Universidade Federal de Santa Catarina UFSC

Departamento de Engenharia Civil

Proposta de Modelo de Planejamento para o Setor Porturio Nacional face
Lei 12.815/13





Trabalho de Concluso de Curso



Diogo Piloni e Silva


Florianpolis
2013

2

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO TECNOLGICO
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia




PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR
PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13





AUTOR: Diogo Piloni e Silva - Engenheiro Civil






Trabalho de Concluso de Curso apresentado Universidade Federal de Santa Catarina
como requisito para a obteno do ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto
Porturia





Orientador: Prof. Gilberto Barreto












Florianpolis/SC
Novembro de 2013

3

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO TECNOLGICO
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia




PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR
PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13




AUTOR: Diogo Piloni e Silva - Engenheiro Civil




O trabalho foi julgado adequado para a obteno do
ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto Porturia
e aprovado em sua forma final pelo Departamento de
Engenharia Civil da Universidade Federal de Santa
Catarina






Prof. Jucilei Cordini, Dr.
Coordenador do Curso
Prof. Gilberto Barreto
Orientador

Banca Examinadora:




Prof. Gilberto Barreto
UFSC/SEP




Prof. Jucilei Cordini
UFSC


4


RESUMO

PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR
PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13

A busca da melhor eficincia produtiva e alocativa no setor porturio brasileiro tarefa
de grande complexidade tendo em vista no s os grandes volumes de investimento
exigidos em sua infraestrutura, mas tambm devido necessidade de coordenao de
um grande nmero de instalaes porturias distribudas ao longo de extensa costa. Para
alcanar essa meta, um planejamento nacional de longo prazo se mostra essencial. O
presente trabalho tem por objetivo analisar o modelo de planejamento porturio vigente
no Brasil e propor uma nova formatao, considerando experincias de sucesso no
passado recente. Para isso, foi realizada uma anlise comparativa entre o modelo atual
aps a criao da Secretaria de Portos e os modelos utilizados ao longo dos ltimos 50
anos, com o foco na proposio de melhorias na sistemtica vigente de planejamento do
Setor Porturio Nacional, resultando em um processo otimizado de planejamento, desde
o nvel setorial ao planejamento local dos portos.


Palavras-chave: Modelo; Planejamento; Porturio.
5


ABSTRACT

PROPOSAL FOR A MODEL OF PLANNING FOR BRAZILIAN PORT
SECTOR CONSIDERING LAW 12.815/13


A higher efficiency both in terms of allocation and production in the Brazilian Port
Sector is a complex purpose for two main reasons: the great amount of investment
required on infrastructure and the imperative of strategically coordinates a large number
of port facilities spread over an extensive coast. In order to achieve these goals, a long-
term plan is pivotal. This paper aims to analyze the current Brazilian Port Plan and to
suggest a new arrangement, taking into consideration recent successful experiences. In
order to achieve that, a comparative analyses between the current model after the
establishment of the Ports Secretariat and other models used along the last 50 years
was undertaken to propose enhancements for the current planning model, from local
ports to the overall ports sector.




Key words: Model; Planning; Port.
6


LISTA DE FIGURAS

Figura 2.1:1 Plano Diretor Porturio - Porto de Santos (1979). ...................................... 12
Figura 2.2:1 Plano de Desenvolvimento Porturio - Porto de Santos (1987). ................ 15
Figura 3.1:1 Distribuio modal da matriz brasileira de transportes regionais de
cargas em 2011 .................................................................................................................... 20
Figura 3.2:1 Vetores Logsticos considerados no PNLT ................................................. 21
Figura 3.3:1 Novas reas para instalao e expanso porturia. ..................................... 27
Figura 4.1:1 Estrutura do Processo de Planejamento (do Nvel Setorial ao
Planejamento Local) ............................................................................................................ 37

7


SUMRIO

1. Introduo ..................................................................................................................... 8
2. Princpios da organizao do Sistema Porturio Nacional ...................................... 9
2.1 Os Planos de Desenvolvimento Porturios............................................................... 13
2.2 Setor Porturio ps-PORTOBRS Lei n. 8.630/93 ............................................. 15
2.3 Nova Lei dos Portos Lei n. 12.815, de 05 de junho de 2013 ................................. 18
3 Principais Instrumentos de Planejamento do Setor Porturio .............................. 19
3.1 Plano Nacional de Logstica de Transportes - PNLT ............................................. 19
3.2 Plano Nacional de Logstica Porturia - PNLP ....................................................... 22
3.3 Planos Mestres (Master Plans) .................................................................................. 25
3.4 Plano Geral de Outorgas - PGO ............................................................................... 26
3.5 Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio PDZ - e Programa de
Arrendamentos do Porto - PAP ....................................................................................... 29
4 Medidas para Otimizao do Processo de Planejamento ....................................... 31
4.1 Coordenao entre PNLT e PNLP ........................................................................... 31
4.2 Coordenao entre o PNLP e o PGO ....................................................................... 33
4.3 Unificao dos Planos Mestre e PDZs ...................................................................... 34
5 Concluso .................................................................................................................... 38
6 Referncias Bibliogrficas ......................................................................................... 41
APNDICE I ...................................................................................................................... 46
APNDICE II .................................................................................................................... 50
ANEXO I - ASPECTOS DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL .......... 54

8


1. INTRODUO
O Estado Brasileiro passou por uma crise econmica nas dcadas de 1980 e 1990,
caracterizada por recesso e baixas taxas de investimento na economia. A incapacidade
de gerar poupana resultou em falta de investimentos na rea de infraestrutura, sendo
esta rea aquela que mais sentiu as consequncias negativas do perodo. No setor de
transportes, o subsistema porturio no se viu livre desses impactos, principalmente
aps a extino da Empresa de Portos do Brasil PORTOBRS, em 1990, que era a
instituio responsvel pela gesto e planejamento porturio.
Aps um longo perodo de abandono por parte do poder pblico, sem um modelo
de planejamento estratgico para o Setor Porturio que indicasse uma diretriz nacional,
tem-se notado, desde a criao da Secretaria de Portos, um esforo no sentido de
proporcionar um olhar sistmico aos portos pblicos martimos, de modo a otimizar o
uso de suas instalaes.
Entretanto, ainda restam algumas melhorias a serem implementadas para tornar
esse modelo mais efetivo.
Este trabalho tem como objetivo geral propor um modelo de planejamento para o
Setor Porturio Nacional. Para isso, faz-se necessrio descrever e realizar uma anlise
crtica do processo de planejamento vigente e de seus instrumentos (PNLT, PNLP,
Planos Mestres, PDZs, etc).
Como metodologia empregada, foi realizada uma pesquisa exploratria, por meio
de anlise documental e reviso bibliogrfica. Para uma abordagem qualitativa, foram
realizadas entrevistas com nomes do setor que tiveram atuao marcante na rea de
planejamento. Para a entrevista com o Dr. Marcos Bogossian, foi utilizado modelo de
entrevista semi-estruturada, j que foi possvel realiz-la de forma presencial. No caso
da entrevista com o Dr. Arno Markus, em que isso no foi possvel, foi utilizado o
modelo de entrevista estruturada, por meio de questionrio aplicado e respondido por
meio de correio eletrnico.
Este documento se divide em 5 captulos.
No captulo 1, faz-se uma breve introduo e descreve-se a metodologia
empregada neste trabalho.
No captulo 2, traa-se um panorama sobre o planejamento do setor porturio
nacional, trazendo tona uma viso histrica da questo. Mostra-se tambm, em linhas
gerais, a motivao para a escolha do tema.
9

No captulo 3, apresenta-se os principais instrumentos de planejamento utilizados
atualmente considerando o arcabouo legal vigente e a forma de conduo
implementada pelo rgo formulador de polticas do setor, a Secretaria de Portos da
Presidncia da Repblica.
No captulo 4, so propostas medidas para otimizar o modelo de planejamento
porturio nacional, considerando o papel do poder pblico neste processo.
No captulo 5, so apresentadas as concluses do autor sobre o tema discutido e
apresentadas sugestes de trabalhos que venham a aprofundar a viso apresentada.
2. PRINCPIOS DA ORGANIZAO DO SISTEMA PORTURIO
NACIONAL
1

Segundo BEZERRA et al. (1998), at maro de 1990, os portos brasileiros eram
administrados de forma sistmica, com uma viso de organizao institucional baseada
no intitulado Sistema Porturio Nacional, subordinados a autarquias federais como o
Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais DNPRC, Departamento Nacional de
Portos e Vias Navegveis DNPVN ou por uma empresa pblica, a Empresa de Portos
do Brasil Portobrs.
Para estes autores, a opo por uma gesto centralizada se justificava no modelo
de planejamento vigente, que por sua vez se baseava na dimenso do pas, na escassez
de recursos disponveis e na necessidade de reduo de diferenas regionais.
Em 1958, foi constituda a Comisso do Plano Porturio Nacional, em funo da
Lei n 3421, de 10 de julho de 1958 Lei do Fundo Porturio Nacional.
Essa lei previa uma taxa de 3% sobre o valor de toda carga importada pelos portos
nacionais, denominada Taxa de Melhoramento dos Portos, com a finalidade de
constituir o Fundo Porturio Nacional para o uso exclusivo na execuo do Plano
Porturio Nacional, que compreendia:
a) estudo e projeto de construo, melhoramento, expanso ou aparelhamento dos
portos, instalaes porturias e das vias navegveis;
b) obras, aquisies ou servios para o melhoramento, a construo de obras
porturias ou sua expanso, ou o aparelhamento de portos, de instalaes porturias e de
vias navegveis;

1
Para enriquecimento do contedo utilizado neste captulo de histrico, foram utilizadas as entrevistas
com os Drs. Marcos Bogossian e Arno Markus, presentes neste trabalho nos Apndices 1 e 2, de modo a
suprir a carncia de referncias bibliogrficas sobre o perodo analisado.
10

c) aquisio de equipamento de dragagem e servios de dragagem de portos e de
vias navegveis nacionais.
O decreto n 46 434/59 regulamentou parcialmente a Lei n 3421/58 e previu que
os investimentos nos portos deveriam obedecer programao constante dos seguintes
planos:
Plano de Reaparelhamento e Expanso de cada porto, aprovado pelo Ministro
da Viao e Obras Pblicas;
Plano Porturio Nacional, que inclua todos os investimentos em portos e vias
navegveis custeados com recursos pblicos ou privados; deveriam ainda ser
aprovados e, se fosse o caso, alterados por decreto do Presidente da
Repblica.
A ttulo de ilustrao, o citado decreto previa que os Planos Porturios Nacionais
deveriam conter o seguinte escopo:
a) as previses de trfego, tendo em vista a sua evoluo no
passado e o desenvolvimento da regio econmica por le
servida;
b) as caractersticas e a capacidade do prto necessrias para
atender ao trfego previsto;
c) as metas a serem alcanadas no perodo, tendo em vista as
necessidades referidas na alnea a e a disponibilidade existente
ou previsvel dos fatres necessrios;
d) os empreendimentos, obras ou aquisies a serem executados
no perodo para que as metas referidas na alnea anterior sejam
alcanadas, e o custo em moeda nacional e, se fr o caso, em
estrangeira, da execuo dos mesmos;
e) a distribuio entre os agentes econmicos das
responsabilidades financeira e administrativa do projetamento e
da execuo dos empreendimentos referidos na alnea anterior;
f) os empreendimentos referidos na alnea d, cuja execuo
depender de prvio projetamento, e o custo estimado dste
Sob a regncia dessas normas, a primeira experincia de planejamento porturio
em mbito nacional remonta elaborao do Plano Nacional de Portos e Vias
11

