UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

INSTITUTO DE GEOCINCIAS
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA
OS CONSRCIOS PBLICOS NO PLANEJAMENTO E
GESTO REGIONALIZADA DO TERRITRIO
BRASILEIRO: as experincias mineiras do COM10 e CODAP
Guilherme Pereira de Vargas
Belo Horizonte
2012
Guilherme Pereira de Vargas
Os consrcios pblicos no planejamento e gesto regionalizada do territrio
brasileiro: as experincias mineiras do COM10 e CODAP
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Geografia da Universidade Federal de
Minas Gerais, como requisito parcial para obteno
do ttulo de Mestre em Geografia.
rea de concentrao: Organizao do espao.
Orientadora: Prof. Dr. Heloisa Soares de Moura
Costa.
Belo Horizonte
2012
V297c
2012
Vargas, Guilherme Pereira de.
Os consrcios pblicos no planejamento e gesto regionalizada do
territrio brasileiro [manuscrito] : as experincias mineiras do COM10 e
CODAP / Guilherme Pereira de Vargas 2012.
xiv, 176 f.: il.(color.)
Dissertao (mestrado) - Universidade Federal de Minas Gerais,
Instituto de Geocincias, 2012.
Orientadora: Heloisa Soares de Moura Costa.
rea de concentrao: Organizao do espao.
Bibliografia: f. 168-176.
1. Polticas pblicas Teses. 2. Planejamento poltico Brasil
Teses. 3. Territrio Teses. I. Costa, Heloisa Soares de Moura. II.
Universidade Federal de Minas Gerais, Instituto de Geocincias. III.
Ttulo.
CDU: 35.001.1
memria do meu padrinho Altivo.
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais e minha irm por todo o apoio e incentivo nessa jornada. Este trabalho
no seria possvel sem essa ajuda.
minha orientadora Helosa Costa pelos cuidados com o texto, por dividir seu
conhecimento comigo desde a graduao e pela inspirao em todas as partes deste trabalho.
Aos meus amigos desde sempre Rafael Calado, Adelino Pinheiro, Leonardo Castro
e Juliana Santana pelo estmulo e pelas boas conversas, que este trabalho tambm incentive de
alguma maneira suas trajetrias. Aos compadres Vladimir Diniz, Acau Gomes, Joo Carlos
Aras, Tiago Snzio, Reinaldo Reis com os quais o convvio durante esse trabalho ainda que
intermitente foi bastante profcuo e instigador.
Venuncia Coelho que foi fundamental no incio dessa caminhada. Compartilhar
parte de sua vida comigo trouxe importantes influncias de seu pensamento ao longo desse
texto.
Aos colegas e professores e funcionrios do programa de ps-graduao em Geografia
pelas essenciais contribuies ao trabalho e pelo prazer da convivncia acadmica. Em
especial a Letcia Honrio que participou decisivamente de todo o trabalho.
Aos colegas da prefeitura de Belo Horizonte que participaram ainda que indiretamente
deste trabalho com sua convivncia profissional e seus conhecimentos.
Ao programa Proredes IPEA pelo financiamento desta pesquisa.
Aos entrevistados pela disponibilidade e interesse pelo trabalho.
SUMRIO
INTRODUO............................................................................................................................. 14
CAPTULO 1 OS CONCEITOS DE TERRITRIO E REGIO: TEIA DE RELAES
DOS CONSRCIOS PBLICOS................................................................................................. 21
1.1 Territrio e territorializao..................................................................................................... 22
1.2 Regio e regionalismo ............................................................................................................. 32
1.3 Os conceitos na prtica de construo de consrcios pblicos ............................................... 38
CAPTULO 2: AS RELAES ENTRE INSTNCIAS ADMINISTRATIVAS NO
ESTADO BRASILEIRO............................................................................................................... 44
2.1 Os modelos de organizao do poder nos Estados nacionais: unitarismo e federalismo........ 44
2.2 O desenvolvimento histrico da estrutura federativa brasileira .............................................. 48
2.3 A descentralizao: processo de transferncia de poder para as instncias subnacionais....... 52
2.3.1 O marco legislativo do processo de descentralizao: aspectos da Constituio de 1988... 56
2.3.2 A trajetria da descentralizao do Estado brasileiro: da redemocratizao aos dias
atuais.............................................................................................................................................. 58
2.4 As relaes entre instncias de governo no Estado brasileiro: competio e cooperao
no so comportamentos excludentes............................................................................................ 62
CAPTULO 3 - OS CONSRCIOS PBLICOS COMO ALTERNATIVA DE
PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA: A FORMAO DE NOVAS INSTNCIAS
TERRITORIAIS............................................................................................................................ 70
3.1. A evoluo do associativismo na estrutura federativa brasileira no perodo anterior ao
marco legal dos consrcios pblicos ............................................................................................. 70
3.1.1 As experincias de associativismo nos estados de Minas Gerais e So Paulo..................... 76
3.2 A implantao do marco regulatrio federal dos consrcios pblicos: alguns antecedentes.. 81
3.3 A natureza dos consrcios pblicos e a Lei Federal n 11107/2005: novas possibilidades
para o associativismo territorial..................................................................................................... 83
3.3.1 Aspectos administrativos...................................................................................................... 83
3.3.2 Os reflexos da legislao federal dos consrcios pblicos: aspectos polticos e
territoriais....................................................................................................................................... 92
3.4 As possibilidades dos consrcios intermunicipais no planejamento e gesto regional ........... 95
CAPTULO 4 - A ANLISE DAS DUAS EXPERINCIAS DE CONSRCIOS
PBLICOS: CONSTRUO DE POLTICAS TERRITORIAIS CONJUNTAS NO
ESTADO DE MINAS GERAIS.................................................................................................. 105
4.1 - Os diferentes recortes espaciais dos consrcios: o quadro de desenvolvimento urbano-
ambiental ..................................................................................................................................... 105
4.1.1 Bacia do Ribeiro da Mata ................................................................................................. 106
4.1.2 Alto Paraopeba ................................................................................................................... 119
4.2 A evoluo das negociaes e parcerias para integrao regional: o desenvolvimento das
experincias e o quadro atual das iniciativas consorciadas ......................................................... 130
4.2.1 A evoluo do COM10 e a situao atual .......................................................................... 130
4.2.2 A evoluo do CODAP e a situao atual .......................................................................... 138
4.3 Os consrcios em perspectiva: elementos de anlise para os desfechos distintos................. 148
CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................................... 158
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................................ 168
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Localizao dos consrcios pblicos no estado de Minas Gerais ........................... 16
Figura 2 - Ribeiro da Mata em Vespasiano .......................................................................... 106
Figura 3 - Lagoa do Sumidouro localizada na APA Carste ................................................... 107
Figura 4 - Unidades de Conservao da bacia do ribeiro da Mata ....................................... 108
Figura 5 - reas urbanas COM10........................................................................................... 110
Figura 6 - Ocupao irregular no entorno da rodovia MG424............................................... 111
Figura 7 - Ocupao irregular bairro Jardim Daliana, Vespasiano ........................................ 111
Figura 8 - Loteamento de baixa renda em Vespasiano........................................................... 112
Figura 9 - Minerao de areia no ribeiro da Mata ................................................................ 114
Figura 10 - Aeroporto Internacional Tancredo Neves............................................................ 116
Figura 11 - Centro Administrativo de Minas Gerais - CAMG............................................... 117
Figura 12 - Projetos em desenvolvimento Vetor Norte Metropolitano.................................. 118
Figura 13 - Vale do rio Paraopeba.......................................................................................... 120
Figura 14 - Serra de Ouro Branco .......................................................................................... 121
Figura 15 - Unidades de Conservao da bacia do Alto Paraopeba....................................... 122
Figura 16 - Gerdau Aominas ................................................................................................ 123
Figura 17 - reas urbanas CODAP........................................................................................ 124
Figura 18 - Vista parcial da cidade de Conselheiro Lafaiete.................................................. 125
Figura 19 - Vista parcial da cidade de Congonhas ................................................................. 125
Figura 20 - Extrao de minrio de ferro em Congonhas....................................................... 126
Figura 21 - Projetos industriais em implantao no Alto Paraopeba ..................................... 128
Figura 22 - Implantao da fbrica da VSB........................................................................... 129
Figura 23 - Campus Alto Paraopeba da UFSJ, Congonhas.................................................... 141
Figura 24 Sede do CODAP em Conselheiro Lafaiete ......................................................... 146
LISTA DE QUADROS E TABELAS
Quadro I - Polticas pblicas com perspectiva de atuao consorciada ........................................ 97
Tabela 1 - Taxa mdia de crescimento anual da populao residente COM10(%).................. 109
Tabela 2 - Populao Urbana, Rural e Total. Grau de urbanizao e densidade demogrfica
dos municpios do COM10 (2010) .............................................................................................. 112
Tabela 3 - PIB total e PIB per capita nos municpios do COM10 (2009)................................... 114
Tabela 4 - Taxa mdia de crescimento anual da populao residente CODAP (%) ................ 123
Tabela 5 - Populao Urbana, Rural e Total (2010), rea (km) e Densidade demogrfica dos
municpios do CODAP................................................................................................................ 125
Tabela 6 - PIB Total e PIB per capita nos municpios do CODAP (2009) ................................. 126
Tabela 7 - Empreendimentos no Alto Paraopeba ........................................................................ 127
LISTA DE SIGLAS
ABDI - Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial
AMALPA - Associao dos Municpios do Alto Paraopeba
ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
APA - rea de Proteo Ambiental
APA Sul - rea de Proteo Ambiental Sul da Regio Metropolitana de Belo Horizonte
APE - rea de Proteo Especial
APP - rea de Preservao Permanente
ARIE - rea de Relevante Interesse Ecolgico
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
BNH - Banco Nacional de Habitao
CAF - Comit de Articulao Federativa
CAMG - Centro Administrativo do Estado de Minas Gerais
CBH - Comit de Bacia Hidrogrfica
CLAD - Centro Latino americano de Administrao para o Desenvolvimento
CLT - Consolidao das Leis do Trabalho
CEDEPLAR - Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais
CEMIG - Companhia Energtica de Minas Gerais
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CETEC - Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais
CIBAPAR - Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraopeba
CIESP - Centros de Indstria do Estado de So Paulo
CISREC - Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio do Calcrio
CODAP - Consrcio para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba
COM10 - Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel da Regio da Bacia do
Ribeiro da Mata
CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco e Parnaba
COHAB - Companhia de Habitao
COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito
CRAS - Centros de Referencia em Assistncia Social
CSN - Companhia Siderrgica Nacional
DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral
DRS - Desenvolvimento Regional Sustentvel
ECOSOC - Conselho Econmico e Social das Naes Unidas
ECOTRES - Consrcio Pblico Intermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos
FAE - Fundo de Financiamento para guas e Esgotos
FEAM - Fundao Estadual do Meio Ambiente
FIEMG - Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
FUNARBE - Fundao Arthur Bernardes
FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio
GRANBEL - Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IEF - Instituto Estadual de Florestas
IGC/UFMG - Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais
ICMBio - Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
ICMS - Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes
de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao
IEF - Instituto Estadual de Florestas
IGAM - Instituto Mineiro de Gesto das guas
ILPES - Instituto Latino-americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social
ISSQN - Imposto sobre Servio de Qualquer Natureza
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MDIC - Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
NOB - Norma Operacional Bsica
ONG - Organizao No Governamental
ONU - Organizao das Naes Unidas
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PBF - Programa Bolsa Famlia
PCN - Parmetros Curriculares Nacionais
PDC - Plano de Desenvolvimento de Congonhas
PDDI - Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte
PIB - Produto Interno Bruto
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento
PMAT - Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores
Sociais Bsicos
PNRH - Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
RB - Reservas da Biosfera
RMBH - Regio Metropolitana de Belo Horizonte
RPPN - Reserva Particular do Patrimnio Natural
SECTES - Secretaria de Estado de Cincia Tecnologia e Ensino Superior
SEDE - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico
SEDRU - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana
SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto
SEPLAN - Secretaria do Planejamento e Coordenao Geral
SFS - Sistema Financeiro de Saneamento
SIAM - Sistema Integrado de Informaes Ambientais
SIG - Sistema de Informao Georreferenciada
SNGRH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
SPHAN - Sistema de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUDAM - Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
SUPAM - Superintendncia de Articulao com os Municpios
SUS - Sistema nico de Sude
UC - Unidade de conservao
UFMG - Universidade Federal do Estado de Minas Gerais
UFSJ - Universidade Federal de So Joo Del Rei
UFV - Universidade Federal de Viosa
UNESCO - Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura
VAF - Valor Adicionado Fiscal
VSB - Vallourec e Sumitomo Tubos do Brasil
ZEE - Zoneamento Ecolgico-Econmico
RESUMO
A Constituio Federal de 1988 reformulou a organizao do Estado brasileiro. No eixo da
redemocratizao do pas, um dos principais pontos de discusso referia-se necessidade de
descentralizao do poder extremamente concentrado na Unio. Dessa forma, um processo
complexo de redistribuio de atribuies e competncias foi estabelecido com transferncia
de importantes polticas pblicas para os entes subnacionais. Os municpios foram os
principais contemplados nesse sentido, tendo de arcar com uma srie de novas questes com
as quais no estavam preparados para lidar. Nesse contexto, intensifica-se a utilizao de
consrcios entre entes federativos para a proviso de determinadas polticas pblicas. O
objetivo desse trabalho discutir os reflexos e analisar as possibilidades e limitaes dos
consrcios pblicos no quadro federativo brasileiro. Para ilustrar esse debate so abordadas
duas experincias ocorridas no estado de Minas Gerais: o Consrcio Intermunicipal de
Desenvolvimento Sustentvel da Regio da Bacia do Ribeiro da Mata COM10, na poro
norte da RMBH e o Consrcio Pblico do Alto Paraopeba CODAP, localizado na regio
central. A partir dessas iniciativas so indicados elementos de anlise para o debate dessas
formas de associativismo que pode ter amplos reflexos territoriais e regionais. Com essas
reflexes, espera-se contribuir para o melhor desenvolvimento das iniciativas de consrcios
pblicos, e consequentemente, para o planejamento e gesto de polticas pblicas no nvel
regional.
Palavras-chave: consrcios pblicos, polticas pblicas, territrio, regio, federao
ABSTRACT
The Federal Constitution of 1988 reformed the organization of the Brazilian state. In the axis
of the democratization of the country, one of the main points of discussion concerned the need
for decentralization of power highly concentrated in the Union. Thus a complex process of
redistribution of functions and powers was established with the transfer of important public
policy for the lower subnational levels. The municipalities were the main entities affected,
having to cope with a series of new issues that they were not prepared to deal with. In this
context, the use of consortiums between federate entities for the provision of certain public
policies was intensified. The aim of this dissertation is to discuss the consequences and
analyze the possibilities and limitations of public consortiuns under Brazilian federate
structure. To illustrate this debate two experiences occurring in the state of Minas Gerais are
discussed: the COM10, in the northern portion of the Metropolitan Region of Belo Horizonte
- RMBH - and the CODAP, located in the central region of the state. These initiatives gave
elements of analysis for the debate of these form of association that may have broad regional
and territorial implications. These reflections are expected to contribute to the better
development of consortia initiatives, and consequently planning and management of public
policies at the regional level.
Keywords: public consortium, public policies, territory, region, federation
14
INTRODUO
A reforma poltica do Estado brasileiro organizada no processo de redemocratizao
dos anos 1980 colocou a descentralizao como ponto fundamental. Em oposio ao
paradigma vigente no regime militar, caracterizado pela concentrao de poder e pela
estruturao hierrquica das relaes federativas, diversos setores polticos demandam uma
nova distribuio do poder e uma organizao do Estado que desse maior autonomia s
instncias subnacionais. O fato marcante das reformas institudas na Constituio de 1988 a
emergncia do municipalismo com o fortalecimento dos municpios como gestores das
polticas pblicas (ABRUCIO, 2006).
O movimento de descentralizao poltica e fiscal exerce papel fundamental para a
afirmao do nvel municipal como instncia decisria dos processos relacionados ao
planejamento urbano no Brasil. Tal descentralizao confere aos governos locais funes
atribudas at ento s esferas estadual e federal, tais como a poltica habitacional, de sistema
virio e circulao, de educao, de sade, de assistncia social, dentre outras.
Os desdobramentos da reforma do Estado reforaram, portanto, a necessidade de uma
maior sintonia entre os entes federados, capaz de produzir articulaes e possibilidades de
cooperao vertical e horizontal. Uma articulao de funes e compartilhamento de recursos
entre os nveis de governo que proporcione a ampliao da eficcia e da eficincia nas
polticas pblicas.
O movimento de descentralizao do Estado trouxe a necessidade de se repensar as
atividades no nvel local, que assumiu novas responsabilidades e papis. Apesar de terem
aumentadas as suas atribuies, os municpios no contam com aportes financeiros, materiais
e de recursos para implantao das diversas polticas pblicas. Os municpios de pequeno
porte, que compe a grande maioria do quadro brasileiro, no se encontram preparados para
suprir todas as demandas assumidas e tornam-se dependentes de municpios maiores que
consigam exercer alguma liderana regional.
Alm disso, muitos problemas transcendem o territrio municipal, exigindo que a
interveno estatal seja discutida com os vizinhos. H dificuldades em atuar de forma isolada,
em especial em polticas pblicas em que a natureza do problema indica a necessidade de
atuao conjunta. A despoluio de um rio, a manuteno de uma estrada vicinal ou a
aquisio de um equipamento so exemplos de questes que no podem ser tratadas
individualmente.
15
Nas ltimas dcadas os consrcios intermunicipais tm se constitudo como alternativa
de racionalizao da gesto e descentralizao de polticas pblicas. Este trabalho apresenta
uma anlise comparativa de duas experincias de consrcios pblicos para contribuir para o
debate sobre este formato de associativismo territorial e os limites e possibilidades de
interveno sobre o planejamento e gesto regional.
A origem de nosso interesse por esta temtica est em nossos estudos anteriores
realizados na Regio Metropolitana de Belo Horizonte - RMBH. No ano de 2006,
desenvolvemos monografia de concluso do curso de Geografia realizado na UFMG, em que
abordamos a questo dos loteamentos de baixa renda localizados em municpios perifricos
da regio metropolitana. Na ocasio estudamos a formao do loteamento Gvea, que se
localiza no sul do municpio de Vespasiano prximo da confluncia entre as rodovias MG10 e
MG424, enfocando as caractersticas dessa forma de aquisio de moradia pelas camadas de
menor renda da populao e seus impactos na produo do espao metropolitano e na
constituio de uma esfera de planejamento e gesto metropolitana (VARGAS, 2006).
Durante a caracterizao de Vespasiano foi observada a iniciativa de criao de um
consrcio intermunicipal, o COM10 - Consrcio de Desenvolvimento Sustentvel da bacia do
ribeiro da Mata - do qual participavam as dez municipalidades pertencentes bacia do
ribeiro da Mata, afluente do rio das Velhas. A partir dessa constatao foi despertado o
interesse pelo tema dos consrcios, motivao essa que nos levou a uma primeira
aproximao deste campo de pesquisa durante o curso de Especializao em Projetos Sociais
em reas Urbanas oferecido pelo Departamento de Sociologia da UFMG, no qual foi
produzida uma monografia sobre o COM10 seguindo o enfoque de anlise de implementao
de polticas pblicas (VARGAS, 2008). Contudo, acreditamos na pertinncia do
desenvolvimento de um novo vis sobre a questo trazendo-a para o debate no campo da
organizao e gesto do territrio.
No decorrer da pesquisa ampliamos o escopo da anlise ao acrescentar a experincia
do CODAP Consrcio Pblico do Alto Paraopeba, composto por sete municpios e
localizado ao sul da RMBH. A alterao teve como objetivo auxiliar na discusso do tema
amplo do consorciamento com uma associao bastante organizada e localizada em outro
contexto regional. A comparao das duas iniciativas foi entendida como um elemento
enriquecedor do debate adicionando novos elementos para a discusso. A localizao dos dois
consrcios no estado de Minas Gerais est apresentada na Figura 1.
16
Figura 1 - Localizao dos consrcios pblicos no estado de Minas Gerais
A pertinncia do debate est na importncia de novos modelos de gesto
compartilhada no territrio brasileiro. Os consrcios pblicos so uma das possibilidades de
associativismo territorial que auxilia no enfrentamento das dificuldades estabelecidas pelo
pacto federativo. Antes mesmo da existncia do marco regulatrio federal j existiam diversas
organizaes no pas. Na atualidade, sem dvida, esto entre as modalidades de associao
que mais se expandiram pelo territrio nacional.
Nossa dissertao se insere no contexto do debate sobre as possibilidades de atuao
compartilhada no Estado federativo e os reflexos territoriais e regionais da escolha pela
cooperao. A estabilidade dos consrcios depende fortemente do equilbrio entre as foras
polticas regionais. A transformao do paradigma atual marcado por disputas poltico-
partidrias e pela competio entre municpios pode ser alcanada com a adoo de uma nova
viso baseada no associativismo. A questo norteadora da pesquisa investigar em que
medida os consrcios pblicos podem se colocar de fato como uma alternativa no campo do
planejamento e gesto do territrio verificando os limites e possibilidades de implementao
de polticas consorciadas.
Este trabalho busca ressaltar a importncia do mtodo comparativo em Geografia, a
partir de um olhar sobre o processo de desenvolvimento de estruturas de cooperao
intermunicipal no estado de Minas Gerais. Ainda que as duas experincias constituam
realidades scio-espaciais muito distintas, os dois consrcios atravessaram processos de
17
criao e desenvolvimento de estruturas poltico-administrativas que esto associadas
conjuntura de multiplicao das instituies de cooperao intermunicipal nas escalas locais
de gesto territorial no Brasil.
Os Estados, nas diversas escalas (nacional, regional, local) so realidades scio-
espaciais concretas que se diferenciam quanto organizao espacial de seu aparato poltico-
administrativo e, portanto, apresentam capacidades distintas para ordenar as rotinas e fazer
valer suas leis por todo o seu territrio. Do ponto de vista institucional, o Estado preserva
certa autonomia em relao ao corpo social ao mesmo tempo em que modifica a sociedade e o
territrio. Em sentido oposto, as mudanas provenientes da sociedade o atingem e influenciam
continuamente. Trata-se de um processo permanente de interaes entre sociedade e Estado
que sustentam a validade da comparao e mais, abrem uma agenda de pesquisas no campo
da Geografia Poltica para a compreenso dos efeitos e desdobramentos espaciais das polticas
pblicas em sociedades distintas.
Neste trabalho realizamos uma anlise comparativa de duas experincias de
consorciamento entre municpios, portanto, assumiremos as diretrizes metodolgicas que um
trabalho como esse comporta.
As fontes de informao para o debate das idias envolvidas e a realizao do trabalho
proposto so pautadas primeiramente em uma detalhada reviso bibliogrfica sobre a temtica
escolhida. A pesquisa de tpicos distintos, mas relacionados que ajudem no entendimento do
tema principal tambm consta no estudo. Os temas gerais associados dinmica de
implementao do consrcio tais como os aspectos jurdicos e sociopolticos se encaixam em
tal situao. Em nosso levantamento bibliogrfico tambm foi considerada a legislao
municipal, como os planos diretores municipais e leis especificas que estabeleam a adoo
ao consrcio e que podem auxiliar no entendimento da relao jurdica entre os municpios
participantes.
Os trabalhos de campo buscaram entender a conformao poltica e espacial servindo
caracterizao das regies estudadas. O objetivo foi traar um quadro urbano-ambiental dos
municpios participantes para compreender as demandas existentes e a organizao do espao
regional e suas implicaes nas experincias de consrcios pblicos analisadas. As regies
foram visitadas pelo autor algumas vezes com realizao de registro fotogrfico.
As entrevistas qualitativas objetivaram avaliar o grau de envolvimento dos atores
polticos locais no processo de consorciao. A tipologia semi-estruturada buscou fornecer
algum grau de liberdade e aprofundamento das respostas, contudo, estabelecendo-se os temas
abordados e uma ordem especfica para contemplar o mesmo tratamento aos diferentes atores
18
entrevistados. Neste momento tentou-se compreender o posicionamento dos participantes e a
insero do respectivo municpio na associao. A transcrio da fala de pessoas entrevistadas
e em conversas informais foi adequada lngua portuguesa, sem, no entanto, mudar o sentido
do que foi dito, a fim de expor claramente o pensamento original dos interlocutores.
Os levantamentos cartogrficos, de informaes estatsticas e de dados histricos junto
aos rgos pblicos, arquivos e bibliotecas foram importantes para a caracterizao dos
municpios participantes dos consrcios. As informaes foram coletadas, sobretudo junto ao
IBGE e Fundao Joo Pinheiro, centros de referncias nas estatsticas territoriais. Os mapas
apresentados no trabalho foram elaborados pelo autor no programa ArcGis 9.2 a partir de
bases cartogrficas pblicas.
A dissertao est estruturada em quatro captulos. O primeiro captulo trabalha o
debate sobre as categorias multidisciplinares de territrio e regio. A escolha das duas
categorias se deve presena recorrente das mesmas na literatura sobre consorciamento e no
discurso dos atores polticos envolvidos nesse processo. O objetivo contextualizar as
diversas vertentes do saber cientfico sobre os referidos conceitos considerados.
O conceito de territrio remete organizao administrativa dos municpios e
contribui para o entendimento dos desdobramentos prticos da atuao conjunta. Os
consrcios buscam a reunio de entes federativos para o planejamento e gesto de seus
territrios. Dessa forma, os reflexos de tais associaes tero rebatimentos no conjunto das
unidades polticas e na busca de uma nova conformao poltica. O territrio o objeto
principal das dinmicas de interveno. Por se tratar de uma unio poltica administrativa na
categoria territrio que se obtm o necessrio arcabouo conceitual para o entendimento dos
consrcios pblicos.
O conceito de regio importante, pois se trata efetivamente de uma associao que se
utiliza do recorte regional como principal fonte de legitimao. O consrcio prope a
mudana na forma de atuar na implementao das polticas pblicas, remontando o processo
em uma nova escala. A unidade regional est ligada a prtica discursiva dos consrcios
pblicos e permeia todo o processo de integrao entre as unidades federativas.
Por fim, na tentativa de traar um quadro conceitual nico relacionam-se os dois
conceitos. Nessa trajetria partindo-se dos conceitos de territrio e regio estabelecem-se
hipteses sobre a estruturao das redes polticas territoriais e regionalismos fundamentados
nos consrcios pblicos.
O segundo captulo discute a questo federativa brasileira. Na dinmica federativa
recente surge a necessidade por novos arranjos institucionais. Os consrcios so o produto
19
dessa organizao administrativa fundamentada na descentralizao dos poderes. A
distribuio entre os governos federais, estaduais e municipais a base para o entendimento
dos consrcios como uma proposta para superao das dificuldades colocadas pela
descentralizao.
Primeiramente, aborda-se a organizao dos Estados nacionais e o conceito de
federao para entender a distribuio dos poderes. Em segundo lugar trata-se a histria da
federao brasileira at os dias atuais e o contexto de surgimento da demanda por
consorciamento entre as unidades federativas. Entende-se, a partir da literatura, que os
consrcios pblicos so um desdobramento natural do Estado federativo.
Em seguida, avalia-se o contexto recente ps-democratizao e os reflexos do
movimento de descentralizao do Estado. Os diferentes entes federativos encontram-se em
um dilema constante entre cooperar ou competir, com a balana pesando mais em direo
segunda opo. No entanto, as experincias de associativismo territorial tem se multiplicado e
colocado em evidncia a necessidade de agir de maneira integrada em federaes complexas
como a brasileira.
O terceiro captulo realiza uma caracterizao de todos os aspectos que envolvem os
processos de consorciamento. Em primeiro lugar, apresenta um histrico do desenvolvimento
de consrcios no Brasil no perodo anterior a legislao federal. Trata-se de uma questo
importante, pois as associaes j existentes tiveram que se adaptar nova legislao por
serem, em sua maioria, associaes de direito privado. A nova lei separa as associaes de
direito pblico daquelas de direito privado.
No contexto de aprovao da nova lei apresentam-se os atores polticos envolvidos na
defesa da prtica do consorciamento. Em seguida so detalhados os aspectos particulares da
nova legislao federal dos consrcios pblicos como as questes administrativas, as
finalidades e o suporte financeiro. Esses pontos so abordados com base na literatura
enfatizando os argumentos positivos e negativos da legislao.
Por fim, so apresentados os reflexos da nova legislao no plano poltico e territorial
elencando os principais reflexos nesses dois nveis para a criao e estruturao de um
consrcio pblico. As diversas polticas pblicas recomendadas e onde possvel a atuao
consorciada dos entes federativos so enumeradas com a sugesto de alguns programas e
aes. Na verdade, em todas as competncias constitucionais existe a possibilidade de
desenvolvimento de consrcios verificando-se um rol inesgotvel de alternativas para os
gestores pblicos.
20
O captulo 4 estabelece a contraposio das duas iniciativas estudadas para ilustrar o
debate sobre os consrcios pblicos. Primeiramente, os quadros urbano-ambiental das duas
regies so detalhados apresentando as principais questes econmicas, demogrficas,
ambientais e polticas. Esta caracterizao um dos fundamentos de anlise das experincias
do COM10 e CODAP. Em seguida, enfoca-se a trajetria dos consrcios at o momento atual,
considerando vrios aspectos da construo das iniciativas atravs da documentao oficial e
dos depoimentos de atores envolvidos no processo. A ltima parte aborda a anlise das duas
experincias fundamentada nos levantamentos anteriores. Elementos analticos para o
entendimento dos consrcios so discutidos servindo de base para a compreenso do estado
atual e das possibilidades de desenvolvimento futuro das duas associaes.
As consideraes finais renem os elementos de anlise priorizados neste trabalho. No
entanto, deve ser ressaltado que estes elementos no esgotam a discusso sobre consrcios
pblicos. Justamente, por se tratarem de processos polticos bastante dinmicos outras
distines podem surgir. medida que os recortes institucionais tradicionais so insuficientes
para contemplar a complexidade das polticas pblicas os entes federativos devem
obrigatoriamente desenvolver novas interaes e articulaes. A expectativa de que os
consrcios se consolidem no campo jurdico e que se crie uma agenda conjunta de polticas
pblicas entre os diversos entes federativos brasileiros.
21
CAPTULO 1 OS CONCEITOS DE TERRITRIO E REGIO: TEIA DE
RELAES DOS CONSRCIOS PBLICOS
A proposta desse captulo utilizar subsdios do campo terico da Cincia Geogrfica
para enriquecer a discusso dos processos de consorciamento entre unidades federativas no
Brasil. Como tema interdisciplinar, os conceitos de regio, territrio e redes esto presentes
nos debates em torno dessa modalidade de associativismo entre diferentes unidades espaciais
e podem contribuir no esclarecimento da dinmica de formao dos consrcios, instrumento
que tem o uso intensificado nos ltimos anos no pas. Segundo Rogrio Haesbaert (2009, p.
629)
na ampla constelao de conceitos da Geografia, dois dos conceitos mais utilizados
so, sem dvida, o de regio majoritrio na chamada Geografia Regional clssica
e o de territrio, dominante na atual geografia latino-americana (...). O que
distingue, muitas vezes, um conceito do outro simplesmente uma questo de foco,
j que todos eles incidem, de uma forma ou de outra, sobre um mesmo universo no
caso da Geografia, a dimenso espacial da sociedade.
A importncia do conceito de territrio est na discusso da autonomia e soberania e
das relaes de poder institucional entre as unidades espaciais envolvidas no consorciamento.
Os consrcios so baseados no estabelecimento de redes polticas que propiciam, de certa
forma, intervenes em territrios que no correspondem ao domnio poltico original dos
entes participantes. A realizao das atividades consorciadas demandam negociaes polticas
entre as diferentes figuras institucionais que implicam em aes concertadas que tero
reflexos scio-espaciais no contexto regional e no em cada unidade federativa.
Essas so questes tpicas do federalismo, que uma forma de organizao territorial
das instituies polticas que tem por objetivo acomodar as tenses decorrentes da
necessidade de unio das diferenas para formar uma unidade. Os consrcios so uma das
formas institucionais de alcanar esse objetivo sem que as unidades percam autonomia na sua
escala de atuao.
O resgate do debate sobre regio objetiva explicitar a relevncia desse conceito para a
compreenso da situao dos municpios participantes das associaes nas mltiplas
dimenses de anlise (ambiental, econmica, poltica). A nossa inteno explorar a
capacidade explicativa desse conceito to caro Geografia no entendimento dos processos de
consorciamento entre municpios, que, via de regra, utilizam o discurso da unidade regional
para se legitimar institucionalmente.
22
Portanto, devemos observar como o desenvolvimento dessas associaes podem trazer
reflexos ao equilbrio das foras polticas regionais. A regio utilizada tanto como
arcabouo conceitual para realizar um diagnstico das condies dos municpios como um
recurso para entender a acomodao das redes polticas e a (re)distribuio do poder nessa
escala.
1.1 Territrio e territorializao
O conceito de territrio tem utilizao intensa na Geografia, mas tambm na Cincia
Poltica (bastante atrelado ao conceito de Estado) e na Antropologia (no entendimento das
relaes entre as populaes tradicionais e seu espao material imediato). Na Geografia tm
sido mais utilizado nos campos da Geografia Econmica e Poltica na anlise das
territorialidades e da produo dos espaos econmicos e polticos. Tambm tem bastante
importncia na Geografia Cultural para o entendimento da dimenso espacial dos mais
diversos grupos scio-culturais.
Haesbaet (2007, p. 52-53) afirma que no mbito da Geografia, o territrio tem
desempenhado o papel que cabia regio como o grande conceito integrador na perspectiva
clssica desta disciplina. Parte da leitura clssica da regio se reproduz hoje nos debates sobre
o territrio, com os autores elegendo, ora o poder poltico, ora os smbolos de cultura, ora a
base econmica, para demonstrar os fundamentos da organizao territorial da sociedade. No
entanto, deve-se esclarecer que ao contrrio da regio lablacheana do incio do sculo,
dificilmente encontra-se um conceito capaz de integrar de forma coesa as mltiplas
dimenses ou lgicas: econmica, poltica, cultural, natural.
Nas palavras de Milton Santos (2004, p.34),
uma geografia sem territrio uma contradio que ajuda a explicar a ausncia cada
vez maior (sic) dessa categoria de anlise e debate aprofundado da nao. Isso
constitui para o pas um retrocesso, e para a disciplina geogrfica pode equivaler a
uma espcie de suicdio. Se os gegrafos se ausentam do debate sobre o territrio, h
um empobrecimento paralelo das cincias polticas, da sociologia e da interpretao
histrica, e, no plano prtico, um empobrecimento tambm da prpria vida poltica
da nao. Felizmente, uma forte reao se esboa nos meios acadmicos, mas
igualmente nos meios polticos, e desse modo podemos esperar que o territrio, essa
realidade esquecida, seja retomado, evitando o enfraquecimento de uma das pticas
sem a qual a viso de mundo, dos pases, dos lugares, incompleta e at mesmo
irreal.
Milton Santos ao longo de sua obra passa a utilizar o conceito empregando a
denominao territrio usado, que converte para o emprego comum dos usos polticos e
23
econmicos que se faz do territrio e do processo de construo das diferentes
territorialidades. Na perspectiva do autor, por territrio entende-se:
a extenso apropriada e usada. (...) O uso do territrio pode ser definido pela
implantao de infra-estruturas, para as quais estamos igualmente utilizando a
denominao sistemas de engenharia, mas tambm pelo dinamismo da economia e
da sociedade. So os movimentos da populao, a distribuio da agricultura, da
indstria e dos servios, o arcabouo normativo, includas a legislao civil, fiscal e
financeira, que, juntamente com o alcance e a extenso da cidadania, configuram as
funes do novo espao geogrfico (SANTOS; SILVEIRA, 2004, p. 19-21)
Haesbaert (2009, p. 625) fazendo um paralelo entre os conceitos de espao e territrio
afirma que assim como
o espao a expresso de uma dimenso da sociedade, em sentido amplo,
priorizando os processos em sua coexistncia/simultaneidade (incorporando a,
obviamente a prpria transformao da natureza), o territrio se define mais
estritamente a partir de uma abordagem sobre o espao que prioriza ou que coloca
seu foco, no interior dessa dimenso espacial, na dimenso ou melhor, nas
problemticas de carter poltico ou que envolvem a manifestao/realizao das
relaes de poder, em suas mltiplas esferas.
De acordo com Haesbaert (2007, p. 45) as diversas concepes de territrio podem ser
agrupadas entre os seguintes referenciais tericos
1
:
- o binmio materialismo e idealismo: dividido em duas outras perspectivas, uma viso mais
totalizante e uma viso mais parcial com relao ao vnculo estabelecido entre sociedade e
natureza; outra no sentido das dimenses sociais privilegiadas (territrios econmicos,
polticos ou culturais).
- a historicidade do conceito que se subdivide: na sua abrangncia, a identificao como um
componente ou condio geral de qualquer sociedade ou se est historicamente circunscrito a
determinado perodo ou grupo social; a identificao de seu carter mais absoluto ou
relacional: fsico-concreto (como objeto), a priori (no sentido de espao kantiano), ou social-
histrico (como relao).
O autor refora que as diversas proposies conceituais no se enquadram com clareza
em uma nica grande corrente terica, como ocorria no passado. Existe uma busca da
superao da dicotomia material/ideal, pois o territrio envolve, ao mesmo tempo, a dimenso
espacial concreta das relaes sociais e o conjunto de representaes sobre o espao ou o
imaginrio geogrfico, que tambm move essas relaes.

