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municpio de Maracaibo (Zulia, Venezuela), como fundamental para a

qualificao do espao turstico desse municpio;


- Aplicao dos sistemas de informao geogrfica no planejamento integral
do Turismo, mediante o desenvolvimento de um sistema aplicado no
municpio de Zulia (Maracaibo, Venezuela).
Percebe-se, assim, que o estudo cientfico do Turismo expande-se
cada vez mais, com preocupaes aqui enfocadas no mbito da Poltica, do
Planejamento, da Cultura, da Comunicao, da Medicina e da Geografia
uma reafirmao do seu carter multi e interdisciplinar.
Nada mais oportuno, ento apresentar, do que no final deste fascculo
resenhas de quatro publicaes que tratam do tema Pesquisa Turtica, a
fim de estimular no leitor o desenvolvimento de anlise crtica e reflexiva de
textos cientficos na rea.
Esta edio de Turismo em Anlise compe-se, portanto, de artigos
sobre variadas temticas, que, antes de indicar fragilidade na rea, indicam
sim uma riqueza de abordagens do Turismo sob vrias ticas, derrubando
barreiras disciplinares e abrindo perspectivas de estudo e pesquisa inovado
ras.
Mirian Rejowski
Editora
Plticas Pblicas no Setor de Trismo1
Cssio Avelino S. Pereira
2
RESUMO: Analisa a origem e apresenta algumas razes
para se produzir polticas pblicas de turismo, a partir da
necessidade de se estabelecer normas e regras para defini
X
o do papel dos diversos atores que compem o setor.
Enfase dada nas idiossincrasias do caso brasileiro,
especialmente no que concerne dicotomia verticalizao
versus horizontalizao da Poltica Nacional de Turismo.
PALAVRAS-CHA VE: turismo e poltica, polticas p
blicas de turismo, papel dos agentes pblicos e privados,
poltica nacional de turismo, Brasil.
ABSTRACT: II analyzes the origin anel it presenls some
reasons lo proeluce public politics of lourism, starling
from the need to se/de down norms ane rulesfor definirion
of the paper of lhe several actors that compose lhe seclion.
Emphasis is given in the idiosyncrasies of the Brazilian
case, especiall)' in what ir concems the verlical x horizon
tal dicotom)' of the na/ional politics of tourism.
KEYORDS: tourism ane poli/ics, politics pubUcs, lhe
aclors' of lhe section of lourism paper, na/ional politics
of lourism, Brazil.
II.
Es
te
rig
o
uma adaptao do primeiro captulo da dissertao de Mestrado em Cincia Poltica intitulada. A
TraJetorwda Poltica de Turismo em Minas Gerais e o Papel do Poder Legislativo em sua Trall.\!ormato. do mesmo
au
t
or.
;. Mestre em
Cinci
a Pol
tica. Professor do Curso de Turismo,
Ambiente e Sustentabilidade do 28 Programa de Ps.
raduao ao
SenslI da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Pesquisador e Consultor do Centro de
esqulsa e PlaneJamento do Turismo - CPTUR.
End.:
Caixa
Postal
3348 - 30140970 - 8elo Horizonte - MG -l3rasil. E-mail: cptur@cptur.com.br
8 Cssio Avelino S. Pereira
Introduo
Os antecedentes das polticas pblicas remontam os anos 40 e 50 nos EUA,
aps a Segunda Guerra Mundial e surgem com a preocupao da ocorrncia de
reverso do crescimento econmico, uma vezque a economiade guerra estava sendo
desmontada. Tambm esto associados ao reconhecimento do aumento da interven
o do Estado, desde a experincia do New Deal americano. No perodo posterior,
com nfase especial a partir dos anos 60, surgi u na agenda pblica a necessidade de
avaliar e discutir o que o Estado e o governo fazem atravs dos programas, projetos
e polticas. Na origem das polticas pblicas "encontra-se um ideal construdo por
Stuart Mil! de como melhorar a ao do governo para que ele aumente o bem estar
dos indivduos" (Tap ia, 1998).
No campo disciplinar, a partir da cincia poltica em especial e da cincia
social no sentido mais amplo, o nascimento das polticas pblicas est relacionado
tentativa de gerar conhecimento aplicvel s acs prticas dos goveros, com
nfase na preocupao com a qualidade e eficcia da interveno pblica. Apesar
do conceito de poltica pblica ser palco de muitas controvrsias, estando distante
de um consenso entre os estudiosos desse tema, ser adotado nesse trabalho aquele
