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DESIGUALDADE SOCIAL E O WELFARE STATE BRASILEIRO
RESUMO: Esse trabalho procura examinar a correlao entre as desigualdades sociais e a
construo do Welfare State no nosso pas at o perodo do governo Fernando Henrique
Cardoso. O sistema de proteo social brasileiro, o Estado do Bem-Estar, carrega consigo
um histrico pautado pela tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se
ao longo de muitas dcadas como residual, pontual e fragmentada. Procurou-se indicar
nesse artigo que somente com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser concebida
sob a perspectiva de direito da cidadania, direito a prestaes positivas do Estado, em prol da reduo
das desigualdades sociais.
PALAVRAS-CHAVE: Desigualdades sociais Welfare State Welfare State no Brasil Distribuio de
renda e cidadania.
1. INTRODUO: O CONCEITO DE WELFARE STATE
O conceito de Welfare State ou Estado de Bem Estar Social[1] nasce com base na concepo de que
existem direitos sociais indissociveis existncia de qualquer cidado. Segundo esta concepo, todo o
indivduo tem o direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e servios que devem ser
fornecidos diretamente atravs do Estado, ou indiretamente, mediante seu poder de regulamentao
sobre a sociedade civil. Esses direitos contemplam cobertura de sade e educao em todos os nveis,
auxlio ao desempregado, garantia de uma renda mnima, recursos adicionais para sustentao dos filhos,
etc.
Segundo Snia Draibe (DRAIBE, 1989, p. 18) so caractersticas comuns das definies de Welfare State
as seguintes:
a tendncia do Estado de modificar o livre funcionamento do mercado;
o princpio de substituio do rendimento em caso de perda temporria ou definitiva da capacidade
de obt-lo, para a preveno dos riscos prprios inerentes economia de mercado (velhice,
doenas, maternidade, desemprego);
a garantia, mesmo para os excludos do mercado de trabalho, de uma renda mnima a um nvel
considerado suficiente para a satisfao das necessidades sociais e culturais essenciais.
Essa ltima caractersitica de prticas universalistas de garantia de uma renda mnima caracterizam
somente as tendncias recentes de proteo social e no o Welfare State em sua concepo mais
abstrata.
Para Claus Offe (OFFE, 1972, p. 482-485), o Welfare State essencialmente um fenmeno das
sociedades capitalistas avanadas, as quais (sem exceo) criam estruturalmente problemas endmicos e
necessidades no-atendidas. Neste contexto, o Welfare State seria uma tentativa de compensar os novos
problemas criados por estas sociedades. Assim, a emergncia dos Estados de Bem-Estar no apenas no
representa uma mudana estrutural das sociedades capitalistas, mas seria essencialmente uma resposta
funcional a seu desenvolvimento:
O Welfare State no pode lidar diretamente com as necessidades humanas fundamentais; ele pode
apenas tentar compensar os novos problemas que so criados na vaga do crescimento industrial. (OFFE,
1972, p. 482).
Segundo Offe, o desenvolvimento do capitalismo gera problemas sociais, tais como: necessidade de
moradia para os trabalhadores concentrados pela indstria, necessidade de qualificao permanente da
fora de trabalho, desagregao familiar, etc. Ou seja, em seu desenvolvimento, o capitalismo destri
formas anteriores de vida social (ou instituies sociais), gerando disfuncionalidades, as quais se
expressam sob a forma de problemas sociais. O Welfare State representa, portanto, formas de
compensao, um preo a ser pago ao desenvolvimento industrial. Mais que funcional, o Welfare State
um desdobramento necessrio da dinmica de evoluo destas sociedades, uma vez que h pequena
margem para escolhas. Isto , segundo o autor, a emergncia de programas sociais no resultado de
escolhas, porque as alternativas de polticas so pequenas. So as condies econmicas e sociais que
determinaram a emergncia do Welfare State, e no opes feitas no campo do poltico:
() padres ideolgicos no so apenas ausentes, mas eles seriam inaplicveis mesmo se existissem,
porque a margem para polticas alternativas viveis muito pequena para permitir escolhas baseadas
em princpios. exatamente esta situao que melhor descreve o desenvolvimento do Welfare State.
