Pays ou de ltat.
Les principaux lments de la rforme sont les suivants :
cration dorganes communs, consultatifs et paritaires : le conseil
suprieur de la fonction publique communale (CSFPC) charg notamment
dmettre des avis sur les projets de statuts particuliers, et le Centre de
gestion et de formation (CGF), organisme compos dlus charg de la
gestion et de la formation des agents ;
cration de 4 catgories dagents, qui implique une rexion des lus
sur lorganisation des services de la collectivit :
Conception et encadrement (catgorie A : Bac + 3 minimum),
Matrise (catgorie B : Bac Bac + 2),
Application (catgorie C : BEP/CAP),
Excution (catgorie D : sans condition de diplme).
afrmation du principe du concours et de la formation continue pour
renforcer les comptences professionnelles et lgalit de traitement des
agents.
Larticle 75 de lordonnance n 2005-10 du 4 janvier 2005 prcise les modali-
ts de passage la fonction publique communale de la faon suivante : Dans un
dlai de trois ans au plus compter de la publication de chaque statut particulier,
les organes dlibrants des collectivits et des tablissements mentionns larticle
1er ouvrent, par dlibration, les emplois correspondants. Chaque agent dispose dun
droit doption quil exerce dans un dlai dun an compter de louverture par la col-
lectivit ou ltablissement employeur de lemploi ou des emplois correspondant au
cadre demplois dans lequel lagent a vocation tre intgr. Jusqu lexpiration du
dlai doption, les agents ne peuvent tre licencis que pour insufsance profession-
nelle ou pour motif disciplinaire. lexpiration du dlai, les agents qui nont pas t
intgrs continuent tre employs dans les conditions prvues par le contrat de
droit public dont ils bncient.
Selon les valuations des services de ltat et du CGF, la rforme de la fonction
publique communale pourrait entraner, dans un premier temps, un alourdisse-
ment des charges de personnel des communes. Nanmoins elle devrait constituer
pour lavenir un outil de meilleure gestion, de prvisibilit et terme dattractivit
des mtiers (au regard des possibilits de mobilit offertes).
Les communes polynsiennes enregistrent ainsi, depuis plusieurs
annes, une vritable transformation dans leurs champs
dintervention et leurs modes de gestion, dans un contexte
conomique et nancier peu favorable.
22
Des communes lautonomie nancire et technique limite
par rapport aux communes de mtropole
Des communes dpendantes du soutien nancier et technique
de ltat et du Pays
La cration rcente de lchelon communal mais aussi le nombre important de
petites communes (le constat est ainsi diffrent pour les communes les plus peu-
ples) limitent structurellement leurs capacits techniques propres de pilotage de
laction et de la commande publique.
cet cueil intrinsque, les communes ont favoris lmergence des structures
intercommunales spcialises sur les sujets dassistance technique (de manire non
exhaustive, on relvera par exemple le rle du SPC PF sur la question de leau
potable ; du SIVMTG sur la gestion budgtaire et nancire).
Sur le plan nancier, le soutien de ltat et du Pays aux communes peut tre
analys travers les taux trs levs de subventionnement des investissements.
Le soutien du Pays et de ltat sur les projets dinvestissement des communes
intervient aujourdhui principalement dans le cadre du contrat de Projets 2008-
2013 (prolong n 2014). Ce partenariat pluriannuel a t sign le 27 mai 2008
entre ltat et le Pays avec pour objectif daccompagner le dveloppement co-
nomique et social de la Polynsie franaise. Il reprsentait lorigine un montant
total dinvestissements de 52 milliards de francs paciques, avec une contribution
parit de ltat et du Pays hauteur de 21 milliards de francs paciques chacun
environ. Le solde est pris en charge par diffrents tiers : Ofce Polynsien de lHabi-
35 %
57 %
85 %
42 %
68 %
86 %
35 %
50 %
92 %
32 %
51 %
60 %
2008 2009 2010 2011
Communes franaises hors COM et hors Mayotte
Communes des DOM hors Mayotte
Communes polynsiennes
Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dpenses dquipement
Source : DGCL et AFD
NB : Le calcul est le suivant : subventions dinvestissement et autres dotations / dpenses dquipe-
ment y compris travaux en rgie
23
tat pour les projets lis au logement social, communes et Fonds Intercommunal de
Prquation pour les projets dinvestissement dans le secteur de lenvironnement
(eau et dchets), les abris de survie et les constructions scolaires.
Les cinq volets initiaux du contrat de projets 2008-2013
12
sont :
le logement social ;
la sant avec un effort particulier sur loffre de soins de proximit dans
les archipels, sur lurgence, la sant mentale et la scurit sanitaire ;
lenvironnement avec la ralisation de grands quipements structurants
dans les domaines de lassainissement, de ladduction deau potable et du
traitement des dchets ;
les abris de survie pour renforcer la protection des populations face
aux catastrophes naturelles ;
lenseignement suprieur et la recherche avec dune part lextension de
lUniversit de Polynsie franaise et dautre part des actions visant la
structuration de la recherche ainsi qu la mise en place de thmatiques
lies au dveloppement.
Des subventions sont galement accordes par ltat et le Pays dans le cadre
dautres dispositifs : cot tat, des subventions sont attribues aux communes par
le Fonds exceptionnel dinvestissement (FEI), par la dotation dquipement des ter-
ritoires ruraux (DETR) ou encore par les subventions pour travaux divers dintrt
local (TDIL) et cot Pays, par la dlgation pour le dveloppement des communes
notamment (DDC).
Une scalit locale peu dveloppe
Plusieurs facteurs peuvent expliquer, du moins en partie, le faible dveloppe-
ment de la scalit locale en Polynsie franaise.
Il faut tout dabord souligner une relle diffrence entre la Polynsie franaise
et lHexagone en termes de culture scale, en lien avec le rapport de la population
la proprit. En mtropole (et dans les dpartements doutre-mer), la scalit
locale applique aux mnages sarticule essentiellement autour du concept de
taxation de la proprit. Or, ce systme a sembl jusquici peu compatible avec le
rapport de la population polynsienne au foncier (faible inclinaison une logique
redistributive, gnralisation de lindivision).
12 Depuis, ltat et la CPF ont conjointement act la cration de quatre nouveaux volets (constructions
scolaires du 1er degr, tourisme nautique, ralisation dune enqute sur le budget des familles
polynsiennes, ralisation dun colloque international sur les nergies renouvelables) et la prorogation
du Contrat jusqu n 2014.
24
Par ailleurs, les donnes sur le tissu socio-conomique ailleurs qu Tahiti sont
rares voire inexistantes, ce qui empche les communes davoir une connaissance
prcise dventuelles assiettes dimposition.
Enn, lmergence rcente des communes polynsiennes et leur taille relative-
ment faible pour la majorit limitent structurellement leur capacit thorique
mobiliser des impts et taxes.
De ce fait, les recettes de la scalit locale directe sont faibles en Polynsie
franaise et sont dailleurs nettement infrieures celles perues par les autres
communes mtropolitaines et ultramarines.
Il est, de plus, important de noter que les ressources scales des communes
polynsiennes sont trs ingales dune commune lautre (six communes seule-
ment sur les 48 ont des ressources scales suprieures 20 % de leurs recettes de
fonctionnement).
La faiblesse de la scalit locale limite les marges de manuvre nancires des
communes. De fait, les principales recettes de fonctionnement ne dpendent pas
de dcisions souveraines des conseils municipaux :
en tant que communes de la Rpublique franaise, les communes
polynsiennes peroivent une dotation globale de fonctionnement
(DGF) verse et fixe par ltat. Celle-ci est compose dune part
forfaitaire, fonction du nombre dhabitants et de la supercie, et dune
dotation damnagement, fonction de la population, de lloignement
de Tahiti et de la capacit nancire.
depuis 2012, les communes polynsiennes peroivent le Fonds de
prquation intercommunal (FPIC). Sont bnficiaires du FPIC les
56,9
39,7
26,4
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
Graphique 4 : Produits de la scalit directe par habitant en 2011 (en KF cfp)
25
ensembles intercommunaux ou les communes isoles dont lindicateur
de ressources par habitant est infrieur lindicateur de ressources par
habitant moyen de la collectivit concerne.
le Fonds intercommunal de prquation (FIP), principale ressource des
communes polynsiennes, dpend avant tout des dcisions scales de la
Polynsie franaise, puisque principalement aliment par une quote-part
prleve sur les recettes scales douanires perues par la Collectivit
de Polynsie franaise sur lexercice (quote-part de 15 % minimum,
xe 17 % depuis 2006). Le reste des ressources du FIP provient de
dotations de ltat. Les ressources du FIP sont ensuite verses en deux
sections. Une premire, constitue de la quote-part du Pays et dune
dotation de ltat, est verse aux communes en fonctionnement et en
investissement et est libre demploi. La seconde section est constitue de
la dotation territoriale pour linvestissement des communes et affecte
au nancement de projets dinvestissement. La crise conomique qui
frappe la Polynsie franaise depuis plusieurs annes a entrain des
diminutions successives des ressources du FIP (baisse des dotations non
affectes de 9,5 % en 2011, de 8,32 % en 2012 et maintien en 2013). Les
lus locaux polynsiens ont souhait ouvrir une rexion sur les critres
de rpartition du FIP dans le but den dnir de nouveaux. Une tude sur
le sujet, nance par lAFD et pilote par le SPC PF, a ainsi t ralise
par le cabinet de conseil FCL (Financire Collectivits Locales), avec pour
objectifs de remettre plat les calculs utiliss ces dernires annes et de
proposer des pistes pour le choix de nouveaux critres.
les principales recettes scales, bien quissues de dcisions municipales,
sont soumises des alas et dcisions externes :
le niveau des centimes additionnels, qui correspondent des
majorations dimpts territoriaux, est fortement li aux dcisions
scales de la Polynsie franaise ;
la taxe sur llectricit est lie la consommation des acteurs
conomiques et encadre pour la plupart des communes par
la convention avec lectricit de Tahiti. Les communes exerant la
comptence en rgie doivent quant elles accorder leurs tarifs
sur ceux en vigueur dans le cadre de la concession EDT pour
bncier dun prix du carburant subventionn par le Pays.
Aujourdhui, les seules vritables marges de manuvre des communes sont
constitues des produits dexploitation et de services tels que les redevances et
certaines taxes (taxe de sjour, taxe sur la publicit) lassiette gnralement
contrainte.
26
Cette situation est pnalisante dans le contexte actuel de crise conomique
dans la mesure o les communes ont eu faire face des diminutions marques
du FIP, qui constitue leur principale recette.
Face ce constat, des rexions ont t menes pour que soient dveloppes
les ressources propres des communes, avec la tenue notamment dun sminaire
sur la scalit communale en janvier 2011. Si aucune rforme na pu voir le jour
jusquici, il est clair que la rforme de la scalit communale, tenant compte de la
spcicit de ces territoires, constitue lun des enjeux essentiels de ces collectivi-
ts sur les annes venir.
Sil ne saurait constituer une source de rexion exhaustive,
lobservatoire des nances communales polynsiennes pourra ainsi
servir doutil permettant aux diffrents partenaires institutionnels
dalimenter leur rexion par des donnes budgtaires exhaustives,
notamment en termes dvaluation des charges et de nancement
des politiques publiques.
27
La situation nancire
des communes polynsiennes
Remarques prliminaires
Des rgles budgtaires sappliquant toutes les communes
de la Rpublique franaise
Les communes polynsiennes sont soumises au mme dispositif rglementaire
que les communes de mtropole :
Elles sont tenues de voter leur budget en quilibre, avec les conditions
suivantes :
lquilibre doit tre ralis section par section (fonctionnement et
investissement) ;
les dpenses et recettes doivent tre values de manire sincre, sans
omission, majoration ni minoration ;
lorsque lexcution du budget du dernier exercice connu a fait
apparatre un dcit, lquilibre du budget nest rput assur que sil
prvoit les mesures ncessaires pour rsorber ce dcit ;
toutes les dpenses obligatoires correctement values doivent
figurer au budget. Il sagit du paiement des charges de personnel
et du remboursement des annuits demprunts contracts auprs
dtablissements bancaires. Le paiement de ces dpenses dites dpenses
obligatoires est anticip mensuellement par le trsorier-payeur de
chaque commune.
Le remboursement du capital de dette doit seffectuer par des
ressources propres : ainsi, le remboursement des emprunts par de
nouveaux emprunts est formellement interdit,
Les communes nont pas le droit de gnrer un dcit suprieur 5 %
(10 % pour les communes dont la population est infrieure ou gale
20 000 habitants) des recettes de fonctionnement.
28
Des partis pris pour lanalyse des nances communales
polynsiennes
Le primtre danalyse retenu pour lobservatoire
Les donnes prsentes dans lobservatoire se basent sur les comptes adminis-
tratifs des 48 communes de Polynsie franaise et des deux principaux syndicats
intercommunaux chargs de services publics caractre industriel et commercial
(SPIC), savoir TE OROPAA
13
et SECOSUD
14
. Ces documents budgtaires ont donc
fait lobjet dune validation des assembles comptentes et dun contrle a poste-
riori des services de ltat. Pour pallier des problmes de rattachements dcritures
aux exercices concerns, des retraitements marginaux ont t effectus dans la
saisie des comptes.
