Ato Admnistrativo

Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da administrao pblica que, agindo nesta qualidade,
tenha por fim imediato resguardar, adquirir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria
Brasil
Na Administrao pblica brasileira, um ato administrativo o ato jurdico que concretiza o exerccio da funo administrativa do Estado. Como todo
ato jurdico, constitui, modifica, suspende, revoga situaes jurdicas. Em geral, os autores adotam o conceito restrito de ato administrativo,
restringindo o uso do conceito aos atos jurdicos individuais e concretos que realizam a funo administrativa do Estado. O ato administrativo a
forma jurdica bsica estudada pelo direito administrativo.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo a exteriorizao da vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus delegatrios
que, sob regime de direito pblico, visa produo de efeitos jurdicos, com o fim de atender ao interesse pblico.
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Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, " o ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos seus
administrados ou a si prpria."
J para Celso Antnio Bandeira de Mello, o Ato administrativo a "declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes - como, por exemplo, um
concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a
ttulo de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por rgo judicial."
Condies de existncia
A administrao pblica deve usar de sua supremacia de poder pblico para a execuo do ato administrativo. Todo ato
administrativo ato jurdico de direito pblico. H atos da Administrao que no so atos administrativos em sentido estrito, pois a Administrao
tambm pode praticar atos de direito privado. Os atos de direito privado praticados pela Administrao esto na categoria dos atos da
administrao, mas no na categoria dos atos administrativos.
Mantenha manifestao de vontade apta;
Provenha de agente competente, com finalidade pblica e revestido na forma legal;
Elementos ou Requisitos dos atos administrativos
Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato administrativo:
Competncia: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes pblicos para que exeram suas funes com eficincia e
assim assegurem o interesse pblico. A competncia um poder-dever, uma srie de poderes, que o ordenamento outorga aos agentes pblicos
para que eles possam cumprir a contento seu dever de atingir da melhor forma possvel o interesse pblico. Nenhum ato ser vlido se no for
executado por autoridade legalmente competente. requisito de ordem pblica, ou seja, no pode ser derrogado pelos interessados nem pela
administrao. Pode, no entanto, ser delegada (transferncia de funes de um sujeito, normalmente para outro hierarquicamente inferior) e
avocada (rgo superior atrai para si a competncia para cumprir determinado ato atribudo a outro inferior). Se a competcia for, legalmente,
exclusiva de certo rgo ou agente, no poder ser delegada ou avocada.
Caractersticas da competncia:
1. A mais importante de todas as caracterstica desse requisito a irrenunciabilidade, que tem carter relativo, e o que a
relativiza so os institutos da delegao e avocao.
2. Inderrogabilidade: A competncia no pode ser derrogada, isto , a modificao de seu contedo ou titularidade no pode
ser operada por mero acordo de vontades entre particulares e/ou agentes pblicos. Trata-se de uma caracterstica de carter absoluto.
3. Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes pblicos que atuem alm da lei, ou seja, alm das competncias previstas em lei.
Tem carter relativo, pois se refere ao exerccio da competncia (passvel de transferncia atravs delegao e avocao) e no sua titularidade.
4. Imprescritibilidade: As competncias devem ser exercidas a qualquer tempo. O agente pblico obrigado a exercer suas
competncias a qualquer tempo, salvo nas hipteses a que a lei estabelece prazos da administrao.
Finalidade: Deve sempre ser o interesse pblico. o objetivo que a administrao pretende alcanar com a prtica do ato
administrativo, sendo aquela que a lei institui explcita ou implicitamente, no sendo cabvel que o administrador a substitua por outra. A finalidade
deve ser sempre o interesse pblico e a finalidade especfica prevista em lei para aquele ato da administrao. nulo qualquer ato praticado visando
exclusivamente ao interesse privado, no entanto vlido o ato visando ao interesse privado (desde que, cumulativamente, ele vise tambm ao
interesse pblico).
