EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, TIENE SU BASE LEGAL EN LA LEY 30/1992, DE 26 DE
NOVIEMBRE, DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN. Principios del procedimiento sancionador administrativo Garanta de procedimiento sancionador El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. No obstante, como ha sealado la doctrina, la remisin ntegra realizada por la jurisprudencia a los principios del derecho penal no trae consigo una relacin de jerarqua o prevalencia de ste sobre el derecho administrativo sancionador. Ambos son manifestaciones del Derecho Punitivo Estatal, cada uno con sus propias especifidades, si bien respondiendo ambos a los principios establecidos en los artculos 24 y 25 de la Constitucin. Ahora bien, dado el mayor desarrollo dogmtico del Derecho Penal junto con la falta, todava, de la elaboracin de unos principios del Derecho Punitivo Estatal y de una parte general del Derecho Administrativo Sancionador, se hace obligado el recurso a aqul, no slo en el aspecto material sino tambin en el procedimental. En efecto, como ha sealado el Tribunal Constitucional los principios inspiradores del orden penal son de aplicacin con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador. Pero debe procederse con cautela en esa aplicacin, puesto que la recepcin de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho Administrativo sancionador no puede hacerse mecnicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurdico Derechos del presunto responsable. Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurdico que resulten procedentes. Medidas de carcter provisional. Cuando as est previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podr proceder mediante acuerdo motivado a la adopcin de medidas de carcter provisional que aseguren la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer. Presuncin de inocencia. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable. Resolucin del procedimiento. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Aplicacin Prctica de la Ley 05/2002 de la Comunidad de Madrid PRESUNCIN DE VERACIDAD DE LAS DENUNCIAS DE LA POLICA EN APLICACIN DE LA LEY 5/2002 DE LA COMUNIDAD DE MADRID DE 27 DE JUNIO DE 2002, MS CONOCIDA COMO: "LEY ANTIBOTELLN" . El consumo de bebidas alcohlicas en la va pblica, est tipificado como infraccin leve por la ley 05/2002 de la Comunidad de Madrid, en su artculo 55.2. De dicha accin, son responsables, a tenor, del artculo 53.1 de la citada Ley, como autores de la misma, las personas fsicas o jurdicas, usuarios, titulares o gestores de entidades, centros o servicios, que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infraccin en esta Ley. Estipula el artculo 30.3, del texto legal: "No se permitir la venta ni el consumo de bebidas alcohlicas en la va pblica, salvo terrazas, veladores, o en das de feria o fiestas patronales o similares regulados por la correspondiente ordenanza municipal. Las Entidades Locales, a travs de las correspondientes ordenanzas municipales, podrn declarar determinadas zonas como de accin prioritaria a los efectos de garantizar el cumplimiento de la prohibicin de consumo de bebidas alcohlicas en determinados espacios pblicos, fomentando, al mismo tiempo, espacios de convivencia y actividades alternativas, contando para el establecimiento de estas limitaciones con los diferentes colectivos afectados. " El problema surge, no tanto de la interpretacin de los anteriores preceptos, como de su aplicacin prctica, pues analizaremos como una vez cometida la infraccin, la polica, basndose la mayor parte de las veces en modelos, interpone denuncias que en muchos aspectos no cumplen los requisitos a los que estn obligados por Ley. La Ley 30/92, establece en su artculo 137, relativo a la presuncin de inocencia, que: "Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados." Se relaciona directamente con la disposicin primera de este artculo, por cuanto los procedimientos sancionadores, paralelamente a lo que acontece en va penal y de acuerdo con la Constitucin, respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Con lo cual las nicas denuncias policiales vlidas, sern aquellas, en las que se cumplan los requisitos legales, de la misma forma que en la jurisdiccin penal, la presuncin de inocencia no se desvirta, si el atestado policial no es ratificado en el acto del juicio oral. De esta forma la Sentencia del Tribunal Constitucional, nmero 137/1988; sostiene que la finalidad especfica de las denuncias policiales y de las diligencias de investigacin, no es la fijacin definitiva de los hechos para que stos trasciendan a la resolucin judicial, sino la de permitir la apertura del juicio. En la misma lnea, la Sentencia del Alto Tribunal, de 28 de julio de 1981, declar que los datos de investigacin policial que constan en el atestado, tienen nicamente valor de denuncia, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales. La jurisprudencia penal y constitucional ha negado que se pueda fundar una condena en los atestados policiales. Los principios anteriormente citados son de aplicacin en el mismo sentido al procedimiento administrativo sancionador, como as lo expone la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, la Ley 30/1992 y el Tribunal Constitucional. Vemos as que es necesario hacer constar en el atestado o denuncia