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Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, Ncleo de Documentao e Informao. Av. Rangel Pestana, 300, 17 andar, 01017-911,
So Paulo, SP, Brasil. E-mail: <carlubatista@gmail.com>.
Recebido em 16/9/2010 e aceito para publicao em 24/11/2010.
As dimenses da informao pblica:
transparncia, acesso e comunicao
The dimensions of public information:
transparency, access and communication
Carmem Lcia BATISTA
1
R E S U M O
As reivindicaes ocorridas em vrios pases, dentre eles o Brasil, por direito de acesso informao pblica nos
chamam a ateno para um fator que extrapola o mbito jurdico da questo. Dessa forma, o presente artigo tem
por objetivo discutir questes subjacentes ao direito de acesso informao pblica, buscando refletir sobre as
concepes de transparncia e acesso. Para fundamentar teoricamente as questes propostas, so utilizadas
concepes de vrios autores, dentre eles Norberto Bobbio. Tambm so utilizados resultados de pesquisas empricas,
em mbitos nacional e internacional, que investigaram a facilidade, ou no, de acesso informao pblica.
Este estudo conclui que ao se tratar de direito informao pblica, h fatores subjacentes imbricados ao acesso
e transparncia, como as dimenses fsica, intelectual e comunicacional.
Palavras-chave: Acesso informao. Comunicao. Informao pblica.
A B S T R A C T
The claims made in several countries, including Brazil, for right of access to public information makes us aware
of a factor that goes beyond the legal scope of the issue. Therefore, this article aims to discuss issues related to
the right of access to public information by trying to reflect on the concepts of transparency and access. To
theoretically justify the proposed questions, several authors concepts are used, including Norberto Bobbio. We
also used the results of national and international empirical research, which investigates the facility or lack of
access to public information. This article concludes that there are latent factors involved in access and transparency
when dealing with right to public information, such as the physical, intellectual and communicative dimensions.
Keywords: Access to information. Communication. Public information.
I N T R O D U O
As reivindicaes ocorridas em vrios pases,
dentre eles o Brasil, por direito de acesso informao
pblica nos chamam a ateno para um fator que
extrapola o mbito jurdico da questo. Alm da lega-
lidade e da legitimidade, o direito de acesso infor-
mao pblica tambm traz implicaes prticas sobre
o que se entende por informao pblica e qual tipo
de acesso se est pleiteando.
Diante de tais indagaes, este artigo tem por
objetivo discutir questes subjacentes ao direito de
acesso informao pblica, partindo do conceito de
informao pblica para refletir sobre as concepes
de transparncia e acesso. Dessa forma, a priori,
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necessrio abordar o conceito de informao pblica
a fim de que os fatores subjacentes da definio possam
apresentar alguns indcios para a discusso da temtica
aqui proposta.
A questo da informao pblica foi recen-
temente abordada na pesquisa de Batista (2010, p.40),
na qual construdo um conceito para o termo:
[...] informao pblica um bem pblico, tan-
gvel ou intangvel, com forma de expresso
grfica, sonora e/ou iconogrfica, que consiste
num patrimnio cultural de uso comum da so-
ciedade e de propriedade das entidades/insti-
tuies pblicas da administrao centralizada,
das autarquias e das fundaes pblicas. A infor-
mao pblica pode ser produzida pela adminis-
trao pblica ou, simplesmente, estar em poder
dela, sem o status de sigilo para que esteja
disponvel ao interesse pblico/coletivo da so-
ciedade. Quando acessvel sociedade, a infor-
mao pblica tem o poder de afetar elementos
do ambiente, reconfigurando a estrutura social.
Essa definio considera que a dimenso p-
blica da informao produzida pelo Estado apre-
sentada em oposio a privado e a segredo. Nesse
sentido, a atual luta por direito informao, alm de
pleitear o acesso pblico, tambm uma reivindicao
contra o segredo de Estado, nos casos em que a infor-
mao no tem o status de sigilo. No entanto, ao consi-
derar que o acesso social informao pblica pode
reconfigurar a estrutura da sociedade, a questo do
acesso no pressupe apenas o acesso fsico, mas tam-
bm a transparncia e a compreenso do homem
comum sobre o que produzido e publicado pelo
Estado. Nessa perspectiva, h alguns fatores imbricados
no processo de acesso, em sentido stricto, informao
pblica.
