1

Reforma do Estado, Reorganizao das Relaes Intergovernamentais e Educao

Autoria: Jean Mrio Arajo Costa, Rosemeire Barana Meira de Arajo, Vera Lcia Peixoto Santos Mendes

Resumo

O artigo discute as transformaes jurdico-administrativas do Estado brasileiro no contexto
da reestruturao mundial da economia e focaliza as relaes intergovernamentais e alguns de
seus efeitos para os investimentos pblicos em educao. Trata-se de uma abordagem
sustentada em anlise bibliogrfica que articula os fundamentos do neoliberalismo, atravs da
abordagem apresentada por Friederich Hayek da Escola de Viena e Milton Friedman da
Escola de Chicago e a reforma do Estado no Brasil intensificada no governo de Fernando
Henrique Cardoso atravs da criao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Os
defensores do neoliberalismo se destacaram pela crtica ao Estado de bem-estar social e por
advogar em favor da ampliao do poder do mercado em regular a economia e prover a
sociedade de condies adequadas de existncia, tornando necessria a reduo do Estado em
alguns setores da administrao. Perry Anderson (1995) nos auxilia na compreenso das
caractersticas desse novo modelo de Estado que, entre outras mudanas, deve minimizar suas
intervenes na economia e reduzir seus gastos atravs da diminuio do seu tamanho e
transferncia de funes para o setor privado, tendo em vista tornar-se mais gil para garantir
as condies para o desenvolvimento econmico. Com esta finalidade, optou-se pelo modelo
gerencial como forma de organizao administrativa que focaliza a eficincia e eficcia para
alcance da qualidade e reduo de custos. No Brasil, em 1995 o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado pretendeu efetivar uma reforma da ao estatal, fortalecendo um Estado
gerencial e a introduo de novas formas de gesto. Iniciou-se uma agenda de reformas que
visaram a desregulamentao da economia e a abertura de mercado, traduzindo-se em
medidas efetivas de privatizao e descentralizao de polticas pblicas, para o nvel estadual
e, sobretudo, para o nvel municipal de governo, causando implicaes nas relaes
intergovernamentais, por se tratar de um pas que adota um regime federativo em que as
instncias (Unio, estados e municpios) so constitucionalmente autnomas e orientadas ao
desenvolvimento de uma gesto em regime cooperativo, conforme preconiza a Constituio
Federal de 1988. Notam-se transferncias da responsabilidade de oferta de servios sociais,
como os de educao e de sade, para os municpios e a diminuio dos investimentos
federais para essas polticas. Como resultado observa-se fragilidade no estabelecimento de
competncias compartilhadas entre os entes federados, com conseqncia direta para a
instncia municipal. Santos e Ribeiro (2004) apontam a ausncia de uma ao coordenada no
processo de descentralizao, iniciado a partir de 1988, como fator que tem estimulado o
surgimento de atribuies concorrentes entre os governos nacionais. A crescente importncia
dos municpios na promoo de polticas pblicas no contexto da Reforma do Estado mostra-
se distanciada dos pressupostos do modelo cooperativo federativo adotado pelo pas, tendo
em vista a diversidade de condies econmicas, polticas e sociais destes para assumirem
com xito suas inmeras funes.

1 Introduo

Historicamente, o Estado assumiu as mais variadas faces, em um processo de
transformao constante, para se conformar dinmica social. Nesse contexto de permanente
mudana o Estado Moderno em sua evoluo foi levado a rever, por mais de uma vez, sua
forma de atuao. Disso resultou um emaranhado de processos de reforma e contra-reforma,
em um movimento de conduo ora centralizao administrativa, ora a uma tendncia
descentralizadora, marcada por maior flexibilizao da estrutura administrativa e reduo do
tamanho do Estado.

2

O Brasil no ficou alheio a esse processo de mudana, vindo a empreender, ao longo
do sculo passado, a partir do Decreto Lei 200/67 a primeira iniciativa de quebra da rigidez
burocrtica que tentou reorganizar a Administrao Pblica Federal, representando a
culminao do amplo esforo de transformao institucional, iniciado no governo Castelo
Branco, aps a interveno militar de 1964. Mas, foi na dcada de 1990 que a proposta de
reforma administrativa do Estado brasileiro ganhou flego numa perspectiva de
redimensionamento do seu papel de acordo aos novos parmetros consagrados
internacionalmente. Essa nova ordem alterou profundamente as relaes entre os entes
federados a partir da intensificao da poltica de descentralizao.
O presente estudo se prope a apresentar os fatores determinantes da reforma do
aparelho do Estado impulsionada nas duas ltimas dcadas do sculo XX, no intuito de extrair
as bases do novo modelo de Estado e analisar os reflexos desse movimento nas relaes entre
entes federados no contexto do federalismo brasileiro. Com esse intuito, inicialmente
abordaremos o neoliberalismo como matriz ideolgica desse processo, em seguida
caracterizaremos a reforma do Estado no Brasil e discutiremos as relaes
intergovernamentais oriundas dessas mudanas, enfocado alguns efeitos nos investimentos
educacionais.