De cration rcente, les communauts de communes existantes en Polynsie
ne disposent pas de comptes administratifs sur la priode tudie.
Les donnes sur les communes mtropolitaines et des DOM prsentes plus
loin titre de comparaison ne portent que sur les comptes des communes hors
intercommunalits. Les champs de comparaison ne sont cependant pas totale-
ment homognes puisque, dans les DOM et dans lHexagone, lintercommunalit
est beaucoup plus dveloppe quen Polynsie franaise (notamment sur leau, les
dchets, lassainissement) : les valeurs de comparaison sont donc prendre avec
prudence. Si les donnes prsentes pour les communes polynsiennes couvrent la
priode 2008/2012, la comparaison avec les communes DOM et mtropolitaines
se focaliseront sur lexercice 2011, en labsence de donnes comparatives plus
rcentes. Par ailleurs, les comptes de gestion de dlgataires, dans le cas des com-
munes ayant externalis certains services environnementaux, ne sont pas pris en
compte dans le primtre de lanalyse.
Une vision consolide des budgets
Lobservatoire des nances communales polynsiennes repose sur une vision
consolide des budgets communaux, cest--dire une prise en compte la fois du
budget gnral mais aussi des budgets annexes existants.
Cette approche permet dintgrer les quilibres nanciers des services publics
caractre industriel et commerciaux suivis sur les budgets annexes, suivant les dis-
positions du CGCT, voire de les isoler dans le cadre danalyse de politique sectorielle
(nancement du service de leau, de llectricit, de la collecte et du traitement des
dchets).
13 Le syndicat intercommunal TE OROPAA regroupe les communes de Faaa, Punaauia et Paea
14 Le syndicat pour llectrication des communes du sud de Tahiti regroupe les communes de Teva
i Uta, Hitiaa O Te Ra, Taiarapu Est et Taiarapu Ouest.
29
Lapproche consolide nest toutefois pas celle retenue dans les rapports
annuels sur les nances des communes franaises, ceux-ci se basant uniquement
sur les comptes des budgets principaux
15
. Cela limite de fait les comparaisons
entre les communes polynsiennes et les communes mtropolitaines et des DOM :
les comparaisons prsentes dans ce document illustrent ainsi les tendances mais
ne portent pas exactement sur le mme primtre de donnes.
Une prise en compte des travaux en rgie
en recettes de fonctionnement
Lisolement de la plupart des communes polynsiennes (hors les du Vent)
amnent celles-ci internaliser la quasi-totalit de leurs dpenses. En termes
de dpenses dquipement, an de compenser labsence dentreprises locales, ces
communes ralisent une part non ngligeable de leurs travaux en rgie. Cela leur
permet en outre dassurer un minimum demplois leur population car les com-
munes restent les principaux employeurs dans ces les.
Le recours aux travaux en rgie tant courant pour les communes polyn-
siennes, notamment pour les plus loignes de Tahiti, le choix a t fait de prendre
en compte la recette dordre en fonctionnement pour lanalyse. Cette classication
sinscrit en cohrence avec la dnition du ratio de capacit dautonancement
tabli par la DGCL, facilitant par l mme les comparaisons avec les communes
ultramarines et mtropolitaines.
15 La gnralisation des budgets annexes et lmergence de lintercommunalit en Polynsie
franaise correspondant une dynamique rcente, la seule prise en compte du budget principal sur
la priode rtrospective 2008-2011 ramne aux mmes limites.
Fonctionnement
Dpenses Recettes
critures relles
travaux en rgie
100
Impact pargne -100
critures dordre 100
Impact quilibre
section de
fonctionnement
0
critures dordre
100
Impact quilibre
section de
fonctionnement
-100
Investissement
Dpenses Recettes
critures relles
travaux en rgie
Impact besoin
de nancement
0
Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en rgie
La si t uat i on f i nanci r e des communes pol ynsi ennes
30
Il convient de rappeler que les travaux en rgie sont comptabiliss comme des
ux rels en dpenses de fonctionnement et sont ensuite basculs en investis-
sement via une criture dordre
16
. En termes dimpact budgtaire, les travaux en
rgie ninuencent donc que la section dinvestissement (cf. ci-dessus).
Les donnes et graphiques prsents ci-aprs intgrent les travaux en rgie.
Des recettes et dpenses de fonctionnement rvlatrices
des spcicits des communes polynsiennes
Des ressources de fonctionnement affectes
par le contexte local
La crise conomique polynsienne a des rpercussions
sur les ressources des communes depuis 2011
Sur la priode tudie, les recettes de fonctionnement des communes polyn-
siennes, qui reprsentent au total prs de 31,9 milliards de francs paciques, ont
connu une hausse tendancielle jusquen 2010 avant de reuer de -6 % jusquen
2012 :
Cette contraction des recettes sexplique avant tout par :
une baisse des dotations non affectes en fonctionnement (DNAF)
verses par le FIP de plus de -9 %, qui fait suite la diminution de
2,15 % dj constate en 2011,
16 criture comptable, effectue par lordonnateur dune collectivit, qui namne aucun dcaissement
ou encaissement.
32 519
33 303
33 821
32 615
31 855
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp)
Source : AFD
31
aprs une baisse de -3 % constate en 2011, les redevances connaissent
une nette augmentation (+6,1 %) sexpliquant notamment par les efforts
effectus par les communes quant la tarication et au recouvrement ;
la poursuite de la diminution des travaux en rgie, qui passent de
1 449 MF en 2010 954 MF en 2011, puis 537 MF en 2012, retant la
diminution de leffort dquipement, dans un contexte de nancement
de linvestissement plus tendu. Ce poste trouvant son corollaire
budgtaire en dpenses de fonctionnement, son volution na aucun
impact sur la capacit dautonancement.
Lvolution des recettes communales en Polynsie franaise enregistre depuis
2010 une tendance oppose celle observe pour les communes franaises dans
leur ensemble :
98
100
102
104
106
108
110
2008 2009 2010 2011 2012
Communes franaises (hors COM et hors Mayotte)
Graphique 6 : volution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100)
32
Une structure des recettes distincte des autres communes
franaises, traduisant une autonomie nancire limite
La structure de recettes communales polynsiennes se caractrise avant tout
par un faible poids des recettes scales et par limportance des dotations de ltat
et du FIP (fonds intercommunal de prquation).
La diffrence de fonds rside dans la faiblesse de la scalit, qui ne reprsente
que 21 % des ressources de fonctionnement pour les communes polynsiennes,
contre 61 % pour les communes franaises et 66 % pour les communes des DOM.
La DGF attribue par ltat toutes les communes franaises, pse plus dans les
recettes des communes polynsiennes que dans celles des autres communes fran-
aises. Il est noter galement pour les communes polynsiennes limportance des
dotations verses par le FIP, qui constituent leur principale ressource (40 %).
La moyenne polynsienne masque toutefois des situations diverses entre les
diffrents archipels de Polynsie.

DGF
24 %
FIP
40 %
Impts et taxes
21 %
Autres
15 %
DGF
21 %
Impts et taxes
61 %
Autres
18 %
DGF
18 %
Impts et taxes
66 %
Autres
15 %
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
Communes franaises
[hors COM et hors Mayotte]
Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011
33
Les montants de recettes prsents dans cette partie prennent en compte
les travaux en rgie. Aussi, les volutions constates sur la priode doivent tre
nuances par celle des travaux en rgie, mme si le poids de ces derniers dans les
recettes de fonctionnement reste assez marginal (hormis pour les communes des
archipels loigns de Tahiti).
Des ressources de transfert (DGF et FIP) assurant une prquation envers
les communes des archipels loigns
Les ressources de transfert que sont les dotations de ltat et la scalit reverse
par le FIP constituent les principales recettes de fonctionnement des communes et
sont particulirement prpondrantes pour les communes des archipels loigns.
23 %
34 %
14 %
29 %
22%
36 %
27 %
14 %
38%
41%
2 %
19 %
37 %
46 %
3 %
14 %
35 %
33 %
3 %
29 %
ISV
IDV TG Australes Marquises
Autres
Impts et taxes
FIP
DGF
Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012
Source : AFD
8 %
2 %
0 %
7 %
5 %
2 %
TG ISV IDV Marquises Australes Moyenne
Graphique 9 : Poids des travaux en rgie sur les recettes de fonctionnement en 2012
Source : AFD
34
Cette situation sexplique notamment par un choix historique dorienter les
efforts de prquation en faveur des petites communes.
Une DGF par habitant plus leve pour les communes des archipels loigns
Sur lensemble des communes polynsiennes, la dotation globale de fonction-
nement (DGF) a progressivement augment sur la priode. La DGF verse aux com-
munes polynsiennes est compose dune dotation forfaitaire et dune dotation
damnagement (DGA).
Entre 2011 et 2012, la DGF attribue aux communes polynsiennes a augment
de 0,78 %, tire par une hausse de +3,29 % de la DGA. De manire gnrale, len-
veloppe de DGF attribue aux communes polynsiennes a connu une volution
plus favorable que lenveloppe globale de DGF attribue la totalit des com-
munes franaises (-0,75 % en 2012 pour lenveloppe globale), montrant par l que
les critres retenus assurent une prquation au niveau national envers les petites
communes polynsiennes.
79 %
57 %
58 %
67 %
83 %
61 %
Tuamotu
Gambier
ISV IDV Marquises Australes Moyenne
Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012
Source : AFD
7 566
7 615
7 694
7 744
7 863
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 11 : volution de la DGF ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp)
Source : AFD
35
La dotation forfaitaire
Les communes polynsiennes peroivent une dotation forfaitaire qui se
dcompose en 3 parts :
une dotation de base dont le montant est fonction du nombre dhabitants
de la commune ;
une part proportionnelle la supercie dont le montant est fonction
de la supercie (3,22 /ha) ;
une part correspondant une dotation de garantie, visant compenser
les effets de la rforme de la DGF de 2004/2005.
La dotation damnagement
Une dotation damnagement galement alloue aux communes polynsiennes
se dcompose en deux parts :
une part DSU (dotation de solidarit urbaine) /DSR (dotation de solidarit
rurale)
une part DNP (dotation nationale de prquation).
Le mode de calcul de la dotation damnagement ultramarine traduit la solidarit
nationale en faveur des communes doutre-mer en leur affectant une quote-part plus
favorable que celle rsultant de leur strict poids dmographique (majoration de 33 %).
Lenveloppe alloue la Polynsie franaise est rpartie entre les communes
sur la base des critres suivants :
45 % proportionnellement la population DGF de chaque commune
40 % proportionnellement au nombre de points attribus chaque
commune en fonction de son loignement du chef-lieu du territoire, la
commune de Papeete ;
15 % proportionnellement leur capacit nancire
17
29,5
29,2
29,9
Communes
mtropolitaines
Communes des
DOM (hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011 (en KF cfp)
17 Sagissant de la DGF part amnagement, lindicateur relatif la capacit nancire des communes
correspond au montant des centimes additionnels mis au prot de chaque commune, arrts au 31
36
Le montant de DGF par habitant est plus important pour les communes peu
peuples des archipels loigns traduisant un mcanisme de prquation envers
ces communes. Cette prquation est assure aussi bien par la part forfaitaire que
par la dotation damnagement (DGA), du fait des critres de rpartition retenus.
Ainsi, au regard des critres, la prquation nationale agit en Polynsie fran-
aise au bnce des communes isoles et faible population, dans lobjectif de
pallier un potentiel scal limit.
Les dotations du FIP, ramenant des principes de prquation proches de
ceux de ceux de la DGF, souffrent du ralentissement conomique du territoire
Les dotations verses aux communes par le FIP sur leur section de fonctionne-
ment sont des dotations non affectes (DNAF), cest dire libres demploi par les
communes.
La rpartition des DNAF entre les communes a t effectue depuis 2006 sur
la base :
des critres dnis larticle R2573-45 du CGCT (population, effectifs
scolaires, supercie communale, dispersion et loignement par rapport
Tahiti). Toutefois, aucune dnition claire de chaque critre na t
formule ;
des cls de pondration appliques jusquen 2006 :
40 % pour la part dmographique
30 % sur la base des effectifs scolaires dans les tablissements
denseignement primaire
10 % sur la base de la supercie communale
dcembre de lanne N-1. Cette donne provient de ltat rcapitulatif des centimes additionnels ralis
chaque anne par la direction des impts et des contributions publiques de la Polynsie franaise.
67,8
29,4
23,9
57,2
49,6
29,1
Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : Dipac et AFD
37
10 % sur la base de la dispersion dune commune sur plusieurs les ou
atolls
10 % sur la base de lloignement gographique de la commune par
rapport Tahiti.
