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n
a
443= y 44L==
consolidados
formalmente en su
funcionamiento.
443 poco significativos para la po(lacin vs.
44L
distritales con participacin masiva.
443 poco significativos para la po(lacin vs.
44L
distritales con participacin masiva.
Desinter+s y resistencia de autoridades
regionales y
provinciales especialmente.
D+(il vinculacin con electores de la sociedad
civil en regiones y provincias.
2resupuesto
participativo
consolidado en distritos
y
provincias e incremento
del
n>mero de
participantes.
Desinter+s en regiones y poca participacin.
Tendencia a la fragmentacin de recursos en
provincias.
3elativo incumplimiento de proyectos
apro(ados en
regiones y provincias m:s grandes.
?igilancia ciudadana
creciente@
comit+s de vigilancia
m:s
activos y visi(les.
3elativo incumplimiento de proyectos
apro(ados en
regiones y provincias m:s grandes.
Dependencia de la voluntad poltica de
autoridades
su(nacionales.
2rocesos de rendicin
de
cuentas consolidados.
2ro(lemas de convocatoria e informacin en
las
regiones. .:s formales 9ue reales.
,o est:n contemplados en provincias y
distritos pero
se dan en muc-os de ellos.
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c
i
a
A3=== con portales
activos
y con informacin
(astante
comple ta. B"' de
promedio de
cumplimiento en los
portales
regionales. <
Lmites de acceso y de capacidades de la
sociedad
civil.
*alta de -erramientas en provincias y distritos
sin
acceso a 1nternet.
Aestin
su(nacio
-nal de
recursos
1ncremento de recursos
y
me)ora de la capacidad
de y AL====.
n general# incapacidad estatal de e)ecutar
presupuestos de inversiones. A3 e)ecutan
alrededor
de B%'# AL &%' y go(ierno nacional B&'.
1"7
2. 'a" in"tancia" inter$e#ia" #e gobierno 5 la pol!tica
>.s all. de los logros y limitaciones concretos, que pueden verse en los distintos
balances que circulan sobre el proceso, es evidente que estamos frente a una
descentrali/acin en curso, lo que no es un hecho menor en un pas donde esta ha sido
una promesa incumplida por sucesivos gobiernos y donde es pr.ctica com0n hacer de
las leyes una declaracin sin efectos sobre los poderes reales.
III. La descentral"zac"#n ' los n&e$os ele.entos en el s"ste.a !olt"co
omo hemos se,alado, una de las limitaciones fundamentales de la reforma es su
fuerte sesgo poltico administrativo. La creacin de gobiernos regionales sobre la
base de los antiguos departamentos y la eleccin ciudadana de sus autoridades fueron en
la pr.ctica el inicio de la reforma. Las instancias intermedias creadas en el !""! se
constituyeron desde el primer momento en uno de los cambios m.s visibles del proceso.
La opcin tomada, que supone priori/ar una de las dimensiones de la
descentrali/acin, parad-icamente ha sido una de las ^garantas_ de la continuidad
de la reforma, habida cuenta que esta modific ) aunque limitadamente) la
estructura de poder y toma de decisiones en el pas, haciendo evidente la crisis del
sistema de partidos y la representacin nacional, que son previas a la reforma y no se
explican por ella.
1"7
,. Las "nstanc"as "nter.ed"as de %o:"erno ' la !olt"ca
La eleccin y el funcionamiento de las instancias intermedias de gobierno de
base departamental constituyen, sin ninguna duda, un factor relevante para la nueva
distribucin de poder en el pas. Los gobiernos regionales han devenido lentamente en
un contrapeso del gobierno nacional en la pu-a por la distribucin de recursos, pero
tambi$n en la definicin de algunas orientaciones y polticas p0blicas en el pas.
Las elecciones regionales, en el !""! y en el !""(, cambiaron la fisonoma electoral del
Per0 y evidenciaron, en medio de la profunda crisis del sistema nacional de partidos
polticos, tanto la b0squeda de representacin de los pobladores del interior, cuanto el
surgimiento de nuevas agrupaciones polticas regionales y locales. 9e trata, en
consecuencia, de un cambio significativo en la poltica nacional que est. le-os de ser un
proceso homog$neo, planteando para estas nuevas formas de organi/acin el doble
desafo de canali/ar los intereses de la poblacin de sus regiones y contribuir a
construir una propuesta alternativa frente a la crisis de los denominados partidos
nacionales. 1l cuadro ! grafica con claridad las caractersticas de dicho proceso.
1l avance de los partidos regionales Ken realidad la descomposicin de los
partidos nacionalesK despert grandes preocupaciones sobre la gobernabilidad y la
capacidad de gestin de aquellos. Los hechos parecen demostrar que varios de los
gobiernos liderados por estos movimientos han logrado un nivel relativo de aceptacin
ciudadana y algunas me-oras en su gestin que se evidencian, por e-emplo, en el
incremento sostenido de su capacidad de inversin. 9alvo algunos casos, como Puno,
+ncash o >adre de 3ios, a dos a,os de su eleccin, los gobiernos regionales actuales
exhiben una aceptacin de su electorado mayor que el gobierno nacional
%((
y, como
tendencia, se puede demostrar que su desempe,o es me-or que el de sus antecesores.
>.s importante a0n, aunque se trata de agrupaciones bastante heterog$neas, varias de
ellas KHuer/ a 9ocial (a-amarca), >ovimiento ?umanista (Lambayeque), 2ueva
+ma/ona (9an >artn), onvergencia 8egional 3escentralista (Bunn), Hrente Popular
Llapanchi: (+purmac) y Gradicin y Huturo (+requipa)K tienen varios a,os de
fundadas, una cierta institucionalidad, lidera/gos claramente reconocidos en su
territorio que no son nuevos en la poltica, as como propuestas m.s o menos
desarrolladas para sus regiones, adem.s de la pretensin de muchas de ellas de caminar
hacia su articulacin nacional. 7ncluso algunas est.n embarcadas en la construccin de
un proyecto com0n (2ueva +ma/ona, onvergencia 8egional 3escentralista y Huer/a
9ocial), mientras otras (>ovimiento ?umanista) lo est.n buscando.
%('
1""
3e acuerdo a las encuestas disponibles (en die/ regiones), as ocurre claramente en los casos de
Lambayeque, +requipa, usco, Loreto, Bunn, 9an >artn, +purmac e 7ca.
1"7
9in ninguna duda, ese es uno de los intereses que explican la aceptacin del Premierato por parte
de behude 9imon, su lder m.ximo quien ha raticcado varias veces su voluntad de ser candidato
presidencial en el a,o !"%%.
1&!
1n otras palabras, hay sntomas claros de alguna posibilidad de recomposicin del
sistema de partidos desde las regiones, en un escenario en el que contin0a primando la
fragmentacin electoral.
%(&
>al que bien, esta din.mica est. ligada al proceso de
descentrali/acin, que genera condiciones para la renovacin de los lidera/gos en las
escalas regional, provincial y distrital. 1n esta perspectiva, conviene recordar que
('\ de las autoridades locales elegidas proviene de agrupaciones locales y
regionales. omo es evidente, los partidos que se pretenden nacionales tendr.n
que enfrentar esta realidad y ello ser. parte de la recomposicin se,alada.
2. Los consejos regionales y la participacin social
>.s all. de sus limitaciones, no se puede olvidar que los conse-os de coordinacin
regional y local son parte de la estructura de los gobiernos regionales y municipales y,
por lo tanto, son una propuesta orientada a modificar el sistema poltico. La
participacin de ^representantes_ de la sociedad civil en estos espacios, supone una
nueva manera de establecer las relaciones entre 1stado y sociedad, entre autoridades y
representados.
La movili/acin de distintas organi/aciones sociales alrededor de su eleccin es
importante en s misma, aunque es evidente que el problema de fondo que tienen
dichas instancias es que sus funciones se superponen y compiten con las de las
autoridades elegidas y con otros espacios participativos, como el presupuesto
participativo.
%(*
omo es sabido, los onse-os tienen importantes problemas de
dise,o, entre los que destacan su car.cter consultivo, la ausencia de garantas para
el cumplimiento de sus acuerdos, el n0mero limitado de sus sesiones anuales, la
falta de recursos, la superposicin de funciones con los agentes participantes del
presupuesto participativo (de las -untas vecinales tambi$n, en el caso de los conse-os
de coordinacin local)L), as como la exigencia de registro p0blico de las
organi/aciones interesadas.
