Revista #001 - Agubernamental

Gerencia Pblica
rea
I
Gerencia Pblica Estratgica
1. Introduccin
La capacidad de gerenciar y manejar con
efectividad la estructura de una organiza-
cin y utilizar los instrumentos de gestin
pblica no slo radica en desarrollar habili-
dades de formacin profesional adquiridas
sino tambien los instintos naturales o refe-
jos Gerenciales; tampoco es como muchos
creen, el resultado de la prctica constante
en los niveles de decisin y direccin pro-
longadas en el tiempo, ya que las personas
podemos seguir repitiendo constantemen-
te los mismos errores de concepcin de la
Gerencia tradicional.
La forma ms segura de adquirir conoci-
mientos, habilidades y destrezas en Geren-
cia Pblica moderna se adquiere a travs
de la capacitacin permanente, el fortale-
cimiento y desarrollo de capacidades
1
, el
intercambio de ideas, generando sinergias
y la puesta en marcha de la buena praxis y
experiencia vivida, del aporte de iniciativas
e ideas de cambio de crear y generar valor a
* Asesora y consultora en Gerencia Pblica.
Auditora en Sociedades de Auditora.
1 Es un conjunto de reglas de juego y regulaciones escritas o
verbales expresadas literalmente, que establecen o defnen
lineamientos o fronteras dentro de una organizacin para
poder ser exitosos. Estn basados en supuestos o verdades
bsicas, por ejemplo: la organizacin y la estructura vertical es
un paradigma, que puede ser cambiado a otro de estructura
horizontal plana en forma gradual; lo importante es contar
con la toma de decisiones oportunas con responsabilidad.
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los servicios pblicos as como la aplicacin
sistemtica de los mecanismos, mtodos
y procedimientos de buen gobierno o
gobierno corporativo, es decir el trabajo en
equipo y la participacin no slo de los ser-
vidores pblicos; sino tambin contar con la
participacin de la ciudadana organizada,
a travs del anlisis y estudio compartido y
permanente de la realidad socioeconmica
en el que nos desenvolvemos y en la toma de
decisiones adecuadas que pueden infuenciar
en el cumplimiento de los objetivos estrat-
gicos de la organizacin. Por lo tanto, si se
quiere disponer de buenos gerentes pblicos
no existe otra alternativa que emprender una
accin masiva de formacin, capacitacin y
actualizacin de toda una clase de direccin.
esta tarea no slo le compete, al Gobierno
sino tambien es una responsabilidad
compartida con los organismos rectores,
las universidades, los centros acadmicos
privados, la empresa y la ciudadana.
Son palpables los ejemplos en el sector
privado que nos muestran cunto se puede
lograr con una buena organizacin y ges-
tin que aplica los mtodos de la gerencia
moderna bastar citar como ejemplo un
caso concreto.
Una entidad pblica con una considerable
fuente de fnanciamiento en el presupuesto
de inversin y proyectos declarados viables,
agobiado por la falta de calidad y retrasos en
la ejecucin de obras por administracin di-
recta, subutilizacin de la capacidad instala-
da de la maquinaria y equipo, sobredimen-
cionamiento en los gastos de materiales
de construccin y mala administracin de
la ejecucin de obras, decidi como alter-
nativa circunstancial la ejecucin de obras
por contrato, cumpliendo previamente
todos los requisitos en los procedimientos
de contratacin, del cual result ganador
una empresa de prestigio, conocida por
su cumplimiento y produccin de calidad,
quien ejecuto la obra en los plazos previstos
y de acuerdo a las caractersticas tcnicas
y sin considerar adicionales de obra. Los
niveles de decisin sorprendidos por su
efciencia y efcacia decidieron averiguar
en qu consista el secreto del xito y otros
aspectos a los que el titular de dicha empresa
contest lo siguiente:
No tenemos ningn secreto profesional, no sa-
bemos ms de lo que saben las dems empresas,
nicamente hemos logrado conformar un equipo
humano que quiere cumplir lo que se compromete
a realizar. El cumplimiento es un asunto de mtodo,
elaboramos cuidadosamente los planes, las progra-
maciones, vigilamos la ejecucin de las mismas.
Y utilizamos instrumentos de medicin permanente,
no permitimos que haya desviaciones salvo en
casos de fuerza mayor, llevamos controles diarios,
semanales y resmenes mensuales, todos los que
trabajamos en la empresa tenemos la misma
inquietud; nunca estamos contentos con lo que
estamos haciendo siempre tratamos de mejorar la
calidad de las obras:
Lo mencionado anteriormente nos llama
a realizar una refexin muy seria respecto
a la realidad existente en las entidades
del Estado y visionar un cambio, dndole
una nueva concepcin a la administracin
pblica, es decir cambiar los esquemas y
los paradigmas
2
vigentes, promoviendo la
gerencia por objetivos y una gestin por re-
sultados (gestin de portafolios, programas y
proyectos, gestin de riesgos, etc.), para lo cual
es indispensable contar con las herramientas
necesarias de gerencia moderna, tales como:
Implementar el gobierno corporativo o buen
gobierno, la gestin estratgica y por resul-
tados, promover el capital intelectual o el
valor de los intangibles, la administracin
de riesgos, mejorar el clima organizacional,
disear indicadores estndar de medicin
de priorizar el tablero de mando integral o
BSC, implementar los costos ABC aplicados
al sector pblico, mejorar el plan operativo
entre otros, etc.
Finalmente, si se desea implementar un
sistema de gerencia por objetivos, Gestin
y Presupuesto por resultados es necesario
contar con un plan estratgico aplicable
2 Es el proceso permanente de agregacin continua de apren-
dizaje por el que las personas, organizaciones y la sociedad,
adquieren y asimilan conocimientos e informacin y desa-
rrollan habilidades y destrezas en forma individual y colectiva
para realizar funciones y competencias, tomar decisiones
y solucionar problemas en torno a objetivos especficos y
garantizar su xito.
No tenemos ningn secreto profesional, no sa- No tenemos ningn secreto profesional, no sa-
Actualidad Gubernamental N 1 - Octubre 2008
1 I
Autor : Dra. Adith Ros Soria
(
*
)
Ttulo : Gerencia Pblica Estratgica
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 1 - Octubre
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu signifcado tiene la Gerencia Pblica
Estratgica?
3. Por qu Gerencia Estratgica?
4. Objetivos de la Gerencia Pblica
5. Refexiones fnales
Sumari o
coherente con las polticas pblicas y con
las inversiones necesarias, todo ello orienta-
do a generar valor agregado, calidad en los
servicios pblicos, impacto en la poblacin
y cambio y modernizacin en la administra-
cin pblica.
2. Qu signifcado tiene la Ge-
rencia Pblica Estratgica?
El concepto de Gerencia Pblica agrupa
el conjunto de conocimientos, mtodos,
tcnicas e instrumentos de planifcacin,
direccin y gestin y otros elementos re-
lacionados con la toma de decisiones, que
contribuyen a elevar la efciencia, efcacia de
las organizaciones pblicas y sus recursos,
adems de direccionar y monitorear el cum-
plimiento de los objetivos estratgicos.
En su defnicin ms amplia, gerencia es la
actividad de dirigir, liderar, administrar el co-
nocimiento
3
, recursos e infraestructura para
lograr resultados bajo unos lineamientos
denominados polticas, siendo una pieza
fundamental en el proceso de moderniza-
cin del Estado; ya que para desempearlo
se establecen un conjunto de caracte-
rsticas que deben reunir este grupo de
funcionarios, tales como: profesionalismo,
capacidad, tcnicas y destrezas, criterios
e iniciativas, sin olvidarnos del liderazgo
que debe contar, todo ello orientado a la
gestin por resultados. Por tanto, hoy en
da parece ms evidente que la mejor forma
de legitimar las organizaciones es contar
con personal idneo y adecuado y no con
burcratas partidarizados e improvisados
que no puedan desempear cargos de alta
responsabilidad.
Slo personas con capacidad de gestionar
efcientemente y eficazmente las institu-
ciones pblicas, ejecutando lo planeado,
pueden lograr los objetivos previstos y
obtener los resultados deseados. Todo
ello no slo beneficiar a los usuarios,
sino que elevara cada vez ms la opinin
generalizada positiva, en relacin al desem-
peo de la funcin pblica, posesionando
la credibilidad de la institucionalidad y la
legitimidad de sus acciones que devienen
en mejores servicios pblicos de calidad y
de impacto.
Por tanto, la nueva Gerencia Estratgica,
adems de priorizar la planifcacin y pro-
gramacin y la ejecucin de las estrategias,
implica un rediseo de las organizaciones
del Estado, abandonando un estilo de
administracin burocrtica a otro estilo de
3 Implica la adecuada organizacin y gestin de datos e infor-
macin para transformarlo en conocimiento y entendimiento
generalizado en la organizacin, la misma que puede ser
mejorada o crear nuevo conocimiento, implica tambin la
conversindel conocimientotcitoeimplcito(aquel queposee
y maneja el servidor pblico: procesos procedimientos, etc)
En conocimiento de valor agregado o explcito (conocimiento
organizado estructurado y diseccionado) para convertirlo en
un activo estratgico de la organizacin, en un conocimiento
sistematizado de mejora continua para ser competitivo y/o
transferir el conocimiento mejorado y la experiencia existente
entre sus miembros, de modo que pueda ser utilizado como
un recurso disponible.
gestin por resultados de implementacin
de avanzados mecanismos y sistemas de
gestin, de promover el talento humano al
servicio del Estado.
3. Por qu Gerencia Estratgica?
Porque la Gerencia como rgano que va
a liderar y dirigir toda una organizacin va
a requerir el manejo de mecanismos de
accin y opciones denominados estrat-
gias, que estn asociados a la ejecucin
de los recursos pblicos, los mismos que
previamente son analizados, evaluados y
programados que se traducen en activi-
dades y esfuerzos, proyectos e inversiones,
debidamente priorizados y orientados a
la obtencin de objetivos estratgicos;
por tanto, la estrategia es la respuesta
emergente a las circunstancias previstas y
no previstas en un modelo de acciones y
decisiones y se referen a las habilidades de
direccin para distribuir mejor los esfuerzos
y recursos, las polticas y los procedimientos
en forma efciente y efcaz.
Por otro lado, la nueva Gerencia Pblica
nace como una alternativa a la adminis-
tracin histrica tradicional, debido a la
crisis de legitimidad,
4
a consecuencia de
los graves problemas de inefciencia e inef-
cacia burocrtica por un lado y por el otro
a las grandes demandas de la ciudadana,
por la solucin de problemas lgidos y por
el incremento sustancial de los recursos
fnancieros a la gran mayora de entidades
pblicas, situacin coyuntural, debido al
incremento del precio de los metales. Por
tanto, urge la necesidad de incorporar
nuevas herramientas de gestin, as como
nuevas concepciones sobre la dimensin
de la poblacin como fin, calidad en el
gasto pblico, impacto y valor pblico en
los programas y proyectos, racionalidad y
responsabilidad en las decisiones basados
en un proceso planifcado de trabajo me-
tdico calculado y ponderado respecto a
lo que se quiere.
4. Objetivos de la Gerencia P-
blica
Dentro del marco de las actividades de
la gerencia, los principios y mtodos de
organizacin moderna son vlidos y tiene
plena vigencia para delinear la defnicin
de los objetivos, los mismos que estn re-
presentados por la asignacin de funciones
asociadas objetivos especfcos, los proce-
dimientos y mtodos adecuados, fjacin
de responsabilidades, grado de control,
liderazgo, lnea de mando, coordinacin
y fnalmente la evaluacin continua de lo
ejecutado y de todo lo relativo al control
de la gestin.
Un aspecto bsico y de medular importan-
4 Es un trmino utilizado en la teora de Derecho, en la ciencia
poltica y en flosofa que defne la cualidad de ser conforme
a un mandato legal, a la justicia, a la razn o a cualquier otro
mandato cierto.
cia dentro de los objetivos es lo relacionado
con el control de resultados; la teora de que
si el control debe efectuarse antes, despus
o si debe ser concurrente, es decisivo para
evaluar la gestin gerencial.
Dentro de los objetivos ms importantes se
puede sealar los siguientes:
a) Realizar el anlisis estratgico o anlisis
FODA preliminarmente, con la fnalidad
de identifcar sus fortalezas, debilida-
des, amenazas y oportunidades que
permitan a la organizacin a travs de
la Gerencia formule y priorice sus estra-
tegias.
b) Promover la efectividad, eficiencia y
economa en las operaciones y calidad
en los servicios que debe brindar la
entidad.
Entendiendo como efcacia el grado de
avance o cumplimiento de determina-
das variables respecto a la programacin
prevista, as como el grado de cumpli-
miento de las metas fsicas ejecutadas,
a todo ello agregue el componente de
valor agregado y calidad del producto.
Efciencia; se refere al indicador que
relaciona dos variables que permite
mostrar la optimizacin de los insumos y
las metas entendindose como la mejor
combinacin y la menor utilizacin de
recursos para producir bienes y servicios
pblicos utilizados para el cumplimien-
to de las metas.
Proveer la economa, se refere a los as-
pectos relacionados con los trminos y
condiciones bajo los cuales se adquiere
recursos, sean estos fnancieros, huma-
nos, fsicos, obteniendo la cantidad y el
nivel apropiado de calidad requerido.
c) Promover la gestin del capital intelec-
tual y gestin de conocimiento, la inte-
gridad y los valores ticos. Y desplegar
todas sus capacidades para desarrollar
sus funciones dentro de un marco
valorativo de acuerdo a los intereses
nacionales.
d) Actuar como agente promotor del
cambio y de las capacidades para dirigir
la gestin por resultados en funcin a
objetivos defnidos.
e) Promover el desarrollo de capacidades
y fortalezas para elevar la calidad de la
gestin pblica y de los Tercios pblicos
con valor agregado.
f ) Fijar y armonizar con claridad las distin-
tas lneas de ejecucin de actividades,
as como establecer los distintos niveles
de mando y responsabilidad funcional,
promoviendo que los funcionarios eje-
cutivos de nivel superior deben delegar
autoridad necesaria a los niveles inferio-
res, para que puedan adoptar decisiones
en los procesos de operacin y cumplir
con las metas previstas y responsabili-
dades asignadas.
2 I
Informes Especiales
I
3 I
rea Gerencia Pblica
I
Cmo se genera un proceso de Gerencia Estratgica?
Gerencia
Estratgica
- Promoviendo procesos de planifcacin, efectivos y ejecutables.
- Defniendo los niveles de planeamiento: Plan Estratgico, Plan de Desarrollo Concertado, Plan Operativo, etc.
- Defniendo los objetivos estratgicos que sean concretos y ejecutables.
- Proponiendo las estrategias, los recursos, responsabilidades.
- Estableciendo programaciones y cronogramas de cumplimiento obligatorio.
- Estimacin de los riesgos potenciales que afecten la ejecucin y la obtencin de resultados de lo planifcado.
Planifcando
- Liderar la visin. - Estructurar y defnir la autoridad y liderazgo.
- Asumiendo retos y responsabilidades de su conduccin. - Trabajar en coordinacin y en equipo con todas las
- Trasmitir sinergias. reas corporativas.
Establecien-
do direccin
y liderazgo
- Administracin por resultados. - Gestin de riesgos. - Procesos giles y efcientes.
- Gerencia en lnea. - Gestin operativa efectiva.
- Gestin de calidad (uso y mantenimiento de estndares de productos, servicios pblicos, procesos internos, etc ).
- Mejoramiento continuo de los procesos y procedimientos.
Promoviendo
una gestin por
resultados
- Documentos de gestin
- ROF - MOF - MAPRO - CAP - PAP
- PNP
- Instrumentos de gestin
- Margo legal normativo
- Informacin gerencial oportuna y sistemada permanente.
- Plan Estratgico - Plan de Desarrollo Concertado
- Plan Operativo - Programacin de Inversiones
- Flujo de Caja - Presupuesto por Resultados
- Plan Anual de Contrataciones y Adquisiciones
Contando con
herramientas
de Gestin Re-
orientadas
- Presupuesto pblico aprobado. - Disponibilidad fnanciera. - Infraestructura pblica de apoyo.
Contando con
los recursos
pblicos
sufcientes y
disponibles
Desarrollando y ejecutando estrategias de:
- De inversin y gasto social. - Promoviendo el desarrollo social y el crecimiento econmico.
- Desarrollando y posicionando a la institucin o a la entidad.
- Estableciendo polticas pblicas que coadyuven con la gestin estratgica
Ejecutando
acciones
estratgicas
- Orientadas al desarrollo econmico y social.
- Productos (servicios pblicos con valor agregado).
- Promoviendo las inversiones priorizadas en proyectos y obras de desarrollo y gran impacto.
- Incidiendo en la transparencia de la gestin y manejo de los recursos.
- Promoviendo procesos de concertaciones y participacin ciudadana con la sociedad organizada con la fnalidad de
coordinar y concertar polticas pblicas, planes y programas, priorizar los planes de desarrollo, prevenir riesgos y confictos
de ingobernabilidad.
- Promoviendo la gobernanza y buen gobierno.
- Desarrollando mecanismos para una mayor y mejor participacin ciudadana a travs de:
- El presupuesto participativo. - Control ciudadano. - La rendicin de cuentas, etc.
- Promoviendo recursos humanos con iniciativa y capacidades autosufcientes con:
- Niveles de decisin con voluntad poltica de apoyo decisivo a la gestin.
- Niveles gerenciales proclives a la gestin estratgica, que sean ms ejecutivos y prcticos.
Promoviendo
recursos
humanos capa-
citados
- Constituyendo una forma sistematizada para contrastar los avances, retrocesos y variaciones entre lo planeado y lo
ejecutado de:
- Objetivos y metas obtenidas.
- Evaluando el desempeo de la gestin, de los recursos asignados.
- Evaluando los riesgos y la manera de disminuirlos.
- Para ello, debemos aplicar y utilizar el Cuadro de Mando Integral (CMI) o el Balanced Score Card (BSC) como instrumentos
de semaforizacin o medicin de resultados.
- Realizando ajustes y reformulando metas.
- Instaurando procesos de rendicin de cuentas sobre todo de la gestin realizada y los proyectos futuros y grados de
avance; por tanto, con la rendicin de cuentas obtenemos ms benefcios que inequidades, promoviendo:
- Mayor transparencia. - Imagen institucional slida y de calidad.
- Confanza de la poblacin y credibilidad de su gestin. - Reconocimiento.
Fortaleciendo
la calidad de
las metas y
objetivos
especfcos
Coordinando
y concertando
acciones con la
ciudadana
Evaluando y
midiendo sus
resultados
Promoviendo
transparencia
y rendicin
de cuentas
Misin de la Gerencia Pblica Municipal
1. Resumen
En el presente artculo, que tiene carcter
acadmico, se exponen las polticas pbli-
cas y su infuencia en la gestin de las Mu-
nicipalidades, se analizan las caractersticas
bsicas que debe tener un buen gerente
municipal y se estudian los componentes
fundamentales de un esquema moderno
de Gerencia Pblica Municipal.
2. Qu se entiende por Gerencia
Pblica Municipal?
La Gerencia Pblica Municipal se puede
defnir como aquel conjunto de estrategias
Una estrategia de Desarrollo Econmico y
Social Local debe actuar en diferentes nive-
les, con el propsito de generar procesos
de encadenamiento entre la planeacin y
la gestin del desarrollo, que permitan po-
tenciar la ptima utilizacin de los recursos
endgenos y exgenos existentes en los
diferentes municipios del pas, tanto de la
costa, sierra y selva.
Es evidente que un municipio puede abor-
dar con mayor facilidad estos procesos,
si se tiene en cuenta la cercana existente
entre sus autoridades y los agentes socia-
les interesados en la puesta en marcha de
proyectos productivos, generadores de
empleo e ingresos. En este sentido, los mu-
nicipios debern convertirse en espacios de
concertacin local con las organizaciones
de base, representativas de trabajadores,
empresarios, gremios y entidades pblicas
y privadas, entre otros.
Estas nuevas prioridades requieren de un
cambio radical en el enfoque de la gestin
municipal, donde los administradores mu-
nicipales deben transformarse en agentes
dinmicos del cambio, a travs de la aplica-
cin de modernos esquemas de gerencia
pblica municipal, que no necesariamente
requieren del incremento de los niveles
de asignacin y ejecucin presupuestal.
Ms bien se trata de una nueva manera de
percibir los problemas y de darles solucin
oportuna y efectiva, para impulsar su desa-
rrollo aprovechando las potencialidades y
oportunidades existentes.
4 I
Informes Especiales
I
* Experto en Administracin Pblica
Ex-Docente Universitario, Universidad Ricardo Palma, Alas
Peruanas Asesor del Congreso de la Repblica.
5. Refexiones fnales
Siendo la Gerencia Pblica un tema relativa-
mente nuevo, considerado en la nueva ley
orgnica de municipalidades, en las leyes
orgnicas de los gobiernos subnacionales
y en normas especfcas del gobierno na-
cional. Muchos son las distorsiones que se
producen cuando se trata conceptuar y de-
fnir el mbito de accin de la gerencia, as
como la metodologa a emplear para que
sea efcaz, efciente y transparente, siendo
el desempeo de la gerencia importante y
trascendente por cuanto a travs de ella se
tomarn las decisiones ms importantes, y
administrar el conocimiento y los procesos
en funcin a resultados direccionando y su-
pervisando atravs de ella el cumplimiento
de las metas y objetivos previstos en el plan
estratgico.
Por otro lado, una de las carencias que
tienen las organizaciones es la falta de
profesionales con una visin estratgica,
capaces para ejecutar una buena gestin,
monitorear y simplificar las tareas y la
misin de la organizacin, as como el
desarrollo y aplicacin de los procesos
con valor agregado promoviendo m-
todos modernos de administracin por
resultados que podran ser herramientas
eficaces en el logro de una Gerencia de
calidad, para lo cual los funcionarios de-
ben prepararse para asumir los retos de
esta nueva herramienta. En consecuencia,
las personas que desempeen este papel
deben convertirse en:
Gerente lder.
Gerente estratgico.
Gerente participativo.
Gerente promotor y motivador.
En resumen, la creacin de un sistema de
Gerencia Pblica es importante no slo por-
que puede tener xito de manera aislada,
sino, por el contrario, viene a dar coherencia
al resto de la polticas que apunten a moder-
nizar la gestin del aparato estatal. De igual
forma, de todas las iniciativas impulsadas
en el mbito de la modernizacin, el forta-
lecimiento y profesionalizacin del Gerente
Pblico constituye un eje central y crtico.
Las experiencias y temas analizados en este
artculo vienen a confrmar la conviccin de
que, as como existen sistemas diseados
adecuadamente, tambien existen jefaturas
inadecuadas, funcionan mal; de igual manera
procesos y procedimientos inadecuados y
decisiones con limitaciones.
En este sentido, se debe tener en cuenta
que saber dirigir es, en definitiva, saber
decidir, y que la mejor manera de incentivar
la toma de decisiones en organizaciones
pblicas, muchas veces bajo incertidum-
bre, es contar con gente capacitada para
hacerlo, darles las herramientas necesarias
para ello y, por ltimo, proveer los recursos
que permitan remunerarlos de acuerdo a
sus necesidades y las responsabilidades
que deben asumir.
administrativas que guan la gestin del
Gerente Municipal en un contexto socio-
poltico y geoeconmico descentralizado,
en permanente interaccin con el mundo
globalizado. En este contexto, dicha
gerencia es considerada como sistema
integrado y relacionado, en el cual estn
incluidos los subsistemas poltico-adminis-
trativo, social, econmico, logstico o ma-
nejo de los recursos internos y los aspectos
relacionados con la defensa de los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
Palabras Clave: Gerencia Pblica, Polticas
Pblicas, Descentralizacin, Desarrollo
Econmico, Desarrollo Social, Planeacin,
Gestin del Desarrollo Local.
3. Introduccin
El municipio, adems de ser la entidad
territorial fundamental del ordenamien-
to poltico administrativo del Estado,
constituido por un conjunto de familias
que habitan un determinado territorio
(provincial, distrital o de centro poblado
menor), con necesidades y aspiraciones
comunes, con vnculos de vecindad, cultura,
costumbres, idioma, con capacidad para
elegir a sus autoridades, se convierte en
un espacio que promueve el Desarrollo
Econmico y Social Local, con lo cual se
busca ampliar y fortalecer la capacidad de
gestin pblica del Gerente Municipal, con
herramientas concretas que le permitan, en
el mediano y largo plazo, constituirse en un
generador de riqueza y bienestar social para
sus habitantes.
Autor : Dr. Anbal Salazar Trigoso*
Ttulo : Gerencia Pblica Estratgica
2008
Ficha Tcnica
1. Resumen
2. Qu se entiende por Gerencia Pblica
Municipal?
3. Introduccin
4. Las Polticas Pblicas y el entorno de la
Gerencia
5. Las caracteristicas del Gerente Pblico
Municipal
Sumari o
En este contexto, nuestro artculo se inicia
con una breve exposicin sobre las polti-
cas pblicas y su influencia en la gestin
de las Municipalidades; seguidamente,
se analizan las caractersticas bsicas
que debe tener un buen gerente pblico
municipal; posteriormente, se presentan
los componentes fundamentales de un
esquema moderno de Gerencia Pblica
Municipal y, fnalmente, se detallan algunas
consideraciones generales sobre el futuro
de la Gerencia Pblica.
4. Las Polticas Pblicas y el en-
torno de la Gerencia
Polticas Pblicas
Las Polticas Pblicas, se pueden defnir
como el ... conjunto de principios y enuncia-
dos que orientan la accin del Estado o que
fjan su posicin respecto de las relaciones
internacionales y en el interior frente a los ni-
veles de gobierno, nacional, regional y local,
as como a los sectores, empresas pblicas
y a las necesidades ciudadanas.
De hecho, la Gerencia Pblica Municipal
gua su desenvolvimiento a partir de las
orientaciones que reciben de las polticas
pblicas. Se podra afrmar que estas son los
pilares fundamentales de la razn de ser de
las Municipalidades.
Ahora bien, en este contexto se mueven
las contradicciones propias del Estado:
existencia de intereses polticos diversos,
clientelas, corruptelas, etc., de all que
es funcin primordial de las Municipa-
lidades armonizar esta contradiccin, y
lograr niveles aceptables de efciencia y
efcacia en el cumplimiento de sus fun-
ciones y competencias establecidas en la
Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de
Municipalidades.
En este contexto, las polticas pblicas se
pueden clasifcar en tres tipos bsicos:
En primer lugar, se encuentran las Polticas
de Regulacin Econmica, que afectan,
directa o indirectamente, la gestin de las
Gerencias Pblicas Municipales. El efecto,
positiva o negativamente, depende de la
orientacin y el manejo que puedan llegar
a tener las polticas laboral, monetaria, fscal
y de crdito interno y externo.
Es decir, que la accin del Estado, a travs del
Gobierno Nacional, Regional o Local termi-
na incidiendo en el avance, estancamiento
o retroceso del desarrollo. Por ejemplo:
El manejo de la poltica laboral puede ge-
nerar distorsiones en el mercado de trabajo
que afectan, por una parte, la movilidad
de la fuerza de trabajo y crean, por otra,
asimetras y trato diferente entre la fuerza
de trabajo empleada en el sector privado y
el sector pblico.
De la misma manera, una poltica fiscal
restrictiva y centralizadora disminuye los
niveles de inversin social que impactan
directamente la cobertura y eficacia de
las gerencias pblicas municipales y, por
ende, de las municipalidades, al tiempo
que una poltica devaluacionista fomenta
las exportaciones, pero encarece la deuda
pblica externa. Todas estas medidas con-
dicionan la gestin del gerente pblico
sus provisiones de recursos, su capacidad
de interlocucin con el sector privado y
su posibilidad de igualar tcnicamente los
niveles de gestin empresarial de carcter
privado, disminuyendo signifcativamente
su capacidad de decisin para solucionar
problemas e impulsar el desarrollo econ-
mico social de los pueblos.
En segundo lugar se encuentran las polticas
de descentralizacin y legitimacin social,
que se dirigen, bsicamente, a construir un
marco propicio para la gobernabilidad del
pas. El proceso de descentralizacin del
Estado se enmarca dentro de este tipo de
polticas. As entonces, el Gobierno Nacional
se encarga de la formulacin de las polti-
cas generales de desarrollo econmico y
social que normalmente se plasman en los
denominados Planes Nacionales de Desa-
rrollo o Planes Estratgicos de Desarrollo.
Los gobiernos subnacionales, regionales
y locales, por su parte, se encargan de
la ejecucin de dichas polticas, a travs
de sus diferentes niveles gerenciales, sus
dependencias y empresas. En este nivel,
el proceso de planeacin y gestin del
desarrollo se enmarca dentro de los Planes
Territoriales de Desarrollo, que pueden ser
regionales, departamentales, provinciales
o distritales.
Es importante resaltar que la gestin de las
gerencias pblicas territoriales deben seguir
las directrices y orientaciones del Gobierno
Nacional, generndose una fuerte depen-
dencia, disminuyendo las autonomas
poltica, econmica y administrativa que la
Constitucin Poltica otorga a los Gobiernos
Locales y Regionales.
El tercer tipo de polticas pblicas son las
Polticas Gerenciales, que se orientan fun-
damentalmente a garantizar unas reglas
de juego claras para la gestin de las mu-
nicipalidades, regiones, sectores, entidades
y empresas pblicas de todos los niveles
del ordenamiento poltico-administrativo
del pas.
Por ello, el gobierno nacional y el poder
legislativo generan los marcos normativos
que rigen la accin de los gerentes pbli-
cos, los mbitos de las responsabilidades
de cada una y los objetivos que deben
cumplir. As entonces, las autonomas se ven
disminuidas por decir lo menos.
mbitos de la Gerencia Pblica
Existen bsicamente dos mbitos de apli-
cacin de la Gerencia Pblica:
- En el mbito nacional, el Gobierno Na-
cional tiene como funcin primordial
generar las polticas macrosectoriales,
que sern ejecutadas por las Gerencias
Pblicas Municipales y Regionales de
las entidades territoriales. Por ello, las
entidades pblicas del nivel nacional
son, por excelencia, entidades de
carcter rector, normativo, asesor,
controlador y cofinanciador. En tr-
minos generales, las polticas guber-
namentales nacionales ejercen tutela
sobre los regmenes de planeacin,
informacin, presupuestacin, personal,
logstica, etc.
Sus estructuras funcionales y jerrquicas se
diferencian claramente de las estructuras
de los Gobiernos Subnacionales. Por ello,
la gestin de las entidades del nivel na-
cional se orientan ms a la identifcacin
de estrategias de desarrollo nacional y
realizacin de las reformas estructurales
esenciales para el buen funcionamiento del
aparato estatal.
- En este contexto, la Gerencia Pblica
debe orientarse hacia la formacin del
talento humano necesario para brin-
dar procesos de asesora y asistencia
tcnica y financiera a los gobiernos y
entidades pblicas del nivel territorial,
regional y local, que son las encargadas
de la adecuacin a cada realidad y
ejecucin de las polticas, programas
y estrategias de desarrollo diseadas
en el nivel central o del Gobierno
Nacional.
- En el mbito territorial, la Gerencia
Pblica Municipal est orientada b-
sicamente a la prestacin directa de
los servicios pblicos esenciales para
el bienestar de la comunidad y la sa-
tisfaccin plena de sus necesidades y
aspiraciones, mediante la ejecucin de
proyectos prioritarios que la poblacin
requiere.
Su gestin es de carcter tcnico y
operativo y tiene como propsito
central lograr una prestacin efciente
de los servicios pblicos esenciales. En
este contexto, la planeacin estratgica
participativa operacional tiene primaca,
para la elaboracin de los presupuestos
participativos y la ejecucin, control y
rendicin de cuentas a travs de ge-
rencias y comits de gestin, vigilancia
y control, el recurso humano ha de
capacitarse para lo operativo y lo tcni-
co con una organizacin que pondere
juntas directivas con participacin de los
representantes de las organizaciones de
base.
5. Las caractersticas del Gerente
Pblico Municipal
El Gerente Pblico Municipal debe respon-
der a las transformaciones del Estado y la
sociedad. v.gr. En la actualidad el Estado ya
no tiene el carcter paternalista de pocas
pasadas. Est alejado del manejo directo las
5 I
rea Gerencia Pblica
I
empresas; pero se vislumbra como un Esta-
do inteligente, concentrado en funciones
estratgicas de planeacin y gestin del
desarrollo socioeconmico, sin las cuales
no habra la posibilidad de desarrollar
esquemas de competitividad productiva,
social y comercial, ni se solucionaran los
problemas fundamentales del conjunto
de la sociedad.
De igual manera, el ejercicio de la Gerencia
Pblica en un contexto de complejidad
e incertidumbre, en el cual la globalidad
envuelve y condiciona las decisiones de
poltica econmica y social que se pueden
tomar, desde el Alcalde de una gran ciudad
hasta el de un municipio ubicado en el ms
apartado rincn del pas, plantea toda una
transformacin en los paradigmas del ofcio
de gerenciar. De hecho, los gerentes pbli-
cos de la actualidad deben trabajar en un
mundo en donde todo se interrelaciona con
todo. Este esquema se denomina gerenciar
en un mundo de entrometidos. El Gerente
Pblico que no tenga en cuenta este con-
texto puede tomar decisiones errneas
que, en un momento determinado, pueden
llegar a afectar negativamente la situacin
socioeconmica de su municipio.
Es importante resaltar que el gerente es el
encargado de propiciar e institucionalizar
una determinada visin de la realidad en
el interior de la estructura orgnica de la
entidad. De esta perspectiva se nutren
las diferentes dependencias y sobre ella
proyectan sus acciones; si la visin de la
realidad es equivocada, toda la estructura
estar equivocada.
Por lo anterior, es necesario desarrollar pro-
cesos de formacin de Gerentes Pblicos
Municipales, con el propsito de orientar su
gestin sobre bases slidas; necesariamente
esta formacin debe comprender estudios
de realidad nacional, geopoltica, economa,
planifcacin y formulacin de proyectos
para el desarrollo, sociologa y gestin
pblica, gerencia y toma de decisiones,
disciplinas que, seguramente, le ayudarn
a comprender lo que est sucediendo en su
entorno y tomar, de esta manera, las mejo-
res decisiones en materia de planeacin y
gestin del Desarrollo Local.
En este contexto, un buen Gerente Pblico
Municipal debe tener las siguientes carac-
tersticas:
- Conocer, comprender e identificarse
con la realidad local.
- Comprender e identifcar con claridad
los objetivos centrales de la Municipali-
dad.
- Generar procesos slidos de compro-
miso institucional con la poblacin y
comunidad en general.
- Manejar detalladamente las variables
e indicadores que pueden incidir,
positiva o negativamente, en el cum-
plimiento de los objetivos de la Muni-
cipalidad.
- Tener capacidad de mejorar las estra-
tegias de manejo gerencial, buscando
en todo momento su orientacin hacia
el cumplimiento de un determinado
proyecto de desarrollo de capacidades
y sociedad.
- Manejar un enfoque gerencial funda-
mentado en la planeacin estratgica.
- Tener una visin de mediano y largo pla-
zo, que le permita proyectar su gestin
en funcin de las metas previstas en el
Plan Estratgico de Desarrollo Local.
De la misma manera, el gerente pblico
municipal debe estar en capacidad de:
- Transformarse en gestor de la poltica
pblica y actor de cambio e innovacin
institucional.
- Convertirse en lder de procesos de
modernizacin y renovacin de la
administracin municipal y del Estado,
adecuados a las necesidades reales de
la sociedad.
- Gerenciar la municipalidad en pocas
de crisis econmicas y sociales, con
responsabilidad y sentido de respeto
por las funciones y competencias que
desempean otras instituciones del
Estado.
- Formar actitudes orientadas a fortalecer
los procesos de integracin regional y
local que involucren la modernizacin
de las dinmicas productivas, cultu-
rales, ambientales, sociales y polticas,
teniendo en cuenta la cultura de los
valores nacionales, regionales y locales
vigentes.
La buena formacin profesional del gerente
pblico municipal debe complementarse
con una serie de caractersticas individuales,
tales como capacidad de liderazgo y orga-
nizacin empresarial, creatividad, manejo
de tcnicas modernas de planeacin y de
sistematizacin de informacin, capacidad
de anlisis y de trabajo en equipo, formacin
tica y gran responsabilidad social.
A nivel general, el perfl del nuevo gerente
pblico municipal debe corresponder al
reto que enfrentan hoy en da los muni-
cipios, en procura de elevar el bienestar
socioeconmico de todos los habitantes,
generar procesos de inclusin social, for-
talecer la capacidad empresarial local y
consolidar la democracia, todo esto en un
contexto de complejidad e incertidumbre.
Referencias Bibliogrfcas:
- Peter F. Drucker. Los desafos de la geren-
cia para el Siglo XXI. Ed. NORMA.
- Peter M. Senge. La quinta disciplina. ed.
GRANICA.
- DOMINGUEZ G., Gerardo (2000). Geren-
cia Municipal e indicadores de gestin.
- Ley de Bases de la Descentralizacin.
- Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
- Ley Orgnica de Municipalidades.
Gerencia por Objetivos
La Gerencia por Objetivos se defne como
las acciones y esfuerzos realizados por los
niveles de Direccin y decisin, as como
del personal en general hacia la realizacin
de objetivos concretos por medio de los
procesos, con miras a obtener resultados,
incrementando el desarrollo de la organi-
zacin, conciliando las metas de la entidad
con los objetivos de las unidades orgnicas
o reas de actividad.
Por tanto, las funciones de la Gerencia
consiste en vincular estrecha y formalmente
las aspiraciones de los servidores pblicos
(metas y desempeo individual) con los
objetivos especfcos de la entidad. Esta
idea fundamental se basa la prctica de
establecer formalmente los objetivos de
las distintas reas o unidades orgnicas
de la organizacin que coayuven con el
objetivo general.
Mecnica de la gerencia por objetivos
La Gerencia establece las metas y los
objetivos as como los indicadores estn-
dar de cumplimiento para los servidores
pblicos.
- A su vez los servidores pblicos propo-
nen metas e indicadores de medicin de
sus acciones (funciones, tareas o activida-
des) asociados a objetivos especfcos.
- La Gerencia consolida y prioriza las metas
de los servidores y las orienta a los proce-
sos de produccin de servicios pblicos,
proyectos y programas estratgicos, en
un esfuerzo conjunto y coordinado.
- Se ejecutan las acciones en funcin a los
objetivos especfcos propuestos, verif-
cando permanentemente los resultados
acumulados obtenidos.
- Se efecta la retroalimentacin res-
pectiva de los resultados intermedios
obtenidos, verifcando y comparando
con el estndar propuesto.
El Empleo de los crculos de calidad
para garantizar la consecucin de los
objetivos
Los crculos de calidad buscan mejorar la
calidad del trabajo y la calidad de la persona
en su realizacin aumentando el grado de
participacin de los servidores pblicos en
las decisiones y la gestin de los resultados,
sosteniendo que el trabajo en equipo fo-
menta la iniciativa, la creatividad y el trabajo
coordinado.
Por lo tanto, los crculos de calidad se apo-
yan fundamentalmente en tres principios
generales:
El primero, que el trabajo en grupo es algo
contra toda sociedad, la persona es un ser
social y no individual.
El segundo principio radica en que la co-
ordinacin y la ejecucin conjunta es ms
productiva que las acciones aisladas y, el
tercero, es el carcter operativo y prctico
que apunta directamente hacia el objetivo
conjunto.
6 I
Informes Especiales
I
La planicacin en nuestro pas
y el Planeamiento Estratgico
1. Introduccin
En nuestro pas, an no existe un consenso
orgnico y estructurado de un sistema de
planeamiento encaminado a la construc-
cin de una visin compartida de futuro,
promovido por el Estado, la sociedad
organizada y la Empresa, sobre, cmo?
abordar los grandes temas de Desarrollo y
crecimiento econmico-social y equidad
en la solucin de los problemas ms lgi-
dos, viviendo una realidad circunstancial,
absorbidos por el corto plazo, ejecutando
acciones emergentes, descuidando la
proyeccin a largo plazo con una visin
estratgica que pueda lograr resultados,
todo ello debido a la falta de congruencia
en la aplicacin de polticas pblicas cohe-
rentes de gran valor agregado, con el plan
de desarrollo nacional y ste a su vez con la
variedad de planes existentes al interior del
Gobierno Nacional y los Gobiernos Sub-na-
cionales (Planes estratgicos Institucionales,
planes de Desarrollo concertado, planes
operativos y otros existentes en la basta
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
normatividad) as como con las programa-
ciones promovidas y centralizadas por el
MEF(Programacin estratgica multianual,
programacin multianual de inversin p-
blica, programas estratgicos en el marco
del presupuesto por resultados, etc.).
As mismo, estamos absorbidos por la
situacin coyuntural de problemas mal so-
lucionados, demandas insatisfechas y otras
que peligrosamente pudieran convertirse
en ingobernabilidad.
Por otro lado, la ausencia de un rgano
Rector que lidere todo el proceso de
planeamiento en nuestro pas se deja sentir,
pese haberse instituido desde hace un buen
tiempo, primero con el Instituto Nacional
de Planifcacin en la dcada del 70, en
la segunda etapa en el Gobierno anterior
con la creacin del primer CEPLAN por ley
N 28522 p. el 26-05-2005 cuya actuacin
ha sido casi nula y desapercibida no por
la calidad e idoneidad de sus promotores
sino, por falta de decisin poltica en el
momento preciso y finalmente, en sta
tercera etapa el nuevo CEPLAN que ha sido
relanzado diramos as, por el D.L. N 1088
p. el 28-06-2008 Ley del sistema nacional de
planeamiento estratgico y del CEPLAN que
deroga la anterior ley N 28522.
Asimismo, es cierto que existe una gran
preocupacin por instituir la planifcacin
en el pas, sobre todo la estrategia que
considera los aspectos de visin, misin,
objetivos estratgicos, etc. Por lo tanto,
para mejorar la eficiencia y la eficacia de
los recursos pblicos es necesario inter-
venir en varios segmentos y procesos
del aparato del Estado, en tal sentido el
proceso de planificacin constituye un
instrumento fundamental de cambio en
la gestin pblica, as como en el desa-
rrollo de la misin del estado y de cada
uno de los Gobiernos subnacionales.Por
tal motivo, a travs del presente artculo
desarrollaremos brevemente el tema de
planifcacin en nuestro pas.
2. Qu entendemos por planif-
cacin?
Es el conjunto de acciones concretas que
permitan alcanzar objetivos de mediano y
largo plazo, constituido por la seleccin y
priorizacin de objetivos y estrategias, as
como la formulacin y uso de suposiciones
razonables respecto al futuro del pas y su
entorno descentralizado (espacio territorial,
desarrollo econmico, social, etc.) visuali-
zando y formulando los programas estrat-
gicos, proyectos y otras acciones propuestas
que se cree sean necesarios para alcanzar
los resultados deseados (cumplimiento de
objetivos estratgicos, objetivos especfcos
y metas concretas de gran impacto).
Considerando adems como el proceso
de elaboracin de planes, programas,
proyectos, determinacin de los fnes y la
disposicin de los medios necesarios para
su realizacin e incluye una disposicin para
cooperar entre las partes de una organiza-
cin funcional participativa en un esfuerzo
destinado a conseguir el rendimiento pleno
de esas partes en un proyecto deseable para
el bienestar de la colectividad.
La planifcacin, por su parte, se dedica tam-
bin a tomar las decisiones adecuadas de las
acciones futuras que faciliten el logro de los
objetivos y metas derivadas de la visin.
Por lo tanto, para tomar las decisiones ade-
cuadas, de las estrategias y acciones futuras
que faciliten el logro de los objetivos es
necesario tener una visin y una idea clara
del destino al cual deseamos llegar.
Por otra parte, la visin no se realiza por s
sola, se necesita tomar acciones generales,
defnir estrategias, organizar los recursos hu-
manos, materiales y fnancieros necesarios
para llevarlos a cabo.
3. Base Legal
D. Leg. N 1088 p. el 28-06-2008 Ley
de Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico y el Ceplan.
II
Sistema Nacional
de Planeamiento y
Racionalizacin
rea
1 II
Autor : Ing. Oscar Conde Villavicencio
(
*
)
Ttulo : La planifcacin en nuestro pas y el Pla-
neamiento Estratgico
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu entendemos por planifcacin?
3. Base Legal
4. Objetivos
5. Finalidad
6. Niveles de planifcacin
7. Por qu motivo se planea actualmente?
Sumari o
* Consultor y asesor de Gobiernos Regionales y Locales.
Experto en descentralizacin.
Ley N 27658 p. el 29-01-2002 Ley Mar-
co de Modernizacin de la Gestin del
Estado.
Ley N 29158 p. el 29-01-202 Ley Org-
nica del Poder Ejecutivoart 46.
Ley N 28411 p. el 08-02-2004 Ley
General del Sistema Nacional de Presu-
puesto; el art. 71 .
R.M. N 084-2001-EF/10 p. el 15-03-2001
Formulacin de Planes Estratgicos
Sectoriales Multianuales.
R.D. N 003-2003-EF/68.01 p. el 16-05-
2003 que aprueba la Directiva N 002-
2003-EF/68.01 para la reformulacin de
los planes estratgicos institucionales.
R.D. N 004-2003-EF/68.01 p. el 21-06-
2003-EF/68.01, para la reformulacin
de los planes estratgicos institucio-
nales.
R.D. N 001-2005-EF/68.01 p. el -02-
2005-EF/68.01 para el seguimiento y
evaluacin de los planes estratgicos
sectoriales multianuales y PEI modif-
cado por R.D. N 003-2005-EF/68.01.
4. Objetivos
Promover la definicin concertada
de una visin a futuro compartida,
priorizando los objetivos estratgicos
para el desarrollo nacional armnico,
sustentable y sostenido.
Promover una intervencin guberna-
mental efciente, coherente del desa-
rrollo descentralizado interrelacionado
con el desarrollo nacional a travs del
proceso de planifcacin.
Aprovechar las sinergias y economas
de escala para desarrollar una economa
integral productiva.
Privilegiar la calidad del gasto pblico,
la racionalidad y el uso eficiente de
los recursos fnancieros orientado por
un plan estratgico y/o de desarrollo
regional o local concertado.
Promover la sostenibilidad de los planes,
programas y proyectos, fjando priorida-
des esenciales.
Promover instrumentos para asegurar
la consistencia de las polticas pblicas:
econmica, fnanciera, social, de terri-
torio, ambiental e institucional para un
desarrollo sostenible y armnico.
Desarrollar estudios con objetivos
estratgicos definidos, identificando
tendencias nacionales e internacio-
nales, riesgos y oportunidades (para
concertar el desarrollo local, regional
y nacional).
5. Finalidad
Identifcar y defnir escenarios estratgi-
cos futuros en base a estudios propecti-
vos de anlisis integrales de la realidad
socieconmica y de las potencialidades
de los recursos y el entorno internacio-
nal.
Reorientar la inversin pblica y el gasto
social hacia acciones permanentes y
temporales de mayor rentabilidad social
e impacto.
Orientar y desarrollar anlisis estratgi-
cos para la identifcacin de tendencias
internacionales, oportunidades, riesgos
y contingencias, planteando opciones
estratgicas.
Ejecutar intervenciones que incremen-
ten las capacidades bsicas de desarro-
llo y bienestar social (educacin, salud,
nutricin, vivienda, etc.).
Promover mecanismos de competitivi-
dad exportable de la produccin local,
regional y nacional (redes, eslabona-
miento productivo, etc.).
Promover las condiciones propicias
para el desarrollo de la inversin privada
con responsabilidad social, que genera
empleo adecuado.
6. Niveles de planifcacin
Existe diferentes niveles de planifcacin,
todas toman decisiones acerca de acciones
futuras lo que diferencia uno de otro es el
perodo o tiempo de aplicacin, la planif-
cacin estratgica se ejecuta en un periodo
de mediano y largo plazo que usualmente
va de 5 a 10 aos.
Los siguientes son los niveles de planif-
cacin:
a) Planificacin Estratgica Nacional o
Planifcacin Estratgica de Desarrollo
Nacional.
b) Programacin Estratgica Multianual
(PEM).
Cmo funciona el sistema de planeamiento actualmente?
DG de P.M.
Plan Operativo
Institucional
* Direccin General de Programacin Multianual
Es el proceso que permite al Estado defnir sus propsi-
tos y elegir las estrategias para conseguir los objetivos
nacionales.
El plan Estratgico Nacional determina la direccin que
debe seguir el Estado a travs de las polticas para conse-
guir los objetivos de mediano y largo plazo.
Programacin Macroeconmica (PM)
De mediano y largo plazo.
- Considera la proyeccin de los grandes
agregados econmicos para los prximos
aos.
Marco Macroeconmico Multianual
(MMM)
Contiene la declaracin de principios de
poltica fscal y los supuestos macroeco-
nmicos para los tres siguientes ejercicios
econmicos.
Plan Estratgico Nacional (PEN)
Considera la consolidacin de los PESEM y
los planes de desarrollo concertado.
Plan Estratgico Sectorial Multianual
(PESEM)
Incorpora los lineamientos, orientaciones
y prioridades sectoriales formulados por
los diferentes sectores institucionales del
gobierno central.
Plan Estratgico Institucional (PEI)
Contiene las orientaciones de la gestin
institucional formulada desde la perspec-
tiva multianual de cada entidad pblica.
Plan Operativo Institucional (POI)
Refleja los procesos a desarrollar en el
corto plazo precisando las acciones, tareas,
trabajos y recursos necesarios para cumplir
las metas presupuestarias.
Nivel
Nacional
Plan de Desarrollo Regional Concertado
(PDRC)
Instrumento de base territorial; considera
las orientaciones del desarrollo regional y
del presupuesto participativo.
- Visin del desarrollo regional.
- Objetivos generales y estratgicos.
- Plan de competitividad regional.
- Plan regional de desarrollo de capacida-
des.
- Programa de promocin de inversiones
y exportaciones regionales.
Programa de desarrollo institucional.
Presupuesto institucional
Presupuesto participativo
Plan de Desarrollo Institucional
Plan de Desarrollo Local Concertado
(PDLC)
Instrumento de base territorial considera
las orientaciones del desarrollo local y el
presupuesto participativo.
- Plan de desarrollo urbano.
- Plan de desarrollo rural.
- Plan de desarrollo de asentamientos
humanos.
- Plan de acondicionamiento territorial
provincial.
- Plan de desarrollo de capacidades institu-
cional y de gestin.
- Programa de desarrollo institucional.
- Programa de inversiones.
- Programa de participacin ciudadana.
- Lineamientos de poltica institucional.
- Programacin de actividades y acciones.
- Presupuesto participativo.
A
Nivel
Gobierno
Regional
B
Nivel
Gobierno
Local
C
MEF
MEF
2 II
Informe Especial
II
c) Plan Estratgico Sectorial Multianual
(PESEM).
d) Programacin Multianual de Inversin
Pblica (PMIP).
e) Plan Estratgico Institucional (PEI).
f ) Plan de Desarrollo Concertado (PDC).
g) Plan Operativo Institucional (POI).
Tal como se puede apreciar, existen diver-
sos niveles de planificacin sistemtica,
pero el que debemos priorizar para un
estudio ms detallado es el de planifcacin
estratgico. En el sector pblico, en cuanto
a planeacin, encontramos diferentes
modalidades tales, como: planeamiento
operativo, participativo estratgico y de
desarrollo concertado, entre otros, siendo
su principal diferencia el cmo ejecutar la
planeacin y la definicin de los objetivos
estratgicos, ya que todas, por definicin,
pretenden anticiparse a los acontecimien-
tos y presentar las mejores opciones para
la toma de decisiones como alternativa de
solucin a los problemas de desarrollo.
Cada una de las metodologas de planea-
cin defnen an con diferentes denomi-
naciones: un objetivo, una mecnica de
interpretacin de la realidad actual y una
propuesta de una realidad esperada para
organizar, dirigir y controlar un proceso,
un producto, una poltica, una entidad, un
espacio territorial, etc.
Quizs lo relevante en estos tiempos no
es la metodologa o las tendencias que
motivan el usar o no un tipo de planea-
cin, sino el hacer una planeacin seria y
concreta que nos permita delinear esce-
narios cada vez ms certeros para nuestros
propsitos originndose el planeamiento
estratgico.
7. Por qu motivo se planea ac-
tualmente?
El concepto de planeacin estratgica
evolucion en estrecha relacin con el
aspecto econmico, social, productivo y
sobre todo en la visin de desarrollo en la
medida en que crecieron, se diversifcaron y
tuvieron que enfrentarse a un entorno que
cambiaba vertiginosamente. Tres respuestas
preliminares se identifcaron en este proce-
so: Aunque la respuesta suele ser absurda,
merece ser comentada.
a) Se planeaba simplemente para utilizar
o buscar la aplicacin de los recursos
pblicos, desde el punto de vista de la
racionalidad, la efciencia y la economa,
en apoyo a la consecucin de objetivos
y metas relacionados con las funciones
y competencias asignadas a la organiza-
cin o entidad, y si existe obligacin de
planear, slo se consideraba en el papel
como requisito obligatorio de cumplir
con los instrumentos de gestin reque-
ridos.
b) En una segunda instancia se planifica
la misin, los objetivos y las metas,
asociando las funciones y competen-
cias de las entidades del Estado sin
considerar los aspectos de desarrollo
que van concatenados a un plan in-
tegral, priorizando fundamentalmente
el crecimiento de la produccin, ge-
neracin de empleo, infraestructura
productiva, vial, educativa, as como
potenciar la inversin social (gasto
social, orgnico, estructurado, dirigido
y orientado al desarrollo de capaci-
dades) considerando el desarrollo
productivo y exportador.
c) En estos ltimos aos, se ha promo-
vi do el proceso de planeami ento
estratgico cuyo objetivo fundamental
3 II
rea Sistema Nacional de Planeamiento y Racionalizacin
II
Cmo debera funcionar?
El foro del acuerdo nacional acta como
una instancia de concertacin y consulta de
la planifcacin estratgica nacional y base
para la construccin de un Estado efciente y
descentralizado y del proceso de crecimiento
econmico, desarrollo nacional, la consoli-
dacin de la democracia, la afrmacin de la
identidad nacional y el diseo de una visin
compartida del pas a futuro, a travs de la
formulacin concertada de polticas de Estado
permanentes y sostenibles en el tiempo.
rgano Rector del sistema, destinado a
conducir y monitorear el proceso de pla-
neamiento a nivel nacional, con una visin
compartida y concertada el Estado, con el
foro del acuerdo nacional acerca del futuro del
pas en un marco tcnico y descentralizado,
diseccionado a obtener resultados concretos
y de gran impacto y buscar la superacin
de la pobreza extrema y vincular las nuevas
ideas con los objetivos del milenio propuesto
por la UNI.
Es el instrumento que expresa el programa
econmico del Gobierno Nacional sealando
las proyecciones del crecimiento a nivel de
actividad, Producto Bruto Interno, Balanza
Comercial, Brechas Econmicas, Infacin, Tipo
de cambio, etc. El cual incluye las proyecciones
macroeconmicas de tres aos, as como
las proyecciones fiscales que sustentan el
presupuesto pblico.
Foro del
acuerdo
nacional
Centro de
Planeamien-
to Estratgi-
co (CEPLAN)
Marco Ma-
croeconmi-
co Multianual
Plan Estratgico
Sectorial
(G.N.)
Plan Estratgico
Institucional
(G.N., G.R., G.L.)
Objetivos Estratgicos
Sectoriales
Plan Estratgico
Sectorial
Dimensin instituc.
Objetivos Estratgicos
Institucionales
Plan Estratgico
Institucional
P.E.I.
Plan de Desarrollo
Concertado
(PDC)
P.E.I.
Es el instrumento de planifcacin
que incorpora los lineamien-
tos, orientaciones y prioridades
sectoriales formulados por los
diferentes sectores institucionales
del Gobierno Central o Nacional
para delinear la ejecucin de los
recursos para el cumplimiento
de las funciones primordiales
del Estado.
Es de carcter multianual y se
elaboran con la poltica general
del gobierno y las proyecciones y
directivas contenidas en el marco
macro-econmico multianual.
Es un instrumento de
planifcacin de base
territorial y de carcter
integral, orientador
del desarrollo regional
o local y del proceso
del presupuesto parti-
cipativo que contiene
los acuerdos sobre la
visin del desarrollo y
la defnicin de los ob-
jetivos estratgicos de
mediano y largo plazo,
en concordancia con
los planes sectoria-
les y nacionales. Su
finalidad es producir
cambios econmicos
y sociales beneficio-
sos en una regin o
localidad.
Es un instrumento de planifcacin
orientador de la gestin institucional
del Gobierno Nacional, del Gobierno
Regional o Local, formulado desde la
perspectiva institucional tomando
en cuenta la visin del desarrollo los
objetivos estratgicos y las acciones
concertadas en el plan de desarrollo
concertado y el presupuesto parti-
cipativo, as como los lineamientos
establecidos en el PESEM.
Comprende:
Diagnstico institucional.
Visin.
Misin.
Objetivo estratgico institucional.
Los indicadores de producto y
resultados.
Objetivos estratgicos especfcos.
Las acciones permanentes.
o Indicadores insumo producto.
o Recursos necesarios.
Las acciones temporales.
o Indicad. de insumo producto.
o Recursos necesarios.
Comprende:
Diagnstico del sector.
Visin
Misin
Objetivo estratgico general
Los indicadores de resultado e
impacto
Objetivos estratgicos especf-
cos.
Los indicadores de producto y
resultados.
Acciones permanentes.
Indicadores de insumo y pro-
ducto.
La asignacin de recursos nece-
sarios.
Plan de Desarrollo
Regional Concertado
(G.R.)
Plan de Desarrollo
Local Concertado
(G.L.)
Dimensin Sectorial
Presupuesto Pblico
por Resultados
Plan Operativo
Institucional
se ha centrado ms en describir la visin,
la misin y el diagnstico estratgico
(anlisis Foda) sin abundar en los as-
pectos ms importantes, tales como
l a i denti fi caci n de l os obj eti vos
especificos, las estrategias, la asigna-
cin de recursos y lo ms importante,
sealar los indicadores de medicin
para cada ojetivo estratgico como
fundamento tcnico para medir los
resultados.
En el sector privado, el proceso de planea-
miento se basa en el anlisis de la tasa de
crecimiento del producto y del mercado
as como su tasa de participacin relativa
en el mercado, su potencial para generar
valor y utilidades futuras, conocer su
posicionamiento dentro del mercado
y l os di versos escenari os de j uego,
donde el Plan Estratgico comprende
diferentes opciones dependiendo de
la posicin de la unidad estratgica de
negocios en la industria y el comercio,
del anlisis de las fortalezas y debilidades
de la empresa y de sus oportunidades y
amenazas.
Resultado de esta dinmica de planeacin
observada en las empresas del sector
privado, trascendi a la administracin
pblica, la instrumentacin de este tipo de
procesos para reorientar y hacer efciente
su desempeo en todos los mbitos de
atencin, por lo que se estableci un
marco j ur di co encami nado haci a l a
actualizacin de las polticas pblicas,
estructuras, procedimientos y tareas, as
como a la consecucin de medidas como
la modernizacin del Estado que diera lugar
a una mejor gestin pblica.
Caractersticas Enfoque tradicional Enfoque emergente
Predominio Predominio del producto: Bienes y servicios pblicos, proyectos
y obras pblicas.
Predominio del proceso de desarrollo econmico y social, basado en
programas estratgicos, que adems sirven como alternativa a la solucin
de los grandes problemas.
Tipo de anlisis Sectorial (educacin, salud, transportes, etc.). Integrado y coordinado , de tipo multisectorial.
Tipo de planifcacin Normativo (rgido). Estratgico-participativo.
Orientacin Orientado a objetivos y metas. Orientado al cambio a promover programas y proyectos de gran impacto.
Orientacin econmica Orientado a la oferta local. Orientado a promover la oferta y la demanda local, regional, nacional y
export.
Restricciones Sujecin a los lmites administrativos (marco normativo). Superacin de los lmites administrativos.
Participacin Poca participacin ciudadana. Participacin focalizada y de consenso ciudadano.
Forma de planifcacin Utiliza modelos predeterminados. Utiliza procesos y procedimientos.
Difusin del plan Limitado conocimiento del plan. Requiere gran difusin y participacin organizada.
Orientacin del instrumentos Instrumento de carcter burocrtico. Instrumento efectivo de gestin estratgica y obtencin de resultados.
Liderazgo y credibilidad En general tiene poca credibilidad. Requiere gran liderazgo y credibilidad.
Objetivo Hacer un plan relacionado al planeamiento fsico, construccin
de obras pblicas y proyectos en apoyo a la produccin.
Promueve procesos de desarrollo e incluye adems los aspectos socioeco-
nmicos y de fnanciamiento.
Escenario del plan Reactivo frente a problemtica. Prospectivo frente a la realidad.
Frecuencia del plan Puntual, ocasional slo para cumplir con el marco normativo. Permanente y con retroalimentacin.
Horizonte temporal Corto plazo (03 aos). Mediano y largo plazo (de 05 a 10 aos).
Orientacin y direccin profesional Interdisciplinario. Multidisciplinario.
nfasis temtico Orientado al desarrollo de proyectos e infraestructura fsica. Orientado al desarrollo integral.
nfasis tcnico Predominio de la investigacin. Predominio de la investigacin y accin.
Pensamiento Tcnico. Construccin social.
Visin del proceso de planeamiento
Es el proceso de planificacin conso-
lidado a nivel nacional que permite al
Estado defnir sus propsitos, prioridades
y plasmar sus grandes objetivos estrat-
gicos nacionales y elegir las estrategias
adecuadas implementando las polticas
de Estado. Seala tambi{en la direccin
que debe seguir el Estado a travs de la
aplicacin de acciones y la ejecucin de
los recursos para conseguir los objetivos
nacionales de mediano y largo plazo.
Plan Estra-
tgico Desarrollo
Nacional
Visin de desarrollo nacional.
Objetivos estratgicos nacionales.
Ejecucin de polticas del acuerdo
nacional.
Dimensin Nacional
Dimensin Territorial Local
PDLC
Enfoque territorial de de-
sarrollo local.
Visin y misin local.
Desarrollo local.
Obj eti vos estratgi cos
locales.
Desarrollo del bienestar de
la comunidad y mejorar de
los niveles de vida.
Consolida la visin de fu-
turo del desarrollo local de
caracter integral orientado
a promover calidad de vida
del ciudadano y el desarrollo
urbano armnico.
Dimensin Territorial Regional
PDRC
Enfoque territorio de desarrollo
regional.
Visin y misin regional.
Desarrollo macro-regional.
Desarrollo regional.
Objetivos estratgicos regionales.
Desarrollo social, econmico, pro-
ductivo, ambiental y otros.
Instrumento de base territorial de
carcter integral orientado al desarrollo
regional que contiene los acuerdos
sobre la visin de desarrollo y la dif-
nicin de los objetivos estratgicos de
mediano y largo plazo concordado con
los planes sectoriales.
Dimensin Sectorial
PESEM
Enfoque sectorial.
- Educacin
- Salud
- Agricultura
- Transporte y comunicacio-
nes
Visin y misin sectoriales
Obj eti vos estratgi cos
sectoriales
Incorpora los lineamientos
orientaciones y prioridades
sectoriales formulados por
los diferentes sectores ins-
titucionales del Gobierno
Nacional.
Dimensin Institucional
PEI
Enfoque institucional.
Visin y misin institucional.
Objetivos estratgicos institucionales.
Desarrollo de programas asociados a las
funciones, atribuciones y competencias.
Desarrollo de capacidades institucionales.
Desarrollo de la organizacin en su conjunto.
Dimensin Operativa Institucional
POI
Dimensin Funcional Programtica
Presupuesto Pblico
Enfoque de Sistema de Planeamiento
4 II
Informe Especial
II
Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico
rea
III
1 III
Presupuesto por Resultados (PPR)
Una nueva experiencia en el Per
1. Introduccin
La efciencia de la ejecucin y el presupuesto
pblico ha adquirido particular importancia
en los ltimos aos, especialmente cuando
se quiere evaluar el marco de la gestin y la
calidad de la inversin pblica.
Por otro lado, la discusin del desempeo
(Efciencia, Efcacia, Economa y Efectividad)
y la calidad del gasto pblico hasta hoy
giran entorno a hechos enunciativos y de-
clarativos o simplemente al seguimiento del
avance fsico y fnanciero del presupuesto
ejecutado, mas no en hechos concretos
y tangibles que pudieramos constatar en
el efecto e impacto gradual generado, en
la incidencia social y calidad de vida de la
poblacin; por tanto, la preocupacin gene-
ralizada en los distintos niveles de Gobierno
y la ciudadana es la obtencin de mayores
niveles de productividad e impacto en la
poblacin, del uso de los recursos pblicos,
especialmente en la ejecucin del presu-
puesto pblico que tenga relevancia tanto
en el mbito micro y macro-econmico.
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
Por otro lado, la medicin de la productividad
se muestra en el incremento en los benefcios
directos y la calidad de vida de la poblacin,
en la mejora de los servicios pblicos y el
aumento en los niveles de produccin; por
otro lado, desde la perspectiva macroecon-
mica, el crecimiento del PBI, balanza comercial
favorable al ahorro e inversin productiva
exportable por intervenciones priorizadas del
gobierno son alternativas para reducir el dfcit
fiscal consecuentemente, liberar recursos
destinados a cubrir esas brechas y reasignarlos,
fnanciar nuevos programas o direccionarlos
hacia otros objetivos estratgicos priorizados.
Por todo ello y otros aspectos nace una nueva
corriente orientada a modernizar el Estado y
reorientar el gasto pblico a travs de uno de
sus instrumentos llamado Presupuesto por
Resultados (PPR), del que trataremos en el
presente artculo.
En este contexto, la metodologa del Presu-
puesto por resultados plantea la medicin a
travs de indicadores estndar de los Resul-
tados obtenidos (Resultados intermedios y
fnales), tanto de la ejecucin de los recur-
sos fnancieros como de las bondades del
programa estratgico, analizando la calidad
del gasto pblico y el impacto logrado por
ste, promoviendo un proceso de transfor-
macin y produccin de recursos, insumos y
actividades, contando con la infraestructura
necesaria para su ejecucin. Por tanto, el
objetivo principal del PPR o la fgura estelar
diramos as, son los PROGRAMAS ESTRA-
TGICOS que previamente es identifcado
y priorizado en base a las competencias y
funciones realizadas por los distintos niveles
de Gobierno y por todas las entidades del
sector pblico que se consideren pliegos
presupuestales y unidades ejecutora, pero
analicemos que signifca el Presupuesto por
Resultados en adelante PPR.
2. Concepto del PPR
Es un instrumento de planifcacin y de
gestin econmico-fnanciero asociado a
la obtencin de resultados, que integra la
programacin, formulacin, aprobacin,
ejecucin y evaluacin del presupuesto
en una visin del logro de resultados de la
inversin realizada a travs de programas
estratgicos, as como la obtencin de
objetivos estratgicos prioritarios se con-
sidera tambin como un nuevo enfoque
para elaborar el presupuesto pblico, en el
que las interacciones y la formulacin de los
programas estratgicos. A ser fnanciados se
diseen, programen, ejecuten y evalen en
relacin a los cambios que puedan propiciar
favor de la poblacin objetivo. Finalmente,
podemos considerarlo como un proceso
presupuestal que incorpora la estrategia a
los objetivos especfcos, insumos, produc-
tos, procesos y resultados.
A travs de una dinmica participativa
donde se analicen las proyecciones futuras
que contrasten con indicadores de medi-
cin estndar prefjados, cuya ejecucin
se retroalimenta con el avance y el logro
de los objetivos especfcos incluidos en la
programacin estratgica del presupuesto
pblico.
3. Origen del Presupuesto por
Resultado
La concepcin del PPR data de los aos 90
que viene de la experiencia de los pases
neocelandeses y en Amrica Latina Brasil,
Mxico, Chile, etc., en cuanto al marco legal
tiene su origen en la ley de presupuesto 2007
N 28927 Art. 10 en el que establece la
aplicacin de la programacin y la ejecu-
cin presupuestaria basada en resultados,
promoviendo en su etapa de incorporacin
instrumentos tales como: programacin
presupuestaria estratgica, metas fsicas
de acuerdo a objetivos estratgicos, indi-
cadores de resultados y el desarrollo de
pruebas piloto de ejecucin, as como nue-
vos sistemas de evaluacin y el monitoreo
participativo del gasto.
Es a partir de la publicacin de la directiva
inversin realizada a travs de programas
Autor : C.P.C. Juan Francisco Alvarez Illanes
(
*
)
Ttulo : Presupuesto por resultados (PPR)
Una nueva experiencia en el Per
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Concepto
3. Origen del Presupuesto por Resultado
4. Objetivo del PPR
5. Finalidad del Presupuesto por Resultado
6. Base legal
7. Caractersticas
8. Dimensin del Presupuesto por Resultados
9. Programacin estratgica
10. Proceso de Programacin Estratgica
Sumari o
* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales.
Asesor de Sociedades de Auditora externa.
Conferencista a Nivel Nacional.
N 006-2007-EF/76.01 aprobado por R.D.
N 006-2007-EF/76.01 para la programacin
y formulacin del presupuesto pblico 2008
que fuera complementado posteriormente
por la directiva N 010-2007-EF/76.01 para
la programacin y formulacin del presu-
puesto de los Programas estratgicos en
el marco del PPR, donde se introduce el
proceso de programacin presupuestaria
estratgica en todo el sector pblico, como
instrumento especfco orientado a la articu-
lacin de los planes estratgicos sectoriales
e institucionales con el Presupuesto Institu-
cional por Resultados.
Por otro lado, los indicadores de resultados
son de uso obligatorio para todas las enti-
dades del sector pblico y estn obligadas
a sustentar sus proyectos de presupuesto y
ejecucin sobre la base de la informacin
generada por los indicadores de resultados
y las evaluaciones respectivas.
4. Objetivo del PPR
El PPR est orientado a mejorar la efciencia
y la efcacia de la asignacin de los recursos
pblicos, de acuerdo a prioridades estable-
cidas denominados programas estratgicos,
incluidos en el presupuesto pblico deter-
minando la medicin de resultados objeti-
vos y los logros alcanzados por stos, bus-
cando sentido y congruencia a la insercin
realizada, asocindolos con el desempeo,
el impacto, el benefcio costo, en resumen
la Rentabilidad Social, promoviendo una
nueva dimensin estratgica en el sector
pblico. Por otro lado, el PPR busca lograr
tambin que el proceso presupuestario
favorezca e impulse el desarrollo progresivo
de la gestin pblica por resultados alcan-
zando determinados objetivos especfcos
estratgicos de poltica econmica y social
en una primera instancia basados en los
objetivos del milenio a nivel mundial:
a. Programa estratgico articulado nutri-
cional.
b. Salud materno-neonatal.
c. Logros de aprendizaje al fnalizar el III
ciclo.
d. Acceso a servicios sociales bsicos y
oportunidades de mercado.
e. Acceso de la poblacin a la identidad.
Y posteriormente se generalice hacia otros
objetivos estratgicos que se encuentran
asociados a la misin de las entidades p-
blicas que es donde se concentran la mayor
parte del presupuesto pblico
5. Finalidad del Presupuesto por
Resultado
Si bien es cierto que el presupuesto pblico
es un instrumento de ejecucin fnanciera
primordial para promover el desarrollo
econmico y social del pas, este no ha lo-
grado cumplir con su objetivo fundamental
la calidad del gasto pblico, no existiendo
evidencia de correlacin positiva entre el
incremento de recursos y los resultados
positivos o lograr reducir los ndices de
pobreza y desnutricin infantil como
ejemplo y otros que signifquen un cambio
sustancial, particularmente en los sectores
prioritarios, por todo ello la intencin de la
concepcin del PPR est orientado a:
Fortalecer la efcacia y equidad del gasto
pblico, para contribuir a la mejora del
desempeo del Estado.
Constituyndose como uno de los
pilares del proceso de transformacin
de la gestin del gasto pblico y del
mejoramiento de los servicios pblicos,
evaluando los resultados obtenidos en
funcin de los indicadores de gestin.
Vincular el incremento del presupues-
to y los gastos con el aumento de la
productividad de los proyectos y acti-
vidades (produccin y desempeo e
impacto en la poblacin).
Promover las prioridades de polticas
pblicas a nivel sectorial y nacional.
Permite reasignar el presupuesto inter-
sectorial o al interior del pliego a partir
de la medicin del desempeo y sus re-
sultados, promoviendo la participacin
de entidades con mayor rendimiento,
de un crdito presupuestario adicional,
a travs de un fondo concursal.
6. Base legal
Ley 28927 Ley de Presupuesto 2007,
Art. 10 dispone la implementacin por
resultados, el Art. 11 Programacin es-
tratgica y la medicin de resultados de
programas pilotos y Art. 12 se introduce
nuevos instrumentos de evaluacin.
Directiva N 010-2007-EF/76.01 para
la programacin y formulacin del
presupuesto, programas estratgicos
en el marco del presupuesto por resul-
tados, aprobada por R.D. N 027-2007-
EF/76.01.
Ley de Presupuesto 2008, Ley N 29142
Art. 14 Responsable de la implementa-
cin del PPR (DNPP MEF), y el Art. 15
PPR para el ao 2008.
7. Caractersticas
Armoniza el proceso de planeamiento
con las polticas pblicas y proceso
presupuestario.
Descentraliza objetivos estratgicos
nacionales y los articula en base a com-
petencias y responsabilidades por cada
nivel de gobierno (GN, GR y GL).
Empleo del marco lgico y matriz del
marco lgico para elaborar los progra-
mas estratgicos.
Promueve la programacin por objetivos
estratgicos.
Priorizacin y diseo de programas y
proyectos estratgicos de coyuntura
(salud, alimentacin, educacin) en una
primera instancia.
Asignar partidas presupuestarias en funcin
al cumplimiento de metas objetivos.
Condiciona los recursos fnancieros al
avance de los objetivos estratgicos
planteando diseos nuevos de optimi-
zacin y asignacin de recursos.
Direccionado hacia la programacin
estratgica y hacia la gestin por re-
sultados, implementado el monitoreo,
evaluacin, control de la gestin y el
presupuesto.
El proceso de planifcacin tiene que es-
tar orientado a identifcar los problemas
centrales de cada sector, as como sus
causas directas e indirectas y aglutinar-
los alrededor del programa estratgico
multianual.
Promueve los convenios de desempeo
y las alianzas estratgicas.
El PPR est vinculado a la toma de deci-
siones que obtenga resultados.
La implantacin del PPR supone cam-
bios en el comportamiento de gestin
presupuestaria, sobre todo en los meca-
nismos del proceso presupuestario y en
la cultura organizacional, as como en la
normativa presupuestal y en el desarro-
llo de los procedimientos de ejecucin
presupuestaria y parte de una visin
integrada de planifcacin y presupues-
to (dimensin estratgica y dimensin
tcnico presupuestal), armonizando el
proceso de planeamiento, las polticas
pblicas y el presupuesto pblico.
Articula acciones estratgicas y actores
para la consecucin de objetivos.
Plantea el diseo de programas estrat-
gicos en funcin a la identifcacin de
problemas centrales y reas crticas que
afectan a la poblacin, buscando las al-
ternativas de solucin (medios y fnes).
8. Dimensiones del Presupuesto
por Resultados
Al realizar el anlisis de la propuesta del
PPR se puede apreciar dos dimensiones a
las que denominaremos como: dimensin
estratgica y dimensin tcnica presupues-
tal, sealando un aspecto muy importante
que debemos tener en cuenta, la dimen-
sin estratgica se encuentra incluida en
la etapa de programacin presupuestal,
que ahora se denomina Programacin
Presupuestaria Estratgica (PPE). A con-
tinuacin, describiremos muy brevemente
cada una de ellas.
A. Dimensin estratgica
Comprende:
1) Defnicin de la visin y misin en el
marco del Plan estratgico.
2) Identifcacin de los objetivos estrat-
gicos generales que estarn asociados
a los programas estratgicos.
3) Definir los programas estratgicos del
pliego.
4) Diagnstico e identifcacin del proble-
ma central del programa estratgico.
Informe Especial
III
2 III
5) La identifcacin de las causas del proble-
ma central
Causas directas e indirectas.
Agrupar y jerarquizar las causas.
Construir el rbol de causas.
6) La identifcacin de los efectos
Seleccionar y sustentar los efectos
relevantes.
Agrupar y jerarquizar los efectos.
Construir el rbol de efectos.
7) Definir los objetivos estratgicos as
como los medios y fnes
Objetivos estratgicos.
Se determinan los medios.
Se determinan los fnes.
8) Plantear las alternativas de solucin
Clasifcar los medios y relacionarlos
entre s.
Determinar los ejes estratgicos.
Defnir los productos y subproductos.
Determinar las acciones o estrategias.
Defnir los resultados intermedios y
fnales.
9) Obtencin de resultados
Resultados intermedios (activida-
des/proyectos).
Resultados fnales e impacto.
10) Disear los indicadores de medicin
estndar
11) Establecer los indicadores de medicin
para cada objetivo especfco.
Los indicadores pueden clasificar
en:
- Indicadores de medicin de
los insumos o recursos, procesos
producto, resultado intermedio,
resultado fnal.
- Indicadores de evaluacin por
la dimensin del desempeo
(eficiencia, eficacia, calidad y
economa).
Evaluar los resultados (en funcin a
los ndices o ratios resultantes).
Interpretar los resultados y elaborar
el informe de evaluacin.
B. Dimensin tcnico presupuestal
El presupuesto por resultados, desde
el punto de vista tcnico presupuestal,
plantea un esquema que integra las
etapas de programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin con
la dimensin estratgica que asocia los
conceptos de misin (funciones, atri-
buciones y competencias), problema
central y objetivos estratgicos y los
programas estratgicos a una visin
de logro de resultados a favor de la
poblacin objetivo, retroalimentando
los procesos presupuestarios si fuera
posible para reasignar, reprogramar o
ajustar las variaciones cuando stas no
justifquen o los resultados sean nega-
tivos. En consecuencia, la dimensin
tecnico presupuesta se puede resumir
a travs del siguiente grfco.
Dimensin Tecnca Presupuestal
Qu se quiere hacer con
los recursos fnancieros?
Se determinan los programas estratgicos.
Se aplican los procedimientos sealados en la dimensin estratgica
Se defne la escala de prioridades de los objetivos estratgicos.
Se estiman los ingresos y la demanda global de gastos con el objeto
de asignar crditos presupuestarios a los programas estratgicos.
Se defne la estructura de fnanciamiento del P.E.
Se defne la estructura de los programas estratgicos.
Se defne la estructura funcional.
Se defnen las metas presupuestarias.
Se determinan los indicadores de medicin de los programas estrat-
gicos.
Se consignan las cadenas de gastos (crditos presupuestarios) y las
respectivas fuentes de fnanciamiento.
El presupuesto por resultados se ejecuta en base a las siguientes fases:
Programacin mensual de ingresos y gastos.
Asignacin trimestral de gastos otorgado por el MEF.
Programacin trimestral de gastos formulados por la entidad en base
a la asignacin trimestral.
Aprobacin del calendario de compromisos.
Control anterior y concurrente de la ejecucin de gastos.
Evaluacin de los resultados de los indicadores desde el mbito de la
medicin de los insumos, productos, resultados intermedios, resultados
fnales.
Evaluacin de los resultados desde la dimensin del desempeo.
Evaluacin de la efcacia del ingreso.
Evaluacin de la efcacia del gasto.
Evaluacin de la efciencia fnanciera en su conjunto.
Evaluacin de impacto.
Programacin
Estratgica
1
Cmo se deben
asignar los crditos
presupuestarios?
2
En base a qu mecanis-
mos y prioridades se eje-
cuta el presupuesto?
Formulacin
Ejecucin
y control
3
Cmo se estn logrando
los resultados?
Qu aspectos justifcan su
continuidad?
Evaluacin
4
9. Programacin estratgica
Es un proceso dinmico que relaciona es-
trategias con recursos pblicos, objetivos y
metas a fn de asegurar la visin de mediano
y largo plazo, y comprende el desarrollo, la
aplicacin de conceptos, lineamientos y
metodologas para la articulacin de la pla-
nifcacin, sectorial institucional con el pro-
ceso presupuestario a travs de programas
estratgicos, incluyendo las especifcaciones
para la construccin de una nueva estructura
programtica del presupuesto.
Objetivos
Estratgicos
Programa
Estratgico
Es el conjunto de inter-
venciones articuladas
del Estado (acciones del
gobierno) entre sectores
y niveles de gobierno
(GN, GR y GL), en base
a la identificacin de
un probl ema central
y sus causas sobre un
modelo causal (salud,
ali mentaci n, educa-
cin, transporte y otros)
y su solucin a travs
de una relacin lgica y
coordinada de los distin-
tos niveles de gobierno
frente al problema de
estructura, donde par-
ticipan a partir de los
insumos asignados (pre-
supuesto), productos
(actividades y proyectos)
y resultados (intermedio
y fnal).
Son los cambios, efectos,
modifcaciones o prop-
sitos que los programas
estratgicos prevn lo-
grar en una determinada
poblacin objetivo u
objeto de atencin en
cumpl i mi ento de su
misin, visin y obje-
tivo general de sector
al que pertenece los
mismos que deben estar
alineados con el Plan
Estratgi co Naci onal
o planes estratgicos
sectoriales.
Finalidad del objetivo
estratgico
Seal an o refl ej an l a
solucin parcial o total
de un problema central
nacional (desnutricin
infantil) sobre el cual el
pliego prev actuar.
Ejemplo:
Objetivos resultados
prioritarios
Programa
Estratgico
1. Programa articulado
nutricional
2. Salud materno
neonatal
3. Logros de aprendi-
zaje al fnalizar el III
ciclo
4. Acceso de la po-
blacin a la iden-
tidad
5. Acceso a servicios
sociales bsicos y a
oportunidades de
mercado
1. Reducir la desnu-
tricin crnica en
nios menores de
5 aos.
2. Reducir la morbi-
mortalidad mater-
na y neonatal
3. Consegui r que
l os estudi antes
al fnalizar el 2do.
grado de prima-
ria obtengan los
niveles esperados
de aprendi zaj e
en comunicacin
i ntegral y pen-
samiento lgico
matemtico.
4. Reducir la propor-
cin de peruanos
que no consiguen
registro de naci-
miento ni el DNI.
5. Asegurar las con-
diciones de la via-
bilidad terrestre
para que mejore
el acceso de las
poblaciones ru-
rales pobres a los
servicios sociales
bsicos y a opor-
tunidades locales
de mercado.
rea Sistema Nacional de Presupuesto Pblico
III
3 III
10. Proceso de Programacin Es-
tratgica
La PPE comprende la realizacin de tareas
de anlisis y de toma de decisiones orga-
nizadas en dos fases; (i) el Diagnstico; y
(ii) el Diseo de las intervenciones (arti-
culacin de productos y resultados). Cabe
sealar que cada una de las fases de la PPE
se desarrolla sobre la base de diferentes
instrumentos metodolgicos.
1 Diagnstico - Consiste en el anlisis de
una condicin de inters (o problema
identificado) sobre el cual se desea
incidir, as como sus causas directas e
indirectas. Las herramientas para la ela-
boracin del diagnstico son; el Modelo
Conceptual, el Modelo Explicativo y el
Modelo Prescriptivo.
El modelo conceptual; es un conjun-
to de conceptos y relaciones entre
ellos,vinculados a una condicin de
inters o problema identifcado,dichos
conceptos responden a una o ms de las
siguientes propiedades: (i) Deben estar
asociadas a una caratersticas que los haga
identifcables con respecto a otras varia-
bles (ii) Deben presentar regularidad,es
decir deben estar asociados a una ocu-
rrencia temporal y (iii) Deben referirse a
un suceso o evento de la realidad.
El modelo Explicativo; consiste en
la identificacin de la magnitud del
problema as como la identifcacin de
sus causas y la caracterizacin del pro-
blema central, de sus factores causales
asi como, la identifcacin, de caminos
causales crticos (cadena de relaciones
entre factores causales y la jerarquiza-
cin de los mismos).
Modelo Prescriptivo; Consiste en
la identificacin de intervenciones
y en la priorizacin de los mismos
que afectan o modifcan los caminos
causal es seal ados en el model o
explicativo,mediante la aplicacin de
intervenciones dirigidas para el logro de
los objetivos del programa.
Los pasos para su construccin son los
siguientes: (i) Identificacin de los pun-
tos vulnerables en el modelo explicati-
vo (ii) Identificacinde intervenciones
sobre la base de criterios de eficacia y
efectividad. (iii) Identifcacin de inter-
venciones actuales y (iv) Priorizacin de
intervenciones a ser realizadfas.
2 Diseo - Consiste en la construccin
del modelo lgico, el cual presenta la
relacin entre productos y resultados
(asociados al problema analizado en
la fase de diagnstico). As como en la
determinacin de los valores y las mag-
nitudes de los resultados y productos
identifcados. El Modelo Lgico se deriva
del Modelo Explicativo y del Modelo
Prescriptivo, productos del diagnstico
realizado,e implica realizar las siguien-
tes tareas: determinar la magnitud de
la condicin de inters.(ii) Identificar
los factores causales directos.(iii)Iden
tifcar los factores causales indirectos
y (iv)Identificar los caminos causales
crticos.
Medicin de resultados e Indica-
dores de desempeo
Son instrumentos que proporcionan
informacin de medicin cuantitativa y
cualitativa sobre el desenvolvimiento, logros
y resultados en la entrega de productos,
programas, actividades o proyectos a favor
de la poblacin u objeto de la intervencin
de parte del Estado, en el marco de su mi-
sin y los objetivos estratgicos.
Perspectiva de los indicadores de
desempeo
Los resultados de las intervenciones del
Estado, llmese: programas estratgicos,
proyectos y/o actividades hablando, se
pueden medir desde la perspectiva de
dos dimensiones, las mismas que se en-
cuentran asociadas e interrelacionadas
mutuamente en variables de causa y
efecto. Por un lado, se encuentran los
componentes (insumo o recursos, proce-
sos, productos y resultados fnales) y, del
otro lado, se encuentran los indicadores
(efciencia, efcacia, calidad y economa)
aclarando que a lo largo de la evaluacin
o medicin se relacionarn permanente-
mente estas dos dimensiones. Claro est,
que ustedes amigos lectores, podrn bus-
car mltiples combinaciones o variables
ms adelante.
Lo importante es relacionarlos en una
primera instancia como un ratio o ndice
y luego interpretarlo, que ese es el objeto
principal de la medicin de resultados.
Informe Especial
III
4 III
A
Efciencia
Describe la relacin entre dos magnitudes
fsicas: la produccin de un servicio pblico
y los insumos o recursos empleados para
alcanzar el nivel de los productos. Desde
un punto de vista ms ptimo, la efciencia
se puede conceptualizar como producir
la mayor cantidad con el nivel de recursos
del que se dispone y se materializa a travs
de: productividad, rendimiento, capacidad
instalada, etc.
(I)
Insumo
Son los recursos necesarios
para desarrollar los programas,
proyectos, etc. que dan como
resultado la generacin de un
producto intermedio y fnal.
Componente
Indicadores
A
Efciencia
B
Efcacia
C
Calidad
D
Economa
Insumos (Inputs) (I)
Procesos (Process) (II)
Productos (Ouputs) (III)
Resultados fnales o impacto (Outcomes) (IV)
Componente Interrogante Fuente de informacin
Insumos Cuntos recursos se utilizarn?
Ejecucin presupuestal
Costos
Informacin fnanciera
Procesos
Qu procesos se realizarn?
Cuntos procedimientos por cada proceso?
Cunto tiempo se tom por proceso?
Qu cantidad de RR.HH. se emple?
Costos ABC
CMI
Benchmarking
Productos
Cules son los productos identifcados bienes, servicios,
otros, etc.?
Qu cantidad de productos se obtuvieron?
Cul es la calidad del producto?
En qu medida se cumplieron los objetivos y metas?
Cun aceptable es el producto?
Cantidad de servicios pblicos
generados.
Estad sti cas de producci n
fsica
Resultados
fnales
Cul es el impacto del producto?
Qu porcentaje del mbito de actuacin del producto
se ejecut o cul es el alcance?
Cules son los efectos fnales logrados?
Cul es el nivel de satisfaccin de la poblacin objetivo
y sobre todo la calidad percibida?
Cun oportuno es el servicio pblico y/o el programa,
proyecto?
Encuestas
Estadsticas INEI
Prensa escrita, radial, Tv.
Opinin de los usuarios o pbli-
co objetivo.
Estudios especiales.
Por lo tanto, vamos a defnir brevemente cada uno de los conceptos relacionados con
estas dos menciones:
Medicin de Resultados del Programa Estratgico
B
Efcacia
Se refere al grado de cumplimiento
de los objetivos previstos y en
que medida se estn logrando. La
eficacia es un concepto que da
cuenta del grado de cumplimiento
superior con valor agregado, de los
propsitos, cuya perspectiva es me-
dir el grado de avance respecto al
universo, la focalizacin, cobertura
y el impacto.
(II)
Proceso
Conj unt o de
elementos din-
micamente in-
terrelacionados
que se desarro-
llan a travs de
una secuencia
de actividades
or i ent adas a
gener ar val or
aadido.
C
Calidad
Seala las caractersticas y atributos
que debe tener el producto, desde
el punto de vista tcnico y humano
para alcanzar niveles superiores de
expectativa se exterioriza a travs
de: la oportunidad, accesibilidad,
percepcin de usuarios, precisin
en la solucin de problemas y
servicios.
(III)
Producto
Son los bienes y
servicios pbli-
cos producidos
por las distintas
enti dades p-
blicas asociados
a sus funciones y
competencias.s
D
Econo-
ma
Es la capacidad de una entidad para
generar y ejecutar adecuadamente
los recursos fnancieros para obte-
ner previstos. Se materializa en me-
dir a travs del costo del producto,
programa, proyecto, del presupues-
to ejecutado, del fnanciamiento o
autofnanciamiento, medir el gasto
operativo, etc.
(IV)
Resul-
tados
fnales
Son los produc-
tos cuantifica-
bles y medibles
positivos o nega-
tivos alcanzados
en el corto plazo y
generados como
consecuencia de
las acciones y/o
estrategias e in-
tervenciones del
Estado, siendo
de directa im-
portancia para
los benefciarios.
Se refejan en el
apor te o con-
tribucin de la
calidad de vida
del pblico ob-
jetivo.
Proceso de medicin de resultados e interrelacin de los indicadores de desempeo
Fuente: AECA- Indicadores de gestin para entidades pblicas Asociacin Espaola de Con-
tabilidad y Administracin de Empresas - Adaptado por el autor
Indicador de
economa
Indicador de
efciencia
Producto
Indicador de
efcacia
Resultado
Indicador de
calidad
Impacto
Nivel de
servicio
Satisfaccin
del usuario
Poblacin
objetivo
rea Sistema Nacional de Presupuesto Pblico
III
5 III
Es importante sealar, que las fases de la
PPE se encuentran relacionadas con el ciclo
presupuestal, principalmente con la etapa
de programacin presupuestal. Que incluye
el Diagnstico como el Diseo de la que
son consistentes con la programacin pre-
supuestal, la cul considera el momento en
que se establecen las estrategias generales
relacionadas con los procesos de planif-
cacin tanto institucional como sectorial
con una perspectiva multianual, asignn-
dose los crditos presupuestarios para las
estrategias identifcadas. Esta ltima fase
se desarrolla con mayor detalle en la etapa
de formulacin presupuestal, que implica
asignar recursos fnancieros a la estructura
funcional previamente diseada.
ser los responsables de la elaboracin o
validacin del diagnstico y del diseo de
la estrategia y por lo tanto del programa que
se desarrolle deber resolver las siguientes
interrogantes:
Qu se quiere hacer con los recursos
fnancieros? (programacin)
Cmo se deben asignar los crditos
presupuestales aprobados?
En base a qu mecanismos y priorida-
des se ejecutar el presupuesto?
Cmo se controlar el avance fsico
fanciero del presupuesto ejecutado?
Qu tipo de indicadores de medicin
deberemos de formular para evaluar los
resultados del Programa Estratgico?
Construccin de un Programa Es-
tratgico (PE)
La construccin de un PE implica la realiza-
cin de las diferentes fases que constituyen
la PPE. En la primera fase, se recomienda el
uso de diferentes metodologas, como el
desarrollo de modelos conceptuales, ex-
plicativo y prescriptivo, u otro instrumental
que ayude a profundizar en los problemas,
sus causas y sus relaciones. En la segunda
fase se recomienda el uso de la metodologa
del modelo lgico.
Un paso previo, sin embargo, lo constituye
la identifcacin de los actores involucrados,
en relacin al problema o condicin de
inters a abordar. Dichos actores debern
En el presente diagrama podemos observar las relaciones de causa
y efecto entre las variables: costo, recurso, proceso y producto que
previamente son medidos: en cantidad, tiempo, oportunidad y calidad
de los logros y resultados obtenidos.
Los mismos que sern evaluados posteriormente atravs de los
indicadores de desempeo: economa, efciencia, efcacia y calidad
de programa estratgico.
Costo Recurso Proceso
Programa
Estratgico
La medicin de resultados y los
problemas de nomenclatura
Al traducir del ingls trminos como
outcomes y outputs, la confusin se in-
crementa, pues muchos pases slo se
refieren a resultados, pero la distincin
entre resultados y productos general-
mente es impreciso. Incluso entre pases
anglosajones existen notables diferencias.
A modo de ejemplo, el trmino outcome
(resultado o impacto) se utiliza en Es-
tados Unidos como las consecuencias
intencionadas del accionar pblico, en
tanto que Australia analiza los outcome
como el impacto real, independiente de
que este haya sido intencionado o no.
La OCDE ha intentado ordenar esta prolf-
ca y diversa nomenclatura. En primer lugar,
asume que los insumos son recursos que
la organizacin la entidad pblica tiene
disponible para lograr un producto o
resultado. Los insumos pueden incluir a
los funcionarios, equipos o instalaciones,
materiales fungibles y los bienes o servi-
cios recibidos. Los costos constituyen los
gastos incurridos al usar los insumos. Los
productos estn relacionados con los bie-
nes y servicios producidos directamente
por una entidad pblica. Los resultados se
relacionan con los impactos o consecuen-
cias para la comunidad de los productos
o actividades del gobierno. Los resultados
reflejan los impactos intencionados y no
intencionados de las acciones guberna-
mentales, estos proveen la racionalidad
para las intervenciones gubernamentales. El
esquema anterior presenta la interrelacin
entre los cuatro conceptos y las medidas de
logro de efciencia, efectividad, economa y
costo-efectividad.
Evaluacin independiente de resul-
tados
La evaluaci n es una apreciacin
sistemtica y objetiva sobre el diseo,
puesta en prctica y resultados de
una programa, proyecto, o conjunto
de estos, ya sea en curso o conclui-
dos. La finalidad es determinar la
pertinencia y el logro de los objeti-
vos, as como la eficiencia, la eficacia,
el impacto y la sostenibilidad para
el logro de resultados. Una evalua-
cin debe proporcionar informacin
creble y til, que permita utilizar
las conclusiones y recomendaciones
en el proceso de toma de decisiones
presupuestales.
Por tanto la evaluacin independiente
podr ser realizada slo por evaluado-
res que no estn bajo el control de los
responsables del diseo y la implemen-
tacin de la intervencin evaluada.
Instrumentos de evaluacin indepen-
diente
En el marco del Sistema de Evaluaciones
Independientes del Presupuesto (SEIP) se
Informe Especial
6 III
establecen, inicialmente, dos instrumentos
de evaluacin independiente:
a) Evaluacin de Diseo y Ejecucin
Presupuestal (EDEP):
a.1 La EDEP utiliza la metodologa de
marco lgico, mediante la cual se
organiza el Presupuesto Evaluado
(PEV) en actividades, productos o
componentes, resultados intermedios
o propsito y resultados finales o fin,
centrndose primero en identificar los
objetivos de las actividades o proyec-
tos considerados dentro del PEV, para
luego determinar la consistencia de su
diseo y resultados con dichos obje-
tivos, sobre la base principalmente
de antecedentes e i nf or maci n
existentes. La evaluacin considera,
entre otros, los siguientes mbitos:
la justificacin del PEV; su diseo; los
principales aspectos de organizacin
y gestin; y los resultados o desempe-
o en trminos de eficacia, eficiencia
y calidad
1
.
a.2 La evaluacin incluye conclusiones y
recomendaciones orientadas a mejorar
el desempeo del PEV, ya sea en aspec-
tos institucionales-organizacionales,
programticos y/o de gestin.
a.3 La EDEP tiene un horizonte de evalua-
cin de tres aos, compuesto por el ao
fscal materia de la evaluacin y los dos
aos previos. Cuando sea pertinente,
deber considerar proyecciones para
los dos aos posteriores al ao fscal
materia de evaluacin.
a.4 Los informes de EDEP que elaboren los
evaluadores independientes seguirn
las pautas de contenidos consignadas
en el Anexo SEIP-01 de la Directiva, a
travs de los cuales se desarrollan los
mtodos de evaluacin aplicables a la
EDEP.
b) Evaluacin de Impacto de Presu-
puesto (EIP):
b.1 La Evaluacin de Impacto de Presupues-
to (EIP) utiliza la metodologa de marco
lgico, mediante la cual se organiza
el PEV en actividades, productos o
componentes, resultados intermedios
o propsito y resultados fnales o fn.
Asimismo, aplica instrumentos de
recoleccin de informacin primaria y
trabajo de campo, de ser necesarios, y
utiliza modelos analticos pertinentes
para determinar si los resultados a nivel
de propsito y/o fn (resultados inter-
medios y/o finales) son atribuibles al
PEV. Esta evaluacin considera, entre
otros, los siguientes mbitos: la justifi-
cacin del PEV; su diseo; los principales
aspectos de organizacin y gestin; y los
resultados o desempeo en trminos de
efcacia, efciencia y calidad
1
, incluyendo
el impacto global del PEV.
b.2 La evaluacin incluye conclusiones
y recomendaciones para mejorar el
desempeo del PEV en los diferentes
mbitos de la evaluacin.
b.3 El horizonte de evaluacin de la EIP
depende de la disponibilidad de in-
formacin, de la metodologa utilizada
para la medicin del impacto y del
tiempo en ejecucin del Presupuesto
Evaluado.
b.4 Los informes de EIP que elaboren los
evaluadores externos seguirn las
pautas de contenidos consignadas
en el Anexo SEIP-02 de la Directiva, a
travs de los cuales se desarrollan los
mtodos de evaluacin aplicables al
EIP.
Lineamientos de las evaluaciones in-
dependientes
7.1 Las evaluaciones son independientes y
sus resultados deben ser tcnicamente
confables. Slo pueden ser ejecutadas
por evaluadores que no estn bajo el
control de los responsables del diseo
y/o la implementacin de la interven-
cin evaluada.
7.2 Los evaluadores independientes son
seleccionados a travs de concursos p-
blicos, de conformidad con las normas
que regulan esta materia.
7.3 Los resultados de las evaluaciones son
pblicos. Los informes y las respuestas
de las entidades a dichos informes es-
tarn disponibles a travs de la pgina
Web del Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF).
Instancias e instituciones involucradas
8.1 Son roles de la DNPP:
a) Comunicar oficialmente la selec-
cin del PEV a la unidad respon-
sable de su ejecucin y solicitar
i nformaci n de base, segn el
FORMATO SEIP 01, para el inicio de
la evaluacin.
b) Realizar Informes de Recomendacio-
nes de Presupuesto Evaluado (IRPEV)
sobre la base de los informes fnales
de evaluacin; pudiendo establecer
compromisos en el marco de un
Convenio de Administracin por
Resultados para efecto del cumpli-
miento de dichas recomendacio-
nes.
c) Las que se contemplen en el marco
de la Directiva para las evaluacio-
nes independientes en el marco
del PPR aprobado por Resolucin
Directorial N 053-2008-EF/76.01
1 El concepto de efcacia se refere al grado de cumplimiento de los
objetivos planteados. Por suparte, el conceptode efcienciase refere
alarelacinentre laproduccinde unbienoservicios y los insumos
o recursos que se utilizan para alcanzar ese nivel de produccin.
Por ltimo, el concepto de calidad se refere a los atributos de los
productos (bienes oservicios) entregados, tales como: oportunidad,
accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio,
comodidad y cortesa en la atencin, entre otros.
III
1 IV
I
n
f
o
r
m
e
s