Une tude rcente (2013) sur les critres de rpartition du FIP, nance par
lAFD et conduite par le cabinet FCL a permis dtablir les constats suivants :
Aucune pondration des critres na t valide par le Comit des
Finances Locales
18
depuis 2006 a minima ;
Les critres existants jusquici ont t partiellement neutraliss par
diffrents mcanismes dcrtement ou de garantie destins viter les
trop fortes baisses. Aussi, les montants actuels de DNAF ne rpondent
aucune logique ;
Les modalits de prise en compte de certains critres sont sujets
caution, au niveau de la abilit des donnes prises en compte (pour la
supercie par exemple, il existe de fortes distorsions entre les supercies
retenues dans les DNAF et celles gurant dans dautres documents) ou
de la logique de calcul (par exemple, pour le critre loignement, des
communes disposant dun loignement quivalent percevaient une
attribution similaire quelle que soit la taille dmographique de ces
communes et sans lien avec le surcot rel induit par cet loignement).
Lenveloppe globale pour les DNAF a augment de 2,05 % en 2009, puis a t
maintenue en 2010 pour se contracter de 2,15 % en 2011 puis de -9 % en 2012 :
12 904
13 169 13 169
12 885
11 716
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 14 : volution des dotations non affectes (DNAF) verses par le FIP (en MF cfp)
18 Le Comit des Finances locales est prsid conjointement par le Haut-commissaire de la
Rpublique et le Prsident de la Polynsie franaise et comprend des reprsentants des communes,
du gouvernement de la Polynsie franaise, de lassemble de la Polynsie franaise et de ltat.
Les reprsentants des collectivits territoriales constituent la majorit des membres du comit (loi
organique n 2004-192 du 27 fvrier 2004 - Article 52)
38
Lapplication partielle des critres et de mcanismes dcrtement et garan-
tie a entran un paralllisme des volutions entre archipels avec nanmoins de
plus fortes augmentations pour les communes des TG et Marquises en 2009. Ces
volutions ont conduit des niveaux de dotations FIP plus levs pour les com-
munes loignes, montrant ainsi que les choix dvolution retenus pour les DNAF
ces dernires annes ont implicitement favoris une solidarit envers ces petites
communes.
Une faiblesse gnrale des recettes scales masquant toutefois
de fortes disparits locales
Sur lensemble des communes, les recettes dimpts et taxes ont connu une
augmentation continue jusquen 2011 (+410 MF cfp), avant de marquer le pas en
2012 (diminution infrieure -0,1 %).
Malgr cette progression, le niveau de recettes scales par habitant reste trs
infrieur aux niveaux observs dans les autres communes franaises et ultrama-
rines :
TG
ISV
IDV
Marquises
Australes
80
85
90
95
100
105
110
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 15 : volution des DNAF par habitant (en base 100)
74,5
44,2
39,1
71,4
61,0
43,7
Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp)
39
Les graphiques ci-dessus prennent en compte les seuls produits de la scalit
directe. Les centimes additionnels perus par les communes polynsiennes sont
considrs comme de la scalit directe.
Le poids des impts et taxes est tout autre lorsquon considre galement la
scalit indirecte, notamment pour les communes des DOM, qui bncient des
rgimes spciaux tels que loctroi de mer ou la taxe sur le carburant.
6 454
6 627
6 772
6 864
6 769
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 17 : Total des impts et taxes ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp)
56,9
39,7
26,4
Communes
mtropolitaines
Communes des
DOM (hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 18 : Produits de la scalit directe par habitant en 2011 (en KF cfp)
38 %
25 %
21 %
Communes
mtropolitaines
Communes des
DOM (hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 19 : Poids de la scalit directe dans les ressources de fonctionnement en 2011
Source : AFD
40
Les principaux impts et taxes locaux en Polynsie franaise sont les sui-
vants (voir dtails en annexe 3) :
les centimes additionnels, impositions communales qui gurent sur le
mme avis dimposition que ceux du Pays et qui ont la mme assiette de
calcul. Ils sont une majoration de limposition territoriale :
les centimes additionnels la contribution des patentes (impt
cre par toutes les communes)
les centimes additionnels la contribution des licences (impt
cre par toutes les communes)
les centimes additionnels limpt foncier sur les proprits
bties (impt cre par toutes les communes des IDV et ISV et
quelques communes seulement des autres archipels)
la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels (impt cre par
la quasi-totalit des communes des IDV et quelques communes des ISV) ;
la taxe sur llectricit, assise sur la consommation dnergie de tous
les usagers raccords un rseau public de distribution dnergie.
En 2011, cette taxe a t cre par 38 communes. La taxe est une
composante de la redevance nergie : si la commune est sous concession
EDT, cest EDT qui peroit les redevances et reverse la partie taxe la
commune et si la commune assure le service en rgie, elle peroit elle-
mme les redevances sur son budget annexe nergie et la partie des
recettes lie la taxe est ensuite reverse par le budget annexe sur le
budget gnral ;
la taxe de sjour, soit variable sur la base du nombre de nuites, soit
forfaitaire en fonction de la capacit daccueil et de la frquentation
touristique. En 2011, cette taxe a t cre par 14 communes.
58 %
64 %
20 %
58 %
60 %
20 %
59 %
65 %
20 %
61 %
66 %
21 %
2008 2009 2010 2011
Graphique 20 : Poids de la scalit (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement
41
Il existe ainsi bien une scalit locale en Polynsie franaise mais sa faible
importance sexplique par plusieurs facteurs :
Les recettes scales sont de fait restreintes par labsence dassiette
dans certaines communes (hormis le foncier, il y a peu de valeur ajoute
ou dactivits dans les archipels loigns)
La fiscalit mnage, qui constitue un des piliers du systme fiscal
local en France se limite ici limpt foncier sur les proprits bties. Il
nexiste pas de taxe dhabitation ni de taxe sur le foncier non bti.
Les impts et taxes locaux existants en Polynsie franaise sont
essentiellement de la scalit reverse, ce qui contraint fortement la
marge des manuvres des communes. Pour les centimes additionnels
par exemple, les assiettes imposables sont directement affectes par
les dcisions fiscales du Pays et la commune na aucune marge de
manuvre sur dventuels exonrations ou abattements.
Les valeurs locatives et grilles tarifaires appliques pour les impts et
taxes locaux en Polynsie nont pas t rcemment actualises ;
Les capacits techniques des communes lever et recouvrer les impts
et taxes sont limites par la petite taille de la plupart dentre elles ;
Les donnes ncessaires la dfinition des assiettes restent
parcellaires. Le cadastre est encore incomplet, bien que dimportants
efforts aient t faits par la Direction des affaires foncires du Pays qui
afrme aujourdhui que seulement 80 % de la surface totale du Pays est
couverte, avec toutefois une couverture totale de Tahiti et des archipels
loigns qui devrait tre effective court-terme.
Sagissant de la scalit indirecte, les communes polynsiennes ne sont pas
soumises aux rgimes spciques dont bncient les communes des DOM, tels
que loctroi de mer.
La situation fiscale locale en Polynsie varie beaucoup dune commune
lautre, avec de fortes disparits par archipel et une trs large part des recettes
scales perue par les IDV et les ISV. Les principales recettes scales se rpartissent
comme suit :
42
Recettes 2012
des principaux impts
et taxes en KF cfp
Recettes 2012
des principaux impts
et taxes en %
Centimes additionnels et TVLLP 4 250 074 100 %
dont IDV 4 013 859 94 %
dont ISV 202 726 5 %
dont TG 13 550 1 %
dont Marquises 11 641 0 %
dont Australes 8 298 0 %
Taxe de sjour 180 371 100 %
dont IDV 95 381 53 %
dont ISV 75 249 42 %
dont TG 8 519 5 %
dont Australes 85 0 %
Taxe sur llectricit 2 082 814 100 %
dont IDV 1 709 631 82 %
dont ISV 289 617 14 %
dont TG 23 420 1 %
Taxe sur la publicit 29 151 100 %
dont IDV 24 863 85 %
dont ISV 4 288 15 %
dont TG 0 0 %
dont Marquises 0 0 %
dont Australes 0 0 %
TOTAL 6 542 410 100 %
dont IDV 5 843 734 89 %
dont ISV 571 880 9 %
dont TG 45 489 1 %
Tableau 6 : Montants des principaux impts et taxes
Source : AFD
Remarque : Les principaux impts et taxes mentionns ci-dessus sont dtaills en annexe 3.
43
Des redevances et produits des services en augmentation, en lien avec la
monte en charge des comptences communales sur les services publics
environnementaux
Les principales redevances perues par les communes polynsiennes sont :
la redevance pour la production et la distribution deau potable,
la redevance pour lenlvement et le traitement des ordures mnagres,
la redevance pour les services scolaires et priscolaires.
Le montant de redevance par habitant a augment sur la priode 2008-2012,
en lien avec la monte en charge des comptences communales, et notamment
la mise en application du service public des dchets, obligatoire partir de dbut
2012. Cette volution la hausse dcoule :
de limpratif dquilibrer les budgets annexes des services publics
industriels et commerciaux (articles L2224-1 et 2 du CGCT), mme si des
drogations ont t accordes par lordonnance du 5 octobre 2007 pour
les communes polynsiennes de moins de 10 000 habitants ;
dune prise de conscience de la part des lus locaux de la ncessit
de facturer la population les services essentiels rendus an den
assurer lquilibre nancier, faisant suite un systme de gratuit
quasi-gnralis des services publics.
Aprs une baisse de 3 % observe en 2011, en lien avec la crise qui a eu pour
consquence une croissance des impays et de plus importants diffrs de paie-
ment, ce poste connait une hausse nette de +6,1 % en 2012. Outre les efforts de
recouvrement, un certain nombre de commune ont fait le choix, dans un contexte
de tension sur les autres postes de recettes, daugmenter la tarication des ser-
vices publics (eau potable, service des dchets, cantines scolaires) an de mieux
couvrir le cot rel de ces services.
2 706
3 209
3 440
3 327
3 649
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 21 : Total des redevances et produits des services ensemble des communes
polynsiennes (en MF cfp)
Source : AFD
44
Les difcults de recouvrement des redevances sont importantes en Polynsie
franaise, cette situation tant accentue en temps de crise. Ce contexte cono-
mique difcile rend en effet le cot politique des efforts de recouvrement ou de
tarication fournir par les communes (mesures coercitives par exemple) encore
plus lev.
Lanalyse du niveau de redevance par archipel na de pertinence quune fois
retraite la redevance lectricit car certaines communes assurent le service de
production et de distribution de lnergie en rgie, do des niveaux de redevance
nettement plus levs dans ces communes. Hors redevance lectricit, les com-
munes des TG peroivent des redevances par habitant infrieures la moyenne des
communes polynsiennes. Les carts entre les archipels sont relativement faibles
mais masquent des situations diffrentes avec dun cot, beaucoup de services
pour beaucoup dhabitants dans les IDV et les ISV et, de lautre, peu de services
pour peu dhabitants dans les TG, Australes et Marquises.
Suite lordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynsiennes
et imposant aux communes dassurer la distribution deau potable dici 2016, une
tude avait t ralise en 2009 par le consultant Gilles Roger sur la propension
des mnages polynsiens payer leau potable. Cette tude, nance par lAFD et
intitule Leau potable dans 6 communes de Polynsie franaise, entre pertes,
gaspillage et dcits , avait pour objectifs de comprendre les dterminants de
la volont des usagers payer leau potable, leurs exigences en matire de qua-
lit du service, et destimer si possible des fourchettes de prix susceptibles dtre
appliques par les communes, en tenant compte des capacits nancires des
mnages et des caractristiques du rseau et des installations. Dans la perspective
dun quilibre terme des services de leau, ltude visait en outre sensibiliser les
lus communaux sur les progrs raliser en matire de recouvrement des cots.
7,6
13,6
11,3
12,8
9,3
11,4
Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance lectricit) par habitant
en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
45
Ltude a port sur 6 communes reprsentatives (3 communes des les du Vent, 2
communes des les Sous-le-Vent, 1 commune des Tuamotu).
En se basant sur des donnes issues de ltude, il est possible destimer en
grandes masses le poids des principales redevances dans le budget des mnages
polynsiens (environ 9 % en 2011). Pour la seule redevance eau, ltude rappelle
que selon les normes internationales gnralement admises, leau ne doit pas
reprsenter plus de 3 % du revenu dun mnage moyen.
Pour les six communes tudies dans ltude, les estimations sont les suivantes.
* Le revenu moyen pris en compte en 2008 est le revenu moyen par unit de consommation issu de
ltude de Gilles Roger. Il correspond la moyenne des revenus moyens dans les communes tudies.
Compte-tenu du contexte actuel de crise, les hypothses dvolution prospective du revenu moyen,
initialement tablies +2 % par an, sont ici geles.
2008 2009 2010 2011 2012
Redevance OM/hab 467 392 607 554 744
Redevance eau/hab 903 826 1 064 561 1 058
Redevance cole/hab 299 433 437 386 361
Redevance lectricit/hab 1 123 1 152 1 148 1 199 1 182
Total 2 792 2 804 3 256 2 700 3 345
Revenu hors loyer* 103 682 103 682 103 682 103 682 103 682
Poids de la redevance
eau dans le revenu
moyen/pers
0,9 % 0,8 % 1,0 % 0,5 % 1,0 %
Poids des principales
redevances dans
le revenu moyen/pers
2,7 % 2,7 % 3,1 % 2,6 % 3,2 %
Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne
Dans lensemble, les communes polynsiennes se distinguent des communes mtropolitaines
par la prpondrance des ressources de transfert par rapport aux ressources propres
(impts, taxes et redevances). La mutation comparativement rcente des anciens districts
en communes, leur faible nombre dhabitants pour la majorit et le tissu conomique limit
explique la dpendance marque de ces collectivits aux ressources affectes. Il nest donc
pas tonnant que ce constat sexacerbe au fur et mesure quon sloigne des communes
tahitiennes.
Au cur des problmatiques dautonomie nancire des collectivits franaises, la question
des ressources apparat centrale pour les communes de Polynsie franaise, pour lesquelles
lvolution rcente du cadre lgislatif gnre une monte en charge importante des
comptences assumer.
46
Des dpenses de fonctionnement rendant compte
de la diversit des communes et des enjeux de gestion
Dimportants efforts de gestion fournis
par les communes polynsiennes
Les montants de dpenses prsents dans cette partie prennent en compte
les dpenses lies aux travaux en rgie. Les volutions constates sur la priode
doivent ainsi tre nuances par celle des travaux en rgie, mme si leur poids dans
les charges courantes et les charges de personnel reste faible (hormis pour les
communes des archipels loigns de Tahiti).
Aprs une nette hausse des dpenses relles de fonctionnement, entre 2008 et
2009, on observe partir de 2010 une contraction (-2 % en 2011 et -6 % en 2012)
grce aux efforts de gestion entrepris par les communes en raction la baisse
des ressources, comme par exemple la mise en place de plans de dparts volon-
taires par plusieurs communes.
9 %
3 %
0%
9 %
6 %
2 %
Graphique 23 : Poids des travaux en rgie sur les charges courantes et de personnel en 2012
Source : AFD
30 924
31 943
31 715
31 053
29 742
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 24 : Dpenses de fonctionnement (hors subventions dquilibre aux budgets
annexes) ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp)
Source : AFD
47
Cette volution est, comme pour les recettes, inverse celle constate pour
les communes franaises dans leur ensemble. Le niveau de dpenses par habitant
pour les communes polynsiennes est lgrement suprieur la moyenne fran-
aise mais reste nettement infrieur celui observ en moyenne pour les com-
munes des DOM.
Les dpenses de fonctionnement par habitant dans le graphique ci-dessus
prennent en compte les subventions dquilibre verses aux budgets annexes an
de ne pas fausser la comparaison avec la mtropole et les DOM.
Les graphiques suivants prsentent en revanche les montants de dpenses hors
subvention.
Communes franaises (hors COM et hors Mayotte)
95
97
99
101
103
105
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 25 : volution des dpenses de fonctionnement des communes (en base 100)
119,1
142,7
129,4
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
Graphique 26 : Dpenses de fonctionnement (dont subventions dquilibre aux budgets
annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp)
48
Le montant de dpenses par habitant est variable selon les archipels, avec un
cot des services publics globalement plus lev dans les communes peu peuples.
Il faut toutefois noter que les communes de plus de 20 000 habitants prsentent
un niveau de dpenses par habitant suprieur la moyenne polynsienne pouvant
notamment sexpliquer par les charges de centralit affrentes.
119,1
142,7
119,6
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
(hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 27 : Dpenses de fonctionnement (hors subventions dquilibre aux budgets
annexes) par habitant en 2011 (en KF cfp)
176,3
126,5
110,0
167,0 163,7
119,6
249,5
149,5
99,2 93,6
133,1
119,6
0

9
9
9
1
0
0
0

4
9
9
9
5
0
0
0

9
9
9
9
1
0
0
0
0

1
9
9
9
9
+
d
e
2
0
0
0
0
M
o
y
e
n
n
e
Graphiques 28 et 29 : Niveau de dpenses de fonctionnement par habitant en 2012 par
archipel et par strate de population (en KF cfp)
Source : AFD
49
Une structure de dpenses marque par limportance des dpenses
de personnel
La structure de dpenses de fonctionnement pour les communes polynsiennes
se distingue avant tout par la prpondrance des dpenses de personnel, limage
des communes des DOM, dans un contexte de faible externalisation des services
publics notamment. Les charges courantes sont, linverse, plus importantes dans
les budgets des communes polynsiennes, en lien avec les surcots lis lloi-
gnement et la dispersion. Par ailleurs, les autres dpenses de fonctionnement
psent plus dans les budgets des autres communes franaises, du fait notamment
de dpenses dintervention plus importantes.
La structure moyenne des dpenses pour les communes polynsiennes masque
toutefois les disparits entre les archipels.
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
Communes franaises
[hors COM et hors Mayotte]
Personnel
61 %
Charges
courantes - 29 %
Charges
Financires - 0,6 %
Autres - 10 %
Personnel
52 %
Charges
courantes - 25 %
Charges
Financires - 3,4 %
Autres - 19 %
Personnel
62 %
Charges
courantes - 18 %
Charges
Financires - 2,6 %
Autres - 17 %
Graphique 30 : Structure des dpenses de fonctionnement des communes en 2011
50
Une grande rigidit des budgets avec de lourdes charges
de personnel permanent
Aprs une nette augmentation des charges de personnel entre 2008 et 2010,
les efforts consentis par les communes pour matriser ces dpenses ont permis un
lger recul de ce poste en 2011.
ISV
IDV TG Australes Marquises
14 %
0,7 %
32 %
53 %
9 %
0,6 %
27 %
64 %
10 %
37 %
51 %
9 %
0,1 %
30 %
61 %
13 %
0,6 %
27 %
59 %
Autres
Charges financires
Charges courantes
Personnel
0,1 %
18 222
18 858
19 096
18 952
18 326
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 31 : Structure des dpenses de fonctionnement des communes polynsiennes par
archipel en 2011
Graphique 32 : Total des dpenses de personnel ensemble des communes polynsiennes (en
MF cfp)
Source : AFD
Source : AFD
51
Malgr les efforts fournis, la part des dpenses de personnel dans les budgets
communaux a augment depuis 2008, passant de 59 % 61 % environ, soit un
poids bien suprieur la moyenne nationale mais en-de du niveau observ pour
les communes dOutre-mer. Cette situation sexplique notamment par le faible
recours lexternalisation de certains services publics de base (eau, assainissement,
voire lectricit dans les archipels loigns) via un prestataire priv ou une inter-
communalit. Par ailleurs, malgr le fait que beaucoup de communes soient fai-
blement peuples, leur loignement et la nature des services obligatoires quelles
doivent rendre les oblige disposer dun nombre dagents minimum pour assurer
ses missions prioritaires (police, administration gnrale, services techniques). En
dernier lieu, laugmentation de la part de ces dpenses sexplique aussi mcani-
quement par la diminution dautres postes de charges sur la priode.
La rforme de la publique communale acheve en 2012 pourrait avoir une
incidence sur le poids des dpenses de personnel dans les budgets communaux
via la mise en place de catgories dagents et de grilles salariales. Les effets de
la rforme devraient cependant tre rapidement contrebalancs par les plans de
dparts volontaires mis en place par certaines communes.
En 2012, les communes polynsiennes enregistrent environ 4 530 agents, qui
se rpartiront en 4 catgories la mise en place de la fonction publique commu-
nale. Ce nombre est en diminution par rapport 2011.
Le nombre dagents communaux pour 1 000 habitants, ou taux dadministra-
tion, est plus lev dans les archipels loigns, rvlant limportance de lemploi
public communal dans ces communes o lconomie locale est limite. La rparti-
tion des agents par catgorie laisse dautre part apparatre une faiblesse des postes
dencadrement, avec 2 % seulement des agents qui sont de catgorie A. titre de
comparaison, dans les collectivits territoriales franaises (communes, EPCI, dpar-
tements, rgions) les agents de catgories A reprsentent 9 % des effectifs totaux
(source : rapport 2013 de lobservatoire des nances locales).
58,9 % 59,0 %
60,2 %
60,9 %
2008 2009 2010 2011
51,2 %
61,9 % 60,9 %
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
Graphique 33 et 34 : Poids moyen des dpenses de personnel dans le budget de
fonctionnement en Polynsie uniquement et sur le territoire national
Source : AFD Source : AFD
52
Par ailleurs, le poids des dpenses de personnel permanent sur les dpenses de
personnel totales souligne une grande rigidit de ce poste (prs de trois quarts des
charges tant lies du personnel permanent).
Le recours frquent aux travaux en rgie dans les communes des archipels loi-
gns expliquent les carts observs entre les archipels, quil sagisse du niveau de
dpense par habitant ou de la composition de celles-ci.
2009 2010 2011 2012
Nombre dagents communaux 4 696 4 711 4 578 4 530
volution 0,3 % -2,8 % -1,0 %
Tableau 8 : Nombre dagents communaux
Tableau 9 : Rpartition des agents communaux par catgorie et par archipel en 2012
Source : CGF
Source : Dipac
IDV ISV Marquises Australes Tuamotu
Gambier
Total
Catgorie A 84
3 %
11
2 %
-
0 %
5
3 %
2
0 %
102
2 %
Catgorie B 294
10 %
20
3 %
8
3 %
10
6 %
10
2 %
342
8 %
Catgorie C 570
19 %
56
8 %
24
10 %
32
18 %
18
4 %
700
15 %
Catgorie
D/E
2 012
68 %
581
87 %
208
87 %
134
74 %
451
94 %
3 386
75 %
Nb total
dagents
2 960
100 %
668
100 %
240
100 %
181
100 %
481
100 %
4 530
100 %
Nb dagents /
1000 hab
15 20 28 29 29 17
92,0
67,3
70,3
98,2 99,9
73,0
Graphique 35 : Niveau de dpenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
53
Enn, des carts dans les rmunrations moyennes par archipel sont galement
observer, laissant apparaitre des niveaux de salaires par ETP (quivalent temps
plein) suprieurs dans les Iles du vent et dans les syndicats et intercommunalits.
Des charges courantes plus leves
pour les communes des archipels loigns
Un cot de fonctionnement courant plus lev pour les communes
loignes
Les charges courantes, appeles galement achats et charges externes (comptes
60, 61 et 62 hors 621), constituent le second poste de dpenses aprs les charges
de personnel : elles reprsentent sur la priode tudie prs de 30 % des dpenses
de fonctionnement, soit un poids dans les budgets plus important que les
moyennes franaises ultramarines.
65 %
72 %
71 %
70 %
64 %
70 %
Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel
totales en 2012
Source : AFD
Source : AFD
2012 Effectif dclar Nombre dETP Rmunration mensuelle
(salaire + prime)
moyenne par ETP en Fcfp
les du Vent 2 845 2 756 291 066
les Sous-le-Vent 708 660 201 315
Marquises 262 240 231 272
Australes 185 160 232 931
Tuamotu/Gambier 565 492 193 514
Syndicats et interco 61 59 397 248
Total 4 626 4 368 262 528
Tableau 10 : Rmunration moyenne par quivalent Temps Plein
54
Comme pour les charges de personnel, des efforts ont t raliss par les com-
munes pour matriser lvolution de leurs charges courantes, qui retrouvent en
2010 et 2011 un niveau comparable celui de 2008.
Toutefois, on peut galement tablir une corrlation entre la diminution des
travaux en rgie (-62 %) et les dpenses affrentes (le poste autres fournitures
non stockes , rpertoriant les dpenses relatives ce type de travaux, diminue
de -51 %), mme si la diminution en volume sur les charges courantes est plus
marque (-461 MF cfp).
Le niveau de charges courantes par habitant pour les communes polynsiennes
permet dobserver un poids de la dpense par habitant plus leve pour les com-
munes des archipels loigns.
2008 2009 2010 2011
25 %
20 %
29 %
25 %
18 %
29 %
25 %
18 %
28 %
25 %
18 %
29 %
Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dpenses de fonctionnement
8 944
9 305
8 795
8 911
8 449
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 38 : Total des charges courantes ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp)
Source : AFD
55
Lanalyse de certaines charges courantes spciques (lectricit, carburant,
autres fournitures non stockes, entretien/maintenance, frais de dplacement et
frais de transport) permet de mieux comprendre ces carts entre archipels, ainsi
que la nature des surcots lis lloignement et lparpillement de certaines
communes.
Une importance de certains postes, reprsentative des spcicits locales
Les charges de carburant
Aprs une contraction en 2009, les charges de carburant des communes poly-
nsiennes ont connu une nette volution la hausse en 2011, avant de stagner en
2012.
67,3
40,8
29,4
45,3
48,7
34,3
Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
Source : AFD
1 033
982 987
1074 1 076
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 40 : Total des dpenses de carburant ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp)
56
La facture de carburant est nettement plus importante pour les communes des
TG, ce qui explique en grande partie le montant de charges courantes par habi-
tant suprieur pour ces communes. Le surcot pour ces communes est li dune
part leur loignement de Tahiti mais aussi leur parpillement. En effet, tant
gnralement composes de plusieurs atolls, les dplacements maritimes inter et
intra-atolls sont trs frquents et incontournables (transport scolaire, vacuation
sanitaire vers les dispensaires notamment) sur des distances souvent importantes.
