TEMA 2

PROTECCIN SOCIAL COMPLEMENTARIA.

CONCEPTO Y MODALIDADES
I.- PLANTEAMIENTO GENERAL
Junto a la proteccin bsica que otorga el sistema de la Seguridad Social, bien a
travs del Rgimen General o de los diferentes Regmenes Especiales, existe un
conunto de mecanismos cu!o obetivo es el de meorar la proteccin bsica"
#esde un punto de vista estricto, la proteccin complementaria debera
reservarse a aquellas medidas dispensadoras de rentas adicionales que cubren las
mismas contingencias del sistema bsico" Sin embargo, desde un punto de vista ms
amplio, que es el que seguimos, la proteccin complementaria comprende un conunto
de medidas, cu!o obetivo es meorar, en sentido amplio, la proteccin bsica
dispensada por el Sistema de SS"
Esta proteccin adicional o complemento puede adoptar formas diversas !, en
consecuencia, dic$as tcnicas pueden ordenarse del modo siguiente %&'()S(
('E&*+(R+,ER(-.
( bien se trata de una proteccin social estrictamente complementaria,
siempre que sus mbitos obetivo %contingencias protegidas- ! subetivo
%suetos protegidos- coincidan con los establecidos para el rgimen p/blico !
obligatorio de SS %contributivo o no contributivo-0 ! siempre que su funcin
no sea otra que meorar la accin protectora mnima o bsica p/blica"
( bien se trata de una proteccin social suplementaria1autnoma, en cuanto
pretenda proteger a personas no incluidas en el mbito del rgimen p/blico
mnimo0 o proteger necesidades sociales distintas a las previstas legalmente
como contingencias o riesgos propios del rgimen p/blico0 u otorgar
prestaciones de diversa naturale2a ! carcter respecto de las que conforman
la accin protectora del rgimen p/blico"
II.- MODALIDADES DE PROTECCIN SOCIAL COMPLEMENTARIA
'as prestaciones complementarias pueden ser asumidas, gestionadas !
controladas por los poderes p/blicos %!a sea el estado, las 33"&& u otros entes
4
territoriales-0 en cu!o caso se tratar de prestaciones complementarias pblicas" (
pueden ser asumidas, gestionadas ! controladas por entes o instituciones privadas0 en
cu!o caso se tratar de prestaciones complementarias privadas"
El elemento bsico que caracteri2a a la proteccin complementaria privada es su
carcter voluntario" Este elemento las diferencia de las prestaciones propias del sistema
de SS" Recordemos al respecto la importante norma contenida en el art. 41 CE, que tras
establecer la obligatoriedad de los poderes p/blicos de mantener un rgimen p/blico de
SS, nos dice que 5la asistencia ! prestaciones complementarias sern libres6"
A) PROTECCIN COMPLEMENTARIA PBLICA
'as prestaciones complementarias p/blicas seg/n se incardinen o no
formalmente por el legislador en el contenido protector del Sistema de SS, pueden ser
internas o externas al sistema de SS"
(bviamente el problema se plantea por cuanto las fronteras entre las diferentes
tcnicas de proteccin no son claras, tampoco desde la perspectiva constitucional !
legal" 3iertamente, la mutabilidad de los obetos propios %! por ello, de los lmites entre
s- de los mecanismos de proteccin social %Seguridad Social, &sistencia Social !, en
menor medida, Servicios Sociales-, debido tambin a su carcter de derec$os de
configuracin legal, pone de manifiesto que el modelo no es cerrado ! esttico, sino
abierto ! dinmico" 3onsecuentemente, $abr que estar al caso concreto, a la especfica
prestacin para poder delimitar adecuadamente su adscripcin a un sistema u otro" 7sta
! otras cuestiones son obeto de nuestro tratamiento a$ora"
1. Internas al Sistema e SS
Entendemos por tales aqullas que formalmente se configuran por el legislador
como parte integrante del Sistema de SS" En cuanto integradas en la SS, son de
competencia exclusiva del Estado, conforme al dise8o constitucional en materia de
distribucin de competencias estatales respecto de las 33"&& %art. 14!.1.1"# CE-,
correspondiendo a stas slo la eecucin de sus servicios"
Son la asistencia social ! los servicios sociales estatales"
9
a) Asistencia Social
'a 3arta Social Europea %+urn 4:;4, ratificada por Espa8a el 9: de abril de
4:<=-, la define en su art" 4> como 5el derec$o a una asistencia adecuada de las
personas que no disponen de recursos suficientes ! no estn en condiciones de
conseguirlos con su propio esfuer2o o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por
va de prestaciones de un rgimen de SS6" 3onsecuentemente, desde el mbito
comunitario parece afirmarse que la asistencia social se concibe como una tcnica de
proteccin fuera del sistema de Seguridad Social"
Son notas $ara$ter%sti$as de estas prestaciones.
