Federalismo y RRII

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Integracin & Comercio es una publicacin
del Instituto para la Integracin de
Amrica Latina y el Caribe.
Todos los derechos reservados.
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Altuna Impresores
Buenos Aires, Argentina
N 21 Ao 8
Julio - Diciembre 2004
Richard L. Bernal
Albert Berry
Victor Bulmer-Thomas
Juan Jos Echavarra
Albert Fishlow
Eduardo Lizano
Alister McIntyre
Jos Antonio Ocampo
Marcelo de Paiva Abreu
Rubens Ricupero
Gert Rosenthal
Javier Villanueva
Comit Editorial
Robert Devlin
Antoni Estevadeordal
Nohra Rey de Marulanda
Uziel Nogueira
Juan Jos Taccone
Comit de Direccin
Susana Filippa
Edicin- Coordinacin
ndice
! Introduccin 3
CAPTULO I: ASPECTOS JURDICOS E INSTITUCIONALES: PODER Y RESPONSABILIDADES
ENTRE EL GOBIERNO SUBNACIONAL Y LAS UNIDADES SUBNACIONALES
!
La poltica externa de las entidades federativas mexicanas:
un estudio comparativo con seis federaciones
Jos A. Schiavon 109
!
La cooperacin entre los actores subnacionales y el gobierno federal
en reas de frontera y en el desarrollo de la infraestructura fsica
Miryam Colacrai 141
!
Gobierno subnacional y la dimensin internacional de los proyectos
de infraestructura en el contexto del federalismo brasileo:
un anlisis a partir de la experiencia reciente del estado de So Paulo
Waldomiro Pecht 171
! La Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF):
un caso de federalismo internacional
Jorge A. Bustamante 197
!
Del federalismo centralista al paradigma del federalismo cooperativo:
las relaciones internacionales de Brasil y su poltica de comercio exterior
Jos Flvio Sombra Saraiva 85
!
La poltica comercial en un contexto de federalismo:
notas para el estudio del caso argentino
Diana Tussie 69
! Aspectos jurdico-constitucionales relativos
a la dimensin exterior del sistema federal mexicano
Jos Mara Serna de la Garza 47
! El marco jurdico e institucional para la gestin internacional
de los actores subnacionales gubernamentales en Brasil
Tullo Vigevani 27
!
El marco jurdico e institucional para la gestin internacional
de los actores subnacionales gubernamentales en Argentina
Alberto Ricardo Dalla Via 11
CAPTULO II: LOS SISTEMAS FEDERALES EN LA FORMACIN DE LA POLTICA COMERCIAL
CAPTULO III: LA COOPERACIN EN EL REA DE FRONTERA Y EL DESARROLLO
DE LA INFRAESTRUCTURA FSICA
3
I N T E G R A C I N & C O M E R C I O
Introduccin
Este nmero de la revista est dedicado a los temas del federalismo y las relacio-
nes internacionales en el caso de tres pases de la regin: Argentina, Brasil y Mxico. Las
cuestiones que aqu se presentan abordan un fenmeno que est presente en la realidad
cotidiana de quienes deben tomar decisiones de poltica, de actores no gubernamentales y
tambin del sector privado. No obstante su vigencia prctica, el problema de las dimensio-
nes internacionales del federalismo latinoamericano no ha sido suficientemente estudiado.
En cierto sentido, lo anterior representa una diferencia con lo que se observa en la literatura
referida a los aspectos institucionales, de anlisis poltico y de las finanzas pblicas en los
pases de organizacin federal de la regin. En estas materias, los problemas de la descen-
tralizacin y de la armonizacin de los gobiernos subnacionales han constituido un captulo
trajinado de la investigacin acadmica y que motiv el anlisis de varias disciplinas. No
menor ha sido la relevancia de estos temas en el debate poltico y de poltica econmica.
Segn se podr apreciar en las pginas siguientes, la cuestin federal llega ahora tambin
con vigor al campo de las relaciones internacionales. Si bien las motivaciones son diversas y
responden a realidades tambin distintas, creemos que hay elementos comunes. La conso-
lidacin paulatina de la democracia en la regin, los procesos de apertura comercial, la
multiplicacin de acuerdos regionales y el crecimiento del comercio han impactado no slo
sobre las polticas e instituciones del estado nacional sino que tambin exige respuestas a
los gobiernos subnacionales y autoridades locales.
Los trabajos aqu reunidos fueron presentados en el Taller Federalismo y Rela-
ciones Internacionales: Experiencias Comparadas en Amrica Latina, organizado conjun-
tamente por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y el Instituto
para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID-INTAL). Este Taller se llev a cabo los das 30 y 31 de agosto de 2004, en la sede del
Instituto en Buenos Aires, Argentina. El objetivo de este evento fue realizar un encuentro
internacional con representantes acadmicos y del sector pblico de Argentina, Brasil y
Mxico con el propsito de abordar el federalismo en perspectiva comparada y los desafos
que el mismo presenta para el diseo de la poltica exterior.
Los trabajos que se comentan a continuacin pueden ser agrupados en tres cap-
tulos temticos y que se corresponden respectivamente con las sesiones del referido evento,
a saber: aspectos jurdicos e institucionales concernientes a la distribucin de poder y respon-
sabilidades entre el gobierno nacionales y las unidades subnacionales, la formulacin de la
poltica comercial en sistemas federales de gobierno y, finalmente, los aspectos de coopera-
cin en reas fronterizas y de regiones bajo fuertes influencias de los procesos de integracin.
El comn denominador del primer bloque es el reconocimiento de una cuestin
fctica: crecientemente, y por mecanismos diversos, gobiernos subnacionales y locales se
suman como un actor ms al ejercicio de las relaciones internacionales. Esta participacin se
materializa en distintas instancias: en la negociacin de tratados comerciales y de integra-
cin, en aspectos fronterizos, en la presencia fuera del territorio a travs de oficinas de
promocin comercial, convenios de cooperacin con entidades y organismos de otros pa-
ses, entre otros. La discusin principal se concentra en el plano del jurdico. Las constitucio-
nes federales consagran la iniciativa y la responsabilidad de la poltica de relaciones interna-
cionales, incluyendo los aspectos comerciales, en el Poder Ejecutivo. En general, se postula
que las acciones en este plano, una vez concretadas a travs de distintos instrumentos -
tratados, convenios, acuerdos- son aprobadas por el Poder Legislativo -la Cmara de Sena-
ndice
4 I N T E G R A C I N & C O M E R C I O
dores, en la mayora de los casos- consagrndose en ley de la Nacin y subordinando, si as
correspondiera, a normas legales que entran en oposicin con aqulla. Se plantean, enton-
ces, diversas cuestiones. Cules son las instancias y oportunidades ms adecuados para
atender los intereses subnacionales y locales que pueden resultar afectados por tal o cual
negociacin? Es suficiente y oportuna la intervencin del poder legislativo, donde las re-
presentaciones subnacionales son similares, frente a las dimensiones particulares y especfi-
cas que puede levantar cierto acuerdo? De manera anloga, puede levantarse la dimensin
inversa. Dados los impactos regionales que van asociados al proceso de integracin, se
podra plantear si las autoridades subnacionales debiesen contar con iniciativa propia ade-
lantndose en los hechos al Ejecutivo nacional. Pero, si as fuera, cabe preguntarse cules
seran los recaudos sustantivos y de procedimiento para que dichas acciones no constituye-
sen un desmedro al principio constitucional de que las relaciones exteriores deben vertebrarse
a travs del estado nacional.
El primer trabajo, de Alberto Ricardo Dalla Via, examina el federalismo argenti-
no desde la ptica del derecho constitucional y de su relacin con aspectos polticos e
institucionales. La tesis principal del autor es que el ordenamiento jurdico, la distribucin
de competencias y facultades del federalismo argentino recoge aspectos esenciales de la
evolucin poltico-institucional del pas. La prctica real del federalismo no es entonces una
cuestin de diseo normativo ex ante. Al contrario, aqul es el resultado de cmo prevale-
cieron las tendencias polticas y de la sucesiva conformacin territorial a lo largo de la
historia. El autor afirma que el federalismo argentino es en la actualidad ms complejo que
en el pasado. A la divisin constitucional clsica entre Estado federal y provincia, se le
agrega la Ciudad de Buenos Aires, que tiene ms jerarqua que los municipios pero algo
menos que una provincia. En lnea con su interpretacin general, el autor comenta la refor-
ma constitucional de 1994. Esta reforma tiene especial inters para el tema bajo considera-
cin porque, entre otras cuestiones, autoriza a los estados provinciales a celebrar tratados
con otros pases, siempre y cuando no se contrapongan con la poltica exterior del pas y los
mismos resulten de conocimiento del Congreso. Atendiendo a una ptica comparativa en
esta materia y observando la realidad de otros pases federales de la regin, la reforma
constitucional argentina constituye una innovacin. Ningn otro pas de la regin ha llega-
do al punto de otorgar rango constitucional en el plano de la accin exterior a los gobiernos
subnacionales. No obstante, como concluye Dalla Via, para que esta delegacin de faculta-
des sea efectiva y no se preste a dificultades en su ejercicio real, se requiere una reglamen-
tacin por ley del Congreso del principio constitucional. As, el autor explora diferentes
alternativas de reglamentacin sopesando en cada caso los argumentos en juego.
Luego, Tullo Vigevani analiza el marco jurdico e institucional de la Constitucin
Federal de Brasil del ao 1988 y la participacin de los estados y municipios en la gestin
internacional. El autor reconoce que dicho texto representa un avance del federalismo y la
descentralizacin. Como es conocido, este impulso llev posteriormente a tensiones en las
finanzas pblicas de la Unin que demandaron reformas adicionales destinadas a dar ma-
yor responsabilidad fiscal a los gobiernos estaduales y municipales, limitando su capacidad
de endeudamiento (Ley de Responsabilidad Fiscal). Empero, a pesar de estos avances de la
reforma del 1998, las facultades sobre las relaciones internacionales quedaron delimitadas
al Ejecutivo de la Unin, segn el molde tradicional. No obstante este precepto normativo,
Vigevani seala diversas evidencias que atestiguan que muchos estados brasileos han
generado diversas formas de insercin internacional en los ltimos aos. Mientras el estado
de Amazonas busca dialogar con Per y Venezuela, el estado de Rio Grande do Sul juega
5
un importante papel en las relaciones con Argentina y Uruguay, en el marco del MERCOSUR.
As el autor califica a estas acciones como una paradiplomacia que ha cobrado expresio-
nes institucionales propias. Itamaraty ha establecido una Asesora de Relaciones Federativas
para apoyar y coordinar a los estados en esta tarea de ejercicio factual de poltica exterior.
El autor interpreta esta respuesta de la Cancillera brasilea como una iniciativa realista
frente a los hechos. Aunque la tradicin diplomtica ha sido histricamente construida
sobre el centralismo, el desconocimiento de la para-diplomacia de los estados significara
llevar a Itamaraty a perder control de muchas de estas acciones. En esta lnea de anlisis
Vigevani explora un terreno de sumo inters a la hora de contraponer los fenmenos de la
integracin y la existencia de gobiernos subnacionales. A propsito del MERCOSUR, el
autor detecta una apreciable diversidad de intereses respecto de la proyeccin exterior,
segn la localizacin geogrfica de los estados. As, la vocacin integradora de Rio Grande
do Sul se distancia de la realidad de los estados del nordeste. stos ven a la integracin con
el sur como una amenaza al actual sistema de distribucin de beneficios y rentas interestatales,
y del cual podran verse perjudicados. Dada estas diferentes estrategias, le corresponde al
Ejecutivo nacional amalgamar posiciones en el diseo de su poltica exterior.
El trabajo de Jose Mara Serna de la Garza analiza el federalismo mexicano desde
la perspectiva de los alcances legales de la globalizacin. Mxico, pas de organizacin
federal pero con mayor tradicin centralista que los otros dos casos, unifica la responsabi-
lidad de las relaciones exteriores en el Ejecutivo. Bajo este arreglo del derecho, el autor
examina tres dimensiones bsicas que hacen al ejercicio del mismo. La primera concierne a
las facultades de la federacin para acordar en el plano internacional asuntos que pueden
colisionar con prerrogativas y materias legales que reposan en los estados. La segunda se
refiere al impacto externo que puedan tener las acciones que cumplan los gobiernos locales
en el terreno que le es propio. Y, finalmente, la tercera se pregunta sobre cmo las decisio-
nes de los estados subnacionales pueden comprometer y afectar los compromisos interna-
cionales que adquiere Mxico. El autor concluye reafirmando las amplias facultades del
estado nacional mexicano en el diseo y prctica de su poltica exterior. El Ejecutivo no
tiene restricciones en las materias sobre las cuales puede adquirir compromisos y su validez
es plena, una vez obtenido el acuerdo del Senado. No obstante, el autor contrapone estos
rasgos de organizacin institucional y normativa con una realidad que avanza en un doble
plano. De una parte la globalizacin, que exige mayor activismo y flexibilidad en las rela-
ciones exteriores y, de otro lado, la creciente democratizacin interna de Mxico que des-
pierta mayor actividad poltica local. Una vez establecido estos elementos analticos y con-
ceptuales, el texto de Serna de la Garza aborda un interesante captulo dedicado a las
actividades de las entidades federativas y la responsabilidad internacional del Estado mexi-
cano en el marco del Captulo XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN), que se refiere a la proteccin a la inversin extranjera en los pases subscriptores
del tratado. El autor examina casos de conflicto en materias ambientales, donde la reaccin
inicial de los estados subnacionales ha ido en direccin de proteger intereses locales. Las
controversias se resolvieron atendiendo a los compromisos internacionales adquiridos por
el TLCAN negando la pertinencia de los reclamos subnacionales. Este anlisis particular
devuelve as la discusin a los aspectos ms generales acerca de la necesaria conciliacin de
intereses en los procesos de negociacin internacional, donde la regulacin de bienes p-
blicos locales puede verse sometida a disposiciones y normas de mayor jerarqua.
El segundo captulo de temas se refiere a los sistemas federales en la formacin
de la poltica comercial. Su propsito es analizar el impacto de los sistemas federales en el
proceso de formacin de una poltica de comercio exterior, las restricciones que se plantean
y las posibilidades de articulacin entre Nacin y provincias. Nuevamente una preocupa-
cin comn discurre las tesis de los tres autores. La poltica y negociacin comercial supone
realizar concesiones y obtencin de ventajas que, a la postre, tendrn fuertes impactos en
las economas regionales. La pregunta obvia es cmo tomar en cuenta estos intereses y
realizar el complejo balance de compensaciones entre ganadores y perdedores. Es ms, si
los impactos de largo plazo del proceso de integracin puesto en juego a travs de la
estrategia comercial dan lugar a desequilibrios entre regiones, ser a la postre el sistema
fiscal y de distribucin de recursos federales el que deba hacerse cargo de las compensacio-
nes. De all que sea en inters de la Nacin y de los gobiernos subnacionales que la poltica
comercial externa sea vista como una construccin comn y donde son tomados en cuenta
los intereses de los diferentes actores.
En el primer artculo, de Diana Tussie, se enfoca la participacin de las provincias
argentinas en materia de relaciones internacionales, desde el regreso de la democracia en
1983. Inicialmente, el trabajo estudia el nuevo escenario en que se desarrolla este fenme-
no. En segundo lugar, analiza el marco legal e institucional en el cual se da la poltica
comercial, con atencin particular en la presencia y accin de instancias de coordinacin
entre los distintos niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. En tercer lugar, se
describen las principales iniciativas de las provincias en el campo de la poltica comercial.
Tussie parte de un dato esencial del esquema institucional que prevalece en la distribucin
de competencias en el caso argentino. A nivel nacional, las tareas inherentes al diseo y a la
prctica de la negociacin estn escindidas funcionalmente. Mientras la primera reposa
principalmente en dependencias del Ministerio de Economa, la segunda es resorte de la
Cancillera. Dicho planteo organizacional, sostiene la autora, no se compadece con la reali-
dad y ejercicio de la negociacin. La realidad y complejidad de la negociacin hacen que
diseo y prctica sean parte constitutiva de un mismo proceso. Ms an, las agencias del
estado nacional y las normas vigentes, ofrecen poco espacio para la incorporacin activa de
los gobiernos subnacionales. La tesis de Tussie remite a la necesidad de coordinacin de los
distintos mbitos y propone, por tanto, avanzar hacia un mayor grado de institucionalizacin
de los distintos actores del proceso. Como corolario de este anlisis se desprende que en la
medida que el proceso resulte inclusivo ser ms factible que la economa poltica tiende a
respaldar ms slidamente el proceso de apertura e integracin.
Por otro lado, Jos Flvio Sombra Saraiva introduce la dimensin federativa
del Estado brasileo y la poltica exterior, con principal nfasis en la poltica comercial. En
la primera parte, el autor propone re-evaluar los marcos analticos y paradigmticos para
estudiar el federalismo brasileo en el rea de las relaciones internacionales y comercia-
les. En tal sentido, observa que las tendencias que prevalecieron en la dcada de los aos
noventa significaron un retroceso de las tendencias descentralizadoras que inspiraron la
reforma constitucional de fines de los aos ochenta. Bajo ese signo, que se evidencia
particularmente en el manejo de las finanzas subnacionales y en los lmites al gasto e
inversin de los estados, el autor sostiene que ser difcil diversificar la distribucin terri-
torial de las actividades exportadoras. Con tal propsito, Sombra Saraiva indica que la
elevada concentracin que posee el estado de San Pablo en el comercio exterior es un
patrn que se ha mantenido invariante pese al impulso que ha recibido el MERCOSUR en
la dcada pasada. A rengln seguido el trabajo describe varias de las iniciativas de los
estados que han llevado a la creacin de secretaras y agentes subnacionales con el pro-
psito de promover la actividad comercial externa. Asimismo, estas acciones son vistas
7
como alternativas que llevan a desconcentrar el eje de intereses econmicos y polticos
de la regin paulista. Y tambin se interroga acerca de la necesidad de instaurar mecanis-
mos institucionales para incorporar este ejercicio de la para-diplomacia de los gobier-
nos estaduales. El autor concluye con sugerencias de polticas que mejoraran las activi-
dades de las entidades subnacionales y que, en general, facilitaran un diseo regionalmente
ms equilibrado de la poltica comercial exterior de Brasil.
El tercero de los trabajos dentro de este grupo es un estudio de Jorge A. Schiavon.
En l se analizan iniciativas en materia de comercio exterior que, en fecha reciente, han
tomado los estados de Jalisco, Nueva Len, Guanajuato, Baja California, el estado de
Mxico y Chiapas. Despus de resear la importancia de estas acciones en el escenario
poltico-institucional mexicano, el autor construye una hiptesis explicativa de estas con-
ductas e intenta aislar algunos factores que, en su interpretacin, explican el curso de los
hechos. En forma anloga a las opiniones que esbozan varios de los autores aqu comen-
tados, Schiavon encuentra dos elementos centrales que han inducido esta mayor activi-
dad de los estados. De una parte, la globalizacin, la expansin del comercio que ha
tenido Mxico en los aos recientes, incluyendo los efectos del TLCAN y, de otro lado, los
factores internos. As seala que la mayor apertura democrtica y la natural competencia
poltica a que ha dado lugar han llevado a las autoridades de los estados a cobrar ms
participacin en las decisiones de poltica exterior. A su vez, el autor sostiene que estas
acciones han estado condicionadas por los arreglos constitucionales y normativos de
Mxico, donde prevaleci una prctica centralista y limitada de federalismo. En tal senti-
do, y si bien observa que no es previsible esperar reformas en la definicin de estos
aspectos, el autor estima que la presencia de los intereses locales en la gestin de la
poltica comercial externa ser creciente. Y afirma que dicho proceso ser directamente
proporcional a la consolidacin y prctica de la alternancia poltica. En cierto sentido, en
la visin de este autor, es el proceso de descentralizacin de las relaciones entre gobierno
federal y estados y de las prcticas polticas que lo acompaa el que conduce a un estilo
de gestin de la poltica comercial externa donde est representado un mayor nmero de
intereses internos. Al respecto, el trabajo de Schiavon resulta sumamente ilustrativo en la
resea comparativa que se observa, en esta materia especfica, en pases de organizacin
federal ms descentralizada: Alemania, Canad y Estados Unidos, entre otros. El trabajo
da cuenta de cmo representantes de los gobiernos subnacionales acompaan de cerca
la marcha de las negociaciones comerciales y observa que esta intervencin temprana
representa, a la postre, un mecanismo eficaz de diseo y gestin de la poltica externa.
Finalmente, tres trabajos discuten un tema de mayor especificidad que los ante-
riores: la cooperacin en el rea de fronteras y en el desarrollo de la infraestructura fsica. Es
sabido que un problema recurrente de los procesos de integracin es la necesidad de co-
operacin en las zonas de frontera. Este ingrediente es imprescindible a la hora de planear
y ejecutar obras de infraestructura fsica y de la coordinacin regulatoria que genera el
espacio comn fronterizo. La competencia sobre el uso de recursos compartidos
binacionalmente, la armonizacin de la presencia gobierno nacional y las autoridades loca-
les, aun dentro del propio territorio, son temas frecuentes que deben ser resueltos por las
autoridades y cuya solucin eficaz impacta no slo en la poblacin local sino en el mejor
uso de la frontera.
Miryam Colacrai escribe sobre la cooperacin entre las provincias y el gobierno
federal en reas de frontera y el desarrollo de la infraestructura fsica. Son analizados pro-
gramas transnacionales importantes como la Hidrova Paran-Paraguay, el aprovechamiento
hidroelctrico Corpus Christi, Salto Grande y Yacyret, obras de manejo hdrico internacio-
nal como la Cuenca del Ro Bermejo y, por ltimo, pasos fronterizos, rutas y puentes
internacionales. La autora concluye que la ejecucin de algunas obras de infraestructura
son resultado del consenso entre gobierno nacional y provincias. Sin embargo, particular-
mente en los proyectos hidroelctricos, tal consenso no pudo ocurrir debido a la ausencia
de incentivos de cooperacin entre las partes. En el caso de Brasil, Waldomiro Pecht
analiza la experiencia del estado de So Paulo en proyectos transnacionales de infraes-
tructura en el contexto del MERCOSUR. El autor presenta una larga lista de proyectos de
infraestructura (logstica MERCOSUR) que estaran bajo anlisis del gobierno paulista. En
cuanto a la concepcin, el estudio seala la estrecha vinculacin de estos proyectos
estaduales con ejes nacionales de desarrollo concebido en distintos planes de inversin
pblica. En tal sentido, el lector puede apreciar cmo la estrategia de integracin de Brasil
ha alentado, en el plano regional, al diseo de la Iniciativa para la Infraestructura Regio-
nal Suramericana (IIRSA), como un intento de desarrollo de la infraestructura en Amrica
del Sur. Sin embargo, Pecht apunta que la falta de recursos financieros para inversin por
parte del estado est obstaculizando el desarrollo de tales proyectos. Los esquemas de
asociacin pblico-privados son aplicables en algunos casos, pero resultan insuficientes
para atacar el problema en la escala necesaria. El autor concluye que es menester una
accin por parte del gobierno federal con el propsito de viabilizar la concrecin de los
proyectos de infraestructura en el mbito de So Paulo-MERCOSUR. Por ltimo, Jorge A.
Bustamante analiza la Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF), organismo bilateral
creado por el TLCAN entre las regiones fronterizas de Mxico y Estados Unidos. El autor
hace una evaluacin positiva de los resultados alcanzados por la COCEF. Segn
Bustamante, la COCEF ha incrementado las probabilidades y las posibilidades de mejorar
los niveles de vida de los habitantes fronterizos a travs del establecimiento de nuevos
mecanismos para mejorar la calidad ambiental y de los recursos naturales. Adems, los
mecanismos de participacin de la poblacin local que adopt el proyecto fueron innova-
cin desde el punto de vista de la cultura poltica local, con resultados favorables porque
han alentado una gestin ms democrtica de los recursos y la regulacin ambiental.
Cabe cerrar esta introduccin con una aclaracin y un agradecimiento del Comi-
t de Direccin de la Revista. Al considerar la publicacin de los trabajos reunidos en este
nmero, el Comit evalu conveniente la difusin de las ponencias segn fueron presenta-
das por los autores al Taller sin someterlas a comentarios de rbitros externos. Los trabajos
se publican en su versin original, incluyendo en algn caso actualizaciones y revisiones de
los propios autores. La labor editorial y de traduccin ha quedado a cargo de la revista.
Finalmente, el Comit de Direccin desea hacer explcito su reconocimiento a la labor rea-
lizada por Juan J. Taccone, Director del INTAL hasta febrero de 2005, y al Embajador Eduar-
do Iglesias, Director del Comit de Provincias del Comit Argentino para las Relaciones
Internacionales. El trabajo de ambos permiti la realizacin del Taller y la preparacin de las
ponencias sobre Federalismo y Relaciones Internacionales que ahora se publican en este
nmero 21 de Integracin & Comercio.
Ricardo R. Carciofi
Director del INTAL
Marzo 2005
CAP TULO I
ASPECTOS JURDICOS E INSTITUCIONALES:
PODER Y RESPONSABILIDADES
ENTRE EL GOBIERNO SUBNACIONAL
Y LAS UNIDADES SUBNACIONALES
!
Aspectos jurdico-constitucionales relativos
Jos Mara Serna de la Garza
de los actores subnacionales gubernamentales en Brasil
Tullo Vigevani
Alberto Ricardo Dalla Via
ndice
11
Resumen
Profesor Titular de la ctedra de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Buenos Aires.
Alberto Ricardo Dalla Via
El marco jurdico e institucional para la gestin internacional
I. EL FEDERALISMO ARGENTINO
La forma de Estado federal declarada en el Art. 1 CN (de la Constitucin Nacio-
nal)
1
responde a una relacin poder-territorio referida a la manera en que la capacidad de
gobierno y de coaccin del Estado se distribuye en la geografa nacional por intermedio de
una asignacin definida de competencias.
As como en materia de derechos y libertades pblicas el principio ordenador se
encuentra en la ltima parte del Art. 19; en el mbito orgnico de la asignacin de compe-
tencias territoriales se encuentra en el Art. 121 (ex 104) que, adoptando como modelo la
Enmienda X de la Constitucin de Estados Unidos, dispone que las provincias conservan
todos los poderes que no han delegado expresamente en el gobierno federal.
En el presente trabajo se analiza el sistema federal argentino desde los albores de la Nacin
hasta la actualidad, ahondando el estudio en relacin a las cuestiones concernientes entre las
provincias y el Estado federal. En primer trmino, aborda el histrico conflicto entre federales y
unitarios en el pas y lo compara con el modelo federal de Estados Unidos. Posteriormente, trata
el nuevo contenido de la organizacin federal de la Constitucin Nacional a partir de la reforma
de 1994, en materia de coparticipacin federal (facultades para recaudar impuestos de la nacin
y provincias), poderes concurrentes, tratados interprovinciales y convenios internacionales e
interprovinciales. En este contexto, el artculo expone en detalle la incorporacin del Art. 124 en
la Ley Fundamental, que permite a las provincias celebrar convenios internacionales toda vez
que no sean incompatibles con la poltica exterior de la nacin, en donde resulta necesaria la
sancin de una ley por parte del Congreso que determine como umbrella agreement las materias
privativas del Estado federal. Finalmente, se considera que el federalismo debe tender a una
mayor solidaridad y eficiencia y, para ello, debe darse paso a la descentralizacin y favorecer la
autogestin y autogobierno.
La referencia a la constitucin estadounidense tiene relevancia porque sirve para
explicar -siguiendo su proceso histrico- que el sistema federal no siempre supone un pro-
ceso de descentralizacin territorial. En el caso de Estados Unidos se trat, por el contrario,
de un proceso de centralizacin de funciones y competencias desde los Estados preexistentes
en los pactos de unin perpetua y los artculos de la confederacin hacia un Estado federal.
En el campo tributario, la organizacin del federalismo norteamericano se bas en un siste-
ma de separacin de fuentes tributarias con fuertes facultades por parte de los Estados que
fueron muy celosos de resignar poderes a la Unin.
Nuestro pas adopt el federalismo en un contexto histrico diferente y ms bien
como una frmula superadora de los antagonismos y luchas feroces entre unitarios y fede-
rales, siendo que los integrantes de este ltimo bando no eran propiamente "federalistas"
en el sentido del modelo norteamericano, sino independentistas que propugnaban una
confederacin de estados soberanos cuyo fundamento principal era la oposicin a Buenos
Aires. El conflicto civil del siglo XIX puede tambin ser descrito como el enfrentamiento
entre un modelo de valores tradicionales enfrentado a una propuesta de progreso ilustrado
de connotaciones asamblestas.
Con razn se ha dicho que el Pacto Federal de 1831 no reflej exactamente un
modelo confederal, toda vez que el lenguaje o la denominacin de "provincias" no repre-
sentaba la idea de estados soberanos que, en realidad se haban unido en derredor del
liderazgo ejercido por Juan Manuel de Rosas quien detentaba el encargo de las Relaciones
Exteriores por delegacin de los gobernadores de las provincias al gobernador de la Provin-
cia de Buenos Aires. En materia fiscal, las ordenanzas de Aduanas sancionadas por el Go-
bierno de Rosas constituan, junto a los emprstitos, la columna vertebral del precario or-
den financiero confederal (Carmagnani [1993]).
Despus de Caseros se adopt la frmula federal propuesta por Echeverra y por
Alberdi como "transaccin" entre las tendencias en pugna. Fue desde el inicio un federalismo
concentrado, hecho a la medida de Justo Jos de Urquiza como Jefe "Supremo" de la
Nacin. El Congreso se reservaba la facultad de revisar las constituciones provinciales y de
promover el juicio poltico a los gobernadores, medidas que fueron anuladas en la reforma
de 1860 agregndose algunos elementos de mayor autonoma provincial como conse-
cuencia de las concesiones realizadas a la Provincia de Buenos Aires con motivo de su
incorporacin a la Nacin unificada.
La comparacin con el modelo federal de Estados Unidos sirve para demostrar
que, ms all de la forma de estado adoptada (confederacin, federacin o modelo uni-
tario), dentro de cada una de ellas pueden existir diferencias de grado hacia una mayor o
menor concentracin o centralizacin de funciones. En ese sentido, el federalismo de
Argentina y el federalismo de Estados Unidos se diferencia por sus distintos niveles o
grados de descentralizacin.
Algunas de esas diferencias se encuentran por ejemplo en la facultad de legislar
sobre el derecho comn o de fondo que all compete a los estados en tanto que en nuestro
pas es una atribucin del Congreso (conf. Art. 75 inc. 12) y en la facultad que tiene el
Congreso de intervenir una o ms provincias para asegurar la paz interior (Art. 6 CN).
El federalismo argentino es un federalismo centralizado desde sus inicios y que
fue adquiriendo un carcter cada vez ms centralista con el transcurso del tiempo y el
desarrollo de los acontecimientos histricos y polticos. Algunos rasgos de nuestro sistema
institucional contribuyeron a que ello ocurriera, como el carcter hegemnico de nuestro
modelo presidencialista, el carcter nacional de los principales partidos polticos y el fre-
13
cuente recurrir a las medidas de emergencia como el estado de sitio y la antes mencionada
intervencin federal, rasgos a los que contribuyeron -an ms- las reiteradas "emergen-
cias" en lo econmico social.
Todos estos rasgos confluyen para afirmar que nuestro sistema conforma en
realidad un "unitarismo solapado" (Bidart Campos [1989]). A la enunciacin del prrafo
anterior deberamos agregar las consecuencias negativas de las frecuentes interrupciones
constitucionales por golpes de estado y gobiernos "de facto" que recurrieron a estilos de
gobiernos centralizados con una directa dependencia de las provincias al poder central en
estructuras de carcter jerrquico.
El sistema federal fiscal se fue centralizando, tambin, con el correr de esos aconte-
cimientos y dej de ser un efecto para convertirse en una de las principales causas de nuestras
tendencias que cada vez son ms centralistas. Los denominados sistemas de "coparticipacin
federal" han ocupado un papel protagnico en esta historia del federalismo argentino.
En rigor de verdad, la vigencia plena del federalismo dependi de la existencia de
determinadas y ocasionales circunstancias polticas que lo favorecieran. Las primeras presi-
dencias se vieron signadas por el esfuerzo de consolidar la Nacin donde la fortaleza del
Partido Autonomista de la Provincia de Buenos Aires, liderado por Adolfo Alsina y figuras
de la talla de Leandro N. Alem, sostuvo principios federales que llevaron a la lucha armada
por la capitalizacin de Buenos Aires.
La conformacin de un orden conservador, a partir del Partido Autonomista Na-
cional, encontr en el General Roca a una figura del interior del pas con la capacidad para
liderarlo y conseguir establecer una alianza de permanencia entre los gobernadores de las
provincias del interior que durara hasta su derrota en las urnas en 1916 en favor de un
gobierno popular.
Ese orden conservador, con sus caractersticas propias de exclusin social y de fraude
electoral, sostuvo un sistema caudillista de dilogo y acuerdos frecuentes entre los gobernado-
res provinciales y el gobierno central que balancearon el poder anterior de la Provincia de
Buenos Aires, dando lugar a un perodo que podramos calificar de "federalismo ilustrado".
A partir de la presidencia de Hiplito Yrigoyen, las necesidades de una poltica
social que incorporara a la masa de inmigrantes y superara las desigualdades contribuy al
crecimiento del aparato estatal y a una conduccin ms centralista de la poltica que se vio
reflejada en las frecuentes intervenciones federales destinadas a socavar los levantamientos
conservadores en los bastiones provinciales.
Las tensiones centralistas y anticentralistas se encuentran en el juego de las mis-
mas instituciones diseadas por la Constitucin, que establece el principio de la delegacin
de competencias originaria desde la periferia hacia el centro (Art. 121). Al mismo tiempo se
preocup por el fortalecimiento del Estado Central a quien haba que dotar de las mayores
facultades que fuera posible, conforme lo aconsejaba Alberdi en las "Bases" para quien
haba que fortalecer al ejecutivo y al gobierno central a travs de las rentas, porque sin
rentas no habra ni gobierno ni nacin.
II. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
El proceso de afirmacin del federalismo, impulsado por el cambio conceptual
hacia el federalismo cooperativo, se ve plasmado en la reforma constitucional de 1994 que
tuvo entre sus objetivos el "fortalecimiento del federalismo", como en las reformas provin-
ciales que precedieron y que acompaaron a sta.
De ese modo puede sintetizarse el nuevo contenido de la organizacin federal
en la Constitucin Nacional a partir de la reforma de 1994:
1) Se reconoci a los municipios el derecho a la autonoma precisando que ella
abarca los aspectos institucionales, polticos, administrativos, econmicos y financieros,
estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonoma sera reglado por las consti-
tuciones provinciales
2) Se ha incorporado formalmente a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto de
las relaciones del rgimen federal. Goza de una autonoma de grado superior a la municipal
(puesto que slo resulta limitada por la Constitucin Nacional) pero distinta a la de las
provincias, en razn de la reserva de competencias del gobierno federal en su territorio,
mientras ste sea el de la capital de la Nacin.
3) Por el Art. 124 CN se estableci que "las provincias podrn crear regiones para
el desarrollo econmico y social y establecer rganos para el cumplimiento de sus fines".
4) El mismo Art. 124 introducido en la Constitucin Nacional por la Reforma de
1994 reconoce la tendencia afianzada en la legislacin y jurisprudencia acerca del dominio
originario y exclusivo sobre los recursos naturales de sus territorios. Se trata de otra ratifica-
cin sobre los poderes no delegados por las provincias a la Nacin y que, por ende, tiene
fundamento en el principio de reparto del Art. 121 que sigue similares lineamientos a los de
la enmienda X de la Constitucin de Estados Unidos.
5) Por el Art. 75 inc. 24 la reforma ha introducido una clusula destinada especial-
mente a reglara las relaciones de la Nacin con los pases vecinos en el marco de los procesos
de integracin. No menos importante resulta, en ese sentido, la clusula del propio Art. 124
CN que permite a las provincias "celebrar convenios internacionales en tanto no sean incom-
patibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al gobierno
federal o al crdito pblico de la Nacin; con conocimiento del Congreso de la Nacin".
6) En el caso del inc. 19 del Art. 75 se ha incorporado un nuevo mandato que
antes se encontraba implcito en el texto constitucional. All se establece que corresponde
al Congreso "proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territo-
rio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones. Para estas iniciativas el senado ser Cmara de origen.
7) Esa disposicin hace referencia directa a otra anterior, la del inc. 2 del mismo
Art. 75, donde se establece que la distribucin de los recursos que formen la masa del sistema
de coparticipacin "ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalen-
te de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".
8) Por ltimo, la reforma recoge la importante evolucin de la jurisprudencia de
la Corte Suprema en materia de facultades de las provincias en los establecimientos de
utilidad nacional sitos dentro de su territorio. As es como se ha modificado el antiguo Art.
67 inc. 27, actual Art. 75 inc. 30, para precisar el alcance de la facultad exclusiva de legis-
lacin del Gobierno Federal en tales sitios, determinndose que "las autoridades provincia-
les y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin sobre estos estableci-
mientos en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines".
A pesar de la bondad de las normas constitucionales, en la prctica contina obser-
vndose una gran concentracin que se manifiesta particularmente en el sistema financiero
como consecuencia de la gran cantidad de servicios, gastos y funciones que el Estado federal
transfiri a las provincias en los ltimos aos sin la contrapartida presupuestaria.
En rigor, no corresponde hablar de "transferencias" en el marco de un sistema
de coparticipacin en un Estado federal en el que se reintegra el producto de impuestos
15
cuya titularidad corresponde a quien recibe la "transferencia", ni mucho menos en el pago
de regalas energticas o de recursos naturales propios. Sin embargo, es frecuente en la
literatura especializada recurrir a esa denominacin atento a que las mismas revisten un
contenido redistributivo en un sistema de solidaridad y equidad fiscal.
Desde principios de los aos ochenta se inici un traspaso hacia las provincias de
funciones vinculadas al rea social. En 1991 el 48% del gasto total correspondi al Gobier-
no Federal, 39,5% a los gobiernos provinciales y 11,5% a los gobiernos municipales. En
cambio, los ingresos fueron de 82%, 14% y 4,1% respectivamente (CEPAL [1998] p. 118).
La Nacin y las provincias tienen facultades concurrentes en materia de impuestos
indirectos; sin embargo, en la prctica, el Estado federal legisla y recolecta los tributos de
mayor potencial recaudatorio, acentundose un desequilibrio en la asignacin de ingresos.
En tal sentido, fue una cuenta pendiente de la reforma constitucional no revisar
el sistema bsico de atribuciones antes de avocarse a incorporar la coparticipacin que, por
el contrario, puede convertirse en un factor de centralizacin fiscal, como lo ha demostrado
nuestra prctica y como amenaza el inc. 3 del Art. 75 CN.
Esta situacin, sumada a la frecuente renuencia o condicionamiento del Estado
central a "transferir" fondos -que, en rigor de verdad, son propios de las provincias- ha
llevado a decir a algunos autores que despus de la etapa del federalismo "de confronta-
cin" y del "federalismo de cooperacin" ha sobrevenido un "federalismo de extorsin"
(Boisier [1998]).
Es por eso que a esta altura de la exposicin de los valores subyacentes en el
sistema federal de estado, nos parece muy importante realizar una distincin -o adverten-
cia- con respecto a las motivaciones que fundamentan los procesos o programas de "des-
centralizacin" recomendados con insistencia en numerosos documentos internacionales
que pregonan una suerte de descentralizacin globalizada.
Es as que la "descentralizacin" se plantea desde organismos como el Banco
Mundial o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, como un captulo de la
reforma del Estado a operarse en los pases de la regin (Banco Mundial [1997]).
Las propuestas se fundamentan en el principio liberal de subsidiariedad del esta-
do, que propugna que debe delegarse a la iniciativa de los individuos y comunidades pe-
queas todo aquello que las mismas puedan realizar, limitndose el Estado a intervenir en
aquellos rubros que los primeros no asumen.
En ese sentido, tambin la descentralizacin territorial aparece como uno de los
principios fundamentales de la Constitucin de la Unin Europea, que tiene por objetivo la
conformacin de una sola unidad econmica regida por el principio de subsidiariedad. Los
tericos de la descentralizacin as entendida ponen el acento en la idea de eficiencia como
valor esencial, de manera que al transferir el Estado la prestacin de bienes y servicios a
comunidades menores se reduce la dimensin estatal y se favorecen los procesos de transfe-
rencia hacia el sector privado por el camino de la inmediatez.
El objetivo de un estado menos burocrtico y ms eficiente aparece acompaa-
do de la idea de acercar gastos y recursos a ciudadanos y contribuyentes favoreciendo la
inmediatez y el control. En particular, la descentralizacin fiscal puede mejorar la eficien-
cia en la asignacin de recursos en el sector pblico "al permitir una estrecha correspon-
dencia entre los servicios pblicos y la multiplicidad de preferencias individuales, y pro-
mover la responsabilidad y la equidad mediante una vinculacin clara de los beneficios de
los servicios y sus costos", segn lo destaca el informe del Banco Mundial de 1988 (Ban-
co Mundial [1988] pp. 182-183).
El acercamiento de los usuarios y consumidores con los prestadores de los servicios
favorece, a su tiempo, los mecanismos de control sobre los mismos. Para esta concepcin, los
nicos bienes y servicios que no se transfieren desde los niveles o instancias superiores a las
subnacionales son aquellos bienes y servicios que resultan indivisibles desde el punto de vista
macroeconmico, como la poltica exterior, la defensa o la poltica monetaria.
El manejo de la poltica macroeconmica por parte del gobierno central, con
miras a lograr la estabilidad del empleo, la produccin y los precios, se encuentra justificado
por las propias distorsiones que podran resultar de un criterio inverso, como sera el caso
en que los propios estados o provincias pudieran emitir moneda, dando lugar a graves riesgos
de emisin inflacionaria.
Otro tema relevante sera la defensa del mercado interior que tambin competi-
ra con el gobierno central, asegurando la asignacin eficiente de los recursos y evitando
que se produzca una "guerra fiscal" entre las distintas jurisdicciones a travs de impuestos
o desgravaciones destinadas a atraer la radicacin de capitales.
En ese sentido, es menester recordar que ms all de la adopcin de la forma
federal de estado, Argentina, siguiendo a la constitucin de Estados Unidos, conform el
territorio nacional como un solo mercado, diseando todo un modelo al respecto que inclu-
y la libre circulacin interior de bienes y mercaderas y autorizando slo la existencia de las
aduanas nacionales (Arts. 9, 10 y 11 CN).
Estas concepciones tan en boga, y que parten de la premisa del mercado como
primer asignador y distribuidor eficiente, corren el riesgo de quedar a mitad de camino si no
se atienden las peculiaridades poltico-institucionales y an ms a los valores subyacentes
en el mbito de cada comunidad poltica y jurdicamente organizada.
De tal modo que la descentralizacin, sin perjuicio de las ventajas que supone,
aparece como un proceso ms claro en los estados unitarios o altamente concentrados en
materia de decisin poltica y que resuelven "delegar" funciones en las instancias subnacionales.
En los pases federales como Argentina se trata ms bien de reconocer el poder
de decisin a las provincias y municipios, recogiendo toda una tendencia y evolucin del
Derecho Pblico Provincial. Tener clara esa diferencia har que no se distorsionen los prin-
cipios incorporados a la ley fundamental.
Un caso paradigmtico lo constituye la posibilidad de crear regiones para el de-
sarrollo econmico y social contemplada en el Art. 124 y que recoge una tendencia genui-
na y espontnea en sentido ascendente desde las propias unidades polticas preexistentes,
de modo tal que algunas regiones como el noroeste argentino (NOA), el nordeste argenti-
no (NEA) y la regin patagnica han ido adquiriendo una identidad que muchas veces se
traduce en la gestin de intereses comunes y en una prioridad de los temas regionales por
sobre los intereses partidarios en los mismos debates parlamentarios.
Sin embargo, algunos proyectos elaborados centralmente desde el Poder Ejecu-
tivo Nacional han escondido la pretensin de "sucursalizar" el pas a partir de la creacin de
regiones en un movimiento inverso de centralizacin, apoyndose en argumentos de racio-
nalidad del gasto pblico alentados por los organismos internacionales de crdito.
La tensin entre argumentos "descentralizadores" que esconden prejuicios cen-
tralistas frente a verdaderas reivindicaciones federalistas se observa tambin en otros te-
mas, como el sistema de reparto en el rgimen de coparticipacin federal, sobre todo en
orden a lo dispuesto en el inc. 3 del Art. 75. Otro tanto podra sealarse con respecto al
rgimen municipal que, si bien la constitucin consagra un amplio concepto de "autono-
ma", lo cierto es que al remitirse el Art. 123 a lo dispuesto en cada constitucin de provin-
17
cia (Arts. 5 y 123 CN), muchas veces se ha postergado la real implementacin de la refor-
ma, constituyndolas en verdaderas expresiones de deseos.
III. PODERES CONCURRENTES
El Art. 121 sienta el principio que las provincias conservan los poderes no delega-
dos en el gobierno federal y el Art. 126 (ex 108) es la contracara de esos poderes expresa-
mente delegados porque enumera concretamente qu es lo que las provincias tienen pro-
hibido realizar.
De ese modo, la constitucin establece que las provincias pueden promover su
industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la coloniza-
cin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y el establecimiento de nuevas in-
dustrias, la importacin de capitales extranjeros y la explotacin de sus ros, por leyes pro-
tectoras de estos fines, y con sus recursos propios.
El Art. 125 (ex 107) se refiere a los "poderes concurrentes", es decir, a algunas
materias que son de competencia tanto del Estado federal como de las provincias y que,
por lo tanto, son susceptibles de convenios o acuerdos de concertacin. Son materias direc-
tamente relacionadas con la clusula del progreso y del nuevo progreso de los inc. 18 y 19
del Art. 75. La reforma ha incluido entre la materia concurrente a la seguridad social, que
anteriormente era materia de legislacin exclusiva por parte del Congreso Federal, en or-
den a lo dispuesto en el ex Art. 67 inc. 11, actual Art. 75 inc. 12.
La concurrencia de facultades ha servido de fundamento para la celebracin de
los primeros convenios en materia de coparticipacin impositiva con el fin de evitar la doble
imposicin; vale decir, que un mismo hecho imponible recaiga en una o ms jurisdicciones
en que se divide el Estado federal. De este modo, al tener la Nacin y las provincias compe-
tencias comunes, como surge del Art. 125 y del Art. 75 inc. 18, tambin pueden tener
fuentes de financiamiento comunes, aunque el Art. 125 expresamente refiere a que tales
competencias las provincias deben financiarlas con recursos propios; pero sucede que la
coparticipacin no hace al financiamiento ni al origen de los recursos sino al reparto que se
hace de la masa total coparticipable.
No obstante, es de sealar que el tema de las "facultades concurrentes" es uno
de los que ms problemas tcnicos acarrea en trminos de discusiones fiscales, porque en la
medida en que no estn claramente delimitadas, generan zonas de confusin que no pocas
veces beneficia a la hacienda del gobierno federal en desmedro de las provincias.
El Art. 125, en su primera parte, establece que las provincias pueden celebrar
tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y traba-
jos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal, tema que por su importan-
cia trataremos de manera separada en el punto siguiente.
Aclarando el principio de reparto del Art. 121 respecto de competencias federa-
les y provinciales y el principio del Art. 125 de las facultades concurrentes, el siguiente Art.
126 aclara cules son las facultades que las provincias no pueden ejercer en razn de los
poderes delegados en la Nacin. Enumera, entre ellas, a los tratados parciales de carcter
poltico; leyes sobre comercio o navegacin interior o exterior, no establecer aduanas pro-
vinciales; no acuar moneda; no establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin auto-
rizacin del Congreso federal; no dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera
despus que el Congreso los haya sancionado; no dictar especialmente leyes sobre ciuda-
dana y naturalizacin, bancarrota y falsificacin de moneda o documentos del Estado; no
establecer derechos de tonelaje; no armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo el
caso de invasin exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilacin dando luego
cuenta al gobierno federal; no nombrar o recibir agentes extranjeros.
La reforma de 1994 elimin la ltima parte que prohiba admitir nuevas rde-
nes religiosas, habida cuenta de que tal facultad tambin se ha modificado con respecto
al Estado federal desde el concordato celebrado con la Santa Sede en 1966 en lo referido
al derecho al patronato.
IV. TRATADOS INTERPROVINCIALES
Una de las caractersticas ms destacadas de la forma federal de Estado es, justa-
mente, que la competencia en materia de relaciones exteriores corresponde al gobierno
central o "gobierno federal", conforme a la atribucin de competencias que realiza la Cons-
titucin. En tal sentido, nuestra norma fundamental ha seguido tambin aqu el paradigma
federalista de la constitucin de Estados Unidos, de manera que Story deca en sus clebres
"Comentarios" que "si cada estado tuviera libertad para hacer tratados o alianzas con un
estado extranjero, tal facultad sera naturalmente subversiva de los derechos confiados al
gobierno nacional. Podra suceder que, si un estado contrajese compromisos extraos a los
intereses de otro estado, la armona y la paz de la Unin sufrira, y en los tiempos de guerra
o de agitacin poltica, la existencia misma de la Unin podra ser comprometida".
2
A pesar de esa tajante afirmacin, no puede desconocerse la importancia que
han tenido las fuentes del derecho internacional en la conformacin de nuestro Derecho
Constitucional, de manera que puede sealarse una lnea histrica de recepcin del dere-
cho internacional en el derecho interno como fuente de derecho y que se remonta a los
denominados "pactos preexistentes" de la poca de la Confederacin.
Esos pactos no eran meras alianzas de caudillos alzados con el poder pblico,
concertados para asegurarse el mantenimiento de sus posiciones; eran arreglos orgnicos
tendientes a resolver graves cuestiones institucionales y polticas del momento en que se
celebraron, como los Tratado de Pilar, el Cuadriltero y el Pacto Federal de 1831. En lo que
interesa parcialmente al derecho pblico provincial, estos pactos son, en lo referente a la
poltica constitucional, unas de las fuentes ms interesantes con respecto a esta materia
(Alberdi [1853] Cap. II, prrafo III).
En tal sentido, no solamente se ubican los pactos firmados "dentro" de la Con-
federacin por provincias o estados que la integraban, sino que tambin cabe considerar el
Pacto de San Jos de Flores, firmado el 11 de noviembre de 1859, que revisti el carcter
de un tratado de derecho internacional pblico. Firmado por dos "estados" independien-
tes: Buenos Aires y la Confederacin Argentina conform el antecedente jurdico de la
Constitucin de 1860. A partir de la Constitucin, las provincias no firman entre s ms
pactos de naturaleza poltica, sometiendo sus diferencias a la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin (Arts. 126, 116 y 117 CN).
De manera que la Constitucin permite expresamente a las provincias celebrar
tratados "de alcance parcial" en los trminos del Art. 125 CN (ex 107) con fines de admi-
nistracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, "(...) con co-
nocimiento del Congreso de la Nacin (...)", en tanto que expresamente se establece que
"no pueden celebrar tratados de alcance poltico" (Art. 127 ex 108 CN), por razones que
se remontan a las luchas pasadas entre unitarios y federales, que aventan los recuerdos y
temores de las llamadas "ligas de gobernadores" que atentaron contra la unidad institucional.
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Una nota diferencial del proyecto de Alberdi en relacin a cmo qued finalmen-
te redactada la norma del Art. 125 CN (ex 107) es que, segn lo haba propuesto el ilustre
tucumano, era necesario que tales tratados fueran "aprobados" por el Congreso Federal
(Art. 104 del Proyecto); y deca en la nota correspondiente: "Por este medio, las provincias
interiores podrn reunirse en grupos de tres o cuatro, para organizar y costear a expensas
comunes tribunales de letrados distinguidos, que no podran tener aisladas; para fomentar
establecimientos literarios y de educacin; para construir caminos, canales y obras de inte-
rs local comn a cierto nmero de provincias".
La aprobacin del Congreso es un requisito que servira para evitar que en esos
tratados locales se comprometiesen intereses polticos o intereses deferidos a la Confedera-
cin, y se obstruyera el equilibrio de los pueblos del Estado.
La comisin redactora del proyecto de Constitucin propuso un precepto literal-
mente idntico al sugerido por Alberdi; pero en la sesin del 30 de abril, el Doctor Gorostiaga
hizo mocin para que, en vez de exigirse la "aprobacin" del Congreso Federal sobre dichos
tratados, se pusiesen "en conocimiento" del mismo, y con esta enmienda el artculo fue
aprobado por unanimidad. La enmienda era sustancial, e inspiraba un reconocimiento expre-
so de la amplitud en esta materia, de la autonoma provincial (Gonzlez Caldern [1930]).
Lo dicho hasta aqu tiene importancia para destacar la naturaleza jurdica de los
denominados "tratados parciales" que, si bien funcionan en el mbito del Derecho Consti-
tucional y, ms precisamente, del Derecho Pblico Provincial, y no en el mbito del Dere-
cho Internacional Pblico, se nutren de este ltimo en cuanto a sus orgenes y demarcan
fronteras de mutuas relaciones.
Se ha propuesto para esta materia, referida a los tratados parciales, el nombre de
"derecho intrafederal", abarcando el "derecho interprovincial" (tratados entre provincias)
y el "derecho intrafederal propiamente dicho" (tratados de las provincias con la Nacin);
diferencindolo del concepto que habitualmente en la doctrina se asigna al "derecho fede-
ral" para indicar al que emana del gobierno central, conforme la opinin de Clodomiro
Zavala

[1941] y de Manuel Garca Pelayo [1957].
El propio Hans Kelsen [1958], al tratar especficamente del Estado federal, seala la
confirmacin de la doctrina tradicional al identificar el orden jurdico central con el orden jur-
dico total del Estado federal, y expresa que en el Estado federal hay un orden jurdico central y
diversos rdenes jurdicos locales, que en conjunto forman el orden jurdico total (...) pero no
menciona siquiera la posibilidad de que haya normas "interprovinciales" o "intrafederales".
En Estados Unidos se requiere el consentimiento del Congreso en los convenios
interestaduales, aunque no hay frmula fija en lo concerniente al tiempo y modo debido
para solicitar dicha aprobacin. El consentimiento puede otorgarse antes o despus del
convenio; pudiendo ser expreso, implcito o tcito ("Virginia vs. Tennessee", 1893). No hay
tampoco una formalidad establecida para la aprobacin por el Congreso. Puede hacerse
mediante una ley expresa, por una resolucin conjunta, por ratificacin de una Constitu-
cin estadual que contenga tal convenio, o por medio de un convenio entre el Congreso y
los estados interesados ("Burtons Lessee vs. Williams, 1819). El Congreso puede aun ex-
tender aprobaciones en blanco a ciertos convenios futuros y dentro de ciertas zonas es-
pecificadas (Pritchett [1965]).
Es menester sealar que por va y accin de estos denominados tratados
"intrafederales", ha tenido desarrollo en nuestro derecho el denominado "federalismo de
concertacin" o "federalismo cooperativo", por oposicin al federalismo "de confronta-
cin" entre jurisdicciones y que se ubica en la teora del control vertical del poder (Fras
[1985]).
3
A partir de tales concepciones se ha ido produciendo un desarrollo doctrinario y
jurisprudencial que culmin en un conjunto de reformas en las constituciones provinciales
primero y, finalmente en la reforma constitucional de 1994 que, entre otros aspectos, con-
sagra la autonoma municipal (Art. 123), el nuevo status jurdico de la Ciudad de Buenos
Aires (Art. 129). Tambin establece la posibilidad de conformar regiones para el desarrollo
econmico y social (no polticas) en el Art. 124, llevando adelante aquellas ideas ya anun-
ciadas por Alberdi y que encuentran canales de realizacin en el federalismo cooperativo
(Vanossi [1964] y Dalla Via [1999]).
V. CONVENIOS INTERNACIONALES QUE PUEDEN CELEBRAR LAS PROVINCIAS
De manera especial nos interesa la incorporacin en el texto del nuevo Art. 124 CN,
del siguiente prrafo "Las provincias (...) podrn tambin celebrar convenios internacionales en
tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin; con conocimiento del Con-
greso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal efecto"
Esta nueva norma se funda en la tendencia al reconocimiento de la autonoma y
al fortalecimiento del federalismo, de manera que las entidades locales puedan celebrar
acuerdos de cooperacin sobre temas puntuales, para resolver aspectos pragmticos, favo-
reciendo los procesos de integracin, especialmente con pueblos vecinos en las zonas de
frontera, y an otro tipo de acuerdos que se dirijan a dar cumplimiento al paradigma cons-
titucional de promover el "desarrollo humano" (Art. 75 inc. 19 CN).
Distintos antecedentes del Derecho Pblico Provincial se han pronunciado en ese
sentido, como el denominado "Pacto de Reafirmacin Federal" entre cuyos objetivos se
enuncia: "Quinto: reconocer el derecho de las provincias a realizar gestiones y acuerdos en el
orden internacional para satisfaccin de sus intereses locales, sin lesionar las atribuciones
constitucionales que en materia de poltica exterior le corresponden al Estado Nacional".
La tendencia se marca en el Derecho Constitucional Comparado, no solamente
en los pases federales, sino tambin en los de forma de Estado unitaria que, en muchos
casos, han adoptado polticas de descentralizacin fomentando la autogestin en provin-
cias y regiones por intermedio de mecanismos tales como los denominados "Estatutos de
Autonoma" contemplados por la Constitucin Espaola de 1978.
La capacidad de autogestin de las unidades polticas menores comprende, con
frecuencia, la de celebrar convenios. Especialmente, esa tendencia se ha desarrollado en el
mbito de la Unin Europea donde la idea de descentralizacin ha corrido de manera muy
pareja con el denominado "principio de subsidiariedad". El lmite, en todos los casos, se
encuentra en las materias que no pueden afectar la competencia de los estados nacionales
en materia de poltica exterior (La Prgola [1987]).
Esto tambin coincide con la pauta general en la materia que surge de la juris-
prudencia de la Suprema Corte de Estados Unidos cuando dijo que "los acuerdos que los
estados locales no pueden celebrar son aqullos que puedan poner en conflicto los poderes
que los estados, al adoptar la Constitucin, han delegado en el gobierno general, o que
asumen el pleno y libre ejercicio de la autoridad federal" ("Union Railroad Co. vs. East
Tennessee Railroad" - "Virginia vs. Tennessee").
El tema del lmite de las materias sobre las que las provincias no pueden convenir
ni celebrar acuerdos no presentara, en principio, mayores inconvenientes, entendiendo
que no debe afectarse la conduccin de las relaciones exteriores ni el crdito pblico de la
Nacin, idea que no solamente es consecuente con la forma federal de Estado, sino con el
21
principio de soberana y de unidad del Estado, de donde la misma consideracin es aplica-
ble, llegado el caso, tanto a estados federales como a estados unitarios con un grado avan-
zado o relativo de descentralizacin y autonomas locales.
Otro problema constitucional se planteara, en cambio con respecto a la cuestin
de si las provincias pudiesen iniciar negociaciones para un acuerdo sobre determinado tema,
para que despus las concluya el gobierno federal en uso de sus facultades en la materia.
En tal sentido, la doctrina tradicional mantuvo una postura estricta en cuanto a que, siendo
atribucin del Poder Ejecutivo el concertar los tratados internacionales y correspondiendo
al Congreso su aprobacin o rechazo, no era posible la participacin de las provincias, y
an menos de los municipios en las etapas de gestin previa del acuerdo internacional.
Otras opiniones sostienen que cabra realizar una distincin entre "Tratado" y
"Convenio", siendo que el primer trmino sugiere algo ms formal, de mayor importancia o
jerarqua: "pese a la amplitud del trmino, no todos los acuerdos son tenidos en mira por los
dispositivos constitucionales en vigor. Ms todava, si se tiene presente que los mismos pare-
cen referirse a instrumentos dotados de un contenido reglado por el derecho pblico". Noso-
tros creemos que no existe una diferencia de sustancia o naturaleza jurdica entre tratado y
convenio internacional, son sinnimos que pueden utilizarse indistintamente; en cambio s
creemos que el lmite entre las materias sobre las que pueden acordar las provincias y las que
no deben delimitarse claramente por el Congreso a fin de evitar eventuales conflictos.
Partiendo de que la Constitucin Nacional ha otorgado al gobierno federal, con
exclusividad, el manejo de las relaciones exteriores, si las provincias pretendieran vincularse
con un estado extranjero por intermedio de un tratado deberan hacerlo mediante la inter-
vencin necesaria del gobierno nacional; pero lo expresado no excluye la posibilidad de la
celebracin de preconvenios a nivel municipal o provincial, o el establecimiento de las ba-
ses de los futuros tratados por medio de organismos tcnicos locales. En ese sentido, el
Tratado de San Lorenzo, firmado entre Canad y Estados Unidos, es un ejemplo claro y
preciso del camino formativo que respeta la estructura federal y el inters municipal, que
es, en definitiva, el del hombre y su inmediatez.
El mero "dar conocimiento" al Congreso Federal por parte de las provincias de los
convenios internacionales que celebren parece ser un requisito insuficiente para asegurar la
necesaria unidad de la poltica exterior. Si se admitiera que cada provincia siga su propia
poltica internacional se caera en una situacin anrquica y el modelo de Estado federal se
desnaturalizara hacia una forma confederada que no es la que la Constitucin establece.
La frmula adoptada por el Art. 124 CN se ha inspirado directamente en el ante-
cedente del Art. 125 CN (ex 107), conforme a la modificacin propuesta por Gorostiaga
sobre el Proyecto de Alberdi durante la Convencin General Constituyente de 1853. Es
necesario, por ende, interpretar el nuevo precepto a la luz el principio constitucional de
unidad interpretativa, partiendo de la forma federal de Estado (Art. 1 CN) y de las normas
que determinan los grandes principios de nuestra poltica exterior (Arts. 75 y 99 CN).
Asimismo, si admitimos que en este tema el Derecho Constitucional se nutre de
los principios del Derecho Internacional Pblico, observndose una paulatina y constante
recepcin del derecho internacional en el derecho interno, deben tenerse especialmente en
cuenta los principios del derecho internacional que regulan la responsabilidad internacional
de los Estados, siendo que en nuestro caso, todo tratado o convenio internacional lo ser a
travs de la personera del Estado Argentino como sujeto del derecho internacional y ser
en todo caso, sobre el mismo estado en su conjunto sobre quien recaiga la responsabilidad
internacional, con independencia de quien haya gestado o promovido el acuerdo.
Todas estas consideraciones justifican sobradamente la necesidad de reglamen-
tar con precisin el Art. 124 CN a fin de salvaguardar el derecho de las Provincias a celebrar
convenios internacionales, delimitando precisamente esferas de accin que no comprome-
tan la poltica exterior ni el crdito pblico de la nacin en su conjunto.
Entre las propuestas que se han efectuado, est la celebracin de un "acuerdo
marco" o una "ley convenio" del Congreso de la Nacin como el mecanismo por el que se
establecen los requisitos que deben reunir los tratados, adems de que su celebracin que-
de a cargo exclusivo del gobierno federal, sealando que "si bien las provincias no pueden
celebrar tratados con naciones extranjeras, no estn impedidas de cooperar y protagonizar
otras etapas del mismo".
Por nuestra parte, no creemos que sea necesario recurrir a un mecanismo com-
plejo en materia de aprobacin y adhesiones como es el de las denominadas "leyes conve-
nio" que la Constitucin expresamente reconoci para el caso de la coparticipacin federal
(Art. 75 inc. 2 CN) pero que no responden a nuestra ms antigua tradicin constitucional
entre leyes "de fondo" y "de forma". Por el contrario, siendo la poltica exterior de la
Nacin una materia expresamente delegada por la Constitucin al Gobierno Federal (Arts.
121, 75 y 99 CN), entendemos que bien puede el Congreso, donde se encuentran repre-
sentadas las provincias, legislar sobre esta materia.
Resulta necesaria la sancin de una Ley de la Nacin, en cumplimiento de la
pauta general del Art. 27 CN que fije los grandes marcos o lineamientos habilitantes (umbrella
agreement) y que establezca los aspectos sustanciales y procedimentales que deben respe-
tar los estados locales para que los convenios que suscriban sean vlidos, de manera que el
Congreso pueda intervenir y "tomar conocimiento" antes de la concrecin del tratado y
otorgar o negar la autorizacin. Dicha Ley debera atender, asimismo y con particular aten-
cin, la publicidad de los tratados que se firmen.
Finalmente, cabe tambin sealar que el Art. 124 CN se refiere a que la Ciudad de
Buenos Aires tendr en la materia el rgimen que se establezca al efecto, correspondiendo
remitirse a la Constitucin de la Ciudad Autnoma en orden a lo dispuesto en el Art. 129 CN.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
La consolidacin de un federalismo solidario y eficiente debe visualizar la des-
centralizacin como una tendencia instrumental que favorece la autogestin y el
autogobierno, pero sin perder de vista que slo el federalismo responder a una concep-
cin autntica y fortalecida si se origina en la misma base de la convivencia social y en las
unidades polticas que lo sustentan.
El federalismo argentino es en la actualidad ms complejo que en el pasado. A
la divisin constitucional clsica entre Estado federal y provincias, debe ahora agregarse
la Ciudad de Buenos Aires (Art. 129) que tiene ms jerarqua que los municipios pero
algo menos que una provincia y los municipios que tienen autonoma (Art. 123) an
cuando el grado de su extensin depende de la constitucin de cada provincia (conf.
Art. 5 CN). A estos cuatro niveles cabe agregar la posibilidad de conformar regiones
para el desarrollo econmico y social, a las que nos hemos referido anteriormente y que
no conforman unidades polticas.
23
Cul ser la fisonoma que adquirir nuestro rgimen federal depender en gran
parte del grado de espontaneidad con que se consoliden los niveles de gobierno ya indica-
dos. Cabe recordar que el grado de autonoma depender, en definitiva, de la voluntad
poltica de la ciudadana en ejercerla y asumirla. En una democracia participativa es esperable
que la tendencia se manifieste de modo creciente.
Finalmente, un nuevo federalismo fundado en la solidaridad ser un marco de
garantas ms adecuado para preservar los denominados nuevos derechos o derechos de
tercera generacin. As como los derechos de primera generacin se fundaron en la libertad
como valor, los de segunda generacin lo hicieron en la igualdad y los de tercera genera-
cin lo hacen en la solidaridad. Son, en definitiva, derechos de la participacin, y esto
coincide con la nueva visin de nuestro federalismo.
Notas
1
En este trabajo la referencia CN corresponde a la Constitucin de la Nacin Argentina.
2
Citado por Gonzlez Caldern [1930] p. 453.
3
Vase tambin Fras [1998] con un interesante estudio preliminar del Prof. Alberto Castells.
25
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27
La literatura acadmica y la experiencia emprica sugieren que el tema de participacin
internacional y regional de las unidades subnacionales est creciendo en importancia y tendr ms
significado en el hacer poltico de cada Estado nacional. En nuestra investigacin, llegamos a algunas
conclusiones con respecto a las relaciones entre el Estado nacional y subnacional en el caso brasilero.
Los casos especficos estudiados de los estados de So Paulo y Rio Grande do Sul, indican que su
capacidad de participacin en los procesos de globalizacin y de integracin regional sera fortalecida
si cada unidad estuviese capacitada para formular polticas de forma que integren el proceso negociador
conectado con las decisiones de carcter nacional. Se discuten cuestiones relacionadas al ordenamiento
jurdico en Brasil y, en la parte final, se indican algunas posibilidades de insercin de los estados
subnacionales, estados y municipios, sin necesidad de realizar cambios constitucionales.
En otros trminos, si los gobiernos subnacionales poseen competencia institucional y
administrativa que tiene influencia en el gobierno nacional, se colocaran como interlocutores
donde sus intereses se relacionaran con las acciones internacionales del Estado. As estaran dadas
las condiciones para avances en la capacitacin gubernamental y de la sociedad para adecuarse a
los cambios globales y regionales. Por otro lado, nuevos conceptos en la teora de las relaciones
internacionales, como la idea de paradiplomacia, pueden estimular mayor discusin sobre el
papel de la diplomacia, que debera tender a incorporar los nuevos temas. En el caso brasilero, la
tradicin centralista del Estado sugiere una necesidad de alteraciones en las formas de actuacin
en poltica exterior, siendo eso posible en el cuadro de referencia de la Constitucin de 1988.
Resumen
Profesor de la Universidad Estadual Paulista (UNESP) e investigador del Centro de Estudios de Cultura
Contempornea (CEDEC).
Tullo Vigevani
I. INTRODUCCIN
La literatura acadmica y la experiencia concreta sugieren que el tema de la
participacin internacional y regional de los gobiernos subnacionales gana importancia y
podra irrumpir como una cuestin relevante de la poltica nacional en una diversidad de
pases. El caso brasileo no difiere de ese cuadro general. Aunque el debate no haya
ganado gran intensidad, existen indicios de que la cuestin tendr mayor importancia en
El marco jurdico e institucional para la gestin internacional de
los actores subnacionales gubernamentales en Brasil
el futuro. Las atribuciones constitucionales de los estados y municipios, ambos reconoci-
dos como entes federados, a partir de la Constitucin Federal de 1988, abren perspecti-
vas para la profundizacin del debate sobre la posibilidad y la capacidad descentralizada
de ingerencia internacional.
Las constituciones estatales, as como las Leyes Orgnicas de los Municipios no
abarcan el debate especfico sobre este tema; sin embargo, existe una bsqueda en el
gobierno nacional y en las acciones de facto de algunas instancias subnacionales en pos de
adaptaciones, muchas veces estimuladas por los mismos acontecimientos. En el caso brasi-
leo, el rol de los estados, en lo que se refiere al desarrollo y a la planificacin, sugiere que
el problema de la insercin internacional, o mejor, de la absorcin de la dinmica interna-
cional, global y regional en las acciones subnacionales, es crecientemente relevante. De
acuerdo con Mariano y Barreto ([2004] p. 31), "la confrontacin de la cuestin regional
constituye, as, el verdadero indicador del avance de la integracin".
En el caso de Brasil, una de las razones por las cuales tanto ciudades como esta-
dos fueron vistos como agentes de desarrollo econmico es su maleabilidad o capacidad de
adaptacin a los cambios de los mercados, de la tecnologa y de la cultura. Esa flexibilidad,
en un contexto de limitacin de la capacidad inductora del Estado nacional, podra estimu-
lar nuevas posturas en la bsqueda de alternativas de crecimiento, facilitando as la instau-
racin de proyectos que buscan atraer inversiones, utilizando capacidades existentes, par-
ticularmente las que contribuyen al desarrollo tecnolgico y a la innovacin. A pesar de las
sucesivas quejas de gobernadores e intendentes, la Constitucin Federal de 1988 ha mejo-
rado las condiciones estructurales de las finanzas de estados y municipios, sin embargo, esa
mejora no se transform en mayor capacidad de inversin, en razn de la Ley de Respon-
sabilidad Fiscal y de los rgidos lmites de endeudamiento. Se supone que con algn repunte
del crecimiento econmico, previsto para 2004 entre un 3,5% y un 4%, sera factible una
recuperacin parcial de la inversin.
Dada la relevancia que las unidades subnacionales estn adquiriendo respecto a
la presencia internacional podemos decir en principio que, en el caso brasileo, stas pueden
ser vistas como nuevos actores, aunque no dispongan de autonoma para negociar, firmar
acuerdos o hacerse representar, dado que el ejercicio de tales funciones son un atributo del
estado nacional. Estados y municipios permanecen fuera de la categora de sujetos del dere-
cho internacional pblico. A pesar de ello, la situacin de facto -no de jure- hace que parti-
cipen de modalidades de cooperacin internacional, establezcan o busquen acuerdos de
cuo econmico y cultural, de modo formal o informal. La Constitucin de Brasil establece
claramente que las relaciones externas son de competencia privativa del Estado: establecer
vnculos o acuerdos con otros estados, organizaciones internacionales u otras entidades.
II. PARADIPLOMACIA
La literatura especializada ha ampliado en la dcada de los aos noventa el
concepto de paradiplomacia para indicar la participacin de otros actores estatales dife-
rentes del estado nacional, en la accin internacional. La cuestin tiene un origen remoto
y relacionada siempre con los debates clsicos relativos al concepto de soberana nacio-
nal. A fines de la dcada de los aos ochenta, la obra de Panayotis Soldatos parece haber
sido pionera en la formulacin de un nuevo marco terico. La marcada y creciente pre-
sencia de los niveles subnacionales en el escenario externo opera va contactos formales
e informales con entidades pblicas o privadas extranjeras, en los lmites difusos a los
29
cuales cada entidad subnacional est constitucionalmente vinculada. Es de fundamental
importancia esclarecer las atribuciones de los respectivos roles y los parmetros jurdico-
legales que involucran estos contactos y subsecuentes acuerdos, teniendo en cuenta los
objetivos de eficiencia y operabilidad.
En el caso brasileo, la dimensin de esas atribuciones puede ser claramente
identificada en la preocupacin del Ministerio de Relaciones Exteriores por adecuarse a una
nueva situacin que si bien no est institucionalmente formalizada, adquiere una dimen-
sin significativa. Segn Moura Daniel ([2002] p. 45), la creacin de la Asesora de Relacio-
nes Federativas en el ministerio en 1997 intenta dar una respuesta a la necesidad de adecuarse
a los nuevos fenmenos. "Voy a dar una pequea noticia sobre la organizacin en Itamaraty
de esta nueva unidad denominada Asesora de Relaciones Federativas. Exactamente, su
objetivo consiste en coordinar y apoyar a los gobiernos subnacionales en el proceso de
integracin que se lleva a cabo no slo en el mbito del MERCOSUR sino tambin con
otros pases. (...) La Asesora fue creada estrictamente en razn de esa nueva e intensa
participacin de los gobiernos subnacionales, estatales y municipales en el proceso de inte-
gracin del MERCOSUR. Cada vez ms estos gobiernos subnacionales participan en la
organizacin y en la conduccin de la poltica externa brasilea. La Asesora de Relaciones
Federativas de Itamaraty fue instituida en junio de 1997, creada por determinacin expresa
del presidente de la Repblica y vinculada directamente al Gabinete del Ministro de Estado
de Relaciones Exteriores, con la misin precisa de mediar en las relaciones entre Itamaraty
y los gobiernos de los estados y municipios para asesorarlos en sus iniciativas externas,
tratativas con gobiernos extranjeros y organismos internacionales. La asesora tiene por
objetivo sistematizar y centralizar los contactos entre los gobiernos estatales y municipales
e Itamaraty, que se encontraban hasta entonces dispersos entre varias reas substantivas
de la Secretara de Estado. Adems de eso, busca promover la interlocucin de los estados
y municipios con las oficinas regionales de Itamaraty en Brasil. A esa Asesora de Itamaraty
estn subordinadas ocho oficinas regionales, localizadas en ocho estados brasileos". Los
estados que cuentan con oficinas son: Amazonas, Minas Gerais, Paran, Pernambuco, Rio
Grande do Sul, Rio de Janeiro, Santa Catarina y So Paulo. El Decreto N 2246, del 9 de
junio de 1997 que crea la Asesora, fue sustituido por el Decreto N 3414 el 14 de abril de
2000. En otros trminos, el crecimiento de la importancia de la paradiplomacia termin
afectando al Ministerio de Relaciones Exteriores, teniendo en cuenta el fenmeno de spill
over con relacin al Estado nacional que debera ser encasillado de algn modo. De hecho,
segn algunos funcionarios, la preocupacin por parte de la diplomacia fue aumentando
en la medida que estados y municipios articulaban relaciones externas, creando situacio-
nes irregulares, dado que todo acuerdo internacional es atribucin del Estado nacional,
que tambin requiere la aprobacin del Senado federal. El 21 de junio de 2003, el Decre-
to N 4759 crea la Asesora Especial de Asuntos Federativos y Parlamentarios, unificando
las asesoras de relaciones federativas y de relaciones parlamentares que hasta entonces
existan de forma separada. No estn claras las consecuencias de este cambio, seguramen-
te implica el riesgo de una potencial disminucin de la atencin de alguna de las partes bajo
responsabilidad del organismo as creado.
La preocupacin del gobierno central por la relacin entre las cuestiones federativas
y la accin internacional pareci ampliarse en el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva, e
involucr al ncleo de la administracin. La creacin de la Asesora de Cooperacin Inter-
nacional Federativa (ACIF), en la Subjefatura de Asuntos Federativos de la Casa Civil (De-
creto N 4607, del 26 de febrero de 2003) parece reflejar un mayor inters por la cuestin.
Ese decreto fue modificado y la Subjefatura de Asuntos Federativos pas a ser parte de la
nueva Secretara de Coordinacin Poltica y Asuntos Institucionales (por la Ley N 10869,
del 13 de mayo de 2004) posterior a la reorganizacin poltico-administrativa. n ambos
casos, la Subjefatura estuvo bajo la responsabilidad de Vicente Trevas.
Segn Colacrai y Zubelz ([2004] p. 305), analizando el caso argentino, "para
entender, en parte, la aparicin de estos nuevos procesos de integracin y la actuacin
externa de las unidades subnacionales es preciso vincularlos con los cambios ocurridos en el
sistema internacional, en medio DEl proceso de globalizacin econmica. La tendencia a la
formacin de bloques regionales, la creciente transnacionalizacin e interdependencia han
devenido en varios canales de vinculacin de actores diversos, ampliando los temas de tipo
recproco". En otros trminos, la interdependencia que afecta al sistema internacional, que
gan status de gran debate terico a partir de la dcada de los aos setenta, acab fortale-
ciendo el debate sobre el rol de otros sujetos del derecho internacional pblico, adems de
los estados nacionales. Si esto es vlido para los estados subnacionales, cabe recordar que
tambin vale para las organizaciones internacionales, las estructuras supranacionales y para
las entidades privadas. De hecho, como es bien visible en la Unin Europea (UE), con la
institucionalizacin del Comit de Regiones, las unidades subnacionales de pases integran-
tes de bloques econmicos y espacios regionales geogrficamente prximos, o aun distan-
tes, han tomado iniciativas propias.
En ese contexto general, los estados han sido doblemente afectados por la con-
figuracin de instancias de poder extra e intra estado. Por un lado, pierden parte de su
soberana al asociarse en bloques econmicos que pueden interferir en su economa y bu-
rocracia; por otro, pierden exclusividad del control poltico-constitucional, en la medida
que sus unidades subnacionales pueden eventualmente negociar directamente con unida-
des subnacionales extranjeras o asimismo con otras instancias externas.
Asimismo, pensar nuevos marcos jurdico-institucionales para estos fenmenos
es fundamental, particularmente desde una perspectiva poltica en la que se considera rele-
vante el papel del estado nacional. En Brasil, aceptada esta relevancia, que, a propsito, no
es cuestionada por ningn grupo significativo, el debate sobre las contradicciones y las
nuevas oportunidades que se abren para los niveles subnacionales an no ha alcanzado un
nivel apropiado, aunque, como veremos, hayan altibajos y asimetras de comportamiento.
En el caso brasileo, la globalizacin y la integracin regional no llegan a desen-
cadenar mayores debates sobre el rol poltico de los estados en el sistema internacional,
existiendo preocupacin en segmentos de los gobiernos locales y en sectores de la sociedad
sobre la influencia de estos fenmenos sobre la economa. Segn Kugelmas y Branco [2004],
dos fuerzas conviven y combaten en la relacin entre el gobierno central y los poderes
locales. Una tendencia centrpeta que procura retener el poder para el gobierno central,
permitiendo acciones autnomas de las unidades subnacionales siempre y cuando ste
contine regulndolas y controlndolas. A su vez, una tendencia centrfuga que muestra
las unidades subnacionales en bsqueda de una mayor autonoma poltica y econmica
para sus intereses especficos, que est acentuada actualmente por las crecientes asimetras
en la distribucin de recursos internos y en las oportunidades de negocios abiertas por los
efectos derivados de la globalizacin. Para estos autores la concentracin de factores pro-
ductivos, industriales, agrcolas, de servicios y de tecnologa en una regin del pas en
detrimento de otras y la concentracin poblacional que a su vez distorsiona el equilibrio
federativo, son ingredientes que en el contexto actual podran fortalecer los elementos
centrfugos, aunque stos todava no hayan concretamente surgido en Brasil.
31
La bsqueda de autonoma se da en alguna medida en razn de los problemas
que se presentan objetivamente, pero, como sugieren los anlisis constructivistas, tambin
influyen en la percepcin del mundo, los valores de que estn imbuidos los actores polticos
y agentes econmicos. En el estado de So Paulo, algunos gobernantes y polticos incentivan
a regiones administrativas para que busquen en la integracin regional y en la globalizacin
salidas para el desempleo o para la depresin econmica localizada: empresas y municipios
son incentivados a relacionarse directamente con el mundo exterior. Se impulsa a los empre-
sarios a realizar las inversiones necesarias para la mejor adecuacin de la infraestructura del
estado bajo la ptica de la economa global, mejora de puertos, aeropuertos, conexiones por
vas navegables, rutas y vas frreas. En el estado de Amap, trayectorias de vida de algunos
polticos llevaron a acciones que buscan el estrechamiento de relaciones con el gobierno
francs, en vista de la extensa frontera comn con Guyana francesa. Eso tiene consecuen-
cias en lo que se refiere a la poltica de preservacin de la floresta amaznica, la biodiversidad
y proyectos comunes administrados por organizaciones no-gubernamentales.