1n el caso de los conse-os de coordinacin regional (8), se constata la poca atencin
de los presidentes regionales a su funcionamiento y a la implementacin de sus
acuerdos, as como el paulatino desinter$s de las organi/aciones sociales, lo cual se
evidencia en la asistencia limitada de los representantes de la sociedad civil ((@\ de las
sesiones), a lo que se suma la restringida participacin de los alcaldes provinciales
(A#\), que se relacionan bilateralmente con el presidente regional. on ello se debilita
este espacio y comien/a a perder sentido para las instancias de gobierno y las
organi/aciones sociales. 1s importante resaltar el problema que significa que una
instancia que debera orientarse hacia la participacin ciudadana trate de convertirse
tambi$n en un mecanismo de relacin intergubernamental. on ello se genera confusin
de roles y desorientacin sobre el posicionamiento de esta instancia. 1n el caso de los
1"+
1n el proceso del !""( participaron %A,*!" listas regionales y municipales, para poco menos de %,*!"
gobiernos. 1n total, m.s de #"" agrupaciones.
1"&
Gana:a !""'.
1&!
municipios, aunque &@\ de ellos cuenta con un L instalado y activo,
%'"%A
el
n0mero de organi/aciones sociales involucradas es relativamente ba-o en
provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos.
1l car.cter consultivo del 8 y la falta de recursos mnimos conspiraron tambi$n
contra su funcionamiento. Los problemas de representatividad de sus integrantes se
fueron haciendo m.s evidentes conforme pas el tiempo. 1legidos por distintas
organi/aciones sociales sin un mandato ni propuestas claras, sin un referente
organi/ativo en el cual apoyarse, los representantes de la sociedad civil terminan
actuando en buena cuenta en t$rminos individuales. 1xisten, sin embargo,
experiencias importantes que muestran la potencialidad de estos espacios, como puede
ser el caso de la +samblea de 3elegados de <rgani/aciones de la 9ociedad ivil de
Lambayeque (+3<97L) que re0ne a m.s de %&" organi/aciones sociales de .mbito
regional, provincial y distrital.
+dicionalmente, hay que se,alar que por fuera del marco normativo, y como
expresin de la voluntad poltica concertadora de distintas autoridades
subnacionales, tanto en el .mbito regional como local, han surgido innumerables
mesas de concertacin tem.ticas y sectoriales (cerca de %"" en el .mbito regional), en
las que autoridades y grupos de la sociedad civil definen distintos aspectos de las
polticas p0blicas, lo que es parte innegable de la misma redefinicin de las relaciones
entre 1stado y sociedad que mencion.ramos al inicio de este punto. 9i bien la
desarticulacin de tales iniciativas con los L y los 8 es lamentable, su potencial
es innegable y forma parte de la redefinicin de las polticas a las que estamos haciendo
mencin.
17#
-N'.E3 2>><a.
1&!
3. La aparicin de nuevos actores en el proceso descentralista
1n el nuevo contexto que se ha generado, la arbitraria desactivacin del onse-o
2acional de 3escentrali/acin (23) alent iniciativas subnacionales importantes,
entre las que destacan la +samblea 2acional de 4obiernos 8egionales (+248) y
la 8ed de >unicipalidades 8urales del Per0 (81>58P1). La primera, integrada por
todos los presidentes de regin, se ha convertido en el principal interlocutor
poltico del gobierno en relacin con la descentrali/acin, ganando tambi$n
posiciones sobre algunos de los principales e-es de la poltica nacional.
9i bien la +248 est. integrada por los distintos presidentes regionales, tiene un
1&!
n0cleo m.s activo, entre los que destacan cinco o seis de ellos. 3esde su conse-o
directivo, con el apoyo de una secretara e-ecutiva, ha avan/ado en distintos
instrumentos y propuestas
%'%
y ha logrado importantes momentos de di.logo con el
gobierno nacional, que no puede esconder su incomodidad por la articulacin de estos
gobiernos subnacionales.
1n general, el gobierno central ha buscado mantener un esquema de relaciones
bilaterales y de acuerdos concretos con distintas regiones, como ocurri en los casos
de +requipa, usco, Piura y 5cayali, entre otros. + pesar de las debilidades que
todava muestra la +samblea en t$rminos de su institucionalidad, as como de
un posicionamiento m.s claro frente a la propia descentrali/acin, es evidente su
fuer/a creciente, como qued demostrado en el retroceso de la pretensin del
>inisterio de 1conoma y Hinan/as (>1H) de imponer recortes presupuestales en el
0ltimo trienio del a,o !""& y en el presupuesto del !""*. La intencin de un buen
n0mero de gobiernos regionales de construir una visin compartida del futuro del
pas desde las regiones, puede entrar en conflicto con el estilo y con las decisiones de un
gobierno nacional que no parece muy interesado en avan/ar en la descentrali/acin y
apunta con mucha facilidad y ligere/a a se,alar las limitaciones de las gestiones
regionales.
1n lo que hace a la 81>58P1, cierto es que el proceso electoral y los resultados del
!""( afectaron a algunas de sus cguras m.s visibles y emblem.ticas. 9in embargo, es
claro que su composicin y representatividad no se vieron significativamente
afectadas, como se desprende del cuadro A.
La 81>58P1 re0ne a representantes del !'\ de las provincias del pas y del !@\ de
los municipios rurales. Por su configuracin poltica plural y su representatividad,
171
1ntre otros, destacan sus propuestas de descentrali/acin fiscal y agenda legislativa, y de
electrificacin rural y programas y presupuesto complementario para el !""& en los sectores salud
y educacin, as como su posicionamiento frente al 9istema 2acional de 7nversin P0blica.
1&!
aparece con una potencialidad que es innegable y que se ha expresado visiblemente en la
convocatoria de autoridades lograda en las cuatro conferencias anuales de
municipalidades rurales que han organi/ado hasta la fecha, as como por su incidencia
parcial en las leyes de municipalidades y de mancomunidades municipales.
Los desafos de ambas agrupaciones son significativos, siendo qui/. el mayor de ellos
su encuentro, porque es indispensable que el proceso de descentrali/acin incorpore
en su visin y conduccin a los gobiernos subnacionales que hoy en da vienen
avan/ando en la articulacin de sus intereses, perspectivas y expectativas. 1s desde estos
espacios que la suerte y la velocidad de la reforma pueden cambiar porque, como
hemos dicho, estamos frente a un proceso ^bloqueado_ por el gobierno y el presidente.
4. La coordinacin intergubernamental
5na dimensin relevante del proceso de descentrali/acin es la incorporacin en
su dise,o de la dimensin intergubernamental para la conduccin de la reforma. 1n el
marco normativo inicial, se constituy el onse-o 2acional de 3escentrali/acin
formado por representantes de los tres niveles de gobierno, ba-o el control
mayoritario del gobierno nacional. 1sta experiencia fracas durante el gobierno
de Goledo por la ausencia de un adecuado equilibrio de funciones y recursos entre
sus integrantes, as como por la falta de mecanismos y procedimientos para una
efectiva conduccin concertada, -unto con problemas de representatividad de los
gobiernos regionales y locales. 1n los hechos, se transform en una entidad
burocr.tica y centralista, que buscaba imponer la percepcin que tena su presidente
sobre la reforma, a lo que se sumaba la ausencia de un proyecto de mediano pla/o
orientado a consolidar la descentrali/acin. +l asumir el gobierno +lan 4arca,
diversas voces, desde las regiones y municipios, as como desde la sociedad civil,
plantearon la necesidad de promover una profunda transformacin de esta
instancia, preservando la importancia del enfoque intergubernamental para la
conduccin del proceso de descentrali/acin. 1l gobierno opt por un camino
distinto6 elimin el 23 y puso la conduccin del proceso ba-o directa y
exclusiva responsabilidad del gobierno nacional, conformando para ello una
secretara de descentrali/acin en la Presidencia del onse-o de >inistros.
La consolidacin de la +samblea 2acional de 4obiernos 8egionales, el
fortalecimiento de la 81>58P1 y el resurgimiento de la +sociacin de
>unicipalidades del Per0 (+>P1), pusieron en la agenda nuevamente el tema
de la conduccin intergubernamental, bloqueando de paso la estrategia del
gobierno de fragmentar a los gobiernos regionales para impedir su constitucin como
interlocutor poltico nacional. 1llo for/ a que en la Ley <rg.nica del Poder
1-ecutivo se incluyera la conformacin del onse-o de oordinacin
7ntergubernamental (7), integrado por los presidentes regionales y
representantes de las municipalidades y del gobierno nacional. 1l 7 deber. ser
presidido por el presidente del onse-o de >inistros. 5n factor adicional que ayud a
1&!
la toma de esta decisin fue la reali/acin de reuniones de traba-o entre la +samblea
2acional de 4obiernos 8egionales, el presidente de la 8ep0blica y el onse-o de
>inistros, las que constituan en los hechos un mecanismo ^informal_ de
coordinacin intergubernamental.