?orman parte de la a$$i&' (r)te$t)ra de la Seguridad Social"
Su inclusin dentro de la accin protectora de la Seguridad Social determina
dos consecuencias importantes. de un lado, corresponde en exclusiva al Estado
su legislacin bsica ! su rgimen econmico, sin peruicio de la eecucin de
sus servicios por las 3omunidades &utnomas %art" 4@:"4"4AB 3E-0 !, de otro, se
encuentran comprendidas en el mbito obetivo de los Reglamentos
comunitarios de Seguridad Social %Reglamento 3EE 4@=<*A40! Reglamento
3EE CA@*A9-"
3umplen una *+'$i&' $)m(leme'taria, en el sentido de que tratan de remediar
las deficiencias de proteccin de las prestaciones bsicas"
Estn destinadas a s+,et)s i'$l+i)s en el mbito de aplicacin del sistema de
Seguridad Social, tanto contributivo como no contributivo"
Estn condicionadas a la (r+e-a e la sit+a$i&' e 'e$esia econmica del
solicitante %pero sin requerir contribucin previa mnima al Sistema por su
parte-0 ! en todo caso, la $)'$esi&' de las prestaciones es is$re$i)'al %art" @
(D 414914:A;-, lo que implica que est subordinada a la existencia de fondos
financieros ! por la apreciacin discrecional de la concurrencia de los requisitos
! circunstancias exigidos por parte de la Entidad competente %S+3+ 9C1:14:A@0
S+3+ 9=1;14:A:0 S+3+ >14=14:<4-"
3on anterioridad a la promulgacin de la 3E, la frontera entre la SS ! la asistencia
social era relativamente fcil de determinar, pues la SS contemplaba solamente el nivel
profesional o contributivo, de tal forma que su mbito subetivo lo formaban
>
/nicamente los contribu!entes beneficiarios, !, en el mbito obetivo se otorgaba
proteccin al riesgo asegurado, sin peruicio de la proteccin asistencial,
complementaria de la bsica para aquellos beneficiarios" En cambio, la asistencia social
tena una funcin asistencial residual, ! la percepcin de la prestacin se condicionaba a
la existencia de recursos disponibles ! a la decisin administrativa que estudiaba la
realidad de la situacin de necesidad, que era absolutamente discrecional por no existir
un derec$o del beneficiario"
+ras la entrada en vigor de la 3E, el legislador $a mantenido unas normas
tradicionales que configuran una asistencia social interna a la SS" %arts. ./.20 11 2 13
TRLGSS-, unto con la regulacin de las (resta$i)'es no contributivas incluidas en la
accin protectora de la SS, por lo que ambas podran conceptualmente identificarse con
el trmino com/n de 5prestaciones asistenciales6, !a que las no contributivas proceden
de un espacio que tradicionalmente se consideraba propio de la asistencia social, por su
forma de financiacin ! por concederse previa demostracin de la situacin de
necesidad" 3iertamente, al ser no contributivas, estamos ante prestaciones en las que su
forma de financiacin nada tiene que ver con la participacin de los beneficiarios a
travs de las coti2aciones, siendo su financiacin p/blica" Ds a/n, se trata de
prestaciones en las que es requisito imprescindible la demostracin de la situacin de
necesidad0 lo cual se consigue obetivar por la va de exigir que las rentas de los
beneficiarios sean inferiores a una determinada cantidad"
Sin embargo, no deben confundirse, principalmente porque las prestaciones no
contributivas conforman $o! el nivel no contributivo del rgimen mnimo, bsico,
suficiente ! p/blico de SS0 ! la asistencia social se identifica legalmente como un
mbito complementario del mismo"
#e lo se8alado se deduce que el /nico espacio propio real de la asistencia social
incluida en el sistema de SS sera el de una proteccin residual del mismo, para cubrir
posibles deficiencias del sistema, aunque de una manera un tanto marginal ! secundaria,
muc$o ms desde la generali2acin de otras prestaciones asistenciales a cargo del
Estado o las 33"&&"
En este sentido, se entiende la previsin de los arts" CC ! C; +R'GSS %que regulan
el concepto de esta modalidad de asistencia social ! el contendido de las prestaciones
asistenciales, respectivamente-, cuando precisa que las prestaciones asistenciales pueden
@
ser sanitarias ! econmicas 5siempre que su percepcin no est regulada en esta 'e! ni
en las normas especficas aplicables a los Regmenes Especiales6 %art" C; 'GSS-"
b) Servicios Sociales
Junto a la asistencia social el legislador $a venido $istricamente $ablando de
servicios sociales para los beneficiarios de la SS sin ofrecer una definicin clara de los
mismos que permita distinguirlos tanto de la asistencia social como de la SS, respecto de
la que $o! se consideran parte integrante de su accin protectora %arts. ./0 1. 2 14
TRLGSS-"
'a 3E se refiere a los mismos con un mati2 distinto al de la asistencia social. se
identifican con determinados colectivos %art. 4!, referido a los disminuidos fsicos,
psquicos ! sensoriales0 art. 14, relativo a los suetos de la tercera edad-0 su finalidad
parece que no es otra que procurar a travs de ellos el bienestar social de esos
colectivos"
#e su configuracin legal %arts. ./0 1. 2 14 TRLGSS- deriva que los servicios
sociales, a diferencia, de la asistencia social, son (resta$i)'es ') e$)'&mi$as0 t5$'i$as