Plataformas dos partidos e resultados eleitorais parecem no ter influncia na percentagem do oramento
estatal que gasto para fins de Welfare ou em novos programas de Welfare que so criados. Muito mais
importantes como determinantes das polticas (policies) so variveis econmicas tais como o
crescimento da produtividade, a extenso da mobilidade social, o nvel tecnolgico das indstrias bsicas,
o tamanho e composio da fora-de-trabalho, a estrutura de idade da populao e outros indicadores
macroeconmicos e macrosociolgicos. (OFFE, 1972, p. 484).
Claus Offe nega explicitamente determinantes de ordem poltica na emergncia dos programas sociais,
dizendo que a deciso poltica no Welfare State est fadada a ser bastante reduzida. Ao contrrio,
aqueles programas expressam a natureza do Welfare State, qual seja, um contnuo processo de
adaptao aos problemas sociais postos pelo desenvolvimento do capitalismo:
A lgica do Welfare State no a realizao de algum objetivo humano intrinsecamente vlido, mas antes
a preveno de um problema social potencialmente desastroso. () Esta maneira tecnocrtica e
absolutamente apoltica de reagir a presses sociais emergentes condena o Welfare State a um infindvel
e errtico processo de auto-adaptao. (OFFE, 1972, p. 485).
Portanto, podemos compreender o Welfare State como um aspecto funcional do desenvolvimento do
modo de produo capitalista, em que os programas sociais seriam fundamentalmente uma forma de
corrigir/compensar disfuncionalidades, expressas no plano social, da operao do sistema capitalista.
Consoante Marcelo Medeiros (MEDEIROS, 2001, p. 8), as circunstncias do surgimento e do
desenvolvimento do Welfare State no Brasil so diferentes das observadas nos pases desenvolvidos.
Alm de ocorrer sob uma posio diferente na economia mundial, o processo de modernizao brasileiro
marcadamente segmentado, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e
com a economia agrrioexportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de
polticas de massificao do consumo foi um aspecto secundrio para um Estado preocupado com
estratgias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infra-
estrutura.
No perodo de industrializao do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare State como instrumento
de controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de superproduo estavam muito mais
relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuaes nos nveis nacionais da demanda e
o nmero restrito de trabalhadores beneficiados limitava a efetividade das polticas como mecanismo de
expanso do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com carter
predominantemente poltico: regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos
setores modernos da economia e da burocracia.
2. O WELFARE STATE NO PERODO MILITAR (1964-1985)
Por sua origem, o sistema de proteo social brasileiro carrega consigo um histrico pautado pela
tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como
residual, pontual e fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a
populao beneficiria e o Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por
reconhecer a proteo social como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma
tradio de relao com as organizaes da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas
dessas organizaes e no as necessidades da populao a quem elas se dirigiam. Esse padro de
mediao reforava a subalternidade da populao usuria e confundia as esferas pblica e privada, num
jogo que obscurecia suas delimitaes e suas relaes, constituindo mais uma das facetas dos obstculos
para a efetivao da cidadania, nesses segmentos.
Interessante observar a situao brasileira na conjuntura do perodo militar (1964-1985). Enquanto os
pases capitalistas desenvolvidos constroem o Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), no modelo
keynesiano de economia de mercado, combinando crescimento econmico e pleno emprego com polticas
sociais que potencializam a produo e o consumo, forja-se gradativamente um Estado meritocrtico, com
a adoo de uma poltica seletiva e focalista, voltada s categorias com mais poder de reivindicao. Aqui,
os servios sociais so estendidos a alguns trabalhadores, privilegiando-se certas categorias, no sendo
dirigido a todos e nem a todas as necessidades (MESTRINER, 2001, p. 142-3).