Forma: o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo , em princpio, formal. Em sentido
amplo, a forma o procedimento previsto em lei para a prtica do ato administrativo. Em sentido estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais
que devem estar presentes no ato administrativo.
Motivo: a situao de direito ou de fato que autoriza ou determina a realizao do ato administrativo, podendo ser
expresso em lei (atos vinculados) ou advir do critrio do administrador (ato discricionrio)
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. Difere da motivao, que a exposio dos motivos.
Objeto ou contedo: o efeito jurdico imediato que o ato deve produzir. Por exemplo, o ato administrativo de demisso
produz o desligamento do servidor pblico.
Teoria dos motivos determinantes
Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situao de fato que gerou a manifestao de
vontade. Assim sendo, se o interessado comprovar que inexiste a realidade ftica mencionada no ato como determinante da vontade, estar ele
irremediavelmente inquinado de vcio de legalidade. de ressaltar que sempre que o motivo for discricionrio o objeto tambm ser.
Mrito
O conceito de mrito do ato administrativo empregado entre os administrativistas brasileiros por influncia da doutrina italiana
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traduz-se na
valorao dos motivos e na escolha do objeto desse ato, tarefas que podem ser expressamente atribudas pela lei ao agente que realizar
determinados atos nela previstos. A convenincia, oportunidade e justia do ato administrativo somente podem ser objeto de juzo da
Administrao Pblica quando o ato a ser praticado for caracterizado em lei como discricionrio.
Os atos administrativos podem ser classificados em discricionrios ou vinculados. Os atos discricionrios so atos realizados mediante critrios de
oportunidade, convenincia, justia e eqidade, implicando maior liberdade de atuao da Administrao. Em anlise sob o ngulo dos requisitos do
ato administrativo, competncia, finalidade e forma sempre vinculam o administrador, mesmo nos atos discricionrios. Assim, apenas motivo e
objeto tornam-se mais abertos para a livre deciso do administrador no caso de um ato discricionrio.
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Os atos administrativos vinculados, ao seu turno, possuem todos os seus requisitos definidos em lei, de modo que no est presente nesses atos o
conceito de mrito. Nos atos vinculados, o administrador no tem liberdade de atuao e est rigidamente atrelado ao que dispe a lei.
A doutrina jurdica brasileira frisa a diferena entre discricionariedade e arbitrariedade. Mesmo nos atos discricionrios, a liberdade de deciso da
Administrao Pblica fica limitada pelas balizas da legislao. Se a apreciao subjetiva do administrador no se ativer aos limites permitidos em lei,
tornar-se- um juzo arbitrrio e passvel de questionamento.
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Atributos
Presuno de legitimidade: Decorrente do princpio da legalidade da administrao, o que faz esta presuno ser inerente
ao nascimento do ato administrativo, ou seja, todos os atos nascem com ela. Tal pressuposto faz com que o nus da prova em questo de invalidade
do ato administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execuo, mesmo argido de vcios que o invalidem.
Autoexecutoriedade: torna possvel que a administrao execute de imediato o ato administrativo, independentemente de
ordem judicial.Existem duas excees para a no auto-executoriedade, sendo que umas delas que tem que haver o processo de execuo.
Imperatividade ou Coercibilidade: impe a coercibilidade para o cumprimento ou execuo do ato administrativo,
decorrendo da prpria existncia do ato, independentemente da declarao de validade ou invalidade daquele.
Exigibilidade: coero indireta, no Direito administrativo corresponde multa.
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir os efeitos
desejados. Assim, para cada caso, h a previso de uso de certo tipo de ato em espcie. A esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre
estabelecer os tipos de atos e suas conseqncias, garantindo ao particular que a Administrao Pblica no far uso de atos inominados, impondo
obrigaes da forma no prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existncia de atos totalmente discricionrios, pois eles sempre devero
obedincia aos contornos estipulados em lei, contudo a tipicidade est presente somente nos atos administrativos unilaterais.