) in natura, de carcter marcadamente $)le$ti6), no individual, ! de 'at+rale7a
$)m(leme'taria en sentido estricto, es decir, configurados para tcnicamente meorar
las prestaciones econmicas bsicas, mnimas tanto del nivel contributivo como del no
contributivo del Sistema de SS"
En cualquier caso, la accin desplegada a travs de los servicios sociales $a sido
obeto de transferencia a las 33"&& en la ma!or parte de los casos, de tal manera que
$an empe2ado a contar con una regulacin ! organi2acin especfica en cada uno de los
territorios autonmicos, sin peruicio de las competencias que a/n mantiene el
EDSERS(, en centros ! actividades para la tercera edad ! de la colaboracin del Estado
en materia financiera"
2. Externas al Sistema e SS
Se trata de otros tipos de prestaciones asistenciales que no dependen del sistema de
SS, sino de otros instrumentos de previsin social implantados por los poderes p/blicos,
del Estado, de las 33"&&" e incluso de las 3orporaciones 'ocales" Se trata !a, por
C
definicin, de prestaciones aenas o externas a dic$o sistema que garanti2an unos
ingresos mnimos a grupos de poblacin que carecen de recursos de subsistencia"
'os sistemas de SS nacieron con el propsito de dar respuesta, con carcter
general ! global, a los riesgos ! situaciones de necesidad de alcance o relevancia social"
Frobablemente los riesgos ms destacados sean los que se protegen actualmente" Fero se
va ampliando el espectro de situaciones que pasan a ser consideradas socialmente como
susceptibles de proteccin. la mera vee2 o ancianidad, con independencia de que se
conecte o no con un trabao previo0 la minusvala fsica o psquica, que conlleva
limitaciones en el trabao !, generalmente necesidades de atencin a cargo de
instituciones o de otras personas0 la drogadiccin, que ocasiona normalmente
situaciones de marginacin o exclusin social, la condicin de migrante sin fuente de
recursos estable, etc" En definitiva, situaciones de falta de recursos para $acer frente a
las necesidades vitales de la persona, por diversas causas"
&unque el sistema de SS $a!a tratado de prestar atencin a estas otras
situaciones, ampliando el radio de accin de las prestaciones tradicionales, o creando
vas suplementarias o prestaciones especiales, no siempre es capa2 de abarcarlas en
condiciones adecuadas, tal ve2 porque se trata de circunstancias ms ocasionales,
co!unturales o marginales, que de alg/n modo escapan a la programacin, planificacin
! tipificacin previa de actuaciones que requiere la SS"
For ello, muc$as de esas situaciones se vienen abordando /ltimamente a travs
de instrumentos externos al sistema de SS, creados ! sostenidos tambin por el poder
p/blico, pero con una estructura ! una configuracin diferente" 'os mecanismos
utili2ados son.
1 Frestaciones de tipo asistencial , que se conceden sin necesidad de coti2acin
previa ! tan solo a resultas de la acreditacin de la correspondiente situacin de
necesidad por parte del concreto sueto %esto es, de carcter individual, porque
se conceden a individuos determinados ! no a colectivos globalmente como
sucede con los servicios sociales-"
1 Servicios sociales , esto es, servicios de naturale2a p/blica encargados de
atender mediante prestaciones en especie %aloamiento, manutencin, cuidados
mdicos, etc"-, ! dirigidos al colectivo de personas afectadas por dic$a
situacin"
;
1 Froteccin de la dependencia " 'a Le2 .!82443, de 4@ diciembre, de Fromocin
de la &utonoma Fersonal ! &tencin a las personas, configura un modelo de
proteccin social de la dependencia %Sistema para la Autonoma y Atencin a
la Dependencia- de carcter universal, no asistencial %slo disponible para
personas carentes de recursos-, ! al margen de la Seguridad Social"
3onsecuentemente, no supone reconocer derec$os subetivos plenos a los beneficiarios sin
supeditar la proteccin a la existencia de disponibilidades presupuestarias, si bien pretende
asegurar la igualdad en las condiciones de acceso a las prestaciones"
Estos mecanismos, como $emos adelantado, pueden ser creados por el Estado o
por las 33"&&, ! se nutren desde el punto de vista financiero de las partidas
presupuestarias que a tal efecto fie la correspondiente &dministracin" 'a ,nin
Europea tambin destina fondos importantes para el desarrollo de estas acciones" En
muc$os casos tales mecanismos de asistencia forman parte de una accin ms amplia
por parte de los poderes p/blicos. por eemplo de la poltica de empleo ! de insercin
laboral, de la poltica de integracin ! co$esin social, etc"
'as 33"&&, en el mbito de la proteccin social, slo tienen competencia
ordenadora en materia de Asistencia Social %! Sanidad, art" 4@<"4"94G 3E-, no en
materia de SS %art. 14/.1.249 CE-" Slo cabra identificar como proteccin externa !,
en cuanto tal, asumible por las 33"&&, a la que otorga prestaciones
suplementarias*autnomas, es decir, o bien residuales1subsidiarias %econmicas o en
especie-, que protean situaciones de necesidad especficas de los residentes en sus
respectivos territorios ! diferentes de las asumidas por el rgimen p/blico, mnimo !
