Aluno: Luis Henrique Reis Dias Orientador: Prof. Dr. Kai Michael Kenkel
Introduo No dia 21 de setembro de 2011, o Brasil, conforme a tradio, abriu a Assembleia Geral (AG) da Organizao das Naes Unidas (ONU). O momento foi bastante significativo uma vez que Dilma Rousseff, presidente do Brasil, foi a primeira mulher a discursar na abertura da AG desde a fundao da ONU. Sua fala, sensvel perspectiva feminina, foi marcada no s pela presena da questo de gnero e valorizao da mulher em um mundo ainda fortemente patriarcal, mas tambm da grave crise econmica ainda em curso, do papel dos pases emergentes em uma ordem multilateral e da atuao do Brasil em favor da cooperao e do desenvolvimento junto aos membros da comunidade internacional. Em seu discurso, a presidente repudiou a violncia que afeta populaes civis, mas pontuou que o recurso fora como forma de lidar com situaes de crises humanitrias deveria ocorrer apenas quando este fosse a ltima alternativa disponvel. Sobretudo, a preveno de conflitos deveria ser priorizada. Rousseff expressou preocupao com as consequncias negativas e no esperadas das intervenes militares e, em seguida, levantou a necessidade de uma responsabilidade ao proteger (RwP na sigla em ingls) enquanto se age em nome da responsabilidade de proteger (R2P na sigla em ingls) 1 . Em novembro do mesmo ano, o Brasil circulou o documento Responsabilidade ao Proteger: Elementos para o Desenvolvimento e Promoo de um Conceito em um debate aberto do Conselho de Segurana (CS) sobre proteo de civis em conflito armado 2 . A Representante Permanente do Brasil na ONU, a Embaixadora Maria Luiza Viotti, apresentou o discurso do Ministro das Relaes Exteriores de seu pas, Antonio Patriota, pronunciando-se sobre o que considerou como uma contribuio conceitual para ajudar no desenvolvimento do pensamento coletivo na questo da proteo de civis. O texto contm algumas diretrizes que sintetizavam a viso brasileira acerca da responsabilidade de proteger. Nele, ateno foi dada novamente necessidade de evitar as consequncias negativas resultantes do uso da fora. Alm disso, Viotti citou alguns dos pontos importantes do documento, como a prioridade dada preveno, a necessidade de exaurir todos os meios antes de se usar a fora e comentou acerca de novos procedimentos que deveriam ser desenvolvidos para garantir a responsabilidade ao proteger quando algum mandato do CS estivesse em curso 3 .
1 hLLp://gadebaLe.un.org/66/brazll 2 hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das-nacoes- unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro-de- 2011/prlnL-noLa 3 hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das-nacoes- unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro-de- 2011/prlnL-noLa Instituto de Relaes Internacionais Desde a adoo do R2P enquanto norma na Cpula Mundial da ONU de 2005, esta foi a iniciativa mais relevante da parte do Brasil, demonstrando um engajamento mais ativo em torno da questo. As primeiras impresses do discurso oficial brasileiro manifestaram cautela e um olhar crtico em relao norma emergente, muito em virtude da tradio diplomtica com sua primazia pelo princpio de soberania e no interveno (Hermann, 2011, p.22). Havia tambm a desconfiana compartilhada ento por diversos outros pases do Sul de que a responsabilidade de proteger pudesse se tratar apenas de uma nova forma de intervencionismo por parte dos pases desenvolvidos sob uma roupagem de humanitarismo (Fonseca Jr., 2010). Outra preocupao que continua a ser expressa por muitos pases, entre eles o Brasil, faz referncia possibilidade de que as consequncias de uma interveno humanitria sejam mais negativas em perdas humanas e destruio do que seria caso no houvesse envolvimento externo algum (Braga, 2009, p. 1). Ao longo dos anos, os debates sobre o R2P prosseguiram. A nova norma, que nascera a partir de intensa deliberao, segue sendo discutida mesmo aps seu endossamento. O atual envolvimento do Brasil insere- se neste contexto, no qual a norma ainda encontra-se em fase de desenvolvimento de suas diretrizes. As concluses do presente trabalho sero organizadas da seguinte forma. Primeiramente, sero introduzidos o significado do conceito da responsabilidade de proteger e o contexto dos desenvolvimentos histricos que convergiram para o seu surgimento, cujo recorte temporal vai do incio da dcada de 90 at o endossamento da norma na Cpula Mundial de 2005. Em seguida, ser feita uma anlise do momento imediato elevao do R2P enquanto norma, levando em considerao que esta se encontra at os dias atuais em um estado de incerteza legal, ou, dito de outra forma, de refinamento. Tal momento oferece brechas para discusses de interpretaes e elementos controversos referentes sua operacionalizao. Alm disso, a sustentao e o sucesso da norma dependem diretamente das decises polticas dos estados, da a importncia em se estudar o posicionamento do Brasil enquanto ator relevante da comunidade internacional. Logo, a atual fase extremamente importante. Finalmente, a perspectiva brasileira ser abordada. Por fim, a pesquisa conclui avaliando como o desenvolvimento da perspectiva do Brasil em relao ao R2P se insere no perfil do pas em sua busca por mais espao no mundo.