>.s all. del 7, est.n pendientes en esta materia dos aspectos indispensables
para la reforma descentralista6 i) la indispensable coordinacin entre los sectores y
los gobiernos regionales, que permitira una adecuada distribucin de las funciones
y de los recursos, as como una accin complementaria y de cooperacin entre ambos
niveles de gobierno, ii) la construccin de un sistema de coordinacin
intergubernamental entre los gobiernos regionales y locales, que es un requisito
imprescindible para dise,ar e implementar estrategias, polticas y proyectos de
efectivo alcance regional.
5. La transferencia de funciones y competencias
1l traslado de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales, es uno de los
aspectos neur.lgicos de la dimensin poltico)administrativa de la descentrali/acin.
Grabada hasta el !""( por la falta de disposicin poltica del gobierno de Goledo, el
gobierno aprista aceler el proceso, eliminando los planes quinquenales y estableciendo
la ^autoacreditacin_ para dar cuenta de la aptitud de los gobiernos regionales para
asumir nuevas funciones. 1s claro, sin embargo, que los lmites de la transferencia son
muy marcados6
el desarrollo de capacidades, indispensable para la transferencia, contin0a siendo un
tema pendiente6 los convenios de cooperacin y coordinacin no forman parte de una estrategia
que apunte a fortalecer capacidades de gestin y dise,o de polticas p0blicas regionales=
el proceso no contempla hasta ahora la dimensin municipal, alentando la
desarticulacin entre lo local y lo regional6 salvo los planes piloto de
municipali/acin de la salud y la educacin, no se contempla la transferencia de
funciones sectoriales al .mbito local, manteni$ndose los problemas de articulacin
entre este y el .mbito regional=
la indefinicin de las funciones de los sectores nacionales impide la indispensable
concurrencia para las funciones compartidas=
las transferencias reali/adas no est.n acompa,adas de recursos humanos ni
financieros6 los pla/os para la cuanticcacin de los recursos vinculados a las
funciones transferibles se extendieron hasta el t$rmino del proceso de acreditacin,
muchas de las funciones transferidas est.n desprovistas de facultades elementales,
perdiendo contenido y muchas veces sentido=
no hay mayor vinculacin entre las necesidades concretas de cada gobierno y
las transferencias e-ecutadas6 la eliminacin del 23 limit la
coordinacin entre los tres niveles de gobierno para definir de manera con-unta,
y de acuerdo a las realidades especficas, las prioridades de la descentrali/acin,
as como para concertar mnimamente el proceso de transferencias.
IV. La descentralizacin y el desarrollo econmico
1&!
,. Las caracterst"cas de la descentral"zac"#n econ#."ca
Las leyes org.nicas de los gobiernos regionales y de municipalidades
establecieron responsabilidades para ambos, en materia de promocin del
desarrollo econmico en sus -urisdicciones. 3ichas normas fueron complementadas
en el !""@ con la Ley >arco de Promocin de la 7nversin 3escentrali/ada, que
establece la organi/acin, funciones e instrumentos para que los tres niveles de
gobierno act0en en la materia, estableciendo la creacin de las agencias de fomento de
la inversin privada (+H7P) y los comit$s especiales.
>.s all. de ellos, es evidente un vaco muy grande en temas como la
transformacin tecnolgica y la produccin para el desarrollo territorial, la
competitividad y los eslabonamientos productivos o la consideracin de las
polticas sectoriales o econmicas como instrumentos para promover la superacin de
las grandes brechas territoriales, lo que hace que la pobre/a, el desempleo y la exclusin
se mantengan como las caractersticas de un bloque amplio de regiones, provincias y
distritos del pas. 1n una palabra, no hay una mirada integral de la din.mica
formadora de territorios econmicos en el Per0 y de los desafos que ella entra,a.
+s, aunque entre el !""" y el !""(, todos los departamentos del pas crecieron y %'
de ellos lo hicieron m.s que Lima, el A(\ del P;7 se genera en la capital, lo que
demuestra la fuerte centrali/acin econmica existente, que no se ha visto
afectada. Peor a0n, la heterogeneidad de dicho crecimiento, que es fuertemente
concentrado, se mantiene6 los departamentos m.s pobres, como +yacucho y
?uancavelica, crecieron por deba-o del !\, aunque la tasa promedio nacional fue de
(.A\ y distintos departamentos, como +ncash y 9an >artn, estuvieron bastante por
encima del '\. La situacin es m.s grave en el largo pla/o si asumimos que el d$ficit
estimado en infraestructura bordea los @" mil millones de dlares,
%'!
mientras los
recursos destinados para tal fin resultan absolutamente limitados ante la
dimensin del desafo, lo que a la larga hace que esta brecha tambi$n se profundice.
1l esfuer/o de los gobiernos regionales en esta materia se concentr en formular planes
de promocin de inversiones y de competitividad, que son documentos formales,
antes que instrumentos de gestin, limit.ndose muchos de ellos a crear sus +H7P, la
mayora de las cuales se encuentra inactiva. 1n el caso de las municipalidades, las que
han avan/ado en esta materia, lo han hecho mayoritariamente a trav$s de
intervenciones concretas, las m.s de ellas apoyadas en recursos de la cooperacin
internacional y poco significativos desde una perspectiva nacional.
7. Or%an"zac"#n terr"tor"al ' desarrollo econ#."co
La organi/acin y demarcacin territorial, que apunta a una vertebracin
racional y delimitada del territorio nacional a partir de circunscripciones que
172
3ubois y Gorres sIf.
1&!
garanticen el desarrollo y el e-ercicio del gobierno y la administracin y
provisin de servicios p0blicos, sigue siendo una materia pendiente de la
descentrali/acin en el pas. 9eguimos observando un desencuentro entre el
ordenamiento territorial en departamentos o regiones, provincias y distritos, las
funciones de cada uno de estos niveles de gobierno y las necesidades de la poblacin.
omo es obvio, las consecuencias para el desarrollo econmico son grandes.
Los distintos gobiernos subnacionales, que son totalmente heterog$neos en cuanto
a su poblacin, su extensin territorial y sus recursos, tienen que aceptar un marco
normativo que los homogeni/a en las funciones que deben cumplir, conden.ndolos
en infinidad de casos a una misin imposible, en un escenario en el que se constata una
fuerte atomi/acin del territorio )@"\ de las provincias y #"\ de los distritos no
cumplen con los mnimos de poblacin establecidos por las normas) , graves problemas
de delimitacin )%'' provincias y %,@%" distritos sin lmites bien definidos), as como
importantes conflictos entre regiones por el control y el uso de recursos naturales,
como los que se observan entre >oquegua y +requipa o entre 7ca y ?uancavelica por
el uso de fuentes hdricas.
1n ese escenario, el fracaso del refer$ndum del !""# mostr los lmites del
modelo de regionali/acin vigente.
%'@
3efinida la integracin como la ^segunda
etapa_ de la descentrali/acin, alrededor de dicho proceso predomin la necesidad
de cumplir pla/os normativos antes que el desarrollo de una visin estrat$gica de
un proceso, que por definicin es largo y difcil, obvi.ndose la necesidad de refor/ar
la articulacin econmica como condicin para la formacin de regiones sostenibles.
1ntendida la regionali/acin como un proceso fundamentalmente poltico)
administrativo, se de- de lado toda preocupacin por la organi/acin territorial, tarea
esta a0n pendiente en el pas. La larga demora para conformar el entro 2acional de
Planificacin (1PL+2) y, -unto con $l, el 9istema 2acional de Planeamiento, as
como la ausencia de una estrategia nacional para un nuevo ordenamiento del territorio
nacional, est.n a la base del fracaso del modelo de regionali/acin. 2o hay una
propuesta clara, ni incentivos significativos para transitar de los departamentos a las
regiones, a pesar de que existe un amplio acuerdo en que la demarcacin actual no es la
m.s adecuada para hacer realidad din.micas efectivas de desarrollo. Las
modificaciones legislativas que se est.n haciendo, aunque positivas, son claramente
insuficientes para producir una efectiva reorientacin del modelo de
regionali/acin vigente.
1n esta lgica, la perspectiva m.s significativa en t$rminos de integracin, pero
tambi$n de desarrollo econmico, es la de las -untas de coordinacin interregional
17*
9obre los resultados y caractersticas de dicho proceso, ver ;alln !""#.Fer tambi$n, P8<319
!""(.
1&!
Kcreadas inicialmente para proyectos especficos de inversin y acicateadas por la nueva
din.mica transversal del territorioK que est.n desembocando en la articulacin
creciente de los grandes espacios 2orte y entro del pas.