E
s
p
e
c
i
a
l
e
s
Sistema Nacional de
Abastecimientos y
Contrataciones del Estado
rea
IV
La determinacin de las necesidades
en la Ley de Contrataciones del Estado
El reglamento regula la Determinacin
de las Necesidades como una actuacin
inherente a la elaboracin del Plan Anual.
A juicio nuestro y en virtud del momento
en que se determinan las necesidades, esta
actuacin administrativa no es preclusiva de
la elaboracin del PAAC, pues antes deben
llevarse a cabo diferentes actuaciones ad-
ministrativas, tales como la determinacin
del Valor Referencial, de las caractersticas,
del Proceso de Seleccin y otras previas a
la elaboracin del Plan Anual.
El artculo 13 del Reglamento establece:
ARTCULO 13.- Elaboracin del Plan Anual
En la fase de programacin y formulacin del presu-
puesto institucional, cada una de las dependencias
de la entidad determinar, dentro del plazo sealado
por la normativa correspondiente, sus requerimientos
de bienes, servicios y obras, en funcin de sus metas
presupuestarias establecidas, sealando la progra-
macin de acuerdo a sus prioridades.
Dichos requeri mi entos sern i ncl ui dos en el
cuadro de necesidades que ser remitido al
rgano encargado de las contrataciones para su
consolidacin, valorizacin y posterior inclusin
en el Plan Anual.
Una vez aprobado el presupuesto institucional, el
rgano encargado de las contrataciones revisar,
evaluar y actualizar el proyecto de Plan Anual
de Contrataciones sujetndolo a los montos pre-
supuestarios establecidos en aquel.
1. Por su lado la Ley de Contra-
taciones, igualmente en su
artculo 13 establece:
Artculo 13.- Caractersticas tcnicas de los bienes,
servicios y obras a contratar
Sobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el
rea usuaria deber requerir la contratacin de los
bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta los
plazos de duracin establecidos para cada proceso
de seleccin, con el fn de asegurar la oportuna
satisfaccin de sus necesidades.
Al plantear su requerimiento, el rea usuaria de-
ber describir el bien, servicio u obra a contratar,
definiendo con precisin su cantidad y calidad,
indicando la fnalidad pblica para la que debe
ser contratado.
La formulacin de las especificaciones tcnicas
deber ser real i zada por el rea usuari a en
coordinacin con el rgano encargado de las
contrataciones de la entidad, evaluando en cada
caso las alternativas tcnicas y las posibilidades
que ofrece el mercado para la satisfaccin del
requerimiento. Esta evaluacin deber permitir
la concurrencia de la pluralidad de proveedores
en el mercado para la convocatoria del respectivo
proceso de seleccin, evitando incluir requisitos
innecesarios cuyo cumplimiento slo favorezca
a determinados postores.
Las especi fi caci ones tcnicas deben cumplir
obligatoriamente con los reglamentos tcnicos,
normas metrolgicas y/o sanitarias nacionales,
si las hubiere.
Estas podrn recoger las condiciones determinadas
en las normas tcnicas, si las hubiere.
En el caso de obras, adems, se deber contar con
la disponibilidad fsica del terreno o lugar donde
se ejecutar la misma y con el expediente tcnico
aprobado, debiendo cumplir con los requisitos
establecidos en el reglamento.
La entidad cautelar su adecuada formulacin
con el fn de asegurar la calidad tcnica y reducir al
mnimo la necesidad de su reformulacin por errores
o defciencias tcnicas que repercutan en el proceso
de ejecucin de obras.
En los procesos de seleccin, segn relacin de tems,
etapas, tramos, paquetes o lotes, se podr convo-
car la contratacin de bienes, servicios y obras en
un solo proceso, establecindose un valor referen-
cial para cada tem, etapa, tramo, paquete o lote.
El reglamento establecer los procedimientos
adicionales a seguir en estos casos.
Nuestro comentario respecto del tema es
el siguiente:
Naturaleza del Plan Anual.- De acuerdo con
el artculo 8 de la Ley, cada entidad elaborar
su Plan Anual de Contrataciones, el cual debe-
r prever todas las contrataciones de bienes,
servicios y obras que se requerirn durante
el ao fscal, con independencia del rgimen
que las regule o su fuente de fnanciamiento,
as como de los montos estimados y tipos
de procesos de seleccin previstos. Los
montos estimados a ser ejecutados durante
el ao fscal correspondiente debern estar
comprendidos en el presupuesto institu-
cional. El Plan Anual es el documento
donde las entidades sujetas a la Ley de
Contrataciones del Estado prevn los
bienes, servicios y obras que se requerirn
durante el ejercicio presupuestal y el monto
del presupuesto requerido. Este Plan Anual
ser aprobado por el titular de la entidad.
En este documento se prevn todos los re-
querimientos para el ejercicio presupuestal,
el mismo que est sujeto al Principio de
Anualidad; es decir, se inicia el 1 de enero y
culmina el 31 de diciembre, al que se agrega
un perodo de regularizacin, que no puede
exceder el 31 de marzo. Este perodo de
regularizacin nicamente se emplea para
casos especficamente normados por el
artculo 29 de la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto. El contenido del
Plan Anual, tal como lo prev el artculo 14
esta constituido por:
El objeto de contratacin;
La descripcin de los bienes, servicios u
obras a contratar y el correspondiente
cdigo asignado en el catlogo;
El valor estimado de la contratacin (No
entendemos porque estimado; es valor
referencial que luego se actualizar, en
el caso de ser afectado por la antige-
dad se actualizar los costos Art. 31)
El reglamento establecer los procedimientos
Autor : Dr. Alejandro Alvarez Pedroza
Ttulo : La determinacin de las necesidades en la
Ley de Contrataciones del Estado
2008
Ficha Tcnica
1. Por su lado, la Ley de Contrataciones, igual-
mente en su Artculo 13 establece:
2. Concepto
Sumari o
* Abogado especialista en contrataciones del Estado.
Consultor de importantes entidades del sector pblico en
proceso de seleccin. Docente a nivel de posgrado.
2 IV
Informes Especiales
IV
Tipo de proceso de seleccin (Su de-
terminacin es en funcin del valor
referencial, por ello nuestra inquietud
precedente Art. 84);
Fuente de Financiamiento;
Tipo de moneda;
Niveles de desconcentracin;
Fecha prevista de convocatoria.
En conclusin, slo se programa en el Plan
Anual las necesidades a satisfacer durante
el ejercicio presupuestal. Estando prohibi-
do, por lo tanto, incorporar necesidades
de ejercicio presupuestal distinto.
Formulacin del Requerimiento.- La
normativa establece que en la fase de
programacin y formulacin del presu-
puesto institucional, cada una de l as
dependencias de la entidad determinar,
dentro del plazo sealado por la norma-
tiva correspondiente, sus requerimientos
de bienes, servicios y obras, en funcin
de sus metas presupuestales, sealando
la programacin de acuerdo a sus priori-
dades. Nos preguntamos si la disposicin
legal indicada usa el trmino determina-
cin de requerimientos como sinnimo
de determinacin de necesidades. A juicio
nuestro consideramos que ambas expre-
siones tienen la misma naturaleza, pues
la actuacin administrativa se realiza en
funcin de las metas presupuestales, lo
que implica, por tener su correlato en la
programacin y formulacin, productos
generados para la consecucin de acti-
vidades y proyectos, las mismas que son
propuestas o requeridas por cada Unidad
Ejecutora, con la finalidad de contribuir al
logro de los objetivos institucionales.
Fase de programacin y formulacin del
Presupuesto Institucional.- La programa-
cin y formulacin constituyen fases del
Proceso Presupuestario.
La Programacin en los Pliegos Instituciona-
les toman en consideracin lo siguiente:
16.1 Los Pliegos para efecto de la programacin,
en concordancia con lo dispuesto en el artculo
precedente, toman en cuenta lo siguiente:
a) En cuanto a los ingresos a percibir, con excep-
cin de los provenientes del Tesoro Pblico, se
tendrn en cuenta las tendencias de la economa,
las estacionalidades y los efectos coyunturales que
puedan estimarse, as como los derivados de los cam-
bios previstos por la normatividad que los regula.
b) En cuanto a los gastos a prever, se asignarn a
travs de crditos presupuestarios, de conformidad
con la escala de prioridades y las polticas de gasto
priorizadas por el titular del pliego. La escala de
prioridades es la prelacin de los objetivos institucio-
nales que establece el titular del pliego, en funcin
a la Misin, propsitos y funciones que persigue la
entidad, atendiendo a lo dispuesto en el numeral
16.3 del presente artculo y el artculo 71 numeral
71.1 de la Ley General.
16.2 El monto proveniente del Tesoro Pblico ser
comunicado a los Pliegos por el Ministerio de
Economa y Finanzas, a travs de sus rganos
competentes, el que ser adicionado a los ingresos
sealados en el numeral 16.1 literal a) del presente
artculo, constituyendo el lmite del crdito presu-
puestario que atender los gastos del pliego.
16.3 La previsin de gastos debe considerar, pri-
mero, los gastos de funcionamiento de carcter
permanente, como es el caso de las planillas del
personal activo y cesante, no vinculados a proyec-
tos de inversin, as como sus respectivas cargas
sociales; segundo, los bienes y servicios necesarios
para la operatividad institucional; tercero, el man-
tenimiento de la infraestructura de los proyectos de
inversin; cuarto, las contrapartidas que por efecto
de contratos o convenios deban preverse; quinto, los
proyectos en ejecucin; y fnalmente, la ejecucin de
nuevos proyectos.
16.4 Para efecto de la programacin de gastos,
en el caso de los nuevos proyectos a que hace
mencin el numeral precedente, los pliegos, bajo
responsabilidad de su titular, slo podrn progra-
mar los gastos que se requieran en el ao fscal
respectivo, atendiendo a que el plazo de ejecucin
del proyecto, segn su declaratoria de viabilidad, no
haya superado el ao subsiguiente al plazo previsto
en dicha declaratoria.
16.5 Se consideran los proyectos de inversin que
se sujeten a las disposiciones del Sistema Nacional
de Inversin Pblica.
Artculo 17.- Recursos por Operaciones Ofciales de
Crdito y por Donaciones y Transferencias
Los recursos provenientes de operaciones ofciales de
crdito externo e interno, cuando sean mayores a un
ao, as como los provenientes de donaciones y trans-
ferencias, salvo en el caso de operaciones de libre dispo-
nibilidad que contemple el Marco Macroeconmico
Multianual de acuerdo al programa econmico del
Gobierno, slo se presupuestan cuando:
a) Se suscriban o emitan los respectivos Instru-
mentos Bancarios y/o Financieros de acuerdo a la
legislacin aplicable; o
b) Se celebre el Contrato o Convenio pertinente.
La formulacin tiene la siguiente naturaleza:
18.1 En la Fase de Formulacin Presupuestaria, en
adelante Formulacin, se determina la estructura
funcional-programtica del pliego, la cual debe
refejar los objetivos institucionales, debiendo estar
diseada a partir de las categoras presupuestarias
consideradas en el clasifcador presupuestario respecti-
vo. Asimismo, se determinan las metas en funcin de la
escala de prioridades y se consignan las cadenas de
gasto y las respectivas fuentes de fnanciamiento.
18.2 La estructura de la cadena funcional-progra-
mtica es propuesta, considerando los criterios de
tipicidad y atipicidad, por la Direccin Nacional
del Presupuesto Pblico, a los pliegos para su
aprobacin.
Artculo 19.- Medios informticos
La propuesta y dems documentacin vinculada
a la formulacin del presupuesto del pliego se
tramitarn sirvindose de los medios informticos
que para tal efecto el Ministerio de Economa y
Finanzas pondr a disposicin de las entidades, f-
jando la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico
los procedimientos y plazos para su presentacin y
sustentacin.
Determinacin de las Necesidades en
la fase de programacin y formulacin
del presupuesto institucional.- Como
lo hemos sealado, la determinacin de
necesidades implica la determinacin
de necesidades. En este contexto, de-
sarrollamos este punto. Cada una de las
dependencias de la entidad determinar,
dentro del plazo sealado por el Manual
de Contrataciones, sus requerimientos de
bienes, servicios y obras, en funcin de
sus metas presupuestarias establecidas,
sealando la programacin de acuerdo a
sus prioridades. De acuerdo con el artculo
13 de la Ley, el rea usuaria requiere la con-
tratacin de los bienes, servicios u obras
sobre la bases del Plan Anual, esto quiere
decir, que las necesidades ya fueron deter-
minadas e incorporadas con su respectiva
caracterstica y valor referencial en el Plan
Anual con su respectivo Proceso de Seleccin.
En consecuencia, el artculo del reglamento
materia de comentario no es reglamentario
del artculo 13 de la Ley, pues este slo regula
el requerimiento de la contratacin sobre la
base del Plan Anual y la competencia de la
formulacin de las especifcaciones tcnicas
por parte del rea usuaria. En cambio, el
reglamento regula la determinacin de las
necesidades (requerimientos) en funcin
de las metas presupuestales. Desde nuestra
ptica, la ley y el reglamento generan una
confusin en este aspecto.
La determinacin de necesidades consiste en
identifcar las necesidades indispensables,
imprescindibles, en funcin de la meta res-
pectiva. Por ello, previamente la dependencia
usuaria deber tener conocimiento pleno de
la Meta formulada con absoluta claridad. Caso
contrario se corre el riesgo de determinar de-
fciente o irregularmente necesidades que
no son indispensables para la dependencia
y/o la entidad.
Cada dependencia deber tener en cuenta el
Plan Estratgico Institucional, por ende, el plan
operativo y se supone la coordinacin formal
que actuar con la Ofcina de Presupuesto o
quien haga sus veces. No obstante, que los
documentos de gestin relativas a la planif-
cacin derivan estrictamente de actuaciones
relacionadas con el Proceso Presupuestario,
el Reglamento de la Ley ha incorporado esta
gestin financiera dentro del Proceso de
Adquisicin o Contratacin. Es ms, la misma
Gua de Auditora de los indicados procesos,
aprobada mediante la Resolucin de Contralora
N 532-2005-CG de 12/01/2006 establece
como desarrollo de auditora la revisin de los
documentos vinculados a esta gestin, tales
como el Plan Estratgicos, el plan operativo
compatibles con el PAC.
Metas: Las metas de la entidad no son sino
la misin, visin, objetivos estratgicos y
objetivos operativos institucionales, del
sistema de planeamiento estratgico de
la entidad. Dichos elementos sealan la
ruta y metas que la institucin busca en
el corto, mediano y largo plazo, y deben
ser comprendidos y compartidos por los
funcionarios, reas y dependencias con
competencia en el mbito de las adquisi-
ciones y contrataciones de la entidad. En
consecuencia, cada dependencia, tendr a
la vista los Planes Estratgicos Instituciona-
les del cual deriva el Plan Operativo Institu-
cional que constituir en ltima instancia la
lnea maestra que la entidad espera lograr
durante el ejercicio y sobre las cuales las
diversas reas elaboran su Plan Operativo
por rea. La estructura de estos objetivos
operativos contienen estrategias y lneas
de accin sobre las cuales se evaluar el
desempeo institucional de manera trimes-
tral. Las metas, vinculadas a la planifcacin
tienen naturaleza presupuestal; por lo tanto,
constituyen los subproductos generados
para la consecucin de actividades y pro-
yectos, siendo propuestas por cada unidad
3 IV
rea Sistema Nacional de Abastecimientos y Contrataciones del Estado
IV
ejecutora en la Fase de Programacin, para
contribuir al logro de los Objetivos Estra-
tgicos. Las metas Presupuestales como
Unidades bsicas de egresos comprenden
los siguientes cuatro elementos:
Finalidad: es la precisin del objeto de
la meta;
Unidad de Medida: establece al forma
de medir la meta;
Cantidad: es el nmero de unidades de
medida que se espera alcanzar;
Ubicacin Geogrfca: corresponde al
lugar donde se ejecutan fsicamente los
componentes y metas a nivel distrital.
Tienen las siguientes caractersticas:
Razonables: deben ser factibles de ser
cumplidas teniendo en cuenta los fon-
dos pblicos asignados;
Claras: deben encontrarse explcita-
mente defnidas y diferenciadas a fn
de evitar confusin en los productos
esperados;
Mesurables: deben ser susceptibles de
medicin.
Normas de Austeridad, Disciplina y Raciona-
lidad y Clasifcador Especfca del Gasto: El
rea Usuaria para determinar necesidades
deber observar felmente las normas de
austeridad, disciplina y racionalidad; las es-
pecfcas del gasto; el Plan Estratgico Insti-
tucional; el Plan Operativo y, por supuesto, la
disponibilidad de recursos con que cuenta
el Pliego, va las coordinaciones respectivas,
caso contrario no podr determinar necesi-
dades efciente y regularmente. Tendr que
tener en cuenta, por ejemplo, con vista a los
documento sealados, que con la Fuente
de Financiamiento Recursos Directamente
Recaudados, en la programacin de sus
gastos en bienes y servicios no podrn
superar el 8% del presupuesto institucional
de apertura del ao fscal en curso.
Programar las necesidades determinadas.- La
programacin se establece de acuerdo con
las prioridades de la dependencia o entidad.
La programacin tiene naturaleza presu-
puestal, por cuanto constituye un proceso
tcnico logstico que tiene por fnalidad
determinar y prever en forma racional y
sistemtica la satisfaccin de las necesida-
des en funcin del perodo en que debe
cumplirse la meta. En otras palabras, una
vez que se ha determinado las necesidades
las programar en funcin de su adecuado
empleo en el desarrollo de las actividades
de la entidad. En el mbito del Gobierno
Nacional, por ejemplo, las Programaciones
Trimestrales de Gastos se determinan con-
forme al comportamiento probable de los
niveles de ejecucin mensual de gastos
durante el trimestre, y de acuerdo con los
Procesos de Seleccin aprobados en el
Plan Anual de Contrataciones de la entidad,
entre otros. En consecuencia, cada depen-
dencia manejar el perodo trimestral para
la programacin de sus necesidades.
En el contexto de la determinacin de nece-
sidades, la Programacin tiene su correlato
en la Programacin Presupuestaria, dentro
de cuyo mbito se determinan la Escala de
Prioridades del Pliego; la demanda global del
gasto y las metas presupuestarias; el desarro-
llo de los procesos para la estimacin de los
fondos pblicos, con el objeto de determinar
el monto de la Asignacin Presupuestaria
Pliego (Crdito Presupuestario).
Priorizar las necesidades.- Repetimos, la pro-
gramacin se efecta de acuerdo con las
prioridades de la dependencia o entidad.
Toda prioridad implica el orden de las cosas
en funcin de su importancia; la preferencia,
preeminencia y primaca. En consecuencia,
una vez determinada las necesidades, debe
establecerse, entre ellas, la prioridad de unas
respecto de otras. Por ejemplo, podr reque-
rirse 10 computadoras y 3 grupos electrge-
nos; en el orden de preferencia o prioridad
tendrn que estar los grupos electrgenos
en una instalacin sin redes elctricas. Pues
bien, la programacin est ligada a esta ac-
tuacin administrativa - presupuestal de la
priorizacin de las necesidades. En adelante,
la referencia a las necesidades de bienes,
servicios u obras se har empleando como
lenguaje la informacin del Catlogo ofcial
de bienes, servicios u obras.
Dentro del Proceso Presupuestario la
Escala de Prioridades es el orden de
prelacin otorgado a los Objetivos Es-
tratgicos y sirve de gua para definir las
actividades y proyectos. Dicha escala es
defnida por el titular del pliego para cada
ao fiscal, obviamente contando con la
informacin solicitada a cada rea Usuaria
y a Presupuesto.
Cuadro de Necesidades.- Los requeri-
mientos programados de acuerdo con las
prioridades de la dependencia o entidad,
sern incluidos en el Cuadro de Necesida-
des respectivo. El Cuadro de Necesidades
se emplea para expresar por cada meta las
necesidades de bienes, servicios u obras,
segn corresponda.
Presupuestalmente, la determinacin de la
demanda de gastos de carcter ineludible
que planean los diferentes rganos Estruc-
turales de la Unidad (s) Ejecutora (s) que
conforma (n) el pliego, mediante la elabo-
racin y anlisis de los respectivos Cuadros
de Necesidades Bsicas, constituye una
de las Fases del Proceso de Programacin
Presupuestario de la entidad.
Remisin al rgano Encargado de las Ad-
quisiciones y Contrataciones del Cuadro
de Necesidades.- El Cuadro de Necesida-
des ser remitido al rgano Encargado de
las Contrataciones para su consolidacin,
valorizacin y posterior inclusin en el
Plan Anual.
Consolidacin de las Necesidades: Con-
siste en reunir en un solo documento la
informacin de las necesidades de bienes
y Servicios de todas las metas que forman
parte de cada una de las dependencias de
la entidad que determinaron sus propias
necesidades. La recopilacin de los Cuadros
de Necesidades, correspondiente a las me-
tas de cada una de las dependencias, debe
tener una metodologa defnida en funcin
de los ingresos y egresos presupuestales por
unidades ejecutoras. De ser el caso, funcin,
programa, subprograma, actividad, pro-
yecto, categora de gasto, grupo genrico
de Gasto. A juicio nuestro, la consolidacin
de las necesidades tiene que tener un
orden presupuestal; de modo tal que la
ejecucin del gasto tenga como correlato
el Proceso Presupuestario. En otras palabras,
la consolidacin no constituye una simple
compilacin sin sujecin a la estructura
presupuestal, de all que esta actividad tiene
que tener necesaria coordinacin con las
Ofcinas de Presupuesto o quien haga sus
veces. Este es un tema que debe ser materia
de desarrollo por el OSCE, a fn que se le de
uniformidad a esta, actuacin administrativa
dentro del Sector Pblico.
Valorizacin: La Valorizacin implica la
determinacin del Valor Referencial de
Contratacin, con el fn de establecer el tipo
de Proceso de Seleccin correspondiente
y gestionar la asignacin de los recursos
presupuestales necesarios. No dice la Ley
ni su Reglamento sobre qu universo se de-
termina el Valor Referencial. Sin embargo, se
entiende que es sobre el total consolidado de
un determinado bien requerido para el ejerci-
cio. Una vez ms nuestra inquietud vinculado
al fraccionamiento; ser fraccionamiento la
programacin de varios procesos de selec-
cin en distintos perodos presupuestales
trimestrales? A juicio nuestro no, pues en
determinados casos por falta de viabilidad,
tcnica o econmica, no ser posible la con-
tratacin total del universo de un determinado
bien (convocar a licitacin u otro proceso de
seleccin) en un solo proceso; por lo tanto,
en dos o tres perodos presupuestales tri-
mestrales se convoca con sus propios valores
referenciales. Ms adelante, examinaremos la
determinacin del valor referencial.
Incorporacin en el Plan Anual: Para que sea
incorporado en el Plan Anual, una necesidad
debe haberse determinado el Valor Referen-
cial y, como consecuencia de ello, haberse
defnido el Proceso de Seleccin respectivo.
El artculo 14 del presente reglamento pre-
cisamente establece como contenido del
Plan Anual el Valor Estimado de la Contra-
tacin y el tipo de proceso que corresponde
al Valor Estimado y al Objeto, as como la
Modalidad de Seleccin. En consecuencia,
slo si se ha defnido estos elementos po-
dr incorporarse al Plan Anual la necesidad
consolidada por el rgano Encargado de
las Contrataciones de la entidad.
Sujecin del Plan Anual al Presupuesto
Institucional de la entidad.- De acuerdo
con las directivas de ejecucin presupues-
taria, repetimos, la Programacin de las Metas
Presupuestarias es el proceso tcnico median-
te el cual se determina el cronograma de la
ejecucin fsica de las metas presupuestarias
establecidas para el ao fscal, teniendo en
cuenta el Plan Operativo Institucional (POI),
el PLAN ANUAL de Adquisiciones y Contra-
taciones, los Cronogramas y/o Programas
Anuales de Desembolsos, los Cronogramas
de Inversin, el perodo de cumplimiento
de la meta y otros documentos adecuados
para tal efecto.
4 IV
Informes Especiales
IV
El artculo 8 de la Ley establece que los
montos estimados a ser ejecutados durante
el Ao Fiscal correspondiente debern estar
comprendidos en el Presupuesto Institucional.
La Ley, cuando hablade montos a ser ejecu-
tados durante el AF, se est refriendo obvia-
mente a la fase de la Ejecucin Presupuestal
y al perodo dentro del cual se ejecuta. La eje-
cucin presupuestaria est sujeta al rgimen
del presupuesto anual y a sus modifcaciones
conforme a la Ley General del Sistema de Pre-
supuesto; y el Perodo Presupuestal al Ejercicio
que se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de
diciembre de cada AF, durante cuyo perodo
se perciben los ingresos y se atienden las
obligaciones de gasto, de conformidad con
los crditos presupuestarios autorizados en
los presupuestos.
Los crditos presupuestarios destinados a
fnanciar los gastos para la adquisicin de
bienes, servicios y obras forman parte de la
demanda global del Gasto del Pliego, que
deviene en la previsin de gastos del pliego.
Para su determinacin se requiere recabar,
evaluar y consolidar la informacin relativa
a la magnitud de los gastos que el pliego
debe asumir para el mantenimiento y ope-
ratividad de las funciones que desarrolla y
dentro del marco de los Objetivos Estratgi-
cos del Pliego. Los criterios para determinar
la Demanda Global de Gasto podemos
establecerla, de acuerdo a la naturaleza de
la adquisicin o contratacin:
Gastos de Inversin.- Los proyectos de inver-
sin para su programacin deben: Sujetarse
al mbito y competencia de cada nivel de
gobierno; estar inscrito en base de datos del
SNIP; contar con la contrapartida correspon-
diente; asegurar la previsin presupuestal
en los futuros aos fscales.
Se debe garantizar los gastos de operacin
y mantenimiento de los proyectos culmi-
nados (los cuales forman parte del gasto
corriente), previa a la consideracin de
nuevos proyectos de inversin.
Dentro de las condiciones antes sealadas,
la programacin de proyectos de inversin
se sujeta a la siguiente prioridad:
Los proyectos en actual ejecucin que
culminen en el ao materia de pro-
gramacin y el cofnanciamiento del
Estado por las concesiones relacionadas
a inversiones;
Los proyectos en actual ejecucin que
culminan en los aos subsiguientes,
siempre que se garantice su prioridad
en los sucesivos aos;
Los proyectos nuevos que cuenten con
mayor rentabilidad social;
Los nuevos proyectos de inversin cuya
fuente de fnanciamiento sea donacin o
cooperacin tcnica no reembolsable;
Los proyectos de inversin pblica en
preparacin.
Independientemente de la prioridad antes
sealada, en el momento que ocurra la
emergencia, los pliegos priorizan los pro-
yectos de emergencia.
Determinacin de Necesidades de Pro-
ductos Farmacuticos.- De acuerdo con
la R.M. N 414-2005/MINSA de 31/05/2005,
se aprob el Petitorio Nacional de Medi-
camentos Esenciales, precisndose que
los profesionales de salud del Ministerio
de Salud debern realizar la prescripcin y
dispensacin de medicamentos en el mar-
co del mismo, utilizando la denominacin
comn internacional. En otras palabras,
los profesionales de salud deben prescri-
bir, en principio, nicamente productos
farmacuticos denominados genricos,
salvo casos justificables de adquisicin
de medicamentos no considerados en el
indicado Petitorio. La DIGEMID evaluar los
casos justifcables.
Dentro de este breve contexto, debemos
sealar que las reas Usuarias de Salud
debern tomar en consideracin el Petitorio
Nacional para los efectos de determinar
necesidades de productos farmacuticos,
en el mbito de medicamentos que, por
haber vencido la patente que le daba exclu-
sividad para producirlo a un determinado
laboratorio, son fabricados por diversos
laboratorios. Estos productos tienen las
mismas caractersticas que el medicamento
innovador y aparece en las farmacias slo
con el nombre genrico del medicamento;
es decir, el nombre de la sustancia activa.
Para los efectos de defnir las necesidades
de productos farmacuticos no considera-
dos genricos, debe considerarse en primer
lugar determinados aspectos como:
La reaccin adversa del medicamento
genrico y que no exista otra alternativa;
La falla teraputica y carencia de alter-
nativa;
La enfermedad no cubierta por el peti-
torio; caso VIH, por ejemplo:
Las contraindicaciones;
La necesidad de una va de administra-
cin alterna;
La inexistencia comprobada en el
mercado farmacutico de algn medi-
camento;
La disminucin signifcativa del costo
con el uso de una alternativa;
La situacin de monopolio para un
medicamento que afecte signifcativa-
mente su costo.
El procedimiento para la adquisicin de
medicamentos no considerados en el
Petitorio Nacional son a grandes rasgos los
siguientes:
Solicitud ante el Comit Farmacolgico;
Evaluacin de las solicitudes;
Las Direcciones de Medicamentos de
las Direcciones de Salud, y/o Departa-
mentos y/o Servicios de Farmacias de
los Hospitales e Institutos Especializados
sern responsables de solicitar la adqui-
sicin de los medicamentos autorizados
por el Comit Farmacolgico;
La DIGEMID evaluar los casos: Inexis-
tencia comprobada en el mercado
farmacutico de algn medicamento;
Disminucin signifcativa del costo con
el uso de una alternativa; teraputi-
camente aceptable, de una diferente
concentracin y/o forma farmacutica a
las consideradas en el petitorio nacional;
Situacin de monopolio;
Otras actuaciones.
Adquisicin del Software en la Adminis-
tracin Pblica.- De acuerdo con la Ley
N 28612 de 16/10/2005, la contratacin de
licencias de software y servicios informticos
se lleva a cabo en condiciones de neutralidad,
vigencia, tecnolgica, libre concurrencia y
trato justo e igualitario de proveedores. Esta
Ley adopta las siguientes defniciones:
Software Libre: Es aquel cuya licencia de uso
garantiza las facultades de:
Uso irrestricto del programa para cualquier
propsito;
- Inspeccin exhaustiva de los mecanis-
mos de funcionamiento del programa;
- Confeccin y distribucin de copias del
programa; y,
- Modificacin del programa y distri-
bucin libre, tanto de las alteraciones
como del nuevo programa resultante,
bajo estas mismas condiciones.
Software propietario: Es aquel cuya licencia
de uso no permite ninguna o alguna de
las facultades previstas en la definicin
anterior.
Neutralidad tecnolgica en la adquisicin de
Computadoras en la Administracin Pblica:
Ninguna entidad de la administracin p-
blica adquirir soportes fsicos (hardware)
que la obliguen a utilizar slo determinado
tipo de software o que, de alguna manera,
limiten su autonoma informtica. En caso
de no existir soportes fsicos (hardware)
requeridos por la administracin pblica que
puedan ser utilizados por software de diferen-
tes tipos, tal hecho deber ser certifcado por
la Ofcina de Informtica de la entidad. La ad-
quisicin de software y servicios informticos
se adecuar a lo establecido en el T.U.O. de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado y su Reglamento.
Estudio, evaluacin e informe previo para la
Adquisicin de Software en la Administracin
Pblica.- El uso o adquisicin de licencias
de software en la administracin pblica
requiere del Informe Previo de Evaluacin de
la Ofcina de Informtica, que determine el
tipo de licencia de software que resulte ms
conveniente para atender el requerimiento
formulado. El informe deber contener, bajo
responsabilidad, un anlisis comparativo de
valores de mercado, as como de los costos y
benefcios en el corto, mediano y largo plazo
de las licencias existentes. En el caso de existir
un solo tipo de software, el informe se limitar
a certifcar este hecho. El informe se har de
conocimiento pblico en la pgina web de la
entidad que corresponda, salvo los casos de
reserva por seguridad nacional, conforme lo
disponga el reglamento. La entidad procurar
que la adquisicin responda a los principios de
vigencia y neutralidad tecnolgica, transpa-
rencia, efciencia y a los criterios de austeridad
y ahorro de los recursos pblicos.
5 IV
IV
Registro en el Plan Operativo Informtica Obli-
gatorio: El POI constituye un instrumento de
gestin de corto plazo, que permite defnir
las actividades informticas de las entidades
de la Administracin Pblica integrantes
del Sistema Nacional de Informtica. En
principio, las entidades debieron registrar
en la pgina web de la Ofcina Nacional de
Gobierno Electrnico e Informtica el Plan
Operativo Informtico hasta el 30/04/2007;
mediante la R.M N 131-2007-PCM, se ha
prorrogado el cumplimiento de dicha obli-
gacin hasta antes del ltimo da hbil del
mes de enero de 2008.
Legalidad de la adquisicin de pro-
gramas de software en entidades y
dependencias del Sector Pblico.- El D.S.
N 013-2003-PCM, modifcado por el D.S N
002-2007-PCM establece los lineamientos
para las adquisiciones indicadas:
Artculo 1.- Defnicin de Software Legal
Para los fines del presente Decreto Supremo,
entindase como software legal al programa de
ordenador, sea propietario o libre, adquirido, ob-
tenido y/o utilizado sin contravenir la legislacin
sobre el derecho de autor.
Artculo 2.- Objeto y Alcance de la Norma
Los titulares de las entidades y dependencias del
Sector Pblico comprendidas en la Ley N 27209, Ley
de Gestin Presupuestaria del Estado, establecern
un adecuado control para asegurar un uso exclusivo
de software legal.
Artculo 3.- Previsin Presupuestal de Pago de
Licencias de Programas de Software
Las entidades y dependencias referidas en el artculo
anterior debern implementar las medidas necesa-
rias para asegurar que las partidas presupuestales
que se elaboren a partir de la vigencia del presente
Decreto incluyan recursos sufcientes para el pago
de las licencias de software por adquirir, en los casos
en que proceda dicho pago.
Artculo 4.- Inventario de Software
En un plazo que no exceder del 31 de marzo de
2005, las entidades y dependencias comprendidas
en la presente norma debern inventariar los software
con que cuenten, procediendo a la eliminacin de
aquellos que no cuenten con la respectiva licencia, en
tanto se requiera dicha licencia, o a la correspondiente
regularizacin con los titulares de derechos sobre los
mismos. La copia de dicho inventario ser remitida a
la Presidencia del Consejo de Ministros y al Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica - INEI, para
coordinar el proceso de regularizacin al que hace
referencia este artculo. (*)
(*) Artculo modifcado por el artculo 1 del Decreto
Supremo N 037-2005-PCM, publicada el 11 mayo
2005, cuyo texto es el siguiente:
En un plazo que no exceder del 31 de diciembre
de 2006, las entidades y dependencias compren-
didas en la presente norma debern inventariar
los software con que cuenten, procediendo a la
eliminacin de aquellos que no cuenten con la
respectiva licencia, en tanto se requiera dicha
licencia, o a la correspondiente regularizacin con
los titulares de derechos sobre los mismos. Copia
de dicho inventario ser remitida a la Presidencia
del Consejo de Ministros para coordinar el proceso
de regularizacin al que hace referencia este
artculo. (*)
(*) Texto modifcado por el artculo 1 del Decreto
Supremo N 002-2007-PCM, publicado el 11 enero
de 2007, cuyo texto es el siguiente:
En un plazo que no exceder del 31 de julio de 2008,
las entidades y dependencias comprendidas en la
presente norma debern inventariar los software
con que cuenten, procediendo a la eliminacin de
aquellos que no cuenten con la respectiva licencia,
en tanto se requiera dicha licencia, o a la correspon-
diente regularizacin con los titulares de derechos
sobre los mismos. Copia de dicho inventario ser
remitida a la Ofcina Nacional de Gobierno Elec-
trnico e Informtica de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
Artculo 5.- Acciones a ser adoptadas por las
entidades y dependencias pblicas
Las entidades y dependencias comprendidas en
la presente norma debern adoptar las siguientes
acciones:
a) Otorgar al Jefe de Informtica o al funcionario
que cada entidad seale la responsabilidad
de certifcar el cumplimiento de las medidas
sealadas en este Decreto Supremo.
b) Adoptar la Gua para la Administracin Ef-
ciente del Software Legal en la Administracin
Pblica, a que hace referencia el Artculo 6 del
presente Decreto Supremo.
c) Desarrollar y mantener un adecuado sis-
tema de actualizacin del inventario de
software de la entidad o dependencia segn
el caso.
d) Incluir expresamente el requerimiento de
autorizacin o licencia legalmente emitida en
todo proceso de compra estatal de software
legal, en tanto dicha autorizacin o licencia se
requiera.
e) Desarrollar acciones informativas dirigidas
al personal de cada institucin con el objeto
de asegurar la correcta administracin del
software y el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en la presente norma.
Artculo 6.- Elaboracin de Gua de Administracin
de Software
Encrguese al Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
Intelectual - INDECOPI, en coordinacin con el
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
- I NEI , l a el aboraci n de una Gu a para l a
Administracin Eficiente de los programas de
Software Legal en la Administracin Pblica
en el plazo de treinta das tiles a partir de la
publicacin de la presente norma.
Solucin de controversias en la Nueva Ley de
Contrataciones del Estado D. Leg. N 1017
Sumario:
El Ttulo V, especialmente el artculo 52
del D. Leg. N 1017, rene cinco aspectos
Autor : Dr. Ramiro Rivera Reyes
Ttulo : Solucin de controversias en la Nueva Ley de
Contrataciones del Estado D. Leg. N 1017
2008
Ficha Tcnica
1. Solucin de controversias
2. Aplicacin de normas
3. Especializacin de los rbitros
4. El deber de informar
5. Acumulacin de pretensiones
Sumari o
generaban una serie de complicaciones,
como en el segundo caso, cuando el contra-
tista primero solicitaba la conciliacin, cuyo
procedimiento poda tomar 25 das, y luego
presentaba la solicitud de arbitraje una vez
concluida la conciliacin, aparentemente
fuera de plazo; ya que no se encontraba
determinado si ambas, conciliacin y arbi-
traje, deberan solicitarse en el plazo de 15
das. Respecto al tercer caso, el Contratista
pese a estar establecido para la solucin de
controversias, slo el arbitraje, optaba por
recurrir a la conciliacin previa, amparado
en la Ley de Conciliacin
1
, norma que se ha
modifcado acertadamente
2
, ya que desna-
turalizaba lo pactado por las partes.
Con la nueva Ley esto se ha superado, ya
que la redaccin seala claramente que
las partes deben escoger la conciliacin o
arbitraje para resolver sus controversias.
1 Ley de Conciliacin N 26872, Art. 6.
2 D. Leg. N 1070 que modifca la Ley de Conciliacin N 26872,
Art. 7.
* Abog. Experto en Contrataciones.
importantes que se deben tener en cuenta
para la solucin de controversias y que se
analizan desde un punto de vista prctico
en el desarrollo de los arbitrajes, esperando
que el Reglamento de esta norma pueda
complementar debidamente cada uno de
estos aspectos.
1. Solucin de controversias
El referido artculo seala que Las controver-
sias que surjan entre las partes sobre la ejecu-
cin, interpretacin, resolucin, inexistencia,
inefcacia, nulidad o invalidez del contrato, se
resolvern mediante conciliacin o arbitraje,
segn el acuerdo de las partes.... En la prc-
tica, con el D.S. 083-2004-PCM las partes
pactaban: i) la concilian como va previa y,
por lo general, establecan en su convenio
arbitral un plazo de 15 das para solicitar
el arbitraje; ii) la conciliacin y/o arbitraje
en un plazo de 15 das; y, en otros casos,
iii) solo el arbitraje en un plazo de 15 das.
Sin embargo, en lo aparentemente claro se
6 IV
Informes Especiales
IV
Asimismo, el artculo en comentario seala
que el inicio de los procedimientos para la
solucin de controversias deben solicitarse
en cualquier momento anterior a la fecha
de culminacin del contrato, considerada
esta de manera independiente, precisando
que este plazo es de caducidad. Al parecer
esta parte no ha variado sustantivamente
respecto a lo establecido en el Art. 53.2
del D.S. 083-2004-PCM
3
, por lo que el con-
tratista podr esperar hasta el final, en el
caso de obras hasta la liquidacin del
contrato, para solicitar arbitraje sobre
todas sus pretensiones que considere
no haber sido atendidas debidamente
y amparados en los pronunciamientos
contenidos en algunos laudos arbitrales
donde se ha reconocido que por jerar-
qua de la norma y en concordancia con
el Cdigo Civil, la caducidad slo puede
sealarse por ley
4
.
2. Aplicacin de normas
Se establece un orden de preferencia obli-
gatorio en la aplicacin del derecho, que
deben respetar los rbitros en la solucin
de controversias, el Decreto Legislativo N
1017 y su reglamento en primer orden,
luego las normas de derecho pblico y las
de derecho privado.
De los diferentes conceptos doctrinarios se
puede resumir lo siguiente:
a) Normas de Derecho Privado: Normas
que regulan las relaciones de los parti-
culares entre s y entre estos, y el Estado,
cuando el Estado no hace uso del Ius
Imperium.
b) Normas de Derecho Pblico: Normas
que regulan la organizacin y autoridad
del Estado o regulan las relaciones entre
estos y los ciudadanos.
Que, si bien la nueva Ley establece la
preeminencia de las normas de derecho
pblico sobre las de derecho privado, para
los tratadistas del Derecho, la diferencia es
conceptual, ya que estas se relacionan y se
complementan mutuamente.
Al respecto Anbal Torres seala que: si
miramos un poco en profundidad, adverti-
mos que son pocas las ramas jurdicas que
pueden considerarse exclusivamente de
Derecho pblico o privado, porque en la
mayora de ellas coexisten normas de uno
y otro sector. Por ejemplo, en el Derecho
civil, considerado tradicionalmente con el
Derecho privado por excelencia, su con-
tenido est integrado tanto por normas
de Derecho privado como de Derecho
pblico
5
.
3. Especializacin de los rbitros
Se ha sealado que el rbitro nico y el
presidente del Tribunal, adems de ser
abogados, deben contar con especializa-
3 TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
4 Cdigo Civil, Art. 2004.
5 TORRES VSQUEZ, Anbal, Introduccin al Derecho, Segunda
Edicin, p. 307
cin acreditada en derecho administrativo,
arbitraje y contrataciones con el Estado.
Al respecto, se espera que el reglamento
precise la forma de acreditar la especia-
lizacin o alguna forma de convalidar la
experiencia que ostentan muchos rbi-
tros. Por ejemplo, se puede considerar
especialista en contratacin pblica,
derecho admi ni strati vo y arbi traj e a
un abogado que ha participado como
presidente de tribunal arbi tral en 20
procesos arbitrales, resolviendo con-
troversias sobre contratacin pblica?
O son especialistas slo los rbitros que
ostentan los diplomas correspondientes,
posgrados sobre la materia o alguna
maestra. Son cuestiones que en la prctica
se suscitaran y hay que evitarlos con una
clara reglamentacin.
4. El deber de informar
Los rbitros deben cumplir con la obligacin
de informar oportunamente si existe alguna
circunstancia que les impida ejercer el
cargo con independencia, imparcialidad
y autonoma, encontrndose sujetos a
lo establecido en el Cdigo de tica. Los
rbitros que incumplan con esta obliga-
cin sern sancionados en aplicacin del
Reglamento y el Cdigo de tica. El deber
de informar se mantiene a lo largo de todo el
arbitraje. Las partes pueden dispensar a los
rbitros de las causales de recusacin que
no constituyan impedimento absoluto; lo
cual implica que, a quien se le comunica
su posible nombramiento como rbitro,
debe revelar todas las circunstancias que
puedan dar lugar a recusacin.
Segn Jos Mara Alonso, este deber de
revelacin del rbitro es uno de los ms
importantes y delicados de los que integran
la funcin arbitral. Su correcto cumplimien-
to sirve al doble propsito de respetar la
voluntad de quienes acuden al arbitraje y
de proteger el futuro laudo
6
.
Al respecto el Cdigo de tica para el
Arbitraje en Contrataciones y Adquisicio-
nes del Estado
7
, en su Art. 5, establece las
6 ALONSO, Jos Mara, Revista Peruana de Arbitraje N 2 (2006),
p. 99
7 Resolucin N 258-2008-CONSUCODE/PRE, publicado en el
Diario el Peruano el 11/06/2008
Artculo 5. Deber de informacin
En la aceptacin al cargo de rbitro, este deber informar por
escrito a las partes de las siguientes circunstancias:
5.1. Si tiene algn inters, presente o futuro, vinculado a la
materia controvertida o, si adquiere o pudiese adquirir
algn beneficio directo o indirecto de cualquier ndole
respecto al resultado o la tramitacin del arbitraje.
5.2. Si ha mantenido o mantiene alguna relacin relevante de
carcter personal, profesional, comercial o de depen-
dencia con las partes, sus representantes, abogados,
asesores y/o con los otros rbitros, que pudiera afectar
su desempeo en el arbitraje de conformidad con lo
establecido en este Cdigo.
5.3. Si es o ha sido representante, abogado, asesor y/o
funcionario o ha mantenido algn vnculo contractual
con alguna de las partes, sus representantes, abogados,
asesores y/o con los otros rbitros en los ltimos cinco
aos.
5.4. Si ha mantenido o mantiene confictos, procesos o pro-
cedimientos con alguna de las partes, sus representantes,
abogados, asesores y/o con los otros rbitros.
5.5. Si ha sido designado por alguna de las partes en otro ar-
bitraje, o si las ha asesorado o representado en cualquiera
de sus modalidades.
circunstancias en las que el rbitro deber
informar por escrito a las partes. Asimismo
seala que la omisin de cumplir el deber
de informacin por parte del rbitro dar
la apariencia de parcialidad, sirviendo
de base para separar el rbitro del caso
y/o para la tramitacin de la sancin
respectiva.
5. Acumulacin de pretensiones
La nueva ley seala que, cuando existe
un arbitraje en curso y surja una nueva
controversia derivada del mismo contrato,
cualquiera de las partes puede solicitar la
acumulacin de las nuevas pretensiones
en dicho arbitraje, siempre que se trate
de un arbitraje ad hoc y dentro del plazo
de caducidad, eliminando la limitacin
que sealaba el Art. 287 del D.S. 084-2004-
PCM8, que estableca como condicin de
la acumulacin, que no se haya abierto
an la etapa probatoria. Asimismo, se ha
eliminado la facultad de los rbitros para
decidir al respecto cuando se solicitaba la
acumulacin despus de abierta la etapa
probatoria.
Ahora bien, en esta parte de la norma
surge la interrogante respecto a la facultad
del Tribunal Arbitral para determinar si se
acumulan o no determinadas pretensiones
cuando las partes no se ponen de acuer-
do. Cabe sealar como referencia que,
en los casos de la acumulacin solicitada
al amparo del Art. 287 del D.S 084-2004-
PCM, cuando una de las partes se opona
y paralelamente continuaba otro arbitraje
con las pretensiones supuestamente acu-
muladas, esta acumulacin decidida por el
Tribunal resultaba inaplicable, puesto que
un Tribunal Arbitral no puede ordenar a
otro que se inhiba y que remita lo actuado.
En principio, se busca evitar vulnerar la
voluntad de las partes para someter a un
determinado Tribunal la solucin de sus
controversias.
La norma tambin prev que las partes
pueden pactar en el convenio arbitral,
que slo proceder la acumulacin de
pretensiones, cuando ambas partes estn
de acuerdo y se cumpla con las formali-
dades que se establezcan en el convenio
arbitral. Sin embargo, de no ponerse
de acuerdo las partes, no proceder la
acumulacin.
Consideramos acertado que se haya esta-
blecido pactar la acumulacin en el con-
venio arbitral, puesto que permitir tener
claras las condiciones que por economa
procesal y seguridad jurdica establezcan y
se sometan ambas partes.
5.6. Si ha emitido informe, dictamen, opinin, o dado reco-
mendacin a una de las partes respecto de la controversia
objeto de arbitraje.
5.7. Si existe cualquier otro hecho o circunstancia signifcativos,
que pudiera dar lugar a duda justifcada respecto a su impar-
cialidad o independencia.
8 Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado.
7 IV
IV
La Articulacin de los principios en las
Contrataciones y Adquisiciones Estatales
Autor : Dr. Alberto Retamozo Linares
(
*
)
Ttulo : La Articulacin de los principios en las Con-
trataciones y Adquisiciones Estatales
2008
Ficha Tcnica
1. Del origen y devenir de los principios
2. Los principios en las normas administrati-
vas nacionales
3. La efcacia de los principios que se articulan
4. La refexin fnal
Sumari o
En los procesos de seleccin ejecutados en
el marco de la normativa de contrataciones
y adquisiciones del Estado, se presentan
dos tipos de problemas: el primero es
de ndole cognitivo, que se expresa en
el escaso conocimiento por parte de los
funcionarios y servidores pblicos de las
normas y procedimientos establecidos en
la legislacin acotada; el segundo, vinculado
a la profusa legislacin que se articula a
la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado y su Reglamento, tales como
las normas de control y la presupuestaria,
situacin que se agrava con la acelerada
mutabilidad de la misma.
En este contexto, es casi imposible que quie-
nes integran inconsultamente el Comit Es-
pecial o los que laboran en la Dependencia
Encarga, tengan una visin comprensiva y
manejo efciente de la profusa legislacin.
La mayora de las veces la incertidumbre
subyace en las reuniones, y en la propuesta
de solucin a los problemas que se suscitan
en la cotidianidad de las contrataciones
pblicas. El qu hacer? y el cmo hacer?
devienen en interrogantes comnes ante
los supuestos vacos de la Ley.
En nuestra opinin, la respuesta a estas
interrogantes pasa por establecer previa-
mente que en el Derecho Administrativo
no es de aplicacin el aforismo lo que no
est prohibido est permitido. La Potestad
de la Administracin, el hacer, es de ndole
reglada. La legalidad atribuye potestades
a la administracin, y en consecuencia le
otorga facultades de actuacin, defniendo
cuidadosamente sus lmites, habilitndola
para su accin y confirindole para tal
efecto poderes jurdicos
1
, por ello, slo se
puede hacer aquello que est permitido
por la norma positiva.
* Consultor en contrataciones del Estado y Sistema Nacional de
Control. alretamozo@hotmail.com
1 Garca De Enterra, Eduardo; Fernndez, Toms-Ramn. Curso
de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Reimpresin
2001. Madrid, 2001. Pg. 441.
Por lo tanto, ante la imposibilidad real de
conocer todo el marco normativo y los pro-
cedimientos establecidos en l, y la obligacin
de cumplir con la legalidad vigente, la solucin
de los problemas originados por los vacos
o dudas en la aplicacin de la legislacin
constituye un imperativo existencial de los
funcionarios y servidores pblicos.
1. Del origen y devenir de los
principios
Los principios tienen su origen en el
Derecho Natural y en la idea de otorgar
validez al orden y al Derecho. Inicialmente,
se asumi la validez del orden a travs de
una explicacin sobrenatural del poder. Los
griegos, Aristteles y los estoicos, hablaban
de lo justo natural y lo justo legal, donde el
primero informaba al segundo y ste, a su
vez, para ser vlido no poda contradecir al
primero, ante el conficto entre naturaleza y
convencin, primaba la naturaleza, ya que la
convencin era un tema de los hombres.
La modernidad condujo al reconocimiento
de la Ley como expresin del Derecho. La
Escuela de la Exgesis de fnales del siglo
XVIII, que se desarroll durante los siglos
XIX y XX, constituy la exteriorizacin de
este proceso, para ella la Ley es la nica
fuente del Derecho y, en consecuencia, la
interpretacin del Derecho es sinnimo de
interpretacin de la Ley
2
, perspectiva que
involucr a los principios, con lo que la
etapa ius naturalista lleg a su fn.
1.1. Los Principios en el Derecho Ad-
ministrativo
El proceso expuesto tuvo su correlato en
el mbito de la Administracin Pblica. En
Grecia, la Polis era una organizacin cvica
y poltica que se sustentaba en el logos
(el sentido, la racionalidad) el hombre
requiere para vivir en comunidad, que sta
se organice con criterios de facticidad y
validez que respeten la racionalidad y el
sentido de lo real
3
, lo que se lograba con
el gobierno de la Ley. La libertad implicaba
el respeto a la Ley, en el Estado libre la Ley,
y no el gobernante, es soberana
4
. En Roma,
la Repblica se desenvolvi sobre la base de
instituciones como el Senado, los Comicios,
las Magistraturas; la proteccin del dominio
pblico, la cosa pblica, fue relevante;
despus, la expansin romana y el Imperio
crearan nuevas instituciones que permiti-
2 Carvallo, Adolfo. Mtodos de Interpretacin en la Ciencia del
Derecho. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Univer-
sidad de Chile. Prensas de la Escuela de derecho de Valparaiso.
1962. Pg.6.
3 Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. 10 Edicin Actuali-
zada. Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura. Buenos
Aires Madrid, 2004. Pg. 308.
4 Ver: Sabine, George H. Historia de la Teora Poltica. Fondo de
Cultura Econmica. Duodcima reimpresin Mxico, 1991. 677
Pgs. Pg. 25.
ran incorporar a los pueblos conquistados
a la Administracin romana.
Desde la perspectiva normativista, los prin-
cipios dejaron de ser una abstraccin para
convertirse en algo defnible, con lo que
en ste mbito pasaron a tener nombre y
contenido concreto.
1.2. Los principios en los procesos de
seleccin
En los procesos de seleccin se establecen
como principios esenciales los siguientes:
El de Libre Concurrencia, el de Igualdad
entre los Oferentes, el de Publicidad y el de
Transparencia
5
.
Por el Principio de Libre Concurrencia
se busca una doble fnalidad, por un lado
proteger los intereses econmicos de la
Administracin suscitando en cada caso la
mxima competencia posible; y, por el otro,
garantizar la igualdad de acceso a la contrata-
cin con la Administracin
6
; perspectiva que
involucra la prohibicin de imponer condi-
ciones restrictivas que impidan el acceso a
este procedimiento
7
. La vulneracin de este
Principio se puede producir cuando las Bases,
(Pliego de Condiciones) contengan clusulas
que limitan la participacin de los oferentes
sin que existan razones legales o reglamen-
tarias para ello
8
, pero, a la vez, permite el
establecimiento de restricciones como la
exclusin de los postores incapaces, como
los que se encuentran impedidos para
contratar con el Estado.
El Principio de Igualdad o de trato igualitario
entre los oferentes, el mismo que com-
prende, para el postor, derechos como los
siguientes: Consideracin de su oferta en
competencia con la de los dems concurren-
tes; respeto de los plazos establecidos para
el desarrollo del procedimiento, debiendo
cualquier modifcacin ser igual para todos
los concurrentes; cumplimiento por parte
del Estado de las normas positivas que rigen
en el procedimiento de eleccin del contra-
tista; notifcacin de todas las aclaraciones y
dems informes que hacen al desarrollo del
procedimiento; inalterabilidad de la esencia
de los pliegos de condiciones que deben
establecer reglas generales e impersonales;
respeto del secreto de las ofertas hasta el
acto de apertura de los sobres; acceso a las
actuaciones administrativas en las que se
tramita la licitacin; tomar conocimiento
de las dems ofertas luego del acto de
apertura; que se le indiquen las defciencias
formales subsanables que pueda contener
5 Dromi, Roberto. LicitacinPblica. Ediciones CiudadArgentina.
Buenos Aires, 1995. Pg. 98.
6 GARCA De Enterra, Eduardo; FERNANDEZ, Toms-Ramn.
Curso de Derecho Administrativo I. Ibid. Pg. 699
7 Dromi Roberto, Licitacin Pblica. Ibid. Pg.99
8 Diez, Manuel Mara. Derecho Administrativo. Tomo III. Pg.
140.
8 IV
Informes Especiales
IV
su oferta; que se lo invite a participar en el
procedimiento que se promueva ante el
fracaso de la licitacin
9
.
El Principio de Publicidad se desenvuelve
en dos etapas, en la Convocatoria signifca
la posibilidad de que el mayor nmero de
interesados tome conocimiento del pedido
de ofertas de la Administracin, ampliando
as su concurrencia y competencia, en el
desarrollo del proceso de seleccin implica
que la licitacin debe efectuarse en forma
pblica
10
. El acto de publicitar constituye
parte de la actividad material de la adminis-
tracin, es un hecho administrativo
11
.
El Principio de Transparencia conlleva a
apreciar con claridad el manejo que de los
fondos pblicos hace la Administracin en
la contratacin administrativa.
1.3. Los principios en la contratacin
administrativa
Luego de consentida la Buena Pro y suscrito
el Contrato entre la Administracin y el pos-
tor ganador, se pasa a la etapa de ejecucin
de Contrato, la misma que constituye una eta-
pa distinta a la del proceso de seleccin, pero
que a la vez lo comprende, ya que incorpora
las Bases y todos los documentos por los que
las partes se presentaron y obligaron.
Esta etapa de ejecucin del Contrato tam-
bin incorpora algunos principios, como el
Principio de continuidad
12
, el Principio del
contrato lex inter partes y de la aplicacin
subsidiaria del Derecho Civil; el Principio de
la mutabilidad del contrato administrativo;
y el Principio de la Administracin-poder y
del contratista-colaborador; el principio del
equilibrio fnanciero
13
.
Mediante el Principio lex inter partes, se
asume que el Contrato es Ley entre las
partes, pero este principio se relativiza con
la aplicacin del Ius Variandi por parte de
la Administracin; asimismo, en cuanto al
carcter supletorio del Derecho Civil, esta
es una aplicacin supletoria.
Por el Principio de continuidad se habilita a
la administracin para exigir a su contratista la
no interrupcin de la ejecucin del contrato,
de modo que, en principio, no se vea ella inte-
rrumpida o suspendida por causa alguna.
Toda cuestin vinculada a la ejecucin
contractual debe resolverse con sujecin al
criterio de la continuidad, pues los contratos
administrativos, como todo contrato, se
hacen para cumplirlos y se los debe ejecu-
9 Dromi Roberto, Licitacin Pblica, Pg.101.
10 Dromi Roberto, Licitacin Pblica, Pg.104. De acuerdo con
este principio las autoridades no solo deben limitarse a su apli-
cacin al momento del anuncio de la licitacin para convocar
a la concurrencia de los participantes en un pie de igualdad y
favoreciendolacompetencia, sinoqueel entelicitantedebedar
a conocer, en todo momento del procedimiento licitatorio, sus
decisiones. En tal sentido, el principio de publicidad debe regir a
los largo de procedimiento de seleccin del futuro contratista
estatal, permitiendo a travs de publicaciones, notifcaciones y
comunicaciones, la igualdad, y competencia de todos los par-
ticipantes. La publicidad cumple as una funcin de garanta.
Dromi Roberto, Licitacin Pblica, Pg.292.
11 Dromi Roberto, Licitacin Pblica, Pg.295.
12 Dromi considera este principio y el mutabilidad. Ver: Dromi
Roberto, Licitacin Pblica, Pg.504.
13 GarridoFallaFernando,TratadodeDerechoAdministrativo.Volumen
II. Editorial Tecnos, 11ava. Edicin. Madrid, 2002, pg. 107.
tar en la medida en que el inters pblico
exige que esa ejecucin sea ininterrumpida
o continuada
14
. En este contexto slo cabe
como excepcin el caso fortuito o la fuerza
mayor, no siendo viable la excepcin del
contrato no cumplido.
El principio de la mutabilidad constituye
una de las piedras angulares de la doctrina
del contrato administrativo. La mutabilidad
ofrece una doble vertiente, de una parte,
es una consecuencia del ius variandi que
se reconoce a la Administracin; de otra,
resulta de la admisin de una serie de
teoras encaminadas a explicar, en benefcio
del contratista, la adaptacin del contrato a
las circunstancias sobrevenidas. Es as como
el contrato administrativo, a diferencia del
rgido contrato civil, aparece, a lo largo de su
ejecucin, como un sistema en cierto sentido
vivo
15
. Las modifcaciones en mencin pue-
den signifcar un aumento o decremento de
prestaciones, pudiendo las modifcaciones ser
directas, que ataen al contrato o a alguna
de sus disposiciones, o indirectas, originadas
en los actos cuyo fn no es la modifcacin,
pero que producen ese efecto
16
.
El principio de la administracin-poder y
del contratista-colaborador permite a la
Administracin, en atencin de la conse-
cucin del fn pblico, no despojarse de
sus prerrogativas que sirve, precisamente,
para la tutela de tal inters pblico, como
las llamadas clusulas exorbitantes del
contrato administrativo
17
.
Y, fnalmente, el Principio de equivalencia de
las prestaciones o de equilibrio fnanciero.
Al respecto, el equilibrio fnanciero puede
afectarse por cualquiera de las siguientes
razones: a) imputables directamente al
estado contratante (responsabilidad con-
tractual del estado, por ejemplo hecho de
la Administracin);b) imputables indirec-
tamente al estado contratante (responsa-
bilidad extracontractual del estado, v. gr.
Hecho del prncipe); c) no imputables al
estado (responsabilidad extracontractual,
por ejemplo teora de la imprevisin)
18
, en
tales situaciones corresponde al contratista
tener derecho a que el equilibrio sea resta-
blecido, manteniendo de esta manera la
ecuacin fnanciera del contrato.
2. Los principios en las normas
administrativas nacionales
Nuestra legislacin administrativa adems
de no haber sido ajena al proceso descrito,
ha incorporado distintos aspectos de la
doctrina glosada, pero a la vez se ha desarro-
llado con la particularidad de que cada una
de ellas tiene sus propios principios, algunas
veces conceptualizados de manera distinta;
situacin que puede terminar agravando
la incertidumbre a la que nos referamos
al inicio del presente artculo. Pero nuestra
15 Garrido Falla Fernando, Tratado de Derecho Administrativo.
Ibid. Pg. 110.
16 Ver: Dromi Roberto, Licitacin Pblica. Ibid. Pg.505, 506.
17 Garrido Falla Fernando, Tratado de Derecho Administrativo.
Ibid. Pg. 111.
propuesta es que no necesariamente debe
ser as.
La referida dispersin genera un efecto
contrario al esperado, por cuanto en vez de
tener un cuerpo normativo, administrativo,
sistematizado y orientado por principios
comunes, contamos con normas dispersas
donde cada una aparenta tener su propia au-
tonoma, pretensin que es ajena a la realidad
por cuanto la unicidad jurdica nos obliga a
tener una visin integradora de estos.
Para efectos del presente trabajo, y a fn
de ir elaborando una propuesta optimista,
consideramos relevante slo referirnos a las
normas siguientes: Ley del Procedimiento
Administrativo General, la Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica y la Ley de Contrata-
ciones y Adquisiciones del Estado, esto por
cuanto los principios consignados en ellas
se articulan en el mbito que nos concita.
Desde esta perspectiva, entendiendo que
las contrataciones estatales constituyen
un procedimiento de gestin sujeto a
control, podramos establecer que en ellas
confuyen los principios consignados en
la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General; Ley N 27785, Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Control
y de la Contralora General de la Repblica; y,
por supuesto, el Decreto Legislativo N 1017,
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado.
3. La eficacia de los principios
que se articulan
3.1. La Ley N 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General
Los principios relevantes son el Principio de
Legalidad, por el que se establece la obli-
gatoriedad por parte de los funcionarios y
servidores pblicos del cumplimiento de la
Constitucin y las leyes segn las facultades
de cada quien, por lo que estos procesos
de seleccin y los subsiguientes contratos
deben cumplir con la legalidad vigente. Al
respecto, en la Resolucin N 2227-2007-TC-
S4 el Tribunal de Contrataciones y Adquisi-
ciones del Estado (en adelante el Tribunal)
estableci que las Bases no pueden incluir
requisitos y/o condiciones ilegales o vio-
latorias de disposiciones normativas, por
cuanto la actuacin estatal debe regirse por
el respeto al principio de legalidad.
El Principio de Razonabilidad establece que
las decisiones que adopte la Administracin
respecto de los administrados deben darse
en el marco de la facultad atribuida y en
atencin a la proporcionalidad entre los
medios a emplear y los fnes a tutelar, as,
en los casos de aplicacin de sanciones
o declaratoria de nulidad, la Entidad debe
tener en cuenta la razonabilidad de la
decisin; mientras que por el Principio de
Informalismo la Administracin se obliga a
interpretar las normas en forma favorable a
la admisin y decisin fnal de la pretensin
de los administrados, en los casos de proce-
9 IV
IV
sos de seleccin este principio se aplicara
respecto de la admisin de la propuesta del
postor. En relacin con el Principio de Razona-
bilidad, en la Resolucin N 1211/2007.TC-S1
el Tribunal estableci que el Artculo 3 de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Es-
tado establece que los procesos de contrata-
ciones y adquisicin regulados por esta Ley
y su Reglamento, se rigen por los principios
enumerados en dicho numeral; sin perjuicio
de la vigencia de otros principios generales de
derecho administrativo y del derecho Comn.
En virtud de ello, el Tribunal tiene la potestad
de apelar a los principios generales, como son,
entre otros, el principio de razonabilidad y pro-
porcionalidad, a fn de que se interpreten en
su cabal sentido las regulaciones contenidas
en las Bases Administrativas. Asimismo, en
la Resolucin N 1994-2007-TC-S1 el Tribu-
nal precis que No debe perderse de vista
que la disposicin en el Reglamento de la
Modalidad de Seleccin por Subasta Inversa
Presencial, se refere a que los postores deben
dejar constancia de su disconformidad del
resultado del proceso de seleccin, mas no
indicar la palabra impugno, si no que slo
bastara que indiquen y que conste en el acta
del proceso, la no aceptacin del resultado
del proceso de seleccin. Tal afrmacin se
sustenta en el principio de informalismo,
pues las normas deben ser interpretadas en
forma favorable a la admisin y decisin fnal
de las pretensiones de los administrados,
de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos
formales.
En cuanto al Principio de Imparcialidad, la
norma establece que la Administracin se en-
cuentra obligada a brindar un trato igualitario
a los administrados; criterio que fue aplicado
en la Resolucin N 1952-2007-TC-S1, donde
el Tribunal estableci que los acuerdos
y resoluciones de los funcionarios y depen-
dencias responsables de las adquisiciones y
contrataciones de la Entidad, se adoptarn
en estricta aplicacin de la Ley y su Regla-
mento, as como en atencin a criterios
tcnicos que permitan objetividad en el
tratamiento a los postores y contratistas.
La Ley materia de anlisis tambin consigna
el Principio de Presuncin de Veracidad en
razn del cual, la Administracin se encuentra
obligada a creer en lo afrmado, mediante De-
claracin Jurada, por el Administrado, admi-
tindose prueba en contrario. Esta presuncin
dinamiza el trabajo del Comit Especial, pero
recarga el de la Administracin por cuanto es
ella la llamada a verifcar la documentacin.
Sobre el particular, en la Resolucin N
080/2006.TC-SU el Tribunal estableci que
al no haber ofrecido el impugnante medios
sufcientes para rebatir la presuncin de
veracidad de la documentacin presentada
por el postor adjudicatario de la Buena Pro,
el Tribunal no se encuentra en condiciones
de emitir una decisin al respecto. En estos
casos es de aplicacin el Principio de Pre-
suncin de Veracidad.
Por el Principio de Privilegio de Controles
Posteriores, la Entidad debe fortalecer su
sistema de control interno a fn de detec-
tar presuntas vulneraciones al Principio
de Presuncin de Veracidad. En relacin a
este principio, en la Resolucin N 1949-
2007-TC-S4 el Tribunal estableci que La
fscalizacin posterior integra parte de los
procedimientos de aprobacin automtica
o de evaluacin previa que tiene por fnali-
dad verifcar de ofcio la autenticidad de las
declaraciones, documentos e informaciones
proporcionadas por los administrados, a tenor
de lo dispuesto en el artculo 32.1. de la Ley
del Procedimiento Administrativo General
y constituye la materializacin del principio
de privilegio de controles posteriores, a que
se contrae el numeral 1.16 del artculo IV del
Ttulo Preliminar de esa misma Ley , cuya apli-
cacin puede ser ejercitada por el conjunto de
los organismos que forman la administracin
pblica nacional, dentro del cual se encuen-
tra este Colegiado, en tanto rgano del
CONSUCODE. Con relacin a lo expuesto, el
procedimiento de impugnacin instaurado
a raz de la impugnacin planteada com-
parte la naturaleza de los procedimientos
de evaluacin previa en los que se aplica
la fscalizacin posterior respectiva, en la
medida en que el asunto en discusin debe
ser previamente evaluado antes de adoptar
la decisin defnitiva.
Finalmente, tenemos el Principio de Efcacia,
por el cual ante los formalismos, se debe hacer
prevalecer la fnalidad del acto, criterio que
en las contrataciones del Estado se vincula
a la conservacin del acto, principio que se
articula al accionar del Sistema Nacional
de Control, tal como seguidamente ex-
ponemos.
3.2. La Ley N 27785, Ley Orgnica del Sis-
tema Nacional de Control y de la Con-
tralora General de la Repblica
La normativa de Control tiene algunos
principios que son importantes en especial
para los funcionarios y servidores pblicos.
As tenemos al Principio de Legalidad, por el
que la accin de control debe sujetarse a la
legislacin vigente; el Principio de Materia-
lidad, en razn de lo cual slo se revisarn
los procesos de seleccin de mayor signif-
cacin econmica; el Principio de Control
Selectivo, por el cual la auditora se centrar
en las reas u rganos de mayor riesgo,
como es el rea de Logstica y los comits
especiales; el Principio de Presuncin de
Licitud, en mrito del cual el auditor debe
partir del cumplimiento de la legalidad por
parte de los funcionarios y servidores p-
blicos. El problema aqu es que en algunos
casos el razonamiento es en contrario; el
Principio de Acceso a la Informacin, por el
cual el auditor tienen acceso a la informa-
cin que requiera para el cumplimiento de
su labor, no correspondiendo negrsela; el
Principio de Flexibilidad, por el que al rea-
lizarse el control, ha de otorgarse prioridad
al logro de las metas propuestas, respecto
de aquellos formalismos cuya omisin no
incida en la validez de la operacin objeto
de la verifcacin, ni determinen aspectos
relevantes en la decisin fnal, disposicin
que es concordante con el Principio de
Efcacia de la Ley del Procedimiento Admi-
nistrativo General, y que es poco usado por
los auditores, ya que en la evaluacin optan
por privilegiar el formalismo, situacin que
deriva en determinacin de responsabili-
dades y los subsiguientes procesos admi-
nistrativos disciplinarios, para evitar estos
hechos los rindentes deberan exigir que los
integrantes del Sistema Nacional de Control
cumplan con este principio.
3.3. Los principios de la Ley de Contra-
taciones y Adquisiciones del Estado.
Decreto Legislativo N 1017
Tal como hemos indicado, en el mbito
de las contrataciones y adquisiciones del
Estado, los principios son de ndole proce-
dimental y contribuyen a resolver incerti-
dumbres en los procesos de seleccin y a
asegurar el cumplimiento de las garantas
constitucionales en los procesos de selec-
cin. As, su objetivo es garantizar que el
Sector Pblico obtenga bienes y servicios
de la calidad requerida, en forma oportuna
y a precios o costos adecuados, as como
fomentar la transparencia en los procesos
de seleccin. Los principios sirven de criterio
interpretativo para resolver las cuestiones
que puedan suscitarse en la aplicacin de
la Ley y Reglamento, constituyndose en
parmetros para la actuacin de los funcio-
narios y dependencias responsables, con lo
que devienen en lmites a la potestad discre-
cional, siendo directrices de interpretacin
de instrumentos para suplir los vacos o
lagunas del ordenamiento en materia de
contrataciones pblicas.
En cuanto a los criterios de calidad reque-
rida, forma oportuna y precios o costos
adecuadosque se consignan en la normativa,
mediante Pronunciamiento N 041-2002 (GTN),
el CONSUCODE estableci que calidad re-
querida hace alusin a que quien determi-
na la calidad de los bienes a adquirirse es la
Entidad, sobre la base de lo determinado en
las especifcaciones tcnicas y que forma
oportuna se refere al momento en que se
produce la adquisicin. En ese sentido, de
la conjugacin de la calidad requerida y
la forma oportuna se puede precisar que
los procesos de seleccin tienen como
propsito adquirir lo que se necesita en el
momento en que se necesita; adicional-
mente debe tenerse en cuenta los precios
y los costos adecuados.
No puede existir desmedro de cualquiera de
ellos respecto de las otras fnalidades por lo
que no ser conveniente que se adquiera
bienes que, si bien pueden tener mejores
caractersticas de las requeridas por la
Entidad, no sean necesarios para los prop-
sitos que se quieren cumplir. Asimismo, no
podr dejarse de adquirir bienes si, siendo
necesaria la adquisicin en un momento
determinado porque existen fnes pblicos
que cumplir, el precio del mercado no sea
precisamente el ms econmico.
10 IV
Informe Especial
IV
3.3.1. Los principios vigentes de la
normativa derogada
1. Principio de Moralidad
Se refere al contenido del acto admi-
nistrativo. No son sufcientes la tcnica,
la experiencia y conocimientos que se
puedan esgrimir al momento de ejecu-
tar el acto administrativo, es necesario
que estos se encuentren acompaados
de la actitud tica, fundamento de la
moral pblica, la misma que tiene como
elementos constitutivos el cuidado y
vigilancia permanente, del patrimonio
estatal; la moral personal o privada;
la solidaridad ... la lealtad; siendo sus
caractersticas la austeridad y sobrie-
dad; discrecin, reserva; objetividad,
serenidad, imparcialidad en el ejercicio
del cargo; espritu de justicia social en
sus decisiones; como sntesis, autoridad
moral
19
.
2. Principio de Libre Competencia
Es la exteriorizacin en el Derecho
Administrativo de la relacin Derecho
Economa. La Libre Competencia se
articula en su desarrollo a la Economa
de Mercado, donde la oferta y la de-
manda se convierten en los reguladores
por excelencia. Se refere a la libertad que
existe entre los distintos postores para pre-
sentar propuestas y competir entre ellos a
efectos de ganar el proceso de seleccin
en el que participan; no cabe restriccin
alguna, ms all de las sealadas por Ley
expresa. Se asume que ante el llamado
de la administracin, todos los postores
hbiles pueden formular ofertas.
3. Principio de Imparcialidad
Implica que en el Proceso de Seleccin
la administracin no puede actuar a fa-
vor o en contra de determinada persona o
institucin, todas deben recibir igual trato
y tener igualdad de oportunidades para
competir. Sobre el sustento tico de este
Principio, Bartolom Fiorini indica, articu-
lando su defnicin a la de Moralidad, que
esta es producto del comportamiento co-
rrecto, se juzga a travs de la conducta de
sus agentes, de la insospechabilidad de
los funcionarios y de la correccin de to-
dos los actos integrantes de la operacin
selectiva. El temor a la connivencia( ) es
el temor a la quiebra de la imparcialidad
es la sospecha sobre correccin de la
conducta administrativa. La connivencia
entre el agente y un oferente, que pro-
voca el trato desigual, es tan perniciosa
como la que acontece entre los mismos
oferentes.
4. Principio de Efciencia
Al respecto, mediante Resolucin
N 1010/ 2005.TC-SU, el Tribunal esta-
bleci, articulando el Principio de Ef-
19 Diez, Manuel Mara. Derecho Administrativo. 2da. Edicin. Plus
Ultra. T II Buenos Aires, Argentina. Pg. 265.
ciencia y los Factores de Evaluacin, que
si estos ltimos tienen como propsito
elegir la mejor propuesta, la imposicin
de factores que no cumplan dicha fna-
lidad es contraria al Principio de Efcien-
cia, segn el cual los bienes, servicios o
ejecucin de obras que se adquieran o
contraten deben reunir los requisitos
de calidad, precio, plazo de ejecucin
y entrega y debern efectuarse en las
mejores condiciones en su uso fnal. Esta
fnalidad se alcanza con factores que
permitan seleccionar la mejor oferta en
cuanto a sus condiciones y calidad del
bien ofrecido.
5. Principio de Transparencia
Implica la obligacin que tienen las
entidades de brindar informacin a la
ciudadana respecto a la conduccin
de los procesos de seleccin as como
respecto a la ejecucin y resultado de
las transacciones, a fn de brindar ele-
mentos para la evaluacin de la gestin
pblica, a travs de la publicidad de
estas adquisiciones y contrataciones.
En razn de este principio, en las con-
trataciones y adquisiciones debern
efectuarse sobre la base de criterios y
calificaciones objetivas, sustentadas
y accesibles a los postores, los que
tendrn acceso, durante el proceso
de seleccin, a la documentacin de
las adquisiciones y contrataciones.
Salvo las excepciones previstas en la
Ley y el () Reglamento, la convoca-
torias, otorgamiento de la Buena pro
y resultados deben ser de pblico
conocimiento. En la Resolucin N
454/2004.TC-SU el Tribunal ampli el
criterio expuesto indicando que toda
adquisicin o contratacin debe reali-
zarse sobre la base de criterios y califca-
ciones claras, objetivas y debidamente
sustentadas.
6. Principio de Economa
Este es un principio que siempre ha
generado problemas en los procesos
de seleccin y que en nuestra opinin
debe ser concordado con el de Eficien-
cia. En la Ley se establece, desde una
perspectiva pragmtica, que en todo
proceso de seleccin se aplicarn los
criterios de simplicidad, austeridad,
concentracin y ahorro en el uso de
los recursos, en las etapas de los pro-
cesos de seleccin y en los acuerdos
y resoluciones recados sobre ellos,
debindose evitar en las Bases y en los
contratos exigencias y formalidades
costosas e innecesarias.
7. Principio de Vigencia Tecnolgica
Sobre este tema, la Ley establece que
tanto los bienes y servicios como la
ejecucin de obras deben reunir las
condiciones de calidad y modernidad
tecnolgica necesarias para cumplir con
efectividad los fnes para los que son
requeridos, desde el mismo momento
en que son adquiridos o contratados,
y por un determinado y previsible
tiempo de duracin, con posibilidad de
adecuarse, integrarse y repotenciarse, si
fuera el caso, con los avances cientfcos
y tecnolgicos; disposicin con la que
concordamos plenamente.
3.3.2. Los nuevos principios
La nueva Ley, incorpora nuevos principios
dndole con ello una nueva dimensin a
dicha legislacin. As, se han incorporado
como principios los siguientes: Principio de
Promocin del Desarrollo Humano, por el
cual se entiende que las contrataciones p-
blicas deben permitir el desarrollo humano
segn estndares internacionales, con esta
disposicin se pueden acabar los gastos
insulsos para priorizar las contrataciones
necesarias y eficaces; el Principio de Pu-
blicidad, que obliga a la difusin de los
procesos de seleccin que se convoquen;
el Principio de Equidad por el que se esta-
blece que en las prestaciones y derechos
de las partes debe existir una relacin de
equivalencia y proporcionalidad, dispo-
sicin que se proyectar en el equilibrio
de la ecuacin financiera del Contrato;
el Principio de Sostenibilidad Ambiental,
por el que se procura garantizar que las
contrataciones y adquisiciones estatales,
as como la ejecucin de obras, no afecten
el medio ambiente.
Estos nuevos principios coexisten con
los ya vigentes, como el Principio de Mo-
ralidad, el Principio de Libre Competencia;
el Principio de Imparcialidad; el Principio
de Efciencia; el Principio de Transparencia;
el Principio de Economa; el Principio de
Vigencia Tecnolgica y el Principio de Trato
Justo e Igualitario.
4. La refexin fnal
De lo expuesto podemos concluir en que
la conjuncin y articulacin de principios
permite no slo tener una visin de con-
junto de los que subyacen en las normas
administrativas afines, sino que adems
viabiliza que estos puedan ser utilizados
por la Administracin en las actividades de
gestin y control, y por los Administrados
en la de participacin en los procesos de
seleccin y impugnacin de las decisiones
de la Entidad.
Por ello la necesidad de comprender que
ms all de lo establecido en los articulados
de la Ley, tenemos a los principios como
orientadores en la interpretacin de la
normativa y del accionar de los actores. En
este camino absolvemos las interrogantes
que nos formulramos al inicio del presente
trabajo. No es necesario conocer la totalidad
de la legislacin, pero s saber que esta
se orienta por principios que pueden ser
la va de solucin a nuestros problemas
coyunturales.
Resumen Gerencial de las Normas
Internacionales del Sector Pblico
1. Introduccin
La preocupacin de los organismos inter-
nacionales como el Organismo Mundial
de Contabilidad y el Fondo Monetario
Internacional (OMC y FMI), as como el mer-
cado econmico global, de uniformizar y
armonizar la contabilidad a nivel mundial ha
sido constante y permanente, de manera tal
que el objetivo central ha sido darle un di-
reccionamiento hacia la uniformidad de las
normas y procedimientos de contabilidad
pblica y armonizar los distintos criterios y
opiniones sobre los diferentes aspectos de
la contabilidad gubernamental, pero ante
todo, promover la alta calidad de la infor-
macin fnanciera. Ante esta preocupacin
nace un organismo internacional, Consejo
I
n
f
o
r
m
e
s