Se, por um lado, recursos tecnolgicos, como
a internet, proporcionam maior rapidez e facilidade na
busca por informao pblica, por outro, no so esses
recursos que garantem a transparncia e a facilidade
de acesso. Assim, h que se considerar uma realidade
que supere a questo da legalidade de disponibilidade
da informao. Afora os obstculos legais, h tambm
os no legais. Dessa forma, tanto transparncia quanto
acesso envolvem problemas que o direito de acesso,
ou seja, a permisso concedida por lei ao cidado
para acessar a informao pblica, no capaz de
resolver. Embora a lei seja condio necessria e
importante para conferir legalidade ao ato de acessar
os documentos pblicos, tambm insuficiente para
decidir problemas de ordem mais prtica.
Vrios autores tratam a questo da transparncia
e do acesso informao pblica, seja para abordar
questes relacionadas disponibilidade de acesso
(Britto, 1992; Organizao para a Cooperao de De-
senvolvimento Econmico, 2001; Islam, 2003; Bellver,
2007; Arten, 2008), seja para abordar a necessidade
de compreenso da informao publicada (Seclaender,
1991; Jardim, 1999a, 2004, 2008; Bovens, 2002;
Villanueva, 2002; Fundo Monetrio Internacional,
2007; Lopes, 2007; Limberger, 2007; Griselda et al.,
2008; Access Info Europe, 2009). possvel perceber
que, ao se tratar da transparncia e do acesso infor-
mao pblica, esto sendo considerados sentidos
distintos.
Conforme Jardim (1999b), a noo de acesso
informao se relaciona a um direito, mas tambm a
dispositivos polticos, culturais, materiais e intelectuais
que garantem o exerccio efetivo desse direito. De acordo
com o autor, o acesso jurdico informao pode ga-
rantir ao usurio o acesso fsico, mas no se consolida
sem o acesso intelectual informao. Para que haja
transparncia informacional, segundo o autor, ne-
cessrio um territrio para o qual confluam prticas
informacionais do Estado e da sociedade. A opacidade
informacional do Estado sinaliza, ao contrrio, um
hiato entre ele e a sociedade, configurando-se como
processo e produto das caractersticas de gerao e
uso da informao pelo cidado (Jardim, 2008, p.89).
Nesse sentido, os problemas de transparncia
e acesso informao pblica esto relacionados :
Dimenso fsica: h dificuldade em acessar
fisicamente o documento pblico.
Essa dificuldade se d, em parte, porque: a) o
sigilo se tornou regra, no exceo (essa situao
mais frequente em caso de documentos antigos)
(Jardim, 1999a, Weichert, [200-]; Bastos, 2007); b) h
falta de organizao da informao pblica, tanto em
meio eletrnico como em meio impresso (Costa; Fraiz,
1989; Fonseca, 1996; Jardim, 1999a, 1999b, 2004,
2008); c) h excesso e escassez de informao
(Kakabadse et al., 2003; Silva, 2005; Ramos Jnior;
Rover, 2007; Coleman et al., 2008; Access Info Europe,
2009; Morgeson III; Mithas, 2009).
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Dimenso intelectual: a transparncia pressu-
pe compreenso, que viabiliza o acesso intelectual
com possibilidade de apropriao simblica. A lingua-
gem utilizada em documentos pblicos e o formato de
publicao da informao pblica, principalmente o
contedo publicado em dirios oficiais, no so com-
preensveis maior parte da sociedade (Habermas,
1984; Seclaender, 1991; Bobbio, 2000, 2004a;
Villanueva, 2002; Limberger, 2007; Lopes, 2007).
Dimenso comunicacional: h dificuldade em
se tomar conhecimento da informao pblica devido
ineficcia do fluxo comunicacional entre o Estado e
a sociedade e, tambm, pelo fluxo informacional, mar-
cado pelo excesso de informao (organizada ou no)
(Bobbio, 2000, 2004b; Bastos, 2007).
Dimenso fsica
Alm da dificuldade de acesso, o problema da
organizao da informao pblica implica mais duas
consequncias que parecem antagnicas, mas que no
so autoexcludentes: excesso de informao e escassez
de informao. Por um lado, a antinomia da dificuldade
de acesso fsico a pluralidade de opes. O excesso
de informao desorganizada, tanto no meio eletrnico
como no impresso, inviabiliza o acesso fsico. Por outro
lado, a falta de informao disponvel ou organizada
tambm empecilho para seu acesso fsico.