Objetivos Esta pesquisa teve como objetivo compreender o processo de construo da norma responsabilidade de proteger e sua inter-relao com a perspectiva brasileira. Assumindo que a norma segue em fase de desenvolvimento, a contribuio conceitual feita pelo Brasil no fim de 2011 considerada como manobra diplomtica que deve ser vista com ateno, uma vez que oferece indicaes sobre o projeto de poltica externa do Itamaraty e da posio que este almeja para que o pas ocupe no mundo.
Metodologia A presente pesquisa seguiu o mtodo qualitativo, tendo como base fontes bibliogrficas primrias e secundrias. Primeiramente, no sentido de traar o perfil da diplomacia brasileira ao longo da histria, foi feita a leitura de livros e artigos Instituto de Relaes Internacionais acadmicos. Isso permitiu identificar a existncia de uma tradio diplomtica no Brasil na qual dois princpios muito pertinentes para a discusso do uso da fora no R2P, a soberania e a no interveno, desempenham um papel importante nas decises e vises deste pas em relao norma. Em seguida, o foco da pesquisa debruou-se especificamente sobre o R2P, com a leitura de livros e do documento da ICISS que deu origem ao conceito. Tambm foi dada ateno a relatrios de reunies das Naes Unidas em discusses sobre o tema. Alm disso, a pesquisa utilizou-se de artigos acadmicos recentes acerca das operaes de paz e tambm sobre a criao e evoluo de normas referentes ao uso da fora. Ao mesmo tempo, foi levantado material bibliogrfico que manifesta a posio da diplomacia brasileira em relao ao R2P, atravs de discursos em discusses na ONU e outros pronunciamentos.
Concluses Da Responsabilidade de Proteger Em linhas gerais, o R2P expressa a responsabilidade que a comunidade internacional atribui a si de proteger populaes civis vtimas de crises humanitrias como genocdios, crimes de guerra, limpezas tnicas e crimes contra a humanidade. Ele fruto de anos de estudo realizado pela International Comission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), um centro de pesquisa financiado pelo governo canadense. O relatrio produzido pelo grupo em 2001 4 enfatiza a importncia de medidas proativas e assistncia a governos locais de modo que estes possam desenvolver por si prprios sua responsabilidade de proteger. Caso ainda assim algum estado demonstre ser incapaz de desempenhar o papel de protetor de sua populao e/ou aja enquanto perpetrador de crimes contra os direitos humanos em grande escala, a comunidade internacional tem a responsabilidade de agir no sentido de impedir uma crise humanitria (Brunne & Toope, 2010, p. 195). As razes que motivaram este grupo de pesquisadores a juntarem seus esforos e que resultaram no R2P podem ser traadas na decepo com a postura da comunidade internacional na dcada anterior. Os anos 90 foram um perodo bastante significativo no que concernem os desenvolvimentos do pensamento acerca das operaes de paz. O ambiente do imediato ps-Guerra Fria, sob o triunfo do modelo democrtico liberal ocidental, sinalizava uma nova era nas relaes internacionais. Ela seria mais harmnica, pacfica e capaz de operar de modo mais eficiente, uma vez que, supunha- se, a paralisia no Conselho de Segurana cessaria. A Guerra do Golfo e a capacidade das Naes Unidas orquestrarem consensualmente o conceito de segurana coletiva para no permitir a anexao do Kuwait pelo Iraque seria um claro exemplo de que os estados haviam conseguido trabalhar em conjunto para impedir a agresso de um estado por outro. No entanto, no tardou para que dvidas em relao a essa estabilidade e harmonia que aparentemente o sistema adquirira surgissem. A queda da Unio Sovitica no representava to somente o fim das rixas ideolgicas e militares Leste-Oeste, como a histria recente tratou de verificar. Uma multiplicidade de conflitos cujos nimos at ento estavam congelados comeou a ganhar calor, eclodindo, sobretudo, na sia, na frica e no antigo bloco comunista.