E
s
p
e
c
i
a
l
e
s
de Normas Internacionales de Contabili-
dad (IASB), cuyo mbito de aplicacin es
el sector pblico, as como el IFAC, cuyo
mbito de aplicacin es el sector guberna-
mental a travs de su comit especializado
y promueven las Normas Internacionales de
Contabilidad NIC-SP, debido a la existencia
de un vaco sustancial entre la uniformidad
y los distintos criterios de tratamiento,
contabilizacin, reconocimiento, medicin
y presentacin de la informacin fnanciera
entre los distintos pases.
Actualmente, el IFAC ha emitido 26 normas
de las cuales slo han ofcializado el Consejo
Normativo de Contabilidad o la Direccin
General de Contabilidad.
Las NIC-SP an no han sido concordadas
con el Plan Contable Gubernamental, para
ello se espera que el Consejo Normativo de
Contabilidad est abocado, a fn de encon-
trar los elementos del P.C.G.
2. Qu es el IFAC?
La Federacin Internacional de Contadores
(IFAC) es la organizacin mundial para
la profesin contable del sector pblico
que trabaja con sus 163 miembros. Esta
organizacin est presente en 119 pases,
promoviendo estndares de alta calidad,
para la contabilidad pblica a nivel mundial,
y representan a 2.5 millones de contadores
del S.P.
3. Qu es el IPSAAB?
Es una junta tcnica de la IFAC que ha
reemplazado al Comit del Sector Pblico
(PSC) formada para abordar a travs de
una coordinadora mundial las necesidades
de la contabilidad pblica y, promover un
programa dirigido a desarrollar las NIC-SP o
IPSAS, inherentes a la informacin fnanciera
del sector pblico.
Adems de desarrollar las NIC-SP, qu
otros aspectos promueve el IPSAAB?
Analizar y evaluar las necesidades
probables de informacin financiera
requeridos por los usuarios.
Promover las bases contables que
podran adaptarse para satisfacer las
necesidades de informacin.
Analizar con mayor profundidad los
elementos de los EE.FF. bajo las distintas
bases de contabilidad: base de deven-
gado o base de efectivo o realizable.
Investigar qu otras transacciones,
recursos y obligaciones deberan iden-
tifcarse como parte del gobierno y su
incidencia en la informacin fnancie-
ra?
4. Importancia del programa de
desarrollo de las NIC-SP
Los gobiernos a nivel mundial mueven
ingentes cantidades de recursos fnancieros
a travs de la recaudacin de impuestos y
otros ingresos, as como a la percepcin
de prstamos internos y externos, transfe-
rencias y otros, controlan, consumen y/o
redistribuyen recursos importantes hacia
programas sociales y proyectos de inversin
cuyos resultados e impacto muchas veces
no son medidos. Producto de ello existe
una gran preocupacin de cmo medir y
controlar esos resultados, de cmo redi-
reccionar hacia el bienestar econmico y
social y complementariamente al xito de
los planes de desarrollo.
En tal sentido, el programa de desarrollo
fue establecido como respuesta a la pre-
ocupacin de la variabilidad de generacin
de la informacin fnanciera en los distintos
pases, as como la calidad de la misma
base de la medicin de resultados; cuya
consistencia, confabilidad y razonabilidad
condiciona muchas veces el xito de los
objetivos estratgicos de los pases.
5. Concepto de las NIC-SP
Es el conjunto de normas o disposiciones
de carcter mundial, cuyo propsito es
rea
Parte I
1 V
Sistema Nacional
de Contabilidad y NICs - SP
V
(
*
)
Ttulo : Resumen Gerencial de las Normas Interna-
cionales del Sector Pblico (Parte I)
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu es el IFAC?
3. Qu es el IPSAAB?
4. Importancia del programa de desarrollo de
las NIC-SP
5. Concepto de las NIC-SP
6. Objetivos
7. Finalidad de las NIC-SP
NIC-SP 1: Presentacin de EE.FF.
NIC-SP 2: Estado de Flujos de Efectivo
NIC-SP 3: Supervit Neto o Dfcit del perodo
Errores Fundamentales y Cambios en las Esti-
maciones y Polticas Contables
NIC-SP 4: Efecto de las variaciones en el tipo
de cambio
Sumari o
* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales
Asesor de Sociedades de Auditora Externa
Conferencista a Nivel Nacional
uniformizar y armonizar los criterios de
aplicacin en la contabilidad pblica, los
mtodos, procedimientos, las polticas y
las prcticas contables a nivel internacional,
as como promover la uniformidad en el
reconocimiento, medicin o valuacin y
presentacin de la informacin fnanciera
a travs de los EE.FF. y la forma como debe
ser revelada sea confable, razonable, com-
prensible, transparente y comparable con
los EE.FF. de otros pases y pueda promover
que las entidades del sector pblico tomen
decisiones fnancieras sanas.
6. Objetivos
Contribuir a la elaboracin y adopcin
de principios de contabilidad que sean
apropiados, equilibrados y comparables
internacionalmente.
Promover la armonizacin de las prcti-
cas contables a nivel internacional.
Promover el desarrollo de polticas con-
tables a nivel nacional e internacional.
Orientar la aplicacin de los criterios
a utilizar sobre hechos econmicos y
transacciones realizadas por la entidad
desde el punto de vista de:
- Reconocimiento.
- Medicin.
- Revelacin.
Orientar a los usuarios de los estados
fnancieros a interpretar la informacin
patrimonial y presupuestaria.
7. Finalidad de las NIC-SP
Armonizar la aplicacin de las normas
de contabilidad a nivel internacional
que deben ser aplicados por los con-
tadores en forma obligatoria a fn de
generar informacin:
- Confable,
- Razonable,
- Transparente, y
- Comparable internacionalmente
(planes de cuenta).
El establecimiento de prcticas de infor-
macin fnanciera adecuada.
Consistencia en la aplicacin de dichas
prcticas.
Uniformizar el lenguaje contable y
fnanciero comn.
Reforzar el marco terico gubernamen-
tal.
NIC-SP vigentes aprobados por el IFAC y reconocidos en el pas
NIC-SP
N
Denominacin
Resolucin de
aprobacion
Concord.
NIC/NIIF
01 Presentacin de Estados Financieros CNC N 029-02-EF/93.01 1
02 Estado de Flujos de Efectivo CNC N 029-02-EF/93.01 7
03
Supervit o Dfcit neto del ejercicio errores sustanciales y cambio
en las polticas contables
CNC N 029-02-EF/93.01 8
04 Efecto de las variaciones en el tipo de cambio CNC N 029-02-EF/93.01 21
05 Costos de endeudamiento CNC N 029-02-EF/93.01 23
06
Estados fnancieros consolidados y tratamiento contable de las
entidades controladas
Pendiente de ofcializac. 27
07 Tratamiento contable de las inversiones en empresas asociadas Pendiente de ofcializac. 28
08
Presentacin de informacin fnanciera sobre las participaciones en
asociaciones en participacin
CNC N 029-02-EF/93.01 31
09 Ingresos provenientes de transacciones de intercambio CNC N 029-02-EF/93.01 18
10
Presentacin de informacin fnanciera en una economa hiper-
infacionaria
CNC N 029-02-EF/93.01 29
11 Contratos de construccin Pendiente de ofcializac. 11
12 Existencias CNC N 029-02-EF/93.01 2
13 Contratos de arrendamiento CNC N 029-02-EF/93.01 17
14 Sucesos posteriores a la fecha de balance general CNC N 029-02-EF/93.01 10
15 Instrumentos Financieros: revleacin y presentacin CNC N 029-02-EF/93.01 32
16 Inversin Inmobiliaria CNC N 029-02-EF/93.01 40
17 Inmuebles, Maquinaria y Equipo CNC N 029-02-EF/93.01 16
18 Presentacin de informacin por segmentos R.D. N 001-2006-EF/93.01 14
19 Provisiones, pasivos y activos contingentes R.D. N 001-2006-EF/93.01 37
20 Revelaciones sobre partes relacionadas R.D. N 001-2006-EF/93.01 24
21 Deterioro de activos no generadores de efectivo R.D. N 001-2006-EF/93.01 36
22 Revelacin de informacin fnanciera del gobierno central Pendiente de ofcializac.
23 Ingresos por transacciones sin contra prestaciones Pendiente de ofcializac.
24 Presentacin de informacin presupuestaria en los EE.FF. Pendiente de ofcializac.
25 Benefcios a los empleados Pendiente de ofcializac. 19
26 Deterioro de activos generadores de efectivo Pendiente de ofcializac. 36
* S/N Informacin fnanciera sobre la base contable de efectivo Pendiente de ofcializac.
25 Normas bajo el principio de lo devengado
02 Norma bajo el principio de lo realizado
(efectivo de caja y estado de
fujos de efectivo NIC-SP 2)

A. Concepto
Es el conjunto de estados fnancieros
mediante el cual se representa la situa-
cin econmica y fnanciera de la enti-
dad, as como de sus fujos de efectivo
en forma estructurada, obtenida de las
transacciones u operaciones corrientes
y de inversin durante un perodo de-
terminado bajo normas y principios de
contabilidad.
B. Propsito de la norma
Establece las consideraciones generales
para la presentacin de los EE.FF. y la
gua para la estructura de dichos EE.FF.,
as como los requisitos mnimos para su
contenido en el marco del sistema de
contabilidad.
C. Objetivo
Establecer las bases de presentacin de
los EE.FF. con propsitos de informacin
general, con la fnalidad de asegurar la
comparabilidad de los mismos durante
varios ejercicios.
D. Componentes de los EE.FF.
El prrafo 19 de la NIC-SP 1 seala que
un conjunto completo de EE.FF. Consta
de los siguientes componentes:
a) Un estado de situacin fnanciera
(Balance General).
b) Un estado de rendimiento fnanciero
(Estado de gestin).
c) Un estado de cambios en los activos
netos/patrimonio neto.
d) Un estado de fujos de efectivo.
e) Polticas contables y notas explica-
tivas.
NIC-SP 1: Presentacin de Estados Financieros
Informe Especial
V
2 V
Estructura de las NIC-SP
mbito de aplicacin
mbito de no aplicacin
Las NIC-SP se aplican a todas las entidades
del sector pblico excepto a las empresas
pblicas (bajo el mbito del FONAFE y las
empresas de tratamiento empresarial)
Defniciones
Estructura
y contenido
Caractersticas
especiales
Describen los aspectos espe-
ciales y las consideraciones
propias de cada NIC-SP. Su
desarrollo, metodologa y
procedimientos sui gene-
ris que se aplican en cada
norma.
Conformado por el conjunto de teoras asocia-
das al desenvolvimientode las diversas transac-
ciones econmicas ocurridas en las entidades
del sector pblico que estn relacionadas a
cada norma y se rigen por una relacin de
causalidad y efecto estableciendo los criterios
y tratamiento contable prescritas.
Constituido por el glosario
de defniciones para cada
norma que ampla y com-
plementa los conceptos y
los criterios de interpreta-
cin, aplicaciny desarrollo
de la misma.
Introduccin
Objetivo
Alcance
En que
momento se
efecta el re-
conocimiento
Proceso de incorporacin en los EE.FF. de una partida
contable, a travs de las diversas operaciones que
realiza una entidad, cuyos valores se expresan en va-
lores monetarios por medio de la contabilizacin que
constituyan elementos patrimoniales reconocibles.
Bases de
valuacin
Caracterstica fundamental de los EE.FF. cuyo objetivo
fundamental es proporcionar informacin de los
hechos econmicos efectuados por la entidad. La
revelacin particularmente se efectuar mostrando
la naturaleza y el monto de cada partida, reconocido
y valuado de acuerdo a las NIC-SP.
Informacin
a revelar
Que sea probable que cualquier benefcio
econmico asociado a la partida ingresa o
salga de la entidad.
Que la partida tenga un costo o valor que
pueda ser medido con fabilidad.
Que la partida sea un recurso controlado.
Las revelaciones varan segn cada partida en los EE.FF., por ejemplo:
- Las cuentas por cobrar se revelan segn el saldo de su valor nominal por percibir o por cobrar
clasifcado por conceptos originados de ingresos tributarios y no tributarios, as como otras
cuentas por cobrar diversas no relacionadas con el giro principal (prrafo 96 literal b NIC-SP 1).
- Las existencias deben revelarse clasifcndolas de conformidad con las pautas apropiadas por
la NIC-SP 12 prrafos 40 y 41.
Monto acumulado por clases (mercaderas, materia prima, suministros de funcionamiento, etc.).
Por el valor neto realizable.
Adems se revelarn: polticas contables aplicadas, tratamiento de los saldos en moneda extranjera,
costos de adquisicin, costos de transformacin, devoluciones, desvalorizaciones, etc.
Parte cualitativa de una operacin de activo, pasivo
y resultados conformado por ciertas condiciones o
requisitos de medicin o valuacin que cumplir con
la fnalidad de reducir el grado de incertidumbre y
perfeccionar su valor.
A. Concepto
Es un estado fnanciero que muestra la
generacin de efectivo o equivalente
de efectivo durante el ejercicio, identi-
fcando el tipo de ingresos tributarios,
no tributarios, transferencias corrientes
y de capital recibidos y otros ingresos, as
como los gastos corrientes operativos,
de inversin y otros, clasificndolos
sistemticamente en actividades de
operacin, inversin o fnanciamiento.
B. Propsito de la norma
Sealar la forma en que la entidad ha
recaudado el efectivo y la forma en que
ha sido utilizado requiriendo el suminis-
tro de informacin sobre los cambios
en efectivo y sus equivalentes durante
el perodo derivado de actividades de
Objetivo
Alcance
Finalidad de los EE.FF.
Responsabilidad de su emisin
Componentes de los EE.FF.
Estructura y contenido de cada estado fnanciero
Consideraciones generales relacionadas con los
EE.FF.
o Presuncin razonable
o Polticas contables y revelacin
o Entidad en marcha
o Uniformidad en la presentacin
o Importancia relativa y agrupacin de datos
o Compensacin
o Informacin comparativa
Notas y anexos
Contenido
NIC-SP 2: Estado de Flujos de Efectivo
operacin, inversin y fnanciamiento,
denotando la habilidad de la gerencia
para generar dicho efectivo.
C. Objetivo
Identifcar las fuentes de ingresos de
efectivo ejecutados o realizados duran-
te el ejercicio a travs de las distintas
fuentes de fnanciamiento clasifcados
en actividades, as como los gastos o
aplicaciones en efectivo realizados du-
rante el ejercicio (gastos de operacin,
inversin y fnanciamiento) y el saldo f-
nal de efectivo o equivalente de efectivo
generado a la fecha de presentacin de
los EE.FF.