O perodo ente 1964 a 1985 associa a proteo social represso em uma fase da poltica brasileira de
profunda restrio das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econmico e social, o
perodo da ditadura militar foi marcado pela reduo da renda do trabalho, e, conseqentemente, pelo
crescimento das desigualdades sociais e pelo agravamento da questo social. Diante deste cenrio, as
aes assistenciais sero mais uma vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da
populao, inclusive dos trabalhadores.
Paradoxalmente registra Jos Murilo de Carvalho (CARVALHO, 2005, p. 170) o desenvolvimento de
alguns aspectos do Estado de Bem-Estar social nesse perodo, uma vez que, segundo o autor, comum
na histria brasileira os avanos nos direitos sociais ocorridos ocorrerem em regimes autoritrios, em
detrimento dos direitos polticos e civis. Portanto, como nos anos 30, a instalao de um regime restritivo
dos direitos civis e polticos marca, concomitantemente, a ampliao dos direitos sociais e a extenso do
sistema de aposentadoria para os trabalhadores rurais.
Como registra Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2007, p. 29-33), exemplos de aes para
a promoo da proteo social no mbito do governo militar so numerosos. Podemos citar, dentre outros,
a criao em 1966 do Instituto Nacional de Seguridade Social (INPS), que unificou o sistema (com exceo
das penses no servio pblico, que conservaram os seus prprios institutos) e substituiu os antigos IPAs
(Institutos de Aposentadoria e Penses), uniformizando os benefcios. No sistema unificado, os problemas
financeiros do IAP deficiente foram supridos pelos recursos do IAP excedente. Os sindicatos e as
entidades patronais tambm perderam a co-gesto, sendo o controle exercido exclusivamente, agora,
pela burocracia estatal. As prestaes (benefcios, aposentadorias e assistncia mdica) so tambm
uniformizadas e o sistema de financiamento por capitalizao substitudo por um sistema pblico de
repartio simples.
Alm disso, o objetivo da quase universalizao do sistema de aposentadorias tambm conseguida com
a criao, em 1971, do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que inclui
trabalhadores rurais no sistema previdencirio.
Os nicos grupos profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os
trabalhadores por conta prpria, tambm so incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Apenas
permanecem excludos aqueles que no tm empregos formais. Os trabalhadores temporrios das
empresas so includos, por sua vez, em 1974, ano de nascimento tambm do benefcio da renda mensal
vitalcia para pessoas com idade acima de 70 anos e deficientes que no tenham contribudo o sistema
pblico de penses. Para coroar a implementao destas novas medidas, o Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social (MPAS) foi fundado em 1974. A padronizao e a universalizao do sistema de
aposentadorias, que no poderiam ser realizados em uma democracia, se implantou com relativa
facilidade nos governos militares.
Por outro lado, para compensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade do
emprego, foi concedida pelo Estado aos empregados uma forma de seguro de desemprego, em caso de
desacelerao econmica (demisso mais de 50 pessoas, sem culpa), em 1965. Trata-se do Fundo de
Assistncia ao desempregado (FAT), atribuvel pelo perodo mximo de seis meses e no deveria exceder
50% do salrio mnimo. Posteriormente (em 1966), criou-se o Fundo de Garantia por Tempo Servio
(FGTS), que representa 1% da folha salarial das empresas, de modo a tornar mais flexvel e menos
dispendioso o processo de demisso. O FGTS passa a funcionar como uma espcie de seguro
desemprego, porm, restrito aos trabalhadores do setor formal.
Srgio Abranches (ABRANCHES, 1985, p. 59) descreve a prtica dos governos militares como uma
associao entre estatismo e privatizao. O estatismo refletido no crescimento generalizado da
mquina burocrtica na esfera social, na centralizao e na natureza geral de governos autoritrios,
enquanto a privatizao tambm tomou vrias formas, como as que se seguem (DRAIBE, 1990, p. 33):
adoo de critrios do mercado como parmetros da ao social do Estado (por exemplo, lgica de
eficincia e de equilbrio financeiros, de autofinanciamento, de participao financeira do usurio, viso de
servios sociais como mercadorias, etc.);
abertura do aparelho do Estado para interesses privados;
o financiamento pblico da produo privada de bens e servios sociais (por exemplo, construo de
hospitais privados pelo Estado, compra pelo sistema pblico de servios mdicos do setor privado, o
financiamento do ensino privado, etc.). Os recursos para o setor privado, para satisfazer a crescente
procura de servios de sade notadamente, foram substituindo em larga medida o investimento pblico
em questes sociais;
transferncia da prestao dos servios sociais do Estado para as empresas privadas ou organizaes
do terceiro setor (por exemplo, incentivos para a substituio das assistncias velhice e sade
pblicas por aquelas do setor privado).