Navegveis, aprovado por decreto em 1961. De acordo com Markus
2
, a falta de dados
estatsticos e de capital humano capacitado no setor tornaram-se as principais
deficincias do referido plano.
Entretanto, o primeiro documento de planejamento nacional que considerou
alguma anlise econmica foi o plano de expanso de portos realizado pela consultora
NEDECO, contratada pelo governo por meio de contrato de financiamento com o
Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), cujo objetivo foi
analisar e propor alterao da legislao com vistas ao estabelecimento de uma poltica
porturia nacional, alm da elaborao dos planos de desenvolvimento dos portos de
Santos, Rio de Janeiro e Recife, ocorrido em 1966.
O referido contrato permitiu a formao de tcnicos brasileiros, contratados
atravs de seleo, para constiturem o contra-quadro brasileiro. Alguns desses
tcnicos, aps a concluso dos trabalhos, constituram empresas consultoras de portos,
que no existiam na poca.
Em 1975, foi iniciada a elaborao do primeiro Plano Diretor Porturio (PDP)
pelo DNPVN, em convnio com a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
GEIPOT (BEZERRA et al., 1998).
Importante verificar que os PDPs constituam-se em documentos unificados de
planejamento, abrangendo desde a anlise da demanda de mercadorias a serem
destinadas ao porto at a previso de reserva de reas de acordo com o plano de
expanso do mesmo. Isso evitava eventuais discordncias que poderiam ser geradas por
instrumentos de planejamento distintos, tais como verificamos atualmente, o que ser
objeto de estudo em captulo apropriado deste documento.
A existncia de documentos unificados de planejamento foi possvel devido ao
modelo em voga na poca, que permitia aos rgos gestores do Setor Porturio
(DNPVN e, posteriormente, a Portobrs), uma gesto centralizada do Setor. Tambm
por este motivo, os PDPs eram instrumentos de planejamento com carter impositivo
para os portos administrados por aqueles rgos, e no orientativo como os
instrumentos de planejamento central recentes, at a edio da Medida Provisria n.
595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013.
Isso foi reforado no caso da Portobrs, que alm de rgo de planejamento do setor,

2
Vide Anexo I
12

era responsvel pela execuo direta de obras e operao dos portos nacionais, gerando
a necessidade de obter total controle do processo.
Em 1979, foram atualizados os Planos Diretores Porturios, j sob a gide da
Empresa de Portos do Brasil (PORTOBRS), empresa criada em 10 de julho de 1975
para construo, administrao e explorao dos portos e das vias navegveis interiores,
exercendo a superviso, orientao, coordenao, controle e fiscalizao dessas
atividades. Essa atualizao mantinha o horizonte de planejamento at 1984.


















Figura 2.1:1 Plano Diretor Porturio - Porto de Santos (1979).
(fonte: prpria)
Cumpre destacar que a PORTOBRS resultou da transformao do Departamento
Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN) em empresa pblica, como tentativa
de oferecer agilidade ao sistema porturio (BOGOSSIAN, 2011). Possua em sua
estrutura regimental o Departamento de Planejamento, responsvel pelo planejamento
estratgico do setor porturio nacional e da prpria empresa e suas subsidirias. Este
departamento contava com cerca de 80 tcnicos e estruturava-se em 3 divises: a
Diviso de Planejamento, a Diviso de Estudos Econmicos e a Diviso de Oramento.

13

A Diviso de Planejamento era responsvel pela elaborao e revises subsequentes dos
Planos de Desenvolvimento Porturios.
2.1 OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO PORTURIOS
Em 1986, realizou-se a segunda atualizao dos Planos Diretores Porturios, que
passaram a ser chamados de Planos de Desenvolvimento Porturios. Tinham horizonte
decenal (1987- 1996), vindo a ser a ltima atualizao de um documento de
planejamento nacional porturio em quase 25 anos.
Os Planos de Desenvolvimento Porturios abrangiam todos os portos pblicos em
operao, dividindo-se cada um deles conforme a seguinte estrutura (PORTOBRS,
1987) :
Cadastro fsico das instalaes: descrevia todas as instalaes porturias, a fim
de subsidiar a anlise situacional do Porto, de acordo com os seguintes
critrios:
- generalidades;
- aspectos geogrficos;
- acessos;
- condies de meio ambiente;
- condies de segurana para a navegao;
- instalaes fixas;
- pontos de operao;
- equipamentos porturios;
- reas e instalaes arrendadas a terceiros;
- terminais especializados e privativos;
- servios privados;
- terrenos de marinha.
Estudo de fluxos de carga: estudava os fluxos de carga do porto e suas projees
para o horizonte de estudo, verificando tambm a possibilidade de novas cargas
a demandarem o porto, considerando os cenrios pessimista, mediano e
otimista. Fazia tambm uma anlise dos modais de transporte utilizados para a
chegada ou sada das cargas no porto e seus respectivos custos de frete;
14

Estudo e projeo da frota de navios: verificava a frota que frequentava o porto e
suas projees para dimensionamento dos navios-tipo previstos por tipo de
navegao e por tipo de carga, alm de fazer uma caracterizao dos custos
dirios para estes navios-tipo. Detalhava ainda as principais caractersticas
tcnicas desses navios (motorizao, boca, calado, etc);
Anlise da Situao Operacional: analisava a capacidade de movimentao do
porto, obtida atravs de interaes matemticas da oferta dos servios
prestados pelo porto, identificando os gargalos operacionais. Utilizava-se
determinados ndices operacionais, tais como: i) totais de cargas movimentadas
(t); ii) tempo de servio ou ocupao (dias); iii) tempo de espera (dias)
considerava como limite para este ndice at 3 dias de tempo de espera; iv)
tempo mdio de servio e de espera (dias) considerando a razo entre o
tempo total / nmero de atracaes; v) consignao mdia (ton / navio);
produtividade mdia (ton/te.h) relao entre o volume movimentado pelo
terno durante o perodo de trabalho e o nmero de horas do perodo; vi)
produo mdia (ton / dia) relao do volume movimentado pelo tempo de
servio. Utilizava-se tambm da anlise dos procedimentos operacionais e de
manuseio, com dados obtidos por meio de entrevistas com o pessoal da
administrao porturia e rgos oficiais (Sindicatos, etc).
Anlise e diagnstico: procedia uma anlise comparativa da projeo da situao
operacional, considerando a manuteno do nvel de servios versus a
implantao de melhorias (estruturais ou procedimentais), verificando a
evoluo dos ndices de utilizao das instalaes, com base na projeo de
demanda;
Elaborao do plano de desenvolvimento do porto e consequente zoneamento do
mesmo em funo da previso de crescimento: analisava as alternativas de
ampliao de capacidade para atendimento da demanda projetada, atravs de
modelos operacionais, econmicos (via anlise Benefcio-Custo e TIR, com
perodo de 10 anos e Taxa de Desconto de 12%) e financeiros, obedecendo
prioridades e nveis de investimento. Posteriormente era estabelecido um
programa de aes recomendadas, com desenhos e cronogramas fsico-
15

financeiros de dispndios. Por fim era sugerido um plano de reservas de reas
para futuras expanses.
A atualizao mais recente do PDP foi financiada pelo BIRD, que ainda prestou
assessoria tcnica de especialistas ingleses e alemes com vistas mudana
metodolgica no Plano; entretanto, devido extino da Portobrs, as expectativas de
resultados restaram frustradas.


















Figura 2.2:2 Plano de Desenvolvimento Porturio - Porto de Santos
(1987).
(fonte: prpria)
2.2 SETOR PORTURIO PS-PORTOBRS LEI N. 8.630/93
Para SEP (2010), ao extinguir a PORTOBRS, em 1990, o Governo Federal
provocou a descontinuidade do planejamento estratgico do sistema porturio nacional.
A partir desse acontecimento, os portos pblicos brasileiros se desenvolveram
orientados por planejamentos locais, sem uma diretriz nacional. Isso contribuiu para um

16

crescimento desorientado e, de certa forma, desatento aos interesses estratgicos
nacionais.
Inegveis foram os avanos ocasionados pela promulgao e a implementao da
Lei n 8.630 , de 25/2/1993, denominada Lei de Modernizao dos Portos. Dentre eles,
podemos citar (GEIPOT, 2001, pg. 01):
- implantao nos portos dos Conselhos de Autoridade Porturia
(CAP), que passaram a participar, em parceria com as
Autoridades Porturias, da regulamentao de atividades
porturias especficas, exercendo, em alguns casos, o papel de
ltima instncia deliberativa.
- extino do monoplio das Administraes Porturias nos
servios de movimentao de cargas nos cais pblicos, passveis
de serem realizados por empresas privadas, mediante a
qualificao como operadores porturios;
(...)
- possibilidade de a Unio, sempre por meio de licitao pblica,
descentralizar o subsetor mediante concesso da explorao de
porto pblico organizado, bem como mediante contratos de
arrendamento entre o concessionrio e o interessado privado,
para a explorao comercial de reas e instalaes porturias;
- possibilidade de a Unio concentrar os investimentos pblicos
em obras de infraestrutura, deixando sob a responsabilidade da
iniciativa privada os investimentos relativos a superestrutura,
aparelhamento porturio, recuperao e conservao das
instalaes;
- diversificao das tarifas e estmulo concorrncia intra e
interportos;
- quebra do monoplio dos sindicatos de trabalhadores avulsos
no fornecimento e escalao da mo de obra para as operaes
porturias.
Entretanto, foi essa lei tambm responsvel por consolidar uma viso
descentralizada de planejamento quando previu em seu artigo 30, inciso X, a
competncia do CAP para aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto.
17

Para Bogossian (2011), foram delegados aos conselhos poderes inerentes Unio,
a quem cabe legislar sobre o regime de portos (art. 22 da Constituio Federal). Os
CAPs assumiram o papel antes desempenhado pelo DNPVN e, posteriormente, pela
Portobrs. Segundo o autor, a nova lei no mencionou a necessidade de planejamento e
coordenao em mbito nacional para a atividade porturia, o que fomentaria uma sadia
competio entre os portos.
Entretanto, no h dvida que havia se perdido a experincia obtida por meio da
elaborao dos Planos de Desenvolvimento Porturios, que norteavam o planejamento
nacional para o desenvolvimento dos portos. E essa perspectiva essencial para o
Brasil, dado suas dimenses continentais e sua disponibilidade de instalaes porturias
espalhadas ao longo de extensa linha costeira.
Contribuiu, ainda, para o processo de descentralizao do processo de
planejamento estratgico do setor porturio, a poltica de delegaes da explorao de
portos pblicos para estados e municpios, sem o devido cuidado quanto verificao
da importncia estratgica nacional desses portos.
Desta forma, portos com grande hinterlndia que abrangiam diversos estados da
federao ficaram sob responsabilidade de um s ente. So exemplos o Porto de
Itaqui/MA, delegado ao Governo do Estado do Maranho, por intermdio da Empresa
Maranhense de Administrao Porturia EMAP; e o Porto de Paranagu/PR, delegado
ao Estado do Paran.
Em 2004, desenvolveu-se o Agenda Portos, ao interministerial que visava a
elaborao de uma srie de medidas emergenciais para reduzir os gargalos do setor nos
aspectos estruturais e de gesto. Como resultado dos trabalhos do Agenda Portos,
instituiu-se uma carteira de investimentos prioritrios que passaram a compor os
programas de investimento do Governo Federal, tais como o PPI Plano Piloto de
Investimentos e, mais recentemente, o PAC Programa de Acelerao do
Crescimento.
A criao da Secretaria de Portos SEP/PR marcou o retorno da ateno, por
parte do Governo Federal, ao planejamento do setor porturio nacional. As atribuies
da SEP foram definidas no inciso II, do 2 do Art. 24-A da Lei n. 10.683, de 28 de
18

maio de 2003, com a redao dada pelo art. 3 da Lei n. 11.518 de 05 de setembro de
2007:
Art. 24-A. Secretaria Especial de Portos compete assessorar
direta e imediatamente o Presidente da Repblica na formulao
de polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do
setor de portos e terminais porturios martimos e,
especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas,
programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da
infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais
porturios martimos, bem como dos outorgados s companhias
docas...
... 2o As competncias atribudas no caput deste artigo
Secretaria Especial de Portos compreendem:
I - a formulao, coordenao e superviso das polticas
nacionais;
II - a participao no planejamento estratgico, o
estabelecimento de diretrizes para sua implementao e a
definio das prioridades dos programas de investimentos.
[Grifo do autor]
Desde a sua criao, a SEP tem atuado na elaborao de diversos instrumentos de
planejamento que contribuem para o desenvolvimento ordenado do setor porturio,
fazendo frente ao aumento do ritmo de crescimento da economia nacional ps-crise
inflacionria.
Entretanto, h ainda uma srie de medidas que podem ser tomadas com vistas
simplificao do processo de planejamento estratgico do Setor Porturio Nacional,
tornando-o assim mais efetivo.
2.3 NOVA LEI DOS PORTOS LEI N. 12.815, DE 05 DE JUNHO DE 2013
Ao longo da elaborao do presente trabalho, foi publicada a Medida Provisria n.
595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei n.12.815, de 05 de junho de 2013,
que trouxe expressivas mudanas no Setor Porturio, do ponto de vista de organizao
institucional, com reflexo na lgica de planejamento setorial. Essas mudanas sero
comentadas em captulos especficos do texto.
19