La conformacin de las Buntas estuvo inicialmente vinculada a proyectos especficos.
1n un segundo momento fueron alentadas por el proceso de integracin de regiones,
en el marco del primer pla/o definido en la legislacin descentralista para ese cn. 1n
muchos casos fueron inducidas por el antiguo onse-o 2acional de 3escentrali/acin.
1&!
Las dos Buntas m.s significativas actualmente se asientan sobre ese proceso, a lo que se
debe a,adir el hecho que est.n sustentadas, tanto la del 2orte como la del entro, en
dos de los grandes espacios neoeconmicos realmente existentes en nuestro pas. La
denominada 7nternor tiene un tiempo importante de traba-o con-unto, cuenta con
estatutos, ha firmado distintos convenios con sectores del 1stado y tiene un equipo
e-ecutivo. La denominada ensur est. dando sus primeros pasos. +mbas expresan
la voluntad poltica de los presidentes y autoridades regionales que las componen,
pero carecen a0n de articulacin con sus respectivas sociedades. +unque d$biles porque
no tienen mecanismos de planeamiento integrado, porque tienen grandes trabas para
implementar proyectos interdepartamentales y porque carecen de vnculos slidos con
las municipalidades, expresan la voluntad poltica de sus autoridades y una
disposicin a generar una nueva forma de organi/acin del territorio.
+lgo equivalente se observa en los espacios locales. 1l asociativismo municipal
se ha multiplicado significativamente y ha presionado por una ley de
mancomunidades que le crea me-ores condiciones para su accin y desempe,o.
3istintas experiencias en Piura, +yacucho y Puno demuestran la potencialidad de este
camino para dinami/ar la economa y la articulacin de distintos territorios ubicados
en una cuenca o microcuenca. 1n general, ambas din.micas KBuntas y
mancomunidadesK pueden ser muy significativas para la descentrali/acin, tanto en
lo que se refiere a la organi/acin territorial como al desarrollo econmico
productivo.
3. Descentralizacin fiscal y territorio
1n el !""!, el gobierno central mane-aba el '*\ del presupuesto nacional, mientras los
conse-os transitorios de administracin regional (G+8), el %@\, y los gobiernos
locales, el &\. 1n el !""&, los gobiernos regionales llegaron al %(.@\ y los locales al
%(.&\. La descentrali/acin del presupuesto de la rep0blica es un proceso en curso, pero
de manera excesivamente lenta.
Los limitados avances se deben, fundamentalmente, a la transferencia que se hace a
ambos a trav$s de mecanismos previos a la descentrali/acin, principalmente el
canon,
%'A
que se ha entendido de manera paralela a la descentrali/acin, as como el
H<2<>52. +0n as, es innegable que los gastos de inversin se han incrementado
significativamente aunque de manera heterog$nea y desigual.
La dotacin de recursos, sin embargo, no responde a un criterio t$cnico de asignacin
de responsabilidades, sino a los montos histricos transferidos, a la capacidad de
gasto del gobierno central y su discrecionalidad, a la recaudacin fiscal por tributos
17!
9obre el particular ver >onge y 4arca, !""&.
1&!
como el canon y a la eventual capacidad de negociacin de las autoridades regionales.
1l resultado es la falta de equidad en la asignacin de las transferencias, que no
responden a las necesidades de las distintas /onas del pas. +s, cuando el promedio
nacional del presupuesto de inversin por persona en el !""' alcan/ los A&& soles,
encontramos disparidades inexplicables6 >oquegua, que no es precisamente pobre,
obtiene %,@"% soles por habitante, mientras ?u.nuco, que s lo es, alcan/a apenas !!!
soles. Por lo dem.s, si se revisa el consolidado del sector p0blico en el presupuesto del
!""&, a pesar de la anunciada transferencia de funciones, se descubre el enorme peso del
gobierno central en los niveles subnacionales, siendo la principal fuente del gasto
institucional en %! regiones.
>.s all. de ello, el tema de fondo es la relacin entre la descentrali/acin fiscal
y los territorios. 9i se ^sincera_ el mapa tributario, se constata que las regiones generan
el A&\ de la tributacin nacional Kno el %#\ como se considera hoyK, y que por lo
menos %" de ellas (sin incluir Lima) reciben de retorno menos del #"\ de los recursos
que generan. 1s este el dato a discutir, contemplando ciertamente mecanismos de
compensacin para aquellas que generan menos, pero asumiendo que es la va real de
debate de la descentrali/acin fiscal.
Bunto a ello es fundamental establecer el costo de las competencias y funciones de los
tres niveles de gobierno, para lo cual un requisito es la asignacin clara de las mismas.
9in estos instrumentos, el debate de la asignacin presupuestal y de la reforma del
actual sistema de distribucin de los recursos se hace impreciso y se orienta hacia los
recursos de inversin por encima de las polticas y los programas.
V. El presupuesto participativo y la democratizacin: una dimensin
muy visible de la descentralizacin
+dem.s de los cambios en el sistema poltico, la descentrali/acin contribuye
tambi$n, en alguna medida, a la democrati/acin en el plano de la sociedad. 1l Per0 es
uno de los pases con el m.s alto ndice de participacin de la poblacin en asuntos
de su gobierno local, en relacin con sus pares latinoamericanos (%A.'\),
%'#
lo que se
explica por el presupuesto participativo. Los agentes participantes se han incrementado
anualmente, superando los @!" mil (incluyendo regiones, provincias y distritos) en el
a,o !""'.
%'(
+unque no existen evaluaciones a profundidad del proceso Kdado el corto
tiempo transcurridoK , los distintos estudios de percepciones reali/ados,
evidencian, desde el primero de ellos,
%''
hasta el m.s reciente,
%'&
una mirada positiva
175
L+P<P !""(, +mericas ;arometer, Fanderbilt 5niversity.
17"
Portal de Gransparencia del >inisterio de 1conoma y Hinan/as.
177
P8<319 !""A.
17+
>esa de oncertacin y Lucha ontra la Pobre/a !""'.
1&!
sobre un espacio valorado por los actores de la sociedad civil para la concertacin del
presupuesto p0blico, as como un reconocimiento de la me-ora gradual que se da a,o
tras a,o. Los agentes entrevistados sobre el presupuesto !""(, consideran que la
experiencia fue me-or que en los a,os anteriores ('@.%\ en el .mbito regional, (*.&\
provincial y (&\ distrital).
%'*
1ste tipo de evaluaciones son un contrapeso necesario
para una aproximacin m.s global del proceso frente a los balances de la dimensin
poltica del mismo, que tienden a ser m.s crticos.
%&"
1n cualquier caso, constatamos
que hay una pr.ctica ausencia de estudios globales sobre las caractersticas de las
inversiones, la transparencia o el impacto en la situacin de los servicios a cargo de los
gobiernos subnacionales.
>.s all. de estas cuestiones, es evidente que el presupuesto participativo (PP) es el
mecanismo de participacin m.s exitoso y consolidado en las gestiones local y regional,
contrastando con las dificultades de dise,o (participacin restringida de las
organi/aciones por la exigencia de personera -urdica, ausencia de garantas, falta
de recursos para funcionar, falta de mandatos claros para los ^representantes_, etc.)
y funcionamiento (sociedad civil d$bil y fragmentada y falta de voluntad poltica)
que han debido enfrentar y tratar de superar los conse-os de coordinacin local y
regional,
%&%
cuyo papel se hace difuso ante la cgura de los agentes participantes, como
los actores neur.lgicos del PP. 1llo porque el PP introduce los procedimientos m.s
abiertos para la presencia de la sociedad en la toma de decisiones, al no exigir la
formali/acin de las organi/aciones para su representacin, adem.s de contar con un
proceso relativamente fluido de informacin, capacitacin, diagnstico, definicin de
prioridades, identificacin y an.lisis t$cnico de las propuestas.
abe destacar que distintos traba-os han mostrado que las me-ores experiencias
de participacin en los 0ltimos a,os son aquellas que han logrado trascender la frontera
de la normatividad vigente que, por su car.cter reglamentarista y su pretensin
^universalista_ y ^homogenei/adora_, opera como una camisa de fuer/a frente a la
posibilidad de innovar o de aprovechar las distintas experiencias previamente
acumuladas en diversas regiones y localidades.
%&!
1s claro que al tratarse de un proceso que afecta la gestin y el poder de autoridades
elegidas, enfrenta las resistencias que resultan de una cultura poltica patrimonialista y
de clientelismo que tiende a dificultar el proceso y a limitarlo a un con-unto de
^formas_ con las que hay que cumplir dada su obligatoriedad, establecida por ley. 1l
monitoreo reali/ado por la >esa de oncertacin y Lucha ontra la Pobre/a
(>LP) registra que el #(.%\ de entrevistados piensa que el rol asumido por las
17&
>esa de oncertacin de Lucha contra la Pobre/a !""'.