2 Do liberalismo clssico ao neoliberalismo: a matriz orientadora da reforma do Estado

As formulaes de princpios e valores para a estrutura poltica, administrativa e
ideolgica de um Estado nacional acompanham as teorias estabelecidas em cada momento
histrico proveniente de respostas s questes apresentadas pela dinmica social, cultural,
poltica e econmica. Nessa disputa se destacam as aproximaes tericas capazes de atender
as aspiraes em cada contexto. No sculo XVII, o liberalismo se destacou como um conjunto
de idias e doutrinas com o objetivo central de defesa da liberdade individual na sua dimenso
poltica, moral, religiosa e social, atendendo aos anseios da burguesia emergente, detentora de
recursos financeiros, mas desprovida de direitos polticos e sociais. Assim, atuando em duas
arenas principais, a poltica e a econmica, o liberalismo difundido atravs dos trabalhos
sobre poltica, publicados pelo filsofo ingls John Locke, era constitudo com base nos
seguintes princpios: defesa da propriedade privada; liberdade econmica (livre mercado);
mnima participao do Estado nos assuntos econmicos da nao (governo limitado);
igualdade perante a lei (estado de direito).
As teorias polticas liberais concebem as funes do Estado essencialmente voltadas
para a garantia dos direitos individuais, sem interferncia nas esferas da vida pblica e,
especificamente, na esfera econmica da sociedade. Entre os direitos individuais destaca-se a
"propriedade privada como direito natural" (LOCKE, 1632-1704), assim como o direito
vida, liberdade e aos bens necessrios para conservar ambas. A obra A riqueza das naes
de Adam Smith (1776) pode ser considerada o marco fundamental do liberalismo.
O neoliberalismo, como concepo de sociedade e Estado remonta ao liberalismo
clssico dos sculos XVIII e XIX. No sculo XX, Friederich Hayek da Escola de Viena e
Milton Friedman da Escola de Chicago se destacaram por suas teorias em favor da
reestruturao do modelo de Estado para atendimento das novas demandas do sistema
capitalista de produo e superao da crise econmica.
Em 1944, Hayek lanou a obra O caminho da servido considerada o primeiro expoente
do pensamento com base na crtica ao estado de bem-estar social
i
, se destacando por
estabelecer o conceito do neoliberalismo. A defesa de Hayek e Friedman, entre outros autores,
se fundamenta no poder do mercado em produzir as regulaes necessrias garantia do bem-
estar da sociedade como um todo, dispensando a interveno do Estado nesse processo.
Destacam-se tambm neste iderio a defesa da propriedade privada, com a conseqente

3

diminuio do setor pblico e a desregulamentao e liberao das regras de comrcio, com a
abertura para a criao de um mercado internacional. (TORRES, 1995) Alm disso, o
neoliberalismo representou uma sada poltica, econmica, jurdica e cultural que se fez
necessria frente crise do modelo de produo fordista, pautado na produo em grande
escala, o que ocasionou um abalo na economia de pases capitalistas desenvolvidos a partir do
fim dos anos 60 e incio dos anos 70. (GENTILI, 1995)
Przevorski (1998) argumentou que a compreenso da proposio de uma reforma do
Estado no deve estar alheia ao debate sobre o papel do Estado na economia. Nesse aspecto,
tanto os liberais como os neoliberais, apesar de defenderem a mnima interveno do Estado,
reconhecem que este tem funo relevante na promoo dos ajustes necessrios para garantir
a funcionalidade e a sobrevivncia do sistema capitalista. Todavia, o Estado precisa se
restringir em alguns aspectos, tais como:

a reduo do tamanho da administrao pblica; a reduo do tamanho do
setor pblico; o isolamento do Estado das presses do setor privado; um
apoio maior em regras do que em decises discricionrias; e a delegao das
decises sujeitas inconsistncia dinmica a unidades independentes que
no se sintam incentivadas a ceder a presses polticas. (PRZEVORSKI,
1998, p.42)

Atrelado ao processo de desenvolvimento do capitalismo, o neoliberalismo atua na
defesa do mercado em detrimento ao Estado. Combatendo enfaticamente as teses de Keynes
(1883-1946), que resultaram no Estado de bem-estar social, o neoliberalismo contundente
na defesa dos direitos individuais e do Estado mnimo acreditando de forma efetiva no poder
do mercado livre e nos possveis desequilbrios do capitalismo. Entre as definies do
neoliberalismo se destaca:

fenmeno distinto do simples liberalismo clssico que nasceu logo depois da
II Guerra Mundial, na regio da Europa e da Amrica do Norte onde
imperava o capitalismo. Foi uma reao terica e poltica veemente contra o
Estado intervencionista e de bem-estar (...). Trata-se de um ataque
apaixonado contra qualquer limitao dos mecanismos de mercado por parte
do Estado, denunciadas como uma ameaa letal liberdade, no somente
econmica, mas tambm poltica. (PERRY ANDERSON, 1995, p. 9)

