"Los sindicatos y la educacin pblica en Amrica Latina"
EL SINDICALISMO DOCENTE EN LA ARGENTINA
Director: Gustavo Iaies Autores: Roxana Perazza y Martn Legarralde
Ao 2007 2 NDICE PRESENTACIN ............................................................................................................ 3
PRIMERA PARTE. .......................................................................................................... 5 LOS SINDICATOS DOCENTES EN LA ARGENTINA: LA TENSIN ENTRE LO NACIONAL Y LO PROVINCIAL. ................................................................................. 5 1. Breve referencia a la historia de las organizaciones sindicales docentes en la Argentina. ..................................................................................................................... 5 2. Mapa del sindicalismo docente en la Argentina: La tensin entre lo nacional y lo provincial. ................................................................................................................... 11 2.1. Las organizaciones sindicales de orden nacional ........................................... 11 2.1.1. Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) ........................................................................................................................ 12 2.2. Las organizaciones sindicales en el orden provincial .................................... 15 2.2.1. Provincia de Crdoba: Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC) ........................................................................................................................................ 15 2.2.2. Provincia de Buenos Aires: Frente Gremial Docente SUTEBA y FEB ............ 16 2.2.3. Provincias de Neuqun y Santa Cruz: ATEN y ADOSAC. ................................. 17 2.3. La complejidad de la representacin sindical docente: entre la nacin y las provincias. .............................................................................................................. 18
SEGUNDA PARTE. ...................................................................................................... 20 TENSIN ENTRE UNA LGICA GREMIAL Y UNA LGICA POLTICA: LAS RELACIONES DE LOS SINDICATOS CON EL ESTADO ....................................... 20 1. La lgica poltica .................................................................................................... 20 1.1. El sindicato frente a la transferencia de servicios educativos (1992) ............ 21 1.2. El sindicato frente a la Ley Federal de Educacin (1993) ............................. 23 1.3. El sindicato frente a la poltica educativa reciente. ........................................ 25 1.4. La participacin del sindicato en la definicin de la poltica educativa actual ................................................................................................................................ 26 2. La lgica gremial .................................................................................................... 28 2.1. Las polticas salariales .................................................................................... 29 3. Reconstruyendo la tensin entre la lgica poltica y la lgica sindical. ................. 32
TERCERA PARTE. ....................................................................................................... 34 TENSIN ENTRE OPOSICIN Y COOPERACIN.................................................. 34 1. Las prcticas de oposicin ...................................................................................... 34 2. Las prcticas de cooperacin .................................................................................. 36
CUARTA PARTE. ......................................................................................................... 39 CONCLUSIONES. ......................................................................................................... 39 1. Tres tensiones del sindicalismo docente en su relacin con el estado.................... 39 1.1. Tensin entre lo nacional y lo local ................................................................ 39 1.2. Tensin entre una lgica poltica y una lgica gremial .................................. 42 1.3. Tensin entre cooperacin y confrontacin .................................................... 44 1.4. Reconstruyendo el mapa de tensiones ............................................................. 45 2. Perspectivas sobre escenarios futuros..................................................................... 46
BIBLIOGRAFA Y FUENTES ..................................................................................... 50 3 PRESENTACIN
El presente trabajo se enmarca en el proyecto de investigacin: Los Sindicatos y la educacin pblica en Amrica Latina del programa regional de la Fundacin Konrad Adenauer: Poltica Social en Amrica Latina (SOPLA). El trabajo se organiza en tres partes, de acuerdo con tres tensiones estructurales que son fundamentales para comprender y categorizar la complejidad de la representacin sindical docente en la Argentina y su relacin con la gestin educativa, y un apartado final sobre conclusiones. La primera tensin es entre el orden nacional y el orden provincial / local. Como se ver, tanto la distribucin de atribuciones, responsabilidades y recursos entre los estados provinciales y el estado nacional en materia educativa, como la conformacin histrica de los sindicatos docentes, permiten observar diferentes lgicas en la relacin entre sindicatos y gestiones educativas en el orden nacional y en el orden provincial. La segunda tensin es entre una lgica sindical y una lgica poltica. El sindicato que se analiza en este trabajo (CTERA) participa de ambas lgicas. Por una parte, ha tenido y tiene una racionalidad sindical, propia de la representacin de los intereses de sus afiliados, lo que lleva a la organizacin a negociar determinados beneficios, condiciones de trabajo o mejoramientos salariales, as como a pugnar por el control de distintos recursos que se distribuyen en el sistema educativo. Por otro lado, la identidad ideolgica del sindicato, y la participacin directa de varios de sus miembros en distintas fuerzas polticas, ha hecho que la organizacin se vea involucrada y se posicione en el campo poltico partidario o en el campo ideolgico fuera del marco de los partidos. Este posicionamiento ha hecho que el sindicato sostuviera un discurso crtico opositor durante alguna etapa, o desarrollara acuerdos polticos con el oficialismo en otra. Estas dos lgicas a su vez, se han presentado como una tensin toda vez que en varios momentos de la historia reciente, el inters sindical ha hecho aproximar las posiciones entre sindicato y gobierno mientras el primero sostena un discurso pblico de oposicin, y en otras ocasiones, conflictos de raz sindical (por ejemplo, recortes salariales) han hecho fracturar acuerdos ideolgico polticos ms generales con el gobierno. La tercera tensin que organiza este trabajo es entre prcticas de oposicin y prcticas de cooperacin. Desde la etapa fundacional del sindicato, CTERA ha construido una imagen pblica de fuerza opositora, que se ha materializado en un ejercicio de medidas 4 de fuerza de distinto tipo, pero que han ido alimentando esa imagen pblica. Sin embargo, el reposicionamiento del sindicato en el orden nacional, da lugar al desarrollo de otro tipo de prcticas de negociacin y cooperacin. Este viraje tambin se presenta como una tensin, entre una identidad construida sobre un discurso opositor, y unas prcticas que muestran estrategias de cooperacin y negociacin. Finalmente, en el apartado de conclusiones, reconstruimos conceptualmente estas tensiones, y ofrecemos una imagen de conjunto, que permite analizar la complejidad de la representacin sindical docente en la Argentina, sus posicionamientos y sus relaciones con la gestin educativa.
5 PRIMERA PARTE. LOS SINDICATOS DOCENTES EN LA ARGENTINA: LA TENSIN ENTRE LO NACIONAL Y LO PROVINCIAL.
1. Breve referencia a la historia de las organizaciones sindicales docentes en la Argentina.
Si bien la historia del sindicalismo argentino se remonta a las primeras dcadas del siglo XX, asociado al fenmeno inmigratorio y al nacimiento de la cuestin social 1 , podra decirse que las primeras experiencias de sindicalizacin del magisterio en la Argentina, con una escala significativa, se produjeron en las dcadas de 1940 y 1950, durante el gobierno de Juan D. Pern. En este perodo, la Argentina experiment un ciclo de auge de las organizaciones sindicales, ahora bajo el amparo y la promocin del Estado. Durante las presidencias de Pern se llev a cabo una poltica persistente de creacin y fortalecimiento de sindicatos nacionales, que adquirieron peso en la toma de decisiones y fueron reconocidos como interlocutores del Estado en reas clave. En este contexto, en 1953, se produjo la creacin de la Unin de Docentes Argentinos (UDA), un sindicato docente nacional, fuertemente identificado con el peronismo en esta etapa, pero que no logr aglutinar de manera consistente a la totalidad del magisterio 2 . Entre 1955 y 1973, se produjo la creacin de distintos sindicatos docentes a nivel de las provincias, y se llevaron a cabo algunos intentos de organizacin de federaciones u otro tipo de organizacin de segundo grado 3 . El inicio de este ciclo se asoci con los reclamos de distintas organizaciones magisteriales por contar con un estatuto docente (medida que se concret en 1958). Los conflictos por la sancin de este estatuto
1 La cuestin social fue la denominacin que recibi el conjunto de problemas emergentes por la fuerte transformacin de la estructura social de la Argentina, como resultado fundamental del fenmeno inmigratorio. Estas problemticas se concentraron en las grandes ciudades y enfrentaron a las elites polticas con la emergencia de un proletariado industrial que comenzaba a constituirse en un sujeto poltico. Vase: ZIMMERMANN, Eduardo (1995) Los liberales reformistas: la cuestin social en la Argentina (1890 1916). Sudamericana, Universidad de San Andrs 2 Desde la consolidacin del sistema educativo argentino a comienzos del siglo XX, los docentes se identificaban como parte de los sectores medios. Estos sectores, por su parte, se enfrentaron con el peronismo. Posiblemente, este haya sido uno de los obstculos para que un sindicato docente nacional, promovido por el Estado, no haya logrado concitar adhesiones generalizadas en el magisterio. Vase: VZQUEZ, Silvia Andrea (2005) Luchas poltico educativas: el lugar de los sindicatos docentes. CTERA. Pgina 9. 3 Las organizaciones sindicales pueden ser de primer, segundo o tercer grado. Las organizaciones de primer grado son aquellas que afilian a trabajadores individuales. Las organizaciones de segundo grado agrupan a sindicatos de primer grado en federaciones. Las organizaciones de tercer grado agrupan federaciones en confederaciones, por lo general de nivel nacional. 6 marcaron tambin el nacimiento de otras organizaciones sindicales de importancia en el orden provincial 4 . Tras varios intentos de unificacin de las organizaciones sindicales provinciales y regionales, buscando lograr una representacin sindical sectorial unificada, en 1973 se produjo la creacin de la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA). Uno de los rasgos salientes de la CTERA en esta primera etapa era la heterogeneidad de sus sindicatos de base. En los encuentros que dieron lugar a la creacin de CTERA participaron entre 100 y 140 sindicatos de base. Los modelos sindicales que se expusieron y confrontaron en el proceso de creacin de CTERA fueron dos: por una parte, una federacin de sindicatos nicos provinciales, y por la otra, una confederacin de federaciones de sindicatos provinciales. Esta ltima era una organizacin de 3 grado, lo que le impeda su incorporacin a una central sindical como la Confederacin General del Trabajo (CGT), que tambin era de 3 grado, y que agrupaba a su vez a gran parte del sindicalismo argentino bajo el sello del peronismo. En el fondo, esta distincin de dos modelos de organizacin sindical, tambin implicaba un debate sobre el posicionamiento del sindicalismo docente frente a las fuerzas polticas ms importantes del pas. La CGT haba cobrado protagonismo como actor poltico durante el peronismo, y ms tarde se haba convertido en la base social del este movimiento 5 . Desde esta posicin, adems, este sindicalismo haba sido escenario de fuertes tensiones entre un amplio sector sindical que adhera a la figura de Pern y otro ms proclive a participar en negociaciones y dilogos con los gobiernos en curso. Conformar una confederacin, que estuviera imposibilitada de participar en la CGT, tambin implicaba tomar una posicin de autonoma respecto del peronismo, y del sindicalismo peronista en particular 6 .