obligatorio de SS" ( bien aquellas prestaciones que, aun cuando sean de la misma
naturale2a que las que integran los niveles contributivos ! no contributivo del Sistema
de SS, se otorguen a los residentes en sus territorios que no $a!an podido ser
beneficiarios de las prestaciones estatales con la finalidad u obetivo de paliar la
situacin o estado de necesidad individuali2ado de los suetos solicitantes"
'as 33"&& $an asumido competencias en materia de asistencia social %art.
14/.1.24# CE-, ! $aciendo eercicio de ellas $an regulado determinadas prestaciones,
generalmente conocidas como salarios sociales para suetos carentes de recursos" Sin
embargo, es posible detectar cmo algunas de estas normativas autonmicas van ms
all del establecimiento de medidas complementarias de SS, dado que regulan
autnticos derec$os perfectos"
A
En efecto, durante los /ltimos a8os diversas 33"&& %&ndaluca, 3atalu8a,
Haleares- $an aprobado normativas destinadas a complementar las pensiones de sus
ciudadanos, en especial las no contributivas, en virtud de su competencia en materia de
asistencia social %art. 14/.1.24 CE-, !a sea por el $ec$o de tratarse de pensiones ms
baas, !a sea por el $ec$o de que en algunas de las 33"&& los pensionistas padecen una
superior prdida del poder adquisitivo como consecuencia de tener tasas de inflacin
ms elevadas que la media del Estado"
)o obstante, cabe preguntarse si las 33"&&, en eercicio de sus competencias en
materia de Asistencia Social externa al Sistema de SS pueden complementar, en sentido
estricto, es decir, pueden meorar econmicamente las prestaciones no contributivas del
Estado a los beneficiarios de las mismas ! residentes en su territorio especfico, o por el
contrario estaran invadiendo competencias exclusivas del estado %art. 14".1.1" CE-"
&l respecto, la iniciativa de la 3"& &ndalu2a %#ecretos 9<@*4::<, de 9: de
diciembre ! ;9*4:::, de : de mar2o, en relacin con la complementacin de las
pensiones no contributivas de ubilacin e invalide2- motiv que el Gobierno presentara
conflicto positivo de competencias, resuelto en una polmica decisin, por la STC
2.!824420 e 11 e i$iem-re, que respalda de manera explcita la iniciativa
autonmica, ! que se acompa8a de cuatro votos particulares contrarios al parecer
ma!oritario"
En efecto, el +3 resuelve, reconociendo que la competencia controvertida reside
en la 33"&&, sin que el contenido de los decretos cuestionados interfiera en las
competencias estatales sobre la ordenacin del sistema de la SS, su legislacin bsica o
en la unidad de su rgimen econmico o patrimonial, situndose, por el contrario, en el
mbito de la asistencia social, considerando que las &dministraciones autonmicas
tienen competencia para establecer complementos de las prestaciones de la SS, siempre
que sean complemento de carcter extraordinario, sin que tengan periodicidad en su
devengo ! los mismos se financien con cargo a los recursos propios de las
&dministraciones territoriales indicadas
#esde esta perspectiva, integran, a uicio del +3, el contenido de la asistencia
social externa tanto los pagos complementarios para atender necesidades no cubiertas
por el Sistema de SS como los previstos para atender, de forma extraordinaria,
necesidades !a cubiertas por el mismo, siempre que las 33"&& consideren o estimen
insuficiente la prestacin estatal" I en este caso, sin requisito adicional de demostracin
<
por los beneficiarios de una situacin de necesidad a8adida o diferente a la que probaron
para acceder a la prestacin no contributiva estatal"
#e esta forma, el +3 no slo considera compatibles prestaciones estatales !
