Federalismo fiscal

Quien debe cobrar los tributos? Como deben cobrarse los tributos? Como deben repartirse los recursos? Quien debe gastar esos
recursos? Es un problema de facultades y competencias. Sistemas unitarios = centralismo sistemas federales = facultades concurrentes
Qu estudia el federalismo fiscal? La teora del federalismo fiscal estudia como organizar las decisiones de gasto e ingresos pblicos en
un pas ue tiene mltiples ni!eles de gobierno con autonoma. El enfoue tradicional del federalismo parte de los beneficios ue pueden
surgir de la descentralizaci"n fiscal. Se estudian los problemas de asignaci"n de funciones #gastos$. %uentes de financiamiento entre los
distintos ni!eles de gobierno y los mecanismos de coordinaci"n #transferencias de recursos y ciertos controles b&sicos$.
Para que descentralizar? 'o (ay dudas ue determinados gastos) deben ser e*ecutados por el gobierno central. +tros gastos pueden ser
descentralizados a un segundo ni!el. +tras prestaciones #ser!icios$ son con!enientes ue se atiendan por los ni!eles locales de gobierno
Objetivos: permitir una adecuada pro!isi"n de bienes pblicos a cargo de cada ni!el de gobierno. Contemplar principios de euidad y
solidaridad inter*urisdiccional. ,arantizar la estabilidad macroecon"mica. -rindar competiti!idad en un mundo cada da mas integrado. El
dilema fundamental de toda federaci"n es definir el grado "ptimo de descentralizaci"n fiscal.
Funciones adecuadas para ser centralizadas: .. %unci"n de estabilizaci"n) lograr m&/imo de empleo y ba*o ni!el de inflaci"n0 el gobierno
central. 1. 2istribuci"n del ingreso. 3. -ienes pblicos puros.
Funciones adecuadas para ser descentralizadas: bienes pblicos semipuros0 educaci"n) seguridad interior) *usticia) salud) obra pblica.
Servicios: con!iene descentralizar al ltimo ni!el. Se conoce me*or en u4 gastar #si en pa!imento) casas o educaci"n$. El intendente sabe
m&s ue un ministro de obras pblicas. E/isten ser!icios ue pueden descentralizarse en muc(as de sus funciones) aunue los planes y
polticas se determinen en ni!eles centrales. 5na *urisdicci"n puede cobrar adicionales para ciertos ser!icios. #,astos) para arreglar los
caminos$.
Niveles ptimos de descentralizacin: tiene ue !er con0 el tama6o de las poblaciones #factor (umano$7 el tipo de territorio #factor
geogr&fico$7 con la e/tensi"n territorial #factor organizaci"n poltica$) con los costos marginales y los beneficios marginales de la
producci"n) o sea con las economas de escala.
!e que depende la descentralizacin? a$ tama6o de un pas. Es un determinante del grado de centralizaci"n. Estados unidos es un claro
e*emplo de pas e/tenso) descentralizado en materia fiscal. -$ ingreso 8er9c&pita. El grado de des9centralizaci"n aumenta con el desarrollo de
un pas (asta cierto ni!el) a partir del cual lo (ace en menor medida. Los pases m&s desarrollados pueden establecer polticas re9distributi!as
a partir de impuestos como los ue gra!an la renta. C$ la democracia. El grado de democracia mantiene relaci"n positi!a con el ni!el de des9
centralizaci"n. #Europa) :m4rica latina.;<=>?=$. 2$ diferencias culturales. Las diferencias culturales tienen una relaci"n in!ersa con el grado
de centralizaci"n. E*emplos Canad&) -4lgica. E$ depende del tipo bienes pblicos) si son di!isibles o indi!isibles. %$ e/ternalidades0 indican
la necesidad de financiamiento central #una campa6a de !acunaci"n$. ,$ efecto derrame0 solo se puede descentralizar (asta determinado
ni!el.