que se baseia nas aes governamentais que tm institucional idade, ou seja,
amparadas legalmente por programas, projetos, planos, metas e oramento.
A consolidao de polticas pblicas deve ser a manifestao primeira de
umaconscientizao governamental para a importncia do turismo como instrumen
to de crescimento econmico, gerao de renda e melhoria da qualidade de vida da
populao. O turismo, dentro do seu amplo espectro e contexto, no uma atividade
que passa ao largo das transformaes do mundo do trabalho e das necessidades da
sociedade contempornea, tampouco da globalizao e darestruturao das ati vida
des econmicas e produtivas.
Nessa perspectiva, esse trabalho aponta algumas razes para se produzir
polticas pblicas de turismo, a partir da necessidade de se estabelecer normas e
regras para definio do papel, tanto do Poder Pblico quanto dos di versos atores
privados relacionados ao setor. A variedade de segmentos, atividades e interesses
envolvidos no turismo e seu vnculo cada vez mais estreito com os recursos naturais,
econmicos, culturais e histricos, evidenciam de um lado, que a forma do govero
trat-lo deve levar em conta essas fortes interfaces e, por outro, fundamental que
haja maior interao entre as atividades dos diversos grupos e setores da sociedade
envolvidos com o turismo. Assim, o primeiro tpico uma tentativa de reconstituir
o processo que originou a socializao do turismo e a necessidade de produo de
polticas pblicas para o setor, enfatizando o difcil encargo de sua realizao e,
conseqentemente, da planificao do turismo. Para ilustrar a discusso, sero
abordadas as idiossincrasias do caso brasileiro com relao poltica nacional de
turismo, para que possam ficar mais claras as bases em que foram apoiadas as
vertentes estruturais que norteiam a poltica de turismo no Brasil.
Turismo em Anlise, Slo Paulo, la (2):7-21 novo 1999 9
Produo das Polticas Pblicas de Turismo
A socializao do fenmeno do turismo em nvel mundial guarda relao
direta de um lado, com o processo correspondente fragmentao e ampliao da
esfer; de atuao do Estado e do outro, a sua relao com a sociedade. De maneira
aradoxal, o crescimento do Estado no sculo XX, no seu aspecto quantitativo
espondeu, em alguma medida, s alteraes qualitativas de sua relao com a
sociedade.
o papel e a organizao do Estado em um determinado momento histrico pode ser
compreendido, por um lado, em termos da definio de bens pblicos e, por outro, em
funo da forma de oferta desses bens. Emsua delimitaomais restrita os bens pblicos
seriam circunscritos apenas defesa externa e ordemjuridicae institucional, abrangen
do as garantias individuais, os direitos civis e polticos e o arcabouo normativo das
atividades econmicas, entre outros. Em sua acepo ampliada os bens pblicos
englobam, alm dos anteriores, os bens e servios que a sociedade define como direitos
do cidado, por exemplo, educao, sade, infraestrutura, saneamento, lazer, turismo,
etc. Emboraoconceito tradicional de bempblico odefina como aquele que no pode ser
apropriado individualmente, sabemos que emcada situao concreta a maior ou menor
amplitude desses bens depende de um pacto social e poltico (Azevedo e Andrade, 1997;
Azevedo, 1998).
Fundamentalmente, ocorreu uma tendncia crescente de diversificao e
complexidade do processo de organizao da sociedade nas maneiras mais diversas
possveis, dos partidos polticos s entidades de classe, sindicatos, movimentos
sociais enfim associaes vinculadas a diversos interesses. Basicamente, este
proceso de diferenciao e de organizao da sociedade correspondeu, de certa
forma, ao movimento de expanso do Estado. A experincia do Welare State, em
ltima anlise, um processo que alarga a interveno do Estado para atender a
demandas colocadas pela sociedade. Nesse sentido, o crescimento quantitativo do
Estado corresponde a uma mudana qualitativa na sua relao com a sociedade. Mais
concretamente, corresponde a um processo pelo qual as demandas da sociedade
dirigidas ao Estado se tornam cada vez mais especficas. O processo de consolidao