1+#
8emy !""#6 %%()%A(, 4rompone !""#.
1+1
+/pur, ;alln, ;aca, G.vara y hirinos !""(.
1+2
Luis hirinos lo ha demostrado en sus traba-os m.s recientes sobre el tema y Bos$ Lpe/
8icci muestra la gran distancia que existe entre la normatividad y la pr.ctica en esta materia en su
texto ^Planeamiento y presupuesto participativo6 tendencias generales anali/adas a partir del
portal >1H_. Fer Lpe/ 8icci !""#.
1&!
autoridades de los gobiernos subnacionales en el !""( fue regular o malo, mientras que
la evaluacin intermedia del proyecto Foces de los Pobres
%&@
muestra que la presencia
de alcaldes y regidores en los distintos momentos del PP fue pobre.
>uchas autoridades no identifican los beneficios de impulsar presupuestos
participativos y entienden que su legitimidad se -uega m.s decididamente en otros
espacios, como en la negociacin con los grupos de poder local, o en la e-ecucin de
obras muy visibles.
%&A
La normatividad, al no contemplar incentivos, tampoco
estimula esta dimensin que pretende romper con una inercia que tiene car.cter secular.
+ ello se adicionan las inevitables tensiones que siempre existen en la combinacin de
mecanismos de democracia representativa con otros propios de la democracia
participativa. + pesar de estas dificultades, es innegable que se ha venido generando
una importante corriente, especialmente de autoridades locales, pero tambi$n algunas
regionales, que encuentran en el PP un nuevo camino para relacionarse con su sociedad
y desarrollar procesos innovadores.
1s claro que los participantes varan de acuerdo a los distintos contextos locales
y a la voluntad poltica de las autoridades involucradas. +unque no existen
evaluaciones globales que permitan una comparacin rigurosa, es indiscutible que la
participacin de la sociedad civil se ha incrementado de manera significativa en los
.mbitos regional y provincial, y se ha mantenido en el .mbito distrital, donde fuera
m.s alta desde un primer momento.
1n los .mbitos regional y provincial predominan los actores territoriales.
+unque algunos sectores que inicialmente no se involucraron Kgremios, universidades
y colegios profesionalesK lo vienen haciendo en el 0ltimo tiempo, es claro que hay
otros, especialmente los empresarios, que muestran una participacin escasa o nula.
1n lo que se refiere a la participacin de los grupos m.s vulnerables, cabe se,alar que
si bien la participacin de las mu-eres ha me-orado, alcan/ando en el !""' casi el @#\ en
el .mbito distrital, la de indgenas y comunidades campesinas sigue siendo poco
significativa. +hora bien, a pesar de estos cambios y me-oras, todo indica que los
actores que participan con una agenda determinada son aquellos de car.cter territorial
(organi/aciones barriales, por e-emplo), y se ven afectados aquellos agrupados
tem.ticamente,
%&#
lo que dificulta las miradas m.s sectoriales y constituye un problema
en los .mbitos provincial y regional.
1ntre los instrumentos contemplados en el proceso, el m.s significativo es el Plan de
3esarrollo oncertado, que tericamente debe orientar el PP y la inversin, y se
complementa con otras herramientas, como el Plan de 3esarrollo 7nstitucional. 1n la
realidad no es as. + las debilidades de los planes de desarrollo,
%&(
que por lo general
1+*
itado por 3oig !""&.
1+!
;alln !""', se anali/a los casos en cinco provincias de +yacucho, Piura y Puno.
1+5
4rupo Propuesta iudadana !""A, Gana:a !""'.
1+"
Leyton !""#.
1&!
son instrumentos muy amplios, sin metas ni indicadores, se suman las limitaciones de
las burocracias subnacionales y se enfrentan las urgencias y ^demandas_ m.s
inmediatas que son las que aparecen en el PP, cuyos agentes, muchas veces desconocen
los planes.
2o sorprende entonces, la existencia de distintas brechas entre el plan concertado y
los planes institucionales, entre el planeamiento estrat$gico y el operativo, entre
el PP y el institucional y, obviamente, entre los planes operativos y los presupuestos
institucionales.
Peor a0n, aunque el Plan de 3esarrollo oncertado (o un resumen e-ecutivo del mismo)
se entreg en el &*.!\ de los casos, seg0n el monitoreo de la >LP, en el &A\ de los
casos en los que se reali/aron talleres del Plan, se hicieron diagnsticos tem.ticos y
territoriales, se actuali/ el Plan en el A%.%\ de ellos y se modificaron los ob-etivos
estrat$gicos en el *%.(\. omo es obvio, ello convierte a los planes en instrumentos de
corto pla/o, ^adecuables_ a los intereses y fuer/as en -uego en cada ocasin, tendiendo
a desnaturali/arlos y hacerlos menos 0tiles.
1n el caso de la vigilancia social, el principal mecanismo es el de los comit$s de
vigilancia y control del presupuesto participativo, elegidos por los agentes
participantes de la sociedad civil. +unque hasta el !""' la situacin haba me-orado
ostensiblemente en esta materia K*A.%\ de comit$s se haban conformado
nacionalmente, seg0n el 0nico monitoreo existenteK, su funcionamiento era muy
limitado, porque no existe una delimitacin clara de sus funciones, ni una explicacin
sobre su funcionamiento, lo que hace que en el *(.@\ de los casos, las responsabilidades
de sus integrantes sean generales (todos hacen todo) o no se precisan. +dicionalmente,
deben enfrentarse a la cultura poltica de las autoridades y a la cultura del silencio de
los funcionarios, de cuya informacin y voluntad son dependientes en buena cuenta.
+s, esta es una de las dimensiones del PP que entra,a riesgos m.s altos de la frustracin
de los participantes.
>.s all. de las limitaciones del PP rese,adas, es evidente su contribucin a la
democrati/acin de la sociedad y de sus organi/aciones, muchas de las cuales se
dinami/an en su marco. 1llo, sin embargo, no debe llevarnos a olvidar los lmites
estructurales de la participacin en el pas.
%&'
1l primero de ellos es sin duda el de la
pobre/a y la exclusin. 9u predominio, pero tambi$n el de la desigualdad en la
mayora de regiones, hace extremadamente difcil representar polticamente a sus
sociedades. Los intereses y las identidades colectivos, que antes mal que bien eran
representados por los partidos polticos y que le daban sentido al intercambio entre
actores en el sistema poltico, son reempla/ados, como consecuencia, entre otros
elementos de la pasividad de la pobre/a, por las demandas o lo que +drian/$n
1+7
;alln !""'.
1&!
denomina ^reclamos privados_.
%&&
9e dificulta as, por esta va, la construccin del
inter$s p0blico que supone un intercambio entre actores y sectores que tienen
condiciones mnimas para ello.
3icho de otra manera, los niveles de pobre/a en muchas regiones y provincias del
pas hacen que un sector muy significativo de su poblacin Ksi no el A#\ de pobres,
por lo menos el %&\ de indigentesK se ubique en el plano de la demanda y no est$ en
capacidad de articular intereses. 1so hace inevitablemente que no est$ interesado Kcarece
de fuer/aK en el intercambio poltico con otros actores, pues sus reclamos ser.n
indudablemente segmentados. La relacin que buscar. con el sistema y con el 1stado Kel
gobierno regional o la municipalidad en este casoK ser. directa y difcilmente de
representacin, la que resultar. invariablemente atomi/ada. 1ste hecho es uno de los
elementos que explican la fragmentacin y la dispersin electoral que se observa en
estas regiones y provincias. omo es obvio, la multiplicacin de demandas e
identidades privadas que resulta de la pobre/a y la desigualdad, pero tambi$n de la
existencia de partidos d$biles, impide que esas demandas sociales devengan en
identidad poltica p0blica. 1l resultado, que se constata en el pas, es no solo la
fragmentacin de la representacin poltica y de la protesta social, sino tambi$n una
conflictividad social permanente en la que act0an grupos con ^identidades
privadas_.
%&*
1n segundo t$rmino, como parte de la pobre/a y la desigualdad imperantes, pero
tambi$n como consecuencia de los cambios en la sociedad y el 1stado y la propia crisis
del sistema de partidos, se hace muy evidente un alto grado de faccionalismo porque las
disputas por el poder local Kfuertemente concentrado en regiones y municipalidades y
personali/ado en las figuras del presidente regional y el alcaldeK est.n en el centro de la
accin poltica. Los conflictos y las diferencias que se suceden por la divisin entre
los espacios m.s urbanos y lo rural en cada regin, las diferencias entre una
regin y otra, entre la capital y las provincias y entre estas y los distritos, la
competencia entre peque,os grupos de poder, etc., corresponden a este fenmeno. Los
^operadores polticos_ que disputan el poder en este escenario, responden en muchos
casos a peque,os grupos de inter$s, carecen de aparatos polticos significativos, tienen
una relacin de vinculacin larga con el 1stado y negocian su posicin hacia arriba con
los distintos actores de la regin y el pas.