"a equidad : los ser!icios deben ser seme*antes en todas las *urisdicciones) debiendo !ariar nicamente por la diferencia de gastos de
pro!isi"n. Si la pro!isi"n no es similar las personas tendr&n un gran incenti!o a trasladarse (acia au4llas donde se reciben me*ores
beneficios #salud) educaci"n y *usticia$
#l efecto derrame: este efecto se produce en las grandes ciudades. 8articularmente cuando sus fronteras son permeables. Se produce en
ser!icios de educaci"n y salud #entre otros$.el costo de los me*ores ser!icios) lo pagan auellos ue menos reciben.
$eorema de Oates: para un bien pblico) ser& siempre m&s eficiente ue los gobiernos locales pro!ean los ni!eles de output) 8areto9
eficientes a sus respecti!as *urisdicciones) ue la pro!isi"n por el gobierno central de cualuier ni!el prefi*ado y uniforme de para todas las
*urisdicciones. -a*o estos supuestos) (abra una perfecta correspondencia entre *urisdicciones determinadas) preferencias y necesidades de su
poblaci"n respecto de los ser!icios pblicos reueridos. Esto implicara la e/istencia de un gran nmero de ni!eles de gobierno) para ofertar
los bienes pblicos demandados por los indi!iduos de cada *urisdicci"n) lo ue garantizara un bienestar "ptimo
%odelo de $iebout &'()*+: las personas !otan con los pies. Los ciudadanos se radicar&n en auellas *urisdicciones donde se ofrezcan m&s
ser!icios a me*ores costos. Criticas0 la informaci"n debe ser perfecta. :mplia posibilidad e elecci"n. 2eben e/istir montos mnimos de
tributos a pagar. Capacidad de mo!ilizaci"n total. Costos constantes de los ser!icios.
$ransferencias del estado central: ue pasa cuando una *urisdicci"n tiene m&s !enta*as ue otra) tanto en materia de gastos como en los
recursos? @ecanismos del estado central0 depende de c"mo se transfieren los fondos a otro ni!el de estado o a las personas ue con ellas se
benefician. Las transferencias ser&n directas o indirectas. En argentina estado federal) adem&s de los subsidios y beneficios otorgados a las
personas) transfiere fondos a las pro!incias ue los destinan a programas sociales. En 5S:) estado federal) sal!o las transferencias
e/cepcionales por inundaciones u otros tipos de cat&strofes no son comunes las transferencias a los gobiernos estatales de segundo grado o
locales.
$ransferencias del estado central : a$ condicionadas: a cierta clase de ob*eti!o) denomin&ndose en este ltimo caso tambi4n generales #por
e*emplo para la construcci"n de !i!iendas$. -$ con contrapartida: se establece ue por cada peso ue destina el estado central) una cierta
suma #puede ser igual o no$ ser& aportada por el estado beneficiado. C$ con contrapartida y lmite0 la transferencia del estado central
depender& del consumo del bien pblico ue se efecte en el estado de segundo grado) puede establecerse un lmite a dic(a transferencia. 2$
sin contrapartida, Aransferencia de fondos0 segn el gasto7 segn el grado de eficiencia.
$a- effort0 premiar el esfuerzo de recaudaci"n #5S:) :ustralia$. @ediante las transferencia de igualaci"n. Bmporta sobre ue tipo de
impuestos descansar& la recaudaci"n para repartir entre las pro!incias0 #impuesto al petr"leo o inmobiliario$.
.omo recaudamos? Criterio de beneficio #tasas$7 criterio de eficiencia y de euidad #mono impuestos$7 midiendo indirectamente la
capacidad contribuci"n #impuestos al consumo$7 midiendo la capacidad contributi!a directa #ganancias$7 principio de base imponible inm"!il
o @obil7 principios de administraci"n y pre!isibilidad.
.orrespondencia fiscal: cuando cada ni!el de estado recauda lo ue necesita para financiar su gasto. Lo opuesto0 a$ deseuilibrio !ertical)
cuando e/isten diferencias entre los ni!eles en el reparto de competencias entre el estado federal y el resto de las *urisdicciones. -$
deseuilibrio (orizontal) cuando (ay diferencias entre las pro!incias respecto a lo ue disponen) para gastar por (abitante. 8roblemas de los
deseuilibrios0 afecta el cumplimiento tributario) implica un costo poltico) atenta contra la eficiencia en el gasto) crea una falsa sensaci"n
respecto al ni!el de presi"n tributaria.