Les charges dlectricit
Les dpenses dlectricit par habitant sont de mme ordre de grandeur pour
tous les archipels hormis pour les communes des TG, qui ressortent bien en dessous
de la moyenne polynsienne dans la mesure o la trs grande majorit dentre elles
produisent leur lectricit en rgie et ne se la refacturent pas dans leurs comptes.
=> Ltude des charges de carburants et dlectricit conrme lide commu-
nment admise dun surcot nergtique pour les communes loignes et disper-
ses, notamment les TG. Mais ce surcot est avant tout visible sur la facture de
carburant (pour le transport) et non celle dlectricit, du fait notamment dune
diffrence de modes dutilisation.
23
10,0
1,3
6,9
7,2
4,1
Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
2,6
5,6 5,7
4,6
5,2
5,4
Graphique 42 : Charges dlectricit par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
57
Les charges dentretien maintenance
Du fait dinfrastructures et dquipements plus dvelopps et plus utiliss dans
les communes des IDV, les dpenses dentretien et maintenance par habitant y
sont plus leves que dans les autres archipels, du fait notamment des charges
de centralit structurelles des communes concernes. Pour les les loignes, les
surcots observs (notamment dans les TG) pourrait sexpliquer par lusure plus
rapide en lien avec les conditions climatiques spciques sur les atolls.
Les fournitures non stockes
Les autres fournitures non stockes (compte 60628) rassemblent tradition-
nellement la plupart des imputations budgtaires lies aux travaux en rgie hors
personnel, comme le traduit le graphique prsent ci-dessous. Les distorsions
observes relvent gnralement de rattachement de certaines critures dautres
exercices budgtaires, voire dune prpondrance plus marque des dpenses de
personnel dans le cot global des travaux en rgie.
2,3
1,3
2,9
0,9
1,5
2,5
Graphique 43 : Charges dentretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
8 %
7 %
7 %
2 %
0 %
0 %
11 %
10 %
20 %
9 %
3 %
2 %
Travaux en rgie/DRF
Fournitures non stockes/DRF
Graphique 44 : Poids des fournitures non stockes et des travaux en rgie dans les dpenses
de fonctionnement en 2012
Source : AFD
58
Les frais de transport de biens et de personnel
Ce type de dpenses rend compte dun cart particulirement visible entre les
Tuamotu-Gambier et les Australes dune part, et les autres archipels dautre part.
Dans le cas des Australes, les surcots de frais de transport de biens et de person-
nel sont lis au fort loignement par rapport Tahiti, notamment lle de Rapa,
distante de plus de 1 200 km.
Pour les Tuamotu, le surcot traduit limpact de lloignement de ces com-
munes mais aussi celui de leur dispersion.
Une forte hausse des subventions dquilibre
verses aux budgets annexes
Lordonnance de 2007 adaptant le CGCT aux communes polynsiennes a eu
des incidences sur les comptences des communes, notamment dans la mise
en place des services publics environnementaux, avec lobligation davoir un
service public de collecte et traitement des dchets avant dbut 2012 et un
service public deau potable avant dbut 2015. Lapplication de ces dispositions
par les communes a entran la cration en 2011 de :
19 nouveaux budgets annexes dchets (4 aux ISV, 12 aux IDV, 3 aux
Marquises) ;
14 budgets annexes de leau (2 aux ISV, 10 aux IDV, 2 aux Marquises) ;
Outre les budgets annexes lis aux services publics environnementaux,
ont galement t ouverts en 2011 :
3 budgets annexes cole/restauration scolaire aux ISV ;
15 budgets annexes lectricit aux Tuamotu-Gambier.
Par ailleurs, si les communes exercent traditionnellement leurs services publics
en rgie, on peut constater une tendance lexternalisation de certains services
3,7
0,3
0,0
1,0
5,0
0,5
Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp)
Source : AFD
59
publics environnementaux, essentiellement dans les communes reprsentant des
bassins de population assez important pour justier ce type de dlgation.
Il convient de rappeler que le CGCT impose que les budgets des services publics
industriels et commerciaux soient quilibrs et interdit aux communes de prendre
en charge dans leur budget propre des dpenses au titre de ces services publics. Le
CGCT prvoit toutefois des drogations dans des cas particuliers, comme stipul
dans larticle L2224-2 du CGCT (cf. annexe 4).
La monte en puissance des comptences communales et louverture de nom-
breux budgets annexes en 2011 ont entran une forte augmentation des subven-
tions dquilibre verses aux budgets annexes.
Dans la mesure o les SPIC ont vocation tre quilibrs par des ressources
propres payes par les usagers du service, les subventions dquilibre ne devraient
a priori pas augmenter trop signicativement dans les prochaines annes. Ce point
ncessitera toutefois une vigilance de la part des communes, an dappliquer un
niveau de redevance en lien avec le cot du service.
1 %
1 %
2 %
8 %
8 %
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 46 : Poids des subventions dquilibre verses aux budgets annexes dans les
dpenses de fonctionnement
Source : AFD
2008 2009 2010 2011 2012
0,8
1,7
2,4
8,7
9,6
Graphique 47 : Subvention dquilibre par habitant (en KF cfp)
Source : AFD
60
Le montant de subventions dquilibre vers par le budget principal aux bud-
gets annexes est troitement li aux redevances perues par les communes et, en
consquence, la problmatique de recouvrement des redevances voque pr-
cdemment. En effet, les SPIC suivis sur les budgets annexes ont vocation tre
nancs par des redevances payes par lusager : ce nest que lventuel dcit de
fonctionnement qui est couvert par une subvention dquilibre verse par le bud-
get gnral. Comme lillustrent les graphiques ci-dessous, les subventions dqui-
libre psent en 2012 pour plus de 50 % des recettes de fonctionnement dans une
grande partie des cas. Le poids des subventions dquilibre devrait diminuer dans
les prochaines annes.
n 2012, il existe 23 budgets annexes dchets: 2 aux TG, 7 aux ISV,
13 aux IDV et 4 aux Marquises
n 2012, il existe 29 budget annexes eau: 2 aux TG, 6 aux ISV,
11 aux IDV, 5 aux Marquises et 5 aux Australes
57 %
57 %
49 %
66 %
TG ISV IDV Marquises
Graphique 48 : Poids de la subvention dquilibre dans les recettes de fonctionnement du
service dchets en 2012
Source : AFD
81 %
14 %
35 %
30 %
31 %
TG ISV IDV Marquises Australes
service eau en 2012
Source : AFD
61
n 2012, il existe 8 budgets annexes cole : 2 aux TG, 7 aux ISV
et 1 aux IDV
n 2012, il existe 18 budgets annexes lectricit : 15 aux TG, 1 aux ISV,
1 aux Marquises et 1 aux Australes
TG ISV IDV
94 %
94 %
100 %
service cole en 2012
Source : AFD
59 %
0 %
73 %
0 %
TG ISV Marquises Australes
service lectricit en 2012
Source : AFD
62
Section dinvestissement : une mutation de collectivits
de gestion des collectivits de projets ?
Un effort dquipement comparativement moindre
Sur la priode 2008-2012, les dpenses dquipement agrges des com-
munes (y compris travaux en rgie) se chiffrent 37,1 Mds Fcfp environ, soit une
moyenne de 7,4 Mds Fcfp par an, les efforts annuels variant de 6,2 Mds Fcfp en
2012 quasiment 8 Mds Fcfp en 2010.
La uctuation dune anne sur lautre des dpenses dquipement illustre lab-
sence de vritable planication pluriannuelle des investissements. Les communes
polynsiennes mettent en uvre leurs projets dinvestissement en fonction des
ressources disponibles et des subventions reues, souvent dpendantes de la vali-
dation juridique et technique des partenaires nanciers historiques que sont ltat
et le Pays. Dune manire gnrale, il nexiste pas de vritables programmes din-
vestissement pluriannuels propres qui leur permettraient de mieux planier et
anticiper les besoins, au-del des partenariats nanciers globaux sur lesquels les
communes gardent peu de marges de manuvre.
Quil sagisse du montant de dpenses dquipement par habitant ou de lef-
fort dquipement (dpenses dquipement/RRF), les communes polynsiennes se
situent bien en de de la moyenne franaise ou dOutre-mer. Cette situation peut
sexpliquer, dune part, par le partage rcent des comptences entre le Pays et les
communes qui a conduit sur certaines comptences communales des investisse-
ments raliss sous matrise douvrage du Pays et, dautre part, par le fait que les
communes polynsiennes ont t jusqu prsent des collectivits de gestion
plutt que des collectivits de projets .
7 482
6 859
7 947
7 894
6 207
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 52 : Dpenses dquipement ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp)
Source : AFD
63
Leffort dquipement des communes polynsiennes renvoient par ailleurs
certains lments de contexte bien spciques :
les conditions climatiques entranent une dgradation rapide des
quipements et ncessitent de renouveler ou rnover rgulirement les
infrastructures ;
certaines communes demeurent encore peu quipes en rseaux ou
systmes deau potable, dassainissement et de dchets alors que le CGCT
leur impose de mettre en uvre ces comptences dans un calendrier
contraint, ce qui va ncessiter de leurs parts de lourds investissements.
41,1
41,5
30,4
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
(hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 53 : Dpenses dquipement par habitant en 2011 (en KF cfp)
27,8 %
26,2 %
24,2 %
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
(hors Mayotte)
Communes
polynsiennes
Graphique 54 : Effort dquipement en 2011 (dpenses dquipement / RRF)
64
La comparaison entre les archipels laisse apparatre l encore de forts carts
entre les communes, avec des dpenses dquipement par habitant nettement plus
leves pour les archipels loigns. Ces carts sont pour partie lis aux surcots
dacheminement des matriaux en lien avec lloignement par rapport Tahiti.
Le niveau des dpenses dquipement est structurellement plus lev dans les
archipels loigns mais il reste trs erratique dune anne sur lautre pour tous les
archipels, ce qui rete l encore une politique dinvestissement au coup par coup.
Le manque de programmation des investissements se lit galement dans le faible
taux de ralisation des dpenses dinvestissement budgtes, largement infrieur
50 %, et ce malgr le cadre du Contrat de projets.
78,1
35,5
20,0
76,6
52,3
28,4
Graphique 55 : Moyenne des dpenses dinvestissement (dont travaux en rgie) par habitant
et par an sur la priode 2008-2012 (en KF cfp)
Source : AFD
0 KF
10 KF
20 KF
30 KF
40 KF
50 KF
60 KF
70 KF
80 KF
90 KF
100 KF
2008 2009 2010 2011 2012
TG ISV
IDV Marquises
Australes Ensemble des communes
Graphique 56 : Dpenses dquipement par habitant (en KF cfp)
Source : AFD
65
Un nancement de linvestissement centr sur les subventions
Le nancement des 30 milliards de Fcfp dinvestissement sur la priode 2008-
2011 se structure comme suit :
La principale source de nancement est procure par les subventions dinves-
tissements accordes par le Pays et ltat. Les autres recettes dinvestissement sont
les dotations (28 %), dont notamment les dotations FIP, et lpargne nette (12 %).
Lemprunt nest que marginalement utilis par les communes pour le nancement
de leurs investissements.
Tx de ralisation
Dpenses dpt
Tx de ralisation
travaux en rgie
Tx de ralisation
global
Marquises 30 % 46 % 33 %
TG 46 % 58 % 47 %
Australes 21 % 27 % 22 %
ISV 19 % 61 % 21 %
IDV 24 % 61 % 25 %
Moyenne 26 % 51 % 27 %
Tableau 11 : Taux de ralisation des investissements 2012
Source : AFD
Dpenses dquipement
2008-2012
(y.c. travaux en rgie)
Subventions
dinvestissement
(53 %)
Fonds de roulement
Autres recettes
dont dotations
(28 %)
pargne nette
(12 %)
Emprunt (7 %)
- 2 000 MF
3 000 MF
8 000 MF
13 000 MF
18 000 MF
23 000 MF
28 000 MF
33 000 MF
38 000 MF
Graphique 57 : Structure du financement des investissements pour les communes
polynsiennes sur la priode 2008-2012
Source : AFD
66
Une capacit dautonancement limite
La notion de capacit dautonancement est prfre celle dpargne, dans
la mesure o les rsultats de fonctionnement prsents prennent en compte les
recettes dordre lies aux travaux en rgie.
La capacit dautofinancement (rsultat de la section de fonctionnement /
recettes de fonctionnement) moyenne slve 7 % en 2012 mais fluctue en
moyenne autour de 5 % sur la priode 2008/2012. Cette capacit dautonance-
ment relativement faible tmoigne :
de labsence dautonomie financire relle des communes et du
manque de marge de manuvre sur leurs recettes,
de spcificits contraignantes, avec un transfert de comptences
croissant et un service minimum assurer malgr le faible nombre
dhabitants et lclatement gographique dans certains cas.
