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t'bilidade do fenmeno turstico e a necessIdade de equIlIbrar suas multlplas
susce I
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fl Ancias algumas vezes contraditrias e Intervenientes. meIo Utl Iza o para
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onar as decises o intenor do sIstema da Organlzaao aClOna e unsmo,
equacI
.
organismo supremo do setor, que tem como funao fOImular, onentar e exeutm
ltica turstica ueral do pas (Abdel-Wahab, 1974:21). O lugar do tunsmo na
a
t
turao admini trati va do setor pbl ico depender, em definiti vo, da orientao
es
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que o governo de cada pas der a este setor. H
.
uma ten en:la acentua a
_
para
ue na mudana do governo de um pas, seja modlhcada tambem a onentaao do
rimo e sua posio hierrquica na administrao pblica. Isso provoca alteraes
na chamada organizao institucional do setor (Beni, 1991: 19) .
.
No h padronizao da estrutura turstica oficial (ministno, departam
nto,
comisso, diretoria, conselho, instituto, corporao, entre outras). Cada paIs se
organiza a partir de sua prpria realidade e do grau de importncia do setor para o
governo. A estrutura do rgo ofiCIal de t
nsmo v
.
ana de acrdo com a orma
constitucional de governo. Quando um organismo nacIOnal de tUllsmo adota a j orma
de entidade oficial, esta pode ser atravs de um organismo centralizado ou estatal,
criado pelo prprio Estado dentro de sua
.
estrutura adminstrativa, podendo ocu
ar
posies e hierarquias na estrutura organizacIOnal. Tambem sob a fora de or
anls
mos descentralizados ou mistos, constitudos pelo Estado atraves de leI com
personalidade jurdica, autonomia tcnica e adminis
.
trativa, embora
.
mantenha
vnculos de subordinao a um Ministrio ou Secretana de Estado. E aInda atraves
de organismos privados ou no-governamentais, sem fi
s lucrati
os, na fOl
:
ma de
uma associao ou fundao, organizados em todos os nlvelS (naCIOnal, regIonal e
local). Estes tipos de organismos so nitidamente operacionais e executam as
polticas de turismo adotadas pelo Estado atravs do rgo competente (Abdel
Wahab, 1974:18; Beni, 1991: 19-21; Castelli, 1986:73).
Ao invs de um rgo governamental de turismo, existem expenenclas
concretas em alguns pases, como a Noruega, Dinamarca e Japo onde rgos no
governamentais so reconhecidos pelo governo como planejadores do setor, respal
dados pelas autoridades pblicas e empresas privadas
.
Algumas organizaes tm
participao no fomento ou coordenao ativa no desenvolvimento e na promoo
do turismo do pas, da regio ou da localidade (Abdel-Wahab, 1974: 18-9).
A existncia de um rgo central de turismo e de organizaes perifricas em
diferentes reuies ou localidades econselhos ou comits interministeriais deve servir
para que um suplemente e ajude o outro e no para que eles se sobreponham
.
O
desenvolvimento do turismo demanda interfaces com outras polticas recorrentes e
complementares, tornando-se necessrio um intenso trabalho de coordenao com
outros setores. Portanto, as polticas de turismo devem estar coordenadas com as
demais polticas setoriais afins do pas (Abdel-Wahab, 1992:748). Um outro aspecto
a ser levantado converge para as relaes entre os atores pblicos e privados na
formUlao e implementao da poltica de turismo.
12 Cssio Avelillo S. Pereira
A poltica nacional de turismo (ou pelo menos deveria ser) o elo integrador
entre a esfera governamental representada pelos segmentos oficiais do sistema e os
beneficirios e usurios dessa poltica. No seu interior encontram-se as diretrizes ou
polticas bsicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos nacionais para
o turismo. O desdobramento dessas polticas bsicas em programas de execuo.
acompanhados da indicao dos projetos. envolve os instrumentos do planejamento
necessrios implementao do setor (Nogueira. 1983: 168).