+ la base de esta situacin, encontramos tambi$n la virtual ausencia de $lites
regionales fuertes. Las sociedades regionales peruanas experimentaron cambios de
fondo como resultado de las movili/aciones sociales que se iniciaron en los a,os
cincuenta y de las reformas econmicas e institucionales puestas en pr.ctica por el
1++
+lberto +drian/$n, siguiendo la reUexin de +dam Pr/eJors:i en ^1l 1stado y el ciudadano_,
en 7exos, >$xico 3. H6 febrero %***.
1+&
Para una aproximacin conceptual a este asunto, v$ase Pi//orno %**#.
1&!
gobierno de Buan Felasco +lvarado en los a,os setenta.
%*"
1stas mismas sociedades
regionales han experimentado una nueva transformacin resultante del doble impacto
de las reformas neoliberales en un contexto de globali/acin y de la guerra interna
desatada entre 9endero Luminoso y las Huer/as +rmadas.
omo resultado, no hay duda que tenemos hoy ^nuevas (y d$biles) sociedades
regionales_, sustentadas en nuevas realidades y din.micas econmicas, en las que
existen nuevos actores, formas de presencia del 1stado y nuevas relaciones de poder.
3e hecho, se habla ya de una nueva ruralidad y de una nueva institucionalidad.
%*%
Por
si ello fuera poco, estas sociedades regionales experimentan, hoy, un tercer momento de
cambio, signado esta ve/ por el proceso de descentrali/acin iniciado en el !""! y los
mecanismos de participacin que $l trae consigo.
%*!
1n el mismo se han constituido ya
gobiernos regionales electos, cuya sola existencia da curso a la expresin y
posicionamiento de vie-as y nuevas $lites polticas regionales.
1n tercer lugar, en ese contexto de cooptacin y clientelismo, la participacin
que se implementa tiende a legitimar a quienes siguen las ^pautas_ y los ^carriles_
%*@
establecidos, excluyendo en nombre de la concertacin, la conflictividad social y con
ella las posibilidades de transformacin que tiene la participacin,
%*A
alentando
significativamente su despoliti/acin. 1n un escenario como el nuestro, con un
sistema poltico bastante desestructurado y una fuerte fragmentacin social, este asunto
tiene enorme significacin.
Hinalmente, por lo menos, no se puede de-ar de mencionar la cl.sica tensin entre la
democracia representativa y la democracia participativa, donde la segunda no puede
aparecer como una forma superior, ni la primera puede ponerle a aquella lmites que
pare/can ra/onables. 1llo, en un contexto en el que la ^confluencia perversa_
%*#
entre
quienes defienden la participacin en nombre de un 1stado mnimo que transfiere
sus responsabilidades a la sociedad y quienes lo hacen promoviendo la intervencin
ciudadana en los asuntos p0blicos como algo inherente a los procesos de
democrati/acin, se encuentran y se confunden en el marco de la descentrali/acin.
VI. Riesgos y posibilidades de la descentralizacin
+ pesar de sus debilidades y limitaciones, el proceso de descentrali/acin ha avan/ado
lo suficiente como para que resulte muy difcil plantear su desactivacin. 1s claro, sin
embargo, que est. a0n le-os de consolidarse porque no logra resolver lo que
hemos denominado sus ^nudos_ principales. 9igue siendo un proceso relativamente
1&#
Fer al respecto >onge %**#.
1&1
Fer +yuda en +ccin !""#.
1&2
Fer al respecto, 4rupo Propuesta iudadana mar/o !""(.
1&*
9obre el particular ver 8emy !""#.
1&!
9obre este elemento ver 4rompone !""#.
1&5
Fer al respecto 3agnino !""#.
1&!
divorciado de la gente y dependiente de la voluntad poltica y la capacidad de sus
actores principales.
1l escenario general de los prximos a,os ser. m.s difcil a0n. + las dificultades de la
crisis financiera global Kque alcan/ar., sin duda, al pas a pesar del discurso
gubernamental en la materiaK, se a,aden el desgaste del Presidente y su gobierno, as
como el ^adelanto_ del calendario electoral, que compromete de una manera u otra, a
muchos actores actuales de la descentrali/acin. 3icho de otra manera, sus acciones
Kde impulso o resistencia a la reformaK estar.n crecientemente impregnadas por
agendas y c.lculos propios, lo que supone el mayor riesgo para un proceso que no est.
en el centro de la atencin de la clase poltica. 1n ese marco, el bloqueo y el
^desorden_ que caracteri/an a la reforma en este momento, pueden instalarse y
afectarla a0n m.s, ^pasm.ndola_.
5n primer tema crtico de la agenda descentralista est. vinculado a la definicin de
una imagen clara sobre las caractersticas y los alcances de la reforma descentralista. 1llo
implica dar forma a una amplia corriente social y poltica que la sustente y que
construya un nuevo consenso nacional. 9in propuesta estrat$gica no es viable dar
forma a una estrategia de informacin y motivacin de la ciudadana efectiva y
eficiente, tanto en lo que se refiere a sus potencialidades democr.ticas, como a su
potencialidad inclusiva de amplios sectores de la poblacin. 1se consenso debe asumir
que fue un error priori/ar la descentrali/acin poltica Kelegir presidentes regionales
y atribuirles funcionesK obviando la importancia neur.lgica de la formacin de
recursos humanos subnacionales y la definicin t$cnica de las regiones, antes de su
^creacin_ como poder poltico.
<tro aspecto estrat$gico es la consolidacin de un sistema de coordinacin
intergubernamental que permita articular de manera complementaria los recursos,
capacidades y propuestas de los tres niveles de gobierno. 5n 1stado
realmente descentrali/ado hace m.s necesaria la articulacin entre sus distintos
niveles de gestin p0blica. 1l onse-o de oordinacin 7ntergubernamental debe ser
la referencia general de diversos mecanismos sectoriales y territoriales de
coordinacin intergubernamental. 9e debe afirmar un camino de di.logo y
cooperacin entre los tres niveles de gobierno para responder de me-or manera a los
intereses y demandas sociales, econmicas y polticas de la poblacin.
5na tercera dimensin clave de la agenda descentralista es avan/ar de manera
decidida y viable en el camino de la descentrali/acin fiscal. 9e debe superar la
actual forma de transferencia de recursos Ke n mucho, arbitrariaK por un dise,o
predecible y transparente en los criterios de asignacin de todos los ingresos
fiscales del 1stado. 1l criterio de la coparticipacin, que sustenta los
instrumentos como el canon y el H<2<>52, es un punto de partida
fundamental para dar forma a este proceso clave para la descentrali/acin. 1llo es
m.s urgente si tomamos en cuenta que es muy posible que en los prximos a,os se
1&!
redu/can de manera significativa los ingresos provenientes de las actividades
extractivas. 2o se trata solo de un debate por m.s o menos recursos, sino
fundamentalmente de la discusin difcil pero necesaria de los ^privilegios_
regionales, como el canon minero, y de la afirmacin de la autonoma financiera de
las instancias regionales y locales de gobierno.
5n cuarto asunto fundamental de la agenda descentralista, es replantear y el proceso
de regionali/acin que no se resolver. por la va de la creacin de regiones piloto
(nominalmente, hoy existen dos procesos en esa orientacin). Para ello, un primer
aspecto es consolidar las -untas de coordinacin interregional, fortaleciendo su
capacidad de planeamiento territorial, as como de formulacin y gestin de proyectos
interdepartamentales. Bunto a ello se debe apoyar las distintas iniciativas orientadas a
la conformacin de regiones, promoviendo incentivos de diverso tipo y alcance,
asumiendo que las Buntas son mecanismos que deben tener planes y pla/os para la
integracin de los departamentos que las forman. 1sta orientacin no puede ser
producto de la accin espont.nea de diversos actores, sino expresin de un plan y una
propuesta nacional de regionali/acin. 3icha propuesta debiera pensar en regiones
suficientemente grandes y sostenibles, como podran serlo la 7nternor o la entro 9ur
<riental.