3 PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO SETOR
PORTURIO
Esto relacionados a seguir, de forma resumida, os instrumentos atuais de
planejamento do setor porturio nacional:
3.1 PLANO NACIONAL DE LOGSTICA DE TRANSPORTES - PNLT
O Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT) o principal documento de
planejamento de transportes no Brasil. De responsabilidade do Ministrio dos
Transportes, este documento a diretriz para o planejamento de todos os modais de
transporte, alm de servir de referncia para o setor porturio. Teve, at o presente
momento, trs verses publicadas: em 2007, 2009 e 2011.
De acordo com o Relatrio Executivo do PNLT (LOGIT, 2012, pg. 01), em sua
verso mais recente, o Plano Nacional de Logstica de Transportes representa:
o marco inicial da retomada do planejamento setorial
estratgico, em carter contnuo e dinmico, destinado a
orientar, com embasamento tcnico e cientfico, a implantao
das aes pblicas e privadas no Setor de Transportes de forma a
atender as demandas polticas de integrao, desenvolvimento e
superao de desigualdades.
O PNLT define, dentre outros pontos, um portflio de projetos que embasa a
elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs) e a seleo de empreendimentos que
compem o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) de todos os modais.
Como critrio de priorizao de projetos, foram escolhidos aqueles que possuam
viabilidade econmica, que foram considerados conforme apresentassem Taxa Interna
de Retorno (TIR) - superior a 8%.
Sendo assim, dos 1.167 projetos avaliados no portflio, foi realizada a seguinte
classificao (LOGIT, 2012):
Projetos com viabilidade econmica segundo critrio de TIR>8%: 111 projetos;
Projetos com menor viabilidade econmica, mas que possuem interesse socio-
poltico, ambiental, tecnolgico e de desenvolvimento regional e que podero
se tornar viveis ao longo do horizonte do estudo: 237 projetos;
20

Projetos pertencentes ao PAC e com previso de implantao definida: 231
projetos;
Projetos no avaliados por indisponibilidade de informaes ou por no se
enquadrarem no mtodo de simulao utilizado (tais como empreendimentos
porturios, aerovirios ou terminais): 588 projetos.
O PNLT elenca uma srie de ideias-fora, das quais destacam-se :
Resulta de um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e
interinstitucional;
Trata-se de um plano federativo, e no federal, o que reafirma o carter
participativo do planejamento. De fato, foram realizados diversos seminrios
regionais para discusso do documento, dos quais participaram representantes
dos governos estaduais, setores produtivos, operadores de transporte,
empreiteiros e usurios;
Constitui-se em um plano de Estado, no de Governo;
Trata-se de um plano multimodal, que envolve toda a cadeia logstica associada
ao transporte.
O principal objetivo do Plano a mudana na desigual distribuio de
quantidades de toneladas-quilmetro-teis (TKUs) transportadas por cada modal, com a
prevalncia do modal rodovirio (Figura 3.1), situao extremamente inadequada para
um pas com a extenso que tem o Brasil, tanto do ponto de vista de eficincia
econmica quanto do ponto de vista ambiental.










Figura 3.1:3 Distribuio modal da matriz brasileira de transportes
regionais de cargas em 2011

21

Fonte: PNLT (2011)

O PNLT 2007 definiu 7 vetores logsticos que representam microrregies
homogneas, agrupadas em funo da superposio georreferenciada das seguintes
caractersticas (PNLT 2011):
Similaridades socioeconmicas;
Perspectivas de integrao e inter-relacionamento (a antiga noo de corredores
de transporte);
Funes de transporte, identificadas a partir da anlise de isocustos em relao
aos principais portos concentradores de carga do Pas.
Impedncias ambientais. [Grifo do Autor]
Os vetores logsticos definidos so: Amaznico, Centro-Norte, Nordeste
Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul, conforme se verifica na
Figura 3.2.
















Figura 3.2:4 Vetores Logsticos considerados no PNLT
Fonte: PNLT (2011)

22

Dentre os projetos estruturantes apontados pelo PNLT 2011, verifica-se a
seguinte classificao:
AEP - aumento de eficincia produtiva em reas consolidadas : como o
prprio nome sugere, refere-se ao aumento da eficincia de escoamento da
produo em regies que possuem maior nvel de desenvolvimento de sua
cadeia produtiva.
IDF Induo ao desenvolvimento de rea de expanso de fronteiras
agrcolas e minerais: pretendem auxiliar o crescimento de novas fronteiras
agrcolas, em especial no Centro-oeste brasileiro, e novas reas de produo
mineral.
RDR Reduo de desigualdades regionais em reas deprimidas:
projetos para estimular o crescimento e desenvolvimento econmico de regies
com baixos indicadores sociais e econmicos. Destacam-se a obras de
implantao e melhorias de estrutura viria e recapacitao de portos, como
forma de viabilizar atividades que dependem dessa estrutura para acontecerem.
IRS Integrao regional sul-americana: projetos que estimulem a
interligao entre os pases da Amrica do Sul, com vistas a melhor integr-los
sob o ponto de vista social, econmico e cultural. Destacam-se a as obras de
pontes internacionais.
3.2 PLANO NACIONAL DE LOGSTICA PORTURIA - PNLP
O Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) o documento que orienta o
planejamento estratgico do setor porturio. Representa a prioridade dada pelo Governo
Federal na retomada de investimentos no planejamento do setor porturio, aps
aproximadamente trs dcadas sem aes contundentes nesse campo.
De forma simplificada, o PNLP externa o que se pretende de cada porto a longo
prazo, ou seja, onde se quer chegar de modo a prover eficincia alocativa aos escassos
recursos pblicos e privados investidos no setor.
So trs grandes objetivos prioritrios (PNLP, 2013):
Expanso da capacidade dos portos brasileiros para fazer frente ao crescimento
da demanda por servios porturios;
23

Definio clara do arcabouo institucional, de modo a reduzir entraves e
estimular a ocorrncia dos investimentos privados nos portos, sob
coordenao do Poder Pblico.
Melhoria da eficincia na gesto dos portos pblicos, tornando-os mais
competitivos e autossustentveis.
Com relao ao segundo objetivo citado, torna-se importante destacar a relevncia
do PNLP como insumo para a discusso do novo marco regulatrio do setor porturio
ao longo do ano de 2012, definido com o advento da publicao da Medida Provisria
n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013.
Dentre os produtos integrantes do PNLP, relacionam-se os seguintes:
1) Diagnstico do Setor Porturio Brasileiro: Traz uma viso geral do setor,
incluindo fatores como o arcabouo regulatrio vigente poca (at
dezembro de 2012), seus agentes intervenientes, modelos de explorao, etc,
alm de um cadastro geral dos portos pblicos, divididos nos seguintes
aspectos: Economia e Finanas Porturias; Gesto Porturia e aspectos
institucionais; Operao Porturia; Logstica e reas de Influncia;
Capacidade Porturia e Infraestrutura; e Meio Ambiente;
2) Relatrio de Aes Emergenciais para o desenvolvimento dos portos
brasileiros, que indicou aes de curto prazo para o desenvolvimento do
setor, fossem elas institucionais ou estruturantes;
3) Documento Capacidade Porturia Brasileira: apresenta a metodologia
utilizada para o clculo de capacidade dos portos brasileiros, alm da
aplicao desta metodologia com anlises regionalizadas do setor porturio;
4) Relatrio de Projees de Demanda do Setor Porturio Brasileiro: estudo
sobre as previses de crescimento brasileiro em comrcio exterior,
cabotagem e passageiros de cruzeiros at 2030, considerando 34 grupos de
produtos que representaram 100% das importaes e exportaes brasileiras
em 2009. Foram considerados trs cenrios alternativos: tendncia brasileira;
agregao de valor no comrcio exterior; e alto preo do petrleo;
5) Documentos reas de Influncia dos Portos Brasileiros por Produtos e reas
de Influncia dos Portos Brasileiros por Porto: estudo sobre as hinterlndias
ou zonas de influncia dos portos pblicos, lanando luz sobre a origem e
destino das cargas e as vocaes e caractersticas dos portos (se
24

concentradores, alimentadores, etc). Tambm analisa a questo da
infraestrutura logstica brasileira;
6) Documento Carregamento da Malha: de posse das projees de crescimento
da produo de bens e produtos, faz-se uma anlise da alocao dessa
demanda por transportes na malha (rodoviria, ferrovirio, hidroviria)
existente e considera as intervenes previstas no horizonte de anlise do
estudo (at 2030), atingindo assim os portos. Para isso, foi utilizado um
software desenvolvido pelo Laboratrio de Transportes e Logstica
(LabTrans/UFSC), denominado SIGSEP;
7) Modelo de Explorao dos Portos: props medidas a serem adotadas pelo
Governo para melhoria do arcabouo legal e institucional do setor.
Conforme j destacado, esse estudo auxiliou no entendimento das lacunas do
setor e influenciou at certo ponto a redao adotada na Medida Provisria n.
595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho
de 2013. Cabe destacar ainda que, na anlise do Modelo de Explorao dos
Portos, o Estudo Tcnico do Setor Porturio no Brasil: Anlise e avaliao
da organizao institucional e da eficincia de gesto do setor porturio
brasileiro, elaborado pelo consrcio liderado pela sociedade Booz &
Company do Brasil Consultores Ltda., sob coordenao do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES - e da Secretaria de
Portos, complementou a anlise do tema, traando uma srie de alternativas
para a tomada de deciso da alta cpula do Governo, e propondo at mesmo
quais mudanas normativas subsequentes seriam necessrias para cada uma
dessas alternativas;
8) Portflio de Aes e Projetos: Define escolhas estratgicas e investimentos
necessrios no setor. Divide-se em duas sees: i) Viso, Escolhas
Estratgicas e Aes para o Setor Porturio e ii) Portflio de investimentos;
9) Outros documentos: Relatrio de Elaborao da Poltica de Capacitao
Porturia, Documento Custo ABC Aplicado ao Porto de Fortaleza, Estudos
para Promoo da Cabotagem.