1
Trata-se de um procedimento realizado por Haesbaert (2007) no sentido de organizar as diferentes linhas de
interpretao do territrio no discurso cientfico.
24
A perspectiva materialista do territrio a mais difundida, baseando-se no
entendimento do territrio como uma parte da natureza que fonte de recursos para a
manuteno e sobrevivncia de uma determinada sociedade. O territrio aparece no
obrigatoriamente determinado pelas relaes econmicas ou de produo como em uma
leitura marxista, mas trata-se de uma concepo que caracteriza o territrio como o
fornecedor dos meios naturais de existncia.
Do ponto de vista idealista, ou seja, das representaes sobre o espao, h a concepo
do territrio como possibilidade de apropriao simblica, de representao de identidades e
insero de smbolos culturais. Em uma abordagem mais culturalista como esta, refora-se
o questionamento a uma posio estritamente materialista em relao ao territrio, que no
seria suficiente para o entendimento dos conflitos do mundo contemporneo.
Segundo Haesbaert (2007, p. 45-6), a referncia nesse debate a ideia de um
continuum entre os processos de territorializao com maior carga funcional ou material e
aqueles com maior carga simblica, sem prescindir das preocupaes com as relaes de
poder. Considerando os dois extremos, o autor defende que no possvel conceber territrios
puramente funcionais (j que sempre por menos expressiva que seja, estar neles contida uma
dimenso simblica, um processo de significao), nem territrios puramente simblicos
(neste caso, alguma referncia a um espao material dever estar presente).
Em relao historicidade, Haesbaert (2007, p. 53-54) afirma que o conceito de
territrio pode ser amplo e generalizvel a ponto de abranger toda a histria humana
(constituindo um de seus componentes ontolgicos) ou ser visto de forma mais restrita,
relacionando-se apenas a determinados contextos histrico-sociais. Entretanto, pode ocorrer a
combinao de abordagens em que:
1) haja privilgio das questes polticas (questo do Estado). Dessa forma, o entendimento de
territrio pode ficar restrito s sociedades modernas articuladas em torno da dimenso dos
Estados naes.
2) o territrio compe de forma indissocivel a reproduo dos grupos sociais, no sentido de
que as relaes sociais so espacial ou geograficamente mediadas. Esta uma noo ampla
passvel de ser estendida a qualquer sociedade em qualquer momento histrico que pode ser
confundida com a noo de espao geogrfico.
3) o territrio definido a partir das relaes de poder mediadas pelo espao pode se estender a
toda a histria humana, mas encontra-se numa posio intermediria em termos de
problemtica s quais se vincula. H a necessidade de definio da concepo de poder
utilizada, pois dentro de uma perspectiva histrica ele muda de configurao.
25
Outro ponto importante de entendimento do territrio apresentado por Haesbaert
(2007, p. 54-55) o sentido absoluto ou relacional. No carter absoluto, est a definio como
uma coisa (substrato concreto) ou um a priori; no carter relacional est a definio como
fruto de relaes sociais ou, de modo mais especfico para alguns autores, de relaes de
poder.
O autor defende que muitos materialistas simplificam afirmando que o territrio se
restringe base espao-material sobre a qual se reproduz a sociedade, outros, notadamente os
materialistas dialticos, diro que o territrio tem como um de seus componentes essenciais o
conjunto de relaes sociais. As perspectivas tericas variam quanto considerao do
substrato fsico como um simples acessrio diante das relaes sociais at aquelas que
colocam este substrato fsico como mediador, componente fundamental ou at mesmo
determinante dessas relaes.
Deve-se enfatizar o carter relacional do territrio, tendo o cuidado de no cair no
extremo oposto, o de desconsiderar completamente o papel das formas espaciais na
construo das relaes sociais. Diante da preocupao com o determinismo das formas
espaciais, deve-se ter o cuidado para no sugerir, num outro extremo, um excesso de
sociologizao, desgeografizando o territrio ao sobrevaloriz-lo como relao social e
menosprez-lo como base material que envolve, na condio de constituinte indissocivel,
essas relaes. Segundo Haesbaert (2007, p.56),
podemos afirmar que o territrio relacional no apenas no sentido de incorporar
um conjunto de relaes sociais, mas tambm no sentido, destacado por Godelier, de
envolver uma relao complexa entre processos sociais e espao material, seja ele
visto como a primeira ou a segunda natureza, para utilizar os termos de Marx. Alm
disso, outra conseqncia muito importante ao enfatizarmos o sentido relacional do
territrio a percepo de que ele no significa simplesmente enraizamento,
estabilidade, limite e/ou fronteira. Justamente por ser relacional, o territrio inclui
tambm o movimento, a fluidez, as conexes.
Ainda inserido no debate entre as perspectivas materialista e idealista
2
do territrio,
Haesbaert afirma existir em relao s dimenses priorizadas na definio do territrio, duas
tradies principais: o privilgio dimenso natural, no seu sentido biolgico, j ultrapassada;
e por outro lado a priorizao das relaes de poder, ou seja, a condio poltica do territrio,
principalmente aquela ligada ao Estado nao moderno.
As questes do controle, do ordenamento e da gesto do espao tm sido sempre
centrais nas discusses sobre territrio. Na atualidade, elas no se restringem, de maneira