Todavia. o Poder Pblico pode desestimular a iniciativa privada ao criar
instrumentos legais sem captar a fundo a essncia da atividade turstica. Estes
instrumentos. em face da sua multiplicidade. podem criar di ficuldades operacionais
para as empresas que atuam no turismo. Sendo um setor novo e dinmico. o turismo
precisa ser constantemente analisado e avaliado para reformulao de suas polticas
pblicas.
o turismo se desenvolve e funciona dentro de uma estrutura legal que pode ser dividida
em duaspartes. A primeira alegislao dos setores quepossuemummaior frade ottcom
o turismo e que normalmente no pensada como tendoresultados tursticos, mas que
afeta inevitavelmente as operaes nesse setor. A mais comuminclui regulamentaes
no investimento, comrcio, competio, propriedade, propaganda, proteo ambiental e
uso da terra e vrios aspectos do mercado de trabalho, como salrios minimos, carga
horria, condiesdetrabalho, oportunidades iguais e restriesao trabalho estrangeiro,
interferindo, dessa forma, na oferta e preo do trabalho. A segunda parte a legislao
turstica sfricfo sensu - as leis e regulamentos direcionados aosetor e que lidam com a
operaoe gerenciamentodeempreendimentos turisticos, comoas regulamentaes no
transpore e operaes de servios de viagens, taxas especiais de embarque e desem
barque de passageiros, incentivos financeiros e fiscais, uso e ocupao do solo e outros
recursos naturais para desenvolvimentoe gerao dedemanda deturismo, entre outros
(Liu, 1994:24).
Dessa forma, inconcebvel que o setor privado no participe desse proces
so. Existe quantidade considervel de decises pblicas tomadas pelo setor
hoteleiro, de transporte e outros que operacionalizam o setor turstico, em vista
de decises no tomadas pelo govero e dos vazios da legislao (Nogueira,
1983: 168-9). H um corpo crescente de opinio que sugere que o envolvimento do
setor privado no deva ser limitado ao fornecimento de servios tursticos, mas
tambm estar envolvido com o planejamento e a formulao de polticas de turismo.
A importncia de arranjos envolvendo a comunidade anfitri em parcerias com os
governos locais em polticas de turismo tambm tem sido muito divulgada (Jenkins.
1994; Long, 1994).
Atualmente, h uma tendncia do Estado em garantir a regulao para fins de
utilizao dos atrativos naturais, culturais, histricos e outros. A extenso de tal
controle deveria ser acordada entre os interesses tursticos pblicos, pri vados e pelos
Turismo em Anlise, So Paulo, la (2):7-2/ novo /999 13
usurios e beneficirios dos servios, para que os conflitos de interesses pudessem
ser atenuados. Torna-se imperativa a participao ativa. consciente, deliberada e
decisiva da comunidade no processo de formulao e implementao da poltica
pblica de turismo .
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Institucionalm
da
pelos lderes das d
versas cate
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gonas
.
qu
a compo
m, c
mo os empr
snos,
trabalhadores, autondades locaiS, regIOnais, estaduaiS, meIOs de comunicao,
organizaes no governamentais, entre outros (Nogueira, 1987:52).
Os anos 90 so marcados pela emergncia de termos o turismo verde ou
ecoturismo, turismo responsvel, solidrio, cultural, todos ligados noo de
qualidade de vida, o que reflete o aumento do interesse nos impactos no econmicos
(e benefcios) advindos do setor. H uma percepo incipiente de que asustentabilidade
do turismo no se baseia apenas em critrios econmicos, mas deve tambm tornar
se adequado s necessidades das comunidades anfitris. As polticas de turismo
esto comeando a se tornar mais sensveis s necessidades da populao local e
esto reconhecendo tambm que nem todos os tipos de turismo so necessariamente
benficos. Isto significa que, dentro da escala de desenvolvimento turstico de cada
pas, maior nfase est sendo dada oferta local de atrativos e roteiros segmentados,
colocando o turista em contato com a natureza e a comunidade local. A idia de que
o turismo possa simplesmente ser imposto a um pas ou regio hoje muito rejeitada
em favor de uma abordagem mais equilibrada para as necessidades de visitantes e
anfitries (Jenkins, 1994:5-6).
H um consenso de que um importante papel do governo seja a responsabi
lidade pela educao, conscientizao e treinamento em todas as atividades que
envolvam o turismo. A educao, em todos os nveis, uma ferramenta indispensvel
para implementar a conscincia e a qualificao do turismo, aumentando, conse
qentemente, a produtividade do setor. Ao assumir a liderana, o governo poderia
oferecer as facilidades necessrias para que a profissionalizao fosse efeti vada em
cooperao com as preocupaes tursticas j abordadas.