En consquence, le niveau de CAF des communes polynsiennes est nettement
infrieur celle des autres communes franaises. Cette situation peut galement
sexpliquer en partie par les importantes subventions dont bncient les com-
munes sur leurs oprations dinvestissement depuis plusieurs annes, limitant lim-
portance de dgager une source dautonancement des investissements.
La capacit dautonancement brute est variable selon les archipels, avec un
taux plus lev pour les communes des Marquises (9 %) et des ISV (7 %). Les com-
munes des TG et des IDV disposent linverse de trs faibles capacits autonan-
cer leurs dpenses dinvestissement.
14 %
7 %
5 %
15 %
13 %
4 %
16 %
9 %
6 %
17 %
9 %
5 %
2008 2009 2010 2011
Graphique 58 : Capacit dautonancement brute
67
Remarque : si lon considre le taux dpargne brute au sens strict (hors travaux
en rgie en recettes de fonctionnement), la capacit dautonancement des com-
munes se trouve trs rduite, voire ngative pour les archipels des TG, Australes
et Marquises.
Un important taux de subventionnement
Les subventions reprsentent la premire source de nancement des investis-
sements : une part importante est accorde par ltat et le Pays dans le cadre du
Contrat de Projets. Les subventions affectes par le FIP sur des oprations prcises
ainsi que les subventions accordes par la Dlgation au dveloppement des com-
munes ont baiss en 2011, do la diminution cette anne-l du taux de subven-
tionnement des investissements des communes.
Les communes polynsiennes reoivent, outre les subventions dinvestissement
ches sur des projets, des dotations et notamment celles verses par le FIP en
section dinvestissement. En tenant compte de ces dotations, le taux de subven-
tionnement des investissements tait de plus de 80 % jusquen 2010, avant la
7 %
5 %
6 %
12 %
10 %
7 %
Tuamotu
Gambier
ISV IDV Marquises Australes Moyenne
Graphique 59 : Capacit dautonancement brute par archipel en 2012
Source : AFD
2008 2009 2010 2011 2012
51 % 52 %
61 %
45 %
66 %
Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations) des investissements
en 2012
Source : AFD
68
rduction de 50 % en 2011 des dotations non affectes verses par le FIP en inves-
tissement. Ce taux de subventionnement (subventions et dotations incluses) est au
global bien suprieur au taux moyen observ pour les autres communes franaises
et ultramarines.
De manire logique, le taux de subventionnement des investissements est
dautant plus lev pour les communes ayant une faible capacit dautonance-
ment, en particulier les Tuamotu-Gambier. noter toutefois la particularit des
IDV qui ont une capacit dautonancement infrieure la moyenne mais un taux
de subventionnement des investissements galement plus faible que la moyenne.
Remarque : un taux de subventionnement suprieur 100 % rend compte dun
dcalage parfois constat entre lexercice concern par la dpense dinvestisse-
ment et lexercice bnciant de la perception effective de la subvention.
Graphique 61 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dpenses
dquipement
2008 2009 2010 2011
35 %
57 %
85 %
42 %
68 %
86 %
35 %
50 %
92 %
32 %
51 %
60 %
Graphique 62 : Taux de subventionnement (subventions + dotations) des dpenses
dquipement par archipel en 2012
55 %
89 %
58 %
74 %
126 %
66 %
69
Un faible endettement
Les communes polynsiennes utilisent peu le recours lemprunt pour nancer
leurs investissements, comme en attestent les indicateurs classiques (taux den-
dettement et capacit de dsendettement). Pour mmoire, les seuils dalerte gn-
ralement pris en compte dans les analyses nancires sont 100 % pour le taux
dendettement et 10 ans pour la capacit de dsendettement, soit des niveaux
nettement suprieurs ceux observs pour les communes polynsiennes.
La baisse tendancielle du taux dendettement sinscrit en cohrence avec lmer-
gence de taux de subventionnement des investissements communaux levs depuis
plusieurs annes et traduit lextinction dun encours ancien et non renouvel.
Plus erratique car dpendant du niveau dautonancement des communes, la
capacit de dsendettement demeure tout de mme un niveau faible.
Le taux dendettement moyen des communes polynsiennes est dans len-
semble remarquablement moins lev que pour les autres communes franaises. Le
faible endettement se vrie pour tous les archipels, avec des taux dendettement
Graphiques 63 et 64 : Taux dendettement et capacit de dsendettement (en anne
dpargne brute) des communes polynsiennes
Source : AFD
2008 2009 2010 2011 2012
16 %
14 %
13 %
12 %
11 %
Taux dendettement
Capacit de dsendettement
3,2
3,4
2,0
2,6
1,7
2008 2009 2010 2011 2012
70
particulirement bas pour les communes des archipels loigns, notamment aux
Australes. Cette situation sexplique avant tout par une culture de lautonance-
ment pour ces communes.
Limportance des subventions dinvestissement limite le besoin des
communes contribuer davantage au nancement propre de leurs
oprations dinvestissement. Le faible taux dendettement traduit
dailleurs cette situation : les communes ont, sur la priode passe,
prioriser dans leur programmation dinvestissement les oprations
ligibles aux subventions et pour lesquelles elles nont d apporter
quune faible part dautonancement ou demprunt.
Nanmoins la dgradation nancire marque de certaines
communes due la baisse des ressources et les transferts de
comptence importants, tout comme la baisse rcente des
subventions alloues leur projet tend remettre en cause
lquilibre des sources de nancement des investissements tel
quon a pu le constater sur la priode rcente.
Graphiques 65 et 66 : Taux dendettement en 2012
Source : AFD
Communes
mtropolitaines
Communes des DOM
[hors Mayotte]
Communes
polynsiennes
74 %
65 %
12 %
6 %
13 %
14 %
5 %
1 %
12 %
71
Un fonds de roulement lev mais des tensions de trsorerie
rcurrentes
n 2012, le fonds de roulement global (cest--dire lexcdent budgtaire
dgag par les collectivits locales) slve plus de 10,8 Mds Fcfp, soit 132 jours
de dpenses de fonctionnement. Ce niveau est en hausse par rapport 2011,
aprs une baisse tendancielle constate depuis 2008.
Comme prsent ci-dessous, le niveau des rserves communales est assez dis-
parate dun archipel lautre mais reste structurellement lev, ce qui traduit :
dune part le bnce dun large subventionnement par le pass et en
consquence un recours limit lautonancement ;
et, dautre part, dimportantes dotations en fonctionnement perues
par les communes polynsiennes.
51
128
135
226
179
132
Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dpenses de fonctionnement en 2012
Source : AFD
93 %
7 %
90 %
10 %
87 %
13 %
97 %
3 %
82 %
18 %
0 KF
2 000 000 KF
4 000 000 KF
6 000 000 KF
8 000 000 KF
10 000 000 KF
12 000 000 KF
Partie du FDR issue de la section investissement
Partie du FDR issue de la section fonctionnement
2008 2009 2010 2011 2012
Graphique 68 : Fonds de roulement total
Source : AFD
72
Le fonds de roulement est naturellement nanc par la section de fonction-
nement, les ressources dinvestissement tant pour lessentiel calque sur les
dpenses dquipement (les subventions sont des ressources affectes).
Cette richesse budgtaire des communes polynsiennes masque toutefois
des tensions de trsorerie rcurrentes qui dcoulent de plusieurs facteurs :
La crise conomique a entran une augmentation des impays de la
part des administrs, ce phnomne pouvant galement sexpliquer par
les carences de la procdure de recouvrement des crances de la part
des communes.
Les communes ont eu faire face des retards dans le versement
du FIP par le Pays depuis 2011, cette ressource ntant pas pour la CPF
une dpense obligatoire comme le service de la dette ou les charges
de personnel. Or, il est ncessaire de rappeler que le FIP constitue la
principale ressource des communes polynsiennes.
De nouvelles rgles doctroi des subventions ont t mises en place
par les partenaires institutionnels, amenant les communes devoir
assurer un portage nancier sur les dpenses dquipement souvent trs
importantes pour leur surface nancire.
Le niveau de fonds de roulement, structurellement lev, traduit
notamment le bnce dun large soutien nancier par le pass.
Toutefois, il convient de relativiser ce constat par les tensions de
trsorerie relles et croissantes que connaissent les communes
polynsiennes et qui les impactent au quotidien.
73
Conclusions
Les communes polynsiennes apparaissent, depuis plusieurs annes, comme un
acteur mergent, et plusieurs titres, en faveur du dveloppement du territoire
polynsien.
En premier lieu, le transfert progressif des comptences environnementales
(eau, dchets et le traitement des eaux uses lhorizon 2020) aux communes
devrait, ncessairement, les conduire devenir de vritables parties prenantes
dans llaboration, la dnition et la mise en uvre dune partie importante des
politiques territoriales.
En effet, les choix et lefcacit des politiques communales dans la gestion
environnementale de leurs territoires auront une inuence majeure, moyen et
long terme, sur les cots des politiques sanitaires ( lexemple de lamlioration
de la qualit de leau fournie la population) et lattractivit touristique des les
polynsiennes (gestion des dchets et qualit du traitement des eaux uses).
Paralllement, les choix dinvestissement de la Collectivit de Polynsie fran-
aise dans les secteurs de lamnagement, du logement voire dans la ralisation
de projets dinfrastructures auront des impacts importants dans lorganisation et
la mise en uvre des comptences environnementales des communes (densit des
habitations, architecture des rseaux deaux).
Cette situation dimbrication troite entre les politiques publiques commu-
nales et territoriales semble logiquement appeler un renforcement des formes
de dialogue ou de concertation entre les communes ou leurs reprsentations (via
des intercommunalits) et la Collectivit de Polynsie franaise an de dnir des
objectifs communs et harmoniss de dveloppement, comprenant une dclinai-
son par archipels au regard de leurs spcicits gophysiques. Des initiatives sont
en cours concernant llaboration de schmas directeurs de leau (exigence de
la Commission europenne pour lattribution des crdits du Fonds europen de
dveloppement dans ce secteur) et des dchets (avec lappui de lADEME). Mais
ces initiatives ne pourront, elles seules, se substituer la mise en place dun
dialogue institutionnel rel, dont le pralable semble tre la reconnaissance de
lacteur communal comme partenaire de la Collectivit de Polynsie franaise dans
latteinte de ses grands objectifs de dveloppement durable.
74
En second lieu, la mise en place de la fonction publique communale, et les
passerelles quelle cre avec la fonction publique territoriale, permettront dho-
mogniser progressivement les prols et les comptences des professionnels de
la gestion publique locale en Polynsie franaise. Il sagit dun atout majeur pour
permettre le dveloppement dune approche de dveloppement concerte par ter-
ritoire, au sein de chaque archipel.
Enn, les communes, au regard de leurs effectifs (prs de 4 530 agents en
2012) et de leur poids dans la commande publique (prs de 6,8 milliards F cfp en
2012, environ 8,1 milliards F cfp en 2011), sont devenues des acteurs conomiques
importants. Le poids de leurs effectifs les conduit jouer un rle de redistri-
bution des revenus dans lensemble du territoire. De surcrot, dans un contexte
de diminution signicative des capacits dinvestissement de la Collectivit de
Polynsie franaise, les communes apparaissent comme un donneur dordre
non ngligeable. En 2011 et 2012, les dpenses dquipement (y compris travaux
en rgie) ralises par les communes slvent respectivement 8,1 et 6,8 mil-
liards F cfp (voir annexe 6), contre 15,4 et 13,3 milliards F cfp pour la Collectivit :
la commande publique communale est ainsi quivalente la moiti de celle de
la Collectivit en 2011 et 2012. Cela signie que, dans un contexte de difcult
budgtaire et nancire du territoire, les communes jouent un rle important en
termes de capacit de maintien de la commande publique dans les diffrentes les
polynsiennes. Ce rle pourrait tre accru par le renforcement de lintercommu-
nalit (sous le format de la communaut de communes bnciant dune dotation
annuelle prenne de ltat) qui pourrait porter, lavenir, des projets dinfrastruc-
tures et dquipements importants, en mutualisant les ressources communales et
en accdant directement des nancements extrieurs (tat, partenaires nan-
ciers voire des appuis spciques de lUnion europenne).