Principales caracter/sticas del sistema tributario ar0entino: importancia cuantitati!a) tanto a ni!el nacional como pro!incial) de
impuestos al consumo) las e/portaciones) impuestos al traba*o #indirectos$. Bmportancia menor) impuestos a las rentas de las personas)
directos en general.el r4gimen de coparticipaci"n federal #C') :rt. <C$) marcado deseuilibrio !ertical #pro!incias recaudan el 1DE y
e*ecutan el D<E del gasto$. 2eseuilibrio (orizontal #reparto arbitrario$0 alto ni!el de e!asi"n7 gran cantidad de tributos) regmenes de
retenci"n y percepci"n tornan al sistema muy comple*o7 altas tasas de impuestos al traba*o generan e!asi"n #traba*o en negro.$.
1ntecedentes a la actual le2 de coparticipacin0
2esde .?C39 .?;= 0 naci"n =impuestos al comercio e/terior) tributos en Cap. %E2. y territorios nacionales) endeudamiento e/terno.
8ro!incias = impuestos propios) patrimoniales) inmobiliarios) transferencias. Fasta el a6o .?;=) la naci"n recaudaba los impuestos
aduaneros) mientras ue las pro!incias recaudaban los impuestos internos) de acuerdo con lo establecido por la constituci"n. E/ista total
correspondencia fiscal. Sistema de separaci"n de fuentes
2esde .?;= 9.;3D0 crisis argentina por la dependencia econ"mica del sector e/terno. En .?;. aparecen los primeros impuestos internos
nacionales) y con ello los primeros conflictos sobre los poderes impositi!os de la naci"n y las pro!incias. Etapa de concurrencia de fuentes0
pro!incias ceden a la naci"n recaudaci"n de tributos en sus propias *urisdicciones. :umenta el ni!el de transferencias de la naci"n a las
pro!incias #GE de los gastos financia la naci"n$
2esde .;3D .;<3 0 etapa de coparticipaci"n federal de impuestos) con criterios de!oluti!os. Se unifican impuestos interiores #los recauda la
naci"n$. Las pro!incias se ad(ieren y eliminan impuestos an&logos. La distribuci"n de naci"n a pro!incias es similar al impuesto recaudado
por ellas. Se llaga al 1; E del gasto pro!incial. En .;3C se sanciona la primera ley de coparticipaci"n federal en forma con*unta con el
impuesto a las !entas y la prorrogaci"n del entonces llamado impuesto a los r4ditos. La ley .1..3; instaura el r4gimen de unificaci"n de
impuestos internos. 'ace as la idea de la coparticipaci"n de determinados impuestos) tanto directos como indirectos. En .;D< por ley .1.;CG
y luego por ley .D.<?? de .;C?) se establece ue la recaudaci"n de tales impuestos corresponde a la naci"n) distribuy4ndose su producto
entre ella y las pro!incias) con porcenta*es ue fueron !ariando en el tiempo.
2esde .;<3 a .;?D0 ley 1=11. con !igencia (asta 3.9.19.;?D. Criterio redistributi!o0 incluye todos los impuestos. 'acionales) coeficientes
primarios de dist. Bguales) fondo de desarrollo. 2istribuci"n secundaria en base a0 poblaci"n) brec(a de desarrollo y dispersi"n. D?E de los
coparticipables para las pro!incias. %inanciaban el G1E al <3 E del gasto pro!incial. Contenido de la ley 1=.11.0 coparticipaba0 impuestos a
los r4ditos) las ganancias e!entuales) a las tierras aptas para la e/plotaci"n agropecuaria) a la regularizaci"n patrimonial) a la posesi"n neta de
di!isas) al parue automotor) a las !entas) a las !entas de !alores mobiliarios) impuestos internos y sustituti!os del gra!amen a la transmisi"n
gratuita de bienes. Esta ley tom" en consideraci"n los planteos de 2ino Harac( sobre la necesidad de tener en cuenta un criterio de!oluti!o y
distributi!o en las normas de coparticipaci"n.