do Welare State , na verdade, tambm um processo de institucionalizao de reas
de interveno pblica, como na sade, habitao, saneamento, transportes, comu
nicao, entre outras3, ocorrido no perodo posterior Segunda Guerra Mundial.
Remonta tambm nesse perodo a origem das polticas pblicas de turismo,
marcada pela regulao do trabalho, da limitao do seu tempo, das frias remune
radas, da aposentadoria, da evoluo dos transportes, da comunicao, alm de
outras conquistas da sociedade moderna. O turismo envol ve um elenco de atividades
3. Para anlise do We!clre Stale ver, entre outros. o clssico trabalho de PRZEWORSK (1989).
10 Cssio Avelino S. Pereira
distribudas por toda a cadeia econmica e requer investimentos prvios em infra
estrutura bsica de apoio, como rodovias, aeroportos, saneamento, educao,
preservao ambiental, do patrimnio histrico e cultural, entre outros; e em
servios, como transportes, hotelaria, alimentao, atraes, agenciamento, recep
tivos, marketing, etc, Portanto, produz efeitos multiplicadores sobre diversos
segmentos econmicos, sociais, culturais, etc. (Becker, 1996: 182-3; Angeli,
1991 :47-8; Paiva, 1995:29),
H de se considerar, tambm, os "efeitos perversos" advindos do fenmeno
turstico, Os empregos gerados pelo setor caracterizam-se por sua freqente ligao
com o setor informal, apresentando muitas vezes precariedades, como asazonalidade,
o absentesmo, subqualificao, etc. O turismo pode gerar efeitos sociais bastante
temidos, como a aculturao, a prostituio, entre outros, e impactos ambientais
excessivamente predatrios. Alm disso, capaz de provocar a acelerao do
processo inflacionrio, quando a populao flutuante aumenta a demanda por bens
e servios, em contrapartida aos empresrios e comerciantes que elevam os preos
na busca do lucro rpido. Contribui para a remessa de divisas estrangeiras utilizadas
para importao de equipamentos e produtos exigidos pelos visitantes estrangeiros
em pases frgeis e pouco diversificados economicamente. A falta de legislao
adequada pode permitir o uso do solo turstico de forma especulativa, favorecendo
determinados grupos econmicos e a conseqente expulso das populaes nativas,
principalmente as de baixa renda (Cazes, 1996:80-1; Paiva, 1995:47-9).
O turismo peculiar pelo fato de ser um setor fragmentado, que envolve
muitos segmentos e negcios, e no apenas um produto que possa competir
internacionalmente. Isto significa que o modo pelo qual o governo deve abord-lo
especialmente importante se comparado a outros setores (Bennett, 1994:31). A
poltica de turismo a forma na qual o Poder Pblico intervm no setor. Essa uma
tarefa dispendiosa e os governos devem se conscientizar dos riscos e desafios
envolvidos. Talvez, a principal vantagem do envolvimento do Estado seja evitar o
desenvolvimento desenfreado, motivado unicamente pelo lucro por parte das
empresas, o que pode ser prejudicial para o futuro do turismo no pas como um todo
(Abdel-Wahab, 1974:32). Em virtude da variedade de segmentos e interesses
envolvidos, a participao do Estado na produo de polticas pblicas de turismo
tem se mostrado fundamental.
A principal justificativa para a interveno do Estado, principalmente em
pases subdesenvolvidos, se baseia numa viso de que ela se faz necessria nos
estgios iniciais de desenvolvimento do turismo em conseqncia do pouco
backgrund, capital e ausncia de talentos. Argi-se tambm que a ao do governo
necessria para abrir novas reas para o turismo, onde os riscos so muito altos para
o setor privado (Bennett, 1994:31). Nessa perspectiva, os planejamentos tursticos
realizam uma arbitragem contrastante, derivada dos interesses particulares ou de
grupos sociais de presso e do interesse pblico e coletivo. A localizao de um plo
turstico implicar, forosamente, a reavaliao da propriedade fundiria na zona de
propagao da instalao turstica. Isso desencadear, obviamente, uma srie de
conflitos. O problema que surge relativo realizao da poltica de turismo, ou seja,
Turismo em Anlise, Seo Pau/o, 10 (2):7-21 nov, 1999 11
a quem estar entregue a formulao e o difcil encargo da planificao turstica
(Sessa, 1983: 139-40).