En anlisis extremadamente radicalizados, como el de Ohmae [1995], no confir-
mados por la experiencia brasilea, los gobiernos subnacionales seran los nuevos protago-
nistas de la economa y de la poltica internacional. Como fue discutido por Barreto ([2001]
p. 78), el ambiente internacional ha acentuado, en algunos casos, aunque no en todos, el rol
de los estados y municipios como protagonistas de la actividad econmica, dado que la
lgica global busca mercados y factores productivos para la economa-mundo y, por lo tan-
to, ya no tiene el inters concentrado en el entorno geogrfico inmediato. Para la autora,
"as, se fue caracterizando la interface global-local: mientras la competencia se despliega en
los mercados globales, las capacidades competitivas se construyen en los niveles locales". En
otros trminos, la sinergia entre lo nacional y lo subregional gana relevancia en la bsqueda
por fortalecer la competitividad y mejorar las condiciones sociales y econmicas.
III. TRADICIN CENTRALIZADORA Y COOPERACIN
El pensamiento que parece dominante en Itamaraty sostiene que la paradiplomacia
debera servir para "integrar las iniciativas y prioridades de estados y municipios al proce-
so de identificacin de los grandes intereses nacionales que exigen el constante perfec-
cionamiento del dilogo entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, los diversos niveles
de la administracin pblica y la sociedad civil organizada" (Moura Daniel [2002] p. 46).
Brasil tiene por delante el desafo de conjugar el potencial inters por las relaciones exter-
nas que manifiestan los gobiernos estatales con los intereses del Estado, evitando situa-
ciones confusas que puedan colocar en duda la legalidad de la accin externa de esos
gobiernos. En otras palabras, cmo minimizar los conflictos y maximizar la complementariedad
de intereses, a travs de la legislacin existente o de proyectos que tratan de su reforma
(Bogea Filho [2002]).
En el caso brasileo, hay una tradicin federalista centralizadora, histricamente
explicable, que se remonta al carcter unitario del perodo imperial, de 1822 a 1889. La
ruptura del rgimen democrtico en 1964 reforz el centralismo. La redemocratizacin
vigente a partir de 1985 y la Constituyente de 1987 y 1988 viabilizaron mecanismos nue-
vos para una mayor efectividad descentralizadora y autonoma de las unidades federadas,
manteniendo la accin internacional en manos del gobierno central. Prazeres [2004] afirma
que todas las constituciones brasileas del perodo republicano atribuyen el poder exclusi-
vamente al presidente de la Repblica para la celebracin de compromisos internacionales.
La primera Constitucin Republicana, de 1891, defina en su Art. 48, tems 14 a 16, que
entre las competencias privativas del presidente de la Repblica estaban las de mantener
las relaciones con los Estados extranjeros y entablar negociaciones internacionales, celebrar
ajustes, convenciones y tratados, siempre ad referndum del Congreso Nacional. En la
Constitucin de 1988, el inciso I del Art. 21, del Ttulo III de la Organizacin del Estado, al
definir las competencias de la Unin se establece que cabe a ella "mantener relaciones con
Estados extranjeros y participar de organizaciones internacionales" (Price Waterhouse [1989]
p. 251). Del mismo modo, en otros artculos, particularmente en el 84, se atribuye al presi-
dente de la Repblica la prerrogativa de mantener relaciones con Estados extranjeros, "ce-
lebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos ad referndum del Congreso
Nacional" (Price Waterhouse [1989] p. 470). En una utilizacin al menos parcial del princi-
pio de la subsidiaridad, el prrafo primero del Art. 25 explicita que "son reservadas a los
Estados las competencias que no les sean vedadas por esta Constitucin" (Price Waterhouse
[1989] p. 289). De esa forma, tenemos los parmetros exactos en los que se ejercen las
atribuciones de los gobiernos subnacionales.
Como recuerda Prazeres [2004], la literatura jurdica brasilea, particularmen-
te la de los constitucionalistas, tiene un direccionamiento claro, consolidando la idea de la
plena centralidad del gobierno nacional en el campo de la poltica externa. Ferreira Filho
(1989) afirma: "En el plano internacional, el Estado federal aparece como un solo Estado.
Apenas su aspecto unitario es visible. As, el Estado federal es quien goza de personalidad
jurdica, en trminos del derecho internacional. Debido a eso, es l y slo l quien man-
tiene relaciones con otros estados, con organizaciones internacionales; en fin, con las
dems personas jurdicas reconocidas como tales por el derecho internacional pblico.
Slo l mantiene, pues, relaciones internacionales" (Ferreira Filho [1989] p. 151). Estas
relaciones slo seran admitidas en los casos de confederaciones, como la que congrega
Rusia, Ucrania y Bielorrusia.
En la misma direccin, Silva [1997] defiende la idea que los estados de la Federa-
cin brasilea estn dotados de autonoma y de personalidad jurdica slo en el marco del
derecho pblico interno, teniendo en ese campo competencias normativas. Por lo tanto,
sera el Estado federal, poseedor de la soberana nacional y de los poderes resultantes de la
autodeterminacin, el nico y exclusivo sujeto del derecho internacional. Una excepcin
tradicional en la vida constitucional brasilea est representada por la posibilidad de los
estados y las intendencias- derecho incorporado a stas ultimas en la Constitucin de 1988,
para contraer prstamos en el exterior, siempre y cuando cuenten con aprobacin previa
del Senado federal (actividad definida por el inciso V del Art. 52 de la Constitucin de
1988). En este caso, la centralidad del Estado nacional surge por ser l quien avala la deuda,
de ah la necesidad del endoso del Senado.
Se puede sealar una evidente contradiccin en los conceptos. Estando clara-
mente definido el rol de los gobiernos estatales y municipales en el ordenamiento jurdico
nacional, sin que existan dudas que les est vedado tener una participacin legal en el
campo de las relaciones exteriores, de hecho, esas acciones acontecen y, en algunos casos,
tienen un importante significado. Por lo que se pone de manifiesto la necesidad de una
detenida reflexin sobre el rol de otros niveles de gobierno, adems del nacional en el
campo de la poltica externa. Algunos estados brasileos tienen centros de comercio en el
exterior, como la oficina del estado de Pernambuco en Lisboa. Otros reciben representacio-
nes de unidades federativas o regionales de otros pases, como el caso de la representacin
33
de la provincia argentina de Entre Ros en Porto Alegre. Todos los gobernadores brasileos,
muchos intendentes, secretarios de estado, secretarios municipales y dirigentes de empre-
sas pblicas estatales y municipales han realizado misiones en el exterior, en el rea del
MERCOSUR y en pases de todos los continentes. Adems, un razonable nmero de go-
biernos estatales, as como de intendencias mayores, crearon secretaras especficas para
las relaciones internacionales. Una preocupacin constante, existente desde los aos ochenta
es el incentivo al comercio exterior, la bsqueda de inversiones y el turismo. La relacin
relativamente intensa entre el Consejo para el Desarrollo Econmico del Sudoeste de Brasil
(CODESUL) -en el que participan los estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran
y Mato Grosso do Sul- y la Comisin Regional del Nordeste de Argentina para el Comercio
Exterior (CRECENEA Litoral) -integrado por las provincias del Chaco, Corrientes, Entre Ros,
Formosa, Misiones y Santa Fe-, donde confluyen dinamismo y dificultades, es un impor-
tante ejemplo de institucionalizacin de esas relaciones.
Un sin nmero de iniciativas surgieron en la dcada de los aos noventa y a
principios de 2000. Mucho convenios y protocolos de intencin fueron firmados y, a modo
de paradoja, no hay una cobertura legal clara para ellos. El municipio de So Paulo, adems
de las relaciones con organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial, ha desa-
rrollado contactos permanentes con ciudades y regiones de diferentes partes del mundo,
no slo en el aspecto tradicional, como sera el establecimiento de acuerdos entre ciudades
hermanas, con significado sobre todo cultural y simblico, sino tambin buscando asocia-
ciones de mayor densidad. La organizacin de las Urbis, as como el acuerdo con la Confe-
rencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD -United Nations
Conference on Trade and Development-) para la realizacin, en junio de 2004, de la XI
Conferencia de la organizacin tendran como objetivo proyectar la ciudad como polo de
referencia mundial. La extensin natural de las fronteras brasileas con casi todos los pases
de Amrica del Sur termin por diversificar el relacionamiento. Mato Grosso, Acre y Rondnia
intentan relaciones especficas con los departamentos bolivianos de Pando y Beni. A su vez,
Acre, Amazonas y Roraima desarrollan contactos privilegiados con los departamentos co-
rrespondientes de Per, Colombia y Venezuela.
Aun en los aos noventa, la paradiplomacia, dentro de un contexto de centra-
lizacin de la poltica exterior, condujo a innumerables acuerdos, difciles de ser
exhaustivamente examinados por sus diferencias y por su relativa indefinicin legal:
Santa Catarina y Galicia, firmado en 1997; Rio Grande do Sul y Veneto, firmado en 2001
(que llev enseguida a la creacin de la Asociacin de Garanta de Crdito de la Sierra
Gaucha), estn tambin los acuerdos de Rio Grande do Sul con la provincia china de
Hubei y con la canadiense de Qubec, tambin con Paraguay. El CODESUL y el CRECENEA
establecieron relaciones especficas con Galicia. En el gobierno de Olvio Dutra, en Rio
Grande do Sul, fue firmado un acuerdo entre la Feria Verde de Galicia y la exposicin de
Rio Grande do Sul: Expointer. En todos estos casos, al lado de la centralizacin prevale-
cieron formas de cooperacin institucional en Brasil, quedando para el gobierno federal
una accin informal de apoyo a travs de la Asesora de Relaciones Federativas y a
travs de las embajadas. En 2003 y 2004, la Embajada de Brasil en Buenos Aires cre un
rea especialmente dedicada a los asuntos subnacionales y regionales. Se desarrolla una
experiencia aparentemente innovadora, que podemos interpretar como precursora, cu-
yas consecuencias debern ser evaluadas en vista de la posible expansin de este nue-
vo campo de actividad.
IV. DIPLOMACIA FEDERATIVA
A sabiendas que la participacin de los gobiernos subnacionales en las relaciones
externas de los pases es un hecho, es preciso entender porqu el debate sobre el tema es
todava relativamente escaso. Decimos que la jurisprudencia brasilea es unnime en el reco-
nocimiento del papel del Estado nacional, expresado en la Constitucin. As como los
constitucionalistas, la Consultora del Ministerio de Relaciones Exteriores ha reiterado parece-
res con la misma orientacin (Medeiros [1997]). Rezende y Afonso [2004] discuten cules
seran los supuestos necesarios para que Brasil pudiese viabilizar una mayor descentralizacin.
No se trata de recorrer el camino relativamente fcil de los cambios constitucionales y legislati-
vos, sino ms bien de buscar condiciones que favorezcan algn tipo de descentralizacin decisoria
que sea aceptable en el contexto federativo. "Junto con la globalizacin, los proyectos de
integracin regional en Amrica representan ms desafos para la Federacin brasilea. Por
haber sido implementados en una poca de antagonismos exacerbados y de gobierno federal
dbil, estos proyectos podran llegar a impulsar dichos antagonismos, asemejndose as a los
primeros das del imperio y a las primeras dcadas republicanas". Esto es, para poder fortalecer
la insercin internacional, los procesos de integracin regional deben tener como contrapartida
una mayor capacidad en la creacin de incentivos que equilibren las desigualdades existentes
en el seno de una Federacin, o entre regiones de un Estado unitario. Sabemos que la insufi-
ciencia o inexistencia de incentivos fue un obstculo importante para la plena implementacin
de los acuerdos del MERCOSUR, motivando la ampliacin de las listas de excepcin y de las
restricciones voluntarias, entre otras. "La probabilidad del establecimiento de lazos ms estre-
chos entre los estados del sur y los pases del MERCOSUR contribuye para aumentar la preocu-
pacin en las regiones brasileas menos desarrolladas sobre las perspectivas de distribucin
regional de la produccin y renta" (Rezende y Afonso [2004] p. 340-341). La dificultad de los
pases pobres en la creacin de mecanismos equilibradores de las diferencias regionales acaba
fortaleciendo el surgimiento de contrapesos a la mayor autonoma, pues se cree que sa impli-
cara en un aumento de los riesgos para la Federacin y para el Estado nacional.
Para Prazeres [2004] de esa situacin surgen dos posibilidades importantes para la
paradiplomacia y para la diplomacia federativa. La primera sera una reforma constitucional
similar a la de Argentina de 1994, la cual favorece una mayor actuacin internacional de las
unidades federadas. La segunda sera reconocer y legitimar actuaciones informales de los
gobiernos subnacionales. El espectro de alternativas presentado por la autora es vasto, va
desde una posible reforma constitucional que rompa con el monopolio del Estado federal en
materia de actuacin externa hasta una representacin concreta de los intereses de las unida-
des federadas a travs de los mecanismos de diplomacia federativa desarrollados por el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores, o aun a ajustes complementarios del propio ministerio, por
medio de los cuales se habilite a una unidad federada brasilea como agente ejecutor del
referido ajuste. Se instituira por ese medio una delegacin de poderes, ya utilizada en algu-
nos casos por el gobierno federal, particularmente para administrar cuestiones fronterizas.
V. CUESTIONES LEGALES
Los dilemas para legalizar acciones y polticas externas de los estados son un
tema brasileo nuevo, tanto como para otros pases. Los fenmenos de la globalizacin y
de la integracin regional no parecen haber disminuido el rol del Estado nacional. Los que
consiguen adaptarse mejor y obtener beneficios, muchas veces lo lograron porque el Esta-
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do nacional tuvo la capacidad de optimizar las nuevas condiciones. En Brasil, la dificultad
conceptual que se presenta en los crculos restringidos que discuten el tema de la participa-
cin de los gobiernos subnacionales en la poltica internacional, se refiere a cmo cambiar
las reglas jurdicas sin herir los lmites constitucionales, teniendo en cuenta que los constitu-
yentes de 1987 y 1988 insertaron el federalismo entre los principios inmutables contenidos
en las clusulas ptreas. Existe algn debate sobre este tema entre funcionarios en el medio
acadmico y en algunos crculos de la sociedad civil.
En un estado federal la representacin externa es atributo del gobierno nacio-
nal, por lo tanto, no es viable el camino de alterar la Constitucin para la descentraliza-
cin de la poltica internacional. Una enmienda constitucional con ese objetivo chocara
contra los principios sobre los cuales se apoya el Estado brasileo y, por ende, no sera
viable. Sin embargo, no todos comparten este pensamiento, como lo demuestra el ejem-
plo argentino. A pesar de haber aumentado significativamente en las ltimas dcadas la
accin internacional de los gobiernos subnacionales, eso ocurri de facto, sin alterar los
fundamentos jurdicos preexistentes. Slo un derecho consuetudinario fuertemente asen-
tado podra llevar, en el largo plazo, a un cambio en la legislacin. En tesis, se puede
admitir la posibilidad de legalidad en las acciones externas cuando sas estuvieren consa-
gradas por las constituciones o por la legislacin.
Prazeres [2004] recuerda la admisibilidad de gobiernos subnacionales para asu-
mir responsabilidades externas, siempre y cuando estn autorizados por el derecho interno.
"En caso de una reforma constitucional que altere competencias de la Federacin en mate-
ria de poltica externa se debe alertar en cuanto a las distintas consecuencias con relacin a
la responsabilidad internacional, en caso de que se atribuya (si se entiende posible) perso-
nalidad internacional a las unidades federadas o slo se delegue competencia a las unida-
des federadas en algunas cuestiones. En esa ltima hiptesis, se hace importante destacar
que el Estado federal estar sujeto a la responsabilidad internacional derivada de la viola-
cin de los acuerdos celebrados por estados o municipios brasileos. La segunda salvedad,
absolutamente necesaria, se refiere a la actuacin informal de las unidades federadas en el
mbito externo. Por actuacin informal, en ese contexto, se entiende a aqulla en que las
unidades federadas no establecen vnculos jurdicos a partir de las iniciativas externas. Se
refiere, por ejemplo, a la visita de un gobernador a un determinado pas, donde mantiene
reuniones con posibles importadores de bienes producidos en su estado, con la intencin
de fomentar las exportaciones de productos locales. En trminos jurdicos, difiere
substancialmente de la hiptesis de que de esos encuentros resulten compromisos celebra-
dos por el supuesto gobernador, teniendo como contraparte un ente pblico extranjero"
(Prazeres [2004] p. 271). Con relacin a esta ltima forma de actuacin, los gobiernos
subnacionales, como decimos y describimos, vienen elevando su nivel de ingerencia.
En Brasil, y esta posibilidad no es exclusiva del pas, hay espacio en los intersticios
de la legislacin espacio para la actuacin internacional de las unidades subnacionales. Enten-
demos que la creacin de la Asesora de Relaciones Federativas refleja precisamente esta
situacin. En entrevistas con diplomticos se observa preocupacin por el activismo interna-
cional de algunos estados y municipios. Se seala la falta de cobertura legal para acciones
externas, como acuerdos de cooperacin o de asistencia firmados sin la necesaria cobertura
del Estado nacional. La reaccin del gobierno central no estuvo dirigida hacia el encuadra-
miento y la deslegitimizacin. El rol de la Asesora parece orientarse a reequilibrar las accio-
nes, integrndolas a las perspectivas ms generales del Estado. En el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Agencia Brasilea de Cooperacin (ABC) tambin desempea un rol similar.
La prohibicin de la actuacin de las unidades federadas en el mbito externo
parece alcanzar a los contactos formales diplomticos entre Estados soberanos. Hay terre-
nos donde prevalecen ambigedades, como el de las relaciones en el campo cultural, cien-
tfico, educativo, tecnolgico y turstico, ente otros. En esos casos, parece haber reconoci-
miento en la literatura sobre qu acuerdos dependen de una personalidad jurdica en el
plano internacional que las unidades subnacionales no poseen. La diplomacia brasilea
parece orientarse por una poltica ad hoc, examinando concretamente cada situacin, y
buscando, un rol de intermediacin cuando es posible. El Ministerio de Relaciones Exterio-
res viene actuando como intermediario en acuerdos que los gobiernos estatales y munici-
pales deseen estipular, procurando formas de encuadramiento mediante ajustes comple-
mentarios en el framework de un acuerdo existente entre los Estados nacionales. De este
modo, se preserva el principio constitucional de la competencia del Estado, resultando la
accin subnacional de una delegacin de responsabilidad. La Fundacin para el Desarrollo
Administrativo (FUNDAP), del gobierno del estado de So Paulo desarrolla desde los aos
ochenta actividades de cooperacin tcnica con los gobiernos de Nicaragua, Mozambique,
Angola, Guinea Bissau y otros. Quien tiene la responsabilidad formal por ellos es la Agencia
Brasilea de Cooperacin, delegndose poderes a la FUNDAP para su ejecucin.
En el debate sobre federalismo en Brasil, la cuestin internacional gana relevancia.
En el mbito de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica, la Subjefatura de Asuntos
Federativos ha demostrado preocupacin por la insercin de temas relativos a la poltica
externa en las relaciones entre el gobierno central y estados y municipios. Es posible que
surjan caminos de legitimacin de la accin internacional, sin que se rompa el principio cons-
titucional (Art. 21) sobre la responsabilidad de la Unin por la poltica exterior. Para los muni-
cipios, la creacin de la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI) en el
marco del MERCOSUR, parece contemplar esa situacin de equilibrio (Huerto Romero [2000]).
VI. EL CASO DE RIO GRANDE DO SUL
En Rio Grande do Sul la integracin regional, particularmente el vnculo Argenti-
na - Brasil a partir de 1986, influenci en la bsqueda de adecuacin de la administracin
pblica. Leme (2004) muestra que existi continuidad parcial a lo largo del tiempo en pos
de la insercin regional y global del estado. Fueron firmados un sinnmero de acuerdos con
provincias y estados extranjeros, se oper con misiones comerciales y fueron hechos acuer-
dos de cooperacin. La seal inicial se dio con la creacin de la Secretara Especial para
Asuntos Internacionales (SEAI), en el gobierno de Pedro Simon, en 1987. Esa creacin
simboliz el marco inaugural, aunque informal y sin plena institucionalizacin, de un nuevo
tipo de diplomacia que ms tarde, en 1995, fue llamada "diplomacia federativa" por el
ministro de Relaciones Exteriores Luiz Felipe Lampreia (Lampreia [1999]).
El proyecto de la nueva secretara, presentado por Ricardo Seitenfus al goberna-
dor Simon (PMDB -Partido del Movimiento Democrtico Brasileo-) (1987-1990), prevea
la creacin de una estructura burocrtica bastante delgada vinculada al gabinete del gober-
nador. Su meta central era asociar Rio Grande do Sul a los esfuerzos de integracin latinoa-
mericana del gobierno de Jos Sarney, que siguieron a la Declaracin de Iguaz de noviem-
bre de 1985 y al Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE) de julio de
1986. La idea-gua de la secretara sostiene que el estado podra especialmente beneficiar-
se del programa, sobre todo si tomase una posicin activa. Segn Seitenfus (1994), la
secretara inicialmente tena slo al secretario y a un auxiliar, sin atribuciones claramente
37
definidas. El Departamento de Comercio Exterior continu vinculado a la secretara de In-
dustria y Comercio mientras que el Departamento de Relaciones Consulares fue mantenido
en la Secretara de Justicia. Para Steinfus, la ausencia de esos dos importantes organismos
limitaba el papel de la Secretara Especial para Asuntos Internacionales. El esfuerzo em-
prendido por el secretario de la SEAI, para que sea transferida hacia su rea de responsabi-
lidad una parte de las actividades de la Secretara de Industria y Comercio, fue infructuoso.
Es importante notar, como una demostracin del cambio en el comportamiento de facto de
la burocracia del gobierno federal en los ltimos aos, que a finales de la dcada de los
aos ochenta, Itamaraty no contaba con la SEAI, dirigindose directamente a las dems
secretaras para la discusin de temas de inters comn.
Entre las acciones desplegadas por la SEAI en sus primeros aos de existencia, es
importante mencionar la articulacin del Protocolo Regional Fronterizo, fruto de reuniones
realizadas con representantes pblicos y civiles de los municipios localizados a lo largo de la
frontera del Estado con Argentina y con representantes de las seis provincias que integran
el CRECENEA Litoral. De los encuentros result la elaboracin del Protocolo remitido a los
gobiernos de los dos pases. El Protocolo N 23 sera firmado en Buenos Aires en noviembre
de 1988 por los dos gobiernos. Prevea la creacin de comits de frontera, que seran
organismos permanentes con representantes municipales y de la sociedad civil, bajo la co-
ordinacin de los consulados brasileos y argentinos con jurisdiccin en el rea. Los comits
podran ser movilizados cada vez que surgiesen demandas administrativas locales, evitando
recurrir a Buenos Aires y Brasilia. Tal documento fue relevante por su forma indita, al
reconocer jurdicamente la accin de estados federados y de provincias en el plano interna-
cional. Otra accin destacada, en sociedad con la Secretara de Educacin, fue el Proyecto
Plurilingismo para extender el aprendizaje de lenguas extranjeras en las escuelas pblicas
estatales e introducir cursos de francs, espaol, italiano y alemn con apoyo tcnico y
didctico de los respectivos pases.
Vale recordar tambin el esfuerzo de la SEAI en el mbito de las relaciones bilate-
rales, en la discusin de propuesta de construccin del gasoducto que vinculara las regio-
nes norte y nordeste de Argentina y Rio Grande do Sul. El trazado del emprendimiento
favoreca a regiones que presentaban indicadores socioeconmicos bastante inferiores a la
media del estado, y que podran ser particularmente beneficiadas. Conforme Seitenfus
[1994], la accin de la secretara en la negociacin del gasoducto tropez con la ausencia,
en aquella poca, de inters del gobierno federal.
En Brasil esa experiencia debera ser considerada pionera, dado que reflej la
existencia de un proyecto de gobierno que permiti que Rio Grande do Sul tomase la
delantera con relacin a otros estados. De ese modo, se busc adecuar la administracin de
un estado al incipiente proceso de integracin regional. En lo concerniente al aspecto ope-
racional de la iniciativa, las condiciones de gobernabilidad no fueron favorables para la
eficaz actuacin del nuevo organismo. Las relaciones con el Ministerio de Relaciones Exte-
riores no fueron fluidas, no exista a fines de los aos ochenta una inclinacin de los gobier-
nos subnacionales para tomar parte en el debate sobre poltica exterior. Otro impedimento
fueron las disputas con otras secretaras de estado, las cuales al negarse a conceder parte
de sus atribuciones a la SEAI, comprometieron la calidad del trabajo de la misma. Finalmen-
te, vale la pena recordar las dificultades presupuestarias y la escasez de personal tcnico,
que restringieron an ms el alcance de la secretara.
Durante la gestin siguiente (1991-1994), la de Alceu Collares (PDT -Partido
Democrtico de los Trabajadores-), de acuerdo con algunos de los entrevistados en nuestra
encuesta, se perciba un ntido fortalecimiento de la SEAI, como demuestran las nuevas
acciones implementadas y la atencin entonces dispensada a la secretara. Entre las accio-
nes que integraban el proyecto de gobierno, la ms significativa fue la creacin del Marque
MERCOSUR. Se trataba del primer banco de datos acerca del nuevo bloque a ser creado en
la regin. El mismo pona al alcance de la sociedad todo tipo de informacin relacionada
con el MERCOSUR, incluyendo documentacin, referencias bibliogrficas, estudios, posi-
bilidades de negocios, eventos, entre otras. La organizacin de la estructura administrativa
de la SEAI igualmente demostraba el inters del nuevo gobierno en el rea internacional.
Adems del secretario, estaba la figura del secretario sustituto y de agentes de coordina-
cin especficos para cada rea de inters: integracin latinoamericana y asuntos fronteri-
zos, cooperacin tcnica y negocios internacionales. En el ao 1994, el desempeo de las
Relaciones Consulares pas a estar vinculada a la estructura de la SEAI, hasta entonces bajo
la responsabilidad de la Secretara de Justicia. Finalmente, se haba completado una laguna,
algo ya previsto en el proyecto original de Seintenfus, y que hasta aquel momento no haba
sido solucionado. Es importante observar el contexto en que se da el surgimiento de inicia-
tivas gubernamentales traducidas bajo la forma de acciones concretas enfocadas en el
MERCOSUR. La corriente de comercio entre el Rio Grande do Sul y los dems pases que
conforman el bloque presentaba tasas de crecimiento muy significativas.
Por lo tanto, es posible afirmar, a partir de las entrevistas realizadas, que las
cuestiones que involucran la temtica internacional fueron consideradas relevantes durante
la gestin de Collares. Se verifica la existencia de acciones programticas bien definidas,
objetivando la atencin de demandas que surgieron a partir de la profundizacin del proce-
so de integracin del MERCOSUR que se daba con bastante vitalidad en el perodo entre
1991 (firma del Tratado de Asuncin) y 1994 (firma del Protocolo de Ouro Preto).
La gestin de Antnio Britto (PMDB -Partido del Movimiento Democrtico Bra-
sileo-) (1995-1998) estuvo marcada por la fusin de la SEAI con la Secretara de Desarro-
llo Econmico (SEDES), dando origen a la secretara de Desarrollo y de Asuntos Internacio-
nales (SEDAI). Segn algunos entrevistados, ese hecho indica que las cuestiones relaciona-
das con la actuacin internacional del eEstado perdieron relevancia en el proyecto del nue-
vo gobierno. De modo general, los trabajos referentes a la integracin regional y a las
relaciones internacionales disminuyeron. En ese perodo, una parte importante de la accin
internacional de los estados, incluso desencadenando una guerra fiscal con efectos negati-
vos sobre el federalismo, se concentr en la atraccin de inversiones, especialmente de las
empresas del sector automotriz y, en este aspecto, Rio Grande do Sul no fue una excepcin.
El gobierno de Olvio Dutra (PT -Partido de los Trabajadores-) (1999-2002) se
inicia bajo una coyuntura de fuerte crisis en el MERCOSUR, que llevara a reorientar los
trabajos de la SEDAI hacia otras reas. Hasta el ao 2000, las cuestiones relacionadas con la
esfera internacional de Rio Grande do Sul eran discutidas, evaluadas y encaminadas por
cuatro estructuras: tres del poder ejecutivo y una del legislativo, la Comisin Mixta Perma-
nente del MERCOSUR y Asuntos Internacionales de la Asamblea Legislativa. Los asuntos
internacionales eran una prerrogativa de la SEDAI, aunque exista participacin del CODESUL
y del Gabinete Extraordinario para Asuntos del MERCOSUR, creado especficamente para
lidiar con las demandas relacionadas al bloque regional. Una reestructuracin administrati-
va en 2000 suprimi el Gabinete, llevando nuevamente a la estructura de la SEDAI las
cuestiones referentes a la integracin.
Mientras los problemas sobre la adecuacin administrativa del estado para
internalizar la importancia de las relaciones exteriores no se resolvan se tomaron otras
39
iniciativas. Se firma un acuerdo de cooperacin tcnica entre la Secretara de Estado de
Economa Solidaria del gobierno francs y la SEDAI, que tena por objeto realizar acciones
conjuntas en el campo de la economa popular y solidaria. La SEDAI organiza una misin a
la Repblica Popular China, conformada por representantes del gobierno, del legislativo
estatal y de los empresarios. Durante la misin, a fines de 2001, fueron discutidos y cele-
brados varios acuerdos buscando atraer inversiones chinas hacia los sectores de transpor-
tes, energa y tecnologa de la informacin. Otra parte de los acuerdos buscaban la coope-
racin econmica que sera inicialmente dinamizada por medio de misiones empresariales y
rondas de negocios; se busc estrechar lazos con entidades empresariales y gubernamenta-
les, cooperacin tcnica en la agricultura y en el rea de cultura. Se concret el acuerdo de
fraternidad con la provincia de Hubei, el cual prev la profundizacin de las relaciones por
medio de acuerdos de cooperacin tcnica, realizacin de seminarios y la instalacin de una
Oficina de Representacin del Estado del Rio Grande do Sul en Hubei.
Hasta 2000, los asuntos referentes al MERCOSUR eran discutidos, evaluados y
encaminados por una estructura ejecutiva especfica: el Gabinete Extraordinario para Asun-
tos del MERCOSUR. Con su extincin, algunos funcionarios fueron transferidos a la SEDAI,
donde pasaron a conformar la divisin MERCOSUR del Departamento de Asuntos Interna-
cionales, ms modesta y con limitada capacidad de accin que, sin embargo, llev adelante
la Agenda de Cooperacin Fronteriza Brasil-Uruguay. La SEDAI organiz grupos de trabajo
con sus representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil y de la Cancillera
uruguaya que se abocaron hacia reas sensibles, como el combate al robo de ganado, la
salud pblica y la cooperacin entre los cuerpos de bomberos de los dos pases.
La crisis del MERCOSUR, acentuada a partir de 1999, retir la prioridad de la
integracin de la agenda de la SEDAI y del gobierno estatal. La prioridad en lo concerniente
a las relaciones internacionales fue la bsqueda de nuevos mercados para la produccin
industrial y agrcola, llevando a la secretara a desarrollar acciones especficas en ese senti-
do. Las discusiones sobre cmo Rio Grande do Sul debera actuar en el plano internacional
fueron conducidas bsicamente por el Departamento de Asuntos Internacionales del SEDAI.
Del mismo modo, como se puede verificar en otros estados brasileos, existe escasez de
legitimidad para coordinar las acciones estatales relacionadas ya sea con la poltica o con la
economa internacional. An cuando existe un organismo especfico encargado de tales
funciones, en efecto, lo que termina ocurriendo es un despliegue de acciones aisladas eje-
cutadas por las diferentes secretaras, hecho que puede causar una disminucin relativa de
eficacia. Adems de estas experiencias del gobierno estatal, hay algunas acciones que bor-
dean la actuacin pblica. La provincia argentina de Entre Ros tiene una representacin en
Porto Alegre, limitada al objetivo de interceder en la facilitacin de negocios. Del mismo
modo, hay en Crdoba un facilitador que acta en nombre de Rio Grande do Sul. Cartas de
intencin y tentativas de establecimiento de protocolos intercambiadas a lo largo de los
aos, particularmente en el gobierno de Collares, no tuvieron continuacin.
VII. EL CASO DE SO PAULO
El estudio de la participacin del estado de So Paulo en la poltica internacional
es importante, en la medida en que seala las dificultades enfrentadas por los gobiernos
subnacionales para establecer estrategias. Tambin muestra los problemas que se presen-
tan en la adaptacin de la administracin a las nuevas condiciones creadas por un escenario
de intercambios econmicos, polticos, sociales y culturales de intensidad creciente. Si bien
hay explicaciones para las dificultades, ninguna es plenamente satisfactoria. En el caso del
estado de So Paulo, donde se concentran los mayores intereses econmicos de Brasil, em-
presarios de diversos sectores tienen capacidad de influenciar al gobierno nacional de forma
directa, sin tener la necesidad de utilizar los canales propios de un gobierno subnacional. Del
mismo modo, otros sectores de la sociedad civil, como sindicatos, instituciones culturales y
de investigacin, pueden tener relaciones con el mundo externo sin necesidad de induccin
por parte del gobierno estatal.
Segn Barreto [2001], se pueden analizar algunas hiptesis para explicar la
debilidad en la participacin de los gobiernos paulistas en los procesos de integracin
regional, sobre todo el MERCOSUR, y en la poltica internacional en general. La primera
de estas hiptesis argumenta que durante el perodo de transicin entre la creacin del
bloque regional y su transformacin en la unin aduanera incompleta (1991-1994) los
acuerdos no tuvieron las caractersticas necesarias para una movilizacin activa de inte-
reses estatales. Pastor y Wise [1994], analizando las negociaciones para la creacin del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), demuestran que los actores
se movilizan cuando se sienten negativamente afectados y en particular cuando esos
resultados negativos se concentran en actores especficos. En ese caso, los perjudicados
se movilizan reactivamente. Cuando los resultados son positivos, en general suelen ser
ms distribuidos, incidiendo menos directamente sobre actores especficos. De este modo,
se tendera hacia una movilizacin menor, tal vez nula, a favor del proceso de integra-
cin o de insercin internacional activa.
Otro argumento para explicar el low profile en la participacin internacional del
gobierno del estado de So Paulo, estara sustentado por la falta de motivacin directa. La
propia actuacin del gobierno central, de la diplomacia y de otros ministerios contemplara
gran parte de los intereses de la economa paulista. Esto deviene naturalmente de la capa-
cidad de dilogo y de presin del empresariado del estado junto al gobierno federal. Otra
lnea explicativa sostiene que los dirigentes estatales consideran a la esfera internacional
como una atribucin exclusiva del gobierno federal. De todos modos, los gobiernos estata-
les paulistas, a partir de 1986, cuando se concluy el mandato de Franco Montoro (1983-
1986) y empez el de Orestes Qurcia (1987-1990), han demostrado preocupacin por los
asuntos internacionales. La falta de intervencin activa en el debate fue la opcin resultan-
te al considerar que el MERCOSUR no sera su problema. Montoro tena inters por las
relaciones regionales, incluso por la integracin, aunque esa posicin no se cristaliz en
opciones estratgicas. La asesora del diplomtico Azevedo Pimentel no tuvo incidencia
significativa en la accin del gobierno estatal.
El gobierno de Qurcia incorpor parcialmente la cuestin internacional a la ad-
ministracin pblica. Ms all de que no existiese una orientacin estratgica, esta admi-
nistracin promovi importantes avances, principalmente al asumir un nuevo posiciona-
miento frente a la economa global. Se puso nfasis al desarrollo de equipos de infraestruc-
tura, incluso transporte vial y ferroviario, an a expensas de un fuerte aumento de la deuda
pblica, para favorecer la atraccin de industrias, en especial las transnacionales, como
forma de dinamizar el programa gubernamental de interiorizacin del desarrollo. La cons-
titucin del Memorial de Latinoamrica, impulsada por motivos polticos, contribuy para
ubicar al estado de So Paulo en posicin destacada en el escenario subcontinental. En esa
fase, las cuestiones relacionadas con la economa global estuvieron a cargo de la Secretara
de Ciencia, Tecnologa y Desarrollo Econmico.
41
En el gobierno de Luiz Antonio Fleury Filho (1991-1994) la cuestin internacio-
nal y la competencia por las relaciones internacionales ganaron mayor institucionalizacin,
al crearse la Asesora Especial de Asuntos Internacionales, bajo la responsabilidad del secre-
tario especial Gonzaga Belluzzo. A partir de entonces, las cuestiones externas aumentaron
su espectro de influencia, extendindose al Foro Paulista de Desarrollo, como tambin a
otros organismos de la administracin estatal, tal es el caso de las Secretaras de Ciencia,
Tecnologa y Desarrollo Econmico, de Planeamiento y Gestin y de Hacienda. Tambin
participaban de las discusiones y decisiones concernientes al tema los sectores vinculados
a la infraestructura, tal como compaas estatales y el Banco del Estado de So Paulo
(BANESPA). A travs de la Asesora Especial de Asuntos Internacionales, con la cual cola-
bor el diplomtico Nogueira Batista, el gobierno busc capacitarse para poder analizar
una estrategia autnoma. El Foro Paulista de Desarrollo pareci consolidar esa posibili-
dad, formulando la redefinicin del papel del estado como inductor de la actividad eco-
nmica y esbozando el desarrollo de un nuevo modelo de gestin, que se afirmaba en la
bsqueda de complementariedad con el sector privado.
El gobierno de Mrio Covas (1995-2000) represent un cambio importante en la
actuacin del gobierno estatal. Fue el perodo de incorporacin del mbito de la agenda
internacional relativo al sector pblico, marcado por el objetivo del equilibrio fiscal. Las rela-
ciones del estado de So Paulo con el mundo exterior fueron tratadas de forma complemen-
taria a la implementacin de reformas estructurales, particularmente la promocin de la aus-
teridad presupuestaria. Algunas tendencias delineadas, aunque no institucionalizadas duran-
te el gobierno de Fleury Filho, adquirieron un contorno ms claro y definitivo. La administra-
cin estatal abandon el papel de ejecutor para asumir funciones de regulacin, induccin y
articulacin, en el mbito de redes de planeamiento. El Programa Estatal de Incentivo al
Desarrollo Econmico y Social y el Plan de Estrategia Competitiva del Estado, as como el
Consejo Estatal de Desarrollo Econmico y Social, todos creados en diciembre de 1997, te-
nan como objetivo formular la poltica de fomento al desarrollo. Las cuestiones de la integra-
cin regional y la preocupacin por la poltica externa surgieron slo indirectamente, cuando
se verific que la extensin de la navegacin de la hidrova Tiet-Paran y la colaboracin con
Petrobrs para la implantacin del gasoducto Brasil-Bolivia tenan alcance regional.
Al iniciar su segundo mandato, en enero de 1999, Covas adopt cuatro ejes de
actuacin prioritarios para su administracin: generacin de empleos, reforma del estado,
mejora de la calidad de vida de la populacin y aumento de la competitividad de la indus-
tria paulista. Aunque no se perciba de inmediato la intencin de estructurar una accin
especfica para el tratamiento de los asuntos internacionales, esa dimensin fue incorpora-
da en su agenda de dos formas. De manera directa, por intermedio de las acciones desarro-
lladas en el mbito del sector del turismo, donde fueron creadas dos oficinas del estado de
So Paulo en Nueva York y Buenos Aires. De forma indirecta, en la medida que el cuarto eje
de actuacin gubernamental dio prioridad a la competitividad de las empresas. En el Infor-
me de Actividades de la Administracin Estatal de 1999 (Gobierno del estado de So Paulo
[2000]), ese vector de accin fue justificado por la necesidad no slo de mantener, sino
especialmente de impulsar la competitividad del estado, teniendo en cuenta la insercin
cada vez mayor de su economa en el comercio internacional.
En ese punto se ubica otra cuestin importante. El gobierno del estado de
So Paulo tendi a eludir un tratamiento sectorizado a la dimensin internacional, evi-
tando as lo que podra ser un corte de relaciones exteriores. La consecuencia de la falta
de tratamiento especfico conllev el riesgo de la dilucin del tema en una pauta ma-
yor. La incorporacin a la agenda de los conceptos de agronegocios, cadenas producti-
vas y desarrollo sustentable se desplegaron en una accin compartimentada en lo to-
cante a los temas internacionales. El Secretario de Agricultura y Abastecimiento, Joo
Carlos de Souza Meirelles, fortaleci el tema de la competitividad industrial de ese
sector. A la Secretara de Ciencia y Tecnologa le toc intentar la creacin de un grupo
intergubernamental dedicado la competitividad y comercio internacional. En el caso del
MERCOSUR, se evidencia la ausencia de una orientacin estratgica que involucre a
los sectores de inters de la administracin.
En la actual administracin, de Geraldo Alckmin (2001-2006), se constata la
preocupacin por entender las caractersticas y los desafos presentados por la coyuntura
econmica, adems de desarrollar planes de accin dirigidos a la insercin competitiva del
estado en la economa global, de tal forma que la dimensin internacional acab adquirien-
do una posicin importante, aunque sin alcanzar institucionalizacin alguna. La administra-
cin entiende que la insercin internacional del estado no depende de una accin especfi-
ca, pero s de la capacidad de insercin en la poltica del Estado nacional y, sobre todo, de la
creacin de medios adecuados para la atraccin de inversiones y la introduccin de mejoras
en la competitividad de sus productos. En la gira por China, en junio de 2004, acompaan-
do al presidente Lula da Silva, el gobernador Alckmin ha presentado estas consideraciones
de un modo claro: "Aunque la responsabilidad (de la expansin del puerto de Santos) sea
de la Compaa Docas del Estado de So Paulo (CODESP), nosotros podemos ayudar a
buscar socios para invertir. El objetivo es trabajar juntos, integrar los esfuerzos con el sector
privado a fin de poder, rpidamente, realizar las inversiones" (Gazeta Mercantil [2004]).
En las entrevistas realizadas con secretarios del estado de So Paulo a los efectos
de analizar la insercin internacional de los gobiernos subnacionales (CEDEC y PUC-SP
[2002]), algunos entrevistados interpretan que la no-existencia de polticas especficas orien-
tadas a las relaciones internacionales por parte del estado se debe a los posibles riesgos de
concentracin de poder en algunos organismos, puesto que esas relaciones tratan de pol-
ticas transversales que interesan a todos los segmentos de la administracin (Marcovitch
[2002]; Altenfelder [2002]). De hecho, la formulacin de un pensamiento en ese campo,
parece depender de las prioridades de algunas secretaras, como fue la de Agricultura, o la
de Ciencia, Tecnologa y Desarrollo a partir de 2003. La confianza que algunos polticos
depositan en los instrumentos de mercado, con sus distorsiones, parece debilitar la capaci-
dad de insercin en los procesos de integracin regional, permitiendo que los elementos
negativos de la globalizacin pesen acentuadamente. El hecho que el estado de So Paulo
ocupe la 47 posicin en el ranking de 2004 del International Institute for Management
Development, en relacin con otros estados y regiones en lo que se refiere a la competitividad
internacional, demuestra porqu la institucionalizacin de las acciones de gobiernos
subnacionales podra contribuir a mejorar la situacin.
43
VIII. CONCLUSIONES
Para un diplomtico, el aumento de la demanda de los entes federados en el
rea externa podra crear nuevas condiciones en el escenario poltico brasileo y alimen-
tar la hiptesis de una enmienda constitucional, tal como ocurri en Argentina, en Suiza
y en Canad. En ese sentido, no parecera impensable formular una nueva reglamenta-
cin de esas actividades en el mbito del pacto federativo, considerndose que los lmites
constitucionales a la actuacin externa de los estados federados podran ser revisados a
travs de un mecanismo que, aun resguardando la competencia exclusiva de la Unin -o,
mejor dicho, de la Federacin- en el mbito externo, atribuya a los entes federativos
algunas prerrogativas en la materia.
Un anlisis detallado de la accin de cada estado brasileo, muestra que todos
ellos tienen formas de insercin internacional e intereses especficos. Amap y Roraima
tienen intereses en las relaciones con vecinos y con otros pases. Lo mismo puede ser
dicho con relacin a todos los pases amaznicos. Amazonia busca en Per y Venezuela
interlocutores especiales. Par tiene desarrollos de intercambio con muchos pases, inclu-
so de Asia y del Medio Oriente. Lo mismo puede ser dicho respecto de los estados
nordestinos, pues Cear, Pernambuco y Baha han establecido intercambios fuertes, apo-
yndose en relaciones econmicas y polticas. Esta lista puede ser ampliada a los estados
del centro-oeste, del sudeste y del sur, como ya lo examinamos en los casos de So Paulo
y Rio Grande do Sul.
Entre las propuestas posibles, aun utilizando la formulacin de un diplomtico,
se podra pensar en algunas acciones: (a) la mayor capacitacin del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores para el ejercicio de la diplomacia federativa, (b) la incorporacin de la diplo-
macia federativa a la accin externa del Estado nacional, (c) la articulacin de las autorida-
des estatales, de regiones metropolitanas y de ciudades relevantes en el campo internacio-
nal, (d) el examen de la conveniencia de cambios en la legislacin infraconstitucional, (e) la
creacin de un foro consultivo de autoridades regionales del MERCOSUR, de forma similar
a la Reunin Especializada de Municipios e Intendencias (REMI), con mayor poder de inter-
vencin, y (f) una accin ms efectiva para establecer convenios "delegativos" de la Unin
hacia los estados y la adaptacin ms dinmica de los convenios externos de los estados en
el cuadro y acuerdos bilaterales del Estado nacional.
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47
De manera tradicional, el estudio de los sistemas federales se ha llevado a cabo desde la
perspectiva interna o domstica, sin tomar en cuenta la dimensin externa o internacional.
Sin embargo, desde el punto de vista del debate contemporneo acerca del sistema federal, los
alcances legales de la globalizacin plantean una serie de problemas dignos de una
consideracin ms cuidadosa. Dicha problemtica podra plantearse en forma de preguntas:
pueden los rganos de la Federacin celebrar tratados internacionales sobre materias reservadas
a la competencia legislativa de las entidades federativas?; pueden las entidades federativas
realizar actividades que tengan un impacto hacia el "exterior"?; pueden las entidades
federativas comprometer de alguna forma la responsabilidad internacional del Estado
mexicano, ante una eventual conducta inapropiada de su parte?
En el presente ensayo se plantean algunas respuestas a estas interrogantes, desarrollando primero
una descripcin del esquema jurdico-institucional vigente en Mxico, para despus hacer una
anlisis crtico del mismo. Asimismo, se incluye un anlisis de derecho comparado, que puede servir
como punto de referencia para ejercer la crtica y para orientar las posibles propuestas de reforma.
Resumen
Investigador de Tiempo Completo del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. A partir de 2005 se desempear como Secretario Acadmico de dicho Instituto.
Jos Mara Serna de la Garza
Aspectos jurdico-constitucionales relativos
I. INTRODUCCIN: FORMA FEDERAL DE ESTADO Y GLOBALIZACIN
Los estados modernos experimentan en la actualidad los efectos de la erosin
progresiva de lo que en algn momento se lleg a conceptualizar como una divisin estricta
entre "asuntos internos" y "asuntos externos". La globalizacin
1
ha llevado a que esferas
anteriormente consideradas de inters exclusivamente "domstico" sean en la actualidad
reas de inters global, potencialmente regulables por fuentes del derecho internacional.
2
Un ejemplo de este fenmeno se da en el rea de los derechos humanos. Si en
alguna poca se lleg a considerar que la forma en que los estados trataban a sus naciona-
les era una cuestin que concerna a la jurisdiccin exclusiva de cada estado, a partir de la
Segunda Guerra Mundial ha ido imponindose la idea de que la comunidad y el derecho
internacionales tienen algo que decir en cuanto a las relaciones entre los estados y sus
nacionales en materia de derechos fundamentales. De hecho, esta circunstancia ha llevado
a la creacin de sistemas internacionales y regionales de proteccin de los derechos huma-
nos que trascienden las fronteras de los estados.
Asimismo, cabe notar que la armonizacin de las leyes de diversos pases para
generar regmenes regulatorios coherentes es un objetivo esencial de muchos tratados in-
ternacionales.
3
En virtud de ello, y a pesar de la diferencia formal que sin duda existe entre
tratados internacionales y leyes, la sustancia de unos y otras es muchas veces indistinguible
(Harvard Law Review [2001]); al grado que puede afirmarse que la globalizacin produce
actualmente una especie de presin para regular mediante tratados internacionales reas
antes reservadas a las leyes domsticas de cada estado.
Ahora bien, desde el punto de vista del debate contemporneo acerca del sistema
federal, los alcances legales de la globalizacin plantean una serie de problemas dignos de una
consideracin ms cuidadosa. Dicha problemtica podra plantearse en forma de preguntas:
a) Pueden los rganos de la Federacin celebrar tratados internacionales sobre
materias reservadas a la competencia legislativa de las entidades federativas?
4
b) Pueden las entidades federativas realizar actividades que tengan un impacto
hacia el "exterior"?
c) Pueden las entidades federativas y an los municipios, comprometer por
medio de sus actos la responsabilidad internacional del Estado mexicano?
En las pginas que siguen se plantean algunas respuestas a estos interrogantes,
haciendo primero una descripcin del esquema jurdico-institucional vigente, para despus
realizar un anlisis crtico del mismo.
II. EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE
En los sistemas federales la facultad de hacer leyes est asignada a rganos per-
tenecientes a dos rdenes de gobierno: el federal y el estatal.
5
Adems, en dichos sistemas,
por lo general, existe alguna frmula que distribuye competencias legislativas a cada esfera
del gobierno, de manera tal que es posible distinguir, por un lado, un ncleo de materias
sobre las cuales solamente las legislaturas de los estados pueden legislar (sin que la legisla-
tura federal tenga facultades para expedir leyes sobre las mismas materias) y, por otro lado,
un conjunto de materias que son de la competencia exclusiva de la legislatura federal.
6
Sin
embargo, suele darse el caso de que los tratados internacionales, generalmente celebrados
y aprobados por rganos federales, incidan sobre materias que, de acuerdo a la frmula de
distribucin de competencias legislativas antedicha, corresponden a las entidades federativas.
En otras palabras, la celebracin de tratados internacionales puede llegar a tener
un impacto sobre las competencias legislativas de las entidades federativas. A su vez, esta
situacin nos coloca ante la necesidad de discutir si es constitucionalmente legtimo o no
que rganos de la Federacin puedan regular, mediante tratados internacionales, materias
que la frmula de distribucin de competencias legislativas reserva a las entidades federativas.
Como puede desprenderse de la resea anterior, existen posturas encontradas
en cuanto al alcance que tiene el poder de celebrar tratados internacionales y su impacto
sobre las competencias legislativas de las entidades federativas. Por nuestra parte, pensa-
mos que el punto de partida para emprender nuestra propia explicacin se encuentra en el
Art. 124 CN (de la Constitucin Nacional)
7
de 1917, como se expone a continuacin.
49
En efecto, el Art. 124 CN establece un criterio general para repartir competen-
cias, no materias, entre la Federacin y los estados. Sin embargo, la llamada clusula resi-
dual del sistema federal mexicano es tan general en su formulacin que su efecto distribui-
dor solamente puede entenderse en relacin con otras disposiciones constitucionales. En
otras palabras, este artculo, por s solo, no atribuye competencia alguna, sino que se erige
en un principio que, en combinacin con otros artculos constitucionales, otorga compe-
tencia para tales o cuales rganos del Estado mexicano.
En este tenor, podemos afirmar que el Art. 124 CN, en combinacin con el Art.
73 tambin constitucional, delimita la competencia legislativa de la Federacin al estable-
cer una lista de materias sobre las cuales el Congreso de la Unin puede ejercer su com-
petencia legislativa. En otras palabras, la competencia legislativa de la Federacin (es
decir, la competencia para dictar normas generales con rango de ley) est limitada por la
propia lista contenida en el Art. 73, en virtud de la frmula residual del Art. 124. De esta
manera, los estados pueden ejercer su propia competencia legislativa sobre las materias
no encuadrables dentro del Art. 73 CN (o dentro de los otros artculos constitucionales
que definen materias sobre las que el Congreso puede ejercer su competencia legislati-
va), ni de manera expresa, ni de manera implcita.
8
Discutido lo anterior, cabe ahora mencionar que el Art. 73 CN no es el nico que
atribuye competencias a los rganos de la Federacin. En relacin con el tema que nos
ocupa en este trabajo, existen otros dos artculos que asignan competencias a otros rga-
nos federales: la fraccin I del Art. 76 y la fraccin X del Art. 89. Ambas disposiciones se
refieren a la competencia para celebrar y aprobar tratados internacionales. La primera de
ellas define la competencia del Senado para aprobar los tratados internacionales y conven-
ciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de la Unin. Por su parte, la segunda disposi-
cin mencionada otorga al Ejecutivo federal la competencia para celebrar tratados interna-
cionales, sometindolos a la aprobacin del Senado.
Es decir, aparte de la competencia legislativa, la Constitucin otorga a la Federa-
cin otra competencia: la de celebrar y aprobar tratados internacionales, a travs de la
intervencin del presidente de la Repblica y el Senado. Sin embargo, debe anotarse una
diferencia entre ambas competencias, tal y como estn previstas en la Constitucin: en
relacin con las leyes del Congreso, existe una limitacin ms o menos precisa de materias
regulables por aqullas, en tanto que respecto de los tratados internacionales no existe una
lista semejante. En otras palabras, la Constitucin no dice que algunas materias s puedan
ser reguladas por tratados internacionales y que otras no puedan serlo (como s lo hace
para el caso de la competencia legislativa de la Federacin). Esta circunstancia nos obliga a
discutir el tema relativo a las razones por las cuales el constituyente no hizo determinacin
alguna de las materias que s pueden ser reguladas a travs de tratados internacionales
celebrados por el presidente de la Repblica y aprobados, en su caso, por el Senado (como
s lo hizo en relacin con la competencia legislativa del Congreso de la Unin).
En primer lugar, opinamos que sera absurdo pensar que la Constitucin otorga
a ciertos rganos la facultad de celebrar tratados internacionales, pero que les cierra al
mismo tiempo dicha posibilidad al no indicar sobre qu materias pueden ejercer dicha
competencia. Sera ilgico e poco prctico pensar que la falta en el texto constitucional
de un listado de materias sobre las cuales el presidente s puede celebrar tratados interna-
cionales, pueda significar que la Constitucin ha vedado al presidente celebrar y al Sena-
do aprobar tratados internacionales.
Al contrario, opinamos que la falta de una lista de materias sobre las cuales el
presidente pueda celebrar tratados internacionales (y el Senado aprobarlos), ha de
interpretarse en el sentido de que el constituyente decidi dejar abierta la posibilidad de
que el presidente pudiese celebrar tratados sobre cualquier materia, ya sea de las que
corresponden al Congreso de la Unin o de las que corresponden a la competencia legis-
lativa de las entidades federativas. En otras palabras, las materias sealadas por el Art. 73
CN se vinculan, limitndola, a la competencia legislativa de la Federacin y no a la compe-
tencia relativa a la creacin de normas generales a travs de la celebracin y aprobacin
de tratados internacionales.
Cabe destacar que esta lectura sobre el alcance de la competencia de celebrar
tratados internacionales es consistente con la prctica ms comn y extendida en otros
estados compuestos, tal como lo seala Bitter [1981] en su crtica a las consecuencias que
esta competencia tiene sobre las esferas de atribuciones de los estados-miembro.
9
A su
vez, esta circunstancia debe entenderse como resultado de un principio bsico que ha guia-
do la organizacin del Estado, desde sus inicios mismos como institucin poltico-jurdica: el
principio de la unidad de la accin exterior del Estado.
En efecto, el principio de la unidad de la accin exterior del Estado forma parte
de los presupuestos elementales de los estados-nacionales modernos, lo cual es igualmente
cierto tanto en relacin con los estados unitarios como con los compuestos. En este sentido,
La Prgola ([1985] p. 25) ha sealado que los estados federales no pueden prescindir de un
mnimo modicum de centralizacin, que justifica su misma instauracin, siendo la disciplina
de asuntos exteriores la primera competencia en ser centralizada, en razn de sus vnculos
con la defensa y otras exigencias esenciales de la Federacin.
A su vez, dicho principio de unidad se justifica en razn de la necesidad de definir
y defender ante el mundo exterior los intereses generales del Estado mismo. Se trata as de
una de las manifestaciones ms importantes del principio de soberana exterior, que presu-
pone la posibilidad de que los rganos centrales de los estados compuestos (es decir, los
rganos federales de un Estado federal), definan y administren el inters general que, como
afirma Prez Calvo [1993] en un estudio sobre el caso espaol, no tiene por qu estar
constituido por la suma de los intereses particulares expresados por las entidades federadas.
10
La Prgola traza el origen de este principio al concepto de federative power
que, originalmente, era entendido como la funcin, por su propia naturaleza reservada al
ejecutivo, de dirigir las relaciones externas del Estado (como prerrogativa del monarca).
Sin embargo, dicha nocin fue modificada posteriormente al desarrollarse el Estado cons-
titucional, en el que los asuntos exteriores quedaron confiados al gobierno y tambin a
las Cmaras, idea que prevaleci al disearse los distintos tipos de estados compuestos
(La Prgola [1985] pp. 29 y 31).
Adems de los razonamientos antedichos, debemos referirnos tambin al punto
de vista del derecho internacional, para el cual todos los estados aparecen como una perso-
na jurdica unitaria, lo que vale tanto para los estados compuestos como para los unitarios.
Como afirma Bitter, en relacin con la capacidad internacional de los estados compuestos,
el derecho internacional no hace diferencia alguna entre dichos tipos de estado: ambos son
soberanos y, por tanto, ambos tienen tambin capacidad jurdica internacional ilimitada
que, en el caso del estado compuesto, es ejercida por el poder central (Bitter [1981] pp.
161-162). A su vez, dicha capacidad jurdica se traduce, entre otras cosas, en competencia
plena para crear derechos y obligaciones por medio de tratados internacionales.
51
Como conclusin de esta seccin, podemos afirmar que el poder de celebrar trata-
dos internacionales no est sujeto a la distribucin de competencias legislativas que resulta de
la combinacin del Art. 124 y el 73 CN. Conforme al esquema constitucional vigente, el
presidente de la Repblica y el Senado pueden celebrar y, en su caso, aprobar tratados inter-
nacionales sobre cualquier materia. Asimismo, esta posibilidad no entraa la federalizacin
de la materia, sino que en la porcin de una materia que est regulada por un tratado inter-
nacional, las entidades federativas no podrn ejercer su competencia legislativa.
No obstante, debemos mencionar que la doctrina mexicana no ha llegado a una
solucin definitiva y pacfica en cuanto al alcance de los tratados internacionales en su
impacto sobre las materias reservadas a las entidades federativas. Reconocidos autores
como Laura Trigueros ([1989] pp. 117-118) y Elisur Arteaga ([1989] pp. 132-133) son de
la opinin que pretender que una convencin o un tratado internacional reformen directa-
mente la legislacin de los estados dara como resultado una invasin de competencias. En
especial, Trigueros acepta que la fraccin X del Art. 89 CN otorga al presidente de la Rep-
blica la facultad de celebrar tratados, y que la fraccin I del Art. 117 CN prohbe a los
estados celebrar tratados internacionales; sin embargo, afirma tambin que el hecho de
celebrar un tratado o convencin no opera la federalizacin de la materia sobre la que ste
versa, puesto que hacerlo as hara nugatoria la distribucin de competencias establecidas
en el Art. 124 CN y acabara con el sistema federal.
Por ltimo, resulta importante recordar que la Suprema Corte de Justicia ha con-
siderado en una tesis aislada,
11
que el poder de celebrar tratados internacionales no est
limitado por la frmula de distribucin de competencias legislativas entre Federacin y
estados, en los siguientes trminos:
"TRATADOS INTERNACIONALES, SE UBICAN JERRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERA-
LES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. Persistentemente en
la doctrina se ha formulado el interrogante respecto a la jerarqua de normas en
nuestro derecho. Existe unanimidad respecto a que la Constitucin Federal es la
norma fundamental y que aunque en principio la expresin "(...) sern la Ley
Suprema de toda la Unin (...)" parece indicar que no slo la Carta Magna es la
suprema, la objecin es superada con el hecho de que las leyes deben emanar
de la Constitucin y ser aprobadas por un rgano constituido, como lo es el
Congreso de la Unin, y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley
Fundamental, lo que claramente indica que slo la Constitucin es la Ley Su-
prema. El problema respecto a la jerarqua de las dems normas del sistema, ha
encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las
que destacan: supremaca del derecho federal frente al local y misma jerarqua
de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucio-
nales", y la de que ser ley suprema la que sea calificada de constitucional. No
obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que esta interpretacin del
Art. 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son
asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus
autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el cons-
tituyente haya facultado al presidente de la Repblica a suscribir los tratados
internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Sena-
do interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y,
por medio de su ratificacin, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante
para considerar esta jerarqua de los tratados es la relativa a que en esta materia
no existe limitacin competencial entre la Federacin y las entidades federativas,
esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del
tratado, sino que por mandato expreso del propio artculo 133 el presidente de
la Repblica y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier mate-
ria, independientemente de que para otros efectos esta sea competencia de las
entidades federativas".
12
III. EL DESEQUILIBRIO DERIVADO DEL ESQUEMA VIGENTE
DESEQUILIBRIO EN CUANTO A LA FRMULA DE DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS LEGISLATIVAS
Es preciso reconocer ahora lo siguiente: admitir que el poder de celebrar tratados
internacionales pueda ejercerse sobre cualquier materia genera un desequilibrio en el Estado
federal mexicano (al igual que en todos los estados compuestos en los que se da una situa-
cin similar). Dicho desequilibrio consiste en que las entidades-miembro quedan hasta cierto
punto a merced de la voluntad de aquellos rganos federales en los que descansa el poder de
celebrar tratados internacionales. Esto es, existe la posibilidad de un abuso por parte de los
rganos federales en el ejercicio de esta competencia, lo cual en casos extremos puede dar
lugar al vaciamiento del mbito competencial legislativo de las entidades federativas.
El mencionado desequilibro ha sido discutido como un problema serio en diver-
sos estados compuestos y, por lo mismo, se han tratado de disear distintas opciones para
contrarrestar sus efectos. En la Repblica Federal Alemana, por ejemplo, los Lnder (o sea,
los estados-miembro) tienen derecho a ser consultados por la Federacin "en tiempo til",
antes de que aqulla concluya un tratado internacional que afecte las "circunstancias espe-
ciales" de un Land (o varios) en particular, segn lo dispone el Art. 32.2 de la Ley Funda-
mental de Bonn. La disposicin presume que los Lnder que puedan ser afectados por un
tratado deben tener la posibilidad de hacer propuestas y recomendaciones sobre el conte-
nido del tratado. Sin embargo, en este supuesto, el Bund (es decir, el gobierno federal) no
est obligado a tener en cuenta las exigencias de los Lnder, si bien en la prctica la Fede-
racin no desoye fcilmente la opinin de los Lnder (Bitter [1981] p. 176).
Por su parte, el Art. 32.3 de la Ley Fundamental de Bonn va todava ms all al
establecer que en la medida de los poderes para legislar que tienen los Lnder, pueden
stos, con el consentimiento del Gobierno Federal, concluir tratados con estados extran-
jeros. Como seala Leonardy [1999], esta ltima disposicin ha sido interpretada de manera
diversa por los Lnder y por el gobierno federal alemn. Por un lado, los primeros han
considerado que el poder de celebrar tratados en los trminos del Art. 32.3 reside exclu-
sivamente en ellos, por lo que el desarrollo normativo y la ejecucin de las obligaciones
derivadas de dichos tratados corresponde a su competencia exclusiva. Por su parte, la
Federacin considera que existe una competencia concurrente en este aspecto del poder
para celebrar tratados, independientemente de la frmula interna de distribucin de com-
petencias entre Lnder y Bund.
Ante este conflicto de interpretaciones, que no ha llegado a ningn arreglo legal
definitivo, los alemanes disearon una solucin pragmtica a travs de un acuerdo conoci-
do como Pacto de Lindau de 1957, basado en la premisa de que el Bund obra en represen-
tacin y por cuenta de los Lnder cuando negocia y celebra un tratado internacional que de
manera parcial o total regule materias que pertenecen a su competencia para legislar. Asi-
53
mismo, y a cambio de reconocer dicha calidad al Bund, los Lnder tienen derecho a partici-
par en el proceso de negociacin del tratado en cuestin, negndose adems el derecho al
Bund de celebrar y firmar dichos tratados sin contar previamente con el consentimiento
unnime de los Lnder (Leonardy [1999]).
El Pacto de Lindau contempla, adems, una institucin bsica para garantizar la
participacin y manifestacin de voluntad de los Lnder: la Comisin Permanente de Trata-
dos de los Lnder. Este rgano se integra con un representante de cada Land y su funcin
consiste en comunicar las demandas de los Lnder en relacin con los borradores de los
tratados arriba referidos y coordinar la transmisin de las recomendaciones de los Lnder al
Bund.
13
De esta forma, si los tratados negociados por el Bund no cuentan con el consenti-
miento unnime de los Lnder, expresado a travs de sus propios gobiernos, se entiende
que el tratado no puede ser vlido. De hecho, el procedimiento segn el cual los tratados
deben ser ratificados por el Bundesrat (es decir, el Consejo Federal), no inicia sino hasta que
los Lnder han dado su consentimiento unnime.
De manera similar, cuando el Bund pretende celebrar un tratado internacional
que afecte intereses esenciales de los Lnder (sin que necesariamente se refieran a las
materias sobre las que los Lnder tienen competencia para legislar de manera exclusiva), el
Pacto de Lindau prev que el Bund debe comunicar lo antes posible a los Lnder sobre
dichos tratados para que aqullos puedan manifestar sus demandas en tiempo til. Sin
embargo, la conclusin de estos tratados no depende del consentimiento unnime de los
Lnder, aunque bajo el principio de la Bundestreue (es decir, el principio de "fidelidad
federal") el Bund debe tomar en consideracin la opinin de los Lnder, lo cual ocurre
normalmente en el transcurso de las negociaciones (Leonardy [1999]).
Por otro lado, y para aludir a un segundo ejemplo, en Espaa, los Estatutos de
Autonoma de las Comunidades Autnomas, contienen disposiciones de diverso tipo, que
se refieren a la participacin de las comunidades en distintos momentos de la formacin de
la voluntad del Estado en relacin con la celebracin de tratados internacionales.
14
En algu-
nos casos, los estatutos prevn la posibilidad de que los gobiernos de las Comunidades
soliciten al Gobierno espaol que celebre un tratado internacional en alguna materia espe-
cfica
15
o en materias que sean de inters para la comunidad respectiva.
16
En otros casos,
los Estatutos de Autonoma contienen una previsin segn la cual el Ejecutivo de la Comu-
nidad Autnoma debe ser informado "en la elaboracin de tratados y convenios" en cuan-
to afecten a materias de inters especfico para la Comunidad Autnoma.
17
Y an en otro
caso (Canarias), se establece la posibilidad de que el Ejecutivo de la Comunidad Autnoma
emita su parecer respecto de la informacin recibida en los trminos del enunciado anterior.
Cabe aclarar, sin embargo, que todos estos mecanismos no tienen carcter
vinculante para el Estado espaol en cuanto a la formacin de su voluntad. Al decir de
Prez Calvo, esto es as, debido a que aceptar lo contrario llevara a vaciar de contenido la
competencia del Estado sobre las relaciones internacionales y, en definitiva, se le impedira
la definicin de un inters nacional autnomo (Prez Calvo [1993] p. 175).
Ahora bien, la experiencia de Alemania y Espaa sugiere la existencia de una va
de solucin al desequilibrio generado por el monopolio que tienen los rganos de la Fede-
racin sobre la competencia para celebrar y aprobar tratados internacionales relativos a
cualquier materia: la participacin de los estados-miembro en el proceso de negociacin de
tratados internacionales que versen sobre materias sobre las que les compete legislar.
Dicha participacin se puede dar a travs de rganos ad hoc que permitan a los
gobiernos de los estados-miembro participar en la negociacin de los tratados, en la for-
mulacin de propuestas, recomendaciones y demandas dirigidas al rgano central que est
al frente de la negociacin.
18
Pero tambin podra darse por medio de la participacin de
los miembros de las segundas cmaras (e.g., senadores) en los procesos de negociacin de
los tratados que afecten a las entidades federativas, asumiendo que tradicionalmente se ha
tomado en cuenta que el Senado ha sido considerado como la cmara de representacin
territorial dentro de los sistemas federales.
19
No obstante, debemos sealar, siguiendo a Bitter ([1981] pp. 186-187), que la
participacin por medio de un rgano que represente a las entidades federativas no siem-
pre es una solucin satisfactoria. Al decir de este autor, "no todas las entidades-miembro
de un estado compuesto tienen, necesariamente, las mismas competencias exclusivas, y no
todas las competencias exclusivas tienen la misma importancia para cada entidad miem-
bro". Por ello es que resulta conveniente desahogar consultas directas a las entidades
federativas especialmente interesadas en el tratado que se negocia, para escuchar su opi-
nin y observaciones antes que concluya el tratado. En este aspecto, debemos apuntar que
las cmaras territoriales o segundas cmaras, si bien pueden servir para representar intere-
ses regionales en su conjunto, no son del todo aptas ni funcionales para sostener adecua-
damente los intereses de uno de ellos en particular (Remiro Bretons [1984] p. 247).
Por ltimo, resulta conveniente mencionar con Bitter que, para el Derecho Inter-
nacional la formacin de la voluntad del Estado no es relevante (Bitter [1981] p. 174). Esto
es as, en razn de que la nica fase del proceso de conclusin de tratados internacionales
regulada por el Derecho Internacional es la de la declaracin de voluntad del Estado en el
sentido de ligarse por un tratado.
20
De esta manera, el derecho interno puede perfecta-
mente permitir que los estados-miembro de un Estado federal, participen en el proceso de
formacin de la voluntad de dicho estado de ligarse mediante un tratado internacional.
LA APLICACIN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Hasta este momento nos hemos venido refiriendo a la fase de celebracin de los
tratados internacionales. Toca ahora hacer alusin a otra fase, que es la relativa a la aplicacin
de las normas contenidas en los tratados en el derecho interno del Estado federal mexicano.
En primer lugar, debemos recordar que la Constitucin mexicana se adhiere al
sistema monista en materia de incorporacin del derecho internacional proveniente de los
tratados en el derecho interno. Esto es, en virtud de lo dispuesto por el Art. 133 CN, los
tratados internacionales que estn de acuerdo con la propia Constitucin, celebrados y los
que celebre el presidente de la Repblica, con la aprobacin del Senado, se convierten en
Ley Suprema de la Unin, pasando a formar parte del orden jurdico nacional de manera
automtica. Esto significa que todos en el territorio nacional estn obligados a obedecer las
disposiciones del tratado y, por supuesto, todas las autoridades, tanto federales como esta-
tales o locales, estn obligadas a aplicarlas.
Ahora bien, autores connotados como Laura Trigueros ([1989] pp. 119-120)
han sugerido que para que un tratado incida sobre materias reservadas a la competencia
legislativa de las entidades federativas y sea vigente y aplicable en estas ltimas, el tratado
debe ser incorporado por las legislaturas locales a sus propios sistemas jurdicos.
Sin embargo, creemos que existen buenas razones para sostener lo contrario. En
primer lugar, el Art. 133 es claro al disponer que los tratados internacionales celebrados por
el presidente de la Repblica y aprobados por el Senado se convierten en "Ley Suprema"
55
de toda la Unin y, por tanto, son aplicables de manera automtica sin necesidad de nin-
gn tipo de transformacin legislativa. Es decir, para lograr su plena incorporacin al dere-
cho interno no se requiere de un acto legislativo posterior, ni federal ni local. En segundo
lugar, la parte final del propio Art. 133 ordena que los jueces de cada estado habrn de
arreglarse a dichos tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en
las constituciones o leyes de los estados.
21
Ahora bien, resulta importante aclarar que en el proceso de aplicacin de los
tratados internacionales, la intervencin de autoridades locales es relevante en diversas
situaciones: en una primera hiptesis, la existencia de facultades concurrentes en ciertas
materias (por ejemplo, medio ambiente), implica la existencia de un papel potencialmente
relevante de las legislaturas de las entidades federativas (y an de los Ayuntamientos) en la
expedicin de normas que hagan posible la aplicacin de las normas generales contenidas
en los tratados internacionales. En segundo lugar, sern las autoridades locales y municipa-
les las encargadas de ejecutar dichas leyes y normas expedidas por las legislaturas locales y
por los Ayuntamientos municipales. En tercer lugar, los tribunales locales habrn de jugar
un papel importante en la aplicacin de las normas de los tratados y de las contenidas en las
leyes locales y bandos municipales para resolver conflictos que tengan que ver con la ma-
teria regulada con dichos instrumentos.
La situacin descrita nos lleva a hacer la siguiente consideracin: el hecho de
que toda la negociacin, celebracin y eventual aprobacin de los tratados internaciona-
les se de a nivel de rganos federales, sin participacin alguna de los niveles de gobierno
que en una medida importante habrn de encargarse de su aplicacin, puede generar
una actitud de resistencia de parte de estos ltimos. Esta consideracin nos lleva a pensar
que podra resultar conveniente que la Federacin tuviera a su disposicin mecanismos
de inclusin para asegurar la cooperacin de las entidades federativas en la ejecucin de
los tratados. Esto podra hacerse mediante consulta a las entidades federativas "en tiempo
til" o mediante algn mecanismo de participacin de stas en las negociaciones corres-
pondientes a los tratados. La idea sera evitar lo que Bitter ([1981] p. 187) ha descrito
como "tratados cojos", es decir, tratados concluidos por los rganos federales que las
entidades federativas se nieguen a ejecutar.
LA FACULTAD DE CELEBRAR TRATADOS INTERNACIONALES POR PARTE DE LOS ESTADOS-MIEMBRO:
UN APUNTE DE DERECHO COMPARADO
Por ltimo, cabe mencionar que la mayora de los estados federales asignan el
poder de celebrar tratados internacionales de manera exclusiva a rganos de la Federacin.
Sin embargo, hay estados federales, en los que, a pesar de que el poder de celebrar trata-
dos se encuentra asignado de manera primaria al gobierno federal, los estados-miembro
tienen una capacidad limitada para celebrarlos (esto sucede, por ejemplo, en los casos de la
Repblica Federal Alemana, Suiza, Estados Unidos, Blgica y Argentina, entre otros).
22
El derecho comparado ofrece una gran variedad de opciones en cuanto al dise-
o institucional de esta posibilidad (European Commission for Democracy through Law
[1999] pp. 25-49):
a) En algunos casos, se exige que dichos tratados se sometan a la aprobacin de
rganos de la Federacin: en Alemania la celebracin del tratado por parte de un Lnder
est sujeto a la aprobacin del gobierno federal. En Austria, el gobernador de un Lnder
debe notificar al gobierno federal de su intencin de celebrar un tratado internacional,
desde antes de iniciar las negociaciones respectivas, y posteriormente debe conseguir la
autorizacin de dicho gobierno para poder celebrar un tratado. En Estados Unidos (EE.UU.)
los estados pueden celebrar compacts o agreements con Estados extranjeros, pero estn
sujetos a la aprobacin del Congreso (cabe aclarar que no hay una distincin clara entre
compacts y agreements y lo que son los tratados internacionales) (European Commission
for Democracy through Law [1999] p. 5).
b) En otros casos, se establecen restricciones en relacin con el contenido de los
tratados: el Art. 124 de la Constitucin Nacional de Argentina establece que las provincias
podrn celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica
exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito
pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional.
c) En otros se establecen lmites en relacin con los sujetos con los que pueden
celebrar tratados: la Constitucin austriaca permite que los Lnder celebren tratados inter-
nacionales, pero solamente con Estados o regiones vecinas (European Commission for
Democracy through Law [1999] p. 4).
d) En otros casos, los estados-miembro no pueden negociar directamente los
tratados que deseen celebrar con Estados extranjeros, sino que la negociacin se da a
travs de la intermediacin de rganos federales: as sucede en Suiza, en donde quien
negocia y suscribe el tratado correspondiente es el Consejo Federal, si bien representantes
del cantn interesado participan en las negociaciones, al lado de los representantes de la
Confederacin Helvtica (Ibdem, p. 5).
La posibilidad de celebrar tratados internacionales por parte de los Estados
miembro de un Estado compuesto, est marcada y guiada por la experiencia histrica de
cada pas. No se puede pretender el establecimiento de una norma comn que sirva
como modelo al que todos los estados federales o regionales deban ajustarse. En algunos
pases, la unidad nacional y la integracin pueden ser percibidas de una forma tal que no
se perciba en lo ms mnimo la posibilidad de un riesgo de desintegracin por la va del
ejercicio de una facultad como la que venimos estudiando. En otros, la dificultad para
lograr la integracin dentro de la diversidad poltico-territorial quizs sea una considera-
cin que detenga una reforma que abra la posibilidad de que los estados-miembro pue-
dan celebrar tratados internacionales.
Al pensar en el caso mexicano, creemos que nuestra historia nos sugiere que hay
que ser precavidos en cuanto a abrir esta posibilidad. En este tema estn en juego principios
tan elevados como la integridad y la soberana nacionales. Sin embargo, como dice Remiro
Bretons ([1984] p. 254), en ocasiones hay que descender de los grandes principios al terre-
no en que se mueven las necesidades cotidianas de los hombres y de los pueblos acercando
a ellos la capacidad y los recursos necesarios para satisfacerlas.
Con esto queremos sugerir que, si bien hay que ser cautos en cuanto a la
atribucin del poder de celebrar tratados internacionales a las entidades federativas,
bien podra convenir reconocer una cierta capacidad convencional en materias de inte-
rs estrictamente local, bajo la supervisin y con la autorizacin de los rganos de la
Federacin. De hecho, la Ley sobre la Celebracin de Tratados contempla ya la posibi-
lidad de que dependencias u organismos descentralizados de la administracin pblica
federal, estatal o municipal celebren "acuerdos interinstitucionales" con uno o varios
rganos gubernamentales extranjeros.
23
En este sentido, el Art. 7 de dicha ley dispone
que las dependencias y organismos descentralizados de la administracin pblica fede-
57
ral, estatal o municipal debern mantener informada a la Secretara de Relaciones Exte-
riores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros
rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. Asimismo, la
Secretara deber formular el dictamen correspondiente sobre la procedencia de suscri-
birlo y, en su caso, lo inscribir en el registro respectivo.
Por ltimo, y para cerrar esta seccin, no queremos dejar pasar la oportunidad de
mencionar, as sea de manera breve, lo que en la doctrina y prctica europea se conoce como
los "tratados-marco". Estos tratados, suscritos por rganos centrales de los Estados, y cuyas
materias tienen que ver con el manejo de problemas transfronterizos, otorgan cobertura
normativa a los acuerdos posteriormente concertados por las entidades-miembro de los esta-
dos compuestos a tal efecto autorizadas, bajo la garanta de los Estados parte.
24
Los tratados-marco apenas son conocidos en el medio mexicano. Sin embargo,
en otras partes del mundo (en Europa, por ejemplo) se vienen empleando desde hace
muchos aos.
25
No es este el lugar para hacer un estudio exhaustivo de los tratados-marco.
Simplemente queremos dejar anotado que para estudios posteriores, bien valdra la pena
realizar anlisis ms profundos en el futuro sobre este tipo de instrumentos como, por ejem-
plo, el Tratado del 10 de marzo de 1995 entre el Reino de Espaa y la Repblica francesa
sobre cooperacin transfronteriza entre entidades territoriales.
IV. ACTIVIDADES CON PROYECCIN EXTERIOR DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Otro tema que debemos abordar es el relativo a la posibilidad de que las entida-
des federativas, y an los municipios, realicen algn tipo de actividad con proyeccin exte-
rior. Es esto permitido por la Constitucin?
La pregunta es pertinente, puesto que la asignacin que la Constitucin hace al
Ejecutivo federal y al Senado de la Repblica, de facultades en lo relativo a la poltica
exterior del pas, puede llevar a pensar que las entidades federativas quedan excluidas de
cualquier posibilidad para desempear actividades que tengan una proyeccin exterior.
Adems, la contestacin que se d es relevante, puesto que existen ejemplos de acciones
de dimensin exterior que realizan las entidades federativas, entre las que podemos men-
cionar las siguientes:
a) Acuerdos de cooperacin entre una entidad federativa mexicana y un estado
de EE.UU.: por ejemplo, existe un Acuerdo Arizona-Sonora sobre Seguridad en Autopistas
(Arizona-Sonora Highway Safety Accord), de 24 de mayo de 2002, suscrito por los gobier-
nos de ambos estados, a efecto de intercambiar conocimientos tcnicos e informacin para
mejorar la seguridad en el trnsito vehicular en las carreteras que comunican a las dos
entidades. Igualmente, podemos mencionar el Acuerdo Cooperativo entre el Gobierno de
Arizona, a travs del Departamento de Comercio, y el Gobierno de Sonora, a travs del
Consejo de Desarrollo Econmico (de 20 de noviembre de 2002), para establecer la llama-
da Small Busines Assistance Alliance, que busca apoyar a pequeas empresas de ambos
lados, con programas educativos, capacitacin, intercambio de informacin.
b) Conferencias de gobernadores fronterizos: los gobernadores de los estados
fronterizos entre Mxico y EE.UU., se renen peridicamente en la Conferencia de Gober-
nadores Fronterizos, para discutir y disear polticas que resuelvan la problemtica comn
que enfrentan sus entidades. Por ejemplo, en su seno se ha creado una Mesa de Trabajo
sobre Agricultura, que agrupa a las Secretaras de Agricultura de Baja California, Sonora,
Chihuahua, Nuevo Len, Tamaulipas, California, Arizona, Nuevo Mxico y Texas.
c) Declaraciones conjuntas de gobernadores, en las que se establecen compro-
misos de accin: los gobernadores fronterizos de Mxico y EE.UU. han suscrito declaracio-
nes conjuntas, en las que se establecen verdaderos compromisos de colaboracin en mate-
ria de agricultura, cruces fronterizos, desarrollo econmico, educacin, energa, medio
ambiente, salud, turismo y seguridad pblica (por mencionar un ejemplo, la Declaracin
Conjunta de la XXI Conferencia de Gobernadores Fronterizos, 7 y 8 de agosto de 2003).
d) Oficinas de representacin de gobiernos estatales en otros pases: En San
Antonio, Texas, los gobiernos de Tamaulipas y Nuevo Len han establecido oficinas de
representacin oficial. La Casa Tamaulipas (su nombre oficial es Oficina de Representacin
del Estado de Tamaulipas en la Ciudad de San Antonio, Texas), tiene el encargo de fomen-
tar la inversin extranjera directa e indirecta en Tamaulipas; promover la exportacin de
productos de origen tamaulipeco y promover los servicios ofrecidos por las compaas de
Tamaulipas en EE.UU. Asimismo, ofrece sus instalaciones como centro de negocios, para
realizar juntas empresariales entre mexicanos y estadounidenses; y brinda asesora a pe-
queas y medianas empresas de Tamaulipas que quieran entrar al mercado estadouniden-
se. Por su parte, la Casa del Estado de Nuevo Len en San Antonio, Texas, es una agencia
del gobierno del estado dedicada a asesorar a las compaas de EE.UU. interesadas en
establecer negocios en Nuevo Len.
e) Convenios de colaboracin entre municipios y condados: como lo ilustran
diversos comunicados de prensa del gobierno de Tamaulipas, el 4 de mayo de 2000 se
firm un convenio de colaboracin entre municipios y condados de la franja fronteriza de
Tamaulipas y Texas.
Debemos recordar que la Ley sobre la Celebracin de Tratados
26
crea un instru-
mento adicional al de los tratados, denominados "acuerdos institucionales", que pueden
ser celebrados por cualquier dependencia u organismo descentralizado de la administra-
cin pblica federal, estatal o municipal, con uno o varios rganos gubernamentales ex-
tranjeros u organizaciones internacionales.
La referencia es obligada y relevante, puesto que, como observa Adame Goddard
[1993], con ella se suprime cualquier duda acerca de la posibilidad de que los ayuntamien-
tos, los gobiernos de las entidades federativas u organismos descentralizados celebren este
tipo de acuerdos, con la anuencia de la Secretara de Relaciones Exteriores, sin que se
consideren como tratados que tienen que ser aprobados por el Senado.
27
Sin embargo,
como la Constitucin asigna facultades relativas a "poltica exterior" y sobre celebracin de
tratados en exclusiva a dos rganos federales como lo son el presidente de la Repblica y el
Senado, persiste la necesidad del anlisis de este tipo de instrumentos desde el punto de
vista de su constitucionalidad.
Cabe aclarar, para terminar este rubro, que la posibilidad de que las entidades
federativas realicen actividades que tengan una dimensin o proyeccin exterior, debe en-
tenderse vinculada a sus competencias normativas y ejecutivas definidas por la frmula de
distribucin de competencias. Es decir, el fundamento para la realizacin de este tipo de
actividades est en sus propias competencias y deben verse como una extensin hacia fuera
de stas.
28
Por tanto, toda accin con proyeccin exterior de una entidad federativa que
incida sobre una materia del mbito de competencia de la Federacin, o que afecte las facul-
tades que la Federacin ejerce en relacin con la "poltica exterior" puede dar lugar al plan-
teamiento de un conflicto de competencias a travs de una controversia constitucional.
59
V. ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL
DEL ESTADO MEXICANO: EL CAPTULO XI DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
DE AMRICA DEL NORTE
El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), en vigor a partir del
1 de enero de 1994, contiene una serie de disposiciones en las que, por primera vez en un
tratado de libre comercio, se contempla la posibilidad de que inversionistas privados recu-
rran al arbitraje internacional para resolver disputas con el Estado "anfitrin". Dichas dis-
posiciones corresponden al Captulo XI del mencionado tratado, cuyo objetivo es crear
mecanismos de proteccin a la inversin extranjera en los pases subscriptores del tratado.
Entre los principios consagrados en dicho captulo, se encuentran los siguientes:
i) Trato nacional: cada una de las partes otorgar a los inversionistas de otra
parte un trato no menos favorable que el que otorgue, en circunstancias similares, a sus
propios inversionistas en lo referente al establecimiento, adquisicin, expansin, adminis-
tracin, conduccin, operacin, venta u otra disposicin de las inversiones.
ii) Trato de nacin ms favorecida: cada una de las partes otorgar a los
inversionistas de otra parte un trato no menos favorable que el que otorgue, en circunstan-
cias similares, a los inversionistas de cualquier otra parte o de un pas que no sea parte, en
lo referente al establecimiento, adquisicin, expansin, administracin, conduccin, opera-
cin, venta u otra disposicin de inversiones.
iii) Nivel mnimo de trato: cada una de las partes otorgar a las inversiones de los
inversionistas de otra parte un trato acorde con el derecho internacional, incluido trato
justo y equitativo, as como proteccin y seguridad plenas.
iv) Requisitos de desempeo: ninguna de las partes podr imponer ni hacer cum-
plir cualquiera de una serie de requisitos sealados por el Art. 1106 del TLCAN, o hacer
cumplir ningn compromiso o iniciativa, en relacin con el establecimiento, adquisicin,
expansin, administracin, conduccin u operacin de una inversin de un inversionista de
una Parte o de un pas no Parte en su territorio para, por ejemplo, (a) exportar un determi-
nado nivel o porcentaje de bienes o servicios; (b) alcanzar un determinado grado o porcen-
taje de contenido nacional, entre otros fines.
Asimismo, cabe mencionar tambin que el Art. 1110 del TLCAN contiene reglas
sobre expropiacin e indemnizacin en relacin con los inversionistas. En esencia, dicho
artculo dispone que ninguna de las partes podr nacionalizar ni expropiar, directa o indi-
rectamente, una inversin de un inversionista de otra parte en su territorio, ni adoptar
ninguna medida equivalente a la expropiacin o nacionalizacin de esa inversin (expro-
piacin), salvo que sea: (a) por causa de utilidad pblica; (b) sobre bases no discriminatorias;
(c) con apego al principio de legalidad y al Art. 1105(1); y (d) mediante indemnizacin
conforme a los prrafos 2 a 6 del propio Art. 1110.
Por otro lado, la Seccin B del Captulo XI contiene normas que regulan el proce-
dimiento mediante el cual los inversionistas pueden someter a arbitraje una reclamacin en
el sentido de que la otra parte ha violado una obligacin derivada de los principios arriba
sealados. Cabe mencionar, asimismo, que el Captulo XI es quizs el ms novedoso en
cuanto a sus alcances, pero tambin el ms controvertido. Por el lado de las organizaciones
ambientalistas, se le ha criticado por considerar que erosiona la capacidad de los gobiernos
para establecer medidas regulatorias destinadas a proteger el medio ambiente (o a los
trabajadores): cualquier medida gubernamental protectora del ambiente que afecte inver-
siones extranjeras podra ser calificada como "equivalente a expropiacin", por lo que
podra el inversionista afectado recurrir a los mecanismos del Captulo XI (Soloway [2000]
pp. 94-96). Por otra parte, algunos autores mexicanos han criticado dicho captulo en ra-
zn de que discrimina a los inversionistas mexicanos que sean afectados, quienes no pue-
den acudir a los paneles arbitrales cuando autoridades mexicanas adopten medidas que
sean contrarias a las reglas y principios del Captulo XI (Cruz Barney [2004] p. 57).
Lo que interesa destacar, para los efectos de la presente ponencia, es que en
virtud de las reglas del TLCAN antedichas, las entidades federativas, y aun los municipios,
pueden comprometer la responsabilidad internacional del Estado mexicano, porque ciertas
acciones y medidas adoptadas por los gobiernos estatales o municipales pueden calificar
como contrarios y violatorios de las normas contenidas en el Captulo XI del TLCAN.
Existen varios casos que podran citarse como ejemplo de este nuevo fenmeno.
Entre ellos, nos referiremos con detalle a la controversia Metalclad Corp vs Mxico. En esta
disputa, la empresa estadounidense Metalclad aleg que Mxico haba incumplido con las
reglas del Captulo XI en su parte relativa a expropiaciones. En esencia, la reclamacin de
dicha empresa consista en que la decisin del gobernador del estado de San Luis Potos y
del Municipio de Guadalczar de los permisos para operar un confinamiento de residuos
peligrosos, constitua una expropiacin contraria a los principios del Art. 1110 del Captulo
XI del TLCAN. Metalclad alegaba que en 1995 haba obtenido una autorizacin del gobier-
no federal mexicano para desarrollar y operar el confinamiento, en razn de lo cual haba
ya invertido US$ 22 millones. Sin embargo, ante presiones de organizaciones ambientalistas
y ciudadanas locales, el gobernador y el ayuntamiento del municipio, respectivamente,
ordenaron el cierre del confinamiento y denegaron un permiso de construccin necesario
para la conclusin de la obra. De hecho, en el momento ms lgido de esta situacin
conflictiva, el gobernador expidi un decreto declarando zona de reserva ecolgica una
porcin de tierra dentro de la cual se encontraba el confinamiento (Starner [2002] p. 423).
Metalclad recurri a los mecanismos de arbitraje previstos en el Captulo XI, y
eventualmente el tribunal arbitral decidi que la conducta de los gobiernos estatal y mu-
nicipal, despus de las autorizaciones y representaciones que haba hecho el gobierno
federal, configuraban medidas equivalentes a una expropiacin, violatorias del Captulo
XI en la materia, por lo que proceda condenar a Mxico a pagar una indemnizacin que
ascendi a US$ 16.685.000.
En el laudo, el tribunal arbitral defini su posicin en relacin con la responsabi-
lidad del Estado mexicano por la conducta de los gobiernos estatal y local. En suma, para el
tribunal no haba duda de que tal responsabilidad exista (adems, el gobierno mexicano no
controvirti en ningn momento esta opinin). La base normativa para sustentar dicha
opinin se encontr en tres instrumentos:
a) El Art. 105 del TLCAN, segn el cual los Estados parte debern asegurar "(...)
la adopcin de todas las medidas necesarias para dar eficacia a las disposiciones de este
Tratado, en particular para su observancia por los gobiernos estatales y provinciales, salvo
que en este Tratado se disponga otra cosa".
b) El Art. 1108 (1) del TLCAN, segn el cual las excepciones a los requerimientos
del Captulo XI no se extienden a los estados o gobiernos locales.
61
c) Los principios del derecho internacional consuetudinario, cuyo espritu se en-
cuentra recogido en el Art. 10 del proyecto de artculos sobre responsabilidad de los Esta-
dos adoptado por la Comisin de Naciones Unidas de Derecho Internacional en 1975 que,
aunque est todava en discusin, puede considerarse como una correcta afirmacin del
derecho actual: "el comportamiento de un rgano del Estado, de una entidad territorial del
gobierno o de una entidad facultada para ejercer atribuciones del poder pblico, cuando tal
rgano ha actuado en esa calidad, se considerar como un acto del Estado segn el dere-
cho internacional aunque, en el caso de que se trate, el rgano se haya excedido en sus
atribuciones de conformidad con el derecho interno o haya contravenido las instrucciones
concernientes a su ejercicio".
29
Como se indic lneas arriba, el caso Metalclad vs Estados Unidos Mexicanos no
es el nico ejemplo que puede citarse. Existen otros casos, como el de Waste Management,
Inc. vs E.U.M. y el de Robert Azinian et al. vs Estados Unidos Mexicanos, en los que las
disputas han surgido a raz de actos de gobierno de los niveles estatal y municipal. En el
primero de ellos, la empresa estadounidense Waste Management Inc., que operaba en
Mxico a travs de la sociedad Acaverde SA, reclam a los Estados Unidos Mexicanos el
pago de una indemnizacin debido a que el Gobierno del Estado de Guerrero y el Ayunta-
miento del Municipio de Acapulco, haban incumplido con sus obligaciones derivadas del
contrato de concesin por el que la mencionada empresa estaba autorizada a prestar el
servicio de recoleccin y disposicin de basura en el mencionado municipio. En el segundo,
el Ayuntamiento del Municipio de Naucalpan (Estado de Mxico) anul el contrato de
concesin por el que se haba autorizado a la sociedad Desechos Slidos de Naucalpan SA
(cuyos accionistas eran ciudadanos de EE.UU.), la recoleccin y eliminacin de basura en el
mencionado municipio.
En conclusin, estos ejemplos nos sugieren que el sistema federal mexicano se
enfrenta a un nuevo reto, derivado de la integracin econmico-comercial con nuestros
vecinos del norte. En buena medida, el reto implica crear mecanismos de coordinacin, de
intercambio de informacin, de consulta y apoyo mutuos entre los tres niveles de gobierno,
que permitan un tratamiento y regulacin adecuada de la inversin extranjera; de un trata-
miento que sea acorde tanto con nuestro orden jurdico interno, como con las normas
derivadas de nuestros compromisos internacionales.
Notas
1
Para una reflexin general sobre la globalizacin y sus efectos en la determinacin
de lo interno y lo externo, ver Kaplan [2002], pp. 175-179.
2
En esta misma lnea de pensamiento, Sergio Lpez Aylln ([2000] p. 199) ha explicado
que las "fronteras" tradicionales entre lo interno y lo externo han comenzado a "diluirse".
3
Pinsese, por ejemplo, en las convenciones internacionales en materia de propiedad
industrial, de contratos internacionales o de conflictos de leyes en tratados tales como: la
Convencin de Pars para la proteccin de la propiedad industrial, la Convencin
Interamericana sobre derecho aplicable a los contratos internacionales o la Convencin
Interamericana sobre normas generales de Derecho Internacional Privado.
4
Empleamos el trmino "entidades federativas" para referirnos a los estados que
forman parte del Estado federal mexicano.
5
Al referirnos en esta ponencia al nivel "estatal" de gobierno, aludimos a lo que en
otros sistemas federales, como el Argentino, equivaldra al nivel "provincial".
6
Por supuesto, las frmulas de distribucin de competencias legislativas aqu aludidas,
tambin suelen definir mbitos de competencia legislativa concurrente.
7
En este trabajo la referencia CN corresponde a la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
8
Recordemos que la Fraccin XXX del Art. 73 CN contiene la llamada clusula de las
facultades implcitas, por las cuales el Congreso de la Unin est facultado para expedir
todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades expresamente
mencionadas por las dems fracciones del Art. 73, y todas las otras concedidas por la
Constitucin a los Poderes de la Unin.
9
De hecho, uno de los problemas que discute Bitter es precisamente el que aqu nos
ocupa, como se desprende de su siguiente afirmacin: "(...) si la mayor parte de las
Constituciones de los estados compuestos atribuyen ciertas materias a las entidades y otras
al poder central, puede verse que en todos los Estados compuestos el "poder exterior" est
reservado al poder central, sin tener en cuenta que, especialmente a travs de la conclusin
de tratados internacionales, el poder central puede afectar a casi todas las competencias de
las entidades miembro" (Bitter [1981] pp. 160-161).
10
En este sentido, y refirindose al Estado compuesto espaol, Alberto Prez Calvo ha
sealado que el inters general de dicho pas corresponde al Estado, y que no tiene por qu
estar constituido por la suma de los intereses particulares expresados por las Comunidades
Autnomas. "Esto sera tanto como privar al Estado de la capacidad de adoptar decisiones
y, ms an, de decisiones soberanas hacia el exterior" (Prez Calvo [1993] p. 70).
11
Las "tesis aisladas" de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no constituyen
"jurisprudencia", es decir, no tienen efectos vinculantes como criterio de interpretacin que
obligue al resto de los tribunales que tengan que resolver casos similares, aunque tienen una
fuerza persuasiva importante.
63
12
Tratados Internacionales. Se ubican jerrquicamente por encima de las leyes federales
y en un segundo plano respecto de la Constitucin federal. Amparo en revisin 1475/98.
Sindicato Nacional de Controladores de Trnsito Areo, 11 de mayo de 1999. Unanimidad
de diez votos (Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta [1999] p. 46).
13
Cabe sealar que esta Comisin funciona adems de la eventual y necesaria
ratificacin de un tratado por el Bundesrat (la Cmara Alta del sistema constitucional alemn)
misma que, como se sabe, representa a los gobiernos de los Lnder. Sin embargo, la
intervencin del Bundesrat no se da en la fase de negociacin del tratado, sino con
posterioridad, a travs de la aprobacin o no aprobacin de un tratado internacional ya
negociado y que le es presentado como un fait acompli.
14
Un estudio exhaustivo de este tema en la normativa espaola (que seguimos muy de
cerca en esta parte de nuestro estudio), puede encontrarse en Prez Calvo [1993] pp. 115-124.
15
El Art. 27.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua establece esta posibilidad en
relacin con la lengua catalana.
16
El Art. 40.1 del Estatuto de Autonoma de Aragn establece que la Comunidad
podr solicitar al Gobierno espaol la celebracin de tratados internacionales "en materias
de inters para Aragn".
17
As lo establecen los Estatutos del Pas Vasco, de Andaluca, de la Comunidad Foral
de Navarra y de la Comunidad de Madrid.
18
Asimismo, dichas propuestas y recomendaciones pueden ser o no ser vinculantes
para el rgano negociador (federal) respectivo.
19
Sin embargo, aqu hay que mencionar que el Senado, por lo menos en Mxico,
fue perdiendo dicho carcter territorial, para imponerse poco a poco dentro del
mencionado rgano la lgica partidista. Esta circunstancia genera dudas acerca del efecto
benfico que para las entidades federativas podra derivarse, a partir de la incorporacin
de senadores al proceso de formacin de la voluntad del Estado federal, en relacin con
los tratados internacionales cuyo contenido incida sobre materias de la competencia
legislativa exclusiva de aqullas.
20
El Art. 7.1, artculo de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
dispone que los funcionarios plenipotenciarios, que lo son en virtud de la prctica
internacional o por "otras circunstancias", son considerados como representantes del Estado
para efectos de conclusin de tratados internacionales. Asimismo, el 7.2.a) del mencionado
instrumento seala que los Jefes de Estado, los Jefes de Gobierno y los Ministros de Asuntos
Exteriores son considerados, por razn de sus funciones y en lo relativo a la conclusin de
tratados internacionales, como representantes del Estado.
21
Ver en este mismo sentido a Contreras Vaca [1999] pp. 42-43.
22
Di Marzo [1980] ofrece un estudio exhaustivo sobre este tema, si bien se trata de un
libro publicado hace ms de 20 aos. Por otro lado, hemos revisado tambin el documento
de la European Commission for Democracy through Law [1999].
23
El Art. 2-II de la Ley sobre Celebracin de Tratados seala que el mbito material de
los acuerdos interinstitucionales deber circunscribirse exclusivamente a las atribuciones
propias de las dependencias y organismos descentralizados de los niveles de gobierno
mencionados que los suscriben.
24
El tratado-marco "(...) es un mtodo excelente, pues permite extender la participacin
a todos los niveles de la organizacin estatal, territorial o no, adaptndola a las diferentes
posibilidades de la regin, el municipio, el organismo autnomo (...) Utilizable en las ms
variadas manifestaciones de la cooperacin internacional, el tratado-marco ofrece un
paraguas a las iniciativas locales y regionales en la cooperacin transfronteriza cuyas ventajas
son conocidas de antiguo en la misma prctica espaola" (European Commission for
Democracy through Law [1999] pp. 254-255)
25
Fernndez Segado ([2003] p. 120) menciona como ejemplo de este tipo de tratados
a los Tratados de Lmites entre Francia y Espaa de 1856, 1862 y 1866 y las disposiciones
adicionales a ellos, de 1868, que ampararon la cooperacin transfronteriza a nivel local.
26
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de enero de 1992.
27
"La exigencia de la aprobacin por parte de la Secretara de Relaciones Exteriores es
congruente con la doctrina constitucional que dice que la facultad de celebrar estos acuerdos
es del Ejecutivo de la Unin, con base en la fraccin X del Art. 89 de la Constitucin mexicana"
(Adame Goddard [1993] pp. 85-86).
28
Esta observacin es congruente con la idea de que la separacin de lo "externo" y lo
"interno" no obedece a una divisin entre dos realidades completamente diferentes,
presididas por distintos principios e incomunicadas entre s, "(...) sino que alude a dos
mbitos de expresin de una misma y nica realidad. Por eso, la autonoma no se tiene que
contemplar exclusivamente en su dimensin interna sino tambin en su proyeccin exterior"
(Murillo de la Cueva [2000] p. 29).
29
Yearbook of the International Law Commission, 1975, vol. II, p. 61, citado en Laudo
Metal Clad Corporation vs Estados Unidos Mexicanos [2000].
65
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CAP TULO II
LOS SISTEMAS FEDERALES EN LA FORMACIN
DE LA POLTICA COMERCIAL
!
Jos A. Schiavon
! Del federalismo centralista al paradigma
del federalismo cooperativo: las relaciones internacionales
de Brasil y su poltica de comercio exterior
Jos Flvio Sombra Saraiva
!
Diana Tussie
ndice
69
Desde el regreso a la democracia en el ao 1983, el activismo de las provincias argentinas en
materia de relaciones internacionales se hizo cada vez mas notable, erosionando as -al menos en
la prctica- el dominio exclusivo del Poder Ejecutivo nacional en esta rea. Este trabajo busca
analizar los aspectos institucionales relacionados con el accionar de las provincias en lo que se
refiere a la poltica comercial externa. Para lograr esto, en primer lugar, se analiza el contexto
nacional e internacional que dio lugar al mayor activismo de las provincias en temas de comercio
internacional. Luego se hace una revisin del marco legal e institucional que rige la formulacin
de la poltica comercial, prestando especial atencin a los mecanismos de coordinacin entre los
niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. Finalmente, se describen algunas de las
iniciativas de polticas provinciales ms importantes en el tema, como son las de las provincias de
Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe. El diagnstico preliminar de la situacin actual sugiere que el
estado nacional debe todava incentivar y fortalecer la participacin de las provincias en la
formulacin de la poltica comercial para que se garantice que las diferentes realidades sean
consideradas durante las negociaciones con otros pases.
Directora del Programa de Instituciones Econmicas Internacionales FLACSO/Argentina. Investigadora
del CONICET. Directora de la Red LATN.
Diana Tussie
I. INTRODUCCIN
En aos recientes el dominio exclusivo del Poder Ejecutivo federal sobre la polti-
ca externa ha sido crecientemente cuestionado y erosionado al interior de los sistemas
federales. En Argentina, desde el regreso de la democracia en 1983, es notorio el mayor
activismo de las provincias argentinas en materia de relaciones internacionales. Detrs de
este fenmeno pueden advertirse causas de orden domstico y externas de tipo sistmico.
Entre las primeras cabe destacar justamente, por un lado, el regreso de la democracia en la
dcada de los aos ochenta y, por otro lado, el proceso de apertura de la economa en los
aos noventa. A nivel externo, el proceso de globalizacin ha incidido fuertemente en la
expansin por parte de unidades subnacionales hacia actividades que en el pasado eran
coto exclusivo del gobierno nacional.
Resumen
El proceso de globalizacin y los desafos que se plantean al Estado han dado
lugar a dos tendencias en apariencia contradictorias: por un lado, la transferencia de compe-
tencias hacia unidades supra-nacionales y, por el otro, la recuperacin por parte de las uni-
dades subnacionales de facultades que en el pasado se concentraban en forma casi exclusi-
va en el Estado-Nacin. Tanto la regionalizacin (y sus consecuentes acuerdos regionales)
como la descentralizacin constituyen, en este sentido, una forma de respuesta a los desa-
fos surgidos de la globalizacin. Ya en los aos setenta Keohane y Nye [1977] destacaban el
fenmeno de la multiplicacin de actores y canales de vinculacin en la poltica internacional
como una de las notas definitorias de la llamada interdependencia compleja. Si bien en ese
entonces el concepto pareca aplicable ms a las relaciones de Estados Unidos con el mundo,
hoy su relevancia es creciente para casi todos los pases que han abierto sus economas, a la
vez que han descentralizado los procesos de gestin. En este marco se inscribe el creciente
activismo provincial en el campo de la poltica comercial exterior, en Argentina ms evidente
en las provincias fronterizas, pero tambin en las grandes provincias exportadoras. Si bien la
gestin de la poltica comercial a nivel provincial est tanto sacudida como incentivada, no
siempre la estructura institucional del pas se adapta con facilidad a esas variaciones; y la
mayora de las veces va a la zaga de ellas.
En consecuencia, es pertinente analizar el impacto del mayor activismo que las
provincias -e incluso en algunas oportunidades los municipios- han mostrado en el campo
de la poltica comercial sobre la poltica comercial. Una correcta articulacin entre los distin-
tos niveles de gobierno en este mbito es una condicin necesaria para el logro de una
gestin ms eficaz en materia de poltica comercial.
El presente trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se estudia el
nuevo escenario en que se desarrolla este fenmeno. En la segunda se analiza el marco
legal e institucional en el cual se desarrolla la poltica comercial, con foco particular en la
presencia y accin de instancias de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno
existentes en Argentina: nacional, provincial y municipal. En tercer lugar, se describen las
principales iniciativas que en el campo de la poltica comercial han desarrollado las provin-
cias en el curso de los ltimos veinte aos, tanto a nivel institucional como los de carcter
ms informal. Por ltimo, se repasan las iniciativas de coordinacin del gobierno nacional.
El objetivo es analizar cmo la poltica comercial se ve afectada en un sistema
federal para integrar la multiplicidad de niveles que actan legalmente aunque no siem-
pre de forma coordinada en un mismo territorio aduanero. De lo contrario, la propia
dinmica de interrelacin econmica, social y poltica profundizar la desarticulacin del
territorio en ausencia de una nueva realidad institucional que involucre a todos los acto-
res y a todas las unidades subnacionales.
II. EL NUEVO ESCENARIO: UN MARCO CONCEPTUAL
Como es sabido, el proceso de globalizacin plantea toda una serie de desafos
al Estado-Nacin. Estos desafos conciernen tanto a la redefinicin del sentido del
federalismo como a la gestin de la poltica comercial externa. La globalizacin como
bien seala Giddens comprende un conjunto de procesos interrelacionados, los cuales no
necesariamente apuntan a la desaparicin del Estado, sino a la transferencia de compe-
tencias en dos direcciones (Giddens [1998]). Por un lado, los estados delegan competen-
cias en entidades supranacionales, que en algunos casos tienen carcter regional. Por
otro, se aprecia un resurgir de las identidades locales y una creciente descentralizacin de
71
algunas funciones concentradas en el Estado nacional desde su aparicin al comienzo de
la Edad Moderna. Esta descentralizacin asigna un mayor protagonismo a las unidades
subnacionales. Esto es palpable en Europa, por ejemplo, en los casos de Espaa o en la
reforma realizada por Italia que en la dcada de los aos setenta han desarrollado polti-
cas provinciales activas as como polticas culturales externas enlazando a sus disporas
(Putman [1993 b]). La poltica de "devolucin" implementada por el gobierno de Tony
Blair tambin puede inscribirse en esta tendencia de transferir facultades a entidades
subnacionales, como un intento de fortalecer y agilizar al Estado-Nacin.
Colacrai y Zubelzu ([2004] p. 2) sealan al respecto: "El proceso de globalizacin
econmica, la tendencia hacia la conformacin de bloques regionales, la creciente
transnacionalizacin e interdependencia que implica mltiples canales de vinculacin y
diversidad de actores interactuantes, la ampliacin de temas y costos recprocos operan
como factores promotores o aceleracin de importantes modificaciones. Este no slo se
da en el nivel "macro" de las relaciones, sino que influye indefectiblemente en la tenden-
cia a que se produzca una transferencia del poder decisorio a las instancias subnacionales".
La complejizacin de la agenda comercial, un proceso ntimamente vinculado a
la globalizacin, tambin ha llevado a un cambio en el sitio de responsabilidad de las
negociaciones comerciales (Tussie [2003]). Tradicionalmente, la poltica comercial exter-
na era una funcin de las cancilleras, que representaban al "inters nacional". Sin em-
bargo, la nocin de "inters nacional", es elusiva y, hasta cierto punto, vaga en la medida
que pone un velo sobre la diversidad de intereses nacionales y sectoriales. Ello supone
desafos a los gobiernos en la medida que, junto a la necesidad de contar con una mayor
capacidad tcnica, surge la necesidad de establecer mecanismos que aseguren una ma-
yor coordinacin a nivel subnacional.
La ausencia de coordinacin en un contexto signado por la necesidad de lograr
mayores niveles de competitividad y la atraccin de inversiones, y por una creciente des-
centralizacin por parte del Estado-Nacin puede resultar problemtica. En los estados
federales, donde las unidades-subnacionales son entidades polticas generalmente
preexistentes al Estado y que conservan importantes facultades, el problema puede ser
an mayor. Las "guerras fiscales", una competencia entre unidades subnacionales por la
atraccin de inversiones son siempre una posibilidad latente en los estados federales,
dado que las unidades subnacionales cuentan con poderosos incentivos para tentar al
sector privado. El caso del MERCOSUR durante la segunda mitad de los aos noventa es
paradigmtico. De acuerdo a Chudnovsky y Lpez ([2003] p. 149): "La competencia de
la poltica subnacional por las inversiones se mantuvo relativamente insignificante duran-
te el principio de la dcada de los aos noventa. Esta situacin cambi a partir de los aos
1996/1997 cuando, debido a la guerra fiscal entre los estados brasileos, comenz a
elevarse la preocupacin por la falta de regulacin que afectaban a la produccin (...)
Aunque las limitadas atribuciones fiscales de las provincias argentinas mantuvieron las
"guerras fiscales" subnacionales en menor escala, hay suficiente evidencia que muestra
un aumento en el uso de incentivos de inversiones a finales de los aos noventa".
Es en este marco que puede entenderse la recuperacin de hecho o de derecho
por parte de las unidades subnacionales de facultades que tradicionalmente recayeron so-
bre el Estado-Nacin. El activismo que en materia comercial han desplegado desde la dca-
da de los aos ochenta las provincias argentinas y su reconocimiento legal en la reforma
constitucional de 1994 se inscriben en los procesos arriba sealados. Cabe advertir que este
activismo representa tanto una oportunidad como un riesgo. La coordinacin de los esfuer-
zos entre la Nacin y las provincias puede redundar en mejores resultados en la gestin de
la poltica comercial externa, en tanto que la ausencia de una adecuada coordinacin pue-
de tener como correlato fenmenos negativos como la marginalizacin de ciertas reas del
pas, que quedaran al margen de los beneficios de la globalizacin, y una consecuente
desarticulacin del territorio nacional.
En este contexto, al sistema federal se le plantea la exigencia de formular las
bases sobre las que se fundamenta la toma de decisiones y naturaleza de sus estrate-
gias y acciones. Para el presente estudio se entender el concepto de "federal" como
compuesto por los gobiernos provinciales sujetos a recientes procesos de descentraliza-
cin y crecientemente abiertos a mayores grados de participacin. En otras palabras, es
un concepto que se define en relacin al gobierno central o nacional y con el cual
disputa espacios. En este sentido, da lugar a una constante bsqueda de equilibrio para
determinar la distribucin de competencias y las responsabilidades en la definicin y
ejecucin de polticas.
III. MARCO LEGAL Y ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
LA CONSTITUCIN
Argentina es, de acuerdo a su Constitucin, una Repblica Federal. Las provin-
cias son entidades polticas preexistentes a la organizacin institucional del pas. Al mo-
mento de sancionarse la Constitucin los gobiernos provinciales delegaron en el gobierno
federal una serie de facultades y competencias. Entre las mismas se encuentra el manejo de
las relaciones exteriores, dentro del cual se incluye la formulacin y ejecucin de la poltica
comercial. La Constitucin de 1853/1960 deposita claramente en el gobierno federal todos
los aspectos relativos al manejo de la misma. As el Art. 9 establece que slo habr en el
territorio aduanas nacionales cuyas tarifas sern fijadas por el Congreso. Los Arts. 10 y 11
refuerzan lo establecido en el Art. 9 estipulando la libre circulacin en el territorio de los
productos de fabricacin nacional o extranjera y prohibiendo a las provincias el cobro de
derechos de trnsito. Asimismo, el Art. 75 inciso 1 atribuye al Congreso la facultad de
legislar en materia aduanera y de fijar los derechos de exportacin y de importacin. El Art.
126 prohbe explcitamente a las provincias expedir leyes sobre comercio y navegacin
interior o exterior, y establecer aduanas provinciales.
Las disposiciones de la Constitucin de 1853/1860 respondan a una realidad
poltica sustancialmente distinta a la actual. La organizacin de Argentina como un Esta-
do nacional reclamaba la centralizacin de funciones en el gobierno federal y la supera-
cin de los 30 aos de anarqua precedentes. El constituyente reconoci en 1994 los
cambios acaecidos tanto a nivel local como internacional. Hacindose eco del proceso de
globalizacin por un lado y de la experiencia de las regiones en la Unin Europea por el
otro, la reforma constitucional otorg a las provincias a travs del Art. 124 la facultad de
crear regiones y de celebrar convenios internacionales, en tanto los mismos no sean con-
trarios a la poltica exterior del gobierno federal.
1
Dada esta falta de precisin surgen las
tensiones y pujas de poder y competencias. Por su lado, la mayor parte de las provincias
argentinas que reformaron su constitucin han incluido ciertos atributos y competencias
sobre asuntos internacionales, teniendo en cuenta la limitacin de no interferir en los
lineamientos de la poltica exterior de la Nacin.
73
DISEO INSTITUCIONAL
El diseo institucional ha experimentado sucesivas modificaciones en los ltimos
aos, acompaando cambios de gobierno y de autoridades ministeriales. Hoy una multiplici-
dad de agencias gubernamentales participan en diverso grado a nivel nacional de la formula-
cin de la poltica comercial. La Ley de Ministerios 22.520 (texto ordenado por el Decreto
438/92)
2
estipula que el Ministerio de Economa y Produccin tiene a su cargo la responsabi-
lidad de disear la poltica comercial exterior, en tanto que el Ministerio de Relaciones Exte-
riores, Comercio Internacional y Culto es el responsable de ejecutarla en las negociaciones.
Dentro del Ministerio de Economa la responsabilidad principal por la definicin
de la poltica comercial recae en la Secretara de Industria, Comercio y Pequea y Mediana
Empresa. Dentro de la misma, la Subsecretara de Poltica y Gestin Comercial es la agencia
encargada de la definicin de la poltica comercial en el campo exterior. No obstante, las
dems Secretaras del Ministerio de Economa intervienen en diversos aspectos vinculados
a la poltica comercial exterior. Dentro de la Cancillera, en el rea de la Secretara de Co-
mercio y Relaciones Econmicas Internacionales, la Direccin de Negociaciones Econmi-
cas Internacionales tiene como responsabilidad primaria la promocin de las polticas y
estrategias en negociaciones econmicas y comerciales. Tambin cabe destacar el rol de la
Direccin General de Integracin Econmica, la Direccin General del MERCOSUR, la Di-
reccin General de Promocin de Exportaciones y la Direccin General de Estrategias del
Comercio Exterior. Como se desprende (ver Cajas 1 y 2) el gobierno central se caracteriza
por la proliferacin de agencias y dispersin de responsabilidades, con una demarcacin de
territorios muy tenue. Esta demarcacin poco precisa lleva a que, en la prctica, la divisin
de tareas termine definida por el protagonismo o caractersticas personales de los ministros
a cargo. Esta situacin inestable por definicin conlleva problemas de coordinacin.
La segunda conclusin que merece ser destacada es que la demarcacin parece
estar inspirada en un mundo pretrito donde la poltica comercial era fijada unilateralmente
a travs de un proceso de gestin que iba en una nica direccin, de dentro a afuera. En
dicha demarcacin el hiperactivismo negociador en curso es atendido como si fuera un even-
to ocasional y totalmente ex post a la poltica comercial. En tanto y en cuanto las negociacio-
nes externas hoy en da absorben gran parte de los esfuerzos de las dependencias involucradas
y se han transformado en la locomotora de la apertura y por extensin de la poltica comer-
cial, la demarcacin entre poltica comercial y negociacin comercial es cada vez ms difcil
de sostener en la prctica. Esto conlleva a la creacin de un espacio ampliado, por un lado,
para la puja de competencias y liderazgo y, por otro, para articular los esfuerzos a nivel
subnacional. En efecto, la lnea divisoria entre formulacin y ejecucin es borrosa, a la vez que
son moneda corriente las quejas mutuas y constantes pujas entre Economa y la Cancillera.
IV. EL PROTAGONISMO DE LAS PROVINCIAS
Si bien las provincias no tienen autonoma para negociar acuerdos internacionales y
no son convocadas sistemticamente en los rganos de coordinacin como el Consejo Federal
de Comercio Exterior (CoFeCEx), los recursos fiscales disponibles en cada una de ellas las trans-
forman en nuevos actores de relevancia para la insercin externa. Esta actividad est apuntala-
da por el aumento de la recaudacin fiscal en el curso del perodo 2003-2004 y el consecuente
aumento en los giros en concepto de la coparticipacin que les corresponde a las provincias.
Es sabido que la apertura de las economas en la dcada pasada profundiz las
diferencias entre regiones que ya posean un alto grado de insercin internacional y aqu-
llas que sufrieron las consecuencias de la desindustrializacin o el abandono de las polticas
pblicas que favorecieran su insercin. Las exportaciones nacionales estn altamente con-
centradas en tres provincias. Segn las cifras provisorias del Instituto Nacional de Estadsti-
ca y Censos (INDEC), las exportaciones sumadas de las provincias de Buenos Aires, Santa
Fe y Crdoba, representaron en los aos 2001 y 2002 entre un 68% y 66% del total
respectivamente. En particular, la provincia de Buenos Aires particip con el 40% y el 36 %,
respectivamente, en esos aos, cifras ms que elocuentes que muestran el grado de centra-
lizacin de la actividad productiva y, consecuentemente, su estrecha vinculacin con los
centros de decisin de las polticas comerciales. El desempeo exportador de las restantes
provincias muestra un predominio de aqullas ricas en recursos naturales o bienes prima-
rios, como combustibles y los productos de la pesca, como el caso de Chubut, Santa Cruz y
Mendoza, sta ltima con mayor presencia internacional en productos agroalimentarios
derivados de recursos naturales de la regin y bienes de capital.
Todo ello desemboc en el creciente activismo de muchas de dichas provincias,
en especial de las mejor dotadas, tanto para el comercio internacional como en recursos
humanos. El activismo provincial ha dado lugar a tres tipos de iniciativas. Primero, se puede
apreciar una mayor presencia internacional de las provincias, sea mediante el establecimien-
to de oficinas comerciales en el exterior o a travs de la firma de convenios con entidades
subnacionales de otros estados, o incluso a travs de la realizacin de giras para la promo-
cin de sus productos de exportacin. Segundo, las provincias han creado instituciones des-
tinadas a estimular el crecimiento de las exportaciones. Finalmente, a nivel organizacional,
es cada vez ms frecuente la creacin, tanto en el mbito provincial como municipal, de
reas responsables de las relaciones internacionales bajo la estructura de secretaras, subse-
cretaras o como parte de los Ministerios de Economa, de la Produccin o de Comercio.
Con respecto a la primera tendencia sealada, cabe destacar que algunas ad-
ministraciones provinciales han creado oficinas para las relaciones econmicas y comer-
ciales internacionales con responsabilidad en cooperacin internacional y para proveer
servicios de apoyo a exportadores locales (Bouzas y Avogadro [2002] p. 5). El caso de
Crdoba es paradigmtico en la medida en que no slo ha firmado convenios internacio-
nales sino que tambin cre representaciones comerciales en el exterior. Habiendo sido el
corazn de la sustitucin de importaciones, Crdoba se destaca tanto por anticipacin a
la tendencia de federalizacin como por su dinamismo. Su constante bsqueda de mer-
cados e inversiones externas la ha llevado a realizar, desde mediados de los aos ochenta,
una amplia gama de acciones. Entre ellas se destacan la apertura en el exterior de oficinas
de promocin de la oferta exportable, los llamados "Crdoba Trade Center" en Nueva
York, Madrid, Santiago de Chile, San Pablo y San Petersburgo. Crdoba tambin se ha
movilizado en la suscripcin de una serie de convenios con actores estatales y subnacionales
extranjeros y promovi reformas organizacionales al interior del propio estado provincial
para posibilitar los objetivos mencionados.
Junto a Crdoba, casi todas las provincias son crecientes partcipes de esta tenden-
cia y muestran actividades directas de relacionamiento internacional. Muchas de ellas combi-
nan esta actitud comercial con el fortalecimiento de vnculos con los estados limtrofes, que
por su propia ubicacin constituye el tipo de relacin ms natural (Colacrai y Zubelz [2004]).
Por ejemplo, la provincia de Misiones cuenta con convenios con algunos estados brasileos.
Este activismo comercial tambin excede los espacios geogrficos ms cercanos. En este sen-
75
tido, Salta y Misiones han firmado convenios con regiones de la Federacin Rusa y de Ucrania.
Todo este panorama da cuenta del activismo provincial en materia internacional.
Dentro de las iniciativas institucionales pueden destacarse los casos de Buenos
Aires, Crdoba y Mendoza. Estas iniciativas han surgido en los ltimos aos con el fin de
concentrar esfuerzos para mejorar el posicionamiento internacional de producciones lo-
cales y se crearon entidades mixtas (pblico-privadas). A partir de las experiencias nacio-
nales y las internacionales -entre las ms cercanas y conocidas, la de ProChile- se genera-
ron varios intentos subnacionales de emulacin, tales como ProMendoza y ProCrdoba o
el Programa Buenos Aires Exporta.
La primera, con el sustento del Gobierno de Mendoza y de las entidades gremiales
empresarias de la provincia, se cre en 1996 la Fundacin ProMendoza con el objeto de
promover las exportaciones provinciales, ejecutando acciones para consolidar su base
exportadora e incrementar el nmero de empresas que puedan alcanzar mercados interna-
cionales. Presta sus servicios desde la sede central, en la ciudad de Mendoza, y en tres regio-
nales: San Rafael, Junn y Tupungato, demostrando la importancia que otorga a la descentra-
lizacin en la gestin. La Fundacin brinda servicios de informacin y asistencia tcnica a las
empresas para llevar adelante un proyecto exportador, co-acta con la Fundacin Exportar,
coordina ferias, eventos y promocin comercial, y brinda espacio para la conformacin de los
llamados Grupos Estratgicos, que tienen por objetivo aunar esfuerzos para la bsqueda de
nuevos mercados y acercar informacin sobre mecanismos financieros vigentes.
Por su parte, el Gobierno de la Provincia de Crdoba puso en marcha una expe-
riencia de similares caractersticas y cre la agencia Pro Crdoba sociedad de economa
mixta con dependencia del Poder Ejecutivo provincial a travs del Ministerio de la Produc-
cin, para continuar con las tareas que vena desarrollando en el mbito de la Direccin de
Comercio Exterior del Ministerio de la Produccin. A esta institucin le compete todo lo
inherente a la promocin del comercio exterior de la Provincia de Crdoba con especial
nfasis en el apoyo a las pequeas y medianas empresas (PyMEs) para promover su
internacionalizacin. Entre sus objetivos se encuentra la gestin de la instrumentacin de
polticas activas que favorezcan el posicionamiento de las empresas y productos de la
provincia, haciendo nfasis en las pequeas y medianas empresas. El nexo de vinculacin
de la agencia con los diferentes actores del comercio exterior de la provincia es ejercido
por un Consejo Asesor, integrado por un representante de cada una de las entidades
empresarias cuya actividad est directamente relacionada con el comercio exterior u otras
que se consideren relevantes por su participacin en el quehacer exportador de la provin-
cia. En este caso se conoce que, con el propsito de asegurar la presencia y representatividad
de las diversas regiones de la provincia, se crearon las Agencias de Desarrollo Econmico
en distintas localidades de la provincia. En trminos presupuestarios, de $ 1 milln anua-
les disponibles, ProCrdoba destina el 30% a gastos operativos y de personal y el 70%
restante a tareas de promocin comercial.
Las actividades de promocin realizadas a nivel provincial presentan un grado
insuficiente de coordinacin entre s y con las actividades que realiza la Fundacin Expor-
tar a nivel nacional. La creacin de la Fundacin Exportar durante la ltima dcada, en su
condicin de institucin pblico-privada, impuls la asistencia a las empresas exportadoras,
para ampliar y diversificar su presencia en el exterior. La Fundacin desarrolla su activi-
dad en coordinacin con las acciones que realiza el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto a travs de sus Embajadas, Consulados y las Secciones
Econmicas/Comerciales de las diferentes representaciones argentinas en todo el mun-
do. Entre sus principales actividades se encuentran la organizacin de ferias internaciona-
les y misiones comerciales, en las que en el ao 2002 cont con un presupuesto de $ 10
millones. Tambin se encarga de armar agendas de negocios y de brindar asesoramiento
y capacitacin. Todo esto permite, en principio, potenciar la presencia internacional de
los productos argentinos. En sntesis, hay una multiplicidad de agencias que realizan el
mismo tipo de actividades (ferias, misiones comerciales, capacitacin de empresarios "la-
mentablemente muy poco coordinadas entre s" (IERAL [2001]).
La conformacin y dinmica de estas experiencias demuestra que se hace ne-
cesario integrar las distintas regiones o reas de un espacio econmico para el logro de
los objetivos planteados. El desafo que en esta materia tiene nuestro pas es articular
todos los esfuerzos locales o regionales, porque ello garantizara el acceso de todas las
regiones y la eficacia en el diseo de las polticas comerciales diseadas al gobierno na-
cional. Esta experiencia replica las experiencias de otros pases federales de Amrica Lati-
na segn muestra el anlisis de Jorge Schiavon [2004] sobre la trayectoria de las organi-
zaciones nacionales y subnacionales en Mxico.
V. INICIATIVAS DE COORDINACIN DEL GOBIERNO FEDERAL
El anlisis de la estructura institucional en el seno de la cual se formula y se
lleva adelante la gestin de poltica comercial exterior muestra que, salvo pocas excep-
ciones, no hay instancias de coordinacin en esta materia, entre el gobierno federal y las
distintas unidades subnacionales. De la mencionada Ley 22.520 surge que no existen
funciones determinadas que indiquen algn tipo de participacin vinculante para la defi-
nicin o ejecucin de la poltica comercial por parte de las provincias. Por lo tanto, cada
ministerio define su modus operandi para otorgar participacin a los gobiernos provin-
ciales en el mbito de sus competencias.
En primer lugar, es importante mencionar que entre las funciones asignadas al
Ministerio del Interior se encuentra la de coordinar con el Ministerio de Economa y Produc-
cin el desarrollo de las polticas y programas de asistencia a las provincias y coordinar las
polticas inherentes a la regionalizacin de las provincias y las iniciativas de desarrollo regio-
nal conforme el Art. 124 CN (de la Constitucin Nacional).
3
En el mbito de la Cancillera opera la Direccin de Asuntos Federales y Electora-
les. La misma brinda apoyo y asistencia a provincias y municipios en la promocin del
comercio exterior local, integracin regional, planificacin de misiones, reuniones y semi-
narios a nivel bilateral, regional e internacional.
En tercer lugar, el CoFeCEx a cargo de la coordinacin y promocin del intercam-
bio de informacin en aspectos ligados al comercio entre las autoridades nacionales, provin-
ciales y dems organismos. El CoFeCEx debiera ser el rgano responsable de coordinar y
promover el intercambio y el flujo de informacin en temas relacionados con el comercio
entre las autoridades federales y provinciales y otros organismos, pero sus actividades no han
sido sistemticas. Es un mecanismo formal en vigencia durante varios aos pero el nivel de
coordinacin entre los gobiernos federales y locales es ms que modesta. El funcionamiento
del CoFeCEx muestra que est erigido como un rgano de deliberacin y consulta, en virtud
de las necesidades e intenciones del gobierno nacional. Si bien sus objetivos son cada vez ms
vigentes, la prctica muestra que su convocatoria es errtica y, por ende, su trayectoria es
parcial y fragmentada. En algunos casos los inconvenientes se originaron en las dificultades
77
que ha ofrecido la relacin con algunos niveles de decisin de la administracin nacional y en
otras oportunidades las deficiencias se debieron a fallas estructurales o de funcionamiento.
En general, el contacto bilateral de los ministros de produccin y comercio pro-
vinciales con las agencias centrales es infinitamente ms activo y redituable que la convo-
catoria federal. Ello no quita que a partir de la conformacin de las estructuras institucionales
vigentes, tanto a nivel nacional como subnacional, se considera que el contacto, ms que
como un espacio de deliberacin, debera funcionar como un canal de comunicacin natu-
ral, dinmica y bidireccional de toda la temtica relacionada con el comercio internacional.
Lo mismo sucede con el Consejo Federal Agropecuario (CFA), creado en el ao
1990 por la Ley 23.843 como organismo de asesoramiento y consulta por parte del Poder
Ejecutivo en todas las cuestiones atinentes al sector agropecuario. El Consejo est presidido
por el secretario de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos; y est integrado por los
ministerios o secretaras de Estado competentes en materia agropecuaria de las provincias.
El CFA tiene como misin proponer acciones coordinadas en los sectores pblicos naciona-
les y provinciales en funcin de la definicin y el cumplimiento de las polticas agropecuarias
y pesqueras, y analizar los problemas que interesen a ms de una provincia o aquellos que
siendo del inters de una provincia incidan en el inters nacional, para proyectar soluciones
para cada caso. El CFA no cuenta con un reglamento preestablecido por lo que sus reunio-
nes no tienen periodicidad ni estn pautadas de antemano. Al igual que el CoFeCEx, el CFA
al ser un organismo de consulta y sin poder vinculante funciona en la medida que las
autoridades actuantes as lo determinan. A partir del inicio del nuevo perodo de gobierno,
se puso nfasis en la relacin con las provincias y se ha dado impulso en las convocatorias,
a partir de los requerimientos provinciales.
Cabe destacar que, a partir de la activa participacin de las provincias -en particu-
lar de la regin del nordeste argentino (NEA) y de la regin centro, por su activo reclamo en
todos los mbitos y en particular en el del CFA- se han efectuado propuestas especficas para
modificar la normativa sobre la distribucin de la cuota Hilton, que hasta fines de 2003 bene-
fici especialmente a las empresas de la provincia de Buenos Aires, marginando la posibilidad
de acceso a los frigorficos de las zonas marginales, que sin embargo, se adecuaban a las
condiciones sanitarias y de calidad requeridas por los mercados internacionales.
En este mbito, uno de los reclamos permanentes de los representantes de las
regiones del interior del pas est vinculado a la coordinacin entre los distintos organismos
descentralizados vinculados a agricultura y ganadera, como el Instituto Nacional de Tecno-
loga Agropecuaria, el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria, el Instituto Nacional de
Vitivinicultura, el Instituto Nacional de Semillas, la Oficina Nacional de Control Agropecuario,
entre otros. Estos reclamos permanentes han sido recogidos en la ltima reunin del CFA y
sus mximas autoridades se han comprometido a iniciar acciones para su consecucin.
La Secretara de Minera tambin coordina la poltica minera con las provincias y
para ello se cre el Consejo Federal de Minera (CoFeMin). Este Consejo tiene la funcin de
participar en el diseo y promover el consenso de la Nacin y las provincias en cuanto a la
visin global del sector, las polticas mineras, los planes y programas operativos correspon-
dientes y su seguimiento y evaluacin. La trayectoria del CoFeMin es de marcado contraste
con el CoFeCEx y el CFA. Ello se debe a una diferente distribucin de poderes y de recursos.
En efecto, el Art. 124 CN determina que corresponde a las provincias el dominio originario
de los recursos naturales existentes en su territorio. La ejecucin de la poltica minera re-
quiere la aprobacin y supervisin de planes y programas acordados y coordinados con las
provincias. A la Secretara le compete proponer al Poder Ejecutivo Nacional formalizar y
fijar la poltica, as como promover y coordinar su ejecucin. Para ello cuenta con el soporte
poltico-programtico del CoFeMin. Estos derechos de propiedad explican en gran medida
que el CoFeMin, en contraste con los dos consejos sectoriales anteriormente mencionados,
tenga un papel ms decisivo que meramente deliberativo.
Por ltimo, debe mencionarse el programa de los Foros Nacionales de Competitividad
Industrial de las Cadenas Productivas que se encuentra bajo la rbita de la Secretara de
Industria, Comercio y de la Pequea y Mediana Empresa y fue puesto en vigencia a partir
de la Resolucin 148/2003. Tienen como objetivo principal generar polticas activas que
estimulen las ventajas competitivas dinmicas de los sectores industriales, incrementando
el valor agregado unitario de los bienes y servicios involucrados, el comercio internacional
de los mismos, el empleo y el desarrollo del eslabonamiento productivo local. Han sido
seleccionadas nueve cadenas productivas que constituyen sendos foros: cuatro sectores
industriales tradicionales (madera y muebles, cuero y sus manufacturas, textil e indumenta-
ria y maquinaria agrcola), la industria de materiales para la construccin civil y cuatro que
surgen de desarrollos de nuevas tecnologas (software y servicios informticos, industrias
de base biotecnolgica, industrias de gas vehicular e industrias de base cultural). Est pre-
vista la posibilidad de crear otros foros para nuevos sectores.
La informacin obtenida sobre el funcionamiento de los foros muestra que tie-
nen una alta participacin tanto pblica como privada, pero la representatividad es princi-
palmente sectorial, no existiendo una organicidad desde el punto de vista regional o pro-
vincial. La participacin que tienen las unidades subnacionales federales es funcin de las
empresas que ya estn radicadas en su territorio. No se detecta un rol activo de las autori-
dades provinciales para promover una articulacin regional determinada, ni por parte de las
empresas para coordinar su estrategia o sus propuestas con las autoridades provinciales.
Est prevista, aunque todava no tiene un funcionamiento formalmente esta-
blecido, la interrelacin con los Foros Productivos Regionales que est llevando a cabo
la Secretara de Poltica Econmica dependiente del Ministerio de Economa de la Na-
cin. En apariencia, existe la preocupacin de dotar de estructura orgnica a la partici-
pacin de las provincias y regiones, sin hallar hasta ahora el mecanismo de funciona-
miento adecuado que lo contenga.
El avance de este cmulo de iniciativas ha sido muy lento. Es ms, en conjunto,
estas iniciativas no evitan una cierta balcanizacin de las operaciones provinciales ni las
asimetras derivadas de la desigual distribucin de recursos iniciales entre las provincias.
Las diferencias de competitividad entre regiones en la prctica terminan acentundose.
En un pas tan vasto como Argentina resulta imprescindible, para responder a las necesi-
dades emergentes de distintas realidades regionales y globales, el anlisis de los proble-
mas en tres niveles: nacional, provincial y municipal y, para ello, ser necesaria una acti-
tud integradora de esos niveles de competencias.
VI. CONCLUSIONES
Los procesos de globalizacin y descentralizacin traen consigo tendencias centr-
fugas dada la creciente multiplicacin de actores y canales de vinculacin que convergen en
la poltica comercial. El fenmeno de la llamada interdependencia compleja (Keohane y Nye
[1977]) plantea al gobierno federal serios desafos de coordinacin y de permanente adecua-
cin de la poltica comercial a las necesidades tanto internacionales como subnacionales. En
79
este contexto, el Estado debe plantearse como un traductor y articulador permanente de
mltiples intereses para incorporar distintas realidades regionales y facilitar la integracin del
territorio para aportar al crecimiento econmico del conjunto. Para ello se necesita de una
poltica de desarrollo regional, en principio para potenciar la actividad productiva de las zonas
de menor desarrollo relativo, y luego para garantizar una activa participacin en la definicin
de las polticas comerciales de todo el concierto productivo. En este sentido, cualquiera puede
ser el mbito, dentro de las estructuras institucionales del Poder Ejecutivo Nacional, de discu-
sin y coordinacin de la poltica comercial externa. Sin embargo, la participacin decisiva y
no solamente deliberativa de las unidades subregionales resulta indispensable para facilitar el
comercio y, al mismo tiempo, evitar asimetras y negociar astutamente.
Cada vez que las autoridades nacionales, en quien reside la representacin
externa del pas, celebran un acuerdo comercial con el exterior ste afecta de diferente forma
a una provincia o a toda una regin. Por lo tanto, la coordinacin de todos los niveles de
gobierno afectados resulta vital para el xito de las gestiones. stas deberan exceder el
marco de la organizacin de una ronda de negocios o un seminario para centrarse en el
anlisis de la poltica de comercio exterior del pas, participando, en la medida de lo posible,
de la elaboracin de las estrategias necesarias para que las diversas realidades producti-
vas de cada provincia estn adecuadamente consideradas y las propuestas consensuadas
y tengan carcter vinculante para la toma de decisiones en materia de compromisos de
negociacin comercial internacional.
Es sabido que la eliminacin de aranceles en los mercados externos es reempla-
zada con creciente frecuencia por restricciones no arancelarias, sanitarias y tcnicas, entre
otras. Estas restricciones, por definicin, son menos transparentes que un arancel. Estas
restricciones llevan al escrutinio de las condiciones de produccin dadas en cada sitio de
produccin y afectan de forma puntual y dispar a las exportaciones provinciales. Por ello las
nuevas negociaciones comerciales conllevan el desafo de promover una mayor participa-
cin que garantice que dichas realidades estn consideradas al momento de negociar y
luego se tomen las medidas para sustentar el ajuste requerido por los mercados internacio-
nales en materia de estndares tcnicos, sanitarios, etc. Sin la coordinacin de esfuerzos, en
este sentido, el esfuerzo negociador se ve diluido al mismo tiempo que se crean condicio-
nes para la asimetra entre las concesiones hechas y recibidas. Una condicin necesaria para
el xito de este esfuerzo es ordenar y reducir la proliferacin de agencias con una tenue
demarcacin de territorios y responsabilidades que existe en el gobierno central. Dicha
demarcacin responde a una historia pasada que contempla la poltica comercial como
producto de una planificacin en el vaco ms que como producto de una negociacin
permanente. En tanto las negociaciones externas hoy en da absorben gran parte de los
esfuerzos de las dependencias involucradas, se han transformado en la locomotora de la
apertura y, por extensin, de la poltica comercial, la demarcacin entre poltica comercial y
negociacin comercial es cada vez ms difcil de sostener en la prctica.
La conformacin de un mbito donde no slo pueda discutirse e informarse, sino
planificar y acordar la poltica comercial, conllevar beneficios tales como la identificacin
de las distintas necesidades que garanticen el xito de las polticas diseadas, no slo para
alcanzar los niveles de competitividad apropiados, sino para aminorar o compensar las
diferencias de desarrollo entre las distintas regiones. La creacin de un mbito especfico
para el tratamiento de estos temas, ms all de la existencia de los Consejos Federales
enunciados ms arriba, cuyo accionar ha sido la mayora de las veces meramente deliberativo,
debera encaminarse hacia la consecucin de los objetivos previstos en el Art. 124 CN de
1994: "las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico-social y estable-
cer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la
Nacin y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crdito pblico de la
Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional (...)".
En el nuevo modelo institucional es imprescindible y prioritario que cada provin-
cia desarrolle una visin estratgica propia y que sta sea armonizada con la visin global y
sus objetivos. Ello facilitar la adecuacin de la visin global a las caractersticas y necesida-
des de regiones diversas, aprovechando las ventajas del sistema federal y la capacidad
creativa resultante de la participacin de provincias netamente diferenciadas. Esta diversi-
dad requiere mecanismos institucionalizados de coordinacin y de consenso para evitar la
dispersin de esfuerzos. Para fortalecer la coordinacin Nacin-provincias, es necesario el
enlace de las provincias con sus respectivos municipios. En este sentido, sera pertinente
desarrollar una metodologa para obtener acuerdos con participacin en el nivel municipal
a travs de organizaciones intermedias como, por ejemplo, con las respectivas autoridades
locales. De este modo sera posible coordinar reglas de juego, planes y programas y mejorar
el flujo de informacin. En este marco, la federalizacin creciente debe ser una oportunidad
para profundizar y promover los requerimientos tcnicos para el acceso a mercados y as
minimizar los efectos centrfugos que conllevan las nuevas formas de gestin polticas y las
nuevas condiciones econmicas.
81
Notas
1
"Las provincias podrn (...) celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al
gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional".
2
El Art. 20 fue modificado por el Decreto 1283/2003 que unifica los Ministerios de
Economa y de la Produccin en una sola cartera y crea el Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios, a partir del 25 de mayo de 2003.
3
Caja 1
*
EL MINISTERIO DE ECONOMA Y PRODUCCIN EN LA FORMULACIN
DE LA POLTICA COMERCIAL EXTERIOR
SECRETARA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y DE LA PEQUEA Y MEDIANA EMPRESA
Realiza y define negociaciones sectoriales en el rea industrial del proceso de
integracin regional y/o acuerdos especiales con otros pases en lo que es materia
de su competencia.
Entiende en lo referente a las prcticas antidumping, a las subvenciones y medidas
compensatorias en el mbito de su competencia.
Interviene en la fijacin de la poltica de promocin comercial y participacin en
ferias, exposiciones y misiones destinadas a estimular el intercambio con el exterior.
Promueve y participa en los acuerdos de cooperacin e integracin internacionales e
inter-jurisdiccionales, en los que la Nacin sea parte, y supervisa los mismos, coordi-
nando las negociaciones con los organismos crediticios internacionales.
SUBSECRETARA DE POLTICA Y GESTIN COMERCIAL
Entiende en la definicin de la poltica comercial en el campo exterior.
Entiende en la elaboracin, interpretacin y aplicacin de la normativa sobre compe-
tencia desleal.
Interviene en la elaboracin, interpretacin y aplicacin de la normativa sobre instru-
mentos de poltica comercial referentes a las importaciones y exportaciones.
Interviene en la elaboracin de las estructuras arancelarias.
Participa en la elaboracin, interpretacin y aplicacin de la normativa sobre zo-
nas francas.
Interviene en la elaboracin, interpretacin y aplicacin de la normativa sobre re-
glas de origen.
Participa en las negociaciones internacionales en los temas de su competencia.
Coordina la atencin de los requerimientos del sector privado en lo referente a la inter-
pretacin de las normas pertinentes al comercio exterior y asegura el acceso del mismo a
la informacin disponible sobre temas vinculados a las transacciones comerciales.
SUBSECRETARA DE INDUSTRIA
Participa en las negociaciones de los procesos de integracin de bloques comerciales
en los que la Repblica Argentina sea parte.
SECRETARA DE POLTICA ECONMICA
Entiende en la formulacin y ejecucin de la poltica arancelaria.
Interviene en la definicin de las polticas de comercio exterior de la Nacin y en las
funciones inherentes a las negociaciones econmicas y comerciales internacionales.
Interviene en la elaboracin de las normas e instrumentos vinculados al comer-
cio exterior.
Interviene en los regmenes de precios ndices y mecanismos antidumping y otros
instrumentos de regulacin del comercio exterior.
*
Los verbos "entender" e "intervenir" definen categoras y escalas de participacin en las responsa-
bilidades primarias para la ejecucin de funciones. "Entender" implica el mximo nivel de responsa-
bilidad en la definicin de la poltica, en tanto que "intervenir" significa participar en su diseo.
83
SECRETARA DE COMERCIO Y RELACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES
DIRECCIN NACIONAL DE NEGOCIACIONES ECONMICAS INTERNACIONALES:
Promueve las polticas y estrategias de la Repblica en materia de negociaciones
econmicas y comerciales bilaterales, excluido el continente americano y las
multilaterales a travs de los organismos econmicos y comerciales internacionales,
regionales y subregionales.
SUBSECRETARA DE INTEGRACIN ECONMICA AMERICANA Y MERCOSUR
DIRECCIN GENERAL DE INTEGRACIN ECONMICA:
Promueve la complementacin econmica y el intercambio comercial con los pases
de Amrica del Norte, Amrica Central, El Caribe y Amrica del Sur.
Direccin General del MERCOSUR:
Entiende en la ejecucin de las polticas de la Repblica en materia de integracin
econmica con los Estados miembros y asociados del MERCOSUR.
SUBSECRETARA DE COMERCIO INTERNACIONAL
DIRECCIN GENERAL DE PROMOCIN DE EXPORTACIONES:
Entiende en la definicin de estrategias y elaboracin de propuestas de planes de
accin en materia de promocin de las exportaciones.
Evala los resultados de las negociaciones econmicas internacionales de las que
participa nuestro pas, para proponer la realizacin de acciones de promocin de
las exportaciones.
Ejecuta la poltica comercial internacional, acercando la oferta de los productos y
servicios nacionales a la demanda de los mercados extranjeros.
DIRECCIN GENERAL DE ESTRATEGIAS DEL COMERCIO EXTERIOR:
Entiende en la planificacin de polticas y estrategias para el desarrollo y apertura de
nuevos mercados.
Interviene en la definicin de las acciones con las Representaciones de la Repblica
en el exterior, en lo referente a objetivos especficos sobre la insercin en nuevos mer-
cados que representen un objetivo de poltica estratgica para el pas.
Caja 2
EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES COMERCIO INTERNACIONAL
Y CULTO EN LA EJECUCIN DE LA POLTICA COMERCIAL EXTERIOR
Bibliografa
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America: Problems and Prospects. Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan Ltd. 2003.
85
El artculo tiene como objetivo estudiar las relaciones entre el campo de poltica exterior y
de poltica comercial brasileas con las realidades intrnsecas del federalismo en el Brasil. Se
argumenta que el federalismo en ese pas, a pesar de los avances jurdicos emanados de la
Constitucin de 1988, mantienen una forma bastante restrictiva con respecto a la capacidad
operativa de los entes subnacionales en el campo referente al comercio exterior. Experiencias
de los miembros de la federacin, como el caso del estado de Cear, en el nordeste del pas, son
innovadoras. stas demuestran que, a pesar de las restricciones centralistas del federalismo
brasileo, hubo avances relativos en algunas unidades de la federacin en los ltimos aos.
Como conclusin, se propone una reformulacin del propio paradigma federalista para que se
tornen ms manejables y permisivas las iniciativas internacionales de las dems entes federativas
brasileas adems del estado central.
Resumen
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasilia y Director General del Instituto
Brasileo de Relaciones Internacionales (IBRI)
Jos Flvio Sombra Saraiva
I. INTRODUCCIN
A pesar de su juventud, visto desde la condicin de experimento poltico de los
ltimos dos siglos, el federalismo -entendido como una forma entre otras de estructuracin
del orden poltico geogrficamente distribuido- es un tema que viene ganando creciente
atencin en el estudio de las relaciones internacionales. Mucho ya se ha dicho sobre el
federalismo en Brasil y en el mundo, sin embargo, el aumento de la densidad bibliogrfica
sobre la conexin extraordinaria -que abre avenidas hacia el desarrollo de las polticas exte-
riores de los estados- entre los distintos niveles de autoridades polticas en el interior de
tales Estados y el medio internacional, de forma comparada, es reciente y parco.
En la acepcin del "deber ser" de Emanuel Kant, la Federacin se aproxima al
sentido etimolgico de foedus,
1
a la idea moderna de la unin de estados. En la litera-
tura sobre poltica moderna, el federalismo es proficuo en la construccin de la idea de
que es por medio del mismo como mejor se construye la unidad en la diversidad. La
Del federalismo centralista al paradigma del federalismo
cooperativo: las relaciones internacionales de Brasil
y su poltica de comercio exterior
utopa del equilibrio perfecto en el seno de la experiencia republicana occidental viene
haciendo uso de las ventajas del sistema federalista. Estn los apasionados por lo fede-
ral as como los que de l se alejan.
La visin comparada de los tres grandes estados federativos en Amrica Latina
es una materia que debe ser tratada con urgencia. Argentina, Brasil y Mxico poseen dife-
rentes experiencias histricas en sus federalismos; sin embargo, pueden compartir la acu-
mulacin de elementos empricos y conceptuales que brotan en el dilogo poltico e inte-
lectual que emerge en las aproximaciones recientes, animadas por los procesos de integra-
cin en la regin. La reciente solicitud de Mxico para incorporarse como miembro asocia-
do del MERCOSUR otorga un marco relevante para las nuevas aproximaciones en la re-
gin. El eje de relaciones estratgicas entre Buenos Aires y Brasilia es un hecho sin retorno
para la historia de las relaciones internacionales del Cono Sur (Saraiva [2004] pp. 141-148).
Por lo tanto, el objetivo del presente texto es contribuir a la comprensin de las
conexiones entre la dimensin federativa del Estado brasileo y su poltica exterior, ponien-
do un nfasis especial en su poltica de comercio exterior. Dicho esto a debida cuenta que
poltica exterior y poltica de comercio exterior no son sinnimos, una no subsiste sin la
otra, como demuestra la experiencia histrica de Amrica Latina.
En la primera parte del artculo se propone la renovacin de los marcos analticos
y paradigmticos para el estudio del federalismo brasileo en el campo de las relaciones
internacionales y comerciales del pas. En la segunda parte se analizan algunas de las nego-
ciaciones comerciales en curso que son prioritarias para Brasil. En la tercera parte se evala
el peso relativo de las secretaras y agentes subnacionales en diferentes estados de la Fede-
racin en su accin externa en el campo del comercio exterior. En las conclusiones se sugie-
re algunas polticas y direccionamientos para el perfeccionamiento de esa dimensin.
II. LA RENOVACIN DE LOS MARCOS ANALTICOS PARA EL ESTUDIO DEL
FEDERALISMO BRASILEO EN EL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Y COMERCIALES
Es importante resaltar la necesidad de una profunda revisin de los paradigmas
que orientan las relaciones internacionales de los estados federativos. Ese movimiento est
ocurriendo en todo el mundo y expresa la elevacin gradual del status quo de los entes
federativos o de las unidades subnacionales en el proceso de gestacin de las relaciones
internacionales del mundo contemporneo. En el caso brasileo, la llamada paradiplomacia
de los entes federativos viene demostrando un vigor excepcional en los ltimos aos, sea-
lando un fenmeno nuevo y original en la conformacin del proceso decisorio de la poltica
exterior y comercial del pas.
La percepcin descripta arriba no significa, de modo automtico, que el federalismo
brasileo haya avanzado en los ltimos aos con la debida celeridad. Al contrario, Brasil es
un ejemplo extraordinario del desajuste entre los aspectos formales y reales en lo que se
refiere a la dimensin de la accin externa de los entes federativos. En la prctica, hay un
abismo entre palabras y gestos. La creacin a fines del ao 1997, en el Ministerio de las
Relaciones Exteriores, de una divisin especfica para tratar los intereses y asuntos federativos
todava no se tradujo en resultados visibles en el rea. La entonces llamada Asesora de
Relaciones Federativas nunca alcanz un status elevado en el proceso decisorio del Itamaraty,
perdiendo cierta relevancia estratgica cuando se produjo su fusin con los asuntos parla-
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mentarios debido a la creacin de un nuevo rgano asesor: la Asesora Especial de Asuntos
Federativos y Parlamentarios.
La creacin, a inicios del gobierno Luiz Incio Lula Da Silva, de una subjefatura
de asuntos federativos en la propia presidencia de la Repblica, a pesar de los movimientos
polticos bien articulados por el excelente profesional que la conduce -Dr. Vicente Trevas-
todava no se convirti en un lugar activo en lo que respecta al gerenciamiento de proyec-
tos cooperativos en el rea internacional, excepto algunos casos de interlocucin de inten-
dencias de ciudades paulistas con ciudades italianas de la Planicie del Po. No obstante, en
ese caso se debe reconocer el esfuerzo de articulacin que est siendo movilizado, de for-
ma indita, por el titular de la cartera en el sentido de la aproximacin de ese nuevo lugar
estratgico, cercano al presidente de la Repblica, con las asesoras y secretaras de asuntos
internacionales de los entes federativos.
2
En todo caso, la paradoja federativa no era evidente en 1988, a la luz de la
innovacin jurdica que tuvo lugar en el marco de la democratizacin del pas. La Constitu-
cin brasilea fue innovadora en comparacin a los dems sistemas republicanos federativos.
La forma federalista se torn en una clusula ptrea. Imposibilit que el federalismo en
Brasil fuese objeto de deliberacin u objeto de propuesta de enmienda para su abolicin.
3
Los municipios se tornaron miembros de la Federacin y asumieron autonoma poltica,
jurdica y administrativa con relacin al gobierno federal. Las Constituciones de los Estados
Miembros fueron redactadas en nombre de esa autonoma. Y, hasta nueva orden, la Cons-
titucin de 1988 reserv a los Estados Miembros de la Federacin todas las dems compe-
tencias que no les son vedadas por la propia ley mayor.
4
La novedad jurdica de la "relativa autonoma" de las municipalidades y de la
"semi-autonoma"
5
de los estados de la Federacin -aunque ambas formas de autonoma
jams hubieran sido pensadas como desvinculadas del concepto paralelo de cooperacin
con la Unin- tuvo una acogida notable en la literatura internacional y fue apreciada por los
federalistas viscerales. Estudiosos de todo el mundo mostraron inters sobre esa creciente
autonoma de las municipalidades, del poder local y del poder de los estados de la Federa-
cin y de las regiones brasileas.
En aquel entonces, cuando los vientos democrticos hacan suponer la cons-
truccin de un equilibrio natural entre las tres bases del Estado federativo, se so que
podra haber una simbiosis natural entre funciones, deberes y responsabilidades. Pareca
que los municipios y Estados brasileos emergan de la arbitrariedad de la Unin hacia un
nirvana en el cual casi todo se poda hacer. Desde la recaudacin de impuestos hasta la
utilizacin autnoma de una parte de lo recaudado, pasando por la capacidad de decidir
emprendimientos en el campo de la educacin y de la salud, contribuye as a aliviar a la
Unin de su centralidad jurdica y prctica.
Lo que pas en realidad no fue exactamente eso. La evolucin del cuadro de la
autonoma relativa y de la semi-autonoma cooperativa se hizo de forma catica. Estados y
municipios fueron intimidados por el poder central, acusados de haber contrado deudas
que no podan pagar. Moratorias estaduales y municipales se hicieron frecuentes. Los cho-
ques entre coaliciones polticas diferenciadas entre el poder central y los entes federativos
crearon un amplio frente de tensin, y existen innumerables ejemplos que pueden ser cita-
dos. De este modo, la acumulacin de casi dos dcadas de pobre crecimiento econmico,
muy por debajo de las posibilidades histricas de la economa brasilea, aceler el desarro-
llo del estado de naturaleza fratricida que se estableci entonces.
En consecuencia, se impusieron dos vas para la reciente cuadratura de la historia
del federalismo brasileo inconcluso. La primera, un shock de recentralizacin clsica, a
travs de la reconcentracin de las responsabilidades gerenciales del Estado nacional. Ins-
trumentos como la reforma provisional y tributaria, ya en el gobierno de Lula Da Silva, as
tambin como la llamada ley de responsabilidad fiscal aprobada durante el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, exponen cunto Brasil centraliz el manejo de temas de inte-
rs estratgico, a pesar de la propalada defensa del llamado "pacto federativo".
La segunda va de restriccin del federalismo de Brasil se vincula ms precisa-
mente con el universo de las relaciones internacionales. Ello proviene del tratamiento, en el
corazn del poder poltico de la Unin, de la deuda externa del pas contrada en el pasado,
agravada por su acelerado crecimiento posterior producido por el proceso desenfrenado de
liberalizacin comercial y financiera ocurrida en Brasil en los aos noventa, desde Fernando
Collor de Mello hasta Cardoso y a pesar del interregno nacionalista de Itamar Franco.
Tambin proviene del elevado monto de la tasa de inters, centralizada en la administra-
cin ortodoxa del Banco Central de Brasil, cuya sola perpetuacin demuestra el costo de la
llamada estabilizacin monetaria que se implant en el pas en la dcada pasada.
La adopcin con poco sentido crtico de los postulados del Consenso de Was-
hington y la apertura de brazos a los riesgos de la globalizacin asimtrica, especialmente
aqulla generada por el rgimen de flujos financieros inestables y proclives a las ganancias
especulativas, fueron el golpe final contra el esfuerzo de construccin de cierta autonoma
relativa de los entes federativos. El tratamiento de todas esas materias fue -y sigue siendo-
fuertemente concentrado en la Unin. En forma resumida, se puede decir que Brasil, en
este caso, fue ms realista que el propio rey.
La movilizacin de esfuerzos en pos de la obtencin de supervits fiscales del
agrado del Fondo Monetario Internacional (FMI) contamin, en muchos casos, las rela-
ciones del poder central con los gobiernos subnacionales. La declaracin unilateral de
moratoria del gobernador del Estado de Minas Gerais, Itamar Franco, en la dcada de los
aos noventa, fue todo un smbolo de las dificultades entre la Unin y algunos gobiernos
subnacionales en Brasil.
Cules son las consecuencias de ese ambiente poltico e institucional para el
tema del federalismo y de las relaciones internacionales en el Brasil de hoy? Cul es el
impacto de esas formas de insercin internacional en las polticas de comercio exterior?
A pesar de los avances jurdicos de 1988, todava impera en el pas el sentido
comn, bastante demod pero suficientemente cristalizado en las elites nacionales, por el
cual la nica voz vlida es la voz unitaria del Estado-nacin. El Estado central -por medio de
los grupos victoriosos en las coaliciones en el gobierno central, al lado de los grupos que
controlan el funcionamiento de sus instituciones, acompaados por las resistencias corpo-
rativas de las burocracias que se atiborran con la fuerza de la "pena" y de la "localizacin
de recursos"- no aprecia el valor de la idea de la fragmentacin de la autoridad en las
cuestiones internacionales. La imagen del descontrol interno y de las dificultades que ema-
nan del proyecto postergado de descentralizacin coordinada en la formulacin de polticas
pblicas con impacto internacional es an muy fuerte en Brasil. Las ideas que proponen la
fragmentacin; es decir, una mayor ingerencia de las unidades subnacionales, an recibe
una fuerte reaccin del poder central.
Sin embargo, ese sentido comn viene enfrentando una resistencia poco usual de
parte de aquellos que, operando en un ambiente internacional cada vez ms confuso y com-
plejo, hacen temblar el paradigma tradicional de la voz unitaria del Estado-Nacin. As, el
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concepto de "estado logstico" -que viene ganando fuerza como un nuevo paradigma en la
poltica exterior del gobierno de Lula Da Silva- provee a los procesos decisorios de poltica
comercial de un indito sentido de realismo y de oportunidad que deviene en una mayor
movilizacin interna de los entes federativos (Cervo [2002] pp. 5-35). La formacin de coa-
liciones internacionales al sur, como aquel productivo frente de intereses que eman, en la
Conferencia de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) de Cancn, el Grupo de los 20,
y la asociacin del G-3 o IBSA (India-Brasil-Sudfrica), demanda cada vez ms la accin
concertada en el plano interno de los estados entre los entes federativos y el poder central.
En ese contexto, el concepto tradicional de soberana estatal est puesto en jaque,
dado que se ha permitido la revitalizacin de reas incontestablemente ligadas a los intereses
y a la cooperacin con las unidades subnacionales. Este es el caso de la poltica comercial de
Brasil para la formacin de un gran mercado sudamericano de intercambio, as como la expan-
sin del comercio sur-sur, a la manera que viene siendo postulado por el ncleo duro del poder
nacional tanto en la formulacin de la poltica exterior como de la poltica comercial del pas.
Cmo ampliar el comercio con los pases de la franja oriental del Atlntico
Sur sin la fuerza de la diversidad operacional y de la capacitacin de los operadores de la
cooperacin internacional en los estados y municipios? Cmo actuar en la transforma-
cin de los estndares obsoletos de un comercio internacional con logstica precaria -en
el que por ejemplo, exporta por mar en buques nacionales un magro 8% de sus tan
relevantes exportaciones- sin involucrar una industria de astilleros sustentable en con-
junto con los entes federativos? Cmo exportar ms carne de pollo a China sin una
base de informacin de oportunidades y sin capacidad gerencial y tcnica en la base, en
los estados de la Federacin particularmente, capaces de operar la maquinaria de expor-
tacin? Vamos a entregar el proceso exportador slo a grupos transnacionales y
oligopolios que actan directamente en el Estado central, obteniendo prebendas y ac-
ceso a subsidios a la exportacin para sus filiales que alimentan a sus propias matrices
en el centro de la hegemona capitalista?
Ante ese cuadro, se hace imprescindible involucrar -de forma cooperativa y si-
multnea con el reconocimiento de su porcin de autonoma- a los gobiernos subnacionales.
Slo recientemente este paradigma anterior ha comenzado su proceso de erosin. La ne-
cesidad de ampliar la pauta exportadora como un mecanismo activo de formacin de aho-
rro interno que combata las restricciones impuestas por el financiamiento interno derivado
de capitales perniciosos es una tarea que no puede quedar restringida al Estado central.
Esta brecha indita y relevante para el comercio exterior de Brasil viene explorndose desde
los estados de la Federacin, a pesar de las limitaciones operacionales y jurdicas.
De este modo, los estados de la Federacin reivindican su lugar en la agenda del
comercio exterior. Esa reivindicacin adquiere de forma creciente eco e inters en Estados
nacionales continentales como Brasil, cuya territorialidad extensa valoriza el deseo de una
mayor flexibilizacin en esa materia. Varios gobernadores de Estados vienen llamando la
atencin sobre cun diversos pueden ser los intereses de los Estados Miembros de la Fede-
racin y cmo esa diversidad debe ser considerada para enriquecer la formulacin de la
poltica exterior y comercial.
As es que en Brasil viene ganando fuerza la diplomacia de mltiples camadas,
ejercida en diferentes niveles del proceso decisorio. La high politics, conducida por la diplo-
macia estatal clsica del Itamaraty, acepta y acata, pero tambin reacciona y convive de
forma cooperativa, con la diversidad de la low politics, espacio natural de los entes
subnacionales. En la acepcin de Barros Leal Farias, que ha estudiado de forma pionera el
caso brasileo, la paradiplomacia federativa viene creciendo, aunque de forma discreta
(Faras [2000a y 2000b]). En ese sentido, la estudiosa brasilea reconoce la tendencia ya
sugerida por Panayotis Soldatos ([1990] pp. 34-53) e Ivo Duchacek ([1990] pp. 1-33) para
casi la totalidad de los cuadrantes del planeta, donde hay experiencia de estados federativos.
En ese sentido, el nuevo paradigma de la valorizacin de los entes subnacionales
coincide con el surgimiento del paradigma del estado logstico en Brasil. El estado logstico,
al buscar exponer la voluntad de fortalecer el ncleo nacional de la accin externa de Brasil,
pasa a operar directamente en la transferencia a la sociedad de la responsabilidad empren-
dedora, ayudndola a actuar en el ambiente externo y a buscar una mejor manera de
equilibrar los beneficios de la interdependencia por medio de una insercin madura en el
mundo globalizado. El esfuerzo del gobierno de Lula Da Silva de romper los grados de la
interdependencia servil a favor de una interdependencia de oportunidades no podr alejar-
se del anhelo de la valorizacin de los mecanismos federativos que ya estn garantizados,
en parte, en los textos jurdicos.
III. LOS MARCOS DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES EN CURSO DE BRASIL:
ENTRE EL PODER DEL ESTADO NACIONAL FEDERATIVO LOGSTICO Y LA
DIVERSIDAD DE INTERESES EN JUEGO
ltimamente, la carga de negociaciones comerciales externas de Brasil aument
notablemente. El abanico se ha diversificado en los ltimos cuatro-cinco aos, luego de
haber padecido una disminucin asociada al retroceso de la condicin brasilea de global-
trader, que marc la dcada de los aos setenta y parte de la de los ochenta. Ese retroceso
en los aos de la dcada de los aos noventa estuvo visiblemente asociado a la crisis de
insercin internacional del modelo nacional-desarrollista.
6
En el perodo ms reciente, durante los ltimos aos del gobierno de Cardoso e
inicios del gobierno de Lula Da Silva, tanto los socios estratgicos ya consagrados (Ar-
gentina, Mxico o Sudfrica), como los nuevos y crecientes socios en la misma latitud
(India y China) vienen ganando consistencia en la pauta comercial de Brasil. El plano de
las relaciones bilaterales se refuerza con la idea madurada ya a fines de los aos noventa
donde se indica que el sueo kantiano de un orden internacional reformado por el liderazgo
global liberal probablemente fracasara.
El gobierno de Lula Da Silva, en ese caso, se aproxima ms al concepto de estado
logstico en el cual el comercio exterior tiene peso extraordinario. El concepto de estado
logstico supone la superacin tanto del modelo de insercin liberal desenfrenada como del
desarrollismo nacionalista de antes. En funcin de ese paradigma, la absorcin de las res-
ponsabilidades del estado empresario recae ms sobre la sociedad y los agentes
subnacionales. Sin embargo, esa estrategia no significa el rechazo al emprendimiento esta-
tal, siempre que ste manifieste capacidad de construir competitividad sistmica global.
Son dos los componentes de la formulacin logstica puesta en marcha: por un lado, se
aboga la construccin de los medios de poder y, por otro, su utilizacin para hacer valer las
ventajas comparativas de naturaleza intangible, como la ciencia, la tecnologa y la capaci-
dad empresaria (Cervo [2003] p. 22).
Esto quiere decir que las negociaciones comerciales multilaterales mantenidas por
Brasil tienen un sentido ms sistmico y menos coyuntural. Ellas estn orientadas hacia la
superacin de la dependencia estructural con relacin a los flujos financieros voltiles inter-
91
nacionales y a la superacin de la crisis de financiamiento y del ahorro interno. Adems, se
orientan polticamente a fin de sofrenar, por medio de la construccin de nuevas estructuras
anti-hegemnicas muy diferentes del viejo idealismo sur-sur, un nuevo plano para la nego-
ciacin de los intereses comerciales sur-sur.
7
El relanzamiento de la llamada "poltica africa-
na" de Brasil de la mano del gobierno de Lula Da Silva marca, evidentemente, la recupera-
cin del brazo sur-atlntico del comercio internacional de Brasil, independientemente de la
retrica reiterativa de la "africanidad brasilea" (Saraiva [2002] pp. 5-25).
De hecho, estn en juego intereses vitales para el pas; intereses que sin un cre-
cimiento exponencial de las exportaciones que le permita disponer de un supervit signifi-
cativo en la balanza comercial el pas quedara condenado a la vulnerabilidad econmica.
Es evidente que el registro histrico de diversificacin de asociaciones, tanto al sur como al
norte, ayuda mucho en el redescubrimiento de nuevas fronteras comerciales. El caso de la
presencia china en las relaciones comerciales de Brasil es un fenmeno que se toma con
gran regocijo tanto por los sectores exportadores y por el gobierno central, como tambin
por los gobiernos subnacionales de los estados del sur de Brasil, como Paran, Santa Catarina
y Rio Grande do Sul.
8
En ms de un caso las compras chinas se realizaron conjuntamente
con negociaciones de inversin.
9
El caso del agronegocio brasileo ocupa un papel muy especial en la insercin
internacional de Brasil dentro de las reglas duras del comercio internacional. El rea dis-
ponible para nuevas siembras es equivalente a la suma de los territorios de varios pases
europeos. Desde 1990, en plena segunda dcada perdida, la cosecha de granos aument
en torno de un 125%, mientras que el rea sembrada se increment menos de un cuarto.
Es un aspecto esencial en las ltimas negociaciones de la OMC en la Conferencia de
Cancn que Brasil aparezca como uno de los mayores productores y exportadores de
productos agrcolas del mundo.
En rigor, las crticas a esa concentracin de la pauta exportadora en el agronegocio
sostienen que el pas estara retrocediendo hacia formas del comercio internacional de Bra-
sil del siglo XIX. Otros insisten que esa ha sido una brecha estratgica bien construida por
sectores dinmicos de la exportacin nacional, aun sin contar con un gran apoyo logstico
del estado. Una tercera lnea de interpretacin sostiene que programas como el Moderfrota,
que es un programa del gobierno federal que apoya la modernizacin de la maquinaria
agrcola por medio de financiamiento a bajo inters, ha permitido renovar, en los ltimos
aos, un tercio de la flota de tractores y casi la mitad de las cosechadoras en el pas. En
cierta medida, el Estado central estuvo interviniendo fuertemente en la readecuacin de
ese sector a la competitividad internacional.
El hecho es que este sector, que involucra toda la cadena productiva -desde la
siembra hasta la comercializacin- deber movilizar hacia fines de 2004, cerca de R$ 537,7
mil millones, o sea, alrededor de un tercio del Producto Interno Bruto (PIB). A su vez
emplea a 18 millones de brasileos (cerca del 38% de la fuerza de trabajo) y representa el
42% de las exportaciones nacionales, algo as como R$ 90 mil millones. Este desempeo
es, sin lugar a dudas, el resultado directo de la inversin pesada en ciencia y tecnologa.
Los nuevos datos son alentadores: la facturacin de soja en el mercado externo en 2003,
por ejemplo, inyect R$ 24 mil millones en la economa brasilea; en junio de 2004, las
exportaciones del agronegocio totalizaron US$ 4,4 mil millones, lo que representa un
rcord histrico mensual; en doce meses, con exportaciones de US$ 35,5 mil millones, el
saldo comercial del agronegocio super por primera vez la cifra de los US$ 30 mil millo-
nes (Carlos Alberto Jr. [2004] p.8).
Sin embargo, los avances en los sectores citados se atoran en estructuras de
negociacin particularmente burocratizadas y centralizadas del gobierno central. Bajo la
coordinacin de Itamaraty, del Ministerio de la Agricultura y del Ministerio del Desarro-
llo, Industria y Comercio (MDIC), en especial de la Secretara de Comercio Exterior -esta
ltima bajo la direccin del secretario Ivan Ramalho- y de la propia Secretara Ejecutiva
-bajo la supervisin del secretario Mrcio Fortes- las negociaciones, tanto en el plano
bilateral como en el multilateral, son conducidas por mecanismos de coordinacin entre
esas reas del gobierno central sin intervencin directa de las secretaras de comercio y de
desarrollo de las unidades subnacionales.
El argumento crucial de los negociadores internacionales de la Unin para el
mantenimiento de la verticalidad de esa plataforma de negociacin se basa en el hecho
que la maraa y la complejidad de varias negociaciones simultneas exige coordinacin
central. En ese sentido, se podra sostener que la Cmara de Comercio Exterior (CAMEX)
sera suficiente como lugar de interaccin de actores domsticos en el proceso interno de
circulacin de informaciones y toma de decisiones. Si ese argumento es dotado de una
gran racionalidad y plausibilidad, el mismo ha sido usado para reforzar el carcter centra-
lista y estatocntrico de las negociaciones.
Adepto del libre comercio, del multilateralismo como patrn de conducta en las
relaciones internacionales y, por lo tanto, preocupado con la consolidacin de la OMC,
para llevar adelante la Agenda de Desarrollo de Doha, Brasil viene desarrollando una apro-
piada diplomacia comercial. Al propugnar la creacin del G-20, en base a la primera gran
coalicin de pases emergentes con peso en las negociaciones comerciales multilaterales,
Brasil se aleja de frustraciones anteriores como la Ronda Uruguay o los entendimientos
nefastos del acuerdo Blair House.
En ese sentido, Cancn no fue un fiasco, como pregonaron algunos, sino una
victoria poltica de la diplomacia brasilea y de los pases del sur preocupados por mantener
un espacio para su industrializacin soberana y crear estructuras ms duraderas que con-
tengan la liberalizacin comercial de sentido nico. El tema de los subsidios agrcolas con-
cedidos por los pases del capitalismo avanzado fue apenas la punta del iceberg para la
constitucin de ciertas estructuras anti-hegemnicas del sur.
Sin embargo, una vez ms, esta gran negociacin internacional -que implica una
relevante concertacin en el plano interestatal- fue criticada por sectores domsticos de
Brasil ante la tenue consulta interna, la poca agilidad de interlocucin entre los sectores
pblicos y privados y la baja participacin de actores subnacionales en la coordinacin de
posiciones. A pesar del talento negociador del Canciller Celso Amorim, como del Ministro
Luis F. Furlan, de Desarrollo, Industria y Comercio, permanece el dficit de consulta institucional
e intervencin de las secretaras estaduales de desarrollo y comercio en esas materias.
Otro dficit que se proyecta de forma clara en el comercio exterior de Brasil es su
asimetra interna. Se concentra el comercio externo y ciertas unidades subnacionales en
detrimento de otras. Se concentran las exportaciones nacionales en ciertas regiones en de-
trimento de otras. Esa tendencia, aunque haya cambiado levemente a inicios de la nueva
dcada, ha sido una constante histrica en el proceso de la industrializacin brasilea -con-
centrada en el sur y en el sudeste- y de la expansin tambin concentradora del agronegocio.
El Cuadro 1 indica el grado de asimetra regional de las exportaciones nacionales.
Finalmente, cabe recordar que el nuevo activismo comercial de Brasil, que exhi-
be alguna equivalencia con el modelo del nacional-desarrollismo relegado en perodo ms
reciente de la historia nacional, encuentra un paralelismo indito con el activismo comercial
93
engendrado en la ltima dcada por pases como Chile y Mxico, a pesar de las diferencias
de concepto y de proporcionalidad que en cada caso pautaron y pautan las relaciones
externas de esos pases. Me refiero a las estrategias de insercin comercial internacional
basadas en la firme apuesta en las negociaciones de acuerdos de libre comercio con impor-
tantes socios subregionales como la Comunidad Andina (CAN), la Unin Europea (UE) y el
rea de Libre Comercio de Amrica (ALCA), en este caso con menos intensidad y ms
cautela negociadora. Vale, en ese caso, recordar a Costa Vaz: "Para muchos pases, a ejem-
plo de aqullos que integran el MERCOSUR, esa condicin observada en los ltimos aos
les ha permitido perseguir una estrategia de explorar condiciones de negociacin, basn-
dose en una visin integrada de los diferentes tableros en los que actan, como queda
ejemplificado en el caso de las perspectivas del MERCOSUR frente a la posibilidad del
ALCA y del atractivo de la negociacin con la UE" (Costa Vaz [2003] p. 277).
IV. LA FUERZA DE LOS AGENTES SUBNACIONALES EN EL COMERCIO EXTERIOR DE
BRASIL: APROXIMACIONES COMPARADAS Y EL CASO DEL ESTADO DE CEAR
A pesar de las restricciones referidas en la segunda parte de este trabajo, hay
creatividad y movimiento en el plano subnacional. En especial, los dirigentes de los gobier-
nos de los estados de la Federacin han demostrado alguna capacidad para actuar median-
te acciones concertadas junto al poder central. La presin poltica directa de los gobernado-
res sobre el Poder Ejecutivo federal o del Congreso Nacional representa la forma ms expl-
cita de la accin de las unidades subnacionales. Dependiendo del juego de coaliciones
internas de los partidos en la base de sustentacin del gobierno nacional, varios goberna-
dores sacan provecho de ese relacionamiento para producir brechas de "autonoma relati-
va" opuestas a la burocracia del gobierno federal.
Ejemplos de esta forma de lobby de los gobiernos no-centrales se multiplican y
se hacen presentes desde la dcada pasada. El gobernador Tasso Jereissati, del estado de
Cear, en el nordeste brasileo -que es del mismo partido poltico del ex-presidente Cardoso-
supo aprovechar en buena medida su posicin de hombre fuerte del Partido Social Demo-
crtico Brasileo (PSDB) y potencial candidato a la sucesin de Cardoso para imponerse en
las negociaciones tendientes a una mejor insercin del estado en el financiamiento y en las
redes comerciales de Brasil a fines de la dcada pasada e inicios de la actual.
En segundo lugar, varios gobernadores de estado han utilizado sus viajes in-
ternacionales o sus oficinas internacionales para una intervencin directa sobre las fuentes
de financiamiento del comercio internacional. En ese caso, va contacto directo, se cons-
truyen puentes "trans-soberanos", formales o informales, con otras fuentes de poder
de otros estados nacionales.
Se destaca, en ese caso, la creacin de una oficina del estado de Minas Gerais en
Europa, con sede en Francia, creada por el gobernador Itamar Franco (ex-presidente de la
Repblica) a fines de la dcada pasada, transformada en "mesa de negocios" de esa unidad
subnacional de un pas soberano. Esa iniciativa estaba enfocada de forma directa hacia la com-
petencia y el conflicto con los objetivos generales y los mtodos del poder central nacional.
10
Una tercera dimensin a considerarse es la mltiple geografa que impulsa a las
diferentes regiones del pas hacia ciertos enfoques en la agenda comercial de Brasil. Si la
logstica de los estados del nordeste del Brasil se orienta prioritariamente hacia el contexto
caribeo-europeo-africano es natural que los estados del sur del Brasil estn ms inclinados
hacia el contexto platino. Estudios recientes como el de Almeida demuestran cunto influ-
ye la geografa en el destino de las exportaciones brasileas (Almeida [2003]). Por ejemplo,
con anterioridad a la creacin de MERCOSUR, estados de la Federacin brasilea que po-
seen una geografa privilegiada con relacin al Cono Sur lograron ampliar en trminos
reales el comercio exterior con los pases del bloque subregional, sin alterar su relacin
privilegiada de socios preferenciales de los pases vecinos. Al mismo tiempo, "regiones
perifricas" del MERCOSUR, en el interior de pases como Brasil, permanecieron con un
comercio relativamente marginal con relacin a los mismos.
11
Tanto al comienzo como en el avance tardo del MERCOSUR, las relaciones en-
tre los porcentuales de participacin por unidad subnacional (estados de la Federacin) y
por regiones brasileas permanecen prcticamente iguales (Cuadro 2).
En cuarto lugar, y ahora de forma ms consistente, los gobiernos subnacionales
que conforman los estados de la Federacin brasilea han perfeccionado el mecanismo de
creacin de agencias, asesoras y secretaras de gobierno con atribuciones en el campo de la
internacionalizacin de sus estrategias de desarrollo. Algunos gobiernos locales -particular-
mente en las capitales y las grandes ciudades de estados de la Federacin ms prominentes
en el comercio externo- tambin han creado tales aparatos, como se observa ntidamente
en el caso de la ciudad de San Pablo.
Sin embargo, la transformacin operada por esas modificaciones todava no fue
suficientemente actualizada. Disertaciones y tesis acadmicas y diplomticas vienen tratan-
do de registrar la dinmica de tales agencias, tanto en la esfera de los estados de la Federa-
cin como en el de las municipalidades.
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De esa experiencia reciente, en el campo del
comercio exterior, sobresalen algunas observaciones relevantes.
El primer y ms claro registro que se puede hacer de la actuacin de los agentes
externos de los gobiernos subnacionales brasileos es que los mismos estn, de facto pero
no de jure, actuando de forma creciente en la bsqueda de una "autonoma relativa". Pese
a los lmites jurdicos internacionales e internos que restringen su accin legal los estados de
la Federacin se han mostrado creativos y activos.
El segundo hecho a registrar es que ese movimiento hacia el exterior de los entes
federativos no siempre ha estado en consonancia con los dictmenes del poder central.
Estas tomas de posicin hacen recordar a los gobiernos provinciales canadienses de los
aos ochenta, cuando favorecieron a productores locales en la exportacin de vinos en
contra de los compromisos asumidos por el gobierno central de Canad en el entonces
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT -General Agreement on Tariffs
and Trade-); o a aquellos gobernadores norteamericanos que prohibieron las inversiones
extranjeras en ciertos sectores de la produccin. En la dcada de los aos noventa Brasil
asisti a la guerra fiscal en la cual los gobernadores de estado protagonizaron una verdade-
ra "pulseada" entre ellos y el gobierno central respecto del acceso a nuevas inversiones
internacionales para emprendimientos internos.
De esa forma, en el caso brasileo, no siempre las relaciones entre el poder central
y los gobiernos subnacionales se distinguieron por la cooperacin. Hay una crtica creciente
de los gobernadores de estado sobre la renta estadual efectiva dado que la misma se viene
reduciendo en los ltimos aos, incluso en un contexto de aumento de la presin fiscal gene-
rada por la propia Unin. En ese sentido, fueron interpuestas demandas de inconstitucionalidad
por algunos gobernadores en la corte suprema, el Supremo Tribunal Federal.
El tercer hecho registrable es el gradual surgimiento del nordeste brasileo en el
comercio exterior del pas. Regin histricamente perifrica en la pauta exportadora, el nor-
deste viene demostrando en los ltimos aos poseer capacidad de movilizacin de recursos
95
hacia la interaccin del medio nacional con el internacional. El estado de Baha fue innova-
dor para ampliar la cooperacin internacional con pases como Chile, Estados Unidos, Italia,
Argentina, Corea del Sur y Portugal, adems de haber incluido a pases de Asia como
Malasia e Indonesia en la cooperacin agro-forestal. El Centro Internacional de Negocios
de Baha -PROMO- viene desarrollndose como un agente fundamental en esa movilizacin
de esfuerzos. El Estado de Pernambuco abriga en su territorio la representacin nordestina de
la Oficina de Representacin del Itamaraty en Recife. La ampliacin de acciones de esta
unidad subnacional ocurre especialmente con Holanda, Francia y Alemania.
Sin embargo, la ms dinmica unidad federativa en el nordeste brasileo es el
estado de Cear. Llama la atencin el movimiento encabezado por su Asesora de Asuntos
Internacionales en los ltimos diez aos (durante los ocho del gobierno Tasso Jereissati y en
los casi dos del gobernador Lcio Alcntara) que breg la profundizacin de las relaciones
externas de aquella unidad de la Federacin. La diversificacin de los socios en Europa (que
involucra pases como Portugal, Italia, Espaa, Francia, Alemania y Rusia), en Amrica La-
tina (en especial Argentina, Cuba, Mxico y Chile), adems de Estados Unidos, se ha con-
vertido en la marca que dejan esos gobiernos.
Recientemente, el jefe de la Asesora Internacional del Cear, Nelson Bessa, en-
cabez una misin a frica, haciendo nfasis en Cabo Verde y Angola. Esos puentes atln-
ticos, especialmente por la conexin area entre Fortaleza y Praia (Cabo Verde), han propi-
ciado el aumento de exportaciones a los socios africanos que hasta entonces eran poco
tenidos en cuenta como mercados potenciales de Brasil.
Este esfuerzo, aunque en los lmites de la legalidad jurdica, se evidencia a
travs de los datos y anlisis que son ahora presentados. Cear ha logrado una insercin
comercial internacional inimaginable sin esta indita articulacin, operada casi siempre
sin gran apoyo de la burocracia del gobierno central, a pesar de ser cooperativa con ella.
En muchos casos, esa cooperacin aparece formal o poltica con el fin de evitar eventua-
les retaliaciones o "envidias" institucionales.
En ese sentido, siguiendo la tendencia de internacionalizacin gradual que se
remonta a mediados de la dcada pasada, y a pesar de la deficiente promocin comercial
del Estado nacional, las exportaciones cearenses reaccionaron ms con fuerza que las ex-
portaciones del pas en su conjunto. Cear registr un significativo aumento de sus expor-
taciones (en dlares corrientes) entre 1991 y 2002, a una tasa anual del 6,6%, superando
el promedio de crecimiento de las exportaciones brasileas (6%), siendo esto el resultado
de la expansin de la base exportadora (de apenas 50 empresas en 1991 a 260 en 2002) y
de una sensible diversificacin de la pauta de productos manufacturados, de mayor valor
agregado y/o contenido tecnolgico. En efecto, en 1991 los productos manufacturados
fueron responsables por slo el 28,2% de la pauta estadual, pasando a 46% en 2002, y
alcanzando el 51,6% en 2003, prximo a la media brasilea.
En 2003 la tendencia de expansin exportadora en Cear pareciera haber alcan-
zado un nuevo nivel, mostrando un incremento del 39,8% en el acumulado del ao (cerca
de US$ 761 millones) respecto a idntico perodo del ao anterior, muy por encima de la
media de crecimiento brasilea, que fue del 21,1%. Ese movimiento de expansin exportador
superior a la media brasilea ocurri en diecisiete estados de la Federacin, quedando
Cear con la quinta tasa mayor de crecimiento, quedando solamente rezagada de Tocantins
(181,2%), Gois (69,8%), Paraba (43,2%) y Acre (39,9%), obteniendo el estado la 12
posicin en el ranking de los mayores estados exportadores y entregando poco ms del 1%

de las ventas externas totales del pas.
Cabe resaltar que el desempeo cearense en el ao 2003, con un aumento de
prcticamente el 40% en las exportaciones estaduales, se compara favorablemente a los
campeones del crecimiento exportador en el pas, toda vez que super el crecimiento de
Baha (35,2%), quedando atrs de Paraba (43,2%) y Gois (69,8%), este ltimo benefi-
ciado por las condiciones excepcionalmente favorables de su agronegocio. Estados meno-
res (como Acre y Tocantins, en Amazonia brasilea) lograron aumentar an con ms fuerza
sus exportaciones, pero su base estadstica es por dems incipiente para validar un anlisis
comparativo. En el mismo intervalo, el desempeo exportador del nordeste como un todo
fue del 31,2%, al paso que en el sudeste fue de apenas el 16,2%.
Del lado de las importaciones, la desaceleracin econmica durante el ao
2003 hizo que las compras en el exterior descendieran un 15%, alcanzando el nivel de los
US$ 540,7 millones. En contraste, las importaciones brasileas crecieron en conjunto un
2,16% (Cuadro 3 y Grficos 1 y 2).
En lo que concierne a la cuestin logstica, vale resaltar la importancia estratgica
asumida por el Puerto del Pecm, que cerr en 2003 con un crecimiento del 79,7% en su
movimiento, con relacin al mismo perodo de 2002, con 308,26 mil toneladas de incre-
mento, alcanzando la marca de 695,25 mil toneladas. De acuerdo con la Secretara de
Comercio Exterior del MDIC (SECEX/MDIC), el terminal se ubic en la cuarta posicin en
valores exportados respecto de los dems puertos del Nordeste, con US$ 302,98 millones
en exportaciones. Las ventas externas de frutas fueron uno de los hechos destacados, ha-
biendo el terminal obtenido el mejor desempeo nacional en ese sector en el perodo de
cosecha (agosto a octubre). Segn la SECEX, el Pecm contabiliz US$ 52 millones comer-
cializados en el segmento, siendo responsable por el 31,9% de la carga de frutas exporta-
das del pas, frente a los puertos de Salvador y Santos, que quedaron con el 24,2% y el
12,3% de los movimientos nacionales, respectivamente.
En 2003, el Terminal Portuario tambin se consolid como exportador de pro-
ductos de otros estados. Segn el MDIC, considerando exclusivamente las provenientes
del Rio Grande do Norte fueron exportadas 26 mil toneladas de frutas, movilizando US$ 14
millones en este comercio. Adems de frutas, principalmente banana, mango y meln, los
productos siderrgicos, la castaa de caj, el camarn y los productos textiles fueron las
mercaderas que ms se destacaron en el movimiento exportador. En la carga derivada de
las importaciones sobresalen los derivados del petrleo (operaciones de trasbordo), los pro-
ductos siderrgicos, el algodn y los productos qumicos.
En lo concerniente al turismo, pese a la cada del 4,8% en el flujo total de turistas
en 2003 por la declinacin del nmero de turistas nacionales (-6,2%), el segmento interna-
cional creci un 6,5% en el ao -segn la Secretara de Turismo del Estado (SETUR)-,
totalizando cerca de 194 mil turistas extranjeros, de los cuales casi un tercio (58,6 mil) era
proveniente de Portugal, siguiendo la firme tendencia de los aos recientes hacia un incre-
mento en las relaciones del estado con aquel pas.
Cabe resaltar que el buen desempeo del segmento turstico internacional en
2003 se debi a los esfuerzos promocionales de la SETUR y del comercio turstico local en el
exterior. Se particip en ms de 20 eventos realizados en otros pases, as como se puso en
marcha un gran nmero de vuelos internacionales hacia el estado, 13 de ellos regulares y
16 fletados (charters). Como la mayora de esos vuelos se iniciaron a final del ao, es
posible proyectar una perspectiva promisoria de expansin del turismo internacional con
destino a Cear, en 2004 (Grfico 3).
97
En cuanto a la cuestin de la inversin extranjera, son visibles los indicios de creci-
miento del stock de capital extranjero invertido en Cear. En los ltimos tres aos la informa-
cin sobre la implantacin de empresas de capital proveniente del exterior en Cear muestra
un claro movimiento de inversin extranjera hacia el Estado, en especial con origen en
Portugal. No obstante, la falta de un indicador ms amplio y confiable sobre la inversin
privada impide una evaluacin ms exacta sobre el nivel y la estructura de la inversin
extranjera en Cear. Teniendo en cuenta las negociaciones en curso, se puede proyectar
para 2004 una fuerte expansin de la inversin extranjera en este estado, ya que est
previsto que se materialicen por lo menos dos nuevos grandes emprendimientos. Uno en el
rubro siderrgico -Usina Siderrgica de Cear (USC)- y otro en el turstico (el Riviera Resort
Village), los cuales totalizarn una inversin de unos US$ 870 millones, hecho que segura-
mente contribuir a reforzar la base econmica y las fuentes de crecimiento de la renta y del
empleo, adems de ampliar el grado de internacionalizacin de nuestra economa.
Con relacin a la captacin de recursos externos oficiales, la cartera de proyectos
internacionales de Cear es una de las mayores entre los estados brasileos. La continuidad
en una gestin fiscal austera ha proporcionado la credibilidad necesaria para contraer prsta-
mos externos en acuerdo con las agencias multilaterales y bilaterales. En 2003, pese a las
dificultades de la coyuntura macroeconmica en las finanzas de los estados, el Cear logr
captar US$ 265,9 millones en nuevas operaciones de crdito, una junto al KfW (8,7 millones
de euros), otra junto al Banco Mundial (US$ 64,1 millones), dos con el BID (con un total de
US$ 178 millones), y otra con el MLW Intermed, entidad privada alemana (US$ 17 millones).
Cabe resaltar que los recursos captados se encuentran en etapa avanzada de negociacin,
para ser contratados y desembolsados en el curso de 2004 y en los aos subsiguientes.
Los resultados arriba referidos indican que la economa cearense mantuvo en 2003
el ritmo de insercin de los aos anteriores en los flujos mundiales de comercio, turismo,
inversin y financiamiento, dejando atrs el tradicional aislamiento del Estado. Efectivamen-
te, la economa exhibe seales promisorias de competitividad de su aparato productivo y
aparentes ventajas comparativas de localizacin en la atraccin de inversiones. En caso que
las condiciones macroeconmicas del pas permitan la recuperacin del crecimiento local, hay
razones para suponer que la continuidad de incremento de las exportaciones, del turismo
extranjero y de las inversiones externas contribuir a la generacin de renta y empleo y a
acelerar la esperada transformacin en el perfil socioeconmico del Estado.
V. CONCLUSIONES
Si en el mundo existen casi tres decenas de pases con caractersticas tpicas del
sistema federativo, es verdad que Brasil ostenta una de las ms centralizadas formas de
accin externa del Estado. Al contrario de Alemania, Estados Unidos, Australia y Suiza, la
formacin histrica del federalismo en Brasil dio lugar a una metodologa centralista y res-
trictiva de federalismo en lo que se refiere a la poltica externa y a la poltica de comercio
exterior. Si en la mayora de los casos esas polticas oscilan entre cierta "autonoma relati-
va" y la ms "absoluta subordinacin a la Unin", el caso brasileo est, seguramente ms
cerca de la segunda posicin.
Los cambios econmicos, polticos, sociales y tecnolgicos de las ltimas dca-
das hicieron surgir nuevas realidades que demandan actitudes y recursos gerenciales no
siempre presentes en las estructuras tradicionales de las instituciones gubernamentales.
Brasil, en esa materia, se ha mostrado ms conservador que la amplia gama de estados
federativos en lo concerniente a la capacidad de accin de los gobiernos subnacionales en
la gestin del comercio exterior. La centralidad de la burocracia itamaratiana, asociada con
otros sectores gubernamentales como el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio,
adems de la CAMEX, controlan y dirigen los flujos dominantes y la poltica de apoyo a las
exportaciones, que involucran a reas de accin gerencial de los estados de la Federacin.
Esa relacin no es esttica, opera de forma dinmica en la geografa mltiple,
tanto como en la diversidad de intereses en juego y en las posibilidades que son creadas
ante el poder relativo de cada unidad subnacional. Si San Pablo tiene una participacin de
casi un tercio de las exportaciones del pas, y si la concentracin industrial ms significativa
en el pas tambin coincide con esa unidad de la Federacin, es natural y racional el desa-
rrollo de expertise y la apertura de brechas de "autonoma relativa" en el Estado ms
desarrollado econmicamente de la Federacin. Es igualmente comprensible la insercin
comercial internacional de gobiernos subnacionales como el caso del Estado de Rio Grande
do Sul, incrustado en la frontera brasilea ms sensible del MERCOSUR.
Para comentar el tema de la asimetra interna en la distribucin de los divi-
dendos del acceso al mercado externo, vale recordar el seminal estudio de Cassiolato y
Lastres: "(...) contrariamente a la visin ms o menos difundida sobre la hipottica
internacionalizacin de los esfuerzos y resultados del desarrollo cientfico y tecnolgico, los
datos y anlisis disponibles actualmente indican: (i) una marcada concentracin del espacio
econmico donde las informaciones y conocimientos son producidos y circulan, adems de
(ii) una concentracin ntidamente nacional de esas y otras actividades consideradas estra-
tgicas" (Cassiolato Lastres [1999] p. 17).
Ex positis, en Brasil el problem a se presenta para los estados menos significati-
vos del punto de vista del PIB nacional, los cuales estn construyendo estructuras de nego-
ciacin externa con miras a una mejor participacin en el activismo comercial de Brasil en
los ltimos aos. El caso evaluado en ese estudio -el gobierno del estado de Cear- de-
muestra cmo nuevas oportunidades estn siendo exploradas, aun bajo la restriccin de la
competencia interna de los Estados ms ricos.
Finalmente, vale la pena recordar que de forma creciente, en el mbito de los
estados nacionales, se torna cada vez ms leve la separacin entre poltica externa, de
seguridad y de prestigio de aquellas otras materias de carcter econmico, cultural o
social. La complejidad de esas cuestiones ha desplazado a las relaciones internacionales
a la inclusin de actores ms confiables para el poder central del estado que algunas de
las llamadas organizaciones no gubernamentales. Las consecuencias de la interdepen-
dencia global estn posibilitando el aumento de la confianza en la accin cooperativa
entre el poder central y los gobiernos subnacionales. El caso brasileo ejemplifica, a su
propio modo, esa tmida evolucin.
99
Notas
1
Foedus, del latn, quiere decir pacto, alianza o convencin.
2
La organizacin del seminario Primera Reunin de Operadores Estaduales sobre
Cooperacin Internacional Federativa, en el auditorio del Palacio del Planalto, con los
secretarios y asesores internacionales de los Estados Miembros de la Federacin, el da 12
de febrero de 2004, fue una extraordinaria iniciativa de la Subjefatura de Asuntos Federativos.
En esta ocasin, el diputado Aldo Rebelo, Ministro Secretario de Coordinacin Poltica y
Asuntos Institucionales, pronunci un discurso proponiendo la cooperacin ms activa del
gobierno federal con los entes federativos en el escenario internacional.
3
Constitucin de la Repblica Federativa del Brasil, Art. 60, prrafo 4, inciso IV.
4
dem, Art. 20, prrafo 1.
5
Los conceptos de "relativa autonoma" de las municipalidades y de "semi-autonoma"
de los Estados Miembros de la Federacin fueron desarrollados por el autor de este artculo
en la conferencia pronunciada en la Primera Reunin de Operadores Estaduales sobre
Cooperacin Internacional Federativa, organizada por la Subjefatura de Asuntos Federativos,
de la Secretara de Coordinacin Poltica y Asuntos Institucionales de la Presidencia de la
Repblica, el da 12 de febrero de 2004. En el primer caso, se hace referencia a los espacios
de maniobra consolidados en la Constitucin de 1988 para los municipios, de menor
autonoma que el compartimentar semi-autnomo de los Estados Miembros de la Federacin,
que construyen la base de la gobernabilidad poltica del Estado nacional por va de la
representacin directa en el Senado federal y por la Cmara de Diputados. Adems, el
espacio de maniobra de los gobernadores se hace de forma bastante ms expresiva que la
de los ms de 5 mil intendentes brasileos.
6
Para el tema del modelo nacional-desarrollista y la poltica exterior y comercial de
Brasil ver, en especial, Cervo y Bueno [2000] Machado [2003].
7
Respecto de la ola anterior de transformacin de la asimetra econmica internacional
organizada por el llamado "frente de los pueblos atrasados", en los aos setenta y ochenta,
as como sus escasos impactos en la transformacin de los obstculos al comercio internacional
de naciones en desarrollo ver Saraiva [2001].
8
Vale recordar que Brasil, desde los aos sesenta, y de forma ms ntida a partir de la
dcada siguiente, viene manteniendo una matriz trptica de diversificacin de su comercio
exterior. Prcticamente un cuarto del comercio exterior global de Brasil se desarrolla con
EE.UU., aunque casi siempre inferior a la tendencia estable casi un tercio de ese mismo
comercio con Europa y otro cuarto con Amrica Latina, en especial despus de la creacin
del MERCOSUR y de la asociacin estratgica con Argentina. El porcentual restante viene
diversificndose significativamente con los continentes africano y asitico. China aparece
como un socio comercial crecientemente importante para Brasil. En ese caso, el espectacular
crecimiento de la exportacin de carne de pollo y de soja hacia China convirti a Brasil en el
ms importante socio comercial de aquel pas en Amrica Latina y uno de los tres primeros
socios comerciales de Brasil en el ao 2003, luego de EE.UU. y de Argentina. Segn datos
divulgados por la Asociacin Brasilea de Productores y Exportadores de Pollo (ABEF), fueron
embarcadas 238.270 toneladas de carne de pollo hacia China en junio de 2004, la mayor
cantidad de la historia tanto en volumen como en facturacin, con un alza del 53% respecto
del mismo mes de 2003. En renta cambiaria, las exportaciones de ese producto hacia aquel
pas alcanzaron los US$ 248 millones, un 85% arriba de lo facturado en junio de 2003.
9
Un buen ejemplo de eso es el caso de los empresarios chinos que estn negociando
con cooperativas paranaenses, por medio de la Organizacin de las Cooperativas del Paran
(Ocepar), la construccin o adquisicin de silos propios en el Puerto de Paranagua, as
como el financiamiento para que los agricultores puedan comprar fertilizantes o cambiar
ese insumo por soja (ver Correio Braziliense [2004] p. 10).
10
Cabe recordar que, en los marcos del federalismo centralista brasileo, estara
ocurriendo una cierta "paradiplomacia" con lmites constitucionales discutibles y que rompe,
informalmente, las restricciones legales en lo que toca a los aspectos legales de los
compromisos internacionales que advienen de esa forma de actuar. Para el caso brasileo,
y de forma comparada con otros federalismos, es esencial leer la tesis del Curso de Altos
Estudios de Itamaraty de Jos Vicente da Silva Lessa [2002].
11
Como recuerda Wilson Almeida ([2003] pp. 249-262) en su obra extraordinaria
sobre las asimetras subnacionales en el MERCOSUR.
12
Uno de los ms recientes trabajos es la tesis doctoral de Gilberto Marcos Antonio
Rodrigues [2004].
101
Cuadro 1
LAS EXPORTACIONES GLOBALES DE BRASIL POR REGIN Y UNIDAD SUBNACIONAL
EXPORTACIONES BRASILEAS - VALOR Y PARTICIPACIN PORCENTUAL DE ESTADOS Y REGIONES
(1996-1999, en US$ millones)
s e n o i g e R / s o d a t s E 6 9 9 1 % 7 9 9 1 % 8 9 9 1 % 9 9 9 1 %
l a t o T 6 4 7 . 7 4 0 , 0 0 1 0 9 9 . 2 5 0 , 0 0 1 9 1 1 . 1 5 0 , 0 0 1 1 1 0 . 8 4 0 , 0 0 1
e t s e O o r t n e C 1 8 3 . 1 8 , 2 3 9 7 . 1 3 , 3 9 0 2 . 1 3 , 2 4 9 2 . 1 6 , 2
F D 0 3 0 , 0 8 0 , 0 4 0 , 0 9 0 , 0
s i o G 7 8 3 8 , 0 5 7 4 8 , 0 1 8 3 7 , 0 5 2 3 6 , 0
o s s o r G o t a M 9 5 6 3 , 1 7 2 9 7 , 1 9 4 6 2 , 1 1 4 7 5 , 1
l u S o d o s s o r G o t a M 5 0 3 6 , 0 3 8 3 7 , 0 5 7 1 3 , 0 8 1 2 4 , 0
e t s e d r o N 1 5 8 . 3 0 , 8 5 5 9 . 3 4 , 7 3 1 7 . 3 2 , 7 5 5 3 . 3 9 , 6
o h n a r a M 1 8 6 4 , 1 4 4 7 4 , 1 5 3 6 2 , 1 2 6 6 3 , 1
u a i P 2 6 1 , 0 1 6 1 , 0 8 5 1 , 0 9 4 1 , 0
r a e C 0 8 3 7 , 0 3 5 3 6 , 0 4 5 3 6 , 0 1 7 3 7 , 0
e t r o N e d n a r G o i R 4 9 1 , 0 3 9 1 , 0 1 0 1 1 , 0 5 1 1 2 , 0
a b a r a P 3 0 1 2 , 0 6 8 1 , 0 4 5 1 , 0 2 , 6 1 , 0
o c u b m a n r e P 1 4 3 7 , 0 2 7 3 7 , 0 2 6 3 7 , 0 5 6 2 5 , 0
s a o g a l A 9 8 2 6 , 0 0 4 3 6 , 0 0 9 2 5 , 0 4 2 2 4 , 0
e p i g r e S 5 5 1 , 0 9 3 0 , 0 1 3 0 , 0 1 2 0 , 0
a i h a B 6 4 8 . 1 8 , 3 7 6 8 . 1 5 , 3 8 2 8 . 1 5 , 3 1 8 5 . 1 2 , 3
e t r o N 8 9 3 . 2 0 , 5 8 6 5 . 2 8 , 4 7 8 5 . 2 0 , 5 7 7 6 . 2 5 , 5
e r c A 2 0 , 0 0 0 , 0 0 0 , 0 1 0 , 0
a i n d n o R 7 2 0 , 0 7 3 0 , 0 7 3 0 , 0 5 5 -
s a n o z a m A 3 4 1 2 , 0 3 9 1 3 , 0 6 6 2 5 , 0 9 2 4 8 , 0
r a P 7 1 1 . 2 4 , 4 3 6 2 . 2 2 , 4 7 0 2 . 2 3 , 4 5 3 1 . 2 4 , 4
p a m A 1 0 1 2 , 0 4 6 1 , 0 2 6 1 , 0 5 4 0 , 0
a m i a r o R 7 0 , 0 2 0 , 0 2 0 , 0 1 0 , 0
s n i t n a c o T 1 0 , 0 9 0 , 0 3 1 0 , 0 8 0 , 0
e t s e d u S 3 0 7 . 6 2 9 , 5 5 9 9 5 . 9 2 8 , 5 5 6 9 9 . 9 2 6 , 8 5 1 1 0 . 8 2 3 , 8 5
o l u a P o S 5 7 5 . 6 1 7 , 4 3 2 9 0 . 8 1 1 , 4 3 9 1 2 . 8 1 6 , 5 3 1 4 5 . 7 1 5 , 6 3
o r i e n a J e d o i R 4 8 8 . 1 9 , 3 4 3 7 . 1 2 , 3 2 8 7 . 1 4 , 3 0 4 6 . 1 4 3
o t n a S o t i r p s E 4 5 4 . 2 1 , 5 7 4 5 . 2 8 , 4 7 0 4 . 2 7 , 4 7 4 4 . 2 0 , 5
s i a r e G s a n i M 0 9 7 . 5 1 , 2 1 6 2 2 . 7 6 , 3 1 8 8 5 . 7 8 , 4 1 2 8 3 . 6 2 , 3 1
r u S 5 4 5 . 2 1 2 , 6 2 0 3 9 . 3 1 2 , 6 2 6 5 4 . 2 1 3 , 4 2 8 9 4 . 1 1 9 , 3 2
n a r a P 5 4 2 . 4 8 , 8 4 5 8 . 4 1 , 9 7 2 2 . 4 2 , 8 2 3 9 . 3 1 , 8
a n i r a t a C a t n a S 7 3 6 . 2 5 , 5 5 0 8 . 2 2 , 5 1 0 6 . 2 0 , 5 7 6 5 . 2 3 , 5
l u S o d e d n a r G o i R 3 6 6 . 5 8 , 1 1 1 7 2 . 6 8 , 1 1 8 2 6 . 5 0 , 1 1 8 9 9 . 4 4 , 0 1
. a d i e m l A n o s l i W : n i c a r o b a l E
. 9 9 9 1 a 6 9 9 1 , l i s a r B e d o c i t s d a t s E o i r a u n A , E G B I : e t n e u F
s e n o i g e R / s o d a t s E 2 9 9 1 % 3 9 9 1 % 4 9 9 1 % 5 9 9 1 % 6 9 9 1 %
l a t o T 7 8 0 . 4 0 , 0 0 1 8 5 3 . 5 0 , 0 0 1 7 5 8 . 5 0 , 0 0 1 2 2 0 . 6 0 , 0 0 1 1 5 2 . 7 0 , 0 0 1
e t s e O o r t n e C 0 3 7 , 0 8 3 7 , 0 8 3 6 , 0 2 6 0 , 1 7 7 0 , 1
F D 0 0 , 0 0 0 , 0 0 0 , 0 0 0 , 0 0 0 , 0
s i o G 9 2 , 0 9 1 3 , 0 9 1 3 , 0 3 2 3 , 0 2 2 3 , 0
o s s o r G o t a M 4 1 , 0 5 1 , 0 2 0 , 0 3 0 , 0 8 1 , 0
l u S o d o s s o r G o t a M 6 1 4 , 0 2 1 3 , 0 5 1 2 , 0 5 3 5 , 0 7 4 6 , 0
e t s e d r o N 7 9 1 8 , 4 4 3 2 3 , 4 1 2 3 4 , 5 0 2 4 9 , 6 2 8 4 6 , 6
o h n a r a M 8 1 4 , 0 7 2 5 , 0 4 3 5 , 0 8 3 6 , 0 0 5 6 , 0
u a i P 0 0 , 0 0 0 , 0 0 0 , 0 1 0 , 0 0 0 , 0
r a e C 1 1 2 , 0 7 2 5 , 0 0 3 5 , 0 3 4 7 , 0 1 5 7 , 0
e t r o N e d n a r G o i R 2 0 , 0 3 0 , 0 2 0 , 0 2 0 , 0 4 0 , 0
a b a r a P 0 0 , 0 2 0 , 0 3 0 , 0 7 1 , 0 4 0 , 0
o c u b m a n r e P 1 2 5 , 0 5 2 4 , 0 4 4 7 , 0 6 3 6 , 0 0 4 5 , 0
s a o g a l A 0 0 , 0 0 0 , 0 2 1 2 , 0 0 0 , 0 8 1 , 0
e p i g r e S 4 1 , 0 4 0 , 0 3 0 , 0 3 0 , 0 3 1 1 , 0
a i h a B 7 3 1 3 , 3 1 4 1 6 , 2 9 8 1 2 , 3 7 8 2 7 , 4 8 0 3 2 , 4
e t r o N 6 5 3 , 1 5 7 4 , 1 1 4 7 , 0 3 5 8 , 0 3 6 8 , 0
e r c A - - 0 0 , 0 - - 0 0 , 0 0 0 , 0
a i n d n o R 1 0 , 0 2 0 , 0 2 0 , 0 2 0 , 0 3 0 , 0
s a n o z a m A 4 3 8 , 0 2 3 6 , 0 5 1 2 , 0 1 2 3 , 0 7 3 5 , 0
r a P 0 2 5 , 0 8 3 7 , 0 1 2 3 , 0 6 2 4 , 0 1 2 3 , 0
p a m A 0 0 , 0 1 0 , 0 2 0 , 0 2 0 , 0 1 0 , 0
a m i a r o R - - - - 0 0 , 0 0 0 , 0 - -
s n i t n a c o T - - - - - - - - 0 0 , 0
e t s e d u S 9 0 0 . 3 6 , 3 7 0 5 7 . 3 0 , 0 7 3 0 1 . 4 0 , 0 7 3 2 1 . 4 4 , 8 6 2 0 9 . 4 6 , 7 6
o l u a P o S 3 5 1 . 2 6 , 2 5 7 0 7 . 2 5 , 0 5 6 4 0 . 3 0 , 2 5 0 6 1 . 3 4 , 2 5 9 4 9 . 3 4 , 4 5
o r i e n a J e d o i R 0 7 2 6 , 6 5 6 3 8 , 6 7 7 3 4 , 6 7 1 3 2 , 5 8 0 3 2 , 4
o t n a S o t i r p s E 8 5 4 , 1 7 7 4 , 1 1 3 1 2 , 2 7 5 1 6 , 2 0 2 1 6 , 1
s i a r e G s a n i M 6 2 5 8 , 2 1 9 9 5 1 , 1 1 8 4 5 3 , 9 7 8 4 1 , 8 4 2 5 2 , 7
r u S 3 9 7 4 , 9 1 0 6 2 . 1 5 , 3 2 3 5 3 . 1 1 , 3 2 3 6 3 . 1 6 , 2 2 5 2 7 . 1 7 , 3 2
n a r a P 5 2 2 5 , 5 2 6 3 7 , 6 0 6 3 1 , 6 7 3 3 6 , 5 1 5 4 2 , 6
a n i r a t a C a t n a S 2 9 1 7 , 4 0 9 2 4 , 5 8 8 2 9 , 4 5 1 3 2 , 5 7 7 3 2 , 5
l u S o d e d n a r G o i R 5 7 3 1 , 9 7 0 6 3 , 1 1 4 0 7 0 , 2 1 9 0 7 7 , 1 1 5 9 8 3 , 2 1
. a d i e m l A n o s l i W : n i c a r o b a l E
. 7 9 9 1 , 0 1 5 D T : A E P I . C . C , s e d n e M : e t n e u F
Cuadro 2
ENTES SUBNACIONALES Y EL MERCOSUR
EXPORTACIONES BRASILEAS - VALOR Y PARTICIPACIN PORCENTUAL (1992-1996)
Estados y Regiones - MERCOSUR (US$ millones)
103
Cuadro 3
COMERCIO EXTERIOR DE CEAR (1991-2003)
r a e C R B / E C %
o A s e n o i c a t r o p x E s e n o i c a t r o p m I o d l a S o i b m a c r e t n I s e n o i c a t r o p x E s e n o i c a t r o p m I
1 9 9 1 9 1 4 . 0 7 2 8 1 6 . 4 6 1 1 0 8 . 5 0 1 7 3 0 . 5 3 4 6 8 . 0 8 7 . 0
2 9 9 1 1 9 6 . 3 0 3 5 1 6 . 8 3 2 6 7 0 . 5 6 6 0 3 . 2 4 5 5 8 . 0 6 1 . 1
3 9 9 1 5 2 8 . 4 7 2 7 5 9 . 7 8 3 2 3 1 . 3 1 1 - 2 8 7 . 2 6 6 1 7 . 0 4 5 . 1
4 9 9 1 1 6 8 . 4 3 3 8 2 7 . 2 2 5 7 6 8 . 7 8 1 - 9 8 5 . 7 5 8 7 7 . 0 8 5 . 1
5 9 9 1 1 3 1 . 2 5 3 4 5 9 . 6 4 6 3 2 8 . 4 9 2 - 5 8 0 . 9 9 9 6 7 . 0 9 2 . 1
6 9 9 1 4 3 4 . 0 8 3 9 6 4 . 3 1 8 5 3 0 . 3 3 4 - 3 0 9 . 3 9 1 . 1 0 8 . 0 2 8 . 1
7 9 9 1 3 4 0 . 3 5 3 4 0 9 . 1 8 6 1 6 8 . 8 2 3 - 7 4 9 . 4 3 0 . 1 7 6 . 0 4 1 . 1
8 9 9 1 6 4 2 . 5 5 3 0 5 9 . 5 0 6 4 0 7 . 0 5 2 - 6 9 1 . 1 6 9 9 6 . 0 5 0 . 1
9 9 9 1 6 0 2 . 1 7 3 8 6 4 . 3 7 5 2 6 2 . 2 0 2 - 4 7 6 . 4 4 9 7 7 . 0 7 1 . 1
0 0 0 2 8 9 0 . 5 9 4 8 1 7 . 7 1 7 0 2 6 . 2 2 2 - 6 1 8 . 2 1 2 . 1 0 9 . 0 9 2 . 1
1 0 0 2 1 5 0 . 7 2 5 6 7 4 . 3 2 6 5 2 4 . 6 9 - 7 2 5 . 0 5 1 . 1 1 9 . 0 2 1 . 1
2 0 0 2 2 0 9 . 3 4 5 6 0 2 . 1 3 6 4 0 3 . 7 8 - 8 0 1 . 5 7 1 . 1 0 9 . 0 4 3 . 1
3 0 0 2 7 2 9 . 0 6 7 0 1 9 . 5 3 6 7 1 0 . 5 2 1 7 3 8 . 6 9 3 . 1 4 0 . 1 2 3 . 1
. ) C I D M ( o i c r e m o C y a i r t s u d n I , o l l o r r a s e D e d o i r e t s i n i M : s o t a D
. l a n o i c a n r e t n I a r o s e s A : n i c a r o b a l E
Grfico 1
PARTICIPACIN DEL CE EN EL COMERCIO EXTERIOR BRASILEO 1991-2003
Grfico 2
COMERCIO EXTERIOR DE CEAR 1991-2003
Fuente: Asesora Internacional, estado de Cear.
2,0
1,5
1,0
0,5
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Exportaciones Importaciones
%
Exportaciones Importaciones
1.000.000
800.000
600.000
400.000
0
200.00
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
105
Fuente: Secretara de Turismo, estado de Cear, 2004.
Grfico 3
FLUJO DE TURISTAS EXTRANJEROS EN CE 1997-2003
Nmeros
de turistas
300.000
200.000
100.000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
55.290 91.640 120.633 172.894 194.318 182.495 79.149
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109
El presente trabajo analiza las causas del incremento en la actividad internacional de las entidades
federales y la forma e intensidad en que dicha actividad se manifiesta. En primer lugar, explica
que el aumento en la participacin de las entidades federales en materia de poltica exterior es
resultado, por una parte, de la creciente globalizacin e interdependencia en el sistema internacional
y, por la otra, de los procesos de liberacin, democratizacin y descentralizacin internos.
Posteriormente, basndose en el caso de Mxico, explica cmo las reglas legales establecidas en la
constitucin definen el rango de accin de las entidades federales en asuntos internacionales;
posteriormente, se argumenta que la configuracin institucional del sistema, la divisin de poder
y la divisin de propsito en el mismo influyen en el grado de intensidad en la participacin de
dichas entidades en cuestiones de poltica exterior. Asimismo, considera la capacidad econmica y
situacin geogrfica de los estados como variables que tambin parecen incidir en su grado de
activismo internacional. A continuacin, explora someramente cmo han participado las entidades
federativas mexicanas en la arena internacional. Finalmente, describe las relaciones entre rdenes
de gobierno en materia de poltica externa en otros sistemas federales -Alemania, Australia, Brasil,
Canad, Estados Unidos y Suiza- y contrasta su funcionamiento con Mxico.
Resumen
Profesor-Investigador de la Divisin de Estudios Internacionales y Secretario General del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Jorge A. Schiavon
I. INTRODUCCIN
Desde la Paz de Westphalia en 1648, las relaciones internacionales han sido
interacciones entre Estados soberanos con territorios bien definidos, donde la poltica exte-
rior fue una facultad exclusiva de dichos estados, cuya funcin principal es salvaguardar su
independencia e integridad territorial. La poltica exterior es la poltica pblica de los esta-
dos orientada hacia el mundo externo (Berridge y James [2001] p. 94). Son los tomadores
de decisiones responsables de las relaciones internacionales del Estado (Hermann [1990] p.
El autor agradece a Ninfa Fuentes y Alexandra Snchez todo el apoyo brindado como asistentes de investigacin
para la elaboracin de este trabajo.
5) los encargados de disear e instrumentar esta poltica, cuyo objetivo central es maximizar
el inters nacional, reduciendo los costos y aumentando los beneficios de la participacin
del Estado en el sistema internacional (Rosenau [1974] p. 4). Para alcanzar esta meta, los
estadistas han considerado necesario mantener una posicin unificada frente al exterior;
esto ha propiciado que, incluso en los sistemas federales,
1
se deje en manos del gobierno
central la conduccin de la poltica exterior, generalmente en el Ejecutivo federal. As pues,
en los Estados federales aplicara la breve -pero contundente- frase del estadista suizo Alfred
Escher: "unidad hacia el exterior, diversidad hacia el interior".
2
Es ms, de acuerdo con el
derecho internacional vigente, sustentado en la Convencin de Viena sobre el Derecho de
los Tratados (Art. 7), es el Ejecutivo central quien posee el derecho de representar al estado
en su conjunto y, por lo tanto, la direccin en materia de poltica exterior.
Sin embargo, en los aos recientes, esta concepcin tradicional de dominio del
Ejecutivo federal sobre la poltica externa ha sido crecientemente cuestionada al interior de
los sistemas federales, al grado de que hoy se observa cierta balcanizacin en su operacin.
Aun cuando el Jefe de Estado o Gobierno conserva la facultad de conducir la poltica exte-
rior, generalmente a travs de su Cancillera, el nmero de actores que buscan participar en
las relaciones internacionales se ha multiplicado en diferentes instancias: entre las depen-
dencias del Ejecutivo (ya no slo la Cancillera), entre los poderes de la Unin (particular-
mente el Legislativo, aunque en ocasiones el Judicial), entre los rdenes de gobierno (espe-
cialmente las entidades federativas -provincias, estados, cantones, etc.-, aunque, en casos,
tambin los gobiernos locales -condados, municipios, etc.-) y, tambin, frente a actores no
estatales como Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), grupos de inters (empresa-
riales, sindicales, partidarios) y empresas transnacionales.
Actualmente no existe en los estudios de relaciones internacionales ni de
poltica comparada un anlisis que explique de manera sistemtica, por una parte, las cau-
sas del incremento en la actividad internacional de las entidades federales y, por la otra, la
forma e intensidad en que sta se manifiesta. Este trabajo busca contribuir al llenado de
este importante vaco en ambas disciplinas. La presente investigacin se abocar, como su
ttulo lo indica, a explicar de manera comparativa la forma en que las entidades federativas
participan en la elaboracin y puesta en marcha de la poltica exterior en estados federales,
enfocndose especficamente en el caso de Mxico. Este trabajo busca responder dos pre-
guntas centrales: (1) qu explica el reciente, pero a la vez creciente y radical, cambio en
trminos de la participacin de las entidades federativas en materia de poltica externa?; y,
(2) qu explica la variacin en la intensidad con la que las entidades de la Federacin
buscan participar en la formulacin e instrumentacin de la poltica exterior?
Con respecto a la primera pregunta, se argumentar que existen dos razones
principales, cuya combinacin explica esta creciente participacin de otros actores diferen-
tes al Ejecutivo federal en materia de relaciones internacionales: (1) en el mbito interno,
los procesos de apertura, democratizacin, descentralizacin y reforma estructural; y, (2)
en la arena internacional, la creciente interdependencia y globalizacin en el sistema inter-
nacional. En lo referente a la segunda pregunta, se argumentar que la variacin en la
intensidad de la participacin de las entidades federativas en materia de poltica externa se
explica con base en dos variables: (1) las reglas legales establecidas en la Constitucin, las
cuales acotan el rango de posibilidades de accin de las entidades de la Federacin en la
materia; y, (2) la divisin de poder y propsito en el sistema -definida con base en las
variables institucionales y partidarias del sistema poltico interno-, la cual establece los in-
centivos que explican el grado de intensidad en la participacin de dichas entidades en
111
cuestiones de poltica exterior, dentro de los lmites establecidos constitucionalmente. Se
estudiar a profundidad el caso de Mxico para sustentar las hiptesis anteriores, para
posteriormente contrastarlo con otros de los principales sistemas federales a nivel interna-
cional (Alemania, Australia, Brasil, Canad, Estados Unidos y Suiza).
Con la finalidad de argumentar de manera lgica y con mayor amplitud las
respuestas a las preguntas elaboradas anteriormente, adems de la presente introduccin
y las conclusiones, este trabajo se encuentra dividido en tres secciones. En la siguiente
seccin se exponen de manera sinttica los cambios internos e internacionales que expli-
can la creciente participacin de las entidades federativas en el rea de poltica externa,
utilizando el caso de Mxico como ejemplo. Nuevamente, con base en el caso mexicano,
la Seccin III est dedicada a discutir lo fundamental que es la configuracin legal e
institucional del sistema para establecer el rango de accin de dichas entidades en mate-
ria de poltica exterior y la importancia que la divisin institucional de poder y la divisin
partidaria de propsito tienen para incentivar una mayor o menor intensidad en dicha
participacin en la arena internacional; asimismo, se describe someramente el caso de la
participacin de las entidades federativas mexicanas en el mbito internacional. En la
Seccin IV se presenta y contrasta el funcionamiento de otros sistemas federales con
Mxico, especficamente en materia de participacin de las entidades federales en el rea
de poltica exterior. Finalmente, se resaltan las principales contribuciones de la presente
investigacin en una seccin de conclusiones.
II. EL AUMENTO EN LA PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
EN POLTICA EXTERIOR
EL SISTEMA INTERNACIONAL: GLOBALIZACIN E INTERDEPENDENCIA
Desde la cada del Muro de Berln y el fin de la Guerra Fra el sistema internacio-
nal ha experimentado enormes cambios en su estructura, instituciones y funcionamiento;
su transicin ha impactado a todos los pases del mundo -entre ellos Mxico-, al modificar
de manera sustancial sus polticas pblicas, entre ellas la poltica exterior (Gonzlez y Chabat
[1996]). Por una parte, la creciente globalizacin -la cual implica un incremento en la
interaccin internacional resultado de los crecientes flujos de informacin, bienes, servicios,
capitales y migracin, resultado de la reduccin de los costos de transaccin en estas reas
por el dramtico descenso en los costos de transferencia de informacin, divisas, movi-
miento y transporte-, aument significativamente los costos de aislamiento de los estados
en el sistema internacional, a la vez que redujo el control estatal sobre su territorio y pobla-
cin, erosionando el concepto tradicional de soberana. Esto ha generado una explosin
exponencial en el nmero y naturaleza de actores con incidencia en asuntos internaciona-
les. Aun cuando los Estados siguen siendo los actores centrales en la arena internacional,
otros, como los dems rdenes de gobierno (Ehrenzeller, et al. [2003]), organizaciones
internacionales, empresas transnacionales, ONGs, grupos empresariales, sindicales o parti-
darios, etc., han adquirido mayor relevancia en el mbito internacional (Escorza [2000]).
Adems, aunado a lo anterior y como resultado de la creciente interdependencia
en el sistema internacional, hubo una enorme ampliacin y diversificacin en los temas de
la agenda de poltica exterior, pasando de los temas de alta poltica -seguridad internacio-
nal- a temas de carcter econmico -principalmente cooperacin econmica en las reas
de comercio y finanzas internacionales- a una gran diversidad de nuevos temas como dere-
chos humanos, medio ambiente y recursos naturales, migracin, combate al narcotrfico y
crimen organizado internacional, entre varios otros (Kincaid [2003] pp. 74-96).
Por otra parte, la estructura internacional del poder cambi radicalmente con el
final de la Guerra Fra, pasando de un sistema bipolar -de competencia entre dos superpoten-
cias, Estados Unidos y la Unin Sovitica- a una estructura hbrida del poder (Huntington
[1999]), donde existe unipolaridad en trminos militares y de seguridad internacional -Esta-
dos Unidos es, relativamente y por un gran margen, el pas ms poderoso del mundo-,
tripolaridad en el rea econmica -existe un relativo balance de poder econmico entre
Estados Unidos y la Unin Europea, con Japn en un tercer lugar-, y multipolaridad en el
mbito cultural -cada vez ms las diferencias entre culturas o civilizaciones tienen mayor
relevancia en el funcionamiento del sistema internacional-.
Por ltimo, paralelamente a las dos transformaciones anteriores, se ha observa-
do un aumento sustancial en la interdependencia y cooperacin internacional como resul-
tado de un dramtico incremento en la creacin de instituciones internacionales -tanto en
la cantidad, como en la profundidad y el tipo de asuntos que regulan-, entendidas como el
conjunto de organizaciones, tratados, acuerdos, reglas, normas y procedimientos de toma
de decisiones para regular las diferentes reas de las relaciones internacionales (Gonzlez
[2001] pp. 619-671). Esta proliferacin en el nmero, asuntos cubiertos y profundidad de
las instituciones internacionales no slo se ha producido en materia de seguridad, sino
tambin de manera particular en el mbito econmico -cooperacin para la facilitacin e
incremento de los flujos comerciales y financieros- y en los nuevos temas de la agenda
internacional -derechos humanos, medio ambiente y recursos naturales, narcotrfico y cri-
men organizado internacional, migracin, entre otros- (Castaeda [2001] pp. 66-75).
As, un sistema internacional en transicin que conduce a una participacin ms
activa de los actores internacionales en el mismo -dados los altos costos del aislamiento-,
donde los asuntos de seguridad se han visto complementados por la cooperacin en mate-
ria econmica y en nuevos temas de la agenda internacional, y donde existe un incremento
sustancial en su institucionalizacin, gener los incentivos para que las entidades federativas
buscaran participar ms activamente en materia de poltica exterior. En la prxima seccin,
se describir y analizar cmo estos cambios internacionales impactan al sistema domstico
y cmo las variables internas condicionan de manera fundamental la generacin y puesta
en marcha de la poltica exterior en el caso de Mxico.
EL SISTEMA DOMSTICO: APERTURA, DEMOCRATIZACIN, DESCENTRALIZACIN
Y REFORMA ESTRUCTURAL
La poltica exterior de Mxico ha cambiado de manera paulatina desde hace
cuando menos tres sexenios: primero, lentamente en el sexenio de Miguel de la Madrid
(1982-1988) con el inicio de la reforma econmica y estructural en Mxico; despus, du-
rante la administracin de Salinas de Gortari (1988-1994), se profundiza este cambio en la
poltica econmica exterior con la negociacin y firma del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN); y, finalmente, se consolida en el gobierno de Zedillo Ponce de
Len (1994-2000), con la firma del Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Pol-
tica y Cooperacin (AAECPC) entre Mxico y la Unin Europea y la etapa final de la demo-
cratizacin nacional (Schiavon y Ortiz Mena [2001] pp. 731-760).
Ahora bien, este cambio en la poltica externa del pas ha sido lento y se caracte-
riz por encontrarse rezagado frente a los cambios internos en el rea econmica (reforma
113
econmica y estructural) y poltica (transicin democrtica), adems de ser desigual en sus
diferentes componentes, observndose cambios sustanciales en cuestiones de poltica eco-
nmica internacional y modificaciones menores en asuntos de seguridad internacional. Sin
embargo, no se trata del rea ms rezagada dentro de las polticas pblicas nacionales,
siendo an menores los cambios en otras materias, como la poltica tributaria e impositiva,
de seguridad nacional y seguridad pblica, en el sistema judicial y de imparticin de justicia.
Adems, a pesar de que los principios doctrinarios tradicionales de la poltica exterior de
Mxico se encuentran intactos y plasmados en la Constitucin (Art. 89, Frac. X), la prctica
diplomtica nacional se ha dinamizado, generando una creciente separacin entre doctrina
y acciones. Finalmente, cabe destacar que existe una tendencia clara en por lo menos
cuatro aspectos centrales de la poltica externa del pas: primero, ha pasado de ser de
carcter reactivo a proactivo; segundo, est transformando su naturaleza legalista por una
ms pragmtica; tercero, se pas de una posicin de aislamiento relativo a una de apertura
al mundo; y, cuarto, se observa un proceso de balcanizacin en materia de poltica exterior,
donde otros poderes (especialmente el Legislativo) y rdenes de gobierno (particularmente
los estados de la Federacin), adems del Ejecutivo federal, crecientemente buscan partici-
par en el rea de poltica externa (Schiavon [2003] pp. 130-136).
La transicin democrtica fue un proceso muy lento y un tanto superficial; lento
porque inici con pequeas concesiones del rgimen del Partido Revolucionario Institucional
(PRI) desde el gobierno de Luis Echeverra hasta el de Ernesto Zedillo y superficial porque,
aun cuando el PRI perdi la presidencia de la Repblica en las elecciones del ao 2000, la
estructura institucional del sistema se mantuvo prcticamente intacta. De acuerdo con la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada en 1917 y reformada
en innumerables ocasiones, Mxico es un sistema democrtico de tipo presidencial, bicameral
fuerte (cmaras simtricas e incongruentes) y federal; es decir, en trminos de divisin
institucional del poder, uno de los casos con mayor grado de divisin. Sin embargo, durante
prcticamente setenta aos de hegemona prista, Mxico funcion como uno de los siste-
mas polticos ms centralizados del mundo. Esto se deba a la fusin entre el Ejecutivo
federal y el partido oficial, lo cual converta al presidente mexicano en el actor principal del
sistema al ostentar enormes poderes meta-constitucionales (presidencialismo) que se sus-
tentaban en el hecho de ser el lder del partido que tena la mayora en ambas cmaras
legislativas y la totalidad de los gobiernos estatales -hasta 1989, cuando el Partido Accin
Nacional (PAN), gana la gobernatura del Estado de Baja California-.
Ahora bien, debido a factores estructurales (crisis econmica), institucionales
(reformas electorales), culturales (modernizacin) e internacionales (globalizacin) (Schiavon
[2004]), la hegemona del PRI se fue erosionando gradualmente durante las ltimas dca-
das, hasta perder la "joya" del sistema poltico mexicano, la Presidencia de la Repblica,
en las elecciones del 2 de julio de 2000. Este rompimiento del sistema autoritario gener
fuertes presiones para reactivar el federalismo mexicano establecido en la Constitucin de
1917 y, con creciente intensidad, los gobernadores de los estados presionan al gobierno
central para profundizar la descentralizacin de facultades y recursos. As, la democratiza-
cin del sistema, aunada a la liberalizacin comercial y la descentralizacin, crearon los
incentivos para que las entidades federativas buscaran participar mucho ms activamente
en materia de poltica exterior, con la finalidad de avanzar sus intereses locales y fortalecer
su autonoma frente al gobierno federal.
En los ltimos aos, el incremento en esta actividad internacional de los estados
se hizo patente en por lo menos seis reas: establecimiento de oficinas de representacin
de los estados en capitales o ciudades de otros pases, organizacin de viajes altamente
publicitados de los ejecutivos estatales a otros pases, envo de misiones de funcionarios
locales al exterior, organizacin de ferias internacionales para los productos locales a nivel
estatal y externo, profundizacin de las relaciones entre entidades federativas en el mbito
regional (especficamente en los estados fronterizos), y participacin de funcionarios loca-
les en los trabajos de reuniones u organismos internacionales (Duchaceck [1990] pp. 1-33).
Ahora bien, la intensidad con la cual los estados de las diferentes federaciones participan en
trminos de poltica exterior vara sustancialmente tanto por pases como en el tiempo. En
la siguiente seccin se describirn las variables que explican este cambio.
III. LA VARIACIN EN EL TIPO E INTENSIDAD DE PARTICIPACIN DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS EN POLTICA EXTERNA
EL RANGO DE VARIACIN: LAS REGLAS CONSTITUCIONALES
En trminos de poltica exterior, en el sistema poltico mexicano, el poder
soberano se encuentra compartido por las tres ramas del gobierno. De acuerdo con la
Constitucin de 1917, una de las facultades del Ejecutivo es "dirigir la poltica exterior y
celebrar tratados internacionales, sometindolos a la aprobacin del Senado" (Art. 89, Frac.
X); en la conduccin de la poltica exterior, el presidente debe observar los principios nor-
mativos de poltica externa establecidos en el mismo artculo. Una vez que los tratados son
concluidos, el Ejecutivo los debe presentar al Senado para su aprobacin, la cual se obtiene
con el voto a favor de la mayora del pleno de la Cmara Alta (Art. 76, Frac. I). Adems, son
facultades exclusivas del Senado "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo
federal, con base en los informes anuales que el presidente de la Repblica y el secretario
del despacho correspondiente rindan al Congreso" (Art. 76, Frac. I), "ratificar los nombra-
mientos que el mismo funcionario (el presidente) haga de (...) agentes diplomticos, cn-
sules generales (...)" (Art. 76, Frac. II), adems de que el Congreso de la Unin debe otor-
gar permiso al presidente de la Repblica para ausentarse del territorio nacional (Art. 88).
Con respecto a los tratados internacionales, tras obtener la aprobacin en el mbi-
to interno, stos son ratificados internacionalmente por el Ejecutivo (Art. 89, Frac. X). Una
vez ratificados, y si no contradicen o violan la Constitucin, se convierten en parte de la Ley
Suprema de la Nacin, al mismo nivel que la Constitucin. Siendo as, el Poder Judicial tiene
la facultad y obligacin de aplicarlos aun por encima de las disposiciones en contrario que
puedan existir en las leyes secundarias y las constituciones de los estados (Art. 133).
Por otra parte, la Constitucin no establece explcitamente que los estados de la
Federacin puedan participar en la formulacin o instrumentacin de la poltica exterior; sin
embargo, tampoco lo prohbe explcitamente, con la excepcin de celebrar alianzas, tratados
o coaliciones con otros estados de la Federacin y con potencias extranjeras (Art. 117, Frac.
I). Ahora bien, la Ley sobre la Celebracin de Tratados de 1992 permite a las dependencias u
organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal cele-
brar "acuerdos interinstitucionales" con uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u
organizaciones internacionales (Art. 2, Frac. II). Sin embargo, en el mismo artculo y fraccin,
tambin se establece que el mbito material de dichos acuerdos debe circunscribirse exclusi-
vamente a las atribuciones propias de las dependencias u organismos descentralizados de los
antes mencionados niveles de gobierno que los suscriben. Adems, los gobiernos estatales y
municipales deben mantener informada a la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) sobre
115
cualquier acuerdo interinstitucional que quieran celebrar, teniendo sta la facultad de for-
mular un dictamen sobre la procedencia de suscribir dicho acuerdo; adems, la SRE deber
llevar el registro de los mismos (Art. 7). Sin embargo, la ley no establece la obligatoriedad
del dictamen respectivo y, como se discutir ms adelante, en los ltimos aos las entidades
federativas rara vez consultan a la Cancillera al momento de celebrar acuerdos
interinstitucionales y, muchas veces, tampoco los registran una vez suscritos.
Ahora bien, en la realidad poltica mexicana, particularmente antes de 1997,
exista una enorme asimetra de poder entre las tres ramas del gobierno y entre los rdenes
de gobierno. El gran poder del Ejecutivo federal y su control sobre el Legislativo y Judicial y
sobre los gobiernos estatales pueden entenderse analizando la relacin entre dos actores
centrales dentro del sistema: el presidente y el partido hegemnico, el PRI. En un sistema
presidencial, el poder del Ejecutivo depende de cuatro factores: los poderes constitucionales
del presidente, la fuerza del partido del presidente dentro del Congreso, el grado de discipli-
na impuesta por los lderes partidarios a los miembros del partido y la competencia que
enfrenta el presidente por parte de rivales dentro de su mismo partido (Weldon [1997] pp.
225-227). Desde su fundacin en 1929 hasta 1997, el PRI obtuvo la mayora (en ocasiones
con ms del 90% de los escaos) en ambas cmaras del Congreso. Adems, a partir de
mediados de los aos treinta, el presidente se convirti en el lder de facto del partido. Esto,
combinado con el hecho de que no ha existido reeleccin consecutiva en el Congreso y
ningn tipo de reeleccin en la presidencia desde esos tiempos, y que el partido le ha dele-
gado al presidente el poder para designar a su sucesor, controlar nominaciones clave dentro
del partido, y nombrar a los ministros de la Suprema Corte, ha generado una supremaca del
Ejecutivo sobre el Congreso y el Poder Judicial y tambin sobre los poderes estatales. Este
ltimo poder era ejercido a travs de la nominacin de los candidatos del partido a los
gobiernos estatales y, en algunos casos, su remocin del poder mediante mecanismos cons-
titucionales a travs del Senado controlado por el PRI o mediante renuncias negociadas.
Por lo tanto, el presidente posea extensos poderes constitucionales, particular-
mente en materia de poltica exterior, y grandes poderes informales, porque era el lder
prcticamente indiscutible de un partido altamente disciplinado que mantuvo, de manera
ininterrumpida hasta 1997, la mayora absoluta en ambas cmaras del Congreso por ms
de sesenta aos, y que controlaba las nominaciones de los ministros de la Suprema Corte y
de numerosos funcionarios estatales, entre ellos los gobernadores.
Adicionalmente, en trminos de designacin de funcionarios, el presidente siem-
pre ha gozado de la facultad de nombrar a sus secretarios de estado, entre ellos el Secre-
tario de Relaciones Exteriores o Canciller. ste siempre ha sido una persona de la entera
confianza del presidente y, aun cuando en el pasado se buscaba que fuera un destacado
diplomtico de carrera, en los cuatro ltimos sexenios (Miguel de la Madrid, Ral Salinas,
Ernesto Zedillo y Vicente Fox), el Secretario de Relaciones Exteriores no ha sido un miem-
bro del servicio exterior mexicano -salvo en los ltimos 11 meses de la administracin
Salinas, cuando el Embajador Tello reemplaz a Manuel Camacho-. Con respecto al per-
sonal diplomtico de Mxico, el servicio exterior mexicano era el nico servicio civil de
carrera en el pas antes del establecimiento del Servicio Profesional de Carrera en 2003; el
ingreso y los ascensos se definan de acuerdo al mrito a travs de exmenes peridicos.
Sin embargo, dado el gigantesco podero del presidente, la burocracia en materia de
poltica exterior siempre estuvo al servicio del Ejecutivo en turno. Un ejemplo de ello es
que una sustancial parte de los embajadores mexicanos en el exterior no eran diplomti-
cos de carrera sino designados por el presidente -aproximadamente 40%-; esto no cam-
bi sustancialmente en la ltima administracin prista ni en el gobierno de Fox, donde
38% y 37% (en 1998 y 2001 respectivamente) de los embajadores adscritos en el exte-
rior no son miembros del servicio exterior.
Todo lo anterior ha permitido al presidente imponer sus preferencias de poltica
pblica la mayor parte del tiempo, dado que las otras dos ramas del gobierno y los gobier-
nos estatales han estado bajo su control indirecto y, por lo tanto, han apoyado sus polticas,
particularmente en el rea de poltica exterior. Sin embargo, en caso de que el presidente
perdiera la mayora en las cmaras o dejara de ser el lder indiscutible dentro de su partido,
o ste empezara a actuar de manera indisciplinada, el presidente perdera sus poderes ex-
tra-constitucionales, manteniendo nicamente los establecidos en la Carta Magna. Esto,
como se describir a continuacin, ocurri con la transicin democrtica del ao 2000.
EL GRADO DE INTENSIDAD: LA DIVISIN DE PODER Y PROPSITO
Entre mayor sea la divisin de poder y propsito dentro de un sistema poltico
mayor presencia de actores con intereses diversos habr en sistema. Por lo tanto, pode-
mos suponer que aquellos actores posicionados en diferentes ramas del gobierno federal u
rdenes de gobierno estatales y locales no necesariamente compartirn intereses y prefe-
rencias con el Ejecutivo federal. Esto es particularmente importante en materia de poltica
exterior, ya que, al ser la conduccin de la misma facultad del Ejecutivo federal, al aumen-
tar la divisin de poder y propsito en el sistema, sta reflejar de manera inversamente
proporcional las preferencias e intereses de los otros poderes de la Unin y rdenes de
gobierno, generando los incentivos para que stos, al no verse representados por la pol-
tica externa del Ejecutivo federal, busquen participar ms activamente en dicha materia.
As, la hiptesis a comprobar es que, delimitada por las reglas establecidas en la Constitu-
cin que definen el rango de accin de las entidades federativas en materia de poltica
externa, la intensidad en la participacin de los estados de la Federacin en el rea inter-
nacional aumentar paralelamente al incremento en la divisin de poder y propsito en el
sistema. Esto significa que a mayor divisin de propsito y poder en el mbito interno
mayor ser la participacin de los estados en la formulacin e instrumentacin de la pol-
tica exterior, y viceversa. Adems, como se discutir ms adelante con respecto al caso
mexicano, esta participacin internacional depender tambin de las capacidades econ-
micas de la entidad federativa en cuestin -aquellos estados con mayor podero econmi-
co tendrn mayores posibilidades de llevar a cabo actividades en el mbito internacional-
. Asimismo, la situacin geogrfica de las entidades tambin ser un factor adicional para
incentivar la actividad internacional -es de esperarse que los estados fronterizos observen
una mayor participacin externa que los que no lo son-.
Regresando a la divisin de poder y propsito, con base en las variables institucionales
y partidarias del sistema poltico mexicano, se elabor el Cuadro 1, donde se compara Mxico
en 1982 y 2000. Como se puede apreciar en el cuadro, las atribuciones en materia de conduc-
cin de poltica exterior en Mxico han sido una constante. Ssin embargo, dada su conjuncin
con las otras variables institucionales y partidarias, stas pasan de una situacin de total control
por parte del Ejecutivo -sin ninguna discusin por parte de los otros poderes de la Unin ni de
los rdenes de gobierno, especialmente los estados de la Federacin- a una situacin en la cual
el Ejecutivo ver cuestionadas sus acciones en materia de poltica exterior y se observar un
aumento de la participacin de las entidades federativas en esta materia.
En 1982, el partido del presidente, el PRI, controlaba el 74,8% y el 98,4% de los
asientos de las Cmaras de Diputados y Senadores respectivamente, lo cual generaba una
117
muy baja fragmentacin partidaria en el sistema (NEP
3
en Diputados: 1.720; NEP Senado-
res: 1.032), a la vez que el federalismo mexicano se vea opacado por el hecho de que la
totalidad de los gobernadores estatales eran pristas, dando lugar al grado mximo de go-
bierno unitario. Adicionalmente, la disciplina de los congresistas del PRI era prcticamente
absoluta, dado que el futuro de sus carreras polticas dependa del lder del partido, el
mismo presidente de la Repblica. No es de sorprender que la combinacin de las variables
institucionales y partidarias anteriores hicieran del bicameralismo, divisin de poderes,
federalismo y control sobre el manejo de la poltica exterior variables sin trascendencia,
donde la poltica exterior reflejaba las preferencias del Ejecutivo federal por su dominio
sobre el sistema, particularmente sobre el Legislativo y los estados de la Federacin. Sin
embargo, aun cuando la configuracin institucional se mantuvo intacta, el nmero de juga-
dores con veto y su naturaleza cambiaron dramticamente en el curso de los ltimos aos.
Para el ao 2000, la fragmentacin partidaria aument de manera considerable,
particularmente en la Cmara Alta (NEP Diputados 2.769; NEP Senadores: 2.786), a la vez
que se observa un gobierno dividido, dado que el Partido Accin Nacional (PAN) gana la
presidencia en 2000 y ningn partido controla la mayora absoluta (50% + 1 de los asien-
tos) en ninguna de las cmaras, controlando el PRI el mayor nmero de asientos en ambas
instancias (42,2% y el 46,1% en las Cmaras de Diputados y Senadores respectivamente).
Adems, se observa un gobierno yuxtapuesto, al controlar el PAN solamente una cuarta
parte de los gobiernos estatales (25%), mientras que la disciplina partidaria se encuentra
en franco declive en los tres principales partidos polticos -PRI, PAN y Partido de la Revolu-
cin Democrtica (PRD)- como resultado de las luchas de poder entre facciones al interior
de todos ellos. As, dada esta combinacin de variables institucionales y partidarias, el
bicameralismo, el federalismo y la divisin de poderes en Mxico han adquirido una reno-
vada y sustancial importancia, a la vez que impactan fuertemente sobre las libertades del
Ejecutivo para conducir su poltica exterior preferida, donde se observarn constantes
cuestionamientos a la forma en que se llevan las relaciones exteriores del pas por parte del
Poder Legislativo y los estados de la Federacin, observando, adems, una creciente parti-
cipacin de los ltimos para promocionar sus intereses en el mbito internacional.
A continuacin se describir cmo se ha modificado la participacin de las enti-
dades federativas mexicanas en materia de actividades internacionales. El caso mexicano se
analizar comparativamente y contrastar con los principales pases federales del mundo,
en materia de participacin de entidades subnacionales en asuntos internacionales.
LA ACTIVIDAD INTERNACIONAL DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS
4
Dado que la Constitucin faculta exclusivamente a los poderes federales para
conducir -Ejecutivo- y analizar -Legislativo, particularmente el Senado- la poltica exterior
mexicana, se puede afirmar que los esfuerzos de los estados de la Federacin en sus rela-
ciones internacionales, desde un punto de vista legal, no forman parte de una poltica
exterior propia. Ninguna de las entidades federativas tiene dentro de su estructura guber-
namental una secretara que se encargue de la coordinacin de su propia poltica exterior y,
an en un mundo globalizado, los asuntos internacionales todava tienen una baja priori-
dad para la mayora de las entidades federativas; los asuntos que ms les preocupan siguen
siendo aqullos vinculados con cuestiones locales o prcticas. En consecuencia, los estados
no han intentado desplazar al gobierno federal en materia de poltica exterior y la relacin
entre el gobierno federal y las entidades federativas fue, hasta ahora, de complementariedad.
Las entidades federativas mexicanas participan en diversas actividades interna-
cionales, especialmente en el rea de fomento del comercio e inversin en su estado. Sin
embargo, no existe evidencia alguna de que los gobiernos de los estados o sus represen-
tantes en la legislatura federal (diputados o senadores) hayan incidido de forma intencio-
nal, directa y propositivamente, en la formulacin de la poltica exterior de Mxico en
materia comercial y financiera. Los recursos que los estados destinan a promover sus pro-
ductos externamente e incentivar la inversin extranjera en su territorio varan de acuerdo
con los recursos fiscales que poseen. Los estados ms ricos muestran mayor inters en los
asuntos econmicos y comerciales, aunque tengan una participacin muy limitada en el
diseo de la poltica comercial y en su ejecucin a travs de la Federacin.
En este sentido, el gobierno del Estado de Mxico, uno de los que posee mayor
nivel de ingresos fiscales a nivel nacional, cuenta dentro de su estructura gubernamental
con un Programa de Promocin Internacional, el cual divide su labor en las siguientes reas:
inversin extranjera, seguimiento de proyectos de inversin, promocin y fomento a la
inversin extranjera directa, comercio exterior y cooperacin internacional, promocin para
el desarrollo del comercio internacional y formacin, y capacitacin de exportadores. Ade-
ms, lleva a cabo la promocin comercial del estado a travs de la organizacin de exposi-
ciones y ferias comerciales en el exterior y en el mismo estado. Por su parte, el gobierno de
Jalisco, quien adems de tener altos ingresos fiscales posee una importante poblacin emi-
grante, cuenta con una Oficina de Asuntos Internacionales que depende del despacho del
gobernador. La oficina tiene como metas establecer, promover, facilitar y coordinar la co-
municacin y colaboracin entre las entidades gubernamentales y organismos de la socie-
dad civil a nivel nacional e internacional, para fortalecer la presencia internacional del esta-
do. Sus objetivos son planear, desarrollar, coordinar y dirigir, con las secretaras estatales,
las agendas de trabajo del Ejecutivo estatal en sus giras internacionales, y promover el
acercamiento con organismos internacionales, estados y regiones del mundo.
Asimismo, el estado de Nuevo Len tiene una Subsecretara de Comercio Exte-
rior, que depende de la Secretara de Desarrollo Econmico. Sus principales objetivos son
fomentar y promover el comercio exterior del estado, llevar a cabo reuniones mensuales de
la Comisin Mixta para la Promocin de Exportaciones, identificar y organizar a grupos de
empresas medianas para fomentar una oferta exportable de dimensin y calidad competi-
tiva en el mbito mundial, y la organizacin de misiones comerciales de empresas del esta-
do a pases seleccionados, entre otras. Por su parte, Guanajuato posee una institucin Coor-
dinadora de Fomento al Comercio Exterior. Esta dependencia est encabezada por el go-
bernador y la integra un grupo de empresarios exportadores, as como funcionarios y direc-
tivos de instituciones de comercio exterior y del sector acadmico y financiero. El objetivo
de esta dependencia es colaborar en la atraccin de inversin extranjera para el estado. Por
ltimo, la participacin internacional de Baja California Sur tambin se circunscribe fun-
damentalmente al mbito de la promocin comercial. Cuenta con una Direccin General
de Comercio Exterior, supeditada a la Secretara de Economa del Estado, cuya principal
funcin es promover el comercio y la inversin en la entidad.
Siendo as, muchos estados de la Federacin participan cada vez ms y con
mayor intensidad en el mbito internacional, promoviendo sus productos en el exterior y
atrayendo inversin extranjera a sus territorios; sin embargo, ello no implica participacin
en la elaboracin ni ejecucin de la poltica econmica exterior del pas, la cual an se
encuentra centralizada en el Ejecutivo federal.
119
Ahora bien, en aquellos estados donde el gobernador posee una filiacin partidaria
distinta a la del Ejecutivo federal, las posibles divergencias en cuanto a intereses y preferencias
derivadas de ello pueden servir como motivacin para que las entidades federativas participen
con mayor fuerza en la escena internacional. Este ha sido el caso reciente del estado de Mxico
bajo el gobierno de Arturo Montiel (PRI), quien ha desarrollado un importante activismo pol-
tico internacional que rebasa las actividades econmicas y comerciales. En el ao 2000, el
gobernador realiz una gira por Amrica del Sur, entrevistndose con representantes empresa-
riales y funcionarios gubernamentales a nivel local y central, entre ellos los presidentes de
Argentina, Fernando de la Ra, y de Chile, Ricardo Lagos. Adems, en 2003, el estado de
Mxico fue el anfitrin del Foro de Biarritz, donde tuvo lugar el cuarto encuentro entre Am-
rica Latina y Europa, por primera vez fuera del viejo continente. En gran parte, el foro tuvo
lugar en Valle de Bravo gracias a la insistencia y gestiones del gobernador Arturo Montiel
Rojas, quien adems absorbi gran parte de los costos organizativos y logsticos, dando una
considerable visibilidad nacional e internacional al gobernador del estado.
Otro ejemplo de un estado con importante actividad internacional es Chiapas,
cuyo actual gobernador, Pablo Salazar, es miembro del PRD. Como consecuencia de la
creciente visibilidad internacional resultante del levantamiento armado del Ejrcito Zapatista
de Liberacin Nacional (EZLN), en 2001 se cre una Coordinacin de Relaciones Interna-
cionales en el estado, la cual tiene como misin asesorar y apoyar a todas las instancias del
gobierno de Chiapas para establecer proyectos, propuestas y negociaciones con actores
internacionales. Para el ao 2002, Chiapas mantena relaciones amistosas con 43 pases
de los cinco continentes, as como con diversos organismos internacionales. En 2004,
Chiapas firm un Convenio de Financiacin con la Unin Europea (UE), en el marco del
AAECPC suscrito entre Mxico y la UE. El documento firmado establece el financiamiento
de un proyecto de cooperacin con una duracin de cuatro aos, a partir del cual Chiapas
recibe 15 millones para reforzar el trabajo del gobierno del estado en el combate a la
pobreza y la conservacin de la selva Lacandona.
En trminos geogrficos, es de esperar que los estados fronterizos observen
una mayor actividad internacional. En la relacin fronteriza entre Mxico y Estados Uni-
dos, es frecuente que los funcionarios locales y regionales discutan con sus contrapartes
sobre asuntos que son de inters mutuo y, con base en ello, generen propuestas de co-
operacin para ser concretadas por sus gobiernos centrales. Esto es particularmente til
para los estados mexicanos, que tienen menor autonoma y capacidad econmica que
sus contrapartes estadounidenses. Por ejemplo, dentro de la oficina del gobernador de
Baja California se encuentra la Direccin de Relaciones Internacionales. Esta direccin
tiene las funciones de canalizar y dar seguimiento a las peticiones provenientes del exte-
rior y ser el vnculo con la SRE y el cuerpo consular extranjero acreditado en el estado. El
proyecto ms importante de esta dependencia es gestionar la agilizacin de los cruces
fronterizos por medio de diversos proyectos binacionales. Adems, Baja California es
miembro de la Conferencia de Gobernadores Fronterizos, del grupo binacional Mxico-
Estados Unidos sobre puentes y cruces fronterizos y de la Asociacin de Gobiernos de
San Diego, as como de grupos de trabajo establecidos localmente con las autoridades de
Estados Unidos para el tema de cruces fronterizos.
En suma, en el caso mexicano podemos observar una creciente participacin de
las entidades federativas en asuntos internacionales, lo cual es reflejo de la combinacin del
aumento de la interdependencia y globalizacin en el sistema internacional y la apertura
econmica, la transicin democrtica y la descentralizacin interna en Mxico. Sin embar-
go, dadas las restricciones constitucionales y legales en el pas, esta actividad se circunscribe
actualmente a las atribuciones propias de los estados, pudiendo considerarse ms como
actividades o diplomacia internacional que poltica exterior; esta ltima, aun cuando su
conduccin exclusiva empiece a ser cuestionada por el Poder Legislativo-particularmente el
Senado- todava sigue siendo facultad exclusiva del Ejecutivo federal.
Finalmente, tambin se han delineado somera y superficialmente algunas varia-
bles que podran explicar el grado o intensidad de la participacin de las entidades federativas
en asuntos internacionales.
5
Con base en los ejemplos presentados, se podra aventurar, de
manera preliminar, que la participacin internacional de las entidades federativas se en-
cuentra positivamente relacionada con su situacin geogrfica (las entidades fronterizas
tendern a observar una mayor actividad internacional), su nivel de desarrollo econmico
(los estados con mayores recursos fiscales podrn participar ms activamente en el mbito
externo), y la divisin de propsito e intereses entre el Ejecutivo federal y estatal (los go-
biernos yuxtapuestos -es decir, aqullos donde el gobernador del estado posee una filia-
cin partidaria diferente al presidente- tendrn incentivos para realizar ms acciones inter-
nacionales para la consecucin de sus propios intereses locales).
IV. LA POLTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS EN LAS FEDERACIONES DEL MUNDO
ALEMANIA
En cuestiones de poltica exterior, la responsabilidad constitucional recae en el go-
bierno central. El Lnder, o entidad federativa alemana, tiene el derecho de ser consultado antes
de la conclusin de un tratado internacional, pero solamente si alguna o varias de las regiones
son ms afectadas por dicho tratado que el resto. La Federacin tambin tiene el derecho de
concluir tratados internacionales dentro de los exclusivos poderes legislativos del Lnder pero,
en este caso, stos participan durante todo el proceso de toma de decisin (Habegger [2003]
p. 61); adems, deben ser consultados con tiempo suficiente (Khan [2003] p. 115).
La integracin europea es un tema de inters y preocupacin para el Lnder alemn.
Debido a su preocupacin porque su influencia se estaba erosionando en esta rea -expresada
principalmente por Bavaria-, el Lnder obtuvo, con la asistencia del gobierno central, el dere-
cho a participar formal y directamente en el proceso de toma de decisiones en la Unin
Europea (UE) (Michaud [2002] pp. 405-406). Dado que la UE poda invadir pode0res consti-
tucionalmente otorgados al Lnder, ste argument que no se trataba de relaciones exteriores,
sino intergubernamentales, obteniendo as una voz directa en la participacin de Alemania en
aquellas cuestiones de poltica exterior europea que lo afectaban (Kincaid [2003] p. 79).
Los problemas relacionados con el manejo de la poltica exterior alemana se de-
ben a su complejidad y difcil puesta en marcha ms que al hecho de que las regiones se
enfrenten con la autoridad del gobierno central en dicha cuestin (Michaud [2002] pp.
405-406). La coordinacin entre el Lnder y la Federacin usualmente tiene lugar en la
cmara alta, el Bundesrat. Como la mayor parte de los tratados internacionales deben ser
aprobados como ley federal, el Bundesrat tiene el derecho de oponerse o ejercer el poder
de veto, dependiendo del tema del acuerdo internacional. Adems, a pesar de ser un rga-
no de la Federacin, el Bundesrat sirve como un instrumento para el Lnder, al asegurar su
participacin en la formacin de la poltica exterior hacia la UE (Habegger [2003] p. 161).
Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales ejercen sus poderes con
moderacin. Las autoridades federales ejercen su poder para consultar con los gobiernos
estatales cuando las competencias estatales entran en juego, mientras que el Lnder no esta-
121
blece misiones diplomticas por s mismo, aunque tiene el derecho de mantener comunica-
cin directa con sus contrapartes en todo el mundo. Este derecho es respetado en sus comu-
nicaciones con otros miembros de la UE durante las negociaciones de temas que son de su
competencia legislativa (Khan [2003] pp. 117-118). Adems, el gobierno central tiene la
tradicin de tomar en cuenta los puntos de vista del Lnder cuando negocia cuestiones rela-
cionadas con su jurisdiccin en el mbito internacional (Michaud [2002] pp. 405-406).
Casi todas las regiones del Lnder han firmado acuerdos de hermanamiento con
ciudades y estados de EE.UU. y, en 1988, tres de ellos establecieron relaciones con provin-
cias chinas y rusas. Bavaria tiene una continua relacin con estados austracos, departa-
mentos en Francia y el gobierno de Qubec; adems, desde 1990, el apoyo a los pases de
Europa del Este constituye una dimensin importante de sus relaciones exteriores (Ibdem,
pp. 405). En Alemania, estos acuerdos deben ganar la aprobacin del Bundesrat. Dicha
aprobacin es la norma, aun cuando la Oficina de Asuntos Externos prefiere evitar que las
regiones se comprometan en acuerdos vinculantes (Hopkins [2003] p. 155).
La manera en que el Lnder maneja sus relaciones externas vara de una regin
a otra, reflejando sus propias capacidades legales y polticas. De hecho, aunque el Lnder
es muy activo polticamente en la escena internacional, no mantiene una gran cantidad
de oficinas en el exterior, sino que organiza oficinas dedicadas a responder necesidades
especficas temporales. En el mbito cultural, su actividad internacional es muy limitada,
ya que es complicado obtener la autorizacin gubernamental para realizar un acuerdo
formal, por lo que eligen dejar la administracin de la poltica cultural a organizaciones
autnomas patrocinadas por el gobierno federal. Por otra parte, la Federacin usualmen-
te selecciona representantes regionales como delegados en las reuniones con la UE. En el
aspecto ambiental son sumamente activos, aunque siempre actuando a travs del nivel
federal (Michaud [2002] pp. 406-407).
AUSTRALIA
La constitucin especifica que el parlamento federal puede legislar con respec-
to a los asuntos externos, pero tambin autoriza a los parlamentos estatales a legislar en
todos los rubros que no son de la jurisdiccin exclusiva de la Federacin. Los esfuerzos de
los estados en sus relaciones internacionales no son parte de una poltica exterior
autodefinida o autoadministrada. De hecho, ningn estado australiano tiene dentro de
su gobierno un departamento u organismo que cuide la coordinacin de su propia polti-
ca exterior (Ibdem, pp. 396).
Mientras que algunos procesos en la esfera econmica tendieron a fortalecer el
papel de los estados, la evolucin de la Constitucin a travs de las acciones legislativas y
judiciales ha tenido el efecto contrario (Ravenhill [1990] p. 112). La descentralizacin ge-
ner una amplia red de arreglos intergubernamentales, por lo que podra esperarse que el
nivel de cooperacin entre las unidades constitutivas y el gobierno central sea alto. La
importancia de estos elementos queda constatada en el White Paper de 1997, donde se
establece que en materia de poltica exterior australiana, el logro de las metas de poltica
externa y de comercio durante los prximos quince aos requerir comunicacin y consul-
tas entre las polticas y prioridades del gobierno central, los gobiernos locales, el sector
privado y las ONGs. Este documento argumenta que como la globalizacin borra la lnea
divisoria entre los problemas internos e internacionales, la consulta y comunicacin entre el
Estado y los gobiernos estatales ser cada vez ms importante. Desde esta fecha hubo un
alto grado de integracin de las preocupaciones de los estados y territorios en la poltica
exterior australiana (Michaud [2002] p. 395).
Australia practica un acercamiento comercial colectivo que podra compararse al
utilizado por Canad. Desde 1991, Australia ha desplegado un proceso consultivo para
desarrollar una Estrategia de Comercio Nacional (NTSCP -National Trade Strategy
Consultative Process-), bajo el amparo del Departamento de Asuntos Exteriores y Comer-
cio. El objetivo principal del NTSCP es coordinar las estrategias de comercio y actividades
entre el gobierno federal, los estados y el sector privado. Para hacerlo organiza un foro
cada ao y publica un informe anual. Las tensiones de facto y los puntos de vista divergen-
tes entre la Federacin y los gobiernos estatales de vez en cuando se hacen pblicos; sin
embargo, se discuten y se resuelven a travs de los mecanismos consultivos institucionalizados.
El gobierno central ejecuta las polticas consensuadas con los estados y tiene el veredicto
final en la definicin de los intereses nacionales y estrategias para llevar a cabo la poltica
exterior australiana. Los incentivos econmicos como inversiones, transferencias tecnolgi-
cas, turismo y exportaciones son las principales motivaciones de los estados para participar
en poltica externa (Ibdem, pp. 395-397).
A pesar de que a primera vista existe integracin de intereses en la Federacin,
no puede negarse que la mayora de los estados australianos tiene una activa representa-
cin internacional. En trminos de oficinas en el exterior, Australia Occidental tiene catorce
oficinas, Queensland ocho, Australia del Sur siete, Victoria siete, el Territorio del Norte dos
oficinas, y Nueva Gales del Sur dos; slo Tasmania no tiene oficinas en el exterior. Siendo
as, queda claro que los estados australianos no participan en la misma medida en los asun-
tos internacionales. Queensland y Australia Occidental ejercen una direccin clara en el
mbito econmico. Por ejemplo, el Departamento de Comercio de Australia Occidental ha
establecido contactos internacionales a travs de las embajadas australianas y su propia red
paralela. Tiene oficinas de comercio en Europa, Japn, Corea del Sur, China, Indonesia,
India, Filipinas, Taiwn y Tailandia. Estas oficinas comerciales internacionales realizan estu-
dios de mercado y proporcionan apoyo a los inversionistas extranjeros. Adems, organizan
misiones de comercio y hacen cabildeo poltico. El departamento tambin tiene un equipo
de relaciones comerciales internacionales que participa en actividades de promocin en el
exterior como talleres, seminarios, publicaciones y apoyo para las misiones comerciales. El
estado de Victoria presion econmicamente a Francia como protesta contra las pruebas
nucleares francesas en 1995, mientras que Nueva Gales del Sur ha trabajado para fortale-
cer su relacin comercial con China (Ibdem, pp. 395-396).
Los esfuerzos en materia ambiental se han dirigido a travs de mecanismos consul-
tivos que ayudan a integrar los puntos de vista y las prioridades de los estados australianos en
la definicin de la poltica medioambiental nacional. Estos mecanismos consultivos incluyen la
Comisin de Evaluacin de Recursos, el Acuerdo Intergubernamental en el Ambiente, el Con-
sejo de la Proteccin del Ambiente Nacional y la Agencia de Proteccin del Ambiente del
Commonwealth. La jurisprudencia indica que los gobiernos estatales pueden desempear un
papel importante en materias relacionadas con el medio ambiente, particularmente en su mar
territorial. Finalmente, hasta ahora, no existen motivaciones culturales detrs de las activida-
des internacionales de los estados australianos (Ibdem, p. 396).
123
BRASIL
La Constitucin brasilea de 1988 establece que las unidades federadas se en-
cuentran unidas por el principio de indisociabilidad del vnculo federativo, prohibiendo cual-
quier tentativa de secesin. Se intentan garantizar niveles de autonoma legislativa en cada
una de las unidades federadas en aquellas reas que no hayan sido reservadas exclusiva-
mente a la Federacin (Rodrguez [2001] pp. 4-6). La Constitucin deja la poltica exterior
en manos del gobierno central. Solamente algunas cuestiones, como las comerciales, per-
miten cierta participacin de los estados (Michaud [2002] p. 400). Los estados no han
tenido xito en desplazar al gobierno central en las cuestiones de poltica exterior. stas se
encuentran sumamente centralizadas y los estados raramente actan por s mismos en la
escena diplomtica (Ibdem, pp. 399-400).
Desde la poca colonial ha existido una gran tensin entre el poder central y los
poderes locales. Para disipar un poco estas tensiones, en 1997 se cre la Asesora de Rela-
ciones Federativas, vinculada directamente a la Cancillera y, posteriormente, se crearon
oficinas de la Cancillera en algunos estados federados, teniendo por objeto democratizar al
Estado en sus actividades exteriores (Rodrguez [2001] p. 9). A pesar de ello, la mayor parte
de las estrategias y decisiones de poltica exterior se encuentran concentradas en Itamaraty,
el Ministerio de Asuntos Internacionales de Brasil.
De manera general, puede decirse que en cuestiones de poltica externa entre la
Federacin y los estados existe cooperacin en el aspecto cultural, complementacin en las
actividades econmicas y enfrentamiento en las cuestiones ambientales. Histricamente, en
Brasil los gobiernos estatales no han tenido vnculos internacionales; se trata de un fenmeno
reciente que los procesos de democratizacin y de integracin regional han impulsado (Ibdem,
p. 7). En cuanto a sus intereses, los estados ms ricos muestran mayor inters en los asuntos
econmicos y comerciales, aunque tienen un campo de accin muy limitado. En el mbito
econmico, los estados ms poderosos pueden ejercer cierto grado de autonoma, pero la
mayora de ellos tienen como mximo una participacin limitada en el diseo de la poltica
comercial y en su ejecucin a travs de la Federacin. En el aspecto cultural, los estados
tienen mayor poder y existen pocas fuentes de conflicto con el gobierno nacional dada la
relativa homogeneidad de la cultura brasilea. Finalmente, el manejo de la cuestin ambien-
tal es el ms conflictivo. La Amazonia constituye una de las mayores fuentes de controversia
en la poltica exterior de Brasil (Michaud [2002] pp. 399-400).
Ahora bien, pueden mencionarse algunos ejemplos del esfuerzo de ciertas enti-
dades locales para vincularse con el mbito internacional. En 1983, el gobernador de Rio de
Janeiro, Leonel Brizola, instituy el primer rgano de articulacin internacional de un go-
bierno estatal brasileo. En 1987, el gobernador de Rio Grande do Sul, Pedro Simn, cre
la primera Secretara Especial para Asuntos Internacionales, que influy fuertemente en la
negociacin y firma del Protocolo Regional Fronterizo N 23 entre Argentina y Brasil; este
protocolo reconoce la autonoma de estados y provincias para desarrollar contactos
transfronterizos. Adems, la alcalda de Porto Alegre en Rio Grande do Sul ha coordinado y
fue sede del Primer Foro Social Global en 2000. Por su parte, la alcalda de So Paulo, que
en 2001 cre una Secretara de Relaciones Exteriores, acta intensamente buscando inver-
siones y espacios polticos y econmicos emergentes (Rodrguez [2001] p. 7). Sin embargo,
ninguno de los estados mantiene oficinas en el exterior (Michaud [2002] p. 410).
CANAD
En Canad, slo el Parlamento Federal puede firmar tratados internacionales y
pasar leyes para poner en marcha tratados internacionales en materias de competencia
federal. Cuando los tratados tocan jurisdicciones provinciales, solamente las legislaturas
locales pueden legislar para poner el acuerdo internacional en efecto. Esto constituye un
gran desafo que debe enfrentarse a travs de la cooperacin intergubernamental, espe-
cialmente si se considera que las provincias canadienses tienen jurisdiccin exclusiva en
materias como educacin, cuidado de la salud, leyes de propiedad, relaciones laborales y
recursos naturales, entre otras (Brown [2002] p. 11), por lo que el gobierno federal debe
negociar y firmar tratados tomando en gran consideracin los intereses provinciales. Este
proceso ha propiciado que las provincias se involucren cada vez ms en las negociaciones
preparatorias, aunque de manera informal (Polaschek [2003] pp. 169-170). Las provincias
canadienses slo pueden participar formalmente en los acuerdos internacionales no
vinculantes en la legislacin internacional, aunque el gobierno de Qubec desafa constan-
temente esta situacin (Brown [2002] p. 11).
El proceso de negociacin y puesta en marcha de los tratados internacionales
propicia que haya consulta y cooperacin entre los distintos niveles de gobierno en los
aspectos de poltica exterior que incumben jurdica y constitucionalmente a las provincias.
La relacin en cuestiones comerciales es productiva y cooperativa, aunque se torna rspida
cuando existen disputas comerciales, dado que no hay un proceso formal de toma de deci-
sin conjunta para resolver conflictos ms all de la negociacin. En materia ambiental,
existe una situacin similar, pues es difcil saber dnde inician y terminan las jurisdicciones
federales y provinciales (Michaud [2002], pp. 402-403).
Ottawa ha reaccionado a las acciones de las provincias en materia de poltica
exterior dependiendo del grado en que estas actividades choquen con la definicin de
Ottawa de lo que es el inters nacional. En algunos casos puede tolerar o incluso fomen-
tar la participacin de un gobierno local en una cuestin internacional; un ejemplo de ello
fue el apoyo que los gobiernos provinciales dieron a los pases de Europa del Este para
transitar hacia una economa de mercado. En otros casos, el gobierno federal ha ignora-
do las incursiones de las provincias cuando se percibe que las cuestiones estn tan fuera
de las fronteras y de las jurisdicciones provinciales que se ganaba poco respondiendo a
ellas; un ejemplo de esto fue cuando, en 1991, Alberta pidi el reconocimiento interna-
cional para Ucrania. Finalmente, Ottawa puede responder enrgicamente en contra de
las provincias, dependiendo del grado en que la actividad est en contra de sus intereses,
como lo ha hecho en numerosas ocasiones para frenar el independentismo poltico de
Qubec. En ocasiones, el conflicto adquiere ms animosidad y se genera gran controver-
sia en los distintos niveles de gobierno. Un ejemplo muy ntido es el conflicto con respec-
to a la representacin en Washington; Ottawa quiere mantener una sola representacin
para hablar con una sola voz en Estados Unidos, mientras Qubec quiere mantener su
propia representacin en dicho pas (Nossal [1993] p. 240).
A principios de la dcada de los aos sesenta, bajo la iniciativa de Qubec, las
provincias adoptaron y defendieron el derecho de actuar internacionalmente en reas en
las que tenan jurisdiccin constitucional (Duchacek [1990] p. 5). En general, los intereses
de las provincias canadienses en materia de poltica exterior se concentran en cuestiones
econmicas y comerciales; Qubec es ms activo que el resto en el aspecto cultural (Michaud
[2002] pp. 402-404). La participacin de las provincias y gobiernos locales en la poltica
125
exterior de Canad parece limitada a ciertos rubros sumamente especficos, especialmente
en comercio y asuntos culturales. El gobierno de Ottawa parece hacer tajantes distinciones
sobre los distintos tipos de poltica exterior. Pese a que Ottawa reconoce que existen ciertas
reas de poltica exterior que competen a los gobiernos locales, y acta coordinada y
cooperativamente con ellos, existen otros asuntos de poltica exterior que Ottawa mantie-
ne para el gobierno central. En este rubro cae la poltica militar y de seguridad, relaciones
con otros pases y organizaciones internacionales (Nossal [1993] pp. 235-237).
Sin embargo, las provincias han mostrado inters en hablar o actuar en las cues-
tiones que rebasan sus facultades legislativas o sus atribuciones constitucionales. Esto se
refleja en los pronunciamientos espordicos del gobierno de Qubec sobre la situacin en
Medio Oriente a finales de la dcada de los aos setenta, en las numerosas declaraciones
de los concejales municipales acerca de que las ciudades eran zonas libres de elementos
nucleares a principios de la dcada de los aos ochenta, en la participacin de Ontario en la
condena del Apartheid en 1989, y en el llamado del gobernador de Alberta a reconocer
internacionalmente a Ucrania en 1991, entre otros (Ibdem, p. 236).
Las provincias canadienses participan en diversas actividades internacionales,
especialmente en el rea de comercio y de inversin. Los recursos que destinan varan de
acuerdo con las dimensiones y recursos fiscales que posee la provincia. Qubec ha hecho el
mayor esfuerzo en este sentido y es el nico que cuenta con un Ministerio de Relaciones
Exteriores propio y mantiene ms de 30 oficinas en el exterior. Las actividades provinciales
son en su mayora complementarias a la poltica exterior de Canad, excepto cuando Qubec
se compromete en realizar proto-diplomacia con el fin de preparar al mundo para Qubec
como un pas independiente, lo cual obviamente genera importantes conflictos con el go-
bierno federal (Ibdem, p. 236).
Adems, los gobiernos provinciales tienen sus propios representantes en la capi-
tal nacional, que cabildean no slo con los legisladores sino tambin con las agencias que se
encargan de las relaciones internacionales en los mbitos econmico, social y cultural; tam-
bin ejercen presin colectiva a travs de las conferencias ministeriales interprovinciales y
las reuniones de gobernadores provinciales. De esta manera, buscan involucrarse en los
procesos de negociacin y de toma de decisiones antes de que se adopte una decisin final
o de que un tratado internacional haya sido firmado. Tambin, en el aspecto econmico, se
genera cierta armonizacin entre los distintos niveles de gobierno y entre las mismas pro-
vincias a travs del Team Canada, que es una misin econmica liderada por el Primer
Ministro y los Premiers de las provincias (Duchacek [1990] pp. 10-11).
Por otra parte, las provincias no dudan en cabildear a gobiernos extranjeros en
cuestiones econmicas. Por ejemplo, Columbia Britnica cabilde en Washington para re-
solver a su favor una disputa en materia de carbn; el Premier de Ontario viaj a la capital
de Estados Unidos para defender un acuerdo automotriz, y el Premier de Alberta se trasla-
d tambin a Washington para discutir la exportacin de energticos de Alberta hacia los
Estados Unidos (Michaud [2002] p. 404). Siendo as, Qubec no es la nica provincia
canadiense que se compromete en estas actividades; varias forman parte de organizaciones
estadounidenses, como el Council of States y la Western States Association, adems de
que cabildean regularmente en Estados Unidos, aunque han cerrado oficialmente sus ofici-
nas en Washington siguiendo una solicitud de Ottawa. Qubec ha continuado operando
sus oficinas tanto en Washington como en Nueva York, supuestamente slo enfocndose
al turismo y la cultura (Hopkins [2003] p. 155).
En el mbito cultural, la participacin de las provincias ha sido ms activa. En este
sentido, Qubec ha desempeado un papel central al cabildear fuertemente a favor de la
proteccin cultural en la negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). El
resto de las provincias tambin cabildean activamente, pero lo hacen ms en cuestiones
econmicas. En cuestiones ambientales, existe una alta probabilidad de duplicar esfuerzos
o de contrarrestarlos en los distintos niveles de gobierno, por lo que debe existir gran
cooperacin (Michaud [2002] p. 404).
Desde el tratado de 1968, que permite una relacin formal entre Qubec y Fran-
cia, Qubec ha establecido una gran cantidad de vnculos y oficinas con ese pas. La lgica
que sigue es que si el gobierno federal es incapaz de introducir las cuestiones que preocu-
pan a Qubec en la escena internacional, Qubec debe hacerlo por s misma (Michaud
[2002] p. 404). Qubec desea tener una poltica exterior propia, igual que la de un Estado,
por lo que el gobierno federal debe considerar los deseos especiales de Qubec y actuar
para dos comunidades lingsticas (Polaschek [2003] p. 169). Lo que caracteriza a Qubec
es que posee una red de delegaciones y oficinas alrededor del mundo que desempean un
importante papel poltico, adems de que cuenta con un Ministerio de Relaciones Exterio-
res. El resto de las provincias mantienen burocracias ms modestas dedicadas al mbito
internacional, desde funcionarios en las agencias centrales hasta agencias coordinadoras
que reportan a un departamento. Adems, las caractersticas de Qubec (lengua, cultura,
valores, sistema legal e identidad econmica) contribuyen a que sus acciones sean ms
visibles en el entorno internacional (Michaud [2002] p. 403).
ESTADOS UNIDOS
De acuerdo con el sistema federal estadounidense, las leyes locales y estatales
son inconstitucionales si daan el ejercicio efectivo de la poltica exterior nacional. Esta idea
se basa en la clusula de supremaca de la constitucin (Art. VI), que establece que las leyes
estatales que se encuentran en conflicto con leyes nacionales o con tratados internaciona-
les, son insostenibles. Sin embargo, no existe consenso para definir qu acciones estatales
favorecen y cules daan la poltica exterior nacional (Khan [2003] p. 116). La Constitu-
cin tambin seala que los estados no deben establecer acuerdos con otros estados o
entidades subnacionales sin el consentimiento del Congreso (Kellenberger [2003] p. 189);
adems, se advierte a los componentes federales que ningn estado, sin el consentimiento
del Congreso, puede mantener tropas o embarcaciones de guerra en tiempos de paz o
entrar en un acuerdo con una potencia extranjera (Duchaceck [1990] p. 5).
En cuanto a la supremaca de la legislacin internacional, de la decisin de la
Suprema Corte de Justicia en Estados Unidos en el caso Missouri vs. Holland, se despren-
de que los estados deben adherirse a los tratados internacionales no porque la legislacin
internacional as lo requiera, sino porque, al adoptar un tratado, el gobierno federal se
compromete en el ejercicio de su poder en poltica exterior. En los casos en los que existi
controversia entre el poder federal y algn estado en materia de poltica exterior, la Su-
prema Corte de Justicia ha fallado, en la mayora de los casos, en favor del gobierno
nacional, invocando la lgica del sistema federal y la necesidad de que ste hable con una
sola voz (Khan [2003] pp. 118-121).
La expansin de las actividades de inters para los estados en materia de poltica
exterior fue el resultado directo de la expansin de la poltica federal. Hasta 1934, los asun-
tos federales se perciban como distintos y separados de las cuestiones estatales (Kincaid
127
[2003]). Estados Unidos promovi la vinculacin entre sus estados y gobiernos locales en la
arena internacional. Durante los aos cincuenta se promovi que los estados y gobiernos
locales se comprometieran en programas de intercambio internacional, como el programa
de intercambio de lderes; adems, se foment que los municipios establecieran acuerdos
de hermanamiento alrededor del mundo. El presidente Dwight Eisenhower (1953-1961)
cre un programa de becas que permita a funcionarios del servicio exterior trabajar un
ao con un estado o gobierno local. Bajo la administracin de John F. Kennedy (1961-
1963) el Departamento de Estado propici que los estados se involucraran ms en los
asuntos internacionales econmicos. Los presidentes Lyndon Johnson, Richard Nixon y
Jimmy Carter tambin apoyaron que los estados promovieran sus exportaciones y bus-
caran inversin extranjera. Por ejemplo, a solicitud del presidente Carter, la Asociacin
Nacional de Gobernadores form un Comit Permanente en 1978 sobre Comercio In-
ternacional y Relaciones Exteriores. En 1988 se cre un comit consultivo en la Oficina
del Representante Comercial de Estados Unidos para aconsejar al presidente acerca de
las preocupaciones estatales y locales en comercio y acuerdos internacionales. A fines
del siglo XX, casi todas las cuestiones domsticas y las ms importantes en lo referente
a poltica exterior fueron intergubernamentalizadas a travs de todas las agencias relevan-
tes en materia de poltica exterior (Ibdem, pp. 77-84).
En la actualidad existe una gran cooperacin en materia de comercio exterior.
El centro de informacin comercial provee a los estados, gobiernos locales y regiones
asistencia en materia de exportaciones a diversas regiones del mundo y asesora con
respecto a las prcticas culturales y de negocios de pases especficos. Como estas activi-
dades benefician a la Federacin en conjunto, existe una gran cantidad de oportunidades
de cooperacin intergubernamentales. Cabe destacar que no hubo presin para enmen-
dar la constitucin de Estados Unidos para fortalecer o diluir los vnculos de los estados
con la arena internacional. La falta de presin se debe, en parte, a la facilidad con que el
sistema intergubernamental ha acomodado las preocupaciones internacionales de los esta-
dos y gobiernos locales, y a las relaciones cooperativas intergubernamentales que han pre-
valecido en este campo (Ibdem, pp. 81-86).
En ocasiones, las entidades subnacionales, en su intento por proteger intereses
locales, han realizado algunas actividades que van en contra de los compromisos interna-
cionales del gobierno central, discriminando en contra de compaas extranjeras o restrin-
giendo la inversin y la venta de tierra a extranjeros, entre otras (Duchaceck [1990] p. 10).
En Estados Unidos, los estados rara vez informan a la Federacin sobre sus actividades en
materia de poltica exterior; actan en esta rea hasta el punto que les parece apropiado. Si
la Federacin percibe que un estado est avanzando demasiado el nivel federal interviene
(Kincaid [2003] pp. 80-82). As, los asuntos internacionales an tienen una baja prioridad
para la mayora de los estados norteamericanos, los asuntos que ms les preocupan son
aqullos vinculados con cuestiones locales o prcticas (Hopkins [2003] p. 154).
Existe una amplia variacin en el nivel de participacin de los estados en el mbi-
to internacional y tambin varan los aspectos hacia los que dirigen su inters (Kincaid
[2003] p. 81). Actualmente, las entidades subnacionales ven al comercio y a la inversin
internacionales como un aspecto crtico para su bienestar econmico. Compiten ferozmen-
te por medio de reducciones impositivas y otros incentivos (Khan [2003] p. 115). Aunque
los funcionarios de entidades subnacionales muestran un mayor inters por cuestiones eco-
nmicas, sociales, ambientales y culturales, ocasionalmente tambin incluyen cuestiones
nicamente polticas. Varios estados y localidades han aprobado ordenanzas locales en
cuestiones como derecho de asilo para refugiados polticos con los que simpatizan ideol-
gicamente, en un abierto desafo a las leyes federales de inmigracin. Otras comunidades
han aprobado resoluciones no vinculantes para protestar por las polticas estadounidenses
hacia Centroamrica (San Francisco y Seattle) o han condenado las violaciones de derechos
humanos en la Unin Sovitica (Los ngeles).
Las entidades subnacionales cada vez utilizan ms sus capacidades fiscales para
influir en el mbito internacional. En la dcada de los aos ochenta, varios estados y ciuda-
des adoptaron medidas para que los fondos de pensiones o universidades estatales difirie-
ran los activos que estuvieran en bancos y corporaciones que an hicieran negocios con
Sudfrica; la accin fue seguida por una accin similar a nivel nacional. Del mismo modo,
han existido preocupaciones en materia de seguridad. Las entidades subnacionales estado-
unidenses tienen un gran poder econmico, por lo que fcilmente proyectan su poder
regulatorio en el mbito internacional. Esto ha suscitado que, a su vez, compaas multina-
cionales apoyen campaas en favor de sus intereses amenazados por los gobiernos locales.
Por ejemplo, una compaa japonesa apoy econmicamente una campaa que buscaba
influir en la legislatura de Sacramento para que repeliera el impuesto unitario de California
que le afectaba, lo cual se hizo finalmente en 1986 (Duchaceck [1990] pp. 9-12).
Que la Constitucin de Estados Unidos (Art. 10) prohba a los estados estable-
cer acuerdos internacionales sin el consentimiento del Congreso significa que estas acti-
vidades deben darse de manera informal, por medio de memorandos de entendimiento,
conferencias, acuerdos de caballeros, entre otros procedimientos (Hopkins [2003] p. 154;
Kellenberger [2003] p. 189). Los principales desafos en lo que respecta a autonoma
para gobernarse, para las entidades subnacionales, ser la derivada de la puesta en mar-
cha de regulaciones de libre comercio bajo acuerdos regionales como el TLCAN. En la
relacin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos es usual que los funcionarios locales y
regionales discutan con sus contrapartes sobre asuntos que son del inters en ambos y
despus generen propuestas a sus gobiernos nacionales. Esto es particularmente til para
los estados mexicanos, ya que usualmente tienen menos autonoma y capacidad fiscal
que sus contrapartes de Estados Unidos (Kincaid [2003] pp. 81-84).
SUIZA
Las relaciones exteriores son una materia de competencia federal, aunque el
principio de federalismo cooperativo suizo requiere que la Federacin tome en considera-
cin los poderes de los cantones y que proteja sus intereses. Los cantones participan en
cuestiones donde estn de por medio sus facultades o intereses esenciales, y tienen el
derecho a participar en negociaciones internacionales cuando el asunto recaiga dentro de
sus atribuciones. Adems, el gobierno federal debe informarles completa y oportunamente
sobre sus acciones en materia de poltica exterior. Estas provisiones han sido establecidas en
una ley ordinaria en 1999 (Habegger [2003] p. 163; Kincaid [2003] p. 79).
La Ley Constitucional de Suiza es probablemente la ms detallada con respecto
a los mecanismos para involucrar a las unidades subnacionales en la negociacin de los
tratados. La participacin de los cantones en la poltica exterior de la Confederacin debe
estar basada en el intercambio mutuo de informacin y la Confederacin debe informar
a los cantones oportuna y completamente acerca de los planes de poltica exterior que
competan sus poderes con intereses esenciales. En cuanto a consultas a los cantones,
durante la preparacin de las decisiones de poltica exterior que conciernan sus principa-
129
les intereses o poderes, la Confederacin debe consultar a todos los cantones que lo
pidan.
6
El Consejo Federal debe tomar en cuenta su opinin, prestando mayor atencin
en aquellas reas que les sean de mayor inters; en caso de que el Consejo Federal se
desve de la perspectiva de los cantones, debe comunicarles las principales razones para
ello. Con respecto a la participacin de los cantones en la preparacin de las posiciones
de negociacin y las negociaciones, si los poderes de los cantones son afectados la Con-
federacin debe involucrar directamente a representantes de los cantones en la prepara-
cin de las posiciones negociadoras y, como regla general, tambin en las negociaciones.
Para ello, los cantones deben proponer sus representantes, quienes son generalmente
aceptados y nombrados por la Confederacin (Lejeune [2003] pp. 100-101).
Siendo as, los cantones no presentan oposicin a la supremaca federal en mate-
ria de poltica exterior. Ninguno tiene nimos separatistas y su actividad internacional tien-
de a apoyar la poltica exterior de buena vecindad y cooperacin, ms que a desafiarla. Por
ello, tanto el gobierno federal como los cantones ven la actividad internacional de estos
ltimos como positiva y como un complemento necesario a la poltica exterior federal
(Wildhaber [1990] pp. 269-270). La necesidad de los cantones de involucrarse ms direc-
tamente en la poltica exterior fue en respuesta al continuo proceso de integracin de la UE.
Aunque Suiza no es miembro de la UE est muy influenciada por las decisiones y desarro-
llos dentro de sta. Consecuentemente, en la prctica, el derecho de los cantones a partici-
par en la poltica exterior implica, primero y ms importante, el derecho a participar en la
poltica federal de la UE (Habegger [2003] pp. 163-164).
V. CONCLUSIONES
Este trabajo es un primer intento, dentro de las disciplinas de relaciones inter-
nacionales y poltica comparada, para explicar de manera sistemtica dos aspectos cen-
trales en lo referente a la poltica exterior de las entidades federativas: primero, las causas
del incremento en la actividad internacional de estas entidades y, segundo, la forma e
intensidad en que dicha actividad en el sistema internacional se manifiesta.
Tras discutir las atribuciones soberanas del Ejecutivo federal en materia de po-
ltica exterior y los cuestionamientos recientes a la exclusividad de estas facultades, se
explica la creciente participacin de las entidades federadas en materia de poltica exte-
rior con base en la combinacin de dos fenmenos paralelos, uno interno -los procesos
de apertura, democratizacin, descentralizacin y reforma estructural- y otro internacio-
nal -la creciente interdependencia y globalizacin en el sistema internacional-, proveyen-
do, adems, ejemplos para sustentar estas afirmaciones.
Posteriormente, basndose en el caso de Mxico, se argumenta que la varia-
cin en la intensidad de la participacin de las entidades federativas en materia de rela-
ciones exteriores se explica con base en dos variables. En primer lugar, se establece que
las reglas legales establecidas en las constituciones definen el rango de posibilidades de
accin de las entidades de la Federacin en trminos de poltica exterior. En segundo
lugar, dentro de estos lmites constitucionales, el grado de intensidad en la participacin
de dichas entidades depende del grado de divisin de poder y propsito en el sistema, el
cual se encuentra definido de acuerdo con las variables institucionales y partidarias del
sistema poltico domstico; otras dos variables, capacidad econmica y situacin geogr-
fica de los estados, tambin parecen incidir en el grado o intensidad de participacin de
las entidades federativas en asuntos internacionales.
/Siendo as, en materia de poltica exterior, al ser la conduccin de la misma
facultad del Ejecutivo federal, al aumentar la divisin de poder y propsito en el sistema,
sta reflejar de manera inversamente proporcional las preferencias e intereses de los otros
poderes de la unin y rdenes de gobierno, generando de tal forma los incentivos para que
stos, al no verse representados por la poltica externa del Ejecutivo federal, participen ms
activamente en materia internacional. As, a travs del caso mexicano, se provee evidencia
para sustentar la hiptesis de que, delimitada por las reglas establecidas en la Constitucin
que definen el rango de accin de las entidades federativas en materia de poltica externa,
la intensidad en la participacin de los estados de la Federacin en el rea internacional
aumentar paralelamente al incremento en la divisin de poder y propsito en el sistema;
esto significa que a mayor divisin de propsito y poder en el mbito domstico, mayor
ser la participacin internacional de los estados, como ha ocurrido despus de la transicin
a la democracia en el ao 2000.
Igualmente, con la intencin de contrastar el caso mexicano con otros pases
federales, se describieron las relaciones entre rdenes de gobierno, en materia de poltica
externa, en Alemania, Australia, Brasil, Canad, Estados Unidos y Suiza. Con base en dichos
casos, se pudo sustentar, primeramente, que la participacin de las entidades subnacionales
en cuestiones internacionales ha aumentado en los ltimos tiempos como resultado de la
creciente globalizacin e interdependencia en el sistema internacional, aunado a los proce-
sos de liberacin, democratizacin o descentralizacin internos. Asimismo, se provey evi-
dencia suficiente para defender la hiptesis de que la participacin de las entidades federativas
en trminos de poltica exterior ocurre dentro de los lmites constitucionales establecidos en
cada sistema (con la probable excepcin de Qubec en Canad), siendo estas reglas muy
incluyentes en el caso de Suiza, cooperativas en el caso alemn, australiano, canadiense y
estadounidense, y excluyentes en el caso de Brasil. Finalmente, se vio en todos los casos
descritos que la participacin de las unidades subnacionales en el rea de poltica externa
dependa del grado de divisin de poder institucional y propsito partidario, lo cual
incentivaba una mayor o menor intensidad en dicha participacin en la arena internacional.
As, entre menos intereses comparten las entidades federativas con el Ejecutivo federal,
mayor actividad presentan en la arena internacional.
131
Notas
1
Uno de los principales estudiosos del federalismo, William H. Riker, define al
federalismo como "una organizacin poltica donde los poderes gubernamentales estn
divididos entre un gobierno central y gobiernos regionales, de tal manera que cada orden
de gobierno tiene ciertas reas de competencia donde tiene la facultad de tomar decisiones
finales"; sta ser la definicin de federalismo que se usar a lo largo del presente trabajo
(Riker [1975] p. 101).
2
Citado por Ehrenzeller et al. [2003] p. 53.
3
El NEP (Nmero Efectivo de Partidos) es una medida que permite sopesar la
importancia de cada partido en las Cmaras por el nmero de asientos que controla en la
legislatura; se calcula usando la siguiente frmula: NEP = 1/[S(p
i
2
)], donde p
i
es el porcentaje
de asientos que el partido i tiene en la cmara (ver Laakso y Taagepera [1979] pp. 3-27).
4
La informacin contenida en esta seccin se basa en informacin pblicamente
disponible en las pginas de Internet de las 32 entidades federativas en Mxico, las cuales
se enlistan al final de la bibliografa.
5
Un trabajo mucho ms detallado, profundo y sistemtico sobre la participacin de
las entidades federativas mexicanas en materia de poltica exterior se encuentra actualmente
en elaboracin por el autor del presente trabajo.
6
Como regla general, se consulta a los cantones antes de iniciar las negociaciones.
Cuadro 1
INSTITUCIONES Y DRISTRIBUCIN DE PODER EN MXICO 1682-2000
e l b a i r a V 2 8 9 1 n i s o r e a i c i n I 0 0 0 2
l a n o i c u t i t s n o c n i s i v i D
s e r e d o p e d
l a i c n e d i s e r P o i b m a c n i S
l a n o i c u t i t s n i
l a i c n e d i s e r P
e d a v i t a l s i g e l n i s i v i D
s e r e d o p
e t r e u f o m s i l a r e m a c i B
e s a c i r t m i s s a r a m c (
) s e t n e u r g n o c n i
o i b m a c n i S
e t r e u f o m s i l a r e m a c i B
e s a c i r t m i s s a r a m c (
) s e t n e u r g n o c n i
e d l a r e d e f n i s i v i D
s e r e d o p
o m s i l a r e d e F o i b m a c n i S
o m s i l a r e d e F
n e s e n o i c u b i r t A
n i c c u d n o c e d a i r e t a m
r o i r e t x e a c i t l o p e d
o v i t u c e j E r o p n i c c u d n o C
a c i t l o p e d s i s i l n a n o c (
e d n i c a c i f i t a r , r o i r e t x e
y s e r o d a j a b m e , s o d a t a r t
y o d a n e S r o p s e l u s n c
o i r o t i r r e t l e d s a i c n e s u a
) o s e r g n o C r o p l a n o i c a n
o i b m a c n i S
o v i t u c e j E r o p n i c c u d n o C
a c i t l o p e d s i s i l n a n o c (
e d n i c a c i f i t a r , r o i r e t x e
y s e r o d a j a b m e , s o d a t a r t
y o d a n e S r o p s e l u s n c
o i r o t i r r e t l e d s a i c n e s u a
) o s e r g n o C r o p l a n o i c a n
n i c a t n e m g a r F
a i r a d i t r a P
a j a b n i c a t n e m g a r F
0 2 7 . 1 : s o d a t u p i D P E N
2 3 0 . 1 : s e r o d a n e S P E N
a t n e m u A
n e n i c a t n e m g a r f
8 8 9 1 s e n o i c c e l e
a i d e m n i c a t n e m g a r F
9 6 7 . 2 : s o d a t u p i D P E N
6 8 7 . 2 : s e r o d a n e S P E N
o t i s p o r p e d n i s i v i D
s e r e d o p e r t n e
a c i f i n u o n r e i b o G
I R P : a i c n e d i s e r P o d
n e a t u l o s b a a r o y a M
I R P : s a r a m c
e d r e i p I R P
n e a i c n e d i s e r p
0 0 0 2 o a l e
o d i d i v i d o n r e i b o G
a r o y a M N A P : a i c n e d i s e r P
: s a r a m c n e a t u l o s b a
o d i t r a p n g n i n
s a r a m c e r t n e
a v i t a l s i g e l d a d i n U
% 8 , 4 7 : s o d a t u p i D I R P
% 4 , 8 9 : s e r o d a n e S I R P
a r o y a m e d r e i p I R P
n e s o d a t u p i D n e
s e r o d a n e S n e y 7 9 9 1
0 0 0 2 o a l e n e
a v i t a l s i g e l n i s i v i D
% 2 , 2 4 : s o d a t u p i D I R P
% 1 , 6 4 : s e r o d a n e S I R P
e d s e l e v i n e r t n e
o n r e i b o g
o i r a t i n u o n r e i b o G
l e d s e r o d a n r e b o G
% 0 0 1 : I R P
a r e m i r p e d r e i p I R P
a j a B ( a r u t a n r e b o g
9 8 9 1 n e ) a i n r o f i l a C
o t s e u p a t x u y o n r e i b o G
l e d s e r o d a n r e b o G
% 5 2 : N A P
s o d i t r a p e r t n e
e c i d n l a t o t a n i l p i c s i D
o n a c r e c : a n i l p i c s i d
% 0 0 1 l a
l e d a n i l p i c s i d n i a i c i n I
o i n e x e s n e N A P y I R P
a m r o f e r ( o l l i d e Z e d
) a o r p a b o F y l a r o t c e l e
e v i l c e d n e a n i l p i c s i D
: a n i l p i c s i d e d e c i d n
. x o r p a % 0 9 - % 0 8
e r b o s n i c c i d e r P
a l e d n i c c u d n o c
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l e d n i c a p i c i t r a p
) s o d a t s E o o v i t a l s i g e L
n o c ( o v i t u c e j E l e d l o r t n o C
s o t n e i m a n o i t s e u c
e t n e i c e r c n i c a p i c i t r a p y
) s o d a t s E y o v i t a l s i g e L l e d
F [ n o v a i h c S : e t n e u . ] 4 0 0 2
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Estado de Hidalgo: http://www.hidalgo.gob.mx
Estado de Jalisco: http://www.jalisco.gob.mx
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Estado de Morelos: http://www.morelos.gob.mx
Estado de Nayarit: http://www.nayarit.gob.mx
Estado de Nuevo Len: http://www.nuevoleon.gob.mx
Estado de Oaxaca: http://www.oaxaca.gob.mx
Estado de Puebla: http://www.puebla.gob.mx
Estado de Quertaro: http://www.queretaro.gob.mx
Estado de Quintana Roo: http://www.quintanaroo.gob.mx
Estado de San Luis Potos: http://www.sanluispotosi.gob.mx
Estado de Sinaloa: http://www.sinaloa.gob.mx
Estado de Sonora: http://www.sonora.gob.mx
Estado de Tabasco: http://www.tabasco.gob.mx
Estado de Tamaulipas: http://www.tamaulipas.gob.mx
Estado de Tlaxcala: http://www.tlaxcala.gob.mx
Estado de Veracruz-Llave: http://www.veracruz.gob.mx
Estado de Yucatn: http://www.yucatan.gob.mx
Estado de Zacatecas: http://www.zacatecas.gob.mx
CAP TULO III
LA COOPERACIN EN EL REA DE FRONTERA
Y EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA FSICA
! La Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF):
Jorge A. Bustamante
!
La cooperacin entre los actores subnacionales
y el gobierno federal en reas de frontera
y en el desarrollo de la infraestructura fsica
Miryam Colacrai
! Gobierno subnacional y la dimensin internacional
de los proyectos de infraestructura en el contexto
del federalismo brasileo: un anlisis a partir de la experiencia
reciente del estado de So Paulo
Waldomiro Pecht
ndice
141
Este trabajo pretende focalizar la atencin en el valor estratgico que tienen las obras de
infraestructura tanto a escala nacional como regional. Visto desde la perspectiva de las provincias
argentinas, se considera como requisito esencial la promocin de la cooperacin de los actores
subnacionales y el estado federal en las zonas de frontera, como as tambin la coordinacin de
obras de infraestructura fsica, para que esto se traduzca en un valor agregado, un factor acelerador
del desarrollo y de reduccin de las asimetras existentes.
Tomando en cuenta el caso argentino -particularmente a partir de la Reforma Constitucional
de 1994- se analizan algunos problemas de inters y cuestiones de competencia que involucran a
los actores subnacionales en la prctica actual relativa a las reas fronterizas y a la obra pblica
de integracin fsica. Entre los temas seleccionados se abordan las posiciones adoptadas por los
actores en la gestin integrada de los recursos hdricos compartidos, cuencas, cursos de ros sucesivos
y contiguos y cuerpos de agua en general, adems de relevar algunas tendencias observables en
temas como las interconexiones elctricas internacionales.
Finalmente, se reflexiona sobre la necesidad de discutir alternativas para que pueda darse una
cooperacin exitosa entre el Estado federal y los actores subnacionales, para permitir, en ltima
instancia, que estos ltimos puedan desarrollar un rol activo en las zonas de frontera y en los
emprendimientos de infraestructura.
Resumen
Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Profesora Titular de Teora de las Relaciones Internacionales (UNR).
Investigadora del CONICET. Integrante del Comit de "Provincias en el plano internacional" del CARI.
Miryam Colacrai
La cooperacin entre los actores subnacionales
y el gobierno federal en reas de frontera
y en el desarrollo de la infraestructura fsica
I. CONSIDERACIONES GENERALES
La necesidad de cooperacin de los actores subnacionales y el Estado federal en
las zonas de frontera, como tambin en lo relativo a la coordinacin en obras de infraes-
tructura fsica, constituye un desafo fundamental si se pretende que estas relaciones se
La autora agradece el amplio informe elaborado en 2004 por la Lic. Silvana Soledad Loto, referido a la
Insercin de la Provincia de Salta, y la actualizacin de informacin suministrada por el Dr. Jos Ureta y la Dra.
Graciela Zubelz, ambos integrantes del Comit de Provincias del CARI, en el tema Hidrova Paran-Paraguay.
traduzcan en un "valor agregado" y no en una dificultad, un impedimento o un factor
acelerador de asimetras entre los estados involucrados, as como al interior de los mismos.
Cuestiones tan significativas como la construccin de rutas, hidrovas, represas,
puentes, infraestructura energtica e hdrica, y diversos aspectos de la agenda ambiental
que las involucra, deben ser cuidadosamente ponderadas, dado su innegable valor estrat-
gico a escala nacional y regional.
De modo superlativo, estas cuestiones impactan en el desarrollo de los procesos
de integracin, por lo que muchas veces deben enfrentarse problemas como la competen-
cia de las diversas jurisdicciones, la armonizacin en el manejo de recursos compartidos, las
asimetras entre las unidades participantes y la incompatibilidad de procedimientos sobre
un mismo asunto, entre otros. Ello trae aparejado el surgimiento de un sinnmero de difi-
cultades que se manifiestan en direcciones diversas y contradictorias. A veces, los gobier-
nos subnacionales avanzan ms all de sus potestades; en otras oportunidades, ocurre que
sus requerimientos no son escuchados en el mbito nacional.
En esta presentacin, y tomando en consideracin el caso argentino, se dar
cuenta de algunos problemas de inters que involucran a los actores subnacionales en la
prctica actual relativa a las reas fronterizas y a la obra pblica de integracin fsica. Se
tendrn en cuenta las posiciones adoptadas por los actores en la gestin integrada de los
recursos hdricos compartidos, cuencas, cursos de ros sucesivos y contiguos y cuerpos de
agua en general, adems de relevar algunas tendencias observables en temas como las
interconexiones elctricas internacionales.
Interesa discutir alternativas para una cooperacin exitosa entre el Estado federal y
los actores subnacionales, la cual permita, en ltima instancia, que estos ltimos puedan
desarrollar un rol activo en las zonas de frontera y en los emprendimientos de infraestructura.
Dada la complejidad de la temtica y los innumerables asuntos que compren-
de, sern analizados slo algunos casos puntuales donde las cuestiones sealadas pue-
dan ser observadas en su evolucin y estado actual, como as tambin con relacin a
sus proyecciones futuras.
Tambin se vuelve imprescindible hacer algunas consideraciones que
posicionen el tema de infraestructura como un elemento fundamental y vinculante con
el desarrollo y la integracin.
II. LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA Y SU VINCULACIN CON EL DESARROLLO
Y LA INTEGRACIN
En 1994 Gert Rosenthal, a la sazn Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmi-
ca para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), expona sobre la "infraestructura como com-
ponente bsico del desarrollo econmico y social" y sealaba que "la infraestructura, su
ampliacin, su adaptacin a las nuevas tecnologas, su preservacin y su eficiente aprove-
chamiento es un factor decisivo para el desarrollo"

(CEPAL [1994]).
1
Se observaba que al
iniciarse la dcada de los aos noventa, en la mayora de los pases de la regin exista un
creciente desfase entre las necesidades de infraestructura para impulsar la transformacin
productiva con equidad -tal el lema cepalino de la poca- y la dotacin existente en esos
momentos, que vena rezagada de perodos anteriores.
Como se sabe, el gran problema para las frgiles economas de nuestros pases
es la financiacin de este tipo de obras. El tema infraestructura es una cuestin sensible
143
para el estado nacional, en tanto requiere de inversin y financiamiento, lo que ha llevado
a ensayar modelos diferentes con dispares resultados. As, en la Repblica Argentina hasta
los aos ochenta, la inversin en infraestructura corra por cuenta del Estado. En la dcada
pasada, qued en manos del sector privado.
Esa decisin o cambio de modelo tambin ha impactado en las provincias y su
acceso a infraestructura, sobre todo en lo referente a la disponibilidad de vas de transpor-
te, comunicaciones y suministros de agua y energa, todo lo cual est muy ligado a la
competitividad de sus economas. Como expresa el Informe PNUD ([2002] pp. 46-47): "Si
se tiene en cuenta que muchas provincias en la etapa que predomin la inversin privada
para el desarrollo de infraestructura fsica no fueron consideradas "atractivas", puede sos-
tenerse que en muchos casos ese desinters torn ms profunda la asimetra entre regiones
del pas. Tambin manifiesta como una debilidad importante las disparidades entre marcos
regulatorios nacionales y locales as como la falta de coordinacin entre stos. Por tanto, las
fortalezas y debilidades que presenta cada regin en relacin con las cuestiones de infraes-
tructura, es el resultado de las polticas pblicas nacionales y locales".
Podra decirse que las diversas observaciones realizadas en dicho informe, lla-
man la atencin sobre tres grandes ejes: la relevancia de la infraestructura para un creci-
miento ms balanceado de todas las regiones del pas, la necesidad de desplegar un accio-
nar coordinado entre nacin y provincias, y el requerimiento de una mayor presencia gu-
bernamental para el diseo de la infraestructura con un criterio estratgico.
LOS PROBLEMAS RELATIVOS AL FINANCIAMIENTO COMO UNA CUESTIN CRUCIAL PARA EL
ESTADO NACIONAL
Argentina ha aplicado diferentes marcos regulatorios en lo que respecta a la
inversin en infraestructura. Al iniciarse el gobierno de Nstor Kirchner
2
se realizaron anun-
cios al respecto, manifestndose sobre qu concepcin de infraestructura se planificaran
las obras futuras y la concrecin de las que estn en marcha. As se expres que "(...) el
Estado se incorporar urgentemente como sujeto econmico activo, apuntando a la termi-
nacin de las obras pblicas inconclusas, la generacin de trabajo genuino y la fuerte inver-
sin en nuevas obras. No se tratar de obras faranicas, apuntaremos ms a cubrir las
necesidades de vivienda y de infraestructura en sectores crticos de la economa para mejo-
rar la calidad de vida y a perfilar un pas ms competitivo, distribuyendo la inversin con
criterio federal y desarrollando nuestro perfil productivo". Tambin seal que "tenemos
que volver a planificar y ejecutar obra pblica en Argentina, para desmentir con hechos el
discurso nico del neoliberalismo que las estigmatiz como gasto pblico improductivo
(...). La construccin ms intensiva de viviendas, las obras de infraestructura vial y ferrovia-
ria, la mejor y moderna infraestructura hospitalaria, educativa y de seguridad, perfilarn un
pas productivo en materia de industria agroalimentaria, turismo, energa, minera, nuevas
tecnologas, transportes, y generarn nuevos puestos de trabajo genuinos".
Vale la pena recordar que en virtud de la Ley 24.855 se haba creado el Fondo
Fiduciario Federal de Infraestructura Regional. Se dispuso que ste funcionara originaria-
mente en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y su administracin fuera
ejercida por un consejo de administracin compuesto por siete miembros designados por
el Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta de la Jefatura de Gabinete de Ministros, dos de
los cuales seran nominados por la Asamblea de Gobernadores del Consejo Federal de
Inversiones. Luego de diversas reubicaciones funcionales,
3
en julio de 2003, fue reorga-
nizado y reubicado funcionalmente en el mbito del Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios.
A ello se suma que durante el ao 2001 se haba dispuesto, en virtud de los
decretos N 976, N 1.377 y N 1.381, la constitucin de "fideicomisos" orientados al
financiamiento de infraestructura.
Ms recientemente, el Decreto N 508/2004 del 23 de abril, apuntando a la
realizacin de obras pblicas, especialmente en los sectores que comprenden a la infraes-
tructura vial e hdrica y acorde con lo previsto en los decretos anteriores, establece la inter-
vencin de organismos pblicos con competencia especfica en la materia, como la Direc-
cin Nacional de Vialidad y la Subsecretara de Recursos Hdricos, ambos en la jurisdiccin
del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios.
Tomando en cuenta la cuestin del financiamiento, parece darse en la actuali-
dad un nuevo giro en el tema relativo a la inversin federal en infraestructura. Segn la
idea imperante en los Ministerios de Economa y de Planificacin Federal podran llevarse
a cabo obras (no presupuestadas) bajo la forma de proyectos pblico-privados (PPP),
4
donde en algunos casos el Estado aportara fondos, y en otros se utilizaran recursos de
organismos internacionales de crdito, especialmente el Banco Interamericano de Desa-
rrollo (BID) y el Banco Mundial (BM).
ASPECTOS RELEVANTES A TENER EN CUENTA CON RELACIN A LAS DIMENSIONES INTERNACIONAL-
SUBNACIONAL EN OBRAS DE INFRAESTRUCTURA, Y SU COMBINACIN CON FACTORES COMO LA
SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Y LA PARTICIPACIN
Se ha destacado anteriormente la importancia innegable que tiene el "factor
infraestructura en s mismo", el cual incrementa notoriamente su valor cuando tiene una
proyeccin o efecto internacional.
En ese sentido, se afirma que la infraestructura fsica "de proyeccin y efectos
internacionales es esencialmente poltica en su concepcin. Depende no slo de la decisin
poltica interna sino de la voluntad concordante en los pases vecinos, al requerir e influir en
ms de un territorio" (Del Castillo [1997] p. 147).
A esta necesidad de coordinacin interestatal habr que sumarle una dimen-
sin adicional necesaria, como es la subnacional. La infraestructura ubicada en zonas
fronterizas o que vincula regiones entre pases vecinos puede servir para disminuir
asimetras existentes entre provincias -esto es consistente con la mayora de las deman-
das o reclamos provinciales- y, a la vez, requiere cuidar los posibles impactos ambienta-
les, segn el tipo de obra de que se trate, dado que los primeros en sufrir efectos son
aquellos espacios cercanos a dichas obras.
5
Significa, entonces, que en muchos casos, para abordar la cuestin de infraes-
tructura en los trminos aqu planteados, deben conjugarse al menos tres cuestiones con-
sagradas por la Constitucin Nacional, segn la Reforma de 1994, a saber:
1) las capacidades asignadas a las provincias en su gestin internacional;
2) el reconocimiento del dominio originario de los recursos existentes en su te-
rritorio -ambos correspondientes al Art. 124 CN (de la Constitucin Nacional

);
6
y
3) el derecho reconocido a todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado
y, a su vez, el deber de preservarlo (Art. 41 CN).
La participacin ciudadana, tanto en lo relativo a "consulta popular" como a
iniciativas populares (Arts. 39 y 40 CN), puede contribuir a complejizar los factores que
145
potencialmente pueden ponerse en juego a la hora de tomar decisiones de infraestructura,
en particular si se la combina con el Art. 41 CN.
En diversas obras de infraestructura realizadas o proyectadas, como tambin en
el aprovechamiento de los beneficios por el uso de los recursos naturales que algunas de
ellas implican, se han suscitado situaciones que exhiben algunos de los rasgos de
complejizacin anunciados ms arriba.
A ello se suman, y como dato no menor, los efectos de la crisis energtica que tran-
sita Argentina desde los primeros meses del 2004. La misma ha puesto al descubierto situacio-
nes de carencia u obsolescencia de infraestructura, al tiempo que hizo visible algunas acciones
provinciales desacompasadas respecto de una visin integrada a nivel nacional de dicha crisis, y
ha reavivado propuestas en direccin a obtener mayor participacin en las decisiones.
La variedad de situaciones que pueden producirse cuando se trata de obras de infra-
estructura, tanto aqullas que ponen en evidencia la existencia de cooperacin como aqullas
que denotan dificultades para que la vinculacin nacional-subnacional se encamine en la direc-
cin correcta, obliga a tomar slo algunos ejemplos para ser abordados en este trabajo.
III. ANLISIS DE ALGUNOS EJEMPLOS RELEVANTES
Con el propsito de analizar algunos ejemplos puntuales se considerarn aspec-
tos relativos a:
Rutas, puentes internacionales y pasos fronterizos. Revitalizacin del tema de
obras de infraestructura ferroviaria.
Obras de aprovechamiento hidroelctrico Corpus Christi, Garab, Salto Grande
y algunas cuestiones recientes sobre Yacyret.
La Hidrova Paran-Paraguay.
Obras de manejo hdrico internacional (Cuenca del Ro Bermejo).
Desarrollo de reas de frontera, en vinculacin con la capacidad articuladora
de los Comits de Frontera.
Inquietudes y propuestas desde algunos marcos regionales; concretamente, el
denominado Zona de Integracin Centro-Oeste de Amrica del Sur (ZICOSUR).
Cada uno de los sealados entraa acciones y compromisos diversos asumidos
por las provincias y generan tanto situaciones de complementacin Nacin-provincia, como
otras que muestran desarmonizacin o que requeriran poder contar con algunos canales
apropiados para encarar de forma consensuada las mejores acciones a implementar.
PASOS FRONTERIZOS, RUTAS Y PUENTES INTERNACIONALES
En principio, todo lo referente a construccin de rutas y complejos fronteri-
zos es responsabilidad de la Nacin. En determinados casos puntuales, sin embargo, las
provincias proponen al gobierno central la realizacin de obras en los pasos internacio-
nales, a fin de facilitar la integracin con pases vecinos y, en ciertos casos, las ejecutan
empleando recursos propios.
Algunos casos que pueden sealarse:
1) Paso de Jama, en el lmite con la Repblica de Chile: el complejo lo va a construir
la provincia de Jujuy, y luego la Nacin reintegrar los fondos que adelanta la provincia;
2) Paso de Sico (RN -Ruta Nacional- 51), tambin con Chile, se encuentra consoli-
dado: fue construido por la provincia de Salta y lo entreg en comodato a la Nacin en 1997;
7
3) Paso Salvador Mazza - Yacuiba (RN 34), en la provincia de Salta, en su lmite
con Bolivia: se encuentra pavimentado y la obra ha sido realizada con fondos propios pro-
vinciales. En este caso, la provincia tiene un particular empeo por el control trasfronterizo;
4) Paso de San Francisco: fue asfaltado por la provincia de Catamarca;
5) Paso de Agua Negra, en la provincia de San Juan (Regin de Coquimbo,
Chile): es un rea donde se estn realizando estudios de prefactibilidad tcnica, con el fin
de definir las obras necesarias en dicha zona limtrofe. Bsicamente, se apunta a la cons-
truccin de un tnel en el paso fronterizo Agua Negra, que permita su uso todo el ao. Esto
se entroncara con los corredores biocenicos, para afirmar una ruta que eventualmente
conectar Porto Alegre con el puerto de aguas profundas de Coquimbo.
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6) Paso San Sebastin, en la provincia de Tierra del Fuego: la ampliacin del
complejo fue realizada por la provincia, con costo propio, por considerarlo fundamen-
tal para sus intereses;
7) Pasos de Pino Hachado, Cardenal Samor, Huaum, Mamuil Malal: todos en la
provincia de Neuqun, la que ha ofrecido realizar mejoras en dichos pasos fronterizos a su
propio costo, particularmente con la finalidad de facilitar el turismo. En cuanto al Paso
Tromen, tambin en dicha provincia, est previsto que se inicien los trabajos a partir de los
primeros das de 2005,
9
con la pavimentacin de sus 34 km.
En temas viales existen acuerdos similares para la construccin de rutas. La Na-
cin aporta los fondos y en ocasiones las provincias contribuyen con el financiamiento de la
obra o la ejecucin del proyecto. Un ejemplo es el Corredor Vial por el Paso de Jama, en la
provincia de Jujuy. La provincia de Salta, en su lmite con Paraguay, ha realizado el conso-
lidado Misin La Paz - Pozo Hondo (RN 86 y 54). En el caso de la provincia de Misiones, se
ha firmado con la Direccin Nacional de Vialidad un acuerdo a travs del cual la provincia
ejecuta obras en su jurisdiccin sobre la RN 101, que en la zona de Bernardo de Irigoyen
(nica franja de "frontera seca" con Brasil) permitirn asegurar la presencia de los organis-
mos de control fronterizo.
En lo que respecta a puentes, la provincia de Salta ha construido, con fondos
propios, el puente Los Toldos - Mrmora sobre el Ro Bermejo, en el lmite con Bolivia.
Otro ejemplo que puede sealarse es el de la provincia de Chaco, que propicia la cons-
truccin de un puente que vincule Puerto Bermejo con Pilar (Paraguay). El director de
rea de Frontera del Ministerio de Gobierno de esa provincia, Francisco Bengoechea, ha
manifestado el gran inters del gobernador Roy Nikisch por establecer conexiones como
un servicio de balsas entre ambas ciudades, y la apertura de una aduana en Bermejo con
un rgimen simplificado de exportacin, dado el incremento en volmenes de los pro-
ductos que Chaco vende a Paraguay (este tema fue de tratamiento en el Comit de
Frontera de Puerto Bermejo, el 20 de mayo de 2004).
Ms all de los ejemplos puntuales, es posible observar que la aceleracin de
programas de infraestructura para el transporte en lo que hace a carreteras, pasos y
puentes convoca un gran inters por parte de las provincias y las regiones. En gran medi-
da, el potencial econmico y de desarrollo que se le asigna a los corredores de integra-
cin, y la percepcin de la manera en que diversas vas de comunicacin se conectan con
ellos, hace que crezcan las demandas por parte de otros sectores geogrficos que no
estn considerados en los ejes mismos. De algn modo, estas inquietudes constituyen
parte de los reclamos que se presentan en el mbito de los Comits de Fronteras (en
general y, en particular, en la frontera argentino-chilena) y que a veces promueven la
modificacin y/o priorizacin de ejes ya identificados.
147
Tambin se manifiesta un gran inters respecto a la revitalizacin de obras de
infraestructura ferroviaria, pudindose mencionar algunos ejemplos paradigmticos.
Las provincias del noroeste argentino (NOA) y del noreste argentino (NEA) -nueve
en total-, han tomado el tema ferroviario como una de las demandas regionales. En conse-
cuencia, adhirieron a las aspiraciones jujeas de reactivar el ramal ferroviario Jujuy-La Quiaca,
a fin de hacer su contribucin a la consolidacin del Corredor de los Libertadores. Para
tratar esta problemtica, llevaron a cabo reuniones con empresarios de Bolivia, Per y la
Asociacin Latinoamericana de Ferrocarriles (ALAF). As se iniciaron contactos con la Cor-
poracin Andina de Fomento (CAF), tomando en cuenta la experiencia ya desarrollada con
Bolivia y Per cuando se privatizaron los ferrocarriles.
Al respecto, se realizaron avances con el Ferrocarril General Belgrano. El presi-
dente de la Nacin, Nstor Kirchner, autoriz la posibilidad de sumar aportes privados para
su reactivacin, por lo que los empresarios debern presentar una oferta de inversin. Lo
que se espera con ello es integrar el corredor ferroviario NOA y NEA con los existentes
(tanto del lado chileno como del sur de Bolivia) con la Hidrova Paran Paraguay, que viene
de ese pas, pasa por Formosa y el Puerto Barranqueras (Chaco), y se integra al Atlntico.
Durante el ao 2003, el gobernador de Neuqun, Jorge Sobisch, decidi impri-
mirle un mayor impulso al Proyecto del Ferrocarril Trasandino del Sur, que unira a esa
provincia con Chile y sera una pieza clave en la conexin de los puertos de Concepcin y
Baha Blanca. Desde su gobernacin se consider la posibilidad de realizar algn grado de
inversin con fondos pblicos para acelerar los tiempos y adems, en cuanto a la decisin
respectiva, se subray que la construccin del trasandino en territorio provincial no requie-
re autorizacin de las autoridades nacionales, porque es un ramal nuevo. El avance en esa
direccin es significativo y ha implicado reuniones con funcionarios regionales trasandinos
y con el mismo presidente Ricardo Lagos, adems de contar con un fuerte apoyo de la
propia legislatura provincial para acceder a fondos del exterior.
10
Esta iniciativa compite fuertemente con otras de Mendoza, y ambas pareceran
estar disputando constituirse en el "eje" del mencionado corredor. Al respecto, el Gober-
nador Cobos tambin est comprometido fuertemente en reactivar el tren trasandino y,
en ese marco, ha logrado que el gobierno nacional le asignara factibilidad tcnico-econ-
mica a esa iniciativa.
11
OBRAS DE APROVECHAMIENTO HIDROELCTRICO
12
Complejo Yacyret
En cuanto a la Entidad Binacional Yacyret (EBY) se ha dicho mucho. Sin
embargo, en lo relativo a los mecanismos de articulacin de los derechos y responsabi-
lidades Nacin-provincia, pueden apuntarse una serie de efectos que se han ido agra-
vando a lo largo del tiempo.
A mediados de 2003, el Presidente Kirchner design a las nuevas autoridades de
la EBY. La tarea principal de las mismas es a llevar adelante la terminacin de una obra que
fue calificada -con razn o sin ella- como "el monumento a la corrupcin". La finalidad es
elevar la cota a 83 msnm (metros sobre el nivel del mar), a los efectos de generar 8.000
gW/h adicionales, los que representan entre un 10% y 15% de la generacin elctrica
actual de nuestro pas.
Asimismo, debe destacarse otro objetivo imprescindible que se encuentra rela-
cionado con la cooperacin entre los actores nacionales y subnacionales: encontrar las vas
adecuadas para mitigar las consecuencias no deseadas, especialmente en materia de afec-
tacin a las poblaciones aledaas y a la regin. Luego de casi 30 aos de firmado el Tratado
con Paraguay, de sobrecostos enormes, de una deuda de US$ 9.000 millones de dlares
con organismos internacionales y del denunciado arrasamiento cultural y social con la po-
blacin afectada, este objetivo parece ser prioritario.
Segn expertos, hoy la terminacin de la obra de Yacyret es fundamentalmente
una obra de fuerte contenido social y ambiental, con cientos de pequeas obras a acordar
con la poblacin, amn de un conjunto de programas sociales y ambientales en los que
deberan ponerse en funcionamiento mecanismos apropiados de participacin popular. Como
sostiene un Panel de Expertos del Banco Mundial (Banco Mundial [2000]) ste ya no es un
proyecto hidroelctrico y las cuestiones claves pendientes no se refieren a la generacin de
energa. La EBY no goza de credibilidad entre las poblaciones afectadas, y la perdi por no
haberles informado apropiadamente sobre la evolucin del proyecto y los cambios necesa-
rios y por no haber asegurado adecuadamente canales para una participacin eficaz. Ade-
ms, se la considera como una organizacin que ha generado problemas y que prometi
soluciones que no se concretan. Con este problema inicial, la posibilidad de que la EBY
aplique exitosamente los programas necesarios para la cota de 83 msnm es muy remota".
Por eso, el proceso de construccin y terminacin de Yacyret ha tenido un eje
central vinculado con la relacin entre el gobierno federal y las provincias involucradas, en
cuanto a participacin y transparencia.
El mismo informe subraya que "en el caso de Yacyret, no slo las instituciones
gubernamentales (que en algunos casos pueden actuar como entidades independientes en
la resolucin de conflictos) son dbiles o inexistentes, sino que la EBY es vista como una
entidad gubernamental, con ms influencia que cualquier autoridad local. Como resultado,
se considera que toda negociacin entre la EBY y las partes locales se realiza en condiciones
desiguales y que no existe ningn organismo con mayor autoridad ante el cual puedan
reclamar las partes perjudicadas. A medida que se lleva a cabo el reasentamiento, esta falta
de resolucin de conflictos puede originar largas disputas legales y la oposicin poltica al
proyecto". A su vez, debe mencionarse que hay una iniciativa del diputado argentino de
Afirmacin para una Repblica Solidaria (ARI), Mario Cafiero, para constituir una comisin
binacional de legisladores de Argentina y Paraguay con el propsito de investigar Yacyret
y sus costos. Adems, seala la necesidad de que no se entorpezca la obra, pero que se
transforme en una agencia de desarrollo regional que atienda los problemas sociales y
ambientales de las poblaciones afectadas.
El problema es complejo porque confluyen diversas jurisdicciones: una Entidad
Binacional, la Cancillera, la Secretara de Energa, los Gobiernos provinciales y los actores
privados no gubernamentales.
Teniendo en cuenta la envergadura y complejidad de un gran aprovechamien-
to hidrulico como este, no es extrao que los problemas no resueltos en su momento
sean tomados como un ejemplo a no imitar. Por ello, diversos actores intentan frenar
institucionalmente cualquier obra que se asemeje a Yacyret; especialmente a partir de la
reforma en 1994 de la Constitucin Nacional, en cuyos Arts. 41 y 124 se regula la protec-
cin del ambiente en el pas, consagrndolo como un bien jurdico protegible, y se recono-
ce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Como ejemplo pueden citarse las reiteradas iniciativas provinciales en las cuales
se propicia, entre otros objetivos, la compra directa de energa elctrica a Yacyret, por
parte de las provincias aledaas, a un precio diferencial y ms econmico respecto del resto
149
del Mercado Elctrico Mayorista argentino. Estos objetivos suelen estar fundamentados en
la no-satisfaccin de los beneficios prometidos por las autoridades para la regin: la mitiga-
cin de los problemas ambientales y el derrame de ganancias econmicas.
Central Binacional Salto Grande
Salto Grande es una obra de aprovechamiento mltiple del ro Uruguay, cons-
tituyndose en la primera obra de este tipo que con carcter binacional se ha emprendido
en Amrica Latina. Est ubicada en el bajo Uruguay, pocos kilmetros aguas arriba de la
ciudad de Salto. Se inici la obra en abril de 1974, la primera turbina se puso en funcio-
namiento en junio de 1979 y la ltima en mayo de 1983, mientras que el puente interna-
cional se inaugur en agosto de 1982.
Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande. Antecedentes
El objeto de esta Comisin fue obtener el mayor beneficio de las disposiciones
naturales que ofrecan los rpidos del Ro Uruguay en la zona de Salto Grande, para el
desarrollo econmico, industrial y social de ambos pases. A partir del 12 de julio de 1979 se
inicia la etapa de explotacin en la entrada en servicio y paralelo de la primera unidad
generadora. Posteriormente, se fueron incorporando al servicio las distintas instalaciones,
completndose la puesta en marcha de todo el equipamiento el 14 de diciembre de 1982.
En septiembre de 2003, la Cmara Alta de la provincia de Entre Ros aprob una
resolucin en rechazo de la posible construccin de un embalse en aguas del Ro Uruguay,
aguas abajo de Salto Grande. Tcnicos extranjeros estaran estudiando esa alternativa vin-
culada a la instalacin de una planta de celulosa a 8 kilmetros de Fray Bentos, en Uruguay.
Diversas entidades ambientalistas de la provincia denunciaron que existiran tres proyectos
para retomar la vieja discusin de levantar sobre el Ro Uruguay un embalse hidroelctrico.
Las sospechas se generaron a raz de los estudios de prefactibilidad que estaban
realizando un grupo de tcnicos especialistas en Pepeaj (cerca de Gualeguaych), segn
reconocieron los propios directivos de la Comisin Administradora del Ro Uruguay (CARU),
en reuniones mantenidas con la red de entidades ecologistas de Argentina y de Uruguay. El
legislador entrerriano Pedro Moix record que "la Ley 9.092, por otro lado, declara a los
ros Paran, Uruguay y Gualeguaych libres de nuevas obras de represamiento, preservan-
do el medio ambiente y otros cursos de agua como bienes y recursos naturales de especial
inters para su cuidado, conservacin y aprovechamiento sostenible. Por lo tanto, cual-
quier tipo de represa que se proyecte construir provocara importantes daos ecolgicos y
pondra en grave riesgo la zona natural del Palmar de Coln (El Diario de Paran, 19 de
septiembre de 2003). Hacindose eco de esa preocupacin, la Cmara de Diputados de la
Nacin solicit al Poder Ejecutivo y a la CARU que adopten las medidas tendientes a evitar
que el gobierno uruguayo permita la instalacin de una planta de celulosa sin la corres-
pondiente planta purificadora de efluentes, puesto que provocara el derrame de las aguas
residuales sin tratamiento alguno, actividad nociva para el medio ambiente.
Por su parte, representantes de la ciudad argentina de Gualeguaych solicitaron
audiencias a funcionarios de la Cancillera como Ral Estrada Oyuela, Representante Espe-
cial para Asuntos Medioambientales Internacionales de la Cancillera argentina y con Ro-
berto Garca Moritn de la Comisin Administradora del Ro Uruguay (CARU).
13
En este caso quedara de manifiesto uno de los ejemplos relativos a las demandas
de la sociedad con relacin al derecho reconocido a todos los habitantes a un ambiente
sano, equilibrado, y a su vez el deber de preservarlo (Art. 41 CN). Situacin que, en este
ejemplo, requiere mayores niveles de concertacin al tratarse de una zona de "aguas com-
partidas" con un estado vecino.
Proyecto Hidroelctrico Corpus Christi
Situado sobre el Ro Paran, en territorio de la provincia de Misiones, se trata de
una obra de generacin elctrica compartida por Argentina y Paraguay. Lo interesante del
presente caso es analizar si hubo mecanismos de coordinacin entre la Nacin y la provincia.
Cabe decir que, en primer lugar, hubo un acuerdo preliminar entre el Estado
federal y la provincia de Misiones para delimitar las atribuciones de cada una en la realiza-
cin de dicha obra. En forma posterior, la Nacin celebr un tratado internacional con
Paraguay a los fines de sellar las voluntades estatales en la materia.
En ese marco, en 1971 se cre la Comisin Mixta argentino-paraguaya del Ro
Paran (COMIP), entidad binacional que lleva adelante la institucionalizacin de los avan-
ces de la obra. Su objeto es el "estudio y evaluacin de las posibilidades tcnicas y econ-
micas del aprovechamiento de los recursos del Ro Paran en el tramo limtrofe entre los
dos pases, desde su confluencia con el Ro Paraguay hasta la desembocadura del Iguaz"
.14
A su vez, en 1996 se celebra el "Convenio sobre conservacin y desarrollo de los recursos
cticos en los tramos limtrofes de los ros Paran y Paraguay", por el cual la COMIP es
Secretara Permanente del Comit Coordinador. En este sentido, esta entidad ha llevado a
cabo los estudios de prefactibilidad y de impacto ambiental de Corpus Christi.
Sin embargo, los habitantes y organizaciones sociales de la ciudad de Misiones
presionaron a las autoridades provinciales para que se opusiera a la obra. El argumento
esgrimido era que dicho emprendimiento implicaba un avasallamiento de la autonoma
provincial y la forma federal de gobierno, en abierta contradiccin con lo establecido por el
Art. 124 CN (segn la Reforma de 1994), que reconoce a las provincias el dominio origina-
rio de los recursos naturales. Asimismo, agregaban que la construccin de represas daaba
el ambiente y que llevara la regin a un desastre ecolgico, provocando diferentes tipos de
impactos en fauna ctica, flora costera, calidad del agua, economa riberea, etc.
En consecuencia, el 14 de abril de 1996 el gobierno provincial llam a un plebis-
cito (conforme a leyes provinciales). Vot casi el 63% de la poblacin provincial y el 88,63%
rechaz la obra, al votar por el "No a la construccin de la Represa Hidroelctrica de Cor-
pus Christi, cualquiera sea su lugar de emplazamiento sobre el Ro Paran".
Una vez realizado este plebiscito provincial, se plante el debate acerca de si el
mismo es vinculante, tanto para la propia provincia que lo motiv como para el gobierno
federal en materia de poltica exterior. Esta pregunta se revel por dems pertinente a la luz
de los acontecimientos posteriores, acontecimientos que demuestran que los mecanismos de
coordinacin de polticas pblicas entre la Nacin y las provincias suelen transitar por carriles
diversos, segn los momentos histricos, los intereses en juego y los alineamientos polticos.
El hecho es que cuatro aos ms tarde, en mayo de 2001, desde Asuncin (Pa-
raguay), los presidentes de ambos pases reiteraron la decisin de construir la Obra Hidro-
elctrica Corpus Christi. Por su parte, el gobernador de Misiones se sum al impulso del
proyecto, anunciando un nuevo plebiscito en un corto plazo, con el argumento que se
haba votado slo contra el emplazamiento de Itacu.
Es pertinente destacar que la preocupacin que mueve a los misioneros es, justa-
mente, la mala percepcin que se tiene de los resultados de la obra hidroelctrica Yacyret,
151
ubicada a pocos kilmetros del lugar de emplazamiento de Proyecto Corpus Christi. Se
alega que los efectos por errores de construccin y por falta de cumplimiento en las obras
complementarias se sienten ms all de la ciudad de Posadas, capital de la provincia. Por
ello los habitantes no quieren "un nuevo Yacyret" en la mitad del alto Paran.
En este sentido, se ha observado la utilizacin activa de herramientas de participa-
cin pblica. Por ejemplo, un grupo de ciudadanos inici una accin de amparo contra el
Poder Ejecutivo Nacional, solicitando se le ordene abstenerse de poner en ejecucin la inicia-
tiva por lesionar el derecho al ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo de la vida
humana presente y sustentable. Fundamentaron su legitimacin activa en su carcter de
afectados y solicitaron, a su vez, la intervencin del Defensor del Pueblo de la Nacin.
Por su parte, el Defensor requiri la realizacin de estudios de impacto ambiental
en forma previa a la adopcin de cualquier decisin de ejecutar obras hidroelctricas. En
cuanto a los mecanismos de publicidad y participacin popular, sostuvo que deba aguardarse
la decisin del pueblo de Misiones a travs de la aprobacin del Parlamento Provincial,
puesto que el proyecto se llevaba a cabo sin proporcionar la informacin adecuada y opor-
tuna a las partes afectadas, ignorando de forma intencional la consulta previa a los pueblos
afectados que expresaron mayoritariamente su rechazo a la obra.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo Nacional neg la legitimacin activa de los veci-
nos por estimar que no revestan la calidad de afectados y por tratarse de una accin
extempornea, ya que la ilegalidad y/o arbitrariedad an no se haba producido.
Como corolario, es dable concluir que estos inconvenientes entre la Nacin y la
provincia (y los dems actores subnacionales involucrados) ocurridos en el pasado parecen
haber servido de incentivo para encarar, en la actualidad, mecanismos ms armnicos de
vinculacin, motivados por el reciente impulso dado a la obra desde la esfera nacional.
Las aspiraciones de mayor participacin quedaran demostradas, por ejemplo, en
la Reunin de los Intendentes de la provincia de Misiones con miembros de la COMIP, con
el objetivo de abrir un nuevo espacio de discusin sobre la represa. La misma tuvo como
centro manifiesto del debate, las ventajas y desventajas que traera la obra para la provincia
en trminos sociales, econmicos y ambientales.
Dicho encuentro fue sindicado como el primero que, luego de mucho tiempo,
intenta colocar el tema como eje de debate de la opinin pblica. Y, si bien se trat de un
primer paso, ha quedado en evidencia que la construccin de la represa tiene consenso
mayoritario, aunque con duras negativas por parte de Puerto Iguaz.
Como argumentos a favor se coloc a la vanguardia el tema de las regalas que
recibir la provincia, a razn del 12% de las ventas de energa que genere la obra. Como
impedimentos existentes se remarcaron, en primer lugar, la sensibilidad de los habitantes,
puesto que no resultar sencillo superar el escollo del plebiscito anterior; en segundo
lugar, se hizo hincapi en la necesidad de superar las indefiniciones que existen sobre la
elevacin de la cota de la empresa Yacyret.
En el mismo sentido, no debe olvidarse que fue la crisis de energa de Argenti-
na la disparadora del retorno a las negociaciones con Paraguay por Corpus Christi. Los
presidentes de ambas Repblicas, Nicanor Duarte Frutos y Nstor Kirchner, han anuncia-
do a mediados de abril de 2004 el inters de ejecutar la construccin del segundo proyec-
to hidroelctrico binacional.
Asimismo, el Plan Energtico Nacional para el perodo 2004-2008, anunciado
por el gobierno argentino en mayo de 2004, indica que se efectuar una revisin de los
proyectos hidroelctricos existentes, superiores a los 400 mw, figurando, entre ellos, el
binacional Corpus Christi con el vecino pas.
El costo de construccin de la misma ser traspasado al sector privado, a travs
de la figura de concesin de la explotacin comercial de la obra pblica por un perodo de
tiempo determinado (el denominado sistema PPP).
A lo ya sealado convendra agregar que en esta nueva etapa, el gobierno provin-
cial pretende que la represa se haga, y persigue el objetivo de que las regalas queden para la
provincia y se establezca un lugar de construccin que tenga el menor impacto ambiental.
La provincia que negocia con la Nacin, en virtud del Art.124 (la posesin del
recurso natural) plantear recibir energa o el equivalente monetario a lo que consume en
un ao, ms un 50 por ciento disponible para la venta, adems de sujetar esta cifra a una
ratio anual de aumento del consumo, segn las previsiones estratgicas de crecimiento
provincial. Tambin se asegur que posteriormente, debera pasar a la provincia la propie-
dad de un porcentaje considerable de la represa.
Proyecto Hidroelctrico Garab
Otro caso paradigmtico en la relacin Nacin-provincias en infraestructura es el
Proyecto Hidroelctrico Garab, que ocupa reas de las provincias de Corrientes y Misiones
en Argentina, y el estado de Ro Grande do Sul en Brasil.
El Complejo Garab-Santa Mara contar con la construccin de dos diques, uno
en Garab (Corrientes), a cota 74,00 IGM (Instituto Geogrfico Militar) y otro en la locali-
dad de Santa Mara (Misiones), a cota 94,00 IGM.
En 1988 se concret, entre los gobiernos de Argentina y Brasil, el Proyecto Bsi-
co Garab, como resultado de los estudios de consultora llevados a cabo por el Consorcio
Hidroservice-Hidrened, iniciados en 1981 y entregados en 1986. El mismo contena los
estudios anteriores (de inventario, prefactibilidad y factibilidad), los estudios realizados (reas
de topografa, hidrologa, geologa y geotecnia), la descripcin del aprovechamiento, la
insercin regional, el cronograma y presupuesto y los documentos de referencia.
Si bien durante mucho tiempo este proyecto form parte de una agenda co-
mn entre ambos pases (desarrolladas por las comisiones que oportunamente crearan la
ex Agua y Energa Elctrica y su par Electrobrs), recin en los ltimos aos el mismo
cobr un impulso relevante.
El paso concreto ms significativo en este sentido ha sido la constitucin de la
Comisin Mixta Bilateral Permanente en Materia Energtica entre Argentina y Brasil, cuyas
cancilleras efectivizaron a travs de un intercambio de notas reversales el 5 de julio de 2002.
En ese marco se llev a cabo la II Reunin realizada por dicha Comisin en Bra-
silia (6 y 7 de enero de 2004) copresidida por la Ministra de Energa y Minas de Brasil, Dilma
Rousseff, y el Secretario de Energa de Argentina, Daniel Cmeron. En esta reunin se
resolvi la conformacin de un Grupo de trabajo ad hoc, compuesto por tcnicos de
Emprendimientos Energticos Binacionales SA (EBISA) por Argentina y Empresa de Pesqui-
sa Energtica (EPE) por Brasil.
Asimismo, se record que en 1996 los gobiernos de los dos pases decidieron
que el proyecto debera ser de iniciativa privada y que no habra ms inversin con garanta
estatal. Manteniendo esta posicin, las delegaciones concordaron retomar la evaluacin
econmico-financiera de la obra en forma conjunta con los tcnicos de ambos pases.
Entre los sistemas de contratacin ms plausibles, el BOT (Build, Operate and
Transfer) y el PPP, parece tener ms apoyo bilateral el segundo. En primer lugar, Brasil ha
153
puesto en marcha hacia fines de 2002 un programa de incentivo estatal para lograr inver-
siones por este medio. En segundo lugar, el gobierno argentino anunci en la Reunin
Anual del BID de 2004 la implementacin de este sistema en obras pblicas en Argentina.
En este contexto, varios actores subnacionales se han pronunciado al respecto y,
en ciertos casos, han realizado actividades proactivas en forma concomitante al impulso
gubernamental. Por ejemplo, en la provincia de Corrientes los profesionales de los organis-
mos con competencia en el tema -Instituto Correntino del Agua y del Ambiente (ICAA) y
Direccin Provincial de Energa de Corrientes, entre otros- se encuentran analizando los
antecedentes existentes sobre el proyecto, a los efectos de determinar el probable impacto
ambiental de la obra y las implicancias en el sistema elctrico provincial que la obra acarrea-
ra. Estos estudios involucran principalmente aspectos ambientales, hidrolgicos, hidruli-
cos, topogrficos, energticos, entre otros.
Por ello, un punto relevante del proyecto -que lo asimila con el caso Corpus
Christi- es el de los efectos esperados sobre el medio ambiente. En particular, los cambios
de ro a lago en sectores de aproximadamente 50 km en Santa Mara, 50 km en Garab y al
aumento de la actividad econmica y turstica en la zona. Por ello es de suma importancia
la realizacin de la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), procedimiento administrativo
inscripto en un marco legal e institucional y dirigido al control ambiental de proyectos, que
en el caso de Garab adquiere especial relevancia en atencin a la magnitud de los impactos
esperables sobre el medio ambiente. Las provincias han solicitado el cumplimiento de las
leyes ambientales nacionales y provinciales de Argentina y Brasil, a saber: la Ley General del
Ambiente N 25.675, la Ley Provincial de Evaluacin de Impacto Ambiental N 5.067, y el
Decreto - Ley N 212/01 sobre Autoridad Ambiental (ICAA).
As es que, para evaluar dichos impactos, en 2003 la Secretara de Energa de Argen-
tina llev a cabo la actualizacin de los estudios tcnicos de 1988. Para ello, se adjudicaron a
universidades nacionales 23 programas, haciendo especial inters en la temtica ambiental.
Por su parte, las provincias involucradas recomendaron la conformacin de un
equipo interinstitucional e interdisciplinario para un anlisis a mayor profundidad de los
estudios existentes. Asimismo, han propuesto la conformacin de una entidad binacional
con participacin plena de Corrientes y Misiones en su carcter de titulares de los recursos
naturales (cf. Art. 124 CN reformada).
Esto significara, de prosperar la iniciativa provincial, que la construccin del com-
plejo hidroelctrico requerir, adems de los arreglos internacionales con Brasil, acuerdos
entre las dos provincias mencionadas para definir en forma clara y articulada cuestiones
tcnicas, polticas y administrativas, entre las que se encuentran los porcentajes referidos a
las regalas (aspecto central de las pretensiones provinciales).
En ese marco, Misiones ha recordado que su Constitucin, en el Art. 58, prescri-
be que "la provincia tiene plenitud del dominio, imprescriptible e inalienable, sobre las
fuentes de energa existentes en su territorio. Es facultad de la provincia realizar por s o
convenir con la Nacin o con otras provincias su exploracin, cateo y extraccin, as como
su explotacin, industrializacin, distribucin y comercializacin, fijando de comn acuerdo
el monto de la regala o contribucin por percibir".
Este planteo se vincula con la necesidad de reglamentar el mencionado Art. 124
CN para lograr una vinculacin ms activa y coordinada entre Nacin y provincias. Un
importante dato en la temtica que nos ocupa es que recientemente, la Subsecretara de
Energa Elctrica ha resuelto que, en la constitucin del Grupo de trabajo ad hoc Garab, se
deber tener en cuenta la participacin de las provincias de Misiones y Corrientes.
En cuanto a la participacin del cuerpo legislativo en este proceso, es oportuno
sealar que en el Congreso de la Nacin Argentina ha presentado un Proyecto de Resolu-
cin sobre Obras Pblicas 2004 [1222-D-04 (T.P. N 19)], referido a la creacin de una
Comisin Bicameral para el Seguimiento del Proyecto Hidroelctrico Complejo Garab-San-
ta Mara entre las Repblicas de Argentina y Brasil. El mismo, cuya fecha de ingreso data
del 29 de marzo de 2004, fue remitido a las comisiones del MERCOSUR, Obras Pblicas,
Relaciones Exteriores y Culto y Peticiones, y Poderes y Reglamento.
Por ltimo, un grupo de intendentes de las provincias mencionadas conforma-
ron, en abril de 2004, el Foro Regional Interprovincial de Intendentes para el Complejo
Hidroelctrico Garab XXI. El objetivo es coordinar con las autoridades nacionales y los
gobernadores de Misiones y Corrientes (Carlos Rovira y Ricardo Colombi, respectivamen-
te), una serie de temas como los ndices de regalas que le correspondern a cada munici-
pio, en funcin del grado de afectacin, y las obras de infraestructura que se debern
realizar (Misiones On Line [2004]).
Otra de las peticiones que motiva dicho foro es la solicitud de que al momento
de conformarse el Ente Binacional para definir los temas inherentes al proyecto, ste se
integre con dos representantes de los municipios afectados, uno por la provincia de Co-
rrientes y otro por la de Misiones, los cuales tendrn que tener voz y voto, siendo designa-
dos stos por el Foro Regional de Intendentes.
El cuadro descrito anteriormente, parecera indicar que las exigencias se van
produciendo en cascada; esto es, como requerimientos de participacin y de obtencin
de beneficios que las provincias hacen a la Nacin y que, a su vez, los municipios le
demandan a sus respectivas provincias.
LA HIDROVA PARAN - PARAGUAY
Un gran proyecto de integracin fsica-regional que trasciende ampliamente la
escala fronteriza es la Hidrova Paraguay-Paran.
15
La complejidad y envergadura de la
obra, los efectos estructurales en lo econmico y territorial de dimensin internacional y los
actores que involucra, requieren un anlisis en profundidad. En este caso, tambin las pro-
vincias gestionan su participacin y apuntan a tener, dentro de los marcos institucionales,
algn grado de participacin y decisin.
Desde el primer momento de su gestacin la Hidrova fue considerada un
megaemprendimiento y recientemente, en el marco de una reunin de expertos en logsti-
ca, ha sido definida por Jos Amiune como un proyecto macrologstico en lo referente a
transporte y telecomunicaciones, para la integracin regional del sur que apunta al
multimodalismo, y que, sealizado y navegable, es un instrumento de primer nivel. Tam-
bin se lo defini como el mayor proyecto de infraestructura de Amrica del Sur (Diario
Noticias Portuarias [2002]).
El Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (CIH) fue crea-
do en 1992 como mecanismo para desarrollar un programa de mejoramiento de la nave-
gacin y el comercio. Dicho Comit est conformado por las delegaciones de los pases
miembros: Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Cada delegacin est confor-
mada por un jefe y un alterno y los distintos grupos tcnicos que son los representantes
de los organismos involucrados en el proyecto. En el caso argentino, la delegacin est
integrada por un jefe de delegacin (Cancillera), un alterno (Subsecretara de Puertos y
Vas Navegables), la Direccin de Vas Navegables, la Secretara de Ambiente Humano y
155
Desarrollo Sustentable, la Direccin General de Aduanas, la Prefectura Nacional, la Ar-
mada Nacional y el Servicio de Hidrografa Naval.
La normativa legal aplicable al programa y que se encuentra en vigor desde el 5 de
enero de 1995 es la emanada del Acuerdo de Navegacin Fluvial por la Hidrova Paraguay-
Paran (Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra), suscripto el 26 de junio de 1992 en Las Leas
(Mendoza). Asimismo, se cre la Comisin del Acuerdo (Art. 22 del Cap. IX), que es la encar-
gada de velar por el cumplimiento de las normas establecidas en el mismo, proponer solucio-
nes ante las eventuales divergencias y proponer y promover reformas al acuerdo.
En el mbito nacional, existe el Comit Federal de la Hidrova Paraguay-Paran
que nuclea a las provincias involucradas en el programa. Dicho Comit es de funciona-
miento autnomo y tiene una Comisin Directiva (con cargos rotativos), presidida por un
funcionario de alto rango provincial y una secretara administrativa. El objeto de este Comi-
t es el de discutir y elevar propuestas e iniciativas de las provincias a las autoridades nacio-
nales para el mejoramiento del programa. Por ejemplo, en la reunin del 23 de agosto de
2003, (Reunin de Barranqueras, presidida por el entonces Secretario de Obras Pblicas de
Chaco), sus miembros consideraron la creacin de un rgano supranacional con rango
constitucional que entienda en los distintos asuntos que hacen a esta va navegable.
Situacin actual de la Hidrova: diversidad de intereses a compatibilizar
Existen varios factores que impidieron la ptima utilizacin de la red fluvial de la
Hidrova. Uno de los inconvenientes principales est en que la fluctuacin en el caudal de
agua de los ros provoca interrupciones en el servicio, por lo que muchas veces el transporte
terrestre resulta una alternativa viable ante estos imprevistos. Por lo tanto, los niveles des-
iguales de profundidad en los ros y accesos a los puertos convierten al dragado en un
punto fundamental, tanto en el mantenimiento de la obra como la repercusin en la
competitividad de cada puerto. Entonces, aunque la obra de la Hidrova es de inters de
todos, hay asimetras en los beneficios y si se la planteara desde una ptica estrictamente
individual la obra no podra realizarse dada la relacin costo-beneficio para algunos pases.
Las complejidades para concretar esta obra conjunta estn dadas por la existen-
cia de realidades nacionales diferentes, las cuales podran resumirse de la siguiente manera:
Uruguay no necesita dragar y es copropietario de la llave de la Cuenca del Plata.
El sistema productivo de Paraguay est formado para acudir a Asuncin, por lo que no les
resulta fundamental dragar. Bolivia busca una salida al mar. En Brasil no todos quieren
resignar los beneficios particulares. Argentina resultara ser el mayor beneficiario del siste-
ma, luego de invertir US$ 700 millones en dragado.
16
Por su parte, en lo que respecta a la navegacin, la situacin actual es asimtrica:
El tramo comprendido entre la ciudad de Santa Fe y el Ocano Atlntico, fue
concesionada en 1995 a la empresa Hidrova SA, mientras que el resto de la red continu
bajo dependencia directa del Estado Nacional. La mencionada empresa logr desde el inicio
de la concesin alcanzar una profundidad en el canal troncal de 32 pies hasta la ciudad de
Rosario y de 22 hasta Santa Fe, as como instalar y mantener un sistema de sealizacin
acorde a los requisitos internacionales de seguridad nutica.
El tramo del Ro Paran de Santa Fe al norte y el Ro Paraguay no cuentan con
profundidad y sealizacin adecuadas que permitan el aprovechamiento mximo de su
capacidad de transporte. Por ejemplo en el ltimo caso la sealizacin consiste en ramas y
toneles colocadas por los propios navegantes.
17
Resulta claro que es de inters especial de Argentina viabilizar este proyecto y lo
es particularmente para algunas provincias:
En el caso del Chaco, la obra resulta vital para mejorar la economa no slo
de la provincia sino la de la zona del norte argentino, dadas las desventajas que tienen
en la actualidad los productores del NEA o del NOA -ya hoy le cuesta entre $ 30 y $ 40
ms colocar en un puerto de exportacin una tonelada de soja o de girasol-. En defensa
del emprendimiento, el gobierno chaqueo indica que esa es precisamente la rentabili-
dad del productor, es la diferencia entre producir para desarrollarse o producir para
desaparecer. La competitividad a la produccin del norte argentino slo ser posible con
un correcto funcionamiento del ferrocarril y la hidrova, que garantice la navegabilidad
del ro las 24 horas del da, puertos en condiciones y una dotacin de personal apropia-
da para que los fletes no se encarezcan.
18
En lo que respecta a Santa Fe, las demandas provenientes del sector privado
apuntan a lograr una profundidad de 36 pies del Paran hasta el puerto de Rosario y la
independencia de las cargas de granos del sistema portuario brasilero dados los mayores
costes generados por los problemas logsticos del puerto de Paranagu (Estado de Paran),
empleado por Argentina como puerto de trasbordo para embarcaciones de mayor porte,
de manera que la produccin local complete la cantidad de carga. Ambos factores habran
significado una prdida de US$ 560 millones a los productores agropecuarios. Este ltimo
problema fue objeto de tratamiento en la reunin entre el gobernador Obeid y el goberna-
dor del Estado de Paran, Roberto Requeiro (Pontn [2004]).
Para Entre Ros la situacin ofrece matices ya que si bien es beneficiaria del
avance del proyecto, simultneamente necesita obras de dragado en el Ro Uruguay, de 15
pies menos que el Paran-Plata.
19
Ante esta realidad, el gobierno nacional puso en marcha en marzo de 2004, el
Plan de Inversiones en Dragado y Balizamiento de los ros Paran, de la Plata, Paraguay y
Uruguay para 2004-2005, que prev un desembolso de $ 40 millones.
El objetivo es mantener a pleno funcionamiento esas vas porque concentran el
80% de las importaciones y exportaciones argentinas. Conocedor de esa relevancia, el jefe
de la delegacin argentina ante el CIH, Emb. Octaviano Saracho, ha sostenido que se pue-
den mejorar las condiciones de navegacin en el pas sin descuidar el proyecto regional:
"Draguemos entre Confluencia y Santa Fe y en el tramo compartido con Paraguay, pero
que esto no nos impida seguir con las obras de la hidrova en su integralidad".
A efectos de superar una perspectiva individualista sobre el proyecto, que reactive
su realizacin hasta efectivizarlo de manera plena, la CIH encarg a una consultora interna-
cional estudios tcnicos para la realizacin del dragado de Paran al norte de Santa Fe y del
Paraguay hasta 10 pies de profundidad constante y balizamiento diurno y nocturno, con
un costo de entre US$ 60 y US$ 70 millones.
El financiamiento del estudio, que se present en abril de 2004, fue realizado por
la CAF, en tanto el correspondiente a la obra estar a cargo del Banco Nacional de Desarro-
llo Econmico y Social de Brasil, con lo cual podr avanzarse en la integracin fsica de los
cinco pases de la Cuenca del Plata.
Adems es relevante sealar que la obra podra triplicar los 11 millones de tone-
ladas que se movilizan hoy en da por la va navegable, gracias a la reduccin en las tarifas
de transporte y en el tiempo de traslado.
157
OBRAS DE MANEJO HDRICO INTERNACIONAL (CASO CUENCA DEL BERMEJO)
El Acuerdo de Orn, suscrito entre los Gobiernos de la Repblica Argentina y la
Repblica de Bolivia el 9 de julio de 1995, plasma los principios de colaboracin y coopera-
cin entre ambos pases en el uso racional y equitativo de los recursos naturales
transfronterizos. En virtud de dicho acuerdo, se creaba la Comisin Binacional para el Desa-
rrollo de la Cuenca del Ro Bermejo y Ro Grande de Tarija (COBINABE), de modo de contar
con un mecanismo jurdico-tcnico permanente, encargado de impulsar el desarrollo soste-
nible de su zona de influencia, optimizar el aprovechamiento de sus recursos naturales y la
gestin racional y equitativa de los recursos hdricos. El aprovechamiento al que se refiere
implica tanto necesidades de uso domstico como produccin de energa elctrica, riego,
controles de crecidas y explotacin de fauna ctica, entre otros.
La competencia de la Comisin Binacional se limita a las acciones que ambos
pases acuerden expresamente en el territorio de la Alta Cuenca de los ros Bermejo y Gran-
de de Tarija. Su capacidad operativa se basa en las Secretaras Ejecutivas constituidas por la
Comisin Regional del Ro Bermejo (COREBE) en Argentina y la Comisin Nacional de los
ros Pilcomayo y Bermejo (CONAPIBE) a travs de su Oficina Tcnica Nacional, en Bolivia.
Sin embargo, debe resaltarse que la condicin de binacionalidad y la organiza-
cin federal de Argentina confieren a la Cuenca del Bermejo un carcter interjurisdiccional
que hace particularmente compleja la estructura institucional, habida cuenta de la repre-
sentacin que tienen en la COREBE las provincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Santa
Fe y Santiago del Estero.
En diferentes oportunidades, las provincias que conforman la Cuenca han ma-
nifestado que la cuestin del Bermejo resulta para las mismas de inters prioritario en sus
polticas de desarrollo, tanto por el dominio constitucionalmente reconocido de los recur-
sos naturales como por la necesidad de injerencia que requieren las mismas dentro de los
organismos nacionales que llevan adelante los procesos de ejecucin de los distintos pro-
yectos sobre la Cuenca.
La regin ha contado con la asistencia financiera de recursos no reintegrables
del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMAM), lo que permiti llevar adelante el
denominado Programa Estratgico de Accin (PEA), que promueve "la participacin p-
blica y los procesos de consulta".
A travs del Grupo de Trabajo Gubernamental del PEA, las provincias solicitaron
a la Cancillera y a la Subsecretara de Recursos Hdricos que se expidieran sobre la posicin
de las provincias respecto a la conformacin de la posicin argentina en la Comisin
Binacional. Consideraban tambin que la posicin de sus delegados nacionales debera
elaborarse a travs de una consulta previa y vinculante con las provincias en todos los
temas no delegados a la Nacin y consensuados con stas en los temas respectivos.
En los informes desarrollados desde el PEA se haca hincapi que la Comisin
Binacional no tena incorporada orgnica e institucionalmente en sus procesos de deci-
sin a los principales actores institucionales de la Cuenca; es decir, a las provincias argen-
tinas y la Prefectura y los municipios de Tarija en Bolivia, ni formalizado mecanismos de
participacin de los dems actores sociales involucrados (OEA [2000] p. 113). Y ello era
percibido como una necesidad.
En lo que respecta a la Comisin Regional, las provincias argentinas que la
forman reconocen que se ha producido un avance significativo, al concretarse un nuevo
diseo que descentraliza y federaliza el rgano Interjurisdiccional de la Cuenca del Ro
Bermejo. El Embajador Julio San Milln (actual presidente de la delegacin argentina) ha
observado que el funcionamiento de diferentes comisiones por ms de 44 aos con pro-
yectos no ejecutados, sin participacin de las provincias y con la localizacin de su sede
en la Capital Federal -a miles de kilmetros del rea de intervencin- hacan parecer
difcil hallar formas de revertir la situacin.
20
El desarrollo positivo de este proceso podra ser resumido en dos grandes logros:
por un lado, las modificaciones en la COBINABE, la cual integrar, como primer delegado,
al representante del gobierno nacional y, como segundo delegado, a quien revista como
Director Presidente de la COREBE (representacin regional donde las provincias tienen su
participacin directa).
21
Por otro, el compromiso asumido por los presidentes Kirchner y
Mesa, en la Declaracin que suscribieron en Buenos Aires el 21 de abril de 2004. All expre-
san su voluntad de concretar el aprovechamiento de los ros Bermejo y Grande de Tarija con
la primera obra hidrulica (Las Pavas, Arrazayal y Cambar), para lo cual instruyeron a sus
respectivas Cancilleras coordinar la participacin de la Comisin Binacional y las dems
instancias gubernamentales competentes.
22
La idea, surgida en 1996, proyectaba la construccin de tres diques de regulacin
de aguas que, adems, estaran en condiciones de generar hidroelectricidad. Los avances
recientes parecen indicar que las demandas de mayor participacin por parte de las provincias
se encaminan en la direccin de otorgarles un lugar de consulta en el mbito especfico.
DESARROLLO DE REAS DE FRONTERA Y LA CAPACIDAD ARTICULADORA DE LOS COMITS
DE FRONTERA
Cambios en las concepciones sobre "fronteras": la idea de la articulacin
Si se analiza la poltica fronteriza y la integracin binacional que Argentina ha
llevado adelante con sus vecinos, puede sostenerse que los tratados con los pases lim-
trofes han sido los encargados de proveer marcos generales promotores de la integracin
bilateral. No obstante, en su aplicacin inmediata, no han resultado suficientes para
implementar la integracin sobre las reas fronterizas ya que, en ocasiones, se descono-
cen ciertas particularidades de estas zonas.
Las diferentes realidades que generalmente caracterizan a las reas de fronte-
ra, en relacin al resto de los territorios nacionales, particularizan y condicionan un espa-
cio fsico donde debern resolverse operativamente los mecanismos funcionales que se
derivan de las polticas binacionales de integracin como: aplicacin y control de las re-
gulaciones de transporte de carga, fletes y seguros, normas de sanidad, trficos fronteri-
zos, trmites aduaneros, migraciones y seguridad, entre otros. Histricamente, tanto Ar-
gentina como los pases limtrofes han aplicado regmenes jurdicos especficos sobre los
mbitos territoriales contiguos a las lneas de frontera binacionales, generalmente califi-
cadas como "zonas/fajas de seguridad", -zonas geopolticamente conflictivas- cuyos cri-
terios restrictivos en determinados aspectos han inhibido o desincentivado la
implementacin de posibles proyectos para zonas fronterizas.
El concepto de frontera como espacio de integracin comienza a cambiar en
nuestro pas desde 1983. Ligado a una nueva visin, a partir del gobierno democrtico se
recuper la idea de cooperacin e integracin regional. Se pasa as de la concepcin de
frontera rgida y aislante a una proyeccin de acercamiento, unin y apertura. Este
aggionamento de las definiciones empleadas con anterioridad hace que la frontera pueda
159
entenderse como un espacio integrador sobre el cual deberan orientarse estrategias de
desarrollo, a travs de acciones conjuntas entre pases vecinos. Es dentro de este cambio
estructural que empieza a perfilarse la integracin y la cooperacin fronteriza a travs de
proyectos bi y trinacionales, fundamentalmente aqullos que estn relacionados con la
infraestructura de comunicacin y la generacin hidroelctrica, ms la solucin de proble-
mas ambientales. Todo ello compromete particularmente a Argentina que comparte una
extensa frontera con sus vecinos.
23
Debido a la dinmica que cobran algunos espacios regionales de contacto fron-
terizo, stos pueden convertirse en centros de influencia para las formas de organizacin
econmica y sociopoltica, la orientacin de los procesos, la modificacin de normas y la
bsqueda de soluciones y generacin de reglamentaciones acorde con ellas.
Comits de Frontera
Los Comits de Frontera han servido para revalorizar, dentro de los acotados
alcances de su accionar, la cooperacin en reas fronterizas, alejando las visiones de ten-
sin y desconfianza. En el caso de Argentina ha significado implementar un esquema
jurdico-poltico que posibilita a provincias y municipios conectarse con el pas vecino. En
su esencia, fueron concebidos como organismos destinados a proporcionar soluciones
giles a los problemas del trfico fronterizo y a promover la cooperacin en las reas de
frontera. Fueron establecidos con una doble finalidad: regular operativamente el trnsito
fronterizo de vehculos, mercaderas y personas, y coadyuvar a la promocin del desarro-
llo del rea con iniciativas de integracin fronteriza, incorporando nuevos temas relacio-
nados con situaciones especficas de comercializacin, agricultura, salud y educacin en
respuesta a inquietudes planteadas por los pobladores locales; e incluso, en ocasiones,
actuando como foro para el estudio de situaciones que excedan sus competencias y que
luego se llevaban a los mbitos competentes.
Su localizacin es la siguiente:
Frontera con Paraguay: Encarnacin-Posadas; Colonia Falcn-Clorinda; Alberdi-
Formosa; Pilar-Puerto Bermejo; Itcora-Itat; Ituzaing-Ayolas.
Frontera con Brasil: Foz de Iguaz-Puerto Iguaz; Santo Tom-So Borja;
Uruguayana-Paso de Libres.
Frontera con Uruguay: Fray Bentos-Gualeguaych, Paysand-Coln; Salto-
Concordia.
Frontera con Chile: NOA-Norte Grande; Atacama-Catamarca-La Rioja; Agua
Negra; Sistema Cristo Redentor; Pehuenche; Regin de Los Lagos; Integracin Austral y
Subcomit Aisn-Chubut.
Frontera con Bolivia: Pocitos-Yacuiba; La Quiaca-Villazon.
Tomando en consideracin el tema central de este subgrupo de anlisis, cabe
destacar el potencial articulador que dichos comits adquieren para los espacios territo-
riales subnacionales y transfronterizos en las relaciones bilaterales y mucho ms an en el
contexto de los procesos de integracin. Dado que los Comits de Frontera se comparten
con estados que tienen ya una organizacin federal (el caso de Brasil) o una estructura
unitaria (Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay), su funcionamiento tambin est condicio-
nado por esa particularidad.
Sin perjuicio de lo relevante que pueda resultar abordar acciones y resultados de
los diferentes Comits de Frontera que, de hecho, se han convertido en una instancia de
participacin muy importante de los niveles subnacionales en zonas fronterizas, se har
especial mencin a los avances en la frontera argentino-chilena.
Es de subrayar la variedad de aspectos que hacen a la cooperacin fronteriza y la
intercomunicacin con Chile que, a diferencia de las fronteras con el resto de los pases limtro-
fes, tiene un escollo natural como es la Cordillera de los Andes, lo que el trabajo en comits y
la participacin de las provincias en los Grupos Tcnicos Mixtos (GTM) resulta fundamental.
Desde el punto de vista organizativo, una contribucin muy importante ha sido
el Acuerdo entre la Repblica Argentina y la Repblica de Chile (1997) para el estableci-
miento de un Reglamento para los Comits de Frontera. Entre otros temas que hacen al
funcionamiento operativo de los mismos (por ejemplo, que las recomendaciones adopta-
das en las reuniones de los comits debern ser elevadas a las respectivas Cancilleras
para su evaluacin y decisin), tambin se establece que podrn crearse Comisiones para
abordar temas especficos en su seno. Una de ellas, segn lo dispuesto en el Art. 24 de
dicho acuerdo, es la Comisin de Infraestructura para abordar temas viales, de telecomu-
nicaciones y complejos fronterizos.
Como manifestaron coincidentemente la representante chilena Marcela Espinoza
y el Director de Fronteras y Lmites de Argentina, Ministro Javier Sanz de Urquiza -en
ocasin del seminario en conmemoracin de los diez aos del ACE- la labor de los Comits
de Frontera se acotaba en un comienzo a la coordinacin entre los respectivos organismos
competentes en materia aduanera, fitosanitaria, policiales y migratorios para buscar solu-
ciones a los requerimientos de organizacin, armonizacin de procedimientos y agilizacin
en el ejercicio de su funcin de control fronterizo.
Ms adelante comenzaron a incorporarse autoridades regionales y tambin di-
versos sectores de la actividad en la regin, y los comits pasaron a transformarse en foros
que recogen las aspiraciones de los ms diversos sectores de la poblacin fronteriza, bus-
cando, ms all de lo procedimental del trfico fronterizo, proyecciones para un desarrollo
conjunto en el mbito econmico y social.
Al respecto del tema que estamos abordando, Sanz de Urquiza ([2002] p. 140)
remarc que "la ingerencia y la participacin activa de las autoridades provinciales en te-
mas de integracin fsica son de sustantiva importancia a la hora de tomar decisiones". Y
recuerda tambin que "Se han incorporado las provincias y las regiones chilenas en dos
instrumentos donde les cabe una participacin relevante: los GTM
24
y los Comits de Fron-
tera. Tenemos con Chile, alrededor de una treintena de comisiones y subcomisiones en las
cuales trabajan las Cancilleras y otros organismos del Estado".
Con el resto de los pases limtrofes, los Comits de frontera tambin se han
convertido en un mbito donde localidades e intereses provinciales instalan algunas pro-
puestas, demandas y la preocupacin por el tratamiento de temas, donde los aspectos
ambientales y de infraestructura estn cobrando cada vez ms relevancia. Estas inquietu-
des luego son reenviadas desde la Cancillera a las reas respectivas del gobierno nacional.
REGIONES PROVINCIALES Y REGIONES TRANSFRONTERIZAS. EL CASO DE LA ZICOSUR
Algunas regiones del norte argentino muy vinculadas con la actividad empresa-
rial vienen desempeando desde hace casi treinta aos una creciente actividad de coordi-
nacin, con vistas a su insercin comercial en el exterior y el mejoramiento de su interco-
nexin fsica.
25
La vista puesta en las potencialidades que podan optimizarse en virtud del
Tratado de Asuncin (1991) y las modificaciones de la Constitucin Nacional en 1994
161
incentivaron a la regin para firmar ese mismo ao el Acta Constitutiva de la Regin del
Noroeste Argentino y el 4 de abril de 1999 el Tratado Interprovincial de creacin de la
Regin Norte Grande (NOA-NEA).
Dicha regin se encuentra particularmente interesada en todas aquellas obras de
infraestructura que en la diagramacin del Corredor Biocenico del Norte (CBN) contribu-
yan estratgicamente a su insercin internacional, sobre todo teniendo en cuenta que aqul
impulsara la unin fsica a travs de una infraestructura vial, ferroviaria y portuaria.
Precisamente en torno a este proyecto y sobre la base del inters mutuo de la
vinculacin Atlntico-Pacfico, Chile promovi la creacin de la Zona de Integracin Cen-
tro-Oeste de Amrica del Sur (ZICOSUR), a partir de la firma del Acta de Antofagasta en
1997.
26
Esta novedosa conformacin regional agrupa a distintas regiones de pases del
MERCOSUR: (1) en Argentina: el NOA (Catamarca, Salta, Jujuy, Santiago del Estero, La
Rioja y Tucumn) y el NEA (Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones); (2) en Bolivia: Santa
Cruz de la Sierra, Tarija, Chuquisaca, Potos, Oruro, Sucre y Cochabamba; (3) en Brasil:
Matto Grosso y Matto Grosso do Sul; (4) en Chile: I Regin de Tarapac, II Regin de
Antofagasta y la II Regin de Atacama; (5) Paraguay en su totalidad.
Esta conformacin especial, que tal vez podramos definir como una multi-re-
gin-transfronteriza tiene entre sus objetivos prioritarios el desarrollo del comercio exterior
con los mercados de la Cuenca del Pacfico, para "cimentar y fortalecer el concepto de
integracin en la acepcin de ser el mecanismo adecuado para ampliar los mercados co-
merciales, con la consecuente suba de la productividad, optimizacin de los beneficios y la
utilizacin de un espacio econmico en comn".
27
Otros objetivos relevantes, precisamente en el tema que nos atae en este traba-
jo, se refieren a: (a) Desarrollar esquemas de Transporte Multimodales potenciando el ferro-
viario inmerso en el trazado y utilizacin del Corredor Biocenico Norte-Pacfico-Atlntico;
(b) Inversiones en Complejos Energticos y Gasferos de la Regin; (c) Inversiones Extranje-
ras para Proyectos Agroindustriales".
Adems apuntan a: "coordinar los esfuerzos productivos, de transporte y distri-
bucin para optimizar la capacidad de produccin del Norte Argentino, Paraguay, Bolivia,
Sud-Occidente de Brasil, Norte de Chile y Sur del Per (regiones integrantes de la ZICOSUR),
especialmente a travs de los Corredores Biocenicos y aprovechando los puertos de las
regiones de Chile, para conducirlas hacia los mercados del Asia-Pacfico".
"Promover y facilitar los contactos entre los productores y comercializadores de
la ZICOSUR con potenciales compradores internacionales, especialmente de pases ribereos
del Ocano Pacfico. Canalizar y facilitar los intercambios comerciales entre esos mercados
y el MERCOSUR, a travs de los Corredores Biocenicos, as como procurar la radicacin de
inversiones productivas y nuevas tecnologas en el rea de Centro Oeste Sudamericano"
(Revista MERCOSUR [1998]).
28
Si bien hemos sealado este caso, conviene resaltar que esta zona no es la nica
que cobra una dimensin donde se combinan mltiples niveles (local, provincial, regional y
trasnacional) con el propsito de fortalecer la cooperacin con miras a logros en una variada
gama de cuestiones que ponen nfasis en los aspectos de intercomunicacin e infraestructura.
Existen otras zonas de integracin como las regiones internas de Argentina (por
ejemplo, la regin centro considera fundamental acordar sobre la planificacin en temas de
infraestructura) y otros modelos de contactos como el Encuentro de Gobernadores,
Intendentes y prefectos de Amrica Latina en cuya agenda, tambin asignan gran impor-
tancia a los temas de Infraestructura y promueven la ejecucin conjunta.
29
Si se cruzan las informaciones respecto de las diferentes iniciativas, espacios de
cooperacin y foros, en cuyo marco se desarrolla la participacin subnacional, puede obser-
varse la gestacin de una matriz de vnculos crecientemente compleja y con una operatoria
que puede o no ser complementaria con el estado nacional.
IV. ESPACIOS ORGANIZACIONALES DENTRO DE LA ESTRUCTURA DE LA CANCILLERA
QUE POSIBILITAN LA PARTICIPACIN PROVINCIAL
Los diferentes desarrollos ya observados con referencia a mbitos y casos con-
cretos necesitaran complementarse con la mencin -a modo de pantallazo muy general-
de algunas reas dentro de la estructura organizacional del Ministerio de Relaciones Exte-
riores, Comercio Internacional y Culto, en cuyos respectivos marcos se posibilitan contac-
tos con las provincias.
Segn la diversidad de temticas y la especificidad de las mismas, corresponde
mencionar a la Direccin de Asuntos Federales y Electorales (dentro de la Subsecretara de
Relaciones Institucionales y en la rbita de la Secretara de Relaciones Exteriores). La me-
moria sobre "El estado de la Nacin", correspondiente al ao 2003, documenta la
implementacin de las directivas de la superioridad con la finalidad de acercar los diferentes
servicios que brinda la Cancillera a los gobiernos provinciales y municipales del pas, para
su aprovechamiento directo por todos los habitantes del territorio.
Se ha destacado que su objetivo es "profundizar la coordinacin institucional
y poltica entre la Cancillera y los dems poderes del estado y las representaciones de
la sociedad civil y empresarial, atendiendo a la cooperacin con las provincias, dems
entes regionales y el sector privado".
30
Tambin se han incorporado temas de inters provincial en las agendas de las
reuniones de Comisiones Bilaterales con los pases limtrofes y se han organizado en-
cuentros entre los representantes provinciales y Embajadores argentinos designados en
pases de inters para las provincias. Asimismo, a travs de la participacin en los Comi-
ts de Frontera con los pases limtrofes, se brind apoyo a los intereses e iniciativas
provinciales, municipales y regionales.
Dentro de la Secretara de Relaciones Exteriores y en el marco de la Subsecre-
tara de Poltica Latinoamericana, las diferentes direcciones que tienen competencia en
la temtica que nos ocupa, son: Direccin de Pases Limtrofes; Direccin de Asuntos
Regionales, Direccin de Lmites y Fronteras (donde recae el tema de Comits de Fron-
tera, especficamente).
Por su parte, la Direccin de Coordinacin de las Comisiones de la Cuenca del
Plata rene en su seno varias comisiones y comits, a saber: Comit Intergubernamental
de la Hidrova Paraguay-Paran (CIH); Comit Trinacional para el Desarrollo de la Cuenca
del Ro Pilcomayo; Comisin Administradora del Ro de la Plata (CARP); Comit Admi-
nistrador del Ro Uruguay (CARU); Comisin Tcnica Mixta del Frente Martimo
(COMFM); Comisin Tcnica Mixta de Salto Grande (CTMDG); Comisin Binacional
Puente Buenos Aires-Colonia; Comisin Mixta Argentino-Paraguaya del Ro Paran
(COMIP); Comisin Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Ro Pilcomayo;
Ente Binacional Yacyret (EBY); Comisin Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuen-
ca del Ro Bermejo y Grande de Tarija (COBINABE).
163
Las instancias sealadas anteriormente conforman espacios donde puede resul-
tar conveniente que los gobiernos provinciales, acorde con la temtica respectiva, planteen
las propuestas y articulen sus demandas.
V. CONCLUSIONES
El tema infraestructura constituye una cuestin particularmente sensible para las
provincias, sobre todo en lo que respecta a la disponibilidad de vas de comunicacin,
transportes y suministros de agua y energa, por cuanto todo ello est muy ligado a la
competitividad de sus economas. Las asimetras en los niveles de inversin, los dismiles
marcos regulatorios y las deficiencias en la coordinacin de niveles de decisin muchas
veces atentan contra la optimizacin de los resultados.
Como se ha visto en este trabajo, la ejecucin de algunas obras de infraestructura
han resultado del consenso Nacin-provincia, en el entendimiento que esta relacin no debe
ser "un juego de suma cero" (donde uno pierde lo que otro gana), sino de beneficio integral.
En otros casos, particularmente vinculados con emprendimientos hidroelctri-
cos, diversos inconvenientes entre ambas esferas (y los dems actores subnacionales
involucrados) ocurridos en el pasado parecen haber servido de incentivo para encarar, en la
actualidad, mecanismos ms armnicos de vinculacin.
La cuestin de infraestructura -como potenciadora del crecimiento- puede
aportar al logro de una situacin ms balanceada entre las diferentes regiones del pas.
Por ello es fundamental que se proyecte un accionar coordinado entre Nacin y provin-
cias, requirindose la presencia gubernamental para el diseo de la infraestructura con
un criterio estratgico.
Ha ocurrido muchas veces que, los esfuerzos realizados resultan infructuosos
porque responden a estmulos coyunturales, o se aceleran acorde con situaciones de
crisis -como se ha visto recientemente en la cuestin energtica-, o bien son proyectos que
se agotan en el marco de un perodo gubernamental sin lograr continuidad en el tiempo.
Es probable que los objetivos y polticas que han sido anunciados reciente-
mente por el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Planificacin Federal, Ingre-
sos Pblicos y Servicios, apunten a una articulacin federal y de largo alcance respecto
de las cuestiones de infraestructura.
Segn lo previsto, el plan estratgico sera efectivizado por el gobierno nacional
y las provincias, establecindose un Sistema de Informacin, Vinculacin y Asistencia Tc-
nica para el desarrollo territorial, y un Plan de Consultas a los gobiernos provinciales y
municipales y representantes de la sociedad civil para identificar necesidades y plantear
posteriormente un Plan Nacional de Obras Pblicas de corto, mediano y largo plazo.
Sin dudas, un plan de esa envergadura tendr efectos en el posicionamiento que
Argentina adquiera a nivel internacional, dentro de la Iniciativa para la Integracin de la
Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Tambin le permitir estar en mejores con-
diciones para gestionar y optimizar los recursos que puedan obtenerse de las fuentes exter-
nas de financiamiento previstas para la regin sudamericana.
Notas
1
Planteaba siete aspectos para enfocar "integralmente" la cuestin de la infraestructura:
(1) el valor social de la infraestructura; (2) la cuestin de reformas institucionales; (3) sistemas
de regulacin; (4) la infraestructura e integracin econmica; (5) las consideraciones
ambientales; (6) el tema del mantenimiento, y (7) la infraestructura y el financiamiento del
desarrollo. En cuanto a sus atribuciones para favorecer la "competitividad", resaltaba que
"toda empresa por muy eficiente que sea en s misma, ver afectado su potencial competitivo
si fallan las comunicaciones con sus clientes y proveedores, si las condiciones y gestin de
carreteras, aduanas y puertos agregan costos evitables o si los trmites burocrticos de
bancos y servicios pblicos demoran excesivamente los procedimientos de comercio
exterior" (CEPAL [1994]).
2
Se tomaron los aspectos especficos del Discurso de Asuncin del Presidente de la
Nacin ante la Asamblea Legislativa (25 de mayo de 2003).
3
La secuencia ha sido la siguiente: por el Art. 1 de la Decisin Administrativa N 2/
2000 se transfiri el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional del mbito de la
Jefatura de Gabinete de Ministros al del Ministerio de Infraestructura y Vivienda. Por el Art.
1 del Decreto N 1044/2001 (B.O. 17/8/2001) se transfiri el presente Fondo del mbito
del Ministerio de Infraestructura y Vivienda al de la Secretara General de la Presidencia de
la Nacin, con su respectivo Consejo de Administracin, dotacin y patrimonio. Por el Art.
2 del Decreto N 408/2003 (B.O. 24/7/2003) el mismo se transfiri del mbito de la
Secretara General de la Presidencia de la Nacin al del Ministerio de Planificacin Federal,
Inversin Pblica y Servicios.
4
De acuerdo con los conceptos del presidente de la consultora International Financial
Services, Stephen Harris, presentados en la 45 Reunin Anual de la Asamblea de
Gobernadores del BID: los PPP constituyen un proceso por el cual el sector pblico contrata
al privado para que suministre un servicio. Por ejemplo, rutas, escuelas, hospitales, proyectos
sociales, universidades, crceles, tribunales, vas de tren, puentes, redes de agua potable,
tratamiento de residuos, alumbrado pblico, provisin de energa, telecomunicaciones y
transporte pblico. En general, no se ha utilizado este modelo para las compaas de servicios
pblicos. La empresa contratista se hace responsable de la construccin, operacin,
mantenimiento y financiamiento y provee el servicio por un plazo, usualmente entre 25 y
30 aos. A cambio, el Estado le paga un canon peridico, de modo de asegurar el cumplimiento
de las obligaciones. Al final del perodo contractual, el activo, que suele mantenerse como
propiedad pblica, pasa a ser gestionado por el Estado. El autor del informe diferencia a los
PPP de una privatizacin, en la que el sector privado compra una empresa pblica y slo
est sometido a determinados controles regulatorios del Estado. Entre los ingredientes
esenciales para un programa de PPP menciona un compromiso poltico de alto nivel, lderes
que lo impulsen en los sectores privado y pblico, un grupo de soporte para todos los
proyectos, la participacin de empresas de primera calidad, la disponibilidad de crdito a
largo plazo, seguridad jurdica a niveles nacional, provincial y municipal, infraestructura
financiera, la sustentabilidad econmica del emprendimiento, el espritu de sociedad entre
las partes para desalentar los conflictos, expectativas realistas para los tiempos de la
construccin, la transferencia de riesgos limitados al contratista y la consulta previa a todos
los actores sociales afectados (Rebossio [2004]).
165
5
Ver, en este sentido, el apartado sobre emprendimientos hidroelctricos.
6
7
En esos casos, la Nacin actu a travs de la Secretara de Obras Pblicas.
8
Merece destacarse que algunas otras provincias (no limtrofes, como Santa Fe y
Crdoba), estn interesadas en la obra por las potenciales ventajas que producir para la
circulacin de sus mercaderas, por lo que han enviado representantes a la presentacin de la
consultora. Un dato significativo a remarcar es que durante la visita presidencial a China
(junio de 2004) se suscribi con el gobierno chino un preacuerdo y, de firmarse el contrato
definitivo, el gobierno chino prestar US$ 250 millones y el aporte tecnolgico de sus empresas
para construir dicho tnel, que tendr una longitud de 14 km. Se observa una gran actividad,
tanto por parte de la provincia de San Juan como de la IV Regin de Chile, para que sus
respectivos gobiernos nacionales se comprometan con la realizacin de esa obra.
9
Los trabajos que realizar una empresa contratista, demandarn una inversin de
$ 12 millones, y sern fiscalizados por la Direccin Provincial de Vialidad. Tambin, el
gobernador Sobisch ha anunciado que la provincia ya cuenta con la financiacin para asfaltar
un tercio de los 90 km de la ruta que recorre los Siete Lagos (sur de Neuqun). Si esa obra
se hiciera en su totalidad se contara con una ruta ms segura para cruzar a Chile por el
Paso Cardenal Samor que, por lo general, permanece cerrado en invierno. Neuqun tiene
cuatro pasos con Chile de los cuales ninguno estaba asfaltado hasta ahora, pero en un par
de aos estarn todos pavimentados, segn inform Rodolfo Dmina, Subsecretario de
Turismo de Neuqun (Diario La Capital [2004]).
10
Ver La Razn [2003]. A fines de junio de 2004, la legislatura neuquina autoriz al
gobernador a tomar un crdito en el Banco Espritu Santo de Portugal por US$ 48 millones,
para construir 58 km de vas frreas entre Zapala y Las Lajas. Con dichos recursos se cubrira
parte del proyecto del Ferrocarril Trasandino. De ese modo, podra comenzarse la construccin
del tramo ferroviario que igualar a Argentina con Chile, en cuanto a la cantidad de kilmetros
faltantes de vas para llegar al hito fronterizo. Como parte de este proceso, se produjeron
reuniones del gobernador neuquino con los Intendentes de la Octava, Novena y Dcima
Regin para abordar detalles del ferrocarril internacional. Sobisch, adems, se reuni en
Santiago de Chile, el 28 de julio de 2004, con el presidente Lagos para apurar la decisin.
11
El tren unir las localidades de Lujn de Cuyo con Los Andes, en Chile, y se est
trabajando sobre la idea de un llamado a licitacin internacional conjunto. La inauguracin
de la obra se prev para el 2006 (Los Andes On Line [2004]).
12
Los informes especficos sobre Yacyret, Salto Grande, Corpus Christi y Garab,
fueron realizados por el Ab. Lic. Juan Jos Carbajales, integrante del Comit de Provincias
del CARI.
13
El rechazo que manifiestan los pobladores autoconvocados y autoridades locales a
la posible instalacin de esa planta se debe a los efectos contaminantes originados en el
proceso de blanqueo del papel, ya que el cloro genera organoclorados, entre los cuales se
encuentran las dioxinas, sustancias altamente cancergenas. Preocupa, adems, la
irregularidad del caudal del Ro Uruguay que en momentos de baja podra potenciar los
efectos aludidos.
14
En 1977, el Consorcio Lahemeyer, Harza y Asociados, contratado por la COMIP,
identific tres zonas de emplazamientos posibles: (1) Itacu-Candelaria, (2) Itacurub-San
Ignacio, y (3) Pindo-Corpus Christi (en los tres casos se cita primero a la ciudad de Paraguay
y luego a la de Argentina). Recin en 1980 se acept la recomendacin del primer sitio,
descartndose las otras dos.
15
Los antecedentes del Programa Hidrova Paraguay-Paran se remontan al 23 de
abril de 1969, da en el que se firma en Brasilia (Brasil) el Tratado de la Cuenca del Plata.
En diciembre de 1987, los Cancilleres de los pases de la Cuenca del Plata aprobaron la
Resolucin N 210 (XVII) por la que se declarara de inters prioritario el desarrollo del
sistema fluvial formado por los ros Paraguay y Paran. En abril de 1988, los Ministros de
Transporte y Obras Pblicas de los pases de la Cuenca se reunieron en Campo Grande
(Brasil) donde se llev a cabo el Primer Encuentro Internacional para el Desarrollo de la
Hidrova Paraguay-Paran; y en septiembre de 1989, en Santiago de Chile, decidieron la
creacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (CIH). En agosto
de 1989, en la Declaracin de los Cancilleres en La Paz, y en mayo de 1990, en la
Declaracin de los Presidentes en Montevideo, los gobiernos de los pases de la Cuenca
del Plata reafirmaron la firme voluntad de apoyar y acelerar el proceso de desarrollo e
integracin de la regin que significa el Programa Hidrova Paraguay-Paran. Asimismo,
en mayo de 1990 se iniciaron las actividades del CIH, con la primera Reunin de Jefes de
Delegacin celebrada en la ciudad de Buenos Aires (Argentina). En octubre de 1991, en
la XIX Reunin de Cancilleres de la Cuenca del Plata, el Programa de la Hidrova Paraguay-
Paran fue incorporado al Sistema del Tratado de la Cuenca del Plata por Resolucin N
238 (XIX). Finalmente, en diciembre de 1992 por Resolucin N 244 (XX) los Cancilleres
aprobaron el Estatuto del CIH.
16
Segn lo expresado por el ex secretario de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin y
ex presidente de la Comisin del Acuerdo de la Hidrova, Jos Amiune.
17
Plan de inversiones en Dragado y Balizamiento de las Vas Navegables. Ms
informacin puede consultarse en http://www.minplan.gov.ar.
18
Comit Federal de la Hidrova Paraguay-Paran, Reunin de Barranqueras, presidida
por el entonces Secretario de Obras Pblicas del Chaco, Oscar Bonfanti, 19 de agosto de 2003.
19
En la actualidad, la no utilizacin de esta va implica un costo adicional de flete de
$ 30 millones para el rubro soja para alcanzar los puertos sobre el Ro Paran (ver plan
de inversiones).
20
Documento de la COBINABE. Agosto, 2004.
21
Declaracin de la Isla de Cerrito - Chaco. 4 de mazo, 2004.
22
Ver la "Declaracin de los presidentes de Argentina y Bolivia, Nstor Kirchner y
Carlos Mesa Gisbert, Buenos Aires, 21 de abril de 2004". Http://www.cedib.org.
23
La extensin total de fronteras que tiene Argentina llega a 9.768 km. De ellos,
corresponden al lmite con Chile 5.308 km; con Bolivia se comparte una frontera extendida
por 742 km; 1.699 km con Paraguay; 1.132 km con Brasil y 887 km con Uruguay. El
nmero de pasos habilitados totalizan 157; no todos con la infraestructura necesaria.
167
24
Respecto a la infraestructura para el transporte -indispensable para el intercambio
comercial- se suscribi en 1991 un Memorando de Entendimiento sobre integracin fsica,
instrumento que dio lugar a la creacin del Grupo Tcnico Mixto Argentino-Chileno, que
agrupa las direcciones de vialidad de ambos pases y a las respectivas Cancilleras. Entre
sus principales tareas se destaca la de identificar diferentes rutas de enlace entre los dos
pases, que sirvan de conexin entre las terminales portuarias en el Ocano Pacfico y en
el Atlntico y los centros de produccin de la regin. En este mbito de trabajo se
identificaron los pasos fronterizos que mejor servan a tales conexiones y se gest un plan
para inversiones viales que posteriormente fue recogido en el ACE 35. En base a
cronogramas de inversin se trabaj en el desarrollo o mejoramiento de los accesos viales
a trece pasos fronterizos priorizados, (Paso de Jama, Sico, San Francisco, Pircas Negras,
Agua Negra, Cristo Redentor, Pino Hachado, Cardenal Samor, Coyhaique, Huemules,
Integracin Austral y San Sebastin) culminando el primer perodo entre 1996 y 2000 y
acordado un cronograma tentativo para el quinquenio 2001-2005. (Existen con Chile un
total de 59 pasos y no se desalienta que las provincias que deseen trabajar con sus propios
presupuestos en otros pasos lo puedan hacer. Algunas provincias, como se ha visto, se
han hecho cargo de pasos de rutas nacionales).
25
Se registra como primer antecedente la conformacin del Grupo Empresario
Interregional del Centro-Oeste Sudamericano (GEICOS) en 1974, cuyos integrantes
provienen del norte de Argentina, norte de Chile, sur de Bolivia, Paraguay y Per. En 1995
se incorpora el sur de Brasil.
26
A ese primer encuentro asistieron, representantes diplomticos de Japn, China,
Singapur Tailandia, Filipinas, Corea del Sur, Malasia, Australia y Nueva Zelanda y, en calidad
de observadores, EE.UU. y Canad.
27
Se realizan reuniones anuales, a saber: I: Antofagasta (Chile), Abril 1997, Chile
present su potencial portuario y servicios de transporte de ultramar. II: Salta (Argentina),
octubre 1998, el rea central eje del Pacfico-Atlntico mostr su potencial como exportadora
de materias primas y energa a los mercados asiticos y al sur de Brasil. Tambin, se crearon
Grupos de Trabajos Permanentes con representantes de cada miembro encargados de disear
programas de desarrollo compartido, polticas y acciones para afianzar el proyecto. Asimismo,
se constituy una Secretaria Pro-Tmpore a cargo del gobierno que organice el encuentro
cada ao. III: Filadelfia (Paraguay), julio 1999, se agregaron temas extra econmicos,
fundamentando el proyecto econmico en una base jurdica institucional basada en la
igualdad, la soberana e independencia de los Estados, la solidaridad, la no intervencin en
asuntos internos y el respeto los diferentes sistemas polticos, econmicos y sociales
libremente decididos por los estados. En los siguientes Encuentros en Campo Grande (Matto
Grosso do Sul, Brasil), abril 2001, Resistencia (Chaco, Argentina), junio 2002, y Tucumn
(Argentina), noviembre 2003, se mantuvo el accionar de las reuniones pasadas, dividindose
en Grupos de Trabajo. Ampliando los temas abordados a infraestructura y comercio se le
sum cultura, educacin, turismo y asuntos institucionales. En la ltima reunin, celebrada
el 24 y 25 de junio de 2004 en Resistencia (Chaco) se realiz el Primer Encuentro Regional
Corredor Ferroviario Biocenico, con la participacin de gobernadores, alcaldes, prefectos,
intendentes, funcionarios y empresarios de Brasil, Paraguay, Bolivia, Per, Chile y Argentina.
28
Tambin puede consultarse Secretara de Relaciones Internacionales y Comercio
Exterior de la Provincia del Chaco [2002].
29
Se realiz en Formosa, en septiembre de 2004, la reunin previa al Segundo Encuentro
de Gobernadores, Intendentes y Prefectos de Amrica Latina que tendr lugar en Ecuador,
hacia fines de ao en el contexto del Foro Permanente de Gobiernos Regionales (FOGORE).
Dicho foro promueve el desarrollo econmico y social de la regin, mediante la afirmacin
del intercambio comercial, las relaciones acadmicas y la ejecucin conjunta de obras de
infraestructura ferroviaria, vial y area en la regin, al tiempo que aboga por la planificacin
de inversiones y la coordinacin permanente entre los gobernadores de los pases
latinoamericanos (La Nacin [2004]).
30
La Ministra Marta Maffei coment en la Reunin del Comit de Provincias del CARI,
del 16 de abril de 2004, que a futuro se prev la asignacin de un piso especial en la
Cancillera para que las provincias tengan un espacio donde relacionarse directamente con
el rea respectiva y plantear sus inquietudes. Debe sealarse tambin que el Canciller Rafael
Bielsa inaugur el Programa de la Cancillera en el interior. Una iniciativa similar haba sido
iniciada por el Canciller Di Tella e implementada espordicamente.
169
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Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto:
http://www.mrecic.gov.ar
De las respectivas provincias:
Buenos Aires: http://www.gba.gov.ar
Catamarca: http://www.catamarca.gov.ar
Chaco: http://www.chaco.gov.ar
Crdoba: http://www.cba.gov.ar
Corrientes: http://www.corrientes.gov.ar
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Formosa: http://www.formosa.gov.ar
Jujuy: http://www.jujuy.gov.ar
La Rioja: http://www.larioja.gov.ar
Mendoza: http://www.mendoza.gov.ar
Misiones: http://www.misiones.gov.ar
Neuqun: http://www.neuquen.gov.ar
Salta: http://www.gobiernosalta.gov.ar
San Juan: http://www.sanjuan.gov.ar
Santa Fe: http://www.santafe.gov.ar
Santiago del Estero: http://www.sde.gov.ar
Tierra del Fuego: http://www.tierradelfuego.gov.ar
Tucumn: http://www.tucuman.gov.ar
171
Este texto consiste en una reflexin sobre algunos aspectos de la gestin estratgica de los gobiernos
subnacionales, y toma como referencia al gobierno del estado de So Paulo, sus relaciones con el
gobierno federal y los proyectos de infraestructura que estn relacionados con la integracin
fsica en el MERCOSUR.
Luego de presentar los principales cambios ocurridos en el rea de infraestructura con los programas
de privatizaciones, tanto en el mbito federal como en los estados, el texto identifica los principales
proyectos que forman parte de los programas brasileos de inversiones que estn relacionados con la
integracin fsica de Amrica del Sur. Entre esos proyectos se destacaron los de mayor importancia
para la economa paulista y que tambin estn asociados con los pases del MERCOSUR.
El objetivo fue sealar cmo un gobierno subnacional, en el caso del estado de So Paulo, cuya
economa mantiene un intenso flujo de comercio con el MERCOSUR, se ha posicionado frente a
grandes proyectos nacionales y estatales en el rea de infraestructura.
La conclusin es que an le falta al gobierno paulista una visin estratgica que posibilite al
estado, aun con sus limitaciones impuestas por el contexto federativo prevaleciente en el pas,
ejercer de forma ms activa, desde la perspectiva de la infraestructura, acciones inductoras en el
mbito internacional, considerando el espacio econmico del MERCOSUR, que sera el espacio
internacional de su inters ms inmediato.
Resumen
Economista e investigador de la Fundacin de Desarrollo Administrativo (FUNDAP), Direccin de
Economa del Sector Pblico, So Paulo, Brasil.
Waldomiro Pecht
Gobierno subnacional y la dimensin internacional de los proyectos
de infraestructura en el contexto del federalismo brasileo: un anlisis
a partir de la experiencia reciente del estado de So Paulo
I. INTRODUCCIN: GESTIN ESTRATGICA, GOBIERNOS SUBNACIONALES Y
RELACIONES INTERNACIONALES
Este texto es una reflexin sobre algunos aspectos de la gestin estratgica de
los gobiernos subnacionales, tomando como ejemplo el gobierno del estado de So Paulo y
sus relaciones con el gobierno federal y los proyectos de infraestructura que se relacionan
con la integracin fsica en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR).
Existe consenso en la regin en cuanto a la necesidad de construir una amplia
infraestructura fsica a los efectos de consolidar el proceso de integracin en Amrica
Latina, particularmente en el Cono Sur del continente. Los pases de la regin se enfren-
tan a una batera de proyectos, tratan de encontrar los mecanismos financieros y los
arreglos legales e institucionales que permitan viabilizar emprendimientos que desde hace
varios aos constan en planes y programas gubernamentales. Se hace cada vez ms evi-
dente que el avance en ese campo necesita de la participacin activa de los gobiernos
subnacionales. El objetivo de este trabajo es reflexionar sobre ese tema a partir de una
experiencia concreta del estado de So Paulo.
1
Cuando hablamos de gestin estratgica de gobiernos subnacionales, se est refi-
riendo a un proceso de toma de decisiones de gran impacto, que mira a un horizonte de largo
plazo y opera en un ambiente de incertidumbre en cuanto al retorno de las inversiones.
2
No se trata, por lo tanto, de la administracin pblica rutinaria o de la simple
extrapolacin de tendencias. Se trata, s, de considerar el mejor posicionamiento y las
mejores acciones de los gestores frente a los posibles movimientos y configuraciones de
las fuerzas que actan en el ambiente en el que se desenvuelve el proceso de desarrollo
econmico. Para este anlisis la referencia de ambiente est dada por el espacio definido
como el Cono Sur de Amrica Latina.
En lo pertinente al encaminamiento de cuestiones de naturaleza internacional, la
literatura seala las limitaciones legales existentes, tanto en pases unitarios como en las
federaciones, para una actuacin ms efectiva de gobiernos subnacionales. Se les ha reser-
vado, como mximo, la prctica de un tipo de paradiplomacia que posibilita a los gestores
ms osados ocupar espacios en la promocin de comercio, eventos culturales y cientficos,
y en la definicin y agilizacin de algunos emprendimientos que dependen de recursos
externos; mientras que la formalizacin de cualquier compromiso sigue dependiendo de la
aprobacin de los respectivos gobiernos centrales.
3
Esa conclusin no impide reconocer que, en aos recientes, en los pases del
Cono Sur, en particular en Brasil y en Argentina, se registra una mayor participacin de
gobiernos subnacionales en el escenario internacional. Ese hecho tiene una vinculacin
directa con la desaparicin de los gobiernos militares (que eran altamente centralizadores)
y, por lo tanto, con el advenimiento del proceso de redemocratizacin y, tambin, con el
propio avance del proceso de integracin econmica y poltica derivado de la
institucionalizacin del MERCOSUR (Vigevani [2002]).
En efecto, la intensificacin de las relaciones comerciales, polticas y culturales
-viabilizada por la institucionalizacin de los bloques econmicos- coloca prioritariamente
en contacto (en especial en los bloques delimitados en espacios contiguos) a las estructuras
subregionales, ms que a naciones y pases.
Sin embargo, la percepcin de ese hecho y de sus implicaciones sobre la gestin
pblica no siempre son obvias; las estructuras subregionales no fueron "pensadas" para
actuar en ese nuevo ambiente. Adems de las trabas de naturaleza legal, tambin cuenta la
falta de conocimiento de las autoridades locales acerca de cmo las potencialidades regio-
nales pueden ser dinamizadas por el proceso de integracin econmica. Aun considerando
que la gestacin de la integracin es relativamente reciente, est claro que existe un impor-
tante dficit de movilizacin poltica para superar los obstculos derivados del proceso. En
el caso de la infraestructura, cuyo avance depende en gran medida de los planes guberna-
mentales, as como tambin de ajustes de naturaleza institucional y legal, los gobiernos
173
subnacionales pueden y deben tener una actuacin ms determinante a fin de contribuir y
beneficiarse con el proceso de integracin.
II. LA CUESTIN DE LA INFRAESTRUCTURA Y EL SECTOR PBLICO
Cuando se habla de la construccin de infraestructura se intenta hacer frente a
aquellos emprendimientos que se vinculan con en el rea de energa, transportes, comuni-
caciones y saneamiento, los cuales exigen grandes volmenes de recursos y prolongados
perodos de maduracin. Tradicionalmente, son obras que estn bajo la responsabilidad de
gobiernos nacionales o subnacionales y que dependen, frecuentemente, de financiamiento
de agencias internacionales de fomento.
Por su naturaleza (monto de los recursos a ser asignados, capacidad de alterar la
configuracin espacial respecto de la localizacin de las actividades industriales y agrcolas
y del flujo de mercaderas y de poblacin, largo perodo de maduracin y, por lo tanto,
incertidumbre en cuanto al retorno de la inversin), las decisiones sobre este conjunto de
emprendimientos se insertan dentro del marco de la gestin estratgica de los gobiernos.
Es verdad tambin que, en los ltimos aos, las limitaciones de recursos presu-
puestarios y la bsqueda de una mayor eficiencia en la gestin de los emprendimientos
condujeron a los gobiernos a implementar planes de desestatizacin, buscando atraer al
sector privado hacia el rea de infraestructura. Eso se lleva a cabo tanto por medio de la
venta o arrendamiento de activos estatales ya existentes como por la concesin de nuevos
emprendimientos, lo que ha abierto un amplio abanico de oportunidades para la iniciativa
privada en todos los segmentos de infraestructura.
Ese proceso de desestatizacin se viene desarrollando desde los aos ochenta y
se ha intensificado en Amrica Latina a partir de los aos noventa. Tal movimiento se
encuadra en el proceso mundial de cambio de paradigma en el rea de la poltica de desa-
rrollo econmico y deviene de la cada del llamado socialismo real, de la crisis en las finan-
zas pblicas y de una crtica radical a la gestin del sector pblico.
