OS SERVIOS E AS ATIVIDADES PRATICADAS NO MBITO DO SETOR PORTURIO QUE SE ENQUADRAM NO CONCEITO DE SERVIO PBLICO E SUA RELAO COM A REGULAO ECONMICO-FINANCEIRA
Braslia DF 2011
JOS ARTHUR BEZERRA SILVA
Artigo cientfico apresentado Comisso de Coordenao do Curso de Ps-Graduao em Controle Externo PGCE do Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista em Controle Externo, rea regulao.
Orientador: Adalberto Santos de Vasconcelos
Braslia DF 2011
OS SERVIOS E AS ATIVIDADES PRATICADAS NO MBITO DO SETOR PORTURIO QUE SE ENQUADRAM NO CONCEITO DE SERVIO PBLICO E SUA RELAO COM A REGULAO ECONMICO-FINANCEIRA
JOS ARTHUR BEZERRA SILVA
RESUMO O setor porturio vem recebendo bastante ateno da mdia e dos rgos governamentais, principalmente em funo dos altos investimentos que vem sendo realizados. Nessa esteira, chama a ateno que o setor ainda no tenha definido um conceito robusto de servio pblico, nem que a regulao, principalmente a econmico-financeira, tenha tido seus objetivos e mtodos delimitados para cada realidade, o que alguns setores, como o setor eltrico e o de telecomunicaes, comearam a definir ainda nos anos 1990. Nesse sentido, o presente artigo pretende discutir a suficincia do entendimento de que a movimentao e armazenagem de mercadorias, por ser considerada servio pblico, receba regulao econmico-financeira em todas as modalidades e segmentos do setor porturio. De fato, a investigao empreendida observou dois casos em que no so observados caractersticas de servio pblico que meream tratamento regulatrio econmico e financeiro, a saber, quando os terminais possuem natureza de centro de custos em uma cadeia produtiva verticalizada e quando se tem alguns tipos de terminais industriais.
Palavras-chave: Regulao, Servio Pblico, Portos.
ABSTRACT The port sector has been receiving much attention from media and government agencies, mainly due to the huge investments that have been carried out. On this track, it is a surprise that the sector still has not defined a robust concept of public service, or that the regulation, particularly the economic and financial type, had not yet delimited its goals and methods for each situation, which some sectors, such electric and telecommunications, start to set in the 1990s. Accordingly, this article aims to discuss the sufficiency of the understanding that the handling and storage of goods, as labeled as public service, receive economic and financial regulation in all modes and segments of the port sector. In fact, the research noted two cases where characteristics of public service were not observed, that is, when terminals have the nature of cost centers inside a verticalized chain of production and some types of industrial terminals. On these cases, the economic and financial regulation may not be appropriate.
Key Words: Regulation, Public Service, Ports.
SUMRIO 1. INTRODUO ...................................................................................................................... 1 2. FUNDAMENTAO TERICA ......................................................................................... 2 2.1. Evoluo da Teoria do Estado ......................................................................................... 3 2.2. Teoria do Servio Pblico ............................................................................................... 5 2.3. Concesso de servio pblico ........................................................................................ 10 2.4. Racionalidade da regulao e seu conceito. .................................................................. 14 3. SETOR PORTURIO .......................................................................................................... 17 3.1. mbito do setor porturio.............................................................................................. 17 3.2. Histrico do setor porturio nacional ............................................................................ 18 3.3. O porto organizado definies .................................................................................... 20 3.4. Os segmentos do setor porturio ................................................................................... 21 3.4.1. Granel slido mineral ............................................................................................. 22 3.4.2. Granel Slido Agrcola ........................................................................................... 24 3.4.3. Granel Lquido ........................................................................................................ 25 3.4.4. Contineres ............................................................................................................. 27 4. ANLISE ............................................................................................................................. 29 4.1. Terminal como centro de custos .................................................................................... 30 4.2. Terminais industriais ..................................................................................................... 33 5. CONCLUSO ...................................................................................................................... 35 REFERNCIAS ....................................................................................................................... 36
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1. INTRODUO O setor porturio tem recebido cada vez mais ateno da mdia e dos Poderes da Unio. Contribui com isso a grande importncia que os portos possuem no Programa de Acelerao de Crescimento PAC, as diversas demandas judiciais questionando os direitos de arrendatrios e a atuao das Companhias Docas, e mesmo a atuao do controle externo exercido pelo TCU, no que tange anlise de processos de arrendamento de reas e instalaes porturias. Historicamente, a escolha poltica do Governo, por meio do Ministrio dos Transportes, foi privilegiar nas ltimas dcadas o transporte rodovirio em detrimento do transporte ferrovirio e aquavirio. Isso quer dizer que houve insuficincia no desenvolvimento de polticas de incentivo e no planejamento visando evoluo do setor porturio. Nesse contexto, o setor definitivamente se encontra atrasado em relao a aspectos que vieram sendo discutidos nos ltimos anos em quase todos os setores de infraestrutura, como a definio do conceito de servio pblico, a aplicao do princpio da subsidiariedade, a delimitao e evoluo do planejamento e a discusso sobre a finalidade da regulao, dentre outros. Em resumo, a doutrina e os estudos jurdicos sobre o setor so em baixa quantidade e, em geral, pouco aprofundados. A Lei n. 8.630/1993 (Lei dos Portos) foi uma das primeiras leis a serem elaboradas depois da promulgao da Constituio Federal de 1988 que buscou dar a roupagem de servio pblico aos servios elencados no art. 21 da Carta Magna. Percebe-se da citada norma que a licitao para arrendamento de instalaes e reas porturias possui rito semelhante ao disposto na Lei de Concesses, nessa poca, apenas um projeto de lei que tramitava no Congresso Nacional. Essa era, contudo, uma preocupao nova e, assim, a Lei dos Portos acabou trazendo vrias lacunas por tratar a questo com excessiva generalidade. Ademais, ressalte-se que a lei antiga e no acompanhou a evoluo que o setor teve nas ltimas dcadas, especialmente pelo crescimento da utilizao de contineres na operao porturia. As normas posteriores foram suficientes para reduzir em algum grau tais lacunas, mas por serem normas gerais (Lei de Concesses, Lei n. 10.233/2001, que criou a agncia reguladora do setor), no trataram os portos com a especificidade que o setor porturio requer. Algumas tentativas tm sido feitas, mas por legislao de segunda ordem, como decretos presidenciais e resolues da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq. Isso sem dvida no suficiente, principalmente porque ela precisa respeitar os termos da Lei de 1993, 2
que ainda gera dvidas e discusses acaloradas entre os diversos entes que atuam no setor em razo de sua generalidade. De fato, essa falta de especificao da norma tem causado alguns problemas recentes, tais como a discusso sobre a exata delimitao do conceito de servio pblico a ser aplicada, pelo menos, nos servios de movimentao e armazenagem de mercadorias, quando decorrentes do processo de arrendamento, alm do formato e o objetivo a ser alcanado pela regulao econmica e financeira. Pretende-se no presente neste artigo, em termos gerais, aprofundar o conceito de servio pblico no setor porturio, analisando a suficincia do entendimento de que qualquer movimentao e armazenagem de mercadorias sejam assim caracterizadas. Dentro desse escopo, o presente trabalho divide-se em cinco sees, contando esta introduo. O segundo captulo trata da fundamentao terica, em que ser apresentada a evoluo do Estado, bem como sero delimitados conceitos importantes como o de concesso de servio pblico e o de regulao. O terceiro captulo dedica-se estruturao do setor porturio brasileiro, apresentando seu histrico e as caractersticas de suas principais cadeias produtivas. No quarto, ser empreendida a anlise proposta pelo presente artigo para, enfim, no quinto captulo, tecer as concluses alcanadas e as propostas de novos trabalhos. A metodologia do presente artigo envolveu pesquisa documental de cunho qualitativo. Nos aprofundamentos sobre a cadeia produtiva dos diversos segmentos do setor porturio, tambm se empreendeu pesquisa na internet, principalmente nos sites de grandes empresas do setor. Alm disso, foram utilizadas informaes constantes dos anurios estatsticos disponibilizados pela Antaq e pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC).
2. FUNDAMENTAO TERICA
O objetivo deste item apresentar, de forma geral, conceitos que so fundamentais para o completo entendimento de certas especificidades do setor porturio brasileiro. Isso para entender sua qualificao como servio pblico e como as atividades porturias so juridicamente prestadas e outorgadas. Dessa forma, sero discutidas a evoluo da teoria do Estado e do conceito de servio pblico, bem como de sua outorga ao setor privado por meio de concesses e a racionalidade da regulao que normalmente acompanha essa delegao.
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2.1. Evoluo da Teoria do Estado O Estado liberal, segundo Di Pietro (2009), trouxe consequncias nefastas no mbito econmico e social. Com a desigualdade na distribuio das riquezas, criou-se a classe do proletariado, que era explorada e vivia em condies desumanas. O Estado resolveu intervir para tornar a situao menos injusta. Nasceu, assim, o Estado Social de Direito, que comeou a tratar os homens no de forma igual, mas dentro de suas desigualdades, intervindo para que a igualdade pudesse ser atingida. Isso ampliou sobremaneira as competncias do Estado, que comeou a adotar uma posio intervencionista extremista, que se resume em (i) atribuies assumidas como servio pblico comercial, industrial ou social por meio de estatais; (ii) atividades econmicas que foram deixadas nas mos do setor privado, mas o Estado passou a exerc-las tambm por meio de sociedades de economia mista e empresas pblicas, a ttulo de interveno no domnio econmico e, por fim; (iii) outras atividades que no eram nem servio pblico, nem sofriam intervenes, mas eram fomentadas. Todo esse contexto interventivo contribuiu para gerar ineficincia na prestao dos servios pblicos, aumento na burocracia, configurao de monoplios legais a favor do Estado e regulaes excessivas que limitavam as liberdades econmicas e sociais fundamentais. No direito, isso refletiu um aumento do Poder Executivo, que para no ficar refm do Poder Legislativo, acabou ganhando poder normativo, por meio de decretos-lei, medidas provisrias e regulamentos autnomos, trazendo mudanas no princpio da legalidade. Di Pietro (2009) afirma que a lei nessa poca perdeu o carter de justia e de materialidade que existia no Estado Liberal, na medida em que houve um formalismo exagerado no mbito pblico. O respeito ao processo passou a ser mais importante que o bem comum. O controle, por sua vez, no teve tempo de lidar com o crescimento da mquina administrativa e sua nova funo, pois estava acostumado com um Estado mnimo. Ou seja, precisou mudar seu foco e construir uma nova viso. No entendimento de Furtado (2007), o modelo adotado pelo Estado Liberal (um atuar absentesta) e pelo Estado Social (intervencionista) no foram capazes de atender aos anseios da sociedade brasileira. O primeiro no conseguiu adaptar-se s novas demandas da sociedade (universalizao, modicidade, dentre outros) e o segundo tornou o Estado grande, fraco, caro e ineficiente. Segundo este autor, nas monarquias absolutistas a funo do Estado era, basicamente, de polcia administrativa, de limitao das liberdades individuais. Com o surgimento das concepes mercantilistas, os Estados passaram a desenvolver atividades de 4
fomento s atividades empresariais, mas de forma bastante preliminar. Isso quer dizer que nessa poca as atividades pblicas limitavam-se justia, defesa territorial e a de relaes exteriores. Aps as revolues realizadas em funo da derrocada do sistema liberal (sculo XVIII), os Estados passaram a organizar de alguma forma atividades voltadas satisfao das necessidades da populao. No incio, essas atividades eram voltadas ao pblico em geral (polcia, foras armadas, servios uti universi 1 ). Dessa forma, no se tratavam de atividades com a finalidade de satisfazer cada usurio, e onde se poderiam dividir as atividades e mensurar sua utilizao individualmente, como ocorre hoje. Portanto, o Estado comeou a sofrer uma alterao na sua funo. Em primeiro lugar, para desenvolver atividades positivas alm do fornecimento de polcia (as chamadas utilidades), e, em segundo lugar, a funo de construir e manter os sistemas de infraestrutura (estradas, pontes, ferrovias, portos etc.), garantido, tambm, uma prestao de servios eficiente. Reflexo disso, segundo Di Pietro (2008), que a discusso dos limites dos poderes do Estado ficou em segundo plano. A urgncia era o bem comum, e no qualquer abuso que o Estado poderia estar cometendo ao intervir na realidade econmica e social dos indivduos. Dessa forma, novas transformaes no papel do Estado deveriam ser realizadas. E elas vieram na chegada do Estado Democrtico de Direito, que compreende o aspecto da participao do cidado, viso extrapolada no Estado Social (reflexo do termo democrtico); e o da justia material (reflexo do termo de direito), extremada no Estado Liberal, que s se preocupava com a posse dos indivduos. Ou seja, com essa nova teoria procurou-se humanizar o interesse pblico. Tais mudanas tambm refletiram mudanas no princpio da legalidade, que voltou a incorporar princpios que se encontravam na base do ordenamento jurdico, afastando o positivismo jurdico vazio que reinava na Administrao Pblica at ento. A caracterstica principal desse novo Estado a subsidiariedade (Di Pietro, 2009). Ou seja, o Estado deve atuar apenas onde o indivduo no pode atuar de maneira eficiente por conta prpria. Ele deve, ento, fomentar, fiscalizar e coordenar a iniciativa privada, quando ela for deficiente. A desestatizao nas suas mais variadas formas (privatizao, concesses e permisses de servio pblico, arrendamentos e parcerias pblico-privadas) uma tendncia
1 Servios de carter universal, onde no se pode precisar, individualmente, cada usurio. 5
da aplicao desse princpio. Nesse sentido, deve ficar a cargo do Estado as atividades prprias de ente soberano, indelegveis (segurana, defesa, justia, relaes exteriores, legislao, polcia, controle) e devem ser regidas pela subsidiariedade as atividades sociais (educao, sade, pesquisa, cultura, assistncia) e econmicas (industriais, comerciais, financeiras), as quais o Estado s deve exercer em carter supletivo da iniciativa privada, quando ela for deficiente. Furtado (2007) tambm reconhece tal evoluo no pensamento jurdico. Para Moreira Neto (2008), esses so os termos do novo constitucionalismo, que busca trazer alguns princpios fundamentais e demarcar o campo de ao do Estado. Sua funcionalizao tratava de afirmar um primado de valores, garanti-los e promov-los por meio de polticas pblicas adequadas.
2.2. Teoria do Servio Pblico Aps tecer breves palavras sobre a evoluo do conceito de Estado, entende-se pertinente explicitar a criao da teoria do servio pblico e como ela se alterou no decorrer do tempo at os tempos atuais. Este o objetivo do presente subitem. Os primrdios do servio pblico, segundo Grotti (2002), remontam Rosseau e seu ttulo mais clebre, o Contrato Social, quando afirma que a sociedade abriu mo de sua liberdade em troca de o Estado cuidar de seus interesses, tais como segurana, justia e outros. Esse autor conceitua servio pblico citando Gaspar Ario, que afirma tratar-se de uma tcnica institucional, finalista, no puramente instrumental, impensvel fora do contexto poltico-social. Isso porque, como visto no tpico anterior, o Poder Executivo do Estado Liberal era pequeno e seu princpio norteador era no limitar a liberdade dos cidados. O indivduo, assim, ficou s diante do Estado. Este foi progressivamente se tornando obrigado a assumir algumas atividades que at ento no eram estatais, mas prestadas por corporaes, por fundaes, pela Igreja ou por universidades. A noo de servio pblico, assim, surge no direito administrativo sem que haja uma definio legal que a tipifique, que lhe d os traos de maneira precisa. Toda essa doutrina inicial foi obra da jurisprudncia e da doutrina francesa. Grotti (2002) afirma, assim, que o conceito clssico de servio pblico deve-se a Duguit, um dos membros fundadores da chamada Escola do Servio Pblico. Sua definio clssica possua trs elementos bsicos: (i) Subjetivo, ou seja, era aquele prestado pelo 6
Estado, (ii) Material, tem por objeto satisfazer necessidades coletivas e, por fim, (iii) Formal, aquele exercido em regime de direito pblico. A derrocada do conceito clssico se deu porque o fim do Estado liberal trouxe para a competncia do Estado diversas atividades que foram definidas como pblicas, mas eram atividades comerciais e industriais que antes eram prestadas apenas pelo setor privado. Alm disso, em alguns casos, o Estado concluiu que no era o mais apto a prestar diretamente certas atividades. Portanto, permitiu que fossem prestadas por meio de concesso e permisso, por meio de pessoas jurdicas criadas para esse fim (estatais) e por pessoas jurdicas de direito privado em regime de carter predominantemente privado (autorizaes). Ou seja, a noo tradicional de servio pblico era por demais restrita, incapaz de abarcar essas novas possibilidades advindas do novo Estado que surgia. Essa realidade deixou o Estado grande e a obrigatria reduo, segundo Grotti (2002), necessitaria de um novo conceito de servio pblico. Grotti (2002) continua afirmando que a qualificao como servio pblico remete s escolhas polticas do Pas. Ou seja, no h um servio pblico por natureza. Portanto, h uma razo para essa qualificao, tais como ordenar o aproveitamento de recursos finitos, promover justia social, retirar da especulao privada, dentre outros. No Brasil, a Constituio definiu alguns. Ela distinguiu entre servios pblicos privativos do Estado e no privativos. Nestas ltimas esto, por exemplo, educao e sade, que quando desempenhados por particulares, no so servios pblicos. Medauar (2008) define servio pblico como atividade prestacional necessria para a coletividade. Por ser voltada para a satisfao dos indivduos, no se enquadrariam nesse conceito as atividades meio dos rgos pblicos, pois se tratam de atividades voltadas a necessidades do poder pblico. Seu regime jurdico, segundo esta autora, envolve uma relao maior do que aquela incorrida no poder de polcia. No servio pblico, o Estado responsvel pela atividade, atributo que no ocorre na limitao das atividades decorrentes da atuao do poder de polcia. Bandeira de Mello (2003) reconhece que os servios pblicos so marcados por dois substratos: (i) Material, que a comodidade prestada pelo Estado e fruvel pela sociedade e (ii) Formal, ou seja, o regime de direito pblico, em algum grau, a que se submete aquela atividade. Grotti (2002) identifica, atualmente, dois grupos, no que concerne ao conceito de servio pblico. O primeiro grupo, com uma viso legalista, defende que esse conceito depende apenas de mera definio legal. Defendem essa viso autores como Celso Antnio 7
Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro. O segundo grupo possui viso conhecida como essencialista, sendo representado por Eros Grau. Nesta viso, o conceito de servio pblico depende mais da necessidade da populao em determinado momento histrico do que apenas o previsto na lei. A doutrina reconhece, sem maiores discusses, a existncia de diversos princpios ligados prestao dos servios pblicos. Alm disso, o legislador reservou espao para seu reconhecimento expresso, especialmente na Constituio Federal e na Lei de Concesses, quando trata do conceito de servio adequado. pertinente nesse momento citar alguns: continuidade, regularidade, igualdade, neutralidade, universalidade (deve ser prestado a todos), obrigatoriedade, mutabilidade (adaptao constante), modicidade, participao dos usurios, cortesia, eficincia (satisfazer necessidades do modo menos oneroso, dentro dele esto a atualidade dos servios e a segurana) e responsabilidade. Um aspecto que deve ser mencionado no que tange prestao de servios pblicos a evoluo de como a doutrina regulatria tem tratado o tema. Essa diferenciao ser til mais a frente, na aplicao desses conceitos ao setor porturio. Segundo Grotti (2002), a regulao de servios pblicos possua um modelo considerado fechado. Isso quer dizer que o poder pblico declamava a titularidade sobre a atividade. Ou seja, as concesses eram fechadas e geravam direitos de exclusividade para quem as prestava em nome do Estado. Ademais, a Administrao procurava limitar a liberdade empresarial ao mximo, fixando preos, definindo a forma como o servio deveria ser prestado e quanto deveria ser gasto. Ou seja, a atividade prestada pelo particular era totalmente regulada at alcanar os mnimos detalhes em alguns casos. Esse modelo apresentou algumas desvantagens e problemas graves de operacionalizao. A limitao da liberdade empresarial foi um grande defeito desse modelo. Com o tempo, observou-se que o setor privado possua, de fato, maior talento que o poder pblico para reduzir custos e criar inovaes interessantes para melhoria da prestao. Alm, bvio, do melhor poder de negociao junto a fornecedores. Pode-se acrescentar, tambm, que a fiscalizao desse tipo de modelo regulatrio era cara e, na sua grande parte, ineficiente. A evoluo do modelo partiu, ento, para um formato aberto, baseado na expurgao de direitos de exclusividade que no fossem estritamente necessrios. Ou seja, comeou-se a pregar a liberdade de entrada, a concorrncia aberta com outras atividades comerciais ou industriais, bem como a lutar contra as reservas de mercado e diminuir a quantidade de consumidores cativos. 8
Um princpio que se reflete em toda essa nova estrutura de regulao aberta a desintegrao vertical, que tem como objetivos: (i) distinguir entre atividades competitivas e no competitivas, para aplicar regimes jurdicos diferentes e (ii) transparncia informativa, para evitar subsdios cruzados entre as diversas atividades da cadeia produtiva. Pode-se resumir, ento, que esse modelo baseia-se em quatro liberdades principais: (i) de entrada, significando que a entrada deve ser um ato vinculado da Administrao, ou seja, quem puder operar, tem direito a entrar no mercado; (ii) de acesso ao mercado, capitaneada pela criao da doutrina da facilidade essencial, ou seja, infraestruturas que economicamente no compensam ser duplicadas e que so essenciais aos servios no devem ser utilizadas de forma exclusiva por um nico prestador, mas compartilhada entre eles caso exista mais de um; (iii) de contratao e formao de preos e; (iv) de investimento. Nesse contexto, Grotti (2002) afirma que as atividades no competitivas so vocacionadas para o regime de concesso e permisso de servio pblico. O regime de concesso est relacionado, de forma conceitual, com a gesto de infraestruturas comuns onde diversos operadores podem prestar os servios 2 . O regime de permisses refere-se a prestaes de servios essenciais universais, que se abertos apenas concorrncia, o setor privado no prestaria em sua totalidade e no se interessaria por algumas partes ou segmentos 3 . Grotti (2002), por fim, ensina que para essa abertura do servio pblico competio ser eficaz, deve-se mencionar, ainda, que no se pode qualificar como servio pblico um setor em seu conjunto, mas apenas algumas atividades. Ou seja, deve-se definir, dentro dele, o que universal e obrigatrio, portanto, sujeito a alguma regulao (tcnica, econmico financeira etc.). So alteraes profundas e que rompem definitivamente com o modelo clssico de servio pblico, uma expresso que ainda utilizada no Brasil, mas, segundo Sundfeld (2001), no reflete a realidade atual, pois foi criada para justificar a existncia do Estado Empresrio. Com o Estado Regulador, que permitiu a participao privada nos servios pblicos sempre sujeita ao poder pblico estatal, essa expresso no faz sentido. Tanto que foi
2 Geralmente os servios prestados por redes (telecom, ferrovias, energia eltrica e portos). 3 Um exemplo o transporte interestadual de passageiros. No caso de abertura total dos mercados, existiria incentivo ao setor privado prestar servio apenas nas linhas mais rentveis. Isso porque onde h maior demanda e maior poder de pagamento dos usurios, privilegiando o servio diferenciado (leito) em detrimento do bsico (convencional com sanitrio). Isso prejudicaria o aspecto social e universal da prestao e linhas consideradas essenciais no seriam atendidas. Ento o contrato de permisso obriga uma frequncia mnima de servio convencional (pblico) nas linhas e limita a utilizao do servio diferenciado. Outro exemplo so as linhas areas essenciais existentes no modelo de aviao civil norte-americano. 9
alterada pela Comisso Europeia para servio de interesse econmico geral, ou seja, um tipo de servio que permite a gesto privada com competio entre prestadores e aplicao do direito da concorrncia. Afirma, ainda, que nos EUA comeou a se tratar da desregulao dos servios de utilidade pblica, mas, na verdade, era apenas a busca pela quebra dos monoplios e a inseminao de competio nos servios onde era possvel. Ou seja, no se trata de eliminar a regulao, apenas mudar seu foco e criar novas tcnicas e objetivos, sempre buscando a eliminao dos monoplios. Bezerra (2008) traz interessante contribuio ao mencionar as dificuldades que existiram na evoluo do conceito de servio pblico no direito europeu. Afirma a autora que na Europa continental o Estado satisfez a demanda social por meio de organizaes burocrticas e concesses monoplicas ao setor privado enquanto nos EUA as necessidades de interesse geral ficaram a cargo de empresas privadas s quais se impuseram por lei obrigaes pblicas (universalidade e tarifas mdicas) e um rigoroso regime de livre concorrncia encabeada pela doutrina da public utilities. Na Unio Europia havia essas duas realidades distinas, pases de civil law e common law 4 . Criou-se, ento, um conceito dentro da Unio Europia que abarcasse essas duas realidades. No h definio especfica de servio pblico no novo Tratado de Funcionamento da Unio Europia (TFUE), mas nele a ideia de servio pblico utilizada para designar o organismo produtor do servio ou, teoricamente, a misso de interesse geral que essas palavras significam. Com a onda de liberalizaes, veio o conceito de servio universal, que significa o conjunto mnimo de servios de uma determinada qualidade aos quais tm acesso todos os usurios, a um preo acessvel. Os antigos servios pblicos, no conceito francs clssico transformaram-se em servios de interesse geral, que se dividem em servios no econmicos (proteo social), funes soberanas (segurana e justia) e econmicos de interesse geral (transportes, energia eltrica). Ou seja, so as atividades de servio comercial que operam no mercado e que, por motivo de interesse geral, tambm so impostas obrigaes de servio pblico, a depender do Estado. So as atividades prestadas em regime de rede. A regra pra elas atuar em livre concorrncia, salvo casos de monoplio natural. Aplicar essa evoluo no direito administrativo brasileiro significa dizer que em algum momento a prpria definio legal de servio pblico comumente encontrada na
4 Civil Law refere-se aos pases baseados no direito germnico, que buscam uma viso legal codificada e positivada. Common Law, ao contrrio, representa sociedades que interpretam o direito luz do costume e da jurisprudncia em detrimento de leis e cdigos, tal como a Inglaterra e os Estados Unidos. 10
doutrina ter de ser radicalmente modificada. Toda a hermenutica jurdica aplicvel aos servios pblicos dever encontrar novos princpios e reinterpretar antigos para justificar essa necessria mudana de viso no conceito de servio pblico. Nessa realidade, entende-se pertinente transcrever citao de Lus Roberto Barroso em texto de Moreira Neto (2009): Deve-se rejeitar uma das patologias crnicas da hermenutica constitucional brasileira, que a interpretao retrospectiva, pela qual se procura interpretar o texto novo de maneira a que ele no inove nada, mas ao revs, fique to parecido quanto possvel com o antigo. Amparado nesse discurso, prope-se neste artigo analisar, dentro do setor porturio brasileiro, algumas de suas principais cadeias produtivas com o intuito de buscar um maior aprofundamento dos objetivos e das utilidades da regulao econmico-financeira em cada uma delas. Mais especificamente, se h segmentos do setor porturio que no deveriam estar submetidos ao conceito lato de concesso de servio pblico e, assim, sujeitar-se regulao econmico-financeira por parte do Estado. Como se percebe, antes de tal anlise, necessrio apresentar algumas ideias sobre a concesso de servio pblico, bem como sobre a racionalidade e o conceito de regulao no direito brasileiro.
2.3. Concesso de servio pblico Furtado (2007) afirma que o Estado pode transferir a prestao de servio pblico por diferentes meios. A outorga, por exemplo, pode ser feita diretamente a entidade da Administrao Indireta. Nesse caso, uma entidade poltica detm, por meio de lei, a titularidade de um servio pblico e o transfere, por ato administrativo, a rgo de sua estrutura. tpico caso de descentralizao administrativa. Ressalte-se que a lei que autoriza a outorga pode abarcar tanto a prestao quanto a titularidade. Outra forma a realizada por concesso, que pressupe assinatura de contrato administrativo e licitao. Este subitem trata dessa segunda forma, que interessa diretamente para o presente artigo. Segundo Furtado (2007), nem todo servio pblico pode ser repassado para a iniciativa privada mediante concesso. Para este autor, a atividade deve possuir alguns requisitos: (i) deve tratar-se de servio privativo do Estado, definido na lei ou na Constituio Federal (CF) como servio pblico; (ii) o servio deve admitir sua explorao a ttulo empresarial (ou seja, que as receitas auferidas pelo concessionrio so suficientes para cobrir seus custos); 11
(iii) o usurio direto deve ser a populao e no a Administrao Pblica; (iv) o servio deve ser uti singuli (o destinatrio identificado individualmente, ao contrrio do que ocorre, por exemplo, no caso da iluminao pblica); (v) lei ou dispositivo constitucional deve autorizar, previamente, a delegao. Uma questo inicial que merece ser debatida refere-se generalidade do art. 175 da CF (a prestao dos servios pblicos pode ser direta ou mediante concesso e permisso, isto , no delimita que tipo de atividade) e sua relao com o rol de atividades do art. 21 da Carta Magna. prudente questionar se lei poderia, ento, reger que servios diferentes daqueles previstos no art. 21 fossem prestados em regime de concesso. Furtado (2007) entende que sim, na medida em que interpretar o art. 21 de forma restritiva significaria retirar a funcionalidade do art. 175. A interpretao deve ser que lei ordinria pode prever outros servios em regime de concesso, enquanto que a CF quis deixar claro que os servios do art. 21 esto autorizados desde j. Entende-se correto tal raciocnio. Por isso importante que a atividade a ser concedida possua certos atributos, tais como aqueles elencados anteriormente. Esse raciocnio permite afirmar, tambm, que a lei ordinria possui competncia para delimitar com maior especificidade as atividades de cada setor que, por suas caractersticas, no possuem atributos de servio pblico, logo, o fomento e a regulao dessas atividades teria amplitude e objetivos prprios, diferentes daqueles normalmente buscados na regulao tradicional. Em relao ao conceito, Di Pietro (2009) reconhece que a Lei 8.987/1995 (Lei de Concesses) imprecisa. Segundo o texto legal, concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica delega a outrem a execuo de servio pblico, para que o execute em seu prprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usurio ou outra forma de remunerao decorrente da explorao do servio. Segundo esta autora, a concesso baseia-se em duas ideias contrrias. De um lado o servio pblico, que deve funcionar no interesse geral e sob autoridade da Administrao e, de outro, a empresa capitalista, que busca o maior lucro possvel. Dessa dicotomia surgem, no regime jurdico pblico aplicvel, algumas caractersticas bem particulares. pertinente citar algumas delas. Em relao primeira ideia (servio funciona no interesse geral e sob autoridade da Administrao), nota-se que o contrato possui clusulas regulamentares que regem a prestao do servio, ou seja, a liberdade empresarial no absoluta, nem deve ser. O concessionrio possui prerrogativas de poder pblico, na medida em que presta um servio pblico de interesse da coletividade. Entre essas prerrogativas, cite-se promover desapropriaes, constituir servides, captar e 12
gerir os recursos necessrios prestao do servio e fazer subconcesso. Observe-se que em razo desse fato, a empresa sujeita-se, em sua atuao, aos princpios dos servios pblicos, tais como continuidade, mutabilidade, modicidade, dentre outros. Adicionalmente, deve-se observar tambm que os bens utilizados na prestao do servio possuem natureza pblica, ou seja, devem ser revertidos ao Poder Concedente ao final da outorga. Decorre tambm das prerrogativas pblicas do concessionrio o fato de que a responsabilidade civil da empresa regida por normas pblicas. Um ltimo aspecto, refere-se ao fato de que mesmo diante dessa sujeio da concessionria a diversos aspectos do direito pblico, o controle e a execuo sobre o servio pblico continuam sob competncia da Administrao. Ou seja, a Administrao detm o poder-dever de orientao e controle sobre a execuo do servio, porque no transfere ao particular sua titularidade. A Lei 8.987/1995 previu vrias formas de controle e fiscalizao. O limite desse controle tal que ele no substitua a gesto da empresa, j que razovel esperar que aquele que fiscaliza, no administre. bvio que esse poder de controle vem acompanhado do poder sancionador. Da segunda ideia (empresa busca o maior lucro) surgem a natureza contratual da concesso e o direito do concessionrio ao Equilbrio Econmico-Financeiro (EEF). Ou seja, depreende-se da outorga o fato de que o concessionrio ter responsabilidades que sero remuneradas na forma que rege o contrato. Qualquer alterao nessa relao deve ser reequilibrada, seja para o concessionrio, seja para a Administrao Pblica. Ento o equilbrio econmico-financeiro do contrato, na perspectiva do concessionrio, serve para limitar o poder da Administrao. Na perspectiva do Poder Pblico, para limitar o lucro extraordinrio do concessionrio. No se pode deixar de notar diante dessa realidade que a concessionria atua em regime jurdico hbrido. Internamente ela uma empresa privada (no tocante a sua organizao e ao regime de seus trabalhadores), mas sua relao com a Administrao e com os usurios regida em grande parte pelo direito pblico. A concesso possui efeitos trilaterais. celebrado apenas com o poder concedente, mas alcana terceiros externos, que so os usurios. Di Pietro (2009) afirma que a natureza da relao entre usurios e concessionria variada na doutrina: (i) para alguns ela contratual por meio de contrato de adeso, (ii) para outros, estatutria, pois o usurio passa a submeter- se s normas regulamentadoras sem que para isso haja um contrato, (iii), para outros, ainda, depende da situao, isto , a relao varia entre contratual e estaturia. A evoluo da concesso acabou concebendo-a como um contrato que deveria ser mutvel e flexvel, j que ela serve para a prestao de servio pblico no interesse geral. Esse 13
requisito importante para garantir sua continuidade, pois prestar servio pblico significa atuar em regimes bastante dinmicos. Corolrio disso que veio surgir o direito do concessionrio ao EEF, que tem razes em princpios importantes, como a equidade (no pode haver locupletamento ilcito de alguma parte), razoabilidade, continuidade e indisponibilidade do interesse pblico. A dificuldade do trato da concesso exatamente conciliar duas ideias aparentemente opostas: o direito ao EEF e o fato de que o servio pblico executado por conta e risco do concessionrio. Essa conciliao realizada, segundo Di Pietro (2009), da seguinte forma. leas ordinrias correm por conta do concessionrio e leas extraordinrias 5 , que so imprevisveis, correm por conta do poder pblico, autorizando o EEF. Entre as extraordinrias, cabe destacar a lea econmica (geralmente classificada como teoria da impreviso), que imprevisvel, inevitvel e torna a execuo do contrato excessivamente onerosa ao contratado. Autoriza a utilizao da clusula rebus sic stantibus 6 . importante mencionar que por sua conta e risco significa, para Di Pietro (2009), que o concessionrio assumiu o risco de obter um lucro maior ou menor naquele empreendimento. Ento EEF no significa que a Administrao deve manter a mesma faixa de lucro durante toda a vigncia do contrato. O que caracteriza a concesso que o pagamento do concessionrio deve vir, principalmente, de receitas decorrentes da explorao comercial do servio, mesmo que o pagamento no seja efetivado diretamente pelos usurios. Esta fonte a principal. Outras fontes devem estar previstas no edital e devem ser obrigatoriamente consideradas para o inicial EEF, nos termos do art. 9 da Lei 8.987/1995. Elas podem ser geradas pela explorao do espao adjacente ou subsolo com a instalao de outros empreendimentos comerciais, associados ou paralelos ao servio concedido. A Lei 8.987/1995 admite a figura da subconcesso em seu art. 26, exigindo para tanto que seja precedida de concorrncia (licitao). Ela tem a natureza pblica do contrato de concesso (contrato administrativo) e deve possuir a expressa anuncia do poder concedente. O subconcessionrio subroga-se em todas as prerrogativas, responsabilidades e poderes do concessionrio que foram transferidas a ele pelo poder concedente, tais como promover
5 fato da administrao, fato do prncipe e teoria da impreviso. 6 contratos de prestao sucessiva e que dependem de fatos futuros devem ser cumpridos se a situao permanecer igual quela assinada na origem do contratado. 14
desapropriaes, instituir servides, gerir recursos pblicos utilizados na prestao dos servios, exercer o poder de polcia sobre os bens objeto da concesso, dentre outros. A lei no difere subconcesso parcial da total. Di Pietro (2009) entende que a total no deveria ser possvel, pois se o contrato de subconcesso no extingue o concessionrio e o subconcessionrio no possui relao com o poder pblico, logo, o concessionrio ficaria apenas gerindo contrato(s) de subconcesso e no prestando o servio pblico, destoando do conceito de concesso, que foca na prestao dos servios por conta e risco do concessionrio. Entre os tipos de concesso previstos na norma, a concesso de obra pblica caracteriza-se pelo fato de o poder pblico permitir que o privado construa uma obra, por sua conta e risco, e depois a explore comercialmente para se remunerar da construo. Essa explorao no necessariamente se constituir como explorao de servio pblico.
2.4. Racionalidade da regulao e seu conceito. Ao Poder Pblico incumbe o dever de prestar, direta ou indiretamente, os servios pblicos. Tal preceito constitucional (art. 175 CF) tem fundamento nos fins sociais do Estado, obrigando-o a buscar sempre a satisfao dos interesses e necessidades do cidado e da coletividade, alcanando, dessa forma, os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro de construir uma sociedade justa, livre, solidria, garantindo o desenvolvimento nacional e promovendo o bem de todos, conforme disposto no art. 3 da Constituio Federal de 1988. A dicotomia existente na prestao de servios pblicos pelo setor privado decorrente da diferena entre o interesse pblico e o particular. Se por um lado, a universalidade, a continuidade, a modicidade tarifria e a qualidade dos servios prestados so os principais interesses do poder pblico, as empresas privadas motivam-se a buscar sempre a maximizao do lucro, o que contradiz os interesses antes colocados. Para conciliar esses interesses diametralmente opostos, foi criada a necessidade jurdica para a regulao da prestao de servios pblicos fornecida pelo setor privado (Di Pietro, 2009). A racionalidade econmica para a regulao sempre foi justificada como um instrumento pelo qual o Estado resolveria os diversos conflitos existentes no mercado. Ou seja, como o mercado no capaz de lidar sozinho com alguns problemas estruturais especficos, a regulao surge como mecanismo que superar essas falhas. Entre essas falhas de mercado podem ser citadas a (i) existncia de externalidades, (ii) o poder de mercado e a (iii) informao assimtrica (Mota, 2003). Externalidade a diferena entre o custo verdadeiro de um produto para a sociedade e o preo no-regulado daquele produto. Em outras palavras, um custo externo produzido 15
por uma atividade econmica que no encontra reflexo no preo dos respectivos produtos ou servios, como a poluio, por exemplo, em suas mais diversas formas. O poder de mercado abre a possibilidade do aumento de preos para muito alm dos custos de produo. esperado que as empresas busquem a maximizao de seu lucro. Ou seja, buscaro vender sempre acima do custo social para obter os chamados lucros extraordinrios. Isso demonstra que as empresas tendem a diminuir o bem-estar econmico do consumidor com o objetivo de obter maiores lucros caso no haja uma regulao que garanta o equilbrio entre bem-estar social vis--vis a remunerao da empresa. Embora o remdio mais eficaz para limitar o poder de mercado seja a introduo de concorrncia, nem sempre isso possvel ou desejvel economicamente. H mercados onde a escala mnima vivel 7 de tal magnitude que torna imprpria a entrada de outro concorrente. Ou ento, isso demandaria a duplicao de infraestrutura cara e o custo no compensaria o investimento 8 . Assim, o fornecimento do mercado por somente uma empresa minimizaria os custos de produo. Mercados assim so caracterizados como de monoplio natural. Por conseguinte, justifica-se a existncia de uma regulao que evite que as empresas faam uso do poder de mercado fixando preos mais altos que os custos de produo obtendo, assim, lucros extraordinrios. Esse o caso dos setores caracterizados como de monoplio natural, onde h facilidades e incentivos para o uso desse poder de mercado em detrimento do bem estar social (Di Pietro, 2009). Fala-se do caso do monoplio, mas o raciocnio aplica-se aos oligoplios de igual forma. Informaes assimtricas decorrem da falta de informaes, seja da qualidade do produto, seja dos custos envolvidos na sua produo ou de qualquer outro fator, cuja informao estratgica ou essencial detida por uma das partes em grau desproporcional a outra parte. Isso significa que os diferentes atores do mercado dispem de diferentes quantidades de informao, deixando os fornecedores com vantagens que podem resultar em captura do regulador para uma atuao mais ineficiente, resultando em tarifas mais caras e piores servios. Nesse vis, justifica-se a existncia da regulao para corrigir os problemas relativos informao inadequada de preos e qualidade dos produtos, entre outros fatores.
7 O nmero mnimo de vendas suficientes para que um entrante no mercado tenha ressarcido seus custos de entrada naquele mercado. 8 Ntido caso o da energia eltrica. Para competir na distribuio de energia eltrica com a Companhia Energtica de Braslia CEB, um entrante deveria construir redes eltricas ao lado das j existentes, o que tornaria a escala mnima vivel altamente desproporcional por causa do alto custo delas, podendo resultar na falncia de ambas as empresas. 16
Nota-se que, economicamente e juridicamente, a regulao justificvel e desejvel nos setores em que as falhas de mercado se fazem presentes, como por exemplo, o setor eltrico e de telecomunicaes. Em outros, caracterizados como contestveis 9 , a possibilidade de competio inspira cautela e a regulao deveria se dar na forma de fomentar uma maior concorrncia ao invs de limit-la na forma de um contrato de concesso (Viscusi, Vernon e Harrington Jr, 1998). Mas em certo grau, mesmo um mercado contestvel necessita de cuidados regulatrios por parte do Estado, ou seja, mesmo a abertura do mercado para a concorrncia no deve tornar o Estado omisso na fiscalizao e na implementao de certas metas e tambm inibir o abuso do poder econmico (Guerra, 2003). Sobre o conceito de regulao, a Constituio Federal utiliza o termo expressamente, porm, sem explic-lo, tornando sua conceituao tarefa do intrprete. Dispe o artigo 174 da CF, in verbis: Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. (grifamos).
Segundo Pagotto (2003), duas posies so razoveis diante desse artigo. Na primeira, considera-se regulao e normao duas atividades distintas do Estado, sendo que regular seria fiscalizar, o que no tem absolutamente nada com normatizar. Na segunda, e correta segundo nosso entendimento, essas duas funes estariam totalmente ligadas, sendo que regular englobaria normatizar, ou seja, regular traria em seu bojo no s a ideia de conformao da norma realidade, mas tambm a de conformao da realidade norma. Isso quer dizer que a funo reguladora no se pode distanciar da funo normativa, sob pena de tornar sem efeitos prticos a regulao enquanto remdio para as falhas de mercado. Ou seja, uma vez que quem regula precisa normatizar de alguma forma, deve-se partir do pressuposto que essas funes esto ligadas ou ferir de morte o instituto da regulao, o que no seria interessante sob o ponto de vista do interesse coletivo e da necessidade da desconstruo do Estado. Di Pietro (2003) reconhece na palavra regulao trs atividades fundamentais: (i) estabelecimento de regras de conduta; (ii) controle da atividade administrativa pelo Estado (polcia administrativa, segundo a autora); (iii) finalidade pblica de estabelecer o funcionamento equilibrado do mercado. Como antes mencionado, a grande dicotomia
9 Existe potencial competitivo e a entrada no mercado suficiente para limitar a utilizao de poder de mercado. 17
existente na privatizao seria de que as empresas privadas sempre tendero a buscar o lucro e abusar do poder econmico e das protees inerentes ao contrato de concesso em funo dos lucros extraordinrios e em detrimento do bem estar dos usurios e da sociedade como um todo. Pois bem, a regulao tem a funo tambm de levar o setor privado ao caminho do interesse pblico, ou seja, de interesses mais desejveis e louvveis. Lus Roberto Barroso (2002) entende que a regulao pressupe as atividades de planejamento, regulamentao e fiscalizao. Nota-se, a partir do exposto, que de certa forma a doutrina tem pacfico entendimento quando o assunto definir o que seria regular. Pode-se dizer que o Estado visa atingir os seguintes objetivos: Estabelecer e implementar regras de conduta que controlem a atividade privada, adequando-a ao interesse pblico; equilibrar o mercado promovendo um saudvel ambiente de competio onde isso seja possvel e controlar o poder de mercado onde isso no seja possvel e; garantir a prestao dos servios pblicos com todas as finalidades e caractersticas previstas na lei. De posse desse referencial terico, pode-se iniciar o estudo do setor porturio.
3. SETOR PORTURIO
3.1. mbito do setor porturio Antes de delimitar o setor porturio para os fins do presente artigo, entende-se pertinente ressaltar a sua importncia para a balana comercial brasileira. Dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) demonstram que o transporte martimo responde sozinho por 80% 10 das exportaes em termos de valor e 96% em termos de tonelagem. Isso quer dizer que a participao dos outros modais (aerovirios, dutovirios, rodovirios) quando somados correspondem movimentao de apenas 4% do peso das exportaes brasileiras. Os portos, nesse caso, como entreposto natural para a logstica do transporte martimo, devem estar preparados para sustentar o ritmo das transaes comerciais, oferecendo as melhores condies de infraestrutura e prestao de servios aos usurios. Nesse sentido, podem-se conceituar os portos, de uma forma geral, como os espaos fsicos nos quais se realizam as necessrias trocas modais, interfaces, entre os diversos meios de transporte, aquavirios e terrestres, de pessoas e mercadorias, representando importante elo na cadeia logstica de transportes. As peculiaridades fsicas, geogrficas e sociais em torno de um porto so determinantes para viabilizar economicamente o transporte e a movimentao
10 Mdia da participao do transporte martimo calculada entre 2001/2008. 18
de mercadorias entre os pases. Em outras palavras, o porto deve possuir acessos terrestres (rodovias e ferrovias) e martimos bem planejados, possuir reas de expanso e facilitar sua logstica com as cidades ao redor, sem ser estrangulado por elas. Da mesma forma que o transporte aquavirio, os portos podem ser martimos, fluviais ou lacustres, de acordo com o volume de gua em que se situem. importante considerar, no entanto, que um porto fluvial, quando serve de entreposto para a navegao de longo curso 11 , tratado como porto martimo. Essa definio necessria, pois na bacia amaznica existem portos fluviais com caractersticas martimas, como os portos de Manaus, de Santana, de Santarm e de Vila do Conde. Para os objetivos do presente artigo, importante fazer uma ressalva. No sero tratados aqui os servios de navegao. Esta a atividade exercida pelo transporte aquavirio pelo qual uma embarcao se desloca no meio lquido, por via martima, fluvial ou lacustre (TCU-Sefid/FGV, 2008a). Dessa forma, interessar na anlise as atividades prestadas pelo porto para a carga e no para o navio. Comumente, confundem-se as atividades inerentes ao porto com aquelas associadas navegao. Dessa forma, pertinente esclarecer que os assuntos relacionados ao transporte aquavirio, como a navegao de cabotagem, os servios associados navegao martima, como a praticagem 12 , e as questes associadas aos portos fluviais e lacustres esto excludos do presente estudo.
3.2. Histrico do setor porturio nacional As bases do sistema porturio nacional remontam abertura dos portos promovida pelo Rei D. Joo VI. Com esta abertura, a ideia inicial era promover investimentos privados em obras de expanso. Esse modelo durou at 1930, quando o Estado assumiu o papel de financiador e, por meio da criao da empresa Portos do Brasil (Portobras), levou esse papel de financiador ao mximo. Nessa poca, a referida empresa atuava como autoridade porturia e como operador porturio explorando o cais comercial. Segundo o Relatrio do TCU- Sefid/FGV (2008a), estabeleceu-se ento o conceito jurdico de que a cada porto organizado
11 A navegao de longo curso aquela efetuada entre portos de diferentes pases. A navegao entre portos do pas pela sua costa conhecida como cabotagem. 12 Os servios de praticagem so comumente associados aos portos, no entanto, fazem parte dos servios prestados ao navio e, por isso, devem ser relacionados navegao. 19
corresponderia o monoplio da explorao de uma hinterlndia 13 . Por essa estrutura de organizao geogrfica, o territrio nacional foi particionado, consistindo cada hinterlndia de uma parte do litoral e sua respectiva projeo para o interior do pas. Observa-se desse perodo, tambm, o incio da sistematizao da legislao porturia nacional, com a publicao dos Decretos 24.447/1934, 24.508/1934 e 24.550/1934. Esse modelo de financiamento e gesto apresentou elevado desgaste em razo das dificuldades financeiras que assolavam o Brasil no final da dcada de 80. Isso resultou na extino da Portobras em 1990, levando edio da Lei 8.630/1993, chamada de lei de modernizao dos portos, que redefiniu os papis da autoridade porturia, do operador porturio e do prprio Estado na gesto e na regulao do setor. Os objetivos da lei eram de conceder a operao porturia por meio de arrendamentos de reas e instalaes, gerando recursos para o governo, alm de incentivar a concorrncia entre portos e terminais. Isso quer dizer que, basicamente, a lei buscava: a quebra do monoplio estatal nos servios de movimentao de cargas nos cais pblicos, que passaram a ser realizados por empresas privadas, mediante sua qualificao como operadores porturios; a reestruturao do papel das autoridades porturias; a movimentao de cargas de terceiros em terminais de uso privativo misto 14 e a concesso de reas e instalaes porturias para empresas privadas, por meio de contratos de arrendamento. Em 2001, a Lei 10.233 criou a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), encarregada da regulao do setor e, mais tarde, em 2007, o segundo governo Lula resolveu desincumbir o Ministrio dos Transportes do planejamento dos portos martimos e encarregar a recm criada Secretaria Especial de Portos (SEP), rgo que seria ligado diretamente Presidncia da Repblica. Atualmente, o setor porturio martimo brasileiro constitudo por portos organizados, sujeitos jurisdio de uma autoridade porturia (que pode ser federal, estadual e municipal), e por terminais porturios de uso privativo. Passada a fase preliminar de apresentao do setor porturio, passa-se a delimitar a natureza jurdica das atividades prestadas por autoridades porturias e arrendatrios no que tange ao porto.
13 Hinterlndia definida como a rea geografica onde o custo logstico total de/para qualquer outro porto maior que para o porto em anlise. Ou seja, quanto menor o custo porturio, menor o custo logstico total, maior a rea de influncia e, assim, maior a demanda capturvel (Goldberg, 2009). 14 No se entrar neste artigo no tema da quantidade de cargas de terceiros que pode movimentar um terminal privativo misto. 20
3.3. O porto organizado definies Pode-se observar, de forma geral, que as autoridades porturias exercem duas atividades no porto. Sua administrao enquanto empresa, tais como buscar clientes, fazer o programa de arrendamentos e o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto; e a operao (movimentao e armazenagem) das cargas. A Lei 8.630/1993 exige que o porto seja concedido. Ou seja, a autoridade porturia exerce suas funes com lastro em um contrato de concesso, que prev a execuo dessas duas atividades. Isso decorre da prpria lei quando rege que Porto Organizado o construdo e aparelhado para atender s necessidades da navegao, da movimentao de passageiros ou da movimentao e armazenagem de mercadorias e cujas operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia. Dessa forma, o contrato de arrendamento uma forma de descentralizao da operao porturia e apenas dela. Isso quer dizer que preciso definir a natureza jurdica da operao, pois assim pode-se tentar entender o comportamento do contrato de arrendamento no mundo jurdico. Considerando a explorao do porto como servio pblico, deve-se ento questionar se explorar suas instalaes teriam a mesma natureza. Para tanto, observe-se, inicialmente, as caractersticas de servio pblico, segundo Mello (2005): Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa s vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. Para o autor, a noo de servio pblico seria composta necessariamente por dois elementos: o substrato material, que a prestao de utilidade ou comodidade; e o substrato formal, que consiste em um especfico regime de direito pblico. Costa (2006) entende que os servios decorrentes da explorao porturia apresentam tal substrato material, uma vez que se constata a prestao, diretamente pela Unio ou por parte da concessionria, de uma utilidade fruvel por todos os administrados (princpio da generalidade), dado que o exerccio de tais atividades se faz indispensvel para o desenvolvimento estratgico do pas. Para a autora, essa generalidade estaria presente tanto no contrato de concesso de servio pblico quanto no de arrendamento porturio. A operao porturia definida pela Lei 8.630/1993, art. 1, 1, inciso II, com a redao dada pela Lei 11.314/2006 como: 21
II - Operao Porturia: a de movimentao de passageiros ou a de movimentao ou armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquavirio, realizada no porto organizado por operadores porturios. Assim, essa utilidade fruvel no est s na explorao do porto como um todo, mas, tambm, nos servios que a Unio ou o concessionrio prestam sociedade, tal como a movimentao ou armazenagem de carga. No a diviso do porto em reas e o arrendamento dessas reas que constituir uma utilidade fruvel pela coletividade. Essa diviso uma tarefa acessria para a atividade principal, que o embarque e desembarque de cargas nos navios e sua armazenagem no porto. Em outras palavras, administrar o porto nada mais que administrar a prestao da operao porturia por operadores porturios de forma a atender a hinterlndia. E se a autoridade porturia busca, por princpios legais, que o porto atenda ao mximo de clientes, com eficincia e de forma mdica, com maior razo deve-se exigir comportamento semelhante dos arrendatrios. Portanto, se a concesso do porto (administrar os servios) servio pblico, a prestao propriamente dita sem dvida merece receber o mesmo tratamento jurdico. O contrato de arrendamento porturio, dessa forma, teria a natureza jurdica de uma subconcesso de servio pblico, na medida em que reflete o uso de bem pblico (reas e instalaes) que o arrendatrio explorar em benefcio prprio. Acrescente-se, todavia, que essa definio no suficiente. pertinente investigar, e o objetivo deste artigo realizar esta tarefa, se todos os tipos de movimentao e armazenagem podem ser considerados servios pblicos. Em caso negativo, se possvel, de forma preliminar, apontar caractersticas que identifiquem razoavelmente quando a movimentao tratar-se-ia, efetivamente, de servios pblicos, portanto, onde a regulao econmica estatal seria melhor aproveitada. Para efetuar essa anlise, pertinente estudar os principais tipos de cargas movimentadas no setor porturio e chamar a ateno para algumas de suas caractersticas principais, o que ser feito no prximo tpico.
3.4. Os segmentos do setor porturio A anlise que se far do setor porturio no presente artigo envolver conceitos gerais relacionados cadeia de produo de diversos tipos de cargas transportadas por meio de portos no pas. Nesse sentido, entende-se necessrio classific-las antes de empreender qualquer anlise mais aprofundada. As divises de segmentos feitas no setor porturio 22
encontram baixa contradio doutrinria. Para os fins do presente artigo, citar-se- o trabalho realizado por Macheti e Pastori (2006). Inicialmente, entende-se adequado dividir as cargas entre granis, commodities de baixo valor agregado, geralmente transportadas soltas; e carga geral, itens de industrializao e produo mais complexa, logo, de alto valor agregado. Os granis podem ser slidos ou lquidos. Dentro dos slidos, pertinente diferenciar entre os minerais 15 e os agrcolas 16 . No que tange aos granis lquidos, dividem-se, normalmente, em trs categorias: derivados de petrleo (combustvel), agrcolas 17 e qumicos 18 . A carga geral divide-se entre roll on/roll off 19 , solta e continerizada. O continer a embalagem onde so inseridas as cargas. Sua utilizao foi uma verdadeira revoluo no setor, na medida em que permitiu transportar cargas soltas com maior velocidade, segurana e eficincia. Atualmente se costuma diferenciar em anurios estatsticos as cargas que so transportadas por continer daquelas que vo soltas no navio, mas importante ressaltar que a nica diferena entre elas o meio de entrada/sada do navio e no a carga em si 20 . A partir dessa classificao, far-se- uma explanao geral sobre a cadeia produtiva de cada segmento, apontando suas principais caractersticas, de forma que no prximo subitem seja possvel analisar cada segmento e a pertinncia da amplitude da regulao econmica aplicada. Esclarece-se, tambm, que a descrio da cadeia produtiva no se restringir s relaes porto-navio, mas considerar, de igual forma, a produo da carga e o transporte/acesso ao porto.
3.4.1. Granel slido mineral Os produtos transportados nesse segmento geralmente tem incio em uma mina e, dependendo de suas caractersticas, recebem tratamento em uma indstria. Trata-se de
15 Minrio de ferro; produtos metalrgicos, tais como ferro-ligas, bobinas, lingotes; e produtos siderrgicos, como ao e ferro-gusa. 16 Soja, acar, milho, algodo, arroz, feijo, dentre outros. 17 Vinho, azeite, sucos em geral. 18 Na maior parte gs natural, mas so produzidos tambm butano e propano, por exemplo. 19 Cargas rodantes, como veculos, tratores e caminhes 20 Acrescente-se que atualmente mesmo alguns granis esto sendo transportados por continer.
23
produtos pesados em termos de tonelagem e de baixo valor agregado, portanto, so transportados comumente por ferrovia e apresentam srias limitaes quando movimentados por outros meios de transporte. Por exemplo, movimentar minrio de ferro por meio de avies invivel e por rodovia, quando possvel, possui reduzida produtividade. O transporte aquavirio seria possvel e desejvel, mas a mina teria de estar prxima a um rio navegvel ou apresentar uma ligao ferroviria consistente, o que raro no Brasil. Por todo esse contexto, poucas empresas de grande porte e fortes exportadores de commodities dominam o setor, como a Companhia Vale e a Companhia Siderrgica Nacional (CSN). Dessa forma, quando elas no so donas de sua infraestrutura de transporte, o que tradicionalmente ocorre, so clientes cativas das concessionrias de ferrovias, e gozam, por isso, de benefcios regulatrios 21 . Disso decorre uma caracterstica importante. A produo e o transporte de carga de terceiros nesse segmento muito raro e marginal. Como se trata de carga de baixo valor agregado, a escala muito importante e no pode haver risco de produzir algo que eventualmente no seja transportado. Ademais, a duplicao da infraestrutura ferroviria e acesso porturio cara e no compensaria os custos, ou seja, as empresas de pequeno porte dificilmente conseguem escala para obter a concesso de uma ferrovia e, por isso, devem levar suas cargas at as ferrovias dos donos da mina ou concorrer com eles pelo transporte, na medida em que as tarifas ferrovirias so livres dentro do preo mximo estipulado para cada concessionrio. Ao chegar no porto, o cenrio no diferente. Os terminais que lidam com granis slidos minerais geralmente pertencem aos produtores. Ou seja, eles se caracterizam como mais uma infraestrutura numa cadeia logstica integrada e verticalizada e no como um prestador de servios de movimentao e armazenagem. Funcionam como mero centro de custos administrado pelo produtor, tal como a ferrovia ou sua planta de produo. Em razo disso, alm de serem empresas de grande porte e alto poder aquisitivo, possuem preferncia por instituir Terminais de Uso Privativo (TUP) ao invs de atuar no porto. O Panorama Aquavirio, elaborado pela Antaq com dados de 2009, demonstra que
21 A Resoluo ANTT 350/2003 criou e delimitou o conceito de usurio dependente, que aquele que para recebimento ou despacho de produtos ou insumos no disponha de outro modal que seja tcnica e economicamente vivel, face a competitividade de seu negcio ou que realize investimentos em malhas concedidas. Com essa qualificao recebe o direito de assinar contrato especfico com o concessionrio, no qual h garantia de que a produo estipulada no contrato ser transportada pelo preo acordado no instrumento, ou seja, o preo deixa de ser livre, como normalmente ocorre. 24
65% das cargas de granel slido (considerando tambm os agrcolas) foram transportadas por meio de TUP. Considerando a estrutura verticalizada dessa cadeia de produo, observa-se que os terminais transportam em sua maioria cargas cativas, portanto, existe baixa concorrncia intraterminais. Isso porque, alm da verticalizao, esse tipo de carga geralmente envolve investimentos pesados em acesso terrestre (dutos, ferrovias, tanques, equipamentos) que no se justificam para competir pela pouca carga no cativa que sobra. Portanto, incentivar essa concorrncia seria pouco relevante para beneficiar o setor. Nesse segmento, o operador do terminal, geralmente o produtor, a parte mais forte, com grande poder de barganha. O transporte das cargas no atomizado, ou seja, so poucos terminais concentrando toda a carga. Assim, o armador (dono do navio) usualmente se submete cadeia logstica e no possui poder para definir sozinho as rotas e os terminais que sero visitados.
3.4.2. Granel Slido Agrcola Este segmento, ao contrrio do mineral, apresenta um setor de produo menos concentrado, com a atuao de grandes traders e pequenas fazendas de maneira mais equilibrada. A carga tambm tem tonelagem inferior a mineral, portanto, o transporte rodovirio bastante utilizado, fornecendo mais opes de escoamento e reduzindo a taxa de cargas cativas. Diante dessa realidade, percebe-se que o acesso ao porto neste segmento mais fcil e menos limitado, reduzindo o grau de integrao vertical, embora no totalmente. Por isso, a concorrncia pelo transporte se d no preo e mais acirrada do que aquela que ocorre nos granis minerais. Logo, as empresas de maior recurso disponvel (geralmente as grandes) possuem espao para restringir o acesso de concorrentes de menor poder aquisitivo, em caso de ferrovias no auge da capacidade. No porto, observa-se que os terminais arrendados, em sua grande maioria, pertencem aos grandes traders, que possuem escala e poder aquisitivo para uma empreitada deste porte. Quando isso ocorre, o dono do terminal busca verticalizar-se tambm no transporte, seja por concesses ferrovirias, ou por empresa de transporte rodovirio (caminhes) prpria ou terceirizada contratualmente. Esses terminais, ao contrrio dos terminais de granel slido mineral, trabalham com cargas de terceiros. Uma vez que o acesso ao porto mais facilitado e o setor servido por pequenas empresas, muitas vezes coligadas em cooperativas, existe, efetivamente, cargas de 25
terceiros de forma mais abundante que no setor mineral. Isso porque a presena de pequenos fazendeiros e cooperativas sem escala para seu prprio terminal diminui a quantidade de carga cativa transportada, incentivando a concorrncia intraterminal, bem como a competio entre arrendatrios com capacidade livre e o porto pblico. Saliente-se, ainda, que a participao de TUPs nesse mercado tambm bastante significativa. Acerca da concorrncia entre arrendatrios e porto pblico, esclarece-se que o Brasil hoje opera com duas realidades distintas. Existem os terminais especializados (arrendatrios), que investiram na modernizao de equipamentos e mtodos de movimentao e armazenagem. Por outro lado, os cais pblicos, administrados pelas companhias docas, so obsoletos e trabalham com equipamentos em mau estado. pertinente relembrar, por outro lado, que nem todos os produtores/empresas desejam arrendar reas e instalaes. Para custear um arrendamento necessrio ter escala produtiva que justifique o investimento, o que muitas pequenas fazendas e boa parte das cooperativas efetivamente no possuem. Ou seja, o grande entrave no a quantidade de terminais arrendados administrados por grandes traders, mas o estado de depreciao que grande parte dos cais pblicos se encontram. Disso conclui-se que o aumento da concorrncia nesse setor seria benfica aos donos de cargas, pois contariam com mais opes, sujeitando-os menos ao poder de mercado dos donos dos terminais, verticalizados ou no. A parte forte nesse segmento, tal como no granel mineral, o dono do terminal (normalmente grande trader). Portanto, o armador sujeita-se cadeia logstica produtiva, que no porto concentrada em terminais de grande porte e que funcionam como concentradores.
3.4.3. Granel Lquido O enfoque aqui ser dado no setor de derivados de petrleo (combustvel e gs), que possui caractersticas que tornam sua operacionalidade nica, j que alm de materialidade, envolvem toda uma cadeia de servios industriais acessrios com grande impacto no setor porturio e em sua regulao. Ressalte-se, ainda, que o segmento de granel lquido no derivado de petrleo (gua, sucos), em geral, aproxima-se do que foi descrito para o setor de granel slido agrcola, cujas caractersticas tambm j foram debatidas. Acrescente-se, ainda, que essa limitao no interfere nas concluses deste trabalho. 26
Atualmente, a explorao de petrleo offshore 22 encontra-se bastante difundida e, com isso, a necessidade por terminais e servios porturios aumentou sensivelmente nos ltimos anos, notadamente por conta da Petrobras. Dados do panorama aquavirio 2010 da Antaq demonstram que a Transpetro responde, sozinha, por 70% da movimentao anual de granel lquido. O mesmo documento afirma que 85% do setor servido por TUPs. Essa informao, contudo, deve ser vista com certa parcimnia, pois isoladamente pode levar a crer que o segmento opera marginalmente nos portos pblicos. O que ocorre, porm, que no se pode analisar este mercado sem observar os servios industriais e de navegao que o assessoram, que quase sempre esto sediados nos terminais arrendados dos portos organizados ou na sua retrorea. A explorao de petrleo requer, sem entrar em detalhes tcnicos, uma fonte que no ser compartilhada por terceiros. Ou seja, d-se de forma monoplica. A concorrncia entre exploradores existe, mas aquela fonte especfica no explorada por outros produtores. Disso decorre que o setor de transporte verticalizado com o de produo, ou seja, aquele que explora a fonte constri tambm o duto que leva o granel at o porto e no ocorre diviso dessa infraestrutura com terceiros. Pode-se concluir, assim, que a superestrutura utilizada para transportar esse produto exclusiva. Chegando ao porto, a situao no se altera. Quem constri um duto, o faz para que ele chegue num ponto de escoamento, seja um terminal arrendado, seja um TUP. Essa verticalizao, praticamente necessria, explica a alta taxa de participao de TUPs nesse segmento. Ou seja, o terminal nesse mercado funciona como um centro de custo administrado pelo produtor e no como um prestador de servios de movimentao e armazenagem, a exemplo do que foi explicado para o setor de granel slido mineral. A verticalizao explica tambm porque esse segmento alimentado, basicamente, por grandes multinacionais, como Petrobras, Texaco e Shell. Trata-se de setor to especializado que os navios no conseguem atender outro tipo de demanda sem realizar vrios procedimentos de adaptao. Logo, os armadores sujeitam-se cadeia logstica integrada, no possuindo poder para estipular rotas e discriminar usurios. importante, por fim, entender toda a cadeia de servios que integra esse mercado.
22 A explorao de petrleo pode se dar de forma onshore, quando ocorre em terra, ou offshore, quando realizada no mar (guas rasas, profundas ou ultraprofundas). A ttulo de informao, entre 2000 e 2007, a participao da produo offshore aumentou de 83 para 89% da produo total, j que a produo onshore vem perdendo espao desde 2003 (Costa, Pires e Lima, 2008). 27
Uma plataforma da Petrobras para explorao offshore de petrleo, por exemplo, envolve as indstrias que a montam e realizam sua manuteno, que constroem as furadeiras ou os tubos flexveis pelos quais o petrleo retirado e escoado, bem como a navegao de cabotagem que faz apoio martimo a toda essa infraestrutura. So servios muito especficos e geralmente contratados fora do porto, mas que influem sobremaneira em sua regulao, operacionalidade e planejamento, principalmente porque se tratam de atividades muito rentveis, oferecendo alto retorno para a autoridade porturia. Dessa forma, ocupam o porto por meio de terminais arrendados ou licenas transitrias de curto prazo 23 . Ressalte-se que em razo de vrios desses produtos serem industriais e de grande porte, s podendo ser movimentados via martima, necessitam ficar perto da margem, dentro do porto. Isso quer dizer que este terminal industrial no desenvolvido para movimentao e armazenagem de cargas e servir de interface logstica entre produtores e armadores. Ele serve com o nico propsito de atender demandas especficas, que foram contratadas fora do porto. Exemplo, a Petrobras realiza licitao (convite) para contratar empresa que monte tubos flexveis para uma de suas plataformas durante certo prazo. Logo, o que vai reger as atividades desse terminal o contrato assinado com a Petrobras, no qual no h qualquer participao da autoridade porturia em questo.
3.4.4. Contineres Deve-se esclarecer, inicialmente, que a continerizao ocorrida nos ltimos anos levou a diversas discusses no setor porturio. Trouxe tambm uma mecanizao das atividades prestadas, em detrimento dos antigos trabalhadores, cuja funo era carregar as cargas em sacos. Por causa disso que esse segmento foi responsvel pelo crescimento vertiginoso do setor porturio nos ltimos anos deixando em segundo plano o mercado de cargas soltas. Dessa forma, o segmento que acarreta maiores discusses regulatrias atualmente, portanto, entende-se pertinente que merea tpico especfico neste artigo. Ao contrrio do setor de granis em sua grande parte, a cadeia produtiva desse segmento vasta, diversificada e bastante dispersa. Como no envolve uma gama especfica de produtos, mas qualquer produto que possa ser transportado via continer que no seja
23 Muitos portos criaram instrumentos jurdicos ilegalmente para atender essa demanda. Empresas que assinavam contratos de dois anos, por exemplo, para fornecimento de tubos para a Petrobras e necessitavam de terrenos para armazen-los antes de mont-los. Essa foi uma das formas de utilizao dos contratos operacionais, termos de permisso de uso, dentre outros, pelas Companhias Docas encontrada no TC 021.253/2008-2, do Tribunal de Contas da Unio. 28
granel (embora alguns granis estejam utilizando continer atualmente), percebe-se que a atomizao desse mercado enorme. Isso quer dizer que o transporte desses produtos at o porto tambm bastante diversificado e competitivo. Logo, improvvel que ocorra verticalizao da produo at o porto, como ocorre no setor de granis como um todo. Ou seja, o terminal de contineres no busca produzir ou se industrializar, mas apenas se dedicar a prestar o servio de movimentao e armazenagem de cargas. Embora no exista integrao vertical da produo at o porto, mesmo no se pode afirmar no que tange relao entre porto e armadores. A evoluo do setor mostrou a importncia dos ganhos de escala e escopo, ou seja, um terminal de continer precisa ter cais longo para permitir a atracao dos navios cada vez maiores que so produzidos, bem como muito espao de ptio e retrorea. Terminais de continer menores, em termos de ptio e cais, sero atendidos por navios menores, que no fazem mais parte das grandes rotas internacionais de navegao de longo curso, assim, jamais se tornaro portos concentradores e centros de distribuio regional 24 . Logo, o grande desafio do setor aliar a necessidade constante de aumento de escala com a regulao e o incentivo concorrncia. Por todo esse contexto, o segmento vem passando por uma tendncia de integrao vertical downstream operao e navegao, j que armadores tm investido em se tornar tambm operadores porturios (comprando participao nos terminais existentes quando se tratam de empresas de capital aberto ou concorrendo nas licitaes para outorga de novos terminais). Em 2006, trs dos maiores armadores estavam na lista dos 14 maiores operadores do mundo, visando buscar ganhos de escala e de escopo cada vez maiores, formando um sistema hub and spoke 25 em cada macro regio, conforme seu campo de atuao. Evidente que para isso funcionar o armador deve possuir um terminal. Se no ele ter de dividir sua
24 Segundo Goldberg (2009), Stopford divide o desenvolvimento fsico dos portos em 4 geraes: (i) portos pequenos locais: infraestrutura bsica e superestrutura e equipamentos multipropsito com foco em carga geral em pequenas quantidades. (ii) portos grandes locais: quando o aumento da carga comea a justificar os primeiros terminais especializados e a melhoria de acessos rodovirios e ferrovirios ao longo do cais. (iii) portos grandes regionais: portos que comeam a movimentar cargas provenientes de longo curso com mais intensidade. Aumentam a especializao por meio de equipamentos e superestrutura. (iv) centros de distribuio regional: possuem um papel mais amplo de centro de distribuio para embarcadores e armadores. So uma verdadeira federao de terminais especializados em granis slidos, lquidos, contineres e carga solta. 25 Sistema Hub and spoke um sistema logstico que trabalha com o conceito de centro de distribuio. Existe um ponto central para onde as cargas convergem e de l vo para outro centro de distribuio. Essa concentrao torna a movimentao mais eficiente, permitindo a viagem de menos navios, mas com maior nmero de cargas, contrastando com o disperso transporte ponto a ponto. 29
carga em vrios portos a fim de no dar poder de barganha para um operador especfico, o que reduziria seus ganhos de escala e escopo (Goldberg, 2009). Lidar com essa integrao vertical outro desafio futuro da regulao. A atomizao do mercado de contineres certamente privilegiaria os donos das cargas pelo aumento da concorrncia, enquanto a busca constante pela escala serve para reduzir as tarifas de movimentao e armazenagem, mas com possibilidade real de gerar monoplios ou oligoplios em cada hinterlndia. Por isso, essa tendncia de integrao vertical liderada pelos armadores, que so a parte forte do segmento e possuem os grandes ativos (navios).
4. ANLISE
Considerando os conceitos e explanaes que foram feitos at aqui, pode-se, finalmente, refletir acerca de algumas propostas para a regulao econmico-financeira do setor porturio. Como visto, a regulao tem como finalidade precpua, de maneira geral, proteger usurios de servio pblico do poder de mercado dos prestadores de servios ou da captura de agentes pblicos, por meio da criao de um mercado concorrencial artificial. Dessa forma, para superar as falhas inerentes ao mercado, busca-se reproduzir suas caractersticas incentivando os prestadores a buscar eficincia ao invs de usar tais falhas para maximizar o lucro, em detrimento dos usurios e da prpria prestao do servio. No setor porturio, isso significa que a prestao do servio pblico de movimentao e armazenagem de mercadorias precisa de licitao (controle da entrada), ser vinculada a um contrato administrativo que impe uma eficincia mnima em termos de movimentao (controle da qualidade) e ter o preo cobrado compatvel com o custo da prestao (controle do custo), quando no houver limite formal (price cap 26 ). Para isso, a autoridade porturia precisa desenvolver complexo estudo de viabilidade tcnica e econmico-financeiro. Percebe-se que toda a finalidade da regulao no setor, como no poderia deixar de ser, envolve a proteo de usurios, embora no apenas deles. Ou seja, a regulao considera que o prestador do servio teria incentivos para se aproveitar das falhas de mercado do setor porturio e prejudicar o interesse pblico (em outras palavras, o aumento do custo Brasil).
26 O mecanismo de tarifao que se constitui numa regra de reajuste por ndice de preos, deduzido de um coeficiente que representa o repasse para o usurio da reduo de custos relativa ao aumento de produtividade (Possas et al., 1997; Giambiagi e Alm, 2000). 30
Considerando a quantidade de setores e servios prestados nesse setor, esse tipo de regulao sem dvida envolve enormes quantidades de recursos das autoridades porturias, da agncia reguladora, dos entes de fiscalizao interno e externo, bem como do Poder Executivo em termos de polticas pblicas. Por isso, a teoria do servio pblico atual prega que a delimitao desse conceito em cada segmento de um setor deve ser muito bem especificada e justificada. Busca-se, ento, contribuir nessa discusso. Assente que movimentao e armazenagem de mercadorias um servio pblico, deve-se questionar agora que tipo de movimentao de mercadorias deveria ser enquadrada nesse conceito. Do que foi pesquisado em relao s cadeias produtivas dos diversos segmentos, encontraram-se duas situaes em que, em termos gerais, no se est diante da prestao de servio pblico que necessite proteo regulatria. Ou, ainda, que a regulao econmico- financeira, no mbito do setor porturio, possa trazer qualquer benefcio em termos estruturais, seja downstream navegao e comercializao , seja upstream produo e transporte. Discutir-se- a seguir cada uma dessas situaes e suas implicaes.
4.1. Terminal como centro de custos A primeira situao envolve o mercado de granis. Mais comumente em alguns slidos minerais, como minrio de ferro e ao, e nos lquidos, principalmente combustveis. Mas pode ocorrer tambm no de slidos agrcolas, no caso de grandes traders com cadeia de produo verticalizada, bem como no de cargas soltas refrigeradas (notadamente mercado de carnes para exportao). Como ressaltado anteriormente, as caractersticas desse segmento sugerem que a chance de uma verticalizao completa da cadeia muito alta e, de certa forma, desejvel. Nesse contexto, o dono da carga (usurio) e o prestador do servio confundir-se-o, tornando a movimentao mera atividade integrada dentro de uma planta de produo, ou seja, o terminal seria apenas um centro de custos. sabido que se o terminal est prestando servio apenas para si prprio ter incentivos mximos a buscar eficincia, bem como a se atualizar e a inovar, reduzindo o custo da cadeia produtiva como um todo. Isso explica porque esses segmentos preferem atuar como TUPs ao invs de buscar o porto organizado. difcil alcanar o nvel mximo de eficincia dentro do porto, porque nele existem diversos custos no administrveis, como a contratao via OGMO ou as interferncias polticas do CAP, por exemplo. Corrobora essa viso quando se percebe que os terminais graneleiros em TUPs, principalmente da Vale, apresentam alta 31
eficincia de movimentao em relao a cais pblicos e arrendatrios, conforme consta das Estatsticas de Desempenho Porturio de 2010 27 . interessante notar que as atividades prestadas em TUPs so de livre precificao, no h licitao e dependem de mera autorizao da autoridade competente (Antaq) 28 . E essa definio vem desde a Lei 8.630/1993. Isso importante porque se percebe, por essa delimitao, a sugesto legal para que as atividades desenvolvidas por TUPs no se enquadrem no conceito de servio pblico posto para os arrendamentos e para a concesso de porto organizado. Por outro lado, se um projeto de terminal com caractersticas de TUP exclusiva for desenvolvido dentro do porto organizado, deve passar por todos os procedimentos licitatrios anteriormente colocados. Em termos operacionais, a nica diferena entre os dois terminais a titularidade do terreno, privada nos TUPs e pblica no porto organizado. interessante, ento, questionar os princpios envolvidos e os benefcios trazidos em toda essa contextualizao. Isso porque afirmar que um terminal com caractersticas de TUP exclusiva deve ter forte regulao econmica, como se prestasse servios pblicos a usurios (terceiros) apenas porque o titular do terreno o poder pblico, no parece razovel. Adicionalmente, imperioso reconhecer que essa regulao no traz qualquer benefcio para a prestao do servio pblico de armazenagem e movimentao de mercadorias. Ela no se justifica mesmo para a avaliao justa do terreno, na medida em que o valor de outorga de uma licitao em relao ao terreno (parte fixa 29 ) no influi na regulao econmico-financeira que feita no decorrer da execuo do contrato. Essa regulao tambm no eficiente em termos de cadeia produtiva. A preocupao com o preo, custo, incentivos busca de eficincia e seu repasse para usurios ocorre no momento em que a empresa eficiente para melhorar sua planta de produo. Os benefcios para a autoridade porturia se do no aumento da movimentao, cuja ampliao verificada e paga pelo terminal em tempo real. Caso ocorra algum problema concorrencial no mercado upstream produo e transporte ou downstream navegao e comercializao , a regulao econmica nos terminais no tem o condo de evit-la ou reduzi-la. Logo, no til ou necessria. A ttulo de esclarecimento, imagine-se duas situaes: (i) a Vale se recusa a
27 http://www.antaq.gov.br/Portal/DesempenhoPortuario/2010/tabelas/tabela16.pdf, acessado em 13/4/2011. 28 importante considerar aqui que no se est tratando de toda a problemtica envolvendo os TUPs mistos e o conceito de carga prpria e de terceiros. Enfrentar essa questo no importante para o presente trabalho. 29 O critrio de adjudicao em uma licitao para arrendamento no setor porturio envolve, geralmente, duas partes. Uma parte chamada fixa, correspondente ao valor pago pelo terreno e suas facilidades, caso existam (stio padro), e a parte varivel, incidente sobre a movimentao real do arrendatrio. 32
transportar cargas de concorrentes em sua ferrovia ou o faz em preo elevado e (ii) a Vale possui 80% do mercado de exportao de graneis e, em razo disso, eleva o preo da commodity ao consumidor intermedirio e final. Regular o terminal para sanar qualquer desses problemas no possui qualquer racionalidade. As medidas a serem tomadas envolvem o setor ferrovirio e o de proteo da defesa da concorrncia, mas no o setor porturio. A licitao nesse tipo de arrendamento continua sendo extremamente necessria. No apenas por critrio legal, mas econmico. O espao de um porto limitado, logo, algum grau de controle da entrada deve sempre existir. Mas a licitao deveria ter como foco a remunerao justa pela utilizao do terreno e a escolha do melhor negcio para a autoridade porturia, considerando o planejamento nacional e local para o setor. Ou seja, deve-se retirar o foco na regulao econmico-financeira do contrato, na medida em que no se est falando em prestao de servios a terceiros. Nesse sentido, a autoridade porturia deve possuir conhecimento das potencialidades de cada terreno. Ou seja, um estudo de viabilidade de cada projeto ainda deve existir, mas com o intuito de escolher o melhor negcio (melhor retorno) para a hinterlndia, para o crescimento do porto e para autoridade porturia, dentro do planejamento estratgico de nvel nacional e local. Dessa forma, a fiscalizao desse tipo de licitao envolveria apenas aspectos a respeito do planejamento do porto, ou da justificativa para sua alterao, se for o caso. Com isso, objetiva-se impedir que as autoridades porturias desrespeitem o planejamento nacional e local buscando apenas projetos de maior retorno financeiro em detrimento do desenvolvimento planejado para aquele espao. Ou seja, se em razo da vocao do porto ou pela necessidade de se incentivar crescimento em determinada regio certo terreno est vinculado para o arrendamento de terminal de granel slido agrcola, sua alterao para granel lquido s deveria ser concretizada mediante justificativa robusta. Note- se que nesse processo imprescindvel a fiscalizao pelos rgos de controle. Como corolrio desse aspecto, o contrato assinado nesse tipo de arrendamento no deve garantir qualquer tipo de reequilbrio econmico-financeiro. Essa concluso parece bvia. Se no h necessidade de preocupao com custos, preos, qualidade e desempenho; o projeto escolhido maximiza as potencialidades do terreno (resultado de uma licitao bem realizada) e no existe prestao de servios pblicos, no h, portanto, qualquer motivo pelo qual o contrato deveria garantir direito ao reequilbrio econmico-financeiro. No se est contratando nessa situao o fluxo de caixa de um empreendimento. Em termos gerais, trata- se apenas do aluguel de terreno, por mais que seja pblico. Obviamente o contrato est resguardado pelas regras gerais de avenas bilaterais, como a clusula rebus sic stantibus e a 33
teoria da impreviso, o que bem diferente do equilbrio econmico-financeiro que os contratos administrativos vinculados prestao de servios pblicos possuem, em termos de reajuste, reviso e resguardo do fluxo de caixa inerente a contrataes deste tipo. A proposta discutida neste item promove um maior poder de manobra para a autoridade porturia, o que desejvel. O planejamento do setor comea no nvel federal, que busca, genericamente, saciar os corredores de exportao do pas. No nvel local, o porto tem pretenses menos gerais e pode com muito mais eficincia dirigir sua atuao para o desenvolvimento de cidades/reas metropolitanas especficas, alm de possuir maior capacidade de absorver e entender as mudanas em sua hinterlndia, respondendo a elas de maneira mais clere e no ritmo do mercado, que muito mais dinmico que o setor pblico. Ressalte-se tambm que os maiores e mais eficientes portos do mundo, como Roterd, Hamburgo e Anturpia, so geridos de forma que a autoridade porturia seja bastante ligada sua administrao local e possua enorme poder de manobra (Goldberg, 2009). Dessa forma, interessante que a regulao estatal tenha foco e metas muito especficas e, assim, libere a autoridade porturia para atuar com grande manobra em reas onde essa regulao no necessria 30 .
4.2. Terminais industriais Outra situao onde, pelas pesquisas realizadas, a regulao econmico-financeira do contrato no parece necessria no caso dos terminais com caractersticas industriais. Aqui, geralmente, a cadeia produtiva fundiu-se e o segmento do transporte foi, pode-se dizer, excludo. O produtor encontra-se ou dentro do terminal ou muito perto dele. O que acontece em alguns casos que as mercadorias industriais produzidas so to especficas que so feitas, apenas, mediante encomenda/contrato de prestao de servios com a empresa interessada e toda essa transao regulada e precificada fora do mbito do porto e a autoridade porturia no possui qualquer ingerncia. Essa situao bastante explcita no
30 Em uma realidade tima, que parece ser aquela onde esto os portos do norte da Europa citados, existe um planejamento estratgico em nvel nacional e local muito bem feito e a concorrncia entre portos e terminais grande por causa da alta demanda e forte capacidade de investimento pblico e privado. Dessa forma, consegue, em algum grau, fazer frente ao poder de mercado dos armadores, ou seja, o mercado de prestao de servios a terceiros, ao que tudo indica, funcionaria com nvel aceitvel de eficincia e equilbrio. Alm disso, a autoridade porturia capacitada tecnicamente e tem total conhecimento de seus poderes, limites e competncias, portanto, atua de forma eficaz. Nessa realidade, a regulao estatal quase no necessria, por isso esses portos conseguem atuar com poder de manobra quase total sem, em tese, prejudicar a prestao dos servios de forma adequada (mdica e com qualidade). A realidade do Brasil, por outro lado, ainda est longe do ideal, ento se entende arriscado que as autoridades porturias abdiquem totalmente da regulao estatal e da fiscalizao inerente a ela nesse estado inicial e precrio que se encontra o setor e a sua regulao. 34
mercado de empresas que prestam servios industriais para plataformas da Petrobras, por exemplo. O contrato que rege a produo de tubos flexveis, bem como seu transporte, armazenagem e movimentao para as plataformas da Petrobras regula a durao do servio, a necessidade de investimentos da empresa (para atender a demanda mnima) e o preo pago pelos tubos e pela movimentao no terminal arrendado. Esse contrato originado, geralmente, de licitao na modalidade convite realizada e modelada pela Petrobras, com nenhuma participao da autoridade porturia. A diferena, neste exemplo, que existe prestao de servios a terceiros. O que se deve questionar, mais uma vez, a natureza dessa prestao e o benefcio que a regulao econmico-financeira pode trazer a esse tipo de contratao. Percebe-se que todo o raciocnio desenvolvido no tpico anterior cabe perfeitamente para a situao descrita neste exemplo. Ressalte-se, de forma adicional, que existem casos em que a cadeia totalmente integrada e no existe prestao de servios a terceiros, para a qual tambm valem os argumentos expostos anteriormente. Voltando ao exemplo dado, o fato de existir regulao econmico-financeira nesse tipo de arrendamento no alterar em nada o resultado do convite ou a forma como a empresa disponibilizar seu servio porque este ser contratado dentro de uma cadeia integrada (produo e movimentao porturia), conforme a necessidade do cliente. Entende-se, contudo, que esse raciocnio aplica-se apenas quando o cliente dispe de opes e algum poder de transao. No exemplo em comento, a Petrobras selecionou empresas via convite modelado de acordo com as suas necessidades. No caso de monoplios, clientes cativos, possibilidade de sobrepreo na movimentao ou restrio a concorrentes, a interveno estatal no s desejvel como necessria. Excluindo esses casos, a regulao no substituir o contrato, nem poder alter-lo para dirimir ou atenuar conflitos, portanto, no traz qualquer benefcio para as partes ou para o setor. guisa de concluso desta seo, convm explicitar que a proposta presente neste artigo, em termos gerais, pretende aprofundar o conceito de servio pblico no setor porturio porque no se mostra suficiente o entendimento de que qualquer movimentao e armazenagem de mercadorias sejam assim caracterizadas. Como visto, existem casos em que a prestao de servios de movimentao no existe e outros em que a movimentao existe, mas a regulao porturia no tem, e nem deveria ter, poder para proteger usurios ou dirimir conflitos, caso ocorram. Dessa forma, a delimitao do servio pblico deve evoluir para 35
incluir, alm da existncia efetiva de movimentao e armazenagem, caractersticas do dono da carga (e sua cadeia produtiva) e do projeto que se pretende arrendar. Dessa forma, conceder-se-ia maior mobilidade e flexibilidade para a atuao das autoridades porturias e da Antaq, exatamente porque so os rgos capazes de avaliar o benefcio da regulao econmico-financeira e sua influncia na prestao de servio adequado para os usurios em cada projeto para cada porto dentro de um planejamento amplo.
5. CONCLUSO
O presente artigo procurou investigar a suficincia do atual conceito de servio pblico existente no setor porturio brasileiro. O estudo levou em considerao a evoluo do direito administrativo moderno, principalmente nos seus aspectos de forte privilgio concorrncia intra e intermodal em detrimento de monoplios legais e verticalizaes desnecessrias. Como visto no segundo captulo, isso quer dizer que a atividade regulatria deve primar por especificar cada vez mais o conceito de servio pblico aplicvel, retirando do escopo de proteo pblica as atividades em que a regulao no seja efetivamente necessria. Atualmente, considera-se qualquer movimentao e armazenagem de mercadorias como servio pblico no setor porturio. Verificou-se, tambm, que os arrendamentos porturios possuem natureza de subconcesso de servio pblico, ou seja, devem obedecer aos princpios estipulados na Lei 8.987/1995, tais como generalidade, modicidade e eficincia. Por essa razo, h necessidade de regular a movimentao e armazenagem de mercadorias, na medida em que os portos so facilidades com acesso e espao limitados e sujeitos a falhas de mercado. A investigao realizada encontrou duas situaes em que, aparentemente, a movimentao e a armazenagem de mercadorias no teriam caractersticas de servio pblico, sendo elas o caso dos terminais que funcionam apenas como centro de custos, ou seja, parte de uma cadeia produtiva integrada e verticalizada; e a situao de alguns terminais industriais, especialmente os que produzem e prestam servios para plataformas da Petrobras. Nesses terminais, observou-se que a regulao econmico-financeira, que visa precipuamente proteger os interesses dos usurios, no possui utilidade. No primeiro caso porque no h servio sendo prestado e no segundo porque a especificidade da cadeia produtiva sugere que a regulao no protegeria nenhum interesse, j que a contratao dos servios se d fora do porto e sem a interao da autoridade porturia. 36
Elencou-se, por fim, que diante dessa realidade, uma possvel soluo seria suprimir a regulao econmico-financeira, tecendo contratos que no possuam clusulas com tetos de preo, de qualidade e de eficincia, por exemplo. Alm disso, sugeriu-se uma flexibilizao na licitao, na forma de se desenvolver um EVTE menos complexo, demonstrando, apenas, que a utilizao do terreno foi realizada de acordo com o planejamento nacional e local e, ainda, que se buscou selecionar o negcio com melhor retorno, seja financeiro ou social. Isso quer dizer que, nesses casos, a autoridade porturia atuaria com mais liberdade, sem excluir, contudo, a fiscalizao pelos rgos de controle. Dessa forma, sugeriu-se que o conceito de servio pblico aplicvel ao setor porturio fosse aprofundado para incluir, tambm, aspectos relacionados cadeia produtiva, principalmente no que tange ao dono da carga e as caractersticas do negcio em si. No se pesquisou a relevncia desses casos e a frequncia que existem no setor, pois no era o objetivo do trabalho. No entanto, entende-se que e as situaes relatadas servem para iniciar a discusso sobre o conceito de servio pblico no setor porturio ou, pelo menos, para demonstrar que a suficincia dele carece de investigaes mais detalhadas. O objetivo do presente artigo foi, assim, alcanado. Ele, contudo, no esgota as possibilidades. Decerto que esse conceito ainda pode ser melhor delimitado se cada um dos segmentos que compem a atividade porturia brasileira for aprofundado. Portanto, para trabalhos futuros, sugere-se segmentar mais cada um desses mercados do setor porturio, de forma identificar com maior acerto os segmentos em que a regulao estatal seria mais til e necessria.
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