4 Por ejemplo, la Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB) fue creada tras una prolongada huelga docente en 1958. La FEB es un sindicato que agrupa a maestros y maestras de la provincia de Buenos Aires, el sistema educativo provincial de mayores dimensiones del pas. Representa, predominantemente, a los maestros y maestras de mayor antigedad del sistema, y a aquellos que desempean cargos directivos y de supervisin. 5 Una de las razones por las cuales cobr un peso significativo el sindicalismo peronista como actor poltico en la dcada de 1960 residi en que el peronismo, como fuerza poltica, estaba proscrito. Esto hizo que, de manera informal, el peronismo se manifestara polticamente mediante los condicionamientos que los grandes sindicatos podan imponer a los gobiernos. Vase: CAVAROZZI, M. (2006) Autoritarismo y democracia (1955 2006). Editorial Ariel. 6 Aunque esto no significaba necesariamente enfrentamiento, ya que muchos de los sindicatos de base de CTERA se identifican con el peronismo y algunos pertenecen tambin a la CGT, como el caso de la Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC). 7 En los estatutos fundacionales de CTERA y las discusiones que llevaron a cabo en torno de su creacin, se expusieron tambin las tendencias que marcaron la identidad de la organizacin sindical. Si durante el perodo 1955 1973, el nacimiento, consolidacin y agrupamiento de las organizaciones sindicales docentes estuvo caracterizada fuertemente por las demandas sectoriales (desde la sancin de un estatuto docente hasta su efectiva vigencia en trminos de la regulacin del salario, la jubilacin, etc.), los debates en torno de la creacin de CTERA se encontraron marcados por la intensificacin de pronunciamientos ideolgicos cercanos a los procesos de radicalizacin poltica del perodo 7 . En esta tensin se observa, entonces, un trnsito de posiciones ms cercanas al sindicalismo tradicional y a las asociaciones profesionales, hacia posiciones ms radicalizadas, de corte clasista y cercana a un sindicalismo combativo 8 . Esta es una marca de identidad fundacional de esta organizacin sindical, que se ha mantenido como parte de su discurso pblico hasta el presente 9 . Por otra parte, esta doble lgica, sindical y poltica, atraviesa los posicionamientos del sindicato frente a las distintas gestiones educativas, tal como se analizar en la segunda parte de este trabajo. Durante la dictadura militar en Argentina (1976 1983), la CTERA sufri el asesinato y secuestro de algunos de sus dirigentes, el exilio de otro sector, y en general, fue afectada como organizacin sindical por la ofensiva del gobierno dictatorial a las organizaciones gremiales (intervencin, suspensin, etc.) Durante la dcada de 1980, con la vuelta de la democracia, la CTERA cobr cada vez mayor relevancia como actor de la poltica educativa, convirtindose en un interlocutor reconocido por el Estado nacional en las negociaciones salariales y las demandas por condiciones de trabajo. En el ao 1988 el sindicato llev adelante un plan de lucha prolongado, con el que logr un alto nivel de adhesin, y constituy un fuerte indicador de la capacidad de
7 Algunos de estos pronunciamientos fueron la inclusin de posiciones antiimperialistas, demandas de justicia social y un corte clasista de las declaraciones fundacionales de CTERA. 8 En el encuentro llevado a cabo en Huerta Grande (provincia de Crdoba), se produjo una declaracin de principios que permite observar el corte radicalizado del discurso fundacional de la organizacin. Por ejemplo: El docente, trabajador de la educacin, est trascendiendo la condicin de transmisor de conocimientos, para actuar permanentemente como un factor importante del avance social que posibilitar la autntica liberacin del hombre, de la patria y de los pueblos. 9 Es importante hacer notar que algunos trabajos, producidos por investigadores vinculados a la CTERA, indican que en la etapa fundacional de la confederacin, estas posiciones polticas diferenciaban a la cpula y la base de la organizacin, ms interesada esta ltima en las demandas laborales. Vase: VZQUEZ Silvia Andrea (2005) Op. Cit. Pgina 20. 8 movilizacin de la CTERA como actor de la poltica educativa en aqul perodo. Como culminacin de una huelga prolongada (42 das), se concret una movilizacin de importancia, que fue denominada Marcha Blanca, y que concit amplio apoyo de la opinin pblica, marcando un hito en la historia de la organizacin, ya que logr presentarse pblicamente como un sindicato con gran capacidad de movilizacin autnoma. Otro logro significativo de esta medida de fuerza fue instalar el tema educativo y su financiamiento en el centro de la agenda pblica. Este acontecimiento marc otro de los elementos identitarios de esta organizacin sindical, relacionado con la metodologa de la confrontacin mediante planes de lucha en torno de huelgas (ms o menos prolongadas) y movilizaciones pblicas, y la instalacin de temas de poltica educativa en la agenda pblica. Durante la dcada de 1990, la CTERA se posicion polticamente como un sindicato fuertemente opositor, y desarroll un discurso pblico antagnico a las reformas estructurales que se llevaron a cabo en el sistema educativo. Uno de los acontecimientos ms notables de esta etapa fue la descentralizacin final del sistema educativo argentino, concretada a partir de una ley de transferencia de servicios educativos de 1992. Esta ley completa un ciclo iniciado en 1968 10 , pero que tiene su medida de mayor impacto en 1978, con la transferencia de las escuelas primarias que dependan de la nacin, al orden provincial. En 1992 se transfieren las escuelas secundarias, los institutos de nivel terciario nacionales y las escuelas pblicas de gestin privada a las provincias. Con ello, todas las relaciones laborales docentes quedan en manos de las gestiones provinciales 11 , haciendo ms complejos los procesos de negociacin, acuerdo o confrontacin en el orden nacional. Entre otras consecuencias, esta transferencia cristaliza la posibilidad de que los docentes de las distintas provincias argentinas perciban salarios diferentes 12
10 En 1968 se produce una primera transferencia de escuelas primarias nacionales a las provincias, pero que alcanza a unos pocos establecimientos, y se produce por convenio entre el ministerio nacional y algunas provincias que voluntariamente lo suscriben. En 1978, en cambio, el poder ejecutivo nacional transfiere de manera compulsiva la totalidad de las escuelas y la relacin laboral de todos los maestros de educacin primaria dependientes del orden nacional a las provincias. 11 En la nueva distribucin de competencias, las provincias quedaron a cargo de la gestin directa de las escuelas, de la titularidad de la relacin laboral de los docentes, y de un conjunto de definiciones de poltica educativa a escala provincial. El orden nacional qued facultado para evaluar, definir las bases del currculum nacional, organizar la capacitacin docente, llevar a cabo polticas compensatorias, entre otras atribuciones. 12 La disparidad salarial era anterior al proceso de transferencia. Sin embargo, el hecho de que existiera, en todo el pas, un conjunto de maestros y profesores cuyo salario estaba regulado de manera uniforme por el nivel nacional, funcionaba como una especie de parmetro comn para las negociaciones salariales locales. A partir del proceso de transferencia, la disparidad salarial qued legalmente consolidada. 9 (situacin que se vena dando antes de la transferencia, pero que se consolida a partir de sta). La CTERA sostuvo un discurso pblico opositor a esta medida de transferencia, y a la vez, de antagonismo general a toda la reforma educativa. Un hito de la conflictividad docente de este perodo fue la llamada Carpa Blanca, que consisti en una medida de protesta, con la instalacin de un grupo de docentes que realizaban ayuno frente al parlamento, y que se renovaba peridicamente 13 . Esta medida, fue creciendo en su implementacin y finaliz alcanzando un gran impacto en la opinin pblica, consolidando la imagen de CTERA como uno de los principales sindicatos de la oposicin 14 . La Carpa Blanca adems, tuvo el sentido de nacionalizar las protestas docentes, otorgando relevancia a CTERA como actor de la poltica educativa, paradjicamente, en momentos en que se haba concretado la descentralizacin educativa definitiva 15 . Si bien esta medida de protesta fue fundamentada por distintos actores sindicales como una oposicin a la reforma educativa en marcha desde la sancin de la Ley Federal de Educacin en 1993, una de las demandas puntuales (cuyo logro dio lugar al levantamiento de la medida) fue disponer de mecanismos de financiamiento exclusivo para la educacin, y particularmente, para el mejoramiento salarial. La Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente, sancionada al efecto, dispuso la creacin de un impuesto en la primera etapa, que luego deriv en la decisin del nuevo gobierno
13 Esta caracterstica particular de la protesta ha sido caracterizada por varios actores como una modalidad original, diferente de las modalidades tradicionales de confrontacin (huelgas, movilizaciones), y le permiti a CTERA mostrarse pblicamente como un sindicato con capacidad para catalizar distinto tipo de demandas sociales. Por otro lado, como estrategia de protesta, la Carpa Blanca obtuvo una importante visibilidad en los medios de comunicacin nacionales e internacionales sin poner a prueba la capacidad de movilizacin del sindicato, ya que no implicaba exponer la adhesin de los maestros y profesores en una huelga o movilizacin. 14 fueron 3 aos, fue una toma de conciencia muy fuerte sobre qu significaba el modelo y dnde estbamos parados y qu pasaba con la Nacin. Fue casi un grito desesperado de la CTERA para no perder definitivamente la posibilidad de financiamiento de la educacin pblica, tratbamos de salvar la educacin pblica. Ya no discutamos ms otros grandes debates, si la jubilacin, si las condiciones de trabajo, porque la gran discusin era la salvacin de la educacin pblica que estaba que tena sentencia final. Entrevista a Martha Maffei (Ex Secretaria General de CTERA). Por otra parte, desde la ptica de los responsables de la gestin educativa, la Carpa Blanca signific un posicionamiento pblico de oposicin, mientras el propio sindicato acordaba distintas polticas especficas en el marco de la reforma educativa. 15 Seala Susana Decibe, ex Ministro de Educacin en relacin con la Carpa Blanca: pero la CTERA, por qu necesit y fue genial su recurso como protesta? Porque volvi a instalarse, a pesar de la descentralizacin, como actor nacional. Ella [CTERA] necesitaba polticamente un espacio de re identidad digamos, porque haba perdido poder en esta cosa de la descentralizacin (), tal es as, que no manejaba ninguna de las situaciones gremiales, como ahora, de ninguna provincia. Bueno, en ese momento, con pnico a desaparecer directamente, busc un recurso excelente en trminos polticos, de identidad y de canalizar toda la protesta. Entrevista a Susana Decibe (Ex Ministro de de Educacin 1996 -1999). 10 (diciembre de 1999) de sostener el fondo con aportes de las rentas generales del tesoro nacional, medida que provoc el levantamiento de la carpa.. En el mismo perodo en que CTERA sostuvo una posicin pblica de fuerte confrontacin en el plano poltico, mantuvo negociaciones con la gestin ministerial, acordando el desarrollo de polticas especficas, y obteniendo el control (o parte de l) sobre recursos reclamados por la organizacin. En esta etapa, CTERA logr la presidencia de la Caja Complementaria para la Actividad Docente 16 y el control de la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD). Asimismo, tuvo una significativa participacin en la implementacin de la poltica de capacitacin docente gestionada por la nacin y las provincias a travs de sus programas financiados por la Red Federal de Formacin Docente Continua. Esta situacin permite observar los juegos diferentes que la organizacin debi sobrellevar en los distintos planos de su actividad, en el sentido de una tensin entre una lgica poltica (el discurso de oposicin al gobierno de Carlos Menem) y una lgica sindical (la negociacin con el estado en su condicin de empleador y administrador de recursos estratgicos).
16 CTERA, UDA, AMET y SADOP conducen, junto con tres representantes del Ministerio de Educacin de la Nacin y tres sndicos -uno por los gremios, uno por los jubilados y uno por el Ministerio de Educacin- la Caja Complementaria de Previsin para la Actividad Docente. En marzo de 1975 se cre la Caja Complementaria de jubilaciones y pensiones del personal docente, cuya continuacin es la sealada Caja Complementaria, instaurada en el ao 1983 con la promulgacin de la Ley 22.804 con el fin de extender los beneficios a mayor cantidad de docentes. La Caja funciona como entidad no estatal de derecho pblico sin fines de lucro, con personera jurdica y capacidad administrativa y financiera. El complemento se otorga a todos los docentes y pensionados del sector comprendidos en la Ley, y su monto, de acuerdo al sistema de reparto, se ajusta a los ingresos disponibles. Se dirige a los docentes con servicios nacionales, sean o no transferidos a las provincias o Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y los que se desempeen en institutos privados incorporados a la enseanza oficial, as como tambin aquellos incorporados por medio de convenios, como la Universidad de Buenos Aires, de Lujn, de Catamarca, Consejo del Menor y la Familia , Servicio Penitenciario Federal y COMFER. 11 2. Mapa del sindicalismo docente en la Argentina: La tensin entre lo nacional y lo provincial.
Una de las caractersticas ms salientes del sindicalismo docente en la Argentina en la actualidad es su complejidad organizacional. Existe una gran variedad de organizaciones sindicales que actan en distintos niveles jurisdiccionales (provincial, nacional), organizaciones sindicales de distinto grado (1, 2 y 3) coexistiendo en distintos agrupamientos, organizaciones que agrupan a docentes de un mismo nivel y/o modalidad del sistema (educacin bsica primaria, educacin secundaria, educacin tcnica, etc.), entre otras variables. Esta situacin debe ser comprendida en el marco de un pas cuya organizacin poltica es federal, y su sistema educativo ha transferido el control de las escuelas a las 24 provincias.
2.1. Las organizaciones sindicales de orden nacional
Cinco organizaciones sindicales docentes poseen personera gremial a nivel nacional, es decir, son reconocidas oficialmente como representacin de los maestros en las negociaciones salariales, de condiciones de trabajo, etc. Estas organizaciones son: la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA), la Confederacin de Educadores Argentinos (CEA), la Unin de Docentes Argentinos (UDA), la Asociacin del Magisterio de la Educacin Tcnica (AMET) y el Sindicato Argentino de Docentes Privados (SADOP). Una nota a sealar es que el nivel en que actan las organizaciones no se corresponde vis a vis con el grado de la organizacin. CTERA, como organizacin sindical de 3 grado, acta a nivel nacional, agrupando a sindicatos provinciales (de 2 grado), que a su vez incluyen secciones locales (municipales o departamentales) con niveles variados de independencia de acuerdo con cada provincia. En cambio, UDA, que tambin es una organizacin que acta a nivel nacional, es de 1 grado y cuenta con seccionales y filiales provinciales, y aglutina predominantemente a docentes de educacin media. Parece importante aclarar que CETRA concentra la mayor cantidad de afiliados, en el agregado nacional. Por otra parte, algunas modalidades se hallan preferentemente sindicalizadas en organizaciones especficas, con independencia de la jurisdiccin. Ese es el caso de 12 AMET, que agrupa a los docentes de nivel medio de educacin tcnica en una organizacin de 1 grado de orden nacional, con secciones regionales de orden provincial. A su vez, algunas de las organizaciones de 1 grado con actuacin nacional pero con incidencia en un nivel o modalidad, han tendido a generar centrales o confederaciones. CONTEDUC (Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin), por ejemplo, es una confederacin de sindicatos docentes promovida por la Confederacin General del Trabajo (CGT) con participacin de la Asociacin del Magisterio de Enseanza Tcnica (AMET) y el Sindicato Argentino de Docentes Privados (SADOP). La Confederacin de Educadores Argentinos (CEA) es una confederacin conformada fundamentalmente en torno de tres organizaciones: la Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB), el Sindicato de Educadores de Buenos Aires (SEDEBA) y la Unin Argentina de Maestros y Profesores (CAMyP), esta ltima limitada fundamentalmente a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad de Buenos Aires. A esto debe agregarse que no es posible indicar un nico modelo de organizacin sindical desde el punto de vista de sus prcticas polticas internas, su agenda de preocupaciones, y el vnculo que establecen con sus afiliados. Asimismo, este panorama se halla atravesado por una multiplicidad de modos de relacin con las gestiones educativas, los partidos polticos del oficialismo y la oposicin en cada nivel del estado, la dimensin y condiciones de las bases sindicalizadas, entre otras variables. Este complejo panorama de la representacin sindical docente debe ser puesto en relacin con las atribuciones de los distintos rdenes del estado sobre las relaciones laborales de los docentes, sus condiciones de trabajo y la definicin del salario.
2.1.1. Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA)
A escala nacional, la organizacin sindical de mayor peso por la cantidad de afiliados que agrupa es CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina). CTERA forma parte de la central sindical Central de Trabajadores Argentinos (CTA), que no posee personera gremial y que nuclea a gran parte de los sindicatos de trabajadores estatales y organizaciones sociales. CTERA posee personera gremial registrada en el Ministerio de Trabajo, y en 2004 declaraba poseer 260.390 13 afiliados. En las ltimas elecciones, adems, declar que votaron cerca de 120.000 afiliados 17 . CTERA agrupa a su vez a una organizacin sindical docente por cada provincia y una en la ciudad de Buenos Aires (24 en total). No todas estas organizaciones comparten las posiciones polticas y sindicales 18 de la conduccin nacional de CTERA, lo que en ocasiones acarrea tensiones y contradicciones entre los posicionamientos polticos de la conduccin nacional y las agrupaciones que ejercen la conduccin de los sindicatos a nivel provincial 19 . En realidad, parece difcil encontrar un patrn comn en trminos de modelos de operacin y estrategias de negociacin, entre los diferentes sindicatos provinciales, tanto por las agrupaciones que se alternan en la conduccin como por el hecho de que operan sobre realidades polticas y sociales muy diferentes. Su pertenencia a la CTERA no condiciona de modo alguno, las caractersticas propias que toman en cada una de las jurisdicciones. Por otra parte, a pesar de tener una importante presencia pblica, la capacidad de la conduccin nacional para movilizar a las bases magisteriales est mediada por el grado de acuerdo que presten los sindicatos provinciales miembros de CTERA, dada la definicin provincial de muchos de los ejes de negociacin y conflicto. Este hecho dificultaba la posibilidad de construir a la CTERA como un actor nacional de la discusin sindical, situacin que slo se ha fortalecido y ha cambiado en los ltimos aos de gestin del presidente Kirchner, cuando el Ministerio de Educacin Nacional asumi mayor protagonismo en las temticas salariales y de condiciones de trabajo. En cuanto al financiamiento de la actividad sindical, CTERA dispone a su vez, de mecanismos de financiamiento mediados por los sindicatos de nivel local, que son los que asumen la representacin directa de los afiliados en la relacin laboral con los gobiernos provinciales. Solo el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), es un
17 En 2005 existan en la Argentina aproximadamente 570.000 cargos docentes. Fuente: DINIECE MECyT. Segn el censo nacional docente 2004; hay 689.885 docentes en actividad, algunos de ellos se desempean en ms de un cargo y en ms de un nivel y son contados en cada uno de ellos. Fuente: Censo Nacional de Docentes 2004 Resultados definitivos, DINIECE-MECyT 18 Parece necesario aclarar que buena parte de las diferencias en materia de accin sindical derivan de su localizacin en jurisdicciones con gestiones estatales de caractersticas diferentes, a la orientacin del grupo que controla el sindicato, ms all de la existencia de principios comunes. 19 Eso no quiere decir que no haya debate, claro que hay debate al interior del gremio. En SUTEBA [provincia de Buenos Aires] por ejemplo, nosotros conducimos desde el sindicato con otra agrupacin, la Azul y Blanca, que es claramente opositora del proyecto kirchnerista y bueno, tenemos dificultades, tenemos discusiones. Ahora hay un proceso electoral de CTERA y vamos en listas separadas, sin embargo no ha generado en el sindicato una situacin de rupturas sino el de procesar el tema de las diferencias. Entrevista a Roberto Baradel (Secretario General del Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de la provincia de Buenos Aires SUTEBA) 14 complemento salarial derivado de una asignacin especfica (inicialmente asociado a un impuesto especial y actualmente financiado con recursos generales del tesoro nacional 20 ), producto de un acuerdo de nivel nacional. El cronograma de pagos est permanentemente tensionado por la negociacin entre el Estado nacional y los sindicatos de este nivel. Por otra parte, la Ley de Financiamiento Educativo (N 26.075), sancionada en 2005, establece un articulado que confiere a las organizaciones sindicales con representacin nacional, atribuciones en la negociacin de condiciones laborales, calendario educativo, salario mnimo docente y carrera docente (art. 10), y las pone en dilogo con el Consejo Federal de Cultura y Educacin. Esto confiere a CTERA y a otras organizaciones sindicales de orden nacional, una participacin en los procesos de negociacin que podra superponerse con las atribuciones de las organizaciones provinciales o de base en aquellas provincias en las que existen instancias propias de negociacin salarial 21 , y con los propios estados provinciales, responsables de financiar los beneficios que resulten de dichos acuerdos. A partir del 2004, el gobierno nacional estipula un piso salarial comn para todos los docentes del pas. Desde entonces, cada ao lo define con el acuerdo de la mayora de los gremios con representacin a nivel nacional. A diferencia de una definicin del salario mediante un acuerdo con los gobiernos provinciales, el gobierno nacional privilegi la negociacin y el acuerdo con los sindicatos, lo que acarre algunos conflictos con varias gestiones provinciales. De hecho, el Ministerio de Educacin debi contar con un fondo (Programa de compensacin salarial 22 ) que permite compensar la situacin de algunas jurisdicciones con baja capacidad de enfrentar las decisiones tomadas, aunque el mismo no permiti solucionar el conjunto de los problemas que se presentaron. A comienzos del ao 2007, el gobierno nacional anunci el incremento del piso salarial docente para todo el pas de $1.040.- (aproximadamente U$S 327.-) Esta medida fue acordada entre el gobierno nacional y la conduccin de los sindicatos educativos
20 Se trata del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) establecido por la Ley N25.053. La ley, sancionada en 1998, estableca un impuesto especfico de emergencia a los automotores, cuyo producto se destinaba exclusivamente al mejoramiento de las remuneraciones docentes. 21 Ocho de las veinticuatro jurisdicciones tienen en marcha negociaciones paritarias a nivel de la provincia, en tanto que paralelamente se registran paritarias a nivel nacional. No se halla resuelto desde el punto de vista normativo la articulacin entre estas dos instancias de negociacin. 22 Artculo 5. Ley de Financiamiento Educativo. 15 nacionales. Esta es otra atribucin crucial de los sindicatos docentes nacionales, derivada de la nueva configuracin de relaciones entre sindicatos y Estado. Nuevamente, esta situacin representa una tensin entre la estructura de organizacin del sistema y el espacio de negociacin, dado que los acuerdos nacionales no se trasladan al financiamiento necesario para afrontarlo, salvo aquellas provincias que han sido incluidos en el fondo asignado al programa de compensacin salarial. Al mismo tiempo, a escala provincial, existen organizaciones sindicales que participan de la negociacin, no todas pertenecientes a la CTERA o a algn nucleamiento nacional. Al mismo tiempo, la mecnica de aumento de pisos salariales que no se trasladan porcentualmente al conjunto de la estructura, provoca tensiones en aquellos docentes de mayor antigedad y con tareas de mayor nivel en el sistema.
2.2. Las organizaciones sindicales en el orden provincial
La representacin sindical registra distintos estilos polticos y situaciones, de acuerdo con las jurisdicciones. En cada provincia, el grado de representacin, la coexistencia de dos o ms organizaciones sindicales, o la participacin de dos o ms lneas internas dentro de un sindicato nico, son algunas de las variables a considerar para comprender la complejidad del sindicalismo docente en la Argentina. A continuacin, se presentan brevemente tres casos que permiten observar la disparidad de modelos organizacionales de la representacin sindical docente en la Argentina 23 .
2.2.1. Provincia de Crdoba: Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC)
En la provincia de Crdoba, la Unin de Educadores de la Provincia de Crdoba (UEPC) es la organizacin de base de CTERA. Si bien existen otros sindicatos docentes, ninguno llega a competir con UEPC en cuanto a la representacin de los docentes de educacin bsica. La conduccin de la UEPC, participa de la agrupacin que conserva la conduccin de CTERA, mostrando en la actualidad 24 , un alineamiento
23 Debe indicarse que, ms all de la complejidad y diversidad de la representacin de los docentes en la Argentina, el modelo predominante de esta representacin en la actualidad es el sindicato, frente a otros tipos de organizacin como las asociaciones profesionales. 24 Esto no siempre fue as. La doble pertenencia de UEPC a la central sindical docente CTERA y a la CGT, acarre tensiones en distintos perodos de la historia reciente, en los que el posicionamiento poltico de la UEPC no coincida con el posicionamiento de la CTERA a nivel nacional, aunque esta organizacin nunca cort su pertenencia a la Confederacin. 16 estable entre el sindicato a nivel de la provincia con las posiciones de la central sindical a nivel nacional, ms all de perodos en los que se presentaron tensiones 25 . Las posiciones de UEPC en relacin con el gobierno provincial han sido de dilogo y acompaamiento en lo poltico, aunque manteniendo distancia y dureza en las negociaciones gremiales especficas. El sindicato experiment una etapa de alianza con el estado en torno de una nueva administracin educativa a comienzos de la presente dcada, pero esta experiencia registr vaivenes. A partir de all, la UEPC se ha visto tensionada entre la lgica de la negociaciones sindicales (reclamos por salarios o condiciones de trabajo) en la que mantuvo posiciones duras y la alianza poltica con el oficialismo provincial.
2.2.2. Provincia de Buenos Aires: Frente Gremial Docente SUTEBA y FEB
En la provincia de Buenos Aires, que cuenta con el sistema educativo de mayores dimensiones del pas, los docentes de educacin bsica y media se nuclean predominantemente en dos organizaciones sindicales: SUTEBA (Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de Buenos Aires) y FEB (Federacin de Educadores Bonaerenses). SUTEBA es la organizacin de base de CTERA en la provincia, mientras que FEB tradicionalmente actu de manera diferenciada, con una posicin de mayor dilogo con las gestiones, y con menos tendencia a llevar a cabo medidas de fuerza. FEB participa adems de la CEA, otra central sindical docente. Sin embargo, en los ltimos aos, y sobre todo en torno de las negociaciones salariales a nivel de la provincia, FEB y SUTEBA han actuado de manera conjunta, en el Frente Gremial Docente 26 , aunque esa no ha sido ni parece ser, una actitud permanente en el tiempo. Esta alianza para la negociacin ha conferido mucho ms peso a las organizaciones sindicales, adems de dotar de mayor legitimidad a la accin de cada organizacin en relacin con sus miembros. La tradicional competencia entre FEB y SUTEBA se halla reducida en esta coyuntura de negociacin por esta actuacin conjunta (aunque esto no invalida que cada organizacin desarrolle paralelamente distintas estrategias, lo que
25 Debe hacerse notar que a pesar de dichas tensiones, UEPC nunca se plante dejar de formar parte de CTERA 26 El Frente Gremial Docente se cre en 2001, en el contexto de la crisis econmica, con el objeto de unificar las demandas sindicales frente al gobierno provincial. Esta instancia de organizacin provincial es valorada por los dirigentes sindicales por la capacidad de movilizacin de que dispone: porque cuando convoca a un paro el Frente Gremial el paro es masivo y la mitad de los docentes no estn afiliados a ningn sindicato Entrevista a Roberto Baradel (Op. Cit.) 17 determin que, en algn caso SUTEBA tendiera a llevar a cabo huelgas con ms frecuencia que FEB, o que cada organizacin debiera afrontar, a su vez, disensos internos ms all de su acuerdo intersindical). Este acuerdo se halla tensionado en la actualidad por varios factores, entre ellos: cada organizacin representa predominantemente distintos sectores del magisterio provincial (mientras SUTEBA representa ms claramente a los docentes noveles o con una baja posicin en el escalafn docente, FEB posee mayor representacin de cargos supervisores, directivos y docentes de mayor antigedad). Por otra parte, el alineamiento nacional de SUTEBA con CTERA, lo ubica ms prximo del oficialismo en la actualidad, en tanto la FEB puede mantener un discurso pblico ms consistentemente gremial opositor.
2.2.3. Provincias de Neuqun y Santa Cruz: ATEN y ADOSAC.
Estas dos provincias se han caracterizado por poseer sindicatos de base de CTERA cuyas conducciones son disidentes respecto de la conduccin nacional del sindicato y actan en el marco de escenarios provinciales con algunas particularidades. Se trata de sindicatos que, adems, constituyen la base de la agrupacin opositora a la conduccin nacional de CTERA. En un contexto en el que la conduccin nacional de CTERA acordaba con el gobierno nacional un piso salarial para todo el pas en el comienzo del ciclo lectivo del ao 2006, los sindicatos de Neuqun y Santa Cruz iniciaron medidas de fuerza prolongadas, exigiendo a los gobiernos provinciales una fuerte recomposicin y blanqueo salarial, y llevando a cabo medidas de fuerza de gran impacto, como cortes de ruta o toma de instituciones educativas. Las demandas de estos sindicatos en el orden provincial, adems, pueden resultar casos extremos aunque permiten observar las dificultades del nivel nacional de CTERA para traducir los acuerdos con el gobierno nacional y las reformas implementadas, hacia el orden provincial. La discusin por reivindicaciones locales, las caractersticas de los escenarios polticos provinciales, entre otras, llevan a estas organizaciones a operar bajo modos de organizacin propios. En este sentido, es que se ha planteado la dificultad de alinear una organizacin nacional en el marco de estas diferencias.
18 2.3. La complejidad de la representacin sindical docente: entre la nacin y las provincias.
En un contexto de debilidad de muchas administraciones provinciales, con problemas en trminos de transparencia y de ordenamiento presupuestario, entre otros, se produjo un reordenamiento de los sistemas educativos de las jurisdicciones, marcado por la heterogeneidad. Qued plasmada as una distancia significativa entre aquellas provincias con histricas capacidades institucionales y financieras que podan afrontar esta nueva realidad institucional, y aquellas con condiciones inferiores, con baja calidad institucional y desorden financiero. Estas diferencias se agudizaban en gestiones pblicas cruzadas por lgicas de la poltica partidaria, que en algunas ocasiones colisionaban con propsitos especficamente pedaggicos. En este marco, se puede identificar una primera dimensin de la complejidad de la representacin sindical docente, fundamentalmente en el caso de la CTERA, que consiste en su heterogeneidad entre los rdenes nacional y provincial. As, es posible encontrar en las diferentes provincias, la coexistencia de organizaciones sindicales tradicionales, de larga trayectoria, con organizaciones de reciente creacin, muchas veces producto de procesos de lucha sindical en los que las disidencias no pudieron ser tramitadas dentro de las organizaciones tradicionales. Estas organizaciones disponen de diferentes capacidades de movilizacin, ms all de su membresa, lo que las constituye de manera diferencial, en actores habilitados para participar en las decisiones de poltica educativa. En muchos casos, el nmero de afiliados del sindicato no se correlaciona de manera directa con la capacidad para que la accin colectiva de los maestros y profesores se refleje en medidas de fuerza como huelgas o movilizaciones. En muchos casos, es mayor el nmero de maestros y profesores que adhiere a una protesta, sobre todo huelgas, que la cantidad de afiliados que tiene el sindicato que convoca la medida. Esta complejidad tambin permite observar un arco amplio de posiciones polticas, tanto dentro de agrupaciones internas de un mismo sindicato, como entre organizaciones sindicales con distintas tradiciones polticas. Otros factores de diferenciacin entre las distintas organizaciones sindicales se refieren a la variedad de tareas que asume cada organizacin. As, es posible encontrar sindicatos cuya actividad se concentra en las negociaciones salariales y en los pronunciamientos pblicos en relacin con las condiciones laborales de los docentes, 19 hasta aquellos que, al mismo tiempo, asumen tareas de capacitacin, produccin acadmica, servicios de salud y cobertura social, turismo, etc. En este sentido, existen sindicatos docentes con distinta capacidad para disponer de informacin relevante en los procesos de negociacin y toma de decisiones, as como con distintos recursos econmicos, burocrticos y administrativos. Esta dispersin de modelos organizacionales que se observa en las provincias, a su vez, debe distinguirse de las caractersticas que tiene la organizacin a nivel nacional, as como las relaciones diferenciales que las organizaciones provinciales o nacionales pueden mantener con los gobiernos de cada nivel del estado. Al mismo tiempo, parece necesario resaltar que actan en coyunturas sociales y polticas diferentes en cada jurisdiccin, y en tal sentido, sus posicionamientos se vinculan, en cada provincia, con gobiernos diferentes en escenarios diversos. En este sentido, CTERA debe ser concebida como una estructura organizativa que contiene una diversidad de organizaciones. Por ello, su modelo organizacional no resulta derivado de ningn sindicato de base en particular, ni de sus modos de representacin o sus posiciones polticas. Como contracara, el discurso nacional de CTERA, sus posiciones pblicas, han sido herramientas de construccin y aglutinamiento nacional, capaz de contener las diferencias locales o de mantenerlas en planos diferenciados. Esta capacidad de articular organizaciones diversas, detrs de un discurso poltico y de determinadas posiciones sindicales, parecen distintivas y una construccin organizacional de significativa complejidad. 20
SEGUNDA PARTE. TENSIN ENTRE UNA LGICA GREMIAL Y UNA LGICA POLTICA: LAS RELACIONES DE LOS SINDICATOS CON EL ESTADO
Esta tensin caracteriza particularmente la actuacin de un sindicato como CTERA, en su relacin con los distintos gobiernos en la Argentina, representando mbitos diferentes de su lgica de actuacin. La lgica gremial refiere a los principios que orientan la accin sindical en la representacin de los intereses directos de sus afiliados (mejoras salariales, mejoras en las condiciones de trabajo, etc.) o en el control de recursos estratgicos del sistema educativo por parte del propio sindicato (participacin reconocida en procesos de negociacin, control de la obra social, etc.) 27
La lgica poltica, por su parte, compromete los discursos pblicos de crtica, oposicin o acercamiento a las gestiones educativas o los gobiernos (tanto nacional como provinciales), as como el compromiso (ms o menos explcito) de la organizacin sindical o sus miembros prominentes, con las distintas fuerzas polticas. El escenario nacional ha estado en la ltima dcada, ms vinculado al campo de accin poltica, por el hecho de que existan pocos recursos sindicales en juego en ese orden (no se sostenan negociaciones salariales, o disputas en torno de recursos estratgicos para el sindicato). En los ltimos aos, la CTERA ha conseguido posicionar, algunos aspectos de la negociacin sindical en el orden nacional, lo que fortalece su posibilidad de ocupar el escenario en negociaciones de ese orden, no quedando circunscripta a la articulacin de la organizacin con acciones limitadas al plano poltico.
1. La lgica poltica
27 Esta distribucin de lgicas se asocia a una clasificacin del tipo de conflictos que puede enfrentar el sindicato: a) conflictos econmico corporativos (salarios y condiciones de trabajo), b) conflictos poltico corporativos (procedimientos de reconocimiento y participacin del sindicato en las decisiones), c) conflictos poltico ideolgicos (cuestionamientos a las polticas educativas, o a las orientaciones generales de la poltica y la economa). Vase: PALAMIDESSI, M. y LEGARRALDE, M. (2006) Sindicalismo docente, gobiernos y reforma educativa en Amrica Latina y el Caribe: Condiciones para el dilogo. Dilogo Regional de Poltica Red de Educacin. BID. 21 Este aspecto de la organizacin puede encontrarse ya, en el origen de la CTERA como organizacin, tal como explicbamos anteriormente en el relato de su origen. La lgica poltica con la que ha actuado el sindicato desde la dcada de 1990 ha sido fundamentalmente la de oposicin, distanciamiento frente al oficialismo y discurso reivindicativo. El discurso poltico de CTERA sobre la reforma educativa de la dcada de 1990 ha sido fuertemente crtico, aunque el impacto de este posicionamiento poltico de la organizacin sindical ha ido cambiando. La ausencia de mbitos de negociacin sindical en el orden nacional, llev a la organizacin a un cierto debilitamiento, limitndose al plano poltico. A pesar de ello, la articulacin de discurso poltico permiti mantener la unidad de la organizacin. A continuacin, se sealan las posiciones polticas del sindicato en relacin con dos polticas que marcaron el proceso de la reforma educativa en la Argentina.
1.1. El sindicato frente a la transferencia de servicios educativos (1992)
La transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias tuvo una primera experiencia de escaso alcance en 1968. Luego, en 1978, por un decreto ley del gobierno de facto se transfirieron la totalidad de las escuelas primarias nacionales a las provincias. En 1992, mediante una ley aprobada en el parlamento, se llev a cabo la transferencia de las restantes instituciones de educacin secundaria y terciaria, y del conjunto de las escuelas pblicas de gestin privada. El financiamiento de estos servicios transferidos se realiza por medio de transferencias presupuestarias generales, reguladas por la ley de coparticipacin federal, aunque para algunos niveles como el terciario, se generaron otros fondos especficos. A partir de 1992, las 24 jurisdicciones deban hacerse cargo de gestionar la totalidad de sus sistemas educativos. Esto significaba, entre otras cuestiones, la administracin de los recursos humanos 28 nacionales transferidos y el sostenimiento de la infraestructura de las escuelas transferidas. Los gobiernos provinciales organizaron procesos de
28 La transferencia tambin implic que las relaciones laborales de los docentes transferidos pasasen a depender de cada provincia. Vase: DI GROPELLO, Emanuela (1999) Los modelos de descentralizacin educativa en Amrica Latina. Revista de la CEPAL N68 22 equiparacin de los servicios educativos transferidos con los que dependan previamente de cada provincia.
En el discurso de la dirigencia sindical, la poltica de transferencia de servicios educativos, combinada con la implementacin de la nueva estructura del sistema educativo, tuvo un impacto importante en los sistemas educativos provinciales: ... el tema de la transferencia de la escuela que era, que fue un factor que gener tambin un impacto fuerte en los sistemas educativos provinciales, en la Provincia de Buenos Aires. Y despus en la Provincia de Buenos Aires el otro tema fue el tema de la reforma educativa, con una primarizacin del trayecto a la escuela secundaria que tambin gener un impacto fuerte, un cambio de cultura, en las condiciones () de trabajo y bueno, lo que impact en la escuela para los chicos no?, que con el argumento de mayor inclusin eso fue en un momento determinado, despus eso se vio que ni siquiera garantizaba el tema de la inclusin de los chicos, con la prdida de calidad y bueno, con una escuela que tena un formato ms de contenedora social que formadora. Entrevista a Roberto Baradel (op. cit.)
Desde las posiciones del sindicato, entonces, la transferencia de servicios educativos fue criticada por una serie de motivos que exceden el cambio en la titularidad de las relaciones laborales de los maestros. Entre los aspectos que componen la crtica al proceso de transferencia, se cuentan los procesos de desfinanciamiento, y la idea de que la transferencia se asociaba a los procesos de privatizacin y de reforma estructural del Estado Nacional. Sin embargo, no se observa un recorte presupuestario en la lectura de los datos 29 , ni incrementos del peso del sector privado dentro del sistema educativo, cuando se analizan los datos agregados nacionales 30 . Sin embargo, la percepcin en trminos de la opinin pblica, se encontraba ms cercana a las manifestaciones de CTERA que a los datos estadsticos, y parte de esa instalacin, debe vincularse al discurso poltico de la propia organizacin sindical.
29 El gasto pblico social consolidado, para el perodo 1990 1994 represent el 19,85% del PBI. Para el perodo 1995 2000, este gasto lleg al 20,58% del PBI. El gasto pblico en educacin para el perodo 1990 1994 ascendi al 3,84% del PBI. En tanto que en el perodo 1995 2000, el gasto pblico educativo consolidado lleg al 4,42%. Fuente: ISUANI, A. (2005) El estado de bienestar argentino. Un rgido bien durable. 30 En 1996, la matrcula de educacin comn atendida por el sector privado ascenda al 24,6% del total. En 2000, ese porcentaje se mantena en un 24,8%. En 2005, la matrcula atendida por el sector privado ascenda al 26,4%. Fuente: elaboracin propia en base a Relevamientos Anuales de Estadstica Educativa. Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin. 23 Es de hacer notar, entonces, que para los dirigentes sindicales entrevistados, el proceso de transferencia se presenta como parte de un conjunto ms general de aspectos crticos de la transformacin del Estado y el sistema educativo producidos durante la dcada de 1990. La transferencia fue leda, entonces, como parte de un proceso de privatizacin, de desresponsabilizacin del Estado Nacional en materia educativa:
... CTERA digamos, () nosotros vimos con mucha preocupacin y muy tempranamente, la decisin del desfinanciamiento del tema educativo y la privatizacin del modelo que avanzaba firmemente a fines del 91, Cavallo 31 produce la transferencia del sistema educativo. Entrevista a Martha Maffei (op. cit.)
En rigor, este discurso crtico reflejaba la grave situacin que enfrentaba la CTERA como sindicato docente de nivel nacional dado que los procesos de transferencia implicaban una descentralizacin de la base gremial, ya que los principales temas relacionados con las condiciones de trabajo tenan otro escenario de negociacin: deba concentrarse ahora en los gobiernos provinciales.
Para la conduccin nacional del sindicato, la transferencia significaba un peligro teniendo en cuenta el particular modelo organizacional de CTERA. Tal como fuera caracterizado al final del apartado anterior, se trata de una organizacin superestructural que rene un conjunto variado de organizaciones sindicales provinciales.
1.2. El sindicato frente a la Ley Federal de Educacin (1993)
En 1993 se sancion y se comenz a implementar la Ley Federal de Educacin (N24.195) 32 . En este caso tambin es posible observar un discurso pblico opositor (expresado en las entrevistas a los dirigentes sindicales, pero tambin en las publicaciones y documentos producidos por el sindicato). Sin embargo, tambin se registra la participacin del sindicato en la definicin de polticas educativas,
31 Domingo Felipe Cavallo, Ministro de Economa durante el gobierno de Carlos Menem. 32 La Ley Federal de Educacin argentina implic cambios importantes en la estructura del sistema educativo, nuevos contenidos curriculares, la evaluacin de los aprendizajes de los alumnos, la organizacin de una red de capacitacin docente y sobre todo redistribuy las atribuciones de los niveles nacional y provinciales en materia educativa, organizando el gobierno de la educacin a partir de la transferencia ocurrida un ao antes. 24 fundamentalmente relacionadas con cuestiones curriculares y capacitacin docente, ms all de no haber tenido acuerdos sobre todos ellos 33 .
Desde el discurso del sindicato entonces, la relacin con el gobierno en torno de la reforma educativa fue de fuerte antagonismo en el discurso poltico:
La relacin con los sindicatos en los aos 90, con el gobierno, era una relacin de absoluta confrontacin, de resistencia a las polticas neoliberales que intentaban aplicar, a los planes de ajuste, a la idea de entender que se manejaba en ese momento y que se llevaba adelante con respecto a la desreponsabilizacin del Estado nacional respecto a la educacin. Nosotros entendamos que ese era un proceso que marchaba a la privatizacin de la educacin pblica Entrevista a Roberto Baradel (op. cit.)
Desde la gestin educativa nacional, en cambio, se identificaban aspectos en los que la dirigencia sindical estuvo dispuesta a acordar polticas con el gobierno, pero estos acuerdos habran permanecido opacados por un discurso pblico de franca confrontacin: tengo los acuerdos firmados por la CTERA en los cambios de contenidos en cada disciplina, aprobados, trabajados por ellos junto con el resto de los docentes que trabajaban y aprobados de las evaluaciones, de los contenidos, de la capacitacin docente. Es decir, de todas las lneas de polticas ellos participaban, las aprobaban e iban para adelante; pero por otro lado, instalaron un escenario que a ellos les sirvi muchsimo para instalar su identidad, pero le hizo mucho dao al imaginario colectivo de qu pasaba, qu estaba pasando dentro de la escuela. Entrevista a Susana Decibe (op. cit.)
Adicionalmente, los responsables de la cartera educativa se reconocieron en las entrevistas, a favor de las demandas que tenan que ver con las condiciones salariales de los maestros, acompaando el sentido de los reclamos del sindicato. La fuerte diferencia, en la perspectiva de la gestin educativa, resida en la incapacidad del sindicato para diferenciar las distintas dimensiones de la poltica educativa. Entonces, los responsables de la gestin educativa nacional indican que acompaaron los reclamos del sindicato por la regularizacin de la situacin salarial docente en las provincias:
33 La organizacin se retir de las comisiones que discutieron los Contenidos Bsicos Comunes, con anterioridad al establecimiento de los acuerdos finales. 25 Porque si vos miras las estadsticas, fue la etapa de gobierno que menos paros nacionales hubo, menos protesta global hubo y la Carpa en s canaliz una protesta que era salarial y que era genuina en trminos de muchas provincias, donde no se les estaba pagando los sueldos. () llegaron a haber casi 12 provincias, () pero muchas de ellas que estaban con demoras serias de sueldo, haba provincias que yo peda incluso la intervencin, porque () era grave la situacin, falta de pago. Bueno, haba cosas graves en materia de salarios y regularidad en el pago y la Carpa sirvi para canalizar eso y eso hizo que hubiera el menor registro de paros, de falta de das de clase Entrevista a Susana Decibe (op. cit.)
En general, la dirigencia sindical mantuvo un discurso de oposicin a la reforma educativa, que era acusada de constituir un proceso de desresponsabilizacin del estado nacional en materia educativa, lo que se apoyaba fundamentalmente, en el retiro total de la gestin de las escuelas. De todos modos, algunos estudios indican que la reforma contena algunos procesos de recentralizacin de las atribuciones de gobierno del sistema educativo en el orden nacional (a travs de la regulacin del currculum, la evaluacin, la capacitacin docente, las polticas compensatorias y el financiamiento internacional). De todos modos, parece evidente que el Ministerio Nacional perdi control y gobernabilidad sobre el conjunto de la poltica educativa.
1.3. El sindicato frente a la poltica educativa reciente.
La CTERA interpreta que el perodo iniciado en 2003 se caracteriza por una nueva situacin que marcara el agotamiento de las polticas desarrolladas en la dcada de 1990. El acercamiento del sindicato al gobierno, y la adopcin de un discurso pblico ms cercano al oficialismo, ha demostrado un cambio de posicionamiento poltico en el sentido de una alianza para la definicin de la poltica. A lo largo de este perodo la organizacin ha alcanzado mejoras en las condiciones salariales 34 de los docentes, tanto como en su participacin en el orden nacional, del debate de salarios y condiciones de trabajo. La actual gestin educativa adopt como opcin poltica desde el inicio, la constitucin de una alianza con los sindicatos docentes, en particular, con CTERA. Para ello, asumi como indispensable el restablecimiento de las condiciones necesarias para normalizar el
34 Parece necesario incluir el anlisis de esas mejoras en el marco de un proceso de inflacin creciente. 26 cobro de los sueldos y garantizar el inicio de clases en todo el pas, a travs de la satisfaccin de las demandas sindicales en distintas provincias. A partir del 2003, una clara definicin poltica ubic a los sindicatos docentes como los principales interlocutores a la hora de decidir la poltica pblica en el rea, a expensas de otros actores, como los gobiernos provinciales.
1.4. La participacin del sindicato en la definicin de la poltica educativa actual
La definicin de las polticas educativas del actual gobierno estuvo signada por la presentacin por parte del ejecutivo de un conjunto de leyes que se plantearon como un nuevo marco orgnico para el sistema educativo. Las leyes de Educacin Tcnica Profesional, Financiamiento Educativo y la Ley Nacional de Educacin fueron, en ese orden, los pilares de la poltica educativa del gobierno de Nstor Kirchner. La dirigencia nacional de CTERA particip en la formulacin, pero sobre todo prest consenso pblico a la presentacin y sancin de estas leyes. Los dirigentes del sindicato observan que la poltica adoptada por el gobierno redefine los trminos de la relacin con el sindicato:
Coloca a CTERA en un lugar distinto con respecto a los nuevos tiempos, () entiendo del 2003 para ac, lo que hubo, ms all que sea un proceso contradictorio, hubo una revalorizacin nuevamente del tema de la poltica y eso es indudable en varios sentidos. Primero que estamos llevando adelante luchas ya no defensivas sino ofensivas para recuperar mayores niveles de salarios, aumento de salarios. Antes hacamos peleas para que no nos descontaran o no nos recortaran, para que no nos echaran a la gente. Hoy estamos reclamando cada vez ms salario, mejores condiciones, avanzamos con una discusin de la Ley. Entonces, qu vemos nosotros del tema del gobierno nacional?, por qu CTERA cumple un nuevo rol como un actor fundamental? () Primero, parndonos sobre la autonoma, entendiendo que la poltica no solamente son los partidos polticos y los gobiernos y que desde las organizaciones sociales hacemos poltica permanentemente y podemos incidir en las polticas pblicas, en ese marco la primer discusin fue el tema de la Ley de Financiamiento, cmo financiar al sistema educativo y devolver la responsabilidad al gobierno nacional y el gobierno nacional fue receptivo, hizo gestiones con planteos de 27 CTERA y fue uno de los objetivos de la Carpa Blanca. Conseguir esa Ley de Financiamiento (Entrevista a Roberto Baradel)
La Ley de Financiamiento Educativo (N 26.075/06), establece los parmetros econmicos en trminos de inversin educativa, define las incumbencias de la nacin y las provincias en el tema, define un programa de compensacin salarial y establece en el Art. 10 que ...el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educacin y las entidades gremiales docentes con representacin nacional, acordarn un convenio marco que incluir pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mnimo docente y d) carrera docente
Esta fue una de las conquistas del sindicato en el nuevo contexto de la poltica educativa. En virtud de este tipo de beneficios, la dirigencia de CTERA reconoce que resulta difcil mantener una posicin poltica opositora.
Cmo no vas a tener un posicionamiento diferente? Si nosotros pelamos por la derogacin de la Ley Federal de Educacin y por una Ley de Financiamiento educativo y hoy pudimos conseguir eso. Tres meses que discutimos la Ley de Paritarias, que es una Ley que es avanzada inclusive en todo el pas, hay cuestiones que son claves, que era impensado en otros tiempos que poda salir y con la Ley de Educacin Provincial y ah pudimos avanzar en trminos de polticas pblicas, sin dejar de tener el rol que nos toca como sindicato que es confrontar (Entrevista a Gustavo Maure, Secretario Gremial de CTERA)
Desde la ptica gubernamental, los cambios de posiciones gremio - gobierno se entienden como producto de decisiones polticas, fortalecidas por instancias superiores que marcan el rumbo general en el vnculo con los sindicatos. De todos modos, parece necesario resaltar que estos acuerdos polticos han representado importantes logros en el plano del posicionamiento sindical de la organizacin. Las normas aprobadas repusieron al orden nacional como un espacio de negociacin salarial y de polticas especficas, lo que devolvi a la CTERA un mbito de incumbencia en este sentido, que tmidamente se haba iniciado con la discusin del FONID. Esto quiere decir que para CTERA, el acercamiento poltico represent tambin un beneficio en el 28 orden sindical, al sostener un espacio de negociacin que refuerza su sentido como organizacin nacional.
2. La lgica gremial
Como fue sealado, la lgica gremial frecuentemente se ha visto entrelazada (haciendo sinergia o produciendo contradicciones) con la lgica poltica, aunque deben entenderse ambas con un cierto grado de autonoma. Durante la dcada de 1990, la CTERA mantuvo negociaciones con las autoridades educativas alrededor de cuestiones estrictamente gremiales y otras ms vinculadas con la propia poltica educativa. Entre ellas, las ms salientes parecen haber sido la presidencia de CTERA del directorio de la Caja Complementaria para la Actividad Docente y la devolucin al control sindical de la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD). Estos beneficios dieron a la organizacin el control parcial de recursos estratgicos que, sobre todo, le permitieron a CTERA seguir desempeando un rol material y concreto como organizacin sindical nacional. En el mismo sentido, CTERA y algunas de sus organizaciones de base, funcionaron como agencias oferentes de capacitacin docente en el marco del nuevo sistema de capacitacin, conformado en el marco de la reforma educativa, bajo el nombre de Red Federal de Formacin Docente Continua. Estas actividades del sindicato permiten observar la existencia de estrategias diferentes en el marco de la lgica gremial y la poltica. Ambas pueden parecer contradictorias con el discurso pblico ms general de crtica a la reforma educativa, aunque eso sera no considerar la complejidad de la CTERA como organizacin que opera con estrategias diferenciadas, a veces, y coincidentes en otros casos, en ambos campos. Sin embargo, sostenemos que se trata de la yuxtaposicin de dos lgicas necesarias en un sindicato como CTERA, cuya identidad poltica parece haberse constituido en funcin del distanciamiento y la reivindicacin, en tanto que en la prctica requiri desarrollar una lgica ms cercana al acuerdo o negociacin, muy difcil de evitar para una organizacin que representa los derechos de los trabajadores frente a un empleador, en este caso estatal. Esta yuxtaposicin se hace evidente particularmente en las polticas salariales. Las mejoras obtenidas por el sindicato en materia de salario en los ltimos aos, sobre todo desde el orden nacional, son entendidas por los dirigentes sindicales como uno de los 29 mviles ms claros para el reposicionamiento de CTERA. La organizacin cambia su posicionamiento opositor hacia un acompaamiento al oficialismo en el marco poltico (lo que implica un costo en trminos de exposicin pblica), aunque recupera sensibles derechos en su posibilidad de accin sobre el campo sindical ms especfico. Este reposicionamiento del sindicato tambin puede ser presentado internamente como la expresin de la recuperacin de la fuerza sindical, y vuelve, por su parte, como un elemento favorecedor de la capacidad de movilizacin y representacin de la dirigencia sindical. Es decir, de acuerdo con la visin de los dirigentes del sindicato, en la medida en que es posible incidir en la toma de decisiones de poltica educativa, los maestros perciben que se trata de un sindicato que tiene fuerza y por lo tanto, est en mejores condiciones de representar sus intereses. Por esta va, el sindicato se vera fortalecido 35 . La posibilidad de recuperar un espacio de negociacin salarial y de condiciones laborales, le devuelve a la CTERA un campo de accin ms importante en el marco sindical, lo que le permite crecer en relacin a su posicionamiento mayormente centrado en lo poltico.
2.1. Las polticas salariales
La ley de garanta del salario docente fue un intento de la gestin educativa (y del poder ejecutivo nacional) de reducir el nivel de conflictividad docente que estaba impactando en una prdida significativa de das de clase. El poder ejecutivo dispuso el establecimiento de un mnimo de 180 das lectivos para los establecimientos educativos de todo el pas y facult a los gobiernos provinciales para adoptar las medidas necesarias ...a fin de compensar los das de clase perdidos, hasta completar el mnimo establecido... (Art.3) La desigual situacin en cada jurisdiccin, las lgicas polticas provinciales, las alianzas locales de las organizaciones, entre otros elementos, provocaron un mapa de conflictividad gremial docente bastante complejo. En ese marco, la aplicacin de la ley antes mencionada fue escasa o nula y no facilit ninguna herramienta de gestin, ni en las jurisdicciones ni en el orden nacional, para evitar la prdida de das de clase.
35 Ese proceso de concentracin de la fuerza gremial era importante, porque cuando uno logra conquistas, cuando uno es protagonista de los hechos, cuando los docentes ven que el gremio se sienta con el gobierno, su palabra pesa, cuando se disputa por algo se logra, cuando las cosas van cambiando, () los compaeros ven que este es el gremio que tiene fuerza, que es el gremio que opera, que es el gremio que est mejor. Entrevista a Hugo Yasky. 30 En este sentido, se explicit la dificultad de la CTERA en el orden nacional, para intervenir en la resolucin de los conflictos provinciales, desde los espacios de negociacin nacional. Las limitaciones de un acuerdo nacional quedaban evidenciadas en las dificultades de la organizacin de intervenir en los conflictos locales. Desde el poder central se estim, en un principio, un salario inicial (garanta de ingreso mnimo por docente) para ser implementado por todas las jurisdicciones. El gobierno central transfera fondos a algunas de las provincias que no pudieran afrontarlo con fondos propios. Se defina el salario inicial piso, aunque no se introduca ninguna injerencia en la composicin del mismo, ni en las restantes escalas. Estas definiciones significaron para los docentes peor remunerados del sistema, un importante incremento salarial y un incentivo al inicio de la carrera docente. Aunque en dicho marco, los docentes con mayor antigedad y remuneracin, no se vean beneficiados del mismo modo. Simultneamente, la definicin de un salario inicial puso en jaque el escalafn salarial docente, dado que achat la pirmide y los estmulos 36 incluidos. En muchas jurisdicciones, dadas las caractersticas de la carrera docente y las regulaciones vigentes, se acort la distancia (en el monto de la remuneracin) entre los cargos docentes y la asignacin por antigedad 37 . En suma, esto ha producido un acortamiento de la distancia salarial entre los cargos docentes de conduccin y los cargos docentes de ejecucin.
36 Conceptualmente, los rubros con mayor incidencia dentro de los que componen el salario docente, adems del sueldo bsico, son la antigedad y la remuneracin por zona desfavorable. Si bien formalmente no son planteados como incentivos (es decir, no funcionan como parte de un sistema pensado para promover determinados comportamientos y decisiones), funcionan premiando la permanencia en el sistema como aspecto ms destacado. 37 Esto signific que la diferencia entre el salario mnimo de los maestros (correspondiente al ingreso a la carrera, sin remuneraciones adicionales), y los salarios correspondientes a maestros con muchos aos de servicio o con funciones directivas fuese cada vez menor, perjudicando a estos ltimos en la distribucin de los recursos destinados al salario. 31
Tabla 1: Salario de bolsillo en pesos corrientes - Promedio ponderado Financiamiento provincial y nacional Maestro de grado Nivel Primario Comn / EGB 38
La tabla 1 ilustra las disparidades al interior del pas en relacin con el aumento percibido por docentes que recin ingresan al sistema, y por docentes con 10 aos de antigedad. En comparacin con el mismo cargo de base con 10 aos de antigedad, las diferencias son poco significativas. La poltica salarial ha sido, entonces, uno de los aspectos en los que el sindicato nacional ha logrado beneficios para sus miembros que responden claramente a una lgica gremial, se acortaron las diferencias entre jurisdicciones y dentro de cada una de
38 Elaboracin propia. Fuente: CGECSE / SsPE / SE / MECyT en base a informacin proporcionada por las jurisdicciones.
Maestro sin antigedad Maestro con 10 aos de antigedad Jurisdicciones mar-03 mar-07 mar-03 mar-07 Buenos Aires 361,49 1.040,00 454,56 1.053,73 Catamarca 456,63 1.081,50 547,39 1.297,82 Chaco 290,90 1.040,00 379,15 1.111,71 Chubut 371,90 1.072,13 542,02 1.352,13 Ciudad de Bs As 381,47 1.056,24 546,59 1.165,21 Crdoba 497,73 1.038,26 644,43 1.269,72 Corrientes 344,85 1.040,00 420,20 1.040,00 Entre Ros 349,03 1.040,00 438,43 1.169,04 Formosa 300,65 1.040,00 391,65 1.040,00 Jujuy 331,56 1.040,00 427,68 1.282,14 La Pampa 384,57 1.224,50 491,28 1.337,50 La Rioja 408,22 1.040,00 555,11 1.040,00 Mendoza 384,85 1.041,43 468,36 1.105,51 Misiones 330,49 1.040,00 394,27 1.040,00 Neuqun 548,77 950,93 714,37 1.183,09 Ro Negro 431,43 1.048,50 519,88 1.112,89 Salta 311,19 1.040,00 376,16 1.143,42 San Juan 477,57 1.040,00 516,45 1.286,33 San Luis 508,98 1.150,00 628,08 1.378,67 Santa Cruz 784,17 1.882,60 863,43 1.977,32 Santa Fe 416,20 1.267,19 449,19 1.306,96 Sgo. del Estero 418,18 1.028,50 558,18 1.249,27 Tierra del Fuego 755,07 1.641,92 832,56 1.867,15 Tucumn 395,75 1.040,00 478,82 1.149,54 Promedio Ponderado 375,58 1.081,37 478,19 1.154,63 32 ellas. Se ha observado en la gestin del presidente Nstor Kirchner una prioridad del gasto salarial, por sobre el resto de la inversin educativa, situacin que fue ponderada por algunos de los dirigentes sindicales entrevistas.
En la lgica gremial, la poltica salarial tiene una serie de consecuencias, entre las que se destacan el hecho de que: - La dirigencia nacional del sindicato pudo reforzar su papel como actor privilegiado de la poltica educativa. - El sindicato nacional se mostr como una organizacin fuerte que garantiza beneficios concretos a su base sindical. - Se acotaron las posibilidades del sindicato nacional para presentarse como fuerza opositora, al verse beneficiado directamente por medidas de gobierno. - Se produce una homogeneizacin salarial entre provincias y dentro de cada una de ellas, que facilitan la posibilidad de representacin del colectivo a escala nacional. - El ministerio nacional aument su compromiso con la poltica salarial y en tal sentido, facilit la constitucin de mesas nacionales de negociacin.
3. Reconstruyendo la tensin entre la lgica poltica y la lgica sindical.
Si se observa slo la lgica poltica, es posible pensar en una sucesin de dos grandes etapas, en las que el sindicato ha sostenido una oposicin ideolgica al gobierno durante la dcada de 1990, y se hubiera acercado a prestar consenso al oficialismo en el conjunto de polticas de los ltimos tres aos. Este parecera ser un cambio en el plano ideolgico, pero resultara difcilmente explicable si no se efecta una lectura, en paralelo, de la lgica gremial. En este otro plano, el sindicato alcanz una serie de conquistas, algunos para la propia organizacin (por ejemplo, la promesa de su inclusin en procesos de paritarias nacionales, o su participacin en el directorio de la obra social), y otros para su base sindical (como la garanta del mnimo salarial). En funcin de estos beneficios, el margen de maniobra para sostener posiciones opositoras se ve disminuido, sobre todo cuando dichos beneficios cobran trascendencia pblica, como en el caso de las polticas salariales de la ltima gestin. 33 En ese sentido, puede decirse que una organizacin sindical como CTERA desarrolla sus acciones y formula su discurso en dos planos: por una parte, una lgica poltica, que por lo general posee mayor visibilidad pblica y tiende a derivarse de la identificacin ms general de la organizacin como fuerza con una identidad tradicionalmente opositora, y una lgica gremial, ms atada a procesos de negociacin, de acuerdo y desacuerdo, que acota el margen para el posicionamiento poltico, forzando un enfrentamiento en caso del desacuerdo (por ejemplo, la ruptura de alianzas de naturaleza poltica por diferencias en cuanto a la poltica salarial) o de acercamiento poltico en caso de acuerdo.
34 TERCERA PARTE. TENSIN ENTRE OPOSICIN Y COOPERACIN
Como ya fue sealado, una buena parte de la identidad de la CTERA como organizacin proviene de sus posiciones polticas opositoras y contestatarias, que parecen formar parte de su mandato fundacional. Esta identidad se vio reforzada por algunos hitos en la historia del sindicato, caracterizados particularmente por su carcter de prcticas de confrontacin. A diferencia de otras organizaciones sindicales de la regin, la CTERA no se ha caracterizado por su participacin en la formulacin de leyes orgnicas, o planes educativos estructurales, es decir, por compromisos polticos de gestin con los oficialismos, sino por estrategias entre las que sobresalen medidas de fuerza, huelgas prolongadas, movilizaciones pblicas y otras medidas de protesta, que la han ubicado en el campo de las organizaciones sociales crticas de los gobiernos, en las ltimas dcadas. Ese posicionamiento la ha dotado de una importante credibilidad pblica, ms all de los avales que puedan producirse a sus polticas. Ahora bien, el hecho de que la organizacin sindical apareciera asociada a las polticas oficiales, implica un riesgo que se asume al vincular la imagen de la CTERA a una poltica, y romper con una tradicin histrica de confrontacin.
1. Las prcticas de oposicin
Desde el punto de vista de la identidad sindical, el discurso pblico de CTERA le permiti constituirse en catalizador de la oposicin de distintos actores sociales a las polticas de reforma del estado desarrolladas en la dcada de 1990. Un hito en las prcticas de oposicin desarrolladas por el sindicato, y que suele ser referido por los propios dirigentes sindicales como una marca de identidad, es la Carpa Blanca, instalada en 1997. En ese ao, la CTERA decide poner en marcha una modalidad de protesta a travs de un ayuno de maestros, que rotaban peridicamente conformando grupos. Esta original modalidad de protesta logr condensar mltiples enunciados de oposicin de distintas fuerzas polticas y sociales, y constituy un formato de protesta gremial docente que no afectaba la continuidad de las clases y estableca un vinculo emptico de la sociedad hacia los maestros. En tal sentido, pareca tener el carcter de una protesta 35 poltica, ms que las tradicionales de carcter sindical, y esa caracterstica potenci la adhesin social a la misma. Este ltimo aspecto de la medida de protesta, adems, permiti al sindicato sostener por un perodo prolongado la Carpa Blanca, sin poner a prueba su capacidad de movilizacin, ni enfrentar el desgaste que se derivara de huelgas sucesivas o prolongadas, desarrollando una nueva y original modalidad de movilizacin. Asimismo, la presencia meditica de la Carpa Blanca constituy un refuerzo identitario para un sindicato que tena cada vez ms dificultades para justificar su razn de ser nacional, en momentos en que las negociaciones salariales y de condiciones de trabajo se concentraban en el nivel de las provincias. Durante casi tres aos, cerca de 1.500 docentes llevaron a cabo ayunos y sostuvieron las medidas de protesta. Esta modalidad se mantuvo hasta la finalizacin del gobierno de Carlos Menem y el inicio de la gestin de Fernando De la Ra, cuando el estado nacional asumi el financiamiento del Fondo Nacional de Incentivo docente de su propio presupuesto. El impacto y la presencia meditica del tema, se transform en un condicionante para el nuevo gobierno que deba asumir el poder con una solucin al problema. La Carpa Blanca se levant tras la sancin de una ley que estableca un fondo nacional para el financiamiento educativo, en particular, para garantizar el salario docente. Ese fondo derivaba, inicialmente, de un impuesto especfico, que gener una importante resistencia pblica. El nuevo gobierno, que comenz en 1999, decidi reformar dicha ley trasladando la garanta del fondo a rentas generales.
El FONID es reformado, la Ley del FONID es reformada en la Ley de Presupuesto para el ao 2000. Ah se deroga el impuesto y se incorpora un fondo de 600 millones de pesos a pagarse por rentas generales. Esa operacin que se hace en los primeros das del gobierno de De la Ra y que termina de realizarse en el Parlamento, es una operacin que se hace muy rpido y que tiene como actores fundamentales, por supuesto al Ejecutivo, al bloque de diputados y senadores de la Alianza y, por supuesto, con CTERA y el resto de los gremios. Entrevista a Andrs Delich (Ministro de Educacin entre febrero y diciembre de 2001)
El acercamiento de algunos dirigentes de CTERA al gobierno de la Alianza, producido en un marco de coincidencias ideolgicas con algunas de las fuerzas polticas que 36 participaban de la coalicin, se fue disolviendo, a medida que la situacin de crisis econmica deriv en la adopcin de medidas que impactaban sobre el salario de los docentes y de otros sectores. En sntesis, puede decirse que la CTERA elabor un discurso pblico de fuerte confrontacin con la reforma educativa de la dcada de 1990 en todos sus trminos, y en el marco ms general de un posicionamiento poltico ideolgico antagnico con los procesos de reforma del Estado. Y que ms all de sus coincidencias y participacin de la alianza poltica que llev al gobierno a Fernando De la Ra, las dificultades fiscales trasladadas a conflictos sindicales, la distanciaron del gobierno, llevndola a posturas de confrontacin. El discurso poltico de la organizacin se ha constituido una poderosa herramienta simblica de fortalecimiento de la identidad, para un sindicato de orden nacional, frente a la dispersin de la base gremial a partir del proceso de transferencia de servicios educativos a las provincias. Desde el punto de vista de la identidad del sindicato, se produjo una combinacin entre su mandato fundacional, fuertemente marcado por posiciones ideolgicas, con la necesidad de recuperar una identidad definida en un contexto de debilitamiento potencial de su rol frente al proceso de transferencia. Si bien CTERA siempre haba sido una confederacin de sindicatos provinciales y locales, su actuacin tena un sentido definido en las negociaciones nacionales, que fue alterado por la descentralizacin de las relaciones laborales. El sostenimiento de una identidad sindical fuerte estuvo asociado entonces a la adopcin de prcticas de confrontacin con el gobierno.
2. Las prcticas de cooperacin
Como fue sealado, CTERA prest su apoyo a una serie de medidas de poltica educativa recientes. Sin embargo, por el tipo de organizacin, muchas de las decisiones que se toman a nivel nacional no siempre son acompaadas por las entidades de base en las provincias. En algunas ocasiones, esto genera confusin y dudas en relacin a la validez y consistencia de los acuerdos alcanzados: En mi poca tambin pas, o sea no es tan sustantivamente diferente no?, algunas cosas pueden agudizarse un poco pero nadie quiere irse de CTERA, ni se va, ni se baja de los paros de CTERA, ni cosa que se le parezca, eso est claro. Que hay 37 diferencias internas, s las hay porque al tratarse de un gremio democrtico, el no ahogar, no matar, no perseguir, no insultar, no agraviar al oponente, hay diferencias y las diferencias hay y a m me parece bien que existan esas diferencias y que no se silencie. En otros gremios es lo que no hay, esas diferencias, la de Camioneros no la tiene, la UOM 39 no la tiene. Ahora, por qu? Porque son ms representativos? No, porque son ms matones, nosotros somos diferentes (Entrevista a Martha Maffei)
La entidad nacional pacta algunas medidas que no siempre pueden ser acompaadas por las de base en las provincias y los niveles de conflictividad (huelgas, paros y movilizaciones) no han cesado aunque han sido pocas las huelgas docentes a nivel nacional durante la actual gestin educativa. Este desajuste debe ser entendido por la existencia de dos lgicas diferentes para entender el accionar nacional y el local. Las realidades locales se ven ms impregnadas de los debates concretos vinculados a condiciones laborales y a los escenarios polticos de cada jurisdiccin, mientras que el orden nacional incorpora ms elementos de una lgica ms cercana a lo poltico, fuera de los conflictos de cada jurisdiccin. Sin embargo, en relacin con este punto, los responsables de la gestin educativa indican la persistencia de una cultura de confrontacin que sera caracterstica de las organizaciones sindicales que forman parte de CTERA:
No nos est resultando nada fcil cambiar la cultura de la confrontacin por la cultura de la concertacin, este es el problema para m ms delicado que hay. Porque es incuestionable, indubitable que todos los docentes, a todas las escalas, han mejorado realmente, por encima lejos de cualquier ndice inflacionario, los ingresos, pero yo centro mucho en las organizaciones gremiales provinciales, porque hay una cuestin ahora, en algunos debates de este tipo se dice: bueno, se toman medidas y los docentes la acatan. Hay una especie de, tambin, cultura del acatamiento, hay en todas las organizaciones gremiales y en las docentes tambin que no son necesariamente indicativas de que por lo tanto reflejen el malestar docente. () la responsabilidad a los dirigentes provinciales y lo estoy debatiendo con los dirigentes nacionales, () estn llevando un debate al interior de las organizaciones en relacin a esta problemtica, pero hay que modificar la cultura de la confrontacin siendo, siendo proclives a la cultura de la concertacin. (Entrevista a Osvaldo Devries, Subsecretario de Planeamiento Educativo)
39 UOM: Unin Obrera Metalrgica. 38
En este nuevo contexto de relaciones de cooperacin, se ponen a prueba culturas institucionales de confrontacin fuertemente arraigadas. Adicionalmente, el juego que, hacia adentro de las propias organizaciones sindicales, deben jugar los dirigentes, los obliga a mantener una latente, potencial, situacin de confrontacin, que se expresa en un discurso pblico que mantiene una visin crtica del contexto poltico 40 , como puerta abierta a una nueva dinmica de enfrentamiento, sobre todo en los escenarios provinciales.
40 A medida que se ha profundizado la situacin de alianza del sindicato con el gobierno nacional, este acompaamiento crtico ha tenido cada vez menos lugar en el discurso pblico de los dirigentes sindicales, sin embargo, en ocasiones, se menciona la necesidad de mantener una cierta independencia de posicin como requisito para resguardar la identidad sindical. 39 CUARTA PARTE. CONCLUSIONES.
1. Tres tensiones del sindicalismo docente en su relacin con el estado.
La historia reciente de la relacin entre el sindicalismo docente y el Estado, y especficamente, entre CTERA y las distintas gestiones educativas, ha estado atravesada por tres tensiones fundamentales, que permiten dar un sentido ms ajustado a la casustica presentada. El sealamiento de estas tensiones no significa la identificacin de posiciones alrededor de estos ejes, sino que permite comprender la complejidad del modelo de organizacin en su relacin con los interlocutores estatales.
1.1. Tensin entre lo nacional y lo local
La primera tensin es la que se produce entre un nivel de accin nacional y un nivel de accin provincial local del sindicato. Como se ha dicho, el sistema educativo argentino experiment fuertes procesos de descentralizacin, hacia una estructura federal que, en poco tiempo, redefini el conjunto de atribuciones y responsabilidades de los distintos niveles del estado. As, la titularidad de la relacin laboral de la totalidad de los docentes (exceptuando los universitarios) pas a estar en manos de las provincias, entre 1978 y 1992. Desde su creacin, el sistema educativo argentino estuvo atravesado por esta tensin, puesto que si bien las prescripciones iniciales ponan a cargo de la educacin primaria a las provincias y de la educacin secundaria y universitaria a la nacin 41 , en la prctica, la nacin fue el nivel del estado que impuls decididamente el proceso de escolarizacin, la creacin de escuelas y la formacin de maestros. En este mismo sentido, hacia 1905, con la llamada Ley Lainez, el orden nacional adquiri la atribucin de crear escuelas primarias nacionales en territorio de las provincias, sancionando as en la norma su protagonismo de hecho.
41 La Constitucin Nacional de 1853 establece esta divisin de responsabilidades y le confiere a la educacin un peso importante en las relaciones polticas entre la nacin y las provincias. Las posteriores reformas constitucionales asumieron esta divisin del gobierno educativo, hasta la reforma constitucional de 1995 que consagr la transferencia realizada en 1978 y 1992. 40 A lo largo de casi todo el siglo XX este protagonismo estuvo confirmado, constituyendo uno de los rasgos definitorios de la cultura institucional del sistema educativo: el protagonismo escolarizador del orden nacional. En 1978 y en 1992 se tomaron decisiones que desarticularon esta preeminencia nacional en el sistema educativo. Los procesos de transferencia de escuelas nacionales (primarias primero, y secundarias y terciarias luego) implicaron, entre otras, la transferencia de las relaciones laborales de los maestros que dependan del orden nacional. Este proceso, que impact decididamente en el rol de los distintos organismos y niveles de gobierno del sistema educativo argentino, tambin impact en las organizaciones sindicales, y particularmente en aquellas que operaban a la vez en el nivel nacional y en el nivel provincial. La CTERA que, como ya fue dicho, es una confederacin de sindicatos de base provinciales, juega sus relaciones con el estado en estas dos arenas. Si por una parte, sus sindicatos de base mantienen una relacin (que, como se ver ms adelante, puede ser de confrontacin o colaboracin) con los estados provinciales, la conduccin nacional de la confederacin tiene su interlocutor en la gestin educativa nacional (y en general, con el poder ejecutivo nacional). Ahora bien, ms all de su relacin de cooperacin o confrontacin con este nivel nacional, el hecho de que la gestin educativa nacional no tenga escuelas y maestros a su cargo, tiene sensibles consecuencias para la CTERA porque dificulta el establecimiento de espacios y agendas de negociacin nacional. El proceso descentralizador, a la vez que significaba desvincular al ministerio de educacin nacional de la gestin directa de las escuelas, restaba una posibilidad de negociacin e interlocucin fuerte para los sindicatos docentes nacionales, en particular, para CTERA. Esto podra haber explicado una oposicin de CTERA al proceso de descentralizacin. Pero por otra parte, los sindicatos de base de CTERA, que operan en el contexto provincial, vieron cmo el proceso de transferencia implicaba que los maestros y profesores que dependan de dicho orden , se unificaban en escalafn y salarios, con los provinciales. Estas condiciones no eran favorables, en la mayora de los casos, para los docentes transferidos, pero implicaban la unificacin de la base magisterial del sistema pblico y generaba nuevas condiciones para la accin sindical. Los distintos actores entrevistados coinciden en sealar que las confrontaciones sindicales nacionales de finales de la dcada de 1990, y en particular la Carpa Blanca, 41 tuvieron, entre otras consecuencias, la de fortalecer la identidad nacional de la CTERA, an en el marco de un fuerte proceso de descentralizacin. Como se ha visto, la gestin educativa actual ha optado por incluir como interlocutor de sus polticas de manera protagnica y decidida al nivel nacional del sindicato 42 . Esto ha consolidado, a su vez, a la conduccin nacional de CTERA, no slo como un actor de la poltica educativa a nivel nacional, sino del debate sindical. Ahora, cmo se resuelve este vnculo en dos niveles con el estado? Cmo se gestiona o se hace compatible el dilogo a nivel nacional y a nivel provincial? En los procesos de negociacin salarial registrados recientemente es posible ver la complejidad de esta tensin. As, si bien CTERA a nivel nacional poda acordar nuevas condiciones salariales (un piso salarial docente mnimo para todo el pas), y esto poda ser registrado como un punto de coincidencia no solo gremial sino poltica con la actual gestin educativa nacional, por otra parte, distintos sindicatos de base iniciaban procesos de confrontacin con los gobiernos provinciales para pasar a una segunda fase de la negociacin salarial a nivel local, confrontando con gobiernos que muchas veces pertenecan a la misma fuerza poltica que el orden nacional. Esta tensin no indica necesariamente dos posiciones contradictorias, o una inconsistencia en las posiciones de la organizacin sindical, sino que habla de la complejidad de un modelo organizacional que participa simultneamente de distintas arenas polticas. En tal sentido, la pregunta que debe quedar instalada es: en qu grado la CTERA puede nacionalizar la discusin sindical, cuando la estructura del sistema sigue siendo federal? Hasta dnde la fortalece entrar en el debate de la condiciones laborales o la debilita porque perder capacidad de representar al colectivo nacional de un modo unificado? Cul es la posibilidad de alinear los acuerdos o confrontaciones nacionales con las locales? Sin duda, estas son algunas de la preguntas que la complejidad de los niveles de gobierno ponen en discusin, y que permiten dimensionar la complejidad de la relacin. La construccin de una organizacin nacional, de tradicin confrontativa, que pretende legitimarse como actor nacional de la discusin salarial, por encima de la relacin local del empleo docente, y en un escenario de alianza con la poltica educativa.
42 Esta situacin, sin embargo, no es nueva. La interlocucin nacional entre la gestin y el sindicato puede identificarse en distintos perodos. Lo que parece especfico de la etapa actual es el grado de protagonismo poltico pblico que se le ofrece al interlocutor, estableciendo atribuciones normativamente reguladas para su participacin en la toma de decisiones, por ejemplo, en las negociaciones salariales. 42
1.2. Tensin entre una lgica poltica y una lgica gremial
Otra tensin se produce entre la lgica poltica y la gremial. CTERA, como ya fue dicho, se ha caracterizado desde su origen por fuertes posicionamientos ideolgicos, que exceden el reclamo gremial por salarios y condiciones de trabajo. Una vez ms, la Carpa Blanca puede ser leda como un smbolo de esta amplitud de enunciados ideolgicos, ya que como modalidad de protesta logr catalizar un conjunto de posiciones de confrontacin con la poltica oficial que fueran capaces de alcanzar alto consenso social, por encima de los implicados directos en las resoluciones de poltica educativa. Esta modalidad se transform en un verdadero movimiento social. La opcin adoptada en el origen de la CTERA, por una organizacin de tercer grado que no pudiera subsumirse en la CGT haba implicado dos cosas: por una parte, no encolumnarse orgnicamente en el conjunto del sindicalismo peronista, pero ms en general, generar un nuevo posicionamiento poltico para un sindicato distinto del tradicional de la rama sindical de una fuerza poltica. Desde mediados de la dcada de 1990, distintos miembros de la conduccin nacional del sindicato han optado por una participacin poltica partidaria pblica. Sin embargo, con algunas excepciones, esto implic que renunciaran a sus cargos en la conduccin sindical. El sindicato, ms all de estas caractersticas, tiene como una de sus seas de identidad, la produccin de enunciados poltico ideolgicos definidos. Esto marca fuertemente los lmites de sus posicionamientos, el arco de alianzas posibles e imposibles con otras fuerzas sociales y polticas, as como los temas sobre los cuales puede acordar y aqullos sobre los que no puede avanzar. Este carcter de posiciones poltico ideolgicas definidas no es una caracterstica de todo el sindicalismo argentino. Muchos sindicatos provienen de una tradicin de escasos pronunciamientos ideolgicos, lo que les libera las manos para acordar con distintos actores polticos y sobre temticas diversas. Aunque la mayora de ellos polticamente se inscriben un mismo espacio. Por otra parte, en tanto que sindicato, CTERA tiene como rol central, expresar los intereses del magisterio al que representa. Esto no implica que las posiciones adoptadas en este nivel carezcan de contenido ideolgico, aunque lo definitorio en una organizacin sindical es lograr las reivindicaciones gremiales, la mejora de las 43 condiciones de trabajo y de los niveles de salario que resulten ms convenientes para sus afiliados. Ahora bien, estas dos lgicas pueden estar fuertemente alineadas, pero tambin pueden atravesar fases en donde se manifiesten como contradictorias. As, el acuerdo poltico ideolgico ms general con una gestin de gobierno, puede verse cuestionado o tensionado por una confrontacin en torno de negociaciones salariales puntuales o modificaciones en las condiciones de la carrera docente. Del mismo modo, la oposicin a una gestin en el plano poltico, no impide que se alcancen acuerdos en el plano sindical, vinculados a condiciones de trabajo o a relaciones con el ejecutivo. Para un modelo organizacional como el de CTERA, estas dos lgicas coexisten permanentemente, y generan la necesidad de que su conduccin disponga de una importante capacidad poltica para producir los enunciados que conecten las dos lgicas, an cuando puedan parecer antagnicas, divergentes o contradictorias. Durante la dcada de 1990, el posicionamiento poltico ideolgico de CTERA la llev a funcionar como una de las fuerzas sociales de mayor oposicin. Ahora bien, este posicionamiento no necesariamente bloquea la capacidad del sindicato para establecer acuerdos sobre determinados temas que tienen que ver con el inters de sus afiliados, an cuando se conciba al gobierno como un enemigo poltico. Del mismo modo, en la actualidad, un posicionamiento poltico ideolgico cercano al oficialismo, no impide que distintos sindicatos de base de CTERA puedan confrontar con el gobierno (o con gestiones provinciales aliadas del gobierno nacional) en funcin de la representacin de intereses gremiales de sus afiliados (mejoras salariales, mantenimiento de condiciones establecidas por los estatutos, etc.) Asimismo, interviene otra variable que es la relacin entre CTERA y sus organizaciones de base. En esta relacin, CTERA debe contener las demandas sindicales de sus entidades de base quienes no necesariamente estn cercanas al oficialismo provincial ni al nacional. Lo complejo de esta tensin es que, si bien se trata de dos lgicas distintas, no pueden ser comprendidas de manera totalmente independiente. Entonces, si bien el posicionamiento ideolgico no bloquea la lgica gremial, s puede funcionar potencialmente estableciendo los lmites de la negociacin, acotando los mrgenes del dilogo poltico o regulando las alianzas y confrontaciones. 44 De todos modos, esta distincin debe ser comprendida en el marco de la cultura poltica argentina, en particular, de aquella que establece modelos de relacin poltica similar entre poderes ejecutivos y organizaciones sindicales. Es necesario insistir que esta tensin se agudiza particularmente en un modelo sindical como el de CTERA, en el que es posible encontrar un posicionamiento poltico ideolgico fuerte. Si bien esta coexistencia de dos lgicas atraviesa a cualquier actor poltico, es particularmente notable en aquellas organizaciones que han optado por participar explcitamente de la arena poltica fijando sus posiciones.
1.3. Tensin entre cooperacin y confrontacin
Una tercera tensin que puede contribuir a comprender la complejidad del modelo organizacional del sindicato es la tensin entre cooperacin y confrontacin. CTERA ha definido su identidad, entre otras cosas, en torno a hitos de confrontacin. No ha sido su participacin en la formulacin de leyes orgnicas, estatutos, o an en la propia administracin y gobierno de la educacin lo que ha marcado la identidad del sindicato, sino huelgas prolongadas, la Marcha Blanca, la Carpa Blanca, y el haber sintetizado un arco opositor al gobierno durante la segunda mitad de la dcada de 1990. Esta marca identitaria confrontativa era concurrente, como ya fue sealado, con un posicionamiento poltico ideolgico opositor, en la mayora de los casos. Ahora bien, qu consecuencias acarrea para esa identidad histrica de la organizacin sindical el acercamiento al oficialismo, tanto en trminos simblicos como de prcticas polticas y gremiales? Cmo se produce el trnsito de un ejercicio de prcticas de franca confrontacin (como las huelgas, movilizaciones y protestas a nivel provincial) hacia prcticas de cooperacin (participacin en mesas de dilogo, participacin en la discusin de proyectos parlamentarios, etc.)? Es necesario indicar que este trnsito se halla argumentado consistentemente por los dirigentes sindicales entrevistados, en una persistencia en los principios poltico ideolgicos que guiaron la etapa de confrontacin, as como en el logro de reivindicaciones de orden gremial (como el financiamiento, las mejoras salariales, etc.) Sin embargo, es posible observar en la actualidad, una coexistencia de prcticas polticas de confrontacin y cooperacin al interior de la misma organizacin. Al tiempo que en el orden nacional, por ejemplo, los dirigentes nacionales de CTERA pueden participar de anuncios sobre la poltica educativa, apoyando a la actual gestin, 45 algunos de sus sindicatos de base (muchos de cuyos dirigentes participan de la conduccin nacional de CTERA) deben adoptar estrategias de confrontacin a nivel local, en la mesa de la negociacin de condiciones laborales. Esta coexistencia de prcticas de cooperacin y confrontacin es estratgica, y tiene que ver con las atribuciones de los distintos interlocutores del sindicato, pero a la vez puede constituir una brecha en el posicionamiento sindical si resulta tensada en el mediano plazo. De todos modos, parece necesario considerar que el discurso opositor tiene mayor capacidad de alinear nacionalmente, organizaciones que se encuentran atravesando situaciones locales diferentes. En este sentido, es que se ha planteado que CTERA tiene mayor capacidad de producir discursos de carcter confrontativo, que acordar situaciones concretas a escala de cada provincia.
1.4. Reconstruyendo el mapa de tensiones
Estas tensiones se manifiestan en la accin sindical y su relacin con el Estado, de manera simultnea y superpuesta. As, la tensin entre un nivel de accin nacional y un nivel de accin provincial pareciera, en ocasiones, organizar una divisin de las lgicas poltico ideolgica y gremial. La negociacin gremial parecera a veces ms pertinente con el empleador directo de los maestros (el estado provincial), en tanto que el acuerdo o la oposicin poltica pareceran ms adecuados a la relacin con la nacin. Sin embargo, esto no siempre es as. Distintos temas requieren una negociacin gremial a nivel nacional (el piso salarial o la participacin del sindicato en la obra social o la Caja Complementaria podran ser temas de este tipo). Del mismo modo, unas prcticas de confrontacin parecen ser ms adecuadas cuando las reivindicaciones gremiales se hallan bloqueadas (y por lo mismo, parecen haberse concentrado en la etapa reciente en el nivel subnacional), mientras que las prcticas de cooperacin parecen ms pertinentes para manifestar el acuerdo poltico ideolgico (que pareciera corresponder ms habitualmente al nivel nacional). Estas tres tensiones, entonces, permiten advertir contra una lectura lineal de los posicionamientos sindicales, sus prcticas gremiales y polticas, y sus mbitos y niveles de actuacin. Parece necesario comprender que una organizacin de estas caractersticas tiene una extrema complejidad a la hora de tomar decisiones, por la particular coyuntura en que desenvuelve su accionar. 46
2. Perspectivas sobre escenarios futuros.
El escenario de las relaciones entre polticas educativas y sindicatos docentes ha mostrado una particular dinmica en las ltimas dcadas. La vuelta a la democracia, los procesos de federalizacin del sistema, la re-nacionalizacin del debate salarial, el debilitamiento de los partidos polticos, las crisis sociales recurrentes, han producido una dinmica particularmente cambiante. El modelo observado en los ltimos aos, a lo largo de la gestin del presidente Kirchner, presenta algunas preguntas interesantes de abordar para pensar estructuralmente esta relacin y su impacto sobre el sistema educativo.
La nacionalizacin del debate educativo en un escenario fiscal federalizado. La ley de financiamiento educativo y la nueva Ley Nacional de Educacin, son intentos de nacionalizar varios aspectos de la poltica educativa, entre los que se han nacionalizado aspectos centrales de la negociacin salarial y del financiamiento educativo. La primera, al establecer el par y pasu del crecimiento de la inversin entre los gobiernos provinciales y el nacional, y la segunda, fijando un escenario de negociacin paritaria nacional sobre algunas definiciones importantes vinculadas a salarios docentes. Mientras tanto, el modelo de coparticipacin federal, con el que las jurisdicciones financian su inversin educativa, no ha sufrido modificaciones. Ms all de la generacin de algunos impuestos nacionales que no se co-participan, el esquema de divisiones se ha mantenido inalterable, y cada jurisdiccin toma decisiones autnomas a partir de los recursos que emanan de la frmula. Esto parece indicar una tensin entre una mesa nacional, que toma decisiones sobre recursos que esencialmente son provinciales y cuya dinmica depende de otra lgica y otros actores. En tal sentido, parece interesante observar los modos en que convivirn ambas dinmicas, con resoluciones nacionales en material salarial, y un financiamiento fundamentalmente provincial de las mismas, ms all de fondos compensatorios que puedan ser generados por la nacin. La decisin de ubicar al gremio docente como el principal interlocutor, en algunas ocasiones, dej desdibujados a los ministros provinciales en las cuestiones laborales. 47 Esta opcin acarre ms de un cortocircuito en la relacin Nacin provincias, quienes perciban al mismo tiempo, la injerencia y el desplazamiento en la toma de decisiones y en la gestin poltica provincial. Al mismo tiempo, dej al descubierto las limitaciones de algunas administraciones provinciales en la resolucin del conflicto.
El cambio de la CTERA a una estrategia de alianza en lo poltico. Tal como hemos planteado a lo largo de este trabajo, la identidad de la CTERA se ha dado centralmente, alrededor de un discurso poltico que tradicionalmente ha sido de confrontacin, y que como tal, ha tenido una significativa capacidad de articulacin e inclusin. El mismo le ha dado una identidad a la organizacin y una serie de alianzas con sectores sociales y polticos afines a las posiciones tomadas. Sin duda, el cambio hacia posiciones ms cercanas a las del oficialismo, que pueden ser identificadas como de una alianza para la implementacin de la poltica educativa en marcha, encarnan un riesgo importante, al menos por el cambio que representan. Al mismo tiempo, vinculan mucho ms la identidad e imagen de la organizacin con la evolucin del programa de polticas implementado. En este sentido, la sociedad argentina se ha caracterizado por rupturas en materia de opinin, respecto de su mirada de los programas oficiales de poltica. Este cambio de estrategia y posicionamiento adoptado por la organizacin, permite abrir interrogantes sobre sus posibilidades y riesgos hacia el futuro, por el peligro que implica para la identidad y la imagen de la organizacin.
El acuerdo y el contenido de la alianza entre Ministerio de Educacin y CTERA.
El anlisis de las polticas educativas implementadas por el gobierno del presidente Kirchner muestra un cambio en el marco, tanto de la relacin con las organizaciones sindicales, como en el modelo estructural que presentan. En el primero, parece presentarse una prioridad en la discusin con la CTERA, por sobre la tradicional alianza observada en la dcada de 1990, con los ministerios provinciales. La organizacin parece ms cerca del debate estratgico con el ministerio nacional, que las autoridades jurisdiccionales. En el segundo sentido, parece haber una tendencia a la re-nacionalizacin del debate, a la ponderacin del salario docente como inversin principal y a la homogeneizacin de 48 condiciones entre actores. Las leyes mencionadas han repuesto un escenario nacional para la discusin salarial y poltica, el ministerio ha planteado su iniciativa de pisos salariales con un importante nivel de presin (fundamentalmente a las administraciones provinciales) y exposicin poltica, entre otras acciones. Al mismo tiempo, el aumento en la inversin educativa producido por la ley de financiamiento y las decisiones administrativas del ministerio nacional, se ha concentrado fundamentalmente en el gasto salarial, tanto por la va del aumento del FONID, como de la creacin del programa de compensacin salarial. Finalmente, la poltica salarial y el modelo de re-nacionalizacin del debate han tendido a reducir las diferencias salariales entre provincias, y dentro de cada una de ellas. En este ltimo caso, el aumento de los pisos como estrategia, la prioridad por los salarios ms bajos en cada jurisdiccin y por las provincias con salarios menores, ha redundado en un achatamiento de las escalas y de los incentivos fundamentales con los que contaba la poltica salarial (antigedad en el cargo y zona desfavorable). Los aspectos presentados, dan cuenta de un modelo estructural del sistema, que reduce diferencias y se propone la homogeneidad e igualdad, como valores centrales. Dichos valores no son meramente aspectos de una poltica sindical. Sin duda, ms all de las convicciones, redundan en un fortalecimiento de la capacidad de la CTERA de representar al colectivo. Y definen una configuracin de sistema. La pregunta que parece necesario abordar es en qu medida, ese modelo de sistema es el que se requiere para alcanzar los objetivos de mejoramiento de la calidad y la equidad. Observando el escenario regional, parecen observarse reformas que no se dirigen en el mismo sentido, y que plantean financiamientos diferenciales, incentivos salariales, mayor autonoma de las escuelas y las jurisdicciones, aumento en la participacin de la sociedad civil, entre otras. Lo interesante del caso argentino, es que la lgica del acuerdo poltico entre la organizacin sindical y parece tener consecuencias sobre el modelo de organizacin sistmica, no limitado a la cuestin salarial. El hecho de que, como lo hemos descripto, la CTERA sea una organizacin que ms all de sus posicionamientos sindicales, los tiene de carcter poltico en trminos definidos, lleva a que la lgica del acuerdo, no se limite a cuestiones gremiales o salariales y configure un verdadero acuerdo de proyecto. Las tensiones mencionadas en el punto anterior estarn presentes en las negociaciones futuras: son una parte constitutiva de los prximos escenarios. Es esperable que, en caso de que entren en agenda algunos temas sensibles al sindicato, se generen otras tensiones 49 con el gremio y al interior del mismo. Hasta ahora, la relacin entre el gobierno y el sindicato se ha visto casi sin cuestionamientos por el hecho de que el sindicato no ha debido ceder en demandas fundamentales o posiciones estratgicas, pero esto no est asegurado como una matriz de relacin hacia el futuro. Entonces, es importante preguntar, qu aprendizajes se derivan para los actores de las instancias de cooperacin desarrolladas hasta el momento? Las disparidades y desigualdades salariales docentes, han constituido un fuerte impedimento para incorporar a las discusiones otros temas relacionados con las condiciones laborales, como por ejemplo, la carrera docente, nuevos puestos de trabajo, evaluaciones de desempeo, o temas vinculados a la escuela y al gobierno del sistema educativo. Ahora bien, los avances realizados hasta el momento en materia salarial parecen constituir una nueva base para plantear estos temas y debates. Al respecto cabe el interrogante: en caso de existir voluntad poltica para esta nueva agenta, ser posible sostener una relacin de cooperacin entre el gobierno y el sindicato, en relacin con temticas tan complejas como las mencionadas?
En sntesis El caso de la CTERA parece muy interesante para el anlisis por la complejidad que presenta. Se trata de una organizacin que ha podido permanecer y fortalecerse, an en momentos y coyunturas en las que ha estado fuera del debate sindical propiamente dicho. Cuenta con una imagen social de mucho mayor reconocimiento que el de otras organizaciones sindicales, y es visualizada tanto en sus aspectos de representacin corporativa, como en aquellos que la presentan como un movimiento social. Su capacidad de movilizacin parece ser ms potente para la confrontacin, que para la direccionalidad de los acuerdos, por la caracterstica federal del modelo educativo y fiscal argentino. Aunque esas heterogeneidades no le han impedido presentarse como la organizacin sindical docente de mayor relevancia en el pas, con un grado de articulacin significativo.
50 BIBLIOGRAFA Y FUENTES
BIBLIOGRAFA
CAVAROZZI, M. (2006) Autoritarismo y democracia (1955 2006). Editorial Ariel.
CTERA-CNTE-Colegio de Profesores-AFUTU-FENAPES-LPP: Las reformas educativas en los pases del cono sur. Un balance crtico. CLACSO, Buenos Aires, 2005
CTERA: Pongamos la escuela en asamblea Ctera, Buenos Aires, 2007.
DI GROPELLO, Emanuela Los modelos de descentralizacin educativa en Amrica Latina. Revista de La CEPAL N68.1999
ETCHEMENDY,S. La gestin de Kirchner en la balanza en Umbrales de Amrica del Sur, CEPES, Buenos Aires, 2007
GENTILI, P. SUREZ, D. (Org.) Reforma educacional e luta democrtica: um debate sobre a ao sindical docente na Amrica Latina. So Paulo: Cortez, 2004.
LOYO, A. Los sindicatos docentes en Amrica Latina: entre la lgica laboral y la lgica profesional. Nmero 25- Profesin docente/ Profisso docente. Enero-Abril, 2001. MORDUCHOWICZ. A. ARANGO, A.: Gobernabilidad, gobernanza y educacin en la Argentina, (http://www.iipebuenosaires.org.ar) Buenos Aires, 2007
NOVICK, M: Nuevas reglas de juego en la Argentina, competitividad y actores sindicales
51 PALAMIDESSI, M., LEGARRALDE, M. Sindicalismo docente, gobiernos y reformas educativas en Amrica Latina y el Caribe: condiciones para el dilogo. Banco Interamericano de Desarrollo Dilogo Regional de Poltica, 2006.
PALAMIDESSI, M. Sindicatos docentes y gobiernos: conflictos y dilogos en torno a la Reforma Educativa en Amrica Latina.: PREAL, Santiago do Chile 2003.
PALOMINO, H. Los sindicatos en la Argentina Contempornea, en Nueva Sociedad Nro 169, Buenos Aires.
TIRAMONTI, G. Sindicalismo docente e reforma educativa na Amrica Latina na dcada de 1990.: PREAL, Santiago do Chile 2001.
VAILLANT, D. Formacin de docentes en Amrica Latina. Reinventando el modelo tradicional., Octaedro, Barcelona 2005.
VZQUEZ, S. Luchas poltico educativas: el lugar de los sindicatos docentes. CTERA, Buenos Aires, 2005.
VZQUEZ, S: Paritarias: conquista y derecho de los trabajadores. Cuadernos de formacin Sindical. Secretaria de Educacin, Buenos Aires, 2005
VZQUEZ, S. y BALDUZZI, J. De apstoles a trabajadores. Historia de CTERA. IIPMV CTERA, Buenos Aires, 2000.
VILAS, C: Descentralizacin de Polticas Pblicas: Argentina en la dcada de 1990. INAP, Buenos Aires, 2003
ZIMMERMANN, Eduardo (1995) Los liberales reformistas: la cuestin social en la Argentina (1890 1916). Sudamericana, Universidad de San Andrs
FUENTES ENTREVISTAS (todas las entrevistas fueron realizadas por Roxana Perazza) Hugo Yasky 52 Secretario General de CTA
Stella Maldonado Secretaria General de CTERA
Hugo Soto Secretario de Educacin de la CTERA
Gustavo Maure Secretario Gremial de la CTERA
Roberto Baradel Secretario General de SUTEBA
Martha Maffei Ex Secretaria General de CTERA Diputada Nacional del ARI
Osvaldo Devries Subsecretario de Planeamiento Educativo. Ministerio de Educacin de la Nacion
Susana Decibe Ex Ministra de Educacin de la Nacin.
Andrs Delich Ex Ministro de Educacin de la Nacin
Miguel Tanos Ex Ministro de Educacin La Pampa
Nora Veiras Periodista especializada en Educacin.
Mariano de Vedia Periodista especilizado en Educacin 53
NORMAS Ley N 24.049 que dispone la Transferencia de Servicios Educativos Nacionales a las Provincias (1992). Ley N 25.053 que establece el Fondo Nacional de Incentivo Docente (1998). Ley N 25.919 que prorroga el Fondo Nacional de Incentivo Docente (2004). Ley N 26.075 de Financiamiento Educativo (2005). Ley N 26.058 de Educacin tcnico profesional Ley N 25.864 de garanta del salario docente Ley N 26.206 nacional de educacin.