4 hLLp://www.globalr2p.org/medla/pdf/lClSS_8eporL.pdf Instituto de Relaes Internacionais No entanto, a natureza desses conflitos no era tal como o mundo ordenado em estados soberanos havia se acostumado. Portanto, lidar com tais conflitos com as lentes do passado no era a melhor alternativa. Empiricamente, a dificuldade em se agir demonstrou que era preciso desenvolver melhor o pensamento de modo a lidar com o contexto que surgira: o advento destas novas guerras tornou as questes de segurana ainda mais complexas, uma vez que os conflitos no se davam apenas da forma clssica entre estados, mas entre uma multiplicidade de atores at ento excludos ou, no mnimo, subestimados pela corrente convencional enquanto atores capazes de desempenhar um papel crtico nas relaes internacionais. A falta de tato para abordar este novo momento levou a comunidade de estados a observar os mais terrveis massacres humanos desde a Segunda Guerra Mundial sem que agisse a tempo de impedi-los. Crimes contra a humanidade como as limpezas tnicas na ex-Iugoslvia e o genocdio de tutsis em Ruanda so ainda mais chocantes e traumticos ao considerarmos a inrcia do sistema da ONU frente a tais horrores, visto que havia tanto capacidade quanto informao para agir antes que ocorressem ou ao menos impedir que prosseguissem. Alm disso, em ambos os casos a ONU no estava fisicamente ausente: no caso da ex-Iugoslvia, havia uma misso de operao de paz; em Ruanda, havia observadores e mesmo certa presena militar. Portanto, o sentimento de inao frente carnificina que ocorrera justifica a iniciativa canadense em seu apoio constituio de uma comisso de pesquisadores de todas as partes do mundo para tratar o problema. O objetivo era discutir qual seria a melhor forma de impedir e lidar com conflitos sob uma perspectiva de proteo dos indivduos; era pensar em um modo em que a comunidade internacional no ficasse na posio de mero espectador de um circo de horrores e que fosse capaz de agir de maneira articulada e coletiva contra novos crimes contra a humanidade que viessem a acontecer. A elevao do conceito da responsabilidade de proteger na Cpula Mundial da ONU de 2005 categoria de norma acordada pelos estados-membros da organizao foi um passo significativo na discusso da proteo de civis. Porm, enquanto mecanismo de carter no vinculante e com inmeras lacunas e pontos a serem esclarecidos e deliberados coletivamente, foi natural que diversas posies em relao ao R2P se revelassem e, com elas, inmeros pontos controversos. Gazzini (2006, p. 321) afirma que regras sobre o uso da fora no so construdas apenas por sua incluso na Carta da ONU e por sua repetio em diversos documentos da organizao, mas sim pela anlise da prtica de como tal norma interpretada e aplicada pelos sujeitos (os estados): Como qualquer outra regra do direito internacional, elas (as normas) esto expostas a uma evoluo contnua atravs das reivindicaes e contra- reivindicaes por parte dos sujeitos aos quais elas esto direcionadas. Glennon (2006, p. 316) sublinha a importncia das normas. No entanto, ele coloca que elas, apenas por si, no significam muito. preciso considerar a importncia da estrutura do sistema internacional e as decises que os estados tomam frente a essas normas e se vo obedec-las ou viol-las. No caso do paradigma emergente do uso da fora, seu estgio de desenvolvimento recente no permite falar de uma estrutura legal perfeitamente integrada, mas como algo cuja regulao ainda muito mais dependente de decises polticas que de questes legais. Assim, o R2P, apesar de ter sido acordado legalmente enquanto norma internacional, ainda depende muito das decises e interpretaes dos estados. Instituto de Relaes Internacionais Gazzini (Id.) coloca que o processo de mudana no direito internacional ocorre por meio de propostas de uma nova regulao legal levada a cabo por alguns estados. Quando estes, em sua maioria, a acatam, criada uma nova norma. No entanto, neste processo, possvel que as novas regras fiquem em um estado de incerteza legal. No caso do R2P, esta incerteza decorre principalmente no que diz respeito ao uso da fora. Embora tenham acordado sobre o cerne do que estabelece o R2P, os estados reconhecem que muito ainda h por ser trabalhado de modo a tornar claro os procedimentos de implementao da norma (Brunne & Toope, 2010, p. 192). Apesar do fato de que o relatrio que deu origem ao conceito declarar que o elemento mais importante a preveno e que este o que deve ser mais fomentado, a maior parte do documento concentra-se na tentativa de propor de modo claro procedimentos e condies para o uso da fora. Apesar disso, tal esforo no foi o suficiente para esclarecer dvidas e afastar suspeitas de muitos estados. Na discusso do R2P, o uso da fora o aspecto mais sensvel, porque concerne concretamente aos estados: refere-se diretamente sua soberania e ao seu direito de existirem sem que alguma fora estrangeira interfira em seus assuntos internos. Assim, aps 2005, o R2P prosseguiu sendo debatido em painis informais e reunies oficiais, como forma de definir o que ele era e o que ele no era. A preocupao com relao interveno militar provinha principalmente de estados com um passado colonial, que haviam experimentado em algum momento histrico o sofrimento de terem tido suas soberanias tolhidas em favor de alguma potncia estrangeira. Em um de seus primeiros pronunciamentos acerca do assunto, o ento ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, comentou que o R2P se tratava de direito de ingerncia sob nova roupagem 5 . No entanto, isso no foi uma regra. Embora se pudesse pensar que estados frgeis - mais propensos a situaes de crises humanitrias devido sua maior instabilidade - fossem ser os maiores defensores dos princpios de soberania e no interveno contra o R2P, isso no foi um padro conforme. Um exemplo claro foi o apoio dado desde a aprovao da norma no s por diversos pases latino-americanos (Equador, Argentina, Costa Rica), mas tambm pela Unio Africana. Uma evoluo importante na norma faz referncia crtica de diversos estados, entre eles o Brasil, que o R2P representava uma ameaa soberania. Em 2009, Ban Ki- moon, Secretrio-Geral da ONU, enfatizou no relatrio Implementando a responsabilidade de proteger 6 que o R2P no era um adversrio da soberania, e sim seu aliado. Desse modo, a responsabilidade primria em relao sua prpria populao dependia do prprio estado, devendo a comunidade internacional apoiar tais esforos para que os estados fossem capazes de desempenhar tal papel. Soberania seria vista, portanto, como responsabilidade, e no como um mecanismo para garantir a impunidade de governos que falham em proteger suas populaes. No mesmo relatrio, foi introduzida a abordagem dos trs pilares, na qual o primeiro pilar consiste da afirmao de que a responsabilidade de proteger reside primariamente em cada estado; o segundo pilar coloca que a comunidade internacional possui a responsabilidade de apoiar os estados para que estes possam desenvolver tal capacidade; e por fim, h o terceiro pilar, que designa a todos os estados a responsabilidade de agir coletivamente quando um governo for incapaz de proteger sua prpria populao.