A crtica neoliberal ao Estado do bem-estar, passa pelo padro de acumulao
capitalista e sua concepo da relao entre Estado e sociedade, igualando o Estado a outros
parceiros nos sistemas de negociao. A mesma crtica neoliberal, ademais, questiona o tipo
de interveno pblica na economia previsto no paradigma keynesiano e defende a
desregulamentao da economia para torn-la mais competitiva, uma vez exposta s leis do
mercado.
Nessa leitura, o Estado deve reduzir-se a funes mnimas, com competncias pblicas
sendo transferidas para o setor privado, sob a lgica da eficincia e do lucro, limitando sua
atuao no mbito do sistema de polticas sociais, responsveis, segundo essa viso, pelo
dficit pblico e pelo desestmulo ao trabalho.
Dentre os princpios bsicos deste modelo, figuram-se: mnima participao estatal
nos rumos da economia de um pas; poltica de privatizao de empresas estatais; livre
circulao de capitais internacionais e nfase na globalizao; desburocratizao do estado:
leis e regras econmicas mais simplificadas para facilitar o funcionamento das atividades
econmicas; e abertura da economia para a entrada de multinacionais.

4

O neoliberalismo ganhou fora e visibilidade no cenrio poltico mundial, a partir da
ecloso da crise do petrleo em 1973, que causou um quadro de instabilidade na economia
mundial, poca em que se desencadeou no mundo capitalista profunda recesso, baixas taxas
de crescimento e elevada taxa de inflao. Para os defensores desse sistema a crise era
conseqncia do modelo do Estado de bem-estar social, no sentido de regular os
desequilbrios gerados pelo desenvolvimento. Desse modo, as polticas sociais foram
fortemente criticadas e responsabilizadas pela crise do capitalismo. (FIORESE, 2006) A ao
do Estado na rea social deveria restringir-se, sob essa perspectiva, aos programas
assistenciais de auxlio pobreza. (DRAIBE, 1993, p. 90)

3 Reforma do Estado no Brasil

No caso brasileiro, no contexto da administrao pblica federal, especificamente no
perodo em que foram determinadas as diretrizes para a atuao dos Estados nacionais, no
Consenso de Washington
ii
, o pas enfrentava a desestabilizao econmica demarcada na
dcada de 1970 e que se agravou nos anos da dcada de 1980 com a crise da dvida externa e
a desacelerao do crescimento econmico, os quais trouxeram muitas conseqncias, entre
elas se observou o impacto dessa conjuntura para a populao, com a escassez de emprego e o
aumento da inflao. Alm disso, o Estado brasileiro enfrentava a crise fiscal e a reduo dos
recursos pblicos para provimento das necessidades impulsionadas por esta crescente
desestruturao. Esses aspectos levaram muitos crena de que um dos maiores problemas do
pas no era simplesmente a escassez de recursos, mas a forma com que o Estado estava
organizado para fazer uso desses recursos, ou seja, uma questo de governabilidade.
O ajuste neoliberal no Brasil foi considerado por Soares (2002) como tardio em relao
ao restante dos pases adeptos dessa ideologia. Nacionalmente esse movimento se fez sentir
de forma mais contundente entre os anos 80 e 90, no perodo de abertura poltica e comercial,
aps os anos de Ditadura Militar, e em um momento de preparao do territrio para as
demandas de um mercado global.
A intensificao da crise econmica dos anos 80 contribuiu para a campanha contra a
forma de organizao do Estado, considerada ineficaz face aos avanos tecnolgicos e
necessidade de reestruturao econmica. Desse modo, o sistema burocrtico de
administrao, conforme caracterizaram o regime brasileiro, foi apontado como um dos
fatores favorveis crise, qualificada como crise de governabilidade. (BRASIL, 1995)
A existncia de uma crise econmica no Brasil foi uma realidade indiscutvel, contudo,
os encaminhamentos para a superao divergiram entre duas propostas ideologicamente
diferenciadas. De um lado os progressistas defendiam a manuteno da forma estrutural do
Estado e a busca de alternativas para a superao da crise. De outra parte, mais prximos aos
ideais neoliberais, se manifestaram os defensores da mudana na estrutura administrativa,
encontrando apoio por parte do governo federal para as pretensas modificaes no aparato
estatal. (FARAH, 1994)
De acordo com Farah (1994), ao repensar o Estado, preciso analisar criticamente o
papel que este assumiu no que diz respeito excessiva centralizao e burocratizao, o
clientelismo e o corporativismo, o distanciamento das necessidades da comunidade, o no
atendimento de segmentos populacionais de baixa renda e a m qualidade de alguns servios
prestados. Algumas destas caractersticas tambm so apontadas pela crtica neoliberal.
No entanto, prevalecendo a concepo hegemnica de ordem neoliberal, como
alternativa para o enfrentamento dos complexos problemas do pas, surge a proposta de
reestruturar o Estado na perspectiva do redimensionamento de suas funes, repercutindo
significativamente nas relaes entre Unio, estados e municpios, em atendimento diviso
de competncias estabelecidas na Constituio Federal de 1988. Ressalta-se tambm, nesse