_ . _

A prontido para a tomada de declsoe



e essencIal
.
ao tunsmo,
;
1

tO a
t'bilidade do fenmeno turstico e a necessIdade de equIlIbrar suas multlplas
susce I
. O ' '1' d
.
fl Ancias algumas vezes contraditrias e Intervenientes. meIo Utl Iza o para
! ue
, .
,
.
- N ' I d T
.
.
onar as decises o intenor do sIstema da Organlzaao aClOna e unsmo,
equacI

.
organismo supremo do setor, que tem como funao fOImular, onentar e exeutm
ltica turstica ueral do pas (Abdel-Wahab, 1974:21). O lugar do tunsmo na
a
t
turao admini trati va do setor pbl ico depender, em definiti vo, da orientao
es
,
dA ' d
que o governo de cada pas der a este setor. H
.
uma ten en:la acentua a
_
para
ue na mudana do governo de um pas, seja modlhcada tambem a onentaao do
rimo e sua posio hierrquica na administrao pblica. Isso provoca alteraes
na chamada organizao institucional do setor (Beni, 1991: 19) .
.
No h padronizao da estrutura turstica oficial (ministno, departam

nto,
comisso, diretoria, conselho, instituto, corporao, entre outras). Cada paIs se
organiza a partir de sua prpria realidade e do grau de importncia do setor para o
governo. A estrutura do rgo ofiCIal de t

nsmo v
.
ana de acrdo com a orma
constitucional de governo. Quando um organismo nacIOnal de tUllsmo adota a j orma
de entidade oficial, esta pode ser atravs de um organismo centralizado ou estatal,
criado pelo prprio Estado dentro de sua
.
estrutura adminstrativa, podendo ocu

ar
posies e hierarquias na estrutura organizacIOnal. Tambem sob a fora de or

anls
mos descentralizados ou mistos, constitudos pelo Estado atraves de leI com
personalidade jurdica, autonomia tcnica e adminis
.
trativa, embora
.
mantenha

vnculos de subordinao a um Ministrio ou Secretana de Estado. E aInda atraves
de organismos privados ou no-governamentais, sem fi

s lucrati

os, na fOl
:
ma de
uma associao ou fundao, organizados em todos os nlvelS (naCIOnal, regIonal e
local). Estes tipos de organismos so nitidamente operacionais e executam as
polticas de turismo adotadas pelo Estado atravs do rgo competente (Abdel
Wahab, 1974:18; Beni, 1991: 19-21; Castelli, 1986:73).
Ao invs de um rgo governamental de turismo, existem expenenclas
concretas em alguns pases, como a Noruega, Dinamarca e Japo onde rgos no
governamentais so reconhecidos pelo governo como planejadores do setor, respal
dados pelas autoridades pblicas e empresas privadas
.
Algumas organizaes tm
participao no fomento ou coordenao ativa no desenvolvimento e na promoo
do turismo do pas, da regio ou da localidade (Abdel-Wahab, 1974: 18-9).
A existncia de um rgo central de turismo e de organizaes perifricas em
diferentes reuies ou localidades econselhos ou comits interministeriais deve servir

para que um suplemente e ajude o outro e no para que eles se sobreponham
.
O
desenvolvimento do turismo demanda interfaces com outras polticas recorrentes e
complementares, tornando-se necessrio um intenso trabalho de coordenao com
outros setores. Portanto, as polticas de turismo devem estar coordenadas com as
demais polticas setoriais afins do pas (Abdel-Wahab, 1992:748). Um outro aspecto
a ser levantado converge para as relaes entre os atores pblicos e privados na
formUlao e implementao da poltica de turismo.
12 Cssio Avelillo S. Pereira
A poltica nacional de turismo (ou pelo menos deveria ser) o elo integrador
entre a esfera governamental representada pelos segmentos oficiais do sistema e os
beneficirios e usurios dessa poltica. No seu interior encontram-se as diretrizes ou
polticas bsicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos nacionais para
o turismo. O desdobramento dessas polticas bsicas em programas de execuo.
acompanhados da indicao dos projetos. envolve os instrumentos do planejamento
necessrios implementao do setor (Nogueira. 1983: 168).
Todavia. o Poder Pblico pode desestimular a iniciativa privada ao criar
instrumentos legais sem captar a fundo a essncia da atividade turstica. Estes
instrumentos. em face da sua multiplicidade. podem criar di ficuldades operacionais
para as empresas que atuam no turismo. Sendo um setor novo e dinmico. o turismo
precisa ser constantemente analisado e avaliado para reformulao de suas polticas
pblicas.
o turismo se desenvolve e funciona dentro de uma estrutura legal que pode ser dividida
em duaspartes. A primeira alegislao dos setores quepossuemummaior frade ottcom
o turismo e que normalmente no pensada como tendoresultados tursticos, mas que
afeta inevitavelmente as operaes nesse setor. A mais comuminclui regulamentaes
no investimento, comrcio, competio, propriedade, propaganda, proteo ambiental e
uso da terra e vrios aspectos do mercado de trabalho, como salrios minimos, carga
horria, condiesdetrabalho, oportunidades iguais e restriesao trabalho estrangeiro,
interferindo, dessa forma, na oferta e preo do trabalho. A segunda parte a legislao
turstica sfricfo sensu - as leis e regulamentos direcionados aosetor e que lidam com a
operaoe gerenciamentodeempreendimentos turisticos, comoas regulamentaes no
transpore e operaes de servios de viagens, taxas especiais de embarque e desem
barque de passageiros, incentivos financeiros e fiscais, uso e ocupao do solo e outros
recursos naturais para desenvolvimentoe gerao dedemanda deturismo, entre outros
(Liu, 1994:24).
Dessa forma, inconcebvel que o setor privado no participe desse proces
so. Existe quantidade considervel de decises pblicas tomadas pelo setor
hoteleiro, de transporte e outros que operacionalizam o setor turstico, em vista
de decises no tomadas pelo govero e dos vazios da legislao (Nogueira,
1983: 168-9). H um corpo crescente de opinio que sugere que o envolvimento do
setor privado no deva ser limitado ao fornecimento de servios tursticos, mas
tambm estar envolvido com o planejamento e a formulao de polticas de turismo.
A importncia de arranjos envolvendo a comunidade anfitri em parcerias com os
governos locais em polticas de turismo tambm tem sido muito divulgada (Jenkins.
1994; Long, 1994).
Atualmente, h uma tendncia do Estado em garantir a regulao para fins de
utilizao dos atrativos naturais, culturais, histricos e outros. A extenso de tal
controle deveria ser acordada entre os interesses tursticos pblicos, pri vados e pelos
Turismo em Anlise, So Paulo, la (2):7-2/ novo /999 13
usurios e beneficirios dos servios, para que os conflitos de interesses pudessem
ser atenuados. Torna-se imperativa a participao ativa. consciente, deliberada e
decisiva da comunidade no processo de formulao e implementao da poltica
pblica de turismo .
.
Institucionalm