Objetivo
Alcance
Presentacin y formas de presentacin
o Actividades de operacin
o Actividades de inversin
o Actividades de fnanciamiento
Informacin sobre los fujos generados por activi-
dades
Flujos de efectivo en moneda extrajera
Partidas extraordinarias, intereses y dividendos
Inversiones en entidades controladas
Operaciones no monetarias
Estructura del estado de fujos de efectivo
Mtodos de presentacin
Otras informaciones a revelar
Contenido
Revela-
cin
Reconoci-
miento
Valuacin
a) Costo histrico
b) Costo corriente
c) Valor realizable
d) Valor presente
(Prrafos 99 y 100 marco conceptual)
e) Valor razonable
Caracte-
rsticas
esenciales
NIC-SP 3: Supervit o Dfcit Neto del ejercicio, errores sustanciales y cambios en
las polticas contables
A. Supervit neto o dficit del
perodo
La norma promueve que para la deter-
minacin de los resultados del ejercicio
(supervit o dficit) se debe incluir
todos los ingresos y gastos ordinarios,
distinguiendo en forma separada de los
ingresos y gastos extraordinarios a menos
que otra NIC-SP disponga lo contrario.
B. Errores fundamentales
Son los errores de contabilidad come-
tidos durante el ejercicio pasado o pre-
sente que, habiendo sido descubiertos
en el perodo corriente, resulten de una
importancia tal que hacen que los EE.FF.
no puedan ser considerados fdedignos
tal como fueron emitidos en su momen-
to, para lo cual es necesario corregirlos
bajo la premisa de dos mtodos: trata-
miento de referencia y/o tratamiento
alternativo permitido.
rea Sistema Nacional de Contabilidad y NICs - SP
V
3 V
Clasifcacin de las NIC-SP por grandes rubros de los EE.FF.
Reconocimiento,
medicin y revela-
cin de pasivos
Reconocimiento
medicin y revela-
cin de activos
Reconocimiento,
medicin y revela-
cin de resultados
Reconocimiento,
medicin y reve-
lacin en negocios
conjuntos
M
A
R
C
O
C
O
N
C
E
P
T
U
A
L
Revelacin de
informacin
fnanciera
1 Presentacin de EE.FF.
2 Estado de Flujos de efectivo
3 Supervit o Dficit neto del ejercicio, errores
sustanciales y cambios en las polticas contables
10 Presentacin de informacin fnanciera en econo-
mas hiperinfacionarias
18 Informacin por segmentos
20 Revelacin sobre entes o partes relacionadas
22 Revelacinde InformacinFinanciera del Gobierno
Central
24 Presentacin de informacin presupuestaria en los
EE.FF.
NIC-SP Denominacin
12 Existencias
13 Contratos de arrendamiento (leasing, financ. y
operativo)
15 Ttulos fnancieros, revelacin y presentacin
16 Inversin inmobiliaria
17 Inmuebles, maquinaria y equipo
21 Deterioro de activos no generadores de efectivo
26 Deterioro de activos generadores de efectivo
NIC-SP Denominacin
14 Hechos ocurridos despus de la presentacin de
EE.FF.
19 Provisiones, pasivos contingentes, activos contin-
gentes
25 Benefcios a los empleados
NIC-SP Denominacin
4 Efecto de las variaciones en el tipo de cambio
5 Costos de endeudamiento
9 Ingresos provenientes de transacciones de inter-
cambio
11 Contratos de construccin
14 Hechos ocurridos despus de la presentacin de
EE.FF.
23 Ingresos por transacciones sin contraprestacin
NIC-SP Denominacin
6 Estados fnancieros consolidados y tratamiento
contable de entidades controladas
7 Tratamiento contable de inversiones en entidades
asociadas
8 Presentacin de la informacin fnanciera de las
participaciones en asociaciones en participacin
NIC-SP Denominacin
C. Cambios en las estimaciones
contables
Como resultado de las incertidumbres
inherentes a las actividades de la enti-
dad muchas de las partidas de los EE.FF.
no pueden ser medidos con precisin,
sino slo a travs de estimaciones (de-
preciaciones, provisiones de cobranza
dudosa, para desvalorizacin de exis-
tencias, amortizaciones, etc.).
Por lo tanto, la entidad al hacer dichos
cambios, debe medir la trascendencia e
incidencia en los EE.FF. cuyo efecto debe
ser incluido en el estado de resultados
de perodo.
D. Cambios en las polticas conta-
bles
Las polticas contables son los linea-
mientos de accin que aplica una
entidad durante el proceso de conta-
bilidad, as como en la generacin de
informacin fnanciera y est constituida
por los principios, bases, mtodos,
convenciones, reglas y procedimientos
adoptados por la entidad en la prepa-
racin y presentacin de sus EE.FF.
Por lo tanto, la presente norma sugiere
que las polticas contables deben ser
constantes y permanentes durante
intervalos de tiempo sufcientes para
poder comparar EE.FF. e identificar
tendencias en la situacin fnanciera,
en los resultados y en los fujos de efec-
tivo, a menos que se puedan realizar
cambios slo por mandato normativo
obligatorio o cuando la gerencia sugiera
el cambio por motivos de conveniencia
de la entidad y generar informacin ms
apropiada y fable.
E. Propsito de la norma
Especifca el tratamiento contable para
los cambios en las estimaciones conta-
bles, cambios en las polticas contables y
la correccin de errores fundamentales,
defniendo las partidas extraordinarias
y ordinarias que requiere la revelacin
separada de ciertos rubros en los EE.FF.
F. Objetivo
Promueve el tratamiento contable para
los cambios en las estimaciones de con-
tabilidad, los cam-
bios en las polticas
de contabilidad y
la correccin de
los errores funda-
mentales a travs
de dos mtodos:
tratami ento de
referencia, en el
que la correccin
de errores de ejer-
cicios anteriores
debe aj ustarse
contra los saldos
de l os resul ta-
dos acumulados
(Cuenta 59), trata-
miento alternati-
vo permitido que
considera que el
importe de la co-
rreccin de errores
del ejercicio o de
ejercicios ante-
ri ores debe ser
ajustado dentro
del perodo con-
table a cuentas
de resultados del
ejercicio.
G. Contenido
Objetivo
Alcance
Resultado neto,
ahorro o desaho-
rro del perodo
(dfcit o super-
vit)
Partidas ordinarias
o extraordinarias
Estimaciones con-
tables, cambios
en las estimaciones
Errores fundamentales
Mtodos de correccin: tratamiento
referencial o tratamiento alternativo
permitido
Cambios en las polticas contables
NIC-SP 4: Efecto de las variaciones en el tipo de cambio
A. Aspectos generales
En las entidades del sector pblico
durante el ejercicio fscal se desarrollan
todo tipo de operaciones, alguna de las
cuales se realizan en moneda extranjera
o puedan tener transacciones en el
extranjero, por tanto dichas operacio-
nes deben ser expresadas en moneda
nacional habitualmente utilizadas por
la entidad. Por ello, surgen preguntas
como Qu tipo de cambio se debe
utilizar, compra o venta? Qu puede
hacer con las variaciones en el tipo de
cambio? Y Cmo proceder para su
reconocimiento?, etc.
B. Propsito
La presente norma se ocupa tanto de
la presentacin de los ingresos y gastos
provenientes de operaciones realizadas
en el extranjero. Producto de ello surge
una diferencia, la misma que debe ser
reconocida como ingreso o gasto del
ejercicio; por lo que la norma prescribe
el tratamiento correspondiente.
C. Objetivo
Promover la contabilizacin adecuada
de algunas operaciones realizadas en
moneda extranjera y determinar el tipo
de cambio a utilizar, as como su reco-
nocimiento inicial y fnal, su revelacin
y presentacin de los saldos fnales en
los EE.FF. y sus efectos por la diferencia
de cambio en el estado de resultados.

Objetivo
Alcance
Transacciones en moneda
extranjera
o Reconocimiento inicial
o Reconoci mi ento en EE. FF.
posteriores
o Inversin en entidades extran-
jeras
Tipo de cambio a utilizar
EE.FF. de operaciones en el
extranjero
Informacin a revelar
Presentacin y exposicin
Contenido
Informes Especiales
V
4 V
NIC-SP 5: Costos de Financiamiento
A. Financiamiento o Endeuda-
miento Pblico
Es el proceso a travs del cual una enti-
dad pblica obtiene recursos fnancieros
mediante operaciones de crdito, con la
fnalidad de solventar sus necesidades
fnancieras temporales, bajo cualquier
modalidad de fnanciamiento sujeto a
reembolso.
B. Propsito
Promover la aplicacin correcta y
adecuada de los costos por intereses
generados en prstamos realizados
por las entidades del sector pblico, as
como su reconocimiento inicial y fnal,
inicio de la capitalizacin, suspensin
de la capitalizacin, fn de capitalizacin,
informacin a revelar, etc.
C. Objetivo
Prescribe el tratamiento contable de los
costos de fnanciamiento por endeuda-
miento pblico que realizan las entida-
des del Estado y los requerimientos para
que dichos costos se consideren como
gastos o se capitalicen, basndose en
el tratamiento alternativo permitido,
tomando en consideracin que dicha
capitalizacin sea atribuibles directa-
mente a la adquisicin, construccin o
produccin de un activo.

Objetivo
Alcance
Costos por intereses
Tratamiento referencial
Tratamiento alternativo
permitido
Reconocimiento
Costos por intereses sus-
ceptibles de capitalizacin
Inicio de la capitalizacin
Suspensin de la capitaliza-
cin
Fin de capitalizacin
Contenido
NIC-SP 6: Estados Financieros Consolidados y registro de entidades controladas
A. Concepto
Son aquellos EE.FF. que presentan la
situacin fnanciera, los resultados de sus
operaciones, los cambios en el patrimo-
nio, as como sus fujos de efectivo de la
empresa o entidad matriz o asociada y sus
subordinadas o controladas como si fue-
ran los de un solo ente econmico. Para
tal efecto, la consolidacin de los EE.FF. de
la matriz y la entidad controlada deben
preparar EE.FF. a una misma fecha bajo los
mismos criterios y mtodos contables.
B. Propsito
La presente norma requiere que todas
las entidades controladoras preparen
EE.FF. consolidados en el que se revelen
que las partidas de los EE.FF. se conso-
liden rubro por rubro eliminando las
operaciones recprocas entre entidades
controladas.
La norma tambin contiene una discu-
sin detallada del concepto de control, tal
como se aplica en el sector pblico y una
gua para determinar si el control existe
para fnes de informacin fnanciera.
C. Objetivo
Esta norma debe ser aplicada en la
preparacin y presentacin de EE.FF.
consolidados de las inversiones en
entidades controladas subsidiarias,
negocios conjuntos y asociadas o en los
EE.FF. separados de una controladora,
de un participante en un negocio con-
junto o de un inversor, estableciendo
los procedimientos de consolidacin
as como la eliminacin de los saldos
de las transacciones, ingresos y gastos
intergrupo, informacin a revelar, etc.

Objetivo
Alcance
Establecimiento del con-
trol sobre otra entidad
para fnes de presentacin
de informacin fnanciera
Operaciones de consolida-
cin
Contabilizacin de las
entidades controladas
dentro de los EE.FF. de la
controladora
Consolidacin de EE.FF.
Presentacin de EE. FF.
consolidados
Contenido
NIC-SP 7: Tratamiento Contable de las inversiones en entidades asociadas
A. Aspectos generales
Durante muchos aos, algunas enti-
dades del sector pblico del gobierno
central, gobiernos regionales, gobiernos
locales, universidades y otros organis-
mos descentralizados vienen invirtiendo
los excedentes de recursos fnancieros
sea por cuestiones estratgicas o generar
mayores recursos propios, en actividades
de tipo empresarial o en entidades aso-
ciadas bajo la forma de inversiones.
Por lo tanto, las inversiones son activos
fnancieros cuya tenencia mantiene una
entidad destinados a realizar negocios
conjuntos a travs de la adquisicin
de acciones o participaciones, con el
propsito de incrementar la riqueza y/o
generar mayores recursos o impulsar
actividades productivas.
Para tal efecto, se promueve una NIC-SP
que establezca los lineamientos para su
tratamiento contable.
B. Entidades asociadas
Entidad econmica o entidad asociada
es la organizacin sobre la que el inver-
sionista (el estado o cualquier entidad
pblica) ejerce influencia notable o
significativa en su gestin sin llegar
al dominio de la empresa o entidad
asociada y cuenta con el control man-
comunado de ella (poder para dirigir
polticas fnancieras y de operacin. Por
tanto, no se considera flial ni asociacin
en participacin).
C. Propsito
Esta norma es aplicable en la conta-
bilizacin por parte de una entidad
pblica que posee inversiones en
entidades asociadas bajo la forma de
negocios conjuntos, que no cumplen
las condiciones para ser consideradas
dependientes de la entidad principal
que posee la inversin, pero que esta
ejerce infuencia signifcativa. Por tanto,
la norma prescribe la uniformidad del
tratamiento correcto de la contabilidad
de las inversiones realizadas en otra
entidad o empresa asociada.
D. Objetivo
La presente norma proporciona la
base para el tratamiento contable de la
participacin de la entidad en negocios
conjuntos bajo la forma de entidades
asociadas, es decir, la inversin efec-
tuada a otras entidades o empresas
pblicas le confiere a la entidad los
riesgos y retribuciones que se generen
de tal inversin. Por lo tanto, la con-
tabilizacin se podr realizar bajo dos
mtodos: mtodo del costo o mtodo
de participacin patrimonial.

Objetivo
Alcance
Reconocimiento de las
inversiones
Inicial
Final
Registro de la inversin
Mtodo del costo
Mtodo patrimonial
Reconocimiento de las
variaciones patrimoniales
Reconocimiento de los
supervit recibidos
EE.FF. consolidados
EE.FF. del inversionista
Aplicacin del mtodo
patrimonial
Prdida por desvalorizacin
Contingencias
Revelaciones
Contenido
V
5 V
Entidad encargante Entidad encargada
1. Otorga los recursos administrativos por el Tesoro
Pblico a una Unidad Operativa para la ejecucin
de un proyecto o actividad que forma parte de su
presupuesto.
1. Entidad que recibe los recursos del encargante
para realizar actividades o proyectos con cargo
a rendir cuentas estos recursos no forman parte
de su presupuesto.
2. Solicitar a la Direccin General del Tesoro Pblico
la apertura de una Cuenta Central de Encargos a
otorgarse.
2. La cuenta bancaria de reversin es habilitada
para que pueda efectuar pagos segn el con-
venio realizado, en ningn caso recibe abonos.
3. Solicitar tambin la apertura de las cuentas bancarias
de reversin a nombre de cada una de las unidades
ejecutoras o unidades operativas, que funcionar con
la cuenta central correspondiente.
3. Slo registrar en esta cuenta los cheques o car-
tas rdenes segn lo establecido en la Directiva
de Tesorera.
4. Contabiliza la ejecucin del gasto mediante las cuen-
tas patrimoniales correspondientes.
4. Mediante cuentas de orden deber controlar las
habilitaciones de los recursos segn cartas orden
aprobadas, rebajando estas cuentas de orden
por los montos utilizados y no utilizados.
Procedimiento contable de encargos generales otorgados con
fuente de fnanciamiento de recursos ordinarios
Entidad encargante
Registra en cuenta de orden los giros de
cheques y las cartas orden
Entidad encargada
Cuenta central de encargos
Habilitacin de
la cuenta con
carta orden
Dbitos por giro de los che-
ques en la entidad encargada
con cargo a la cuenta central
de encargos
Cuenta bancaria de reversin
Registra en cuenta de orden los saldos no
utilizados de las habilitaciones
Por giro de cheques cartas rdenes
3 5
1
4
Registrar en cuenta de orden la carta
orden por la habilitacin de esta cuenta
2
Utilizacin de recursos pblicos
por la modalidad de encargo
La administracin fnanciera del sector p-
blico comprende un conjunto de normas,
principios y procedimientos utilizados por
los sistemas que lo conforman y, a travs
de ellos, por las entidades y organismos
participantes, con respecto a la ejecucin de
presupuesto. El artculo 59 de la Ley N 28411
Ley General del Sistema Nacional de Pre-
supuesto, establece dos tipos de ejecucin
presupuestal de las actividades, proyectos
y componentes:
a) Ejecucin Presupuestaria Directa: Se
produce cuando la entidad con su per-
sonal e infraestructura es el ejecutor pre-
supuestal y fnanciero de las actividades
y proyectos, as como de sus respectivos
componentes.
b) Ejecucin Presupuestaria Indirecta: Se
produce cuando la ejecucin fsica y/o
fnanciera de las actividades y proyectos,
as como de sus respectivos componen-
tes, es realizada por una entidad distinta
al pliego; sea por efecto de un contrato
o convenio celebrado con una entidad
privada, o con una entidad pblica, sea
a ttulo oneroso o gratuito.
El tipo de la ejecucin del presupuesto en
forma indirecta de acuerdo a lo descrito
en el artculo 62 de la Directiva de Teso-
rera N 001-2007-EF/77.15 se denomina
ENCARGOS.
Asimismo, complementa esta defnicin el
numeral 5.1 del Instructivo N 018 2002
EF/93.01 aprobado por la Resolucin de
Contadura N 1502002ef-93.01 de la
siguiente manera:
Encargos
Es la ejecucin de determinadas actividades
y/o proyectos que por su naturaleza o
condiciones en que deben desarrollarse,
requiere que sean realizadas por unida-
des desconcentradas confortantes de la
estructura orgnica de la misma unidad
ejecutora (unidad operativa), o por otra
unidad ejecutora, distinta de aquella
en la cual han sido programadas dichas
actividades y/o proyectos y a la que se le
ha asignado los recursos presupuestales
correspondientes.
Encargo
Es la unidad ejecutora que otorga los re-
cursos presupuestarios bajo la modalidad
de encargos (cuenta de programacin y
asignacin de los recursos), lleva el control
de los encargos otorgados y sus correspon-
dientes rendiciones de cuenta.
Encargada
Es la unidad ejecutora o unidad operativa
que recibe los recursos bajo la modalidad
de Encargossin afectacin presupuestaria,
ejecutando fnancieramente los recursos
recibidos y rinde cuenta documentada de
la ejecucin del gasto.
Casos de encargos
Por otro lado, el numeral 5.2 del referido
instructivo determina que los casos de
encargos son las siguientes:
a) Entre unidades ejecutoras que pertene-
cen a diferentes pliegos presupuestarios.
b) Entre unidades ejecutoras del mismo
pliego presupuestario.
c) Entre una unidad ejecutora y una o ms
de sus unidades operativas.
Continuando el numeral 5.3 del instructivo
seala los procedimientos contables para el
registro y control de los encargos:
Informes Especiales
V
6 V
Autor : Mg. Pascual Ayala Zavala
(
*
)
Ttulo : Utilizacin de recursos pblicos por la
modalidad de encargo
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 1 - Setiembre
2008
Ficha Tcnica
Encargos
Encargo
Encargada
Casos de encargos
Caso Prctico
Ministerio de la Presidencia (Encargante)
Ministerio de Educacin (Encargada)
Asientos contables
Mayorizacin de la Entidad Encargante
Sumari o
* Docente universitario, Escuela Nacional de control.
Expositor a Nivel Nacional
Caso Prctico
El Ministerio de la Presidencia ha realizado
un convenio con el Ministerio de Educacin
para llevar a cabo la construccin de una
obra por la modalidad de encargos, para
tal efecto ha entregado S/. 10,000, de los
cuales el Ministerio de Educacin ha eje-
cutado S/. 8,000.
Ministerio de la Presidencia (Encar-
gante)
1. Se registra el compromiso presupues-
tario por el total de los gastos que se
utilizar en la construccin de la obra
por encargo S/. 10,000.
2. Se registra el compromiso patrimonial
por el convenio suscrito para la obra por
los S/. 10,000.
3. Se registra la carta orden para habilitar
la cuenta central para habilitar la cuenta
central aperturada por la entidad por
S/. 10,000.
4. Se registra la incidencia presupuestaria
por la carta orden para el depsito en la
cuenta centralizadora por S/. 10,000.
5. Se registra el cheque pagado segn
estado bancario de la cuenta corriente
del Tesoro Pblico por S/. 10,000.
6. Se realiza el registro para la habilitacin
de la cuenta centralizadora de los encar-
gos, segn carta orden por S/. 10,000.
7. Se registran los cheques pagados de la
cuenta bancaria de reversin con cargo
a la cuenta central de encargos por
S/. 8,000.
8. Se registra la obra culminada del Minis-
terio de Educacin por los S/. 8,000 junto
con la rendicin de cuentas documen-
tada.
9. Se devuelve el saldo no utilizado
S/. 2,000 en la cuenta central de encar-
gos devueltos al Tesoro Pblico.
10. Se registra la reversin efectuada al
Tesoro Pblico de la cuenta Central de
Encargos por S/. 2,000.
11. Se registra la rebaja del compromiso
presupuestario debido al menor gasto
efectuado segn rendicin de cuentas
del Ministerio de Educacin S/. 2,000.
12. Se realiza el registro presupuestario por
la anulacin de los gastos, de acuerdo
a la rendicin de cuentas S/. 2,000.
Ministerio de Educacin (Encargada)
1. Se registra la habilitacin del fondo a
la cuenta bancaria de reversin por
S/. 10,000.
2. Se registra los compromisos de los do-
cumentos que realiza la entidad para los
gastos materia del contrato de encargos
por S/. 8,000.
3. Se registra los cheques girados para
efectuar los pagos con cargo a la cuenta
de reversin, para la cancelacin de las
deudas contradas, por las operaciones
del encargo por S/. 8,000.
4. Se registra en cuentas de orden los
cheques girados con cargo a la cuenta
bancaria de reversin por S/. 8,000.
5. Se registran los debitos que se han
efectuado en la cuenta de reversin con
cargo a la cuenta central de encargos
por S/. 8,000.
6. Se registra el saldo no utilizado de la
habilitacin efectuada en la cuenta de
reversin por S/. 2,000.
7. Se registran las rendiciones de cuentas,
que se entrega al Ministerio de la Presi-
dencia, con documentos originales que
sustentan el gasto. Por S/. 8,000.
Asientos contables:
Entidad encargante
Ministerio de la P residencia
94 CALENDARIO DE
COMPROMISOS 10,000
95 ASIGNACIONES
COMPROMETIDAS 10,000
Por el compromiso del monto a
entregarse como encargo.
Debe Haber 1
38 CARGAS DIFERIDAS 10,000
385 Encargos Otorgados
3851 Encargos Generales
42 CUENTAS POR PAGAR 10,000
429 Cuentas por pagar div.
Por las obligacin patrimonial
contrada en cumplimiento del
convenio suscrito.
2
429 Cuentas por Pagar Div.
44 OBLIGACIONES DEL
TESORO PBLICO 10,000
442 Gastos de Capital
Por la Carta Orden para habilitar
la Cuenta Central aperturada por
la entidad.
3
95 ASIGNAC. COMPROMET. 10,000
97 EJECUCIN DE GASTOS 10,000
Por la incidencia presupuestal de la
carta orden para el depsito en la
cuenta centralizadora.
4
44 OBLIGACIONES DEL
TESORO PBLICO 10,000
442 Gastos de Capital
30 TRANSF. Y REM. DE CAPITAL 10,000
301 Transferencia Recibidas
01.01 Tesoro Pblico
Por los cheques pagados segn
extracto bancario de la cuenta
corriente del Tesoro Pblico.
5
Debe Haber 6
429 Cuentas por pagar Div.
10 CAJA Y BANCOS 8,000
104 Bancos Ctas. Corrientes
104.10 Encargos
Por los cheques pagados de la cuen-
ta bancaria de reversin con cargo a
la Cuenta Central de Encargos.
7
104.10 Encargos
Por la habilitacin de la cuenta
centralizadora de los encargos,
segn carta orden.
33 INMUEBLES MAQUINARIA
Y EQUIPO 8,000
331 Bienes Inmuebles
331.02 Edifcios
38 CARGAS DIFERIDAS
385 Encargos Otorgados 8,000
385.01 Encargos Generales
Por la obra recibida del encargada,
junto con la rendicin de cuentas.
8
104.10 Encargos
Por el saldo no utilizado en la cuenta
central de encargos devueltos al
Tesoro Pblico.
9
30 TRANSFER. Y REMESAS
DE CAPITAL 2,000
302 Transferenc. Entregadas
302.01 Tesoro Pblico
Por la reversin efectuada al Tesoro
Pblico de la Cuenta Central de
Encargos.
10
95 ASIGNAC. COMPROMETID. 2,000
94 CALEND. DE COMPROM. 2,000
Por l a rebaj a del compromi so
presupuestario debido al menor
gasto efectuado segn rendicin
de cuentas.
11
97 EJECUCIN DE GASTOS 2,000
95 ASIGNACIONES
COMPROMETIDAS 2,000
Por las anulacin de los gastos,
de acuerdo a l a rendi ci n de
cuentas.
12
V
7 V
Mayorizacin de la
Entidad Encargante
Ministerio de la Presidencia
42 Cuentas por Pagar
10,000 10,000
8,000 10,000
2,000

20,000 20,000
10 Caja y Bancos
10,000 8,000
2,000

10,000 10,000
44 Obligaciones T.P.
10,000 10,000

10,000 10,000
38 Cargas diferidas
10,000 8,000
2,000

10,000 10,000
30 Trans. y R.C.
2,000 10,000

2,000 10,000
33 Inmuebles M. y E.
8,000 0

8,000 0
Mayorizacin de la
Entidad Encargada
Ministerio de Educacin
05 Valores y doc.
10,000 8,000
2,000

10,000 10,000
38 Cargas Diferidas
8,000 8,000

8,000 8,000
10 Caja y Bancos
8,000 8,000

8,000 8,000
06 Valores y Doc.
8,000 10,000
2,000

10,000 10,000
43 Encargos Rec.
8,000 8,000

8,000 8,000
42 Cuentas por Pagar
8,000 8,000

8,000 8,000
Entidad encargada
Ministerio de Educacin
Debe Haber 1
385 Encargos Generales
429 Cuentas por pagar div.
Por el compromiso de los docu-
mentos que realiza la entidad
encargada para los gastos materia
del contrato.
2
104.10 Encargos
Por los cheques girados con cargo
a la cuenta de reversin, para la
cancelacin de las contradas, por
las operaciones por encargo.
3
4
104.10 Encargos
43 ENCARGOS RECIBIDOS 8,000
Por el registro de los debitos en la
cuenta de reversin con cargo a la
Cuenta Central de encargos.
5
05 VALORES Y DOCUMENTOS 10,000
05.08 Documentos emitidos
y/o recibidos
06 VALORES Y DOCUMENTOS
EN CIRCULAC. Y CUSTODIA 10,000
06.08 Control de Documentos
emitidos y/o recibidos
Por habilitacin de fondo a la cuen-
ta bancaria de reversin.
y/o recibidos
Por los cheques girados con cargo a
la cuenta Bancario de Revisin.
y/o recibidos
Por el saldo de la habilitacin
efectuada en la cuenta de reversin
no utilizada.
6
Debe Haber 7
43 ENCARGOS RECIBIDOS 8,000
Por las rendiciones de cuentas, que
entrega a la entidad encargante,
con documentos originales sus-
tentatorios de los gastos.
Informes Especiales
V
8 V
1 VI
Registro en el SIAF-GL de
Endeudamiento Interno - Gobiernos Locales
Las entidades y organismos del Sector P-
blico estn obligados a enviar o transmitir
al Ministerio de Economa y Finanzas la
informacin sobre las concertaciones de
endeudamiento, desembolsos, servicios de
la deuda y operaciones afnes que acuerden,
sin garanta del Gobierno Nacional, de
conformidad con lo dispuesto por la Ley
General del Sistema Nacional de Endeuda-
miento, Ley N 28563 y sus modificatorias,
D.Leg. N 955, Ley de Descentralizacin
Fiscal, R.D. N 005-2006-EF/75.01. Directiva
para la concertacin de operaciones de
endeudamiento pblico y la Resolucin de
Contralora N 080-2004-C.G. Reglamento
para la emisin de informe previo sobre
operaciones de endeudamiento.
Dicha Informacin debe ser registrada en el
Mdulo SIAF de deuda, conforme al artculo
52 de la Ley N 28563. Por otro lado, La Di-
reccin Nacional de Endeudamiento Pblico
durante el primer semestre del presente
ao ha registrado la existencia de ms de
cien municipalidades que no registraron en
dicho Mdulo, los datos concernientes a la
deuda vigente, los desembolsos y/o pagos
por las cuotas vencidas correspondientes a
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
algunos meses, tales como las obligaciones
con el PREBAN y otras entidades fnancieras.
En vista de ello, la Direccin Nacional de
Tesoro Pblico fue cerrando mensualmente
el sistema con la informacin existente,
no permitiendo que se pueda registrar
ningn otro compromiso pasado sin su
conocimiento. Algunos municipios optaron
por registrar sus compromisos anteriores
correspondientes a Servicios de la Deuda, en
los meses que s permita el sistema, vale decir,
en el mes actual vigente, aun cuando los com-
promisos pertenecan a meses anteriores, todo
ello con la fnalidad de cerrar la informacin
fnanciera y presupuestal del semestre.
En consecuencia, muchos de los municipios
efectuaron su cierre semestral presupuestal
y fnanciero, registrando sus gastos pasados
correspondientes al Servicio de la Deuda en
los meses que aceptaba el sistema por ms
que no existiera concordancia con las notas
de cargo correspondiente.
Asimismo, es importante sealar que la
Direccin Nacional de Endeudamiento P-
blico no acepta que los registros atrazados
sean regularizados en meses posteriores,
para lo cual solicita el apoyo del SIAF para
que se comunique a los usuarios la posibi-
lidad de regularizar el registro en otro mes
sin su consentimiento; por consiguiente,
los registros que se realizaron en los meses
que no corresponden y que se realizaron
para fnes de presentacin de la Informa-
cin Financiera correspondiente al Primer
Semestre del Ao deben de ser anulados y
registrados en forma correcta, porque estas
no son de conocimiento de la Direccin
Nacional de Endeudamiento Pblico.
Por lo tanto, la Direccin Nacional de En-
deudamiento Pblico ha gestionado ante
la Direccin Nacional de Tesoro Pblico la
aprobacin del registro del pago de deuda de
meses pasados a travs de la presentacin de
un Ofcio dirigido a la Direccin Nacional de
Tesoro Pblico (DNTP) con copia a la Direccin
Nacional de Endeudamiento Pblico (DNEP) y
Sistema Integrado de Administracin Finan-
ciera (SIAF).
Previamente, debern de registrar en el mes
correspondiente y transmitir para que la
Direccin Nacional de Tesoro Pblico con el
nmero de expediente indicado en el Ofcio
comunique va SIAF su aprobacin.
Por tal razn, en atencin a las consultas y
dudas formuladas por las distintas entidades
usuarias del Mdulo SIAF de Deuda Pblica
en lo que respecta a la documentacin y
regularizacin, que sustentan el registro de
la informacin en dicho mdulo, ponemos
a disposicin de ustedes amigos lectores,
algunas alternativas de solucin que es-
tamos seguros coadyuvarn a mejorar el
desempeo.
Por lo tanto, la dinmica que vamos a em-
plear est relacionado al tratamiento de los
ingresos y los desembolsos, incidiendo en
la casustica correspondiente.
Ingresos (Recepcin de Prsta-
mos)
Para efectuar el registro de los ingresos,
solo si stos corresponden a desembol-
sos en efectivo, se deber utilizar como
documento fuente la nota de abono, la
nota de recepcin de prstamo, la nota de
desembolso y/o el recibo de ingresos en la
fase presupuestaria del determinado o del
recaudado, segn corresponda.
Pagos
Para la fase de Programacin del Servicio
de la Deuda, esta se sujeta al cronograma
previsto para su atencin, de acuerdo
a lo establecido en la Directiva N 003-
2007-EF/76.01 Directiva para la Ejecucin
Presupuestaria; dicho cronograma con el
detalle del monto del principal, intereses
y comisiones vinculados a la operacin de
endeudamiento, se encuentra en el Mdulo
de Deuda; por consiguiente, se tiene que
registrar la programacin de las cuotas de
pago en el Modulo de Deuda Pblica el
primer da hbil del mes de vencimiento.
Para registrar la fase del compromiso como
documento fuente se deber utilizar el
nmero de expediente indicado en el Ofcio
Sistema Nacional
de Tesorera y Finanza
Pblica
rea
VI
(*) Actual Asesor y Consultor de Municipalidades provinciales y dis-
tritales. Estudios de Maestra en Auditora - Escuela de Post Grado
UNSAAC- Cusco. ExAsistenteAdministrativodel SIAF- SPdelaRegin
deSalud- Cusco. ExContador General delaMunicipalidadProvincial
de Acomayo. Diplomado en Administracin Financiera Guberna-
mental UNSAA- Arequipa. DiplomadoenAuditoraGubernamental
- UNSAA Arequipa. Expositor del SIAF GL del Centrun de Lima.
Autor : C.P.C. Luis Seyner Paredes Herrera
(*)
Ttulo : Registro en el SIAF-GL de Endeudamiento
Interno - Gobiernos Locales
2008
Ficha Tcnica
Ingresos (Recepcin de Prstamos)
Pagos
Crditos bancarios a plazos menores a un ao
Sumari o
Informe Especial
VI
2 VI
cdigo 060 Contrato Suscrito (Varios).
Para el caso de operaciones en moneda extranjera, con la fnalidad
de prever la variacin del tipo de cambio que originara diferencias
respecto al monto establecido en los cronogramas de pago, es
mejor considerar un tipo de cambio mayor al que se encuentre
vigente a la fecha del registro.
Para registrar el devengado se debe de considerar el mismo docu-
mento fuente que fue utilizado en la fase del compromiso, vale decir,
el cdigo 060 Contrato Suscrito (Varios), esto en concordancia a
lo dispuesto por la Directiva de Tesorera N 001-2007-EF/77.15; y
como mejor fechase tiene que considerar la fecha de vencimiento
de la cuota programada establecida en los cronogramas de pago
respectivos.
Y, por ltimo, en lo que respecta a la fase del girado considerar en
el documento A el Cdigo 009 Comprobante de Pago (emitido
por la UE); y en el documento B el cdigo 026 Nota de Cargo. Si
el importe del pago resultase menor a lo establecido en las fases
anteriores, se ajustar la operacin a travs de las opciones (rebajas
y/o ampliaciones.
Vamos a suponer que se realiz la Programacin de Pagos del mes
de julio de la cuota N 88.
Caso Prctico
Al ingresar al Mdulo Administrativo para registrar el pago de deuda
de la cuota 88 el sistema genera el expediente 1251 y se elige el
mes de ejecucin 7 julio, de acuerdo a lo registrado en el Mdulo
Deuda; en Tipo de Operacin elegimos PDPago por Desembolsos;
en rea elegimos el nico que aparece 0000 que es la Municipalidad
con el que estamos trabajando.
Al realizar la fase del compromiso elegimos como documento A
060 Contrato Suscrito (Varios) N 0088 con fecha 11 de julio, el Rubro
07 (Recursos Determinados) y para registrar el clasifcador de gasto
se elige la opcin Insertar Clasifcador Deuda.
Al seleccionar Insertar Clasifcador Deuda aparece una nueva
ventana Programacin de Pago Pendiente, que es lo que se hizo
previamente en el Mdulo Deuda, y procedemos a darle un check
en la parte superior derecha para que aparezca como compro-
miso. Tambin se puede observar el tipo de moneda con el cual se
program en el Mdulo Deuda, los clasifcadores de Gasto Presu-
puestal y la meta en la que se afectar en el Mdulo Administrativo
Contable. Es la forma en la que se enlazan los Mdulos de Deuda y
el Administrativo Contable.
Al darle clic en Aceptar, esta informacin se registra en Clasifcador
y Meta y se proceder a grabar y habilitar envo, para que de esta
manera pueda ser aprobado para realizar la siguiente fase.
Aprobado el compromiso como se observa en la fgura, se registrar
el devengado y se transmitir para su aprobacin.
Una vez aprobado el devengado, se proceder a registrar el girado, y
en la pantalla Generacin de Operaciones, se tiene la nica oportu-
nidad de cambiar la moneda de dlares a soles como indica la Nota
de Cargo que llega a cada Municipalidad por ese concepto.
rea Sistema Nacional de Tesorera y Finanza Pblica
VI
3 VI
Una vez que se convierte la moneda de dlares a soles, el sistema
modifca los montos devengados por girar a soles tomando el tipo
de cambio registrado.
Por consiguiente, debemos primero regresar al Mdulo de Deuda
para que confrmemos el monto o ajustemos en la Programacin
de Pagos con el giro que estamos realizando en el Mdulo Admi-
Es en este momento tenemos que registrar en forma exacta los
montos que el Banco de la Nacin carg en la cuenta de la Munici-
palidad.
Para efectos del ejemplo los intereses que fguran en la Nota de
Cargo es de S/. 353.19 y la Principal de la Deuda, S/. 9263.37. Dichos montos
son los que se tienen que digitar en la columna de Monto a Girar.
Dndole clic en Aceptarse culmina la fase del Girado, registrando la
documentacin respectiva, la cuenta corriente en el cual se cargar
el gasto (Recursos Determinados) y los datos del Documento Bque
se har con cdigo 026 Nota de Cargo y el nmero respectivo.
Se procede a grabar y al querer habilitar envo, el sistema impe-
dir que se pueda realizar con el mensaje de Debe completar la
distribucin de Pago.
Para ajustar la Programacin a la fase del girado que registramos
en el Mdulo Administrativo (EJEC), estando en el Mdulo Deuda
le hacemos clic en Distribucin de Pagos
Se apertura una nueva ventana de la Distribucin de Pagos en el cual
podemos observar en la parte superior derecha el monto trabajado
en la Programacin de Pagos por US $ 3,344.89 y debajo podemos
apreciar el monto equivalente en dlares de $ 3,316.06, que est
registrado en la fase del girado del Mdulo Administrativo (EJEC).
Comparando estos montos existe una diferencia de tipos de cambio
usados entre los dos Mdulos (Administrativo y Deuda).
nistrativo; con la fnalidad de que en ambos mdulos se consideren
los mismos montos como pago de la deuda.
Al regresar al Mdulo de Deuda, en la pantalla de Programacin de
Pagos y seleccionando en la parte superior la programacin que
corresponde en nuestro ejemplo lo correspondiente al mes de julio,
podemos observar en el lado derecho en Expediente SIAF 1251.
En el ejemplo registramos la diferencia de estos dos montos en la
columna de Ajuste (28.83) y grabamos.
Informe Especial
VI
4 VI
Para fnalizar nuestro ejercicio ingresamos al
Mdulo Administrativo (EJEC) y en nuestro
Crditos bancarios a plazos me-
nores a un ao
Otro de los casos que se ve muy a menudo
en gobiernos locales es aquellas donde se
realizan operaciones de Tesorera las que
gestionan recursos en las entidades fnan-
cieras, las cuales sern pagaderas en plazos
iguales o menores a los 12 meses, obtenien-
do de esta forma movimientos fnancieros
que, de acuerdo a lo sealado en la Ley
N 28563 en su artculo 3 Operaciones de
Endeudamiento Pblico, se defnen como
el fnanciamiento sujeto a reembolso acor-
dado a plazos mayores a un ao, destinados
a realizar proyectos de inversin pblica, la
prestacin de servicios para el apoyo a la
balanza de pagos, y el cumplimiento de la
funcin provisional del Estado; por lo tanto,
los crditos bancarios a plazos menores
a un ao no constituyen operaciones de
endeudamiento pblico.
Si bien es cierto que estas operaciones
permiten a la entidad tener disponibilidad
fnanciera en el momento y, por consiguien-
en el Documento A se utiliza el cdigo
000 Sin Documento y en el recaudado el
cdigo 025 Nota de Abono. Previamente,
matriculando la Cuenta Corriente, donde se
obtuvo el prstamo con el Rubro 88.
En la parte contable para este registro se
utiliza la cuenta 104 y la subdivisionaria
dependiendo del rubro a donde llega el
prstamo y en el haber se utiliza la cuenta
contable 429 Cuentas por Pagar Diversas,
como este ingreso no es presupuestal no
se contabiliza la fase del determinado,
quedando registrado slo fnancieramente
el ingreso del prstamo.
A medida que se vaya obteniendo los ingre-
sos presupuestales normales por el rubro
afecto al prstamo, el sobregiro se cubrir
gradualmente.
Los pagos del principal que se realizan a la
entidad fnanciera por el prstamo obte-
nido tambin se registran sin clasifcador,
utilizando para ello el tipo de operacin
S Gasto - Sin Clasifcador tambin con el
Rubro 88 No Presupuestal, utilizando la
divisionaria 000000-049 Cancelacin de
Cuentas por Pagar.
Para contabilizar los pagos del principal
de la misma manera, como sucedi en el
ingreso, slo se contabiliza el girado, ya que
tampoco tiene incidencia presupuestal. Para
ello utilizaremos la cuenta contable 429
Cuentas por Pagar Diversas y en el haber
la cuenta 104 y la subdivisionaria depen-
diendo del rubro que se utilice.
En cuanto a los intereses asociados a esta
operacin, se tiene que registrar en el mes
que corresponda destinando el gasto al
clasificador 531139 de la meta Gestin
Administrativa, utilizando para ello el Tipo
de Operacin OG Gasto Otros Gastos De-
fnitivos (Sin Proveedor) y como documento
el Cdigo 026 Nota de Cargo.
La parte contable, en cuanto a los intereses,
se afecta a la Divisionaria 645 Servicios de
Terceros Personas Jurdicas, y en la cuenta
deudora, se utilizara la cuenta contable 679
Otros Gastos Financieros.
Se tienen que registrar tanto los pagos del
principal as como los intereses los meses en
que se determinen cuotas por pagar.
Las unidades ejecutoras son las nicas res-
ponsables por la utilizacin de los recursos
de las operaciones de endeudamiento
pblico de acuerdo con los trminos conve-
nidos en la documentacin representativa
de la operacin.
Es muy importante sealar que los referidos
prstamos a plazos menores o iguales a
los 12 meses es como un adelanto a los
ingresos y, por lo tanto, su utilizacin tiene
que desarrollarse adecuadamente, porque
se entiende que, si un gobierno local solicita
un prstamo a corto plazo, es para ayudar a
un determinado rubro a solucionar pagos
urgentes que no pueden esperar. Tambin
tengamos en cuenta que estos prstamos
nos generan intereses que tienen que ser
pagados afectando nuestro presupuesto.
Expediente SIAF 1251 Habilitamos Envo y
transmitimos.
te, cumplir con los pagos peridicamente
de acuerdo a que se generen los ingresos
para su atencin; sin embargo, no existe
normatividad alguna para estos casos.
Los recursos obtenidos por los prstamos a
corto plazo se entiende que es para fnan-
ciar gastos que se tienen que cumplir en
la brevedad posible, es decir, los recursos
obtenidos apoyan al rubro y lgicamente
afectan al presupuesto de la entidad.
Transcurridos los meses el gobierno local
tendr un sobregiro (Recaudacin de
Ingresos vs. Ejecucin de Gastos) que, si
bien es cierto, existen recursos que pue-
den fnanciar los gastos efectuados; pero
los ingresos que se obtuvieron no tienen
afectacin presupuestal. Es por esta razn
que las municipalidades que obtienen este
tipo de prstamos registran el Ingreso en
el Mdulo del SIAF GL con Tipo de Ope-
racin YC Ingreso sin Clasifcador y con
el Rubro 88 No Presupuestal, utilizando
la divisionaria 000000-104 Recepcin de
Ingresos Varios, en la fase del determinado
Hacemos clic en Cargar Pagos y, de esta
manera, el sistema ajusta la Programacin
al monto registrado en la Fase del Girado en
el Mdulo Administrativo.
Fuente: Impresin de portada obtenida del software Staf de titularidad del Ministerio de Economa y Finanzas. La inclusin de las pantallas del
software SIAF en el presente artculo no constituye un uso ilcito y no infringe ningn derecho de autor pero tengo por las disposiciones de Decreto
Legislativo N 822 ley sobre el Derecho de Autor.
I
n
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r
m
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s

E
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p
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c
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a
l
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s
Gestin de Recursos
Humanos y Legislacin
Laboral Pblica
rea
1 VII
Los nuevos contratos administrativos
de servicios en el sector pblico
Resmen
1. Introduccin
La reciente publicacin del Decreto Legis-
lativo N 1057, norma que regula el nuevo
rgimen de contratacin administrativa de
servicios en el Sector Pblico, ha generado
reacciones desde dos puntos de vista: Por
un lado, existe un buen sector de especia-
listas que han manifestado su satisfaccin
por cuanto la consideran una norma justa
en la medida que por fn el Estado se alejara
de aquella contratacin de personal a travs
de contratos por servicios no personales,
figura hbrida que carece de naturaleza
jurdica propia.
Por otro lado, la norma citada ha dejado
serias dudas en los principales actores y
directamente afectados: El personal que va
a ser contratado bajo esta nueva modalidad,
toda vez que si bien reconoce una de las
garantas mnimas que el derecho le reco-
noce a todo trabajador, como lo es el acceso
libre e incondicionado a la seguridad social,
lo discrimina frente a la generalidad de
servidores pblicos pues desconoce otras
garantas mnimas que tambin el derecho
le reconoce a todo trabajador; mxime si el
Ejecutivo ha sido muy cauteloso en utilizar
trminos que podran generar abusos al
momento de aplicarse a la realidad la citada
norma.
Por ello, resulta conveniente efectuar un
anlisis de la norma a fn de poder deter-
minar si, en primer lugar, se encuentra
acorde con preceptos constitucionales y, en
segundo lugar, determinar algunos vacos
que deben ser salvados o corregidos por
el legislador o precisados al momento de
dictarse su reglamentacin.
2. Anlisis de la norma
2.1. Finalidad de este nuevo rgimen
de contratacin
De acuerdo con el artculo 1, el presente
Decreto Legislativo regula el rgimen es-
pecial de contratacin administrativa de
servicios, teniendo por objeto garantizar los
principios de mritos y capacidad, igualdad
de oportunidades y profesionalismo de la
administracin pblica.
El legislador ha optado por darle prioridad a
la meritocracia y capacidad, principios que
deben orientar a toda buena administracin
pblica a fn de dotar al Estado de mayores
y mejores servicios a la poblacin, como
mecanismo de lograr el bienestar general.
En tal sentido, se ha optado por preferir la
poltica de acceder a un puesto de trabajo
o promocin en l a travs de los mritos
o capacidad del servidor pblico, en lugar
de las afinidades polticas (muy comn
en todo gobierno de turno y en algunos
casos, principio rector para la contratacin
de personal), econmicas, sociales, tnicas,
de carcter religioso, que pueda signifcar
alguna forma de discriminacin, contrario al
derecho a la libertad de trabajo consagrada
por el artculo 22 de la Constitucin Poltica
de 1993
1
.
1 Constitucin Poltica de 1993.
Artculo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar
social y un medio de realizacin de la persona.
En tal sentido, la meritocracia permitir al
Estado dotar de personal capaz a la admi-
nistracin pblica. Si bien la presente nor-
ma no hace mencin expresa a la forma
de ingresar a prestar servicios al Estado,
se sobreentiende que a fin de contratar
al personal necesari o, l a i nsti tuci n
pblica deber verificar la idoneidad y
capacidad de los candidatos. En una de-
mocracia representativa, donde el poder
radica, tericamente, en las manos de los
representantes electos, los elementos
meritocrticos se incluyen en el uso de
consultores especializados para ayudar
a la formulacin de polticas y en un
servicio civil meritocrtico para imple-
mentar dichas consultoras. El problema
perenne de la defensa meritocrtica es
defnir, exactamente, que se entiende por
mrito.
2