4
Sin embargo, en el rea de infraestructura, aun cuando el sector privado asume
total o parcialmente el emprendimiento, cabe al gobierno el control y la fiscalizacin de los
servicios prestados, pues las metas de universalizacin, la modicidad de las tarifas y la trans-
parencia en la gestin deben demarcar la prestacin de esos servicios. Se trata de activida-
des reguladas, dependientes de concesiones del poder pblico y, por lo tanto, subordinadas
a los intereses colectivos; aun cuando los servicios son prestados por el sector privado la
responsabilidad ltima es siempre del poder concedente.
En esa rea, caracterizada por la fuerte presencia de externalidades, con econo-
mas de escala e indivisibilidades (donde ocurren, frecuentemente, las llamadas fallas de
mercado), el sector pblico siempre tendr un rol relevante de naturaleza regulatoria.
Ms an, como muchos segmentos ofrecen poco o ningn atractivo econmico, los
recursos pblicos (inversiones directas, garantas de resarcimientos y/o financiamientos)
-aun cuando los gobiernos y la sociedad estn dispuestos a delegar al sector privado
(lase, el mercado) la ejecucin de los proyectos y la exploracin de los servicios- segui-
rn fluyendo hacia el sector.
Es por eso que la administracin pblica moderna tiende a incorporar en la ges-
tin estratgica todo el conjunto de proyectos (pblicos y privados) del rea de infraestruc-
tura, identificndolos en sus programas y acciones en los planes plurianuales de inversin.
III. LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LA INTEGRACIN FSICA Y
ECONMICA EN AMRICA DEL SUR
El actual gobierno brasileo, que asumi en enero de 2003, dio continuidad al
discurso de los ltimos aos y reiter la prioridad que el pas atribuye a la consolidacin del
MERCOSUR. Tal vez se deba mencionar, como algo adicional para destacar, el nfasis puesto
en el avance del proceso de integracin fsica, el cual est tambin en conformidad con la
visin de los diferentes gobiernos de Amrica Latina y de las agencias internacionales.
No obstante, antes de analizar los programas de Brasil para el rea de infraes-
tructura, particularmente aqullos que son relevantes para el proceso de integracin fsica
del Cono Sur, citaremos algunos antecedentes que ayudarn a una mejor evaluacin del
contexto y de las perspectivas que se presentan sobre este tema.
En Amrica del Sur, ya fueron identificados los principales emprendimientos de
alcance supranacional, principalmente en el rea de transportes, que interesan al conjunto
de los gobiernos nacionales. Los mismos forman parte de la cartera de proyectos enumera-
dos por la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)
y son consecuencia de un largo proceso de negociacin entre los pases de la regin, el cual
incluye la participacin de las agencias internacionales de fomento.
De hecho, en diciembre de 2000, a partir de la reunin en Montevideo de los
ministros de transportes, de telecomunicaciones y de energa, se recomend la aprobacin
del plan de accin tendiente a la integracin de la infraestructura en Amrica del Sur (BID-
CAF-Fonplata [2000]. Ese plan fue posteriormente sometido a aprobacin en la II Reunin
de Presidentes, realizada en La Paz, en julio de 2001.
El llamado Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional
Suramericana consider un conjunto de proyectos y programas estructurados en trminos
de doce agrupamientos, llamados ejes de integracin y desarrollo de Amrica del Sur:
1) Eje MERCOSUR (So Paulo-Montevideo-Buenos Aires-Santiago);
2) Eje Andino (Caracas-Bogot-Quito-Lima-La Paz);
3) Eje Interocenico Brasil-Bolivia-Per-Chile (So Paulo-Campo Grande- Santa
Cruz-La Paz-Ilo-Matarani-Arica-Iquique);
4) Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam;
5) Eje Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata;
6) Eje Multimodal del Amazonas (Brasil-Colombia-Ecuador-Per);
7) Eje Martimo del Atlntico;
8) Eje Martimo del Pacfico;
9) Eje Neuqun-Concepcin;
10) Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta;
11) Eje Bolivia-Paraguay-Brasil;
12) Eje Per-Brasil (Acre-Rondnia).
Recientemente se redefinieron los ejes y derivaron en el siguiente conjunto:
1) Eje Andino: constituido por Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela;
2) Eje Andino del Sur;
3) Eje de Capricornio: constituido por la regin norte de la Argentina (Misiones,
Corrientes, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Tucumn, La Rioja, Catamarca, Salta, Jujuy),
el Estado del Rio Grande do Sul, en Brasil, la regin norte de Chile (Antofagasta, Atacama)
y la regin sur-occidental de Paraguay;
175
4) Eje del Amazonas: configurado por los grandes sistemas Costa, Sierra Andina
y Selva Amaznica;
5) Eje del Escudo Guyans: que comprende la regin oriental de Venezuela,
Guyana-Surinam, el estado del Amap, en Brasil, y el corredor Manaus-Boa Vista en los
estados de Roraima y Amazonas, tambin en Brasil.
6) Eje del Sur: que conecta los Ocano Pacfico y Atlntico a travs del sur de
Argentina (La Pampa, Buenos Aires, Ro Negro y Neuqun) y de Chile (regiones de Maule,
Bio Bio y Araucana);
7) Eje Hidrova Paraguay-Paran;
8) Eje Interocenico Central: eje transversal que comprende cinco pases: Bolivia
(todos los departamentos del pas, excepto Pando), Brasil (estados de Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Paran, Rio de Janeiro y So Paulo), Chile (Regin I), Paraguay (todo el pas)
y Per (departamentos de Arequipa, Moquegua y Tacna);
9) Eje MERCOSUR-Chile: articula las reas que responden por la mayor parte de
la economa regional y que incluyen grandes conglomerados urbanos como So Paulo, Rio
de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Buenos Aires y Santiago de Chile.
10) Eje Per-Brasil-Bolivia: eje transversal que incorpora siete departamentos de
la macro regin sur de Per (Tacna, Moquegua, Arequipa, Apurimac, Cusco, Puno y Madre
de Dios), los departamentos amaznicos de Bolivia (Pando y Beni) y cuatro estados del
noroeste brasileo (Acre, Rondnia, Amazonas y Mato Grosso).
Cabe recordar que el concepto de eje de integracin y desarrollo, tal como fue
pensado para la integracin en Amrica del Sur, implica no slo la perspectiva de estructu-
rar corredores de exportacin sino tambin de promover el desarrollo regional; yendo, por
lo tanto, mucho ms all de la simple construccin de una ferrova o de una ruta que
conecte a dos puntos de un gran territorio.
Tambin se debe tambin considerar que cada pas en particular tiene su propio
conjunto de proyectos, algunos directamente asociados a los ejes supranacionales y otros
que hacen parte de las redes interiores, y que pueden o no reforzar los ejes supracionales.
Finalmente, debe resaltarse que la incorporacin del concepto de ejes de inte-
gracin y desarrollo regionales en el plan continental refuerza la lnea de accin que procu-
ra renovar los procesos de gestin de los programas nacionales de desarrollo.
IV. BRASIL: LOS PLANES DE GOBIERNO Y LA POLTICA DE INTEGRACIN
INTRODUCCIN
En cuanto a Brasil en particular, slo a partir de 1996 los planes de gobierno
empezaron a incorporar explcitamente, y de forma articulada, un conjunto de acciones
tendientes a promover, por medio de proyectos en el rea de infraestructura, la integracin
fsica en el rea del Cono Sur.
5
Esas acciones fueron trabajadas a partir del concepto de ejes
de integracin y desarrollo, incorporando no slo la dimensin transporte sino tambin las
interacciones en las reas de energa y de telecomunicaciones (Silveira [2000]).
Se debe recordar que fueron desarrolladas, en los aos ochenta, varias propues-
tas tendientes a la estructuracin de los llamados corredores de exportacin. Esos proyec-
tos se centraban en el montaje y/o adecuacin de una infraestructura de transportes con
miras de facilitar/agilizar la colocacin de las mercaderas en los principales puertos, princi-
palmente commodities, por lo general producidas en el interior del pas. Entretanto, esos
corredores poco contribuyeron al desarrollo de las regiones por donde pasaban; al contra-
rio, como el objetivo era exactamente agilizar el paso eliminando los obstculos para un
transporte punto a punto, los espacios intermedios quedaban aislados, sin beneficiarse de
las grandes inversiones, generalmente pblicas, realizadas en el corredor.
Las restricciones y crticas a la poltica de corredores de exportacin condujeron a
la adopcin del concepto de eje de desarrollo, que permiti ampliar el alcance de las inver-
siones en el rea de infraestructura como instrumento de poltica pblica. Con el Plan
Plurianual (PPA) 1996-1999 (Brasil en Accin) y el PPA de Inversiones para el perodo
2000-2003 (Programa Avanza Brasil), los llamados ejes nacionales de integracin y desa-
rrollo fueron asumidos como una estrategia de desarrollo para el crecimiento econmico y,
al mismo tiempo, para reducir los desequilibrios regionales y sociales.
6
El programa Avanza Brasil (2000-2003) fue el principal instrumento de planifi-
cacin para el medio y largo plazo del gobierno brasileo, y consider nueve ejes para
demarcar el mbito geogrfico de las acciones regionales: Ejes de la Amazonia: (1) Arco
Norte, (2) Madeira-Amazonas; Ejes del Nordeste: (3) Transnordestino, (4) So Francisco;
Ejes del Centro-Oeste: (5) Araguaia-Tocantins, (6) Oeste; Eje del Sudeste: (7) Sudeste;
Ejes del Sur: (8) Sudoeste, (9) Sur.
Considerando el conjunto de ejes se identificaron oportunidades de inversin
pblica y privada por un monto de R$ 317 mil millones, durante un perodo de ocho aos.
En cuanto al origen de esos recursos, la tendencia, segn la poltica de desestatizacin
progresiva de la economa, impulsa un aumento en el aporte del sector privado.
El programa Brasil en Accin (1996-1999) consideraba un 25% de recursos pri-
vados. Para las inversiones identificadas en el programa de Ejes de Desarrollo esa participa-
cin podra alcanzar a un 50%.
7
Uno de los elementos resaltados por las autoridades del programa Avanza Brasil
fue el perfeccionamiento de la estructura de administracin de los proyectos. De este modo,
los proyectos, sobre todo aqullos que implicaban grandes inversiones pblicas, fueron
articulados en forma de programas para los cuales fueron propuestos gerentes que infor-
maban directamente al Ministerio del Planeamiento, independientemente que los proyec-
tos fuesen asignados y ejecutados bajo el comando de ministerios especficos.
Cuando se lanz el programa Brasil en Accin en 1996, fueron seleccionados 42
emprendimientos para ese seguimiento prioritario. En 1999 ese nmero fue ampliado a 58.
Los profesionales nominados como gerentes eran responsables directos por el seguimiento
de los proyectos, hecho que permita a las ms altas autoridades del gobierno, en todo
momento -independientemente del Ministerio en el que el proyecto estuviese asignado-
saber cmo el mismo estaba siendo ejecutado, cules eran los problemas que se estaban
enfrentando y cules los resultados alcanzados. En la estructura anterior, cada ministro
centralizaba la informacin de los proyectos de su cartera, lo que frecuentemente acarrea-
ba atrasos y distorsiones en la elaboracin de los informes de seguimiento; los
emprendimientos quedaban as a merced de la fuerza y del inters de cada ministerio.
BRASIL: EJES DE DESARROLLO Y EL CONO SUR
En cuanto al rea del Cono Sur, los ejes ms relevantes eran los del sudeste,
sudoeste y sur. En cada eje fueron identificados y clasificados proyectos segn las opor-
tunidades de inversin.
8
Las oportunidades de inversin que se abran en el contexto del espacio brasile-
o y que estaban ms directamente asociadas con el MERCOSUR fueron agrupadas a
177
partir de los llamados proyectos estructurantes y de otros menores que resultaban en opor-
tunidades estructurales, oportunidades asociadas y oportunidades de negocios.
En el rea de logstica del MERCOSUR fueron identificados como proyectos
estructurantes la Hidrova Tiet-Paran, la Circunvalacin Vial So Paulo y la Carretera
del MERCOSUR.
En el rea de energa, como proyecto estructurante, fue identificado el ga-
soducto Bolivia-Brasil.
Proyectos estructurantes y oportunidades de negocios
En el Cuadro 1 se lista el conjunto de oportunidades asociadas con cada uno de
esos proyectos estructurantes.
En cuanto al seguimiento de los programas, todava est pendiente una eva-
luacin de rendimiento entre lo que ha sido propuesto y lo que ha logrado realizar el
gobierno brasileo en el rea de infraestructura. En general, se acepta que los resultados
alcanzados no fueron los esperados.
Por un lado, se reconoce la prdida de capacidad de inversin que en los lti-
mos aos ha tenido el sector pblico. Por otro, la respuesta del sector privado, pese a la
disposicin del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) para crear nuevas
oportunidades y estmulos mediante la profundizacin del proceso de desestatizacin, no
estuvo a la altura de las expectativas iniciales. El ingreso de recursos privados en el rea
de infraestructura estuvo principalmente orientado a adquirir o gestionar activos ya cons-
truidos; fue muy poco lo que se destin a la ampliacin de la base ya existente (la gran
excepcin fue el sector de telecomunicaciones, en el que se ampli notablemente el vo-
lumen de inversiones en nuevos proyectos).
Divulgados por las autoridades, estn disponibles los informes de ejecucin del
programa Avanza Brasil hasta el segundo semestre de 2002; o sea, hasta el ltimo ao del
gobierno de Cardoso. All se pueden analizar, entre otros, los proyectos ms relacionados
con la infraestructura en el rea del Cono Sur: Corredor Sudoeste y Corredor Este, Corredor
Transmetropolitano y Corredor MERCOSUR.
9
V. INFRAESTRUCTURA Y DESESTATIZACIN: ALGUNOS INDICADORES DEL PROCESO
Con la conocida escasez de recursos para financiar las inversiones (escasez
agravada por la bsqueda de supervit fiscal mediante el ajuste de la economa a los
patrones de administracin de la deuda pblica recomendados por las agencias interna-
cionales), los inversores privados nacionales y extranjeros fueron y continan siendo
convocados, tanto para asumir la administracin de grandes emprendimientos ya cons-
truidos y operados por el sector pblico como para crear la nueva infraestructura fsica
exigida por la dinmica de integracin.
Aunque la desestatizacin haya sido intensa, principalmente a partir de los aos
noventa, muchos proyectos continan siendo gestionados por entes estatales, ms all que
la orientacin predominante haya pretendido restringir cada vez ms la participacin del
sector pblico al rea de planeamiento, regulacin y fiscalizacin.
Por ejemplo, el sector de telecomunicaciones en Brasil fue totalmente desestatizado
y la construccin de nuevas redes se realiza bajo la responsabilidad plena de los inversores
privados. En el rea de energa, ductos, hidroelctricas, termoelctricas y lneas de trans-
misin y distribucin estn construyndose mediante iniciativa privada, la que acta en
forma aislada o en asociacin con algunas de las estatales remanentes, como es en el
caso de Petrobrs y Eletrobrs. Las antiguas distribuidoras de energa fueron, casi en su
totalidad, privatizadas.
En el caso de las generadoras de energa, aunque todas figuraran en el programa
de estatizacin, slo una parte fue privatizada. La excepcin ms notable fue la Usina de
Itaip que por ser un emprendimiento estatal binacional (Brasil y Paraguay) no estaba in-
cluida en el programa.
10
En el rea de transporte terrestre, para el caso de las lneas frreas el proceso fue
radical; las mismas ya estn en su totalidad en manos del sector privado. En cuanto a las
rutas, el proceso ha avanzado ms lentamente de lo deseado por las autoridades; aun as,
importantes tramos ya fueron entregados para la explotacin por el sector privado, como la
conexin So Paulo-Rio de Janeiro, adems de los principales tramos del sistema del estado
de So Paulo. En el caso de las rutas, la iniciativa privada se hizo bsicamente cargo de los
tramos ya construidos y poco fue lo invertido en nuevas obras.
11
Por ejemplo, las grandes
obras en ejecucin como la ruta Ferno Dias, que vincula Belo Horizonte con So Paulo, y
toda la llamada ruta del MERCOSUR estn realizndose con recursos pblicos, mediante la
intervencin del Ministerio de los Transportes. Esas vas debern ser entregadas posterior-
mente al sector privado para su mantenimiento y explotacin. En el rea de infraestructura
portuaria, el proceso tambin avanz mediante la concesin, en los principales puertos, de
grandes terminales de contenedores para explotacin privada, aunque la administracin de
los puertos permanezca bajo control estatal.
En cuanto a los aeropuertos, luego de algunos intentos de avanzar con la
desestatizacin, que implicara revisar el rol de la Infraero y de sus vnculos con la Aeronuti-
ca, ahora bajo la Administracin del Ministerio de Defensa, las autoridades brasileas enfria-
ron el proceso, aguardando la definicin de un nuevo marco institucional para el sector.
Tambin se debe sealar que el amplio proceso de desestatizacin ha genera-
do algunas situaciones nuevas en cuanto a la dinmica de integracin. Importantes ne-
gocios estratgicos en el mbito internacional que antes dependan totalmente de entes
pblicos (o de empresas estatales, generalmente federales) son ahora conducidos tam-
bin por el sector privado.
En el rea de energa elctrica es vlido tomar como ejemplo la actuacin de la
Compaa de Interconexin Energtica (CIEN), constituida en 1999 para importar ener-
ga de Argentina. Controlada por el grupo espaol Endesa (55% de Endesa-Espaa y
45% de Endesa-Chile), la CIEN se ha dedicado al desarrollo de proyectos de interco-
nexin entre Brasil y Argentina.
El primer proyecto, que ya entr en operacin, hizo viable la infraestructura
necesaria para una conexin Brasil-Argentina dedicada a importar 1.000 MW de poten-
cia firme. El segundo, buscaba hacer factible la importacin de otros 800 MW. Ambos
proyectos tenan como objetivo traer energa producida en la usina de Yacyret, Argenti-
na, hasta It (Santa Catarina), Brasil.
Las lneas atraviesan el estado de Rio Grande do Sul. En Garab (RS)
12
se encuen-
tran las estaciones de conversin de frecuencia de 50 hertz producida en Argentina a 60
hertz que es la utilizada en Brasil. En Santo ngelo (RS) fue construida otra subestacin
para atender al mercado de Rio Grande do Sul.
En este caso, la CIEN no slo se encarg de construir la infraestructura necesaria
(red de transmisin y estacin de conversin) sino tambin de los contratos para la impor-
179
tacin de 1.000 mw de potencia firme, con compras al sistema interconectado del Mercado
Elctrico Mayorista (MEM) de Argentina.
La viabilizacin de esos proyectos signific un importante refuerzo para mitigar
la crisis de oferta de energa que afect el sudeste brasileo durante el ao 2001. Posterior-
mente, cuando Argentina necesit importar energa elctrica desde Brasil, esa infraestruc-
tura construida por la CIEN hizo posible la operacin.
1 3
En el caso de las lneas frreas, se tiene otro interesante ejemplo de cariz
novedoso que va asumiendo la gestin de infraestructura en el MERCOSUR. En efecto,
luego de la privatizacin de la Red Ferroviaria Federal -cuya red nacional fue desmem-
brada en redes regionales que fueron concedidas a empresas privadas- la Red Sur, que
actuaba en el sur de Brasil cubriendo Paran, Santa Catarina y Rio Grande do Sul, fue
asumida por un consorcio privado formado por Ralph Partners-Railtex-Interfrrea y otros,
por medio de una licitacin realizada en diciembre de 1996. Con la denominacin de
Ferrova Sur Atlntica, la nueva empresa empez a operar en marzo de 1997 controlando
una red de 6.830 km de lneas. En 1998 la empresa pas a operar el tramo sur de la
FEPASA, integrando a So Paulo dentro de su rea de operacin. En 1999 la Ferrova Sur
Atlntica cambi su denominacin por Amrica Latina Logstica (ALL) y adquiri dos de
las principales ferrovas argentinas: el Ferrocarril Mesopotmico General Urquiza (MESO)
y Ferrocarril Buenos Aires al Pacfico General San Martn (BAP). Con eso, ALL pas a
controlar 15.628 Km de lneas frreas. Yendo desde So Paulo, cruzando el estado de
Paran, Santa Catarina y Rio Grande do Sul; por medio de Uruguaiana-Paso de Los Libres
penetra en territorio argentino, llega a Buenos Aires y alcanza Mendoza a los pies de la
Cordillera de los Andes. De ese modo, ALL consigue un acceso directo a los puertos de
Paranagu, So Francisco do Sul, Rio Grande y Buenos Aires y, va Mendoza, est prxi-
ma de conectarse a Chile y al Pacfico.
En el ao 2000, buscando agilizar y perfeccionar el sistema operacional, ade-
ms de avanzar en los procesos de informatizacin de sus operaciones, la empresa
adquiri 160 coches Roadrailers, permitiendo aparear la flexibilidad del transporte vial
con la regularidad del transporte ferroviario.
En 2001, ALL ampla nuevamente su rea de accin al integrar las operaciones
de Delara Brasil, importante operador de transporte vial. ALL, que ya operaba con 550
locomotoras, 17 mil vagones y 16 mil km de vas frreas, al integrar las operaciones de
Delara, incorpora 3.000 camiones y se transforma de este modo en la mayor operadora de
logstica integrada en Amrica Latina y una de las ms grandes del mundo.
14
En todo caso, el proceso de desestatizacin en el rea de infraestructura es an
una experiencia relativamente reciente para poder evaluar el alcance que podra tener la
participacin de la iniciativa privada como soporte para el avance del proceso de integra-
cin fsica en el Cono Sur. Los casos citados de la CIEN, en el rea de energa y de ALL en el
rea de transporte, son ejemplos de aqullo que las autoridades gubernamentales, hasta
no hace mucho, deseaban ver profundizados.
Entretanto, se debe sealar que el proceso de desestatizacin, en el caso de
Brasil, fue prcticamente interrumpido con la mudanza de gobierno, a partir de enero de
2003. Esa interrupcin no deviene slo de la postura "ms estatizante" asumida durante la
campaa electoral por el candidato vencedor (Luiz Incio Lula da Silva), sino que existen
otras causas que contribuyeron a esa interrupcin. En primer lugar, exista de hecho cierta
decepcin con los resultados del proceso, agravada luego en 2001 por la crisis en el sector
de energa elctrica. En segundo lugar, todo lo que era ms atractivo para el sector privado
prcticamente ya haba sido privatizado; el resto (por ejemplo, el grueso de la generacin
en el rea de energa elctrica) era mucho ms complicado de transferir, en parte por los
riesgos que involucra y, tambin, por la propia resistencia de la sociedad. Otros segmentos,
como el rea de saneamiento, dependan de definiciones de naturaleza regulatoria que las
autoridades de la poca no consiguieron elaborar.
EL ESTADO DE SO PAULO
Durante los aos de profundizacin de la desestatizacin, ese movimiento se
extendi a los estados, siendo So Paulo la unidad de la Federacin que ms avanz con
el proceso. Era el estado que posea el mayor acervo de empresas estatales estaduales
que, a su vez, cubran prcticamente todos los segmentos de la infraestructura: genera-
cin y distribucin de energa elctrica, distribucin de gas, ferrovas, amplio y moderno
sistema vial (con las principales vas explotadas con el cobro de peaje), empresa de sa-
neamiento, infraestructura aeroportuaria e inclusive uno de los mayores bancos del pas.
En este contexto, se ha transferido al sector privado (mediante la venta, conce-
sin para explotacin o arrendamiento) el sistema de generacin y distribucin de ener-
ga elctrica, la empresa distribuidora de gas, el sistema ferroviario, los grandes sistemas
viales como tambin el principal banco estatal. No es objeto de este trabajo detallar las
razones y cmo ocurri, en el estado, el desmantelamiento del anterior aparato de inter-
vencin directa en el dominio econmico. Cabe apenas sealar que el proceso estuvo
inscripto en el contexto mayor de las polticas de ajuste fiscal y de desestatizacin que
prevalecieron en el pas despus de 1994.
No obstante, el estado de So Paulo mantuvo parte del rea de generacin y
transmisin de energa elctrica (por no haber podido lograr, en la fase aguda de la
desestatizacin, atraer interesados en varios intentos de licitacin); todava controla el
rea de saneamiento bsico (parte de las acciones de la Compaa de Saneamiento Bsi-
co del estado de So Paulo -SABESP- fueron vendidas, quedando el gobierno con el
control de la empresa), aeropuertos estaduales, la Compaa de Metrovas y parte rema-
nente de las carreteras estaduales que no despertaron el inters del sector privado. En
general, se puede decir que estos segmentos de infraestructura permanecieron bajo el
control del Estado, no por una definicin de poltica pblica para el sector, sino por la
simple falta de oportunidad o de interesados para la efectivacin de las ofertas.
Entretanto, tambin en So Paulo, se percibe la prdida de nfasis para seguir
avanzando con el proceso de desestatizacin. Eso se debe a que no hubo, al contrario de
lo ocurrido en el gobierno federal, alternancias polticas en el comando del Estado. De
hecho, el actual gobernador (Geraldo Alckmim), reelecto en las ltimas elecciones, ha
dirigido desde su inicio (en 1995) el programa estadual de desestatizacin; primero como
vicegobernador y luego como gobernador (despus del fallecimiento del gobernador
Covas en marzo de 2001). En So Paulo, las razones de la interrupcin del proceso son
las mismas que las del gobierno federal (excluyendo compromisos de campaa electo-
ral): por un lado, el agotamiento de los activos econmicamente ms atractivos para el
sector privado; y, por otro, el desencanto con las privatizaciones, que torna polticamen-
te ms difcil avanzar con el proceso.
181
VI. LOS PROGRAMAS DE INVERSIN EN EL REA DE INFRAESTRUCTURA Y LA
INTEGRACIN A PARTIR DE LA PTICA DEL ESTADO DE SO PAULO
LOS PROGRAMAS NACIONALES DE INTERS REGIONAL Y EL PROCESO DE INTEGRACIN
En el plano federal, a pesar de todos los problemas sealados en cuanto a los
cambios de orientacin poltica del gobierno, las dudas con relacin a las fuentes de
financiamiento etc., se puede inferir, a partir del contenido de los programas para el rea de
infraestructura, que existe una voluntad clara y explcita para renovar y profundizar el pro-
ceso de integracin en el rea del MERCOSUR.
En cuanto a So Paulo, no se percibe una manifestacin ms fuerte de la exis-
tencia de una poltica integracionista por parte de las autoridades estaduales. En verdad,
esa posicin no est especficamente dirigida al MERCOSUR, sino que refleja una postura
menos activa de las autoridades estaduales en los ltimos aos, con relacin a cuestiones
de naturaleza internacional.
15
Pese a esa casi total ausencia de debate sobre cuestiones internacionales, So
Paulo surge como la unidad de la Federacin que presenta los mayores valores en el flujo
de comercio con los pases del MERCOSUR. No slo eso, sino que los mayores proyectos
que estn en ejecucin o ya programados y que causan impacto en la integracin fsica del
MERCOSUR, tienen una relacin directa y positiva con la economa paulista.
16
En efecto, los llamados grandes proyectos nacionales estructuradores en el su-
deste y el sur de Brasil constituyen una base fsica que refuerza la intensificacin del proce-
so de insercin del estado de So Paulo en el rea del MERCOSUR: (a) ya implementados
(o en fase de finalizacin) como la Carretera del MERCOSUR, la hidrova Tiet-Paran, la
Circunvalacin Vial y el Gasoducto Bolivia-Brasil; y (b) los diversos proyectos en operacin
o en estudio, como la construccin de nuevas lneas de transmisin para viabilizar la impor-
tacin y exportacin de energa elctrica, gasoductos para la importacin de gas, la cons-
truccin de puentes, la reestructuracin de los puertos, el Anillo Ferroviario y el plan de
reestructuracin general de las vas frreas.
17
En resumen, a pesar de la falta de una poltica integracionista explcita, So Paulo
disfruta de una posicin muy favorable en el contexto regional. Su localizacin geogrfica
y la importancia de su mercado consumidor y la naturaleza de las plantas industriales situa-
das en su territorio (fruto de un largo proceso de crecimiento y desarrollo econmico)
dieron el necesario sostn al vigoroso flujo de comercio con los pases del MERCOSUR. El
Estado podra tener una posicin an ms fuerte con la implementacin de los grandes
proyectos contemplados dentro de la poltica pblica, tanto federal como estadual, en el
rea de infraestructura. Por lo tanto, el Estado disfrutara de condiciones privilegiadas para
mantenerse al frente del proceso de integracin de la economa brasilea con el MERCOSUR,
contribuyendo y a la vez beneficindose de la expansin econmica del bloque regional.
Entretanto, esta perspectiva contrasta en trminos de gestin con la reducida
capacidad del gobierno estadual (y aqu no estamos refirindonos slo a So Paulo) de
ejercer una influencia directa sobre el rumbo del proceso de integracin. Por ejemplo, en
el rea de infraestructura, las autoridades, luego de la desestatizacin, quedaron ms
dependientes de los centros de poder que estn fuera de su control para poder concretar
sus objetivos de poltica econmica.
18
Como resultante de esto, los gobiernos subnacionales, cuyas economas tienen
fuertes vnculos con los procesos de integracin supranacional (como es el caso del estado de
So Paulo en el MERCOSUR), en el caso que pretendan disputar mayores espacios o preser-
var las posiciones ya conquistadas, se vern obligados a sostener una postura innovadora en
lo que respeta a las cuestiones internacionales. Ahora es indispensable ejercer una presencia
ms activa en la definicin y el acompaamiento de las polticas nacionales que tienen conse-
cuencias directas en las condiciones regionales de competitividad (en particular, los grandes
proyectos nacionales e internacionales en el rea de infraestructura), as como prestar una
atencin redoblada en los instrumentos indirectos de accin (actividades de fomento y parti-
cipacin efectiva en foros internacionales) a fin de contribuir en el avance del proceso de
integracin y garantizar la defensa de los intereses del Estado en el conjunto de la Federacin.
LAS PERSPECTIVAS A PARTIR DE LOS NUEVOS PROGRAMAS (NACIONALES Y ESTATALES)
DE INVERSIONES
En el segundo semestre de 2003, tanto en el mbito federal como en So Paulo,
fueron encaminadas a los respectivos poderes legislativos las propuestas de los planes es-
tratgicos de gobierno (PPA) para el perodo 2004-2007.
Gobierno federal
En cuanto al gobierno federal, el nuevo PPA, reafirmando el discurso de apoyo al
MERCOSUR, mantuvo las grandes lneas de actuacin que venan del gobierno anterior.
Prcticamente, fueron mantenidos todos los programas y proyectos relevantes de respon-
sabilidad del gobierno federal y que se relacionan con la integracin fsica. Los principales
cambios debern ocurrir en la forma de gestionarlos. Entretanto, todava no est claro
cmo ser el cronograma y cmo se har el seguimiento y la ejecucin de los proyectos.
Otra novedad est dada por el cambio en la poltica de desestatizacin. El go-
bierno anterior trabajaba con la posibilidad que el sector privado entrara fuertemente como
inversor directo en el rea de infraestructura, a fin de viabilizar los grandes proyectos dise-
ados por el programa Avanza Brasil.
El nuevo gobierno, por medio de su programa "Brasil, un pas de todos - PPA
2004-2007,
18
redujo la extensin de los programas y busc centrar la atencin en proyec-
tos que pudiesen contar de inmediato con dinero pblico y financiamientos de las agencias
internacionales. De forma paralela, reconociendo tambin que el volumen de recursos pre-
supuestarios disponibles para las inversiones en infraestructura es escaso y que es indispen-
sable atraer recursos privados hacia el sector, se dise el programa de Asociaciones Pbli-
co-Privada, llamado PPP (public/private partnerships).
Ese programa, que est en discusin en el Congreso Nacional desde diciembre
de 2003, presupone ajustes legales e institucionales para superar los obstculos para una
mayor presencia de inversores privados en los proyectos de infraestructura, entre los que se
destacan los riesgos regulatorios y las garantas de retorno financiero.
Gobierno de So Paulo
Cules son, entonces, las perspectivas, a partir de la ptica de gestin estratgi-
ca, del gobierno paulista para el rea de infraestructura? Qu se puede esperar con rela-
cin al proceso de integracin de la economa paulista con el MERCOSUR?
183
Una forma de intentar responder a esta cuestin en el rea de infraestructura es
investigar las fuentes bsicas donde se registran los compromisos estratgicos asumidos
por las autoridades estaduales y donde se definen sus principales lneas de accin. En el
caso de So Paulo esas fuentes son: el Plan Director de Desarrollo de Transportes, conocido
por PDDT-Vivo, y el PPA.
El PDDT-Vivo fue elaborado entre 1999 y 2001 y todava es la referencia b-
sica para el largo plazo (Secretara de Transportes del estado de So Paulo [2001]). El
mismo tiene un horizonte de veinte aos y define la actuacin del gobierno para implan-
tar en el Estado un sistema intermodal de transportes, con miras de no slo agilizar el
flujo mediante la eliminacin de algunos cuellos de botella fsicos, sino tambin para
ampliar la articulacin entre las ferrovas y la hidrova Tiet-Paran, alterando profunda-
mente la composicin de la actual matriz. Se tiene como meta lograr que las ferrovas
que hoy transportan slo el 5% de la carga en el Estado pasen, en 2020, a transportar
alrededor del 32% del total.
En trminos de recursos involucrados, el PDDT-Vivo prevea inversiones de
R$ 35 mil millones; el estado de So Paulo contribuira con R$ 11,5 mil millones, la iniciativa
privada con R$ 17 mil millones y el gobierno federal con otros R$ 6,5 mil millones.
Considerando que la hidrova Tiet-Paran est bsicamente implementada
(aunque el estado de So Paulo contine invirtiendo recursos para su mejor adecua-
cin),
20
en trminos de proyectos estructuradores, el PDDT-Vivo considera dos grandes
obras: la construccin de la Circunvalacin Vial y la construccin del Anillo Ferroviario;
ambas pensadas para superar el obstculo representado por el gran aglomerado urbano
-el rea metropolitana de So Paulo- y agilizar el flujo de cargas en el Estado. Tanto la
Circunvalacin como el Anillo Ferroviario contribuiran, tambin, para descongestionar
el interior de la metrpoli, por el desvo de camiones pesados y trenes de carga que
demanda el sur del pas o el Puerto de Santos.
El plan fue concebido durante la gran ola de privatizaciones y consideraba una
situacin de mayor descentralizacin y participacin de la iniciativa privada. En ese contex-
to, al Estado le cabra un rol ms de inductor, planificador y regulador que de inversor.
De esas dos grandes obras, slo la Circunvalacin fue puesta en marcha. La obra
proyectada con 173 km de extensin contornar la Carretera Gran So Paulo y conectar
diez rutas que llegan a la capital, retirando del interior del espacio metropolitano gran parte
del flujo de vehculos. Por el volumen de recursos involucrados y el impacto regional, la
Circunvalacin est entre las mayores obras de infraestructura del pas.
La obra, proyectada para ser ejecutada en cuatro etapas que se corresponden,
respectivamente, con los tramos oeste, sur, este y norte, estaba presupuestada en R$ 3,3
mil millones. Entretanto, las autoridades percibieron que sera difcil atraer inversores priva-
dos para el proyecto y las obras comenzaron su ejecucin con recursos presupuestarios y
prstamos tomados por el sector pblico junto a las agencias internacionales de fomento.
El proyecto fue entonces concebido, articulando intereses de los tres niveles de gobierno:
del estado de So Paulo, de la Unin y del Municipio de So Paulo. El esquema financiero
inicial prevea que al estado de So Paulo le correspondera el 50% de las inversiones, a la
Unin el 25% y al Municipio de So Paulo el 25% restante.
El primer tramo, el oeste, con 32 km de extensin, fue iniciado en 1999, concluido
y liberado para el trfico en octubre de 2002. El tramo sur tiene prevista su habilitacin en
2006; el tramo este en 2007, y el tramo norte ser iniciado en 2005 y concluido en 2008.
El tramo oeste, que ya est en operacin, interconecta cinco carreteras de las
diez que llegan a So Paulo (Rgis Bittencourt, Raposo Tavares, Castelo Branco, Anhangera
y Bandeirantes, que son responsables por el 44% del trfico de entrada en la Capital).
Con relacin a los mecanismos de financiamiento, la ejecucin del tramo oeste
enfrent numerosas dificultades como consecuencia de los cortes de gastos del sector pblico,
hecho que comprometi la liberacin de los recursos necesarios para inversiones. Ms an, la
intendencia de So Paulo, desde el comienzo, alegando dificultades financieras, dej de apor-
tar los recursos previstos y la obra tuvo que ser realizada con los fondos provistos por el estado
de So Paulo y la Unin. Finalmente, los costos superaron en mucho las previsiones iniciales.
De hecho, inicialmente, el costo de la obra para el tramo oeste haba sido esti-
mado en R$ 700 millones. Los datos ms recientes, divulgados por la Dersa (entidad del
gobierno paulista, responsable por la ejecucin del proyecto Circunvalacin) en su balan-
ce de 2003, informan que en el tramo oeste fueron invertidos R$ 1.302,0 mil millones
(Dersa - Desenvolvimento Rodovirio SA [2003]). En el Cuadro 2 se detalla la composi-
cin de las fuentes de los recursos.
El prximo tramo a construirse ser el tramo Sur. Con aproximadamente 53 km
de extensin, interconectar el tramo oeste, ya en operacin, con las rutas Anchieta e
Imigrantes, que son las principales vas de acceso a la regin de la Bajada Santista y al
Puerto de Santos, el principal del pas.
Para la conclusin del tramo sur, estn previstas inversiones de R$ 1,9 mil millo-
nes. Hasta poco tiempo atrs se pensaba utilizar la misma ingeniera financiera del tramo
oeste. Sin embargo, ambos gobiernos enfrentan grandes dificultades para liberar nuevos
recursos y por consiguiente intentan atraer capitales privados para el proyecto.
En cuanto al PPA 2004-2007 del gobierno de So Paulo, el plan reconoce la
importancia de sus grandes proyectos de infraestructura para contribuir a la mejor inser-
cin del Estado en el escenario internacional. En ese sentido seala que "la Circunvala-
cin Vial y las negociaciones avanzadas para el Anillo Ferroviario son obras fundamenta-
les para el comercio internacional y en el mbito del MERCOSUR" y que "(...) las estrate-
gias e inversiones en puestos de transferencia articulados con los sistemas de transporte
tambin asumen importancia para la exportacin, como por ejemplo el Ciasp - Centro
Integrado de Abastecimiento, que ser implementado junto con la Circunvalacin Vial y
contar con ms de 2.000 operadores". Y agrega: "(...) entre las inversiones en infraes-
tructura con miras a facilitar el comercio internacional tenemos la duplicacin de la ruta
de los Tamoios y la ampliacin y modernizacin del Puerto de So Sebastio y la Hidrova
Tiet-Paran que posibilitar la conexin del centro-oeste y sur de Brasil con Argentina,
Paraguay y Bolivia, por medio de sus 2.400 km y su rea de influencia de 800 mil km
2
"
(Gobierno del estado de So Paulo [2003]).
De esa forma, a pesar de los problemas, el gobierno paulista est dando conti-
nuidad al proyecto de la Circunvalacin Vial, avanzando en las obras del tramo Sur y, tam-
bin, reafirmando su empeo en viabilizar el inicio del Anillo Ferroviario.
Seguramente el ritmo de las obras, tanto de la Circunvalacin Vial como del
Anillo Ferroviario, estar condicionado a los aportes de recursos del Tesoro y de otras fuen-
tes. Las perspectivas no son optimistas, pues tanto el presupuesto de la Unin como el
presupuesto del Estado para 2004 cuentan con dotaciones bastante limitadas y ambos
colocan sus esperanzas en las nuevas formas de ingeniera financiera, particularmente aqullas
vinculadas a los programas de asociacin con el sector privado.
185
De todos modos, en trminos de disponibilidad de recursos, el gobierno estadual
ha asignado al PPA 2004-2007, para el Programa de Transposicin de la Regin Metro-
politana (Circunvalacin/Anillo Ferroviario), R$ 727,3 millones del Tesoro del Estado, y
prev obtener de las dems fuentes (Unin y asociaciones) otros R$ 1.213,3 millones,
totalizando R$ 1.940,6 millones.
A su vez, el gobierno federal ha incluido en su propuesta del PPA 2004-2007,
para la Circunvalacin Vial de So Paulo-Tramo Sur, un total de R$ 369 millones, consi-
derando el siguiente esquema de financiamiento: Recursos Pblicos R$ 35 millones, Re-
cursos Privados (posible PPP) R$ 167 millones y el Banco Nacional de Desarrollo Econ-
mico y Social (BNDES) R$ 167 millones.
En cuanto al Anillo Ferroviario de So Paulo, el PPA de la Unin considera
dotaciones para el tramo norte, con un total de R$ 200 millones, con el siguiente esque-
ma de financiamiento: Recursos Pblicos R$ 80 millones, Recursos Privados (posible
PPP) R$ 120 millones.
Sin embargo, cabe sealar que los valores expuestos arriba advierten que tanto
para la Circunvalacin como para el Anillo Ferroviario se corre el riesgo de una paralizacin
o de una ejecucin muy lenta, dado que los recursos pblicos asignados son claramente
insuficientes. A diferencia de lo que se hizo para el tramo oeste de la Circunvalacin Vial, de
aqu en adelante, para obtener una mayor proporcin de los recursos necesarios para viabilizar
las obras en esos prximos cuatro aos, se deber contar con recursos privados.
Adicionalmente, es menester mencionar algunas iniciativas centradas en pro-
yectos de dimensin internacional en el rea de infraestructura que no estn contempla-
dos en el PPA de So Paulo, pero que pueden tener una fuerte repercusin en el Estado.
Un ejemplo de ello son los estudios que estn realizndose para implantar vas frreas
para acceder al Ocano Pacfico.
Como ya fue mencionado, son varias las propuestas de ejes de integracin y
desarrollo, con proyectos que, adems de promover la integracin, viabilizan la comunica-
cin entre la costa este y oeste de Amrica del Sur.
Entretanto, las alternativas que han sido colocadas cuando se trata del modal
ferroviario implican la disponibilidad de grandes volmenes de recursos y largo plazo de
ejecucin de las obras.
Una propuesta que escapa a esa tendencia es la que est analizndose en el
Ministerio de Transportes por los responsables del Plan de Revitalizacin de Ferrovas. La
propuesta podra hacerse efectiva en un plazo razonablemente corto (dos aos) e interesa
particularmente al estado de So Paulo.
Se trata de un corredor ferroviario con 4.269 km de extensin que permitira
conectar el Puerto de Santos con el Puerto de Antofagasta, en Chile. La concepcin de ese
corredor, que es una idea antigua (no slo en Brasil, sino tambin en otros pases del con-
tinente), est siendo revitalizada por la actual administracin del Ministerio de Transportes.
El corredor partira de Santos, seguira hacia Corumb, pasando por Bolivia y el norte de
Argentina y alcanzara el Ocano Pacfico en el puerto de Antofagasta, en Chile.
Esa conexin ferroviaria entre Santos y Antofagasta ya existe. No obstante, para
que se transforme efectivamente en un corredor de exportacin y comience su operacin
comercial en dos aos seran necesarias inversiones del orden de los US$ 463,5 millones.
21
Esos recursos seran distribuidos de la siguiente forma:
US$ 36,2 millones para reparaciones en la va frrea;
US$ 83,7 millones para estandarizacin de las trochas;
US$ 343,6 millones para compra de vagones y locomotoras.
Adems del estado de So Paulo, el corredor tendra un importante impacto en
la economa del estado de Mato Grosso do Sul que, por otro lado, tiene en su gobierno al
sector ms entusiasmado con la propuesta. Tambin son entusiastas los grandes producto-
res de commodities, interesados en los mercados asiticos, que ven al proyecto como un
factor de reduccin de costos para las exportaciones.
Efectivamente, proyectos de esas caractersticas, que tienen un fuerte impacto
en la economa local, significan un desafo extraordinario a la capacidad de gestin de los
gobiernos subnacionales. Desde luego, en trminos estrictos de competencia, a partir de la
ptica nacional se trata de un proyecto federal. Sin embargo, ello slo tendr lugar y podr
producir los beneficios esperados si los gobiernos subnacionales, principalmente los de So
Paulo y de Mato Grosso do Sul, se involucran activamente en el emprendimiento. Eso
implica articular intereses y competencias tcnicas e institucionales entre los diferentes ni-
veles de gobierno, sector pblico y sector privado, los actuales concesionarios y agencias
internacionales de fomento. En fin, es necesario viabilizar un nuevo sistema de asociacin
entre los agentes interesados en las diferentes dimensiones de los proyectos.
22
No obstante, para que esas asociaciones puedan ocurrir de hecho, hace falta
recorrer un largo camino. Tanto en el plano federal como en el de los estados, se lleg
a la conclusin de que es indispensable una legislacin especfica que abarque las nue-
vas modalidades de relacin entre el sector pblico y el privado, tal como estn dise-
ndose para el escenario brasileo.
En ese sentido, el estado de So Paulo aprob su ley de PPP en mayo de 2004
(Ley N 11.688/2004), mientras que el gobierno federal est a la espera de la aproba-
cin del Proyecto de Ley (PL N 2.546/2003) que fue enviado por el Ejecutivo al Con-
greso Nacional en diciembre de 2003. Otros estados aguardan la Ley Federal para lue-
go definir sus propuestas.
22
ALGUNAS CUESTIONES PENDIENTES DE NATURALEZA FEDERATIVA EN EL REA DE INFRAESTRUCTURA
a) Competencia y responsabilidades en el rea de infraestructura.
b) La cuestin de los recursos y el financiamiento.
En rigor, en Brasil persisten algunos problemas en cuanto a la definicin de com-
petencia de los diferentes niveles de gobierno en el rea de infraestructura.
Las cuestiones ms complejas estn vinculadas con el uso del agua, puesto que el
tema afecta a la gestin en el rea de energa y saneamiento, as como en el rea de transporte.
Sintticamente, si bien es evidente que la explotacin directa (o mediante conce-
sin o licencia) de los servicios en el rea de telecomunicaciones y de energa es de compe-
tencia federal (y que la explotacin de los servicios de gas canalizado es de competencia
estadual), en el rea de transportes la competencia depende del alcance de los servicios.
Puede ser municipal cuando se trata de un servicio que no exceda los lmites del municipio,
ser de competencia estadual si abarca ms de un municipio, y federal si traspasa los lmites
de un Estado de la Federacin.
Ms especficamente, en el rea de transportes, la Constitucin (Art. 21) define
como competencia de la Unin explotar directamente (o mediante concesin o licencia):
la navegacin area, aeroespacial y la infraestructura aeroportuaria;
los servicios de transporte ferroviario y aquaviario entre puertos brasileos y
fronteras nacionales, o que traspasen los lmites de estado o territorio;
187
los servicios de transporte vial interestatal e internacional de pasajeros;
los puertos martimos, fluviales y lacustres.
En el rea de saneamiento persiste una gran indefinicin. El actual texto consti-
tucional, de 1988, no inhibe formalmente la competencia de actuar en saneamiento en
ninguno de los tres niveles de gobierno. Entretanto, histricamente, los municipios han
ejercido esa potestad, explotando directamente los servicios o confiriendo a empresas mu-
nicipales o estaduales los derechos de explotacin. A partir de 1970, como resultado de la
estructuracin del Sistema Nacional de Saneamiento con el Plan Nacional de Saneamiento
(PLANASA), se organizaron importantes empresas estatales en los diferentes estados y hoy
actan en el sector cubriendo los principales conglomerados urbanos del pas. Hasta hace
poco tiempo, esa indefinicin no haba derivado en mayores conflictos.
Sin embargo, con el avance del proceso de privatizacin en el pas, y en algunas
regiones que poseen ya escasez de agua o se proyecta su escasez, se ha enfocado la aten-
cin sobre el posible valor econmico del agua y de la explotacin de los servicios de
saneamiento, hecho que recrudeci la disputa entre estados y municipios por la titularidad.
Los embates polticos, legales e institucionales que han puesto en campos opuestos al mu-
nicipio de So Paulo y al gobierno estadual, contralor de la SABESP, ejemplifican el poten-
cial de conflictos de naturaleza federativa, presentes en el rea de infraestructura.
Para resolver esos impasses, el gobierno federal est preparando una propues-
ta -que pretenda enviar al Congreso an en el primer semestre de 2004-, a los efectos de
definir competencias y un nuevo armazn institucional para el sector. La cuestin es
sumamente compleja ya que en los ltimos aos han fracasado varios intentos para defi-
nir un marco regulatorio como consecuencia de las disputas entre estados y municipios
sobre el asunto. Ese hecho, adems de las cuestiones doctrinarias y tcnicas para la admi-
nistracin pblica sobre la naturaleza de esos servicios, han creado obstculos a la inver-
sin tanto pblica como privada en el sector.
En cuanto a la cuestin de los recursos y el financiamiento para el rea de
infraestructura contina siendo incierta la forma como el gobierno federal y las autorida-
des estaduales enfrentarn los desafos que se presentan principalmente en las reas de
energa, transportes y saneamiento (el rea de telecomunicaciones parece estar razona-
blemente atendida), para hacer frente a las necesidades de inversin. Ya se ha sealado
que el programa de privatizacin de los ltimos aos no aport las inversiones esperadas
a los efectos de dotar al pas de una infraestructura capaz de atender a la actual demanda
de servicios (principalmente en el rea de transportes y saneamiento) y mucho menos
para hacer frente a una demanda futura previsible, aun cuando se consideren modestas
tasas de crecimiento econmico.
Adems de la tradicional escasez de las fuentes presupuestarias (agravada por el
bajo nivel de crecimiento de la economa que compromete a la renta gubernamental), los
llamados dficits regulatorios tambin continan frenando el ya bajo entusiasmo de los
inversores privados con el sector de infraestructura.
En ese contexto, las autoridades estn empeadas en enfocar los ajustes de natu-
raleza regulatoria y, ms an, en crear nuevas formas de atraccin a los capitales. Tanto en el
plano federal como estadual, surgen las propuestas de PPP, cuya esencia es ampliar las garan-
tas de retorno financiero a los inversores privados en proyectos en el rea de infraestructura.
Otra vertiente observada es la tentativa del sector pblico de reconstruir su pro-
pia capacidad de inversin en infraestructura. En Brasil, el ejemplo reciente ms fuerte fue
la creacin de la Contribucin de Intervencin en el dominio Econmico (CIDE), Ley N
10.336 de 19/12/2001 (incidente sobre la importacin y la comercializacin de petrleo y
sus derivados, gas natural y sus derivados, y alcohol etlico combustible), como mecanismo
para recaudar recursos destinados al sector de transportes. La CIDE ya est generando una
recaudacin de R$ 10 mil millones/ao.
De cierta forma, este mecanismo significa un retorno al pasado, dado que rompe
con la orientacin de poltica econmica que se opone, desde los aos ochenta, a la cons-
titucin de fondos especficos para financiar el crecimiento en infraestructura.
En el caso de la CIDE, creada como fuente de recursos para ser invertidos por el
gobierno federal principalmente en el rea de transportes, dio lugar a uno de los arreglos
ms interesantes de disputa federativa. Dichos arreglos permitieron a los estados y munici-
pios la apropiacin de una parte de los recursos (25% originariamente y ya existe acuerdo
para llegar al 29%) para ser aplicados en sus jurisdicciones.
A pesar de que la ley fue aprobada en 2001, slo en 2004 se complet su regla-
mentacin, y esto permitir que los recursos empiecen, de hecho, a fluir hacia el sector.
Actualmente, el gobierno federal vena utilizando la mayor parte de los valores recaudados
para engrosar el supervit fiscal.
Con relacin a las cuestiones de finanzas pblicas, los acuerdos y mecanismos
vigentes para ajustes macroeconmicos relacionados con la deuda y el necesario equilibrio
fiscal establecen rgidos lmites a los gastos pblicos. La llamada Ley de Responsabilidad
Fiscal (LRF) ha logrado inhibir gastos, pero principalmente ha restringido a las inversiones.
Entretanto, en trminos agregados, las perspectivas para aumentar la inversin
pblica en Brasil, y as dinamizar el crecimiento de la economa, continan muy restringi-
das. Por un lado, con una carga tributaria bruta prxima al 40% del Producto Interno Bruto
(PIB), es difcil aumentar an ms los impuestos para recuperar la capacidad de gastos del
sector pblico; por otro, con una relacin deuda lquida del sector pblico/PIB del orden del
57%, obtener nuevos recursos en el mercado se torna una operacin de alto riesgo y, por
lo tanto, ms onerosa.
Concomitantemente, aumentan las presiones, tanto en el plano federal como
estadual y municipal, por frmulas que alivien las restricciones que estn sofocando a la
gestin pblica en el rea de infraestructura. El resultado de dichas presiones, adems de
acuerdos intergubernamentales entre los entes federados (renegociaciones de deudas, con-
tratos y cambios de legislacin),
24
son nuevos arreglos internacionales, dada la naturaleza
de los mecanismos de financiamiento.
Para concluir, y retomando lo expresado al comienzo de nuestro trabajo, parece
evidente que todos los proyectos relacionados con el rea de infraestructura, que podran
contribuir al avance del proceso de integracin econmica del MERCOSUR y a apoyar la
presencia ms activa de los gobiernos subnacionales, estn tambin sometidos a la misma
lgica de las limitaciones arriba descritas. Son cuestiones tpicas de gestin estratgica re-
presentan de los principales desafos que enfrentan los gobiernos subnacionales. A partir
de la ptica de So Paulo, los grandes proyectos (Circunvalacin Vial, Anillo Ferroviario,
Hidrovas, Puertos, Corredor MERCOSUR, entre otros) corren serios riesgos de permanecer
dormidos en los programas gubernamentales, en caso que no se tomen las opciones co-
rrectas en trminos estratgicos de polticas tendientes a viabilizar a las inversiones.
189
Notas
1
El texto utiliza y actualiza parte del material desarrollado en el estudio "Gestin
Pblica Estratgica de los Gobiernos Subnacionales ante los Procesos de Insercin
Internacional e Integracin Latinoamericana". So Paulo: Fundap/PUC/Cedec. 2003.
2
Mintzberg [1988] presenta una recoleccin de textos en que se desarrollan los
diferentes abordajes sobre el concepto de gestin y estrategia. Ver tambin Matus [1996].
3
Para un anlisis sobre la actuacin de las regiones en asuntos internacionales ver
Keating [2004] y Mariano y Mariano [2002].
4
Para un anlisis del proceso en Brasil ver Pinheiro [1999].
5
Esas acciones fueron reforzadas a partir de la crisis en el sector de energa, en 1991,
cuando la viabilizacin de proyectos para importar energa elctrica y gas de los pases
vecinos pas a ocupar un espacio prioritario en la agenda del gobierno brasileo. Eso no
significa que no se hayan implantado anteriormente importantes proyectos en la regin
que contribuyeron a la integracin fsica. La diferencia est en la concepcin estratgica del
programa de integracin que slo tom cuerpo a partir de mediados de los aos noventa.
6
Entre 1998 y 1999 fue realizado el estudio Ejes Nacionales de Desarrollo, identificando
las prioridades nacionales y regionales y que subsidi la elaboracin del PPA de Inversiones
para el perodo 2000-2003.
7
Ver datos sobre los ejes en el sitio http://www.abrasil.gov.br
8
Ver la relacin de proyectos y oportunidades de inversiones en http://www.ejes.gov.br
9
Ver http://www.abrasil.gov.br. A partir de enero de 2003, con el cambio de gobierno,
la sistemtica de seguimiento fue interrumpida. Casi en su totalidad las obras fueron
suspendidas por falta de recursos o por la decisin de las nuevas autoridades de proceder a
una auditora en los contratos, o por una reevaluacin de prioridades. Los proyectos y
obras estn siendo retomados lentamente ante la escasez de recursos.
10
El proceso de privatizacin de estas generadoras fue interrumpido, aun en el gobierno
de Cardoso, por la crisis significativa que llev al racionamiento de energa en 2001; el
gobierno actual declar que no pretende retomar el proceso. Recientemente, las grandes
generadoras federales fueron formalmente retiradas del Programa Nacional de
Desestatizacin (PND), conforme la Ley Federal N 10.848; 15/3/2004).
11
En algunos tramos concedidos, la iniciativa privada realiz importantes inversiones.
Son ejemplos, en So Paulo, la construccin de la segunda pista de la Ruta dos Imigrantes
y la extensin de la Ruta dos Bandeirantes.
12
Las denominaciones empleadas para designar a cada uno de los estados brasileos
son: ES: Esprito Santo; GO: Gois; MG: Minas Gerais; MS: Mato Grosso do Sul; MT: Mato
Grosso; PR: Paran; RJ: Rio de Janeiro; RS: Rio Grande do Sul; SC: Santa Catarina; SR: Sergipe.
13
Esas operaciones observan el Memorando de Entendimiento celebrado el 13 de agosto
de 1977, entre Brasil y Argentina, que dispone sobre el desarrollo de intercambio elctrico y
futura interconexin elctrica entre los dos pases, y el Protocolo de Intenciones sobre el tema
firmado entre ambos gobiernos el 9 de abril de 1996 (ver http://www.energiabrasil.gov.br).
14
Asociacin Nacional de Transporte Ferroviario (ANTF): http://www.antf.org.br; y
ALL: http://www.all-logistica.com.br.
15
Para un anlisis sobre la posicin del gobierno del estado de So Paulo con relacin
al MERCOSUR ver Barreto [2001].
16
Un anlisis de los flujos de comercio del estado de So Paulo con el MERCOSUR
puede ser vista en Pecht [2002].
17
El nuevo PPA de Inversiones del estado de So Paulo (PPA 2004-2007), cuyo
contenido es analizado en otra parte de este texto, actualmente sugiere una disposicin
ms incisiva de las autoridades estaduales de llevar adelante algunos proyectos que interesan
directamente al programa de integracin con el MERCOSUR.
18
El argumento fue presentado tambin en el sentido contrario. Muchos afirman que
las "estatales" estaban fuera del control del Ejecutivo y/o que ste no dispona de recursos
para mantener a las empresas y mucho menos para ampliar sus actividades. La privatizacin,
en ese caso, servira para exonerar al Estado y, de hecho, contribuir al aumento de su
capacidad para realizar sus objetivos de poltica econmica.
19
Ministerio del Planeamiento y Gestin, septiembre de 2003.
20
Actualmente, "la mejora de las condiciones de navegacin, mantenimiento de la va
o la implementacin de la Hidrova Paran-Tiet; en fin, todas las acciones referidas a la
infraestructura de la va navegable, a la excepcin de las alusivas al Rio Tiet, son
responsabilidades de la Administracin de las Hidrovas de Paran - AHRANA, rgano de la
sociedad de economa mixta federal vinculada al Ministerio de Transportes, Compaa Docas
del estado de So Paulo - CODESP"; http://www.transportes.gov.br/modal/hidroviario.
21
Ver Gazeta Mercantil, 12/3/2004.
22
Ver Ministerio de Transportes, DNIT - Asesora de Comunicacin Social, Encuentro
Internacional sobre el Corredor Biocenico, realizado en Campo Grande (MS) el 4/2/2004.
23
Recientemente, el estado de Minas Gerais tambin aprob leyes a los efectos de
desarrollar su programa de PPP (ver Leyes estatales N 14.868, 14.869 y 14.870 del 16/
12/2003).
24
Un ejemplo de resultado prctico de esa presin fue el envo, por el Ejecutivo, al
Congreso Nacional, en los ltimos das de junio de 2004, del proyecto de ley (PL N
3.884/2004) creando nuevas reglas para la formacin de consorcios entre entes pblicos.
La aprobacin de esa ley permitir, entre otras cosas, viabilizar nuevas ingenieras
financieras para la toma de recursos y ejecucin de proyectos por el sector pblico en el
rea de infraestructura.
191
A - LOGSTICA MERCOSUR
Proyectos Estructurantes
Hidrova Tiet-Paran
Circunvalacin Vial So Paulo (SP)
Carretera del MERCOSUR
Oportunidades Estructurales
Ferrovas
Ferrova ALL Curitiba (PR) - Paranagu (PR)
Ferrova ALL Guara (PR) - Cianorte (PR)
Ferrova ALL Guarapuava (PR) - Engenheiro Gutierrez (PR) - Ponta Grossa (PR)
Ferrova ALL Lages (SC) - Roca Sales (RS) - General Luz (RS)
Ferrova ALL Ourinhos (SP) - Ponta Grossa (PR)
Ferrova Ferroban Araguari (MG) - Santos (SP).
Ferrova Ferroban Bauru (SP) - Itirapina (SP)
Ferrova Ferroban Bauru (SP) - Santos (SP)
Ferrova Ferroban Santa F do Sul (SP) - Campinas (SP)
Ferrova Ferronorte Alto Taquari (MT) - Cuiab (MT)
Ferrova Ferropar Cascavel (PR) - Foz do Iguau (PR) - Guara (PR)
Ferrova MRS Campo Limpo Paulista (SP) - Itaquaquecetuba (SP)
Ferrova MRS Este So Paulo, Vila Califrnia (SP) - Evangelista de Souza (SP).
Ferrova Novoeste Corumb (MS) - Bauru (SP)
Ferrova Santos (SP) - Campinas (SP)
Hidrovas
Hidrova Tiet-Paran - Esclusa/Represa de Santa Maria da Serra (SP)
Hidrova Tiet-Paran-Paraguay - Esclusas en Itaipu (PR)
Puertos
Puerto de Sepetiba (RJ) - Terminal de Contenedores
Rutas
Circunvalacin Mrio Covas (SP)
Ruta BR-1O1 Florianpolis (SC) - Joinville (SC)
Ruta BR-1O1 Rio Bonito (RJ) - Joo Neiva (ES)
Ruta BR-1 16 So Leopoldo (RS) - Camaqu (RS) - Jaguaro (RS)
Ruta BR-277 Santa Terezinha de Itaipu (PR) - Cascavel (PR)
Ruta BR-280 So Bento do Sul (SC) - So Francisco do Sul (SC)
Ruta BR-290 Osrio (RS) - Porto Alegre (RS)
Ruta BR-290 Porto Alegre (RS) - Uruguaiana (RS)
Ruta BR-470 Rio do Sul (SC) - Itaja (SC)
Ruta PR-272 Curiva (PR) - Siqueira Campos (PR)
Ruta PR-317 Campo Mouro (PR) - Maring (PR)
Ruta RS-135 Erechim (RS) - Passo Fundo (RS)
Ruta RS-324 Passo Fundo (RS) - So Leopoldo (RS)
Rutas BR-369/BR-376 Arapongas (PR) - Apucarana (PR) - Maring (PR) - Paranava (PR)
Oportunidades Asociadas
Aeropuertos
Aeropuerto de Belo Horizonte (MG) - Pampulha
Aeropuerto de Campinas (SP) - Viracopos
Aeropuerto de Curitiba (PR) - Afonso Pena
Aeropuerto de Londrina (PR)
Aeropuerto de Navegantes (SC)
Aeropuerto de Porto Alegre (RS) - Salgado Filho
Aeropuerto de So Paulo (SP) - Guarulhos
Aeropuerto de So Paulo (SP) - Congonhas
Aeropuerto de Uberlndia (MG)
Aeropuerto de Vitria (ES)
Aeropuerto del Rio de Janeiro (RJ) - Santos Dumont
Cuadro 1
PROYECTOS ESTRUCTURANTES Y OPORTUNIDADES DE NEGOCIOS ASOCIADOS
Agronegocio
Desarrollo Agropecuario y Agroindustrial en el Sur y en el Sudoeste
Comercio y Servicios
Calidad en el sector Servicios en el Sur y en el Sudoeste
Desarrollo Sustentable
Conservacin y Desarrollo Sustentable de la Floresta Atlntica
Ferrovas
Ferrova FCA Cachoeiro de Itapemirim (ES) - Vitria (ES)
Ferrova Ferroban Presidente Epitcio (SP) - Presidente Prudente (SP)
Industria
Desarrollo Industrial en el Sur y en el Sudoeste
Medio Ambiente - general
Expansin de la Base Forestal en el Sudeste
Expansin de la Base Forestal en el Sur
Recursos Hdricos
Gestin Integrada - Cuenca de los Ros Tiet y Piracicaba
Gestin Integrada de Cuencas - Alto Paraguay
Rutas
Ruta BR-153/BR-365 Aparecida de Goinia (GO) - Monte Alegre de Minas (MG) - Uberlndia (MG)
Ruta BR-153/SP-MG Icm (SP) - Prata (MG)
Ruta BR-262/BR-494 Divinpolis (MG) - Betim (MG)
Ruta BR-369 Ourinhos (SP) - Ibipor (PR)
Ruta RJ-109 Puerto de Sepetiba (RJ) - BR-116/BR-040
Ruta SP-270 Ourinhos (SP) - Presidente Epitcio (SP)
Ruta SP-322 Bebedouro (SP) - Sertozinho (SP)
Ruta SP-348 Campinas (SP) - Limeira (SP)
Rutas SP-270/SP-127 Sorocaba (SP) - Capo Bonito (SP)
Transporte - general
Logstica - Investigacin y Desarrollo en el Sur y en el Sudoeste
Oportunidades de Negocios
Aeropuertos
Agronegocio
Conexin de Fibra ptica
Ferrovas
Gas y Petrleo
Hidrovas
Minera
Puertos
Recursos Hdricos
Rutas
Saneamiento Bsico
Telecomunicaciones - general
Turismo y Ecoturismo
B - ENERGA CENTRO/SUR/SUDESTE
Proyecto Estructurante
Gasoducto Bolivia-Brasil
Oportunidades Estructurales
Hidroelctricas
Hidroelctrica Aimors (MG)
Hidroelctrica Barra Grande (SC/RS)
Hidroelctrica Campos Novos (SC)
Hidroelctrica Capim Branco I (MG)
Hidroelctrica Capim Branco II (MG)
Hidroelctrica Cebolo (PR)
Hidroelctrica Dona Francisca (RS)
Hidroelctrica Funil Grande (MG)
Hidroelctrica Funil Ribeira (SP)
Hidroelctrica Garabi (Argentina - Brasil)
Hidroelctrica Irap (MG)
Hidroelctrica Jataizinho (PR)
193
Hidroelctrica Mau (PR)
Hidroelctrica Pilar (MG)
Hidroelctrica Piraj (SP)
Hidroelctrica Salto Pilo (SC)
Hidroelctrica So Jernimo (PR)
Hidroelctrica Telmaco Borba (PR)
Hidroelctrica Tijuco Alto (PR/SP)
Lneas de Transmisin
Lnea de Transmisin Batias (PR) - Ibipor (PR)
Lnea de Transmisin Curitiba (PR) - So Paulo (SP)
Lnea de Transmisin Garabi (RS) - It (SC)
Lnea de Transmisin UHE Itaipu (PR) - Tijuco Preto (SP)
Termoelctricas
Generacin Trmica Centroeste
Generacin Trmica Grande So Paulo y Bajada Santista
Generacin Trmica Interior de SP
Generacin Trmica RJ, ES y MG
Generacin Trmica Sur
Generacin Trmica Vale do Paraba
Oportunidades Asociadas
Agronegocio
Desarrollo Agropecuario y Agroindustrial en el Sur y en el Sudoeste
Comercio y Servicios
Calidad en el sector Servicios en el Sur y en el Sudoeste
Hidrovas
Hidrova Tiet-Paran - Esclusa/Embalse de Santa Maria da Serra (SP)
Hidrova Tiet-Paran-Paraguay - Esclusas en Itaipu (PR)
Industria
Desarrollo Industrial en el Sur y Sudoeste
Incubadoras y Parques Tecnolgicos en el Sur y Sudoeste
Expansin de la Base Forestal en el Sudeste
Expansin de la Base Forestal en el Sudoeste
Expansin de la Base Forestal en el Sur
Reduccin de Emisiones de Contaminantes Vehiculares e Industriales
Otros
Programa de Calidad en Sectores Seleccionados
Recursos Hdricos
Gestin Integrada - Cuenca del Ro Paraiba do Sul
Gestin Integrada - Cuenca de los Ros Tiet y Piracicaba
Gestin Integrada de Cuencas - Alto Paraguay
Gestin Integrada de Cuencas - Ro Uruguay
Telecomunicaciones - general
Internet 2 - Ampliacin de la capacidad de transmisin de datos
Turismo y Ecoturismo
Desarrollo del Turismo en el Sudeste
Oportunidades de Negocios
Agronegocio
Energa - general
Ferrovas
Gas y Petrleo
Hidroelctricas
Industria
Lneas de Transmisin
Minera
Recursos Hdricos
Saneamiento Bsico
Termoelctricas
Notas: ES: Esprito Santo; GO: Gois; MG: Minas Gerais; MS: Mato Grosso do Sul; MT: Mato Grosso; PR:
Paran; RJ: Rio de Janeiro; RS: Rio Grande do Sul; SC: Santa Catarina; SR: Sergipe.
Fuente: http://www.infraestructurabrasil.gov.br
Cuadro 2
CIRCUNVALACIN VIAL TRAMO OESTE - ORIGEN DE LOS RECURSOS
s e n o l l i m $ R e j a t n e c r o P
n i n U 0 6 , 7 9 3 4 5 , 0 3
o l u a P o S e d o d a t s E 0 0 , 1 0 9 0 2 , 9 6
s o r t O 0 4 , 3 6 2 , 0
l a t o T 0 0 , 2 0 3 . 1 0 0 , 0 0 1
195
Bibliografa
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http://www.ejes.gov.br/asp/proyecto
Ministerio de Minera y energa: http://www.energiabrasil.gov.br
Ministerio de Transportes: http://www.transportes.gov.br
Programa Avanza Brasil: http://www.abrasil.gov.br
197
Este trabajo se encuadra en el concepto de federalismo internacional que ha sido desarrollado
en la literatura como una consecuencia lgica de un proceso creciente de globalizacin, cuyas
implicaciones microdimensionales aluden al desarrollo regional y de sus comunidades. El marco
conceptual y emprico, dentro del cual se explican las relaciones micro y macro del federalismo
internacional analizadas aqu, se deriva de los fundamentos constitucionales respectivos y de
cooperacin internacional que dieron lugar a la creacin de la COCEF-BECC (Comisin de
Cooperacin Ecolgica Fronteriza -Border Environmental Cooperative Comission-) acordada
por los gobiernos de Mxico y Estados Unidos, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de
Norte Amrica (TLCAN) que entr en vigencia en 1994.
Se incluyen cuadros con referencia a las operaciones y consecuencias de la COCEF sobre la
construccin de obras de infraestructura ambiental en la regin fronteriza Mxico-Estados Unidos,
y de cmo el cumplimiento de los requisitos de participacin pblica y de sustentabilidad establecidos
por la COCEF han contribuido al proceso de democratizacin en el norte de Mxico y al desarrollo
ambiental y econmico de ambos lados de dicha regin fronteriza.
Resumen
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y Colegio de la Frontera Norte.
Jorge A. Bustamante
I. INTRODUCCIN
Este trabajo se encuadra en el concepto de federalismo internacional que ha sido
desarrollado en la literatura como una consecuencia lgica de un proceso creciente de
globalizacin (Cabrera Beck [2004] p. 251). Conforme sta avanz, la identificacin de los
actores del fenmeno federalista fue incluyendo la representacin de colectividades con un
mayor nmero de miembros y un aumento en la complejidad en su organizacin. Este
proceso ha rebasado los niveles micro dimensionales de una relacin entre comunidades
La Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF):
El autor de este trabajo recibi la colaboracin del Maestro Toms Balarezo, quien es tcnico de alto nivel
de la COCEF, para la construccin de los cuadros.
con relativa autonoma para abarcar su aspecto macro dimensional en la que aparecen
involucradas naciones independientes, haciendo ciertas cesiones de soberana a favor de
entidades multinacionales que las representan.
La mayor parte de las constituciones modernas incluyen el principio de derecho
internacional de preeminencia de los acuerdos internacionales en el derecho interno en los
ms altos niveles jerrquicos, cuando tales acuerdos fueron explcitamente ratificados por
los mximos rganos legislativos, usualmente por la Cmara de Senadores. El derecho cons-
titucional ha respondido a lo que ahora se llama federalismo internacional derivado de la
creciente complejidad de las entidades federadas. De la forma original de una federacin
compuesta por Estados o provincias bajo un gobierno federal e identificados colectivamen-
te como un estado nacional, las constituciones han evolucionado de una normatividad que
regula las relaciones entre los Estados o provincias entre s, y hacia su interior con entidades
de menor rango como los municipios, a una que regula las relaciones entre cada una de
ellas y el gobierno federal (Ramos [1996] pp. 48-52). La globalizacin provoc la necesi-
dad de que las constituciones establezcan los alcances y lmites de sus soberanas en sus
relaciones con otros estados nacionales definidos as mismos como federaciones, en las que
los alcances de los estados o provincias para comprometer a la federacin en su conjunto se
encuentran especficamente delimitados.
El desarrollo regional, entendido como el desarrollo de un espacio geogrfico
que incluye a varios estados o provincias identificados como regin por alguna comunidad
de intereses, ha dado lugar a una figura con caractersticas de federacin internacional.
En este trabajo se contemplan las regiones fronterizas de Mxico y de Estados
Unidos (EE.UU.). El denominador comn del cual se deriva el carcter regional que se
enfatiza en este trabajo es su ubicacin fronteriza. Del lado mexicano se refiere a los esta-
dos de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len y Tamaulipas. De este a
oeste, estos estados se encuentran al norte de Mxico y hacen frontera con EE.UU. Del
lado estadounidense la regin fronteriza respectiva, en la misma direccin, incluye a los
estados de California, Arizona, Nuevo Mxico, y Texas. Sobre esta regin fronteriza binacional
opera la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF) que es un organismo
bilateral creado por el TLCAN (Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte -o NAFTA
en ingls-), al cual se referir en este trabajo como un caso de federalismo internacional.
Como se explica ms adelante, la contribucin ms importante que ha hecho la
COCEF al proceso de democratizacin del norte de Mxico fue su nfasis en la participa-
cin pblica en la toma de decisiones sobre la construccin de obras pblicas de infraes-
tructura ambiental de la regin fronteriza. Si el federalismo internacional lo podemos
entender como una modalidad de forma de gobierno democrtico en la que participan
de manera jerarquizada diversas capas de gobierno de dos o ms pases, incluyendo de
manera directa la voz y voto del pblico afectado por sus decisiones, la COCEF es un
ejemplo elocuente de un federalismo internacional exitoso. La clave de la naturaleza
democrtica de esta modalidad es la condicin de igualdad con la que participan en cada
capa los representantes de los miembros federados. Se trata de una igualdad entre pares
que va desde el nivel ms alto de gobierno de un pas, hasta los individuos que participan
en las audiencias pblicas donde se "operacionaliza" su participacin en los procesos de
decisin que los afecta.
La relacin fronteriza que implica esta vecindad le imprime un carcter especial
a la relacin internacional entre Mxico y EE.UU. Le impone una serie de traslapos que
hacen que la regin fronteriza pierda algo de la homogeneidad que le da identidad a esa
199
nacin que empieza y termina en la frontera. Para ilustrar este fenmeno, en el que los
traslapos de la realidad fronteriza hacen que se pierda o se diluya algo del carcter nacio-
nal que distingue a las naciones colindantes, basta pensar en los fenmenos ecolgicos.
Su dinmica es tal que no los detiene la frontera internacional; como no se puede detener
al aire, a los flujos de los mantos acuferos ni de los principales recursos del subsuelo, ni a
las especies migratorias. En la regin fronteriza siempre hay realidades nacionales que
rebasan la frontera. En las cuestiones ambientales encontramos varios ejemplos. Esto hace
que la realidad fronteriza no se pueda abstraer de un orden jurdico derivado esencialmen-
te de la nocin de "frontera internacional" como una norma originada en un acuerdo de
voluntades soberanas, de las que derivan las constituciones como normas fundamentales
que le dan carcter ontolgico a los estados nacionales.
La naturaleza jurdica de las fronteras internacionales implica, de manera inhe-
rente, la nocin de un mnimo de dos partes. De la misma manera en que las constituciones
implican una decisin soberana que define a la nacin y al espacio que sta ocupa, sin el
cual no es concebible la nacin, tambin incluyen la definicin de sus fronteras como ele-
mentos esenciales de su identidad, ya que no es posible entender la frontera de una nacin
que colinde con la nada. La frontera no solo define lo propio sino tambin lo ajeno; hay una
dimensin de otredad en la definicin de toda frontera. En esa dimensin est radicado el
entendimiento de la nacin colindante, cuya identificacin adquiere la naturaleza de condi-
cin sine qua non para la definicin espacial de toda nacin. Esa dimensin de otredad, que
es inherente a toda frontera internacional, sugiere la idea de una interaccin entre lo propio
y lo ajeno que tambin es consubstancial a la nocin de frontera internacional. Sugiere
tambin la nocin de que "el otro" -la nacin colindante- tiene tanto derecho a definir sus
fronteras como el derecho soberano a partir del cual se definieron las propias. En la tradi-
cin jurdica mexicana, tal nocin de frontera internacional est implcita en el apotegma
juarista que expresa que "el respeto al derecho ajeno es la paz". El Presidente Benito Jurez
es venerado en Mxico como uno de los principales creadores de la nacionalidad mexicana
en su sentido poltico y sociolgico. Su citado apotegma encierra una teora que fue rectora
de la poltica internacional de Mxico por ms de un siglo. Teora relevante para el anlisis
del federalismo internacional que se presenta en este trabajo porque en ella est implcita
tambin la nocin del Derecho como resultado de la concertacin internacional y como
objetivo de las relaciones internacionales.
Esa nocin encuentra su cristalizacin en el acuerdo del TLCAN y en la COCEF.
La sabidura jurdica de Don Benito Jurez cre una tradicin en la que se encuadra la
motivacin para concertar el TLCAN y para crear la COCEF. Su nocin de Derecho, como
corolario ideal de las relaciones internacionales, sugiere el supuesto de que en todo espacio
fronterizo hay algo susceptible de ser compartido que insina la necesidad de una
concertacin de normatividades que traigan un orden mutuamente aceptable entre las
naciones colindantes respecto a las mltiples interacciones que ocurren a travs de la fron-
tera. Esa necesidad de concertacin de normatividades se exacerba por el hecho de que
algunas interacciones transfronterizas ocurren independientemente de la voluntad de los
pueblos y de los gobiernos colindantes. Esto es frecuente en el caso de los desastres natu-
rales que ocurren en la frontera. Esa necesidad de un orden concertado que permee la
frontera adquiere complejidades adicionales cuando se refiere a interacciones transfronterizas
que se desarrollan por voluntad de las partes, ya que, por definicin, toda interaccin fron-
teriza supone que las partes han asumido una identidad nacional diferente entre s, o bien
que esas partes fueron susceptibles de una imputacin vlida de nacionalidad que las dife-
rencia entre s. El elemento de otredad implcito en toda nocin de frontera hace que en las
transacciones fronterizas se halle una diferencia de nacionalidad en las leyes aplicables y en
los tribunales competentes para conocer los derechos y obligaciones originados por dicha
transaccin. Esta anticipacin tambin es consubstancial a la otredad que sugiere un po-
tencial dicotmico o una posible bifurcacin en toda va de solucin de lo fronterizo que no
est necesariamente presente hacia el interior de los pases colindantes. Por ello, "lo fron-
terizo" conduce a las partes de una interaccin en el espacio que abarcan a convenir anti-
cipadamente sobre la nacionalidad de la va de solucin de sus controversias. Esta es una
condicin inherente a lo fronterizo que hace de sus experiencias interaccionales un
microcosmos de gran potencial en la produccin de conocimientos aplicables a las relacio-
nes de mayores dimensiones entre los pases colindantes.
De alguna manera esto ha ocurrido en el caso de la COCEF, que aqu se presenta
como un caso de federalismo internacional resultante de una tradicin jurdica y un enten-
dimiento de los procesos de globalizacin, como una dinmica de la cual Mxico no poda
sustraerse y dentro de la cual se deba buscar una va racional para el desarrollo econmico
de su regin fronteriza, mediante la resolucin de necesidades compartidas en materia
ambiental ligadas al incremento de las actividades comerciales.
1
II. ANTECEDENTES DE LA COCEF
Hacia el final de las negociaciones del TLCAN los gobiernos de los pases
suscriptores llegaron a la conviccin de que abrir el comercio implicara consecuencias
ambientales. De ah surgi la idea de crear dos instituciones binacionales: la COCEF y el
Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BDAN).
2
La creacin de estas instituciones
fue acordada por un acuerdo ejecutivo firmado por los presidentes Bill Clinton de EE.UU.
y Carlos Salinas de Gortari de Mxico en 1994. El objetivo central de ambas instituciones
fue el de "contribuir a la preservacin, proteccin y fortalecimiento ambiental de la re-
gin fronteriza con el objeto de mejorar el nivel de vida de las poblaciones aledaas de
Mxico y de EE.UU.". Ambas instituciones deberan coordinarse para resolver la necesi-
dad compartida por los dos pases de construccin de obras de infraestructura ambiental
en la regin fronteriza, que estuvieran orientadas a la mejora de los niveles de vida de los
24 millones de habitantes de ambos lados de la frontera. Estas instituciones deberan
disear los ordenamientos necesarios para llevar a cabo sus objetivos respectivos buscan-
do la participacin pblica para el efecto.