Consoante expe Maria Lcia Werneck Vianna (VIANNA, 1998, p. 52), ocorreu um processo gradual de
americanizao (perversa) da segurana social, mais evidente no setor da sade, mas tambm notado
em todas as reas de interveno pblica na vida social. A ditadura, especialmente no perodo final,
propugnou a liberao dos direitos para o benefcio daqueles que antes excludos, mas nivelou a
segurana social em nveis to baixos que acabou por remover do sistema pblico a grande maioria dos
trabalhadores formais e da classe mdia assalariada. Substituiu, pois, o modelo de alemo (Bismarck)
pelo modelo de seguro social americano (seletivo), em oposio ao modelo ingls (Beveridge) do
esprito da Constituio de 1988.
Esta adoo do modelo americano, entretanto, segundo a autora, seria feita de uma maneira perversa.
Enquanto, nos Estados Unidos, a maioria da populao tem acesso a proteo por parte do mercado
(pelo indivduo ou grupo de seguros relacionados com a atividade) e o sistema pblico (por exemplo,
Medicaid e Medicare) restrito a uma minoria da ordem de um quinto da populao, os valores so
invertidos no caso brasileiro: esta proporo se refere s pessoas que tm acesso aos seguros privados,
a grande maioria da populao (por ser pobre) dependente o sistema pblico, que, numa situao de
sub-investimento, no satisfaz as suas necessidades seno de uma forma precria. Isto verdade no que
diz respeito sade, ao ensino primrio e secundrio, ao saneamento e mesmo aposentadoria.
Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1988, p. 18) ressalta tambm a atuao do Estado no perodo militar no
financiamento da reproduo da fora de trabalho, por meio da atribuio de um salrio indireto, que tem
como funo a reduo dos salrios diretos, pagos pelo empregador. O salrio indireto so os servios
pblicos de reproduo social e constituem os gatos sociais do Estado. Assim, h uma socializao dos
custos da reproduo do capital, por meio do financiamento pblico. O fundo pblico tornou-se
pressuposto da acumulao do capital por duas vias: pelo financiamento da reproduo da fora de
trabalho e pelo financiamento da reproduo do capital, por exemplo, por meio de subsdios financeiros,
isenes fiscais e investimento em pesquisas cientficas e tecnolgicas. Na avaliao do autor, este
fenmeno, inclusive o gasto social, tornou-se indispensvel para a acumulao capitalista.
Ao assumir esse carter de acumulao, o perodo ditatorial introduziu algumas mudanas nas polticas
sociais. Na sade e na previdncia houve ampliao dos servios e das coberturas. Tambm na educao
amplia-se, quantitativamente, o acesso. A assistncia social, contudo, assume cada vez mais o carter
tradicional. Houve ampliao de servios e programas, porm com maior seletividade do pblico usurio,
com pulverizao das aes e segmentao do usurio por faixas etrias (crianas, adolescentes e
idosos), necessidades e problemas (doenas, deficincias, dependncias a substncias, entre outros).
Estes so os traos gerais de um Estado protecionista mitigado, pela sua fragilidade no enfrentamento da
pobreza. Esse padro consolida-se, no perodo, como forma de compensao pelo agravamento da
questo social, isto , reduo da renda do trabalho e crescimento da pobreza. Embora a proteo social
amplie seu campo de ao, com uma pluralidade de servios, programas e projetos, muitas vezes como
retaguarda da sade, a assistncia no obtm efetividade diante do crescimento e recrudescimento das
desigualdades. Como retaguarda de outras reas, o sistema desenvolve pretensiosas propostas de
formao e colocao de mo-de-obra, implantao de creches, melhoria de habitao, alfabetizao de
adultos e outros.