En tal sentido, la meritocracia permitir
adems la imposicin de un rgimen de
carrera administrativa, sistema que ha des-
aparecido de la administracin pblica con
la supresin del INAP, situacin que viene
siendo objeto de anlisis a fn de poder
reinstaurar dicho sistema.
Por otro lado, el ejecutivo ha optado por
garantizar un rgimen de igualdad res-
pecto del personal, en clara observancia
de una garanta fundamental consagra-
da por el numeral 2 del artculo 2 de la
Constitucin Poltica de 1993. La igualdad
como derecho fundamental aplicado en
las relaciones laborales pblicas, exige
del Estado como entidad empleadora la
igualdad valga la redundancia de trato
para todos los servidores pblicos, sin di-
ferencia alguna.
Sobre el particular, es uniforme y reiterado el criterio del Tribunal
Constitucional al afrmar que este principio constitucional debe ser
analizado desde dos puntos de vista. En primer lugar, la libertad de
trabajo consagra el derecho de toda persona de alcanzar un puesto de
trabajo sin condicin y sin sufrir discriminacin alguna; por otro lado,
este derecho fundamental consagra el derecho de todo trabajador a
mantener su puesto de trabajo y no ser separado de l, a no ser que
exista una justa causa para tal efecto, dentro de las garantas mnimas
deunprocedimientoadministrativodisciplinarioqueparaestefndeber
aperturarse en la administracin pblica.
2 Enciclopedia Wikipedia.
VII
Autor : Dr. Enrique Guerrero Gonzlez
(
*
)
Ttulo : Los nuevos contratos administrativos de
servicios en el sector pblico
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Anlisis de la norma
2.1. Finalidad de este nuevo rgimen de
contratacin
2.2. mbito de aplicacin
2.3. Defnicin del contrato administrativo
de servicios
2.4. Contenido del contrato
3. Conclusiones
Sumari o
* Abogado UIGV
Maestra en Derecho Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
UNMSM
Catedrtico Facultad de Derecho UCV Lima.
2 VII
Informes Especiales
VII
De esta manera, la igualdad como fnalidad
de este nuevo rgimen de contratacin
de personal, exigir de la administracin
pblica, en primer lugar, la observancia y
respeto en la igualdad de percepcin de re-
muneraciones, de manera que, siguiendo el
aforismo jurdico por el cual a igual trabajo,
igual remuneracin, se permitir lograr el
tan ansiado sistema nico de remuneracio-
nes consagrado por el artculo 5 del Decreto
Legislativo N 276 Ley de Bases de la Ca-
rrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Pblico, sistema que se inspira, a
su vez, en los siguientes principios:
b) Universalidad;
c) Base tcnica;
d) Relacin directa con la Carrera Adminis-
trativa; y,
e) Adecuada compensacin econmica.
Para estos efectos, debemos considerar
que, a diferencia de las relaciones labo-
rales privadas, en las relaciones laborales
pblicas, no es posible otorgar un trato
diferenciado a nivel de remuneraciones
mnimas que deben ser reconocidas por el
Estado. En este orden, si bien el artculo 20
del Decreto Legislativo N 1025 Normas
de Capacitacin y Rendimiento para el
Sector Pblico, suscribe que la califcacin
obtenida en la evaluacin ser determi-
nante para la concesin de estmulos y
premios al personal al servicio del Estado,
preferentemente, a quienes hubieren sido
califcados como personal de rendimiento
distinguido, as como para el desarrollo de
la lnea de carrera y la determinacin de
la permanencia en la institucin, no debe
entenderse este dispositivo como una
forma que justifque una diferenciacin o
reduccin de remuneraciones toda vez que
la presente normativa, en forma clara y pre-
cisa, establece que la califcacin solamente
permitir el otorgamiento de estmulos
y premios como forma de motivacin
de personal, lo cual no puede signifcar
la reduccin de condiciones mnimas de
igualdad en materia laboral.
2.2. mbito de aplicacin
De acuerdo con el artculo 2 del presente
Decreto Legislativo, este rgimen especial
de contratacin administrativa de servi-
cios ser aplicable a toda entidad pblica
sujeta al Decreto Legislativo N 276 Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Pblico,
as como a otras normas que regulen
carreras administrativas especiales como
profesionales de la salud, educacin, etc,
e instituciones pblicas cuyo personal se
encuentre sujeto al rgimen laboral de la
actividad privada regulado por el Decreto
Supremo N 003-97-TR TUO del Decreto
Legislativo N 728 Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, a excepcin de las
empresas del Estado.
2.3. Defnicin del contrato administra-
tivo de servicios
De acuerdo con el artculo 3 del Decreto
Legislativo N 1057, el contrato administra-
tivo de servicios constituye una modalidad
especial propia del derecho administrativo
y privativa del Estado. Esta modalidad de
contratos que se regula por la presente
norma, no se encuentra sujeto a la Ley de
Bases de la Carrera Administrativa, ni al rgi-
men laboral de la actividad privada u otras
normas que regulan carrera administrativa
de naturaleza especial.
Asimismo, esta norma establece que este
tipo de contratos no ser de aplicacin a
los contratos de prestacin de servicios
de consultora o de asesora, siempre que
se desarrollen de forma automtica, fuera
de los locales o centros de trabajo de la
entidad pblica.
En primer lugar, nos encontramos ante una
modalidad de contrato que genera incerti-
dumbre as como la gener su precedente
inmediato: los contratos por servicios no
personales. En efecto, nos encontramos
ante una modalidad de contrato que carece
de naturaleza jurdica propia por cuanto
asume condiciones propias, exclusivas
de un contrato de trabajo (como es el
acceso a la seguridad social), por un lado,
y desconoce, por otro, la existencia de una
relacin de trabajo. Vemos que, al igual que
su precedente contractual, este nuevo tipo
de contratos no podra ser reconocido ni
por el derecho administrativo, civil o laboral.
En efecto, conforme podremos advertir ms
adelante, esta modalidad reconoce una de
las garantas mnimas que el Derecho le
confere a todo trabajador: el acceso a la
seguridad social, as como a un rgimen
provisional sea a travs del sistema nacio-
nal de pensiones o privado de pensiones,
discrimina al servidor pblico CAS frente a la
generalidad de servidores pblicos respecto
al goce de otros derechos reconocidos por
la legislacin laboral pblica, como son el
pago de gratifcaciones, un descanso vaca-
cional remunerado no menor de treinta (30)
das, la percepcin de la compensacin por
tiempo de servicios, as como el goce de
otros benefcios obtenidos por normativa
especial.
Desde nuestro punto de vista, esta sera la
razn por la cual el Ejecutivo, al momento
de defnir este nuevo tipo de contratos, ha
establecido de manera astuta que no se en-
cuentran regulados por la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa o por las normas que
regulan el rgimen laboral de la actividad
privada u otras normas que regulan carreras
administrativas especiales. En tal sentido, el
Ejecutivo ha sido muy cuidadoso al no re-
conocer garantas mnimas que el derecho
s le reconocera a los servidores pblicos
comprendidos en esta norma.
Sin embargo, ello no signifca que no po-
damos efectuar un anlisis que nos permita
establecer su verdadera naturaleza laboral,
a fn de subsanar las omisiones advertidas
en pro de una satisfactoria relacin laboral
entre Estado y servidores pblicos. En efec-
to, del anlisis completo de la normativa
en cuestin, se advierte que, dentro de su
contenido, asume una garanta mnima que
el Derecho le reconoce a todo trabajador,
como lo es el acceso libre e incondicional
a la seguridad social. Sin embargo, ha-
biendo asumido implcitamente que nos
encontramos ante un contrato de trabajo,
resulta curioso que el Ejecutivo pretenda
desconocer la existencia de un vnculo
laboral una vez que ha asumido una
condicin y garanta mnima de la relacin
laboral: el acceso libre a seguridad social.
Esta situacin no puede pues llevarnos
a desconocer la existencia de un contrato
de trabajo si de la ejecucin de este tipo
de contratos se advierte la existencia de
ste por ms empeo y/o esfuerzo que el
Ejecutivo realice para negarlo.
Por lo pronto, el Ejecutivo al asumir una
garanta propia y exclusiva de la relacin
laboral, no hace sino reconocer implci-
tamente la existencia de un contrato de
trabajo.
Vemos un nimo de simulacin por parte
del Estado al pretender encubrir una re-
lacin laboral de una manera ingenua a
travs de una modalidad contractual tan
hbrida como su precedente (el contrato
SNP), pero con condiciones propias
y distintivas de un contrato de trabajo,
situacin que resulta favorable para los
servidores pblicos comprendidos en esta
norma pues tendrn mucha ms proba-
bilidades de demostrar la real existencia
de un contrato de trabajo al momento de
exigir ante los rganos jurisdiccionales el
reconocimiento de su vnculo laboral con
el Estado.
La Primaca de la Realidad
Siguiendo el orden de ideas establecidas en
el inciso precedente, creemos necesario
hacer un breve anlisis del principio de
la primaca de la realidad, ya que a travs
de sus alcances podremos establecer si
en la nueva modalidad contractual nos
encontramos o no ante un verdadero con-
trato de trabajo y no ante una modalidad
contractual ajena a las normas laborales
vigentes.
Siguiendo a Pl Rodrguez, el principio de
la primaca de la realidad signifca que en
caso de discordancia entre lo que ocurre en
la prctica y lo que surge de documentos
o acuerdos, debe darse preferencia a lo pri-
mero, es decir, a lo que sucede en el terreno
de los hechos
3
.
El contrato de trabajo es considerado por la
doctrina como un contrato realidad. Esto
se debe a que en las relaciones laborales lo
3 Pl Rodrguez, Amrico. Los Principios del Derecho del Trabajo. Pg. 313.
3 Edicin. Buenos Aires Argentina. 1998.
3 VII
Gestin de Recursos Humanos y Legislacin Laboral Pblica
VII
que prima sustancialmente es la ejecucin
del contrato ms que el acuerdo mismo,
razn por la cual nos atrevemos a decir
que un contrato de trabajo no est sujeto
al nomen iuris, sino a la naturaleza misma
del contrato.
En virtud al principio de la primaca de la
realidad, los contratos de trabajo que se
oculten bajo cualquier modalidad contrac-
tual, debern ser entendidos y asumidos
como contratos de trabajo siempre que
se presenten los elementos propios del
contrato de trabajo (prestacin personal del
servicio personalsimo; pago de la remu-
neracin; y, el vnculo de subordinacin).
Esta es la razn por la cual los Juzgados de
Trabajo a nivel nacional vienen verifcando
el vnculo laboral no obstante la celebra-
cin de contratos civiles debido que los
supuestos locadoreshan evidenciado estar
sujetos al vnculo de subordinacin, sea a
travs de informes, memoranda, registro
de ingreso y salida de la entidad.
Conforme podremos advertir, la aplicacin
de la primaca de la realidad no es exclusiva
del rgimen laboral privado, por lo que
tambin es de aplicacin a las relaciones
laborales reguladas por la normatividad
laboral pblica. En efecto, a nivel del sector
pblico, se ha advertido que muchas enti-
dades pblicas contratan personal a travs
de los contratos por servicios no personales
(SNP), a fn de que el Estado evada sus res-
ponsabilidades laborales.
Este principio no solo ha sido reconocido
en forma uniforme por la doctrina, sino
adems por la jurisprudencia laboral,
tanto ordinaria as como a travs de las
jurisprudencias uniformes y reiteradas
expedidas por el Tribunal Constitucional
peruano
4
. Asimismo, debemos destacar
que el Pleno Jurisdiccional Laboral 2000
4 Sentencia Exp. 01162-2005-AA/TC
Conrelacinal principio de primacade larealidad, que es unelemento
implcito en nuestro ordenamiento jurdico y, concretamente, impuesto
por lapropianaturalezatuitivade nuestraConstitucin, este Tribunal ha
precisado, en la STC N. 1944-2002-AA/TC, que mediante este principio
(...) en caso de discordancia entre lo que ocurre en la prctica y lo que
fuye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a
lo que sucede en el terreno de los hechos (fundamento 3 ).
Sentencia Exp.03071-2004-AA/TC
Deloexpuestoseconcluyequeel demandante, desdesufechadeingreso,
realiz una actividad eminentemente laboral, ya que hubo prestacin
de servicios subordinada a cambio de una remuneracin; por ende,
resulta de aplicacin el principio de primaca de la realidad, que es un
elementoimplcitoennuestroordenamientoy, concretamente, impuesto
por la propia naturaleza tuitiva de nuestra Constitucin, segn el cual,
en caso de discrepancia entre los hechos y los documentos, prevalecen
aquellos. En consecuencia, independientemente de lo estipulado en los
contratos de locacin de servicios, la fnalidad, en realidad, era encubrir
una relacin laboral. Consiguientemente dichos contratos carecen de
validez, puesto que fueron desnaturalizados y, por ello, tampoco son
vlidos los contratos detrabajosujetos amodalidad, debidoaqueexista
un contrato de trabajo a plazo indeterminado. Siendo as, al haber sido
despedido el demandante sin expresin de causa relacionada con su
conducta o capacidad de trabajo, se ha vulner su derecho al trabajo.
Sentencia Expediente 04877-2004-AA/TC
Por lo tanto, habindose determinado que el demandante, al margen
de lo consignado en el texto de los contratos de locacin de servicios
no personales suscritos por las partes, ha realizado labores en forma
subordinada y permanente, es de aplicacin el principio de la primaca
de la realidad, en virtud del cual queda establecido que entre las partes
ha habido una relacin de naturaleza laboral, y no civil; por lo que el
demandado, al haber despedido arbitrariamente al demandante, sin
haberle expresado la existencia de una causa justa relacionada con
su capacidad o conducta laboral, que justifique dicha decisin, ha
vulnerado su derecho constitucional al trabajo.
acogi este principio, estableciendo el
siguiente acuerdo:
Primero: Si el Juez constata la existencia de una
relacin laboral a pesar de la celebracin de un
contrato de servicios civil o mercantil, deber
preferir la aplicacin de los principios de la pri-
maca de la realidad y de la irrenunciabilidad
sobre el de buena fe contractual que preconiza
el Cdigo Civil, para reconocer los derechos
laborales que correspondan.
Segundo: De darse el supuesto anterior, con-
sentida o ejecutoriada que sea la sentencia, el
Juzgado deber poner en conocimiento de las
instituciones que correspondan o entidades del
Estado que tengan a su cargo la administracin
y/o fscalizacin de las contribuciones y aporta-
ciones sociales para los efectos pertinentes.
2.4. Contenido del contrato
De acuerdo con la norma, el contrato admi-
nistrativo de servicios (CAS) comprendera
nicamente los siguientes derechos:
a) Un mximo de cuarentiocho (48)
horas de prestacin de servicios a
la semana
En este caso depender del Reglamento
o de cada institucin pblica establecer
su propia jornada de trabajo, conside-
rando para tal efecto si dicha jornada
es realizada de lunes a viernes o, en
todo caso, de lunes a sbado. El Regla-
mento o la institucin al momento de
establecer su jornada de trabajo, debe-
r observar y cumplir en todo momento
la jornada de trabajo consagrada por el
artculo 25 de la Constitucin Poltica
de 1993, que en forma clara y precisa
establece:
Artculo 25.- La jornada ordinaria de trabajo es
de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas
semanales, como mximo. En caso de jornadas
acumulativas o atpicas, el promedio de horas
trabajadas en el perodo correspondiente no
puede superar dicho mximo.
Los trabajadores tienen derecho a descanso
semanal y anual remunerados. Su disfrute
y su compensacin se regulan por ley o por
convenio.
De acuerdo con el propio texto consti-
tucional, para el caso de entidades p-
blicas cuyo personal labora solamente
de lunes a viernes, la jornada de trabajo
a realizar no podr superar las 40 horas
semanales; en este orden, para el caso
de entidades pblicas cuyo personal
labora de lunes a sbado, la jornada de
trabajo a realizar no podr superar las
48 horas semanales. Solamente para el
segundo supuesto, se podr permitir
la realizacin de una jornada laboral
superior a las ocho horas diarias (esto es,
de lunes a viernes), siempre que la jor-
nada de trabajo correspondiente al da
sbado, sumado a las jornadas diarias
anteriores, no supere las cuarentiocho
horas totales semanales.
Visto as, ser inconstitucional el estable-
cimiento de una jornada de trabajo que
tenga por objeto dividir las cuarentio-
cho horas semanales en caso la entidad
tenga una jornada de trabajo de lunes
a viernes, salvo que por necesidades
propias del servicio se establezca de
comn acuerdo entre la entidad y el
servidor pblico la realizacin de una
jornada de trabajo sabatina con el co-
rrespondiente abono del da laborado a
favor del servidor comprendido. Ello no
podra ser de otra manera en la medida
que la jornada ofcial de la entidad se
realiza de lunes a viernes y, establecer
de manera unilateral una jornada
sabatina de labores para el personal
comprendido en esta norma mientras
la propia entidad no ha establecido una
jornada sabatina de trabajo para todo
el personal, nombrado o contratado,
podra ser considerado como un acto
de discriminacin, lo cual es lesivo a los
derechos fundamentales que le asiste a
todo servidor pblico.
b) Descanso de veinticuatro (24) horas
continuas por semana
Este derecho es asumido como una
consecuencia del supuesto previsto por
el inciso anterior, por lo que el descanso
ser de 24 horas en caso la entidad
tenga una jornada ofcial de labores de
lunes a sbado y de 48 horas en caso la
jornada sea de de lunes a viernes.
c) Descanso de quince (15) das calen-
dario continuos por ao cumplido
Hubiera sido conveniente que el Ejecu-
tivo al momento de aprobar esta norma,
establezca sin duda alguna que nos
encontramos ante el reconocimiento
de un descanso vacacional, toda vez que
podra algn burcrata entender que el
descansoa secas, no genera el derecho
a ser considerado como un descanso
vacacional. En el derecho lo que abunda
no siempre redunda y como tal, hubiera
sido mejor que se establezca en forma
clara y precisa que nos encontramos
ante un descanso vacacional, esto es,
debidamente remunerado.
Sin embargo, el hecho de haberse esta-
blecido una condicin para el ejercicio
de este derecho, esto es, la exigencia del
cumplimiento de un rcord equivalente
a un ao continuo (ininterrumpido)
de servicios por parte del servidor p-
blico, nos ubica sin duda alguna ante
un descanso vacacional remunerado.
En todo caso, ser conveniente que el
Reglamento de esta norma aclare esta
duda a fn de evitar cualquier complica-
cin que surja como consecuencia de la
ejecucin de la norma.
No obstante ello, debemos advertir
que el reconocimiento de este derecho
podra acusar a la norma de inconstitu-
cional. En efecto, el inciso d) del artculo
24 del Decreto Legislativo N 276 Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y
Informes Especiales
VII
4 VII
de Remuneraciones del Sector Pblico,
reconoce como derecho de todo servi-
dor pblico el de gozar anualmente de
treinta das de vacaciones remuneradas,
salvo acumulacin convencional hasta
de 2 perodos.
Consideramos que una buena correcta
aplicacin de la norma, a fn de evitar
un trato discriminatorio frente a los
servidores CAS, hubiera sido el reco-
nocerles el derecho a gozar del mismo
derecho que la ley especial le reconoce
a la generalidad de servidores pblicos.
En efecto, no cabe duda que nos en-
contramos ante un contrato de trabajo
(por ms que el Estado se empee en
desconocerlo); por tal razn, hubiera
sido conveniente reconocer el goce de
un descanso vacacional en condiciones
idnticas que los dems servidores p-
blicos. Si bien el derecho invocado del
D.Leg. 276 es de aplicacin al personal
nombrado, no podemos olvidar que en
las relaciones laborales (sean pblicas
o privadas) el numeral 1 del artculo
26 de la Constitucin reconoce como
principio fundamental, la igualdad de
oportunidades sin discriminacin.
En tal sentido, an no haya sido reco-
nocido en forma expresa por la norma,
el servidor pblico comprendido en
esta norma tendr expedito el derecho
para exigir ya sea ante la propia entidad
pblica o ante un rgano jurisdiccional,
el reconocimiento de las mismas con-
diciones laborales otorgadas a favor de
sus compaeros de trabajo que tengan
la condicin de nombrados o contra-
tados bajo el amparo de un rgimen
laboral
5
.
5 Sobre el particular, la exigencia del deber de observancia de la Consti-
tucin no es exclusiva del Poder Judicial a travs del ejercicio del control
difuso consagrado por el artculo 138 in fne de la Constitucin Poltica
del Estado, sinoqueestedeber y facultadsehaidoextendiendodemane-
rapacfcaalaadministracinpblica, demaneraquesi bienlos rganos
colegiados y/o tribunales administrativos no se encuentran facultados
para ejercer un control difuso de la constitucionalidad, s se encuentran
obligados a respetar u observar la supremaca constitucional conforme
al mandato contenido por los artculos 38, 51 y 138 de la Constitucin
Poltica. Eneste extremo, el Tribunal Constitucional, atravs de laSenten-
cia recada en el Expediente N 3741-2004-AA/TC (el cual tiene carcter
vinculante) haestablecido que enlos fundamentos 6 y 7 que Este deber
derespetar ypreferir el principiojurdicodesupremacadelaConstitucin
tambin alcanza, como es evidente, a la administracin pblica. Esta,
al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se
encuentra sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera
directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad
con el artculo 51. de la Constitucin. De modo tal que la legitimidad
de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la
ley ms an si esta puede ser inconstitucional sino, antes bien, por su
vinculacinalaConstitucin. Estavinculacinde laadministracinala
Constitucinse apreciaenel artculo IV del Ttulo Preliminar de laLey del
Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha
sido denominado por la propia Ley como Principio de legalidad, en el
fondo no es otracosaque laconcretizacinde lasupremacajurdicade
la Constitucin, al prever que [l]as autoridades administrativas deben
actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...) (nfasis
agregado).
De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima
que laadministracinpblica, atravs de sus tribunales administrativos
o de sus rganos colegiados, no slo tiene la facultad de hacer cumplir
la Constitucin dada su fuerza normativa, sino tambin el deber
constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan
los actos administrativos y que son contrarias a la Constitucin o a la
interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (ar-
tculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Ello se
sustenta, enprimer lugar, enque si bienlaConstitucin, de conformidad
conel prrafosegundodel artculo138., reconocealos jueces lapotestad
para realizar el control difuso, de ah no se deriva que dicha potestad les
corresponda nicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso
se realice nicamente dentro del marco de un proceso judicial.
d) Afliacin al rgimen contributivo
que administra ESSALUD. Para estos
efectos, la contribucin tiene como
base mxima el equivalente al 30%
de la UIT vigente en el ejercicio por
cada asegurado
A travs del reconocimiento de este de-
recho propio y exclusivo de una relacin
de trabajo, se asume que nos encon-
tramos ante un contrato de trabajo, no
obstante que el Ejecutivo se niegue a
reconocerlo como tal. En efecto, una de
las garantas mnimas que el Derecho le
reconoce a todo trabajador (rol tuitivo
a favor de la parte dbil de la relacin
laboral), lo constituye precisamente el
acceso libre e incondicional a la seguri-
dad social, tanto para l como para sus
derechohabientes.
En tal sentido, el solo hecho de haber
asumido una condicin propia del con-
trato de trabajo, generara para el Estado
como entidad empleadora la obligacin
de reconocer aquellos derechos que
son reconocidos para la generalidad
de servidores pblicos, dependiendo
claro est, de si los servidores pblicos
de la entidad pblica se encuentran
sujetos al rgimen laboral establecido
por la Ley de Bases de la Carrera Ad-
ministrativa y de Remuneraciones del
Sector Pblico Decreto Legislativo N
276, o si encuentran sujetos al Decreto
Supremo N 003-97-TR, TUO del Decreto
Legislativo N 728, Ley de Productividad
y Competitividad Laboral.
Asimismo, la aportacin deber tener en
cuenta la remuneracin percibida por el
servidor pblico. En todo caso, la contri-
bucin deber tener como base mxima
el equivalente al 30% de la UIT vigente
en el ejercicio por cada asegurado.
e) La afliacin a un rgimen de pen-
siones es opcional para quienes ya
vienen prestando servicios a favor
del Estado y son contratados bajo
el presente rgimen; y, obligatoria
para las personas que sean contra-
tadas bajo este rgimen a partir de
su entrada en vigencia
A estos efectos, la persona debe elegir
entre el Sistema Nacional de Pensiones
o el Sistema Privado de Pensiones.
As como en el supuesto previsto por el
inciso anterior, el Estado ha reconocido
el derecho de los servidores pblicos
comprendidos en esta norma de poder
afliarse como trabajadores a un sistema
de pensiones, ya sea privado o pblico
(administrado por la ONP). Para el caso
del personal antiguo, se ha establecido
que estos podrn optar entre elegir su
afliacin a un rgimen de pensiones,
considerndose para tal efecto que este
cambio de rgimen de informal a formal
de trabajo podra signifcar una reduc-
cin de sus ingresos mensuales totales.
No obstante, es deber del Estado a travs
de sus funcionarios pblicos, realizar
una campaa masiva a fn de que los
servidores pblicos entiendan los be-
nefcios de contar con un rgimen de
pensiones sea pblico o privado toda
vez que este sistema le permitir en un
futuro gozar de una vida digna una vez
que ya no se encuentren en la real posi-
bilidad de proveer los medios necesarios
para su subsistencia.
Respecto del personal que se incorpo-
re con posterioridad a la vigencia de
la norma, se ha establecido el carcter
obligatorio de incorporarse a un siste-
ma de pensiones. Ello es saludable en
la medida que un sistema de pensio-
nes siempre ser beneficioso para el
trabajador, mxime si se considera que
como trabajador nuevo, la retencin
que se le haga de sus remuneraciones
no le afectar en la medida que no ha
pasado a formar parte de su patrimo-
nio.
3. Conclusiones
Si bien la presente norma ha establecido
una modalidad contractual sui gneris y
exclusiva para el caso del Estado, sera in-
justo no admitir el esfuerzo del gobierno
est haciendo para reconocer el derecho
de miles de servidores pblicos que se en-
contraban en condiciones desfavorables
respecto a los servidores pblicos inclu-
dos en planilla de remuneraciones.
La dcada de los 90 signifc para el de-
recho laboral pblico un retroceso en los
derechos adquiridos en la medida que
propici la contratacin de miles de servi-
dores pblicos sin el reconocimiento de sus
derechos mnimos.
Debemos destacar que, con las medidas
dadas, la modalidad de servicios no perso-
nales para los trabajadores no permanen-
tes, se extinguir gradualmente, dando un
paso trascendental para el reconocimien-
to de derechos laborales que entendemos
conlleva un costo laboral al tesoro pblico
que necesariamente deber hacerse en
algn momento futuro, a fin de saldar la
deuda que el Estado tiene con sus miles
de servidores pblicos que trabajan al
margen de la formalidad laboral y en for-
ma lesiva a derechos fundamentales que
la propia Constitucin le garantiza.
No obstante que no podramos decir que
es una norma justa, en la medida que an
se priva de derechos para miles de servi-
dores pblicos, esperamos que este sea el
primero de los muchos pasos que el Estado
realice para el reconocimiento de los dere-
chos laborales de sus trabajadores.
En conclusin con sta medida podemos
apreciar las intenciones que el gobierno
aspira realizar, en un marco de reforma
y modernizacin del Estado, quedando
pendiente otras normas complementarias
a la ley marco del empleo pblico.
VII
5 VII
Una nueva poltica de incentivos
en el sector pblico
1. Introduccin
El tema de las remuneraciones en el Sec-
tor Pblico constituye uno de los temas
ms difciles de tratar en la actualidad. En
efecto, la informalidad a la cual han cado
muchas instituciones pblicas en materia
de contratacin de personal ha dado lugar a
que en una misma institucin se advierta la
existencia de trabajadores que, no obstante
desarrollan la misma funcin, no tienen un
mismo contrato de trabajo o vnculo laboral
con la entidad pblica empleadora, lo que
origina que dichos trabajadores no tengan
la misma escala remunerativa, quebrando
as el Estado el principio de igualdad de
remuneraciones consagrado en la propia
Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Pblico,
aprobado por Decreto Legislativo N 276
y regulado a su vez por el Reglamento de
la Carrera Administrativa aprobado por
Decreto Supremo N 005-90-PCM.
Por un lado tenamos, hasta no hace mucho,
en un primer lugar, a los servidores pblicos
contratados bajo la modalidad de locacin
de servicios (Servicios No Personales SNP)
y que por efectos del Decreto Legislativo N
1057, norma que regula el nuevo rgimen
de contratacin administrativa de servicios
en el Sector Pblico (en adelante contra-
tos CAS), seguirn percibiendo la misma
remuneracin, claro est, con un ingreso a
una planilla especial a cargo de la entidad
pblica y que genera la aportacin a la
seguridad social, con la posibilidad de po-
der aportar al sistema provisional (sistema
nacional de pensiones o sistema privado
de pensiones).
Por otro lado, tenemos al personal nom-
brado conforme a lo previsto por el artculo
1 del Decreto Legislativo N 276 Ley de
Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico. Final-
mente, nos encontramos ante personal
contratado de acuerdo con el artculo 15
de esta misma ley, los cuales de acuerdo
con la fnalidad de esta norma, solamente
pueden realizar labores de naturaleza
temporal (aunque en la prctica realicen
labores de naturaleza permanente en las
entidades pblicas).
Sin embargo, existen entidades pblicas
que en su interior existen servidores
pblicos que, por un lado, se encuentran
sujetos al rgimen laboral pblico y, por
otro lado, trabajadores que se encuentran
sujetos al rgimen laboral de la actividad
privada, como es el caso del Poder Judicial,
en cuyo interior los seores Magistrados
se encuentran sujetos al rgimen laboral
pblico mientras que su personal admi-
nistrativo se encuentra sujeto al rgimen
laboral privado.
La situacin descrita nos pone en evidencia
el desorden de tipo laboral que existe en
la actualidad en la administracin pblica.
Claro est, no hay que ser injustos y adver-
tir que dicho desorden se produjo con la
ruptura del Estado de Derecho producto
del golpe de Estado del 05 de abril de 1992;
a partir de dicha fecha, se disolvi el Insti-
tuto Nacional de la Administracin Pblica
INAP, entrando el sector pblico a una
etapa de informalidad que permiti la con-
tratacin de diverso personal bajo distintas
modalidades contractuales; situacin que
pretende ser corregida por el Estado a tra-
vs del Decreto Legislativo N 1023, norma
que crea la Autoridad Nacional del Servicio
Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestin de Recursos Humanos del Sector
Pblico (El Peruano, 21.06.2008).
Sin embargo y he aqu donde radica el
problema central todos los funcionarios
y servidores pblicos, al margen de su
rgimen contractual, realizan la misma
labor y claro, no todos perciben la misma
remuneracin.
En efecto, los servidores pblicos en el
primer grupo, antes de la vigencia del
Decreto Legislativo N 1057, denominados
servidores SNP (hbrido contractual que
nadie ha podido hasta la fecha explicar
satisfactoriamente su naturaleza jurdica)
expedan recibos por honorarios profesio-
nales por lo que su pago no se encontraba
sujeto en consecuencia a un grupo ocupa-
cional, no obstante realizar la misma labor
que el personal de su propia ofcina. La
utilizacin de estos contratos gener como
consecuencia que dicho personal pudiera
percibir un monto menor o mayor que el
personal registrado en el Libro de Planillas,
o sea, el personal estable. En este grupo
de servidores pblicos podemos incluir a
aquellos servidores contratados a travs
del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo PNUD y que por los altos
montos remunerativos que perciben los
servidores pblicos contratados bajo esta
modalidad, constituye una planilla dorada
del Estado.
El ltimo grupo, es decir, el personal estable
ya sea nombrado o contratado bajo los
efectos del rgimen laboral del Decreto Le-
gislativo N 276 (rgimen laboral pblico) o
a travs del Decreto Supremo N 003-97-TR
TUO del Decreto Legislativo N 728 Ley
de Productividad y Competitividad Laboral,
percibir la remuneracin establecida en
por la propia entidad pblica, conforme al
Presupuesto Analtico de Personal, no pu-
diendo en consecuencia, pactar con la enti-
dad pblica la remuneracin a percibir.
Esta es una de las consecuencias que se ha
originado por la reforma laboral adoptada
en el Sector Pblico en la dcada pasada y
que el Gobierno pasado y el actual no han
sido capaces de corregir. Es un tema que
merece urgente tratamiento toda vez que la
diversidad de remuneraciones origina, por
un lado, la existencia de personal altamente
remunerado por un lado (que no necesaria-
mente constituye un personal efciente), la
existencia de personal mal pagado por otro
y, la existencia de personal con sueldos
muy bien remunerados a travs del PNUD
(Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo).
2. Marco constitucional
La tendencia del Derecho del Trabajo
de constitucionalizar los principios que
regulan a dicha disciplina jurdica no es
otra que la de garantizar y elevar a un
grado constitucional aquellos principios y
derechos fundamentales del trabajador, de
manera que por constituir derechos de vital
importancia para el trabajador, deben ser
observados y cumplidos por el Estado como
dador de normas e incluso cuando asume
la condicin de empleador, as como por las
entidades empleadoras privadas.
En este orden, el legislador as como los
funcionarios pblicos en el ejercicio de sus
funciones, se encuentran en el imperativo
jurdico de velar por el cumplimiento de los
preceptos de grado constitucional.
Autor : Dr. Enrique Guerrero Gonzlez
(
*
)
Ttulo : Una nueva poltica de incentivos en el sector
pblico
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Marco constitucional
3. El Principio de la Igualdad de Remuneracio-
nes y el Dec. Leg. N 276 - Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Remuneracio-
nes del Sector Pblico y su Reglamento
4. El nuevo sistema de incentivos a raz de
la expedicin de los Decretos Legislativos
N 1023 y N 1025
5. Cmo lograr la igualdad de remuneracio-
nes para el caso de servidores pblicos?
6. Conclusiones.
Sumari o
* Abogado UIGV
Maestra en Derecho Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
UNMSM
Catedrtico Facultad de Derecho UCV Lima.
Informes Especiales
VII
6 VII
Sobre este particular, el Tribunal Constitu-
cional a travs de la Sentencia recada en el
Expediente N 3741-2004-AA/TC ha estable-
cido el siguiente criterio vinculante:
A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de
acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la
facultad jurdica para establecer, a travs de
sus sentencias que adquieren la autoridad
de cosa juzgada, un precedente vinculante
cuando se estime una demanda por viola-
cin o amenaza de un derecho fundamental,
a consecuencia de la aplicacin directa de
una disposicin por parte de la adminis-
tracin pblica, no obstante ser manifiesta
su contravencin a la Constitucin o a la
interpretacin que de ella haya realizado el
Tribunal Constitucional (artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucio-
nal), y que resulte, por ende, vulneratoria de
los valores y principios constitucionales, as
como de los derechos fundamentales de los
administrados.
Regla sustancial: Todo tribunal u rgano co-
legiado de la administracin pblica tiene la
facultad y el deber de preferir la Constitucin
e inaplicar una disposicin infraconstitucional
que la vulnera manifestamente, bien por la
forma, bien por el fondo, de conformidad con
los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin.
Para ello, se deben observar los siguientes
presupuestos: (1) que dicho examen de cons-
titucionalidad sea relevante para resolver la
controversia planteada dentro de un proceso
administrativo; (2) que la ley cuestionada no
sea posible de ser interpretada de conformidad
con la Constitucin.
B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de
acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la
facultad jurdica para establecer, a travs de
sus sentencias que adquieren la autoridad
de cosa juzgada, un precedente vinculante,
a consecuencia de la aplicacin directa de
una norma o cuando se impugnen determi-
nados actos de la administracin pblica que
resulten, a juicio del Tribunal Constitucional,
contrarios a la Constitucin y que afecten no
solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos
generales, o por ser una prctica generalizada
de la administracin pblica, a un grupo
amplio de personas.
Regla sustancial: Todo cobro que se haya
establecido al interior de un procedimiento
administrativo, como condicin o requisito
previo a la impugnacin de un acto de la
propia administracin pblica, es contrario
a los derechos constitucionales al debido
proceso, de peticin y de acceso a la tutela
jurisdiccional y, por tanto, las normas que
lo autorizan son nulas y no pueden exigirse
a partir de la publicacin de la presente
sentencia.
El numeral 1 del artculo 26 de la Consti-
tucin Poltica de 1993, establece que en
la relacin laboral se respetan, entre otros
principios, el de igualdad de oportunida-
des sin discriminacin. Vemos que el texto
constitucional consagra el derecho de todo
trabajador a gozar de las mismas condi-
ciones y benefcios propios de la relacin
laboral con relacin a la generalidad de
trabajadores, prohibindose todo tipo de
discriminacin, ya sea por cuestiones de
gnero, raza, condicin social o econmica,
religin, etc.
Sin embargo, la norma constitucional en-
cierra adems dos principios que merecen
ser tratados individualmente a fn de tener
una mayor comprensin del tema objeto
del presente informe.
Amrico Pl Rodrguez, seala que el
Principio de Igualdad resulta ms amplio y
ambicioso que el Principio de la No Discrimi-
nacin
1
toda vez que conlleva a ..... tener que
conceder a todo trabajador la misma ventaja
o benefcio (generalmente el problema se
plantea en relacin al salario) que percibe un
compaero de tareas que realiza una labor
equivalente o del mismo valor
2
.
Sin embargo, Pl Rodrguez hace una adver-
tencia: Si todo benefcio que se concediera
a un trabajador debiera extenderse a todos
los dems, no habra lmites mnimos sino
que habra niveles nicos o comunes
a todos los trabajadores
3
. En efecto, si
asumimos como vlida la afrmacin que
todos los trabajadores son iguales ante la
ley, no podra haber un marco mnimo de
proteccin, lo cual contrastara con la esen-
cia misma del Derecho del Trabajo habida
cuenta que puede haber protecciones
ms amplias o ms generosas o ms
enrgicas
4
, y es que para el derecho del
trabajo, el problema no lo constituira si
un trabajador resulta ser ms favorecido
con relacin a los dems compaeros de
trabajo. El problema en s, lo constituira si
un trabajador fuera discriminado con rela-
cin a los dems, es decir, que no alcance
los benefcios otorgados a la generalidad
de trabajadores.
Ahora bien, y siguiendo a Pl Rodrguez, el
principio de la no discriminacin ..... lleva a
exclur todas aquellas diferenciaciones que
colocan a un trabajador en situacin inferior
o ms desfavorable que el conjunto. Y sin
una razn vlida ni legtima.
El principio de la no discriminacin tiene por
objeto impedir diferenciaciones no admisi-
bles para el derecho y para la razn humana
que vayan en perjuicio de un trabajador con
relacin a la generalidad. El ordenamiento
jurdico no permite el establecimiento de
diferencias que reduzcan derechos o be-
nefcios, lo cual, incluso, atentara contra la
dignidad del trabajador.
Ahora bien, podramos asumir que el cons-
tituyente de 1993 ha pretendido consagrar
el Principio de Igualdad de Remuneraciones
en el texto constitucional regulado en el
numeral 1 del artculo 126?
El Principio de Igualdad de Remuneraciones
implica que frente a dos o ms trabajos
iguales deber corresponderse con la
misma remuneracin. Este principio se
traduce en la prctica cuando se advierte
que existen dos o ms trabajadores que
1 PlRodrguez, Amrico. Los Principios del Derecho del Trabajo. Ediciones
Depalma, 3 Edicin, Pg. 413. Buenos Aires Argentina, 1998.
2 Pl Rodrguez, Amrico. Ob. Cit.
3 Idem..
4 Idem.
realizan la misma labor y que ocupan el
mismo cargo.
Conforme se ha sealado, puede presen-
tarse el caso que un trabajador resulte fa-
vorecido frente a la generalidad de acuerdo
a alguna condicin profesional o debido a
alguna virtud o destreza, lo cual es admisible
e incluso benefcioso por cuanto constituye
una forma de motivacin del personal, no
solo del trabajador benefciado por su ef-
ciencia, sino adems de la generalidad de
los trabajadores que ver en su compaero
de trabajo un acicate para trabajar ms y
mejor; situacin que no signifca en lo abso-
luto un desconocimiento de las condiciones
mnimas que el derecho establece y que la
Constitucin Poltica consagra.
En este sentido, para el caso de la poltica
remunerativa del Estado, se establecen
condiciones mnimas a nivel remunerativo
para la generalidad de los servidores pbli-
cos, lo cual se traduce en la remuneracin
bsica y que debe ser percibida por todos
los servidores pblicos.
Aplicando lo expuesto para tener una
mejor explicacin del texto constitucional,
podramos advertir que, si bien es cierto que
el Principio de Igualdad de Remuneraciones
no ha sido expresamente consagrado por
el constituyente de 1993 y que en con-
secuencia, se puede asumir que el marco
constitucional establecido en el numeral
1 del artculo 26 de la Constitucin tiene
por fnalidad implcita lograr una igualdad
de remuneraciones de todos los servidores
pblicos, no impide que el Estado como
entidad empleadora pueda adoptar una
poltica de incentivos salariales a fn de be-
nefciar a los ms capaces o que de alguna
manera evidencien el esfuerzo de supe-
racin a fn de contribuir con su esfuerzo
al bienestar general de la colectividad, fn
supremo del Estado.
En este sentido, la Constitucin Poltica
permite que un servidor pblico pueda
percibir una remuneracin u otro benefcio
econmico mayor de lo que percibe otro
servidor de la misma categora ocupa-
cional, lo cual tiene sustento jurdico si se
considera, adems, que con esta forma de
incentivo no se quiebra el sistema nico de
remuneraciones, consagrado en la propia
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Pblico.
3. El Principio de la Igualdad de
Remuneraciones y el Decreto
Legislativo N 276 - Ley de Ba-
ses de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sec-
tor Pblico y su Reglamento
En el tratamiento de las remuneraciones,
la Ley de Bases de la Carrera Administra-
tiva contrasta con el marco constitucional
vigente por cuanto desconoce el principio
de igualdad consagrado por la Constitucin
VII
7 VII
Poltica. El artculo 24 de esta Ley consagra
como derecho de los servidores pblicos
de carrera, el de percibir la remuneracin
que corresponde a su nivel, incluyendo las
bonifcaciones y benefcios que procedan
conforme a ley. Para el caso del personal
contratado, el artculo 48 establece que
la remuneracin de los servidores contra-
tados ser fjada en el respectivo contrato
de acuerdo a la especialidad, funciones y
tareas especfcas que se le asignan, por lo
que no podran percibir las bonifcaciones
y/o dems benefcios que es Ley establece
a favor del personal nombrado. Es decir, la
propia ley establece un distingo sobre el
personal que realiza las mismas funciones,
vaciando as el contenido jurdico previsto
por el artculo 26 de la Carta de 1993.
Si consideramos que la nica diferencia que
existe entre un servidor pblico contratado
y otro nombrado, al margen de que uno
realice labores de naturaleza permanente
y otro no, lo cierto que ambos realizan un
trabajo a favor del Estado, por lo que no
existe explicacin al criterio del legislador al
establecer un distingo jurdico en perjuicio
del personal contratado, con lo cual pone
en evidencia un grado inaceptable de discri-
minacin, mxime si consideramos que am-
bos se presentaron y fueron aprobados en
su respectivo concurso pblico de mritos.
Si bien la tendencia de la ley es la de consi-
derar al personal nombrado como la regla
genrica y al personal contratado como la
excepcin a dicha regla, ello no debe dar
lugar a que se permita una diferenciacin en
las remuneraciones percibidas puesto que
ello vulnera en s el Principio de Igualdad;
mas an, permitir que el personal contrata-
do perciba menores benefcios tanto a nivel
de remuneraciones como bonifcaciones u
otro benefcio de naturaleza econmica con
relacin al personal nombrado, vulnera el
Principio de la No Discriminacin.
En consecuencia, si esta Ley permite un
trato discriminatorio, se vaca en conse-
cuencia el contenido jurdico que regula
el Principio de Igualdad consagrado por
el numeral 1 del artculo 26 de la Cons-
titucin Poltica de 1993, por lo que, por
aplicacin extensiva del artculo 138 de
la Constitucin Poltica, debera darse pre-
ferencia al precepto constitucional que al
discriminacin permitida por la Ley bajo
comentario por ser incompatible con el
precepto constitucional.
Refuerza lo expuesto lo prescrito en el
numeral 8 del Artculo IV de la Ley Marco
del Empleo Pblico, el cual establece que
rigen en las relaciones individuales y co-
lectivas del empleo pblico, los principios
de igualdad de oportunidades sin discrimi-
nacin (similar al precepto constitucional),
el carcter irrenunciable de los derechos
reconocidos por la Constitucin e inter-
pretacin ms favorable al trabajador, en
caso de duda.
4. El nuevo sistema de incentivos
a raz de la expedicin de los
Decretos Legislativos N 1023
y N 1025
La reciente publicacin de los Decretos Le-
gislativos 1023 y 1025, normas que crean la
Autoridad Nacional del Servicio Civil como
autoridad rectora del sistema administrativo
de gestin de recursos humanos y, que
aprueban las normas sobre capacitacin
y rendimiento para el Sector Pblico, res-
pectivamente (El Peruano, 21 de junio de
2008), permiten establecer que el Estado a
travs del actual gobierno ha establecido
una nueva poltica de reconocer el sistema
nico de remuneraciones consagrado por
la Ley de Bases de la Carrera Administrativa
y de Remuneraciones del Sector Pblico,
pero, adems, permite el otorgamiento de
incentivos a su personal a travs de benef-
cios econmicos y no econmicos.
En efecto, el artculo 10 del Decreto Legis-
lativo N 1023, establece como funciones
de la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
a favor del personal del sector pblico na-
cional, las siguientes:
a) Planifcar y formular las polticas nacio-
nales del Sistema en materia de recursos
humanos, organizacin del trabajo y su
distribucin, gestin del empleo, ren-
dimiento, evaluacin, compensacin,
desarrollo y capacitacin, y relaciones
humanas en el servicio civil.
b) Proponer la poltica remunerativa, que
incluye la aplicacin de incentivos mo-
netarios y no monetarios vinculados
al rendimiento, que se desarrolla en el
marco de los lmites presupuestarios
establecidos por la ley y en coordina-
cin con el Ministerio de Economa y
Finanzas.
c) Dictar normas tcnicas para el desarrollo
e implementacin del Sistema.
d) Emitir opinin previa a la expedicin de
normas de alcance nacional relaciona-
das con el mbito del Sistema.
e) Desarrollar, normar y mantener actua-
lizados los sistemas de informacin
requeridos para el ejercicio de la rectora
del Sistema.
f ) Capacitar a las Oficinas de Recursos
Humanos, apoyarlas en la correcta im-
plementacin de las polticas de gestin
y evaluar su implementacin, desarro-
llando un sistema de acreditacin de
sus capacidades.
g) Desarrollar y gestionar polticas de for-
macin y evaluar sus resultados.
h) Emitir opinin tcnica vinculante en las
materias de su competencia.
i) Normar y gestionar el Cuerpo de Geren-
tes Pblicos.
j) Proponer o aprobar los documentos e
instrumentos de gestin, de acuerdo a la
normatividad vigente sobre la materia.
k) Dictar normas tcnicas para los procesos
de seleccin de recursos humanos que
realicen las entidades pblicas.
l) Organizar, convocar y supervisar concur-
sos pblicos de seleccin de personal,
directamente o mediante terceros, en
los casos sealados en el Reglamento.
m) Administrar el Registro Nacional de
Personal del Servicio Civil.
n) Otorgar la Orden del Servicio Civil a los
servidores civiles por hechos importan-
tes y servicios meritorios y patriticos
que hubieren prestado a la Nacin
durante el ejercicio de sus funciones.
La Orden ser otorgada una vez al ao,
a propuesta de las Ofcinas de Recursos
Humanos de las entidades, a un nmero
no menor de cien (100) miembros del
servicio civil. Su otorgamiento dar de-
recho y preferencia a cursos de capaci-
tacin e irrogar un premio econmico
a ser otorgado por una sola vez.
Estas nuevas medias no slo resultan bene-
fciosas al personal en la medida que van
a poder cubrir sus expectativas laborales
dentro de la entidad pblica para la cual
laboran; sino adems, permitir al Estado
poder implementar una poltica laboral
que tenga en cuenta la meritocracia
estatal. Un Estado moderno ser aquel
que no solo cuente con una planilla alta y
costosa, sino, principalmente, que permita
capacitar y establecer una buena poltica
de incentivos que tenga por objeto la mo-
tivacin de su personal. En efecto, el Estado
se encuentra en el deber de propiciar una
poltica laboral en la cual solamente los
ms capaces y honestos puedan acceder al
servicio pblico, de manera que solamente
puedan ingresar y mantenerse en el cargo
aquellos que se capaciten constantemente
y que no hayan sufrido sanciones que
pongan en duda su probidad, dejando
de lado los criterios polticos al momento
de contratar y/o nombrar al personal del
servicio pblico.
Este criterio se complementa con las dis-
posiciones normativas contenidas en el
Decreto Legislativo N 1025, dispositivo
que aprueba normas de capacitacin y
rendimiento para el Sector Pblico, el cual,
de acuerdo con su artculo 3, se inspira en
los siguientes principios:
a) Las disposiciones que regulan la capa-
citacin para el sector pblico estn orien-
tadas a que las entidades pblicas alcancen
sus objetivos institucionales y mejoren la
calidad de los servicios pblicos brindados
a la sociedad.
b) La capacitacin del sector pblico
atiende a las necesidades provenien-
tes del proceso de modernizacin y
descentralizacin del Estado, as como
las necesidades de conocimiento y
superacin profesional de las personas
al servicio del Estado.
Informes Especiales
VII
c) La capacitacin del sector pblico se
rige por los principios de mrito, capa-
cidad y responsabilidad de los trabaja-
dores, imparcialidad y equidad, evitando
la discriminacin de las personas bajo
ninguna forma.
d) La capacitacin en el sector pblico se
rige por los principios de especializacin
y efciencia, fomentando el desarrollo de
un mercado competitivo y de calidad
de formacin para el sector pblico, a
partir de la capacidad instalada de las
universidades, institutos y otros centros
de formacin profesional y tcnica, de
reconocido prestigio.
A fn de implementar esta poltica de in-
centivos, el artculo 9 de esta Ley establece
que para la evaluacin del postulante se
tomar en cuenta, fundamentalmente, su
desempeo profesional y acadmico, los
resultados de las evaluaciones de personal,
as como las prioridades institucionales.
Esta nueva poltica de incentivos se mate-
rializar a travs de capacitacin a travs de
cursos de post grado (artculo 5) y a travs
de programas de acreditacin (artculo 6).
La norma resulta ser benefciosa puesto
que permitir al Estado formar sus cuadros
profesionales que permitan satisfacer las
necesidades de la poblacin a travs de
una burocracia altamente capacitada y,
claro est, incentivada a travs de benef-
cios econmicos que motive al personal
a capacitarse.
5. Cmo lograr la igualdad de
remuneraciones para el caso
de servidores pblicos?
No obstante lo expuesto en el numeral
precedente, queda sobre el tapete el tema
que tenga por objeto lograr una igualdad
de remuneraciones entre el personal del
Sector Pblico.
Las medidas adoptadas resultan ser bas-
tante interesantes si se toma en cuenta
que se permitir incentivar y/o capacitar
al personal de la administracin pblica;
sin embargo, el Estado se encuentra en el
imperativo de cumplir el principio de igual-
dad remunerativa que inspira precisamente
al sistema nico de remuneraciones en el
sector pblico. Para tal fn, debe adoptar
medidas que dejen de lado la proteccin
del personal privilegiado que ha sido con-
tratado a travs de planillas doradas como
la del PNUD, lo cual perjudica la tan ansiada
igualdad de remuneraciones.
Una primera opcin debera partir del pro-
pio Estado de propiciar la igualdad remune-
rativa a favor de los trabajadores que perci-
ban la ms baja remuneracin, igualndola
con aquella que perciba el trabajador que
realiza las mismas funciones y que percibe
una remuneracin mayor. Esta opcin per-
mitir una igualdad de remuneraciones en
todo el aparato estatal, asumindose para
tal efecto el criterio de unidad de Estado
establecido por el segundo prrafo del
artculo 43 de la Constitucin Poltica de
1993 (El Estado es uno e indivisble), por
lo que todos los servidores pblicos de un
mismo nivel o cargo debern percibir un
mismo haber mensual.
Ahora bien, la igualdad de remuneraciones
que deba asumir el gobierno deber, a su
vez, eliminar los variados regmenes labo-
rales habidos en todo el aparato estatal.
Es decir, o asumimos el rgimen laboral
de la actividad privada (Decreto Supremo
N. 003-97-TR) para todo el aparato estatal,
tal como ya se viene asumiendo en mu-
chas instituciones pblicas o, se asume el
rgimen laboral del sector pblico (Decreto
Legislativo N. 276) para toda la generalidad
de servidores pblicos, a fn de uniformizar
la planilla estatal.
Si asumimos el rgimen laboral de la acti-
vidad privada, los servidores pblicos bajo
el rgimen del Decreto Legislativo N 276
vern mejorados sus benefcios sociales
toda vez que stos sobre todo CTS y Gra-
tifcaciones se encuentran en funcin a la
remuneracin percibida, entendida para
todo efecto legal como ..... el ntegro de lo
que el trabajador recibe por sus servicios,
en dinero o en especie, cualesquiera sean la
forma o denominacin que se le de, siempre
que sea de su libre disposicin
5
.
La situacin variar totalmente si asumi-
mos el rgimen laboral del sector pblico
toda vez que en la actualidad hay muchas
instituciones pblicas cuyo personal se
encuentran gozando de benefcios socia-
les al amparo del rgimen laboral privado
perdern dichos benefcios. Esta situacin
podra afectar seriamente el principio de la
irrenunciabilidad de derechos consagra-
do en el numeral 2 del artculo 26 de la
Constitucin Poltica y que a decir de Pl
Rodrguez, constituye ..... la imposibilidad
jurdica de privarse voluntariamente de una
o ms ventajas concedidas por el derecho
laboral en benefcio propio
6
; es decir, que
La prohibicin de renunciar importa exclur
la posibilidad de que se pueda realizar vlida
y efcazmente el desprendimiento volunta-
rio de derechos, en el mbito alcanzado por
aquella prohibicin
7
.
No obstante que el Derecho del Trabajo
permite la modificacin de condiciones
laborales (ius variandi) en legtimo ejercicio
de la facultad de direccin del empleador,
dicha facultad no podra permitir la mo-
dificacin de derechos sustanciales del
trabajador, salvo motivos debidamente
motivados. Si bien las relaciones laborales
tienen un carcter dinmico (lo cual permite
al empleador poder modificar en forma
razonada determinadas condiciones de
trabajo como jornada u horario de trabajo,
lugar de la prestacin del trabajo, etc obe-
5 Artculo 6 del Decreto Supremo N. 003-97-TR, TUOdel Decreto Legisla-
tivo N. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
6 Pl Rodrguez. Ob. Cit. Pg. 118.
7 Pl Rodrguez. Ob. Cit. Pg. 119.
deciendo a razones de produccin o a los
objetivos trazados por el empleador) sera
muy difcil disminuir derechos sustanciales
ya reconocidos a favor del trabajador por
el propio ordenamiento jurdico habida
cuenta que ya no estara en discusin la
variacin de condiciones de trabajo sino
mas bien, el desconocimiento de derechos
ya reconocidos a favor del servidor pblico y
que forman parte de su patrimonio personal
y familiar incluso.
Ahora bien, la solucin al problema de la
igualdad de remuneraciones no podra
basarse solamente en principios propios
del Derecho del Trabajo sino, adems,
en principios de carcter presupuestario,
mxime si el Derecho del Trabajo asume un
rol tuitivo a favor del trabajador. Al respecto,
el Tribunal Constitucional al momento de
analizar la constitucionalidad respecto al
cierre del rgimen de la cdula viva, si
bien reconoci que estamos frente a de-
rechos considerados irrenunciables para
el derecho (como lo es el derecho a una
pensin nivelable), tambin reconoci que
dichos derechos no pueden superponerse
al derecho de toda la colectividad. En este
caso, el Tribunal Constitucional asumi al
Principio de Legalidad Presupuestaria como
de vital importancia para el reconocimiento
y cumplimiento de determinados derechos
de naturaleza previsional, de manera que
dichos derechos deben estar acordes con el
Presupuesto Pblico y no afectar seriamente
a este ltimo.
Para el caso de funcionarios pblicos, enten-
didos como aquellos cargos considerados
como de confanza la situacin variara no
sustancialmente toda vez que para dichos
casos el derecho no podra asumir un rol
protector en la medida que los cargos de
confanza no generan derechos irrenun-
ciables a favor del personal de confanza.
En primer lugar, no nos encontramos frente
a casos de promociones o de contratos de
trabajo nuevos, sino mas bien, ante designa-
ciones (actos administrativos) de personas
para que ejerzan cargos considerados como
de confanza y en cuyo caso prim, preci-
samente, el ejercicio pleno de la facultad
discrecional del funcionario designante. Sin
embargo, dicho personal en primer orden,
constituyen servidores pblicos por lo que
no sera justo que ante funcionarios del mis-
mo nivel, unos perciban sus remuneracio-
nes de acuerdo al presupuesto analtico de
personal y, otros del mismo nivel, perciben
sus remuneraciones a travs de las planillas
doradas del Estado. De esta manera, el he-
cho de ser funcionarios pblicos no le resta
derechos en lo que respecta a la igualdad
de remuneraciones con el personal de su
mismo nivel, caso contrario, se afectara el
derecho fundamental a una igualdad de
trato sin discriminacin consagrado por
el numeral 1 del artculo 26 de la propia
Constitucin Poltica de 1993.
Actualidad Gubernamental
8 VII
N 1 - Octubre 2008
Administracin de Rentas
y Tributacin Municipal
rea
VIII
1 VIII
Estn preparados los Gobiernos Locales para
la determinacin, aprobacin y cobranza de
los Arbitrios Municipales para el ao 2009?
Las tasas por servicios pblicos o arbitrios
se calcularn dentro del ltimo trimestre de
cada ejercicio fscal anterior a su aplicacin,
en funcin del costo efectivo del servicio
a prestar y su mantenimiento, as como el
benefcio individual prestado de manera
real y/ o potencial (es decir entre los meses
de octubre, noviembre y diciembre) y de-
bern ser publicados a ms tardar el 31 de
Diciembre del ejercicio fscal anterior al de
su aplicacin.
Estando prximos a la llegada del ltimo
trimestre del ao 2008 en la que se debe
determinar y aprobar el monto de los arbi-
trios municipales a cobrarse para el ejercicio
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
2009 y, a pesar que la legislacin vigente
contempla un marco normativo que regula
la aplicacin de las tasas por parte de las
municipalidades, estas vienen utilizando
criterios que no resultan congruentes con
la naturaleza del tributo.
Los arbitrios municipales han sido y son
uno de los tributos que mayor controver-
sia ha generado en estos ltimos aos. La
procedencia de su cobro, caracterizacin
y conformidad con nuestro ordenamiento
jurdico legal ha sido objeto de cuestiona-
miento por parte de los ciudadanos, autori-
dades locales y jurisdiccionales, habindose
sobre el particular, generando reiterados
pronunciamientos del propio Tribunal Cons-
titucional del Per, al resolver las distintas
demandas de amparo y de inconstitucio-
nalidad que se han interpuesto.
Esta realidad ha provocado que se analice
y discuta con detenimiento cules son las
limitaciones y alcances con que cuentan los
gobiernos locales para crear, modifcar, exone-
rar y regular los arbitrios municipales, aspectos
que han sido abordados en las sentencias
emitidas por el Tribunal Constitucional, los
cuales debemos recordar y que son objeto
de comentarios en este artculo.
El Estado debe contar con los recursos nece-
sarios para poder cumplir con las funciones
que le han sido asignadas. Una fuente de estos
recursos son los de tipo de tributario. De esta
manera, el tributo es la obligacin que nace,
o le es impuesta, por ley a los ciudadanos, y
que consiste en un pago de dinero que se
debe realizar a favor del Estado.
Existen diversas clasifcaciones sobre los
tipos de tributos. As, por ejemplo, tenemos
aquella que toma como criterio de distin-
cin una actuacin por parte del Estado y
clasifca a los tributos en vinculados y no
vinculados. Tambin es conocida otra clasi-
fcacin tripartita que clasifca a los tributos
en impuestos, tasas y contribuciones, y que
ms obedece a un desarrollo doctrinario
que a un criterio objetivo de distincin, pero
cuya adopcin en las normas reviste de una
importante trascendencia jurdica.
Si consideramos la primera clasifcacin el
arbitrio sera un tributo vinculado, ya que
presupone una actuacin estatal para su
cobro. Con relacin a la segunda clasifca-
cin el arbitrio est considerado como una
tasa, y se entiende que se debe pagar a
cambio de un servicio pblico que se recibe.
Se discute s el servicio debe ser efectivo o
potencial, o ambos; y tambin si debe ser
individualizable o no.
Los Gobiernos Locales, son los nicos facul-
tados por nuestra Constitucin para crear
arbitrios a travs de Ordenanzas y dentro
de los lmites fjados por las leyes aprobadas
por el Congreso. Es importante precisar que
la potestad tributaria que la Constitucin le
otorga a los Gobiernos Locales con relacin
a los arbitrios implica que estos puedan de-
terminar a los obligados al pago, su monto
o cuanta, periodicidad y otros elementos
constitutivos que acompaan a la obliga-
cin tributaria.
Tambin es importante tener en cuenta
que los arbitrios se crean para financiar
determinados servicios pblicos. Por con-
siguiente, el costo total que le demande
a una Municipalidad prestar tal servicio es
el que debe ser trasladado a la totalidad
de los ciudadanos benefciados con dicho
servicio, convirtindose de esa manera en
contribuyentes por este tributo.
Las Municipalidades, para efecto del referido
traslado debern recurrir a procedimientos
y mecanismos, asegurando una distribu-
cin equitativa y justa del costo total del
servicio entre todos los contribuyentes
de la jurisdiccin territorial. En ese trabajo
de distribucin o reparto del costo, las
Municipalidades debern hacer prevalecer
los principios tributarios contemplados en
ms obedece a un desarrollo doctrinario
* Consultor Municipal
Docente de INFOM
Jefe del rea Presupuesto de Empresas Municipales y Descentraliza-
dos de la MML.
Autor : Lic. Jose Luis Nunja Garcia*
Ttulo : Estn preparados los Gobiernos Locales
para la determinacion, aprobacion y co-
branza de los Arbitrios Municipales para
el ao 2009?
2008
Ficha Tcnica
1. Autonoma Municipal y la ratifcacin de
las ordenanzas que aprueban tributos
2. El Gobierno Local y el ejercicio de su potes-
tad tributaria en los Arbitrios Municipales
3. Defciencias en la determinacin de costos
de Arbitrios Municipales
4. Las proyecciones de recaudacin de los
Arbitrios considerados, en los Presupuestos
Institucionales de Apertura (PIA) de las
Municipalidades.
5. Inadecuado manejo de los residuos slidos
municipales
Sumari o
Informe Especial
VIII
2 VIII
N 1 - Octubre 2008
el artculo 74 de nuestra Constitucin as
como de los otros lmites que estn regu-
lados en leyes especiales.
1. Autonoma Municipal y la rati-
fcacin de las ordenanzas que
aprueban tributos
Los gobiernos locales tienen potestad para
crear y regular los arbitrios municipales. El
Congreso de la Repblica ni cualquier otro
ente estatal cuenta con dicha facultad. Sin
embargo, esta potestad debe ser ejercida
dentro del marco de las leyes que el Con-
greso apruebe. Y existen leyes que han
establecido estos lmites, uno de los cuales
es el de la ratifcacin provincial.
Conforme a la ratifcacin, que alcanza slo
a los gobiernos locales de los distritos, para
la vigencia de las ordenanzas tributarias que
ellos aprueben, se requiere necesariamente
para su vigencia de la ratifcacin por parte
del Concejo Provincial a travs de la emisin
de un acuerdo. Esta disposicin alcanza no
slo a los arbitrios municipales, sino a toda
tasa municipal que ellos aprueben.
La anterior Ley Orgnica de Municipalidades
aprobada por Ley N 23853 (ao 1983),
contempl la figura de la ratificacin y
ahora se encuentra tambin establecida en
el artculo 40 de la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades, Ley N 27972 (ao 2003), el
cual establece en su tercer prrafo que Las
ordenanzas en materia tributaria expedidas
por las municipalidades distritales deben
ser ratificadas por las municipalidades
provinciales de su circunscripcin para su
vigencia.
Por consiguiente, se opta por otorgar a las
municipalidades provinciales de un instru-
mento que le permitan ejercer control sobre
las municipalidades distritales (orientado a
la creacin de normas y a su aplicacin).
Considerando que la fgura de la ratifcacin
poda ser concebida como un mecanismo
de control, ninguna de las normas citadas
ha regulado sus alcances, es decir, no
se saba que aspectos deban revisar los
Concejos Provinciales o sobre cuales emitir
pronunciamiento. Incluso no se precisaba
sobre la posibilidad de realizar ratifcaciones
parciales o modifcar parte del contenido
de las ordenanzas materia de ratifcacin, ni
cuales eran la pautas y plazos que se deban
seguir. De esta manera, era evidente que
exista una falta de desarrollo normativo en
el aspecto de la ratifcacin.
Esta situacin origin que algunos Conce-
jos Provinciales emitieran ordenanzas que
regularn de algn modo el proceso de
ratifcacin en sus respectivas jurisdicciones.
Sin embargo, an existen algunas Munici-
palidades Provinciales que no han emitido
sus ordenanzas en tal sentido.
Para tal efecto, se pueden consultar las Or-
denanzas aprobadas y publicadas en el dia-
rio ofcial El Peruano por la Municipalidad
Metropolitana de Lima N. 126 (02/10/1997),
N 211 (12/02/1999) y la vigente N 607
(24/03/2004), que regula el procedimiento
de Ratifcacin de Ordenanzas Distritales
para la provincia de Lima.
Tambin se debe sealar qu tanto en la
anterior como en la vigente Ley Orgnica
de Municipalidades se dispone que, para
efectos de su vigencia, las normas tributarias
que aprueben los gobiernos locales deben
ser ratifcadas, si era sufciente o bastaba
la adopcin del acuerdo de ratificacin
por parte del Concejo Provincial, o si era
necesario que este fuera publicado, con
la finalidad que se pueda determinar la
fecha exacta de vigencia de las ordenanzas
distritales ratifcadas.
Estas situaciones, como prctica comn
hasta hace unos pocos aos, comenzaron a
cambiar sustancialmente a raz de la senten-
cia del Tribunal Constitucional recada en el
expediente N 007-2001/AI, emitida en ene-
ro de 2003. En ella, el Tribunal declar fun-
dada la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por la Defensora del Pueblo, en
contra de la Ordenanza de la Municipalidad
de San Juan de Lurigancho que declaraba
la inaplicabilidad de la Ordenanza N 211 de
la Municipalidad Metropolitana de Lima
que regulaba el proceso de ratifcacin en
la provincia de Lima, sealando que, en un
Estado descentralizado como el peruano,
los distintos niveles de gobierno deban
apuntar a objetivos similares. Es en ese
sentido, que la adopcin de un mecanismo
formal como la ratifcacin permitira contar
con una poltica tributaria integral y unifor-
me, que guarde relacin con el principio de
igualdad recogido en el artculo 74 de la
Constitucin.
L.T.M. TEXTO NICO ORDENADO L.T.M. D. LEG. 952 MODIFICA L.T.M.
VIGENCIA De 1994 al 31 de Diciembre de 2004 A partir del 1 de enero de 2005
ARTCULO 69 L.T.M.
Las ordenanzas que aprueban montos se
publican y ratifcan hasta el 30 de abril del
respectivo ejercicio fscal.
Las ordenanzas que aprueban montos
se publican y ratifcan dentro del ltimo
trimestre del ejercicio anterior al de su
aplicacin.
En la sentencia del Tribunal Constitucional
emitida en el expediente N 0041-2004-
AI/TC (14/03/2005) como consecuencia
de la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por la Defensora del Pueblo
contra las Ordenanzas que regularon los
arbitrios municipales de la Municipalidad
de Santiago de Surco durante el perodo
1996 a 2004. En dicha sentencia el Tribunal
realiza un anlisis ms extenso sobre la ratif-
cacin. Primero, se reitera en todo lo que ya
haba indicado anteriormente, pero agrega
nuevas consideraciones. De esta manera,
seala que la ratifcacin busca armonizar y
racionalizar el sistema tributario municipal,
evitando diferencias irracionales entre las
distintas jurisdicciones municipales. Asimis-
mo, ella resulta necesaria para garantizar un
sistema tributario de mayor equidad.
Lo ms importante de esta sentencia es que
vincula a la ratifcacin con el principio de
legalidad. Dispone que en la evaluacin que
se haga de una norma tributaria distrital con
la fnalidad de determinar el respeto a dicho
principio, se debe verifcar no slo que se haya
utilizado el instrumento normativo idneo,
que en este caso es la ordenanza, sino que
tambin se debe evaluar si se cumpli con
todos los requisitos que exige la legislacin
para su validez y efcacia, resultando la rati-
fcacin un requisito de validez de la misma;
por consiguiente, la fnalidad de la ratifcacin
no es declarativa sino constitutiva, pues ella
convalida la ordenanza distrital como norma
exigible a los ciudadanos.
En este aspecto, para que la ordenanza
rati fi cada pueda sur ti r efectos y ser
obligatoria para los contribuyentes, se
requiere que tanto ella como el Acuerdo
del Concejo Provincial que la ratifca sean
publicados.
El Tribunal precisa que el plazo lmite para
publicar el acuerdo de ratificacin es el
mismo que establece la Ley de Tributacin
Municipal para que las Municipalidades
puedan publicar las ordenanzas que
aprueban sus arbitrios con sus respectivos
costos. Este plazo, que en la normatividad
anterior era el 30 de abril de cada ao, en
la actualidad es el 31 de diciembre del ao
anterior al de su aplicacin, en virtud de la
modifcacin introducida a la Ley de Tribu-
tacin Municipal, establecida por el Decreto
Legislativo N 952 (03/02/2004).
Los ltimos criterios desarrollados por el
Tribunal en el aspecto de la ratificacin
fueron establecidos en la sentencia emitida
en el expediente N 0053-2004-PI/TC, en el
proceso de inconstitucionalidad seguido
por la Defensora del Pueblo contra la Mu-
nicipalidad de Mirafores por las ordenanzas
que regularon sus arbitrios municipales
entre los perodos 1997 a 2004.
Desarrolla en dicha sentencia con mayor
amplitud los fundamentos, por los cuales
se considera que la ratifcacin en s no
afecta a la autonoma local. En esa orien-
tacin se afrma que en un estado unitario
y descentralizado como el peruano, la
autonoma municipal no puede oponerse
al principio de unidad, pues la autonoma
es considerada como parte del todo. No
existira ni podra existir ningn ente estatal
que no est relacionado o vinculado con los
dems. Seala que la ratifcacin no afecta
la capacidad de gestin y autogobierno
del distrito, en la medida que ser el propio
distrito el que establezca el costo total del
servicio y su distribucin, puesto que la
Municipalidad Provincial nicamente cons-
tata que aquellos costos que se pretenden
trasladar al contribuyente de una localidad
rea Administracin de Rentas y Tributacin Municipal
VIII
3 VIII
N 1 - Octubre 2008
determinada se encuentren perfectamente
sustentados.
2. El Gobierno Local y el ejercicio
de su potestad tributaria en los
Arbitrios Municipales
El artculo 74 de nuestra Constitucin dis-
pone que el Estado, al ejercer su potestad
tributaria, debe respetar los principios de
reserva de la ley, y, los de igualdad y res-
peto de los derechos fundamentales de
la persona.
Se discute en lo que se respecta al princi-
pio de igualdad, cules son sus alcances y
cual sera la relacin con el recogido en el
numeral 2 del artculo 2 de la Constitucin,
en el que se declara que toda persona tiene
derecho a la igualdad ante la Ley y que
nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin,
condicin econmica o de cualquier otra
ndole.
Analistas tributarios sealan que el principio
de igualdad as entendido est ms referido
a un aspecto negativo que positivo. No se
trata que todos paguen los tributos, sino
ms bien que nadie sea eximido del pago
de los mismos y, que este no es el sentido
del principio de igualdad recogido en el
artculo 74 de la Constitucin, sino que, por
el contrario, este artculo trata de recoger el
principio de uniformidad que estuvo con-
templado en la Constitucin de 1979, el cual
se encuentra relacionado con la capacidad
contributiva. De esta manera, expresan que:
igualdad tributaria quiere decir igualdad
en condiciones iguales de capacidad con-
tributiva. Asimismo, este principio sera de
tipo no jurdico, sino fundamentalmente
econmico y relacionado con la poltica
fscal que se debe adoptar para un sistema
tributario equitativo y justo.
En las sentencias emitidas por el Tribunal
Constitucional, uno de los criterios ms
controvertidos sobre los arbitrios munici-
pales, se dio en la sentencia recada en el
expediente N 0918-2002-AA/TC, cuando
refrindose al monto que por el arbitrio de
serenazgo deba pagar un contribuyente,
el Tribunal seal que si nos atenemos a la
fnalidad del servicio (vigilancia del distrito
para combatir la prostitucin y la delincuen-
cia), el mismo importa por igual a todos los
habitantes del distrito y, todos, por ende, se
benefcian por igual. Es de observarse que
a partir de esta apreciacin, se entenda
que en aplicacin del principio de igualdad
todos deban pagar lo mismo.
Posteriormente, esta situacin fue corregida
con la emisin de la sentencia recada en el
expediente N 0041-2004-AI/TC, a travs de
la cual el Tribunal se pronunci por el em-
pleo de elementos de cuantifcacin ms
adecuados para medir el uso del servicio
que se le brinda a cada contribuyente. De
esa forma, se establecieron parmetros o
criterios que permiten diferenciar a grupos
de contribuyentes que reciben una similar
prestacin efectiva o potencial del servicio,
con la fnalidad de atribuirles a cada uno de
esos grupos una parte del costo total segn
la intensidad del servicio que se les presta.
Si bien el principio de igualdad permite
atribuirles un costo igual a aquellos contri-
buyentes que perciben una intensidad del
servicio similar, no todos los contribuyentes
se encuentran en condiciones econmicas
para afrontar una misma carga tributaria.
Por ejemplo, si nos limitsemos a asignar el
costo del servicio de serenazgo en funcin
al servicio prestado, se observara que las
zonas ms deprimidas y con menos re-
cursos econmicos son a su vez las zonas
que requieren de mayor prestacin del
servicio; por tanto, les correspondera por
dicho motivo una mayor participacin en
el costo total.
Para que el principio de igualdad en tal
sentido surta plenos efectos como tal,
siempre deber vincularse necesariamente
con el principio de capacidad contributiva, a
efectos de que se logre una mayor equidad
en el traslado del costo de los servicios. Es
decir, el principio de capacidad contributiva
es inherente al principio de igualdad.
Ha sido usual, por otro lado, sealar que
la capacidad contributiva es un principio
nicamente aplicable a los impuestos, mas
no as a las tasas, que deberan ser determi-
nadas en funcin al servicio efectivamente
prestado.
Sin embargo, nuestra Constitucin al mo-
mento de fjar los principios que debern
ser respetados al momento de ejercer la
potestad tributaria no ha hecho ninguna
distincin respecto de su aplicacin segn
el tipo de tributo que se trate; por lo tanto,
conforme a ella, resulta perfectamente
factible que se exija la aplicacin de dichos
principios (igualdad y capacidad contribu-
tiva) a los arbitrios municipales.
A travs de la sentencia del expediente
N. 0918-2002-AA/TC, el Tribunal Constitu-
cional proscribi en un primer momento
el criterio de valor del predio por conside-
rar que su empleo supona la aplicacin
del principio de capacidad contributiva
a las tasas por arbitrios municipales. Las
municipalidades durante varios aos
emplearon criterios que materializaron de
alguna forma la aplicacin del principio
de capacidad contributiva, siendo el ms
usado y difundido de todos ellos el valor
del predio, parmetro objetivo que permita
asignar el costo del servicio en funcin a
la capacidad econmica mnima con que
contaba un contribuyente para satisfacer el
pago del tributo. Respecto de la aplicacin
de este criterio, la principal resistencia que
se encontraba por parte de los contribu-
yentes estaba relacionada con la creencia
que el monto que les corresponda pagar
por concepto de los arbitrios municipales
resultaban altos por el hecho de que se
tomaba en cuenta el valor del predio. No
obstante, ello no es del todo cierto en la
medida que los factores principales que
infuyen para que estos tributos sean altos o
no, lo constituyen en mayor medida el nivel
de demanda que se tenga de los servicios
que prestan los gobiernos locales, as como
la poca capacidad tcnica y de gestin que
se demuestre en la prestacin de los servi-
cios, as como la falta de capacidad tcnica
de los gobiernos locales para estructurar
los costos que le demanda la prestacin
de los servicios, originando que algunas
veces en forma intencional o negligente,
se establezcan costos que no son reales, se
encuentran infados o bien que no estn
relacionados con la prestacin misma del
servicio.
Posteriormente, con oportunidad de las
sentencias recadas en los expedientes
N. 0041-2004-AI/TC y 00053-2004- PI/TC, el
Tribunal Constitucional procedi a efectuar
una reformulacin de lo propuesto, validan-
do la aplicacin de la capacidad contribu-
tiva, la cual podra ... excepcionalmente ser
utilizada como criterio de distribucin de
costos, dependiendo de las circunstancias
econmicas y sociales de cada municipio,
y si de esa manera se logra una mayor
equidad en la distribucin, cuestin que
debe sustentarse en la ordenanza que crea
el arbitrio. Es decir que, cuando se emplee
el principio de capacidad contributiva para
la determinacin de los arbitrios, este no
deber ser el criterio determinante o de ma-
yor importancia, sino que, por el contrario,
deber ser empleado de manera residual,
complementando de ese modo los otros
criterios propuestos por el Tribunal para
cada arbitrio.
Este cambio de criterio establecido por
el Tribunal Constitucional trajo algunas
dificultades para las Municipalidades y
para los propios contribuyentes. La razn
es sencilla, pues antes de las sentencias los
municipios distribuan los costos totales que
le demandaba prestar los servicios entre
todos sus contribuyentes, utilizando como
elemento principal el valor de sus predios.
Por consiguiente, con la fnalidad de evitar
que dichos incrementos sean muy elevados,
el Tribunal seal que la diferencia que se
dejar de percibir deba ser asumido por los
contribuyentes de mayor capacidad eco-
nmica y en mayor medida por las propias
municipalidades.
El Tribunal Constitucional en el Expediente
N 0018-2005-PI/TC (19/07/2006) que
declara fundada la accin de inconstitucio-
nalidad interpuesta contra la ordenanza
que regula el rgimen de arbitrios de la
municipalidad de Ica precisa los criterios
de validez material (parmetros mnimos
para la distribucin de costos), sealando
que, si bien los parmetros interpretativos
dados por el Tribunal Constitucional en
el expediente 0053-2004-PI/TC resultan
bases presuntas mnimas, estas no son
rgidas, pues tampoco lo es la realidad
social y econmica de cada municipio.
Informe Especial
VIII
4 VIII
De manera que ser obligacin de cada
municipio sustentar tcnicamente aque-
llas otras frmulas que, partiendo de la
base dada por dicho Tribunal, incorporen
otros criterios objetivos y razonables que,
adaptados mejor a su realidad, logren una
mayor justicia en la imposicin.
Analistas tributarios sealan que los princi-
pios de igualdad y capacidad contributiva
se encuentran intimamente relacionado
con el principio de no confiscatoriedad.
Por tanto, la no confiscatoriedad, en sen-
tido estricto, hace referencia antes que
a la violacin del derecho de propiedad,
al fenmeno de la tributacin excesiva,
la misma que se mide en funcin preci-
samente de la capacidad econmica de
los contribuyentes llamados a soportar el
pago del tributo. El Tribunal Constitucio-
nal en el expediente N 00053- 2004-PI/TC
seal que en trminos generales, la eva-
luacin de confiscatoriedad se manifiesta
por la determinacin del monto global
del arbitrio sobre la base de montos
sobrevaluados o, en el caso de montos
no justificados, por la falta del informe
tcnico financiero que demuestre la deter-
minacin de costos. Adems de ello, seala
que el arbitrio devendr en confscatorio en
aquellos casos en que, pese a estar previsto
y se exija su pago, no se preste el servicio. Se
puede concluir de lo resuelto por el Tribunal
Constitucional que la confscatoriedad tiene
dos formas de constatacin. La primera, de
alcance general, est estrechamente relacio-
nada con la califcacin y cuantifcacin de
los costos totales de cada uno de los rubros
que se consideran para la prestacin del
arbitrio, de tal forma que podra considerarse
confscatorio al arbitrio a cobrar si a travs del
mismo se exigen costos no relacionados con
los servicios que se presta, si estos son sobre-
dimensionados o si pese a estar previsto, se
opta por no prestar el servicio. La segunda,
si del examen individual efectuado a un
contribuyente se determina que el cobro
exigido excede su capacidad de pago.
Por ltimo, en relacin al principio de
legalidad, denominado tambin principio
de reserva de ley, se encuentra recogido
en el artculo 74 de la Constitucin Poltica,
habiendo sido recogido posteriormente en
la Norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo
Tributario. Entendido este como aquel
principio por el cual todas las instancias de
gobierno, dentro del lmite de sus compe-
tencias, pueden crear, modifcar o extinguir
tributos siempre que dicha actividad se
realice a travs del instrumento legal idneo
para su regulacin. El referido principio fue
materia de anlisis por parte del Tribunal
Constitucional a partir de lo sealado en
la sentencia del expediente N 007-2001/
AA, a travs de la cual se pronunci por
la obligatoriedad de la ratifcacin de las
ordenanzas. Posteriormente, las sentencias
de los expediente N 0041-2004- AI/TC y
00053-2004-PI/TC, el Tribunal desarroll
an ms el principio de legalidad al sealar
que si bien el artculo 74 de la Constitucin
reconoce facultad tributaria a los gobiernos
locales para la creacin de tasas y contribu-
ciones, esta deber desarrollarse dentro de
la jurisdiccin municipal y con los lmites
que establezca la ley.
Segn la Ley de Tributacin Municipal, con-
forme lo dispone los artculos 69 y 69-A corres-
ponder que las municipalidades aprueben
sus ordenanzas de arbitrios dentro del
ltimo trimestre del ejercicio anterior a
su aplicacin, procediendo a su publica-
cin hasta el 31 de diciembre del mismo
ao en que materializ la aprobacin de
la ordenanza. Conforme lo dispuesto por
el Tribunal Constitucional, la obligacin
de publicacin se hace extensiva tambin
al informe tcnico anexo a la ordenanza,
el cual deber explicar los costos efectivos
que demanda el servicio segn el nmero
de contribuyentes, as como los criterios que
justifquen los incrementos. Corresponder
en el caso de las municipalidades distritales,
conforme lo seala el artculo 40 de la Ley
Orgnica de Municipalidades, que tambin
se proceda a tramitarse la ratifcacin pro-
vincial correspondiente, a efectos de que
esta se alcance dentro del plazo mximo
establecido en el artculo 69-A de la Ley de
Tributacin Municipal.
3. Deficiencias en la determina-
cin de costos de Arbitrios
Municipales
Sobre el particular la Defensora del Pueblo
en el informe Defensorial N 0044-2006/DP
(03/10/2006) se seala que han comprobado
la subsistencia de algunas defciencias en la
informacin que presentan las ordenanzas de
las municipalidades supervisadas. As, obser-
varon problemas con los rubros de gastos
que integran las estructuras de costo:
Rubros de gastos que no precisan los
montos presupuestados;
Generalidad en la determinacin de
algunos conceptos que integran las
estructuras de costos, que no permiten
identificar las actividades o procedi-
mientos que involucran;
Rubros de gastos que no corresponden
por su naturaleza al tipo de costo asigna-
do;
Rubros de gastos semejantes en dis-
tintos tipos de costos, sin explicacin
de las diferencias entre conceptos o las
distintas actividades comprendidas por
los mismos, entre otros.
Tambin en dicho informe dan cuenta de
algunos casos en que no se ha diferenciado
ni guardado una proporcin razonable entre
los costos directos, indirectos y fjos. As por
ejemplo, han detectado costos indirectos
que superan el lmite del 10% respecto
del costo total fjado por la Municipalidad
Metropolitana de Lima en su Directiva del
SAT N 001-006-00000006 (02/10/2005). En
algunos casos observan que los costos fjos
superan este lmite, llegando a representar
hasta el 50% o 60% del costo total del servicio
y que las municipalidades que incurren en es-
tos problemas declaran que subvencionan
la parte del exceso al lmite sealado.
L.T.M.
D. LEG. 776, LEY DE TRIBUTACIN
MUNICIPAL
D. LEG. 952 MODIFICA L.T.M.
VIGENCIA De 1994 al 31 de diciembre de 2004 A partir del 1 de enero de 2005
ARTCULO 69 LTM
Los arbitrios se calcularn en funcin del
costo efectivo del servicio.
Los arbitrios se calculan en funcin del
costo del servicio y su mantenimiento,
as como el benefcio individual prestado
de manera real y/ o potencial.
Especial mencin merece el Decreto de
Alcalda N 050 (18/10/2007) expedido
por l a Muni ci pal i dad Metropol i tana
de Li ma, en l a cual se establ ece el
procedimiento anual que los rganos y
dependencias de dicha municipalidad
debern seguir a efectos de realizar una
correcta determinacin de las tasas por
concepto de los arbitrios municipales
que se prestan en el mbito del Cercado
de Lima. Consideran que conforme a lo
establecido en la sentencia recada en el
Expediente N 00053-2004-PI/TC, en la
cuantificacin de los arbitrios municipales
se deben distinguir dos momentos: pri-
mero, la determinacin del costo global;
y, despus, la distribucin de este costo
entre los contribuyentes. As, para efectos
de la determinacin del costo global, se
requiere que los rganos y reas gestoras
de los servicios municipales, determinen,
en funcin a su mayor conocimiento y
experiencias sobre el tema, los compo-
nentes o rubros que se requieren para la
implementacin o el mantenimiento de los
servicios a prestarse en el ao siguiente
(tales como, mano de obra, materiales,
insumos, maquinarias, entre otros), para
tal efecto, considera:
La precisin de las competencias, facul-
tades y responsabilidades de las geren-
cias municipales y el SAT que participan
en el proceso de aprobacin de las tasas
por arbitrios municipales del Cercado de
Lima, con la fnalidad que sirva como un
mecanismo de control previo de las pro-
puestas de cuantifcacin y distribucin
de los costos de los servicios; y
La adopcin de medidas pertinentes
que permitan informar, a travs de me-
dios informticos, visuales y de difusin,
respecto del contenido del Informe
Tcnico que sustente el establecimiento
de tasas por arbitrios.
El SNIP, los Proyectos de Inversin Pblica
y la Declaracin de Viabilidad
1. Qu es el Sistema Nacional de
Inversin Pblica o SNIP?
El Sistema Nacional de Inversin Pblica o
simplemente SNIP por sus siglas; se consti-
tuye en el ms importante instrumento del
Estado Peruano para cautelar las inversiones
pblicas. Su propsito es el de acreditar o
certifcar la calidad de los proyectos que el
Estado Peruano debe realizar para benefcio
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
de la poblacin (ciudadanos). La certifi-
cacin de la calidad la realiza exigiendo
que todo proyecto que pretende utilizar
recursos pblicos (proyecto de inversin
pblica) demuestre, antes de ordenarse
su ejecucin (en la preinversin), que es
conveniente para el pas, regin, provincia,
distrito, centro poblado, anexo, casero o
comunidad a la cual va dirigido. Para ello
se exige un estudio de preinversin, que
fundamente los benefcios que va a generar.
Dicho estudio permite su evaluacin bajo
estndares convencionales de calidad, que
posibilitarn minimizar los riesgos de una
mala inversin. Si el estudio de preinversin
logra aprobar, se le otorga su certifcado
de aprobacin. A dicho certifcado se le
denomina declaracin de viabilidad.
2. Cules son los antecedentes
del SNIP?
Los antecedentes del SNIP en el Per se
remontan al ao 2000, en donde se dict la
ley que dispuso su creacin (Ley N 27293
publicada el 28 de junio de 2000). El Per
se incorporaba as en forma retrasada a un
importante nmero de pases latinoame-
ricanos que ya contaban con un sistema
administrativo pblico que se encargara
de acreditar la calidad de las propuestas
de inversin de sus organismos y entida-
des pblicas
1
. Sin embargo, el referente
inmediato anterior al SNIP en el Per lo
constituye el antiguo Sistema Nacional
de Planifcacin que fue creado el ao
1962 y desactivado luego de treinta aos
(en 1992), cuando desapareci su rgano
1 Antes de lacreacindel SNIPenel Per, otros pases yatenanimple-
mentado dicho sistema, como son, por ejemplo, los casos de Chile,
Colombia, Bolivia, Venezuela, Ecuador y Argentina en Sudamrica.
Brasil cuentaconunsistemaintegral deacreditacinquecomprende
no slo lainversinpblica, sino tambinel gasto pblico corriente.
En general, en Latinoamrica los procesos de implantacin de los
sistemas nacionales de inversin pblica se iniciaron en Chile hace
ya ms de 25 aos. Ver al respecto:
ILPES. La Modernizacin de los Sistemas Nacionales de Inversin
Pblica: Anlisis Crtico y Perspectivas. Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social ILPES. Santiago
de Chile, 2002.
ILPES. Informe de la Relatora del Seminario sobre los Sistemas
Nacionales de Inversin Pblica en Amrica Latina y el Caribe:
Balance de Dos Dcadas. InstitutoLatinoamericanoy del Caribe de
Planifcacin Econmica y Social ILPES. Santiago de Chile, 2002.
rector, el Instituto Nacional de Planifcacin
(INP) que entre sus mbitos de accin se
encontraba la programacin y califcacin
de la inversin pblica
2
.
En general, se puede sealar que luego de la
desaparicin del INP y antes de la creacin
del SNIP, los proyectos que ejecutaba el
sector pblico en la mayora de los casos se
realizaban sin mayores estudios previos de
viabilidad, es decir, sin estudios de prein-
versin que minimizarn los riesgos de una
mala o defciente inversin. Por ello, han sido
numerosos los casos de inversiones pblicas
sobredimensionadas, intiles, no rentables ni
sostenibles, es decir, que han conllevado un
uso defciente de los recursos pblicos (ver
Grfco N 1). Podemos mencionar algunos
ejemplos de defcientes proyectos de inver-
sin realizados con recursos pblicos:
- Proyectos sobredimensionados: Exis-
ten casos de hospitales que se realizaron
para atender una demanda de servicios
de salud muy inferior a la real, porque
no se realizaron los estudios de anlisis
de demanda necesarios. Ello conlleva la
utilizacin de innecesarios recursos p-
blicos para sostenerlos, cuando se pu-
dieron evitar tales situaciones al realizar
centros de salud aparentes al tamaoy
caractersticas de la demanda.
- Proyectos intiles: Existen numerosos
casos de obras intiles realizadas con re-
cursos pblicos, a pesar de que existan
otras obras necesarias y urgentes. Son
los casos, por ejemplo, de monumen-
tos al rbitro, lagarto, caballo, etc.,
en lugares donde abunda la pobreza y
carencia de atencin de servicios bsi-
cos (agua, desage, luz, salud primaria,
educacin bsica, etc.).
- Proyectos no rentables: Existen casos
de fbricas o centros de produccin que
se hicieron con recursos pblicos que
producan bienes cuyos benefcios eran
2 Ver al respecto:
GIESECKE, Carlos. Sistema Nacional de Inversin Pblica del Per.
En: Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en Amrica Latina y
el Caribe: Balance de Dos Dcadas. ILPES. Santiago de Chile, 2002.
pp. 267-274.
En general, se puede sealar que luego de la
Sistema Nacional
de Inversin Pblica y
Cooperacin Internacional
rea
IX
1 IX
Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Caedo
(*)
Ttulo : El SNIP, los Proyectos de Inversin Pblica
y la Declaracin de Viabilidad
2008
Ficha Tcnica
1. Qu es el Sistema Nacional de Inversin
Pblica o SNIP?
2. Cules son los antecedentes del SNIP?
3. Cules son las principales normas regulado-
ras del SNIP?
4. Cul es el propsito y la importancia del
SNIP?
5. Cmo est organizado el SNIP?
6. Cules son las caractersticas de un Proyecto
de Inversin Pblica (PIP)?
7. A qu se le denomina ciclo de proyecto?
8. La declaracin de viabilidad de un PIP,
implica su aprobacin por el SNIP?
9. Qu condiciones debe cumplir un PIP para
que pueda ser declarado viable?
10. Qu requisitos se deben cumplir para obte-
ner la declaracin de viabilidad de un PIP?
11. Qu obligaciones se derivan de la declara-
cin de viabilidad de un PIP?
12. Todos los estudios que conforman la fase
de preinversin de un Proyecto de Inversin
Pblica son obligatorios?
13. Las normas del SNIP preven casos especiales
para los proyectos pequeos?
Sumari o
* Post Grado en Administracin y Finanzas
Maestra en Investigacin y Docencia Universitaria
Doctorado en Ciencias Financieras.
Docente de la Escuela Nacional de la Contralora General de la
Repblica
Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Informe Especial
IX
2 IX
3. Cules son las principales nor-
mas reguladoras del SNIP?
Las principales normas reguladoras del SNIP
son: Ley de creacin del SNIP, el Reglamen-
to de dicha Ley y la Directiva General del
SNIP
3
. Estos dispositivos se complementan
con otras normas que peridicamente son
emitidas por el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF), a travs de Resoluciones
Ministeriales y Directorales, en su rol como
rgano tcnico-normativo del SNIP. Tambin
se constituyen normas reguladoras del SNIP,
los propios dispositivos emitidos por los
distintos sectores institucionales del sector
pblico y por los Gobiernos Regionales y
Locales, cuando se ocupan de reas o temas
vinculados a las inversiones pblicas (ejem-
plos: parmetros sectoriales de formulacin
o evaluacin, planes estratgicos sectoriales
multianuales PESEM y planes de desarrollo
concertado PDC), y que tienen relacin
con el rol que cumplen como rganos
resolutivos del SNIP los titulares o mximas
autoridades ejecutivas de estos sectores y
niveles de gobierno.
3 Ley que crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica
Ley N 27293, publicadaenel DiarioOfcial El Peruano el 28dejunio
de 2000; modifcada por las Leyes N 28522 y 28802, publicadas en
el Diario Ofcial El Peruano el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio
de 2006, respectivamente y, por los Decretos Legislativos N 1005 y
1091, publicados en el Diario Ofcial El Peruano el 3 de mayo y 28
de junio de 2008.
Reglamento del Sistema Nacional de Inversin Pblica
Aprobado por Decreto Supremo N 102-2007-EF, publicado en el
Diario Ofcial El Peruano el 19 de julio de 2007. En vigencia desde
el 2 de agosto de 2007 y modifcado por Decreto Supremo N 185-
2007-EF, publicadoenel DiarioOfcial El Peruano el 24denoviembre
de 2007.
Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica
Aprobadapor ResolucinDirectoral N 009-2007-EF/68.01publicada
en el Diario Ofcial El Peruano el 2 de agosto de 2007, modifcada
por Resoluciones Directorales Nro. 010-2007-EF/68.01, 013-2007-
EF/68.01, 014-2007-EF/68.01 y 003-2008-F/68.01, publicadas en
el Diario Oficial El Peruano el 14 de agosto de 2007, el 16 de
noviembre de 2007, el 14 de diciembre de 2007 y el 29 de febrero de
2008, respectivamente.
Grfco N 1. Situacin antes de la creacin del SNIP
MUCHOS PROYECTOS EJECUTADOS POR EL ESTADO PERUANO HAN SIDO MALOS
Generalmente han hecho este ciclo de proyecto:
Expediente
Tcnico
Ejecucin
de Obra
Idea
Con estos resultados:
Fuente: DGPM - MEF.
Duplicidad de la inversin Desviaciones de objetivos y polticas
Proyectos no sostenibles Alto riesgo de la inversin
Sobredimensionamiento de la inversin Proyectos no rentables
Uso inefciente de los recursos pblicos
4. Cul es el propsito y la im-
portancia del SNIP?
El SNIP es considerado como un importante
instrumento del Estado Peruano para garan-
tizar la adecuada calidad de los proyectos
de inversin pblica. Comprende distintos
procedimientos de certifcacin de la cali-
dad de las inversiones que busca asegurar
una adecuada inversin social y econmica,
es decir, optimizar el uso de los recursos
pblicos destinados a la inversin.
A diferencia de antes de la creacin del SNIP
(en que de la idea de un proyecto de obra
se pasaba directamente a la elaboracin
de un expediente tcnico y su ejecucin),
ahora previamente se debe demostrar que
el proyecto es socialmente rentable (por
ejemplo, si se trata de un proyecto econ-
micosus benefcios econmicos deben ser
mayores a sus costos y sus efectos sociales
dentro de la comunidad a la cual va dirigido
deben ser probadamente signifcativos; si se
trata de un proyecto social, sus benefcios
deben basarse en el menor costo promedio
por benefcio social para su tipo de pro-
yecto, ubicacin o poblacin a la cual va
dirigido); sostenible (ejemplo: el proyecto
debe garantizar que la obra que se genere
un colegio, centro de salud, puente, carre-
tera, etc. va a poder operar normalmente
porque se garantizan los recursos necesa-
rios para su operacin y mantenimiento,
es decir, para poder sostenerse durante
el tiempo de vida estimado de duracin);
y compatible con los lineamientos de
poltica sectoriales, regionales o locales
(ejemplo: un proyecto de competencia
de una municipalidad distrital debe ser
compatible con los lineamientos de poltica
del sector institucional al cual pertenece el
proyecto salud, educacin, agricultura,
pero tambin debe compatibilizar con el
plan de desarrollo concertado del distrito,
es decir con el plan de desarrollo distrital
elaborado y aprobado con concurso de la
sociedad civil de dicho distrito).
En los Grfcos siguientes (Grfcos N 2 y 3)
se refeja que es lo que propone el SNIP y
su importancia expresada en funcin de la
poblacin peruana.
Grfco N 2. Qu propone el SNIP?
Procedimiento de certifcacin de la calidad de las inversiones que busca asegurar una adecuada inversin
social y econmica, es decir, optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin.
Baja calidad de la Inversin Pblica
Proyectos
Buenos
Proyectos
Malos
Proyectos
Buenos
SNIP
Fuente: DGPM - MEF.
Grfco N 3. Importancia del SNIP
Estado Ciudadanos
Proyecto de
Inversin Pblica SNIP
Fuente: DGPM - MEF.
El SNIP busca certifcar la calidad de los proyectos que el Estado Peruano
debe realizar para benefcio de la poblacin (ciudadanos).
signifcativamente menores que sus costos,
por graves defciencias en aspectos tecno-
lgicos, administrativos o de mercado.
- Proyectos no sostenibles: Existen muchos
casos de centros educativos, centros de
salud, albergues, etc. que se construyeron
y equiparon, pero que no fueron previstos
los recursos necesarios para asegurar su
operacin y mantenimiento en el tiempo
previsto en su perodo de duracin.
5. Cmo est organizado el SNIP?
El SNIP est organizado de la siguiente
manera
4
:
4 De acuerdo a las siguientes normas:
Artculos 10 y 11 de la Ley que crea el SNIP, Ley N 27293 y sus
modifcatorias.
Artculos 3, 6, 7 y 8 del Reglamento del SNIP.
Artculos 5, 6, 7, 8 y 9 de la Directiva General del SNIP.
Ministerio de Economa y Finanzas.
Que es la ms alta autoridad tcnico-
normativa del SNIP. Acta a travs de la
DIRECCIN GENERAL DE PROGRAMA-
CIN MULTIANUAL (DGPM).
rganos Resolutivos. El rgano Reso-
lutivo es el Titular (Ministro) del Sector o
la mxima autoridad ejecutiva en cada
Mayor calidad de la Inversin Pblica
Sistema Nacional de Inversin Pblica y Cooperacin Internacional
IX
3 IX
Sector, Gobierno Regional (Presidente
Regional) o Gobierno Local (Alcalde).
Este rgano es el principal responsable
por el cumplimiento de las normas del
SNIP dentro del sector, Gobierno Re-
gional o Gobierno Local, segn corres-
ponda. En el caso del rgano Resolutivo
del Sector, dentro de sus principales
competencias estn las de aprobar, en
el marco de los Lineamientos de Poltica
del Sector, el Programa Multianual de In-
versin Pblica. En el caso de un rgano
Resolutivo para un Gobierno Regional o
Gobierno Local, tiene competencia para
aprobar en el marco de los Lineamientos
de Poltica Sectoriales Nacionales y de
sus Planes de Desarrollo Concertados,
el Programa Multianual de Inversin P-
blica. Dicho programa debe considerar
las competencias establecidas para cada
nivel de gobierno en la normatividad de
la materia.
Ofcinas de Programacin e Inversio-
nes (OPI). La OPI es el rgano tcnico
del SNIP en cada Sector, Gobierno Re-
gional y Gobierno Local. Dentro de sus
competencias fguran las de evaluar y
declarar la viabilidad de los Proyectos
de Inversin Pblica (PIP), de acuerdo a
los niveles mnimos de estudio requeri-
dos, normas tcnicas y procedimientos
establecidos para tales fnes.
Unidades Formuladoras (UF). La UF
es cualquier rgano o dependencia de
las entidades sujetas al mbito del SNIP,
registrada ante la DGPM, a pedido de
una OPI. Su registro debe corresponder
a criterios de capacidades y especiali-
dad. Dentro de sus competencias fgura
la de elaborar y suscribir los estudios de
preinversin, siendo responsables del
contenido de los mismos.
Unidades Ejecutoras (UE). La UE es
cualquier rgano o dependencia de las
entidades sujetas al mbito del SNIP, con
capacidad legal para ejecutar PIP de acuer-
do a la normatividad presupuestal vigente.
Es la responsable de la fase de inversin,
aun cuando alguna de las acciones que
se realizan en esta fase sea realizada direc-
tamente por otro rgano o dependencia
de la entidad. Asimismo, est a cargo de
la evaluacin expost del proyecto.
6. Cules son las caractersticas
de un Proyecto de Inversin
Pblica (PIP)?
Un Proyecto de Inversin, de acuerdo a la
defnicin establecida por las normas del
SNIP
5
, tiene que presentar las siguientes ca-
ractersticas esenciales para ser considerado
como Proyecto de Inversin Pblica (PIP):
Un PIP constituye una intervencin
limitada en el tiempo.
Un PIP utiliza total o parcialmente recur-
sos pblicos.
5 Segn artculo 3, numeral 3.2 de la Directiva General del Sistema
Nacional de Inversin Pblica.
Un PIP tiene como fn crear, ampliar,
mejorar o recuperar la capacidad
productora o de provisin de bienes o
servicios de una entidad.
Un PIP genera benefcios durante su vida
til.
Un PIP genera benefcios que son inde-
pendientes de los de otros proyectos.
Un PIP se realiza dentro de uno o ms
ejercicios presupuestales, conforme al
cronograma de ejecucin de su estudio
de pre-inversin.
Un PIP debe constituir la solucin a un
problema vinculado a la fnalidad de una
entidad y a sus competencias.
7. A qu se le denomina ciclo de
proyecto?
Por ciclo de proyecto se entiende al pro-
ceso que debe seguir todo proyecto de
inversin pblica (PIP) de acuerdo a las nor-
mas establecidas por el SNIP. Este proceso
comprende tres grandes fases:
Pre Inversin Inversin Post-Inversin
*
Idea
Perfl
Pre factibilidad
Factibilidad
Ejecucin
Estudios
Defnitivos/
Expediente
Tcnico
Operacin y
Mantenimiento
Evaluacin
Ex - post
(*) La declaracin de viabilidad es un requisito obligatorio para pasar de la fase de preinversin a la fase de inversin.
FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA., Artculo 1.
Retroalimentacin
Grfco N 5. Ciclo de proyectos en el SNIP
1. PRE-INVERSIN
2. INVERSIN
3. POST-INVERSIN
La fase de preinversin tiene como objeto
evaluar la conveniencia de realizar un PIP
en particular; para ello se realiza la eva-
luacin ex ante del proyecto, destinada
a determinar la pertinencia, rentabilidad
social y sostenibilidad del PIP, criterios que
sustentan su declaracin de viabilidad. La
fase de inversin comienza luego de que el
PIP haya sido declarado viable; comprende
la ejecucin de la inversin que conlleva
la realizacin del estudio definitivo de
inversin (expediente tcnico detallado) y
la ejecucin propiamente dicha. La fase de
post-inversin comienza luego de que se
haya concluido la ejecucin del proyecto;
comprende la operacin y mantenimiento
del PIP ejecutado, as como su evaluacin
ex post.
A continuacin, se presenta el Grfco N 5
que nos ilustra sobre el Ciclo de un PIP.
8. La declaracin de viabilidad
de un PIP implica su aproba-
cin por el SNIP?
Si ello implica que el proyecto ha demos-
trado a travs del estudio de preinversin
que ha cumplido con las condiciones y
requisitos exigidos por el SNIP.
9. Qu condiciones debe cum-
plir un PIP para que pueda ser
declarado viable?
Para que un Proyecto de Inversin Pblica
sea califcado como viable debe cumplir tres
condiciones bsicas
6
:
Ser socialmente rentable, es decir
que se ha probado que los benefcios
6 De acuerdo al artculo 18 numeral 18.1 de la Directiva General del
Sistema Nacional de Inversin Pblica.
sociales del PIP son mayores a los costos
que implican su realizacin.
Ser sostenible, es decir que se cuentan
con los recursos necesarios y sufcientes
para que el PIP pueda operar y man-
tenerse durante todo su perodo de
duracin.
Ser compatible con los Lineamien-
tos de Poltica, es decir que el PIP
marcha en correlacin con la poltica
del sector al cual pertenece (segn
sea el caso: educacin, salud, vivienda,
transportes, agricultura, etc.) y/o con las
polticas o prioridades establecidas en
los Planes de Desarrollo de la Regin,
Provincia o Distrito a donde el PIP va
a dirigirse (en el caso de PIP de com-
petencia de un Gobierno Regional o
Local).
Informe Especial
IX
4 IX
10. Qu requisitos se deben cum-
plir para obtener la declaracin
de viabilidad de un PIP?
Los requisitos exigidos por las normas del
SNIP para que un proyecto pueda obte-
ner la declaracin de viabilidad, son los
siguientes
7
:
Que el proyecto contenga las carac-
tersticas bsicas consideradas en la
defnicin legal de un PIP.
Que el proyecto no se trate de un PIP
fraccionado, es decir que no sea un
componente o etapa de un proyecto
ms grande y/o que resuelva de manera
limitada, parcial o momentneamente
el problema que pretende solucionar.
Que el proyecto sea formulado por una
Unidad Formuladora (UF) que sea le-
galmente competente para formular un
PIP, es decir que la UF est debidamente
registrada ante la DGPM y que el PIP se
enmarque dentro de las competencias
de la institucin pblica de la cual forma
parte la UF.
Que el proyecto sea evaluado por una
Ofcina de Programacin e Inversiones
(OPI) que sea legalmente competente
para evaluar y declarar la viabilidad del
PIP, es decir que la OPI est debida-
mente registrada ante la DGPM y que
el PIP sujeto a evaluacin se enmarque
dentro de sus atribuciones o compe-
tencias.
Que el proyecto, en su estudio de prein-
versin y en su gestin para obtener la
viabilidad, haya sido realizado conside-
rando los procedimientos, parmetros,
normas tcnicas y metodologas esta-
blecidas en la normatividad del SNIP.
Que el proyecto no est sobredi-
mensionado respecto a la demanda
prevista, y sus beneficios no estn
sobreestimados, es decir que el estudio
de preinversin mediante el cual se le
va a otorgar la viabilidad demuestre
que la oferta del proyecto se adeca a
la demanda prevista y que los clculos
sobre sus benefcios estn adecuada-
mente estimados.
11. Qu obligaciones se derivan
de la declaracin de viabilidad
de un PIP?
La Unidad Ejecutora (UE) del PIP deber
ceirse a los parmetros bajo los cuales
fue otorgada la viabilidad para disponer y/o
elaborar los estudios defnitivos o expedien-
tes tcnicos, as como para la ejecucin del
Proyecto de Inversin Pblica. Asimismo, la
declaracin de viabilidad obliga a la entidad
a cargo de la operacin del proyecto, al
mantenimiento del mismo, de acuerdo a
los estndares y parmetros aprobados en el
estudio que sustenta la declaracin de via-
bilidad del proyecto y a realizar las acciones
necesarias para su sostenibilidad
8
.
12. Todos los estudios qu con-
forman la fase de preinversin
de un Proyecto de Inversin
Pblica son obligatorios?
Tal como lo sealamos anteriormente,
existen tres tipos de estudios que se
consideran en la fase de preinversin
de un ciclo de un PIP: Perfl, Estudio
de Prefactibilidad y Estudio de Facti-
bilidad. Sin embargo, solo siempre es
obligatoria la realizacin de un Perfl,
por cuanto en los casos de los estudios
de prefactibilidad y factibilidad su reali-
zacin depender fundamentalmente
del monto estimado de inversin del
PIP.
As, de acuerdo a las normas actual-
mente vigentes, cuando un PIP tiene
una inversin estimada menor o igual
a los seis millones de soles, solo se
requiere de un Perfl para obtener su
declaracin de viabilidad. Cuando los
montos son superiores y, por ende,
los recursos pblicos a destinar son
mayores, se requerir, adicionalmente
al perfl, un estudio de prefactibilidad
o factibilidad. Ver el siguiente cuadro:
Niveles de estudio de preinversin obligatorios para obtener
la declaracin de viabilidad de un PIP
NOTA.- En los casos en que sea obligatoria la realizacin de un estudio de prefactibilidad o factibilidad, previamente deber confeccionarse un perfl.
No se consideran aqu las excepciones contempladas en la Directiva General del SNIP.
FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA. Artculo 20.
ELABORACIN PROPIA.
Monto de inversin a precios de mercado Estudio
Perfl S/. 6000,000
Prefactibilidad S/. 6000,000 y S/. 10000,000
Factibilidad S/. 10000,000
En cuanto a las caractersticas bsicas de
cada uno de estos estudios, podemos
sealar lo siguiente:
- El PIP nace con la idea, la que genera
un estudio preliminar o Perfl. Este
estudio es la primera etapa de la
fase de preinversin. En el perfl se
realiza la estimacin inicial tanto de
aspectos tcnicos como de bene-
fcios y costos de un conjunto de
alternativas.
- El estudio de prefactibilidad cons-
tituye el segundo nivel de estudios
de la fase de preinversin y tiene
como objetivo acotar las alternativas
identifcadas en el nivel de perfl,
sobre la base de un mayor detalle
de la informacin.
- El estudio de factibilidad es el lti-
mo nivel de estudio de la fase de
preinversin, en donde se realiza la
valorizacin precisa de los benefcios
y costos de la alternativa selec-
cionada, considerando su diseo
optimizado.
13. Las normas del SNIP preveen
casos especiales para los pro-
yectos pequeos?
S, las normas del SNIP consideran como un
rgimen especial a los proyectos de inversin
pblica que contemplan una inversin menor
o igual a los trescientos mil nuevos soles. A un
proyecto de este tipo se le denomina PRO-
YECTO DE INVERSIN PBLICA MENORo PIP
MENOR. Su defnicin legal es la siguiente:
El Proyecto de Inversin Pblica Menor es una
intervencin que cumple con las caractersticas
sealadas para un PIP (ver numeral 6) y que,
adems, tiene un monto de inversin, a precios
de mercado, igual o menor a S/. 300,000.00
(Trescientos Mil y 00/100 Nuevos Soles)
9
.
El procedimiento aplicable a un PIP Menor
se diferencia signifcativamente del proce-
dimiento normal en el caso del estudio de
preinversin, en lo dems el proceso es similar.
Para los PIP Menores, las normas del SNIP
consideran la realizacin de un PERFIL SIM-
PLIFICADO, cuyo desarrollo se debe plasmar
en un formato o formulario (FORMATO SNIP
03), en donde se registra en forma somera la
informacin que sustenta o fundamenta la
justifcacin del proyecto y sus principales
caractersticas cualitativas y cuantitativas.
8 Segn artculo 14, numeral 14.1 de la Directiva General del Sistema
Nacional de Inversin Pblica.
1. Marco lgico
a) Aspectos generales
Hablar del marco lgico como una
metodologa de anlisis lgico y pen-
samiento estructurado de proyectos
de inversin o programas estratgicos
es cada da ms frecuente entre los
responsables de planifcar, desarrollar
presupuestos, ejecutar programas es-
tratgicos y proyectos de inversin.
El marco lgico tiene su origen en el
ao 1969 y fue desarrollado por la AID-
USAID, en respuesta a tres difcultades,
que representaban los proyectos de
desarrollo: planifcacin imprecisa, res-
ponsabilidad del proyecto ambigua y
evaluacin poco objetiva. En la dcada
de los aos setenta (70) se dio mucho
impulso a su desarrollo pleno, adaptn-
dolo a programas y proyectos de inver-
sion. Sus creadores fueron L. Rosemberg
y L. Posner, quienes a solicitud de la AID
promovieron la matriz del marco lgico
(MML) como resultado de la evaluacin
de ms de treinta programas apoyados
por la AID en diferentes pases del mun-
do y se comenz a utilizar formalmente
en la planifcacin de sus proyectos. Hoy
en da an el marco lgico y la matriz
del marco lgico tienen vigencia y son
aplicados, tanto para proyectos de inver-
sin como programas estratgicos en el
marco del presupuesto por resultados.
b) Concepto
El marco lgico es un enfoque integral
metodolgico de anlisis lgico y razo-
nable para la elaboracin de proyectos
y programas estratgicos y se utiliza
como herramienta para la identifcacin,
formulacin, ejecucin y evaluacin de
los mismos y tienen como propsito
comunicar informacin esencial de los
resultados del desarrollo de proyecto
y programas. Pudiendo utilizarse en
todas las etapas, desde la fase inicial
que es el diagnstico, incluyendo la
identifcacin, formulacin, evaluacin
y ejecucin y evaluacin expost.
En otras palabras, el marco lgico como
mtodo evala permanentemente el
Marco lgico y matriz del marco lgico
Diagrama del marco lgico
Problema
central
Proyecto
o programa
estratgico
Situacin
deseada
Poblacin
objetivo
Involucrados
Demandas y
necesidades
FIN (Resultado fnal)
Propsito (Objetivos)
Producto
Proceso (Actividades)
desarrollo del proyecto durante el ciclo
del mismo mediante indicadores de
medicin de actividades, propsitos,
resultados, etc. A travs de la construc-
cin de la matriz del marco lgico.
Marco lgico
Anlisis del problema
Anlisis de
Los objetivos
Anlisis de los involucrados
Poblacin afectada
Poblacin demandante
Poblacin meta del programa
Anlisis de las solucio-
nes e intervenciones
del estado a travs del
programa estratgicos
Programa E. 01
Programa E. 02
Programa E. 03
Anlisis del problema
Variables
Objetivos
del P.E.
Indicadores
verifcables
Fuentes de
verifcacin
Supuestos
crticos de xito
Fin
Propsito
Productos y resultados
Procesos
IX
5 IX
c) Finalidad
Permite presentar en forma resumida
y estructurada cualquier iniciativa de
inversin en este sentido su contribu-
cin a la gestin del programa E., es
comunicar informacin bsica, esencial
y estructurada del mismo, de forma tal
que permita entender con facilidad la
lgica de la intervencin a realizar a
travs del programa.
Resume a travs de cuadros la infor-
macin ms importante de las etapas
del proyecto, permitiendo la gerencia y
monitoreo del programa localizando la
atencin y los esfuerzos en este.
Facilita alcanzar acuerdos precisos con
los involucrados acerca de los objetivos
metas y riesgos del proyecto.
Sentar las bases para evaluar la ejecu-
cin del programa, sus resultados e
impacto.
d) Caractersticas
Evita la planifcacin imprecisa impi-
diendo que se formulen programas de
objetivos mltiples, cuyos componentes
no se relacionan claramente con las
intenciones del programa E.
Evita la desorganizacin y responsabili-
dad ambigua del impacto del programa.
En su construccin permite diferenciar
las acciones de las que son responsables
y naturales que puedan afectar el desa-
rrollo mismo.
Evita que se formulen programas con
metas poco claras y objetivos, incluyen-
do indicadores propuestos.
Autor : Econ. Alejandro Garca Riega
(*)
Ttulo : Marco lgico y matriz del marco lgico
2008
Ficha Tcnica
1. Marco lgico
2. Diferencia entre marco lgico y la matriz del
marco lgico
3. Matriz del marco lgico
Sumari o
* Especialista en Gestin y Administracin Regional y Local.
Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - Simn
Bolivar.
e) Marco lgico
Objetivos del programa
Indicadores verifcables objetiva-
mente
Medios de verifcacin Supuestos
Fines del proyecto
Describe la situacin que se espera del pro-
grama. Defne como este contribuir signifca-
tivamente a la solucin del problema central
y se refere tambin al impacto que tendr el
programa.
Los indicadores a nivel de FIN miden el
impacto general que tendr el programa.
Son especfcos en trminos de cantidad,
u calidad y tiempo (Grupo social y lugar,
si es relevante).
Los medios de verifcacin son las fuentes de
informacin que un evaluador puede utilizar
para verifcar que los objetivos se lograron.
Pueden incluir material publicado, inspec-
cin visual, encuestas y muestreo, etc.
Los supuestos indican los eventos, las
condiciones o las decisiones impor-
tantes necesarias para la sostentabili-
dad (continuidad en el tiempo) de los
objetivos del fn.
Propsitos
Describe la situacin que se espera de la ejecu-
cin del programa a travs del efecto directo o
resultado a ser alcanzado por la utilizacin de
los componentes producidos por el programa.
Es una hiptesis sobre el resultado (impacto)
que se desea lograr.
Los indicadores a nivel de propsito
describen el efecto logrado al fnal del
programa. Deben incluir metas que
refejen la situacin al fnalizar su ejecu-
cin. Cada indicador especfca cantidad,
calidad y tiempo de los resultados por
alcanzar.
Los medios de verifcacin son las fuentes
que el ejecutor y el evaluador pueden
consultar para ver si los objetivos se estn
logrando. Pueden indicar que existe un pro-
blema y sugieren la necesidad de cambios
en los componentes del programa. Pueden
incluir material publicado, inspeccin visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos i ndi can los acon-
tecimientos, las condiciones o las
decisiones que estn fuera de control
(riesgo) que tiene que ocurrir para el
programa logren el fn.
Productos o resultados
Los COMPONENTES son los servicios pblicos
y las intervenciones del Estado que se requiere
que complete el ejecutor del programa de
acuerdo a sus objetivos. Estos deben expresarse
en trabajo terminado (sistemas instalados,
gente), atendida en sus demandas, solucin a
sus problemas, etc.
Los indicadores de los componentes son
descripciones breves, pero claras de cada
uno de los componentes que tiene que
concluirse durante la ejecucin. Cada
uno debe especifcar cantidad, calidad y
oportunidad de las obras, servicios, etc.,
que debern entregarse.
Este casillero indica donde el evaluador
puede encontrar las fuentes de informacin
para verifcar los resultados, que los objeti-
vos han sido cumplidos. Las fuentes pueden
incluir inspeccin del sitio, los informes de
entidades autorizadas, INEI, ENDES, NAHO
y/o auditoras externas.
Los supuestos son los acontecimien-
tos, las condiciones o las decisiones
que tiene que ocurrir para que los
componentes del programa alcancen
el propsito para el cual se llevaron
a cabo.
Actividades
Las ACTIVIDADES son tareas que el ejecutor
tiene que cumplir para completar cada uno de
los componentes del programa. Se hace una
lista de actividades en orden cronolgico para
cada componente. Las actividades son aquellas
que realizar la unidad ejecutora.
Este casillero contiene el presupuesto
para cada componente a ser entregado
en el programa.
Este casillero indica dnde un evaluador
puede obtener informacin para verifcar
si el presupuesto se gast como estaba
planeado y de acuerdo a los objetivos.
Normalmente constituye el registro conta-
ble de la unidad ejecutora.
Los supuestos son las condiciones
o decisiones fuera del control del
responsable del programa que tiene
que suceder para que se reoriente
el programa si existieran variaciones
signifcativas en su ejecucin.
2. Diferencia entre marco lgico
y la matriz del marco lgico
En proyectos de inversin se emplea indis-
tintamente los trminos marco lgico como
matriz del marco lgico, prestndose a
confusin estos conceptos, en realidad son
dos trminos distintos, pero que conllevan a
objetivos comunes. El marco lgico es una
herramienta estratgica en la elaboracin
de proyectos de inversin promoviendo
un enfoque integral del PIP que incluye
todas las etapas del ciclo del proyecto y
contempla el anlisis del problema central,
el anlisis de los involucrados, la jerarqua
de los problemas y objetivos, as como de la
seleccin de estrategias de implementacin
para llevar a cabo el proyecto o programa
estratgico. En cambio, la matriz del ML es
un instrumento de anlisis y valoracin que
permite relacionar los objetivos del proyec-
to de inversin (actividades, resultados, pro-
psitos y fn del proyecto) o del programa
estratgico en el marco del presupuesto por
resultados (recursos, procesos, productos y
resultados). Por lo tanto, la matriz, es pro-
ducto de la metodologa analtico de las
causas y efectos del proyecto o programa
a travs de la lgica horizontal y vertical, lo
cual resume lo que el proyecto o programa
pretende hacer.
3. Matriz del marco lgico
a) Concepto
Es un instrumento de gestin y eva-
luacin del programa que permite
DIAGRAMA DE LA MATRIZ DEL MARCO LGICO
Objetivos del proyecto Indicadores verifcables Fuentes de verifcacin Escenarios supuestos Lgica horizontal
Fin
Objetivo del desarrollo
Impacto social del programa
a mediano plazo, ltimo nivel
del rbol de medios y fnes.
Permite controlar y verifcar
el avance del programa a
travs de los indicadores
de impacto que lograr el
mismo.
Ejecucin del plan estrat-
gico.
Ejecucin del plan de desa-
rrollo concertado.
Ejecucin del programa E.
Condiciones que tienen que estar
presentes para que se puedan con-
seguir los objetivos del desarrollo.
La lgica horizontal
establece los meca-
ni smos de control
y medi ci n de l os
logros as como las
fuentes de verifica-
cin.
Propsito
Objetivo central
Cambi o que generar el
programa a travs del ob-
jeto central al trmino de la
ejecucin.
el avance del programa E.
a travs de los indicadores
de efecto.
Ejecucin de la programa-
cin de inversiones.
Supuestos para el logro del objetivo
central.
Productos o
resultados
Objetivos especfcos
Son las lneas de accin del
programa se concretan a
travs de los medios funda-
mentales.
los resultados obtenidos a
travs de los indicadores de
productos.
Ejecucin y avance fsico
de obras y actividades del
proyecto.
Comparar con expediente
tcnico de obra.
Supuestos para el logro de los
productos o resultados.
Actividades
o acciones
Principales acciones
Son las tareas o activida-
des que se desarrollan para
alcanzar los medios funda-
mentales.
el proceso del proyecto a
travs de los indicadores
de actividad, costo del pro-
grama, etc. y presupuesto
aprobado.
Plan operativo del progra-
ma.
modifcado.
A nivel de actividades los supuestos
correspondern a acontecimientos,
condiciones o decisiones que
tienen que suceder para que sea
posible el proyecto (supuestos para
el logro de las actividades).
Informe Especial
IX
6 IX
Lgica vertical Objetivos Indicador Fuentes de verifcacin Escenarios supuestos
Se refiere a las rela-
ciones de causalidad
entre los distintos ni-
veles de objetivos, fn,
propsito, productos
y actividades.
Son los propsitos o estados fu-
turos a alcanzar a cuyos logros el
programa contribuir de manera
signifcativa, permite responder a las
interrogantes: Cul es la fnalidad
del programa E.?
Qu impacto concreto se espera
lograr con el proyecto?
Qu productos sern producidos
(bienes o servicios)?
Cmo se va hacer para dicho fn?
Qu actividades se desarrollarn?
Es la expresin cuantitativa y cualita-
tiva cuya fnalidad es medir el logro
de los objetivos del programa E con
sus distintas etapas, cuya magnitud
al ser comparadas con algn nivel
de referencia indicador estndar
podremos conocer los resultados
y/o desviaciones.
Son los mecanismos o medios de
informacin, a travs de los cuales
se pueden comprobar o verificar
los avances y resultados del pro-
grama estratgico, as como del
comportamiento de la variacin de
los indicadores.
Al elaborar un programa estratgico
evaluarlo o ejecutarlo.
Es necesario analizar los riesgos
recurriendo a escenarios posibles,
futuros hipotticos para aceptarlos
o descartarlos y seleccionar los de
menores riesgos.
Se denomina tambin a los factores
crticos de xito que representan
riesgos que estn fuera del control
de los responsables del programa
que afectan a la ejecucin del
programa.
Fin Propsito Producto o resultado Actividades o acciones
Son los objetivos a alcanzar en un
programa estratgico que represen-
tan efectos directos que deben ser
logros como resultado del uso de
los componentes recurso, proceso,
producto.
Son los logros Son las acciones o tareas a ser eje-
cutadas para producir un producto
del programa que implican costos
o utilizacin de recursos, a travs
de un proceso, utilizando adems
procedimientos e infraestructura
necesaria.
Objetivos del proyecto Indicadores verifcables
Fuentes de verifcacin o
bsqueda de evidencia
Escenarios supuestos crticos
Fin
Por qu el programa estratgico es im-
portante para la poblacin objetivo?
Cmo se puede evaluar el xito
del programa?
A travs de qu mecanismos
podremos evaluar?
Cmo se puede evaluar el xito, la
calidad, cobertura, pertinencia y/o
efcacia del producto?
Dnde podremos verifcar
los datos que determinan
el xito?
Cules son los factores crticos de xito
del programa?
Propsito
Por qu debe llevarse a cabo el pro-
grama estratgico?
Cules son los indicadores para
evaluar el propsito del progra-
ma?
El programa central justifca o no
la intervencin del Estado?
Productos y resul-
tados
Qu se espera obtener de la ejecucin
del programa?
Qu logros, resultados, intermedios
y fnales?
Cunto se puede lograr con el pro-
grama E?
evaluar los productos y resul-
tados?
Para quin es el cambio?
Cul es el cambio?
En qu aspectos incide el cambio?
En qu tiempo se notar el cambio?
Procesos (activida-
des y acciones)
Cmo se han de obtener los produc-
tos y resultados?
A travs de qu procesos y proce-
dimientos?
medir y evaluar los procesos?
relacionar en forma resumida los obje-
tivos, el propsito o fnes del programa,
los productos o componentes y las
actividades que sern desarrollados
durante las etapas del mismo (pro-
gramacin, formulacin, ejecucin y
evaluacin) con los indicadores o ratios
de medicin verificables (impacto,
efecto, productos, procesos) con las
fuentes de verificacin o medios de
verificacin que se puede recurrir y
con los escenarios supuestos (factores
externos de ocurrencia). Por tanto, en
la matriz del marco lgico se expresa
bsicamente la institucionalidad del
programa y los cambios a lograr ex-
presados a travs de indicadores del
programa estratgico.
b) Elementos de la matriz del marco
lgico
i) Fines del proyecto
Cada proyecto formulado es la respuesta
a un problema que se ha detectado. Por
tanto, los fnes del proyecto describen
la solucin o soluciones al problema
central que se ha diagnosticado. Si,
por ejemplo, el problema principal
en el sector de salud es una alta tasa
de mortalidad materna e infantil en la
poblacin de menores ingresos, el fn
del proyecto sera reducir la tasa de
mortalidad materna e infantil en esa
poblacin.
Deben enfatizarse dos cosas acerca
de los fnes del proyecto. Primero, no
implica que el proyecto, en s mismo,
ser suficiente para lograr el fin. Es
sufciente que el proyecto contribuya a
lograr los fnes? Segundo, la defnicin
de los fnes no implica que se lograr
poco despus de que el proyecto est
en funcionamiento. Es un objetivo a lar-
go plazo al cual contribuir la operacin
del proyecto.
Idealmente, el equipo debe identifcar
los fnes del proyecto durante la for-
mulacin del proyecto Programacin y
la Misin de Programacin y precisarse
durante la Misin de Identificacin.
Diversos proyectos o medidas pueden
contribuir a la solucin de los problemas
que han sido identifcados. Es impro-
bable que un proyecto, en s mismo,
resuelva el problema o problemas. En el
contexto del enfoque del Marco Lgico,
el propsito de la Misin de Identifcacin
es identifcar cul, de una cantidad de pro-
yectos alternativos, contribuira en mayor
medida (o de una manera ms efectiva
en trminos del costo) a la solucin.
ii) Propsito
El propsito es el resultado esperado al
fnal del perodo de ejecucin. Es el cam-
IX
7 IX
bio que efectuar el proyecto. Es ttulo
del proyecto debe surgir directamente
de la defnicin del propsito. El marco
lgico requiere que cada proyecto ten-
ga solamente un propsito. La razn de
ello es claridad. Si existe ms de un Pro-
psito, hay ambigedad. Si hay ms de
un Propsito puede surgir una situacin
de trade-ofs (se aproxima ms a un
objetivo al costo de alejarse de otro). En
tal situacin, el ejecutor puede escoger
perseguir el propsito que l percibe
como el de mayor importancia, o el ms
fcil de lograr, o el menos costoso. Esto,
sin embargo, puede no ser el propsito
que el pas prestatario y el Banco con-
cibieron como el ms importante.
Otro punto (que pueda parecer para-
djico) es reconocer que el logro del
propsito del proyecto est fuera del
control del gerente de proyecto o del
ejecutor. El gerente del proyecto tiene
la responsabilidad de producir los
componentes (las obras fsicas, las co-
operaciones tcnicas y la capacitacin).
Sin embargo, otras personas tienen que
utilizar estos componentes para lograr el
propsito del proyecto. Esta gente est
ms all del control de la gerencia del
proyecto.
Por ejemplo, en un proyecto de irriga-
cin el gerente del proyecto tiene la
responsabilidad de construir obras de
irrigacin y asegurarse que el agua corra
por ellas. Puede tener la responsabilidad
de instruir a los granjeros en cmo uti-
lizar el agua y cmo lograr cultivos con
el agua, pero no puede tener respon-
sabilidad del propsito del proyecto: el
aumento de la produccin agrcola. Esto
est fuera de su control. Los agricultores
pueden no estar dispuestos a cambiar
sus prcticas: puede haber una sequa
que reduzca el agua disponible para
las obras; una plaga o una peste puede
atacar el rea. El gerente de proyecto no
puede ser responsable de estas cosas.
Muchas operaciones que fnancia el Ban-
co tienen ms de un propsito. Cuando
este es el caso, el enfoque requiere ms
de un marco lgico: un marco maestro
del programa con su meta y propsito
y dos o ms marcos subordinados. El
fn de cada uno de los marcos subor-
dinados es idntico al propsito del
programa (marco maestro), pero cada
uno tiene su propsito especfco. El pro-
yecto trata cada Propsito por separado
(a menudo se lo llama subproyecto o
subprograma) con su propio marco
lgico. La ventaja del sistema es que
vincula estrechamente los proyectos
individuales con el propsito del pro-
grama, pero se concentra en cada uno
de los ejecutores, que normalmente son
independientes, sobre la informacin
que precisa para ejecutar su proyecto
sin agregar componentes que no son
de relevancia para lograr el propsito
del proyecto.
iii) Componentes
Los componentes son las obras, estu-
dios, servicios y capacitacin especfcos
que se requiere que produzca el gerente
del proyecto dentro del presupuesto
que se le asigna. Cada uno de los
componentes del proyecto tiene que
ser necesario para lograr el propsito,
y es razonable suponer que si los
componentes se producen adecuada-
mente, se lograr el propsito. Se debe
hacer una lista de los componentes en
orden de importancia para el logro del
propsito del proyecto. Esto se hace de
manera que si no hay fondos sufcientes
(limitaciones presupuestarias, sobre-
costos de proyecto, etc.) el gerente o el
ejecutor tendrn una indicacin clara de
cules componentes son menos crticos
y deben cortarse primero.
El gerente de proyecto es responsable
de la produccin de los componentes
del proyecto. Los componentes son el
contenido del contrato del proyecto.
Deben expresarse claramente. En el
marco lgico, los componentes se de-
fnen como resultados, vale decir como
obras terminadas, estudios terminados,
capacitacin terminada.
iv) Actividades
Las actividades son las tareas que el
ejecutor tiene que llevar a cabo para
producir cada componente. Es impor-
tante elaborar una lista detallada de
actividades, debido a que es el punto
de partida del plan de ejecucin. Cada
actividad se consigna en un grfco de
Gantt (diagrama de barras) y se estima el
tiempo y los recursos que toman su eje-
cucin. La ejecucin, por consiguiente,
se vincula en forma directa con el diseo
del proyecto.
Evaluacin de la columna de obje-
tivos
Se construye el marco lgico de forma
tal que se puedan examinar los vnculos
causales de abajo hacia arriba. Si el pro-
yecto est bien diseado, lo que sigue
es vlido:
Las actividades especifcadas para
cada componente son necesarias
para producir el componente;
Cada componente es necesario para
lograr el propsito del proyecto;
No falta ninguno de los compo-
nentes necesarios para lograr el
propsito del proyecto;
Si se logra el propsito del proyecto,
contribuir al logro del fn;
Se indican claramente el fn, el pro-
psito, los componentes y las activi-
dades;
El fn es una respuesta al problema
ms importante en el sector.
d) Indicadores para la jerarqua de
objetivos
Indicadores de fn y de propsito
Los indicadores de propsitos o fn hacen
especfcos los resultados esperados en
tres dimensiones: cantidad, calidad y tiem-
po. Tal indicador es inequvoco. Enfoca al
gerente de proyecto en un objetivo cuan-
titativo, mensurable, de menos de 1000
coliformes totales por 100 mI, ms bien
que las alternativas posibles (coliformes fe-
cales o enterococos). Especifca la calidad
(en este caso, de la playa donde tiene que
lograrse el resultado), y expresa cundo
se esperan los resultados.
Aunque hay varios indicadores po-
tenciales de resultados esperados, el
marco lgico debe especifcar la can-
tidad mnima necesaria para concluir
que el objetivo (del propsito o fin)
se ha logrado. Los indicadores deben
medir el cambio que puede atribuirse
al proyecto, y deben obtenerse a costo
razonable. Son los indicadores principa-
les de los resultados y permiten que los
gerentes de proyecto decidan si sern
necesarios componentes adicionales o
correcciones de rumbo para lograr el
propsito del proyecto.
Indicadores de los componentes
Los indicadores de los componentes son
descripciones breves de los estudios de
ejecucin y obras fsicas que suministra el
proyecto. La descripcin debe especifcar
cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo,
un proyecto de educacin podra espe-
cifcar 10 escuelas tcnicas, ubicadas en
ciudades especfcas, cada una con una
capacidad de 1000 estudiantes por ao,
y con el equipamiento especifcado por
las normas (o consignado en el anexo al
informe de proyecto).
Indicadores de actividades
El presupuesto del proyecto aparece
como el indicador de actividad en la
fla correspondiente. El presupuesto se
presenta por el conjunto de actividades
que generan un componente. Los com-
ponentes se consignan por orden de
importancia para el logro del propsito
del proyecto, de manera que el presu-
puesto se presenta en el mismo orden.
Esta presentacin hace ms sencilla la
realizacin de modifcadores.
Medios de verifcacin
El marco lgico indica donde pueden
obtener informacin acerca de los
indicadores. Ello obliga a identificar
fuentes existentes de informacin o a
hacer previsiones para recoger infor-
macin, quizs como un componente
del proyecto (con sus actividades y
presupuesto propios).
Informe Especial
IX
8 IX
Auditora Forense
en la Administracin Pblica
1. Introduccin
La experiencia cotidiana evidencia que las
entidades del Estado, que cuentan con un
sistema de control y auditora instituido con
un marco legal normativo de cumplimiento
obligatorio, e inclusive con un rgano de
control institucional, no han sido sufcientes
para frenar o disminuir los actos de corrup-
cin cometidos en las diversas actividades
del Estado, sobre todo aquellas que estn
asociadas al manejo de los recursos p-
blicos; por lo que podemos inferir que la
corrupcin es uno de los principales proble-
mas que aqueja a los gobiernos, los costos
econmicos y polticos son muy altos para el
Estado y la sociedad, impidiendo el desarrollo
econmico y social. Por tanto, el tema de Audi-
tora Forense surge como consecuencia de la
corrupcin institucionalizada, del incremento
de operaciones fraudulentas e ilcitas que se
generan en el Estado, durante el transcurso
de la gestin y administracin pblica, cuyos
beneficiarios son funcionarios servidores
pblicos deshonestos que se aprovechan
del desempeo de posiciones estratgicas,
en cargos relevantes, tomando decisiones
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
que favorecen sus ingresos e incrementen
su patrimonio a travs de mecanismos y
procedimientos aparentemente normales
y legales, evitando la identifcacin de su
origen ilcito.
En estas circunstancias, surge la Auditora
Forense o Anticorrupcin en la bsqueda
de soluciones adecuadas que frenen la
corrupcin, disuadiendo las prcticas de
actos ilcitos, promoviendo la transparen-
cia y responsabilidad fscal, previniendo,
detectando, e investigando actos ilcitos,
comprobando y adjuntando las pruebas
y evidencias que sustentarn su informe.
stos hechos requieren de habilidades,
destrezas y conocimientos en materia
fnanciera, contable, legal y administrativa
que faciliten comprobar las suposiciones,
los indicios, las denuncias y otras opera-
ciones sospechosas, por tanto, la Auditora
Anticorrupcin requie-
re inevitablemente la
aplicacin de tcnicas
y procedimientos ms
depurados y altamente
especializados para de-
tectar actos ilcitos, que
muchas veces no existe
evidencia documentaria;
por ejemplo, Decretos de
Urgencia que favorezcan
la utilizacin de recursos
pblicos a discrecin
o leyes que favorezcan
a grandes consorcios
(leyes de estabilidad tri-
butaria o normas que
impidan la tributacin
justa por ingentes sobre
ganancias, etc.).
Otorgamiento de gran-
des concesiones en de-
trimento del Estado o el
medio ambiente, conce-
siones y privatizaciones
arregladas de recursos
e infraestructura, gas,
minera, puertos, espacio areo, etc. y otros
actos tales como licitaciones y concursos p-
blicos con nombre propio (peajes, terminales
terrestres, venta de playas pblicas por parte
de las municipalidades). Estos hechos son muy
preocupantes y causan cierta indignacin y
alarma, que genera: desnimo, impotencia y
frustracin al no ser sancionados y ni siquiera
ser aludidos e identifcados los perpetradores.
Ser porque el fraude y la corrupcin son
delitos de los ms creativos y requieren de
mentes agudas y mucho ingenio para burlar
las medidas de control interno establecidas?
o ser la falta de voluntad poltica para
profundizar las investigaciones, hasta que
calme la tempestad? o la carencia de
mecanismos de investigacin y auditora
que puedan desentraar estos delitos?, o
los sistemas normativos diseados para
su ejecucin y control no funcionan? Son
muchas las respuestas que debemos tratar
Sistema Nacional de
Control y Auditora
Gubernamental
rea
Base Legal de la auditora forense
Resolucin de Contra-
lora N 110-2001-CG
Comisin Nacional de lucha contra la corrupcin.
Rol de la Contralora en la lucha contra la corrup-
cin.
lora N 368-2003-CG
Normas de transparencia en la conducta y des-
empeo de funcionarios y servidores de la CGR y
de los OCI.
lora N 131-2004-CG
Directiva Procedimientos para la ejecucin de
acciones rpidas.
lora N 086-2004-CG
Directiva Funciones del grupo elite de inteligencia
anticorrupcin.
lora N 155-2006-CG
Directiva Procedimiento de veedura ciudadana.
D.S. N 083-2004-PCM
Art. 59 inc. J
CONSUCODE tiene la obligacin de poner en co-
nocimiento de la CGR los casos en que se aprecie
indicios de corrupcin, inmoralidad, incompetencia,
en actos de contratacin y adquisicin.
D.S. N 006-2005-PCM
Estrategia nacional de lucha contra drogas 2002
2007.
Lavado de activos y otros delitos conexos.
Ley N 27815 Ley del cdigo de tica de la funcin pblica.
D.S. N 033-2005-PCM Reglamento de la Ley de Cdigo de tica.
Parte I
X
(
*
)
Ttulo : Auditora Forense en la Administracin
Pblica (Parte I)
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu signifca la auditora forense?
3. Origen del trmino forense
4. Objetivos de la auditora anticorrupcin
5. Propsitos
6. Alcance y campos de investigacin
Sumari o
* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales
Conferencista a Nivel Nacional
Asesor de Sociedades de Auditora Externa
1 X
con un criterio tcnico profesional a travs
del presente artculo.
2. Qu signifca la Auditora Fo-
rense?
Es el examen objetivo, sistemtico y es-
pecializado de evidencias, que tiene por
fnalidad investigar, informar y atestar so-
bre fraudes, actos de corrupcin y delitos
fnancieros y otros como: malversacin de
fondos, enriquecimiento ilcito, peculado,
cohecho, soborno, desfalco, prevaricato,
etc., en el desarrollo de la gestin y funcin
pblica.
Estos exmenes e investigaciones son efec-
tuadas por profesionales de alta especiali-
zacin cuyos objetivos estn diseados por
una determinacin de la Contralora General
de la Repblica, el Poder Judicial, el Congreso,
denuncia ciudadana, o ilcitos fragrantes (De-
lito que por la magnitud de las evidencias no
requiere de mayores pruebas).
Al efectuar una auditora, es importante se-
alar que este tipo de exmen contraviene
al principio fundamental de escepticismo
profesional (no creer que existen fraudes u
errores). Por el contrario, s debemos estimar
que exste fraude y corrupcin ante hechos
evidentes basndose la auditora en inves-
tigaciones y exmenes crticos y selectivos
sobre presunciones de delitos individuales
corporativos, fraudes, as como el soborno,
confictos de intereses y lavado de dinero de
autoridades y funcionarios pblicos.
3. Origen del trmino forense
El trmino forenseproviene del latn forensis
que signifca pblico y manifesto o perte-
neciente al foro. A su vez, forensis se deriva
de forum, que signifca foro, plaza pblica,
plaza de mercado o lugar al aire libre.
Antiguamente en Roma y en las otras ciu-
dades del Imperio Romano, las asambleas
pblicas, las transacciones comerciales y
las actividades polticas se realizaban en
la plaza principal. En dichos foros (plazas)
tambin se trataba los negocios pblicos y
se celebraba los juicios; por ello, cuando una
profesin sirve de soporte, asesora o apoyo
a la justicia para que se juzgue el cometi-
miento de un delito, se denomina forense,
tal es el caso de las siguientes disciplinas:
medicina, psicologa, grafologa, biologa,
gentica, auditora y otras.
4. Objetivos de la Auditora An-
ticorrupcin
Obtener evidencias para convertirla en
prueba.
Evaluar los procedimientos de preven-
cin, deteccin e informes de fraude y/o
corrupcin identifcando las fallas en los
procedimientos administrativos.
Evaluar la aplicacin de las polticas
sobre conficto de intereses y cdigos
de conducta, gestin de riesgos, vulne-
rabilidad de programas y actividades
especfcas.
Descubrir, detectar, investigar y sealar
presunciones de actos dolosos de
corrupcin, fraudes y delitos de cuello
blanco relacionados con la gestin
y funcin pblica, demostrando con
evidencias y documentos probatorios.
Evaluar los mecanismos para prevenir
contra la corrupcin, el fraude y el
enriquecimiento ilcito de autoridades
y funcionarios.
Revisar compras, adquisiciones y con-
trataciones especficas con el fin de
evaluar posibles riesgos de prdidas en
contratos seleccionados.
Evitar la impunidad de delitos cometidos
en la administracin pblica, promover
y fortalecer el desarrollo, en cada una de
las entidades del Estado, los mecanis-
mos necesarios para prevenir, detectar,
sancionar y erradicar la corrupcin y el
enriquecimiento ilcito a expensas del
Estado.
Disuadir a las autoridades y funcionarios
pblicos que llegan al poder poltico a
realizar prcticas deshonestas promo-
viendo la responsabilidad y transparen-
cia de sus actos y la gestin realizada.
Promover la credibilidad de las institu-
ciones pblicas y funcionarios pblicos
al exigir rendicin de cuentas de los
fondos pblicos y recursos del Estado.
Evitar que se de apariencia de legalidad
a las operaciones, bienes y recursos fnan-
cieros vinculados a actividades ilcitas.
5. Propsitos
Prevencin y deteccin del fraude f-
nanciero, lavado de dinero, corrupcin,
falsifcacin.
Reducir el riesgo de actividades ilegales
en particular el fraude y la corrupcin.
El auditor forense llega a establecer indi-
cios de responsabilidades penales, que
junto con la evidencia obtenida pone
a consideracin del juez para que dice
Caractersticas de la auditora forense
Caracterstica
principal
Se aplica generalmente despus de que los hechos ilcitos: fraude, corrupcin, apropiacin
indebida, abuso de autoridad, etc., hayan sido cometidos como un proceso de reaccin frente
a una accin.
Propsito
de la auditora
Prevencin y deteccin de fraude fnanciero y/o corrupcin.
Establecer indicios de responsabilidad penal en: malversacin de fondos, concusin, cohecho,
soborno, fraude corporativo, asociacin delictiva, apropiacin ilcita, lavado de dinero, etc.
Finalidad
Detectar, investigar y comprobar hechos ilcitos y obtener pruebas y evidencias.
Contrarrestar la corrupcin y el fraude fnanciero.
Prevenir el riesgo de incremento de la corrupcin o fraude fnanciero.
Reducir el riesgo de actividades ilegales.
Evaluar los procedimientos de prevencin, deteccin de fraude y corrupcin; incluyendo la
evaluacin de las polticas sobre conficto de intereses, vulnerabilidad del manejo de programas
y actividades especfcas.
Enfoque de
auditora
En el enfoque de la auditora, es la direccionalidad que se le otorga a las acciones, actividades y
procedimientos aplicados al examen y estn basados en la evaluacin de los riesgos de fraude
o corrupcin y en los niveles de existencia de dichos riesgos tanto en el aspecto fnanciero,
presupuestal y aprovechamiento del patrimonio de la entidad.
Busca obtener evidencias de fraude o corrupcin, basndose en los hechos ilcitos.
Alcance
La auditora forense alcanza el perodo que cubra los indicios de fraude fnanciero o corrupcin
sujetos a investigacin y est dirigido a las distintas reas de actividad de los sistemas admi-
nistrativos, as como a los gastos de inversin, proyectos y obras, compras estatales, manejo de
recursos fnancieros, emisin de normas y legislacin asociada a la inversin privada (concesin
de recursos e infraestructura estratgica).
Orientacin
Retrospectiva respecto del fraude o corrupcin auditado; y prospectiva a fn de recomendar la
implementacin de controles internos preventivos y correctivos necesarios para evitar futuras
acciones de fraude o corrupcin.
Oportunidad
del examen
Examen posterior a los ejercicios concluidos o perodo que cubra los indicios de fraude o
corrupcin, con excepcin de algunas pruebas por muestreo de operaciones o transacciones
del ejercicio presente.
Certeza del
examen
Contundente, con alto nivel de certidumbre y confabilidad, basados en pruebas documentarias,
evidencias, declaracin de testigos y otros.
Marco legal
normativo de
referencia
Normas Internacionales de Auditoria, NIA 240.
NAGU.
Cdigo Penal y procesal penal.
Profesionales
que intervienen
Equipo multidisciplinario, bsicamente especializados en auditora forense, fnanzas pblicas
privadas, legislacin penal, lavado de activos, inteligencia fnanciera.
Contadores, abogados, ingenieros, economistas, administradores, ingenieros de sistemas, etc.
Resultados de
la auditora
Informe sobre indicios de responsabilidad penal que junto a la evidencia obtenida pone a
disposicin de la Contralora, la entidad y al Poder Judicial.
Base legal o crite-
rios de auditora
No existen normas tcnicas plenamente defnidas, generalmente se recurre al Cdigo Penal.
Informe Especial
X
2 X
sentencia. Por lo tanto, es competencia
exclusivade de la justicia, establecer
si existe delto o no sobre los hechos
investigados.
Investigar el lavado de activos en: Ban-
cos, fiduciarias, aseguradoras, bolsa de
valores, fondos mutuos, operaciones
de leasing, bienes races.
Financiamiento de partidos polticos,
ONG y otras entidades que tengan
relacion con el Estado.
Corrupcin administrativa, etc.
6. Alcance y campos de investi-
gacin
Cubre las investigaciones sobre delitos que
van desde la corrupcin, el fraude, soborno
a funcionarios, lavado de dinero, enrique-
cimiento ilcito hasta la dacin de leyes o
normas que favorezcan a terceros (personas
jurdicas y/o naturales, exoneraciones tribu-
tarias, pago de obligaciones, etc.).
Alcanza tambin a ilcitos penales, tales
como: corrupcin administrativa, fraude
contable, crimen fnanciero, delitos contra
el patrimonio, contra la fe pblica, contra
la administracin pblica y contra la eco-
noma nacional. Investigacin a personas
polticamente pblicas que tengan relacin
y vinculacin con los niveles de decisin,
manejo de recursos,disposicin de los
recursos del Estado.
Por otro lado, no solamente son actos de
corrupcin aquellos asociados con los re-
cursos financieros (compras estatales, co-
pamiento partidario de la administracin
pblica, nepotismo en los organismos
rectores, existen otros de gran importancia
y trascendencia que no son percibidos por
gran parte de la ciudadana, tales como: el
haber dejado de percibir la suma aproxima-
da de cinco mil millones de dlares anuales
a cambio del bolo de quinientos millones
que aportan las grandes compaas mi-
neras, gran oportunidad perdida por no
haber cobrado impuestos temporales al
exceso de ganancias mineras, o la venta
de recursos estratgicos (gas), recibiendo
a cambio ingresos menores e insignifican-
tes va impuestos, perjudicando al con-
sumo masivo de una fuente de energa
bsica y popular a costos ms altos que
el mercado internacional, entrega de los
cielos abiertos sin reserva estratgica a
pases beligerantes, etc. o legislacin
Propsito
Implica programar todas las activi-
dades secuenciales que la auditora
forense debe desarrollar durante el
examen, as como elaborar los pro-
gramas y los procedimientos para
detectar indicios de fraude y corrup-
cin e investigar, analizar, evaluarlos,
reunir informacin y evidencias que
sustenten el informe.
Evaluacin preliminar
Comprensi n de l os hechos
denunciados o indicios de los
ilcitos.
Anlisis preliminar de las reas y
ciclos crticos.
Defnicin y reconocimiento de los
indicios de fraude, corrupcin.
Diseo de procedimientos de
revisin.
Acopio de informacin preliminar
y pruebas de materialidad.
Estudio y evaluacin del Control
Interno.
Evaluacin del riesgo.
Elaboracin, de los programas de
auditoria.
Formulacin de los papeles de
trabajo.
Elaboracin de memo de planif-
cacin.
Algunos procedimientos a aplicar
(Programa de auditora)
Renase con los funcionarios
y directivos de la entidad para
obtener informacin sobre los
hechos denunciados y aspectos
relevantes de los actos de corrup-
cin y fraude.
Defna y reconozca los hechos il-
citos y las denuncias existentes.
Investigue y evale el ambiente
de control interno.
Comprenda las operaciones y
transacciones asociadas a los
ilcitos.
Obtenga informacin y conoci-
mientos preliminares del caso
denunciado.
Analice los documentos, informes,
denuncias y dems indicadores
de fraude existente.
Evale el entorno de control
interno asociado al riesgo.
Indague sobre el entorno jurdico
legal y penal de los ilcitos.
Formul e el pl an de revi si n,
estrategia y los programas, proce-
dimientos de auditoria forense.
Propsito
Tiene como propsito ejecutar o
aplicar todos los procedimientos
y mecanismos programados en la
etapa anterior, recopilar pruebas,
reunir informacin, analizar las
evidencias, evaluar la validez de la
informacin, analizar la efectividad
de los controles establecidos y sobre
todo comprobar las evidencias
obtenidas.
Algunos procedimientos a apli-
car
A. Aplicacin de las pruebas, pro-
cedimientos y tcnicas de inves-
tigacin del fraude y recoleccin
de evidencias (fuentes prima-
rias y secundarias), califcacin,
clasificacin, referenciacin e
identifcacin.
B. Anlisis y evaluacin de eviden-
cias probatorias para cumplir
legalmente con la cadena de
investigacin.
Cmputo de los daos eco-
nmicos.
Descripcin de las operacio-
nes o transacciones dolosas.
Anlisis de sensibilidad.
Utilizacin de sistemas infor-
mticos de auditora.
C. Acopio de pruebas de auditora,
anlisis y evaluacin respectiva.
D. Anlisis de los indicios de so-
borno y concesin de permisos
y licencias especiales y privile-
giadas, prdida, sustraccin y
utilizacin indebida de activos
del Estado.
E. Analisis de desviacin de recur-
sos fnancieros.
F. Anlisis y evaluacin de proce-
sos de contratacin irregular.
G. Preparacin de entrevistas y de-
claraciones de los involucrados
y testigos.
H. Aplicacin de los mtodos para
identifcar los controles internos
vulnerados.
I. Evaluacin de los resultados de
las pruebas.
J. Conversin de la evidencia en
pruebas (sustento de la prue-
ba).
K. Comunicacin de hallazgos.
Evaluacin preliminar de los
hallazgos con indicios de fraude
o corrupcin.
Tipificacin de los delitos y
preparacin del informe preli-
minar.
L. Eliminacin de evidencias no
substanciales.
Informe de hallazgos con indi-
cios de responsabilidad.
M. Preparacin documental para la
presentacin del informe como
Testigo Experto en Tribunales
de Justicia.
Etapas de la auditora forense
En esta etapa se ejecutan los programas de audito-
ra forense, as como los respectivos procedimientos
de auditora defnidos en la etapa de planeamiento,
ms aquellos que se consideren necesarios durante
el transcurso de la auditora.
Los procedimientos de auditora pueden variar de
acuerdo a la magnitud y trascendencia del fraude
y corrupcin. Adems, se debe priorizar el sentido
de la oportunidad a fn de no prevenir a los impli-
cados y destruyan pruebas y evidencias.
Por otro lado, la ejecucin de la auditora forense
es la parte central del examen. Es aqu donde
los auditores deben concentrar esfuerzos en la
validacin y anlisis de la informacin, de los
hechos relevantes en los ilcitos, aplicacin de
las pruebas, desarrollo de los hallazgos, que al
fnal se convierten en evidencia legal sustentada
en pruebas.
Ejecucin
X
3 X
COMPRENDE:
Memo de planifcacin
Objetivo
Alcance
Areas crticas y ciclos auditables de mayor riesgo
Programas de auditora
Procedimientos de auditora
Papeles de trabajo y
Cronograma de actividades
Comprende el desarrollo de una estrategia glo-
bal de programacin para la conduccin de la
ejecucin de la auditora forense al igual que el
establecimiento de un enfoque apropiado sobre
la magnitud, oportunidad y alcance de los proce-
dimientos y tcnicas criminalsticas que se deben
aplicar e identificar las reas ms importantes
relacionadas con los ilcitos, as como evaluar los
riesgos potenciales de fraude y corrupcin.
Planifcacin
aprobada para favorecer grandes inte-
reses corporativos (leyes de estabilidad
jurdica), tributaria o legislar la venta del
patrimonio cultural ecolgico (conficto
de intereses). En conclusin, el fraude y la
corrupcin, son fenmenos inherentes a la
administracin pblica y se produce por
diversos aspectos como:
Existencia de oportunidad (funcionarios
con acceso directo, conocimiento del
Propsito
Conti ene l a expresi n
de juicios de valor sobre
hallazgos de auditora,
incluyendo indicios de
ilcitos penales (Presun-
cion de ilcitos de fraude,
corrupcin y otros actos
asociados a ellos) basa-
dos fundamentalmente
en evidencias obtenidas
respaldadas con pruebas
diversas.
A travs del informe se
brinda suficiente infor-
macin sobre los ilcitos
cometidos, defciencias y
desviaciones ms signif-
cativas valoradas por su
magnitud y gravedad.
Partes
Redaccin y revisin del
informe.
Discusin y aprobacin
del control de calidad.
Evaluacin de los comen-
tarios del equipo de con-
trol de calidad.
Sobre todo la fundamen-
tacin de los fundamentos
de hecho y de Derecho.
Evaluacin final de las
pruebas que sustentan el
informe.
Etapas de la auditora forense
Diagrama del fraude o corrupcin
Corrupcin
Conficto de
intereses
Extorsin
econmica
Aprobacin
de leyes
con nombre
o destino
propio
Abuso de
autoridad
Concesiones
irregulares
Patrocinio
ilegal
Prevaricato
Sobornos
Sistemas
de compras
fraudulentas
Procesos de
seleccin
arreglados
Manipulacin
de las bases
del concurso
Regalos o
donativos
Concusin
Nepotismo
Apropia-
cin ilegal de
activos
Latrocinio
(estafa-hurto)
Sustraccin sistematica
de dinero de caja
chica, fondos fjos
Ctas. corrientes
Cartas/Orden
Transferenc. irregulares
Peculado
Transferencia irregular
de activos
Encubrimiento de robo
sistemtico
Adulteracin de che-
ques
Enriquecimiento ilcito
Fraude
informacin
fraudulenta
Exceso de diferencias
temporales
Exceso en cargas
diferidas (anticipos)
Pasivos o gastos
ocultos
Valuacin de activos
incorrectos
Sobrevaloracin de
la deuda pblica
Malversacin
de fondos
Fraude contable
o electrnico
Manipulacin,
falsifcacin o
alteracin de
registros o docu-
mentos
Sobrevaluacin de
activos y/o ingresos
Subvaluacin de
activos o ingresos
Financieros No fnancieros
Planillas
Fantasmas
Delitos contra
la fe pblica
Sistema ocultos de
premios, comisiones,
compensaciones
Financiamiento
ilcito de campaas
electorales
Registro de opera-
ciones sin sustento
documentario
Fuente: Curso de auditoria forense USAID , CPN; CIA. Pablo G. FUIM
Informe Especial
X
4 X
La elaboracin del informe corresponde a la fase de comunicacin
de los resultados obtenidos y difere sustancialmente de la auditora
fnanciera y/o de gestin especialmente, en la formulacin de conclu-
siones, debido a que en el campo judicial revisten un carcter mucho
ms confdencial y sensible.
Por lo tanto, el informe debe ser concreto basado en evidencias.
Las conclusiones del informe deben estar basadas exclusivamente
en las pruebas obtenidas y asociarlas a los criterios o normas legales
conculcadas.
Informe
proceso, tiempo y nivel de decisin)
los que comenten el ilcito perciben
que existe un entorno favorable para
cometer actos irregulares, por falta de
control interno y otros procedimientos
de control.
Existencia de la motivacin (dinero y
recursos fciles de apropiarse, montos
sugerentes comisiones bajo la apa-
riencia lcita).
Necesidad altos niveles de deuda,
justifcacin y desafo.
Relacin directa con los niveles altos de
decisin.
Escasa investigacin o falta de con-
troles internos con mayor grado de
certeza para prevenir o detectar irre-
gularidades.
La Ley General del Ambiente, Ley N 26811,
representa la culminacin de un proceso
normativo en el pas mediante el cual se
adquiere cierta madurez en los aspectos
legales ambientales
1
. En ese marco destacan,
entre otros aspectos relevantes, las relacio-
nes entre empresa y ambiente
2
, a las cuales
nos abocaremos en las siguientes entregas.
1. Relacin Constitucin, Am-
biente y Empresa
La denominada constitucin econmica
3