Segundo Jardim (1999b; 2004; 2008), h pre-
cariedade dos registros arquivsticos e computacionais
e produo de volumosos estoques informacionais insu-
ficientemente gerenciados. Paralelamente implantao
do governo eletrnico, no so observadas mudanas
significativas nos padres de produo, processamento
e uso dos estoques informacionais pblicos. Segundo
o autor, na administrao pblica brasileira h a coexis-
tncia de diferentes princpios de estruturao: patri-
monial, burocrtica e nichos de modernizao, confi-
gurando-se, nesse quadro, uma situao em que: a) o
Estado no controla a si mesmo, o que se expressa na
fragilidade da maior parte de suas estruturas e recursos
informacionais e na ausncia de polticas de informao;
b) a sociedade, consequentemente no controla o Esta-
do, devido s escassas possibilidades de acesso
informao pblica.
No campo emprico, tambm h algumas cons-
tataes. Ao pesquisar o acesso aos arquivos pblicos
municipais, Fonseca (1996) identificou alguns proble-
mas quanto organizao dos arquivos: a) situao
precria dos arquivos pblicos, que no tm autoridade
necessria para estabelecer rotinas e normas de gesto
de documentos; b) espao fsico inadequado para re-
colhimento e organizao dos documentos; c) quadro
funcional inadequado para tratamento tcnico dos
documentos.
Um exemplo de que a organizao no um
problema que se encerra no arranjo fsico da informao
apresentado pela Access Info Europe (2009), uma
organizao internacional de direitos humanos que
promove o direito de acesso informao na Europa e
no mundo. Essa organizao pesquisou como distri-
budo o dinheiro dos fundos de auxlio que recebem
doaes de contribuintes de pases desenvolvidos para
combater a fome e a pobreza de pases em desenvol-
vimento. Em outubro de 2009, essa organizao publi-
cou um relatrio sobre uma pesquisa que monitorou o
acesso e a disponibilidade de informao em websites
de agncias responsveis pela tramitao de doaes
que cinco pases desenvolvidos (Canad, Frana, No-
ruega, Espanha e Reino Unido) enviavam a cinco pases
em desenvolvimento (Afeganisto, Kosovo, Moambi-
que, Peru e Serra Leoa). A pesquisa identificou:
a) Baixo nvel de acesso e de disponibilidade.
Havia pouca informao, ou informao incompleta,
sobre oramentos, contratos, consultas e mecanismos
de anticorrupo. Os sites eram estruturados de acordo
com a lgica das agncias, no para as necessidades
dos usurios.
b) Indisponibilidade de detalhes. No era poss-
vel, ao pblico, fazer conexes entre os oramentos e
os contratos e as atividades em andamento.
c) No havia correlao positiva entre as se-
es dedicadas a pases ou portais em websites da
agncia de auxlio e as altas pontuaes nos indicadores
de monitoramento.
d) Dificuldade de acesso informao. As infor-
maes estavam profundamente enterradas em sites
governamentais ou em base de dados e a organizao
da informao no era estruturada para usurios no
treinados. O acesso tambm foi dificultado pela com-
plexa terminologia em alguns documentos ou excesso
de simplificao em outros.
e) Pouca informao, no site das agncias de
auxlio, sobre mecanismos de anticorrupo ou medidas
tomadas pelas agncias para promover a integridade
dos fundos de auxlio.
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Dimenso intelectual
Desde o sculo XVIII, na obra Dos delitos e das
penas, com explcita influncia das idias de Rousseau,
Beccaria (2001, p.22) j demonstrava preocupao
com a dificuldade de compreenso dos textos legislativos
pelo homem comum:
Enquanto o texto das leis no for um livro fami-
liar, uma espcie de catecismo, enquanto forem
escritas numa lngua morta e ignorada do povo,
e enquanto forem solenemente conservadas
como misteriosos orculos, o cidado que no
puder julgar por si mesmo as conseqncias
que devem ter os seus prprios atos sobre a
sua liberdade e sobre os seus bens ficar na
dependncia de um pequeno nmero de homens
depositrios e intrpretes das leis.