El Acuerdo de Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del Medio Am-
biente en la Regin Fronteriza, llamado Acuerdo de la Paz por haberse firmado en la ciudad
de La Paz, Baja California Sur, en Mxico, es el antecedente legal bsico del Programa
Frontera 2012 cuya misin es: "proteger el medio ambiente y la salud pblica en la regin
fronteriza Mxico-EE.UU., de manera consistente con los principios del desarrollo sustenta-
ble". El Programa Frontera 2012 es el marco jurdico-poltico dentro del cual se desarrollan
las actividades conjuntas de la COCEF y del BDAN.
Con un alcance de diez aos, el Programa Frontera 2012 enfatiza un enfoque
local y regional. La propuesta de este programa fue anunciada en Mxico el 20 de sep-
tiembre de 2002, en la reunin de las autoridades ambientales de los diez estados fronte-
rizos y en el diario oficial de EE.UU. (US Federal Register). Estos anuncios dieron inicio a
un perodo de consultas pblicas de 60 das, durante el cual la Secretara de Medio Am-
biente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Agencia de Proteccin al Medio Ambiente
201
(EPA -Environmental Protection Agency-), los diez estados fronterizos, y las tribus fron-
terizas de ambos pases llevaron a cabo un intenso proceso de participacin pblica, que
incluy una combinacin de reuniones binacionales y nacionales en 27 ciudades a lo
largo de la frontera Mxico-EE.UU. La SEMARNAT y EPA tambin solicitaron comenta-
rios de otras comunidades y grupos interesados a travs de reuniones adicionales por
correo electrnico y por correo ordinario.
La conciencia ambiental es entendida aqu como un valor cultural y econmico
donde la calidad del medio ambiente y la conservacin de los recursos naturales son la
condicin mnima de un patrimonio que debe ser heredado generacionalmente sin nin-
gn menoscabo, y donde la sustentabilidad ambiental es una obligacin de todo indivi-
duo y un derecho al rendimiento de cuentas de parte de las instancias gubernamentales
responsables del desarrollo econmico. Ese valor cultural no es homogneo en Mxico,
pero s lo era en el contexto poltico en el que se discuti el TLCAN como para darle un
apoyo mayoritario, sobre todo en la regin fronteriza donde la cuestin ambiental apare-
ci en sus llamados "acuerdos paralelos", cuyos objetivos manifiestos en la creacin de la
COCEF fueran asimilados con gran rapidez por la poblacin de las comunidades fronteri-
zas. El caso de Tijuana es ilustrativo sobre este punto. La mayor conciencia ambiental de
su poblacin est asociada al espacio social de su clase media en comparacin con el que
ocupa en otras ciudades de tamao parecido o en los promedios nacionales medidos en
trminos de sus respectivas distribuciones de ingreso. Las ciudades tienden a aparecer en
forma de tringulo, donde los ms pobres estn en la base del tringulo y los ms ricos en
la cspide. El caso de Tijuana es diferente. Su distribucin del ingreso no aparece como
un tringulo sino como un pentgono, en el que los ms pobres no son la mayora de la
poblacin. sta se encuentra por arriba de los ms pobres, en el espacio del pentgono
entre los vrtices de sus ngulos obtusos. Es la parte de la poblacin de Tijuana cuyos
ingresos la colocaran en un espacio social entre los ms pobres y los ms ricos. Tal espa-
cio social es mayor en el caso de Tijuana que en la mayor parte de las ciudades de ms de
un milln de habitantes en el pas. Esta particularidad, junto a una historia tambin atpica
en Mxico, en la que su sociedad civil no tuvo antecedentes agrcolas sino que naci
como una economa de servicios, hace que Tijuana muestre valores mas parecidos a los
de las ciudades donde el espacio social de sus clases medias tambin es mayoritario. Entre
esos valores caractersticos de las clases medias del mundo est el de una mayor concien-
cia ambiental asociada a la calidad del medio ambiente que incluyen en sus demandas de
rendimiento de cuentas al poder pblico. En esa atipicidad se encuentra la explicacin de
por qu Tijuana y Baja California fueron los primeros electorados en el pas que eligieron
ejecutivos pertenecientes a un partido de oposicin.
La conciencia ambiental como valor cultural tampoco es homognea en otro
pas del mundo; por lo general, esta asociada a niveles de educacin. En el contexto
individual stos a su vez suelen estar relacionados con niveles de ingreso; y estos a su vez
aparecen asociados con los niveles de desarrollo econmico. A falta de mediciones ms
precisas, los datos sobre desarrollo econmico son una buena aproximacin a la medicin
de los niveles de conciencia ambiental que se tiene en el marco del "federalismo interna-
cional", que tiene su sustento en aquella dimensin de la soberana en la que descansa el
federalismo como opcin de gobierno.
Con el propsito de tener un acercamiento a las diferencias que caracterizan a la
poblacin fronteriza afectada a la COCEF,
3
se presentan cuadros para dar una idea, a nivel de
Estados y municipios, de algunas de las caractersticas bsicas de la poblacin objetivo de la
COCEF y de los diferentes niveles de desarrollo econmico con los que tiene que operar para
lograr sus objetivos. Antes de comentar los datos de esos cuadros se ofrece una breve expli-
cacin de lo que es la COCEF en el marco del federalismo internacional en el que opera.
Al final de las negociaciones que culminaron con la firma del acuerdo entre
Canad, EE.UU. y Mxico, cuando ya habia finalizado la presidencia de George Bush, bajo
cuya administracin se iniciaron las negociaciones del acuerdo trilateral, su sucesor en la
Casa Blanca, Bill Clinton, propuso que se agregaran sendos acuerdos sobre cuestiones am-
bientales y sobre cuestiones laborales. Si bien Mxico se resisti inicialmente a tal agrega-
do, acab por aceptar que ste se propona como condicin sin la cual no se hubiera firma-
do el TLCAN. De esta manera surgieron los llamados "acuerdos paralelos" sobre las mate-
rias ambiental y laboral respectivamente, como parte integral del TLCAN. Cabe anotar que
al principio de las negociaciones entre Mxico y EE.UU., el Gobierno de Mxico trat incluir
dentro del tema de los mercados laborales la emigracin de trabajadores mexicanos a EE.UU.
En una reunin en Mazatlan
4
donde, en un contexto an informal y previo al inicio formal
de las negociaciones, la delegacin de EE.UU. rechaz, sin dejar lugar a dudas, una tmida
propuesta de Mxico de incluir el tema de los trabajadores migratorios en la agenda de
negociaciones del TLCAN, a menos de que ste aceptara incluir tambien al petrleo. La
delegacin mexicana no estuvo de acuerdo en pagar tan alto precio por la insercin de la
cuestin laboral migratoria y desde ah en adelante qued claramente entendido que nin-
guno de esos dos temas seran incluidos en los acuerdos de TLCAN.
Para entender el TLCAN es importante destacar que una motivacin bsica del
gobierno de Mxico para negociar este acuerdo fue el de generar un instrumento legal que
ayudara a contrarrestar la asimetra de poder entre los dos pases, caracterizada por el hecho
de que la economa de Mxico es la vigsima parte de la economa de EE.UU. y de que
Mxico exporta la mayor parte del total de sus exportaciones al mismo pas del que importa
la mayor parte del total de sus importaciones. Como se muestra en el Cuadro 1, el producto
nacional bruto (PNB) de Mxico es poco menos que la sptima parte del PNB de EE.UU.
Frente a esta desigualdad de desarrollos econmicos, Mxico se propuso obte-
ner una normatividad que protegiera los intereses de los exportadores mexicanos frente al
poder real de EE.UU. para imponer los precios de los productos mexicanos de exportacin.
Antes del TLCAN sucedieron experiencias lamentables para Mxico en los casos de las
exportaciones mexicanas de cemento y de acero. La Constitucin de Mxico establece
como una responsabilidad del Poder Ejecutivo la rectora del desarrollo econmico, lo cual
implica la responsabilidad de su planeamiento. En esta tarea, los modelos econmicos de-
sarrollados para calcular los efectos del TLCAN apuntaban a una imperiosa necesidad de
generar empleos en Mxico (Hinojosa Ojeda y Robinson [1992] pp. 69-108). Los datos del
Cuadro 2 dan una idea de las condiciones de desigualdad regional en Mxico.
La diferencia a favor de los estados fronterizos sugiere el peso que ha tenido la
vecindad de EE.UU. en el desarrollo econmico de esos estados, en contraste con los
estados del sur del pas que se encuentran entre los ms pobres de Mxico. El comercio
entre esos estados fronterizos y la economa de EE.UU. haba sido favorecida por el rgi-
men de zona libre que en diferentes tiempos, durante ms de un siglo, cubri privilegia-
damente una buena parte de la regin fronteriza. El rgimen de zona libre consisti en el
establecimiento de una zona de libre comercio, circunscrita a ciertas ciudades fronterizas,
en las cuales se poda importar todo lo que se vendiera del otro lado sin pagar impuestos
de importacin, con ciertas salvedades. En los aos treinta, el rgimen de zona libre fue
203
parte de una estrategia del presidente Lzaro Crdenas para estimular el poblamiento de
la regin fronteriza con la idea de contener la expansin hacia el sur de la poblacin
estadounidense. El efecto principal de la zona libre fue una integracin de facto de la
economa de la frontera mexicana a la economa de EE.UU. Aun lo que no era permitido
importar por la va legal, se haca de todas maneras; lo que cre una mentalidad en la
poblacin fronteriza de vivir bajo condiciones de un comercio libre en la prctica y gener
una cultura de consumo muy parecida de ambos lados de la frontera. Estas condiciones
de libre comercio hicieron que el TLCAN fuera ampliamente apoyado en la regin fronte-
riza y, adems, no represent novedad alguna para la poblacin fronteriza. Ms bien
legaliz mucho el comercio que ya practicaba entre las ciudades fronterizas de ambos
lados. Esto no quiere decir que las condiciones fueran iguales a lo largo de los ms de tres
mil kilmetros de frontera. Los Cuadros 3A, 3B, 3C y 3D muestran algunas de las diferen-
cias socio-econmicas entre los municipios fronterizos. Estas hacen que Mxico colinde
tanto con los condados de ingreso per cpita ms altos de EE.UU. (como es el caso de los
condados de San Diego e Imperial en el sur de California), como con los condados de
ingreso per cpita ms bajos (como Hidalgo, Star, Webb y Pharr en el sureste de Texas).
Otro contraste es que mientras los municipios fronterizos tienen niveles socio-econmi-
cos por encima de los promedios nacionales (Cuadro 2), la mayor parte de los condados
fronterizos de EE.UU. con Mxico representan uno de los niveles socio-econmicos ms
bajos de ese pas; con excepcin de California.
La asociacin entre el libre comercio y el desarrollo econmico estaba demostra-
da en la experiencia fronteriza del norte de Mxico. Esto sirvi de apoyo a la opcin de libre
comercio a partir de la cual se justificaba el TLCAN como la base de una nueva estrategia
para el desarrollo econmico del pas (Lustig y Bosworth [1992] p. 3). Un factor en los
planes de desarrollo que afect de manera particular a la regin fronteriza mexicana fue el
programa de maquiladoras o industrias de ensamblaje. El lado ms positivo de este progra-
ma fue el de la apertura de empleo. Poco antes de la ltima recesin econmica de EE.UU.
a finales de los aos noventa, la industria maquiladora alcanz la cifra de un milln de
empleos, la gran mayora de ellos en las ciudades fronterizas del norte de Mxico (OCDE
[1998] pp. 184-189). Este programa de industrializacin tambin trajo consecuencias ne-
gativas, particularmente en cuestiones ambientales. Sin embargo, el gobierno de Mxico
ha puesto en prctica sistemas de inspeccin y monitoreo que produjeron evaluaciones
positivas (Ibdem, [1998] p. 191).
III. LA OPERACIN DE LA COCEF
La COCEF est dirigida por un Consejo de Directores integrado por un presiden-
te y por representantes de la Agencia de Proteccin Ambiental, tambin conocida por sus
siglas en ingls como EPA (US Environmental Protection Agency) de EE.UU., por un repre-
sentante de la SEMARNAT de Mxico; un representante del Departamento de Estado de
EE.UU.; un representante de la Secretara de Relaciones Exteriores de Mxico; los titulares
respectivos de la Comisin de Lmites y Aguas (CILA) de Mxico y de su contraparte esta-
dounidense USWIBC (US Water International Boundary Commission); un representante
del gobierno de un Estado fronterizo de cada pas y; un representante de las comunidades
fronterizas de cada pas. El manejo operativo de la COCEF est a cargo de un administrador
general y un administrador adjunto que debern ser de nacionalidades diferentes y se tur-
narn en sus cargos cada cuatro aos sin que deba ser el administrador general de la misma
nacionalidad que el presidente del Consejo de Directores.
Por debajo de los administradores se encuentra un personal tcnico y adminis-
trativo que deber mantener un balance en nmero de nacionales de ambos pases. La
sede de la COCEF est ubicada en Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico. Sus asuntos deben
ser conducidos en ambos idiomas (espaol e ingls) y las contrataciones de personal de
apoyo y de empresas auxiliares debern mantener un balance de ambas nacionalidades en
su nmero y asignaciones presupuestales.
La COCEF fue creada para funcionar en paralelo con el BDAN, que se encarga de
la financiacin de los proyectos que tienen que ser certificados (aprobados) previamente por
la COCEF. La separacin de la funcin de financiacin de otras funciones tcnicas y sociales,
se hizo para evitar conflictos de intereses en la aprobacin de proyectos. Recientemente se
reformaron las bases de operacin de ambas entidades, fusionando sus respectivos Conse-
jos de Directores en uno solo, aunque todava no se han nombrado sus integrantes.
La COCEF fue creada con facultades para supervisar y aprobar que los proyectos
presentados a su consideracin hayan cubierto satisfactoramiente los requisitos estableci-
dos para el efecto. El acuerdo presidencial bilateral que dio vida a este organismo interna-
cional bilateral establece como requisitos indispensables para tal certificacin: (1) que los
proyectos estn sujetos a un control local con participacin del pblico en todas las etapas
del desarrollo del proyecto; (2) que los beneficiarios de los proyectos paguen, mediante
cuotas de usuarios, los gastos de operacin y mantenimiento de la obra y el servicio de la
deuda; (3) que se asegure el mas alto nivel de transparencia; (4) que se cubran los requisi-
tos establecidos por la COCEF en las areas de salud, impactos ambientales, factibilidad
tcnica, factibilidad financiera y direccin y administracin del proyecto; (5) que se asegure
y planee la participacin pblica (de la comunidad a la que sirva el proyecto) y, (6) que se
cumplan los requisitos COCEF sobre desarrollo sustentable.
La participacin del pblico debe asegurarse mediante: (1) la organizacin de
un comit de ciudadanos que se pronuncie sobre el diseo del proyecto y sus alcances,
(2) la organizacin de por lo menos dos asambleas pblicas, previamente anunciadas en
los medios locales de comunicacin masiva; (3) el acceso del pblico a toda la informa-
cin pertinente al proyecto.
Los principales pasos que se siguen en el proceso de certificacin de los proyec-
tos que se someten a la COCEF son:
1) Presentacin del proyecto con solicitud de certificacin.
2) Evaluacin rpida inicial.
3) Presupuesto.
4) Planeamiento y evaluacin de impacto ambiental.
5) Participacin pblica y factibilidad financiera.
6) Diseo final.
7) Certificacin.
Cabe mencionar que la participacin pblica establecida por la COCEF dio lugar
a la primera experiencia en Mxico en que los usuarios potenciales de un proyecto de obra
pblica participan con voz y voto en la toma de decisin sobre una obra diseada para el
servicio de su comunidad. Esto no ocurri sin dificultades. La cultura poltica de Mxico y
EE.UU. tiene conceptos y prcticas muy diferentes. El concepto de town meeting para la
toma de decisiones sobre la construccin de obras pblicas era una prctica totalmente
205
nueva para las comunidades fronterizas del lado mexicano. Los primeros oponentes a este
concepto fueron los representantes de los gobiernos municipales y estatales quienes alega-
ban que, en la medida en que sus cargos haban sido por eleccin popular, ellos eran los
nicos y autnticos representantes de la comunidad para todos los efectos de participacin
pblica.
4
En una de esas primeras audiencias pblicas un representante de un gobierno
estatal mexicano acus al presidente del Consejo de Directores que presida la reunin de
"extranjerista" por pretender aplicar una figura extranjera que "implicaba ignorar" la re-
presentacin derivada de una eleccin popular. La diferencia de fondo se derivaba de la
ausencia de familiaridad del lado mexicano de la celebracin de audiencias pblicas como
rganos de decisin por votacin directa y abierta de la mayora presente en materia de
construccin de obras pblicas, a diferencia de la figura del town meeting muy conocida en
EE.UU. La respuesta de quien presida la audiencia pblica ante tal interpelacin fue que
slo estaba tratando de cumplir con lo dispuesto por un acuerdo internacional (el TLCAN)
sobre participacin pblica, acuerdo que fue debidamente ratificado por el Senado mexica-
no, lo cual le da una jerarqua del ms alto nivel de las leyes mexicanas, de acuerdo con la
Constitucin de la Repblica. Tal razonamiento no convenci al interpelante, quien quiso
convertir la diferencia en un asunto de nacionalismo mexicano, con el apoyo de otros par-
ticipantes. Finalmente qued establecido que la COCEF deba atenerse a lo acordado sobre
participacin pblica, por las partes que concertaron el TLCAN.
En la primera audiencia pblica de la COCEF un ciudadano protest por el prin-
cipio establecido en la normatividad de la COCEF de que el costo de los proyectos de obras
pblicas ambientales presentados para su certificacin tuvieran que ser financiados parcial-
mente con las cuotas de los usuarios. Este ciudadano arguy que el Estado mexicano tena
la obligacin de financiarlos cabalmente, pues para eso se cobraban los impuestos. La reac-
cin del pblico fue abrumadoramente en contra de la exhortacin y la reunin culmin
con expresiones claramente mayoritarias en apoyo de la primera certificacin de un pro-
yecto por el Consejo de Directores de la COCEF. En adelante, algunas de las audiencias
pblicas para la aprobacin de proyectos incluyeron expresiones de desacuerdo e incluso
de protesta por parte del pblico. Conforme aument la experiencia de participacin pbli-
ca como condicin de los procesos de certificacin, fue ms claro que los desacuerdos
provenan de individuos que alegaban que sus intereses particulares se veran injustamente
afectados por la realizacin de algn proyecto, lo cual apareca en contraste con los intere-
ses de la mayora por contar con una obra que cubra una necesidad sentida por casi todos,
consultada en varias reuniones pblicas.
Un elemento importante de estas reuniones pblicas fue la opinin de la comu-
nidad colindante que, por reglamento, se haba requerido con anterioridad a la reunin
pblica de certificacin de proyectos. Con el tiempo, los tcnicos de la COCEF aprendieron
a detectar a tiempo los desacuerdos de las comunidades aledaas con los proyectos en
proceso de certificacin. Hubo algunas expresiones de desacuerdo de miembros de las
comunidades fronterizas aledaas. Sin embargo, en ninguno de los 100 primeros proyectos
certificados por la COCEF hasta 2004 (Cuadro 4) se dio el caso de que un desacuerdo de la
comunidad aledaa impidiera la certificacin de un proyecto. Esto se debi en gran parte al
acceso irrestricto que han tenido los interesados en un proyecto a toda la informacin
correspondiente a su proceso de certificacin y a la apertura de los representantes de la
COCEF para escuchar y atender todas las inconformidades que pudieran surgir en las co-
munidades directamente beneficiadas por un proyecto y en las comunidades aledaas. Esto
adquiere relevancia cuando se trata de procesos de decisin que involucran a comunidades
de dos pases y de dos culturas e idiomas diferentes.
Una regla de la COCEF establecida en el acuerdo de creacin fue que los recur-
sos decididos por la COCEF y el BDAN deberan estar distribuidos de manera balanceada
entre los dos pases, objetivo que explica la cercana de las cifras de dinero asignado para
los proyectos certificados a los que se refiere en el Cuadro 4.
Es de destacar que la prctica de participacin pblica establecida por la COCEF
ha representado un avance significativo en los procesos de democratizacin de la sociedad
civil del norte de Mxico. Este hecho es particularmente relevante en el contexto de un
federalismo internacional en el que participan no slo dos gobiernos federales sino tambin
los gobiernos estatales y municipales o locales, adems de la participacin pblica directa de
las comunidades fronterizas de dos pases diferentes decidiendo sobre el diseo, presupues-
to, operacin, mantenimiento y evaluacin de obras pblicas de infraestructura ambiental.
El Cuadro 5 muestra algunos datos sobre la participacin pblica en los procesos
de certificacin de proyectos de obras pblicas de infraestructura ambiental en ambos la-
dos de la frontera. El Cuadro 4 muestra la ubicacin geogrfica de los 100 proyectos certi-
ficados por la COCEF hasta 2004. El Cuadro 6 muestra datos de los proyectos certificados
por pas y por monto de inversin en los ltimos 10 aos. El Cuadro 7 muestra datos de los
proyectos certificados por la COCEF, por tipo de proyecto, por pas y estado de su ubica-
cin y por el monto de la inversin por proyecto.
Un reto al que se ha enfrentado la COCEF es el de la enorme desigualdad en los
niveles de educacin tcnica y administrativa de las autoridades de uno y otro lado de la
frontera, lo que ha dado lugar a que las autoridades locales de EE.UU. estn mejor prepa-
radas -cuentan con ms ingenieros y equipo- para presentar proyectos que cumplen con
mayor eficacia las reglas establecidas por la COCEF para la certificacin de proyectos. Esto
causaba un desbalance en la asignacin de recursos, contrario a la regla establecida en el
acuerdo de creacin. Para remediar esta situacin se cre un fondo con recursos de la
Agencia de Proteccin al Medio Ambiente (Environmental Protection Agency) para subsidiar
la asistencia tcnica necesaria para auxiliar a los gobiernos locales con menores recursos y
as cubrir sus deficiencias en la elaboracin de proyectos para ser considerados por la COCEF.
El Cuadro 8 muestra la distribucin de los fondos para la asistencia tcnica. Estos fondos
son decididos y asignados por la COCEF.
Para dar una idea de la manera como opera la COCEF en la bsqueda de nuevos
proyectos en el Cuadro 9 se incluye la lista de los proyectos en curso cuyas solicitudes de
certificacin ya fueron recibidas por la COCEF y que han entrado en el proceso de certifica-
cin discutido antes. Esta lista no quiere decir que los proyectos mencionados recibirn la
certificacin, indica que esos proyectos han entrado en el proceso de certificacin hasta el
mes de mayo de 2004.
207
IV. CONCLUSIN
Este trabajo trat de analizar un caso en el que las interacciones que se derivan
de la vecindad fronteriza han sido encauzadas por la concertacin de un acuerdo interna-
cional entre Mxico y EE.UU. El TLCAN y sus acuerdos paralelos no solo representan un
nuevo orden jurdico que organiza la cooperacin entre dos pases fronterizos sino tambin
una especie de sntesis simbitica que recoge algo de lo mejor de una prctica cotidiana de
colaboraciones mutuas de varios millones de habitantes de ambos lados de la frontera que
han encontrado la manera de superar las diferencias del idioma, de las costumbres y de las
lealtades nacionales para lograr una convivencia pacfica. La COCEF increment las proba-
bilidades y las posibilidades de mejorar los niveles de vida de esos millones de fronterizos
mediante el establecimiento de nuevos mecanismos para mejorar la calidad del entorno
ambiental y de los recursos naturales. Tambin trajo un enriquecimiento de capital poltico
del que est hecho el avance democrtico. La COCEF como instrumento del desarrollo
regional es visto como algo perfectible desde ambos lados de la frontera. Con tal visin, la
crtica es un elemento indispensable que ha animado la confeccin de este documento.
Notas
1
Carlos Salinas de Gortari, que era presidente de Mxico al concluir las negociaciones
del TLCAN el 12 de agosto de 1992, defini as sus expectativas: "El Tratado significa ms
empleo y mejor pagado para los mexicanos. Esto es lo fundamental; y es as, porque vendrn
ms capitales, ms inversin, que quiere decir ms oportunidades de empleo aqu, en nuestro
pas, para nuestros compatriotas. En palabras sencillas, podremos crecer ms rpido y
entonces concentrar nuestra atencin para beneficiar a quienes menos tienen".
2
Tambin se conocen por sus siglas en ingls como BECC (Border Environment
Cooperation Commission) y NADBANK (North American Development Bank).
3
El autor de este trabajo estuvo presente en esta reunin como asesor de la delegacin
mexicana.
4
El autor de este trabajo presidi las primeras reuniones pblicas del tipo town meeting
organizadas por la COCEF en cumplimiento de su normatividad para certificar proyectos.
209
Cuadro 1
PRODUCTO NACIONAL BRUTO PER CPITA POR PASES SELECCIONADOS
(En US$)
s a P 8 9 9 1 9 9 9 1 0 0 0 2 1 0 0 2 2 0 0 2
l i s a r B 0 1 6 . 4 0 6 8 . 3 0 1 6 . 3 0 6 0 . 3 0 5 8 . 2
d a n a C 0 0 0 . 0 2 0 0 6 . 0 2 0 2 7 . 1 2 0 3 9 . 1 2 0 0 3 . 2 2
r u S l e d a e r o C 0 0 5 . 8 0 3 5 . 8 0 1 0 . 9 0 9 4 . 9 0 3 9 . 9
a c i R a t s o C 0 9 5 . 3 0 8 5 . 3 0 2 8 . 3 0 7 9 . 3 0 0 1 . 4
e l i h C 0 9 8 . 4 0 3 7 . 4 0 1 8 . 4 0 0 6 . 4 0 6 2 . 4
a n i h C 0 4 7 0 8 7 0 4 8 0 9 8 0 4 9
a a p s E 0 8 8 . 4 1 0 9 6 . 4 1 0 6 7 . 4 1 0 0 3 . 4 1 0 3 4 . 4 1
. U U . E E 0 0 7 . 0 3 0 6 2 . 2 3 0 7 3 . 4 3 0 0 4 . 4 3 0 6 0 . 5 3
a s u R n i c a r e d e F 0 7 2 . 2 0 5 7 . 1 0 9 6 . 1 0 5 7 . 1 0 4 1 . 2
a i c n a r F 0 3 8 . 4 2 0 6 4 . 4 2 0 9 9 . 3 2 0 3 7 . 2 2 0 1 0 . 2 2
) s o j a B s e s a P ( a d n a l o H 0 7 1 . 5 2 0 7 2 . 5 2 0 6 2 . 5 2 0 3 3 . 4 2 0 6 9 . 3 2
l e a r s I 0 7 4 . 6 1 0 1 3 . 6 1 0 1 7 . 6 1 D N D N
a i l a t I 0 6 5 . 0 2 0 4 3 . 0 2 0 3 1 . 0 2 0 9 3 . 9 1 0 6 9 . 8 1
n p a J 0 2 7 . 3 3 0 1 3 . 3 3 0 2 4 . 5 3 0 1 6 . 5 3 0 5 5 . 3 3
o c i x M 0 2 0 . 4 0 6 4 . 4 0 0 1 . 5 0 6 5 . 5 0 1 9 . 5
o d i n U o n i e R 0 3 8 . 2 2 0 8 0 . 4 2 0 0 2 . 5 2 0 2 1 . 5 2 0 5 2 . 5 2
r u p a g n i S 0 1 5 . 3 2 0 6 6 . 2 2 0 8 7 . 2 2 0 0 1 . 1 2 0 9 6 . 0 2
a c i r f d u S 0 2 3 . 3 0 8 1 . 3 0 6 0 . 3 0 4 8 . 2 0 0 6 . 2
a z i u S 0 2 8 . 0 4 0 2 2 . 9 3 0 5 6 . 9 3 0 3 3 . 8 3 0 3 9 . 7 3
a l e u z e n e V 0 4 5 . 3 0 3 7 . 3 0 1 3 . 4 0 3 7 . 4 0 9 0 . 4
s o l s m ( s e t n e d i s e r s e r o t c u d o r p s o l s o d o t r o p o d a g e r g a o t u r b r o l a v l e d a m u S . e l b i n o p s i d o N : D N : s a t o N
o d i d i v i d s e t n e d i s e r o n e d o i r a m i r p o s e r g n i e d s a t e n s a d a r t n e s a l s m ) s e n o i c n e v b u s s a l s o n e m s o t s e u p m i
. o a e d s o d a i d e m e d n i c a l b o p a l r o p
. l a i d n u M o c n a B : e t n e u F s a l t A k n a B d l r o W e h T . ) s o a s o i r a v (
Cuadro 2
COMPARATIVO DE LOS ESTADOS MEXICANOS FRONTERIZOS CON EE.UU.
(Franja hasta 100 km)
/ o d a t s E / s a P
o i p i c i n u M
n i c a l b o P
/ o i p i c i n u M
s a n o s r e P
) 1 (
%
n i c a l b o P
/ o d a t s E
s a P
0 0 0 2
) 1 (
. m o r P o i r a l a S
4 0 . b e F a
. $ S U ) S S M I (
e d o p i T
o i b m a c
0 5 , 1 1 $
$ S U / $
) 2 (
n o c A E P %
e d s o s e r g n i
2 a t s a h
s o i r a l a s
$ S U : s o m i n m
s e l a u n a 1 7 8 . 2
. x o r p a
) 3 (
e d e c i d n
n i c a n i g r a m
e u q r a g u l
l e v i n a n a p u c o
l a n o i c a n
) 3 (
B I P r e p
a t i p c n e
$ S U
s o d a t s u j a
) 3 (
o c i x M 2 1 4 . 3 8 4 . 7 9 0 0 , 0 0 1 l l d 0 4 6 , 5 1 3 , 9 2 D N D N
F E C O C n i g e R
a i n r o f i l a C a j a B 7 6 3 . 7 8 4 . 2 1 4 , 2 l l d 3 0 6 . 5 2 2 , 2 2 ) 0 3 ( o j a b y u M 1 7 5 . 9
a r o n o S 9 6 9 . 6 1 2 . 2 7 2 , 2 l l d 1 8 4 . 4 5 9 , 0 4 ) 4 2 ( o j a B 1 6 7 . 8
a u h a u h i h C 7 0 9 . 2 5 0 . 3 3 1 , 3 l l d 9 8 0 . 5 7 6 , 7 3 ) 6 2 ( o j a B 4 2 3 . 0 1
a l i u h a o C 0 7 0 . 8 9 2 . 2 5 3 , 2 l l d 3 6 1 . 5 8 6 , 4 3 ) 9 2 ( o j a b y u M 8 0 8 . 0 1
n e L o v e u N 1 4 1 . 4 3 8 . 3 3 9 , 3 l l d 7 2 3 . 6 3 9 , 8 2 ) 1 3 ( o j a b y u M 3 3 0 . 3 1
s a p i l u a m a T 2 2 2 . 3 5 7 . 2 2 8 , 2 l l d 0 7 1 . 5 2 7 , 6 4 ) 3 2 ( o j a B 7 5 7 . 7
l a n o i g e r l a t o T
o s a c u s n e o
o d a r e d n o p
6 7 6 . 2 4 6 . 6 1 7 0 , 7 1 l l d 5 0 3 . 5 9 1 , 5 3 D N 2 4 0 . 0 1
o c i x M e d s o d i m i r p e d s m s o d a t s e 5 s o L
s a p a i h C 2 9 8 . 0 2 9 . 3 2 0 , 4 l l d 8 9 8 . 3 9 8 , 5 7 ) 1 ( o t l a y u M 2 0 3 . 3
o r e r r e u G 9 4 6 . 9 7 0 . 3 5 1 , 3 l l d 6 9 4 . 4 6 1 , 6 6 ) 2 ( o t l a y u M 2 1 1 . 4
a c a x a O 5 6 7 . 8 3 4 . 3 2 5 , 3 l l d 8 7 3 . 4 3 9 , 1 7 ) 3 ( o t l a y u M 9 8 4 . 3
z u r c a r e V 5 7 9 . 8 0 9 . 6 8 0 , 7 l l d 7 9 6 . 4 4 6 , 8 6 ) 4 ( o t l a y u M 5 3 5 . 4
o g l a d i H 1 9 5 . 5 3 2 . 2 9 2 , 2 l l d 6 2 6 . 4 7 2 , 5 6 ) 5 ( o t l a y u M 0 9 6 . 4
l a n o i g e r l a t o T
o s a c u s n e o
o d a r e d n o p
2 7 8 . 3 8 5 . 9 1 8 0 , 0 2 l l d 9 1 4 . 4 7 5 , 9 6 D N 5 2 0 . 4
. e l b i n o p s i d o n : D N . o c i x M n e s a v i t a r e d e F s e d a d i t n E s a l 2 3 n o S : a t o N
a m e t s i S ) 3 ( ; s o m i n M s o i r a l a S e d l a n o i c a N n i s i m o C ) 2 ( ; 0 0 0 2 n i c a l b o P e d l a r e n e G o s n e C ) 1 ( : s e t n e u F
. l a p i c i n u M n i c a m r o f n i e d l a n o i c a N
211
Cuadro 3A
BANCO DE INFORMACIN ECONMICA - PRODUCTO INTERNO BRUTO POR ENTIDAD FEDERATIVA*
(Cifras anuales del perodo 1993-2001 a precios corrientes)
o d o r e P
l a t o T
l a n o i c a N
a j a B
a i n r o f i l a C
a l i u h a o C
e d
a z o g a r a Z
a u h a u h i h C
o t i r t s i D
l a r e d e F
o c i x M
o v e u N
n e L
a l b e u P a r o n o S
3 9 9 1 0 0 , 0 0 1 9 7 , 2 0 9 , 2 2 9 , 3 3 9 , 3 2 4 3 , 0 1 1 4 , 6 3 2 , 3 1 6 , 2
4 9 9 1 0 0 , 0 0 1 1 9 , 2 8 8 , 2 3 8 , 3 0 0 , 4 2 7 1 , 0 1 5 5 , 6 5 2 , 3 6 6 , 2
5 9 9 1 0 0 , 0 0 1 8 1 , 3 2 3 , 3 6 1 , 4 2 9 , 2 2 6 0 , 0 1 5 6 , 6 3 3 , 3 9 8 , 2
6 9 9 1 0 0 , 0 0 1 6 1 , 3 0 3 , 3 3 2 , 4 7 7 , 2 2 8 3 , 0 1 1 6 , 6 1 4 , 3 8 7 , 2
7 9 9 1 0 0 , 0 0 1 8 3 , 3 9 2 , 3 4 2 , 4 8 7 , 2 2 6 4 , 0 1 2 7 , 6 6 5 , 3 7 7 , 2
8 9 9 1 0 0 , 0 0 1 7 3 , 3 2 3 , 3 3 3 , 4 0 7 , 2 2 7 3 , 0 1 2 8 , 6 3 7 , 3 5 7 , 2
9 9 9 1 0 0 , 0 0 1 1 5 , 3 2 2 , 3 9 3 , 4 7 7 , 2 2 0 2 , 0 1 9 7 , 6 2 9 , 3 9 6 , 2
0 0 0 2 0 0 , 0 0 1 1 6 , 3 1 0 , 3 9 5 , 4 7 7 , 2 2 2 2 , 0 1 6 0 , 7 7 8 , 3 9 6 , 2
1 0 0 2 0 0 , 0 0 1 1 5 , 3 7 9 , 2 4 4 , 4 4 5 , 2 2 3 1 , 0 1 8 9 , 6 5 8 , 3 2 7 , 2
d a d i v i t c a e d n i s i v i d n a r g r o p s a c i m n o c e s e d a d i v i t c a s a l n e s o d a t s E s o l e d l a u t n e c r o p n i c a p i c i t r a P * : a t o N
. ) l a u t n e c r o p n i c a p i c i t r a p ( a c i m n o c e d a d i v i t c a a l e d l a t o T . a c i m n o c e
. o c i x M e d s e l a n o i c a N s a t n e u C e d a m e t s i S . I G E N I : e t n e u F
Cuadro 3B
COMPARATIVO ESTADOS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS DE MXICO CON EE.UU.
/ o d a t s E
o i p i c i n u M
n i c a l b o P
a t s E / s a P / o d
o i p i c i n u M
s a n o s r e p
0 0 0 2
) 1 (
n i c a l b o P %
y s a P / o d a t s E
p i c i n u M / o i
o d a t s E
) 1 (
s o s e r g n i n o c A E P
s o i r a l a s 2 a t s a h
$ S U s o m i n m
o a 1 7 8 . 2
. x o r p a
) 3 ( ) 2 (
e d e c i d n
n i c a n i g r a M
a r a g u l : l a p i c i n u M
l a n o i c a n l e v i n
) 3 (
B I P a t i p c r e p
$ S U n e
s o d a t s u j a
) 3 (
a i n r o f i l a C a j a B 7 6 3 . 7 8 4 . 2 1 4 , 2 2 2 , 2 2 a c i l p a o N 1 7 5 , 9
a n a u j i T 0 2 8 . 0 1 2 . 1 7 6 , 8 4 1 4 , 8 1 ) 1 2 4 . 2 ( o j a b y u M 2 1 8 . 9
i l a c i x e M 2 0 6 . 4 6 7 7 5 , 0 3 2 3 , 2 2 ) 6 1 4 . 2 ( o j a b y u M 5 5 8 . 1 1
e t a c e T 5 9 9 . 7 7 2 1 , 3 2 7 , 6 2 ) 5 3 3 . 2 ( o j a b y u M 0 5 7 . 6
a d a n e s n E 0 3 7 . 0 7 3 0 9 , 4 1 9 8 , 3 3 ) 6 1 3 . 2 ( o j a b y u M 8 8 3 . 5
o t i r a s o R 0 2 4 . 3 6 4 5 , 2 9 8 , 4 2 ) 3 1 3 . 2 ( o j a b y u M 3 5 3 . 5
a r o n o S 9 6 9 . 6 1 2 . 2 7 2 , 2 5 9 , 0 4 a c i l p a o N 1 6 7 . 8
a t e i r P a u g A 4 4 9 . 1 6 9 7 , 2 1 3 , 0 4 ) 1 5 3 . 2 ( o j a b y u M 7 1 8 . 1 1
r a t l A 3 5 2 . 7 2 3 , 0 0 8 , 8 3 ) 9 1 2 . 2 ( o j a b y u M 6 6 5 . 6
a c r o b a C 6 1 5 . 9 6 3 1 , 3 7 6 , 9 3 ) 2 3 2 . 2 ( o j a b y u M 6 7 8 . 7
a e n a n a C 1 6 0 . 2 3 4 4 , 1 6 3 , 4 3 ) 3 3 4 . 2 ( o j a b y u M 0 1 8 . 7
s a r e t n o r F 1 0 8 . 7 5 3 , 0 9 7 , 6 2 ) 2 6 3 . 2 ( o j a b y u M 2 3 2 . 8
o c a N 0 7 3 . 5 4 2 , 0 7 6 , 8 3 ) 3 5 2 . 2 ( o j a b y u M 9 6 3 . 7
s e l a g o N 7 8 7 . 9 5 1 0 2 , 7 6 9 , 7 2 ) 5 8 3 . 2 ( o j a b y u M 0 2 9 . 0 1
o c s a e P o t r e u P 7 5 1 . 1 3 0 4 , 1 8 1 , 3 3 ) 2 7 3 . 2 ( o j a b y u M 4 7 4 . 8
o R s i u L n a S
o d a r o l o C
6 0 0 . 5 4 1 4 5 , 6 8 7 , 6 3 ) 7 3 3 . 2 ( o j a b y u M 2 5 1 . 0 1
z u r c a t n a S 8 2 6 . 1 7 0 , 0 0 7 , 8 5 ) 7 5 1 . 2 ( o j a B 2 0 3 . 4
c i r a S 7 5 2 . 2 0 1 , 0 8 0 , 3 5 ) 3 9 9 . 1 ( o j a B 6 9 1 . 2 1
s a l E o c r a t u l P
s e l l a C
8 7 2 . 1 1 0 5 , 0 3 7 , 3 4 ) 6 2 2 . 2 ( o j a b y u M 3 1 8 . 0 1
a u h a u h i h C 7 0 9 . 2 5 0 . 3 3 1 , 3 7 6 , 7 3 a c i l p a o N 4 2 3 . 0 1
n i s n e c s A 9 3 9 . 1 2 1 7 , 0 7 6 , 1 4 ) 4 5 2 . 2 ( o j a b y u M 7 6 9 . 4
e m a y o C 8 0 7 . 1 5 0 , 0 5 1 , 2 6 ) 8 3 8 . 1 ( o j a B 1 7 3 . 5
e p u l a d a u G 2 3 0 . 0 1 2 3 , 0 3 4 , 6 3 ) 0 2 1 . 2 ( o j a B 7 2 0 . 6
s o n a J 4 1 2 . 0 1 3 3 , 0 4 6 , 5 5 ) 0 4 0 . 2 ( o j a B 6 8 4 . 4
z e r u J 7 1 8 . 8 1 2 . 1 2 9 , 9 3 6 8 , 9 3 ) 7 8 3 . 2 ( o j a b y u M 0 7 9 . 2 1
l e u n a M
s e d i v a n e B
6 4 7 . 1 5 0 , 0 9 7 , 5 6 ) 3 4 7 . 1 ( o i d e M 3 6 2 . 3
a g a n i j O 7 0 3 . 4 2 9 7 , 0 2 2 , 9 3 ) 3 2 3 . 2 ( o j a b y u M 0 1 6 . 6
. G s i d e x a r P
o r e r r e u G
5 0 9 . 8 9 2 , 0 8 2 , 2 6 ) 1 5 9 . 1 ( o j a B 4 7 6 . 4
213
Cuadro 3B (continuacin)
COMPARATIVO ESTADOS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS DE MXICO CON EE.UU.
/ o d a t s E
o i p i c i n u M
n i c a l b o P
a t s E / s a P / o d
o i p i c i n u M
s a n o s r e p
0 0 0 2
) 1 (
n i c a l b o P %
y s a P / o d a t s E
p i c i n u M / o i
o d a t s E
) 1 (
s o s e r g n i n o c A E P
s o i r a l a s 2 a t s a h
$ S U s o m i n m
o a 1 7 8 . 2
. x o r p a
) 3 ( ) 2 (
e d e c i d n
n i c a n i g r a M
a r a g u l : l a p i c i n u M
n o i c a n l e v i n l a
) 3 (
B I P a t i p c r e p
$ S U n e
s o d a t s u j a
) 3 (
a l i u h a o C 0 7 0 . 8 9 2 . 2 5 3 , 2 8 6 , 4 3 a c i l p a o N 8 0 8 . 0 1
a u c A 7 8 4 . 0 1 1 0 8 , 4 7 5 , 0 3 ) 5 4 3 . 2 ( o j a b y u M 5 3 3 . 0 1
o r e r r e u G 0 5 0 . 2 8 0 , 0 3 2 , 2 5 ) 0 1 9 . 1 ( o j a B 1 3 5 . 7
o g l a d i H 1 4 4 . 1 6 0 , 0 6 8 , 3 4 ) 7 3 8 . 1 ( o j a B 1 8 1 . 4 1
z e n e m J 4 2 7 . 9 2 4 , 0 8 4 , 5 4 ) 4 0 7 . 1 ( o i d e M 4 2 9 . 5
a v a N 9 1 0 . 3 2 0 0 , 1 2 4 , 9 2 ) 4 3 3 . 2 ( o j a b y u M 3 0 8 . 7
o p m a c O 3 5 0 . 2 1 2 5 , 0 5 7 , 6 4 ) 9 6 7 . 1 ( o i d e M 4 9 7 . 5
s a r g e N s a r d e i P 0 3 1 . 8 2 1 7 5 , 5 9 3 , 9 2 ) 5 2 4 . 2 ( o j a b y u M 4 9 1 . 1 1
n e L o v e u N 1 4 1 . 4 3 8 . 3 3 9 , 3 3 9 , 8 2 a c i l p a o N 3 3 0 . 3 1
c a u h a n A 4 2 5 . 8 1 8 4 , 0 4 5 , 0 5 ) 0 9 1 . 2 ( o j a B 0 7 7 . 7
o g l a d i H s a n i b a S 9 2 3 . 2 3 4 8 , 0 8 8 , 1 4 ) 7 7 3 . 2 ( o j a b y u M 0 0 5 . 9
o v l a r r e C 3 4 3 . 9 4 2 , 0 2 6 , 6 4 ) 8 8 2 . 2 ( o j a b y u M 7 5 9 . 8
s a u g e l a u g A 0 9 3 . 4 1 1 , 0 7 3 , 3 5 ) 2 9 0 . 2 ( o j a B 3 2 8 . 5 1
o l l i c e l l a V 9 6 1 . 2 5 0 , 0 0 7 , 5 6 ) 0 1 8 . 1 ( o j a B 5 1 1 . 5
a n i h C 0 4 5 . 1 1 0 3 , 0 4 6 , 1 5 ) 4 2 1 . 2 ( o j a B 2 8 8 . 7
o v a r B l a r e n e G 9 9 7 . 5 5 1 , 0 0 8 , 2 4 ) 2 6 0 . 2 ( o j a B 6 4 6 . 0 2
s e n o m a R s o L 7 3 2 . 6 6 1 , 0 3 2 , 3 6 ) 1 2 9 . 1 ( o j a B 6 5 0 . 5
s a p i l u a m a T 2 2 2 . 3 5 7 . 2 2 8 , 2 2 7 , 6 4 a c i l p a o N 7 5 7 . 7
o g r a m a C 5 0 0 . 7 5 2 , 0 9 0 , 1 5 ) 8 1 2 . 2 ( o j a b y u M 3 1 2 . 6
o r e r r e u G 6 6 3 . 4 5 1 , 0 4 8 , 2 5 ) 8 9 0 . 2 ( o j a B 7 7 9 . 6
z a D o v a t s u G
z a d r O
6 4 2 . 6 1 9 5 , 0 4 7 , 9 5 ) 0 0 2 . 2 ( o j a b y u M 4 4 6 . 5
s o r o m a t a M 1 4 1 . 8 1 4 8 1 , 5 1 6 8 , 7 3 ) 5 2 3 . 2 ( o j a b y u M 9 2 4 . 9
r e i M 8 8 7 . 6 4 2 , 0 1 8 , 8 4 ) 6 4 3 . 2 ( o j a b y u M 8 9 4 . 6
n m e l A l e u g i M 4 0 7 . 5 2 3 9 , 0 4 7 , 4 4 ) 9 1 3 . 2 ( o j a b y u M 6 7 3 . 7
o d e r a L o v e u N 5 1 9 . 0 1 3 9 2 , 1 1 6 7 , 7 3 ) 5 6 3 . 2 ( o j a b y u M 6 8 9 . 8
o v a r B o R 9 2 2 . 4 0 1 8 7 , 3 9 8 , 5 5 ) 8 6 1 . 2 ( o j a B 7 8 6 . 5
o s o m r e H e l l a V 3 7 5 . 8 5 2 1 , 2 3 9 , 5 5 ) 0 8 1 . 2 ( o j a B 9 0 6 . 7
a s o n y e R 3 6 4 . 0 2 4 7 2 , 5 1 4 6 , 4 4 ) 6 3 3 . 2 ( o j a b y u M 4 7 1 . 9
. n i c a n i g r a m r o y a m = ) 1 # r a g u l ( o c i x M n e s o i p i c i n u M 0 3 4 . 2 n o s : a t o N
a m e t s i S ) 3 ( ; s o m i n M s o i r a l a S e d l a n o i c a N n i s i m o C ) 2 ( ; 0 0 0 2 n i c a l b o P e d l a r e n e G o s n e C ) 1 ( : s e t n e u F
. l a p i c i n u M n i c a m r o f n i e d l a n o i c a N
Cuadro 5
INDICADORES DE PARTICIPACIN PBLICA EN PROCESOS DE CERTIFICACIN COCEF EN MXICO Y EE.UU.
(Franja hasta 100 km - 1995-2004)
Cuadro 4
PROYECTOS CERTIFICADOS
(Beneficio para ms de 8 millones de residentes fronterizos)
o i p i c i n u M
s o t c e y o r P
s o d a c i f i t r e c
n i s r e v n I
) s e n o l l i m $ S U (
s t i m o C
s o n a d a d u i C
s o d a l a t s n i
s e n o i c a z i n a g r O
s e l a c o l
s a d a t c e n o c
s e n o i n u e R
s a c i l b p
s a d a z i l a e r
. U U . E E
a i n r o f i l a C 1 1 9 5 , 2 8 1 1 1 8 7 0 3
a n o z i r A 2 1 2 2 , 6 0 1 3 1 9 8 3 3
o c i x M o v e u N 7 5 6 , 2 5 7 8 4 8 1
s a x e T 8 3 9 5 , 0 5 6 9 3 2 7 2 2 0 1
l a n o i g e r l a t o T 8 6 5 0 , 2 9 9 0 7 7 8 4 3 8 1
o c i x M
a i n r o f i l a C a j a B 9 9 1 , 9 7 4 3 1 0 2 1 6 3
a r o n o S 8 6 7 , 6 7 8 7 0 1 7 2
a u h a u h i h C 7 0 5 , 8 4 8 3 5 8 1
a l i u h a o C 3 0 8 , 4 5 1 5 1 2 0 1
n e L o v e u N 1 0 4 , 1 2 9 5
s a p i l u a m a T 4 6 3 , 4 7 1 5 5 6 0 2
l a n o i g e r l a t o T 2 3 1 0 , 5 3 9 1 4 5 7 3 6 1 1
. F E C O C : e t n e u F
s a P s e d a d i n u m o C - o d a t s E s o t c e y o r p d a d i t n a C ) s e n o l l i m $ S U ( n i s r e v n I
. U U . E E
a i n r o f i l a C 1 1 9 5 , 2 8 1
a n o z i r A 2 1 2 2 , 6 0 1
o c i x M o v e u N 7 5 6 , 2 5
s a x e T 8 3 9 5 , 0 5 6
. U U . E E n i s r e v n i l a t o T 8 6 5 0 , 2 9 9
o c i x M a i n r o f i l a C a j a B 9 9 1 , 9 7 4
a r o n o S 8 6 7 , 6 7
a u h a u h i h C 7 0 5 , 8 4
a l i u h a o C 3 0 8 , 4 5 1
n e L o v e u N 1 0 4 , 1
s a p i l u a m a T 4 6 3 , 4 7 1
o c i x M n i s r e v n i l a t o T 2 3 1 0 , 5 3 9
a d a m i t s e l a t o t n i s r e v n I 6 0 , 5 4 9 . 1
215
s a P 5 9 9 1 6 9 9 1 7 9 9 1 8 9 9 1 9 9 9 1 0 0 0 2 1 0 0 2 2 0 0 2 3 0 0 2 4 0 0 2 l a t o T
o c i x M 2 4 4 2 0 6 6 5 3 0 2 3
s o d a t s E
s o d i n U
2 4 3 5 6 5 6 0 1 2 2 5 8 6
l a t o T 4 8 7 7 6 1 1 2 1 5 1 5 2 5 0 0 1
s a P 5 9 9 1 6 9 9 1 7 9 9 1 8 9 9 1 9 9 9 1 0 0 0 2 1 0 0 2 2 0 0 2 3 0 0 2 4 0 0 2 l a t o T
o c i x M 9 2 , 9 6 3 , 4 4 6 2 , 1 0 1 0 2 , 7 9 - 0 6 , 3 8 1 0 0 , 8 3 4 5 , 5 2 6 7 , 3 5 4 - 1 0 , 3 5 9
s o d a t s E
s o d i n U
8 4 , 6 3 8 1 , 9 9 8 , 1 5 1 1 1 , 0 8 1 0 6 , 3 6 8 4 , 1 7 0 8 , 4 5 7 7 , 3 7 2 0 5 , 6 3 1 4 2 , 4 1 5 0 , 2 9 9
l a t o T 7 7 , 5 4 4 5 , 3 5 5 1 , 3 5 2 1 3 , 7 7 2 0 6 , 3 6 8 0 , 5 5 2 0 8 , 2 9 1 3 , 9 9 2 6 2 , 0 9 5 4 2 , 4 1 6 0 , 5 4 9 . 1
Cuadro 6
NMERO DE PROYECTOS CERTIFICADOS COCEF POR PAS
MONTO DE INVERSIN APROBADA POR PAS DE PROYECTOS CERTIFICADOS COCEF 1999-2004
(Hasta marzo 2004 - US$ millones)
Cuadro 7
PROYECTOS CERTIFICADOS POR TIPO/PAS/ESTADO/MONTO
(US$ millones)
s a P o d a t s E o p i T o t s o C s o t c e y o r P
. U U . E E a i n r o f i l a C a u g A 3 0 , 6 5 5
e j a n e r D 0 1 , 8 0 1 4
s o d i l s s o h c e s e D 0 0 , 0 0
o t a d n a M e d n i s n a p x E 6 4 , 8 1 2
l a t o t o t s o C 9 5 , 2 8 1 1 1
a n o z i r A a u g A 0 0 , 4 1 4
e j a n e r D 2 6 , 4 8 6
s o d i l s s o h c e s e D 0 0 , 0 0
o t a d n a M e d n i s n a p x E 0 6 , 7 2
l a t o t o t s o C 2 2 , 6 0 1 2 1
s a x e T a u g A 6 2 , 6 1 5 5 1
e j a n e r D 5 4 , 0 7 6
s o d i l s s o h c e s e D 0 9 , 5 2
o t a d n a M e d n i s n a p x E 8 9 , 7 5 5 1
l a t o t o t s o C 9 5 , 0 5 6 8 3
o c i x M o v e u N a u g A 0 0 , 0 0
e j a n e r D 5 4 , 0 4 5
s o d i l s s o h c e s e D 0 2 , 3 1
l a t o t o t s o C 5 6 , 2 5 7
Cuadro 7 (continuacin)
PROYECTOS CERTIFICADOS POR TIPO/PAS/ESTADO/MONTO
(US$ millones)
s a P o d a t s E o p i T o t s o C s o t c e y o r P
o c i x M a i n r o f i l a C a j a B a u g A 0 6 , 6 3 2
e j a n e r D 9 2 , 8 0 1 5
s o d i l s s o h c e s e D 0 3 , 2 1
o t a d n a M e d n i s n a p x E 0 0 , 0 5 3 1
l a t o t o t s o C 9 1 , 7 9 4 9
a r o n o S a u g A 0 1 , 7 5 3
e j a n e r D 0 9 , 0 1
s o d i l s s o h c e s e D 6 7 , 6 3
o t a d n a M e d n i s n a p x E 0 0 , 2 1 1
l a t o t o t s o C 6 7 , 6 7 8
a u h a u h i h C a u g A 4 1 , 9 3
e j a n e r D 6 1 , 1 3 1
s o d i l s s o h c e s e D 0 2 , 3 2
l a t o t o t s o C 0 5 , 8 4 7
a l i u h a o C a u g A 0 0 , 0 0
e j a n e r D 0 8 , 4 5 1 3
s o d i l s s o h c e s e D 0 0 , 0 0
l a t o t o t s o C 0 8 , 4 5 1 3
n e L o v e u N a u g A 0 0 , 0 0
e j a n e r D 0 0 , 0 0
s o d i l s s o h c e s e D 0 4 , 1 1
l a t o t o t s o C 0 4 , 1 1
s a p i l u a m a T a u g A 6 0 , 6 7 1
e j a n e r D 0 0 , 4 8 2
s o d i l s s o h c e s e D 0 3 , 4 1 1
l a t o t o t s o C 6 3 , 4 7 1 4
217
Cuadro 8
FONDO PARA ASISTENCIA TCNICA
s a P s e d a d i n u m o C o d a t s E ) s e n o l l i m $ S U ( n i s r e v n I
. U U . E E
a i n r o f i l a C 1 0 , 2
a n o z i r A 3 0 , 3
o c i x M o v e u N 9 4 , 3
s a x e T 7 0 , 1 1
. U U . E E l a t o T 0 6 , 9 1
o c i x M
a i n r o f i l a C a j a B 0 7 , 1
a r o n o S 7 8 , 2
a u h a u h i h C 5 2 , 2
a l i u h a o C 4 1 , 1
n e L o v e u N 5 3 , 0
s a p i l u a m a T 2 9 , 2
o c i x M l a t o T 3 2 , 1 1
4 0 0 2 o y a m a s o d n o f e d l a t o T 3 8 , 0 3
Cuadro 9
PROYECTOS EN CURSO
o s r u c n e s o t c e y o r p 4 5 - s o d i n U s o d a t s E
s o t c e y o r p 5 - a i n r o f i l a C
y e l w a r B s e l a u d i s e r s a u g a e d o t n e i m a t a r t e d s a t n a l p s a l n e o i r a d n u c e S o t n e i m a t a r T
y e l w a r B s o d i l s s o h c e s e d e d l a p i c i n u m a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
a i r t a p i l a C e d o i d u t s e y s e g a s e d e d n i c a d u a c e r e d a m e t s i s l e e r b o s a t s e u c n E
d a d i l i b a i v
o s n a c s e D a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e m e r b o s d a d i l i b a i v e d o i d u t s E
s i s a O e g a s e d y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d n i s n a p x E
s o t c e y o r p 9 - a n o z i r A
y t i C a c a h c a u H a u g a e d s a m e t s i s s o l n e o t n e i m a r o j e M
s e l a g o N s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d d a d i l i c a f e d s e n a l P
a i n o g a t a P s o d i l s s o h c e s e d a r a p n l p a r r e t e d l a p i c i n u m d a d i l i c a f a n u e d n i c c u r t s n o C
a i n o g a t a P s e l a p i c i n u m s a u g a e d o t n e i m a r o j e M
a t i r a u h a S a t i l l i V a L a r a p e g a s e d y a u g a e d a m e t s i s n u e d n i c c u r t s n o C
z i u L n a S o c i s n a g n a m o r r e i h e d n i c a r t l i f e d a m e t s i S
n o t r e m o S s o d i l s s o u d i s e r e d n i c c e l o c e r e d o p i u q E
a m u Y a u g a e d n i c a v r e s n o c e d l a p i c n i r p l a n a c l e n e s o t n e i m a r o j e M
a m u Y s e l a u d i s e r s a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
s o t c e y o r p 7 - o c i x M o v e u N
l a r r a p a h C s e l a u d i s e r s a u g a e d n i c c e l o c e r y o t n e i m a t a r t e d a m e t s i S
s u b m u l o C e g a s e d e d s a m e t s i s y s e l a u d i s e r s a u g a e d s a t n a l p s a l n e o t n e i m a r o j e M
s u b m u l o C a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
y t n u o C a n A a o D s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d o t c e y o r P
g r u b s d r o L r o l f n o c a u g a e d o t c e y o r P
e t i u q s e M s e l a u d i s e r a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
l e u g i M n a S e l b a t o p a u g a e d a m e t s i s n u e d n i c a t i l i b a h e R
219
o s r u c n e s o t c e y o r p 4 5 - s o d i n U s o d a t s E
s o t c e y o r p 3 3 - s a x e T
o m a l A s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d o r t s e a M n a l P
e n i p l A s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
e l l i v s n w o r B s a u g a e d y n o r e m a C e u q r a P l e d a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
s e l a u d i s e r
s o r o m a t a M - e l l i v s n w o r B l l a R t s e W o t c e y o r P
a n n o D a u g a e d n i c a v r e s n o c a l n e s o t n e i m a r o j e M
a n n o D s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
s s a P e l g a E a u g a e d n i c a v r e s n o c a l n e s o t n e i m a r o j e M
o d n o H o i R t s a E s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
n i d r a J l E a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
o s a P l E y e l l a V r e w o L e d a u g a e d o t i r t s i D l e d n i s n a p x e y o t n e i m a r o j e M
y t n u o C o g l a d i H s o d i l s s o u d i s e r e d o t c e y o r P
. s o C n o r e m a C - o g l a d i H 9 D I a r a p a u g a e d n i c a v r e s n o c a l n e s o t n e i m a r o j e M
n o z i r o H s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
y t n u o C g g o H m i J l l i f d n a L d l O e d n i c a r u a t s e R
a l l u r G a L s a i n o l o C e d s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
a y o J a L s e l a u d i s e r s a u g a e d a m e t s i s l e d n i s n e t x E
a y o J a L a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
s o n s e r F s o L s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d o t n e i m a t a r t e d s a t n a l p s a l n e s o t n e i m a r o j e M
d r o f y L s e l a u d i s e r s a u g a e d a m e t s i s l e n e o t n e i m a r o j e M
a f r a M s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d o r t s e a M n a l P
s e d e c r e M s e l a u d i s e r s a u g a e d o t n e i m a t a r t e d n a l p l e d a r u t c u r t s e a r f n I
n o i s s i M a u g a l e d n i c a v r e s n o c a l e d s o t n e i m a r o j e M
o t i m l O s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
r r a h P s e l a u d i s e r s a u g a e d s o t n e i m a r o j e M
e d n a r G o i R e d n a r G o i R n e e l b a t o p a u g a e d a t n a l p a n u e d n i c c u r t s n o C
n a u J n a S s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
d l e i f f e h S s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
y t n u o C r r a t S s o d i l s s o u d i s e r e d n i c a r t s i n i m d a e d n a l P
y t n u o C e d l a v U s e c e u N o r l e d s o d i l s s o u d i s e r e d n i c a t s e e d s e d a d i r o t u a e d a i c n e r e f s n a r T
e n i t n e l a V s e g a s e d y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
n o t r i V s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
y t n u o C b b e W s a i n o l o C e d s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
o c a l s e W s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d o t n e i m a t a r t e d s a t n a l p s a l e d s o t n e i m a r o j e M
PROYECTOS EN CURSO
PROYECTOS EN CURSO
o s r u c n e s o t c e y o r p 8 3 - o c i x M
s o t c e y o r p 6 - a i n r o f i l a C a j a B
i l a c i x e M s o d i l s s o u d i s e r e d s a m e t s i s s o l e d s o t n e i m a r o j e M
i l a c i x e M o v i s n e r p m o c a g r e n e e d o r r o h a e d a m a r g o r P
a i n r o f i l a C a j a B e d o d a t s E s o c i t m u e n e d n i c a n i m i l e e d a m a r g o r P
e t a c e T s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d n i c a d i l o s n o c e d s a m e t s i S
a n a u j i T s o d a n i m a t n o c s o d i l s e d n i c a c i f i t c e R
a n a u j i T s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l e d n i s n a p x e y o t n e i m a r o j e M
s o t c e y o r p 7 - a r o n o S
a t e i r P a u g A s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
o c a N s o d i l s s o u d i s e r e d l a p i c i n u m n i c a r t s i n i m d A
s e l a g o N s o v i s n e r p m o c s o i r a t i n a s e d s o t n e i m a r o j e M
s e l a g o N o t n e m i v a p y e r i a l e d d a d i l a C
o d a r o l o C o i R s i u L n a S a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
a t y o n o S s e l a u d i s e r s a u g a y a u g a e d s a m e t s i s s o l n e s o t n e i m a r o j e M
a t y o n o S n i c a d i x O a n u g a L a l e d n i c a c i b u e R
s o t c e y o r p 1 1 - a u h a u h i h C
z e r u J d a d u i C a r p a n A a r a p s e l a u d i s e r s a u g a e d o t n e i m a t a r T y a m e t s i S
z e r u J d a d u i C o c i l b p e t r o p s n a r T / e r i a l e d d a d i l a C
z e r u J d a d u i C s o d i l s s o u d i s e r e d s e d a d i l i c a f s a l n e s o t n e i m a r o j e M
z e r u J d a d u i C s a u g a e d o i r a d n u c e s o t n e i m a t a r t e d a t n a l p a n u e d n i c c u r t s n o c y o e s i D
s e l a u d i s e r
z e r u J d a d u i C e d o t n e i m a t a r t e d a t n a l p a v e u n a n u y a u g a l e d d a d i l a c a l n e s o t n e i m a r o j e M
o r d i s I n a S a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
a r r a P . r D a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
e p u l a d a u G a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
r i n r e v r o P l E a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
a z n a r e p s E a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
. G s i d e x a r P a r a p s e l a u d i s e r s a u g a
s e d n a r G a s a C o v e u N s e l a u d i s e r s a u g a e d o t n e i m a t a r T e d a t n a l P a n u e d n i c c u r t s n o C
221
PROYECTOS EN CURSO
o s r u c n e s o t c e y o r p 8 3 - o c i x M
s o t c e y o r p 3 - a l i u h a o C
a u c A . d C e l b a t o p a u g a e d o t n e i m a t a r t e d n a l p n u e d n i c c u r t s n o C
a u c A . d C s o d i l s s o u d i s e r e d d a d i l i c a f a n u e d n i c c u r t s n o C
s a r g e N s a r d e i P a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
s o t c e y o r p 3 - n o e L o v e u N
c a u h a n A s o d i l s s o u d i s e r e d n i c c e l o c e R
o v l a r r e C s o d i l s s o u d i s e r s o l e d n i c a r t s i n i m d A
o g l a d i H s a n i b a S s o d i l s s o u d i s e r s o l e d n i c a r t s i n i m d a e d n a l P
s o t c e y o r p 8 - s a p i l u a m a T
a c i h C a r e t n o r F s o d i l s s o u d i s e r e d l a n o i g e r n i c a r t s i n i m d A
s o r o m a t a M e g a s e d y a u g a e d s o i c i v r e s s o l e d d a d i l i b a i v e d o i d u t s E
r e i M s e l a u d i s e r s a u g a e d o t n e i m a t a r t e d n a l p n u e d n i c c u r t s n o C
o d e r a L o v e u N e g a s e d y a u g a e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
a s o n y e R e l b a t o p a u g a e d e t r o p s n a r t e d a m e t s i s l e n e s o t n e i m a r o j e M
a s o n y e R s o d i l s s o u d i s e r a r a p n l p a r r e t e d n i c c u r t s n o C
o v a r B o i R s e l a u d i s e r s a u g a s a l y a u g a l e n e s o t n e i m a r o j e M
o v a r B o i R n l p a r r e t o v e u n n u e d n i c c u r t s n o C
Bibliografa
CABRERA BECK, CARLOS G. El Nuevo Federalismo Internacional. Mxico D.F.: Editorial
Porrua. 2004.
HINOJOSA OJEDA, RAL Y SHERMAN ROBINSON. "Labor Issues in North American Free Trade
Area", en Lustig Nora y Barry P. Bosworth, North American Free Trade, Assessing
the Impact. Washington D.C.: The Brookings Institution. 1992.
LUSTIG NORA Y BARRY P. BOSWORTH. North American Free Trade, Assesing the Impact.
Washington D.C.: The Brookings Institution. 1992.
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICOS - OCDE. Anlisis del
Desempeo Ambiental. Pars: Francia. 1998.
RAMOS, JOS MARA. Desarrollo Regional y Relacin Transfronteriza. Mxico, D.F.:
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1996.
La Revista es multidisciplinaria y los trabajos debern referirse a los procesos
de integracin y cooperacin regional de Amrica Latina y el Caribe, a la
integracin hemisfrica y a las relaciones econmicas con otras partes del mundo.
Asimismo se aceptarn contribuciones referidas al comercio intrarregional de
los pases de Amrica Latina y el Caribe y al que stos realizan con otros
bloques, as como al comercio multilateral.
Se admitirn trabajos en idioma espaol, ingls, francs y portugus.
Si se enviase una traduccin al espaol deber adjuntarse a ella la versin
del trabajo en el idioma originalmente producido.
Debern acompaarse los datos del autor (nombre y nacionalidad),
un breve currculum acadmico y profesional, su domicilio y otros datos
que permitan contactarlo (telfono, fax, correo electrnico).
La extensin de los trabajos deber ser de un mximo de 30 pginas
tamao carta a interlineado simple, con un espacio entre prrafos, en dos
ejemplares procesados en Word (preferible) acompaados del correspondiente
diskette si no se enva por e-mail. Junto con el artculo deber enviarse un
resumen de lo sustancial de su contenido, de no ms de 200 palabras.
El envo de un artculo al INTAL para su eventual publicacin en la
Revista Integracin & Comercio supone el compromiso del autor de no
someterlo simultneamente a la consideracin de otras publicaciones.
Los artculos remitidos a la Revista sern sometidos al dictamen
de rbitros annimos.
Los trabajos no debern contener frmulas matemticas y su lectura
resultar accesible a un pblico ms amplio que el del campo de especializacin.
Si se incluyeran formulaciones matemticas, se presentarn en apndice.
Si se incluyesen cuadros y/o grficas, stos debern ser suficientemente
claros, sin abreviaturas, con indicacin de las unidades a que hacen referencia.
Las cifras con decimales y todo smbolo numeral requerido debern expresarse
acorde con el idioma (ej. 1,00 espaol/1.00 ingls). Se incluir al pie del
cuadro y grfico las notas y fuentes correspondientes. Los cuadros as como
las grficas, figuras y diagramas deben confeccionarse en Word o Excel y
deber evitarse insertarlos en el texto como figuras fijas desde otros programas
y/o desde scanner. En lo posible, deben presentarse en hoja aparte y se agruparn
al final con indicacin en el texto del lugar donde corresponde ubicarlos.
ORIENTACIONES PARA LOS COLABORADORES DE LA REVISTA
INTEGRACIN & COMERCIO
ndice
Si se utilizan siglas deber indicarse, al menos la primera vez que se
mencionen, su equivalencia completa, tanto en el texto como en la bibliografa,
los cuadros y las grficas, segn correspondiere.
Las referencias bibliogrficas que se hagan en el texto se indicarn
con el apellido del autor, ao de publicacin y pginas relevantes. Ejemplo:
(Herrera [1974] pp. 10-12).
No debern incluirse como pie de pgina y/o nota al final del texto.
Las referencias completas correspondientes se presentarn agrupadas al
final del texto, en orden alfabtico. El orden en que se indicar la informacin
es el siguiente: (a) apellido y nombre del autor; (b) ttulo del artculo
(encomillado) y nombre de la revista o ttulo del libro donde apareci (en
cursivas); (c) volumen y nmero de la publicacin; (d) ciudad; (e) editor; (f)
ao de edicin o fecha. Ejemplo:
HERRERA, FELIPE. Amrica Latina: experiencias y desafos. Buenos Aires:
BID-INTAL. 1974.
ONS-INDART, CARLOS. "El principio de reciprocidad en el tratado de
Montevideo", en Derecho de la Integracin, Vol. III, N 6. Buenos Aires:
BID-INTAL. Abril, 1970.
Las notas han de ser slo las indispensables, y no muy extensas, dejando
otras consideraciones para el texto. Deben ir numeradas consecutivamente,
con nmeros arbigos.
La Revista Integracin & Comercio se reserva el derecho de introducir
los cambios editoriales que considere convenientes.
No se prev la devolucin de los originales de los trabajos que no sean
publicados, salvo que su autor los solicitase dentro del lapso de tres meses.
Los autores de los artculos que sean publicados en la Revista recibirn
dos ejemplares y separatas, ms una suscripcin anual de cortesa.
Solucin de Controversias Comerciales e Inter-Gubernamentales:
Enfoques Regionales y Multilaterales
Julio Lacarte y Jaime Granados (Eds.)
En espaol
Esta publicacin compila las ponencias presentadas en una conferencia sobre solu-
cin de controversias en materia de comercio internacional que se celebr en Mon-
tevideo, Uruguay, en abril de 2004. Tambin incluye algunas contribuciones solici-
tadas a expertos. El informe ofrece un panorama detallado de los mecanismos de
solucin de controversias multilaterales y regionales, as como del complejo cuadro
de cuestiones sistmicas que se presentan al interactuar unos con los otros, inclu-
yendo los retos de la proliferacin, la fragmentacin y los desafos de los pases en
desarrollo. Los captulos y los informes de mesa redonda sobre el mecanismo de la OMC exponen sus
fortalezas y debilidades, su historia, el estado de la actual revisin del mecanismo en el contexto de la
Agenda de Desarrollo de Doha, y analizan con detalle el tema del mecanismo de solucin de controversias
en el contexto del comercio de productos agrcolas, aspecto ste que cobra particular actualidad. La publi-
cacin provee un excelente conjunto de lecturas para aquellos interesados en las mltiples facetas y desa-
fos futuros de los mecanismos de solucin de controversias alrededor del mundo.
Acceso libre al formato pdf en:
http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Solucion_controversias_indice.pdf
Serie INTAL-ITD - Informes Especiales
First Annual Conference:
Euro-Latin Study Network on Integration and Trade
En ingls US$ 15.- (incluyendo gastos de envo)
El Banco Interamericano de Desarrollo, a travs de la Oficina Especial en Europa
y el Departamento de Integracin y Programas Regionales, a travs del Instituto
para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe (INTAL), lanz la Red Euro-
Latinoamericana de Estudios en Integracin y Comercio (ELSNIT). Establecida
conjuntamente con los socios europeos, centros lderes en el rea de la investi-
gacin en integracin y comercio, la Red se constituye en una plataforma de
intercambio de ideas entre expertos de Europa y Amrica Latina, y como fuente
de apoyo para los hacedores de poltica en ambos lados del Atlntico. Esta publicacin representa una
sntesis de los resultados del primer ciclo de actividades de la Red durante 2003/2004.
http://www.iadb.org/intal/publicaciones/ELSNIT_PrimeraReunionAnual.pdf
La serie Informe MERCOSUR representa un esfuerzo del INTAL destinado a fo-
mentar el conocimiento y la difusin de informacin referidos al dinmico proce-
so de integracin vigente en Amrica Latina y el Caribe. Como parte de esta
corriente integracionista, el Mercado Comn del Sur se ha constituido, desde la
firma del Tratado de Asuncin en 1991, en un caso testigo para evaluar los xi-
tos y los desafos que encierra esta ambiciosa iniciativa. La intencin del INTAL,
mediante la publicacin de esta serie anual, es facilitar el acceso de informacin
a un universo de potenciales lectores interesados en el MERCOSUR, compren-
diendo a los sectores pblico y privado y a la comunidad en general de la subre-
gin. Este Informe N 9, que abarca todo el ao 2003 y el primer semestre de
2004, fue preparado por el Dr. Joo Bosco Mesquita Machado, Vice-director del Instituto de Economa
de la Universidad Federal de Ro de Janeiro (UFRJ).
http://www.iadb.org/intal/publicaciones/inf_subreg/Informe_MERCOSUR_9.PDF
Serie Informes Subregionales de Integracin
Informe MERCOSUR 9
En espaol, portugus e ingls US$ 15.- (incluyendo gastos de envo)
Mapa de Sitio: http://www.iadb.org/intal
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Santiago, Chile Diciembre 2004 Nmero 84
La renovada contemporaneidad de Ral Prebisch
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El empleo terciario en Amrica Latina:
entre la modernidad y la sobrevivencia
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La desigualdad en Centroamrica durante el decenio de 1990
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EL TRIMESTRE ECONMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripcin en Mxico
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Preci os para otros pa ses (dl ares)
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COMITE DICTAMINADOR: Enrique Casares Gil (UAM-A), Gonzalo Castaeda (UDLA-P), Gerardo Esquivel
(Colmex), Gerardo Jacobs Alvarez (UIA), Julio Lpez Gallardo (UNAM), Juan Carlos Moreno Brid (CEPAL),
Antonio Noriega Muro (Universidad de Guanajuato), Sangeeta Pratap (ITAM). CONSEJO EDITORIAL:
Edmar L. Bacha, Gerardo Bueno, Enrique Crdenas, Arturo Fernndez, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique
Florescano, Roberto Frenkel, Kevin B. Grier, Ricardo Hausmann, Alejandro Hernndez, Albert O. Hirschman,
Hugo A. Hopenhayn, David Ibarra, Felipe Larran, Francisco Lopes, Guillermo Maldonado, Rodolfo
Manuelli, Jos A. Ocampo, Joseph Ramos, Luis Angel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Francisco Sagasti,
Jaime Jos Serra, Jess Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel, Carlos Tello, Sweder van Winjberger.
Di rector: Fausto Hernndez Tri l l o
Secretari o de Redacci n: Gui l l ermo Escal ante A.
EL TRIMESTRE
ECONOMICO
La proteccin del inversionista y la administra-
cin corporativa
Inestabilidad laboral en el Gran Buenos Aires
El dilema de la escala productiva frente a ciclos
de abundancia. La pesca industrial en Chile
Pruebas de la neutralidad monetaria a largo
plazo. El caso de Nicaragua
Desigualdad salarial y desplazamienos de la
demanda calificada en Mxico, 1993-1999
Mrgenes con spread intraclase para el mercado
mexicano de derivados
Carl Walsh: Monetary Theory and Policy
Rafael La Porta. Florencio Lpez de
Silanes, Andrei Shleifer y Robert Vishny
ART CULOS
Luis Beccaria y Roxana Maurizio
Julio Pea-Tores, Sabastin Vergara
y Michael Basch
Frederick H. Wallace, Gary L. Shelley
y Luis Fernando Cabrera Castellanos
Mara Delfina Ramrez Cruz
Jaime Daz-Tinoco
y Francisco Venegas-Martnez
COMENTARI OS BI BLI OGRFI COS
Omar Jimnez Rosano
Vol. LXXI (3) Mxico, Julio-Septiembre de 2004 Nm. 283
CUADERNOS DE ECONOMA
Latin American Journal of Economics
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Chile $ 12.000
Amrica Latina US$ 44 (incluye envo areo)
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Chile $ 4.000
Extranjero US$ 15 (incluye envo areo)
Enviar pedidos de suscripcin y cheque o giro (libre de comisiones y gastos bancarios) a nombre de:
Pontificia Universidad Catlica de Chile
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Cuadernos de Economa
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Derechos reservados
Inscripcin N 63.967
(autorizada su reproduccin con mencin de las fuentes)
Ao 41 Abril 2004 N 122
SUMARIO/CONTENTS
ORIENTACIN EXPORTADORA Y PRODUCTIVIDAD EN LA INDUSTRIA 315
MANUFACTURERA CHILENA
Roberto lvarez - Ricardo A. Lpez
FIRM AND CORPORATE BOND VALUATION: A SIMULATION 345
DYNAMIC PROGRAMMING APPROACH
Augusto Castillo
SIMPOSIO SOBRE ECONOMA ESPACIAL
SPATIAL PATTERNS OF CROP YIELDS IN LATIN AMERICA 361
AND THE CARIBBEAN
Stanley Wood - Liangzhi You - Xiaobo Zhang
CAN NON-AGRICULTURAL EMPLOYMENT REDUCE RURAL 383
POVERTY? EVIDENCE FROM MEXICO
Caridad Araujo
SPATIAL INEQUALITY, MIGRATION AND ECONOMIC GROWTH IN CHILE 401
Raimundo Soto - Arstides Torche
INDICE ALFABTICO POR AUTORES AO 2004 425
RESMENES EN ESPAOL 429
Enrique V. Iglesias
Presidente
Dennis E. Flannery
Vicepresidente Ejecutivo
Joo Sayad
Vicepresidente de Planificacin
y Administracin
Nohra Rey de Marulanda
Gerente Departamento Integracin
y Programas Regionales
Robert Devlin
Subgerente Departamento
Integracin y Programas Regionales
Juan Jos Taccone
Director Instituto para la Integracin
de Amrica Latina y el Caribe
Banco Interamericano
de Desarrollo
Las ideas y opiniones expuestas en los estudios
que incluye la revista son de responsabilidad
exclusiva de sus autores y no necesariamente
reflejan polticas o posiciones del BID y/o del
INTAL.
Se autoriza la mencin de los trabajos aqu
publicados, siempre que se indique su
procedencia. En tal caso, se agradecer el
envo de un ejemplar de la publicacin a la
Direccin de la revista.
El Instituto para la Integracin de Amrica
Latina y el Caribe (INTAL) fue creado en
1964 por acuerdo suscrito entre el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Gobierno de la Repblica Argentina. Desde el
punto de vista institucional, el INTAL forma
parte del Departamento de Integracin y
Programas Regionales del BID.
A lo largo de ms de 35 aos ha desarrolla-
do tareas de investigacin, cooperacin tcnica
a gobiernos e instituciones en los mbitos
acadmico y empresarial, y capacitacin en
apoyo a los procesos de integracin y coopera-
cin regionales. La labor del Instituto se sus-
tenta en una nueva estrategia conceptual y
operativa que responde a los cambios ocurridos
en el escenario de la integracin regional en
Amrica Latina y el Caribe, asi como frente a
la vigorosa corriente de globalizacin de las
economas surgidas en los ltimos aos a nivel
mundial. De acuerdo a ello, la actividad se
traduce en las siguientes lneas de accin:
Capacitacin para negociadores
Red de Centros de Investigacin en Integra-
cin (RedINT)
Proyectos de Cooperacin Tcnica Regional
y Nacional en Integracin
Foros de Poltica y Eventos Especiales
Foros de Integracin
Infraestructura Regional
Difusin de Informacin
Esta ltima actividad se desarrolla a travs
de los servicios del Centro de Documentacin
del Instituto, de publicaciones -entre las que se
destacan la presente revista y la Carta Mensual
INTAL- y la Pgina en Internet.
INTEGRACIN & COMERCIO
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Esmeralda 130, Pisos 16 y 17

posicin en el ranking de los mayores estados exportadores y entregando poco ms del 1%

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