Com a publicao da Lei 12.815, de 05 de junho de 2013, foi reforada a
importncia do Plano Nacional de Logstica Porturia e, consequentemente, dos Planos
Mestre, pois o comando legal, em seu artigo 16, configurou uma espcie de
25

centralizao da competncia quanto ao planejamento setorial no Poder Concedente,
agora representado pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica.
Art. 16. Ao poder concedente compete:
I - elaborar o planejamento setorial em conformidade com as
polticas e diretrizes de logstica integrada;

3.3 PLANOS MESTRES (MASTER PLANS)
Orientados por essa viso sistmica proporcionada pelo PNLP, parte-se para uma
viso local do planejamento, por meio da elaborao de planos mestres (ou master
plans) para os portos que compem o sistema porturio.
O Plano Mestre de um porto traa a estratgia dos investimentos e descreve os
rumos para onde o porto tende a seguir para maximizar a sua utilizao e produo,
dentro de um contexto econmico nacional, analisando aspectos de infraestrutura,
operacionais e de gesto dos portos. Esses planos devem traar estratgias para permitir
o alcance das metas estabelecidas no PNLP.
Como estrutura geral, os Planos Mestres possuem a seguinte itemizao:
Diagnstico: inicialmente feita uma caracterizao geral do porto, com um
apanhado geral de dados cadastrais do histrico do porto, descrio da
infraestrutura disponvel e dos acessos ao porto, sua anlise operacional,
aspectos relacionados ao meio ambiente e o diagnstico da gesto do porto,
etc.
Anlise Estratgica: apresenta a misso e a viso do porto e faz uma anlise
estratgica com base na tcnica da Matriz SWOT. Sugere ao final as linhas
estratgicas a serem seguidas pelo porto.
Projeo de demanda: detalha a metodologia e descreve os resultados da anlise
da demanda projetada para o porto, com base na movimentao de suas
principais cargas.
Projeo da Capacidade: analisa a capacidade atual de movimentao de cargas
do porto e suas expanses previstas por meio de intervenes fsicas (obras),
no que diz respeito infraestrutura e superestrutura de cais, acessos
(rodovirios e ferrovirios) e armazenagem.
26

Comparao de demanda e capacidade: verifica, no horizonte de 20 anos, as
intervenes que devem ser programadas para a ampliao da capacidade
alm das j previstas, de modo a atender demanda projetada para o porto.
Alternativas de expanso: analisa as alternativas para expanso da capacidade
(estruturais ou no) sob os pontos de vista tcnico, econmico e ambiental,
como forma de dar subsdio para a tomada de deciso.
Estudo Tarifrio e anlise do Modelo de Gesto: Analisa a poltica tarifria
existente no porto e sustentabilidade do mesmo sob o ponto de vista
econmico-financeiro.

3.4 PLANO GERAL DE OUTORGAS - PGO
O PGO deve consistir em um plano de ao para a execuo das outorgas de
novos portos ou terminais pblicos e privados.
Nesse sentido, o PGO constitui-se em ferramenta de planejamento estratgico, que
prope incentivo parceria com a iniciativa privada, apresentando declaraes de
interesses governamentais sobre o sistema porturio (FIALHO, 2009).
A competncia da ANTAQ de propor SEP/PR o plano geral de outorgas (PGO)
de explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios
martimos, bem como dos outorgados s companhias docas, era prevista na Lei n
10.233/2001, em seu art. 27.
Com o advento da Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012,
convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013, a competncia pela elaborao do
PGO foi repassada para a Secretaria de Portos, conforme nova redao dada para a Lei
n. 10.623, de 28 de maio de 2003, em seu artigo 24-A, inciso III.
Por bvio, deve ser montado com base em diretrizes traadas no PNLP e nos
Master Plans.
Entretanto, para fins de subsdio ao PGO, somente a base de dados do PNLT foi
considerada. Sua reviso, ajuste e adequao permitiram a simulao de portos
virtuais identificados por centrides em reas martimas costeiras (QUADROS,
2009).
Os ajustes e adequaes consideraram, em termos gerais:
- A oferta de Transportes;
- A socioeconomia (produo e consumo)
27

- As reas ambientais;
- A identificao de parmetros fsicos da costa brasileira;
- A ligao de pontos de navegao na costa rede multimodal de simulao.
A identificao desses pontos com potencial de abertura de novos portos ou
terminais porturios vislumbra tambm permitir um planejamento ocupacional com o
objetivo de subsidiar a Secretaria de Patrimnio da Unio - SPU - na delimitao de
reas de interesse do setor porturio.
De fato, foram identificadas 19 reas subdivididas em 45 microreas com
potencial para receber novos portos ou ampliar os existentes, conforme Figura 3.3 a
seguir:
















Figura 3.3:5 Novas reas para instalao e expanso porturia.
Fonte: CENTRAN, 2009.


28



















Tabela 3.1:1 Tabela-resumo com as novas reas para instalao e expanso porturia.
Fonte: FIALHO, 2009.


29

Alm disso, segundo o Relatrio Subsdios Tcnicos para Identificao de reas
Destinadas Instalao de Portos Organizados ou Autorizao de Terminais de Uso
Privativo em Apoio ao Plano Geral de Outorgas (CENTRAN, 2009):
O Plano Geral de Outorgas contempla informaes sobre os
fluxos de carga e as regies onde h potencial para
movimentao, tudo isso relacionado s questes ambientais.
Alm disso, o PGO privilegiou a multimodalidade, fator que foi
fundamental para definir as novas reas com possibilidades para
instalao porturia. O Plano prev, ainda, a criao do
programa de arrendamento das instalaes dos portos pblicos
existentes, a ser elaborado pelas autoridades porturias.
Segundo esse relatrio, foram seguidas trs etapas tcnicas no curso do estudo do
PGO. Na primeira, realizaram-se os clculos de demanda de cargas a serem escoadas
em cada vetor logstico.
Na segunda etapa foram estudadas as profundidades mnimas, de acordo com a
carga esperada, com base nas cartas nuticas da costa referente a cada vetor logstico e
na bacia amaznica.
A terceira etapa do estudo verificou as malhas rodoviria, ferroviria e
hidroviria, implantadas ou projetadas, que atendem ou esto prximas das reas
indicadas para instalao de portos pblicos e concentradoras de terminais de uso
privativo de cargas.
Para seleo de novas reas para outorga, foram consideradas algumas restries:
profundidade mnima de 7 metros a pelo menos 1 km da linha de costa; distanciamento
mnimo de 10 km no entorno de Unidades de Conservao; e o distanciamento de
aproximadamente 30 quilmetros das reas com vocao logstica natural para o
desempenho de atividades porturias (porto pblico, por exemplo).
3.5 PLANO DE DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO PORTURIO PDZ
- E PROGRAMA DE ARRENDAMENTOS DO PORTO - PAP
Segundo a Portaria n 414/2009/SEP, o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento
Porturio (PDZ) :
o instrumento de planejamento da Administrao Porturia que
visa, no horizonte temporal, considerado o ambiente social,
econmico e ambiental, o estabelecimento de estratgias e de
30

metas para o desenvolvimento racional e a otimizao do uso de
reas e instalaes do porto organizado.
O PDZ deve conciliar as diretrizes do planejamento nacional com os planos de
desenvolvimento urbano do municpio, do Estado e da regio onde o porto se encontra,
com vistas a adequar as reas e instalaes do Porto Organizado s necessidades de
movimentao de carga e passageiros, considerando os horizontes de mdio (10 anos) e
longo (20 anos) prazo.
Ainda segundo a Portaria n 414, o PDZ deve externar de forma clara e ordenada
as metas a serem alcanadas, os meios necessrios para sua execuo e os benefcios a
serem auferidos pelos usurios em decorrncia dos investimentos esperados.
Por meio do PDZ, dever-se-ia prever as reas passveis de arrendamento, bem
como um planejamento para as licitaes com cronograma adequado s demandas do
porto, objeto de estudo abordado no Programa de Arrendamentos Porturios (PAP), e
que derivava do prprio PDZ.
Com a publicao da Lei n.12.815 de 05 de junho de 2013, perde o sentido a
elaborao do Programa de Arrendamentos Porturios pelas Autoridades Porturias,
tendo em vista que, com base no artigo 16 desta Lei, cabe agora ao Poder Concedente,
representado pela Secretaria de Portos, definir as diretrizes para realizao das licitaes
de arrendamentos, alm de celebrar os contratos.

Art. 16. Ao poder concedente compete:
(...)
II - definir as diretrizes para a realizao dos procedimentos
licitatrios, das chamadas pblicas e dos processos seletivos de
que trata esta Lei, inclusive para os respectivos editais e
instrumentos convocatrios;
III - celebrar os contratos de concesso e arrendamento e
expedir as autorizaes de instalao porturia, devendo a
Antaq fiscaliz-los em conformidade com o disposto na Lei no
10.233, de 5 de junho de 2001; e
Alm disso, cabe ANTAQ realizar os procedimentos licitatrios, com base nas
diretrizes da SEP (Art. 6, Lei 12.815)..
31

2 Compete Antaq, com base nas diretrizes do poder
concedente, realizar os procedimentos licitatrios de que trata
este artigo.
3 Os editais das licitaes de que trata este artigo sero
elaborados pela Antaq, observadas as diretrizes do poder
concedente.

Por fim, cabe destacar que a mesma lei abriu a possibilidade, como se verifica no
5 , de delegao da competncia relativa licitao, a critrio do Poder Concedente,
conforme anlise da convenincia e oportunidade, desde que obedecidas suas diretrizes.

5 Sem prejuzo das diretrizes previstas no art. 3o, o poder
concedente poder determinar a transferncia das competncias
de elaborao do edital e a realizao dos procedimentos
licitatrios de que trata este artigo Administrao do Porto,
delegado ou no.
4 MEDIDAS PARA OTIMIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Conforme abordado anteriormente, algumas medidas so recomendveis para que
se tenha maior eficincia no processo de planejamento do setor porturio. Passa-se a
descrever a seguir essas medidas.
4.1 COORDENAO ENTRE PNLT E PNLP
Cabe ao Ministrio dos Transportes a elaborao do Plano Nacional de Logstica
de Transportes (PNLT), e Secretaria de Portos, a elaborao do Plano Nacional de
Logstica Porturia (PNLP).
Alm disso, cumpre destacar que Secretaria de Portos compete a elaborao e
o monitoramento do planejamento dos portos martimos e interiores (fluviais e
lacustres), por meio da redao dada pela Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro
de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Entretanto, at a edio da
citada norma, as competncias relativas a portos martimos e interiores eram divididas:
martimos para a SEP, e interiores para o Ministrio dos Transportes.
32

Esses dois pontos ocasionavam desalinhamento entre os instrumentos de
planejamento citados: PNLP e PNLT, contribuindo negativamente integrao
multimodal e racionalidade da malha de transportes como um todo (BNDES, 2012).
Entretanto, esse desalinhamento poderia ser minimizado com a efetiva atuao do
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT. Criado em 2001
para propor medidas de integrao dos diferentes modais de transporte e das polticas de
desenvolvimento de cada um, e de harmonizao das polticas de transportes das
diferentes esferas de Governo (Federal, Estadual e Municipal), esse colegiado
formado com a representao dos Ministrios dos Transportes (que o preside); do
Planejamento, Oramento e Gesto; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; da
Defesa; da Justia; das Cidades; do Meio Ambiente; da Fazenda; e pela Casa Civil
ainda no exerce plenamente suas atribuies, tendo publicado (at meados de 2013)
uma nica resoluo, que dispe sobre seu funcionamento interno.
Desse modo, h necessidade de que o CONIT busque uma atuao mais
contundente, realizando as reunies peridicas indispensveis para se discutir o
planejamento integrado de transportes, assegurando a participao mais efetiva de seus
representantes.
Um avano importante se deu recentemente com a criao da Empresa de
Planejamento e Logstica de Transportes EPL, por meio da Medida Provisria 576 de
15 de agosto de 2012, cujo principal objetivo prestar servios na rea de estudos e
pesquisas destinados a subsidiar o planejamento do setor de transportes no Pas.
Entre as competncias enumeradas no art. 5 da Medida Provisria, destacam-se:
I - elaborar estudos de viabilidade tcnico-econmica e de
engenharia necessrios ao desenvolvimento de projetos de
transportes;
()
VI - subsidiar a formulao, o planejamento e a implementao
de aes no mbito da poltica de transporte, de modo a
propiciar a integrao das diversas modalidades de
transportes;
(...)
XII - elaborar estudos de curto, mdio e longo prazo,
necessrios ao desenvolvimento de planos de expanso da
infraestrutura do setor de transportes; [Grifo do autor]
33