2
Segundo a definio realizada por Haesbaert (2007).
26
alguma, figura do Estado, e mais do que nunca, devem incluir o papel do gestor das grandes
corporaes industriais, comerciais, de servios, e financeiras, sendo imprescindvel trabalhar
com o territrio numa interao entre as mltiplas dimenses sociais.
Embora seja a principal unidade de poder, o Estado passa a dividir esta condio com
outras unidades territoriais. O poder deriva de mltiplas fontes por se tratar de uma relao
social difusa, presente na totalidade da sociedade e do espao. As mltiplas dimenses do
poder implicam em prticas espaciais entendidas como estratgicas por todos os atores sociais
e em todos os nveis. No territrio, h processos em curso em todas as escalas, inclusive local
e regional, com a atuao de diferentes atores, com poderes locais especficos (BECKER,
1988).
Claude Raffestin, autor do livro Por uma Geografia do Poder, destaca o carter poltico
do territrio atravs de uma reflexo crtica sobre concepes de poder centradas na atuao
do Estado. O pesquisador utiliza como uma de suas principais referncias Michel Foucault e
propugna em favor de distintas variantes do poder, para alm da atuao do Estado. Assim,
para o autor, o poder est presente nas aes do Estado, mas tambm de instituies,
empresas, enfim, nas relaes sociais que se efetivam na vida cotidiana, visando o controle e a
dominao sobre os homens e as coisas.
Raffestin (1993, p.143) inicia sua discusso terica partindo da distino entre os
conceitos de espao e territrio, segundo o autor,
essencial compreender bem que o espao anterior ao territrio. O territrio se
forma a partir do espao, o resultado de uma ao conduzida por um ator
sintagmtico (ator que realiza um programa) em qualquer nvel. Ao se apropriar de
um espao, concreta ou abstratamente (por exemplo, pela representao), o ator
territorializa o espao.
Raffestin (1993) toma o pensamento de Lefebvre (1978) afirmando que este mostra
claramente o mecanismo para passar do espao ao territrio: a produo de um espao, o
territrio nacional, espao fsico, balizado, modificado, transformado pelas redes, circuitos e
fluxos que a se instalam: rodovias, canais, estradas de ferro, circuitos comerciais e bancrios,
auto-estradas e rotas areas etc. (LEFEBVRE, 1978, p.259 apud RAFFESTIN, 1993, p. 142). O
territrio nessa perspectiva, um espao onde se projetou um trabalho, seja energia e
informao, e que, por conseqncia, revela relaes marcadas pelo poder. A territorializao
do espao ocorre pelos processos de apropriao, seja ela concreta ou simblica (pela
representao, por exemplo). Da priso original que o espao o homem passaria priso
construda por nosso prprio trabalho e pelas relaes de poder que o acompanham.
27
No entanto, Haesbaert (2009, p. 624-5) questiona a interpretao que Raffestin realiza
sobre o trabalho de Lefebvre afirmando que
Raffestin acaba se confundindo na prpria aluso que faz a Lefebvre, como se este
tambm advogasse essa passagem do espao ao territrio. Ao contrrio, para
Lefebvre o espao tambm e sobretudo produzido socialmente, no se tratando
em hiptese alguma de um a priori sobre o qual desdobramos nosso trabalho,
produzimos significado e exercemos poder. O territrio, contudo, tal como fica
implcito em certas passagens do autor, e a estamos de acordo, priveligiaria a
dimenso poltica (sobretudo a estatal) desse espao socialmente produzido.
Os dois autores comungam da ideia de territrio relacionada dimenso poltica, no
entanto, utilizam percursos tericos diferentes para distinguir o conceito. Ambos tambm
atribuem grande importncia leitura das redes como elementos fundamentais dos processos
de territorializao.
Marcelo Lopes de Souza (1995) discute o conceito de territrio a partir da articulao
dos operadores espao, poder, autonomia e desenvolvimento. Neste trabalho o autor objetiva
desfazer o reducionismo e apresentar a riqueza potencial do conceito e ilustrar o alcance da
anlise conceitual no mbito de um repensar da questo do desenvolvimento.
De acordo com Souza (1995, p. 78), o territrio fundamentalmente um espao
definido e delimitado por relaes de poder assim no se deve reduzi-lo escala do Estado
como geralmente feito pela cincia, sobretudo pela Geografia. Contudo, faz-se necessrio o
esclarecimento sobre a idia de poder, que muitas vezes confundida ou sobreposta s idias
de dominao, violncia, autoridade e competncia. O poder no se constitui posse de um
nico indivduo, fruto da concesso de um grupo, ao mesmo tempo, no carece de
justificativa, como a violncia, mas carece de legitimidade. O conceito de territrio defendido
pelo autor pode ser construdo e (des)construdo nas mais diversas escalas, somado a isto a
dimenso temporal tambm influi na (des)construo de territrios podendo este ter
permanncia ou no e tambm se apresentarem de forma peridica e cclica.
Souza (1995) afirma ser importante despir o conceito de territrio de sua imponncia,
fruto de sua associao com a ideia de nao, o territrio nacional. A idia de territrio vai
alm do conceito de territrio nacional, contemplando diversas escalas que vo desde a rua at
o conjunto de territrios que formam determinado bloco econmico. Dessa forma, o territrio
nacional constitui uma ideia reducionista do conceito de territrio que est presente em vrias
disciplinas. No entanto, os debates nos campos da Antropologia e Sociologia tm ampliado os
horizontes conceituais do territrio.
28
O autor afirma que na Geografia Poltica, o territrio tido como o espao concreto
que apropriado, ocupado por um grupo social e gera, ento, uma identidade scio-cultural.
A ocupao vista como um gerador de razes e de identidade. Identidade esta no somente
com o espao fsico, mas tambm com o poder controlador deste territrio o Estado. Para
que essa identidade seja gerada, o territrio precisa ser duradouro. Essa rigidez explica o uso
indistinto dos termos espao e territrio que obscurece o carter especificamente poltico
deste. Um dos grandes nomes da Geografia Poltica, Friedrich Ratzel
3
apresenta uma noo de
territrio vinculada ao referencial poltico do Estado. A territorialidade de Ratzel apresenta
enorme dimenso telrica e naturalizada. A identificao se daria entre todo um povo e seu
Estado.
Por outro lado, uma abordagem mais abrangente e flexvel da noo de territrio
entend-lo como um campo de foras, uma rede de relaes sociais. Assim, pode-se afirmar
que no h uma superposio absoluta entre espao concreto e o territrio, neste caso,
identificamos territorialidades flexveis que apresentam aspectos distintos.
Dessa forma, Souza (1995, p.96) afirma que o que existe quase sempre, uma
superposio de diversos territrios, com formas variadas e limites no coincidentes, como
tambm podem coexistir contradies entre as diversas territorialidades, por conta dos atritos
existentes entre os respectivos poderes. Nesse ponto, o autor faz uma crtica a Raffestin que
trata o territrio como sinnimo de espao social (o espao apreendido por meio de relaes
sociais torna-se territrio). Para Souza (1995, p.96), o professor francs no entende o
territrio com um campo de foras, ou seja, onde as relaes de poder so espacialmente
delimitadas e operam sobre um substrato referencial
De acordo com Haesbaert (2007, p.55), Souza enfatiza o carter relacional, tendo o
cuidado de no cair no extremo oposto, o de desconsiderar o papel das formas espaciais na
construo das relaes sociais. Entretanto, este autor refora a necessidade do cuidado para
no sugerir, num outro extremo, um excesso de sociologizao, retirando a dimenso
geogrfica do territrio ao valorizar em demasia as relaes sociais e menosprezar a base
material que o envolve e constituinte indissocivel dessas relaes.
O autor entende autonomia como o poder de uma coletividade se reger por si prpria,
por leis prprias (SOUZA, 1996, p.105). A autonomia tem valor central para uma reconciliao

3
Segundo Martins (2001, p. 89), Friedrich Ratzel (1844-1904) considerado por muitos o fundador da moderna
geografia humana, sendo responsvel tambm pelo estabelecimento da geografia poltica como disciplina. A
abrangente produo ratzeliana deixa transparecer a integrao de fatos da modernidade e do rpido
desenvolvimento da sociedade no contexto da Alemanha que se unificava. Reflexes sobre o Estado, a histria,
29
do desenvolvimento, compreendido como processo de auto-instituio da sociedade rumo a
mais liberdade e menos desigualdade. Segundo o autor (SOUZA, 1996, p. 108) o territrio
encerra a materialidade que constitui o fundamento mais imediato de sustento econmico e de
identificao cultural de um grupo, , pois, indispensvel fator de autonomia.
Ao ampliar o conceito de territrio para alm da noo de Estado-nao bem como ao
criticar os critrios usuais de avaliao do desenvolvimento, sugerindo o princpio da
autonomia em substituio aos parmetros econmicos e a uma viso cultural especfica,
Souza (1996) argumenta a favor da importncia da territorialidade para o processo de
desenvolvimento. Gerir autonomamente o seu territrio e autogerir-se representa uma
condio fundamental para uma gesto socialmente justa dos recursos nele contidos. Assim,
ressalta-se a relevncia do controle territorial para autonomia fugindo-se da abordagem
padro do uso maquiavlico do territrio.
Numa perspectiva culturalista, o autor Paul Claval (1996) realiza uma discusso sobre
o territrio enquanto base espacial para os sentimentos de identidade no contexto da ps-
modernidade. No enfoque de Claval (1996, p.10), o territrio trabalhado enquanto referncia
simblica e de representao, com pesquisas sobre o espao vivido enfatizando os laos
afetivos e morais que os grupos tecem com o solo onde nasceram e onde esto sepultados seus
antepassados.
O territrio aparece como essencial, oferecendo queles que o habitam, condies
fceis de intercomunicao e fortes referncias simblicas. O territrio significa uma
categoria fundamental de toda estrutura espacial vivida, tendo este tipo de nfase dado ao
territrio significado a substituio do espao pelo territrio em algumas vertentes da
Geografia, evidenciando que os lugares foram/so construdos materialmente e
simbolicamente pelos homens.
Paul Claval (1996) trata o territrio enquanto estratgia identitria. A dimenso
geogrfica na construo/preservao das identidades se torna importante na medida em que
um grupo evita que as suas geraes mais novas entrem em contato com valores e interesses
distintos dos seus. O autor estabelece relaes entre territrio e identidade, afirmando que o
suporte territorial mais simples aquele em que o espao e as identidades so claramente
definidas, nestes casos os territrios so contnuos e de um nico bloco cujo intercmbio com
outros grupos dificultado.

as raas humanas, o ensino da geografia e a descrio de paisagens perpassam a obra do gegrafo, que se
preocupava em auferir uma identidade comum nao em formao.
30
O contexto da ps-modernidade, onde as caractersticas de fluidez e rapidez das
comunicaes se fazem presentes, provoca uma intensificao dos contatos, afetando as
identidades e consequentemente evidenciando a diversidade e complexidade das sociedades.
Para o autor, os referenciais materiais, antes impostos pelo clima, pelo gnero de vida ou
pelas tcnicas de produo (formas tradicionais de territorialidade) no proclamam mais a
identidade dos indivduos, agora estas so atribudas por elementos do meio a que escolhemos
ingressando, portanto, os indivduos num mundo de signos e de consumo cultural (formas
simblicas de territorializao).
As formas tradicionais de territorializao tambm so afetadas pelo fracasso de parte
dos princpios ideolgicos em que repousam as sociedades ocidentais modernas. A
generalizao das formas territoriais do Estado-nao, derivadas desta lgica, muitas vezes
possuem pouco significado e credibilidade para os grupos. Neste fato residiria uma das
explicaes da crise da modernidade.
O autor conclui apontando para a multiplicao de discursos identitrios e seus
complexos efeitos sobre os territrios, incorporando noo de territrio novas
territorialidades e para a necessidade de os gegrafos explorarem as novas modalidades de
relaes dos grupos com os espaos.
Numa perspectiva econmica, Storper (1994) analisa o papel das empresas no
processo de dinamizao e de organizao dos territrios. De acordo com o autor, o aumento
dos fluxos (bens, servios, capitais) nas ltimas dcadas sugere, que de alguma forma, a
atividade econmica moderna tornou-se globalizada. Questiona se na fase atual do
capitalismo as economias contemporneas esto ficando desenraizadas e transformando-se em
simples fluxos de recursos de um lado para o outro. Em seguida, sugere que somente se pode
compreender a globalizao pela cuidadosa anlise dos casos de desterritorializao e
territorializao.
Sobre esses dois conceitos, o autor constri algumas consideraes relevantes. Uma
delas refere-se ao fato de que uma economia internacionalizada no necessariamente
desterritorializada, porque certas atividades produtivas-chave, notadamente as de maiores
contedos de especializao, conhecimento e tecnologia, continuam fortemente enraizadas em
reas territoriais centrais.
31
O ponto inicial para compreenso da territorializao o entendimento da
aplicabilidade da teoria dos Polos de Crescimento de Perroux
4
(ligao entre atividades) e a
anlise das economias de aglomerao. Somente algumas solidariedades identificadas por ele
so sensveis a distncias geogrficas, notadamente aquelas que se caracterizam por relaes
no padronizadas, instveis ou qualitativamente complexas entre as diferentes partes das
cadeias. Em muitos casos, os tericos, incorretamente, acreditavam que os espaos
econmicos se relacionavam diretamente com o espao territorial. Quase sempre defendiam
que esses espaos eram fixos, esqueciam-se do fato, de que as mudanas tecnolgicas os
afetavam.
Ao discorrer sobre empresas que atuam em todo o mundo, afirmou que estudos
mostram que grandes empresas multinacionais, baseadas em tecnologia, concentram suas
atividades mais modernas em seus pases de origem e tambm numa ou duas regies onde se
localizam empresas associadas importantes, instituies de pesquisas e de mo-de-obra
especializada. O autor (Storper, 1994, p.20) afirma que a maior parte do valor
comercializado na economia mundial contempornea vem da produo territorial dos centros
de tecnologia regies industriais concentradas. Esse argumento refora a ideia de que numa
economia globalizada, alguns ramos da produo desterritorializam-se, outros continuam
territorializados nos seus pases de origem.
H tanto continuidade quanto mudana na diviso internacional do trabalho.
Continuidade porque determinadas sedes de conglomerados e/ou multinacionais continuam
localizadas nas naes desenvolvidas, empregando ali, mo-de-obra altamente qualificada e
tambm porque algumas indstrias, sobretudo as de baixo custo fixo de capital,
territorializam-se em determinados pases ou regies por alguns anos. H mudanas porque
certas fbricas investem em melhorias tecnolgicas e aperfeioamento da mo-de-obra e o
Estado atua com papel significativo na regulao e seleo de reas para unidades produtoras
diversificadas.
A principal contribuio do autor realizar uma anlise que no deixa de focalizar o
desenvolvimento como crescimento econmico. O autor aborda a dimenso tecnolgica, mas