Procedimento administrativo
a sucesso ordenada de operaes que propiciam a formao de um ato final objetivado pela administrao pblica. Constitui-se de atos
intermedirios, preparatrios e autnomos, porm, sempre interligados, de maneira tal que a sua conjugao d contedo e forma ao ato principal.
Classificao
Quanto supremacia do poder pblico
o Atos de imprio: atos onde o poder pblico age de forma imperativa sobre os administrados, impondo-lhes
obrigaes, por exemplo. Exemplos de atos de imprio: a desapropriao e a interdio de atividades.
o Atos de expediente: so aqueles destinados a dar andamento aos processos e papis que tramitam no interior
das reparties.
o Os atos de gesto (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locao em que a Administrao
locatria) no so atos administrativos, mas so atos da Administrao. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma
ampla(qualquer ato que seja da administrao como sendo administrativo), os atos de gesto so atos administrativos.
Quanto natureza do ato
o Atos-regra: traam regras gerais (regulamentos).
o Atos subjetivos: referem-se a situaes concretas, de sujeito determinado.
o Atos-condio: so os que permitem que o administrado escolha se ir submeter-se regulamentao do poder
pblico, ou seja, somente surte efeitos caso determinada condio se cumpra.
Quanto ao regramento
o Atos vinculados: possui todos seus elementos determinados em lei, no existindo possibilidade de apreciao por
parte do administrador quanto oportunidade ou convenincia. Cabe ao administrador apenas a verificao da existncia de todos os elementos
expressos em lei para a prtica do ato. Caso todos os elementos estejam presentes, o administrador obrigado a praticar o ato administrativo; caso
contrrio, ele estar proibido da prtica do ato.
o Atos discricionrios: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre o objeto do ato, devendo pautar suas
escolhas de acordo com as razes de oportunidade e convenincia.
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A discricionariedade sempre concedida por lei e deve sempre estar em acordo
com o princpio da finalidade pblica. O poder judicirio no pode avaliar as razes de convenincia e oportunidade (mrito), apenas a legalidade, a
competncia e a forma (exteriorizao) do ato.
Quanto formao
o Atos simples: resultam da manifestao apenas de uma vontade dentro um rgo pblico.
o Atos compostos: resultam da manifestao de um rgo com aprovao de outro rgo.dois atos,um primrio e
outro secundrio,sendo que este ratificar aquele.
o Atos complexos: um ato com manifestao de vontade de um ou mais rgos (vrios rgos).
Quanto aos efeitos
o Constitutivo: gera uma nova situao jurdica aos destinatrios. Pode ser outorgado um novo direito, como
permisso de uso de bem pblico, ou impondo uma obrigao, como cumprir um perodo de suspenso.
o Declaratrio: simplesmente afirma ou declara uma situao j existente, seja de fato ou de direito. No cria,
transfere ou extingue a situao existente, apenas a reconhece. Tambm dito enunciativo. o caso da expedio de uma certido de tempo de
servio.
o Modificativo: altera a situao j existente, sem que seja extinta, no retirando direitos ou obrigaes. A
alterao do horrio de atendimento da repartio exemplo desse tipo de ato.
o Extintivo: pode tambm ser chamado desconstitutivo, que o ato que pe termo a um direito ou dever
existentes. Cite-se a demisso do servidor pblico.
Quanto abrangncia dos efeitos
o Internos: destinados a produzir seus efeitos no mbito interno da Administrao Pblica, no atingindo terceiros,
como as circulares e pareceres.
o Externos: tem como destinatrias pessoas alm da Administrao Pblica, e, portanto, necessitam de publicidade
para que produzam adequadamente seus efeitos. So exemplos a fixao do horrio de atendimento e a ocupao de bem privado pela
Administrao Pblica.