5

contexto, o entendimento de que a Constituio, mecanismo de afirmao dos direitos no
Brasil, sobretudo, polticos e sociais, embora considerada um avano poltico, foi antes um
retrocesso histrico frente crise do Estado, ocasionada pelo impedimento do avano das
reformas no campo da administrao pblica visando modernizao e desburocratizao.
Na primeira metade da dcada de 1990, o Brasil definiu um conjunto de mudanas no
mbito da reforma do Estado, ainda no governo de Fernando Collor de Melo com algumas
medidas tambm implantadas pelo seu sucessor Itamar Franco. Outro conjunto de mudanas
neste sentido de forma intensiva foi implementado no governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso que instituiu o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE).
frente desse Ministrio Luiz Carlos Bresser Pereira coordenou a elaborao do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em novembro de 1995. Com base no
PDRAE, documento mximo de expresso sistematizada da proposta de reestruturao do
Estado, a crise brasileira se agravou porque na dcada de 80, aps transio democrtica o
Estado a ignorou, subestimando a crise de governabilidade, no atentando para os
desequilbrios sociais.
A anlise feita pelos reformadores gerou concluses sobre a forma administrativa do
Estado brasileiro, afirmando que este [...] concentra e centraliza funes e se caracteriza pela
rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos. (BRASIL, 1995, p. 4)
O Plano Diretor foi construdo com a especificidade de tornar a administrao pblica mais
eficiente no mbito federal, com perspectiva de alargar suas diretrizes para estados e
municpios. Assim, foi introduzido o princpio da Eficincia na Constituio de 1988 e entre
os vrios aspectos da proposta destaca-se a mudana na concepo da funo do Estado na
sociedade atravs da redefinio do seu papel, [...] que deixa de ser responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-
se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. (BRASIL, 1995, p. 4).
Contudo, na concepo de Bresser Pereira (1998) este Estado no perderia a sua funo
social, seriam feitos ajustes por meio da incorporao de valores de mercado como medida
primordial para aumentar o potencial competitivo em relao a outros pases do globo. Dessa
forma, ele lanou a seguinte previso,

[...] o Estado do sculo vinte e um ser um Estado Social-Liberal: social
porque continuar a proteger os direitos sociais e promover o
desenvolvimento econmico; liberal, porque o far usando os controles de
mercado e menos os controles administrativos, porque realizar seus
servios sociais e cientficos principalmente atravs de organizaes
pblicas no-estatais competitivas, porque tornar os mercados de trabalhos
mais flexveis, porque promover a capacitao dos seus recursos humanos e
de suas empresas para a inovao e a competio internacional. (BRESSER
PEREIRA, 1998, p. 59-60)

O Plano Diretor reestruturou o Estado em quatro setores: ncleo estratgico, que
compreende o governo como setor que define as leis e as polticas pblicas, cobrando o seu
cumprimento, com vistas a aumentar a efetividade e supervisionar o controle da gesto;
atividades exclusivas que englobam a regulamentao e fiscalizao dos servios sociais a
partir do critrio de eficincia, baseado nos resultados; servios no exclusivos que
correspondem ao setor onde o Estado atua em parceria com as organizaes pblicas no-
estatais como sade e educao, a partir dos critrios de eficincia e qualidade com menor
custo; produo de bens e servios abarcando a atuao das empresas, com vistas
privatizao, a partir de critrios de eficincia e administrao gerencial. (VOLPE, 2007)
Nesse sentido, a reforma do Estado no Brasil foi acompanhada, a exemplo do que
ocorreu em outros pases que adotaram o receiturio neoliberal, de uma posio discursiva

6

que busca caracterizar toda poltica estatal voltada para a democratizao dos servios
pblicos como ineficiente e obsoleta. Nessa vertente, tornou-se perceptvel a tendncia do
setor pblico em ser transformado na principal varivel de ajuste, mediante as eficientes
medidas de cortes nos gastos pblicos, principalmente no setor social, com o objetivo de
equilibrar as contas do governo e estabilizar a economia.
No sentido posto acima, a otimizao de recursos, segundo Souza e Faria (2004)
significa criar condies para maior eficincia e em conseqncia, maior agilidade e
transparncia na prestao de servios pblicos pelo Estado, presumindo ainda, maior
envolvimento direto do poder local na captao das demandas, no controle dos gastos e na
inspeo do cumprimento das metas estabelecidas e, a um s tempo, o acompanhamento
dessas aes pelo setor pblico.
As polticas governamentais nesse perodo sinalizaram a racionalidade financeira,
implicando reduo dos gastos pblicos e nesse contexto, o uso instrumental do conceito de
descentralizao est muito relacionado com o conceito de desconcentrao, exprimindo a
estratgia de retirada do Estado da prestao de servios pblicos essenciais para a sociedade.
Alm disso, no caso brasileiro, o novo consenso internacional estabelecido frente aos padres
macroeconmicos globais gerou uma nova postura no governo, que consistiu em perseguir
critrios universalmente aceitos de competitividade e de produtividade, procurando fixar uma
imagem de credibilidade e confiabilidade. (BARRETO; VIGEVANI, 2004)

4 Relaes intergovernamentais no contexto da reforma do Estado

As mudanas na forma de conceber o Estado provocaram modificao nas relaes
intergovernamentais. Mediante a substituio gradual de um modelo intervencionista de
Estado por funes de carter orientador e regulatrio, reduziram-se gradativamente os
mecanismos de proteo aos Estados e Municpios criando-se um vcuo e um novo espao de
atuao para as instncias subnacionais de governo. Consequentemente, a lgica da economia
global ao estimular a disputa entre esferas de governo e entre regies e localidades, contribuiu
para elevar o grau de fragmentao socioterritorial.