3 hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/dlvulg/documenLacao-dlplomaLlca/publlcacoes/dlscursos-palesLras- arLlgos/arqulvos/dlscursos-chanceler-vol1/aL_download/flle p. 233 6 hLLp://globalr2p.org/pdf/SC82Lng.pdf Instituto de Relaes Internacionais
Ao RwP O Brasil, enquanto potncia mdia emergente, destaca-se por sua estabilidade e democracia. Seu crescimento econmico constante, ainda que no to impressionante quanto o chins, permitiu ao pas projetar-se como um dos BRICS, o que possibilitou sua participao e reconhecimento enquanto ator relevante nos processos decisrios da economia mundial. Polticas sociais que internamente beneficiaram milhes de brasileiros servem de inspirao a outros pases do Sul global, assim como so estimulados intercmbios tecnolgicos, agrcolas, energticos e na rea de sade. Defensor do multilateralismo, o Brasil tem buscado nos ltimos anos ganhar um papel maior no mundo. Vem desempenhando papel de mediador, o encarregado principal do mandato da misso de paz no Haiti e possui diversos programas de cooperao internacional, fazendo sua presena ser sentida, sobretudo, na Amrica Latina e na frica lusfona. Esses fatos so indicativos de uma busca do pas para ser visto como um ator de relevncia no mundo. Ao mesmo tempo, o Brasil reconhece que, para alcanar o espao que almeja, certas responsabilidades existem. Como coloca Boniface (1996, p. 55), poder implica direitos, mas tambm obrigaes. Desse modo, o engajamento ativo do pas em fruns multilaterais, buscando alinhar-se com outros atores emergentes e pases em desenvolvimento, apoia o fato de que, desde o incio, a responsabilidade de proteger no fora uma questo passvel de indiferena aos olhos do Brasil. Apesar de apresentar-se como defensor de princpios democrticos e direitos humanos condizentes com o que prope a responsabilidade de proteger, houve certa tenso entre a nova norma e a tradio diplomtica brasileira. A partir dos primeiros pronunciamentos do Brasil a esse respeito, possvel identificar cautela em relao ao R2P, principalmente em virtude do choque com um dos princpios tradicionais da diplomacia brasileira, a saber, uma viso horizontal de soberania (que estabelece que todos os estados so iguais, gozando de imunidade de jurisdio e no interveno). Em 2004, o pronunciamento do ento ministro Celso Amorim, que caracterizou a responsabilidade de proteger como o direito de ingerncia 7 , um claro demonstrativo da suspeita com a qual a norma era percebida no incio. No ano seguinte, Amorim pronunciara-se novamente sobre o R2P na abertura do debate geral da Assembleia Geral das Naes Unidas 8 . Nesta ocasio, disse concordar que o novo conceito merecia um lugar adequado no sistema ONU, mas que seria ilusrio tentar combater a raiz de problemas de violaes de direitos humanos meramente pelo uso da fora. Afirmando que a ONU no havia sido criada para disseminar a noo de que a ordem deveria ser imposta pela fora, ele caracterizou os esforos militares como situaes excepcionais que deveriam ocorrer apenas quando todas as solues pacficas fossem exauridas e sempre de modo multilateral. Entretanto, a norma incipiente do R2P j destacava a preveno como melhor maneira para evitar crises humanitrias ao mesmo tempo em que atribua ao
7 1ermo crlado em 1979 pelo fllsofo !ean-lranols 8evel que reconhece o dlrelLo que um ou mals esLados possuem de vlolar a soberanla de ouLro para presLar socorro humanlLrlo. 1al dlrelLo deverla ser compreendldo denLro do quadro de um mandaLo, apesar que algumas vezes o mandaLo poderla ser declarado reLroaLlvamenLe. 8 hLLp://www.un.org/webcasL/ga/60/sLaLemenLs/bra030917eng.pdf Instituto de Relaes Internacionais recurso fora o carter multilateral e a necessidade de exausto de todas as formas pacficas de negociao. Logo, possvel interpretar que, neste momento, a fora da tradio diplomtica brasileira e a sensibilidade com a qual ela percebe intervenes militares tenham falado mais alto neste discurso ponderado e cauteloso, independente do fato de que o que foi dito por Amorim estar de acordo com a proposta do documento do R2P. Em 2009, em um debate subsequente abordagem dos trs pilares do relatrio sobre a implementao do R2P da parte do Secretrio-Geral Ban Ki-moon, o Brasil manifestou-se novamente 9 . A representante da delegao brasileira, Maria Luiza Viotti, declarou como preocupao de seu pas que a implementao do R2P respeitasse os preceitos existentes na Carta da ONU, lembrando que a norma no era uma novidade, uma vez que todos os pontos que ela levanta j esto presentes no direito internacional, em convenes sobre direitos humanos e na prpria Carta. Brunne e Toope (2010, p. 207) corroboram dizendo que um olhar mais prximo revela que a responsabilidade de proteger