75
Population
recensement 2007
Population
recensement 2012
Archipel
Strate 0 999 Pukapuka 157 166 TG
Tatakoto 227 294 TG
Fangatau 252 300 TG
Hikueru 268 240 TG
Tureia 311 300 TG
Napuka 315 359 TG
Nukutavake 319 352 TG
Rapa 482 515 Australes
Reao 567 606 TG
Ua Huka 571 621 Marquises
Fatu Hiva 587 611 Marquises
Tahuata 671 703 Marquises
Rimatara 785 879 Australes
Anaa 827 897 TG
Raivavae 905 947 Australes
Strate 1 000 4 999 Maupiti 1 231 1 234 ISV
Gambier 1 337 1 421 TG
Hao 1 342 1 328 TG
Manihi 1 379 1 240 TG
Makemo 1 422 1 558 TG
Takaroa 1 577 1 243 TG
Fakarava 1 578 1 579 TG
Aruata 1 759 1 500 TG
Hiva Oa 1 986 2 190 Marquises
Tubuai 2 050 2 173 Australes
Rurutu 2 088 2 325 Australes
Ua pou 2 157 2 173 Marquises
Nuku Hiva 2 660 2 966 Marquises
Rangiroa 3 210 3 281 TG
Tumaraa 3 632 3 762 ISV
Uturoa 3 778 3 697 ISV
Taputapuatea 4 614 4 786 ISV
Strate 5 000 9 999 Tahaa 5 003 5 220 ISV
Huahine 5 999 6 313 ISV
Taiarapu Ouest 7 002 7 639 IDV
Teva i Uta 8 589 9 398 IDV
Hitiaa o te ra 8 683 9 585 IDV
Bora Bora 8 927 9 610 ISV
Arue 9 458 9 537 IDV
Annexe 1 - Liste des communes polynsiennes (source : ISPF)
Annexes
76
Population
recensement 2007
Population
recensement 2012
Archipel
Strate 10 000 19 999 Papara 10 615 11 143 IDV
Taiarapu Est 11 549 12 253 IDV
Paea 12 084 12 541 IDV
Mahina 14 369 14 351 IDV
Pirae 14 475 14 129 IDV
Moorea 16 490 17 236 IDV
Strate 20 000 et plus Punaauia 25 441 27 613 IDV
Papeete 26 017 25 769 IDV
Faaa 29 851 29 687 IDV
Total Polynsie franaise 259 596 268 270
77
Annexe 2 - Fiche nancire synthtique par archipel
Communes des les Sous-le-Vent
7 %
1 %
10 %
8 %
5 %
2008 2009 2010 2011 2012
La capacit dautonancement brute des
communes des ISV reprsente 5 % des
RRF en 2012, soit un taux cohrent la
moyenne des communes polynsiennes.
Taux dpargne - communes des ISV
74 % 73 %
87 %
55 %
113 %
2008 2009 2010 2011 2012
Le taux de subventionnement des investis-
sements a connu en 2012 un regain aprs
la nette baisse pour les communes des ISV,
lie notamment la baisse de 50 % des
dotations FIP en 2012.
Taux de subventionnement (subventions + dotations)
des investissements - communes des ISV
110 KF
120 KF
130 KF
140 KF
150 KF
2008 2009 2010 2011 2012
Recettes de fonctionnement / hab
Dpenses de fonctionnement / hab
Aprs un effet ciseau inquitant en 2009
avec une baisse des recettes et une hausse
des dpenses de fonctionnement, les com-
munes des ISV ont russi redresser leur
section de fonctionnement ds 2010. Les
tensions sur le FIP gnre toutefois en
2012 un nouvel effet de ciseau
Taux dpargne - communes des ISV
47,3
35,3
36,0
33,2
21,7
2008 2009 2010 2011 2012
Le montant des investissements a stagn
sur la priode 2009-2011 avant de mar-
quer le pas en 2012, dans contexte nan-
cier galement difcile pour le pays, prin-
cipal source de nancement.
Dpenses dquipelment yc travaux en rgie/habitant
communes des ISV (en KF cfp)
13 %
18 %
16 %
14 %
12 %
2008 2009 2010 2011 2012
Les communes des ISV sont plus endet-
tes que la moyenne des communes poly-
nsiennes mais leur taux dendettement
reste toutefois trs faible.
Taux dendettement - communes des ISV (en KF cfp)
Annexes
78
Communes des les du Vent
2008 2009 2010 2011 2012
4 %
4 %
5 %
4 %
6 %
Le taux dpargne des communes des
IDV oscille entre 4 % et 5 %, un taux
structurellement faible.
Taux dpargne - communes des IDV
2008 2009 2010 2011 2012
90 %
80 %
92 %
56 %
88 %
Comme pour lensemble des communes,
le taux de subventionnement des investis-
sements a connu un regain en 2012 aprs
une anne 2011 anormalement faible.
des investissements - communes des IDV
90 KF
100 KF
110 KF
120 KF
2008 2009 2010 2011 2012
Les recettes et les dpenses de fonction-
nement des les du vent ont connu des
volutions parallles sur la priode, illus-
trant une gestion des dpenses en phase
avec les ressources disponibles.
volution de la section de fonctionnement
communes des IDV
2008 2009 2010 2011 2012
19,1 18,2
20,9
22,3
17,3
Les dpenses dinvestissement ont tendu
la hausse sur la priode 2008-2011 mais
marquent le pas en 2012.
communes des IDV (en KF cfp)
2008 2009 2010 2011 2012
19 %
16 %
14 % 14 %
13 %
Comme pour les communes des ISV, les
communes des IDV ont plus recours
lemprunt que la moyenne des communes
polynsiennes mais leur taux dendette-
ment reste trs faible.
Taux dendettement - communes des IDV (en KF cfp)
79
Communes des Marquises
2008 2009 2010 2011 2012
17 %
8 %
14 %
9 %
12 %
La CAF des communes marquisiennes est
trs erratique sur la priode, avec une ten-
dance gnrale la baisse, malgr la lgre
augmentation constate en 2012.
Taux dpargne - communes des Marquises
99 %
92 %
100 %
61 %
91 %
2008 2009 2010 2011 2012
Le niveau de subvention est structurelle-
ment proche de celui de leffort dquipe-
ment.
des investissements - communes des Marquises
2008 2009 2010 2011 2012
0 KF
50 KF
100 KF
150 KF
200 KF
250 KF
Les courbes dvolution des recettes et
dpenses de fonctionnement laissent
apparaitre au global un lger effet ciseau
sur la priode.
communes des Marquises
2008 2009 2010 2011 2012
73,7
90,2
83,5 82,8
51,4
Le niveau de dpenses dquipement par
habitant est lev. Le dtail des investis-
sements raliss montre que ces dpenses
sont lies des oprations ponctuelles
(rnovation dcoles, btonnage, acquisi-
tions de vhicules)
communes des Marquises (en KF cfp)
2008 2009 2010 2011 2012
4 % 4 %
5 %
5 %
6 %
Comme pour les communes des ISV, les
communes des IDV ont plus recours
lemprunt que la moyenne des communes
polynsiennes mais leur taux dendette-
ment reste trs faible.
Taux dendettement - communes des Marquises
(en KF cfp)
Annexes
80
Communes des Tuamotu-Gambier
2008 2009 2010 2011 2012
5 %
3 %
6 %
5 %
7 %
Les communes des TG ont une CAF trs
faible sur lensemble de la priode, mme
si 2012 laisse entrevoir une lgre hausse.
Taux dpargne
communes des Tuamotu-Gambier
2008 2009 2010 2011 2012
70 %
109 %
91 %
72 % 71 %
Le mme constat peut tre fait que pour
les autres archipels, savoir des taux de
subventionnement trs importants mais en
baisse en 2011 (baisse des dotations FIP). Il
faut cependant noter que le taux de sub-
ventionnement reste suprieur 80 % en
2011.
des investissements - communes des Tuamotu-Gambier
2008 2009 2010 2011 2012
0 KF
50 KF
100 KF
150 KF
200KF
250 KF
Les recettes et les dpenses de fonc-
tionnement des communes des TG ont
suivi les mmes tendances dvolution
sur la priode, illustrant une gestion des
dpenses en phase avec les ressources dis-
ponibles.
communes des Tuamotu-Gambier
2008 2009 2010 2011 2012
76,6
65,3
91,9
76,9 76,5
Les dpenses dquipement par habitant
des communes des TG se situent un
niveau quivalent celui des Marquises
(surcots lis lloignement et la disper-
sion). Ces dpenses sont erratiques dune
anne sur lautre.
communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp)
3 %
3 %
3 %
6 %
4 %
2008 2009 2010 2011 2012
limage des communes polynsiennes
dans leur ensemble, le taux dendettement
des communes de TG est structurellement
faible.
Taux dendettement
communes des Tuamotu-Gambier (en KF cfp)
81
Communes des Australes
2008 2009 2010 2011 2012
2 %
7 % 7 %
1 %
10 %
Aprs un exercice 2011 budgtairement
tendu, les communes des Australes ont
retrouv un niveau dautofinancement
relativement confortable en 2012.
Taux dpargne - communes des Australes
113 %
108 %
88 %
54 %
145 %
2008 2009 2010 2011 2012
Le calendrier de versement des subventions
a gnr un fort dcalage budgtaire sur la
section dinvestissement. Structurellement,
le taux de subvention de leffort dqui-
pement de ces communes est proche de
100 %.
des investissements - communes des Australes
2008 2009 2010 2011 2012
0 KF
50 KF
100 KF
150 KF
200 KF
Recettes et dpenses suivent une mme
tendance la baisse, cependant plus mar-
que du ct des charges, permettant un
lger regain de lautonancement dgag.
communes des Australes
2008 2009 2010 2011 2012
41,9 43
65,1 70,8
35,4
Le niveau de dpenses par habitant reste
globalement infrieur aux communes des
Marquises et des TG.
communes des Australes (en KF cfp)
2008 2009 2010 2011 2012
1 %
1 %
0 %
1 %
0 %
Le taux dendettement des communes des
Australes est quasiment nul.
Taux dendettement - communes des Australes
(en KF cfp)
Annexes
82
La scalit locale en Polynsie franaise se base principalement sur les impts et taxes
suivants :
Les centimes additionnels
Les centimes additionnels sont des impositions communales qui gurent sur le mme
avis dimposition que les avis dimposition du Pays et qui ont la mme assiette de calcul.
Ils sont une majoration de limposition territoriale et, par consquent, leur produit volue
dans les mmes proportions que le produit des impositions du Pays auxquelles ils sajoutent.
Les centimes additionnels la contribution des patentes : Le taux maximum pou-
vant tre vots par les conseils municipaux est x 80 % pour les centimes addi-
tionnels la contribution des patentes. Sont assujetties les personnes physiques
ou morales assujetties la contribution des patentes. Lassiette de la contribution
des patentes est compose dun droit xe (fonction de lactivit professionnelle
exerce), dun droit proportionnel (fonction de la valeur locative de ltablissement
taxable) et dune taxe variable (fonction des lments dexploitation)
Les centimes additionnels la contribution des licences : Le taux maximum pou-
vant tre vots par les conseils municipaux est x 100 % pour les centimes addi-
tionnels la contribution des licences. Sont assujetties les personnes physiques ou
morales autorises se livrer au commerce des boissons quelque titre que ce soit,
et assujetties la contribution des licences.
Les centimes additionnels limpt foncier : Le taux maximum pouvant tre vots
par les conseils municipaux est x 50 % pour les centimes additionnels limpt
foncier sur les proprits bties. Sont assujetties les proprits situes en Polynsie
franaise et assujetties limpt foncier sur les proprits bties. Limpt foncier
sur les proprits bties frappe galement :
les terrains non cultivs, employs un usage commercial ou industriel tels
que chantiers, lieux de dpt de marchandises et autres emplacements de mme
nature, soit que le propritaire les occupe, soit quil les fasse occuper par
dautres titre gratuit ou onreux.
Toutes installations commerciales ou industrielles assimilables des constructions
Les bateaux utiliss en un point xe et amnags pour lhabitation, le commerce ou
lindustrie, mme sils sont seulement retenus par des amarres
La taxe sur la valeur locative de locaux professionnels :
Sont assujetties la TVLLP, les personnes physiques ou morales assujetties la contri-
bution des patentes (de nationalit franaise ou trangre qui exercent titre permanent
ou temporaire une activit professionnelle non salarie). La taxe est assisse sur la valeur
locative du local qui sert lexercice de leur activit.
Annexe 3 Dtails des principaux impts et taxes
83
La taxe sur llectricit
La taxe sur llectricit a pour objet de taxer la consommation dnergie lectrique
de tous les types dusagers (habitants, entreprises, administrations) raccords un rseau
public de distribution dnergie lectrique en basse et haute tension.
Si lnergie est produite et distribue par une socit prive sous concession (EDT),
le recouvrement auprs des usagers se fait par le distributeur en mme temps que
les sommes qui lui sont dues, puis celui-ci reverse la commune
Si lnergie est autoproduite ou produite en rgie par la commune, le recouvre-
ment se fait par les services de la commune.
La taxe de sjour
Dans les communes qui ralisent des actions de promotion en faveur du tourisme,
le conseil municipal peut instituer, pour chaque nature dhbergement, soit une taxe de
sjour calcule sur le nombre rel de nuites, soit une taxe de sjour forfaitaire en tenant
compte des capacits daccueil et de la frquentation habituelle des tablissements dh-
bergement. Sont assujetties les personnes qui ne sont pas domicilies dans la commune et
ny possdent pas de rsidence, recenses partir des nuites passes dans les tablisse-
ments dhbergement. La taxe de sjour est perue par les logeurs, hteliers, propritaires
ou autres intermdiaires qui versent au receveur municipal le montant de la taxe.
Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des
dpenses au titre des services publics viss larticle L. 2224-1.