A nfase poltico-ideolgica nas virtudes da descentralizao e a maior
autonomia constitucional dos municpios como entes federados, presentes
no incio de sua tramitao, defrontaram-se, na segunda metade da dcada
de 1990, com uma srie de medidas marcadas pelo reenquadramento dos
governos locais pelo poder central. (KUGELMAS; SOLA, 2000 apud
DUARTE, 2001, p. 6)

Durante esse perodo, as aes da Unio evidenciaram que os governos locais no
conseguiram resistir ao crescente processo de transferncia de funes de gesto, na medida
em que as polticas eram definidas em mbito central, com repasse das responsabilidades pela
execuo para os outros nveis. Essa mudana provocou uma alterao significativa na
distribuio das competncias entre os entes federados, no que se refere ao processo de
implementao de polticas, que envolveu a transferncia, para os municpios, da
responsabilidade de oferta de vrios servios, dentre esses, os servios sociais, como os de
educao e de sade, e a diminuio dos investimentos federais em polticas sociais.
Segundo Tenrio (2004), encerrada as discusses sobre a reforma tributria e
promulgada a Constituio de 1988, a Unio procurou compensar suas perdas de receitas para
as esferas subnacionais de trs formas distintas:

Reduzindo os gastos, por meio da diminuio de transferncias no
constitucionais para estados e municpios; estabelecendo restries

7

creditcias para esferas subnacionais, desonerando-se de alguns encargos
financeiros e criando tributos e elevando alquotas de impostos no sujeitos
partilha com as demais esferas subnacionais. (TENRIO, 2004, p. 55)

No mbito educacional, o movimento correspondente s reformas descentralizadoras
executadas na sade, habitao e saneamento bsico foi a municipalizao acentuada do
ensino fundamental, induzida principalmente pela instituio do Fundo do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magstrio - Fundef, ou mais especificamente pelos recursos
adicionais possveis para ampliao do atendimento. Segundo Arretche (2002) essa
descentralizao, caracterizou-se como um processo induzido, de transferncia de
responsabilidades e de atribuies para o poder local, sem a contrapartida necessria para a
qualificao de tais polticas e aes.
O discurso da necessidade de descentralizao no campo da educao brasileira torna-
se acentuado a partir dos anos 90, sustentado pela necessidade de eficcia, eficincia e
competitividade, tpicos do modelo de racionalidade econmica. Isso teria indicado a
necessidade de rever a ao do Estado, conduzindo a transferncia de parte dos mecanismos
de atuao para as instncias regionais, locais ou para a sociedade civil, por via de parcerias
consoantes com as relaes de mercado. Com relao a esse processo relevante destacar
que,

se o discurso descentralizador, construdo alternativamente ao perodo
histrico brasileiro em que se constituram propostas aos efeitos da ditadura
militar, se postara como um referencial para um modelo de descentralizao
em educao ento defendido, o que se observa nos anos 90 uma espcie
de renovao daquelas propostas, uma ressignificao, de sorte que, por via
da descentralizao, seriam preservadas formas de controle pelo Estado.
(NARDI, 2005, p. 58)

Esse perodo tambm foi marcado pela acentuada orientao dos organismos
internacionais, especialmente, daquelas formuladas pela Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o Banco Mundial nas recomendaes das
polticas brasileiras, intervindo no planejamento do sistema educacional e nas polticas sociais
como um todo. A nova forma de administrao apresentada tinha como pressuposto colocar
em evidncia uma estrutura burocrtica de no racionalidade de custos em que os sistemas
educacionais brasileiros se apoiavam. Rabelo e Mendes Segundo (2007) expem a concepo
de educao contida no receiturio desses organismos internacionais:

a educao entendida como um mecanismo de reduo da pobreza, mas
principalmente, como fator fundamental para a formao de capital humano
necessrio aos requisitos do novo padro de acumulao do capital. por
esta razo, que assistimos implementao de reformas educacionais, na
maioria dos pases perifricos. (RABELO e MENDES SEGUNDO, 2007, p.
4)

Essas reformas educacionais caracterizam-se pela promoo da adequao desses
pases aos novos parmetros internacionais do trabalho, que ao mesmo tempo tem como base
o atendimento s exigncias dos organismos internacionais de limitar os gastos em educao,
visando ao ajuste estrutural desse sistema, esses organismos adotam como uma das estratgias
a reforma gerencial do sistema educacional, j que nas suas avaliaes os pases em
desenvolvimento so altamente incompetentes na administrao pblica dos recursos.