2esde .;?C a .;?<0 sin ley de coparticipaci"n
Ley 13CD? de .;?? (asta la actualidad0 las transferencias de la naci"n financian el C<E del gasto pro!incial. La ley 13CD?0 :rt. 1 y 3) la
distribuci"n primaria0 D1)3D E para la naci"n) CD)GGE para las pro!incias) 1E recupero relati!o) -s. :s) C(ubut) 'euu4n) santa cruz) .E
fondo para el tesoro nacional. :rt D) distribuci"n secundaria. :rt G) como se paga. :rt <) fi*a mnimos. :rt ;) formas de ad(esi"n.
:ctualidad0 segn la constituci"n nacional en su :rt. <C) inciso 10 Iimponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
pro!inciasJ. Iuna ley con!enio) sobre la base de acuerdos entre la naci"n y las pro!incias instituir& regmenes de participaci"n de estas
garantizando la automaticidad en la remisi"n de los fondos.J La distribuci"n entre la naci"n) las pro!incias y la ciudad de buenos aires y
entre estas se efectuar& en relaci"n directa a las competencias) ser!icios y funciones de cada una contemplando criterios ob*eti!os de reparto7
ser& euitati!a) solidaria. En el artculo 3K de la C' se establece0 la distribuci"n se (ar& en relaci"n directa con las competencias) ser!icios y
funciones de cada *urisdicci"n. 2ebe ser ob*eti!a) euitati!a y solidaria.
Criterios de reparto segn la C'0 en relaci"n directa a las competencias y funciones. Criterio ob*eti!o de reparto. Criterios de euidad.
Criterio de solidaridad0 %omentando el desarrollo y calidad de !ida
!esequilibrio vertical0 el mayor deseuilibrio !ertical se produ*o durante la d4cada de los oc(enta a los no!enta) cuando se descentralizaron
las funciones de educaci"n) salud y *usticia) principalmente) sin la correspondiente descentralizaci"n de impuestos para financiarlos #@enem$
!esequilibrio 3orizontal0 no e/iste un criterio cientfico ue apoye el grado de dispersi"n ue (ay en la argentina
Los problemas de la distribuci"n actual de gastos y recursos. Las pro!incias aumentan el d4ficit. Se acenta la participaci"n del gasto de
pro!incias en el total. El principal problema es el deterioro de los recursos. %uerte disparidad de ingresos entre naci"n y pro!incias con
impuestos ue no forman parte de la masa coparticipable. Las soluciones ue se encuentran al problema. :parecen las transferencias
discrecionales) el sal!ata*e a las pro!incias) el fondo de desendeudamiento y ciertos cambios en la distribuci"n de los nue!os impuestos.
Las medidas implementas no le resuel!en el dilema de fondo y an uedan temas en agenda. Conclusi"n0 es necesario re!isar a ley de
coparticipaci"n
"a ar0entina parece estar m4s cerca las cifras de un pa/s unitario? Esto fue una decisi"n tomada por el congreso muc(os a6os atr&s. 2e
(ec(o) a principios de siglo las pro!incias financiaban con su recaudaci"n el ;CE de su gasto) por lo ue gozaban de autonoma
financiera. En tanto ue en la actualidad los recursos pro!inciales propios no llegan a financiar ni la mitad de los gastos corrientes. La
comple*idad y la discrecionalidad de la coparticipaci"n primaria) el fuerte peso de los fondos compensatorios ue se tu!ieron ue ir
creando) la creaci"n de nue!os impuestos no coparticipables) ue no (izo m&s ue generar un comple*o sistema de reparto. La naci"n
obtiene recursos Ie/traordinariosJ adicionales. La creaci"n de impuestos o su pr"rroga. La contabilidad creati!a) el impuesto
inflacionario) los degs #derec(os especiales de giros$. La estatizaci"n de las af*ps) el colc("n de ingresos a ni!el naci"n pudo ampliarse
m&s all& de lo ue dictaminaba el crecimiento. Bmpuesto al c(eue aprobado en marzo de 1==.) durante la gesti"n de domingo Ca!allo.