Toutefois, le conseil municipal peut dcider une telle prise en charge lorsque celle-ci
est justie par lune des raisons suivantes :
1 Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivit imposer des
contraintes particulires de fonctionnement ;
2 Lorsque le fonctionnement du service public exige la ralisation dinvestissements
qui, en raison de leur importance et eu gard au nombre dusagers, ne peuvent tre nan-
cs sans augmentation excessive des tarifs ;
3 Lorsque, aprs la priode de rglementation des prix, la suppression de toute prise
en charge par le budget de la commune aurait pour consquence une hausse excessive des
tarifs.
La dcision du conseil municipal fait lobjet, peine de nullit, dune dlibration moti-
ve. Cette dlibration xe les rgles de calcul et les modalits de versement des dpenses
du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se
rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation
pure et simple dun dcit de fonctionnement.
Linterdiction prvue au premier alina nest pas applicable :
1 Dans les communes de moins de 3 000 habitants et les tablissements publics de
coopration intercommunale dont aucune commune membre na plus de 3 000 habitants,
aux services de distribution deau et dassainissement ; (lordonnance de 2007 adapte ce
Annexe 4 - Article L. 2224-2 du CGCT
Annexes
84
point aux communes polynsiennes en portant le seuil de 3 000 habitants 10 000 habi-
tants et tend la disposition, en plus des services deau et dassainissement, aux services des
dchets et de llectricit)
2 Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivits territo-
riales, aux services publics dassainissement non collectif, lors de leur cration et pour une
dure limite au maximum aux cinq premiers exercices.
3 Quelle que soit la population des communes et groupements de collectivits territo-
riales, aux services publics de gestion des dchets mnagers et assimils, lors de linstitution
de la redevance denlvement des ordures mnagres et pour une dure limite au maxi-
mum aux quatre premiers exercices.
Lorsque le service a t dlgu, la part prise en charge par le budget propre ne peut
excder le montant des sommes donnes au dlgataire pour sujtions de service public et
reprsenter une part substantielle de la rmunration de ce dernier.
Annexe 5 quilibres nanciers 2012
Annexe 6 Ventilation par strate de population des communes franaises hors COM et des
communes des DOM
France hors COM DOM (hors Mayotte)
Strate de population
(nombre dhabitants)
Rpartition
des communes
Nb
de communes
Rpartition
des communes
Nb
de communes
0 1 000 74 % 27 008 5 % 6
1 001 5 000 21 % 7 624 25 % 28
5 000 10 000 3 % 1 102 26 % 29
10 000 20 000 1 % 504 18 % 20
20 000 et plus 1 % 443 26 % 29
TOTAL 100 % 36 681 100 % 112
Recettes de fonctionnement
31,9 Mds F
Dpenses de fonctionnement
29,7 Mds F

Remboursement emprunt : 0,54 Mds F Auto-financement : 2,1 Mds F
Fonctionnement
Investissement
Dpenses
dinvestissement
(yc travaux en rgie)
6,8 Mds F
Dotations et autres recettes : 1,5 Mds F (23 %)
Emprunts : 0,39 Mds F (6 %)
Variations FDR : 1,3 Mds F (-20 %)
Subventions d'investissement
6 Mds F (89 %)
Autofinancement 2,1 Mds F
85
Glossaire
AFD : Agence franaise de dveloppement
ANFA : Agents non fonctionnaires de ladministration
BP : Budget primitif
CA : Compte administratif
CEP : Centre dexprimentation du Pacique
CET : Centre denfouissement technique
CFL : Comit des nances locales
CGCT : Code gnral des collectivits territoriales
CGF : Centre de gestion et de formation
CHSP : Centre dhygine et de la salubrit publique
COM : Collectivit doutre-mer
CPF : Collectivit de Polynsie Franaise
CPS : Caisse de prvoyance sociale
CRT : Centre de recyclage et de transfert
DDC : Dlgation pour le dveloppement des communes
DETR : Dotation dquipement des territoires ruraux
DGF : Dotation globale de fonctionnement
DGFiP : Direction gnrale des nances publiques
DIPAC : Direction de lIngnierie Publique et des Affaires Communales
DNP : Dotation nationale de prquation
DOM : Dpartements dOutre-mer
DSR : Dotation de solidarit rurale
DSU : Dotation de solidarit urbaine
EDT : lectricit de Tahiti
EPCI : tablissement public de coopration intercommunale
EPIC : tablissement public industriel et commercial
FEI : Fonds exceptionnel dinvestissement
FIP : Fonds intercommunal de Prquation
FPIC : Fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales
FPC : Fonction publique communale
IDV : Iles du vent
INSEE : Institut national des statistiques et des tudes conomiques
ISV : Iles Sous-le-Vent
MF cfp : Millions de francs paciques pacique
Mds F cfp : Milliards de francs paciques
PAV : Points dapport volontaire
RSPF : Rgime de solidarit de la Polynsie franaise
SEM : Socit dconomie mixte
SEP : Socit environnement polynsien
SIVMA : Syndicat Intercommunal Vocations Multiples des Australes
SIVMTG : Syndicat Intercommunal Vocations Multiples des Tuamotu Gambier
SMO : Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation
des dchets en Polynsie franaise
SPCPF : Syndicat pour la Promotion des Communes de Polynsie Franaise
TG : Tuamotu - Gambier
TDIL : Travaux divers dintrt local
TVLLP : Taxe sur la valeur locative des locaux professionnels
ZEE : Zone conomique exclusive
Annexes
86
Bibliographie et sources
Site internet du SPC PF : www.spc.pf
Site internet du Haut-commissariat de la Rpublique en Polynsie franaise :
www.polynesie-francaise.pref.gouv.fr
Portail de ltat au service des collectivits locales : www.collectivites-locales.gouv.fr
Rapports annuels de lobservatoire des Finances locales Les nances des collectivits locales :
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/rapports-lobservatoire-des-nances-locales-o
Les collectivits locales en chiffres :
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres
Site internet de la Caisse de Prvoyance sociale : www.cps.pf
Site internet de linstitut de statistique de Polynsie franaise : www.ispf.pf
Site internet de la SEP, Socit Environnement Polynsien : www.sep.pf
Circulaires annuelles sur les dotations de ltat et du FIP accordes aux communes polynsiennes
tude de la Commission de rgulation de lnergie sur La rgulation du systme lectrique polynsien
dOlivier Challan Belval et Julien Janes - 14/12/2012
Travail parlementaire Droits et liberts des communes de Polynsie franaise : de lillusion la ralit
http://www.senat.fr/rap/r08-130/r08-1309.html
tude sur la qualit des eaux destines la consommation humaine Tahiti et dans les les du Centre
dhygine et de salubrit publique pour lanne 2012.
Leau potable dans 6 communes de Polynsie franaise, entre pertes, gaspillage et dcits de Gilles Roger
Interventionnisme public et handicaps de comptitivit , Florent Venayre, collections Documents de
Travail de lAFD (n121, mars 2012)
La situation nancire des communes des dpartements dOutre-mer - Cour des Comptes - Juillet 2011
Droit institutionnel de la Polynsie franaise - Ouvrage dAlain Moyrand
Liste des graphiques
Graphique 1 : rpartition des communes par archipel 13
Graphique 2 : rpartition de la population par archipel 13
Graphique 3 : Taux de subventionnement (subventions + dotations)
des dpenses dquipement 22
Graphique 4 : Produits de la scalit directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 24
Graphique 5 : Total des recettes de fonctionnement
ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp) 30
Graphique 6 : volution des recettes de fonctionnement des communes (en base 100) 31
Graphique 7 : Structure des recettes de fonctionnement en 2011 32
Graphique 8 : Structure des recettes de fonctionnement par archipel en 2012 33
Graphique 9 : Poids des travaux en rgie sur les recettes de fonctionnement en 2012 33
Graphique 10 : Poids des ressources de transfert (DGF et FIP) en 2012 34
Graphique 11 : volution de la DGF ensemble des communes polynsiennes (en MF cfp) 34
Graphique 12 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2011(en KF cfp) 35
Graphique 13 : Dotation globale de fonctionnement par habitant en 2012 (en KF cfp) 36
Graphique 14 : volution des dotations non affectes (DNAF) verses par le FIP (en MF cfp) 37
Graphique 15 : volution des DNAF par habitant (en base 100) 38
Graphique 16 : DNAF par habitant en 2012 (en KF cfp) 38
Graphique 17 : Total des impts et taxes
87
Graphique 18 : Produits de la scalit directe par habitant en 2011 (en KF cfp) 39
Graphique 19 : Poids de la scalit directe dans les ressources de fonctionnement en 2011 39
Graphique 20 : Poids de la scalit (directe et indirecte) dans les recettes de fonctionnement 40
Graphique 21 : Total des redevances et produits des services
Graphique 22 : Produits des services et redevances (hors redevance lectricit)
par habitant en 2012 (en KF cfp) 44
Graphique 23 : Poids des travaux en rgie sur les charges courantes et de personnel en 2012 46
Graphique 24 : Dpenses de fonctionnement (hors subventions dquilibre aux budgets annexes)
Graphique 25 : volution des dpenses de fonctionnement des communes (en base 100) 47
Graphique 26 : Dpenses de fonctionnement (dont subventions dquilibre aux budgets annexes)
Graphique 27 : Dpenses de fonctionnement (hors subventions dquilibre aux budgets annexes)
Graphiques 28 et 29 : Niveau de dpenses de fonctionnement par habitant en 2012 par archipel et
par strate de population (en KF cfp) 48
Graphique 30 : Structure des dpenses de fonctionnement des communes en 2011 49
Graphique 31 : Structure des dpenses de fonctionnement des communes polynsiennes
par archipel en 2011 50
Graphique 32 : Total des dpenses de personnel ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp) 50
Graphiques 33 et 34 : Poids des dpenses de personnel dans le budget de fonctionnement 51
Graphique 35 : Niveau de dpenses de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 52
Graphique 36 : Poids des charges de personnel permanent sur les charges de personnel
totales en 2012 53
Graphique 37 : Poids des charges courantes dans les dpenses de fonctionnement 54
Graphique 38 : Total des charges courantes ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp) 54
Graphique 39 : Charges courantes par habitant en 2012 (en KF cfp) 55
Graphique 40 : Total des dpenses de carburant ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp) 55
Graphique 41 : Charges de carburant par habitant en 2012 (en KF cfp) 56
Graphique 42 : Charges dlectricit par habitant en 2012 (en KF cfp) 56
Graphique 43 : Charges dentretien-maintenance par habitant en 2012 (en KF cfp) 57
Graphique 44 : Poids des fournitures non stockes et des travaux en rgie
dans les dpenses de fonctionnement en 2012 57
Graphique 45 : Frais de transport de biens et de personnel par habitant en 2012 (en KF cfp) 58
Graphique 46 : Poids des subventions dquilibre verses aux budgets annexes
dans les dpenses de fonctionnement 59
Graphique 47 : Subvention dquilibre par habitant (en KF cfp) 59
Graphique 48 : Poids de la subvention dquilibre dans les recettes de fonctionnement
du service dchets en 2012 60
du service eau en 2012 60
du service cole en 2012 61
Annexes
du service lectricit en 2012 61
Graphique 52 : Dpenses dquipement ensemble des communes polynsiennes
(en MF cfp) 62
Graphique 53 : Dpenses dquipement par habitant en 2011 (en KF cfp) 63
Graphique 54 : Effort dquipement en 2011 (dpenses dquipement / RRF) 63
Graphique 55 : Moyenne des dpenses dinvestissement (dont travaux en rgie)
par habitant et par an sur la priode 2008-2012 (en KF cfp) 64
Graphique 56 : Dpenses dquipement par habitant (en KF cfp) 64
Graphique 57 : Structure du nancement des investissements pour les communes polynsiennes
sur la priode 2008-2012 65
Graphique 58 : Capacit dautonancement brute 66
Graphique 59 : Capacit dautonancement brute par archipel en 2012 67
Graphique 60 : Taux de subventionnement (subventions hors dotations)
des investissements en 2012 67
des dpenses dquipement 68
des dpenses dquipement par archipel en 2012 68
Graphiques 63 et 64 : Taux dendettement et capacit de dsendettement
(en anne dpargne brute) des communes polynsiennes 69
Graphiques 65 et 66 : Taux dendettement en 2011 70
Graphique 67 : Fonds de roulement en jours de dpenses de fonctionnement en 2012 71
Graphique 68 : Fonds de roulement total 71
Liste des tableaux
Tableau 1 : Illustration de lloignement par rapport lle de Tahiti 7
Tableau 2 : une diversit de situations communales 11
Tableau 3 : densits des communes ultramarines 11
Tableau 4 : Rpartition des communes par strate 14
Tableau 5 : Illustration de la logique des travaux en rgie 29
Tableau 6 : Montants des principaux impts et taxes 42
Tableau 7 : Estimation du poids de la redevance eau dans le revenu moyen par personne 45
Tableau 8 : Nombre dagents communaux 52
Tableau 9 : Rpartition des agents communaux par catgorie et par archipel en 2012 52
Tableau 10 : Rmunration moyenne par quivalent Temps Plein 53
Tableau 11 : Taux de ralisation des investissements 2012 65
Dpt lgal : juin 2014
ISBN : 978-2-9549-1280-6
Infographie : Scoop. Impression : STP-Multipress.
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