en nuestra carta poltica, contiene un trata-
miento ambiental. En efecto, la Constitucin
de 1993, en un contexto infuido por el
En esta seccin denominada Empresambiental, mensualmente
abordarermos la perspectiva legal de las mltiples relaciones entre
empresa y ambiente.
(*) Elaboraremos algunas anotaciones conceptuales sobre la dogm-
tica Empresa / Ambiente en la LGA.
(**) Abogado, Mster enDerechoAmbiental (Universidaddel Pas Vasco).
Docente PUCP y UNMSM. Gerente y miembro del Estudio FOY &
VALDEZ. Consorcio en Derecho Ambiental.
1 Ver: FOY Pierre El Derecho Ambiental peruano y la Ley General del
Ambiente, Ley N 28611: Un estado de la cuestin. En: FOY, Pierre.
(Edit). Ensayos jurdicos contemporneos: testimoniode unahuella
acadmica. Lima: Instituto Pacfco SAC., 2006. pp. 79 131.
2 La Empresa en la Ley General del Ambiente. Lima: Revista Peruana
de Derecho de la Empresa N 65, 2008 pp. 169-202.
3 Csar Landa. Constituciny Derecho Pnico econmico. En: Cons-
tituciny fuentes del Derecho. Lima: Palestra, 2006, pp. 1166-202. Ver
igualmente de Pierre Foy Valencia Consideraciones sobre Derecho
Constitucional, Desarrollo y Medio Ambiente Revista del Foro, CAL
N 2. Lima, 1992.
I
n
f
o
r
m
e
s