El argumento fue (acer frente a la emergencia econ"mica. 8or eso se fi*" una !igencia limitada) (asta fines de 1==1. 8ero luego fue
prorrogado < !eces. :ctualmente sigue !igente (asta fines de 1=...aporta cerca de una unos L 1C.=== millones. Metenciones la ley de
emergencia econ"mica) sucesi!amente prorrogada) ue le otorg" al 8E' la facultad para fi*ar retenciones a las e/portaciones
agropecuarias) pareci" transformarse en una de las principales fuentes de financiaci"n del estado.
.ontabilidad creativa: en el 1==< se estableci" ue auellas carteras administradas por las af*ps con montos ue no alcanzasen los L1=.===
deberan traspasarse al sistema de reparto. El monto alcanzado fue apro/imadamente de L<.=== millones y la forma de contabilizarlo como
ingresos corrientes) lo ue transform" stocNs de a(orro en flu*o) permitiendo al gobierno nacional me*orar su resultado fiscal. Los 2E,
asignados por el %@B. Es decir) di!idendos por ser pas miembro. El a6o pasado le correspondieron a nuestro pas unos usL 1.DG=)D millones.
Bmpuesto inflacionarios0 las utilidades del banco central) correctamente contabilizadas como ingresos corrientes) fueron cerca de L;.=== m el
a6o pasado y este a6o rondar&n los L.<.=== m. El balance del central se6ala ue este resultado cuasi9fiscal positi!o no fue otra cosa ue
de!aluaci"n.
Los impuestos ue no se coparticipan producen una cada de las transferencias autom&ticas sobre la recaudaci"n nacional. El artculo < de la
ley 13.CD? de coparticipaci"n federal de impuestos establece ue Iel monto a distribuir a las pro!incias) no podr& ser inferior al 3DE de la
recaudaci"n de los recursos tributarios nacionales de la administraci"n central) tengan o no el car&cter de distribuibles por esta ley. La
implementaci"n del fondo federal solidario en 1==;) implic" una recuperaci"n de las transferencias autom&ticas sobre la recaudaci"n
nacional #neta de seg. Social$) lo ue permiti" cumplir la garanta del 3DE dispuesta por la ley de coparticipaci"n #anteriormente incumplido$
2e!aluaci"n0 algunos de los regmenes especiales son montos fi*os y otros se nutren de impuestos ue crecieron menos ue los ue m&s
alimentan a la masa coparticipable) cuyo crecimiento se !e afectado por la inflaci"n.
El gobierno nacional aument" significati!amente la presi"n tributaria pero no la coparticip". : partir del 1==.) la implementaci"n de las
retenciones a las e/portaciones y el impuesto al c(eue) implic" un fuerte aporte al crecimiento de los recursos nacionales en t4rminos del
pbi #DE promedio entre 1==1 y 1==?$. Solamente el segundo se coparticip" en un 3=E. Esto implic") una cada de las transferencias
autom&ticas sobre la recaudaci"n nacional #neta de seguridad social$. Se pas" de una participaci"n promedio de D3E entre .;;3 y 1==.) a
una inferior a la garanta mnima de 3DE a partir del 1==1. Las transferencias discrecionales permitieron m&s ue compensar esa p4rdida.
"as provincias presentan resultados ne0ativos0 ya en el 1==<) con un panorama sumamente positi!o y con ingresos de naci"n crecientes
las cuentas pro!inciales marcaban un ro*o y este 1=.= se presenta) pese a la recuperaci"n econ"mica) como un nue!o a6o negati!o. 2etr&s de
ello salen a luz las bases estructurales del problema0 asunci"n de mayores responsabilidades en materia de gasto O p4rdida en la participaci"n
de los ingresos) ue se suma a la eterna discusi"n de la secundaria. Las pro!incias ingresan en una suerte de dependencia de recursos
nacionales) ue trae apare*ado el mane*o discrecional de fondos e incenti!a un comportamiento procclico en el mane*o del gasto pro!incial
incrementando el ni!el de dependencia.
Por qu no se cambia la le2? Se presentan fuertes trabas. La distribuci"n secundaria) es la fuente principal de ellas. 2iscusi"n problemas
de euilibrios de fuerzas polticas. Se trata de un Ieuilibrio poltico P econ"micoJ no "ptimo. %ondos distribuidos siguen criterios (ist"ricos
ue ya no responden a la realidad de las pro!incias. Su propia ineuidad impone intereses contrapuestos ue impiden su tratamiento.