nte, a comunidae dever estar represent

da
pelos lderes das d

versas cate
.
gonas
.
qu

a compo

m, c

mo os empr

snos,
trabalhadores, autondades locaiS, regIOnais, estaduaiS, meIOs de comunicao,
organizaes no governamentais, entre outros (Nogueira, 1987:52).
Os anos 90 so marcados pela emergncia de termos o turismo verde ou
ecoturismo, turismo responsvel, solidrio, cultural, todos ligados noo de
qualidade de vida, o que reflete o aumento do interesse nos impactos no econmicos
(e benefcios) advindos do setor. H uma percepo incipiente de que asustentabilidade
do turismo no se baseia apenas em critrios econmicos, mas deve tambm tornar
se adequado s necessidades das comunidades anfitris. As polticas de turismo
esto comeando a se tornar mais sensveis s necessidades da populao local e
esto reconhecendo tambm que nem todos os tipos de turismo so necessariamente
benficos. Isto significa que, dentro da escala de desenvolvimento turstico de cada
pas, maior nfase est sendo dada oferta local de atrativos e roteiros segmentados,
colocando o turista em contato com a natureza e a comunidade local. A idia de que
o turismo possa simplesmente ser imposto a um pas ou regio hoje muito rejeitada
em favor de uma abordagem mais equilibrada para as necessidades de visitantes e
anfitries (Jenkins, 1994:5-6).
H um consenso de que um importante papel do governo seja a responsabi
lidade pela educao, conscientizao e treinamento em todas as atividades que
envolvam o turismo. A educao, em todos os nveis, uma ferramenta indispensvel
para implementar a conscincia e a qualificao do turismo, aumentando, conse
qentemente, a produtividade do setor. Ao assumir a liderana, o governo poderia
oferecer as facilidades necessrias para que a profissionalizao fosse efeti vada em
cooperao com as preocupaes tursticas j abordadas.
A interveno do Estado na criao e no gerenciamento direto da superestru
tura turstica tem sido desaprovada por governos em economias de mercado aberto.
A alocao de recursos tinanceiros para o setor de turismo pelo oramento do
governo tem sido basicamente para infra-estrutura, que multissetorial em dimen
so,j que beneficia quase todos os outros setores. De outro modo, despesas diretas
do governo com o turismo tendem a cobrir custeio administrativo, pesquisa e
marketing. Geralmente, as quantias envolvidas so muito pequenas em relao ao
oramento total do governo e so encolhidas pelas alocaes a outros setores
(Bennett, 1994:34). No entanto, h vrias formas pelas quais o governo pode
promover investimentos diretamente no turismo.
A estabilidade econmica requisito bsico para estimular investimentos e,
para atra-lo. preciso ser internacionalmente competitivo (Abdel-Wahab, 1992:751).
Em