policial, la identificacin de la o las personas que se supone consumen alcohol, de la bebida, as como su intervencin, todo ello de una forma clara e inteligible, para que el acta sea prueba de cargo que goce del principio de veracidad. As lo dispone la Sentencia de 26 de enero del Juzgado Contencioso -Administrativo de Madrid n 19 sobre consumo de bebidas alcohlicas en la va pblica. La sentencia en cuestin versa sobre vulneracin del principio de presuncin de inocencia, al no existir de prueba de cargo suficiente, pues el acta (denuncia de la polica) no reuna las garantas necesarias del artculo 137.3 de la LRJPAC, porque se trataba de una denuncia colectiva contra varias personas sin especificar si todas ellas consuman alcohol, no se identificaba ni se intervena la bebida. Sostiene el juzgador que en este caso la denuncia de la polica no goza de presuncin de veracidad, pues el acta debe recoger unos hechos claros, y resear mnimamente esos hechos e indicios sobre el hecho tpico de la infraccin como por ejemplo el color o tipo de la bebida o si ola, o no, a alcohol. ...En materia de derecho administrativo sancionador son de aplicacin los principios generales que inspiran el derecho penal, coincidentes sustancialmente con los principios esenciales reflejados en el artculo 24 de la CE en materia de procedimiento, y han de ser aplicables en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurdica que garantiza el artculo 9 CE... lgica consecuencia de todo ello es que la presuncin de inocencia, proclamada en el prrafo 2.o de tal precepto, supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusacin debe ir acompaada de probanza de los hechos en que consisten, y por otra parte, que el principio de tipicidad exige tambin para su aplicacin la plena concordancia de los hechos imputados en las previsiones prcticas aplicables al caso. La potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, como una de las manifestaciones de la potestad de polica en el sentido clsico de la palabra, se mueve en un contexto intrnsecamente penal... PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LA LEY ANTIBOTELLON A los efectos de la Ley antibotelln, se considerar como droga toda aquella sustancia que, introducida en un organismo vivo, puede modificar una o ms funciones de ste, siendo capaz de generar dependencia, provocar cambios en la conducta y efectos nocivos para la salud y el bienestar social. Tienen tal consideracin: a) Las bebidas alcohlicas de graduacin superior a 1 grado porcentual de su volumen. Criterios de actuacin Los mbitos prioritarios de la prevencin en drogodependencias y otros trastornos aditivos sern el comunitario, escolar, familiar y laboral. La prevencin se realizar mediante el desarrollo de actividades, en cuya elaboracin podrn participar activamente las organizaciones y asociaciones sociales, cuyas iniciativas y actividades sern favorecidas por los poderes pblicos. Medidas Cautelares En caso de sospecha razonable y fundada de riesgo inminente y grave para la salud pblica o para los usuarios, por circunstancias sobrevenidas o de fuerza mayor, o por incumplimiento de la normativa, la Consejera competente por razn de la materia podr adoptar las medidas cautelares sobre los establecimientos o servicios que considere ms adecuadas para evitar dichos riesgos. Podrn adoptarse entre otras las siguientes medidas: a) Exigencia de fianza o caucin. b) Suspensin temporal del local o instalacin. c) Cierre temporal del local o instalacin. d) Incautacin de los bienes directamente relacionados con los hechos que hayan dado lugar al procedimiento. Del rgimen sancionador. Constituyen infracciones administrativas a esta Ley las acciones y omisiones que se tipifican en los artculos siguientes. La comisin de una infraccin ser objeto de la correspondiente sancin administrativa, previa instruccin del oportuno expediente sancionador, de conformidad con lo establecido en el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administracin de la Comunidad de Madrid aprobado mediante Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, y sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir. En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta tipificadas en el Cdigo Penal, el rgano que estuviese conociendo el caso lo pondr en conocimiento del rgano judicial competente, y se abstendr de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme. En ningn caso se podr imponer una doble sancin por los mismos hechos y en funcin de los mismos intereses pblicos protegidos, si bien debern exigirse las dems responsabilidades que se deduzcan de otros hechos o que concurran con la principal. Las sanciones por infraccin del artculo 30, apartado 3, de la presente Ley, referida al consumo de alcohol en la va pblica, consistirn en prestaciones en beneficio de la comunidad, que no podrn imponerse sin consentimiento del infractor, y se desarrollarn durante un nmero de sesiones previamente fijado, bien en beneficio de la colectividad o de personas que se encuentren en situacin de precariedad por cualquier motivo. Se buscar preferentemente relacionar la naturaleza de la actividad en que consista esta medida con la de los bienes jurdicos afectados por los hechos cometidos por el infractor. Si ste no prestase el consentimiento antes aludido, la medida de prestacin ser sustituida por la multa correspondiente, prevista en el artculo 59.1.a). La Comunidad de Madrid articular los mecanismos que aseguren la posibilidad de cumplimiento de las prestaciones citadas. Personas responsables. 