3 O WELFARE STATE NO PERODO DA REDEMOCRATIZAO (1986-1993)
No Brasil do perodo de 1985 a 1993, a proteo social se distingue no momento que marca o retorno
democracia e ao Estado de direito. Esse perodo tambm marcado pela importante conquista da
Constituio cidad, em 1988. um perodo contraditrio, de conquistas e frustraes. Conquistas no
sentido de vermos assegurado, na carta constitucional, um conjunto de direitos, inclusive o direito dos
cidados e cidads proteo social, e frustraes, por no vermos a efetivao de tais direitos.
O sistema de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio Federal de 1988, as garantias de
direito sade, previdncia e assistncia social. Esse um marco para os direitos sociais no Brasil, pois
ocorre a ampliao do sistema de proteo social e instituio de princpios de universalizao. No
entanto, a sustentabilidade de um sistema de proteo social universalista exigiria a integrao entre as
polticas pblicas sociais e as polticas de emprego. Isso seguramente no ocorreu no Brasil. Desse modo,
a aplicao dos preceitos constitucionais de direitos sociais algo ainda em disputa no Brasil.
A partir deste marco constitucional, a sade e a previdncia social conquistaram maior relevncia e se
firmaram enquanto poltica pblica, o que implica em responsabilidade e compromisso pblicos, bem como
na existncia de oramento prprio. No tocante assistncia social, que ainda depende das sobras
oramentrias, o processo segue ritmo diferente. A previdncia social e a sade avanaram com mais
velocidade na concretizao das conquistas constitucionais, ainda que no plenamente.
A principal diferena entre essas 3 reas diz respeito s normas de financiamento: existem regras
obrigatrias para a sade e a previdncia social, assim como para a educao, se alargarmos a
comparao com outras polticas sociais, e no se observa determinao de regras para a assistncia
social. Tambm fundamental, para explicar essas diferenas de ritmo, a ausncia, compreensvel, das
usurias e dos usurios nas reivindicaes pela garantia dos direitos assistenciais.
Tal como fora construdo, o sistema de proteo social brasileiro concilia direitos de base contributiva e
no-contributiva, como ocorre, por exemplo, no caso da previdncia que teve sua concesso ampliada na
Constituio de 1988 com a implantao da aposentadoria para trabalhadores e trabalhadoras rurais sem
contribuio. Considerando-se que o trabalho informal pode representar a metade, ou at mais, da
populao brasileira economicamente ativa, existe um quadro de limitaes das coberturas da previdncia
social contributiva. Por outro lado, o direito sade, com a implantao do SUS, tambm aps a
Constituio de 1988, institui-se como direito universal e gratuito. J a assistncia social, como sistema de
proteo gratuito e focalizado para atendimento s pessoas pobres sem capacidade contributiva, a
parte mais frgil do trip desse sistema. A poltica nacional de assistncia social, por ser seletiva e exigir o
cumprimento de condicionalidades, no participa de um arranjo de direito universal.
Com os avanos e recuos desse perodo de 1986 a 1993, a proteo social fica em um pndulo entre a
benemerncia, entendida como caridade, e a assistncia social, entendida como direito. Por um lado, h a
afirmao da noo de direito, com a Constituio e a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS) em 1993, ainda dentro do perodo. Por outro lado, assiste-se a um desmantelamento das
instituies governamentais na rea da assistncia, atingidas por escndalos de corrupo, nepotismo e
clientelismo, e por redues oramentrias significativas. Os princpios de democratizao, participao e
descentralizao so inseridos no arcabouo legal da assistncia social, porm seu arranjo institucional
no reflete tais princpios.
H uma contradio entre as aspiraes da populao e dos novos movimentos sociais e o imobilismo do
Estado brasileiro, afundado em crises fiscais, financeiras e polticas.