A dificuldade em acessar cognitivamente a infor-
mao pblica ocorre, em parte, por caractersticas
que so implcitas organizao da estrutura da admi-
nistrao pblica. Por operar no mbito das leis, a
administrao pblica obedece a princpios de ra-
cionalidade - impessoalidade e formalidade -, o que
resulta numa linguagem legislativa de difcil compreen-
so. Na tcnica legislativa, por meio da qual as leis e
as normas so produzidas, h uma complexidade de
raciocnio: a norma pensada em linguagem comum,
depois traduzida para a linguagem jurdico-adminis-
trativa, para depois ser interpretada para a linguagem
comum. Contudo, essa ltima parte do processo nem
sempre ocorre e, muitas vezes, a linguagem complexa
das leis e das normas somada a um formato de publi-
cao pouco acessvel.
De acordo com Bobbio (2000; 2004a), a
comunicao do Estado tem sido insuficiente con-
cretizao do governo democrtico. Como consequn-
cia, cabe sociedade um sofisticado instrumental ana-
ltico para compreender plenamente a conduta das
autoridades. Partindo de uma avaliao semelhante,
Habermas (1984) conclui que a liberdade de informao
est dependendo da realizao de um processo perma-
nente de traduo das informaes oriundas do Estado
para termos inteligveis ao homem comum. Nesse
sentido, completa Seclaender (1991, p.152), o direito
de ser informado no pode deixar de implicar tambm
um direito explicao, sob pena de perder sua prpria
razo de ser.
Assim, o cidado tem diante de si um complexo
universo de normas jurdicas no mbito administrativo,
mas no sabe o que fazer com elas, como elas podem
benefici-lo ou como ele pode ser afetado por elas. De
acordo com Villanueva (2002) e Limberger (2007), o
fato de essas normas serem publicadas no Dirio Oficial
no significa que a populao se encontre informada,
pois poucas pessoas compram regularmente ou aces-
sam pela Internet tal publicao, fonte de informao
pouco atrativa e estranha grande maioria das pes-
soas, que tem dificuldade para traduzir a linguagem
normativa em linguagem coloquial e para correlacionar
os alcances, limites e excees das normas.
No entanto, h formas de contornar parte dessa
situao. Para serem oficialmente publicados, os textos
legais, em sua maioria, so acompanhados de expo-
sies de motivos ou justificativas que os explicam:
quem prope a norma, por que a prope e em que
contexto ela se insere. Essas exposies de motivos ou
justificativas no so sigilosas e no devem, necessa-
riamente, obedecer linguagem legislativa.
Outra forma de atenuar a dificuldade de com-
preenso do Dirio Oficial foi encontrada pela Comu-
nidade Europeia. Preocupada em tornar, em termos
intelectuais, a informao pblica mais acessvel, a
Comunidade Europeia desenvolveu um site <http://
eur-lex.europa.eu/pt/index.htm> em que reorganiza as
informaes publicadas no Jornal Oficial da Unio
Europeia. Paralelamente, mantido o acesso ao formato
oficial e padronizado do jornal.
A necessidade de clareza nas informaes pro-
duzidas pelo Estado tambm uma preocupao de
organismos internacionais. Em 2007, o Fundo Mone-
trio Internacional (2007) publicou o Manual de Trans-
parncia Fiscal, que dispe sobre os princpios e as
prticas para a disponibilidade de informao pblica
na rea fiscal, de forma a facilitar a anlise das polticas
e promover a prestao de contas. De acordo com
esse manual, a transparncia fiscal beneficia: a) os
cidados, ao fornecer-lhes as informaes de que
necessitam para responsabilizar o governo por suas
decises de polticas; b) os governos, que tero acesso
facilitado aos mercados internacionais de capitais; c) a
sociedade civil, que poder exercer uma vigilncia mais
intensa sobre o Estado; d) os mercados internacionais,
ao incentivar os governos adoo de polticas eco-
nmicas corretas e consolidar a estabilidade finan-
ceira.
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Ao publicar as melhores prticas de trans-
parncia oramentria, a Organisation for Economic
Co-operation and Development (2002) defende a
divulgao irrestrita, sistemtica e tempestiva de todas
as informaes fiscais e apresenta uma srie de melhores
prticas referentes aos principais relatrios oramen-
trios.