contra genocdios, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade esto nas fundaes da lei da responsabilidade de estado e que, caso essas violaes ocorram, tal lei afirma que os estados no devem apenas exigir que elas parem, mas tambm esto sob a obrigao de cooperar para colocar um fim nas mesmas. Logo, os autores concluem, o conceito expresso pelo R2P apenas explicita algo que j existe no direito internacional. Seguindo com sua fala, Viotti reafirmou a preveno como elemento mais importante como forma de evitar crises humanitrias e de lidar com as razes dos problemas que levam a elas. Foi ento que colocou que, de acordo com o entendimento brasileiro, haveria uma subordinao poltica e uma sequncia cronolgica entre eles, sendo o terceiro pilar, da ao militar, subsidirio ao primeiro. Alm disso, o Brasil manifestou- se pela defesa do princpio da no indiferena, segundo o qual deve haver uma cultura de solidariedade internacional e responsabilidades compartilhadas, sem que se feche os olhos aos estados em situao de extrema necessidade 10 . Em julho de 2011, o Brasil fez seu pronunciamento sobre o relatrio do Secretrio-Geral a respeito do papel dos arranjos regionais e sub-regionais na implementao da responsabilidade de proteger 11 . Nesta ocasio, muito do que j havia sido dito anteriormente foi expresso, como a noo brasileira de uma subordinao e sequncia cronolgica na abordagem dos trs pilares, na qual o uso da fora possuiria carter excepcional, devendo ser ativado apenas em casos extremos. Tambm reiterada foi a nfase dada preveno e, desta vez, a representante brasileira assinalou a importncia do desenvolvimento econmico e social como forma de se atingir estabilidade poltica, lidando diretamente com as razes dos conflitos. No entanto, novas percepes foram expostas, como a de que o uso da fora no deve agravar as tenses e causar mais danos s populaes que a ao militar pretende proteger, tendo em vista experincias recentes bastante problemticas neste sentido (como as aes no Afeganisto e no Iraque em 2001 e 2003, respectivamente). Alm disso, Viotti colocou que o Brasil reconhece a noo de soberania como responsabilidade e demonstrou que seu pas apoiava o papel dos arranjos regionais e sub-regionais no reforo das responsabilidades dos estados.
9 hLLp://www.un.org/news/ress/docs/2009/ga10848.doc.hLm 10 hLLp://www.sclelo.br/sclelo.php?scrlpL=scl_arLLexL&pld=S0034-73292007000200002 11 hLLp://global8Lo.org/medla/pdf/8razll_SLmL.pdf Instituto de Relaes Internacionais Reforando o aspecto mais defendido pelo Brasil em seus discursos, o da preveno, Viotti concluiu pontuando que a continuao do dilogo acerca da implementao deve se focar no uso de instrumentos preventivos para reforar as capacidades dos estados protegerem suas prprias populaes. Esta insistncia no revela apenas o desejo do Brasil que os estados sejam capazes de desempenhar a prpria soberania de um modo positivo, agindo com responsabilidade na proteo de sua prpria populao. Levando em considerao os desenvolvimentos brasileiros que tiveram incio com o governo Lula tanto no plano interno quanto no plano externo, no qual foram estabelecidos laos mais fortes com pases do mundo em desenvolvimento (latino-americanos, africanos e emergentes), possvel compreender a nfase brasileira preveno como forma de exprimir o Brasil enquanto modelo. Desse modo, o pas seria um exemplo que encontrou sua estabilidade em uma mistura de desenvolvimentismo e polticas sociais de redistribuio de renda, luta contra a fome e contra a pobreza. Alm disso, ele hoje atua em cooperao com diversos pases em desenvolvimento, encarrega-se de uma misso de paz e capaz at mesmo de conceder o perdo de dvidas de pases menos desenvolvidos (Bolvia, Nigria, Moambique, etc). Atravs do vis do desenvolvimento, o Brasil espera projetar-se no papel de porta-voz do Sul global. Portanto, ao sugerir que as discusses de operacionalizao do R2P atendam tal nfase, o pas espera ter a possibilidade de contribuir para a norma em algo no qual j possui know-how, bem como pretende expandir sua zona de influncia. Essa mudana gradativa de postura culminou em setembro de 2011, com o discurso de Dilma na abertura da Assembleia Geral, no qual ela menciona a importncia de se ter responsabilidade ao proteger enquanto se aplica a responsabilidade de proteger 12 . Na verdade, no pronunciamento anterior de Viotti, a referncia responsabilidade ao proteger j havia sido de certa forma colocada. Quando pede cuidado e moderao na aplicao do terceiro pilar, a representante brasileira diz que we must exercise responsibility as we protect. Entretanto, com Rousseff que o termo ganha ateno. Berdal (2000, p. 58) argumenta que a preocupao principal nem que o que se passa dentro