4. O WELFARE STATE NO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002)
A novidade, o avano no modelo da assistncia social brasileira, a partir do final da dcada de 1990, a
prioridade dada aos programas de transferncia de renda. Este o resultado de um processo de
reorganizao institucional das polticas sociais que causou impacto direto na assistncia social,
especialmente aps a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993.
Tambm representa a incorporao das influncias de um debate internacional sobre programas de
transferncia de renda, bem como das orientaes de agncias internacionais de cooperao para o
combate pobreza.
Tomando-se como base o marco legal da Constituio e da LOAS, a proteo social brasileira passou a
construir sua base discursiva ancorada na noo de direito social, o que acompanhado pelo esforo
governamental, nos ltimos anos, de ampliao do atendimento nas trs dimenses da seguridade social:
previdncia, sade e assistncia.
O perodo Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se sobretudo pela tensa conciliao dos
objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria
da eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em
todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como tendo sido causados por gastos pblicos
sociais significativos, geridos de forma excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma
srie de reformas para as polticas sociais foi concebida e algumas delas efetivamente implementadas.
De acordo com Draibe (DRAIBE, 2001, p. 133), para a correo de rumos previu-se avanar nos
processos de descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo
ou no. No entendimento do governo, a idia central para a defesa da descentralizao era a de que a
eliminao de atividades-meio resultaria em uma maior efetividade das polticas, j que transferiria para a
ponta dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. O
processo tornar-se-ia mais transparente, pois permitiria um melhor e mais prximo acompanhamento e
fiscalizao das aplicaes dos recursos e prestao dos servios.
A focalizao consistia no estabelecimento de critrios para selecionar a populao-alvo de um programa
entre aqueles que dele mais necessitassem. Foi assim apresentada como uma forma de inserir os mais
pobres, os excludos do processo produtivo, no raio de ao das polticas pblicas. Sustentava-se que no
caso brasileiro a focalizao no significaria necessariamente reduo de servios sociais bsicos, mas
justamente uma estratgia de fazer com que estes chegassem aos mais pobres.
O governo FHC compreende dois mandatos: de 1995 a 1998, e de 1999 a 2002. O primeiro mandato
corresponde implementao do Plano Real e vai at o momento da sua crise ao longo do ano de 1998.
A etapa seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. Estes momentos significam posturas
macroeconmicas distintas e correspondentes polticas pblicas. No que diz respeito ao comportamento
dos gastos sociais, tambm so perodos distintos. A eleio e os primeiros anos da gesto de Fernando
Henrique Cardoso, iniciados em 1995, se beneficiam da estabilizao monetria e da poltica de
liberalizao comercial e financeira, alm das renegociaes de dvida externa e do incio das
privatizaes das empresas estatais. Verificou-se, naquele momento, recuperao do crescimento
econmico, ampliao do consumo ps-estabilizao e aumento da renda, sobretudo nos setores
informais.
Em 1996, implementa-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na LOAs, e criam-se
tambm novos programas, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), e o Brasil Criana
Cidado (BCC), entre outros. Cumpre dizer que tal estrutura permaneceu, em linhas gerais, na segunda
gesto FHC. Dessa maneira, observa-se um movimento de retomada do crescimento dos gastos,
principalmente aps 1996.
O principal responsvel pelo crescimento dos gastos foi o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que
consiste em uma transferncia de renda no valor de um salrio mnimo, garantida constitucionalmente a
idosos e deficientes com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Em 1998, os gastos com
o BPC representaram cerca de 44% dos gastos efetuados em Assistncia Social[2].
A partir de 2001, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, comearam a ser implantadas, em
um maior nmero, as polticas de renda mnima em escala nacional, com exceo do Benefcio de
Prestao Continuada BPC e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, que foram
lanados em 1996.
No ano de 2001 foi criado, pela Lei n 10.219, de 11 de abril, o programa Bolsa-Escola, do Ministrio da
Educao, que buscava atender crianas entre 6 e 15 anos de idade, cujas famlias tinham uma renda per
capita abaixo de R$ 90,00. Este programa, regulamentado pelo Decreto n 3.823, de 18 de maio de 2001,
repassava um auxlio financeiro de R$ 15,00 por criana, podendo chegar at um mximo de R$ 45,00
(trs crianas). Entretanto, exigia como condicionalidade que a criana tivesse uma freqncia mensal
mnima de 85% das aulas.
Ainda neste ano de 2001 foi criado o Programa Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade e o Programa
Agente Jovem, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. O Programa Bolsa Alimentao buscava
combater a mortalidade infantil em famlias com renda per capita mensal de salrio mnimo (R$ 130,00
em 2004). Este Programa transferia um auxlio financeiro de R$ 15 por criana entre 0 e 6 anos ou mulher
grvida at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas) e, em contrapartida, a famlia se comprometeria a
atualizar o carto de vacinao para crianas entre 0 e 6 anos e a fazer visitas regulares ao posto de
sade para o pr-natal e enquanto estivesse amamentando, no caso das mes.
J o Programa Agente Jovem buscava atender adolescentes com idade entre 15 e 17 anos e com renda
per capita familiar inferior a meio salrio mnimo. Para receber o auxlio financeiro no valor de R$ 65,00,
os adolescentes devem estar matriculados na rede ensino e ter freqncia superior a 75%, alm de
participar de atividades comunitrias. Em 2002, este programa chegou a beneficiar, segundo Silva e Silva
et al. (SILVA e SILVA, 2004, p. 62), cerca de 105.000 adolescentes.
No ano de 2002, foi lanado o Auxlio Gs, do Ministrio das Minas e Energia, pela Lei n 10.453/2002,
que era uma medida compensatria para o fim do subsdio ao gs de cozinha. Este Programa destinava-
se s famlias com renda per capita de no mximo R$ 90,00 (excluindo deste clculo qualquer tipo de
auxlio financeiro referente s polticas de renda mnima e tambm os benefcios como o seguro
desemprego). O auxlio financeiro repassado s famlias, atravs deste Programa, era de R$ 7,50 por
ms, que eram pagos bimestralmente, no sendo exigida nenhuma condicionalidade s famlias, com
exceo do registro no Cadastro nico. Segundo Silva e Silva et al. (SILVA e SILVA, 2004, p. 65), at
novembro de 2002, tinham sido beneficiadas, atravs deste Programa, 8.556.785 famlias, com recursos
aplicados no valor de R$ 502.139.720,00 e com previso oramentria, para 2003, da ordem de R$
750.000.000, 00.
No obstante os esforos do governo Fernando Henrique Cardoso, a anlise das estruturas normativas
revelou lacunas e indefinies que acabaram por tornar os processos da execuo desses programas
controversos ou de difcil implementao.
Procedimentos estabelecidos nas normatizaes se mostraram limitadores das potencialidades dos
programas. Esse foi o caso da opo clara pela gesto centralizada do Programa Nacional de Bolsa
Escola em sua legislao. A Portaria do Programa Bolsa Alimentao, apesar de incluir a participao dos
estados, precisaria t-los envolvido, por exemplo, intermediando municpios e esfera federal no
encaminhamento e acesso lista de beneficirios. Desse modo, seriam fortalecidos junto aos municpios.
Nenhum dos programas explicitou em suas legislaes formas mais adequadas para o preenchimento do
cadastro, fase fundamental para garantir a transparncia e todo o processo restante. Na prtica, houve
uma diversidade grande de mtodos de cadastramento, alguns permitindo maior nmero de fraudes e
erros.
Apesar dos nmeros expressivos alcanados pelos programas de transferncia de renda com
condicionalidades, por estarem fragmentados do ponto de vista da gesto, entre diferentes rgos de
governo, com estratgias de implantao peculiares, possivelmente teriam alcanado maior velocidade de
implantao e melhores resultados, se reunidos em um nico esforo e direo.
O discurso dos programas desse perodo tinha como aparncia a universalidade, contudo a sua
implantao revelou restries, dificultando o acesso de certos grupos populacionais portadores desse
direito. A exigncia de documentao civil e comprovao de residncia, inexistentes no caso das
comunidades mais carentes e desassistidas (quilombolas, ribeirinhos, indgenas e populao de rua, por
exemplo), somada s dificuldades vinculadas inexistncia de agncias ou correspondentes bancrios
nos municpios de menor IDH, resultou numa sinergia de fatores que impediram, na prtica, o acesso
universal aos benefcios.
5. CONCLUSO
Do cotejo breve da histria econmica do Brasil constatou-se que o pas tem sido um pas atavicamente
desigual e que s recentemente, a partir de 2001 a desigualdade de renda familiar per capita caiu de
forma contnua e substancial, alcanando seu menor nvel nos ltimos 30 anos em funo, sobretudo, dos
programas de transferncia de renda. Verificou-se tambm que, dada a desigualdade ainda reinante no
pas, o s crescimento econmico do Brasil, sem a concomitante redistribuio da renda nacional
apropriada pelos segmentos mais pobres, no capaz de promover a reduo da pobreza e da extrema
pobreza.
O sistema de proteo social brasileiro, o Estado do Bem-Estar, carrega consigo um histrico pautado
pela tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como
residual, pontual e fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a
populao beneficiria e o Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por
reconhecer a proteo social como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma
tradio de relao com as organizaes da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas
dessas organizaes e no as necessidades da populao a quem elas se dirigiam. Esse padro de
mediao reforava a subalternidade da populao usuria e confundia as esferas pblica e privada, num
jogo que obscurecia suas delimitaes e suas relaes, constituindo mais uma das facetas dos obstculos
para a efetivao da cidadania, nesses segmentos. Somente com a Constituio de 1988 que a
proteo social passou a ser concebida sob a perspectiva de direito da cidadania, direito a prestaes
positivas do Estado, em prol da reduo das desigualdades sociais.
6. REFERNCIAS
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[1] Em Poltica Social, escrito em 1965, Marshall (MARSHALL, Thomas, 1967, p. 12-97) procura dar conta
da origem do Estado de Bem-Estar Social na Inglaterra, bem como de sua evoluo no ps-guerra,
notadamente na dcada de 50 e incio da dcada de 60. Para o autor, o Estado de Bem-Estar Social
naquele pas tem incio em meados da era Vitoriana, qual seja, no ltimo quartel do sculo XIX. Era de
prosperidade e confiana, teria marcado o incio da adoo de medidas de poltica social: leis de
assistncia aos indigentes, leis de proteo aos trabalhadores da indstria, medidas contra a pobreza,
etc. Em tais medidas, estaria o embrio daquilo que, mais tarde, aps a Segunda Grande Guerra, seria
conhecido como welfare state.
A razo para o surgimento destas medidas, as quais legariam sociedade inglesa do sculo XX um
aparelho estatal administrativamente preparado para garantir o bem-estar social a seus cidados, est no
impulso dado s sociedades pela industrializao. Uma vez re-harmonizada e re-adaptada ao novo modo
de vida, aps a pacificao dos conflitos que haviam acompanhado a origem da produo em escala
industrial, a sociedade inglesa abraou essa tarefa de desenvolver suas potencialidades (e) colocou em
movimento foras inerentes ao prprio sistema que levaram, por processos lgicos e naturais, sua
transformao em algo totalmente imprevisto e incomum. Este um conceito central nesta explicao: a
origem e desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social fazem parte de um processo que definido
fundamentalmente pela evoluo lgica e natural da ordem social em si mesma.
[2] O BPC, que vinha sendo pago desde 1996, j amparava, no final de 1998, 853 mil idosos e portadores
de deficincia, com desembolso de R$ 1,1 bilho. Somados ainda os 960 mil benefcios mantidos por
conta da Lei n. 6.179/74, referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV), o governo federal garantia a mais de
1,7 milho de brasileiros idosos e portadores de deficincia pobres uma renda mnima de um salrio
mnimo.