uitos pases em desenvolvimento o mercado de capital pequeno e sua


moblh

ao fraca. O recurso financeiro pode estar disponvel, mas no h


mec

msmos para inserir o capital de grupos econmicos dentro de um consrcio


sufiCientemente grande para prover empreendimentos tursticos. O capital estrangei-
16
Cssio Avelino S. Pereira
CNTur. Por sua vez, o regime jurdico do turismo no plano federal se viu contestado
e posteriormente modificado, transformando a EMBRATUR de empresa pblica a
autarquia, por conseqncia, alterando sua denominao para Instituto Brasileiro de
Turismo. Dessa forma, alm do acervo documental, as atribuies e competncias
do extinto CNTur so transferidos para a EMBRATUR, que passa a ser vinculada
Secretaria de Desenvolvimento Regional, com sede e foro no Distrito Federal
(Beni, 1991 :95-106; Ferraz, 1992:37-43).
Embora essa iniciativa tenha conferido ao turismo maior centralizao na
esfera do Poder Pblico, o setor continuava a padecer da falta de institucionalizao
de uma poltica nacional que integrasse as aes dos rgos oficias e da iniciativa
privada. Contudo, esse processo levou proposio de planos e programas de
privatizao e desregulamentao do setor, acentuando o prosseguimento de deci
ses pontuais e isoladas (Beni, 1991: 104).
At o final dos anos 80, considerava-se que a melhor forma para organizao
da poltica de turismo no pas seria atravs do estabelecimento de uma cpula do
setor, composta pelo Sistema Nacional de Turismo (EMBRATUR, CNTur e o
Minis
.
trio da Indstria e do Comrcio). Esperava-se que essa centralizao no
pla

Jamento e coordenao, acom


p
anhada da verticalizao na execuo da
polItica, dos planos, programas e proJetos trouxesse maior eficincia na utilizao
dos recursos, del
.
imitao das reas de subordinao ao rgo central e, por fim,
reduo dos conflitos nos processos decisrios. Entretanto, as decises que norteavam
a poltica nacional de turismo eram tomadas dentro de uma estrutura organizacional
com ausncia de representatividade, j que a iniciativa privada era minoria e as
diretrizes traadas sem a participao dos representantes dos governos estaduais e
municipais, bem como dos usurios e beneficirios dessa poltica (Nogueira
1992:103-4).
'
A verticalizao da poltica nacional de turismo, orientada sob a gide da
hierarquizao, centralizao e subordinao ao Sistema Nacional de Turismo
produziu aes paralelas e desconexas, no integralizando em sua base uma poltica:
um programa ou plano que definisse parmetros para a execuo de aes
planejadas e associadas. As determinaes em relao s prioridades do turismo
eram feitas por
umatecnoburocracia atravs de memorandos e minutas de projetos de lei que definiam
todos os planos e programas. a concesso do financiamento estatal e dos incentivos
fiscais, colocando a atividadeturstica merc dos interesses organizacionais e pessoais
dos formuladores (Nogueira, 1992:105-6).
Desse modo, a articulao entre os diversos agentes intervenientes do
processo de desenvolvimento da atividade turstica eram descoordenadas ou
inexistentes, acentuando as dificuldades de conciliao entre o plano institucional e
o modelo de gesto com o processo normativo do turismo.
Conforme o resultado da pesquisa realizada em 1991 pelo professor Mrio
Turismo emAnlise. Sei o Paulo. Ia (2):7-2Inov. 1999 17
Beni sobre o desempenho operacional do Sistema Nacional de Turismo, as princi
pais dificuldades conjuntas das instituies pblicas na ordenao e promoo do
setor concentram-se naindefinio de uma poltica nacional de turismo que normatize
a sua ordem institucional e gesto, caracterizada como um dos maiores entraves
definio de planos e programas de ao no mbito das organizaes . Outras
dificuldades constatadas foram a falta de integrao e coordenao entre os organis
mos oficiais de turismo em todos os nveis, a inexistncia de uma ao intersetorial
no desenvolvimento do turismo e a acentuada modificao no processo diretivo em
cada mudana de governo, acarretando descontinuidade administrati va e indefinio
de prioridades polticas para o setor. Foram apontadas tambm a carncia de mo
de-obra qualificada e especializada, com a conseqente ausncia de pesquisas
cientficas necessrias ao conhecimento do fenmeno turstico, bem como a escassez
de recursos financeiros para o exerccio de uma administrao pblica mais
profissional, o que reflete de maneira negativa sobre o grau de motivao de todos
os nveis funcionais do setor (Beni, 1991: 161-99). Denota-se, portanto, que esse
conjunto de condies e situaes constituem os empecilhos que emperram e
desagregam o pleno funcionamento do processo de desenvolvimento do turismo.
Em 1994, aps o tempestuoso governo Collor e o longo perodo de
verticalizao ao qual foi submetida a poltica de turismo no Brasil, o ento
presidente Itamar Franco inicia o processo de construo de uma diretriz nacional
para a poltica de turismo no pas. Nessa oportunidade, institudo o Plano Nacional
de Municipalizao do Turismo (PNMT), instrumento legal e referencial para todos
os segmentos que atuam com o turismo no pas e que tem como pblico-alvo o
municpio. Como num efeito domin, o turismo municipal influi sobre o desempe
nho do turismo estadual, que por sua vez determina a eficcia do turismo nacional
e a conseqente competitividade internacional do produto turstico brasileiro,
atravs da busca da qualidade na prestao de servios e no correto gerenciamento
dos recursos naturais e culturais por parte de todos os atores envolvidos neste
processo, quer sejam eles pblicos ou privados.
Com esse enfoque, inicia-se a horizontalizao das diretrizes e aes para a
p
oltica e turismo no Brasil, tendo como referncia a integrao de todos os atores
mtervementes no setor e agindo na base, que o municpio. Como atividade que
?
e desenvolve graas aos atrativos localizados, utilizando servios e gerando
Impostos primordialmente municipais, nada mais adequado que concentrar os
processos de planejamento e de gerenciamento no municpio, procurando desenvol
ver ao mximo a comunidade local, vinculando-a aos projetos a serem implantados.
Ne