Finculado al anterior, otro e-e clave para la profundi/acin de la descentrali/acin
es la conformacin del 1PL+2 y del 9istema 2acional de Planificacin. Bunto a la
construccin de una visin de futuro, es fundamental que se construya el marco
institucional necesario para orientar la accin de los diversos actores y niveles
de gobierno. 3efinir ob-etivos nacionales, concertar prioridades y organi/ar los
recursos en esa perspectiva es clave para la reforma descentralista, as como para
la generacin de nuevas perspectivas y posibilidades de desarrollo de los
departamentos y localidades del pas desde una perspectiva territorial.
1n cualquier caso, de cara a la regionali/acin, es obvio que no tiene sentido someter
cualquier propuesta a votacin de la poblacin, si esta no tiene conocimiento de
su conveniencia t$cnica y adicionalmente est. sesgada en muchos casos por la
defensa ^egosta_ de los recursos del canon y las regalas. 1n esta materia, creemos
indispensable crear una comisin t$cnica que sea capa/ de hacer consultas amplias y
propuestas viables, que entonces sean reci$n sometidas a votacin.
9imult.neamente, se debe abordar seriamente el tema de la demarcacin
poltico administrativa. La integracin de regiones, la descentrali/acin misma, se hace
muy difcil con la profusin de provincias y distritos que se observa hoy da.
8ecordemos que el #@\ de los distritos del pas tienen menos de cinco mil habitantes y
sus municipios cuentan en promedio con %% traba-adores,
%*(
por lo tanto, con
capacidades limitadsimas para cumplir con las funciones que les manda la ley.
1&"
H<2<319 !""'b.
1&!
<tra dimensin relevante para la consolidacin de la reforma descentralista es la
necesidad de vincularla con una gestin no solo eficiente sino efica/. 1n ese sentido se
deben priori/ar, -unto con un programa de inversiones de proyeccin estrat$gica, la
me-ora de las polticas y los servicios en sectores particularmente sensibles, como son
la educacin, la salud y la vivienda, as como la integracin vial y la promocin de la
produccin agraria e industrial. La legitimidad de los gobiernos regionales y locales
Ky del proceso mismoK se -uega en gran parte en que la poblacin perciba cambios
concretos en sus condiciones de vida social, poltica y econmica.
1s claro que las posibilidades de desbloquear la reforma se sustentan en mucho
en el fortalecimiento de la +samblea de 4obiernos 8egionales y su articulacin
con las asociaciones de alcaldes (81>58P1 y +>P1). 1llo permitira promover el
funcionamiento del onse-o de oordinacin 7ntergubernamental y, desde este,
reorientar y relan/ar el proceso, atendiendo sus aspectos m.s urgentes. La tercera
eleccin regional, finalmente, seguramente ratificar. la fragmentacin electoral que
se observa desde hace unos a,os, pero ratificar. tambi$n la fuer/a de algunas de las
agrupaciones regionales que se vienen consolidando. 9u implementacin ser. una
afirmacin del actual proceso, pero no supondr. necesariamente la correccin de sus
errores.
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presupuesto participativo 455G. ,nforme de #allazgos. Lima6 P8<319, !""A.
P8<319, ,nforme de balance 4556Labril 455?. Lima6 P8<319, !""(.
1&!
P8<319, El proceso de descentralizacin% balance y agenda a setiembre del
455E. Lima6 P8<319)59+73, octubre !""'.
81>58P1, El sistema de transferencias intergubernamentales en el Per.
Lima6 81>58P1, !""*.
8emy, >ara 7sabel, *os mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per.
=n reconocimiento de terreno y algunas re]eRiones. Lima6 7nstituto de 1studios
Peruanos, !""#.
Gana:a, >artn, La participacin ciudadana y el sistema representativo. Lima6
P8<319, !""'.
L<9 ><F7>712G<9 9<7+L19 12 1L P18S <2G1>P<8E21<
Bulio >e-a 2avarrete
Las tensiones entre el crecimiento econmico y la existencia de desigualdades sociales
extremas han dado lugar al progresivo aumento de conflictos y enfrentamientos
sociales, que han puesto en tela de -uicio el modelo neoliberal y la insercin a la
globali/acin desplegada en el Per0. La din.mica se inici con la cada del gobierno
autoritario de Hu-imori, con los movimientos por la democracia en el !""" y
experimenta un desarrollo constante a partir del movimiento de +requipa contra la
privati/acin de la energa el$ctrica.
1stos movimientos son resultado de que diversos grupos sociales entre los que
destacan, usuarios d servicios p0blicos, provincianos, comunidades campesinas o
indgenas, productores agrarios, asalariados, pensionistas, pobres e incluso sectores de
clase media cuestionan por medio de acciones colectivas, desde fuera de los marcos
institucionales, las decisiones de polticas neoliberales y de integracin global del
gobierno en torno a las privati/aciones, concesiones, inversiones mineras que
contaminan el medio ambiente, distribucin de recursos para las regiones , obras
p0blicas, erradicacin de cultivos de coca y derechos laborales. 4rupos que perciben
que el crecimiento econmico reproduce mayores desigualdades sociales, la pobre/a, la
persistencia de las exclusiones $tnicas y slo beneficia a un sector reducido de
inversionistas extran-eros, empresarios exportadores y ciertos sectores medios. 9e
pueden destacar los siguientes movimientos sociales6
.ovimiento contra las privatizaciones
1l movimiento m.s importante se desarrolla en +requipa, en -unio de !""! contra la
privati/acin de dos empresas regionales de servicios el$ctricos6 1gesa y 1gesur. Hue
una respuesta directa a la poltica de privati/aciones de las empresas del 1stado que
vinieron implement.ndose desde %**"
%*'
. 1ste recha/o parte de la idea que las nuevas
empresas privadas suben los costos de los servicios, generan desempleo y precariedad
1&7
Romero Frompone4 1a escisin inevitable. Partidos ' movimientos en el Per actual .@EP 1ima 2##5
pp.+&<&#.
1&!
laboral, con el agravante de que son compa,as solventes y venan funcionando
efica/mente, no haba ra/n para su privati/acin. Hue un movimiento que tuvo $xito no
slo porque impidi la privati/acin de las empresas el$ctricas a la transnacional
Gractebel, sino porque fue la primera derrota importante del neoliberalismo. + partir de
entonces, el 1stado comen/ a revisar sus polticas de privati/aciones. 2o obstante que
la resistencia a las privati/aciones se expres ba-o la forma de un movimiento regional
por la participacin activa del Hrente 8egional, que involucr a las principales fuer/as
polticas y sociales de +requipa, su ob-etivo principal no solo buscaba una mayor
descentrali/acin, sino revelaba un movimiento contra la poltica de privati/aciones, as
se defini por el estado y la sociedad peruana desde entonces.
.ovimiento contra las mineras
Los movimientos desarrollados contra las empresas mineras y otras industrias
extractivas, que en los 0ltimos a,os han cobrado inusitada fuer/a se han producido
principalmente en /onas de extrema pobre/a del .rea andina de pas. 1stos ^conflictos
mineros_ se orientan a la b0squeda del desarrollo sostenible en las comunidades
afacetadas por la extraccin de materias primas, de sus tierras y recursos naturales por
las empresas transnacionales. Los movimientos contra las mineras han sido liderados
principalmente por organi/aciones populares, autoridades locales y <24
%*&
.9on
movimientos que todava siguen siendo relativamente fragmentados, han e-ercido una
influencia importante en la opinin p0blica nacional y en las decisiones de los sectores
p0blico y privado, en los que destacan6 la expansin de la minera banacocha al cerro
]uilish (en la me-ora de la contaminacin del agua que afectaba actividades ganaderas y
agrcolas), la suspensin del proyecto minero de Gambogrande (que atentaba contra el
patrimonio ecolgico y produccin campesina), la empresa minera 3oe 8un Per0 (para
la extensin del programa de +decuacin y >ane-o del >edio +mbiente) y la minera
Gintaya (en la me-ora de la contaminacin ambiental y desarrollo de obras viales).
.ovimiento ,ndgena
1l movimiento indgena adquiri importancia desde fines de la d$cada del noventa con
el impulso de las explotaciones de hidrocarburos en la selva y, de modo especfico, con
el gobierno de +le-andro Goledo (!""" ) !""#) que propici la adopcin de un discurso
indgena y la creacin de organismos estatales vinculados a dicha problem.tica
%**
, desde
entonces la cuestin indgena de- de estar reducida a la propia +ma/ona y alcan/
niveles nacionales. Las comunidades nativas de la selva peruana tienen como
organi/aciones m.s representativas a la +sociacin para el 3esarrollo de la 9elva
Peruana (+73191P) y la y la confederacin de 2acionalidades +ma/nicas del Per0
(<2+P) .1l movimiento indgena propicia la defensa de la autonoma de los derechos
colectivos, la biodiversidad, el medio ambiente y los recursos naturales de los pueblos
nativos que se ven amena/ados por las empresas transnacionales extractivas de materias
primas (productos minerales, petrleo, su gas y maderas) y los megaproyectos de
infraestructura con el ;rasil. 9u fuer/a tuvo mayor expresin en la exitosa movili/acin
indgena ama/nica en oposicin y por la derogatoria de los decretos legislativos %"%#
y %"'@ dados en agosto de !""& que pretendan promover las inversiones privadas en
las tierras de las comunidades nativas y campesinas
!""