4
Franois Perroux elaborou a teoria dos polos de crescimento em 1955, quando estudou a concentrao industrial
na Frana e Alemanha. O polo de crescimento tem uma forte identificao geogrfica, porque produto das
economias de aglomerao geradas pelos complexos industriais, liderados pelas indstrias motrizes. Um
complexo industrial um conjunto de atividades ligadas por relaes entre insumos e produtos e forma um plo
de crescimento quando for liderado por uma ou mais indstrias motrizes. O polo de crescimento pode tornar-se
um polo de desenvolvimento quando provocar transformaes estruturais e expandir a produo e o emprego no
meio em que est inserido (SOUZA, 2005).
32
tambm se preocupa com a dimenso cultural do desenvolvimento, como as questes ligadas
s tradies e histria.
Como se pode observar existe uma ampla gama de formas de se tratar o territrio
enquanto recurso conceitual de apreenso da realidade socioespacial. Diante das mltiplas
possibilidades e correntes existentes, optamos face ao nosso objeto emprico, por adotar o
enfoque que privilegia a abordagem territorial ligada s prticas polticas do Estado. No
entanto, sem deixar de reconhecer as dimenses simblicas dos territrios e seus rebatimentos
nos discursos existentes no mbito do prprio Estado.
1.2 Regio e regionalismo
Roberto Lobato Corra uma das principais referncias brasileiras na literatura sobre
regio. Em uma de suas obras o autor (1997, p. 183) assinala que a origem etimolgica do
termo regio estaria no termo regio, do latim, o qual se referia unidade poltico-territorial
em que se dividia o Imprio Romano. Ainda segundo este autor, o fato de seu radical ser
proveniente do verbo regere, governar, atribuiria regio em sua concepo original, uma
conotao eminentemente poltica. Corra (1997, p. 184) enfatiza que associado
genericamente noo de diferenciao de reas, o conceito de regio tem se constitudo, ao
longo da histria moderna do pensamento geogrfico, em um dos seus conceitos-chave, os
outros sendo os de paisagem, espao, lugar e territrio.
Corra (1997) aponta que, at os anos 1970, o conceito de regio era definido segundo
trs grandes acepes. O termo foi utilizado inicialmente na Geografia como qualquer
superfcie da terra que exibisse caractersticas de homogeneidade natural, ou seja, as
chamadas regies naturais. Esta concepo se baseava em uma viso darwinista das relaes
entre homem e natureza identificando as pores da superfcie terrestre a partir das
combinaes especificas de elementos naturais.
A segunda acepo, das regies humanas difundidas pela escola de Geografia
francesa, cujo principal expoente foi Vidal de La Blache, de forte influncia no Brasil,
incorpora as caractersticas naturais s heranas histricas, polticas, econmicas e culturais
que fornecem uma identidade a determinadas pores do globo. A regio entendida como
um longo processo de transformao da paisagem natural em paisagem cultural, onde o
conjunto integrado de traos culturais (lngua, costumes) e o arranjo dos espaos agrcolas
definem um determinado gnero de vida.
33
Vidal de La Blache defendeu a regio enquanto entidade concreta, existente por si s.
Aos gegrafos caberia delimit-la e descrev-la. Segundo ele, a Geografia definiria seu papel
atravs da identificao das regies da superfcie terrestre. Nesta noo de regio, acrescenta-
se presena dos elementos da natureza, caracterizadores da unidade e da individualidade, a
presena do homem.
A terceira acepo a do paradigma da chamada Nova Geografia que considera a
regio a partir de propsitos especficos, no tendo a priori, como no caso da regio natural e
da regio-paisagem, uma nica base emprica. possvel identificar regies climticas,
regies industriais, regies nodais, ou seja, tantos tipos de regies quantos forem os
propsitos do pesquisador.
A anlise regional desta corrente possui menor preocupao com a historicidade, fruto
da influncia neopositivista. A regio passa a ser analisada descritivamente, buscando a
integrao nica dos fenmenos heterogneos no espao. Na Nova Geografia a regio no
um conceito-chave, mas uma categoria de classificao, baseada em mtodos estatsticos de
laboratrio e em uma linguagem mais burocrtica e rica, amparada nas grandes teorias e
dados matemticos.
A regio entendida como uma classe de rea, portanto, a regionalizao a
classificao de regies por meio de recursos matemticos e estatsticos. A regio, portanto,
no se apresenta como produto acabado, mas obra do empenho do gegrafo em definir
similaridades internas e relaes comuns. O paradigma quantitativo teve forte influncia nas
propostas de regionalizao e no planejamento regional dos anos 1960 e 1970.
A partir da dcada de 1970, a corrente da Geografia Cultural desenvolve seu conceito
de regio como uma construo mental e submetida a uma subjetividade do grupo social,
portanto inscrita na conscincia coletiva e baseada no sentimento de pertencimento. Esta
vertente teve uma postura critica ao neopositivismo sendo contrria objetividade excessiva e
quantificao. A nfase era dada aos interesses do indivduo e no das classes, aos aspectos
dos significados, dos valores e aes humanas, abordando-os a partir da experincia cotidiana
dos homens.
Segundo Gomes (1995, p. 67) a regio novamente, (...) passa a ser vista como um
produto real, construdo dentro de um quadro de solidariedade territorial. Nesta forma de se
pensar a Geografia, refuta-se, assim, a regionalizao e a anlise regional, como
classificao a partir de critrios externos vida regional. Para compreender uma regio
preciso viver a regio.
34
mesma poca, uma nova forma de abordar o conceito de regio surge com as
perspectivas tericas da Geografia Crtica, fundamentada na filosofia do materialismo
histrico e dialtico. Nessa corrente, o conceito de regio usado para entender o
desenvolvimento desigual das pores do territrio. A diferenciao do espao ocorre devido
diviso territorial do trabalho e acumulao ampliada do capital sendo a regio uma
sntese histrica e concreta do processo espacial.
Na abordagem crtica, apoiada em uma teoria diferenciada daquela trabalhada pelas
correntes anteriores de Geografia, o conceito de regio no encontrou respaldo metodolgico.
O uso do conceito de regio era problemtico nessa perspectiva j que no se constitua numa
categoria marxista. A soluo estaria em conceb-la como parte de um todo e em uma leitura
geogrfica subsidiada pela compreenso das contradies do espao imposta pela
concentrao do capital. O resultado seria uma maior diferenciao das reas tornando mais
acentuado o processo de regionalizao.
Milton Santos (1985), um dos principais nomes dessa corrente da cincia geogrfica
(1985, p. 68) discutiu a elaborao de um conceito de regio mais adequado s variveis
colocadas pela nova realidade econmica da globalizao e dos fluxos na inteno de orientar
a pesquisa no mbito regional. Refletindo sobre a aplicao do conceito nos pases
subdesenvolvidos o autor afirma,
a internalizao da diviso internacional do trabalho acelera a diviso interna do
trabalho, a criao de valores de troca, a espacializao mercantil dos subespaos,
ao mesmo tempo em que o processo de centralizao (econmico e geogrfico) se
reduz a reas limitadas, de tal forma que o resto do pas, graas tambm as novas
condies de transportes e comunicaes, deve manter relaes obrigatrias e
assimtricas com o centro assim reforado ou criado. Do ponto de vista dos
fluxos de mercadorias, o pas inteiro se torna a regio do seu centro (SANTOS,
1985, p.68).

Dessa forma, a autonomia de uma regio relativa, principalmente porque as
mudanas funcionais abalam as fronteiras historicamente construdas e reais, tornando-as
instveis. O dinamismo global que incide sobre essas reas revela regies capazes de receber
o impacto das novas relaes, preservando sua forma espacial das formas e contedos
precedentes. Por outro lado, surgem outras regies que encontram um novo arranjo interno
permitindo a reproduo das condies anteriores, gerando uma outra lei e outros contornos
nessa nova fase.
Castro (1994, p. 157) afirma que na vertente positivista, o primado da disjuno e da
reduo do complexo ao simples imps a escala regional como ponto de partida
35
metodolgico, valorizando a induo e minimizando as possibilidades da deduo. Na
vertente materialista, a determinao da base material em ltima instncia, num bem
estruturado edifcio terico-metodolgico, no qual a totalidade se impunha sobre a unidade,
eliminou as possibilidades explicativas da escala regional. A imposio da deduo a partir do
percurso terico utilizado no dava espao s singularidades e s particularidades.
Ainda conforme Castro (1994, p.160) cada vertente privilegiava uma escala
geogrfica: regional na primeira e planetria na segunda. A escala era subsumida, mas no
tratada como problema conceitual ou metodolgico bsico, o que armou duas armadilhas
metodolgicas para a Geografia: a perspectiva lablachiana, a mais influente na primeira
vertente, aprisionou a escala planetria, submetendo-a regional; a perspectiva materialista
aprisionou a escala regional, submetendo-a planetria.
Na primeira, a regio era a abordagem fundamental do mtodo geogrfico, e todos os
fenmenos podiam ser percebidos e explicados nessa escala. Na segunda, nenhuma
causalidade ou plausibilidade explicativa era reconhecida nessa escala; a regio tornou-se um
epifenmeno ou mesmo um mot vide.
Castro (1993) afirma que o avano das relaes capitalistas de produo numa escala
planetria refora a importncia das decises nas escalas regional e local. Alm disso, sustenta
que a reproblematizao da regio, como objeto de pesquisa, requer a superao de postulados
deterministas e simplificadores e a incorporao como questo central da complexidade dos
fenmenos com destaque para a considerao da escala como problema fenomenolgico.
Para a autora a dimenso regional deixou de ser estudada por muitos gegrafos em
todo o mundo, no entanto, se a regio entendida como resultado de prticas sociais num
determinado territrio, sua morte no est declarada. Se o territrio desempenha o papel de
acumulador da histria, a regio ser um acumulador espacial e deve-se enxergar os
contedos do espao geogrfico que do vida a regio. De acordo com Castro (1994, p. 162)
na atualidade,
a existncia de mltiplas escalas das relaes de poder, o surgimento de novas
estratgias de relaes centro-periferia, os novos arranjos espaciais e de
solidariedades promovidas por inovaes tecnolgicas, o fortalecimento dos poderes
regionais e locais como interlocutores nas relaes supra nacionais, a valorizao do
meio ambiente nas escalas diversas escalas reclamam um novo olhar para o territrio
regional.
Milton Santos (1996, p. 196) na obra Natureza do Espao tambm segue na mesma
direo quando afirma que da mesma forma, como se diz, que o tempo apagou o espao,
36
tambm se afirma, nas mesmas condies, que a expanso do capital hegemnico em todo o
planeta teria eliminado as diferenas regionais e, at mesmo, proibido de prosseguir pensando
que a regio existe. Em seguida o autor apresente sua posio contrria: em primeiro lugar,
o tempo acelerado, acentuando a diferenciao dos eventos, aumenta a diferenciao dos
lugares; em segundo lugar, j que o espao se torna mundial, o ecmeno se redefine, com a
extenso a todo ele do fenmeno de regio.
A globalizao pode ser a principal responsvel pela emergncia da regionalizao.
No pensamento de Santos (1996, p. 196) as regies so o suporte e a condio de relaes
globais que de outra forma no se realizam. Mesmo que se afirme que a regio no mais
exista, continuaremos a viv-la ou assisti-la nas diversas expresses materializadas na
sociedade e utilizada como mecanismos de aes polticas de planejamento.
Cludio Egler (1995) aborda a discusso de regio e regionalismo atravs de uma
anlise das estruturas produtivas regionais no Brasil. Segundo o autor a regio a resultante
de um duplo movimento: de um lado a regionalizao, entendida como a diviso de um
espao em territrios econmicos com finalidades diversas; de outro, o regionalismo, no qual
os agentes sociais localizados em um determinado territrio, a includas as firmas nele
estabelecidas, procuram exercer presso sobre o Estado para dispor de tratamento poltico
diferenciado do restante do espao econmico em que se inserem.
No entanto, para se entender os processos de regionalizao preciso ir alm dos
aspectos tcnicos e captar os componentes da competio capitalista que em sua dimenso
poltica que so expressos no regionalismo. Na viso do autor o conceito de estrutura
produtiva permite exprimir a materialidade dinmica da economia capitalista no territrio,
fundada na concorrncia entre massas de capital e mediada e regulada pela ao do Estado. A
crise e a reestruturao das parcelas da economia nacional tm mostrado que a regio a
escala de operao produtiva do capitalismo, seja para consolidar e proteger seus prprios
mercados seja para ampliar os limites dos territrios econmicos.
Uma regio tambm pode ser resultado de um regionalismo efetivo, ou seja, da
tentativa de forcas polticas de manter seu status quo poltico e econmico. O uso do termo
interesses regionais pode esconder as manifestaes de um grupo hegemnico se perpetuar no
poder atravs da presso por determinadas regionalizaes no mbito do aparelho de
Estado. Por trs dos discursos sobre as regies est um complexo processo de construo
social e simblica.
Segundo Castro (1993, p.164) o regionalismo,
37
a expresso poltica de grupos numa regio, que se mobilizam em defesa de
interesses especficos frente a outras regies ou ao prprio Estado. Esse um
movimento poltico, porm vinculado identidade territorial. Se eliminarmos do
conceito a idia purista de defesa de interesses da regio, percebemos que se trata,
na realidade, de uma mobilizao poltica em torno de questes e interesses de base
regional, embora sua idia-fora possa ser, e quase sempre , explicitada como
defesa da sociedade regional.
O regionalismo supe ainda identificao e coeso internas e competio externa para
a defesa de padres, preservao ou obteno de condies mais vantajosas. Portanto, como o
territrio a base fundamental para o exerccio da soberania, qualquer Estado-nao possui
algum nvel de tenso regional, latente ou manifesto.
Segundo a autora a base territorial para a expresso do regionalismo a regio, que se
define a partir da relao do homem com o meio e com seus smbolos. A elite se apropria
desse smbolos, reelaborando-os ideologicamente na identidade regional, conferindo
visibilidade e valor simblico aos traos singulares da sociedade local. O territrio passa a ser
tratado como sujeito do processo histrico, substituindo e reduzindo a visibilidade das
relaes sociais, que se diluem nos problemas territoriais. De acordo com Castro (1994, p.
167),
as elites polticas e econmicas instrumentalizam-se com o aparato partidrio e
administrativo a seu dispor e atuam para preservao de seu status quo scio-
espacial. A regio torna-se a escala de elaborao poltica dos discursos, cuja
materializao se faz no formato das relaes sociais e polticas no mbito desse
recorte territorial.
Dessa forma, o regionalismo deve ser compreendido como um processo de identidade
e diferenciao scio-espacial, realizado pelas diferentes perspectivas da atividade poltica.
As disparidades regionais so produzidas pelo desenvolvimento econmico desigual e as
classes dirigentes so participantes desse processo. No contexto federativo brasileiro,
levantamos a questo de os processos de consorciamento se tornarem um universo potencial
de criao de regionalismos.
Deve-se ressaltar que os regionalismos no devem ter um valor intrinsecamente
negativo, apesar de grande parte das prticas polticas brasileiras induzirem a tal concluso.
Cada movimento poltico possui valores, motivaes e beneficirios que devem ser
compreendido no contexto prprio de cada regio. Na verdade os reflexos de uma atitude
regionalista dependero de quais interesses particulares esto presentes na construo do
interesse comum. Dessa forma, fundamental entender os contextos polticos e ideolgicos
38
em que so forjados esses discursos para captar as reais intenes dos atores sociais
envolvidos.
Evidentemente, um comportamento regionalista no pode ser apreendido atravs de
uma viso dualista. No caso brasileiro, existem exemplos negativos, como o da regio
Nordeste em que o regionalismo se transforma em uma prtica poltica que contribuiu para a
perpetuao do atraso econmico e das instituies. Por outro lado, pode ter reflexos
positivos, como alguns consrcios e associaes regionais que atuam como potencializadores
do desenvolvimento regional, atravs do aumento na densidade de instituies que trabalham
coletivamente para o bem-estar da populao.
1.3 Os conceitos na prtica de construo de consrcios pblicos
A ideia de territrio remete necessariamente a questo do poder, como visto acima, e
no caso do nosso objeto de estudo, os consrcios pblicos, ao poder institudo pelo processo
poltico democrtico nas unidades federativas conhecidas como municipalidades. A
caracterizao do territrio regional, a sua formao e constituio, suas vocaes e
limitaes, podem ajudar a explicar a conformao da rede de atores polticos regionais
formada atravs dos consrcios pblicos.
A proposta de contribuir para a compreenso dos consrcios toma os municpios como
objeto de anlise, considerando-os como espaos por excelncia do exerccio da poltica. Este
balizado pelo conceito de territrio, no qual encontram-se intrinsecamente incorporadas as
noes de poder e de controle. Na viso de Castro (2005, p. 37),
na menor escala do federalismo brasileiro, o recorte municipal define uma realidade
territorial, social e histrica e compe um conjunto fortemente diferenciado que
reflete as muitas desigualdades do pas. Estas diferenas desafiam vises unvocas e
abordagens que no consideram o fato de a sociedade viver no municpio e tambm
nele organizar as esferas de ao para realizar seus interesses, tornando-o um espao
poltico por excelncia, onde resistncia e mudana encontram-se em permanente
interao.
Nesse sentido, o territrio se define e se constitui a partir de relaes
fundamentalmente polticas, sendo possvel perceber, no conjunto de fatores que resultam
diretamente da poltica, a centralidade das dinmicas territoriais que afetam a organizao da
base material da sociedade. O territrio deve ser, portanto visto como continente de um
sistema de interesses, na maioria das vezes conflitantes, que so os fundamentos da
necessidade da poltica e das suas instituies para o controle dos conflitos.
39
A descentralizao promoveu a reorganizao dos poderes territoriais no pas
mediante a reformulao da estrutura federativa. Isto possibilitou a soberania dos nveis
federais inferiores ao estado central e criou as condies para a reconfigurao de espaos
polticos institucionais, como os municpios, espaos de disputa de interesses que so
territorializados. Na viso de Ivaldo Lima (2007, p. 119),
uma das questes atuais do federalismo no Brasil, a partir de uma perspectiva
poltico-geogrfica, reconhecer um nvel de atuao de atores que representam
um territrio poltico inscrito acima da escala local (porm tomando-a como base de
sua formao) e abaixo da escala estadual. Um nvel intermedirio de gesto
territorial que se reafirma em cena, buscando legitimidade para suas atitudes com
ares de poltica territorial, e tambm pleiteando uma representatividade poltica que
lhe assegure permanncia e visibilidade.
De acordo com Castro (2005, p. 166), o processo federativo que incorpora e tenta
resolver institucionalmente as contradies internas da nao faz emergir para a geografia
uma dupla questo: aquela colocada pelo fundamento territorial do Estado que se constitui
atravs da soberania de um territrio, e aquela que surge a partir da territorialidade da
sociedade, ou seja, das formas de insero dos interesses, dos atores e sujeitos sociais no
espao.
Os municpios so as unidades territoriais que contm os interesses e os conflitos de
relaes nas sociedades locais. Nesta dimenso, eles podem ser o espao que favorece o
fortalecimento dos vnculos horizontais, a solidariedade social e o desenvolvimento do capital
social. Mas, podem ser tambm o espao de controle e de domnio poltico de oligarquias
conservadoras, com suas estratgias de resistncia s transformaes necessrias para uma
maior justia distributiva no pas.
Lima (2007) analisa a representao poltica numa perspectiva geogrfica, sinalizando
para a recomposio dos territrios atravs da formao e consolidao de redes pblicas.
Segundo o autor, as relaes polticas apiam-se sobre cenrios e empregam amplos recursos
simblicos. Detecta ainda que o problema da representao poltica de amplo espectro,
fazendo meno dimenso territorial do fenmeno da representao e alertando para uma
maior ateno por parte dos gegrafos.
O autor estabelece uma crtica obra de Lima Jnior (1997), sobre a definio de
territrio, alegando que em seu entendimento, esse resulta de um feixe de relaes sociais e
seu uso poltico implica relaes de poder que o projetem por meio da participao,
construindo a interface espao-poder, razo primeira da geografia poltica. Recorrendo a
Marx, destaca que o territrio corresponde a uma parcela usada do espao e no deve ser
40
confundido apenas com a base ou suporte fsico espacial. Para o autor, o territrio no pode
reter-se ao monoplio do sistema eleitoral e partidrio. Existem muitos outros territrios
polticos, que buscam sua representatividade face ao sistema poltico mais amplo que os
comporta.
Segundo Lima (2007, p. 116) muito se tem discutido sobre a representao poltica e
territrio brasileiro, como em Castro (1992 e 1997) e Escobar (1993) e vrios autores
registram a crise federativa brasileira como resultante da rigidez e falta de relativizao das
autonomias locais, estaduais e mesmo regionais. Entretanto, como afirmar o autor,
isso no nos impede de vislumbrar que, em meio aos paradoxos e fragilidades de um
federalismo representativo no Brasil, emergem mltiplos territrios polticos com
diferentes graus de visibilidade, articulando-se em escalas geogrficas distintas, isto
, em arenas polticas dspares, e at almejando legitimidade por uma
representatividade poltica (LIMA, 2007, p. 115).
A alteridade (da representao poltica) refere-se tambm ao territrio, na medida em
que buscamos identificar processos que conduzam, na atualidade brasileira, s recomposies
territoriais e que sinalizem outro poder local, ainda que pertinente ao municpio como sua
matriz originria. Lima (2007) cita Castro (1996) em trabalho que trata da questo das
disfunes do pacto federativo e o retorno do local. Naquele trabalho so debatidos pontos
importantes como as escalas territoriais da gesto, as tenses entre elas e a perspectiva de um
novo federalismo. O autor concorda com Castro, mas busca iluminar as brechas desse pacto
federativo inconcluso: recortes territoriais que representam as realidades emergentes que
complexificam o todo, nada esttico, da estrutura espacial brasileira. (LIMA, 2007, p. 116)
O autor interpreta a crise federativa brasileira (relacionada aos localismos,
regionalismos e guerra fiscal entre entes federados) como uma recomposio do territrio
nacional que estaria sendo pr-configurada, ganhando contornos mais ntidos. Para o autor,
como poder implica limites e riscos, resta-nos considerar as potencialidades desses novos
territrios do poder ou da representao poltica.
O autor trabalha as associaes municipais com um exemplo desses novos contornos
territoriais para assim chegar a uma especulao terico-conceitual. A reafirmao das
associaes municipais encerra, sob o prisma do autor, um dos processos de localizao,
antenados com seu reverso, a globalizao. Nas palavras de Lima (2007, p.117),
genericamente denominado semiperifrico, sabe-se que o Brasil comporta reas
geogrficas mais integradas ao centro e outras menos, um centro poltico-econmico
41
que tanto nacional quanto se pode referir a centralidades estrangeiras. As
associaes municipais, rearticulando as partes ao todo, confrontando as partes
articuladas de uma maneira nova ao todo, parecem expressar uma agenda mais
intensa para a geografia poltica. Consideramos que tais territrios, abrangidos pelas
associaes em questo, consubstanciam no apenas circuitos de poder, mas o que
denominamos circuitos espaciais de poder.
Citando Martins (1994), Lima percebe que os plos desse circuito so o Estado e a
Sociedade, que a relao entre ambos se faz atravs da interveno (Estado > Sociedade) e da
participao e representao (Sociedade > Estado). Ocorre que a sociedade ocupa um espao,
precisamente um territrio, surgindo a mediao territorial (intervenes, participaes e
representaes). As tenses esto presentes, tornando o circuito dinmico.
Esse circuito espacial se apia na formao de redes polticas, tal como define Lechner
(1996, p.54) citado por Lima (2007, p. 116), como instncias e procedimentos de
coordenao horizontal e descentralizada alertando que a coordenao reticular no substitui
a estrutura hierrquica. Lima ainda pondera referindo a trabalho anterior (LIMA, 1997) que
tais redes podem alterar certas hierarquias, como a rede urbana vinculada ao territrio onde se
consolida a rede poltica. O autor afirma citando Lechner (1996),
que as redes polticas surgem para compensar as insuficincias dos mecanismos
estatais de coordenao vertical, e justamente nesse espao poltico de tenso entre
a ao estatal e as associaes municipais que vislumbra-se a possibilidade de
recolocar a representao poltica alm do monoplio eleitoral partidrio de per se.
O que justifica essa considerao o fato de que essas associaes so lideradas por
uma tecnoburocracia formada por alguns representantes polticos eleitos (prefeitos,
vereadores ou mesmo deputados) e tambm outros atores polticos. Constitui-se um grupo de
pessoas que atua em nome da associao, o que equivale dizer pelos municpios e sociedades
locais que lhe conferem dinamismo. Uma representao territorial construda, pois os lderes
buscam dilogo poltico com instncias nacionais (Assemblia Legislativa, Executivo
estadual e federal) e mesmo internacionais (como organismos da ONU e ONGs). Os acordos,
demandas e parcerias so assinalados em prol e pela associao de municpios; um grupo de
pessoas atua em nome de muitas outras, caracterizando o canal poltico da representao,
referido a uma base territorial.
Castro (2005) afirma que o pacto entre os lugares de base territorial (municpios, por
exemplo) resulta em uma acomodao de diferenas em um ambiente em constante tenso e
em plena conjuno de diversidades, que devem ser trabalhados sob a lgica do pacto
42
federativos. As estratgias de gesto dos territrios frente s incertezas de ao e controle
espacial so dinmicas fundamentais para a compreenso do mundo atual.
No Brasil, as especificidades federativas de um pas continental ampliam a ao dos
municpios e unidades federadas na configurao de formas de planejamento e gesto de
recursos e potencialidades socioespaciais. Como evidencia Souza (1995, p.96) algumas
pginas atrs, existe frequentemente a superposio de territrios de formatos e extenses
variadas contribuindo para a complexidade do quadro. Assim se estabelecem as contradies
entre as diversas territorialidades, em virtude dos atritos existentes entre os respectivos
poderes e capacidades institucionais.
Os consrcios expressam novas possibilidades de acordos e cooperativismos frentes s
estruturas poltico-governamentais seculares do territrio mineiro? Ou se tornaro novos
formatos de consagrao dos regionalismos polticos com captao da visibilidade da
experincia por determinados atores polticos regionais? Nessas novas arquiteturas
geopolticas, escalas diversas emergem num fazer poltico de novas territorialidades de poder
em escalas diversas e na associao com atores e poderes distintos.
Por outro lado, deve tambm ser ressaltada a questo das dificuldades da gesto e do
governo nos nveis subnacionais. Matos (2008, p. 149-150) analisando as dificuldades
pertinentes s novas demandas da interescalaridade e seus desafios gesto e governabilidade
aponta que
novos investimentos tericos revigoram a dimenso regional nos ltimos anos. A
endogeneizao das estratgias de desenvolvimento regional e local apia-se em
novas contribuies tericas, da mesma forma que a dimenso tcnica no esgota
nem elimina a necessidade de resolver novos problemas que a perspectiva do
exerccio de formas de gesto democrtica e solidria impe. Alguns desses
problemas que eram tpicos de grandes reas urbanas, saturadas demogrfica e
economicamente, passam a ganhar visibilidade em espaos geogrficos
mediterrneos, ainda de baixa densidade, onde o crescimento e o desenvolvimento
impem inditos desafios gesto e planejamento.
Os consrcios pblicos podem ser definidos como a constituio de uma regio de
planejamento pelo Estado, nas suas diversas escalas (municipal, estadual, nacional), atravs
de distintas institucionalidades que prope a atuao conjunta para o enfrentamento de
problemas comuns. No entanto, no deixamos de acreditar que este recurso adotado pelas
redes polticas localmente estabelecidas pode ser entendido como uma forma de regionalismo.
Por trs do discurso da modernizao administrativa existem importantes questes poltico-
partidrias que podem restringir os benefcios de tais iniciativas. Busca-se no conhecimento
das experincias aqui analisadas verificar esse duplo movimento: a formao de uma regio
43
de gesto e planejamento de polticas pblicas e a utilizao do consrcio como uma forma de
ganhar visibilidade por parte de certos atores polticos, conformando uma espcie de
regionalismo.
44
CAPTULO 2: AS RELAES ENTRE INSTNCIAS ADMINISTRATIVAS NO
ESTADO BRASILEIRO
Este captulo apresenta uma discusso sobre os Estados federativos levantando os
limites e impasses da coordenao entre as diversas esferas de governo. Inicia-se com o
debate conceitual sobre as formas de organizao dos Estados nacionais com a apresentao
de alguns exemplos. Em seguida, abordamos a trajetria federativa brasileira apresentando as
alternncias entre momentos de centralizao e descentralizao do Estado brasileiro. Esta
contextualizao histrica culmina na descrio e avaliao do processo de descentralizao
implantado com a redemocratizao do pas nos anos 1980. Por fim, analisamos as relaes
entre as instncias governamentais no pacto federativo colocado pelas reformas
constitucionais, evidenciando as possibilidades existentes para os entes subnacionais.
2.1. Os modelos de organizao do poder nos Estados nacionais: unitarismo e
federalismo
Existem duas formas principais de organizao territorial de poder dos Estados-
naes: o Estado Unitrio e a Federao. O estado unitrio aquele em que h um poder
central do qual origina toda a soberania e legitimidade do poder poltico. A soberania est
toda concentrada no governo central, sendo por isso una e indivisvel. O poder dos entes
subnacionais deriva da ao voluntria da esfera nacional, que delega funes e graus de
autoridade. Todavia, h variaes cada vez maiores na forma pela qual essa organizao
territorial se estrutura, sobretudo devido aos efeitos da era da descentralizao. A Frana, por
exemplo, um estado unitrio, porm, com uma ampla transferncia de competncias para os
governos locais.
O Estado Federal conceituado como uma aliana ou unio de Estados, portanto,
uma forma de organizar territorialmente o poder. A palavra federao, do latim foedus,
significa pacto, aliana. Numa federao h, no mnimo, dois plos de poder, um poder
central e um poder ou poderes subnacionais. Nas federaes
5
h uma soberania
compartilhada, que no deriva apenas do centro, mas do compartilhamento com poderes
subnacionais, que fazem parte do pacto que estrutura o poder.
Segundo Cunha (2004, p.1),

5
Existem exemplos de Federaes com grandes extenses territoriais como Alemanha, Argentina, Canad, ndia,
Rssia e Estados Unidos e tambm de dimenses territoriais bastante inferiores como Sua e Emirados rabes
Unidos.
45
federao pode ser definida como uma forma peculiar de organizao do Estado, em
que coexistem diferentes esferas territoriais dotadas de poder. Esta forma de
organizao est baseada num pacto, inscrito na constituio federal, e em
mecanismos que permitam equilbrio entre autonomia e interdependncia. Demanda,
para sua efetividade, no s o reconhecimento da autonomia de cada uma das esferas
territoriais de poder, mas, tambm, a construo de instituies, regras, culturas e
relaes entre os governos de maneira a permitir formas de cooperao e
coordenao federativa.
Santos (2006, p.3) afirma que o federalismo uma forma de governo, baseada em um
certo modo de distribuir o poder poltico numa sociedade, sobre um determinado territrio,
que resulta dentre outros objetivos, da necessidade de preservar a diversidade de culturas ou
da constatao das origens diferenciadas da histria e das tradies polticas dos Estados-
membros, necessitando, portanto, de um estatuto que garanta a autonomia local.
O federalismo moderno surgiu nos Estados Unidos, cujo sistema de governo se
caracterizou pela integrao de um Estado nacional fundado a partir da unio das ex-colnias
inglesas nas Amricas. O Estado federal foi uma inovao posta em prtica no contexto de
formao e consolidao da Independncia dos Estados Unidos, que garantiu a
desconcentrao espacial de uma parcela do poder poltico e a governabilidade democrtica.
A base jurdica da Unio Federal est na aceitao comum e soberana de uma Constituio,
que a fonte constitutiva do poder tanto dos estados da federao como do Estado nacional.
Nos Estados federais os entes so dotados de autonomia que, respeitados os limites
constitucionais, materializada em: organizao administrativa prpria, competncia
tributria especfica, responsabilidades por determinadas polticas pblicas e o poder de editar
leis em suas esferas de competncia. Esses poderes e competncias podem ocorrer de forma
simultnea, portanto evidencia-se o forte grau de interdependncia existente entre as
diferentes esferas federativas. Dessa forma, importante compreender as formas pelas quais
os governos se relacionam para equilibrar autonomia e interdependncia. As tenses e
conflitos entre o local e o nacional, entre unidade e diversidade, entre competio e
cooperao so questes prprias dos estados federativos.
A diferena bsica entre os modelos (federativo e unitrio) que cada uma das partes
conserva uma capacidade prpria de reproduo poltica e atribuies que tem uma
delimitao territorial. In Castro (2005, p.130) apresenta sua conceituao dos dois modelos
clssicos de organizao do territrio. Segundo a autora, no estado unitrio h um alto grau de
homogeneidade interna e coeso e a administrao se exerce somente a partir da capital. As
decises sobre cobrana de taxas e impostos e alocaes de polticas pblicas emanam do
poder central e a execuo feita por reparties da administrao central nas localidades. No
entanto, a centralizao no necessariamente significa autoritarismo, pois um sistema de
46
representao poltica que seja democrtico pode fazer chegar aos rgos centrais da
administrao as demandas da sociedade nas diversas partes do territrio.
Ainda segundo Castro (2005, p.131), o Estado Federal, por outro lado, se fundamenta
na diversidade e tem sua origem na aliana ou pacto de coexistncia entre regies e povos
diferentes para fundao do Estado. Disparidades regionais em relao religio, lngua ou
etnia encontram no pacto federativo a melhor forma de organizao poltica, uma vez que no
Estado unitrio centralizado tais diferenas seriam fontes de conflitos e disputas de poder
entre as regies. Entretanto, a autora lembra que os Estados unitrios hoje estveis
politicamente so aqueles que historicamente obtiveram sucesso na submisso de toda a
sociedade, especialmente as minorias, assim como na aceitao de todo o territrio
unificao atravs da padronizao das normas, leis, lnguas e cultura.
O cientista poltico Fernando Abrucio (2001) aponta que as formas federativas
derivam de duas razes essenciais: as heterogeneidades internas que podem estar presentes
nas naes relacionadas questes lingusticas, religiosas, desigualdades regionais ou
diferenas entre elites polticas; e o desejo de manter a unidade na diversidade, que se assenta
na forma poltica do pacto federativo, a ideia de que o poder resulta de um pacto entre partes,
instncias subnacionais e o governo federal.
As federaes devem ser entendidas como um processo de pactuao permanente que
so materializados principalmente na Carta Constitucional, e em diferentes momentos, na
construo de acordos e de negociao de polticas entre seus governantes. Existe um pacto
entre unidades territoriais e polticas diferentes que decidem por um desenvolvimento
conjunto respeitando as diversidades entre si. De acordo com Castro (2005, p.164) o pacto
federativo um formato poltico institucional que tem como objetivo a difcil tarefa de
preservar a diversidade, unificando e conciliando objetivos, muitas vezes opostos. Os grupos
localizados em diferentes partes do territrio organizam-se em busca da harmonizao entre
suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade que eles desejam construir.
Portanto, uma federao precisa conjugar a autonomia dos entes (governos
subnacionais e governo central) com a interdependncia entre eles. Se no houver
interdependncia, o ideal da unidade na diversidade se fragiliza. Para garantir a
interdependncia so necessrias duas condies: primeiro, a idia de controles mtuos entre
os nveis de governo que tem como objetivo garantir a autonomia deles; segundo, a
coordenao intergovernamental constituda por laos que constituem o pacto federativo. No
governo unitrio a coordenao exercida pelo centro, e este o limite da descentralizao
47
nos Estados unitrios, pois o poderio dos governos subnacionais inferior
constitucionalmente ao do governo nacional (CASTRO, 2005).
Castro (2005, p.131), no entanto, afirma que diferentes graus de centralizao
(unitarismo) e descentralizao (federalismo) variam no tempo e no espao, no existindo um
modelo rgido aplicvel a todos os pases. Tambm se deve destacar que no h relao direta
entre centralizao e autoritarismo ou descentralizao e democracia. As escolhas entre os
modelos unitrios ou federativos devem ser creditadas s caractersticas das sociedades em
questo e das foras polticas que as compem. A ao resultante dos interesses e conflitos
territorializados e modelados pelo territrio que definem as caractersticas das sociedades e
o respectivo modelo de estado adotado.
No Brasil o processo de construo da federao adotou tal estrutura de governo como
mecanismo de descentralizao do poder imperial definindo trs esferas poltico-
administrativas: federal, estadual e municipal. No caso brasileiro existem trs grandes
heterogeneidades: 1) originalmente, das elites locais; 2) geogrfica, um pas de grandes
dimenses que tem dificuldades de se organizar como estado unitrio; 3) as desigualdades
regionais e locais internas. Do ponto de vista lingstico, tnico e cultural, a Federao
brasileira bastante homognea. A heterogeneidade, a diversidade e os conflitos so
relacionados s desigualdades sociais e econmicas regionais.
Tal fato aponta para a figura do arquiplago muito utilizada por estudiosos
6
da
organizao territorial em que o pas um continente em termos territoriais, mas um
arquiplago em relao s enormes diferenas socioeconmicas que acabam por isolar as
diversas regies. O tema da coordenao e cooperao federativa, embora seja componente
intrnseco da organizao dos Estados federais, ganha ainda maior relevncia no caso

6
A grande extenso do territrio, a escassez de vias de circulao e a reduzida densidade populacional do interior
formou um territrio de algumas ilhas de dinamismo econmico conectadas aos fluxos internacionais. As
unidades produtivas pela sua especializao e pelo destino das mercadorias no estabeleceram quase nenhum
contato umas com as outras, dando ao espao colonial a forma de um grande arquiplago. Este pensamento
teve fortes influncias no pensamento geopoltico do regime militar. Gilberto Freyre (1943) afirmou ser o Brasil,
referindo-se integrao do territrio, muito mais um arquiplago do que um pas-continente (ANDRADE;
ANDRADE, 2003, p. 46). Golbery do Couto e Silva (1952) corrobora essa assertiva afirmando que o pas, do
ponto de vista da circulao, um conjunto de ilhas, inclusive regionalizando essa problemtica de forma a
enumerar cinco reas no pas que trabalhavam isoladas, existindo pouca interao entre elas: Ilha Amaznica,
pennsula Nordeste, pennsula Centro-Oeste, pennsula Sul e ncleo Central (COUTO E SILVA, 2003, pp. 35-6).
Milton Santos tambm afirmou que em um primeiro momento, o Brasil era um arquiplago com reas de
produo mecanizada que, ao longo do tempo, foram timidamente se interligando at chegarmos, de fato,
integrao nacional ps-1945.
48
brasileiro em funo da dinmica histrica de ocupao territorial e da convivncia dos trs
entes federativos.
7
2.2 O desenvolvimento histrico da estrutura federativa brasileira
De maneira geral, as federaes possuem duas origens histricas: ou resultam do
colapso de algum imprio, em que por algum motivo os membros desejam manter a unidade,
ou em sentido contrrio, so formadas por colnias, provncias ou outras unidades territoriais
com diferenas regionais e culturais que desejaram se unir para formar um novo Estado, mas
querem manter relativa autonomia poltica. A federao brasileira corresponde ao primeiro
caso, sendo formada a partir da dissoluo de um imprio.
Com a independncia, ocorrida em 1822, em que pese extenso do territrio e a
diversidade cultural, o Brasil adotou o sistema unitrio de estado. O pas era dividido em
provncias que tinham seus presidentes nomeados pelo Imperador e que no podiam legislar
sobre seus assuntos especficos. Esse unitarismo vigorou enquanto houve identificao do
poder econmico com o poder poltico. Com a proclamao da Repblica, as antigas
provncias se transformaram em estados e o federalismo da Constituio de 1891
praticamente ignorou a cooperao entre Unio e estados federados. representativo dessa
situao o artigo quinto da Primeira Constituio Republicana que restringia o auxlio aos
Estados somente a casos de calamidade pblica (SANTOS, 2006, p.6).
Abrucio (2006, p. 95-6) divide a histria federativa brasileira em quatro perodos at a
Constituinte de 1988. No perodo inicial na Repblica Velha, predominou um modelo
centrfugo, em que os estados tinham ampla autonomia, pouco cooperavam entre si e o
governo federal era bastante fraco. Na era Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os
governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam autonomia. O intervalo entre
1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilbrio em nossa Federao, tanto do ponto
de vista da relao entre as esferas de poder quanto da prtica democrtica. Mas o golpe
militar acabou com esse padro e, por cerca de 20 anos, manteve um modelo unionista
autoritrio, com grande centralizao poltica, administrativa e financeira.
Nogueira (2008) e Santos (2006) apontam que a autonomia dos entes subnacionais no
Brasil, em um primeiro momento, foi idealizada com base na lgica competitiva sugerida pelo
liberalismo, a qual se frustrou em virtude das desigualdades dos entes federativos e da