E
s
p
e
c
i
a
l
e
s
proceso de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD-92) y de los denominados Pro-
ductos de Ro
4
pero tambin inducido
por las polticas de reforma del Estado,
privatizacin y promocin a las inversio-
nes, postula un modelo ms sinttico
5
en
cuanto al reconocimiento del derecho al
medio ambiente
6
, incluso asocindolo con
otros de similar condicin (denominados,
por algunos, derechos felicitarios, como la
paz, la tranquilidad, el disfrute del tiempo
libre, y el descanso). As, el inciso 22 del
artculo 2 en el ttulo referido a la persona
y la sociedad suscribe que toda persona
tiene derecho A la paz, a la tranquilidad, al
disfrute del tiempo libre y al descanso, as
como a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de su vida. A su vez,
en la parte del rgimen econmico incorpo-
ra un captulo (Del ambiente y los recursos
naturales) donde se hace referencia a las
condiciones para el aprovechamiento de
los recursos naturales (Art. 66); la respon-
sabilidad del Estado en la poltica nacional
del ambiente y en el uso sostenible de los
recursos naturales (Art. 67); la promocin y
conservacin de la diversidad biolgica y de
las reas naturales protegidas (Art. 68); y el
desarrollo sostenible de la Amazona
7
(Art.
4 Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Agenda
21, el Conveniosobre DiversidadBiolgica, el ConvenioMarcosobre
Cambio Climtico, la Declaracin sobre bosques de todo tipo.
5 Los arts. 123y118delaConstitucinde1979equivalenjurdicamente
a los arts. 2 inciso 22 y 66, respectivamente. La primera ofrece un
modeloofrmulaanaltica, pretendiendodesagregar componentes
relacionados a los deberes, derechos y tutela ambiental ambiente
saludable, equilibrio ecolgico, paisaje, naturaleza, contamina-
cin y enumerar los recursos naturales (numerus apertus). El
modelode1993postulaunafrmulasinttica, pues selimitaaaludir
genricamente al derecho de gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida de la persona y no enumera los
recursos naturales.
6 En el Derecho Comparado, sobre todo espaol, cabe revisar de
Guillermo Escobar, la ordenacin constitucional del medio am-
biente. Fida Dykinson, Madrid, 1995, en que se evala el concepto
y formacin del derecho constitucional del ambiente, as como
la concepcin constitucional del medio ambiente, adems de su
dimensin como derecho subjetivo, entre otras temas.
7 Podra resultar criticable el que se reconozca de una parte el
uso sostenible de los recursos naturales y de la otra el desarrollo
sostenible solamente para la Amazona, excluyndose de ello al
resto del pas, lase ciudades y agro de la costa y sierra, as como
el mar y las montaas; acaso esto se explica en el contexto de la
coyuntura post Ro 92 en que era conveniente destacar las ventajas
comparativas del Per desde unaperspectivaglobal, como lo erala
Amazona, laDiversidadBiolgicay las reas Naturales Protegidas.
Sobre Amazona y globalidad, ver de Vera, 1998.
69). En una Declaracin fnal del Congreso
Constituyente se reafirma la condicin
antrtica del Per y la importancia de los
factores ecolgicos y econmicos que
conciernen a la Antrtida
8
.
El Tribunal Constitucional al referirse al
tema del Derecho al Medio Ambiente
equilibrado y, en especfco, al subtema:
relacin con la produccin econmica,
ha sealado lo siguiente
9
:
Sumilla
Se ha considerado que esta relacin se gua por siete
principios: En cuanto al vnculo existente entre la
produccin econmica y el derecho a un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, se
materializa en funcin a los principios siguientes:
a) el principio de desarrollo sostenible o
sustentable (que merecer luego un anlisis);
b) el principio de conservacin, en cuyo mrito
se busca mantener en estado ptimo los bienes
ambientales; c) el principio de prevencin,
que supone resguardar los bienes ambientales de
cualquier peligro que pueda afectar su existencia;
d) el principio de restauracin, referido al sa-
neamiento y recuperacin de los bienes ambientales
deteriorados; e) el principio de mejora, en cuya
virtud se busca maximizar los beneficios de los
bienes ambientales en pro del disfrute humano; f)
el principio precautorio, que comporta adoptar
medidas de cautela y reserva cuando exista incer-
tidumbre cientfca e indicios de amenaza sobre
la real dimensin de los efectos de las actividades
humanas sobre el ambiente; y, g) el principio
de compensacin, que implica la creacin de
mecanismos de reparacin por la explotacin de
los recursos no renovables.
2. mbito del captulo Empresa
y Ambiente (Artculo 73)
10
Es lamentable la displicencia y antitecnicis-
mo de este artculo con lo cual comprome-
8 El Per es signatario del Tratado Antrtico (Washington, 1959),
Resolucin Legislativa 23307 (1981) y del Protocolo al Tratado
Antrtico (Madrid, 1991), Decreto Ley N 25950 (1992).
9 Caso Julio Csar Huayllasco Montalva Resolucin N 3510-2003-
AA/TC. Fechadepublicacin; 30/06/2005, URL: http://www.tc.gob.
pe/jurisprudencia/2005/00048-2004-AI.html.
10 73.1 Las disposiciones del presente captulo son exigibles a los pro-
yectos deinversin, deinvestigacinyatodaactividadsusceptiblede
generar impactos negativos enel ambiente, entantoseanaplicables,
deacuerdoalas disposiciones quedeterminelarespectivaautoridad
competente.
73.2 El trmino titular de operaciones empleado en los artculos
siguientes de este captulo incluye a todas las personas naturales y
jurdicas.
factores ecolgicos y econmicos que
Parte I
Empresa y ambiente
rea
XI
Empresa y ambiente:
Ley General del Ambiente
(*)
1 XI
Autor : Pierre Foy Valencia
(**)
Walter Valdez Muoz
Ttulo : Empresa y ambiente: Ley General del Am-
biente (Parte I)
2008
Ficha Tcnica
1. Relacin Constitucin, Ambiente y Empresa
2. mbito del captulo Empresa y Ambiente
(Artculo 73)
3. De la responsabilidad general (Artculo 74)
4. Del manejo integral y prevencin en la fuente
(Artculo 75)
5. De los sistemas de gestin ambiental y mejo-
ra continua (Artculo 76)
Sumari o
te el alcance general del captulo 4 del Ttulo
II-, pues no defne o remite a una precisin
sobre qu entender como empresa, o sea
el mbito propiamente de la misma, y, por
el contrario, incluye de manera indiferen-
ciada a cualquier persona natural o jurdica,
asumindose tcitamente un concepto ex-
tensivo, lato. Comprende, entonces, a todo
emprendedor,as sea una organizacin con
fnes sociales, una universidad pblica, entre
otras? No hay, pues, una distincin en este
contexto acerca de qu es empresa? Cul
es su alcance?. No siendo sufciente aludir
ms adelante a titular de operaciones, que
no es una terminologa exclusivamente
alusiva al quehacer empresarial, ni salva el
alcance abierto o anchuroso del Art. 73.1
o de otros dispositivos del captulo de
marras. Si bien no tenemos una Ley General
de la Empresa, quedan claros ciertos refe-
rentes normativos que habran permitido
no incurrir en semejante postura.
Produccin sostenible
Para comprender el alcance de los siguien-
tes comentarios es importante abordar
algunas consideraciones sobre la produc-
cin sostenible. Concepto indesligable al
paradigma del desarrollo sostenible, y que
hoy se convierte en un referente central de
las economas sostenibles, conjuntamente
con el comercio y el consumo. En nuestro
sistema institucional pblico, se cuenta
con un mal denominado Ministerio de la
Produccin (MINPRE: Pesquera e Industria
Manufacturera), el cual excluye dos sectores
obviamente productivos, como son los de
Energa y Minas y el de Agricultura y que
cuentan con sendos ministerios al respecto;
lo cual resulta a todas luces absurdo. La
integracin de la produccin al enfoque
sostenible ciertamente no es slo una
cuestin de reingeniera institucional al
que se debe sumar con mayor consistencia
la experiencia descentralista en sus niveles
regional y local sino sobre todo de vo-
luntad poltica y de concertacin entre los
agentes de la produccin, basados en una
visin estratgica de desarrollo sostenible,
competitivo, de entornos saludables y
equitativos en cuanto a acceso a la calidad
de vida; el chorreo de la economa debe
refejarse en variables sostenibles.
La produccin sostenible en declara-
ciones y documentos
La Declaracin de Ro sobre el Medio Am-
biente y el Desarrollo (1992) refere en su
PRINCIPIO 8 que para alcanzar el desarrollo
sostenible y una mejor calidad de vida para
todas las personas, los Estados deberan redu-
cir y eliminar las modalidades de produccin
y consumo insostenibles y fomentar polticas
demogrfcas apropiadas.
La Declaracin de Malm. Suecia (31 de
mayo de 2000) sealaba Conscientes
de que las principales causas del deterioro
ambiental en el mundo tienen su raz en/ son
intrnsecas a/ estn estrechamente ligadas
a/derivan de los problemas sociales y eco-
nmicos tales como extrema pobreza, pro-
duccin insostenible y patrones de consumo,
desigualdad en la distribucin de la riqueza,
y el obstculo de las deudas
A su turno la Declaracin de Johannesburgo
sobre Desarrollo Sustentable del 4 de se-
tiembre de 2002 considera entre los desa-
fos que enfrentamos (11) Reconocemos
que la erradicacin de la pobreza, el cambio
de los modelos de produccin y consumo, y
la proteccin y administracin de la base de
recursos naturales para el desarrollo econ-
mico y social son objetivos transversales de, y
requerimientos esenciales para, el desarrollo
sustentable.
En resumen, pues, los antecedentes pre
normativos (soft law) son bastante certeros
y precisos en cuanto a la recusacin a los
modelos de produccin insostenibles.
3. De la responsabilidad general
(Artculo 74 )
11
Evidentemente, este dispositivo debe ser
concordado con los principios de respon-
sabilidad y de justicia ambiental contem-
plados en el Ttulo Preliminar y que nos
remite a un tpico mucho ms complejo
de la responsabilidad por dao ambien-
tal, que es abordado por el Ttulo IV de la
LGA.
12
Una caracterstica de la normativa
ambiental o de relevancia ambiental es la
de ser tcnico-reglada, es decir, encontrarse
sujeta a criterios de medicin sobre la base
de parmetros, estndares o trminos simi-
lares. De este modo, se podrn establecer
aquellas situaciones generales normativas
de tolerancia o permisibilidad de las activi-
dades humanas, as como aquellas situa-
ciones especfcas en que se transgredan
tales lmites, en cuyo caso se identifcarn
las responsabilidades y se establecern las
medidas a ser tomadas.
El tema de las emisiones, efuentes y des-
cargas se contempla fundamentalmente
en la LGA en el marco de los instrumentos
de gestin ambiental, especficamente
en los Lmites Mximos Permisibles (LMP)
y los Estndares de Calidad Ambiental
(ECA). De ah, la importancia del rol que
como instrumento de gestin ambiental
cumplen los ECA y LMP, en tanto fjan los
diversos parmetros que permiten deslin-
dar cuando estamos ante situaciones que
transgreden los lmites no tolerables de
afectacin ambiental. En tanto, los impac-
tos ambientales que son contemplados
centralmente en los artculos 25 y 26 de la
11 Todotitular de operaciones es responsable por las emisiones, efuen-
tes, descargas y dems impactos negativos que se generen sobre el
ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de
sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daos
ambientales que se generen por accin u omisin.
12 Algunas nociones sobre el tema anteriores a la LGA se puede ver
en Pierre Foy Anotaciones sobre los mecanismos jurdicos para
la proteccin ambiental y el acceso a la justicia ambiental. En:
Gaceta Jurdica, 2003 (primer semestre). Asimismo ser abordado
prolijamente en el prximo nmero de la Revista Themis.
LGA, no corresponden abordarse en este
breve estudio.
La distincin entre riesgo y daos ambien-
tales resulta esencial en una perspectiva no
slo doctrinal sino positiva, de suerte que la
LGA los invoca a lo largo de todo su texto y
especfcamente detalla al primero:
Artculo 142.- De la responsabilidad por
daos ambientales
142.1 Aquel que mediante el uso o aprovecha-
miento de un bien o en el ejercicio de
una actividad pueda producir un dao al
ambiente, a la calidad de vida de las per-
sonas, a la salud humana o al patrimonio,
est obligado a asumir los costos que se
deriven de las medidas de prevencin y
mitigacin de dao, as como los relativos
a la vigilancia y monitoreo de la actividad y
de las medidas de prevencin y mitigacin
adoptadas.
142.2 Se denomina dao ambiental a todo
menoscabo material que sufre el ambiente
y/o alguno de sus componentes, que puede
ser causado contraviniendo o no disposicin
jurdica, y que genera efectos negativos
actuales o potenciales.
En cuanto al riesgo, si bien es abordado
de manera puntual en diferentes pasajes
de la ley, lo central en lo que concierne a
la responsabilidad, ciertamente recae en la
distincin entre responsabilidad objetiva
(artculo 144) y subjetiva (artculo 145).
Sanciones ambientales positivas. A
propsito del Ministerio del Medio
Ambiente
La cultura represiva que sustenta muchas de
nuestras prcticas institucionales pblicas y
privadas no es ajena a la discusin que hoy
asistimos acerca de la creacin del Ministe-
rio del Medio Ambiente. No confundir con
el sentido justiciero y de equidad que son
valores consonantes con un estado de dere-
cho; tampoco con la tolerancia e impunidad
ante la transgresin ambiental que vulnera
la calidad de vida de las actuales y futuras
generaciones. Sin embargo, al amparo de
estos postulados, en muchos casos se pre-
tende instrumentalizar dicha preocupacin,
al servicio de intereses de grupo o polticos,
la mas de las veces obstruccionistas a las
inversiones y al quehacer econmico.
Pongamos claridad y distincin como
deca Descartes. La seguridad jurdica e
institucional ambiental supone un clima de
confanza en el sentido que los operadores
o agentes de la produccin y los ciudadanos
que tambin son parte de la produccin-
cuenten con mecanismos racionales para
solucionar sus diferencias. Pero tambin
para propiciar proactivamente alternativas
de trabajo, de mejoramiento de la calidad
de vida para las localidades y regiones y en
genereal del pas como Nacin, garantizan-
do la sostenibilidad del capital natural, a fn
de gozar de la renta que genera.
La cultura represivista a la que hemos
aludido suele conducirnos a considerar, la
sancin slo como castigo. Esta es la dimen-
Informes Especiales
XI
2 XI
sin negativa y tradicional de la sancin. Sin
embargo, su expresin positiva (Norberto
Bobbio), se asocia al reconocimiento, est-
mulo, premialidad. Es decir, la reaccin de
los sistemas de control, lase ambientales,
no tiene que basarse exclusiva ni sesgada-
mente en el castigo. La reaccin o sancin
positiva la podemos advertir en diversos
mecanismos, tales como la asignacin de
puntajes a quienes implementen prcticas
ambientales y de responsabilidad socio
ambiental ms all de lo que la normativa
ambiental disponga, cuenten con rcords
ambientales y se encuentren inscritos
en los respectivos registros. Las alianzas
corporativas o gremiales, adems de los
consumidores (aunque esto sea por ahora
un tanto lejano, dada la gran legin de in-
fraconsumidores), junto con las entidades
pblicas (nacionales, regionales, locales),
pueden estimular y promover mediante
reglas de adquisicin, contratacin vg.
proveedores, transportistas, entre otros,
que cumplan determinados cnones ms
all de los mnimos legales. La convivencia
ley de mercado-ley ambiental estara as
garantizada. He ah tareas a las cuales debe
abocarse el futuro Ministerio Ambiental.
4. Del manejo integral y preven-
cin en la fuente (Artculo 75)
13
El propsito de invocar al sano principio de
la prevencin en la fuente, contemplado
13 75.1El titular deoperaciones debeadoptar prioritariamentemedidas
de prevencin del riesgo y dao ambiental en la fuente generadora
de los mismos, as como las dems medidas de conservacin y
proteccin ambiental que corresponda en cada una de las etapas
de sus operaciones, bajo el concepto de ciclo de vida de los bienes
que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los
por el derogado CMARN, en consonancia
con el principio de ciclo de vida, queda
seriamente limitado al pretender circuns-
cribirse al mbito de la empresa, cuando
no debiera aplicarse a toda actividad as no
sea empresarial, pero que pueda ocasionar
impactos. Claro que si se maneja esa con-
cepcin tan lata y desnaturalizada del an-
terior artculo, habra coherencia; es decir,
entre componentes antitcnicos se dan
la mano. Igualmente, se subsume en este
captulo como empresa a las actividades a
cargo de entidades pblicas, que muy ex-
cepcionalmente (subsidiariamente diramos
en trminos constitucionales) pueden ser
de orden empresarial. En este dispositivo se
asumen indiferenciadamente. Otra aspecto
que lamentar es el uso indiscriminado de
trminos, como proteccin, conservacin,
preservacin, mxime si la LGA, a diferencia
de muchas normas anlogas en la regin-
carece de un glosario al respecto.
5. De los sistemas de gestin
ambiental y mejora continua
(Artculo 76)
14
El concepto de mejora continua es nsito
al de sistema de gestin ambiental. El
INDECOPI, al referirse a la importancia de
principios establecidos enel Ttulo Preliminar de lapresente Ley y las
dems normas legales vigentes.
75.2Los estudios paraproyectos de inversinanivel de pre factibilidad,
factibilidad y defnitivo, a cargo de entidades pblicas o privadas,
cuyaejecucinpuedatener impactoenel ambiente debenconside-
rar los costos necesarios para preservar el ambiente, de la localidad
en donde se ejecutar el proyecto y de aquellas que pudieran ser
afectadas por este.
14 El Estado promueve que los titulares de operaciones adopten siste-
mas de gestinambiental acordes conlanaturalezay magnitudde
sus operaciones, conlafnalidadde impulsar lamejoracontinuade
sus niveles de desempeo ambiental.
las normas de la serie ISO 14000 para la
implementacin de Sistemas de Gestin
Ambiental, refere qu normas represen-
tan un trmino genrico que designa una
familia de estndares internacionales en
gestin ambiental, que enfatiza la accin
preventiva antes que la correctiva y el des-
empeo ambiental en continua mejora
15
.
Esta mejora continua es aplicada al mbito
de las pequeas empresas en:
Mejoramiento Continuo.- Involucra a todas
las personas -tanto gerentes como trabajadores- y
ocasiona un gasto relativamente pequeo. La
flosofa Kaizen asume que nuestra forma de vida
-ya sea nuestra vida laboral, social o en casa- debe
centrarse en esfuerzos de mejoramiento constante.
Hace nfasis en los esfuerzos humanos, el estado de
nimo, la comunicacin, el entrenamiento, el traba-
jo en equipo, el involucramiento y la autodisciplina:
un enfoque de sentido comn y de bajo costo para
el mejoramiento.
Fuente: Como implementar el Kaizen en el sitio
de trabajo - Masaaki Imai
http://www.mypeperu.gob.pe/investigacion/dnmy-
pe/planmype_ultimo.pdf
Como desempeo ambiental, se entienden
los resultados medibles de la gestin que
hace una organizacin de sus aspectos am-
bientales. (ISO 14001:2004)
16
. (Continuar).
15 http://200.37.120.76/PortalNormalizacion/GoPortal/Des-
ktopDefault.aspx?tabid=233&showlogin=1, dichafamilia de
normas tiene por objeto el proporcionar alas organizaciones de los
elementos necesarios que deben integrar a su gestin empresarial
o institucional, para conseguir sus objetivos ambientales y eco-
nmicos, consta de varias normas tcnicas, de las cuales la nica
certifcable es la ISO 14001, la misma que especifca los requisitos
que debe cumplir dicho sistema de gestin ambiental dentro de
un proceso de mejora continua para la gestin del desempeo
ambiental de la organizacin.
16 Gua de produccin ms limpia. CONAM CET - PERU. Lima, 2005, p.
5.
rea Empresa y ambiente
XI
3 XI
era objeto de respeto y veneracin. Los
recursos naturales eran, hasta cierto punto,
parte de sus deidades, que les permitan
la vida. Exista un encadenamiento de ley
natural de uso racional de los recursos de la
naturaleza, como parte de una estrategia de
sobrevivencia. Por ello, hay una tradicin de
vivencia ecolgica en el Antiguo Per, que
ha perdurado en nuestras comunidades
campesina y nativas
1
.
Tambin se dice que a nivel popular exis-
ta respeto por los recursos naturales; en
cambio, los gobernantes no tenan mayor
inters, salvo el explotarlos con el simple
criterio de enriquecimiento. El despertar
conservacionista recin se da en el siglo
XX, que tom mayor auge a partir de la
Cumbre de la Tierra (Ro de Janeiro, 1992),
donde se frm el Convenio de Diversidad
Biolgica.
1 Rivera Muoz, Jorge L. Educacin, Ecologa y Desarrollo, Facultad
de Educacin de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 1
edicin 1999, pp. 86-87.
La preocupacin por el Medio Ambiente
es de antigua data. Desde que el hombre
tom conciencia de los daos que poda
ocasionar al entorno, su preocupacin fue
en aumento. Incluso en el mbito jurdico,
esta preocupacin se remonta a fnes de
siglo. Los primeros pasos para instituciona-
lizar la Proteccin del Medio Ambiente fue
la Conferencia Cientfca de las Naciones
Unidas sobre Conservacin y Utilizacin
de Recursos, que se reuni en Nueva York
del 17 de agosto al 6 de setiembre de 1949.
Otro evento de importancia en este proceso
fue la Conferencia Intergubernamental de
Expertos sobre Bases Cientfcas para el Uso
Racional de los Recursos de la Bisfera, que
fue reunida por la UNESCO en Pars, del 4 al
13 de setiembre de 1968. Sin embargo, el
impulso que dio comienzo al tratamiento or-
gnico a nivel internacional de los problemas
de conservacin del ambiente, fue la Resolu-
cin de la Asamblea General de la Naciones
Unidas, preparatoria de la Conferencia de
Estocolmo, el 3 de diciembre de 1968.
El medio ambiente y su proteccin
1. Antecedentes
Se dice que nuestro pueblo, desde las
pocas preincaicas, mantuvo relaciones
armnicas con la Naturaleza. Para los
antiguos peruanos la pachamama (tierra)
Autor : Santiago Grau Len*
Ttulo : El medio ambiente y su proteccin
2008
Ficha Tcnica
1. Antecedentes
2. Defnicin del derecho del medio ambiente
3. Autonoma del derecho del medio ambiente
4. Ordenamiento Jurdico
Sumari o
* Abogado, conestudios deMaestraenGestinMunicipal yDesarrollo
Local yDoctoradoenDerecho. Actual Asesor Legal delaSubgerencia
de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
La institucionalizacin de la proteccin
ambiental en su cabal sentido ecolgico
y cultural tiene, como punto de partida, la
CONFERENCIA DE ESTOCOLMO SOBRE ME-
DIO HUMANO de 1972, convocada por las
Naciones Unidas. Segn esta Conferencia,
el Principio nmero uno enuncia que: El
hombre tiene un derecho fundamental a
la libertad, a la igualdad y a condiciones
de vida satisfactorias en un ambiente cuya
calidad de vida le permita vivir con dignidad
y bienestar, y tiene el deber solemne de
proteger y mejorar el medio ambiente de
las generaciones presentes y futuras.
A partir de esta Conferencia, se crea el
Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (P.N.U.M.A.), que permite la
coordinacin no solamente de las tcnicas y
de las investigaciones, sino tambin de los
derechos. Ello ha propiciado que muchos
Estados hayan introducido en sus Constitu-
ciones clusulas reconociendo la existencia
de un derecho al medio ambiente.
Algunos especialistas han sostenido que,
siempre que un fenmeno rebasa las
proporciones de lo que socialmente se
considera tolerable, el Derecho es invocado
para aportar soluciones. El asunto no es fcil
cuando las conductas antisociales afectan
intereses ms complejos como la tutela del
ambiente, por ello es que los legisladores
han conciliado bien los intereses, des-
echando la falsa dicotoma entre desarrollo
o conservacin, habindose preferido la
opcin por el desarrollo sostenible.
2. Defnicin del Derecho del Me-
dio Ambiente
La doctrina jurdica discute mucho sobre
este punto. No existe consenso. Pero, qu
debemos entender por Derecho del Me-
dio Ambiente? Sobre el punto Machado
2

dice que: Se pueden usar trminos como
Derecho de Medio Ambiente, Derecho del
Ambiente, Derecho Ambiental, Derecho
Ecolgico, Derecho del Entorno, Derecho
de la Economa Domstica Planetaria, para
caracterizar a esta rama jurdica.
Una defnicin extensa y compleja, la ofrece
el profesor francs MICHEL PRIEUR
3
, quien
anota que: El Derecho del Ambiente est
constituido por un conjunto de reglas jurdi-
cas relativas a la proteccin de la naturaleza
y la lucha contra la polucin. Ella se defne,
por tanto, en primer lugar por su objeto.
Pero, adems, es un derecho que tiene una
fnalidad, un objetivo: nuestro ambiente est
amenazado y el Derecho debe poder ir en
su ayuda, creando sistemas de prevencin
o de reparacin adoptadas a una mejor
defensa contra las agresiones de la sociedad
moderna. Entonces, el Derecho del Medio
Ambiente ms que hacer una descripcin
del derecho existente es un derecho portador
de un mensaje, un derecho del futuro y de
anticipacin, gracias al cual el hombre y la na-
turaleza encuentren una relacin armoniosa
y equilibrada.
2 Machado, PauloAlfonsoLeme, DireitoAmbiental Brasileiro: En: dos
Tribunais, 1982, pp. 318.
3 Prieur, Michel, tomado de Machado, Paulo, op. cit., p. 4.
La presente definicin considera que el
Derecho Ambiental est constituido por
un conjunto de normas o reglas jurdicas
que protegen la naturaleza y luchan contra
la polucin. Puede decirse, entonces, que
el Derecho del Medio Ambiente se ocupa
de prevenir, remediar y reprimir toda con-
ducta humana contraria a la naturaleza y su
equilibrio. La conducta humana puede ser
individual (por ejemplo, cuando se caza y
da muerte a un animal de una especie en
extincin) o colectiva (por ejemplo, en el
caso de la deforestacin amaznica
4
).
Otro aspecto a considerar en la defnicin
de Prieur es la referencia al desarrollo de la
sociedad moderna, que tiene relevancia
en la problemtica del Derecho Ambiental,
porque debe ocuparse de regular los me-
dios de prevencin y reparacin contra las
agresiones que la sociedad en su conjunto
comete contra el entorno. Por ejemplo,
podemos pensar en la responsabilidad que
tiene la humanidad entera en problemas
como los del deterioro de la capa de ozono
o del calentamiento global.
La definicin tambin se ocupa de las
perspectivas del Derecho Ambiental hacia
el futuro. Al ser la problemtica ambiental de
carcter global y adems por comprometer
la existencia humana, el Derecho del Medio
Ambiente est llamado a ser el Derecho del
Futuro, un derecho que vaya ms all de las
nuevas normas y que se concrete en una re-
lacin fundamental: la relacin hombre-na-
turaleza, relacin sin la cual ninguna forma
de vida en el planeta podr subsistir.
3. Autonoma del derecho del
medio ambiente
Un estudio sistemtico del Derecho del
Medio Ambiente obliga a analizar la validez
cientfca de la disciplina que estudia las rela-
ciones humanas con su entorno. Es menester
sealar, por ello, si el Derecho Ambiental es
autnomo, pues por el avance constante de
las ciencias, casi todas las ramas del Derecho
reclaman una supuesta autonoma.
Para Vera Esquivel,
5
al Derecho del Medio
Ambiente: hay que considerarlo autnomo
porque posee novedad en su materia de es-
tudio, especialidad en los principios genera-
les que la gobiernan y complementariedad
en sus aspectos pblico y privado
6
.
Sobre la novedad en su materia, Vera sos-
tiene: El Derecho del Medio Ambiente se
ocupa de regular las conductas del hombre
4 Martn Mateo, Ramn, Derecho Ambiental, Madrid, Instituto de
Estudios de Administracin Local, 1977, p. 79. Martn Mateo insiste
en el criterio de la conducta humana como eje de la preocupacin
ambiental: El Derecho Ambiental incide sobre conductas indivi-
duales y sociales para prevenir y remediar las perturbaciones que
alteran su equilibrio.
5 VeraEsquivel, Germn, Negociandonuestrofuturocomn, 1 Fondo
de Cultura Econmico, 1998, p. 42.
6 En este punto, Vera sigue el pensamiento de Manuel Villa-Garca
Noriega, quien glosando al italiano Ambrosini seala: Son tres
los elementos que permiten establecer con seguridad, que existe
una nueva rama autnoma del Derecho: a) La novedad orgnica
de la materia, b) La especialidad de los principios generales que la
gobiernan, y c) La complementariedad en sus aspectos pblico y
privado. Villa-Garca Noriega, Manuel, EL Derecho Turstico, un
nuevo Derecho Autnomo, THEMIS, Lima, 2da. poca, Nmero 5,
Diciembre 1986, p. 44.
que lesionan su entorno. Como consecuen-
cia, regula un mbito que, si bien es cierto,
es conocido desde mucho tiempo atrs,
presenta en nuestros das una nueva y
compleja problemtica. Fenmenos como
el deterioro de la capa de ozono, el calenta-
miento global del planeta, la deforestacin,
el destino de los desechos qumicos, entre
otros, son muestras de una problemtica
inagotable
7
.
En cuanto a la especialidad de los prin-
cipios generales que la gobiernan, Vera
dice: Existen principios como el Principio
Preventivo, consagrado a partir del Arbitraje
de la Fundicin de Trail
8
, que son recono-
cidos a nivel mundial, o por ejemplo, el
Principio de Cooperacin, que tambin
ha sido consagrado a nivel internacional
por la Declaracin de Estocolmo de 1972
sobre el Entorno Humano y la Declaracin
de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y
Desarrollo de 1992. Y junto con ellos varios
principios que la doctrina acepta, que han
sido recogidos por algunas legislaciones
regionales (caso de la Unin Europea) o
nacionales, aun cuando no todos gozan de
reconocimiento mundial (el ejemplo es el
principio precautorio).
Finalmente, la complementariedad en
sus aspectos pblico y privado que, en el
caso del Derecho del Medio Ambiente se
confunden, Caillaux y Cayo
9
sostienen que
hay una gran relacin entre el Derecho del
Medio Ambiente y el Derecho Social. Reco-
giendo palabras de Pigretti, sostienen que
La divisin de Derecho pblico y privado,
iniciada por los romanos y repetida por
la Revolucin Francesa como garanta de
distincin entre lo pblico y lo privado y
en tiempos napolenicos como concepto
terico de libertad, no parece ser til en el
Derecho Ambiental. Todo lo contrario. Si
en algn lugar tienen razn los crticos de
esta divisin, es en materia ecolgica. Aqu
el derecho se presenta como un todo que
debe regular una realidad.
Aaden que por ello, el Derecho del Medio
Ambiente sera un Derecho Social porque
tocara la capa ms profunda del derecho,
que es el derecho espontneo de los grupos
sociales no organizados y que representa
un punto de vista sobre la justicia y encarna
un orden que posee valor autrquico o de
autosufciencia. Ello quiere decir que los
intereses colectivos o de grupo, a fuerza de
establecer lazos de integracin, irrumpen
en la vida jurdica y obligan al Estado a re-
conocerlos por los mecanismos legislativos
propios de su ordenamiento
10
.
7 Ibid. p. 43.
8 Problema de contaminacin transfronterizo que surge en 1896,
cuando en la zona conocida como Trail, ubicada en Canad, muy
cercade lafronteraconlos Estados Unidos, se instalaunafundicin
de zinc y plomo, cuyas emanaciones txicas, por accin del viento,
sedesplazaronhacialaFlorestaestadounidense, dandola. El caso
fue sometidoaunaCorte Arbitral que pronuncidos fallos: En1938,
orden a Canad el pago de una indemnizacin cuantiosa por los
daos producidos. Laotrasentencia, dadaen1943, obligaCanad
el cese de las actividades de la Fundicin.
9 Caillaux, Jorge y Cayo de Abreu, Javier, El Medio Ambiente y su
proteccin jurdica en el Per. Un primer anlisis. Tesis PUCP, 1978.
10 Vera Esquivel, op. cit, p. 44.
4 XI
Informes Especiales
XI
Vera Esquivel sostiene que esta concepcin
que el Derecho del Medio Ambiente es un de-
recho social es adecuada en nuestro concepto
y en nada contradice lo planteado por el tercer
requisito, para obtener su carcter autnomo.
Ciertamente, el Derecho del Medio Ambiente
es un derecho especial, de carcter social,
porque tanto a nivel nacional cuanto inter-
nacional, muestra que es una colectividad
la protagonista de su regulacin
11
.
4. Ordenamiento jurdico
El desarrollo econmico y tecnolgico
acontecido a partir de la segunda mitad
del siglo XX ha dado pie a un progresivo,
y a veces irreversible, proceso de degrada-
cin de los recursos naturales, de la fauna,
fora, y en general, de todo el conjunto de
elementos naturales que hacen posible
nuestro sistema de vida. Esta situacin ha
motivado que los ordenamientos jurdicos
se preocupen por regular el Derecho al
Medio Ambiente.
El ordenamiento jurdico peruano tambin
se suma a esta tendencia y, en la Constitu-
cin de 1993 incluye el Ttulo III, relativo
a los principios rectores del Rgimen
Econmico, cuyo Captulo II, denominado
Del Ambiente y los Recursos Naturales,
en su artculo 67, destaca la afrmacin de
la promocin estatal de un uso racional
de los recursos naturales; y, en el artculo
68, el reconocimiento de la obligacin de
conservar la diversidad biolgica y las reas
naturales protegidas.
Segn el Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica
12
, el Per ha realizado impor-
tantes avances en materia de Legislacin
Ambiental, habiendo nuestros legisladores
desarrollado un ordenamiento legal ms
11 Ibdemp. 45.
12 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica: Per Estadstica del
Medio Ambiente, 2000.
ordenado y acorde con los principios in-
ternacionales del Derecho Ambiental. Una
muestra de la abundante legislacin fue
encontrada por la Sociedad Peruana de
Derecho Ambiental (SPDA) en el trabajo
realizado dentro del marco del Proyecto
PR-5, del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente, que identific
ms de 6 mil normas legales con relevancia
ambiental, dictadas desde 1904 a la fecha,
estando vigentes ms de 1200.
No obstante, la norma principal y ordenado-
ra de la Poltica Nacional del Ambiente es la
Ley N 286111, Ley General del Ambiente,
promulgada el 15 de octubre de 2005. Di-
cha Ley, en el artculo I del Ttulo Preliminar
prescribe que:
Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en
un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para
el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir
a una efectiva gestin ambiental y de proteger el
ambiente, as como sus componentes, asegurando
particularmente la salud de las personas en forma
individual y colectiva, la conservacin de la diversidad
biolgica, el aprovechamiento sostenible de los re-
cursos naturales y el desarrollo sostenible del pas.
El artculo IV del Ttulo Preliminar de la nor-
ma que comento dispone que:
Toda persona tiene el derecho a una accin rpida,
sencilla y efectiva, ante las entidades administrati-
vas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de
sus componentes, velando por la debida proteccin
de la salud de las personas en forma individual y co-
lectiva, la conservacin de la diversidad biolgica, el
aprovechamiento sostenible de los recursos natura-
les, as como la conservacin del patrimonio cultural
vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones
legales aun en los casos en que no se afecte el inters
econmico del accionante. El inters moral legitima
la accin aun cuando no se refera directamente al
accionante o a su familia.
Respecto al objeto de la Ley, el artculo 1
seala que ella es el marco normativo para
la gestin ambiental en el Per, fjando los
principios y normas bsicas para asegurar el
efectivo ejercicio del derecho a un ambiente
saludable, equilibrado y adecuado para
el pleno desarrollo de la vida, as como el
cumplimiento del deber de contribuir a una
efectiva gestin ambiental y de proteger el
ambiente y sus componentes, para mejorar
la calidad de vida de la poblacin y lograr el
desarrollo sostenible del pas.
Adicionalmente a la norma rectora del
ambiente, nuestro pas tiene las siguientes
normas sustantivas en materia ambiental:
- Decreto Ley N 17752, Ley General de Aguas.
- Ley N 26834, Ley de Areas Naturales
Protegidas, modificada por Decreto
Legislativo N 1079.
- Ley N 26821, Ley Orgnica para el Apro-
vechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales.
- Ley N 26786, Ley de Evaluacin de Impac-
to Ambiental para Obras y Actividades.
- Ley N 26839, Ley sobre la Conservacin
y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biolgica, modifcada por
Ley N 27104.
- Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna
Silvestre.
- Ley N 27314, Ley General de Residuos
Slidos, modifcada por Decreto Legis-
lativo N 1065.
- Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin del Impacto Ambien-
tal, modificada por Decreto Legislativo
N 1078.
- Ley N 28245, Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental.
- Ley N 28256, Ley que regula el Trans-
porte Terrestre de Materiales y Residuos
Peligrosos.
- Ley N 28804, Ley que Regula la Declaratoria
de Emergencia Ambiental, modifcada
por Ley N 29243, entre otras normas.
5 XI
rea Empresa y ambiente
XI
La Auditora Ambiental o Ecoauditora
1. Aspectos generales
La preocupacin por la proteccin del
medio ambiente ha alcanzado una consi-
derable importancia en los ltimos aos,
convirtindose en tema de inters para el
gobierno y las empresas, as como para los
ciudadanos y la opinin pblica en gene-
ral. En forma paralela a este fenmeno de
creciente concientizacin por parte de la
sociedad y de los poderes pblicos, se a
venido desarrollando en diferentes pases
una legislacin medioambiental que, en
algunos casos, supone un gran esfuerzo
de adaptacin y resistencia por parte de
algunas empresas. De hecho, la normativa
medioambiental existente ha ido adqui-
riendo paulatinamente un mayor grado
de complejidad y su incumplimiento
puede llegar a suponer, en determinados
casos, fuertes multas y/o sanciones.
Este fenmeno ha impulsado a la refexin
en el mbito mundial a raz de los ltimos
fenmenos naturales de forma tal que se
ha comenzado a valorar la posibilidad de
que las actividades desarrolladas por las
empresas no ocasionen dao al medio
ambiente. Esta toma de conciencia coin-
cide con la de los diferentes estamentos
que intervienen en el proceso producti-
vo, razn por la cual se ha ido haciendo
necesario introducir la problemtica del
medio ambiente en el proceso diario de
toma de decisiones. As, la responsabilidad
presente y futura por los temas medioam-
bientales se ha convertido, hoy en da, en
algo imprescindible.
De este modo, aparece un nuevo factor a con-
siderar para el desarrollo exitoso de cualquier
empresa o el Estado. Se trata de desarrollar
polticas ambientales adecuadas acordes
con los objetivos de inters social. A la
vez, esta poltica medioambiental puede
convertirse en una poderosa herramienta
Autor : C.P.C Ney Severino Cancho
Ttulo : La Auditora Ambiental o Ecoauditoria
2008
Ficha Tcnica
1. Aspectos generales
2. Concepto
3. Objetivos
4. Finalidad
5. Enfoque de la Auditoria Medioambiental
6. Alcance
7. Procedimientos de Auditora a desarrollar
Sumari o
* Consultora, asesora y auditora de Gobiernos Locales.
6 XI
Informes Especiales
XI
de prevencin y desarrollo equilibrado del
medio ambiente.
2. Concepto
Es un examen sistemtico profesional, indepen-
diente y objetivo de evidencias (pruebas) sobre
las polticas, planes, objetivos, metas y acciones
desarrolladas por la entidad tendiente a prevenir
o mitigar los daos ambientales.
Se considera tambin como una actividad
de control del medio ambiente y constituye el
mecanismo de control ms importante para
evitar el deterioro de la ecologa y comprende una
evaluacin sistemtica documentada, peridica
y objetiva del funcionamiento de la estructura de
control ambiental.
3. Objetivos
Examinar y verificar el desarrollo de
actividades y acciones ejecutadas por
la entidad o empresa, as como de sus
resultados respecto a la preservacin del
medio ambiente.
Verifcar el cumplimiento de las normas
y dispositivos de carcter legal y el desa-
rrollo de polticas medio ambientales.
Verifcar las polticas desarrolladas por
la entidad, organizacin o empresa
respecto a la mejora continua e intensa
del proceso del sistema de gestin
ambiental.
Verifcacin peridica de la informacin
que proporciona el Estado acerca del
comportamiento de las empresas en
materia medioambiental sobre posibles
riesgos y daos que pudiera ocasionar
las actividades.
4. Finalidad
Evaluar y verifcar de manera sistemtica,
peridica, documentada y objetiva (evi-
dencias) las actividades desarrolladas
para salvaguardar el medio ambiente,
el deterioro de la ecologa.
Evaluar reas crticas con problemas de
contaminacin ambiental generados por
la entidad, organizacin o empresa.
Coadyuvar con la gestin de las entida-
des a travs de recomendaciones el de-
sarrollo de medidas y acciones a favor de
la conservacin de medio ambiente y el
uso racional de los recursos naturales.
Propender a la concientizacin ambien-
tal de autoridades, funcionarios pblicos
y privados, as como de la poblacin a
contribuir con el desarrollo sostenible
de medidas de preservacin y mejora
del medio ambiente y contribuir con el
fortalecimiento de la autoridad ambien-
tal del Estado.
Realizar el seguimiento de las atribucio-
nes de evaluacin conferidas por ley a
la entidad respecto a:
- Evaluacin del medio ambiente.-
Evaluar el impacto que un proyecto
medioambiental causa sobre el
medio ambiente en relacin con el
emplazamiento o instalacin de las
empresas. La realizacin del estudio
se necesita, en muchos casos, como
condicin para la obtencin de
autorizaciones o permisos de tipo
administrativo antes de poner en
funcionamiento la empresa.
- Evaluacin de riesgos, daos y segu-
ridad.- Normalmente con el objetivo
de obtener algn permiso o licencia
sujetos a algn trmite o proceso
administrativo. Una vez hallados los
posibles riesgos a los cuales se so-
mete la empresa, se intenta reducirlo
al mximo poniendo en prctica
ciertas medidas de prevencin, con-
siderando informes de seguridad y
realizando un estudio de los daos.
5. Enfoque de la Auditora Medio-
ambiental
Tiene un enfoque medioambiental, analizando la
utilizacin del medio ambiente como materia en
el proceso productivo (empresas agrcolas, agroin-
dustriales, mineras, hidroenergticas, pesqueras,
petroleras, gasferas, forestal, etc.) y su relacin con
los costos y gastos que incurren en la explotacin
y las acciones y medidas preventivas que ejecutan
las organizaciones sobre los efectos negativos
sobre los sistemas ecolgicos a largo plazo.