A interveno do Estado na criao e no gerenciamento direto da superestru
tura turstica tem sido desaprovada por governos em economias de mercado aberto.
A alocao de recursos tinanceiros para o setor de turismo pelo oramento do
governo tem sido basicamente para infra-estrutura, que multissetorial em dimen
so,j que beneficia quase todos os outros setores. De outro modo, despesas diretas
do governo com o turismo tendem a cobrir custeio administrativo, pesquisa e
marketing. Geralmente, as quantias envolvidas so muito pequenas em relao ao
oramento total do governo e so encolhidas pelas alocaes a outros setores
(Bennett, 1994:34). No entanto, h vrias formas pelas quais o governo pode
promover investimentos diretamente no turismo.
A estabilidade econmica requisito bsico para estimular investimentos e,
para atra-lo. preciso ser internacionalmente competitivo (Abdel-Wahab, 1992:751).
Em
s
sentido, a municipalizao do turismo tem como objetivo produzir benefcios
s
vels local,
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.
latinam
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atividades sob sua responsabIlIdade dlreta e a propor polItIcas de corte maIS
regulatrio e descentr
als como re
.
gulado
a geral,
o Estado brasileiro foi sempre muito frgil. Essa dificuldade pode se JustIfIcar, em
parte, pelo fato de ser muito difcil o Estado operar junto !niciati
a privada e,
portanto, se autoregular. Somente agora nos anos 90 que tem sIdo efetlvado, dentro
da reforma do Estado, seu papel de regulador (Dinize Azevedo, 1997). A fragilidade
na regulao pode ser apontada, inclusive, como uma das falhas estruturais dos
pases em desenvolvimento.
. .
O fato que o esgotamento do modelo de Estado desenvolvlmentlsta nos
anos 80 foi sentido muito mais rapidamente no turismo do que em outros setores.
Enquanto o processo de privatizao dos setores de siderurgia, energia, telecomu
nicao e outros aconteceram j nos anos 90, ainda na dcada de 80, boa parte dos
Estados brasileiros e a unio comearam a vender ou arrendar seus hotis, compa
nhias areas, etc. Mesmo com dificuldades instrumentais para privatizar, a idia de
que a operacionalizao de um setor poderia caber eminentemente iniciativa
privada ficou clara mais cedo no turismo do que em outros setores. Tanto que no
houve resistncia alguma s tentativas de privatizao dos equipamentos tursticos
do Estado. Tais aes podem no ter alcanado os resultados esperados, mas devido
a outros fatores, como o processo com que foram conduzidas e por problemas
institucionais.
O processo de reforma do Estado tem perpassado pelo turismo de uma forma
diferente e especfca. No se tem notcia de outro setor em que essa transformao
tenha passado to desapercebido pela opinio pblica. Diferente dos demais setores
que enfrentaram essa experincia da privatizao, no turismo, apesar do governo
ainda no ter conseguido avanar muito, a deciso em favor de privatizar ocorreu
sem nenhum tipo de manifestao pblica contrria. Nesse sentido, importante
ressaltar, mais uma vez, que a deciso de privatizar ocorreu no turismo antes da onda
da reforma do Estado nos anos 90. Portanto, h nesse setor um ambiente mais
favorvel para o consenso em relao sua privatizao, j que no incita nenhum
debate pblico ou movimento popular contrrio.
Enfim, o Estado deve optar por um menor controle operacional em troca de
maior poder sobre a regulao, as metas e os resultados no turismo, cedendo parte
de seu poder operativo iniciativa privada e comunidade. Todavia, ainda
necessrio avanar em muitos procedimentos polticos, institucionais e normativos
para convergiras aes e diretrizes para o setor, na busca de uma gesto horizontalizada
20 Cssio A ve/il1o S. Pereira
e integrada com a base de sustentao do turismo que o municpio, O desafio pode
ser traduzido na busca de uma forma de conciliar as dimenses normativas c
institucionais do turismo com a gesto da poltica, de modo que haja melhor
distribuio dos benefcios sociais, econmicos, polticos, entre outros, aumentando
a qualidade dos servios e o bem-estar dos visitantes e da comunidade anfitri.
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Recebido em J 7 J /99
Aprovado em 20//2/99