autonmicas, sino que acepta que las 33"&& se introdu2can en el mbito del rgimen
p/blico, mnimo ! general de la SS para corregir al al2a, ! a su costa, las prestaciones
no contributivas que consideran de cuanta insuficiente" En base al ra2onamiento del
+3, cabe cuestionarse, incluso, si existe alg/n impedimento para que las 33"&&
estable2can tambin complementos estrictos de prestaciones del nivel contributivo de
SS, sobre todo respecto de algunas, como las de muerte ! supervivencia, que en su
rgimen urdico se me2clan elementos o rasgos contributivos ! no contributivos"
En cualquier caso, esta prctica se vio entorpecida a finales de 9==> con la
aprobacin de la Le2 128244., de 4= de diciembre, de disposiciones especficas de SS,
que modific la redaccin del apartado @ del art. ./ TRLGSS, deando sin efecto la
doctrina sentada por la discutible S+3 9>:*9==9" & tal efecto, el nuevo art" ><"@ del
+R'GSS pas a establecer que 53ualquier prestacin de carcter p/blico que tenga
como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones econmicas de la
SS, tanto en sus modalidades contributiva como no contributiva, forma parte del sistema
de la SS ! est sueta a los principios regulados en el artculo 9 de esta 'e!6"
'a Le2 482441, de 99 de abril, sobre efectos en las pensiones no contributivas de
los complementos otorgados por las 3omunidades &utnomas, $a venido a reconducir
la situacin creada por la 'e! C9*9==> a los trminos de la discutible doctrina
constitucional, garanti2ando a las 33"&& competencias para determinar complementos
de las pensiones no contributivas, cuando as lo acuerden sus respectivos parlamentos"
Se procedi, en consecuencia, a modificar de nuevo el apartado @ del art. ./
TRLGSS, dendolo redactado en los siguientes trminos. 53ualquier prestacin de
carcter p/blico que tenga por finalidad complementar, ampliar o modificar las
prestaciones de la SS, en su modalidad contributiva, forma parte del sistema de la SS !
est sueto a los principios regulados en el artculo 9 de 'e!" 'o previsto en el prrafo
anterior se entiende sin peruicio de las a!udas de otra naturale2a que, en el eercicio de
sus competencias, puedan establecer las 3omunidades &utnomas en beneficio de los
pensionistas residentes en ellas6"
:
El nuevo texto tena como obetivo fundamental mantener la competencia
exclusiva del Estado respecto de las prestaciones de la SS en su modalidad contributiva,
sin que eso impida que las 33"&& puedan complementar las pensiones no contributivas
en el marco de las competencias que le son propias, as como establecer a!udas de otra
naturale2a %bonos de transporte, acceso a viviendas, ventaas fiscales, etc"- en favor de
los pensionistas, contributivos ! no contributivos, que residan en su territorio" )o
obstante, no parece que el criterio de la naturale2a contributiva o no contributiva de la
prestacin a complementar represente un argumento constitucionalmente slido para
sostener la competencia de las 33"&& en orden al establecimiento de a!udas
econmicas slo para los pensionistas contributivos, pues, a la postre, todas ellas,
contributivas ! no contributivas, son prestaciones del sistema de SS cu!a regulacin
compete en exclusiva al Estado %3&J&S D&R+K)EL-"
For lo que el debate se sit/a en el terreno de si las 33"&& pueden o no, en el
eercicio de su competencia en materia de asistencia social, complementar ! meorar las
prestaciones del sistema p/blico de SS, cualquiera que sea su naturale2a, cuando se den
circunstancias %baa cuanta, prdida del poder adquisitivo de los pensionistas superior a
la que experimentan los residentes en otro territorio- que ustifiquen esa intervencin
complementadora, siempre vinculada a un $ec$o autonmico diferencial" Forque, si el
criterio para permitir la complementacin es la escasa cuanta o la situacin de
necesidad econmica, tambin estara ustificado otorgar complementos autonmicos a
ciertas pensiones contributivas, como las de viudedad u orfandad, poltica que, por
cierto, estn siguiendo algunas 33"&& %como )avarra-, sin que la nueva redaccin del
art" ><"@ del +R'GSS ofre2ca, $o! por $o!, cobertura legal a este tipo de complementos
de prestaciones que son indiscutiblemente contributivas"
En cualquier caso, como comprobaremos a continuacin, la aprobacin de la
Le2 /82441, de ; de unio, para compatibili2ar las pensiones de invalide2 en su
modalidad no contributiva con el trabao remunerado, $a deado sin efecto los
complementos autonmicos" Fasamos a reconstruir, brevemente, la secuencia de los
$ec$os.