Federalismos comparados
5S10 su estructura fiscal es descentralizada #con buen ni!el de correspondencia fiscal$. Como en Canad& se e/plica por las D !ariables0 pas
e/tenso) democracia consolidada) fraccionalizaci"n 4tnica y desarrollo) econ"mico. 'o e/isten como en argentina o Canad&
transferencia (acia los estados #sal!o algunas condicionadas$ sino especialmente a las personas. El sistema de transferencias es menos
comple*o. El sistema tributario est& consolidado.
.anad4: tiene tres ni!eles de gobierno #son .= pro!incias$. 8resenta un alto ni!el de descentralizaci"n entre los dos primeros ni!eles de
gobierno #reforma de .;?1$. Las pro!incias tienen ba*o su responsabilidad la mayor parte del gasto pblico) contando adem&s de las
transferencias con una importante fuente de recursos propios. La transferencia m&s importante es la de Iigualaci"nJ. : ni!el federal el
impuesto a la renta es el tributo m&s importante) seguido del BQ: ue tiene una tasa del ?E. En las pro!incias el BQ: es el impuesto m&s
importante0 en .= pro!incias e/isten C sistemas distintos #BQ: de Qu4bec) Farmonized sales Aa/) etc.$. Sistema tributario comple*o.
6rasil: la federaci"n brasile6a presenta un ele!ado ni!el de descentralizaci"n iniciado a fines de la d4cada del <=) y consolidado por la
reforma constitucional de .;??. Los municipios son miembros de la confederaci"n. Bmpuestos indirectos. Aodos los ni!eles de gobierno
(an establecido impuestos indirectos. : ni!el federal el ipi #tipo BQ:$. : ni!el estatal el ineficiente icms0 en origen con tasas
establecidas por cada estado. La general es del .?E. 8ara las !entas nterestaduales el < " .1E segn los estados. ,enera guerra de
tasas y paseo de la factura. Sistema tributario comple*o
!esventajas de la des7centralizacin: en las economas de escala y en la recaudaci"n de impuestos. Competencia tributaria da6ina #Irace to
t(e bottomJ$. Las transferencias para corregir disparidades fiscales. Las transferencias y la distribuci"n personal del ingreso. Los
ob*eti!os de estabilizaci"n.
"a necesidad de las transferencias: la disparidad entre los ni!eles de ingreso entre regiones) los ob*eti!os redistributi!os e/istentes y las
economas de escala en la recaudaci"n de algunos impuestos (ace difcil alcanzar una plena correspondencia fiscal. :dem&s) el
con*unto de impuestos apropiados puede depender de restricciones constitucionales) (ec(os (ist"ricos) factores geogr&ficos) etc. 8ara
atender los deseuilibrios fiscales !erticales e/istentes se debe establecer un sistema de transferencias. Las propiedades del mismo
condicionan el desempe6o econ"mico de un pas
Problemas de visibilidad: reglas de transparencia #presentaci"n regular de informaci"n presupuestaria) e!itar el uso estrat4gico de las
proyecciones macro sobre el presupuesto) obligaci"n de publicitar ciertos actos de gobierno) (omogeneizar sistemas de registro de
informaci"n) etc.$ relati!o al sistema tributario0 impuestos indirectos !isibles y mayor peso relati!o de impuestos directos.
Problemas de crdito: reglas fiscales para limitar el uso del endeudamiento. 'ecesidad de creaci"n de un fondo anticclico. %ondo ue
asegure in!ersiones de capital especialmente en los perodos recesi!os.
Problemas de espacio: redistribuci"n de potestades tributarias incrementando la correspondencia fiscal en pro!incias. Meforma integral del
sistema de coparticipaci"n federal. Encauzar m&s eficientemente canales de sal!ata*e a pro!incias #pr4stamos y no subsidios)
de!oluci"n de pr4stamos en propio perodo de gobierno$. Encauzar las decisiones fundamentales de poltica fiscal.