Quanto validade
o Vlido: o que atende a todos os requisitos legais: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar
perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro.
o Nulo: o que nasce com vcio insanvel, ou seja, um defeito que no pode ser corrigido. No produz qualquer
efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado at que haja deciso, seja administrativa,
seja judicial, declarando sua nulidade, que ter efeito retroativo, desde o incio, entre as partes. Por outro lado, devero ser respeitados os direitos
de terceiros de boa-f que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeao de um candidato que no tenha nvel superior para um cargo
que o exija. A partir do reconhecimento do erro, o ato anulado desde sua origem. Porm, as aes legais eventualmente praticadas por ele durante
o perodo em que atuou permanecero vlidas.
o Anulvel: o ato que contm defeitos, porm, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se
mantido o defeito, o ato ser nulo; se corrigido, poder ser "salvo" e passar a vlido. Atente-se que nem todos os defeitos so sanveis, mas sim
aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item seguinte.
o Inexistente: aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestao de vontade da Administrao
Pblica. So produzidos por algum que se faz passar por agente pblico, sem s-lo, ou que contm um objeto juridicamente impossvel. Exemplo do
primeiro caso a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar algum.
Quanto executabilidade
o Perfeito: aquele que completou seu processo de formao, estando apto a produzir seus efeitos. Perfeio no
se confunde com validade. Esta a adequao do ato lei; a perfeio refere-se s etapas de sua formao.
o Imperfeito: no completou seu processo de formao, portanto, no est apto a produzir seus efeitos, faltando,
por exemplo, a homologao, publicao, ou outro requisito apontado pela lei.
o Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condio ou termo, mas j completou seu ciclo de formao,
estando apenas aguardando o implemento desse acessrio, por isso no se confunde com o imperfeito. Condio evento futuro e incerto, como o
casamento. Termo evento futuro e certo, como uma data especfica.
o Consumado: o ato que j produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar. Exemplifique-se com
a exonerao ou a concesso de licena para doar sangue.
Espcies de ato administrativo
Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco tipos:
Atos normativos: so aqueles que contm um comando geral do Executivo visando ao cumprimento de uma lei. Podem
apresentar-se com a caracterstica de generalidade e abstrao (decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreo (decreto de
nomeao de um servidor). Segundo Mrcio Fernando Elias Rosa so exemplos: regulamento, decreto, regimento e resoluo.
Atos ordinatrios: so os que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes.
Emanam do poder hierrquico, isto , podem ser expedidos por chefes de servios aos seus subordinados. Logo, no obrigam aos
particulares.Segundo Rosa, so exemplos: instrues, avisos, ofcios, portarias, ordens de servio ou memorandos.
Atos negociais: so todos aqueles que contm uma declarao de vontade da Administrao apta a concretizar
determinado negcio jurdico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico.De acordo com
Rosa, so exemplos: licena, autorizao e permisso.
Atos enunciativos: so todos aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma
opinio sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos pblicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e
ao contedo.Segundo Rosa, so exemplos: certides, atestados e pareceres.
Atos punitivos: so aqueles que contm uma sano imposta pela lei e aplicada pela Administrao, visando a punir as
infraes administrativas e condutas irregulares de servidores ou de particulares perante a Administrao.Segundo Rosa, so exemplos: multa
administrativa, interdio administrativa, destruio de coisas e afastamento temporrio de cargo ou funo pblica.
Extino dos atos administrativos
Extino natural (extingue-se pelo natural cumprimento do ato) ou por retirada do ato na classificao abaixo.
Revogao: em virtude de a administrao no mais julgar oportuno e conveniente o ato administrativo, pode aquela
revog-lo motivadamente e garantindo a ampla defesa dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogao. Assim,
todos os efeitos surgidos enquanto o ato permaneceu vlido tambm o so. A revogao prerrogativa da administrao, no podendo ser invocada
por meio judicial.
Anulao ou invalidao: se um ato administrativo possuir vcios insanveis, deve a administrao anul-lo de ofcio ou por
provocao de terceiro. Tambm o judicirio pode anular tal ato. A anulao age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo ato
anulado tambm so nulos.