8

Dessa forma, novas polticas voltadas para a descentralizao foram engendradas,
sendo suas motivaes diversas daquelas que prevaleceram no processo constituinte. Nesse
processo, o principal indutor da descentralizao foi o prprio governo federal e os
organismos multilaterais, como tem sido em muitos pases perifricos, transformando os
governos locais nos principais provedores de servios universais sociais.
Frente a esses novos requisitos, os governos locais so induzidos a assumir novos
papis e funes, dentre estas, a liderana desse processo de transformao e o desempenho
de funo articuladora entre as administraes pblicas das diferentes instncias de governo, a
iniciativa privada e os demais integrantes da sociedade civil. A resposta a essas demandas
implica a ampliao de seus respectivos campos de atuao em muitos setores estratgicos,
como: concepo e implementao de projetos urbansticos, de moradia e de meio ambiente,
infra-estrutura de servios urbanos, transportes, segurana pblica e principalmente, polticas
sociais. Diante desse quadro,

o grande desafio da gesto pblica municipal consiste no apenas em
promover mudanas capazes de conseguir competitividade e insero nos
espaos econmicos globais, mas tambm e, sobretudo nos pases em
desenvolvimento, como o caso latino-americano em assegurar as
condies mnimas de bem-estar social para que a convivncia democrtica
possa se consolidar. (BARRETO e VIGEVANI, 2004, p. 31)

Podemos assinalar os reflexos para os municpios dessas medidas tomadas no nvel da
poltica nacional com o fim de transferir para esta instncia governamental a responsabilidade
da prestao de vrios servios populao a partir do princpio da descentralizao, visto
que esse processo vem se constituindo, quase que exclusivamente, [...] enquanto fruto das
iniciativas do governo federal e estadual, visando adequar o Estado aos novos modelos de
racionalidade, contribuindo para o enxugamento do aparato estatal e no para o atendimento
s reivindicaes da sociedade civil. (ARELARO, 1999, p. 65)
A Constituio de 1988 elevou a participao relativa dos municpios na diviso
tributria, no entanto, somada a multiplicao do nmero de municpios, ocorrida na primeira
metade da dcada de 1990, as medidas de recentralizao tributria implementadas desde a
criao do Fundo Social de Emergncia, atualmente denominado Desvinculao de Recursos
da Unio DRU, contribuiu para aumentar a dependncia dos municpios por recursos
financeiros em relao s outras esferas de governo, repercutindo na sua capacidade de
financiamento. (DUARTE, 2001) Na figura 1 se observa a crescente participao dos
municpios na distribuio das receitas ao longo das duas ltimas dcadas.

Figura 1 Diviso Federativa da Receita Disponvel: 1988-1989, 1990-1993,
1994-1998 e 1999-2005 (valores em R$ bilhes)


Fonte: (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).

9

Essa evoluo tambm constatada nos investimentos em educao, que diferencia a
atuao da Unio, dos estados e dos municpios. Enquanto os municpios quase que
duplicaram seus investimentos no perodo de 1995 a 2005, o mesmo no se observou em
relao Unio e os estados, conforme apresenta a tabela abaixo:

Tabela 1 - Gastos com educao pblica por esfera de governo, em valores constantes
1995 2005
ANO MUNICPIOS ESTADOS e DF UNIO
1995 17,1 29,6 14,6
1996 17,8 31,6 12,7
1997 17,6 30,0 12,2
1998 22,5 33,2 13,2
1999 25,0 31,6 13,5
2000 25,5 30,3 15,6
2001 27,0 33,0 15,3
2002 30,1 33,7 14,7
2003 30,9 32,4 13,8
2004 33,9 34,5 15,2
2005 33,8 36,5 16,6
Fonte: Ipea/DISOC, IBGE/MP, INEP/MEC.

O que se observa que o Estado vem passando por inmeras transformaes no
contexto contemporneo, e a esfera municipal, principalmente, tem sido alvo de ateno e
responsabilidade, valorizao e expectativas que lhe so atribudas num forado redesenho do
Estado em resposta a uma situao de crise. Nesse cenrio, a tentativa de implantar o
gerencialismo na administrao pblica assumiu posio de destaque. No Plano Diretor, esse
modelo apresenta caractersticas distintas, o que torna relevante a sua explicitao nos termos
da proposta:

O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da
confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto,
horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos
criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da
burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo
desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa
administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o
cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrativa.
(BRASIL, 1995, p.8)

A utilizao do modelo gerencial foi movida pela crena de que este seria um
mecanismo de reduo de custos e aumento da eficincia e qualidade dos servios pblicos,
por meio da otimizao dos recursos. Outro aspecto desse modelo a rigidez nos mecanismos
de fiscalizao e controle, que requisitou da sociedade civil uma atuao efetiva mediante a
implantao de conselhos e organizaes sociais, necessrios em um processo de
descentralizao que manteve a Unio encarregada de controlar a proposio de polticas

10

pblicas e promover a redistribuio dos recursos financeiros, reservando a implementao
aos nveis subnacionais.
Essa nova configurao, caracterizada por uma administrao pblica gerencial,
aponta tanto para a necessidade de reduzir os custos como para aumentar a qualidade dos
servios.
Para alm das contradies identificadas nessa perspectiva destaca-se a semelhana
entre essas diretrizes adotadas no mbito nacional e as orientaes propostas
internacionalmente, que apesar de no determinar as polticas locais, mantiveram grandes
influncias sobre seus rumos.