Dimenso comunicacional
Na dimenso comunicacional, esto envolvidos
fluxos informacionais e comunicacionais - facilitados
pela tecnologia - que tanto podem favorecer como difi-
cultar a relao Estado-sociedade. Essa dimenso se
configura em dificuldade de acesso e transparncia da
informao pblica, que implica o controle dos fluxos
que podem abalar a participao social e, como conse-
quncia, a democracia.
Segundo o Instituto Federal de Acesso Infor-
mao Pblica (Mxico, 2008), rgo mexicano, a
transparncia pode ser definida por trs elementos:
abertura da informao por parte do governo, comu-
nicao ou conhecimento por parte dos cidados e
prestao de contas ou justificao, aos cidados, das
decises adotadas pelo governo.
Quanto abertura da informao pblica, uma
lei de acesso resolve a questo; em relao comu-
nicao e prestao de contas, a questo mais
complexa porque envolve a preparao do cidado
para realmente tomar conhecimento dos negcios
pblicos e, tambm, o estabelecimento de um fluxo
comunicacional eficiente por parte do Estado. Sobre
esse ltimo elemento, Cordero Sanz (2007) afirma que
h duas formas de orientar a natureza dos documentos
pblicos: informar ou narrar compromissos e aes rela-
cionadas administrao pblica, em que pode predo-
minar um enfoque descritivo nem sempre detalhado ou
estruturado; informar sobre as polticas, aes, pro-
cessos, resultados obtidos e impactos medidos num
perodo determinado, cuja finalidade seja a prestao
de contas s partes interessadas. Na primeira forma de
orientao, h o risco de no possibilitar a avaliao
do comportamento e o grau de coerncia das estratgias
e polticas da administrao pblica e, tambm, h o
risco de que a informao transmitida no permita com-
paraes ou avaliaes (temporal, geogrfica, de
resultados por atividade etc.). Na segunda forma de
orientao, os canais de informao entendem que o
objetivo principal transmitir informao mais relevante
de forma transparente e de modo adequado para que
possa servir para tomada de decises s partes inte-
ressadas.
Dessa forma, a questo da transparncia e do
acesso ao volume de informao produzida e j dispo-
nibilizada pelo Estado uma situao que envolve o
controle do fluxo, por parte do Estado ou da sociedade.
Em relao a essa realidade, Bastos (2007) e Bobbio
(2000; 2004b) fazem algumas consideraes. De
acordo com Bastos (2007), h uma desigualdade de
controle entre Estado e sociedade. Essa disparidade
antinmica aumenta significativamente medida que
a informtica permite o desenvolvimento de mecanismos
e programas que ampliam os poderes de armazena-
mento de informaes sigilosas, confidenciais ou reser-
vadas pelo Estado, sem que aumentem os poderes do
indivduo de controlar as aes abusivas do Estado.
Conforme Bobbio (2000; 2004b), o Estado
proprietrio de grandes memorizadores artificiais, o que
sinaliza uma tendncia oposta que deu vida demo-
cracia como ideal do poder visvel: a orientao no
mais rumo ao mximo controle do poder por parte dos
cidados, mas ao mximo controle dos cidados por
parte de quem detm o poder. Dessa forma, se verdade
que num Estado democrtico a sociedade v o poder
estatal mais que num Estado autocrtico, tambm
verdadeiro que por meio da tecnologia o Estado demo-
crtico pode ver o pblico bem melhor do que em
tempos passados. Dessa forma, os avanos tecnol-
gicos podem representar novos modos para o Estado
exercer o que Bobbio (2000) denomina de poder invi-
svel, uma capacidade de ver sem ser visto.
Assim, no acesso da informao pblica esto
implicados conceitos que vo alm do fator jurdico,
de legalidade e de legitimidade, que a reivindicao
pelo direito informao pblica pode, aparentemente,
supor. Devem ser discutidas, junto ao pleito, as con-
dies para que a transparncia e o acesso, em todas
suas acepes, estejam imbricados s dimenses fsicas,
intelectuais e comunicacionais da informao pblica.
Somente ao considerar essas dimenses ser possvel a
apropriao social da informao pblica para a cons-
tituio de relaes concretas entre o Estado e a so-
ciedade.
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