El segundo aspecto plantea el anlisis o
examen a la ltima fase del proceso produc-
tivo referido a la absorcin por la naturaleza
de los desechos que se producen en las
distintas fases del proceso de produccin,
ya stos procesos de desecho se producen
gratuitamente sin que las empresas hayan
realizado inversiones complementarias de
proteccin capaces de absorber los residuos
provocando problemas ambientales impor-
tantes que hay que corregir con limitaciones
de la naturaleza para asimilarlos.
6. Alcance
Las auditoras ambientales se ejecutan
conforme al Plan Anual de Acciones de
Control, (OCI). As como de acuerdo al plan
de auditora externa (SOA) los mismos que
comprenden a lugares ambientales o reas
crticas, con problemas de contaminacin
generados por las diferentes actividades
desarrolladas en ciudades reas rurales,
cuencas, bahas, reas Naturales Protegidas,
etc. identifcando los sectores pblicos que
tengan competencias ambientales.
Por lo tanto el alcance de auditora seala;
actividades componentes, programas y
proyectos a ser revisados.
7. Procedimientos de Auditora a
desarrollar
Dentro del marco de la preparacin de una
auditora es necesario defnir algunos pro-
cedimientos a desarrollar a fn de que sea
posible ponerlos en prctica, precisando te-
ner en cuenta, que coincidan bsicamente
con la cultura y la flosofa y los objetivos de
la auditora. Mencionaremos a continuacin
alguno de ellos:
- Determinacin y documentacin del
estado real con respecto al cumplimien-
to del marco normativo y reglamenta-
ciones medioambientales as como la
aplicacin de polticas en materia de
medio ambiente, conservacin medio-
ambiental y medidas preventivas.
- Identificacin de desviaciones entre
valores de referencia y valores reales
respecto a las normas de cumplimiento
obligatorio.
- Anlisis de desviaciones o fallas en los
mecanismos de prevencion de riesgos
ambientales.
- Anlisis de riesgos potenciales y puntos
dbiles que se podran poner de ma-
nifesto y revestir importancia a largo
plazo.
- Evaluar el incremento de la concientiza-
cin ecolgica general en la gerencia y
en los los servidores pblicos mediante
mecanismos de capacitacin y asisten-
cia tcnica.
- Evaluar la promocin de mejoras de la
proteccin del medio ambiente en las
distintas unidades mediante la creacin
de medidas de prevencin y reduccin
de fallas y anomalas que se desarrollan
durante las operaciones que impliquen
deterioro en el medio ambiente.
- La creacin de incentivos para los em-
pleados, a fn de que stos solucionen
problemas por s mismos antes de rea-
lizar una auditora preliminar (externa).
- La identifcacin de puntos dbiles y
reas crticas.
- La toma de medidas efectivas en materia
de costos e inversiones en materia de
prevencin medioambiental.
- La determinacin de riesgos y pro-
blemas potenciales antes de que sus
consecuencias incidan en el medio.
- Evaluar las Mejoras del sistema de
gestin de riesgos medioambientales
(sistema de preaviso) mediante:
- La identifcacin de los problemas
medioambientales que puedan
tener una infuencia desfavorable
sobre el medio ambiente
- La estimacin de riesgos de averas
- La definicin de medidas para el
control y la minimizacin de poten-
ciales de riesgo
- Desarrollo de un sistema de in-
formacin medioambiental (por
ejemplo, balances ecolgicos) que
tambin pueda ser aplicado en otros
sectores de gestin (por ejemplo,
contabilidad fnanciera, rendicin
de cuentas).
I
n
f
o
r
m
e

E
s
p
e
c
i
a
l
Indicadores de
Gestin Pblica y
Desarrollo Humano
rea
XII
1 XII
Principales Indicadores del Marco
Macroeconmico Multianual 2009-2011
El pasado 29 de agosto se aprob en Sesin
de Consejo de Ministros el nuevo MARCO
MACROECONMICO MULTIANUAL 2009-
2011, en donde se establecen las polticas
macroeconmicas globales que se prevn
aplicar en el Per durante el perodo 2009-
2011. En ese mismo documento, elaborado
por el Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF), tambin se presentan un conjunto de
indicadores macroeconmicos proyectados
para dicho perodo, confrontados con las es-
tadsticas ofciales y estimaciones previstas
para los aos 2007 y 2008. Precisamente,
de ese conjunto de indicadores se han
seleccionado aquellos considerados como
los ms importantes. Dichos indicadores se
muestran a travs de trece cuadros estads-
ticos, cuya relacin es la siguiente:
CUADRO N 1
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS

2007 2008 2009 2010 2011
Precios y Tipo de Cambio
Infacin
Acumulacin (Variacin porcentual) 3.9 5.8 3.5 3.0 2.0
Promedio (Variacin porcentual) 1.8 5.5 4.8 3.3 2.4
Tipo de cambio
Promedio (Nuevos soles por US dlar) 3.13 2.86 2.87 2.88 2.89
Depreciacin (Variacin porcentual) -4.5 -8.7 0.3 0.3 0.6
Produccin
Producto Bruto Interno (Miles de millones de nuevos soles) 341.2 390.1 435.3 477.1 524.7
Producto Bruto Interno (Variacin porcentual real) 9.0 9.0 7.0 7.2 7.5
Poblacin (Millones de habitantes) 28.2 28.7 29.1 29.6 30.1
Producto Bruto Interno por habitante (US dlares) 3,870 4,765 5,213 5,607 6,036
VAB no primario (Variacin porcentual real) 10.5 10.1 7.5 7.6 7.7
Inversin bruta fja (Porcentaje del PBI) 21.5 24.4 26.1 28.1 30.2
Inversin privada (Porcentaje del PBI) 18.4 20.6 21.8 22.9 24.0
Sector Externo
Cuenta Corriente (Porcentaje del PBI) 1.4 -1.6 -2.6 -2.5 -2.2
Balanza comercial (Millones de US dlares) 8,356 5,182 4,008 3,100 2,579
Exportaciones (Millones de US dlares) 27,956 34,473 37,822 41,083 45,286
Importaciones (Millones de US dlares) -19,599 -29,291 -33,814 -37,982 -42,708
Sector Pblico No Financiero
Presin tributaria (Porcentaje del PBI) 15.4 14.8 14.7 15.0 15.4
Resultado primario (Porcentaje del PBI) 4.8 4.2 3.6 3.5 3.3
Resultado econmico (Porcentaje del PBI) 3.1 2.7 2.3 2.3 2.2
Resultado econmico con CRPAO (Porcentaje del PBI) 2.5 2.4 2.0 2.3 2.2
Financiamiento neto del resultado econmico
(Millones de US dlares) -2,599 -3,230 -3,098 -3,759 -3,926
Amortizacin 6,822 3,011 1,240 1,428 1,966
Requerimiento bruto de fnanciamiento 4,223 -218 -1,857 -2,330 -1,960
Externo 3,450 1,165 727 804 803
Interno 773 -1,383 -2,585 -3,134 -2,763
Saldo de Deuda Pblica
Externa (Porcentaje del PBI) 18.4 13.9 12.3 11.1 9.9
Interna (Porcentaje del PBI) 10.7 9.4 8.6 8.2 7.4
Total (Porcentaje del PBI) 29.1 23.3 21.0 19.3 17.4
Fuente: Ministerio de Economa Y Finanzas - MEF. Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 (Actualizado al mes de
agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 12.
Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Caedo
Ttulo : Principales Indicadores del Marco
Macroeconmico Multianual 2009-2011
2008
Ficha Tcnica
1. Principales Indicadores Macroeconmicos
2. Producto Bruto Interno
3. Operacionesdel SectorPbliconoFinanciero
4. Operacionesdel SectorPbliconoFinanciero
5. Operaciones del Gobierno General
6. Operaciones del Gobierno General
7. Ingresos Corrientes del Gobierno Central
8. Ingresos Corrientes del Gobierno Central
9. Gastos No Financieros del Gobierno Central
10. Gastos No Financieros del Gobierno Central
11. Balanza de Pagos
12. Balanza de Pagos
- Recaudacin Tributaria 2007
13. Principales Indicadores Sociales
- Gobierno Central
Sumari o
* Post Grado en Administracin y Finanzas
Maestra en Investigacin y Docencia Universitaria
Doctorado en Ciencias Financieras.
DocentedelaEscuelaNacional delaContraloraGeneral delaRepblica
Docente de la Universidad Nacional mayor de San Marcos
2 XII
Informe Especial
XII
CUADRO N 2
PRODUCTO BRUTO INTERNO
(Variacin Porcentual Real)
2007 2008 2009 2010 2011
Agropecuario
Agrcola
Pecuario
3.2
2.0
5.3
4.0
4.7
3.1
4.1
3.9
4.4
4.0
3.8
4.4
3.5
3.1
4.2
Pesca 6.9 3.2 3.2 3.5 2.0
Minera e hidrocarburos
Minera metlica
Hidrocarburos
2.7
1.7
6.5
5.8
4.9
13.3
5.0
3.9
14.8
6.5
3.4
29.8
7.0
7.0
6.9
Manufactura
Procesadora de recursos primarios
Industria no primaria
10.4
9.9
10.6
8.5
6.5
9.0
6.4
3.8
7.0
6.4
3.9
7.0
6.7
3.2
7.5
Construccin 16.6 21.5 11.0 11.0 12.0
Comercio 10.5 10.0 6.7 6.3 6.2
Servicios
1/
9.7 8.8 7.4 7.6 7.6
Valor Agregado Bruto 9.3 9.1 6.9 7.1 7.2
Impuestos a los productos y derechos de
importacin
6.4 8.2 7.3 8.6 10.7
Producto Bruto Interno 9.0 9.0 7.0 7.2 7.5
VAB primario 4.2 5.0 4.3 4.8 4.6
VAB no primario 10.5 10.1 7.5 7.6 7.7
1/ Incluye el PBI del sector electricidad y agua.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - MEF. Marco Macroeconmico Multianual 2009-
2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros el
29/08/2008. p. 13
CUADRO N 3
OPERACIONES DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO
(Millones de Nuevos Soles)
2007 2008 2009 2010 2011
I. Ahorro en Cuenta Corriente Sin
Intereses
1. Ahorro corriente sin intereses
del Gobierno Central
a. Ingresos corrientes
b. Gastos corrientes
2. Ahorro corriente sin intereses
del resto SPNF
a. Empresas pblicas
b. Resto del Gobierno General
27,015
18,500
61,113
42,613
8,515
966
7,548
31,164
23,035
68,100
45,065
8,129
714
7,415
34,377
25,435
74,290
48,855
8,942
1,150
7,791
40,806
31,537
82,120
50,583
9,270
1,290
7,980
48,276
38,177
91,660
53,483
10,099
1,578
8,522
II. Resultado de Capital
1. Gobierno General
a. Ingresos de capital
b. Gastos de capital
2. Empresas pblicas
-
10,539
-9,858
386
10,244
-681
-14,963
-13,563
378
13,942
-1,399
-18,493
-16,634
394
17,028
-1,859
-23,899
-21,517
399
21,916
-2,381
-31,095
-28,233
412
28,645
-2,862
III. Resultado Primario (I + II) 16,475 16,201 15,884 16,907 17,182
IV. Intereses
1. Internos
2. Externos
(Millones de US dlares)
6,030
1,743
4,287
1,373
5,831
2,469
3,362
1,176
6,004
2,563
3,441
1,200
5,857
2,566
3,291
1,145
5,831
2,571
3,260
1,128
V. Resultado Econmico (III-IV)
1. Financiamiento externo
Desembolsos
1/
Amortizacin
Otros
2/
2. Financiamiento interno
Amortizacin interna
Otros
3. Proceso de promocin de la
inversin privada (PPIP)
10,445
-6,848
-
$2,244
$3,397
$5,661
$19
-4,048
3,676
-371
450
143
10,370
-3,763
-$1,300
$1,100
$2,443
$44
-6,644
1,627
-5,018
37
13
9,880
-745
-$260
$700
$965
$5
-9,163
789
-8,374
29
10
11,050
-956
-$333
$800
$1,111
-$21
-10,108
912
-9,196
14
5
11,350
-1,039
-$360
$800
$1,138
-$22
-10,316
2,396
-7,921
6
2
VI. Emisin de CRPAO
3/
2,025 1,177 1,002 243 0
VII. Resultado Econmico con
CRPAO (V - VI)
8,421 9,193 8,878 10,807 11,350
Nota: Ahorro en cta. cte. (I - IV) 20,985 25,333 28,373 34,949 42,445
CUADRO N 4
OPERACIONES DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO
(Porcentaje del PBI)
2007 2008 2009 2010 2011
I. Ahorro en Cuenta Corriente Sin Intereses
1. Ahorro corriente sin intereses del Gobierno
Central
a. Ingresos corrientes
b. Gastos corrientes
2. Ahorro corriente sin intereses del resto
SPNF
a. Empresas pblicas
b. Resto del Gobierno General
7.9
5.4
17.9
12.5

2.5
0.3
2.2

8.0
5.9
17.5
11.6

2.1
0.2
1.9

7.9
5.8
17.1
11.2

2.1
0.3
1.8

8.6
6.6
17.2
10.6

1.9
0.3
1.7

9.2
7.3
17.5
10.2

1.9
0.3
1.6

II. Resultado de Capital
1. Gobierno General
a. Ingresos de capital
2. Empresas pblicas
-3.1
-2.9
0.1
3.0
-0.2
-3.8
-3.5
0.1
3.6
-0.4
-4.2
-3.8
0.1
3.9
-0.4
-5.0
-4.5
0.1
4.6
-0.5
-5.9
-5.4
0.1
5.5
-0.5
III. Resultado Primario (I + II) 4.8 4.2 3.6 3.5 3.3
IV. Intereses
1. Internos
2. Externos
1.8
0.5
1.3
1.3
1.5
0.6
0.9
0.9
1.4
0.6
0.8
0.8
1.2
0.5
0.7
0.7
1.1
0.5
0.6
0.6
V. Resultado Econmico (III-IV)
1. Financiamiento externo
Desembolsos
1/
Amortizacin
Otros
2/
2. Financiamiento interno
Amortizacin interna
Otros
3. Proceso de promocin de la inversin
privada (PPIP)
3.1
-2.0
-2.0
3.1
5.2
0.0
-1.2
1.1
-0.1
0.1
0.0
2.7
-1.0
-1.0
0.8
1.8
0.0
-1.7
0.4
-1.3
0.0
0.0
2.3
-0.2
-0.2
0.5
0.6
0.0
-2.1
0.2
-1.9
0.0
0.0
2.3
-0.2
-0.2
0.5
0.7
0.0
-2.1
0.2
-1.9
0.0
0.0
2.2
-0.2
-0.2
0.4
0.6
0.0
-2.0
0.5
-1.5
0.0
0.0
VI. Emisin de CRPAO
3/
0.6 0.3 0.2 0.1 0.0
VII. Resultado Econmico con CRPAO
(V - VI)
2.5 2.4 2.0 2.3 2.2
Nota: Ahorro en cuenta corriente (I - IV) 6.1 6.5 6.5 7.3 8.1
1/ Incluye fnanciamiento excepcional.
2/ Incluye fnanciamiento de corto plazo y variacin de depsitos en el exterior de la ONP.
3/ Correspondiente a la emisin de los CAO de los siguientes proyectos: IIRSA Norte, IIRSA
Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires-Cancha-
que).
2011. (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros el
29/08/2008. p. 15
1/ Incluye fnanciamiento excepcional.
2/ Incluye fnanciamiento de corto plazo y variacin de depsitos en el exterior de la ONP.
3/ Correspondiente a la emisin de los CAO de los siguientes proyectos: IIRSA Norte, IIRSA Sur
(Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires-Canchaque).
2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros el
29/08/2008. p. 16.
CUADRO N 5
OPERACIONES DEL GOBIERNO GENERAL

2007 2008 2009 2010 2011
1. Ingresos Corrientes
a. Ingresos tributarios
b. Contribuciones
c. Otros
69,456
53,359
5,191
10,905
77,589
58,923
5,716
12,949
84,432
65,045
6,070
13,317
92,860
72,927
6,475
13,457
103,084
81,940
6,907
14,237
2. Gastos No Financieros
a. Gastos corrientes
53,651
43,407
10,244
61,081
47,139
13,942
68,234
51,204
17,028
75,260
53,344
21,916
85,030
56,385
28,645
3. Ingresos de Capital 386 378 394 399 412
4. Resultado Primario 16,190 16,887 16,592 17,999 18,466
5. Intereses 5,935 5,743 5,910 5,745 5,690
6. Resultado Econmico
10,255
3.0
11,144
2.9
10,682
2.5
12,254
2.6
12,776
2.4
7. Financiamiento Neto
a. Externo
b. Interno
-10,255
-6,861
-3,394
-11,144
-3,857
-7,287
-10,682
-966
-9,716
-12,254
-1,243
-11,011
-12,776
-1,548
-11,229
8. Emisin de CRPAO
1/
2,025 1,177 1,002 243 0
9. Resultado Econmico con
CRPAOs
8,230 9,967 9,680 12,010 12,776
1/ Correspondiente al monto de emisin de los CAO de los siguientes proyectos IIRSA Norte, IIRSA
Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires- Canchaque).
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas - MEF. Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011
(Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros el 29/08/2008.
p. 18.
3 XII
rea Indicadores de Gestin Pblica y Desarrollo Humano
XII
CUADRO N 6
OPERACIONES DEL GOBIERNO GENERAL
2007 2008 2009 2010 2011
1. Ingresos Corrientes
a. Ingresos tributarios
b. Contribuciones
c. Otros
20.4
15.6
1.5
3.2
19.9
15.1
1.5
3.3
19.4
14.9
1.4
3.1
19.5
15.3
1.4
2.8
19.6
15.6
1.3
2.7
2. Gastos No Financieros
a. Gastos corrientes
15.7
12.7
3.0
15.7
12.1
3.6
15.7
11.8
3.9
15.8
11.2
4.6
16.2
10.7
5.5
3. Ingresos de Capital 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
4. Resultado Primario 4.7 4.3 3.8 3.8 3.5
5. Intereses 1.7 1.5 1.4 1.2 1.1
6. Resultado Econmico 3.0 2.9 2.5 2.6 2.4
7. Financiamiento Neto
a. Externo
b. Interno
-3.0
-2.0
-1.0
-2.9
-1.0
-1.9
-2.5
-0.2
-2.2
-2.6
-0.3
-2.3
-2.4
-0.3
-2.1
8. Emisin De CRPAO
1/
0.6 0.3 0.2 0.1 0.0
9. Resultado Econmico con
CRPAO
2.4 2.6 2.2 2.5 2.4
CUADRO N 7
INGRESOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL
2007 2008 2009 2010 2011
I. Ingresos Tributarios
1. Impuestos a los ingresos
a. Pagos a cuenta
b. Regularizacin
2. Impuesto a las importaciones
3. Impuesto General a las Ventas
a. Interno
b. Importaciones
4. Impuesto selectivo al consumo
a. Combustibles
b. Otros
5. Otros ingresos tributarios
6. Devoluciones
52,487
22,847
18,850
3,997
2,204
25,255
13,586
11,669
4,291
2,426
1,865
3,882
-5,991
57,877
24,445
22,093
2,352
1,798
31,137
15,829
15,308
3,271
1,339
1,932
4,185
-6,960
63,941
26,921
25,001
1,920
1,985
35,701
17,705
17,997
3,008
960
2,048
3,991
-7,665
71,735
30,580
28,580
2,000
2,237
40,067
19,789
20,279
3,209
1,018
2,192
4,075
-8,434
80,652
34,796
32,596
2,200
2,545
45,376
22,169
23,207
3,451
1,084
2,367
3,763
-9,280
II. Ingresos No Tributarios 8,626 10,224 10,349 10,385 11,008
III. Total (I + II) 61,113 68,100 74,290 82,120 91,660
1/ Correspondiente al monto de emisin de los CAO de los siguientes proyectos IIRSA Norte,
IIRSA Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires- Cancha-
que).
FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONMICO MULTI-
ANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de
Ministros el 29/08/2008. p. 18.
CUADRO N 8
INGRESOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL
2007 2008 2009 2010 2011
I. Ingresos Tributarios
1. Impuestos a los ingresos
a. Pagos a cuenta
b. Regularizacin
2. Impuesto a las importaciones
3. Impuesto General a las Ventas
a. Interno
b. Importaciones
4. Impuesto selectivo al consumo
a. Combustibles
b. Otros
5. Otros ingresos tributarios
6. Devoluciones
15.4
6.7
5.5
1.2
0.6
7.4
4.0
3.4
1.3
0.7
0.5
1.1
-1.8
14.8
6.3
5.7
0.6
0.5
8.0
4.1
3.9
0.8
0.3
0.5
1.1
-1.8
14.7
6.2
5.7
0.4
0.5
8.2
4.1
4.1
0.7
0.2
0.5
0.9
-1.8
15.0
6.4
6.0
0.4
0.5
8.4
4.1
4.3
0.7
0.2
0.5
0.9
-1.8
15.4
6.6
6.2
0.4
0.5
8.6
4.2
4.4
0.7
0.2
0.5
0.7
-1.8
II. Ingresos No Tributarios 2.5 2.6 2.4 2.2 2.1
III. Total (I + II) 17.9 17.5 17.1 17.2 17.5
FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONMICO
MULTIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de
Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 20.
CUADRO N 9
GASTOS NO FINANCIEROS DEL GOBIERNO CENTRAL
2007 2008 2009 2010 2011
Gastos No Financieros 49,962 53,400 59,300 65,170 74,000
I. Gastos Corrientes
1. Remuneraciones
2. Bienes y servicios
3. Transferencias
42,613
13,020
10,994
18,599
45,065
13,770
11,221
20,075
48,855
14,458
11,894
22,503
50,583
15,369
12,726
22,488
53,483
16,291
13,490
23,701
II. Gastos de Capital
1. Formacin bruta de capital
2. Otros gastos de capital
7,349
6,000
1,350
8,335
7,098
1,237
10,445
9,005
1,440
14,587
13,077
1,510
20,518
18,896
1,622
FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONMICO
MULTIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de
Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 21
CUADRO N 10
GASTOS NO FINANCIEROS DEL GOBIERNO CENTRAL
2007 2008 2009 2010 2011
Gastos No Financieros 14.6 13.7 13.7 13.7 14.1
I. Gastos Corrientes
1. Remuneraciones
2. Bienes y servicios
3. Transferencias
12.5
3.8
3.2
5.5
11.6
3.5
2.9
5.1
11.2
3.3
2.7
5.2
10.6
3.2
2.7
4.7
10.2
3.1
2.6
4.5
II. Gastos de Capital
1. Formacin bruta de capital
2. Otros gastos de capital
2.2
1.8
0.4
2.1
1.8
0.3
2.4
2.1
0.3
3.1
2.7
0.3
3.9
3.6
0.3
Ministros el 29/08/2008, p. 21.
FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONMICO MUL-
TIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo
de Ministros el 29/08/2008, p. 20.
CUADRO N 11
BALANZA DE PAGOS
(Millones de US Dlares)
2007 2008 2009 2010 2011
I. Balanza en Cuenta Corriente
1. Balanza comercial
a. Exportaciones
b. Importaciones
2. Servicios
a. Exportaciones
b. Importaciones
3. Renta de factores
a. Privado
b. Pblico
4. Transferencias corrientes
1,506
8,356
27,956
-19,599
-928
3,343
-4,270
-8,418
-7,985
-433
2,495
-2,230
5,182
34,473
-3,875
4,008
37,822
-33,814
-1,281
4,662
-5,944
-10,051
-10,533
482
3,450
-4,170
3,100
41,083
-37,982
-1,318
5,385
-6,703
-9,747
-10,381
634
3,795
-3,909
2,579
45,286
-42,708
-1,388
6,220
-7,558
-9,515
-10,269
754
4,364
II. Cuenta Financiera
1. Sector privado
1/
2. Sector pblico
8,557
11,018
-2,461
9,746
11,213
-1,468
8,650
9,061
-411
7,371
7,826
-455
6,084
6,566
-482
III. Financiamiento Excepcional 67 65 27 4 3
IV. Flujo de Reservas Netas del
BCRP (1-2)
(Incremento con signo nega-
tivo)
1. Variacin del saldo de RIN
2. Efecto valuacin y monetiza-
cin de oro
-9,653

-10,413
-760
-8,091

-8,814
-723
-4,288

-4,288
0
-3,002

-3,002
0
-2,000

-2,000
0
V. Errores y Comisiones Netos -476 510 -515 -202 -178
1/ Incluye capitales de corto plazo.
Ministros el 29/08/2008. p. 22.
4 XII
Informe Especial
XII
CUADRO N 12
BALANZA DE PAGOS
2007 2008 2009 2010 2011
I. Balanza en Cuenta Corriente
1. Balanza comercial
a. Exportaciones
b. Importaciones
2. Servicios
a. Exportaciones
b. Importaciones
3. Renta de factores
a. Exportaciones
b. Importaciones
4. Transferencias corrientes
1.4
7.7
25.6
-17.9
-0.8
3.1
-3.9
-7.7
-7.3
-0.4
2.3
-1.6
3.8
25.2
-21.4
-0.9
3.0
-3.9
-6.7
-7.0
0.3
2.2
-2.6
2.6
24.9
-22.3
-0.8
3.1
-3.9
-6.6
-6.9
0.3
2.3
-2.5
1.9
24.8
-22.9
-0.8
3.2
-4.0
-5.9
-6.3
0.4
2.3
-2.2
1.4
25.0
-23.5
-0.7
3.4
-4.2
-5.2
-5.7
0.4
2.4
II. Cuenta Financiera
1. Sector privado
1/
2. Sector pblico
7.8
10.1
-2.3
7.1
8.2
-1.1
5.7
6.0
-0.3
4.4
4.7
-0.3
3.4
3.6
-0.3
III. Financiamiento Excepcional 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0
IV. Flujo de Res. Netas del BCRP (1-2)
(Incremento con signo negativo)
1. Variacin del saldo de RIN
2. Efecto valuacin y monetizacin
de oro
-8.8

-9.5
-0.7
-5.9

-6.5
-0.5
-2.8

-2.8
0.0
-1.8

-1.8
0.0
-1.1

-1.1
0.0
V. Errores y Comisiones Netos -0.4 0.4 -0.3 -0.1 -0.1
1/ Incluye capitales de corto plazo.
Ministros el 29/08/2008, p. 23.
CUADRO N 13
PRINCIPALES INDICADORES SOCIALES
(Porcentaje)

2005 2007
POBREZA Y SERVICIOS PBLICOS BSICOS
Pobreza total
Pobreza extrema
Hogares sin agua potable
Hogares sin electricidad
Hogares sin servicios higinicos
Hogares con vivienda con hacinamiento

48.7
17.4
32.4
25.8
22.5
9.2

39.3
13.7
31.3
21.1
19.6
8.9
INDICADORES EDUCATIVOS
Analfabetismo
Tasa de conclusin de las primaria
1/
Tasa de conclusin de secundaria
2/

11.4
70.5
49.4

10.4
76.9
59.7
INDICADORES EN SALUD
3/
Mortalidad infantil
Mortalidad en menores de 5 aos
Anemia, nios de 6 a 59 meses
Tasa de fecundidad
Partos atendidos por profesional de salud

24.0
32.0
46.0
2.6
69.3

18.0
25.0
42.5
2.5
75.1
INDICADORES DE EMPLEO
4/
Ocupados/Poblacin en Edad de Trabajar (PET)
Tasa de desempeo

66.4
5.1

70.0
4.4
1/ MINEDU. Tasa de conclusin de la primaria: proporcin de la poblacin que culmina
la educacin primaria con 11 a 13 aos de edad o 14 a 16 aos de edad, respecto a la
poblacin total con las edades correspondientes.
2/ MINEDU. Tasa de conclusin de la secundaria: proporcin de la poblacin que culmina
la educacin secundaria con 16 a 18 aos de edad o 19 a 21 aos de edad, respecto a
la poblacin con las edades correspondientes.
3/ ENDES 2007, las tasas de mortalidad infantil y en menores de 5 aos estn en referencia
a cada mil nacidos vivos. Por otro lado, la tasa de fecundidad corresponde al nmero de
hijos por mujer.
4/ FUENTE: ENAHO 2005-2007.
FUENTES: - CENSO XI POBLACIN Y VIVIENDA, ENAHO 2004-2007, ENDES 2004-2007 y
MINEDU 2006.
- MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONMICO MULTIANUAL
2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros
el 29/08/2008, p. 10.
GOBIERNO CENTRAL
2005 2006 2007 2008
MMM Ejecutado MMM Ejecutado MMM Ejecutado MMM Ejecutado
Ingreso Corriente 38,376 40,988 41,850 52,702 52,050 61,110 61,270 35,276
A. Ingresos Tributarios 33,493 35,542 36,617 45,476 45,806 52,455 54,668 29,635
I.R 10,003 11,188 10,850 18,414 17,914 22,847 23,495 13,463
Importac. 2,798 3,143 3,541 2,847 2,037 2,198 1,927 853
IGV e IPM 17,383 18,302 19,524 21,517 23,573 25,258 27,709 14,845
ISC 5,124 4,066 4,390 4,042 3,910 4,291 4,300 1,831
Otros 1,743 2,975 2,744 3,359 3,330 3,856 3,737 1,949
Devoluciones (3,558) (4,133) (4,431) (4,704) (4,958) (5,996) (6,500) (3,306)
A. Ingresos No Tributarios 4,883 5,446 5,232 7,226 6,244 8,655 6,601 5,641
Gasto Corriente 33,525 34,364 37,252 39,772 42,613 43,293 19,501
Remuneraciones 11,595 11,950 12,553 13,700 13,018 13,828 6,685
BBS y SS 8,904 9,391 10,192 10,743 10,995 11,244 4,856
Transferencias 13,026 13,023 14,506 15,329 18,600 18,220 7,961
Gastos de Inversin 4,887 5,556 6,008 9,028 7,349 11,417 2,594
Proyectos y Obras P. 4,454 5,143 4,779 8,490 5,999 10,817 2,104
Otros gastos de Capital 433 413 1,229 538 1,350 600 491
RECAUDACIN TRIBUTARIA
2007
Tesoro Pblico Otros Total
SUNAT 40,950 3,109 44,059
ADUANAS 12,395 2,557 14,952
53,345 5,666 59,011
1 XIII
I
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l
Programas Sociales y
Participacin Ciudadana
rea
XIII
Gestin de los Programas Sociales en el Per
1
En una economa social de mercado, el
Estado tiene un rol muy importante que
cumplir en la lucha contra la pobreza, para
permitir un mayor grado de igualdad de
oportunidades. En las ltimas dcadas en el
Per, como otros pases de la regin, aument
signifcativamente los recursos destinados a
numerosos programas sociales para aliviar la
pobreza y favorecer el desarrollo de la pobla-
cin de menores recursos.
Diversos elementos de juicio sugieren una nueva
dimensin en los programas sociales mejorando la
efectividad de estos programas signifcativamente, si
se articulan los programas, disean e implementan
nuevos enfoques de gestin que comprenda la par-
ticipacin y compromiso de todos los actores, en
funcin de modelos participativos o de cogestin,
que considere como estrategia central, el fortaleci-
miento institucional y de capacidades.
1. Porqu un nuevo enfoque de
los programas sociales?
El reto fundamental es elevar la capacidad
de generacin de ingreso de los pobres,
lo que se ha intentado desde diversas es-
trategias. El debate sobre cmo enfrentarlo
gener posiciones diferentes, se puso mucho
nfasis en la necesidad de desarrollar proyectos
productivos, en comparacin con los progra-
mas de asistencia social y de desarrollo de
infraestructura econmica y social. Segn esta
perspectiva, el apoyo a proyectos productivos
debiera darse en el marco de programas de
desarrollo territorial e integral, que incluya
asistencia tcnica y aspectos de competiti-
vidad en mercados regionales y nacionales, e
incluso internacionales, aunque esto ltimo
slo se logre en el mediano o largo plazo.
Por tanto, es indispensable las decisiones
polticas cuya aplicacin se ejecutan por
medio de polticas pblicas.
Su implementacin contribuye a lograr la
legitimidad de los gobernantes. En materia
de poltica pblica, la dimensin social o
desarrollo social y estn siendo aplicadas
a travs de los sectores denominados
sociales: salud, educacin, mujer, vivienda,
ambiente, trabajo y promocin del empleo.
Las Polticas Sociales estn claramente
refejadas en el peso que estas tienen en el
Presupuesto de la Repblica. En el ao 1995
se destinaron 378 millones de soles, el 2001
fueron 854 millones, mientras que el 2004
se destinaron 805 millones de soles, en el
2007 1.352, lo que signifc un aumento
del 68% (en soles corrientes) respecto a
2006. Sin embargo, si analizamos el cuadro
siguiente, lo que observamos es que el 40%
de los que reciben apoyo no son pobres,
pero estn incorporados en los programas
asistenciales, a pesar del cambio del perfl
distributivo de los programas sociales.
* Maestra en Administracin, con mencin en Gestin Empre-
sarial - UNMSM.
Diplomado en Gobernanza y las TICs - 2006 UIM Unin
Iberoamericana de Municipalistas
Diploma de Especializacin sobre Ordenamiento del Territorio
y Urbanismo UIM: Unin Iberoamericana de Municipalistas
Campus Virtual de UIM Granada Espaa.
Docente de ESAN del PGM y el PGMD - Programa de Gestin
Municipal
1 Los autores son especialistas en Fortalecimiento Institucional
y Desarrollo Local, docentes del PGMD-Universidad ESAN.
Los resultados muestran que se requiere
de una reformulacin de los programas,
de manera que los recursos se distribuyan
efectivamente a los que ms lo necesitan,
focalizando los esfuerzos en el primer y
segundo Decil. Consecuentemente, los
recursos no estaran llegando en su to-
talidad al pblico objetivo, lo que obliga
a incrementar los niveles de efciencia y
efectividad en el gasto pblico.
Asimismo, debemos sealar que existen
difcultades y debilidades en la ejecucin
de los programas sociales, en la que con-
cordamos con Rosario Romero Banda, quien
seala que se hacen evidentes las siguientes
difcultades:
Debilidad institucional en el Estado para la
articulacin de los sectores y de los tres niveles
de gobierno.
Sistemas inefcientes para la asignacin y eva-
luacin del gasto no contribuye a frenar la alta
fltracin.
Poltica social desarticulada de la poltica
econmica, con una dbil transparencia en la
gestin pblica de parte del Estado y de la propia
sociedad civil.
Para revertir dicha situacin, a nivel del
estado, la poltica social viene privilegiando
como prioridad:
2004 y 2007: Cambios en el perfl distributivo de los programas sociales alimentario-nutricionales
(en millones de nuevos soles corrientes)
2004 2007
Fuente: PRONAA-MEF-JUNTOS / Elaboracin:n MEF-DGAES
250
200
150
100
50
-
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10
pobres extremos pobres no extremos no pobres
Autor : Mag. Roberto Claros
Lic. Mary Mollo Medina
Ttulo : Gestin de los Programas Sociales en el
Per
1
2008
Ficha Tcnica
1. Porqu un nuevo enfoque de los programas
sociales?
2. Los programas sociales y la reforma del
Estado:
3. Nuevo reto para los gobiernos locales: La
Gestin de los Programas Sociales
Sumari o
2 XIII
Informe Especial
XIII
Pobreza extrema e infancia.
Frente a esto es importante destacar que
hay una evidente bsqueda de relacin
con los objetivos del milenio y, para ello, se
ha previsto como principal instrumento
de inclusin y equidad: la focalizacin.
De otro lado, creemos que en el escenario pbli-
co existen varios esfuerzos del Estado en materia
de poltica social especfcos como:
- Focalizacin Identificacin, empa-
dronamiento y llegada efectiva de los
pobres.
- Estrategia CRECER, como mecanismo
de liderazgo para la articulacin inter-
gubernamental e implementacin del
enfoque de desarrollo territorial. Se la
defne como Estrategia de intervencin
articulada de lucha contra la pobreza y
la desnutricin crnica infantil.
- Programa JUNTOS, estrategia de apoyo
social condicionada para mejorar el ac-
ceso e inclusin creado mediante D.S. N
032 - 2005 - PCM el 7 de abril de 2005.
- Presupuesto por Resultados.- Como
mecanismo de bsqueda de resultados
e impactos en el gasto pblico, sin per-
der atencin en los insumos, procesos
y productos asociados a ellos.
- La descentralizacin, como poltica de
reforma del estado.
Agenda pendiente y perspectiva para las
Polticas y programas sociales en el Per:
An existen algunas variables que requieren
ser tomados en cuenta:
- Articulacin de las polticas sociales con
la poltica econmica.
- Asumir que las polticas sociales tiene
una funcin redistributiva de los ingre-
sos en el pas.
- Las polticas sociales no deben tener un
corte asistencialista, sino de promocin
del desarrollo, que permita a las poblacio-
nes que viven en condiciones de pobreza,
generar sus propias fuentes de ingreso.
- Comprender que las polticas sociales
no son un gasto para el pas, sino una
inversin.
2. Los programas sociales y la
reforma del Estado:
El Estado ha planteado la reforma del
Estado en el Per, a partir de: i) reforma y
simplifcacin de los trmites; ii) reforma del
funcionamiento del Estado; y iii) reforma de la
estructura del Estado. La fusin de los progra-
mas sociales est propuesta en la tercera lnea
de reformas y la lgica sigue siendo adminis-
trativa, y todava no es visible la perspectiva
gerencial. La reforma del Estado necesita
reenfocarse en el manejo de las prioridades
sociales y sobre todo en defnir una poltica
con estrategia sectorial que se articula en el
territorio de manera ms efectiva. Ello supo-
ne un modelo de intervencin que debe
desarrollar la gestin regional y un modelo
de gestin que debe desarrollar el espacio
local con un nivel de articulacin claro entre
los tres niveles de gobierno.
Por otro lado, al observar cmo se ha plan-
teado el Plan Nacional de Desarrollo de Ca-
pacidades que ha promovido el ejecutivo a
travs de la Secretara de Descentralizacin,
se observa que no hay un diagnstico sobre
el perfl de capacidades que tienen las ge-
rencias de Desarrollo Social a nivel regional y
local; por tanto, la perspectiva de aplicacin
del PNDC (Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades de gestin pblica 2008 -2011
de la PCM). Es evidente que centra su inters,
slo en las reas de gestin administrativa,
planeamiento central y para nada es una
preocupacin las capacidades de gestin del
nivel programtico. No se ha logrado visibilizar
un perfl desde el diagnstico, encontramos
por ejemplo que no se recoge los plantea-
mientos y preocupaciones generales del
MIMDES para la gestin de la poltica social,
citados en el Plan de Transferencias 2008. En
ese sentido, estamos nuevamente ante un
escenario donde las capacidades de gestin
para alcanzar la efciencia y efectividad en el
marco de la efectiva aplicacin de la poltica
social sigue ausente, y ello se debe, creemos, a
que no hay una clara estrategia de articulacin
y operacioalizacin territorial. En ese sentido,
los gobiernos locales y regionales deberan
valorar la necesidad urgente de potenciar
estas reas, desde un diagnstico local y
la implementacin de un plan mediante
plataformas locales, en funcin a resultados
de gerencia social efectiva y basada en indi-
cadores de gestin multisectorial.
El contexto de reforma institucional que implica
la reforma de los poderes del Estado Peruano
agrega nuevos elementos y retos en un escena-
rio bastante complejo, de cierta inestabilidad
social donde los formatos participativos
constituyen actualmente una norma en la
gestin de la funcin pblica. La preocupa-
cin por lograr mayor impacto y efciencia en
la ejecucin de los subsidios pblicos a nivel
local ha promovido la refexin entre diversos
analistas y algunos funcionarios pblicos,
pues las capacidades de las Municipalidades
estn en proceso de transformacin y las
nuevas funciones tcnicas requeridas des-
bordan sus capacidades actuales. Las tareas
inherentes a los procesos de optimizacin
del gasto pblico exigen mayor calidad y
nuevas competencias organizacionales.
Uno de los principales desafos para los go-
biernos locales se plantea en torno a la gestin
de los programas sociales, en particular, en lo
correspondiente a los programas alimentarios.
El impacto obtenido por la gestin de estos
programas, tanto a nivel del gobierno central,
como del gobierno local, es bastante reducido
debido a diversos factores que se derivan del
conficto existente entre los criterios tcni-
cos y polticos.
Consecuentemente, es necesario fortalecer
las capacidades normativas y fscalizadoras,
del nivel de gobierno a nivel municipal y las
competencias de los funcionarios municipa-
les para hacer de la descentralizacin una
oportunidad y no una amenaza.
3. Nuevo reto para los Gobiernos
Locales: La gestin de los pro-
gramas sociales
Los programas sociales estn siendo trans-
feridos como eso, como programas y no
en trminos de funciones y competencias.
La mayor preocupacin se concentra en
adiestrarse en los marcos procedimentales
de la gestin, ms que en los aspectos
estratgicos de la misma. En tal sentido,
la transferencia contempla los siguientes
problemas:
A nivel de las familias e individuos:
desinformacin de la poblacin de sus
derechos y deberes sociales bsicos, en
particular, la poblacin en condiciones de
extrema pobreza desconoce la oferta de
programas sociales y tiene escaso acceso
a ellas, las redes de organizaciones sociales
presentan serias limitaciones para la co-
gestin de los programas, y los recursos
sociales son limitados para demandar ser-
vicios sociales oportunos y de calidad.
A nivel de los operadores pblicos y
privados: carencia de informacin con
respecto a derechos sociales bsicos y
proteccin de los grupos ms vulnera-
bles, manejo limitado de la gestin tc-
nica y administrativa de los programas,
ausencia de una oferta estandarizada
de contenidos en salud, nutricin y
alimentacin, limitaciones en la defni-
cin de la poblacin objetivo, ausencia
de sistemas de control efcaces y de
seguimiento y evaluacin.
A nivel de los gobiernos locales care-
cen de informacin adecuada sobre
la poblacin objetivo, el tipo de inter-
venciones necesarias para asegurar
proteccin integral de las familias o
individuos en situacin de riesgo no
incorporan enfoque de gestin social
en sus acciones, y cuentan con escasez
de recursos humanos especializados.
Ausencia de un Modelo de Gestin re-
ferencial, para luchar de manera efectiva
contra la pobreza el mismo que permita
articular y guardar coherencia entre las
polticas sectoriales y las de nivel regional
y municipal. Un modelo que comprenda
los diversos enfoques y permita articular
tambin los niveles de gobierno y de
administracin institucionales, las reas
funcionales y los sistemas administrativos,
as como privilegie la efciencia, efcacia
y transparencia, sin dejar de lado la par-
ticipacin y compromiso de los propios
actores sociales. Cabe sealar que una
propuesta de este modelo se trabaj,
con el profesor de ESAN, Braulio Vargas,
para el Programa PROPOLI - Programa
de Lucha contra la Pobreza entre febrero
a mayo del presente ao, a propsito de
la sistematizacin de la experiencia de
PROPOLI con 10 Gobiernos Locales de
Lima Metropolitana, durante los aos
2003 - 2008.
1 XIV
I
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l
Proceso de Revocatoria
1. Introduccin
Los derechos de participacin y control
ciudadano se encuentran consagrados en
el Per, en la Constitucin poltica de l993
y representan un avance importante en
el desarrollo del pas y de la democracia,
otorgando una serie de derechos y facul-
tades a los ciudadanos a fn de que stos
puedan participar directamente en la vida
poltica y jurdica. Por otro lado, en nuestro
pas se han realizado sin muchos incidentes
cinco procesos de consulta- revocatoria
(1)

(en 1997, 2001, 2004 y dos en el 2005) en
un total de 440 distritos y 3 provincias.
Todas esas circunscripciones pertenecen a
municipios distritales de escasa poblacin.
Debido al porcentaje de frmas requerido,
nunca prosper una iniciativa para revocar
a un presidente regional o al alcalde de una
ciudad importante.
Probablemente ahora ocurra algo similar y
el resultado de la recoleccin de frmas que
se acaba de iniciar sea una proporcin reduci-
da de iniciativas exitosas. A partir de la confor-
midad de todos los requisitos exigidos por el
JNE se deber convocar a las consultas.
Asimismo,en los ltimos aos nuestro
pas est viviendo una poca de cambios
de reforma y modernidad del Estado,
promoviendo una serie de herramientas
y procesos que contribuyen con la for-
macin y la promocin de una cultura
democrtica de vigilancia y transparencia
en las instituciones pblicas. Sin embargo,
hemos encontrado entre autoridades,
funcionarios y lideres sociales un escaso
conocimiento acerca de normas bsicas
que regulan la participacin ciudadana.
Para dar continuidad a este trabajo y pro-
mover su difusin,el presente artculo tiene
por objetivo proporcionar el concepto de
revocatoria en su ms amplia acepcin.
2. Qu es la revocatoria?
La revocatoria es un proceso de elecciones
en el que el ciudadano participa directa-
mente, con su voto, para separar de sus
cargos a las autoridades regionales, munici-
pales provinciales o distritales que eligi.
3. Qu Normas la amparan?
La revocatoria, como derecho de participa-
cin ciudadana, est amparada
Constitucin Poltica Estado (Art. 2
numeral 17 y 31 )
Ley de Derechos de Participacin y
Control Ciudadanos Ley N 26300 (Art.
3, 20 al 30 .
Resolucin N 258-2007-JNE. Establece
el nmero mnimo de adherentes que
se requiere para el trmite de Consulta
Popular de Revocatoria del Mandato de
Autoridades elegidas a nivel departa-
mental, provincial y distrital
Resolucin N 211-2008-JNE. Convoca
a consulta popular de revocatoria del
mandato de autoridades municipales,
para el da domingo 7 de diciembre de
2008.
4. Revocatorias ao 2008
Para este efecto el Jurado Nacional de
Elecciones ha emitido la Resolucin N 258-
2007-JNE, donde se establece el nmero
mnimo de adherentes que se requiere para
el trmite de Consulta Popular de Revocato-
ria del Mandato de Autoridades elegidas a
nivel departamental, provincial y distrital, el
mismo que ha puesto en conocimiento del
Registro Nacional de Identifcacin y Estado
Civil y de la Ofcina Nacional de Procesos
Electorales.
La Ofcina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE) puso a la venta a partir del primer
til del ao 2008 los Kits Electorales para
las consultas populares de revocatoria
del mandato de autoridades regionales y
municipales electas en el 2006.
5. Qu nmero de votos se re-
quiere para tramitar una Revo-
catoria?
Se deben reunir un total de frmas no menor
al 25% de los electores de una autoridad
con un mximo de 400,000 y presentarlas
ante el Registro Nacional de Identifcacin
y Estado Civil (Reniec), para su verifcacin
y aprobacin.
6. En qu ao del mandato pro-
cede la revocatoria?
La Ley establece que no procede la revoca-
toria durante el primero y el ltimo ao del
mandato de una autoridad, lo que signifca
que las consultas de revocatoria podrn
realizarse slo en los aos 2008 y 2009. Se
consultar sobre autoridades electas el 9 de
noviembre de 2006.
7. Qu sucede si se revoca a mas
de un tercio de los miembros?
De confrmarse la revocatoria de ms de un
tercio de los miembros del Concejo Muni-
Gobiernos
Regionales y Locales
rea
XIV
Autor : Dr. Leonidas Nez lvarez
Ttulo : Proceso de Revocatoria
2008
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu es la revocatoria?
3. Qu Normas la amparan?
4. Revocatorias ao 2008
5. Qu nmero de votos se requiere para
tramitar una Revocatoria?
6. En qu ao del mandato procede la revo-
catoria?
7. Qu sucede si se revoca a mas de un tercio
de los miembros?
8. Cul es el trmite para presentar un pedido
de revocatoria?
9. Qu contiene el KIT?
10. Trmite fnal
11. Cul es la cantidad de votos necesaria para
revocar a una autoridad?
12. Quinreemplaza alaAutoridad Revocada?
13. Principales fundamentos presentados por
la poblacin para las revocatorias
Sumari o
* Abogado especialista en Derecho Administrativo.
1 Fuente declaraciones de Percy Medina- Diario El Comercio
2 XIV
Informe Especial
XIV
cipal o un tercio del Consejo Regional, se
debe convocar a nuevas elecciones.
8. Cul es el trmite para presen-
tar un pedido de revocatoria?
El proceso de pedido de consulta popular se
inicia con la adquisicin por los promotores
del kit electoral en la Ofcina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE).
El kit, consta de 13 artculos, entre forma-
tos, documentos y material magntico, su
costo es de:
- Lima: S/. 76.93 Nuevos Soles (0.0219 %
de una UIT) en Lima (sede central del Jr.
Washington 1894)
- Ciudades del Interior del Pas S/. 82.13
Nuevos Soles (0.0234% de una UIT).
La venta de este material electoral se
har tanto en Lima como de manera
descentralizada, a travs en las Ofcinas
Regionales de Coordinacin (ORC) de
este organismo electoral ubicadas en
las ciudades de: Arequipa, Ayacucho,
Cusco, Chiclayo, Huancayo, Iquitos,
Tarapoto y Trujillo.
El kit electoral para solicitar la Consulta
Popular de Revocatoria se expende en el
Jr.Washington N 1894-Cercado de Lima.
La ONPE ha establecido de que manera
descentralizada se realice esta actividad en
los siguientes lugares:
ORC Direccin
Arequipa
Calle Santa Martha N 104 Dpto. D,
Cercado de Arequipa
Ayacucho
Jr. Garcilazo de la Vega N 551- Hua-
manga
Cusco Av. Pachacutec N 307- Wanchq
Chiclayo
Av. Elas Aguirre N 830 Of. N 303-
Chiclayo
Huancayo
Calle Real N 582 Of. 301- El Tambo-
Huancayo
Iquitos Calle Napo N 674- Iquitos
Tarapoto
Jr. Augusto B. Leguia N 453-A Se-
gundo Piso
9. Qu contiene el Kit?
Este Kit es indispensable para solicitar
una consulta de revocatoria contiene los
siguientes artculos:
1. La lista de adherentes con el nombre
del promotor y el texto de la solicitud
de revocatoria.
2. Formulario nico para la adquisicin del
sistema de la lista de adherentes con
todos sus datos (020).
3. Copia de la boleta de venta o del recibo
de pago del Banco de la Nacin (provin-
cias).
4. Formulario nico para la certifcacin de
presentacin de listas de adherentes (LA
002).
5. Formato de certifcacin de digitacin
de lista de adherentes (LA 003).
6. Declaracin jurada para las correcciones
o enmendaduras.
7. Compendio Electoral (96 Folios).
8. Manual de instruccin del software de
lista de adherentes (47 folios).
9. Un disquete conteniendo el software de
lista de adherentes.
10. CD-ROM en blanco para entregar al
RENIEC con las frmas de adherentes
11. Formato de entrega de componentes
del Kit Electoral.
12. Directiva de Verifcacin y Comproba-
cin de frmas del Reniec.
13. Formato de solicitud de dar inicio a
la consulta popular de revocatoria de
autoridades.
10. Trmite fnal
Completada la informacin requerida en el
kit electoral, el promotor deber presentar
los planillones de frmas de adherentes con
los respectivos medios magnticos u pti-
cos, al Registro Nacional de Identifcacin
y Estado Civil (RENIEC), para que proceda a
verifcar la autenticidad de las frmas (25%
de los electores de un distrito, provincia o
departamento).
1. RENIEC remitir a la ONPE, la constancia
de haber alcanzado el mnimo reque-
rido; y otorgar al promotor el acta
respectiva. En caso de no alcanzar el
nmero de adherentes necesario, se le
comunica al promotor para que subsane
con la presentacin de ms frmas.
2. El promotor presentar la solicitud de
convocatoria de consulta popular a la
ONPE para su verifcacin, y cumplidos
los dems requisitos de ley remitir el
expediente al JNE.
3. El JNE convoca a consulta popular de
revocatoria de autoridades y fja la fecha
de sta. El JNE puede acumular las inicia-
tivas de consulta popular y someterlas
en forma conjunta.
Nota: El proceso de revocatoria no procede
en el primer y ltimo ao del mandato de
la autoridad.
11. Cul es la cantidad de votos
necesaria para revocar a una
autoridad?
La revocatoria se produce con la votacin
aprobatoria de ms de la mitad de los
electores hbiles inscritos de la respectiva
circunscripcin. De lo contrario la autoridad
permanece en el cargo.
Si es revocado ms de un tercio (1/3) de los
miembros del concejo municipal o regional
se convoca a nuevas elecciones. En este
caso, mientras no son elegidos, asumen
el cargo los accesitarios o candidatos no
proclamados.
La revocatoria de las autoridades proce-
der si se cumplen dos premisas: que el
50% del total de electores haya asistido
al centro de votacin a emitir su voto, y
que haya tenido el voto aprobatorio del
50% + 1 del total de votos vlidamente
emitidos.
El 50% del total de electores est refe-
rido a la poblacin electoral que est
registrada en un determinado distrito,
provincia o departamento, de acuerdo
al padrn electoral elaborado por Reniec
y aprobado por el JNE para el proceso
de consulta popular.
Los votos vlidamente emitidos son aque-
llos en los que se ha marcado por el SI o
por el NO ante la pregunta formulada en
la cdula. No constituyen votos vlidos
los votos en blanco ni los votos nulos.
12. Quin reemplaza a la Autori-
dad Revocada?
De ser aprobatoria la revocatoria el Jurado
Nacional de Elecciones acredita como re-
emplazante de la autoridad revocada, a un
candidato no proclamado de entre los que
alcanzaron el siguiente lugar en el nmero
de votos de la misma lista, para que com-
plete el periodo del mandato para el que
fueron elegidos los revocados.
El Jurado Nacional de Elecciones procla-
ma los resultados ofciales de la consulta
popular de revocatoria y convoca a los
reemplazantes de las autoridades que
han sido revocadas para que ejerzan los
cargos respectivos en las circunscripcio-
nes correspondientes, otorgndoseles
las credenciales respectivas.
Nota: El revocado del cargo puede ser
candidato al mismo cargo en las siguien-
tes elecciones.
Si se revoca al alcalde, se otorgar
credencial de burgomaestre al primer
regidor, si ste a su vez ha sido revocado
ser alcalde el segundo regidor.
Si se revoca a un regidor se convoca a un
candidato no proclamado de la misma
lista.
El alcalde y el total de regidores de
un concejo municipal constituyen el
nmero legal de miembros. Por tanto,
en caso de haberse revocado a ms
de un tercio (1/3) del nmero legal de
miembros se convoca a elecciones para
elegir al alcalde y regidores del concejo
municipal. En tanto, se convoca a las
autoridades de manera provisional.
13. Principales fundamentos pre-
sentados por la poblacin para
las revocatorias
1. Incapacidad de Gestin
2. Malversacin de Fondos
3. Incumplimiento de Funciones
4. Falta de Transparencia
5. Abuso de Autoridad
6. Nepotismo
7. Peculado
8. No rendir cuentas
9. Ausencia del local municipal o del dis-
trito.
Fuente JNE

Revista #001 - Agubernamental

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