5 Consideraes finais

O movimento de reforma do Estado apresentou caractersticas relacionadas ao iderio
neoliberal que se constitui em uma nova face do liberalismo, e ressurge com um novo
discurso, inspirado em um conjunto de teorias, onde se destaca o pensamento de Milton
Friedman e Friedrich Hayek e os conceitos da economia clssica.
As discusses desenvolvidas ao longo do texto, com intuito de apreender algumas
caractersticas da reforma do Estado e as mudanas advindas desse processo para as relaes
intergovernamentais, demonstraram que a reestruturao do Estado, centrada na eficientizao
de suas funes atravs da busca por excelncia, com o constante desafio de faz-la com os
recursos disponveis e, muitas vezes, insuficientes para atendimento da demanda, surgiu como
alternativa para o complexo quadro poltico e econmico do Brasil.
Todavia, no se pode subestimar a dinmica das instituies pblicas e a sua marcante
cultura, pois, apesar do empenho das agncias internacionais, a reforma do Estado no foi
implementada conforme reza o receiturio neoliberal. Um dos entraves para essa realizao
deve-se herana patrimonialista do Estado brasileiro e seu legado histrico de carter
autoritrio, marcado pela interveno dos detentores do poder, [...] instalados nos altos
postos da administrao pblica, na economia e na sociedade. (GANDINI; RISCAL, 2002,
p. 43) Apesar disso, na concepo de Nader (1995), o Plano Diretor, mesmo que no tenha
sido incorporado na ntegra, favoreceu a insero de alguns princpios como [...]
descentralizao, flexibilizao e responsabilizao por resultados, que continuam a ser
perseguidos. (NADER, 1995, p. 1-2)
A ausncia de uma ao coordenada no processo de descentralizao, iniciado a partir
de 1988, apontada por alguns estudiosos, dentre esses Santos e Ribeiro (2004), como fator
que tem estimulado o surgimento de atribuies concorrentes entre as distintas instncias do
governo. Nesse contexto, estados e municpios no conseguem definir com clareza seus
papis e, dentro desse ambiente de profunda competio, lhes faltam, na maioria das vezes,
no somente as condies tcnicas (poltico-administrativas) como, principalmente, as
financeiras. Segundo esses mesmos autores:

Assiste-se a partir desse momento ao acirramento do conflito federativo e,
embora as instncias subnacionais tenham ampliado significativamente os
seus gastos inclusive na rea social, esto muito longe de cobrir as imensas
necessidades atuais, especialmente em reas mais pobres como o Nordeste,
onde a grande maioria dos municpios se encontra em condies de alto grau
de dependncia financeira e indigncia social. (SANTOS e RIBEIRO, 2004,
p. 252)

Concomitante a este perodo de transio no perfil das responsabilidades e
competncias da esfera municipal, ou melhor, intrinsecamente ligado a ele, apontou-se a crise
do Estado como resultado do esgotamento de sua capacidade relativa de enfrentamento dos

11

problemas. Assim, tornou-se ntida a posio de destaque do nvel subnacional, mais
especificamente a esfera municipal, na federao do estado brasileiro, derivada no s das
mudanas constitucionais, como tambm de um novo posicionamento ideolgico.

6 Referncias

ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo (Org.).
Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1995, p. 09-23.

ARELARO, L. R. G. A municipalizao do ensino no estado de So Paulo: antecedentes
histricos e tendncias. In: OLIVEIRA, C. et al. (Org.). Municipalizao do ensino no Brasil:
algumas leituras. Belo Horizonte, MG: Autntica, 1999. p. 61-89.

ARRETCHE, Marta T. S. Relaes federativas nas polticas sociais. Educao e Sociedade,
Campinas, SP, v.23, n. 80, p.25-48, set. 2002. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/es/v23n80/12922.pdf>. Acesso em: 14 jul, 2007.

BARRETO, Maria Ins; VIGEVANI, Tullo. Cenrio global e o espao de interveno dos
governos locais. In: MARTINS, ngela Maria; OLIVEIRA, Cleiton de; BUENO, Maria
Sylvia Simes (Org.). Descentralizao do estado e municipalizao do ensino: problemas e
perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A, 2004.

BRASIL. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Braslia: Imprensa Nacional, 1995. 86 p.

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos
de controle. Lua Nova: Revista de cultura e poltica, n 45, p. 49-96, 1998.
DUARTE, M. R. T. Relaes intergovernamentais e regime de colaborao: o atendimento
pblico na educao escolar bsica. In: REUNIO ANUAL DA ANPED, 24., 2001,
Caxambu. Anais eletrnicos... Caxambu, MG: ANPED, 2001. Disponvel em:
<http://www.anped.org.br/24/T0593764807949.doc>. Acesso em: 15 jun. 2010.

DRAIBE, Snia. As polticas Sociais e o Neoliberalismo: reflexes suscitadas pelas
experincias latino-americanas. Revista USP, 86-101, 1993.

FARAH, M. F. S. Reconstruindo o estado: gesto do setor pblico e reforma da educao.
Planejamento e Polticas Pblicas, IPEA, n. 11, p. 188- 236, jun./dez. 1994.