s

sentido, a municipalizao do turismo tem como objetivo produzir benefcios
s

clals, culturais, econmicos e ambientais, dentro de um contexto planejado nos


n

vels local,

stadual, regional, nacional e at internacional, gerido com a participa


ao e envolVimento da populao residente nos municpios, de modo a conciliar a
coordenao de aes segmentadas com a eliminao de aes paralelas no desen
volVimento do turismo (EMBRATUR, 1997).
.
Dentro dessa perspectiva, ressalta-se que o governo do Presidente Fernando
H
en
nque Cardoso d prosseguimento ao processo de horizontalizao da poltica e
18 Cssio Avelino S. Pereira
seus programas e projetos envolvendo o turismo, afastando o risco da interrupo
desses procedimentos em sua fase de implantao. Com isso, a EMBRATUR vem
se reestruturando a partir da descentralizao na gesto turstica, atravs do projeto
de fortalecimento dos rgos estaduais e municipais de turismo, buscando a
reconverso da ao fiscalizadora em uma atividade orientadora aos empresrios e
preventiva de infraes. No nvel da execuo, a orientao referencial para o setor
privado, resguardando os programas especficos e a capacidade de iniciativa das
comunidades, respeitando as peculiaridades municipais, regionais e estaduais (Mi
nistrio da Indstria, do Comrcio ... , 1995).
A relao entre Unio e Estados envolvendo o setor se d, principalmente,
atravs da delegao de competncias da EMBRATUR aos rgos oficiais de
turismo, para a execuo de atribuies no mbito de cada unidade da federao,
incrementando a assistncia tcnica a esses organismos. O papel do Estado junto aos
municpios semelhante ao desenvolvido pela EMBRATURjunto aos Estados, ou
seja, importante que haja uma poltica estadual slida que possa dotar os
municpios de condies tcnicas e organizacionais para promover o desenvolvi
mento de sua atividade turstica.
Com o propsito de incentivar os municpios a ado tarem suas prprias
polticas, necessrio adequar a poltica estadual s suas potencialidades locais,
cabendo ao Estado propiciar oportunidades para o engajamento dos municpios no
PNMT. Com efeito, possibilita-se o desenvolvimento de polticas regionais de
turismo, baseadas na integrao de destinos ou circuitos tursticos, formando assim
consrcios intermunicipais de turismo.
Dessa forma, o Poder Pblico pode e deve viabilizar outras formas de
incentivo, como a reduo de impostos para novos empreendimentos no setor,
iseno temporria de obrigaes fiscais, empenho de um percentual da arrecadao
para investimentos no setorturstico, entre outros. Nessa perspectiva, o financiamen
to e investimento da poltica de turismo no Brasil precisa deixar de privilegiar o
grande investidor e levar em considerao tambm o micro, pequeno e mdio
investidor local, para que sejam assegurados os benefcios do turismo para a
comunidade anfitri. O modelo das grandes construes e complexos tursticos, que
assolam o meio ambiente e atraem turistas que no consomem a cultura e os produtos
locais, est fadado extino.
Consideraes Finais
A obteno de uma poltica integrada do turismo no mbito federal, estadual
e municipal deve ser matria de responsabilidade de todo o segmento do turismo,
quer seja pblico ou privado. Assim, a poltica nacional de turismo ter sua
efetividade e legitimidade ampliada na medida em que for apoiada na mais larga base
representativa dos interesses da sociedade, garantindo seu desenvolvimento e
minimizando seus efeitos perversos. Alm da participao do Estado, fundamental
Turismo em Anlise. Sio Paulo. /0 (2):7-2/ novo /999 19
que haja o envolvimen;o dos usurios e beneficirios do setor na produo e
avaliao de polticas publIcas de tunsm
.
o (PereIra, 1999b.
.. .
O Estado vinha atuando no tunsmo de forma dlreta como fInancIador
"empreendedor", passando, p