de um estado no deva ser uma questo internacional, visto que tal viso perde fora dependendo de circunstncias como, por exemplo, violaes massivas de direitos humanos. A questo mais importante que as consequncias militares e polticas de enforcement de misses humanitrias devem ser consideradas com muito cuidado. No discurso de Rousseff, a meno responsabilidade ao proteger manifesta o desejo do Brasil de que tanto este conceito de proposta brasileira quanto o da responsabilidade de proteger sejam amadurecidos juntos. Em seguida, pede a atuao do Conselho de Segurana da ONU afirmando que o sucesso de tal empreitada depende da legitimidade das decises tomadas pelo rgo. Nesse momento, reafirma a viso do Brasil de que a legitimidade do prprio conselho depende cada vez mais de sua reforma, a partir da incluso de novos membros, sobretudo do mundo em desenvolvimento. Tal correlao da necessidade de reforma do CS no sentido de beneficiar o desenvolvimento do R2P revela que esta norma foi percebida pelo Brasil como um modo de dar suporte s suas pretenses reformistas que d a este pas um maior poder de influenciar decises no seio da ONU. Inclusive, a presidente Rousseff prosseguiu seu discurso levantando as qualidades do Brasil (um vetor de paz, estabilidade e
12 hLLp://noLlclas.Lerra.com.br/brasll/noLlclas/0,,Cl3362193-Ll7896,00- Lela+a+lnLegra+do+dlscurso+de+ullma+na+Assemblela+da+Cnu.hLml Instituto de Relaes Internacionais prosperidade em sua regio), estando seu pas pronto para assumir suas responsabilidades enquanto membro permanente do Conselho. Analisando a relao da atual organizao do CS com a operacionalizao do R2P, Brunne e Toope (2010, p. 211) colocam que o poder de veto de grandes potncias pode dificultar o processo de deciso sobre a proteo de civis, uma vez que direitos de veto sempre produzem aes e inaes motivadas estrategicamente e politicamente. Portanto, a reforma do CS necessria para que decises to importantes no sejam prejudicadas por direitos superiores de alguns estados-membros e para que levem mais em considerao o desejo da generalidade da comunidade internacional. Foram dois meses at que a diplomacia brasileira finalmente divulgasse um documento que explicasse de modo mais claro o que tinha em mente com o conceito de responsabilidade ao proteger. No dia 9 de novembro de 2011, a embaixadora Maria Luiza Viotti apresentou o discursou do ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Antonio Patriota, na ocasio de um debate aberto sobre a proteo de civis no Conselho de Segurana 13 . Comentando o que considerou como uma contribuio construtiva e conceitual no sentido de ajudar a desenvolver o pensamento coletivo acerca da proteo de civis, a embaixadora explanou as linhas gerais do documento em circulao 14 . Entre elas, mereceu destaque o reconhecimento do Brasil do avano que representa o R2P na proteo de civis, e que este deveria ser utilizado, sobretudo, atravs do uso de meios diplomticos, humanitrios e pacficos. Medidas coercitivas s deveriam ser empregadas quando no houvesse nenhuma outra sada para dada situao. No entanto, tais medidas deveriam ser sempre pensadas luz de muita cautela e responsabilidade, uma vez que consequncias colaterais e inesperadas de aes militares precipitadas produziriam ainda mais instabilidade e mortes do que a situao que se buscou tratar. Assim, Viotti, como Rousseff em seu pronunciamento na abertura da AG dois meses antes, conclamou que a responsabilidade de proteger deveria ser desenvolvida junto responsabilidade ao proteger. O documento, estruturado em 11 pontos, expressa a viso do Brasil sobre o que vem a ser o RwP. O conceito proposto entendido de acordo com a posio brasileira como um passo conceitual ao R2P. Ao mesmo tempo, pretende receber o apoio da comunidade internacional, sendo discutido e elaborado coletivamente pela mesma. Os dois primeiros pontos traam o pensamento sobre paz e segurana internacional e proteo de civis como algo que passou por muitos estgios ao longo dos anos, citando o droit dingrence, da dcada de 80, como exemplo. Os pontos 3, 4 e 5 fazem referncia, respectivamente, incorporao da responsabilidade de proteger enquanto norma internacional; a estruturao do conceito na abordagem dos 3 pilares; e a demarcao dos limites no qual o uso da fora poderia ser empregado. No sexto ponto, o Brasil reafirma sua percepo de que h uma subordinao poltica e uma sequncia cronolgica entre cada pilar. Neste sentido, foi expresso que a responsabilidade coletiva de dar suporte aos estados para que estes tenham condies de desempenhar sua responsabilidade de protetores de suas populaes possui prioridade em relao segurana coletiva, ou seja, a responsabilidade internacional de agir militarmente para impedir crises humanitrias. No stimo ponto, ateno dada aos altos custos humanos