1. Sern responsables de la infraccin como autores de la misma las personas fsicas o jurdicas, usuarios, titulares o gestores de entidades, centros o servicios, que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infraccin en esta Ley. 2. Respondern tambin del pago de la sancin las siguientes personas: a) Los propietarios del establecimiento, sean personas fsicas o jurdicas, respondern solidariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por sus empleados o dependientes. b) El anunciante, el empresario creador de la publicidad y el empresario difusor de la publicidad respondern solidariamente del pago de las sanciones derivadas de infracciones previstas en esta Ley en materia de publicidad. c) Los padres o tutores respondern solidariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por personas menores de edad. d) Los administradores de las personas jurdicas respondern subsidiariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por stas. Clasificacin de las infracciones. Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de importancia del perjuicio causado, relevancia o trascendencia social de los hechos, cuanta del eventual beneficio obtenido, el grado de intencionalidad o negligencia y, en su caso, la reincidencia. Infracciones leves. Se consideran infracciones leves: 1. El incumplimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones o prohibiciones establecidas en esta Ley y disposiciones que se dicten en su desarrollo en las que no proceda su calificacin como faltas graves o muy graves. 2. El consumo de bebidas alcohlicas en la va pblica. 3. El incumplimiento de lo establecido en los artculos 29 y 33 sobre condiciones de publicidad, promocin, venta y consumo de bebidas alcohlicas, tabaco y otras sustancias qumicas. 4. Las cometidas por simple negligencia, siempre que el resultado negativo producido no tuviere repercusiones que perjudiquen a personas o dificulten el funcionamiento del centro en el logro de sus objetivos. 5. Cualquier otra situacin que tenga la calificacin de infraccin leve en la normativa especfica aplicable. Prescripciones. Las infracciones y sanciones a las que se refiere la presente Ley prescribirn: Al ao las correspondientes a las faltas leves, a los tres aos las correspondientes a las faltas graves y a los cinco aos las correspondientes a las faltas muy graves. Cuanta de las sanciones. 1. Las infracciones de la presente Ley se sancionarn con multas cuyas cuantas se regirn de acuerdo a la siguiente graduacin: a) Infracciones leves, con multa desde 300 hasta 30.050 euros. b) Infracciones graves, con multa desde 30.051 hasta 60.101 euros. c) Infracciones muy graves, con multa desde 60.102 hasta 601.012 euros. 2. En las infracciones muy graves podrn acumularse como sanciones: a) La prohibicin de recibir financiacin pblica por un perodo entre uno y cinco aos. b) El cierre temporal total o parcial, del centro o servicio por un tiempo mximo de un ao. c) El cierre definitivo, total o parcial, del centro o servicio. 3. El rgano sancionador podr acordar que las multas impuestas se hagan efectivas mediante la minoracin de la financiacin que pudiera otorgarse o se hubiese otorgado por la Consejera de Sanidad o cualquiera de sus Organismos, o que se suspenda la citada financiacin. Cuando se cometa una infraccin por incumplimiento de los requisitos materiales exigidos a los Centros, que lleve aparejada la imposicin de una multa, la resolucin sancionadora podr establecer que la sancin pecuniaria sea sustituida por la subsanacin de las deficiencias materiales que dieron lugar a la infraccin, cuando razones de inters social as lo aconsejen. La citada resolucin fijar los plazos y las garantas que para el cumplimiento de esta obligacin asisten al sancionado. 4. Para la graduacin de la sancin, adems de los criterios establecidos en el artculo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, habrn de tenerse en consideracin el grado de intencionalidad o negligencia, el volumen de negocio y los beneficios obtenidos, la gravedad de los perjuicios causados o la relevancia o trascendencia social. De las medidas provisionales. 1. El rgano competente para resolver los expedientes sancionadores podr adoptar, durante su tramitacin, las medidas provisionales que estime necesarias para asegurar el cumplimiento de la resolucin que pudiera adoptarse y, en todo caso, para asegurar el cumplimiento de la legalidad. 2. Podrn adoptarse entre otras las siguientes medidas provisionales: a) Exigencia de fianza o caucin. b) Suspensin temporal de la licencia de actividad. c) Cierre temporal del local o instalacin. d) Incautacin de los bienes directamente relacionados con los hechos que hayan dado lugar al procedimiento. 3. Previamente al acuerdo que establezca las medidas provisionales, se dar audiencia al interesado para que en el plazo mximo de diez das alegue lo que estime procedente. 4. No tendr carcter de sancin la clausura o el cierre de centros, establecimientos o servicios que no cuenten con las autorizaciones administrativas preceptivas o la suspensin de las actividades en tanto no se subsanen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos.