Aproximando-se da fronteira: uma reflexo sobre o campo do trabalho social nas

favelas do municpio do Rio de Janeiro

MARIZE BASTOS DA CUNHA
*

Este um trabalho que vm de longe, resultando de vrias fontes. Como frequente no ofcio de
pesquisador, pedao de uma travessia maior, sendo desdobramento de experincias e encontros acumulados
em diferentes espaos acadmicos e profissionais que possuem um eixo comum: a sociabilidade das favelas
do municpio do Rio de Janeiro e sua relao com o poder pblico, e diferentes esferas da sociedade.
Trata-se, pois, de uma reflexo que procura avanar exatamente neste eixo comum, atravs de um esforo de
compreenso da forma atravs da qual foi se forjando a configurao social presente nas favelas, ou seja o
jogo, no sentido que lhe d Norbert Elias (2008), que envolve a interdependncia complexa, e as relaes
entre diferentes agentes sociais que vivem, e atuam nas favelas, e os padres relacionais a criados. Mais
particularmente, a configurao que envolve a relao entre moradores, grupos locais, lideranas, com o
Estado e diversas instituies da sociedade.
Retomamos, ento, parte da reflexo de uma pesquisa desenvolvida entre os anos de 2002 e 2005, que deu
origem a nossa tese de doutorado, voltada para o processo de trabalho de educadores comunitrios,
moradores das favelas, inseridos em programas pblicos, e tambm em ONGs (CUNHA, 2005). A
investigao abordou as experincias destes educadores a partir do campo de trabalho social do qual eles
fazem parte, que nomeamos fronteira.
Procuramos nos aproximar da fronteira, recuperando alguns dos elementos fundantes de
sua constituio histrica e que atualmente ainda marcam prticas e experincias
desenvolvidas pelos sujeitos que a se deslocam. Nesta reflexo, estabelecemos como
recorte os dois primeiros perodos abordados na referida pesquisa: o momento que marca a
emergncia da favela como o que Bourdieu denomina problema legtimo, e o perodo
que configura o que chamamos a produo poltica na fronteira, com a entrada em cena da
Igreja Catlica. Como fontes para este recorte temporal, recorremos a estudos que indicam
e analisam as prticas sociais e polticas nas favelas.
Ao nosso ver, decifrar melhor o que estamos aqui chamando de fronteira constitui um
caminho bastante profcuo para melhor compreender a tessitura de um campo desafiante e
a desbravar, tanto no que se refere pesquisa, como tambm interveno social, mas
tambm pleno de armadilhas. Campo, onde se inserem ns pesquisadores, e outros agentes
sociais que atuam nas favelas, bem como outros territrios vulnerveis.

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Escola Nacional de Sade Pblica, Fiocruz, Doutora em Educao pela Universidade Federal Fluminense,
PAPES, Convnio CNPq/Fiocruz



A aproximao com a fronteira
Ao iniciar a pesquisa sobre o processo de trabalho dos educadores comunitrios nas favelas do Rio de
Janeiro, concebia a perspectiva de que havia um terreno do trabalho social, que apresentava uma
conformao particular. Tal perspectiva resultava da minha prpria experincia pois, procurando explicar e
compreender o que se passa no universo das favelas cariocas, de incio, fui percebendo este terreno de forma
pontual, aqui e acol, no mbito dos vnculos de algumas localidades com algumas estruturas supralocais.
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Deixar de me debruar sobre uma ou outra localidade, e passar a acompanhar vrias localidades e a
organizao de diversas estruturas supralocais, me fez interrogar a configurao particular deste terreno,
espalhado num ponto de encontro entre as favelas da cidade e diferentes estruturas supralocais. Seria ele um
lugar de fronteira, um ponto de cruzamento do global e o local? Da esfera pblica e do no pblico?
Reinterpretando a expresso cunhada por Bourdieu, no seria um lugar onde as estruturas sociais esto em
ao (1997)?
Observava que no uma fronteira comum que anuncia fins e limites, separao de terrenos distintos. um
terreno de encontro, que configura uma paisagem especfica. Para alguns que vivem nas favelas, pode ser
lugar de sada. Para outros, que se encontram em estruturas, de entrada. Para outros tantos, situados em
diferentes posies deste terreno, lugar de conquista. Para muitos que a se localizam, de interlocuo e
presso, e de tenso. Para todos, de mediao. Um lugar de mediaes e tenses onde, em movimento,
encontram-se moradores e lideranas das favelas, tcnicos do poder pblico e de ONGs, lderes religiosos e
polticos, pesquisadores, o narcotrfico e a milcia.
Acolhi, ento, a ideia de me aproximar do conceito de campo de Bourdieu, para compreend-lo, avaliando
que ele respondia ao que vislumbrava neste terreno, ou seja, diferentes agentes sociais em disputa, e tecendo
alianas, muitas vezes instveis. De certa forma, como ocorreu com o conceito de Bourdieu, de acordo com
sua reflexo em a gnese dos conceitos (1989), a fronteira se colocou como uma forma de dar direo
pesquisa, indicando o recorte metodolgico que usei para enfrentar o tema trabalhado, um recorte que
permitia pensar o processo de trabalho dos agentes sociais em questo dentro de um espao de mediao, que
no o reduzisse aos processos de incluso precria, nem s tramas locais da favela.
No entanto, considerando o que era nosso tema de pesquisa, defrontamo-nos com uma armadilha. Isso
porque, enquanto campo do trabalho social, a fronteira constitui-se com um terreno particularmente minado.
Porque, lugar de debate e combate aos dilemas de nossa sociedade, ele vem se forjando como palco
privilegiado de mediao poltica, e espao onde as imagens e representaes do mundo social se

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Recorro aos conceitos de localidade e instituies ou estruturas supralocais usados por Alvito (2001), que
por sua vez se inspira em Anthony Leeds (1978). O conceito de localidade comporta redes complexas de
diversos tipos de relaes. J as estruturas supralocais no tm sua formao governada ou relacionada a uma
dada localidade. Neste caso, esto includos os partidos polticos, o sistema bancrio, o mercado de preos,
sindicatos, associaes profissionais e, sobretudo, o Estado, que opera atravs de vrias instituies. Alvito
chama ateno, em seu estudo sobre Acari, que incluem-se a ainda, as ONGs, os mass media, a Igreja
Catlica e o trfico internacional de drogas.


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disseminam, destacando-se como noes naturalizadas, como ocorre com o termo comunidade. Emergindo
como espaos e grupos com identidades fixas, tais como reas carentes, populao carente, crianas em
situao de risco social, juventude etc. Apresentando-se como dicotomias cristalizadas, como por
exemplo, aquelas que opem: comunidade X asfalto, dentro X fora. Ou ainda, espalhando-se como
grandes problemas sociais que aparecem na mdia. O que h em comum em todas estas imagens e
representaes que elas tomam formas cada vez mais autnomas, descolando-se do mundo histrico social.
Com isso, perde-se a dimenso mais global dos processos subjacentes a sua constituio. E termina-se por
transformar agentes sociais em bandidos, heris ou vtimas que criam os problemas, as respostas a tais
problemas, ou a eles reagem passivamente.
Mas h ainda uma outra razo para fronteira ter se apresentado como um terreno particularmente minado.
Pesquisando e, na poca da mencionada pesquisa, atuando como coordenadora e consultora de projetos
sociais, encontrava-me mergulhada neste terreno. Da, buscar o exerccio daquilo que Bourdieu chama
dvida radical, procurando seguir um caminho que me permitisse no ser objeto dos problemas que tomo
como objeto e por em causa minha prtica de pesquisa (1989: 34-35). Enfim, aproximar-se historicamente
da fronteira:
Para se no ser objeto dos problemas que se tomam para objeto, preciso fazer a
histria social da emergncia desses problemas, da sua constituio progressiva,
quer dizer, do trabalho coletivo frequentemente realizado na concorrncia e na
luta o qual foi necessrio para dar a conhecer e fazer reconhecer estes
problemas como problemas legtimos, confessveis, publicveis, pblicos,
oficiais: podemos pensar nos problemas da famlia, do divrcio, da delinquncia,
da droga, do trabalho feminino, etc. (BOURDIEU, 1989:37)

A gnese da fronteira e a emergncia da favela como problema legtimo
Os percursos que demarcam a gnese e o desenvolvimento das iniciativas governamentais ou de carter
particular nas favelas, bem como as lutas sociais nestas localidades, podem ser compreendidos a partir do que
Martins (1997), recuperando Henri Lefebvre chama de desencontro entre o econmico e o social, que faz
emergir um conjunto de processos, experincias e dramas sociais, prprios de uma sociedade em tenso,
mergulhada num mundo aqum de suas possibilidades. So processos que produzem e reproduzem as
fraturas desta sociedade e que vo conformando aquilo que chamado a questo social. A questo social
uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta conjurar o
risco de sua fratura, nos diz Castel (1998 :30).
Compreendemos que a fronteira vai constituindo-se no esforo de responder a este enigma. Desenvolve-se
enquanto um espao de mediao, fundamental ao controle dos custos sociais produzidos pelo descompasso
prprio da sociedade capitalista. Recorrendo a uma perspectiva do mesmo Castel, podemos dizer que ela


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nasce abrigando um conjunto de dispositivos montados para responder ao crescimento contnuo das franjas
mais dessocializadas dos trabalhadores (1998:31).
No toa que em nosso pas a histria da interveno social nas favelas cariocas confunde-se com a
histria da expanso do capitalismo, sob um modelo urbano industrial e a incorporao da questo social na
agenda poltica do Estado.
Os marcos iniciais podem ser percebidos a partir da segunda metade dos anos 20, quando se assiste
primeira campanha contra a favela. Empreendida junto ao poder pblico e imprensa carioca, e ocupando os
jornais durante dois anos, a campanha foi levada a frente por Mattos Pimenta, um mdico sanitarista,
rotariano com atividades empresariais. O papel pioneiro deste personagem recuperado por Valladares, que
destaca o fato de o carro-chefe da campanha ter sido a imagem da favela como lepra esthtica (2000:15)
Mattos Pimenta, munido de sua experincia profissional e suas ideias, que combinavam o discurso mdico-
higienista, o reformismo progressista e o pensamento urbanstico em ascenso, procura obter apoio do poder
pblico (diretor de sade, do Prefeito e do chefe de Polcia) e lana sua proposta de soluo para o problema
das favelas, apontando algumas medidas de salvao pblica, dentre elas: impedir a construo de novos
casebres, estabelecer a fiscalizao por parte do poder pblico e iniciar a construo de casas para proletrios
e asilos e colnias para invlidos, velhos e crianas desamparadas.(VALLADARES, 2000)
O projeto de construo de habitaes populares, que demonstrava a insero do autor no mercado
imobilirio, seria viabilizado atravs de um contrato de abertura de crdito com garantia hipotecria e
obrigao de construir casas populares assinado pelo Banco do Brasil e empresas construtoras. O programa
no devia implicar nus para o Tesouro, nem descontos em folha de pagamento e segundo seu autor, em
quinze anos, a juros de 9% ao ano, seria possvel oferecer aos moradores das favelas uma construo de
cimento armado.
Segundo nos conta Valladares, o plano de remodelao da cidade do Rio de Janeiro elaborado em 1927 por
Alfred Agache, urbanista francs, baseou-se em inmeros trabalhos j existentes e sofreu a influncia das
ideias e representaes de Mattos Pimenta. Os discursos de ambos so prximos, trazendo a imagem da
favela como lepra. Referenciados em parmetros higienistas e estticos, veiculavam o conceito moderno de
urbanismo que tinha a higiene como base e a esttica como fim (2000: 17).
A particularidade de algumas ideias de Agache so ressaltadas por Valladares (2000) e tambm por Abreu
(1988). Alm de identificar a permanncia prxima ao mercado de trabalho como um dos motivos principais
para a ocupao dos morros, Agache parece ter sido um dos primeiros a perceber que a burocracia municipal
dificultava a atividade de construo pela populao pobre da cidade. Junto a isso, sua percepo do social
informa uma descrio da favela numa linguagem quase sociolgica.
Parece, porm, que foi tambm a percepo social que deu alimento para que Agache elaborasse as razes
para a erradicao das favelas. No quadro social por ele descrito, destaca-se um princpio de organizao
social nas favelas, o comeo de um sentimento de propriedade territorial, uma sociabilidade baseada em
relaes de parentesco e vizinhana, que estabelecem costumes, criam pequenos negcios, abrindo espao


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sedentarizao da favela. Da, ser necessrio impedir toda a construo estvel e definitiva nas favellas, a
qual tornar diffcil e onerosa a expropriao total por causa da utilidade pblica.
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O Plano de Agache no inova em relao ao que fazer com as favelas, que iam se constituindo como
problema. Prope sua erradicao. Mas dando ateno complexidade que j se anunciava no espao urbano,
concebia que ela devia fazer parte de uma estratgia maior de interveno do Estado sobre o processo de
reproduo da fora de trabalho atravs de polticas setoriais especficas (ABREU, 1988: 90). A proposta
sugeria ento a adoo de medidas legislativas sociais e a realizao, com auxlio dos poderes pblicos, de
um programa de construo de casas a preos mdicos, que compusessem em seu conjunto, as villas-
jardins operrias, para onde a populao residente nas favelas deveria ser tambm transferida.
De certa forma, a experincia do Plano Agache j sinaliza as contradies que iam se configurando no debate
a respeito das favelas. Constituiu-se no exemplo da tentativa das classes dominantes da Repblica Velha de
controlar o desenvolvimento da forma urbana carioca (ABREU, 1988: 86). Porm, contrariando os
princpios ordenadores da Repblica, e traduzindo uma percepo social e poltica que se generalizava,
indicando os limites do liberalismo, o plano propunha aquilo que a Repblica Oligrquica no podia realizar.
no governo de Getlio Vargas onde encontramos o marco seguinte, que traduz a projeo da favela na cena
nacional, abrindo espao sua constituio como problema legtimo: o Cdigo de Obras de 1937. O Cdigo
considerado o documento oficial que reconhece a existncia da favela, definida em toda sua diversidade.
Nele esto presentes alguns aspectos destacados por Valladares (2000): nesta primeira definio oficial, dois
ou mais casebres j seriam suficientes para formar uma favela; este tipo de aglomerado se desenvolve fora da
lei; as favelas crescem pela construo de novos casebres ou pela expanso dos mesmos; o aluguel na favela
importante, manifestando-se sob a forma de aluguel de casebres ou arrendamento do solo; a favela
apresenta variaes, com construes de casebres em terrenos, ptios ou quintais de prdios.
A partir dos anos 40, se d a definitiva afirmao da favela na cena urbana da cidade: multiplicando-se,
tornando-se tema de pesquisas e estudos, objeto de ao poltica e configurando-se como palco de
interveno social. Voltando ao dilogo com a reflexo de Bourdieu a respeito da necessidade da histria
social da emergncia dos problemas, podemos considerar, ainda, que dentro deste mesmo processo que a
favela vai ser constituda como problema legtimo. Ou seja, o problema da favela, alvo de diferentes aes
e reflexes, resultado de um trabalho coletivo, necessrio para dar a conhecer e fazer conhecer este
problema como legtimo. Como confessvel, pblico, oficial (BOURDIEU, 1989:37). Neste trabalho
coletivo, realizado na concorrncia e na luta, destacamos alguns momentos fundamentais:
1942, foram erguidos os primeiros Parques Proletrios provisrios, assim chamados j que a inteno era
construir habitaes calculadas para durar seis anos; os trs parques foram inaugurados, abrigando 2500
moradores oriundos de diferentes favelas da cidade (VALLA, 1986: 38); tal iniciativa no se desdobrou em
uma poltica mas definitiva; o que se tornou definitivo mesmo foi o estado de inacabamento das habitaes,

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O texto do Plano Agache citado por Abreu (1988), encontra-se em Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
Cidade do Rio de Janeiro: Remodelao, Extenso e Embellezamento 1926-1930, Paris, Foyer, 1930.


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calculadas inicialmente para durar seis anos; no lugar das favelas removidas, novas casas; nos parques
proletrios, surgem barracos.
1946, criado o Departamento de Habitao Popular, ligado Secretaria de Viao e Obras; o Presidente
Dutra cria uma Comisso Interminesterial para realizar um estudo extensivo das causas de formao de
favelas e suas condies atuais. (VALLA,1986)
1947, a Igreja Catlica, reconhecendo que o problema da favela no era apenas fruto do processo
migratrio e que sua soluo dependia de esforos conjugados, conseguiu o apoio do Governo Federal para a
criao de uma instituio que atuasse nas favelas; surgiu ento a Fundao Leo XIII, cuja finalidade
declarada era dar assistncia material e moral aos habitantes dos morros e favelas do Rio de Janeiro,
propondo-se ento a manter escolas, ambulatrios, creches, maternidades, cozinhas e vilas populares; no
desenvolvimento da experincia constitui-se uma nova prtica no enfrentamento da questo das favelas;
antes de tudo, preciso compreender os favelados, ganhar-lhes a confiana, prestar-lhes servio,
desinteressadamente, isto , sem nenhum outro intuito que no seja o de lhes fazer o bem, e isto no se
efetiva seno convivendo com eles, participando de sua ansiedades, l no seio das favelas, tornando-se amigo
deles e lhes apontando caminhos novos para a sua vida atribulada, diz o relatrio da Fundao
(VALLA,1986)
1948, pela primeira vez realizado um censo de favelas no Rio de Janeiro, ento Distrito Federal; a
populao moradora destas localidades comea a entrar nas estatsticas; havia ento 105 favelas na cidade,
sendo que quase a metade localizava-se na regio dos subrbios, seguida da Zona Sul, e Zona Centro-Tijuca;
era uma populao predominantemente migrante, proveniente de regies dos Estados do Rio de Janeiro,
Minas Gerais e Esprito Santo e grande parte dos naturais era constituda de crianas entre 0 e 13 anos de
idade; a ocupao no setor secundrio era ento predominante (30% da populao favelada) mas 40%
localizavam-se na construo civil e servios domsticos 20% cada. (ABREU, 1988: 106)
1948, o tema da favela ocupa jornais da poca, a partir de uma srie de artigos, publicados no Correio da
Manh pelo poltico e jornalista Carlos Lacerda, que configuraram a ento chamada campanha Batalha do
Rio; aqueles que no quiserem fazer um esforo sincero para atender ao problema das favelas, assim como
aqueles que preferirem encar-los como caso de polcia, tm uma alternativa diante de si: a soluo
revolucionria (pois os) comunistas(...) oferecem a expropriao dos grandes edifcios e a ocupao de todo o
edifcio como soluo imediata, redutora e fagueira a quem vive numa tampa de lata olhando o crescimento
dos arranhas cus, afirmava ento o jornalista; como resultado da Batalha, o governo federal e a prefeitura
se articulam criando uma srie de comisses que deveriam trabalhar a soluo do problema das favelas: uma
Comisso Central, composta por altas personalidades, e ainda sete subcomisses, sob a direo da Prefeitura
(VALLA, 1986)
Esta cronologia no uma mera exposio factual, ou a apresentao de uma escala de eventos que
demonstra o reconhecimento definitivo do lugar da favela na cidade e a srie de respostas ao problema
social que ela encarna. Na verdade, o grau de efetividade de cada uma destas aes parece ter sido bem
menor do que se podia esperar. O que importa mesmo que, juntas, tais aes vo conformando um terreno


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de interveno e debate a respeito da favela, constitudo por diferentes prticas, levadas frente por mltiplos
agentes sociais. A Fundao Leo XIII inclua desde os representantes mais expressivos da hierarquia da
Igreja Catlica at profissionais e voluntrios responsveis pelos servios junto populao atendida. As
iniciativas estatais abrigavam personagens do alto escalo dos governos federal e municipal, e tambm
tcnicos, responsveis por estudos e pesquisas. Integravam-se tambm ao terreno, a imprensa e os polticos.
E, a partir dos anos 50, v-se ainda uma aproximao crescente de segmentos intelectuais de classe mdia
(estudantes, literatos, artistas), que buscam as favelas a fim de partilhar, entender, e revelar seu estoque de
cultura (BURGOS, 1998:30). E, claro, incluem-se no terreno os objetos de interveno, estudos e
debate: os moradores das favelas.
Bem, voltamos novamente j citada imagem do desencontro. neste desencontro, que se acirra quanto
mais o econmico avana em relao ao social, que a fronteira emerge como o terreno da conjurao do
risco de fratura alojando, num crescente, diversas foras sociais, interessadas de diferentes formas em
intervir, digamos, no processo de conjurao. Vai tornando-se ento lugar de produo mltiplas
experincias e prticas sociais, e de representaes que vo se acumulando, dando-lhe ento uma
conformao particular.
Porm, importante dar ateno ao fato de que o desencontro por si s no produz a fronteira. Ele cria, para
usar a expresso de Castel, o enigma da coeso, o dilema que interroga a sociedade exigindo-lhe respostas.
As mudanas histricas pelas quais o pas passava e a correlao de foras a presentes que vo delineando
a alternativa encontrada. A este respeito, algumas experincias sociais e polticas da poca concorreram para
a emergncia da fronteira enquanto alternativa ao problema das favelas. A redemocratizao do pas na
segunda metade dos anos 40 abre espao ao debate poltico, pautado pelo tema do desenvolvimento nacional
e aonde, pouco a pouco, a questo da chamada integrao da favela vai tomando acento. Em meio a esta
retomada do debate poltico, fundamental assinalar o ento inesperado crescimento do Partido Comunista
na Cmara dos Vereadores. Tudo isso num quadro em que, alimentada pela decolagem da acumulao
urbano industrial de base concentracionista ( e a alimentando), a urbanizao avanava a pleno vapor,
destacando-se neste processo o expressivo crescimento do nmero de favelas e da populao favelada,
conforme apontava as estatsticas da poca.
preciso considerar ainda que, se as mudanas pelas quais passavam o pas e a configurao de foras
sociais conformam a emergncia da fronteira como alternativa ao desafio trazido pela crescente presena das
favelas na paisagem urbana, a tessitura deste terreno de fronteira no pode ser reduzida ao quadro social e
conjuntura da poca. Ela se constitui buscando alimento na prpria experincia histrica da sociedade
brasileira, e nas imagens a produzidas sobre as classes populares e as favelas do Rio de Janeiro, sobre as
quais j refletimos na parte anterior. A este respeito, nos parece significativo o fato de que o documento que
marca o incio da presena da favela nas estatsticas da cidade o Censo de 1948 comporte um texto que
relaciona a presena de pretos e pardos nas favelas ao fato deles serem hereditariamente atrasados,
desprovidos de ambio e mal ajustados s exigncias sociais modernas (ZALUAR & ALVITO, 1998: 13).


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Outra referncia ilustrativa diz respeito ao jornal A Noite que, em 1943, publica um artigo, trazendo uma
anlise a respeito da favela, seus moradores e suas relaes com a sociedade, conforme citado por Valla:
Indivduos que no tendo podido, por uma razo qualquer, adaptar-se s
necessidades ou convenincias da civilizao contempornea, no encontram
lugar em tal civilizao. Esses indivduos formam le dchet social que os
socilogos denominam desajustados, os inadaptados sociais. Esse dchet humain
dos desviados da comunidade social que constitui os grupos decompostos da
comunho civil para incrustrar-se nas favelas, por exemplo. Exatamente, porque
nesse dchet humain admite-se predominar uma haine commune contra a
sociedade e avulta a dificuldade na soluo do problema. ( 1986: 40)

O documento pblico e oficial, bem como o texto veiculado pelo jornal traduzem bem a fora de
representaes produzidas em fins do sculo XIX e incio do sculo XX, e demonstram que o trabalho
coletivo, que deu a conhecer e fez conhecer a favela como problema legtimo da sociedade, veio
atravessado por uma forma de conceber a favela e o espao urbano, pleno de esteretipos. , portanto, um
trabalho tributrio das representaes construdas desde o sculo XIX.

A produo poltica na fronteira e a ao da Igreja Catlica
O lugar do fazer social nas favelas possivelmente no uma inveno do Estado
4
. Mas, sem dvida, em
aliana com a Igreja Catlica, ao dar o ponta p inicial na configurao de um terreno de interveno social
nas favelas cariocas, ele foi personagem fundamental na gnese de uma produo poltica do fazer social e
na constituio da fronteira.
A produo poltica j se anuncia naquela que foi a primeira iniciativa pblica em relao s favelas: os
Parques Proletrios Provisrios. Eles foram palco de inmeras visitas oficiais do Presidente da Sociedade
de Puericultura do Brasil, do Interventor do Esprito Santo e do prprio Getlio Vargas, Presidente da
Repblica e de diversos eventos, como missas, e festas comemorativas. Em meio aura mitolgica que

4
Se a fronteira lugar de diferentes agentes sociais, uma das questes que me interroguei foi a respeito da
presena de outros agentes, desenvolvendo iniciativas sociais nas favelas antes dos anos 40. H poucas
referncias na literatura sobre a histria das favelas. O esforo de ir na contramo deste vazio encontra o
desafio da invisibilidade pblica das favelas no perodo. Existem sinais das trocas entre o morro e o resto
cidade, particularmente no campo cultural, mas contamos com poucas pesquisas a este respeito, e nada nos
permite conceber a ideia de que estas trocas tenham se desdobrado em formas de interveno social nestas
localidades. O mesmo silncio encontramos em relao ao de igrejas de vrias orientaes no espao da
favela. A ao da Igreja Catlica at fins dos anos 40 junto aos moradores destas localidades dava-se atravs
das parquias. (VALLA, 1986). No entanto, pouco se sabe sobre a presena de outras organizaes
religiosas, particularmente sobre as espritas, que sempre possuram certa invisibilidade pblica. Enfim, o que
pude concluir at agora que as iniciativas pontuais do Estado, as aes policiais, as trocas culturais entre o
morro e o resto da cidade, bem como as possveis aes de grupos religiosos no chegaram a configurar um
campo de interveno social. O que no anula sua importncia, pois as experincias e vises a produzidas
certamente foram carregadas na bagagem dos diferentes agentes sociais que mais tarde vo passar a atuar
sistematicamente nas favelas cariocas.


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cerca o Governo Vargas, h ainda registros de que o presidente recebeu as chaves de uma casa popular para
seu uso pessoal. (VALLA, 1986).
Esta iniciativa conjunta do Governo Federal e da Prefeitura no foi adiante naquela poca, porm veio
inaugurar um canal com grupos populares que estavam fora da teia de compromissos do Estado Novo e da
complexa montagem que ela envolveu, ao institucionalizar os canais de interlocuo poltica (MENDONA,
1990). E neste sentido foi reveladora do lugar que a populao favelada ia ocupando no cenrio poltico, e do
esforo de dar contornos polticos ao lugar do fazer social.
Tal esforo aparece de forma mais clara e contnua, na experincia da Fundao Leo XIII, criada a partir de
uma proposta de setores da Igreja Catlica, tendo a frente Dom Jaime Cmara, junto ao Governo Federal.
Reconhecendo o fenmeno de favelizao como tendo razes profundas na crise econmica e social que o
pas atravessava, a Fundao preconizava novas formas de ao, fundamentadas no conhecimento da
favela (atravs do levantamento estatstico, da classificao das famlias e dos indivduos e os estudos da
comunidade) e no tratamento das famlias (atravs de atividades de servio social, educao, sade e
organizao social da comunidade). Considerando esta perspectiva que se construiu um programa - Centro
de Ao Social CAS-, eixo de todo o trabalho social e que tinha como base o Servio de Educao (Valla
1986:50). De acordo com o relatrio da Fundao, doenas, analfabetismo, ideologias exticas, crimes,
contravenes, prostituies etc so males de um povo que vem vivendo anos a fio, sem o benefcio de uma
palavra esclarecedora e amiga.
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A inquietao diante dos males vividos pelo povo era clara! E sabemos, que dentre estes males, havia as
ideologias exticas. necessrio subir o morro antes que dele desam os comunistas, afirmava o slogan
que se disseminava a cada dia traduzindo a preocupao de grupos e partidos ligados s estruturas de
dominao do pas (VALLA, 1986)
O esforo de institucionalizar este fazer social deve ser, portanto, compreendido no mbito das disputas
polticas da poca e da necessidade de redefinio da relao com os grupos populares, que vo levando a um
reposicionamento dos agentes sociais em relao ao tratamento da questo das favelas.
O que mais chama ateno na experincia da Fundao sua forma nova de enfrentar a questo das favelas,
que se dava no sentido de mobilizar os moradores para a resoluo de seus problemas, especialmente aqueles
relacionados infra-estrutura urbana, e de incentivar a formao de associaes locais.
(...) a participao do povo sempre possvel de ser obtida atravs de
organizaes locais (...) Nesse plano de melhoramentos no pode deixar de ser
incentivado o movimento associativo da energia eltrica que bons resultados j
vem proporcionando s famlias e demonstrando que o povo quando bem
orientado tem capacidade de resolver seus problemas. Esses movimentos vm
sendo orientados pela Fundao Leo XIII em dezenas de favelas dentro de um
esprito democrtico e de responsabilidade pessoal de cada um de seus membros,

5
Como Trabalha a Fundao Leo XIII. Notas e relatrios de 1954, Rio de Janeiro, 1955 cit. Valla (1986 :
50)


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sendo totalmente banido desse movimento qualquer idia paternalista ou de
protecionismo, mal compreendido e prejudicial recuperao moral do homem.
6


Indicando o dinheiro e o trabalho do povo, a entidade vinha acenar com uma prtica que vai se enraizar na
fronteira: a mobilizao dos moradores e do uso de seus recursos humanos e financeiros como resposta aos
problemas . Com isso, anunciava uma inverso no tratamento da questo, onde responsabilidades pblicas,
como melhorias nas condies de vida e moradia da populao favelada, so colocadas como problemas dos
moradores. Neste mbito, as associaes locais de moradores deveriam ser incentivadas uma vez que
assumiam o papel de organizaes canalizadoras dos recursos humanos e financeiros das localidades
(CUNHA& OLIVEIRA, 1997).
A Fundao Leo XIII, posicionava-se assim na vanguarda da anlise do problema das favelas
examinado como tendo razes profundas - e das respostas a ele, trazendo uma forma de ao social, onde
participao do povo, organizao local e responsabilidade individual se misturavam numa equao, que
alm de ser fundamental ao controle social da populao sob interveno, vinha fundar uma prtica poltica.
Atravs desta equao, desde seu surgimento at 1954, a Fundao estendeu sua atuao a 34 favelas,
implantando em algumas delas servios bsicos como gua, esgoto, luz e redes virias (BURGOS, 1998).
Esteve frente da instalao de bicas, manilhamento de valas e implantao dos servios de luz em vrias
favelas da cidade. E, gerenciando a equao, ela foi pouco a pouco assumindo o papel de brao da burocracia
estatal dentro dos morros, chegando a controlar o registro das associaes locais formadas. Enfim, acaba por
ser incorporada ao Estado no Governo Carlos Lacerda, em incio dos anos 60 (VALLA, 1986).
O percurso de sua experincia traduz os limites da iniciativa nascida em estreita articulao com o Estado, e
referenciada na prtica assistencial da Igreja Catlica. Conforme expande sua atuao, as atividades ligadas
mobilizao dos moradores vo diminuindo e as atribuies burocrticas vo assumindo maior espao em
seu trabalho de interveno nas favelas. Depois de cinco anos de existncia, em 1952, apenas uma agncia
local da Fundao havia sido criada, e nos anos seguintes os trabalhos de vistoria, fiscalizao de obras e o
servio de conservao vo tornando-se as atividades mais importantes de seu Departamento Tcnico
(VALLA, 1986: 63).
Tal percurso acaba por levar a seu reposicionamento dentro do campo da fronteira, deixando o lugar de
vanguarda no encaminhamento do problema da favela para encarnar um papel que lhe garante maior
enraizamento no aparelho de Estado, que a torna alvo de crticas daqueles que vo ingressando na fronteira,
trazendo novas propostas.
A importncia da experincia da Fundao Leo XIII na constituio da fronteira, e das relaes de mediao
poltica a presentes, fundamenta-se em dois elementos:
atravs da equao participao do povo, organizao local e responsabilidade individual,
mobilizando aqueles que so vtimas das privaes produzidas pelo desencontro entre o econmico e social,

6
Ibidem, p:27


11
que se busca conjurar o risco de fratura social; uma equao que, como bem lembra Valla, isenta o Estado e
os empregadores das melhorias das moradias e das condies de vida da populao favelada (1986 :52)
A equao demarca a participao dos moradores das favelas, limitando-lhe o espao (restrito ao
local) e conformando-lhe a forma (ao individual mediada pelo prprio canal inaugurado pela Fundao),
buscando esvaziar suas relaes com outros canais polticos.

Consideraes finais: vestgios na fronteira
Os elementos destacados acima, a respeito da experincia da Fundao Leo XIII, acabaram por referenciar
as polticas sociais voltadas para as favelas, e se enraizar na histria destas localidades, e na prpria fronteira.
Foram, posteriormente, reelaborados por diferentes instituies como a Cruzada So Sebastio (1955) e o
SERFHA ( Servio Especial de Recuperao de Favelas e Habitaes Antihiginicas- 1956). Em seu
conjunto, inauguraram uma forma de mediao poltica que burocratiza as relaes entre as favelas e o
Estado e delimita o terreno de participao dos moradores destas localidades. Poderia dizer uma forma
despolitizadora. Mas que nem por isso deixa de traduzir uma produo poltica do fazer social. O que
acontece que mais do que uma equao de ao social, estes elementos fundaram frmulas polticas que
acabaram por se assentar na constituio da fronteira, deixando fortes vestgios em sua dinmica atual.
A principal dimenso desta frmula poltica que ela refora a liderana local como o canal privilegiado de
acesso ao poder pblico, esvaziando assim as demais experincias coletivas. Tal processo, marcante na
consolidao da fronteira em fins dos anos 50, tem particular desdobramento sobre sua estrutura e dinmica,
pois abre espao a um posicionamento desigual das organizaes e grupos locais dentro do terreno do
trabalho social, reservando os melhores espaos queles agentes sociais da localidade que esto mais
prximos da liderana que possui relao direta com o poder pblico.
Tal como ocorreu com as experincias aqui verificadas, presentes na emergncia e na constituio da
fronteira, nos anos seguintes, se configuraram prticas sociais e polticas, que contribuem para a constituio
da fronteira, como, por exemplo, a ao da Cruzada So Sebastio e da SERFHA, os projetos de urbanizao
de favelas realizados pela COHAB, como a realizada em Brs de Pina, e as remoes empreendidas pelos
governos estaduais e federais, at os anos 70. O melhor conhecimento a respeito de tais prticas
fundamental para que possamos compreender melhor a tessitura do viemos aqui chamando fronteira, a
prpria configurao social presente hoje nas favelas, em seus conflitos e negociaes, e nosso prprio papel
neste terreno.

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