7
Entre os Estados federais, o Brasil o nico em que o municpio reconhecido na Constituio como membro
da Federao, portanto possui atribuies especficas que o tornam um componente estratgico para o
49
dependncia financeira de muitos deles em relao Unio. Disfunes dessa ordem
ocorreram durante a Repblica Velha, quando o poderio de So Paulo e Minas Gerais levou
quebra das demais autonomias federativas, que apenas se mantiveram reconhecidas
nominalmente, eis que, na prtica, revelaram-se neutralizadas pela prevalncia daquelas
potncias.
Castro (2005, p.165) afirma que o pacto federativo fundador do Estado republicano
brasileiro permitiu nas dcadas iniciais de sua implantao situaes contraditrias como: a
convivncia com o centralismo que apenas em curtos perodos da histria, como aquele entre
a implantao da Repblica e Revoluo de 1930, foi mais brando; o mandonismo local, que
recentemente vem tendo o seu poder reduzido; e longos perodos de poder autoritrio.
Na Constituio de 1934 foi institudo um novo tipo de federalismo que se pode
denominar cooperativo. A Carta de 1934 refletiu o pacto poltico construdo na Revoluo de
1930 ao ampliar os poderes da Unio, embora no abrangesse mecanismos cooperativos mais
sofisticados. Os mecanismos de integrao entre os entes federados criados esto presentes no
seu artigo nono: facultado Unio e aos Estados celebrar acordos para melhor coordenao
e desenvolvimento dos respectivos servios e especialmente, para a uniformizao de leis,
regras ou prticas, arrecadao de impostos, preveno e represso da calamidade.
No entanto, o perodo autoritrio seguinte do Estado Novo (1937-1945)
8
promoveu a
ruptura com a tendncia de articulao intergovernamental desenhada na Constituio de
1934. A Constituio de 1937 criou claro constrangimento ao j difcil estabelecimento do
federalismo cooperativo no Estado brasileiro desencadeando um novo processo de
centralizao do poder no mbito da Unio. Entretanto, deve-se destacar segundo Pires e
Nogueira (2008, p.34) que a Constituio de 1937, em seu artigo 29, estabeleceu o
precedente normativo da possibilidade de municpios constiturem pessoa jurdica para a
execuo compartilhada de interesses comuns. O referido artigo assevera que municpios da
mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios
pblicos comuns.
Apesar de conter a primeira sinalizao de uma gesto de servios pblicos
compartilhada entre entes federativos, o texto constitucional foi neutralizado pela ao

desenvolvimento do pas.
8
A forte concentrao de poder no Executivo federal, em curso desde fins de 1935 e a aliana com a hierarquia
militar e com setores das oligarquias, criaram as condies para o golpe poltico de Getlio Vargas em 10 de
novembro de 1937, inaugurando um dos perodos mais autoritrios da histria do pas, que viria a ser conhecido
como Estado Novo. A Constituio de 1937 suspendia todos os direitos polticos, abolindo os partidos e as
organizaes civis. O Congresso Nacional foi fechado, assim como as Assemblias Legislativas e as Cmaras
Municipais.
50
hegemnica da Unio no contexto da ditadura do Estado Novo. Com a retomada da
democracia em 1946, o federalismo cooperativo foi restaurado sob influncia de diretrizes
elaboradas pela CEPAL
9
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. A questo
regional ganhou importncia no debate poltico nacional com a concepo de que a
interveno do estado e o planejamento eram essenciais para o desenvolvimento da nao.
Apesar do reforo do poder federal houve nfase na integrao e cooperao nacional para
reduzir os desequilbrios regionais.
No entanto, como aponta Abrucio (2006) em sua sntese da histria federativa
brasileira, uma vez mais a trajetria do federalismo brasileiro passou por um perodo de
centralizao com a instaurao do regime militar em 1964. A Constituio de 1967, embora
mantendo o federalismo cooperativo como modelo de organizao do Estado, proporcionou
expressiva expanso dos poderes da Unio. A ditadura militar sustentou a excessiva
concentrao de poder nas mos do Executivo, neutralizando a independncia dos poderes e
as autonomias de estados e municpios.
De maneira geral, a Federao brasileira teve dificuldades para atender aos princpios
dessa forma de organizao territorial de poder desde os seus primrdios. Por suas grandes
heterogeneidades, como j apontado acima, seria impeditivo estruturar as bases da nao sem
a estrutura federativa. A histria da federao brasileira foi marcada por problemas em se
conjugar autonomia e interdependncia com perodos em que a interdependncia significou
centralizaes autoritrias e perodos em que a autonomia significou descentralizao
irresponsvel e descoordenada (ABRUCIO, 2006). Ao longo da histria, o federalismo
brasileiro teve diferentes desenhos constitucionais, com competncias e graus de autonomia
diferenciados e, ao mesmo tempo, conviveu com oscilaes de regimes mais ou menos
centralizados, e mais ou menos democrticos.
In Castro (2005, p. 166-9) credita as alternncias do desenho federativo brasileiro s
mltiplas questes inerentes ao fundamento territorial do Estado. Segundo a autora, o
federalismo como uma forma de organizao territorial das instituies polticas tem por
objetivo acomodar as tenses decorrentes da necessidade de unio das diferenas para formar
uma unidade. Este processo que incorpora e tenta resolver institucionalmente contradies faz
emergir uma dupla questo: o fundamento territorial do Estado que se constitui atravs da

9
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) foi criada em 25 de fevereiro de 1948, pelo
Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), e tem sua sede em Santiago, Chile. Foi criada
para monitorar as polticas direcionadas promoo do desenvolvimento econmico da regio latino-americana,
assessorar as aes encaminhadas para sua promoo e contribuir para reforar as relaes econmicas dos
pases da rea, tanto entre si como com as demais naes do mundo.
51
soberania de um territrio, e a territorialidade da sociedade, ou seja, as formas de insero dos
interesses, dos atores e sujeitos sociais no espao.
10
A formao de uma sociedade com interesses econmicos e polticos, implica uma
diviso territorial que tende a se institucionalizar em prazo maior ou menor. No Brasil, a
histria da conquista territorial deixou marcas profundas no imaginrio poltico nacional. A
tradio unitria durante o perodo colonial e durante o Imprio refletiu-se fortemente na
busca da unidade territorial e forjou, de certo modo, a herana de um imaginrio de unidade e
de identidades nacionais fundamentado na conquista territorial. Este imaginrio est na
origem do mito fundador do Estado no Brasil, atribudo estratgia colonial portuguesa da
conquista territorial. Esta unidade territorial como fundamento da prpria formao do Estado
e da nao no Brasil teve conseqncias importantes e contraditrias. A imposio da unidade
desencadeou disputas regionais
11
de grupos que no se sentiam contemplados pela estrutura
de poder no pas.
Rogata Longhi (1998, p.121) estuda o separatismo no Tringulo Mineiro durante o
perodo da Assembleia Nacional Constituinte de 1988 e levanta alguns problemas inerentes a
federao brasileira que esses movimentos expem:
uma certa contradio entre a identidade nacional e as vrias identidades
regionais; a tenso entre propostas de centralizao e descentralizao
administrativa; a luta por recursos econmicos e investimentos, que ocorrem tanto
no plano nacional, quanto regional e intra-estadual. Como exemplos citamos a luta
travada entre os diversos Estados brasileiros por maior representatividade no
Congresso; a alocao de investimentos e a distribuio de empresas com os Estados
oferecendo vantagens comparativas que somente dilapidam mais rapidamente seus
recursos e seu ambiente.
Segundo Castro (2005, p. 165) a organizao federativa no Brasil era contraditria
com a perspectiva da unidade nos coraes e mentes da elite dirigente do pas. A unidade
longamente forjada no processo histrico de lutas pela consolidao do territrio e para a

10
Neste trabalho, no nos ocuparemos do segundo caso, pois a questo das identidades e particularismos no faz
parte do escopo desse trabalho, no entanto, como tentamos apresentar aqui no ignoramos o potencial dessas
prticas polticas no sistema poltico atual. Concordamos com Castro (2005, p.166) quando afirma que as
dimenses espaciais das identidades, solidariedades e interesses guardam especificidades que, se fazem parte da
estrutura da unidade maior, no podem ser ignoradas quando se tornam particularismos que emergem na
dinmica do sistema poltico.
11
Enquadram-se nesses casos os diversos regionalismos que culminaram em ideologias separatistas. Na
atualidade, existe mais de uma dezena de projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional que prope a
criao de novos estados e territrios federais. Com vista a organizar e acelerar o debate e trmites no
Congresso, foi instalada, em 2003, a Frente Parlamentar sobre a Criao de Novos Estados e Territrios.
Segundo a proposta, esse seria um mecanismo para conduzir a rediviso territorial do pas como forma de
52
construo da nao criou tenses que se encontram at hoje presentes na estrutura federativa
brasileira e tm se consubstanciado nas alternncias entre os momentos de centralizao e de
descentralizao poltico-administrativa na nossa histria republicana.
No entanto, deve se ressaltar que so alternativas no necessariamente excludentes j
que dependem de cada desenho institucional de poltica pblica no mbito federativo. A
descentralizao e o seu oposto, a centralizao, so comportamentos em relao a forma
como se organiza o aparelho poltico-administrativo do Estado e no so encontradas em
estado puro. Acredita-se que existem determinadas polticas com maiores demandas por
articulao federativa pelo carter da questo tratada enquanto outras so abordadas de
maneira mais centralizada
12
. A questo na atualidade que o processo predominante na
estrutura federativa constitucional aps 1988 a consolidao do formato descentralizado de
gesto das polticas pblicas por diversos fatores polticos e econmicos apresentados na
seo a seguir.
2.3 A descentralizao: processo de transferncia de poder para as instncias
subnacionais
A partir dos anos 1980 do sculo passado, o mundo vem assistindo a uma tendncia de
federalizao de Estados e descentralizao do poder poltico e econmico atravs da criao
de entes subnacionais ou da ampliao da autonomia de esferas j existentes. O fenmeno da
globalizao, os movimentos polticos de dissoluo do socialismo, de ruptura do desenho
institucional do Estado desenvolvimentista nos pases de Sul e a quebra do Estado de bem-
estar social contriburam para expanso da tendncia de federalizao das naes.
Abrucio (2006) define a descentralizao como um processo nitidamente poltico que
resulta da transferncia ou conquista efetiva de poder decisrio a governos subnacionais. A
transferncia de poder nas esferas subnacionais pode ocorrer em quatro dimenses: poltica,
quando adquirem autonomia para escolher governantes e legisladores; administrativa, quando
passam a comandar diretamente sua administrao; jurdica, para elaborar legislao referente
s competncias que lhes cabem; tributria, para cuidar de sua estrutura tributria e financeira.
O autor argumenta que a descentralizao resultado de algumas questes
importantes: primeiro, a crise dos governos nacionais que sozinhos no conseguem coordenar
um pas, inclusive um unitrio, devido a crises fiscais e de instrumentos de interveno;

reduzir as desigualdades socioeconmicas e favorecer o desenvolvimento das regies menos assistidas pelo
Poder Pblico.
12
A distribuio de competncias nas polticas setoriais ser abordada nas sees seguintes.
53
segundo, o importante processo de urbanizao do mundo que acentua as heterogeneidades
internas dos pases, tornando os governos locais e seus problemas cada vez mais importantes
para um maior nmero de pessoas entre as reas urbanizadas constitudas como plos de
atrao de populao e investimentos em infraestrutura e as outras regies com menor
densidade tcnica; terceiro, as relaes entre o global e o local que tem acelerado o contato
dos capitais internacionais com governos locais e ressaltado a importncia das regies em
detrimento do governo das naes; quarto, a democratizao dos governos locais que nasceu
da democratizao dos governos nacionais. A expanso do plano nacional foi gerando
demandas por democracia nos planos subnacionais. Tais demandas so cada vez mais difceis
para estados unitrios represarem, e para estados federativos so cada vez mais importantes na
definio do poder.
Affonso (2000) aponta como fatores de difuso da descentralizao e da federalizao:
a expanso do fenmeno da globalizao na fase da mundializao do capital e o consequente
enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos espaos
econmicos regionais que se conectam diretamente com a economia internacionalizada, fora
do controle dos Estados-nao; e a nova ascenso do iderio liberal responsvel pela reduo
do papel do Estado na economia aliada crena de que, com a descentralizao, aumentaria
a eficincia do setor pblico como prestador de servios populao.
De acordo com Pires e Nogueira (2008, p. 36)
a lgica da descentralizao assume variao peculiar em cada espao-tempo,
apresentando-se, sobretudo, na forma de tcnica de arranjo poltico ou de
(re)desenho institucional do modelo federativo no plano constitucional, hiptese em
que se tem em vista a distribuio do poder ou o (re)equilbrio de foras dos diversos
entes integrantes do pacto, por demanda ou por lgica inversa, mediante distribuio
de competncias, responsabilidades e poder poltico-econmico.
Na Amrica Latina no foi diferente com experincias descentralizantes em pases
como Colmbia, Venezuela e Bolvia a partir de reivindicaes de esferas subnacionais. O
Brasil est afinado com essas tendncias formando no curso do movimento de
redemocratizao uma intensa oposio concepo centralista da federao e uma
mobilizao que culmina com valorizao do poder local na reconfigurao institucional do
federalismo na Constituio de 1988.
A descentralizao brasileira no decorreu de fatores externos, alimentou-se de
influncias internas e decorre diretamente de pretenses dos Estados e dos municpios,
especialmente no campo tributrio, em face da emergncia da crise econmica, a partir dos
anos 70, e, ainda, de iniciativa das unidades subnacionais em estratgias de afirmao, no
54
mago da redemocratizao. Affonso (2000) afirma que na Colmbia, Venezuela e Bolvia,
por outro lado, a descentralizao decorreu ou da crise fiscal do Estado centralizado, ou da
perda acentuada de governabilidade com crescimento do narcotrfico, da guerrilha e do
banditismo, ou ainda, da deciso de estender mais eficazmente a ao do governo central ao
plano local.
Na viso de Abrucio (2006, p.86) existem cinco questes importantes que devem ser
solucionadas em qualquer modelo de descentralizao: a constituio de um slido pacto
nacional, o combate s desigualdades regionais, a montagem de boas administraes
subnacionais, a democratizao dos governos locais e a criao de um ambiente de
intergovernamental positivo. Na implantao de um processo descentralizador esses aspectos
muitas vezes so encobertos pela fora do discurso poltico.
A criao de um pacto nacional necessria para evitar uma fragmentao excessiva
entre governos locais e a nao que pode levar a desorganizao econmica, a conflitos e
guerras civis, e por fim, ao separatismo
13
das unidades polticas. Existem diversos exemplos
nos ltimos anos de nacionalismos que produziram pases com grandes dificuldades de
sobrevivncia devido aos confrontos entre um grupo tnico dominante e o restante da
populao. So dilemas bsicos de ordem que pode ser rompida pelos vetores da globalizao
que tende a privilegiar os grupos mais numerosos e com mais territrio nos pases.
Ainda que haja um sentimento de nacionalidade consolidado, preciso combater o
crescimento da desigualdade entre as regies. A criao de polticas redistributivas para as
regies mais pobres ou carentes de infra-estrutura deve estar presente no processo de
descentralizao para evitar o agravamento das diferenas socioeconmicas. Na ausncia
dessas medidas a descentralizao pode aumentar as disparidades entre as partes prejudicando
o desempenho do conjunto federativo.
O desenvolvimento das capacidades administrativas e financeiras dos entes
subnacionais necessrio para que a descentralizao melhore o desempenho da gesto
pblica. Os ganhos de eficincia resultantes da desconcentrao das atribuies no so
obtidos quando faltam recursos necessrios s administraes locais, ou quando estas deixam
de exercer autoridade tributria. Uma equilibrada distribuio de tarefas entre o governo
central e o plano local tende a aumentar a efetividade da ao estatal.

13
Deve se ressaltar que os movimentos separatistas podem possuir vrios fundamentos: questes poltico-
administrativas, tnicas ou raciais, religiosas, ou sociais. Alguns exemplos de movimentos separatistas que
instituram novos Estados nas ltimas dcadas: a Crocia e a Bsnia separadas da antiga Iugoslvia, em 1991 e
1992; o Timor Leste separado da Indonsia em 2002; Montenegro emancipado da Srvia em 2006; e o Sudo do
Sul emancipado do Sudo em 2011.
55
A relao entre descentralizao e democracia no direta e sim uma construo
poltico-institucional que depende das condies sociais, econmicas e polticas existentes em
determinado tempo e espao. Marta Arretche
14
, citada por Abrucio (2006, p.87) afirma: a
concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala ou nvel de governo
encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies que, em cada nvel de
governo, devem processar as decises. O processo de descentralizao no carrega em si o
poder de trazer prticas polticas mais democrticas.
A construo de capacidades poltico-institucionais tanto do poder central quanto dos
poderes subnacionais necessria nos processos descentralizantes devido ao possvel
acirramento dos conflitos entre nveis de governo. A perda de autonomia e competncias
pelos governos centrais pode levar a incertezas e demonstrar a incapacidade em lidar com a
nova realidade. Disputas predatrias como a guerra fiscal
15
entre unidades territoriais tem
origem na fragilidade dos instrumentos de cooperao e coordenao e podem prejudicar o
sucesso do processo de descentralizao. De acordo com Abrucio (2006, p. 88-89)
o governo central deve se habilitar ao repasse de funes e coordenao das aes
mais gerais, atuando em prol do equilbrio entre as regies, fornecendo auxlio
tcnico e financeiro aos nveis inferiores e avaliando as polticas de escala nacional.
Os entes subnacionais, por sua vez, precisam aprimorar sua estrutura administrativa
e seus mecanismos de accountability
16
democrtica. Todas as esferas devem
desenvolver instrumentos e mesmo uma cultura poltica vinculados s relaes
intergovernamentais, em particular no caso do governo central, em razo de seu
papel necessariamente coordenador.
Como aponta a literatura sobre o tema, o processo de descentralizao do Estado
federativo bastante complexo e possui conseqncias diversas dependentes do contexto
poltico-econmico. As assimetrias entre as regies, principalmente em grandes federaes,
como o caso do Brasil, tendem a acentuar as disputas no campo poltico com a

14
ARRETCHE, M. A descentralizao das polticas sociais no estado de So Paulo: 1986-94; relatrio sntese.
In: Balano e perspectivas da descentralizao das polticas sociais no Brasil; relatrio. So Paulo, 1996.
15
A guerra fiscal um fenmeno que emerge quando iniciativas polticas (o uso de benefcios e iniciativas
fiscais) dos governos subnacionais adquirem conotaes negativas e geram efeitos econmicos perversos em
decorrncia do carter insuficiente ou conjunturalmente inoperante do quadro poltico-institucional que regula os
conflitos federativos, o qual se revela incapaz de garantir um equilbrio mnimo entre interesses locais de forma a
evitar efeitos macroeconmicos e sociais perversos (CAVALCANTI; PRADO, 1998, p. 7).
16
A accountability um conceito amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados participarem da
definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis (CLAD, 2000). A
accountability definida tambm como a obrigao de prestar contas e assumir responsabilidades perante os
cidados imposta queles que detm o poder de Estado, objetivando criar transparncias e, consequentemente,
maiores condies de confiana entre governantes e governados (LEVY, 1999, p. 390). O grau de accountability
de uma burocracia explicado pelas dimenses contextuais da administrao pblica, por meio da textura
poltica e institucional da sociedade, dos valores e costumes tradicionais partilhados na cultura e da prpria
histria.
56
desconcentrao das polticas. A trajetria da descentralizao brasileira e seus rebatimentos
na criao de uma renovado pacto federativo sero apresentados a seguir.
2.3.1 O marco legislativo do processo de descentralizao: aspectos da Constituio de 1988
O texto constitucional de 1988 redefiniu o desenho federativo do Estado brasileiro ao
afirmar que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos
Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio. A Constituio consagrou um
desenho de federao que fornece aos Municpios status de entes da federao similar ao dos
estados e da Unio. No existe experincia similar internacionalmente a no ser o caso da
ndia com diversas particularidades. Esta definio constitucional foi acompanhada de uma
descentralizao fiscal e de polticas pblicas sem similar na histria do pas. Em seu artigo
1, o texto constitucional afirma que: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos (...):.
Uma complexa trama normativa se desenvolve a partir do princpio federativo definido
no artigo 1: no Ttulo III, da Organizao do Estado, nos arts. 18, 25, 29, 32, 33, 34, est
colocada a organizao poltico-administrativa e autonomia; nos arts. 20 e 26 a disposio dos
bens; nos arts. 21, 22, 23, 24, a distribuio de competncias; dos arts. 37 a 43 a
administrao; nos arts. 34 e 35 a integridade da federao e excees que autorizam
interveno, entre outras previses e por fim, o Art. 60, que regulamenta os procedimentos
para reformar o texto constitucional, define no seu 4, inciso I, que a forma federativa do
Estado brasileiro no ser objeto de deliberao por meio de Emenda Constitucional, o que
caracteriza a Federao como clusula ptrea, no sujeita a revogao ou modificao.
Posteriormente, buscando fortalecer as estratgias de descentralizao, a Emenda
Constitucional
17
n 19, de 4 de julho de 1998, introduziu na ordem constitucional, por artifcio
de nova redao dada ao art. 241, a noo de gesto associada de servios pblicos, prevendo
sua instrumentalizao por consrcios pblicos ou por convnio de cooperao:
a Unio, os Estados, o Distrito Federal, e os municpios disciplinaro por meio de lei
os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios prestados. (BRASIL, 1988).