.
.ovimiento agrario
1&+
Por e?emplo en Jransporte la Ero'a ' Rio Clanco los conflictos fueron dirigidos por una alian/a de
organi/aciones representativas locales el frente de defensa de Jambogrande ' el Ialle de -a 1oren/o
%G;J)el movimiento por la salud de la Ero'a %HE-AE) ' otra llamada Hesa J,cnica con las EAF.
1&&
(omisin Aacional de Pueblos Andinos ' Ama/nicos %(EAAPA) primero ' luego @nstituto Aacional
de ;esarrollo de los Pueblos Andinos Ama/nicos ' Afroperuanos %@A;EPA).
2##
Cebbington Ant.on'D -curra. Hartin Cielic. (laudia. 2##+. Hapeo de movimientos sociales en el
Per actual. Pro'ecto de Hovimientos -ociales ' Pobre/a. Hanc.ester Z (EPE-.
1&!
1l movimiento agrario expresa los intereses de peque,os y medianos
cultivadores de la costa y agricultores de la sierra y selva orientados al mercado, la
mayora se organi/a por tipo de cultivo (algodoneros, maiceros, paperos, arroceros,
albahaqueros,etc.) y tienden a identificarse como productores. 2o representa al
movimiento campesino de d$cadas pasadas y tampoco expresan los intereses de los
grandes agroexportadores, de los cafetaleros o de las comunidades campesinas y nativas
que producen para el auto consumo y Las asociaciones de regantes. La principal
organi/acin es la onvencin 2acional del +gro (<2F1+48<) fundada en %**A y
con mayor presencia desde %**&. Las principales reivindicaciones que formulan giran
alrededor de los temas de produccin y mercado para lograr m.s competitividad y
beneficios (precios, insumos, cr$ditos, infraestructura, servicios, etc.), que ahora, se han
extendido en negociar me-ores condiciones con el GL con los 11.55. y se muestra
crtico hacia el modelo neoliberal.
.ovimientos regionales
Los antecedentes inmediatos de los movimientos regionales se encuentran a
mediados de los noventa, cuando lograron una presencia unificada y nacional, en las
luchas frente al gobierno autoritario de Hu-imori por restablecer la democracia en el pas
y lograr una poltica de descentrali/acin. Pero una ve/ que estos ob-etivos, a partir del
a,o !""" , se comen/aron a desarrollar, su proyeccin nacional se desvaneci y fue
sustituido por uno m.s circunscrito a nivel de cada regin . ?oy tenemos movimientos
regionales activos en los departamentos de +requipa, +yacucho, usco, Bunn , Lo reto,
>oquegua y Gacna, son varios movimientos regionales, con demandas propias y
reivindicaciones locales, e incluso se han dado fuertes y masivas movili/aciones de
regiones contras otras, >oquegua y +requipa por el acceso al agua y entre >oquegua y
Gacna por la distribucin del canon minero. >ovimientos que se desarrollan en
funcin de un frente regional que incluyen la participacin de organi/aciones barriales,
sindicatos, maestros, choferes, transportistas, comerciantes informales, universidades y
colegios profesionales, a veces la integran las municipalidades, organi/aciones
campesinas o indgenas, c.maras de comercio y turismo, partidos polticos y <24.
1stos movimientos han conseguido expresar las demandas de las regiones frente al
histrico centralismo lime,os de la capital del pas y a la din.mica de crecimiento
econmico desigual entre las regiones . Los movimientos siguen demandando mas
facultades y mayores recursos para las regiones, incluso cuando tienen limitaciones para
gestionar las responsabilidades y recursos que administran.
.ovimiento cocalero
1l movimiento cocalero es resultado de otra forma de integracin del Per0 a la
globali/acin, la que tiene que ver con el narcotr.fico, que relaciona consumidores de
los pases desarrollados y cultivadores de ho-a de coca. 1ste movimiento implica la
participacin de campesinos en el sembro de ho-as de coca en las /onas de la selva del
pas donde predomina la pobre/a extrema y, por lo com0n, son de origen migrante de
los +ndes del pas. 9e trata de un movimiento muy desarticulado y con escasa
comunicacin entre los diferentes valles y productores de la ho-a de coca, su discurso
vara desde posiciones sobre la ho-a de coca como smbolo de identidad indgena y con
mayor cercana a las polticas p0blicas, hasta puntos de vista cercanos a la defensa del
narcotr.fico, se cuestionan directamente los acuerdos del gobierno con los 11.55. y se
da un recha/o m.s explcito a las polticas de erradicacin y desarrollos alternativos.
.ovimiento sindical
1l movimiento sindical se encuentra muy debilitado desde la d$cada del
noventa, se organi/a principalmente en torno a la onfederacin 4eneral de
1&!
Graba-adores del Per0
!"%
(4GP), pero quienes tienen mayor protagonismo son la
Hederacin de onstruccin ivil y el 9indicato Snico de Graba-adores de la 1ducacin
del Per0 (95G1P). La mayor parte de las huelgas y conflictos que ocurren en el Per0 ya
no son organi/ados por los sindicatos sino son llevados por los otros movimientos
sociales. 1l movimiento sindical ha decado como resultado de la globali/acin y las
polticas econmicas neoliberales que han llevado a la creciente informalidad del
empleo en el Per0, hoy menos del %"\ de la poblacin econmicamente activa se
encuentra sindicali/ada, y por la predominancia de una concepcin tradicional y
populista del traba-o, todava, en gran parte, se considera que no hay grandes diferencias
entre los ob-etivos del movimiento en los 0ltimos A" a,os, algunos dirigentes creen que
la tarea principal es la recuperacin de la estabilidad laboral casi absoluta tal como
exista en la d$cada de sesenta. 1n general, se trata de un movimiento llevado por
organi/aciones tradicionales, contrariamente a su pr$dica discursiva se trata de
conflictos fragmentados por centros de traba-o, que no logran trascender m.s all. de lo
puramente reivindicativo y que no afecta a las decisiones centrales del 1stado
preocupado ahora m.s en la insercin del Per0 a la esfera mundial.
Perspectivas de los movimientos sociales
Los movimientos sociales , aunque todava se trata de formas locali/adas
espor.dicas y fragmentadas, son importantes porque tra/an nuevas posibilidades y
vislumbran puntos de cuestionamiento a la polticas oficiales de insercin del pas a los
flu-os internacionales. 9e propugna un nuevo imaginario que concilia democracia y
mercado pero con una amplia intervencin del 1stado, con empresas p0blicas muy
vigorosas en el sector de servicios, polticas que favore/can la defensa del medio y los
recursos naturales, me-oren los niveles de productividad y de mercado de los
productores agrarios, propugnen derechos indgenas de las comunidades nativas y
favore/ca una amplia descentrali/acin del pas.
Por los contenidos que expresan los movimientos sociales m.s importantes del
pas, podemos distinguir dos tipos de din.micas que se definen en torno al proceso de
insercin global del Per0. 1n primer lugar, subrayamos los movimientos de clara
oposicin a la globali/acin, son los que buscan redefinir una nueva perspectiva en el
contexto social, y al hacerlo, de alguna manera tra/an un ideario de transformacin de la
sociedad claramente m.s opuestos a la globali/acin neoliberal6 el movimiento contra
las privati/aciones, el movimiento contra los movimientos que buscan cambiar alg0n
aspecto parcial de modelo neoliberal6 el movimiento agrario y el movimiento regional.
1n segundo lugar, sobresale el sindicalismo como un movimiento que ha
devenido en puramente reivindicativo, propio de la etapa de la industriali/acin por
sustitucin de importaciones, que se desarroll en torno a la organi/acin del 1stado,
de una economa dirigida hacia el mercado interior y en funcin del contrato entre
capital y traba-o. 1l sindicalismo se encuentra en crisis por el desarrollo de la lgica de
la vida mundiali/ada y por la visin tradicional que muestran sus principales lderes
%
2#1
En el Per al lado de la (FJP e2isten la (entral 9nitaria de Jraba?adores del Per %(9J) de
orientacin socialdemcrata la (onfederacin de Jraba?adores del Per %(JP) afiliada al Partido Aprista
' la (entral Autnoma de Jraba?adores del Per %(AJP) de orientacin demcrata cristiana .
1&!