u
.
latinam

nte nas ltimas duas


,
d
.
cadas, a privatiz

r
atividades sob sua responsabIlIdade dlreta e a propor polItIcas de corte maIS
regulatrio e descentr

lizador. Hoje o cenrio de u Es


_
tado que
.
est redefinindo
seu papel, tentando agIr

als como re
.
gulado

. p realIzaao de proJetos tendo como


elemento central investImentos geraIs e de Inta-estrutura somente com recursos
pblicos uma prtica em desuso.
Atualmente, encontra-se em andamento um processo que pretende ajustar e
adequar o setor atravs de pol ticas regulatrias, aspecto esse em que, d

fo

a geral,
o Estado brasileiro foi sempre muito frgil. Essa dificuldade pode se JustIfIcar, em
parte, pelo fato de ser muito difcil o Estado operar junto !niciati

a privada e,
portanto, se autoregular. Somente agora nos anos 90 que tem sIdo efetlvado, dentro
da reforma do Estado, seu papel de regulador (Dinize Azevedo, 1997). A fragilidade
na regulao pode ser apontada, inclusive, como uma das falhas estruturais dos
pases em desenvolvimento.
. .
O fato que o esgotamento do modelo de Estado desenvolvlmentlsta nos
anos 80 foi sentido muito mais rapidamente no turismo do que em outros setores.
Enquanto o processo de privatizao dos setores de siderurgia, energia, telecomu
nicao e outros aconteceram j nos anos 90, ainda na dcada de 80, boa parte dos
Estados brasileiros e a unio comearam a vender ou arrendar seus hotis, compa
nhias areas, etc. Mesmo com dificuldades instrumentais para privatizar, a idia de
que a operacionalizao de um setor poderia caber eminentemente iniciativa
privada ficou clara mais cedo no turismo do que em outros setores. Tanto que no
houve resistncia alguma s tentativas de privatizao dos equipamentos tursticos
do Estado. Tais aes podem no ter alcanado os resultados esperados, mas devido
a outros fatores, como o processo com que foram conduzidas e por problemas
institucionais.
O processo de reforma do Estado tem perpassado pelo turismo de uma forma
diferente e especfca. No se tem notcia de outro setor em que essa transformao
tenha passado to desapercebido pela opinio pblica. Diferente dos demais setores
que enfrentaram essa experincia da privatizao, no turismo, apesar do governo
ainda no ter conseguido avanar muito, a deciso em favor de privatizar ocorreu
sem nenhum tipo de manifestao pblica contrria. Nesse sentido, importante
ressaltar, mais uma vez, que a deciso de privatizar ocorreu no turismo antes da onda
da reforma do Estado nos anos 90. Portanto, h nesse setor um ambiente mais
favorvel para o consenso em relao sua privatizao, j que no incita nenhum
debate pblico ou movimento popular contrrio.
Enfim, o Estado deve optar por um menor controle operacional em troca de
maior poder sobre a regulao, as metas e os resultados no turismo, cedendo parte
de seu poder operativo iniciativa privada e comunidade. Todavia, ainda
necessrio avanar em muitos procedimentos polticos, institucionais e normativos
para convergiras aes e diretrizes para o setor, na busca de uma gesto horizontalizada
20 Cssio A ve/il1o S. Pereira
e integrada com a base de sustentao do turismo que o municpio, O desafio pode
ser traduzido na busca de uma forma de conciliar as dimenses normativas c
institucionais do turismo com a gesto da poltica, de modo que haja melhor
distribuio dos benefcios sociais, econmicos, polticos, entre outros, aumentando
a qualidade dos servios e o bem-estar dos visitantes e da comunidade anfitri.
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