13 hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/conselho-de-seguranca-das- nacoes-unldas-debaLe-aberLo-sobre-proLecao-de-clvls-em-confllLo-armado-nova-york-9-de-novembro- de-2011/prlnL-noLa 14 8esponslblllLy Whlle roLecLlng: LlemenLs lor 1he uevelopmenL And romoLlon Cf A ConcepL hLLp://www.un.lnL/brazll/speech/ConcepL-aper-208w.pdf
Instituto de Relaes Internacionais e materiais de aes militares, devendo o recurso fora ser tomado apenas aps a exausto de todas as solues pacficas. Posteriormente, segue o ponto 8, que reconhece que em determinados casos a ao militar pode e deve ser usada para prevenir catstrofes humanas. J o ponto seguinte pondera a parcimnia em relao ao recurso fora, apontando para a possibilidade de que ocorram consequncias negativas, que agravariam ainda mais a situao sob mandato militar. O penltimo ponto alerta para o mau uso do R2P, quando invocado para atingir outros objetivos que no to somente a proteo de civis, como mudana de regimes. Por fim, o ponto 11 sugere que o R2P e o RwP sejam desenvolvidos concomitantemente, baseados em um conjunto de princpios, parmetros e procedimentos fundamentais. Neste conjunto, foram inclusos: (a) a nfase na diplomacia preventiva; (b) a exausto de todos os meios pacficos possveis disponveis na proteo de indivduos sob ameaa de violncia; (c) a necessidade imperativa de aprovao do CS para o recurso ao uso da fora no exerccio do R2P; (d) a obrigao de implementar a ao militar de modo limitado ao escopo do mandato e em consonncia com o direito internacional; (e) o cuidado em produzir o mnimo de violncia e instabilidade possvel durante a ao militar, devendo no causar nunca mais dano do que a situao abordada; (f) a preocupao com que a ao militar seja proporcional e limitada aos objetivos estabelecidos pelo CS; (g) a observncia de todas essas diretrizes desde o momento da adoo da resoluo que autoriza o mandato da ONU at sua suspenso; (h) necessria a criao de procedimentos do CS para monitorar e avaliar a maneira a qual resoluo so interpretadas e implementadas a fim de garantir a responsabilidade ao proteger. (i) o CS deve garantir a accountability da parte dos estados que obtiveram autoridade para recorrer fora sob o R2P. Nomes relevantes para a concepo do R2P se manifestaram favorveis iniciativa brasileira. Gareth Evans, co-presidente do Centro Global para a Responsabilidade de Proteger, elogiou a proposta do Brasil caracterizando-a como boas notcias 15 . Francis Deng, Assessor Especial da ONU para a Preveno do Genocdio, considerou o RwP como uma contribuio importante para as consideraes do R2P, dizendo ser positivo perceb-lo como um novo conceito, mas que seria ainda mais benfico abord-lo enquanto proposta que avana vrias questes de operacionalizao do prprio R2P. Em 21 de fevereiro de 2012, o ministro Patriota participou de um debate informal sobre a responsabilidade ao proteger e apresentou pessoalmente seu discurso
13 hLLp://www.pro[ecL-syndlcaLe.org/commenLary/responslblllLy-whlle-proLecLlng Instituto de Relaes Internacionais que havia sido lido pela representante brasileira no final do ano anterior 16 . Delegaes de diversos pases se manifestaram. A Venezuela saudou a proposta do Brasil, mas insistiu no haver garantias que o R2P pudesse ser utilizado para justificar intervenes de potncias imperialistas. Alm disso, demonstrou ter dvidas sobre se o R2P no seria aplicado com seletividade, uma observao compartilhada com a delegao da ndia. Boniface (1996, p. 54) coloca que apesar da evoluo na percepo dos estados acerca das intervenes, ela sempre ocorre do Norte para o Sul e do poderoso para o fraco 17 . Nesse caso, a delegao venezuelana lembrou a situao do povo palestino, iraquiano, afego e paquistans, cujo sofrimento no receberia a ateno que merecida da parte do CSNU. Os Estados Unidos, por sua vez, apreciaram os esforos brasileiros, expressando uma viso comum em diversos pontos como a nfase na preveno e no esgotamento dos mtodos pacficos de resoluo de conflitos. A delegao americana tambm apontou elementos de desacordo, como a equivalncia feita pelo Brasil entre falha manifesta como estritamente relacionada com a sequncia cronolgica dos 3 pilares, ponto considerado mais complexo pelos EUA 18 . Gana, Austrlia, Costa Rica e Dinamarca consideraram o RwP como ganho potencial no desenvolvimento do R2P. A reao geral foi de um modo geral bastante positiva e muitos participantes demonstraram o desejo de prosseguir futuramente na discusso do RwP, mas argumentaram que urgente que o dilogo acerca do conceito avance no sentido de incluir todo o escopo do R2P, assim como os procedimentos relacionados ao terceiro pilar.