No final de 2012, o Governo Federal anunciou o Plano Nacional de Logstica
Integrada (PNLI), que tem como objetivo integrar as diversas iniciativas de
planejamento dos setores de logstica. Os investimentos previstos, pblicos e privados,
compem a carteira do denominado Programa de Investimentos em Logstica, que tem
como objetivo principal a reduo do Custo Brasil, aumentando a competitividade dos
produtos brasileiros.
Essas medidas so recentes e, portanto, ainda no produziram os efeitos esperados.
Entretanto, aguarda-se a efetiva integrao entre o planejamento dos diversos modais de
transporte no Brasil, incluindo-se a os Portos, elos importantes da cadeia logstica.
4.2 COORDENAO ENTRE O PNLP E O PGO
Como j mencionado anteriormente, a elaborao do PNLP de responsabilidade
da SEP/PR, e a elaborao do PGO era de competncia da ANTAQ at a edio da
Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05
de junho de 2013. Isso gerou pouca coerncia entre os dois documentos.
Cabia SEP/PR a aprovao do PGO elaborado pela ANTAQ (Lei n 11.518/07,
art. 3o., III), o que foi feito apenas de forma parcial na primeira verso apresentada por
esta Agncia, no ano de 2009.
O referido texto foi aprovado em carter transitrio pela SEP, conforme Portaria
n. 257 de 17 de setembro de 2009, determinando sua reviso e reapresentao SEP no
prazo de quinze meses, em consonncia com o estabelecido pela Portaria SEP n. 178 de
29 de junho de 2009 e com as diretrizes e polticas do Decreto n. 6.620 de 29 de
outubro de 2008. O prazo para reapresentao do PGO SEP, portanto, venceu em 16
de dezembro de 2010. As principais pendncias para a reapresentao do PGO,
constantes na Nota Tcnica n. 01/2009 SAD/SEP/PR de 8 de maio de 2009, foram:
Levantamento da capacidade atual dos portos e terminais
porturios pblicos;
Projeo da capacidade dos portos e terminais porturios
pblicos e privados considerando-se as melhorias no
aproveitamento da infraestrutura instalada;
Identificao do potencial de expanso nos portos
organizados e terminais de uso privativo instalados;
34

Balano de demanda e capacidade atual e mxima nos
portos existentes e indicativo de previso de necessidade de
novos portos;
Diagnstico concorrencial da rea;
Indicativo da viabilidade econmico-financeira dos
empreendimentos;
Mapas detalhados dos portos existentes e reas de
expanso;
Disponibilizao de bases de dados utilizadas;
Disponibilidade de memorial de clculo.
Em 12 de julho de 2011 a SEP e a ANTAQ assinaram Acordo de Cooperao
Tcnica para o desenvolvimento dos estudos para o Plano Nacional de Logstica
Porturia e Plano Geral de Outorgas Subsetor Porturio.
Em 3 de outubro de 2011 a SEP instituiu Grupo de Trabalho SEP-ANTAQ, com a
finalidade de elaborar os estudos mencionados no Acordo de Cooperao Tcnica.
A Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei
12.815, de 05 de junho de 2013, lanou luz a esta questo ao centralizar na Secretaria de
Portos a competncia para elaborao dos dois instrumentos (PGO e PNLP). Deste
modo, h, no momento, plenas condies de que esses instrumentos, coordenadamente,
sejam ferramentas eficazes na conduo dos esforos para realizao das outorgas no
Setor Porturio.
Para isso, o PGO deve seguir as orientaes lanadas pelo PNLP, que resultado
de uma viso abrangente do planejamento porturio nacional.
4.3 UNIFICAO DOS PLANOS MESTRE E PDZS
Cumpre fazer algumas consideraes sobre o sombreamento de escopo que existe
entre dois dos principais instrumentos de planejamento do setor: o Plano Mestre e o
PDZ.
O PDZ, como citado anteriormente, foi institudo pela Lei n 8.630 de 1993, em
seu artigo 30, inciso X, que previu a competncia do CAP para aprovar o plano de
desenvolvimento e zoneamento dos portos.
Entretanto, somente em 2009 a Portaria n 414/2009/SEP regulamentou seu
escopo. Essa norma estabeleceu as diretrizes, os objetivos gerais e os procedimentos
35

mnimos para a elaborao do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio
(PDZ) de cada porto organizado martimo.
Cabe destacar que a nova Lei 12.815, de junho de 2013, trouxe modificaes
importantes, ao alterar a prerrogativa de aprovao dos PDZs, elaborados pelas
Autoridades Porturias, mas agora aprovados pelo Poder Concedente, representado pela
SEP (Art. 17, 2 ).
2 A autoridade porturia elaborar e submeter aprovao da
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica o respectivo
Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto.
J os Planos Mestres, de acordo com o que previa o Termo de Cooperao n
01/2010/UFSC/SEP/PR, firmado entre a SEP e a Universidade Federal de Santa
Catarina, so instrumentos de planejamento para direcionar os investimentos do porto e
descrever os caminhos para onde o porto tende a seguir, com fins de maximizar a sua
utilizao e produo.
Ao contrrio do que ocorre para os PDZs, no h previso normativa quanto
necessidade de elaborao dos Planos Mestres nem tampouco quanto ao escopo para
elaborao destes. Por sua vez, o Termo de Cooperao supracitado prev apenas o
escopo dos planos, conforme se verificar adiante.
Alm disso, cabe destacar que esse Termo de Cooperao previu a elaborao de
Planos Mestres para os 15 principais portos pblicos nacionais, j concludos, quais
sejam: Santos, Paranagu, Vitria, Rio de Janeiro, Itagua, Itaqui, Vila do Conde,
Santarm, SUAPE, Pecm, Salvador, Aratu, Pecm, Itaja e Rio Grande.
Novo Termo de Cooperao (T.C. n 03/2011/SEP/UFSC) entre as mesmas
instituies, firmado em 2011, prev que os demais portos pblicos brasileiros sejam
contemplados com seus planos.
Para ilustrar, segue tabela comparativa entre o que prev a Portaria n
414/2009/SEP para os PDZs e o que prev o Termo de Cooperao n
03/2011/SEP/UFSC para os Planos Mestres:
36

































Tabela 4.1:2 Comparativo de escopo entre PDZs e Planos Mestres.
Fonte: prpria

37


Percebe-se claramente a sobreposio entre os escopos trabalhados, bem como a
maior abrangncia do Plano Mestre.
Conforme apontado anteriormente, a aprovao do PDZ era, at a publicao da
Lei 12.815, de junho de 2013, de responsabilidade do Conselho de Autoridade
Porturia, passando a ser, aps a vigncia dessa norma, competncia da SEP. A
proposta inicial normalmente apresentada pela Autoridade Porturia. J o Plano
Mestre um documento elaborado pela SEP, por meio da parceria com a Universidade
Federal de Santa Catarina, ouvidas as Autoridades Porturias.
Surge, assim, a possibilidade indesejvel de que um mesmo porto possua dois
instrumentos de planejamento, possivelmente desalinhados. Para exemplificar, h
possibilidade de existir divergncias entre as demandas estimadas de movimentao de
carga nos portos ou ainda entre as propostas de planos de expanso.
Assim, prope-se um documento nico de planejamento local, cujo escopo
unifique o que est atualmente previsto para os Planos Mestres, incorporando-se os
estudos de zoneamento do porto presentes nos PDZs, e alinhando-o aos planos diretores
do municpio onde o porto se situa e s diretrizes nacionais emanadas do PNLP. Esse
plano seguiria as diretrizes de planejamento estratgico do PNLP. Como sugesto, esse
documento poderia ser denominado Plano Diretor Porturio.


















Figura 4.1:6 Estrutura do Processo de Planejamento (do Nvel
Setorial ao Planejamento Local)
Fonte: BNDES, 2012 (adaptado)

38


5 CONCLUSO
Aps um perodo de grande desenvolvimento do sistema de planejamento do setor
porturio nas dcadas de 70 e 80, sob regncia do DNPVN e da Portobrs, houve um
aparente abandono do tema por parte do Governo Federal, por quase 30 anos.
Notadamente durante a gesto da Portobrs, a melhoria metodolgica no
desenvolvimento dos Planos Diretores Porturios e dos Planos de Desenvolvimento
Porturios ficou evidente a cada atualizao, denotando a expertise adquirida tanto pelos
profissionais envolvidos, quanto pela instituio, prtica que necessita ser resgatada
para os dias atuais.
A partir da extino da Portobrs, em 1990, o modelo que vigorou aps a
publicao da Lei 8630/93 possua uma viso fragmentada de planejamento, sem uma
coordenao central por parte do Poder Pblico Federal, algo inconcebvel considerando
a complexidade de se estruturar um plano logstico para um pas de dimenso
continental como o Brasil.
Avanos expressivos ocorreram recentemente, desde a criao da Secretaria de
Portos, relativamente ao modelo de planejamento estratgico do setor porturio.
Os instrumentos de planejamento vigentes, tais como o PNLP, o PGO, os Planos
Mestres, os PDZs e os PAPs, permitem que se possa enxergar o rumo a ser tomado para
que os portos e terminais porturios nacionais se desenvolvam com mxima eficincia
produtiva e alocativa.
Entretanto, ajustes devem ser realizados de modo a simplificar e otimizar o
processo de planejamento, conforme foi sugerido neste documento.
Dentre as sugestes feitas, destaca-se a que prev uma melhor coordenao entre
o Plano Nacional de Logstica de Transportes e o Plano Nacional de Logstica Porturia,
o que resultaria em efetiva integrao entre o planejamento dos diversos modais de
transporte no Brasil, incluindo-se a os Portos, elos importantes da cadeia logstica.
Por outro, a coordenao entre o Plano Nacional de Logstica Porturia e o Plano
Geral de Outorgas determinante para que haja uma poltica adequada na conduo dos
esforos para realizao das outorgas no Setor Porturio, ampliando assim sua
capacidade por meio de investimentos a serem realizados em parceria com a iniciativa
privada.
39

Ainda, a unificao dos escopos dos Planos Mestres e dos Planos de
Desenvolvimento e Zoneamento Porturios PDZ's em um documento nico , sem
dvida, melhoria desejvel para o modelo de planejamento do setor porturio nacional,
prevenindo a existncia de divergncias de direcionamentos para o desenvolvimento de
cada porto individualmente.
Alm disso, de modo a melhor integrar o planejamento da logstica nacional, em
que como j foi dito, os portos so pontos nodais importantes, faz-se necessrio que o
CONIT realize suas reunies peridicas, em conformidade com o estabelecido por
ocasio de sua criao.
A criao da EPL Empresa de Planejamento e Logstica S.A.- tambm
demonstra um avano importante, desde que esse rgo cumpra o seu papel
institucional, qual seja, planejar o setor de transportes nacional, levando em
considerao todos os seus modais e os portos.
Cumpre destacar que, ao longo da elaborao do presente Trabalho de Concluso
de Curso, foi publicada a Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2013,
posteriormente convertida na Lei n. 12.815, de 05 de junho de 2013. Em linha com
algumas proposies que vinham sendo construdas pelo autor, esse novo Marco
Regulatrio trouxe alteraes positivas para o sistema de planejamento do Setor
Porturio. Dentre elas, a centralizao de seu planejamento estratgico no Poder Pblico
Federal, exercido pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, de modo a dar
melhor eficincia na destinao dos escassos recursos para a melhoria de infraestrutura
dos portos, de forma coordenada e coerente com as demais iniciativas em curso pelo
Governo Federal na malha logstica nacional (rodovias, ferrovias, aerovias, hidrovias e
dutovias).
Destarte, com vistas a dar maior efetividade na execuo deste planejamento com
uma viso sistmica, foi concentrada no Poder Concedente, representado pela SEP, a
competncia para a realizao das outorgas, seja por meio de concesses,
arrendamentos ou autorizaes para Terminais de Uso Privado - TUPs.
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, caber a operacionalizao
dessas outorgas, devendo ela realizar os procedimentos licitatrios das concesses e
arrendamentos e os trmites relativos s chamadas ou anncios pblicos (art. 8. da Lei
n.12.815, de junho de 2013) para os TUPs.

40

Por fim, sugere-se que sejam aprofundadas, em outros trabalhos acadmicos, as
pesquisas relativas ao tema tratado neste documento, desenvolvendo-se, por exemplo,
uma proposta para um instrumento nico de planejamento local, com a recomendao
de um escopo ideal e a aplicao em um caso concreto de um porto existente.


41


6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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PORTOBRS EMPRESA DE PORTOS DO BRASIL S.A.. Plano de
Desenvolvimento Porturio: Porto de Santos 1987 - 1996. Volume B TOMO II:
Frota de Navios e Situao Operacional. Braslia: Portobrs, 1987

PORTOBRS EMPRESA DE PORTOS DO BRASIL S.A.. Plano de
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42

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Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes,
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm Acesso em: 26 set.
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28 de maio de 2003, 10.233, de 5 de junho de 2001, 10.893, de 13 de julho de 2004,
5.917, de 10 de setembro de 1973, 11.457, de 16 de maro de 2007, e 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993, para criar a Secretaria Especial de Portos, e d outras providncias.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/lei/L11518.htm Acesso em: 26 set. 2012.

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porturios; altera as Leis nos 5.025, de 10 de junho de 1966, 10.233, de 5 de junho de
2001, 10.683, de 28 de maio de 2003, 9.719, de 27 de novembro de 1998, e 8.213, de 24
de julho de 1991; revoga as Leis nos 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, e 11.610, de 12
de dezembro de 2007, e dispositivos das Leis nos 11.314, de 3 de julho de 2006, e
11.518, de 5 de setembro de 2007; e d outras providncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12815.htm Acesso em:
05 out. 2013.

43


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junho de 2001, e no 12.404, de 4 de maio de 2011, para modificar a denominao da
Empresa de Transporte Ferrovirio de Alta Velocidade S.A. - ETAV para Empresa de
Planejamento e Logstica S.A. - EPL, e ampliar suas competncias. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Mpv/576.htm Acesso em:
17 out. 2012.

BRASIL. MEDIDA PROVISRIA N 595 (2012). Dispe sobre a explorao direta e
indireta, pela Unio, de portos e instalaes porturias e sobre as atividades
desempenhadas pelos operadores porturios, e d outras providncias. Disponvel em:
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Melhoramento dos Portos, e d outras providncias. Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1950-1959/decreto-46434-15-julho-1959-
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BRASIL. DECRETO n. 6.620 (2008). Dispe sobre polticas e diretrizes para o
desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios de competncia
da Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, disciplina a concesso de
44

portos, o arrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas, e d outras
providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2008/Decreto/D6620.htm Acesso em: 26 set. 2012.

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Tcnica n. 01/2009 SAD/SEP/PR, 2010, Braslia (DF).

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Cooperao n 03/2011/SEP/UFSC, 2011, Braslia (DF)

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45

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Em: <http://www.logisticabrasil.gov.br/> Acesso em 05 out 2013.

46


APNDICE I
Entrevistado: Marcos Paulo Bogossian

Formao: Graduao em Administrao pela Universidade Cndido Mendes
UCAM/RJ; Graduao em Cincias Atuariais e Estatstica pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro, UFRJ; Graduao em Economia pela Universidade de Braslia, UNB;
Mestrado em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro,
UFRJ e Doutorado em Transportes pela Universidade de Braslia, UNB.

Experincias Profissionais Relevantes: Foi Chefe da Diviso de Planejamento da
Empresa de Portos do Brasil entre 1986 e 1990, quando coordenou a elaborao dos
Planos de Desenvolvimento Porturios e em 1990 foi Chefe do Departamento de
Planejamento daquela Empresa.

ENTREVISTA

Como era a estrutura de Planejamento da PORTOBRS?

Bogossian: A PORTOBRS possua um departamento responsvel pelo planejamento
estratgico do setor porturio nacional, alm do da prpria empresa e suas
subsidirias, o Departamento de Planejamento. Ele contava com cerca de 80 tcnicos e
estruturava-se em 3 divises: a Diviso de Planejamento, a Diviso de Estudos
Econmicos e a Diviso de Oramento. Na Diviso de Planejamento, ficava
concentrada a responsabilidade pela elaborao e revises subsequentes dos Planos de
Desenvolvimento Porturios. Vale tambm destacar que a Diviso de Estudos
Econmicos tratava dos estudos de acompanhamento da demanda e das tendncias dos
fluxos de cargas, com o apoio da Seo de Estatstica.

Quando da criao da PORTOBRS, j havia estudos de planejamento do setor
que puderam ser aproveitados?

47

Bogossian: Sim, o Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis havia
contratado inicialmente, antes de 1972(salvo engano) um grupo de consultores que,
com apoio da PLANAVE, estudou os principais portos do Brasil para implantar um
sistema de estatstica, instrumento bsico de conhecimento que permitiria anos depois
os insumos do planejamento do setor. Antes disso, o NEDECO, instituto de pesquisa
holands, j havia produzido o primeiro estudo porturio brasileiro, que tambm havia
identificado a necessidade de se levantar estatsticas para subsidiar a tomada de
decises importantes para o setor.

O Senhor, durante 4 anos, chefiou a Diviso de Planejamento, rgo responsvel
pela elaborao dos Planos de Desenvolvimento Porturios. Como foi essa
experincia?

Bogossian: A elaborao dos PDPs era um processo muito participativo. Contvamos
com o apoio de 5 empresas consultoras e grandes nomes do setor, como o ex-presidente
da PORTOBRS, Dr. Arno Markus. A definio de critrios, bem como os ajustes de
escopo do trabalho eram feitos em reunies semanais, com base em um projeto-piloto.
Os estudos dos PDPs eram divididos em 6 partes: cadastro fsico das instalaes;
estudo e projeo da demanda; estudo e projeo da frota de navios; anlise da
capacidade instalada nos portos; anlise e diagnstico das tendncias e dos dados e;
elaborao do plano de desenvolvimento do porto com consequente zoneamento do
mesmo em funo das previses. Para cada uma dessas etapas, realizavam-se
seminrios regionais, com a participao de representantes da PORTOBRS, do porto
em discusso, dos proprietrios de carga, dos governos locais, dos consultores
envolvidos, dentre outros. Eram tambm analisados e monitorados os aspectos
tarifrios e suas tendncias.

Que aspectos eram considerados nos planos de desenvolvimento dos portos?

Bogossian: Por meio da comparao da demanda e da capacidade ao longo do
horizonte de planejamento considerado, era gerado um programa de investimentos que
levava em considerao intervenes nos portos em trs nveis:

48

1. Interveno Nvel I (menor custo): neste conjunto estavam previstas
melhorias operacionais, tais como ganhos de produtividades resultantes de
melhorias de eficincia da mo de obra, eliminao de gargalos,
capacitao de pessoal e ajustes na gesto, por exemplo.

2. As Intervenes de Nvel II (custo mdio): previa investimentos em
superestrutura, tais como compra de guindastes, substituio de
empilhadeiras e outros equipamentos melhorias nas condies de
acessibilidade, por exemplo.


3. Interveno Nvel III (custo alto): previa investimentos em infraestrutura,
tais como construo de novos beros, por exemplo. Este nvel de
interveno somente era utilizado em ltimo caso, quando os dois outros
tipos no eram suficientes para atender as demandas previstas. (sempre
monitoradas)

Essas intervenes visavam garantir que a capacidade dos portos no seria superada
pela demanda de carga estimada no horizonte de anlise do Plano, montando-se uma
curva capacidade X demanda para cada porto. De tempos em tempos, atravs do
monitoramento, previa-se a atualizao dessa curva de modo a ajustar a previso que
havia sido feita. Era um mtodo para fazer os ajustes necessrios, quando fosse o caso.

O plano diretor do porto contemplava tambm o seu zoneamento previsto ao longo do
tempo, prevendo o tipo de uso das reas e suas respectivas expanses. Ou seja, era um
instrumento nico de planejamento para os portos, contemplando todas as suas
interfaces.

Alm disso, constitua-se num plano no s orientativo, mas tambm impositivo para os
portos administrados pela PORTOBRS, tendo em vista que a empresa, alm de rgo
de planejamento do setor, consistia em rgo de execuo de obras e operao dos
portos nacionais, tendo a necessidade de ter total controle do processo. Havia um
sistema hierrquico de avaliao comparativa dos benefcios e beneficirios gerados
por cada projeto.
49

E como era a interao com a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
GEIPOT, empresa responsvel pelo planejamento e integrao logstica entre os
modais?

Bogossian: Havia uma necessria e intensa interao com o GEIPOT. Ao GEIPOT
cabia uma anlise macro e intermodal do setor de transportes, verificando os fluxos
previstos nos grandes corredores, desde o incio at a entrega da mercadoria ao
destinatrio. As capacidades nos portos deveriam ser compatibilizadas com os fluxos
de movimentao de carga previstos nos outros modais de forma a no gerar entraves.
O papel da PORTOBRS era evitar que o porto se tornasse um entrave nesse fluxo da
mercadoria.
50


APNDICE II
Entrevistado : Arno Oscar Markus

Formao: Engenheiro Civil, com aperfeioamento em portos, rios e canais pela Escola
de Engenharia de Porto Alegre, Universidade do Rio Grande do Sul; Curso de
Especializao em Projetos de Transporte, realizado no Economic Development
Institute do BIRD, Washington, DC. USA.


Experincias Profissionais Relevantes: Membro da Comisso do Plano Porturio
Nacional, criada pelo Decreto n 44 203/58, com atribuio de atualizar os planos e
programas relativos a portos e aquavias, elaborar o plano porturio nacional.
Superintendente do Porto do Rio de Janeiro; Diretor de Planejamento e Coordenao do
DNPVN; diretor da Diretoria de Portos do DNPVN; Diretor Geral do DNPVN;
Presidente da PORTOBRAS; Assessoramento ao Ministro dos Transportes na
elaborao dos Decretos-leis n 5/66 e 83/66; consultor autnomo prestou servios
PORTOBRAS nos estudos do plano diretor dos portos; PETCON na formulao do
regulamento de explorao e modelo tarifrio dos portos de Itaqui, Areia Branca e
Natal; palestrante e coordenador de Portos no Curso de Administrao do Transporte
Martimo da Diretoria de Portos e Costas do Ministrio da Marinha; palestrante do
Curso Superior de Portos da PORTOBRAS sobre: estatstica aplicada aos portos;
organizao e administrao porturia; planejamento porturio e aspectos tarifrios dos
portos.

ENTREVISTA

Como foi pensada e montada a estrutura de Planejamento Porturio da
PORTOBRS?

Reconhecendo a importncia do planejamento para o setor porturio, foi institudo um
departamento voltado para essa atividade e com recursos humanos qualificados e
51

estrutura adequada para a coleta e anlise dos dados estatsticos, econmicos e
financeiros requeridos.
O Dr. Bogossian, em sua entrevista, explicitou a estrutura e as funes de seus
diferentes rgos, no requerendo nenhuma informao adicional.

Como foi definido o escopo dos Planos de Desenvolvimento Porturios? Qual era a
rotina para a elaborao destes?

A entrevista do Dr. Bogossian bastante esclarecedora a respeito. Acrescento apenas
que, especialmente na elaborao do ltimo plano de desenvolvimento dos portos, a
PORTOBRS contou com assessoramento de tcnicos do estrangeiro, contratados pelo
BIRD.

Quando da criao da PORTOBRS, j havia estudos de planejamento do setor
que puderam ser aproveitados?

Quando da criao da PORTOBRS j havia estudos voltados para o desenvolvimento
dos portos, a exemplo do 1 Plano Nacional de Portos e Vias Navegveis, aprovado por
decreto em 1961. O referido plano tinha deficincias, assim como suas posteriores
verses por falta de dados e de recursos humanos. Essas deficincias vinham sendo
solucionadas paulatinamente, ainda que no totalmente.

O Sr. poderia descrever qual era o escopo do estudo da NEDECO sobre o setor
porturio realizado na poca do DNPVN?

Como bem foi mencionado pelo Dr. Bogossian, o primeiro plano de expanso de
portos, com alguma anlise econmica, foi o realizado pela consultora NEDECO,
contratada pelo governo atravs de contrato de financiamento com o BIRD,
objetivando: a anlise e proposio de alterao da legislao com vistas ao
estabelecimento de uma poltica porturia nacional; plano de desenvolvimento dos
portos de Santos, Rio de Janeiro e Recife, em 1966. O contrato em causa permitiu um
treinamento para os tcnicos brasileiros, contratados atravs de seleo, para
constiturem o contra-quadro brasileiro. Alguns tcnicos brasileiros, aps a concluso
52

dos trabalhos, constituram empresas consultoras voltadas para portos (a exemplo da
Planave), no existentes poca.

O Sr. tem conhecimento de algum estudo realizado pela PLANAVE sobre o setor
porturio realizado na poca do DNPVN?

A PLANAVE teve participao importante na elaborao de sucessivos Planos de
Desenvolvimento de Portos, especialmente o relacionado com o porto de Santos. A
PLANAVE foi a empresa contratada pelo DNPVN para a implantao, nos portos
organizados, do sistema de estatstica operacional concebido pelo Departamento de
Planejamento do DNPVN. A PLANAVE tambm desenvolveu os estudos do porto de
PRAIA MOLE, no Esprito Santo.

Qual o modelo de planejamento que o Sr. considera mais adequado para o nosso
setor: um modelo centralizado, nos moldes do qual era praticado poca da
PORTOBRAS, ou o modelo em voga na vigncia da Lei n 8630, descentralizado (
atribuio dos CAPS) ? Por qu?

Em princpio, julgo que o planejamento a nvel do PDZ e PDD (Plano Diretor de
Desenvolvimento) pode ser descentralizado. O que se requer que as administraes
de portos observem os mesmos termos de Referncia para que os diferentes planos
possam ser avaliados com os mesmos parmetros ou critrios, de modo a possibilitar o
estabelecimento de prioridades de execuo de acordo com as diretrizes do governo,
por proposta do CONIT. A aprovao do PDZ continuaria a ser de nvel local,
enquanto o PDD deveria ser em nvel de governo, inclusive com aprovao por
decreto, o que asseguraria a preservao de reas de terreno de marinha para futura
expanso dos portos organizados, o que no ocorre atualmente.

Como o Sr. avalia os atuais Planos de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio
(PDZ) a luz do que prev a Portaria SEP n 414/2009, e que melhorias seriam
necessrias?

Considero o PDZ e o PDD como dois planos com dois objetivos distintos. O PDD
deveria anteceder ao PDZ. A Portaria 414/2009 da SEP exige profundidade de anlise
53

que mais adequada para o PDD. O PDZ se destina a indicar instalaes e reas
porturias operacionais, zoneadas por movimentao de passageiros ou cargas de
mesma caraterstica, e instalaes e reas no operacionais, com vistas ao
arrendamento. Desse modo, a elaborao do PDZ poderia ser mais simplificada e
passvel de ajustes mais frequentes, porquanto no envolveria alterao do PDD. O
PDD mais elaborado, pois considera outros aspectos como dados de natureza
administrativa, manuteno, investimentos em infraestrutura e em obras de acostagem,
reserva de rea para futura expanso e interface com a cidade, sem se preocupar com
arrendamento.

Como o Sr. entende que deveria ser um sistema ideal de Planejamento Porturio
para o pas?

Distingo trs nveis de planejamento para o setor porturio:
- a nvel local: o PDZ, elaborado a partir do PDD e aprovado localmente;
-a nvel nacional: o PDD, elaborado pelas administraes de portos em conjunto com a
SEP, observando Termo de Referncia comum, expedido pela SEP. O PDD de cada
porto organizado seria aprovado a nvel nacional, mediante decreto;
- a nvel nacional: Plano Estratgico Porturio Nacional, elaborado pela SEP com
base nos PDD e do Plano de Integrao de Transporte, observadas as diretrizes do
CONIT.
54


ANEXO I
ASPECTOS DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL
3

AUTOR: ARNO MARKUS
NOVEMBRO, 2012
I CONSIDERAES INTRODUTRIAS
Algumas consideraes de natureza geral so mencionadas apenas para
caracterizar o mbito do planejamento porturio, nem sempre devidamente considerado
ou lembrado, especialmente entre ns brasileiros.
Inmeras tm sido as definies de planejamento. Segundo Pedro Munhoz Amato,
planejamento a formulao sistemtica de um conjunto de decises, devidamente
integradas, que determina os propsitos de um empreendimento e os meios de alcan-
lo.
O planejamento orientado para objetivos e desenvolvimentos no futuro. Os
objetivos, usualmente, so associados com critrios de valor, cuja otimizao
desejada.
O planejamento abrange larga variedade de atividades, incluindo anlise social,
econmica, formulao de metas, estudos e escolha final de diferentes cursos de ao,
oramento, preparo de programas de atividades, mensurao de resultados e reviso dos
planos.
O planejamento o processo que conduz feitura de um plano e a sua reviso
peridica. Planejamento um meio e no um fim. Planejamento uma atividade que:
demonstra onde se est;
determina para onde se vai;
especifica os meios com que se consegue chegar e sua oportunidade.
A explorao dos portos como meio de desenvolver o intercmbio comercial de
um pas ou de uma regio, atravs da navegao martima e da navegao interior,
integradas com o transporte terrestre, no pode prescindir de um planejamento

3
Texto gentilmente elaborado pelo Dr. Arno Markus por ocasio deste trabalho.
55

permanente, de modo a ficar assegurado que o intercmbio se proceda com eficincia e
a custos mnimos.
O papel dos portos est se modificando em virtude, em grande parte, de:
economias de escala no tamanho e velocidade das embarcaes, assim como a
especializao da navegao e, portanto, das embarcaes;
economias na modificao fsica das cargas, que determina novos mtodos de
movimentao e procedimentos;
economias na especializao das cargas por natureza, tal como granel, e
unitizao da carga.
A funo de um porto no proporcionar um servio separado e distinto, mas
servir como parte integrante de uma corrente de transporte que forma um sistema
integrado de transporte, projetado para mover cargas da origem at o destino.
Idealmente, portanto, o porto dever proporcionar uma capacidade para transferncia do
fluxo mais contnuo possvel entre os modos terrestres e aquavirio de transporte.
At h poucos anos, o fato de que os portos organizados tiveram uma oferta
superior demanda de trfego existente justificou a ausncia de planejamento porturio.
Na atualidade, a demanda crescente do trfego e o aumento da complexidade do
processo tm criado uma situao em que a tomada de decises sobre o
desenvolvimento porturio se reveste de uma grande dificuldade, fazendo-se necessrias
as tcnicas de planejamento.
O principal estmulo para o desenvolvimento porturio a necessidade presente
ou esperada para a melhoria da capacidade dos servios do porto organizado. Uma vez
que a necessidade pode no ser aparente e definida imediata e claramente, vital
determinar as condies atuais do sistema inteiro do transporte do porto e da
hinterlndia, ou da regio envolvida. Projees de demanda total de transporte e a
distribuio modal do trfego, assim como previses de modificao tecnolgica na
navegao e nos mtodos de movimentao devem ser feitas para tal fim. Projees
aproximadas de trfego, o volume e sua composio devem ser previstos e ento
determinar a capacidade e os servios porturios necessrios.
A necessidade do planejamento porturio surge tambm pelos recursos, escassos
ou limitados, disposio para o desenvolvimento dos portos organizados e tambm
pela mudana rpida do meio ambiente dos portos, de modo geral, por sua interface com
os meios de transporte terrestre e navegao martima e interior.
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Exigncias do desenvolvimento tecnolgico das embarcaes e do transporte
martimo, em especial, e a crescente competividade entre os portos determinam uma
permanente ao para adequao dos portos organizados a tais exigncias.
Sistemas de transporte podem geralmente se adaptar, em tempo relativamente
curto, s novas demandas em tipo e forma de bens a transportar. Portos, por ouro lado,
necessitam muito mais tempo para modificar instalaes porturias atuais e construir
novas.
Planejar o desenvolvimento de um porto sem considerar os sistemas de ligao
rodovirio, ferrovirio, martimo e de navegao interior, resultar em uma falha sria
no sistema de transporte a nvel nacional.
No Brasil, por meio do Conselho Nacional de Integrao dos Transportes existem
os meios para a consecuo desse objetivo, sendo fundamental que sejam
adotadas as medidas correspondentes.
II - A EVOLUO DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL
O processo de planejamento porturio no Brasil de poucas dcadas e vinha
sendo aprimorado paulatinamente at a extino da PORTOBRAS.
O planejamento porturio no Brasil teve incio com a constituio da Comisso do
Plano Porturio Nacional, criada em 1958 em funo da Lei n 3421, de 10 de julho de
1958 Lei do Fundo Porturio Nacional.
A exigncia do planejamento ficou estabelecida pelo decreto n 46 434/59 que
regulamentou parcialmente a Lei 3421/58. Este decreto, entre outras disposies fixou
os objetivos para os quais deve ser orientada a execuo da mencionada lei:
melhorar as condies naturais dos portos e das vias navegveis de acordo com
as necessidades da navegao sobre gua;
tornar as facilidades e instalaes porturias e das vias navegveis proporcionais
s necessidades atuais e previsveis da navegao e do comrcio sobre a gua;
aumentar a produtividade dos servios porturios e assegurar navegao e ao
comrcio as melhores condies de operao compatveis com o nvel de
investimentos que, tendo em vista o trfego de cada porto, seja economicamente
justificvel;
57

promover o desenvolvimento de regies econmicas pela melhoria ou
construo de portos e vias navegveis e pela construo ou aparelhamento de
instalaes porturias.
Determinou que os investimentos devero obedecer a uma programao prvia
constante do:
1) Plano de Reaparelhamento e Expanso de cada porto, aprovado pelo Ministro da
Viao e Obras Pblicas;
2) Plano Porturio Nacional que incluir todos os investimentos, em portos e vias
navegveis, custeados com recursos pblicos e privados, e ser aprovado e
alterado por decreto do Presidente da Repblica;
Assinalou que somente sero concedidos, autorizados ou tero sua execuo
iniciada, independente da origem dos recursos com que devero ser custeados, o
melhoramento de portos e vias navegveis, naturais, bem como a construo de
instalaes porturias e canais navegveis vista do projeto que demonstre entre outros:
existncia ou previso de mercado a ser servido pelo empreendimento;
justificativa econmica do empreendimento, balanceando os benefcios que
proporcionar com os encargos dos investimentos necessrios.
A Comisso do Plano Porturio Nacional, responsvel pelo 1 Plano Porturio
Nacional e pelos Planos de Reaparelhamento e Expanso dos Portos, no obstante estes
planos terem significado um avano para o planejamento porturio do pas, ateve-se
basicamente aos aspectos fsicos e de reaparelhamentos, deixando de lado a avaliao
dos investimentos em grande parte por falta de dados da prpria rea porturia.
Em 1966, a participao do Banco Mundial nos Estudos de Transporte do Brasil e,
especificamente do desenvolvimento dos portos de Santos, Rio de Janeiro e Recife, a
cargo de consultora estrangeira e com contra quadro de profissionais brasileiros, deu
novo impulso para o aperfeioamento do planejamento porturio e inclusive a criao
do GEIPOT.
A partir da e com a constituio de empresas brasileiras de consultoria voltadas
para portos, vinha sendo sedimentado um procedimento de planejamento atravs dos
sucessivos Planos Diretores de Portos ou Plano de Desenvolvimentos dos Portos,
coordenado pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis e posteriormente
pela Portobrs.
Contudo, havia necessidade de aperfeioamentos, existiam aspectos ainda no
analisados e mesmo no considerados de todo ou de forma incipiente.
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Os sucessivos Planos vinham sendo aprimorados, quer em sua parte metodolgica,
quer em seu contedo, inclusive com dados informativos das administraes de portos
mais confiveis.
Para o ltimo Plano Diretor dos Portos foram elaborados Termos de Referncia que
exigiam das firmas consultoras contratadas proposies de solues para aumento da
capacidade operacional de cada porto, independentemente de investimento e apenas
atravs da melhoria operacional, medidas administrativas e treinamento de pessoal. O
investimento com a expanso das instalaes porturias e o reaparelhamento somente
deveriam ser cogitados aps a sua utilizao com eficincia. Deveriam ser verificados
os reflexos dos investimentos sobre a tarifa dos portos em razo dos encargos
decorrentes a serem suportados pela respectiva administrao do porto. Deveria ser
indicada a reserva de rea de terreno necessria para futura expanso do respectivo
porto organizado.
Contudo o processo de planejamento ainda se ressentia:
da insuficincia ou at de ausncia de dados sobre aspectos a considerar ou,
quando de sua existncia, no apresentavam confiabilidade para seu uso pela
falta de anlise crtica na oportunidade de sua coleta. Essa deficincia
geralmente ocorria em relao aos dados estatsticos no tocante ao desempenho
e custos dos servios porturios;
da falta de dados melhor fundamentao de alternativas de solues e escolha
da melhor alternativa;
da falta ou insuficincia da anlise do transporte terrestre e da navegao nos
seus aspectos tecnolgicos e operacionais;
da falta da anlise financeira do projeto mais aprofundada, assim como nos
aspectos organizacionais e da fora de trabalho;
da falta de flexibilidade nos projetos, tanto em sua formulao quanto em sua
implementao;
do acompanhamento deficiente e, as vezes, inexistente, de parte das
administraes de portos no desenvolvimentos e na implementao do Planos e
de seu ajuste no decorrer do perodo para o qual foi formulado.
Somente com a continuidade da atividade de planejamento a ser desempenhada no
setor porturio e com a formao de uma equipe tcnica, tanto a nvel das
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administraes de portos como da SEP, as deficincias e falhas sero corrigidas e
reduzidas.
III PLANO DIRETOR DO DESENVOLVIMENTO E PLANO DE
DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO
Um dos objetivos do planejamento porturio o estabelecimento de um sistema
porturio nacional compatvel com o desenvolvimento econmico do pas e
compatibilizado com a poltica nacional de integrao dos diferentes modos de
transporte, inclusive portos, de pessoas e bens.
Nesse sentido, a atuao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte CONIT fundamental para proporcionar as diretrizes a atender pelos
diferentes setores modais de transporte, inclusive o setor de portos, no desenvolvimento
de seus respectivos planos de desenvolvimento.
Por sua vez, o papel da Secretaria de Portos, por ora apenas em relao ao setor
porturio martimo4, cabe estabelecer as diretrizes para o planejamento do setor,
compreendendo precipuamente o planejamento dos portos organizados, atravs do
Plano de Desenvolvimento e Zoneamento PDZ- e do Plano Diretor de
Desenvolvimento- PDD.
O PDZ e o PDD tem objetivos diversos, embora possam se fundamentar, em
seus respectivos desenvolvimentos, em alguns dados comuns; entretanto, seus objetivos
so distintos.
O PDZ surgiu com a Lei 8 630/93. De acordo com essa lei, o PDZ deve ser
elaborado pela respectiva administrao do porto e aprovado pelo CAP do respectivo
porto organizado.
Destina-se, basicamente, a estabelecer o zoneamento das instalaes porturias,
operacionais e no operacionais, passveis de arrendamento, de acordo com o respectivo
Programa de Arrendamento , o qual ser aprovado pela ANTAQ que o incorporar ao
Programa de Outorga.
Destina-se tambm o PDZ a indicar as reas destinadas aos operadores
porturios que no disponham de arrendamento.

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Nota do autor: Ainda no havia sido modificada a competncia da Secretaria de Portos quanto aos portos
fluviais e lacustres
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Para os referidos efeitos e uniformizao dos estudos e da elaborao do referido
PDZ, a SEP baixou a Portaria n 414, de 30 de dezembro de 2009, estabelecendo as
diretrizes aplicveis para tal finalidade.
O PDD dos portos organizados vinha sendo elaborado com base no Decreto n
46.434/59, que regulamentou parcialmente a Lei n 3421/58.
Contudo, o PDD tem objetivos outros, mais abrangentes que o PDZ. Ele no s
se refere ao desenvolvimento fsico como, tambm, a medidas visando eficincia do
porto organizado como um todo. Como tal deve fazer parte de um Plano Nacional
Porturio.
O PDD, alm dos dados de estudo a serem considerados no PDZ, requer dados,
entre outros, relativos gesto do porto, aspectos financeiros, tarifas e preos
praticados, custos no porto organizado e dos transportes em geral, condies de acesso,
tanto aquavirio como terrestre, condies operacionais, inclusive a capacidade de
armazenagem e disponibilidade de rea de terra para expanso futura, relao porto
cidade, impacto ao meio ambiente, treinamento de pessoal em geral, aspectos de ordem
legal, inclusive a coordenao das diversas autoridades que interferem no
funcionamento do porto.
Os aspectos do uso das instalaes porturias e os requisitos de rea terrestre e
do desenvolvimento do canal de acesso so elementos vitais para o planejamento do
porto organizado. Especialmente, a disponibilidade de rea terrestre para expanso
futura do porto organizado item cada vez mais exigido. Desenvolvimentos
tecnolgicos modernos tornaram necessrias amplas reas de terra, com maior nfase do
que no passado. Um terminal de continer ou um grande terminal porturio de minrio
de ferro requer uma rea de uma dezena de hectares. fundamental que terrenos de
marinha prximos rea de porto organizado sejam preservados para sua expanso
futura.
No sem razo que o PDD tambm chamado de plano agregado, que dever
ser implementado com aes de mdio e curto prazo, definidas em programas,
juntamente com o respectivo oramento.
Em razo da abrangncia do PDD, o mesmo deve ser aprovado a nvel de
governo e a consolidao dos diversos PDD em conjunto com as diretrizes do CONIT
poderia ser a base do Plano Nacional Porturio.
Por sua vez, para o desenvolvimento harmnico do sistema porturio nacional,
indispensvel um Plano Porturio de mbito nacional, o qual somente pode ser
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promovido pela Secretaria de Portos, em que devero ficar assinaladas as prioridades de
desenvolvimento dos portos organizados, coerentes com as diretrizes do CONIT. Deve
ser um PLANO de ESTADO, a partir do qual poderiam ser pinadas prioridades para
um PROGRAMA de GOVERNO.
IV CONSIDERAES FINAIS
O exame da legislao em relao a planejamento, certamente, encontrar
disposies disciplinando e hierarquizando os vrios nveis de planejamento.
Contudo, observa-se que no h preocupao ou aes em torn-las efetivas.
Por exemplo, a Lei n 10 233, de 5 de junho de 2001, que, entre outras medidas,
constituiu o Conselho Nacional de Integrao de Poltica de Transporte, o qual
precipuamente tem a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas
nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens em
conformidade com:
I - as polticas de desenvolvimento, nacional, regional e urbano, de defesa
nacional, de meio ambiente e de segurana das populaes, formuladas pelas diversas
esferas de governo:
II - as diretrizes para a integrao fsica e de objetivos dos sistemas virios e
das operaes de transportes sob jurisdio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
dos Municpios;
III - a promoo da competividade, para reduo de custos, tarifas e fretes, e da
descentralizao, para melhoria da qualidade dos servios prestados;
IV as polticas de apoio expanso e ao desenvolvimento tecnolgico da
indstria de equipamentos e veculos de transporte;
V a necessidade de coordenao de atividades pertinentes ao Sistema Federal
de Viao e atribudas pela legislao vigente ao Ministrio dos Transportes, da Defesa,
da Justia, das Cidades e Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica.
O CONIT presidido pelo Ministro dos Transportes e integrado, praticamente,
por todos os Ministrios cujas Pastas tm envolvimento com a integrao dos
transportes.
Em consequncia da ausncia de definio de objetivos, o Ministrio dos
Transportes e a SEP promovem seus respectivos planos a nvel nacional e ambos
partindo de consideraes prprias sem uma definio dos objetivos nacionais e que o
CONIT deveria propor.
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imprescindvel que o CONIT venha a desempenhar suas funes e, dessa
maneira, justificar o porqu de sua criao. No rgo figurativo. rgo da maior
importncia, do qual se esperam proposies de diretrizes polticas em relao ao setor
de transportes.
Por outro lado, no suficiente a existncia de Plano Nacional de
Desenvolvimento Porturio ou Plano Nacional de Logstica Porturia por si s.
necessria sua complementao por Programa de Execuo, com metas e oramento
pluri-anual. Sem esses elementos, tais planos como outros, serviro apenas como
mostrurios em prateleira de gabinete.
Para implantao do Programa h necessidade de proporcionar s administraes
de portos, na qualidade de responsveis pela execuo das aes locais do Programa, os
meios administrativos, financeiros e recursos humanos para que possam realizar com
eficincia e responsabilidade as tarefas que lhes cabe.
Em complemento, h necessidade que o Governo reconhea ser indispensvel e
imperioso proporcionar uma estrutura e meios executivos a um s rgo para coordenar
os desenvolvimento do setor porturio, to reclamado pela iniciativa privada.

SUGESTES DE BIBLIOGRAFIA

Port Planning and Development
Ernest G. Frankel
John Wiley & Sons 1987
Port Management Textbook
Institute of Shipping Economics
Bremen 1978
Port Development: A Handbook for Planners in Developing Countries
UNCTAD 1978
Manual de Administracin Porturia
Parte III Planificacion de Puertos
UNCTAD 1979