FIORESE, Gilmar. O estado brasileiro e a poltica de financiamento para a educao: uma
reflexo preliminar sobre o FUNDEF. Revista Faz Cincia, v. 8, n. 01, p. 275-290, jan./jun.
2006.

GANDINI, R. P. C. e RISCAL, S. A. A gesto da educao como setor pblico no-estatal e a
transio para o estado fiscal no Brasil. In: OLIVEIRA, Dalila Andrade e ROSAR, M. F. F.
(orgs.) Poltica e gesto da educao. Belo Horizonte: Autntica, 2002.

12

GENTILI, Pablo. (org.). Pedagogia da excluso: o neoliberalismo e a crise da escola pblica.
Petrpolis, RJ: Vozes, 1995.

JUNQUEIRA, L. A. P.; INOJOSA, Rose M.; KOMATSU, Suely. Descentralizao e
intersetorialidade na gesto pblica no Brasil: a experincia de Fortaleza. In: CONCURSOS
DE ENSAYOS DEL CLAD,11 Caracas, 1997. El trnsito de la cultura burocrtica al modelo
de la gerencia pblica: perspectivas, posibilidades y limitaciones. Caracas: [s.n.], 1997.

NADER, Rosa Maria. A avaliao como ferramenta para uma gesto pblica orientada para
resultados. O caso do Governo Federal Brasileiro. Disponvel em: CLAD, 2005
(http://www.clad.org.br). Acesso em: setembro de 2007.

NARDI, Elton Luiz. (Des) centralizao em educao no Brasil: face de um modelo poltico.
Gesto em Ao, Salvador, v. 1, n. 1, p. 53-65, jan./abr. 2005.

PERONI, Vera. Poltica educacional e papel do estado: no Brasil dos anos 90. So Paulo:
Xam, 2003.

PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal. In:
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter (Coord.). Reforma do Estado e
Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998, p. 201-
213.

RABELO, Jackline Josefa; MENDES SEGUNDO, Maria das Dores. O papel do Banco
Mundial na reestruturao do capital: estratgias e insero na poltica educacional brasileira.
In: ENCONTRO DE PESQUISA EDUCACIONAL DO NORTE E NORDESTE - EPENN,
18., 2007, Macei, AL. Anais... Macei: UFAL, 2007.

REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO. O dilema fiscal: remendar ou reformar. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 2007.

SANTOS, Reginaldo Souza; RIBEIRO, Elizabeth Matos. As impossibilidades do projeto
descentralizante do Brasil. In: SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E
SOCIAIS DA BAHIA (SEI). Desigualdades regionais. Salvador, 2004. p. 251-274.

SOARES, Laura Tavares. Os custos sociais do ajuste neoliberal na Amrica Latina. 2.ed.
So Paulo: Cortez, 2002.
SOUZA, Donaldo Belo de; FARIA, Lia Ciomar Macedo de. Reforma do estado,
descentralizao e municipalizao do ensino no Brasil: a gesto poltica dos sistemas
pblicos de ensino ps- LDB 9.394/96. Ensaio: Avaliao e Polticas Pblicas em Educao,
Rio de Janeiro, v. 12, n. 45, p. 925-944, out./dez. 2004

TENRIO, Reinaldo Aparecido. Os aspectos financeiros da municipalizao do ensino.
Cadernos da FACECA, Campinas, SP, v. 13, n. 01, p. 51-63, jan./jun. 2004.

TORRES, Carlos Alberto. Estado, privatizao e poltica educacional: elementos para uma
crtica ao neoliberalismo. In: GENTILI, Pablo. (org.). Pedagogia da excluso: o
neoliberalismo e a crise da escola pblica. Petrpolis, RJ: Vozes, 1995.

13

VOLPE, Geruza Cristina Meirelles. Reforma do estado e educao: Implicaes no contexto
(inter)nacional. Macei, AL: Anais 18 EPENN, 2007.

i
O estado de bem-estar social, tambm denominado de Estado Benfeitor advm da teoria econmica
desenvolvida por Keynes e se sustenta na idia de que o Estado deve intervir na economia de mercado com a
finalidade de diminuir o desemprego e acelerar a produo. Assim, a funo do Estado seria a de [...]
regularizar o ciclo econmico e evitar assim flutuaes dramticas no processo de acumulao do capital.
(ISUANI, 1991 apud BIACHETTI, 2005, p. 24) Este modelo foi constitudo depois da II Guerra Mundial como
uma forma de regulao social, no mbito de um determinado estgio de desenvolvimento do capitalismo.
Manifestava-se na organizao e produo de bens e servios coletivos pblicos ou privados, regulados pelo
Estado. (JUNQUEIRA; INOJOSA; KOMATSU, 1997)

ii
Consenso de Washington foi como ficaram conhecidas as concluses de uma reunio na capital norte-
americana, na qual foram estabelecidas medidas para ajudar pases a estabilizar suas economias. Demarca
tambm a construo de regras que orientaram as reformas de Estado em pases da Amrica Latina, em
atendimento a uma ordem transnacional.