17
A Emenda Constitucional veio complementar o desenho federativo decorrente da Constituio da Repblica,
em especial nos aspectos cooperativos do federalismo (PIRES; NOGUEIRA, 2008, p.55).
57
A Emenda Constitucional criou entre juristas o entendimento de que a matria deveria
ser disciplinada por lei especfica. Segundo Nogueira e Pires (2008, p.39) a providncia foi
reconhecida como potencializadora de um novo captulo do federalismo cooperativo no
Brasil.
A partilha constitucional dos poderes poltico e administrativo dos entes federativos
feita segundo arranjo complexo, que associa mltiplos critrios de repartio. Nesse sentido, a
diviso dos poderes estatais rege-se por competncias privativas da Unio, com a
possibilidade de que os Estados recebam mediante delegao da ordem central, parcela de
poder originalmente atribuda quela (art.22); competncias comuns da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos municpios (art. 23
18
); competncias da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal para legislar concorrentemente (art.24); competncias enumeradas
exclusivamente para a Unio (arts. 21 e 22); competncia prevista para o Municpio, a partir
do mote do interesse local de suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber (art.
30); competncias remanescentes para Estados e para o Distrito Federal (art. 25).
Em sntese, a nova Carta Constitucional acolheu a viso do federalismo cooperativo,
que aparece num plano mais geral no artigo 23, e num plano mais especfico em artigos
referentes s polticas
19
, como por exemplo, a idia de regime de colaborao da Educao.
Alm disso, a Constituio definiu um papel importante para a Unio em termos nacionais,
nos mbitos normativos, indutivo e redistributivo. No entanto, o modelo de distribuio de
competncias no federalismo brasileiro, ao mesmo tempo em que embasa a cooperao dos
entes federativos, define competncias que especialmente incentivam a atuao competitiva,
como, por exemplo, no arranjo de competncias em questes tributrias e de desenvolvimento
econmico. Em uma perspectiva intermediria, o apoio da centralizao do poder no mbito
da Unio, em reas relevantes, como a poltica do Sistema nico de Sade - SUS
20
, alimenta
a conscincia de uma unidade federativa nacional
21
.

18
No pargrafo nico do artigo 23 previsto que leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional. (BRASIL, 1988).
19
As competncias comuns foram dispostas no arranjo federativo brasileiro de tal modo que constituram
complexos sistemas tendo em vista que a elas compete a organizao de formas de ateno s complexas
demandas da populao brasileiras. Na poltica de Educao, a educao infantil atribuda ao municpio e a
responsabilidade pelo ensino fundamental compartilhada entre municpios e estados. J nos anos finais,
atribuio dos estados, sem que os municpios estejam impedidos de participar. O ensino mdio e o ensino
superior so atribuies comuns entre estados, Distrito Federal e Unio. A educao inclusiva e a educao de
jovens e adultos so atribuies comuns das trs esferas federativas.
20
O desenvolvimento do Sistema nico de Sade (SUS) uma forma fundamental de colaborao federativa
estabelecida pelo texto constitucional e pela Lei Orgnica da Sade. Segundo Abrucio, Sano e Sydow (2010, p.
26) trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador,
58
De acordo com Pires e Nogueira (2008, p. 39), na Constituio de 1988, a
descentralizao ora tratada no sentido que tradicionalmente se lhe reconhece na
federalizao de Estados unitrios ou na reconfigurao do federalismo como processo de
reordenamento poltico-administrativo; ora no sentido de mecanismo democrtico de
acoplamento da esfera pblica governamental com outros ncleos de poder, conforme se
extrai do pargrafo 1 do artigo 1 da Constituio da Repblica; ora ainda como estratgia de
delegao administrativa ou de cooperao negociada entre atores governamentais que se
relacionam por meio de arranjos prprios.
2.3.2 A trajetria da descentralizao do Estado brasileiro: da redemocratizao aos dias
atuais
Com a redemocratizao, o pas entra em um novo estgio do seu pacto federativo. As
elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da
transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando pela vitria de Tancredo
Neves no Colgio Eleitoral at chegar Nova Repblica e Constituinte. Segundo Abrucio,
Sano e Sydow (2010), lideranas municipalistas associaram o tema da descentralizao
democratizao e participaram ativamente de diversos pontos da Constituinte de 1988. Em
uma oposio ao paradigma vigente no regime militar, caracterizado pela concentrao de
poder e pela estruturao hierrquica das relaes federativas, diversos setores polticos
solicitavam uma nova distribuio do poder e uma organizao do Estado que desse maior
autonomia s instncias subnacionais.
Para Abrucio (2006, p. 96-97) o novo federalismo que nasceu no Brasil resultou da
unio de foras descentralizadoras com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do
enfraquecimento do governo federal num contexto de esgotamento do modelo de estado que
teve sua origem na Era Vargas e continuou na poltica nacional-desenvolvimentista do
governo militar. O projeto bsico desses atores polticos era fortalecer os governos
subnacionais, e para alguns deles, democratizar o plano local. Questes relativas
coordenao federativa e instrumentos de atuao nacional nesse momento ficaram em
segundo plano.
Segundo Rocha e Faria (2004, p.3) a descentralizao galvaniza o interesse de
diversos atores e ganha um lugar central no leque de objetivos que orientaram a redefinio

indutor e financiador da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto
na implementao como na produo do consenso sobre a poltica.
21
A maioria das experincias de consorciamento est situada no campo das polticas de sade.
59
das instituies polticas brasileiras. A descentralizao tornou-se um remdio para todos os
defeitos da antiga estrutura governamental sendo adotado por uma multiplicidade de atores
com os mais diversos interesses e significados.
A descentralizao foi assimilada pelos atores polticos regionais e locais tanto como
parte uma de estratgia de racionalizao tcnico-administrativa quanto como uma estratgia
de democratizao. No primeiro caso estabeleceu-se uma relao entre descentralizao e
eficincia, no segundo, a descentralizao associa-se a valores como universalizao e
capacidade de controle do Estado pela sociedade (ROCHA; FARIA, 2004).
No entanto, a descentralizao no deve ser enxergada como a panacia para os
problemas da estrutura federativa brasileira. Ainda no perodo de redemocratizao j
existiam problemas relacionados coordenao intergovernamental predominante, que foram
marcados por duas questes principais. A primeira foi configurao de caractersticas
predatrias resultantes da competio no cooperativa que predominava nas relaes dos
estados com a Unio e deles entre si. Desde o final do regime militar, as relaes
intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela capacidade de os estados repassarem
seus custos e dvidas ao governo federal sem se responsabilizar por esse processo, mesmo
quando assinavam contratos federativos. Nas relaes entre estados o aspecto predatrio
esteve vinculado guerra fiscal que comeou a ganhar fora com a Constituio de 1988 e
ainda continua em vigor como prtica federativa.
A segunda questo se refere compartimentao das obrigaes federativas, em que
cada nvel de governo procurava encontrar o seu papel e no havia incentivo previsto para o
compartilhamento de tarefas e a atuao em consrcios. Um jogo de empurra entre as
instncias governamentais decorreu desse processo com resultados bastante perversos para o
conjunto das polticas pblicas. O jogo de empurra acontece quando os entes federativos no
assumem s obrigaes impostas constitucionalmente e atribuem s outras esferas o
desenvolvimento de determinadas polticas. Tal fato bastante corriqueiro quando existem
competncias comuns, por exemplo, na implementao de grandes infraestruturas como
hospitais ou rodovias ou na fiscalizao do exerccio de atividades econmicas de impacto ao
meio ambiente.
O movimento de descentralizao poltica e fiscal, iniciado neste perodo e
institucionalizado pela Constituio de 1988 frente nova configurao do Estado e presso
de movimentos sociais pelo fim do regime militar e do autoritarismo centralizador, exerce
papel fundamental para a afirmao do nvel municipal como instncia decisria dos
processos relacionados ao planejamento urbano no Brasil. Tal descentralizao confere aos
60
governos locais funes atribudas at ento s esferas estadual e federal, tais como a poltica
habitacional, o sistema virio e de circulao, educao, sade, assistncia social, dentre
outros.
Segundo Rocha e Faria (2004, p.4),
a descentralizao fundamentou-se na crena de que uma maior autonomia aos
governos subnacionais equacionaria os problemas das relaes intergovernamentais
no Brasil uma vez que no contexto de redemocratizao, destacava-se a questo da
hipertrofia do poder da Unio em detrimento dos estados e municpios.
A busca de um equilbrio que concilie integrao e autonomia, diversidade e unidade
regional e local contribui para que o federalismo assuma tendncias e dinmicas diferenciadas
ao longo do tempo histrico. O federalismo centrpeto aquele que se dirige para o centro, ou
seja, em que h uma predominncia de atribuies para a Unio, uma centralizao. O
federalismo centrfugo aquele que procura se afastar do centro, isto , permite que os
estados-membros tenham maior autonomia financeira, administrativa, poltica e jurdica.
Entretanto, o movimento de descentralizao que confere poder e autonomia aos
municpios no significa que o modelo adotado nas origens da redemocratizao estivesse
isento de problemas. Se por um lado diversas municipalidades desenvolveram inovaes
institucionais
22
para tratar as novas demandas que lhe forma atribudas, criando novos
desenhos de polticas para questes importantes do cotidiano dos municpios, por outro, a
grande maioria ainda se mantm no discurso poltico da redistribuio das receitas entre os
entes federativos e na reclamao pelo tratamento desigual por parte dos governos federal e
estadual. Os episdios de delegaes de prefeitos indo a Braslia solicitar maiores repasses de
recursos federais so constantes assim como a formao de frentes parlamentares pleiteando a
alterao da legislao de distribuio e novas formas de diviso dos tributos arrecadados.
Os resultados obtidos foram bastante dspares pelo pas, acompanhando, em boa
medida, a desigualdade que marca a federao brasileira. Ainda mais porque, ao adotar o
municpio como ente federativo pleno, negligenciou-se que a desigualdade intermunicipal

22
O banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania apresenta uma grande diversidade de experincias
inovadoras realizadas por municpios de todo o pas entre 1996 e 2005. O Programa Gesto Pblica e Cidadania
foi criado em uma iniciativa conjunta da Fundao Getlio Vargas de So Paulo e da Fundao Ford. Seu
objetivo era identificar, analisar e disseminar prticas inovadoras de governos subnacionais (estados, municpios
e povos indgenas, incluindo o Executivo, Legislativo e Judicirio) voltados ao fortalecimento da cidadania e
melhoria da qualidade de vida coletiva. O Programa tinha por foco experincias polticas, programas, projetos
ou prticas com impacto positivo no fornecimento de servios pblicos, passveis de reproduo em outras
localidades, que utilizassem recursos e oportunidades de maneira responsvel e que ampliassem o dilogo entre a
sociedade civil e os agentes pblicos. Disponvel em:
http://www.eaesp.fgvsp.br/default.aspx?pagid=EOMDMJQN&menuid=1660
61
at maior do que a macrorregional. De tal modo que os governos municipais ganharam
autonomia, mas muitos deles no tinham condies financeiras, administrativas e polticas
para usufruir da nova condio.
Alguns dos resultados das mudanas foram a ampliao das competncias municipais
e a intensificao da vida poltica local. Tambm possvel pontuar que em reao ausncia
de um tratamento mais amplo das questes regionais e urbanas, existe uma corrida em busca
da atrao de investimentos e da preparao de condies e vantagens para a instalao de
empreendimentos, sobretudo, por parte da iniciativa privada. A chamada guerra fiscal se
originou nesse processo de abertura e consiste numa competio acirrada que prejudica a
governabilidade de vrios municpios pois est baseada na renncia fiscal de impostos a
serem recolhidos e que deveriam ser reinvestidos na implantao das polticas pblicas locais.
No caso brasileiro, onde a grande maioria dos municpios sofre de aguda precariedade
tcnica, administrativa e financeira, a descentralizao pode ter efeito reverso comprometendo
a oferta de servios e desarticulando as aes pblicas. As desigualdades regionais so um
grande obstculo que apontam para a necessidade de coordenao federativa em um contexto
de grande heterogeneidade e complexidade. Os municpios brasileiros
23
, apesar da imensa
diversidade de quadros sociais, polticos e econmicos, obedecem a um contexto jurdico
nico que no considera as distores regionais da federao.
Entretanto, pode-se afirmar de maneira inequvoca que a descentralizao trouxe
resultados positivos ao pas. Alguns fatos que apontam para esta tendncia so as inovaes
administrativas feitas no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos
inclusive o federal, como no caso do Programa Bolsa Famlia
24
; pela reduo de gargalos de
ineficincia gerados pela excessiva centralizao
25
; e pela presso por maior democratizao
no nvel municipal. No atual contexto poltico, a volta do modelo centralizador de difcil

23
Existem 5566 municpios distribudos nos 26 estados e no Distrito Federal no ano de 2012.
24
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de renda que beneficia famlias em
situao de pobreza e de extrema pobreza em todo o Pas. A criao do Bolsa Famlia teve como inspirao o
Bolsa Escola, programa criado na cidade de Campinas-SP em 1994 e logo em seguida no Distrito Federal em
1995, sendo implementado em 2001 pelo governo federal. No governo Lula o programa foi reformulado,
unificando e ampliando, atravs de um cadastro nico, diversos programas sociais independentes geridos por
administraes burocrticas diferentes. Trata-se da mais importante entre as polticas sociais do governo
brasileiro e sua gesto na atualidade descentralizada e compartilhada entre a Unio, estados, Distrito Federal e
municpios. Os entes federados trabalham em conjunto para aperfeioar, ampliar e fiscalizar a execuo do
Programa.
25
A tese de que a centralizao excessiva causa ineficincia na implementao de polticas pblicas deve ser
avaliada caso a caso, no desenho de cada poltica, no entanto, h certo consenso na literatura em torno da idia
de que possibilidade dos entes subnacionais participarem do desenvolvimento, implantao e avaliao das
polticas pblicas aumenta a eficcia e a capacidade de atendimento dos objetivos traados pelo melhor
conhecimento do territrio e do pblico-alvo a ser atingido. O controle e da participao social na gesto das
62
concepo devido impossibilidade de administrar a partir de Braslia toda a complexa
organizao social e territorial do espao brasileiro.
2.4 As relaes entre instncias de governo no Estado brasileiro: competio e
cooperao no so comportamentos excludentes
A adoo do municpio como ente federativo pleno no observou que a desigualdade
entre municpios at maior do que entre regies. Como j mencionado, apesar de ganhar o
status de ente federativo, os municpios no estavam preparados do ponto de vista financeiro,
tcnico-administrativo e poltico para sua nova condio.
Esta situao desencadeou o comportamento denominado pelo ento prefeito do
municpio de Santo Andr, Celso Daniel, do municipalismo autrquico, ou seja, a crena de
que as prefeituras conseguiriam isoladamente formular e implementar todas as polticas
pblicas pelas quais a partir de ento eram responsveis. Esta concepo se mostrou
rapidamente imprpria no s pela incapacidade institucional da imensa maioria das
municipalidades brasileiras como tambm em razo de muitos problemas terem uma natureza
que no se limita ao recorte adminstrativo dos municpios. A maioria das questes setoriais
demanda abordagem intermunicipal em alguns casos, interestadual -, sendo que em alguns
pontos pode haver impacto nacional
26
.
De acordo com Abrucio, Nobu e Sydow (2010, p.23) a mentalidade autrquica criou
uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no-cooperao so muito
altos como no caso das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos
incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. Dessa forma, o
municipalismo no um comportamento que tem incentivos institucionais socioculturais para
se reproduzir. Os prefeitos enfrentam vrios dilemas para cooperar, pois as estratgias
cooperativas podem no ser as melhores para suas carreiras ou mesmo para suas cidades.
Uma mesma estrutura administrativa pode adotar posturas cooperativas ou
competitivas em momentos ou assuntos diferentes. Essa escolha, no entanto, uma deciso
claramente poltica e tomada pelos chefes da administrao municipal que podem ponderar os

polticas pblicas tambm so incentivados por prticas descentralizadas o que colaboraria para o aumento da
eficincia.
26
Por exemplo, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (BRASIL, 2007), instituda pela Lei Federal n 9.443 de
8 janeiro de 1997, adota a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento territorial. A gesto e planejamento
ambiental tem adotado as bacias hidrogrficas como unidade de atuao, pois a partir do comportamento das
condies naturais e das atividades humanas nelas desenvolvidas so evidenciados todos os processos e
dinmicas ambientais e urbanas. De acordo com Guerra (2006), as bacias hidrogrficas integram uma viso
conjunta das mudanas significativas alteraes, efeitos e/ou impactos e suas conseqncias.
63
seguintes aspectos: 1) incerteza sobre a cesso de poderes e os reflexos sobre sua carreira e
para a prpria autonomia da cidade; 2) do ponto de vista eleitoral os ganhos e as perdas s
so computadas no plano municipal; 3) no que se refere competio partidria, a disputa
para deputado estadual ou federal pode ocorrer contra os prefeitos das municipalidades
vizinhas; 4) por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao,
principalmente, se no houver uma arbitragem federativa efetiva e os custos puderem ser
repassados a outros mantendo os benefcios colhidos.
Por exemplo, em polticas de sade muitas prefeituras costumam comprar ambulncias
que realizam o transporte de pacientes para municpios que tenham infraestrutura e evitam a
despesa de financiamento de um hospital municipal prprio. Competir pela instalao de uma
grande empresa e vencer a concorrncia no mbito regional pode fornecer maior capital
poltico e econmico do que atuar de maneira integrada com os vizinhos na construo de
uma poltica regional de investimentos no setor produtivo.
Enquanto o comportamento autrquico for predominante entre os municpios, existir
a possibilidade da cooperao apenas quando certas condies ocorrerem, de maneira isolada
ou conjuntamente: 1) a existncia de uma forte identidade regional (para alm da municipal),
que ser mais slida se alicerada em instituies duradouras, sejam estatais ou societais; 2)
uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a
colaborao ou garantindo recursos apenas se houver parcerias; 3) caso haja fruns ou rbitros
federativos que tomem decises em prol da cooperao.
No perodo ps-Constituinte a dificuldade ou desinteresse pela cooperao se estendeu
tambm aos governos estaduais. De acordo com Abrucio, Nobu e Sydow (2010, p.24) houve
um primeiro perodo entre 1982 e 1994 em que predominou um federalismo estadualista no
qual os estados puderam repassar irresponsavelmente seus custos financeiros Unio e a
municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas.
Com o Plano Real (julho de 1994) veio a crise fiscal e estabeleceu-se um segundo perodo em
que os governadores tiveram de fazer um forte ajuste nas contas pblicas e na mquina
administrativa.
Dessa forma, a ao coordenadora dos estados junto aos municpios no foi vista, no
geral, como uma prioridade, pois se imaginava que ela poderia implicar em mais gastos num
momento de conteno de despesas. Tal viso vem sendo progressivamente alterada em
alguns estados, principalmente aps a consolidao da legislao federal sobre consrcios
pblicos, com a formulao de polticas de incentivo atuao consorciada em conjunto com
os municpios em determinadas questes setoriais.
64
Gustavo Machado
27
(2009), citado por Abrucio, Nobu e Sydow (2010, p.24), ressalta o
custo (poltico) das transaes federativas para atuar na coordenao dos municpios. Os
governadores tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies onde pode
haver a convivncia de aliados e adversrios. Existe um dilema em relao diviso poltica
dos bnus e o nus destas aes.
Segundo o autor existiriam trs possibilidades para os governos estaduais: 1) no atuar
em prol da colaborao intergovernamental numa mesma rea estadual; 2) faz-lo de maneira
seletiva atuando apenas em lugares com maioria governista; 3) apoiar iniciativas de maneira
informal, evitando uma ao institucional e duradoura, de modo que o Executivo estadual
possa sair destes acordos com as cidades caso haja um impasse poltico.
Assim como os governos estaduais, o nvel federal no obteve muitos incentivos para
a cooperao logo aps a Constituio de 1988, pois havia perdido recursos e poder e adotou
a estratgia de repassar encargos, principalmente para os municpios. Alm disso, de forma
estrutural, no fcil montar parcerias como os governos subnacionais pelo pas afora, seja
pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pelas dificuldades
para arbitrar as divergncias de interesse entre os membros da prpria coalizo governista,
que apiam o presidente, mas so adversrios no plano local (ABRUCIO; NOBU; SYDOW,
2010).
No entanto, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a Unio
comea a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a federao com a
criao de formas de coordenao nacional das polticas baseadas na induo dos governos
subnacionais a assumirem encargos, mediante distribuio de verbas, cumprimento de metas e
medidas de punio, tambm normalmente vinculadas questo financeira, alm da utilizao
de instrumentos de redistribuio horizontal no FUNDEF
28
. Outros aspectos importantes
foram a adoo de polticas distributivas de renda populao a partir do governo federal, a