&l establecer la 'e! @*9==C la posibilidad de que las 33"&& aprueben, con
cargo a sus presupuestos a!udas econmicas complementarias de las
prestaciones no contributivas de SS, era necesario modificar el apartado 9 del
art" 4@C del +R'GSS %dic$o apartado estableca que, la pensin resultante se
4=
reduca en un importe igual al de las rentas o ingresos anuales de que, en su
caso, dispusiera cada beneficiario, sin importar el origen de tales ingresos, salvo
aquellos que reglamentariamente se determinen como no computables0 estos
son. las asignaciones econmicas por $io a cargo, los subsidios de movilidad !
compensacin de gastos de transporte previstos en la Ley 4>*4:<9, de
Integracin Social de los inusvlidos M'ESDE1, los premios o recompensas
otorgados a minusvlidos en los centros ocupacionales-" #e otro modo, si se
$ubiera mantenido la regla de descuento originariamente contenida en dic$o
precepto legal, la cantidad econmica correspondiente a la a!uda autonmica se
deducira ntegramente del importe de la pensin, con lo que, adems de resultar
inefica2, pues el pensionista seguira cobrando lo mismo que antes de
concedrsele la meora autonmica, resultara que la 33"&& estara financiando
con su presupuesto una parte importante %$asta el ACN, pues seg/n el art" 4@C"@,
la cuanta de la pensin, tras practicar todos los descuentos, ser, como mnimo
del 9CN-, asumiendo una carga que corresponde al Estado"
#e a$ que, para evitar estos problemas, la Le2 482441 alterase la redaccin del
art" 4@C"9 del +R'GSS, que pas a disponer lo siguiente. 5'as cuantas
resultantes de lo establecido en el apartado anterior de este artculo, calculadas
en cmputo anual, son compatibles con las rentas o ingresos anuales de que, en
su caso, disponga cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del
9CN del importe en cmputo anual, de la pensin no contributiva" En caso
contrario, se deducir del importe de la pensin no contributiva la cuanta de las
rentas o ingresos que excedan de dic$o porcentae6 %advirtase que aunque el
precepto se refiere especficamente a la determinacin de la cuanta de la
pensin de invalide2 en su modalidad no contributiva, el cambio de criterio
beneficiaba tambin a los titulares de pensiones de vee2 no contributiva por mor
de la remisin $ec$a al art" 4@C desde el art" 4;<, inmodificado, del +R'GSS-"
En lugar de considerar las a!udas o complementos autonmicos como ingresos
no computables respecto a los que perciben los beneficiarios de pensiones no
contributivas, el art" 4@@"C del +R'GSS no $a sido modificado ! dispone que, a
efectos de determinar el lmite de acumulacin de recursos que el beneficiario de
la pensin no puede superar para tener derec$o a sta o para mantenerla, 5se
consideran como ingresos o rentas computables, cualesquiera bienes ! derec$os,
44
derivados tanto del trabao como del capital, as como de naturale2a
prestacional6, concepto ste en el que entran, ! por su total importe, las a!udas
econmicas concedidas por las 33"&&"
'a 'e! <*9==C, de ; de unio, para compatibili2ar las pensiones de invalide2 en
su modalidad no contributiva con el trabao remunerado, responde a la necesidad
de modificar la regulacin de la relacin entre el empleo remunerado ! la
pensin no contributiva de invalide2 por entender que dic$a regulacin
constitua un obstculo a la incorporacin de los discapacitados ms graves al
mundo del trabao remunerado" 'a 'e! <*9==C no establece un sistema diferente
de compatibilidad entre las pensiones no contributivas de invalide2 ! la
reali2acin de una actividad profesional, compatibilidad que est prevista en el
primer prrafo del art" 4@A del +R'GSS" 'a novedad reside en la compatibilidad
que se introduce entre la pensin no contributiva de invalide2 ! los rendimientos
derivados de la actividad profesional, a travs del establecimiento de unas reglas
que flexibili2an la penali2acin que, para quienes estn percibiendo la pensin
no contributiva, representa el eercicio de una actividad lucrativa" Si bien para
evitar distorsiones en el sistema p/blico de pensiones, se fian lmites de tiempo
! condiciones para el disfrute de esta medida" Fara conseguir su propsito, el
artculo /nico de la 'e! <*9==C lleva a cabo dos modificaciones sucesivas en el
+R'GSS.
a) En primer lugar, se modifica el apartado 9 del art" 4@C +R'GSS, que
queda redactado en los siguientes trminos. 5'as cuantas resultantes de
la aplicacin de lo establecido en el apartado anterior de este artculo,
calculadas en cmputo anual, se reducirn en un importe igual al de las
rentas o ingresos anuales de que, en su caso, disponga cada beneficiario,
salvo lo dispuesto en el art" 4@A6"
-) & continuacin, se a8ade un segundo prrafo al art" 4@A +R'GSS, en los
siguientes trminos. 5En el caso de personas que con anterioridad al
inicio de una actividad lucrativa vinieran percibiendo pensin de
invalide2 en su modalidad no contributiva, durante los cuatro a8os
siguientes al inicio de la actividad, la suma de la cuanta de la pensin de
invalide2 ! de los ingresos obtenidos por la actividad desarrollada no
podrn ser superiores, en cmputo anual, al importe, tambin en cmputo
49
anual, del indicador p/blico de renta de efectos m/ltiples %EFRED-
vigente en cada momento" En caso de exceder de dic$a cuanta, se
minorar el importe de la pensin en el C=N del exceso, sin que, en
ning/n caso, la suma de la pensin ! de los ingresos pueda superar 4,C
veces el indicador p/blico de renta de efectos m/ltiples6"
Respecto a los diversos cambios normativos que $emos se8alado, nos
corresponde una primera valoracin de los mismos" &s, destacamos los siguientes
aspectos.
a) &l conferir nueva redaccin al art" 4@C"9 +R'GSS, la 'e! <*9==C $a
deado sin efecto la innovacin que $aba introducido en la mecnica de
clculo de las prestaciones no contributivas de vee2 e invalide2 la 'e!
@*9==C" )o existe rastro de ella en la nueva redaccin del apartado 9 del
art" 4@C" &dems, en base a lo dispuesto en la disposicin derogatoria
/nica de la 'e! <*9==C, seg/n la cual quedan derogadas 5cuantas
disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la
presente 'e!6, aquella medida $a quedado sin efecto"
-) 'a 'e! <*9==C $a ignorado literalmente el cambio que $aba introducido
su predecesora la 'e! @*9==C, en lugar de procurar al art" 4@C"9 +R'GSS
una redaccin integradora de la solucin instituida por la 'e! @*9==C
%que $aba establecido, con carcter general, la compatibilidad de parte
de los ingresos o rentas del perceptor de cualquier modalidad de pensin
no contributiva con la pensin a l reconocida- ! la medida, especfica !
co!untural, ms favorable para el colectivo de pensionistas de invalide2
que perciben rentas profesionales simultneamente, que establece la 'e!
<*9==C"
$) & partir del 4 de ulio de 9==C %fec$a de entrada en vigor de la 'e!
<*9==C-, los pensionistas de !ubilacin vuelven a la situacin anterior a la
'e! @*9==C, ! en cuanto a los pensionistas de invalide", la totalidad de
las rentas o ingresos cu!a procedencia no sea el desempe8o de una
actividad lucrativa se deducirn del valor de la pensin que tenga
atribuida ! slo los ingresos procedentes del trabao se sometern al
rgimen de descuento previsto en el nuevo prrafo 9G del art" 4@A del
+R'GSS"
4>
) En definitiva, la regulacin actual es consecuencia de la descoordinacin
que se produo en la tramitacin de ambas normas %3avas Dartne2-"
3onsecuentemente, la solucin a esta lamentable situacin pasa por la
aprobacin de una nueva norma con rango suficiente que reconstitu!a la
situacin ! acompase la reforma producida en la 'e! @*9==C con la
medida instaurada por la 'e! <*9==C" 'o ms indicado sera promulgar
un R#1'e!, en pocas ocasiones como sta se presentarn con tanta
evidencia las ra2ones de extraordinaria ! urgente necesidad que
constitucionalmente se exigen a este tipo de norma, aunque no debe
descartarse la posibilidad de 5aprovec$ar6 alguna que otra iniciativa legal
en marc$a para subsanar el error %3avas Dartne2-"
+al parece fue el propsito de una enmienda de /ltima $ora formulada por el Grupo
Farlamentario Socialista al Fro!ecto de 'e! sobre clusulas de los convenios
colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de ubilacin" &unque la
enmienda fue aprobada por el Fleno del Senado, la misma fue rec$a2ada durante el
posterior trmite de votacin de enmiendas del Senado en el Fleno del 3ongreso de
los #iputados"
:) PROTECCIN SOCIAL COMPLEMENTARIA PRIVAA.
'a proteccin complementaria privada es siempre voluntaria, en el sentido de
que su asuncin es asumida libremente por los suetos protegidos para lograr el nivel de
proteccin que quieran as mismos otorgarse, ! externa al Sistema de SS" Enclu!e un
conunto de prestaciones sociales adicionales a las ofrecidas suficientemente por el
Sistema de SS que as quieran otorgarse los colectivos que estn en condiciones de
$acerlo para garanti2arse unas prestaciones %bsicamente econmicas- cercanas o
prximas a su nivel de rentas de activo que dean de percibir cuando se actuali2a la
contingencia obeto de proteccin %!a sea una contingencia de las previstas por el
legislador para el Sistema de SS o cualquier otra contingencia prevista al margen de ese
sistema-"
El precepto bsico en esta materia es el art. 41 CE, que distingue en el sistema
de proteccin social que l dise8a entre un 5rgimen p/blico, mnimo, bsico
obligatorio ! suficiente de SS6 ! unas prestaciones complementarias libres" & stas, en
su conunto, puede denominarse previsin o proteccin social voluntaria0 puede adoptar
4@
frmulas o modalidades diversas, compartiendo, no obstante, varios rasgos
conceptuales" Entre ellos.
1. 3arcter 6)l+'tari) tanto en su implantacin o establecimiento como en la
extensin de la accin tutelar que dispensan, frente al dise8o legal
imperativo, obligatorio del rgimen p/blico, mnimo ! suficiente de SS"
#ebe no obstante advertirse que una cosa es la voluntariedad as entendida !
otra mu! distinta es que, una ve2 implantadas dic$as meoras puedan ser
modificadas o suprimidas tambin por la iniciativa individual de quien las $a
concedido %como anali2aremos detenidamente en el +ema @-"
2. El ;m-it) s+-,eti6) de esta proteccin social puede ser universal !*o
profesional de meora de la proteccin mnima que dispensa el Sistema de SS"
Se trata, por tanto, de tcnicas a las que, en principio, puede acceder cualquier
sueto con independencia de que est incluido en el mbito subetivo de
proteccin de cualquiera de los niveles que integran el Sistema de SS
%contributivo ! no contributivo- ! de cualquiera de los Regmenes que
integran el nivel contributivo %Rgimen general ! Regmenes Especiales-"
Respecto de las previsiones legales sobre la proteccin social voluntaria, no $a!
en la actualidad una ordenacin legal del conunto de medidas incluidas en esta
proteccin que despee las dudas terminolgicas ! conceptuales sobre las mismas" Se
me2clan tcnicas previstas con anterioridad a la entrada en vigor de la 3E con otras
reguladas por el legislador con posterioridad" &simismo, $a! tcnicas ubicadas en
normas tpicas de SS %meoras voluntarias-0 otras insertadas en normas reguladoras de
las diversas modalidades de aseguramiento privado %como ocurre con el Seguro de
personas ! las mutualidades de Frevisin social-0 ! otras reguladas de forma autnoma e
independiente %como los Flanes ! ?ondos de Fensiones-"
'as meoras voluntarias estn previstas en el +R'GSS como mecanismo de
proteccin complementario de la accin protectora que el Sistema de la SS otorga a las
personas comprendidas en el art. ".1 el TRLGSS %es decir, a los trabaadores por
cuenta propia o aena incluidos en cualquiera de los Regmenes del nivel contributivo
del Sistema de SS-" Oasta 4::C %fec$a de entrada en vigor de la 'e! de (rdenacin !
Supervisin del Seguro Frivado, en adelante '(SSF-, el rgimen urdico de las mismas
era /nico con independencia del modo de gestin que pudieran utili2ar los empresarios
para $acer viable la meora que $aban otorgado a sus trabaadores %art. 1!. TRLGSS-"
4C
+ras la entrada en vigor de la LOSSP ! en virtud de lo dispuesto en su #"&" 44B,
$a! que distinguir en nuestro ordenamiento urdico, en relacin con el instrumento de
gestin de las mismas, dos modalidades de Deoras Joluntarias" Dodalidades que, pese
a sus diferencias, comparten el rasgo conceptual bsico, es decir, voluntariedad en su
concesin o implantacin"
'as dos modalidades de Deoras Joluntarias que $o! existen en nuestro
ordenamiento urdico son.
1. Deoras voluntarias no externali"adas" &quellas para las que rige a/n la
libertad de opcin del empresario en cuanto a la modalidad de gestin0 es
decir quedan al margen de la obligacin impuesta por la '(SSF relativa a su
instrumentacin a travs de los mecanismos privados previstos en la
mencionada 'e!" Slo estn exentas de externali2acin las prestaciones
temporales ! slo determinadas empresas"
2. Deoras directas 5externali"adas6" Es decir, aquellas que deben ser
obligatoriamente instrumentadas por mecanismos externos a la empresa" 'os
instrumentos de gestin 5externos6 que pueden utili2ar los empresarios son.
Flanes ! ?ondos de Fensiones %regulados en la 'RF?F-, Dutualidades de
Frevisin Social %reguladas en la '(SSF- ! 3ontratos de Seguro 3olectivo
%regulados en la '(SSF-"
Estos instrumentos de previsin social 5externos6 a las empresas %! a los que
pueden acceder otros suetos diferentes a los trabaadores por cuenta aena que cumplan
los requisitos establecidos en sus normas reguladoras- son mecanismos no sustitutivos
ni alternativos al rgimen p/blico de proteccin social"
For otro lado, aun cuando las dos modalidades de Deoras Joluntarias puedan
aparecer como sistemas alternativos o paralelos, el legislador ordinario $a adoptado
medidas tendentes a canali2ar la proteccin social complementaria libre a travs de
instrumentos privados, incentivando la gradual sustitucin de las Deoras Joluntarias
gestionadas o instrumentadas directamente con fondos internos de las empresas a travs
de los beneficios fiscales ligados a los Flanes ! ?ondos de pensiones, frente a la
posicin inicial del legislador respecto de otros mecanismos privados, como las
Dutualidades de previsin Social, cu!a transformacin en ?ondos de pensiones se
incentiv"
4;
4A