Concluso Embora inicialmente a posio do Brasil em relao ao R2P tenha sido cautelosa, sobretudo com relao questo do uso da fora, a recente contribuio conceitual do pas (a responsabilidade ao proteger) prope diretrizes de operacionalizao e busca clarificar pontos controversos em torno do aspecto militar. Tal manifestao extremamente relevante, uma vez que demonstra um engajamento ativo nunca dantes visto. Sua relevncia decorre no apenas no sentido em que revela as preocupaes brasileiras a respeito de como deve ser posta em prtica a proteo de civis, mas tambm sobre quais so as aspiraes do pas enquanto ator emergente que almeja uma posio maior em meio comunidade internacional. Maiores poderes significam maiores responsabilidades. Portanto, estudar a busca do Brasil por mais espao sob a tica da responsabilidade de proteger nos permite refletir sobre o que o pas est disposto a fazer para alcanar seus objetivos e at que ponto est disposto a se comprometer. At o presente momento, a reao geral da comunidade internacional (delegaes de pases e personalidades importantes do campo de estudo acerca da proteo de civis) manifestou-se positivamente em relao iniciativa brasileira. O documento preparado pela diplomacia deste pas demonstrou ser sensvel a uma srie de preocupaes que representam a posio de muitos outros estados que ainda possuem
16 hLLp://www.lLamaraLy.gov.br/sala-de-lmprensa/noLas-a-lmprensa/pronunclamenLo-do-mlnlsLro-das- relacoes-exLerlores-anLonlo-de-agular-paLrloLa-em-debaLe-sobre-responsabllldade-ao-proLeger-na-onu- 2013-nova-york-21-de-feverelro-de-2012 17 hLLp://www.globalr2p.org/medla/pdf/venezuela8W.pdf 18 hLLp://www.humanrlghLs.gov/2012/02/23/remarks-by-prlnclpal-pollcy-advlsor-cousens-Lo-Lhe-un-on- responslblllLy-whlle-proLecLlng/ Instituto de Relaes Internacionais dificuldades em abraar a norma, principalmente no que diz respeito ao aspecto do uso da fora presente no terceiro pilar. Neste sentido, a proposta do Brasil beneficia tanto o desenvolvimento da norma, permitindo que seja vislumbrada de maneira mais clara e precisa a sua operacionalizao, quanto contribui para que ocorra uma diminuio da resistncia em relao ao R2P, de forma a levar a uma mudana normativa que seja verificada na prtica e no apenas nas bases legais. Gazzini (2006, p. 327-328) coloca que a eroso progressiva da resistncia colocada por estados relutantes mudana que levam a uma mudana normativa. Ele diz que tal tenso entre a prtica ou costume dos estados e o direito internacional pode persistir por algum tempo e passa por uma fase intermediria, na qual a aplicao da nova regra por alguns estados tolerada em virtude de ela gozar de certa legitimidade. Portanto, faz-se mister o desenvolvimento da norma como forma de delimit-la e formular um quadro novo em que ela possa ser operacionalizada. Comentando acerca da atual situao na Sria, Gareth Evans alerta para os perigos que ocorrem se o Conselho de Segurana no capaz de cooperar. Quando ele incapaz de agir, aes ilegais vo ocorrer e correm o risco de se tornarem costumeiras, impactando talvez de modo negativo sobre a evoluo da norma emergente sobre o uso da fora (Gazzini, 2006, p.341). Assim, h a necessidade de uma reforma do Conselho para que a comunidade internacional possa desempenhar melhor a responsabilidade de proteger, o que vai ao encontro dos interesses brasileiros. Considerando o atual desenvolvimento deste novo paradigma do uso da fora, que se encontraria ainda em um estgio intermedirio, Glennon (2006, p. 316) contribui ao debate concluindo que um rastreamento histrico nos permite perceber que os dispositivos legais que foram capazes de se sustentar tambm no mundo prtico foram os que mais refletiram as necessidades sentidas em seu perodo. Desse modo, possvel haver um encaixe entre lei e realidade. A questo da proteo de civis extremamente importante na contemporaneidade, e contribuies como a brasileira possibilitam que o R2P enquanto norma ganhe fora e legitimidade, favorecendo para que no seja deixado de lado enquanto mecanismo legal em potencial. A iniciativa do Brasil foi um passo importante, inserindo-se na fase intermediria da norma em seu desenvolvimento. Como argumentam Brunne e Toope (2010, p. 192), preciso continuar debatendo o R2P, pois tal norma encontra-se em curso e refinamento. O engajamento da diplomacia brasileira junto s discusses da responsabilidade de proteger beneficia o pas em sua busca por uma reforma da governana global e refora o papel do pas enquanto um importante porta-voz do mundo em desenvolvimento. Uma vez que a responsabilidade ao proteger recebeu grande aceitao da parte da comunidade internacional, resta ao Brasil prosseguir com o desenvolvimento de tal pensamento junto a outros estados como forma de produzir resultados futuros na operacionalizao da norma. Desse modo, o pas demonstra-se realmente comprometido com as responsabilidades que almeja arrogar para si e pode alcanar maior reconhecimento em sua busca por mais espao no sistema internacional.
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