Cassao: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficirio descumpre as condies que permitiam a manuteno
do ato e seus efeitos.
Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um ato administrativo se advir legislao que impea a permanncia da
situao anteriormente consentida, ou seja, o ato perde seus efeitos jurdicos em virtude de norma superveniente contrria quela que respaldava a
prtica do ato. Quanto nomenclatura desta extino em razo de proibio da atividade antes permitida, os juristas utilizam os termos caducidade
(Celso Antnio Bandeira de Mello
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) ou Decaimento (Antnio Carlos Cintra do Amaral
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, Fbio Mauro de Medeiros
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, Mrcio Camarosano
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, Rgis de
Oliveira
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e Silvio Luiz Ferreira da Rocha
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).
Contraposio: emisso de ato administrativo, com fundamento em competncia diversa da que gerou o ato anterior, mas
cujos efeitos so contrapostos ao dele
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)
Convalidao: no espcie de extino, mas sim o processo de que se vale a administrao para aproveitar atos
administrativos com vcios sanveis, de modo a confirm-los no todo ou em parte. Convalidam-se tais atos pelos seguintes modos:
1. Retificao: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierrquico decide sanar o ato invlido
anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia;
2. Reforma ou converso: o novo ato suprime a parte invlida do anterior, mantendo sua parte vlida.
Observaes
Os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos atos administrativos so:
anulao, convalidao e revogao dos atos administrativos
discricionariedade e vinculao na edio de atos
pressupostos e elementos administrativos.
Os atos administrativos so estudados no direito administrativo, que se encarta tambm na disciplina direito do estado.
Portugal
O ato administrativo em Portugal a expresso da Administrao Pblica em sentido formal, ou seja, trata-se de um ato atravs do qual se
manifesta a actividade da Administrao Pblica. Trata-se de uma actuao pela via unilateral, para o caso concreto e representa uma segunda
forma de desempenho da funo administrativa.
Definio Jurdica
Quanto noo de ato administrativo, segundo o art 120 do Cdigo do Procedimento Administrativo (...) actos administrativos *so+ as decises
dos rgos da administrao que ao abrigo de normas de direito pblico visem produzir efeitos jurdicos numa situao individual e concreta.
Segundo Freitas do Amaral, uma ato jurdico unilateral.
Segundo Rogrio Soares
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, "uma estatuio autoritria, relativa a um caso concreto, praticado por um sujeito de direito administrativo, no uso de
poderes de direito administrativo, destinado a produzir efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos"
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A Administrao Pblica
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exerce direitos e deveres, e procura satisfazer interesses de forma autoritria ("ius imperium"). F-lo de forma vinculativa,
imperativa e unilateral, uma vez que se impem independentemente da vontade do destinatrio. relativa a um caso concreto, o que o distingue,
desta forma, das normas jurdicas, j que estas so gerais e abstractas. praticado por um sujeito de direito administrativo, pois podem ser
praticados pela Administrao Pblica Directa, Administrao Pblica Indirecta ou Administrao Autnoma. O poder de exercer um ato
administrativo (ou seja, de emitir decises) conferido ao rgo da administrao pblica pelos rgo de soberania por delegao temporria ou
permanente de competncias, via diplomas legais como o decreto-lei emitido pelo Governo ou lei emitida pela Assembleia da Repblica. O rgo
competente ento definir como executar o ato administrativo.
Destinado a produzir efeitos jurdicos externos, repercute-se na esfera jurdica dos particulares. Tem aspectos positivos, onde a Administrao
manifesta a sua vontade de forma favorvel ou desfavorvel; e negativos, em que a Administrao no manifesta a sua vontade, negando-se a
produzir efeitos jurdicos externos (este o chamado "silncio da Administrao", sob a forma de indeferimento tcito ou deferimento tcito)