27
Machado, G. G. Gesto metropolitana e autonomia municipal: dilemas das transaes federativas. Belo
Horizonte: Editora PUC Minas, 2009.
28
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF) foi institudo pela Emenda Constitucional n. 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.
9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi
implantado, nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemtica de
redistribuio dos recursos destinados ao Ensino Fundamental. A maior inovao do FUNDEF consistiu na
mudana da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no pas (1 a 8 sries do antigo 1 grau), ao
subvincular a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados Educao. A
Constituio de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municpios Educao. Com a Emenda
Constitucional n 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da arrecadao global de Estados e
Municpios) ficam reservados ao Ensino Fundamental. Alm disso, introduz novos critrios de distribuio e
utilizao de 15% dos principais impostos de Estados e Municpios, promovendo a sua partilha de recursos entre
65
aprovao de um conjunto de leis e emendas constitucionais que impedem as presses
conjunturais por recursos ao nvel federal e o estabelecimento de instrumentos de avaliao
das polticas realizadas no nvel descentralizado, especialmente na rea educacional
(ABRUCIO, 2006).
Simultaneamente s aes de coordenao federativa implementadas pela Unio
cresceram as parcerias horizontais entre municpios, especialmente os consrcios. Embora
ainda em pequeno nmero neste perodo, diante dos problemas em relao competio e
descoordenao, as experincias consorciadas ganharam espao na agenda poltica de alguns
municpios brasileiros, principalmente nas questes ambientais e de sade, alm do
desenvolvimento regional.
Nas gestes seguinte do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010), a
conscincia da necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se, abarcando tambm a
Assistncia Social e Segurana Pblica. A unificao das polticas de transferncia direta de
renda
29
, que estavam pulverizadas no governo Fernando Henrique, foi importante do ponto de
vista da coordenao federativa, pois fornece um maior controle e efetividade da articulao
com os governos locais.
Alm desses avanos, no ponto que interessa ao nosso trabalho, houve o incentivo a
adoo de novas institucionalidades territoriais para a coordenao federativa, com a criao
da lei federal dos consrcios pblicos, instrumento fundamental para aumentar a cooperao
entre instncias. A Subchefia de Assuntos Federativos, integrante da Secretaria de Relaes
Institucionais
30
, ligada diretamente Presidncia da Repblica teve importante papel no
auxilio aos municpios e no fortalecimento do associativismo.
A Subchefia de Assuntos Federativos tem entre suas principais atribuies: operar as
relaes de negociaes e parcerias com os Prefeitos por meio do Comit de Articulao
Federativa - CAF; operar o sistema de atendimento aos Estados e Municpios (Governadores,
Prefeitos e Secretrios); e pautar no Governo Federal as questes federativas. Segundo
informaes da Secretaria de Relaes Institucionais (2012) esta um rgo vinculado
Presidncia da Repblica e no executa nenhum programa, mas tem entre os seus principais
eixos de ao o atendimento institucional e a cooperao federativa por meio da coordenao

o Governo Estadual e seus municpios, de acordo com o nmero de alunos atendidos em cada rede de ensino.
Disponvel em http://mecsrv04.mec.gov.br/sef/fundef/default.shtm
29
A lei n 10.836 de 9 de janeiro de 2004 unificou os programas de tranferncia de renda do governo federal:
Programa nacional de renda mnima vinculada a Educao Bolsa Escola, Programa nacional de acesso a
alimentao, Programa nacional de renda mnima vinculada a sade Bolsa Alimentao, Programa do Auxlio-
gs.
66
do Comit de Assuntos Federativos, articulao de agendas compartilhadas; reforma
tributria; reforo da base tributria prpria dos entes federados; mediao na construo de
Polticas e Programas Federativos; e apoio a difuso e implantao de consrcios pblicos.
De acordo com Abrucio, Nobu e Sydow (2010, p.25), as principais formas de evitar ou
reduzir o dilema federativo
31
no nvel da Unio seriam: 1) adotar um modelo de intensa
negociao e barganha envolvendo governadores e prefeitos com a devida costura poltica
para evitar problemas de implementao das polticas; 2) criar um conjunto de regras claras
nas polticas pblicas, de modo que elas produzam um universalismo de procedimentos junto
a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando a adeso de
oposicionistas aos programas do governo federal; 3) criar arenas ou instituies federativas
mais estveis favorecendo formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento.
As maneiras de reduzir o dilema federativo no mbito do governo federal necessitam,
na viso dos autores, de uma intrincada rede de articulao poltica que legitime a formao
de novas institucionalidades. H uma necessidade, sobretudo de capacidade poltica por parte
dos atores envolvidos para a criao de procedimentos que avancem de modo a superar as
dificuldades enfrentadas por Estados e municpios.
As esferas estadual e local, especialmente a ltima, foram desafiadas por mltiplas
dificuldades devido s novas responsabilidades no desenho das polticas pblicas e,
principalmente, do afastamento da Unio da prestao direta de servios e do perfil do
financiamento das polticas. A resposta prtica a esse quadro foi a criao de mecanismos
cooperativos entre as diversas esferas de governo, como os consrcios pblicos, conjugados
com arranjos entre o Estado e o setor privado para o enfrentamento das questes relacionadas
ao emprego, segurana, meio ambiente e mesmo o acesso a equipamentos bsicos, em face da
insuficincia de recursos pblicos e inadequao dos modos de gesto para o atendimento das
demandas sociais.
Apesar de assumir maior nmero de atribuies os municpios no contam com aporte
financeiro, materiais e recursos para implantao das diversas polticas pblicas. Os
municpios de pequeno porte, que compem a grande maioria do quadro brasileiro, no se
encontram preparados para suprir todas as demandas assumidas e tornam-se dependentes de
municpios maiores que exercem alguma liderana regional. O movimento de

30
A fundamentao legal da Secretaria de Relaes Institucionais est presente na Lei n 11.204, de 5 de
dezembro de 2005 e no decreto n 6.207, de 18 de setembro de 2007.
31
Dilema federativo consiste na situao de diviso vivida pelos entes federativos entre manter o seu nvel de
atuao segmentada nas polticas pblicas e incorrer ao risco de ser ineficiente ou se articular com outros nveis
ao custo de perder poder e visibilidade poltica.
67
descentralizao do estado traz a necessidade de se repensar as atividades no nvel local
assumindo novas responsabilidades e papis.
Como apontado acima, o grande desafio na instituio de um federalismo mais
cooperativo no Brasil encontra-se no fortalecimento dos incentivos s parcerias e no
estabelecimento de relaes intergovernamentais que forneam capacidade de participao e
negociao a estados e municpios. At a criao da lei federal n 11.107/2005 dos consrcios
pblicos (BRASIL, 2005), a indefinio de perfil da estrutura cooperativa e a impreciso das
fronteiras de competncia fizeram com que a Unio dificultasse o processo de
descentralizao, interferindo na autonomia dos outros nveis de poder. Entretanto, esse
quadro vem se alterando com a contnua expanso, nos ltimos anos, de experincias de
atuao integrada, incentivadas pelos nveis estadual e federal.
As relaes intergovernamentais devem ser regidas pela construo de redes de
controle e cooperao e no por uma dicotomia entre centralizao e descentralizao. Nas
palavras de Abrucio (2001, p.35),
a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabelea
uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependncia
entre eles. Este equilbrio revela-se essencial, pois as Federaes so, por natureza,
marcadas pela diversidade e pelo conflito, por um lado, e pela necessidade de
compatibilizar, democraticamente, os propsitos locais com os nacionais, por outro.
preciso estabelecer, ento, um relacionamento intergovernamental que evite a
desagregao, a descoordenao e a competio selvagem entre os entes federativos,
construindo um ambiente de cooperao sob um marco pluralista.
O modelo de federalismo implantado de forma incompleta na ordem constitucional
pressupe mecanismos institucionais e contratuais que vo alm do contedo escrito na
Constituio, construdos a cada negociao e barganha entre os entes federativos. Nesse
modelo necessrio enfatizar o aspecto das negociaes polticas presentes no federalismo.
Para superao das dificuldades de articulao, fez-se necessria a presena de
legislao capaz de estimular o pluralismo, com proteo institucional dos direitos e posies
autnomas dos entes federados envolvidos, e do controle plural por parte destes no tocante
aos atores institucionais. O caminho dessa superao foi principalmente, o da pactuao entre
entes federados, na arena de instncias de cooperao, na forma de consrcios pblicos
institucionalizados como aparato jurdico-administrativo apto a instrumentalizar a consecuo
de objetivos comuns e a articulao intergovernamental.
De acordo com Pires e Nogueira (2008, p.54), na descentralizao foi imposta
68
a defesa de certa flexibilidade dos arranjos institucionais, contratuais e dos processos
e procedimentos para que possam responder s especificidades das experincias e
dos contextos de sua aplicao, seja em razo da situao de cada municpio no
quadro geral e ento amparado por sua autonomia -, seja integrado em
microrregies, aglomeraes urbanas ou regies metropolitanas, quando o interesse
local deve ser harmonizado com o interesse regional, na delicada tenso das
autonomias municipal e do Estado-membro.
No enquadramento da lgica consorciada a descentralizao foi tomada como uma
estratgia administrativa de gesto e de eficincia alocativa de recursos, sem desprezar, no
entanto, que os mecanismos de delegao ou de cooperao podem tambm ser vistos como
tcnica de revigoramento da eficcia do federalismo e compensao de possveis
desequilbrios.
Abrucio, Sano e Sydow (2010) afirmam que as anlises sobre o federalismo brasileiro
privilegiaram, nos ltimos anos, a descentralizao e a questo do peso poltico e econmico
dos entes federativos nas relaes intergovernamentais. No entanto, para os autores h uma
outra linha importante e com bibliografia crescente que discute a questo da cooperao e
coordenao entre os nveis de governo, tanto no plano horizontal como no vertical. A
discusso do associativismo territorial procura entender quais fatores favorecem ou dificultam
o entrelaamento e as parcerias intergovernamentais, destacando a influncia para a
governana scio-poltica no Brasil.
Ainda segundo os autores, existem duas tendncias atuando sobre o associativismo
territorial no Brasil: 1) h fatores que atrapalham a cooperao, em especial o modo
compartimentado que se faz presente no clculo e na ao dos nveis de governo
32
; 2) a
promessa de federalismo cooperativo presente na Constituio de 1988 tem se expressado em
polticas pblicas e arranjos intergovernamentais de tipo consorciado.
A literatura corrente adota posturas extremas no debate ora enfocando os fatores
extremamente fortes que impedem a cooperao, ora adotando uma postura militante a favor
das formas que garantem a colaborao intergovernamental. Abrucio, Sano e Sydow (2010)
procuram fugir dos extremos, e mostram que a tendncia consorciada tem, de fato, se
fortalecido nos ltimos anos, ganhando novos formatos institucionais. Mas os empecilhos
cooperao ainda continuam fortes. Os autores defendem a hiptese de que houve mudana
na relao entre estas duas tendncias com paulatino crescimento e amadurecimento das aes

32
Esses fatores esto relacionados as ponderaes que os entes federativos devem fazer antes de decidir pela
colaborao: visibilidade poltica das iniciativas e a perspectiva de sucesso eleitoral. Segundo Machado (2010, p.
230) a lgica da eficincia administrativa tende a impor a necessidade de integrao do planejamento e da
gesto, muitas vezes, desconsiderando a tradicional organizao institucional do territrio. A lgica poltica, por
69
de consorciamento e afins, antes bastante fracas em comparao ao modelo de federalismo
compartimentalizado (ABRUCIO; SANO; SYDOW, 2010, p. 22). As razes desta alterao no
equilbrio entre cooperao e no-cooperao precisam ser mais bem compreendidas, assim
como necessrio saber os limites do associativismo territorial.
Os avanos convivem com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas
vezes porque o Executivo federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da
federao brasileira, e noutras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos
intergovernamentais. O aprendizado institucional da federao brasileira, em maior ou menor
velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador
meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentada em que cada nvel
de governo atua isoladamente sem entrelaamento em problemas comuns.
Os desdobramentos da reforma do Estado estabeleceram, portanto, a necessidade de
uma maior sintonia entre os entes federados capaz de produzir articulaes e possibilidades de
cooperao vertical e horizontal. Uma articulao de funes e compartilhamento de recursos
entre os nveis de governo que proporcione a ampliao da eficcia e da eficincia nas
polticas pblicas.
Os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial,
em suma, tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras:
como fazer uma descentralizao em que o municpio uma pea-chave levando em conta a
necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais por meio da
participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados.

outro lado, pode levar as instncias locais a refutarem a ameaa do regional, esquivando-se dele e reafirmando
sua autonomia.
70
CAPTULO 3 - OS CONSRCIOS PBLICOS COMO ALTERNATIVA DE
PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA: A FORMAO DE NOVAS
INSTNCIAS TERRITORIAIS
Este captulo busca analisar as possibilidades trazidas pelos consrcios pblicos nos
diversos campos de polticas pblicas. Para isso, inicia-se com a trajetria das experincias de
associativismo antes da existncia do marco regulatrio federal tendo em vista auxiliar no
entendimento das dificuldades histricas para a cooperao no Brasil. Em seguida, apresenta-
se o contexto poltico de difuso das experincias de consorciamento e da aprovao da nova
lei. As caractersticas da legislao e os reflexos no plano administrativo, poltico e territorial
so apresentados enfatizando as mltiplas possibilidades de consorciamento. Por fim, so
levantadas as polticas setoriais que podem ser desenvolvidas de maneira consorciada com o
objetivo de evidenciar a grande amplitude de questes abordadas.
3.1. A evoluo do associativismo na estrutura federativa brasileira no perodo anterior
ao marco legal dos consrcios pblicos
O objetivo dessa seo apresentar um quadro dos processos de consorciamento antes
da vigncia do marco regulatrio federal. Esse contexto ainda produz reflexos nas iniciativas
de articulao na atualidade j que os consrcios existentes desde esse perodo devem se
adequar a nova legislao.
Aspectos legais
A possibilidade legal de associao entre municpios
33
est presente no pas desde o
sculo XIX. No entanto, naquele momento os municpios no tinham o status constitucional
de entes federados e eram apenas unidades administrativas dos estados. Dessa forma, as
questes relativas aos municpios eram definidas pelas constituies estaduais. Na
Constituio de 1891, existe uma nica meno aos municpios, feita no artigo 68, que diz
que os estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos municpios
em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse (CUNHA, 2004, p. 6).
Na Constituio de 1937 o tema retomado em seu artigo 29, ao dispor que os
municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao

33
Este trabalho aborda apenas a modalidade de associao dos consrcios entre entes federativos, no entanto,
existem diversas formas de parcerias entre entes federativos como as associaes, as agncias, fruns, empresas,
autarquias, redes e cmaras. A trajetria desses modelos deve ser inserida na busca de resoluo dos problemas
comuns ao longo da histria federativa e evidencia a multiplicidade de arranjos possveis mesmo no perodo
anterior a aprovao da lei federal dos consrcios pblicos. A diversidade de modelos de cooperao pode ser
visualizada nos trabalhos de Cruz (2001) para o perodo anterior a lei e em Abrucio, Nobu e Sano (2010) na
avaliao do perodo aps a regulamentao.
71
de servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade
jurdica limitada a seus fins. Cunha (2004) afirma que naquele momento o pas vivia sob o
Estado Novo e, apesar do disposto na Carta de 1937 sobre a possibilidade de associao, o
dispositivo no se efetivou. As relaes entre os governos se davam segundo o estabelecido
por atos unilaterais do governo federal.
A Carta de 1946, embora tenha promovido alguma descentralizao administrativa,
com reforo da autonomia dos entes federados, foi silenciosa quanto possibilidade de os
municpios se associarem para o planejamento e gesto de servios pblicos. A Constituio
de 1967, quando promulgada, tambm no abordava o tema dos consrcios, entretanto, com a
Emenda Constitucional n
o
1 de 1969 foi criada a possibilidade de reunio dos municpios
atravs de convnios. O artigo 13, 3 da referida Emenda afirmava que a Unio, os estados
e os municpios podero celebrar convnios para a execuo de suas leis, servios ou
decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais e municipais. Dessa forma, a
Constituio, que vigorou por mais de vinte anos, passou a prever o estabelecimento de
convnios no artigo 16, 4 , para a realizao de obras ou a explorao de servios pblicos
de interesse comum, cuja execuo ficar dependendo da aprovao das respectivas cmaras
municipais.
Apesar da inexistncia de identificao constitucional especfica para
consorciamentos, na evoluo municipal brasileira, a reunio de municipalidades sempre foi
um fenmeno bastante comum. A previso legal criada pela Emenda Constitucional n
o
1 de
1969 e a viso da doutrina jurdica
34
sustentaram a criao, j na dcada de 1970, de um
nmero ainda que restrito de consrcios administrativos. Em meados da dcada de 1980, com
as primeiras medidas de municipalizao de polticas pblicas, eles comeam a ser utilizados
como aliados da descentralizao. Dessa forma, antes mesmo do novo desenho federativo
formalizado pela Constituio de 1988, os mecanismos de consorciamento se expandem e
ganham visibilidade (Cunha, 2004, p.7).
Vaz (1997) define os consrcios intermunicipais como entidades que renem diversos
municpios para a realizao de aes conjuntas as quais se fossem produzidas pelos
municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume

34
Segundo Batista e outros (2011, p. 41), a previso legal (EC n 1/69) permitiu que Hely Lopes Meirelles,
importante doutrinador no Direito Administrativo, conceituasse os convnios e os Consrcios Administrativos
como acertos celebrados para a realizao de objetivos de interesse comum. Como no so pessoas jurdicas,
no tm capacidade para exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, pelo que de toda
convenincia a organizao de uma entidade civil ou comercial, paralela, que administre seus interesses e realize
seus objetivos, como desejado pelos consorciados. Para o doutrinador, Convnios se realizam entre entidades e
72
maior de recursos. Maria do Carmo Cruz (2001) no livro Novos contornos da gesto local:
conceitos em construo trata das experincias de consrcios no contexto anterior ao marco
regulatrio federal. A autora qualifica-os como
uma forma de organizar a regionalizao de forma ascendente, isto , formado a
partir dos municpios, de suas caractersticas locais e suas dificuldades, para discutir
aes regionais, sem que os municpios percam a sua autonomia. uma parceria
baseada numa relao de igualdade jurdica, na qual todos os participantes
municpios tm a mesma importncia. Os consrcios possibilitam a
territorializao dos problemas. (CRUZ, 2002, p.201)
Segundo Batista e outros (2011), no contexto da legislao do final da dcada de 1960
no era possvel a organizao de uma pessoa jurdica de Direito Pblico para realizar tarefas
tpicas de entes federados, como por exemplo: contratar funcionrios, adquirir insumos,
equipamentos, mquinas, produzir servios de interesse comum etc. As primeiras solues
foram resolvidas mediante a criao de Consrcios sem personalidade jurdica, ou, quando
esta estratgia inviabilizava-se, muitas vezes adotava-se a alternativa de execuo por meio de
ente estatal vinculado ao municpio-sede do Consrcio.
Outra soluo foi consolidada j na dcada de 1980, com os municpios consorciados
criando uma personalidade jurdica de Direito Privado, na maioria dos casos uma Associao
Civil sem fins lucrativos
35
. Assim, no contexto da legislao anterior, os Consrcios
Administrativos tinham as seguintes caractersticas: igualdade jurdica de todos os signatrios;
ausncia de vinculao contratual; liberdade de ingressar e de se retirar; possibilidade de
adeso de outros partcipes; inexistncia de obrigaes recprocas, pois os interesses so
coincidentes; inexistncia de sanes de inadimplncia; necessidade de autorizao legislativa
(BATISTA E OUTROS, 2011).
Portanto, antes da existncia de um marco regulatrio claro para situao dos
consrcios, havia do ponto de vista jurdico e institucional, dois modelos de associao. O
primeiro, ao reconhecer a dificuldade dos Municpios em realizar aes de forma isolada,
propugnava a celebrao de um pacto com a conseqente criao de uma nova pessoa
jurdica. A forma mais adotada, considerando essa concepo especfica, a de associao
civil, regulada pelo direito privado. Esse procedimento levou a uma situao contraditria,

rgos pblicos de espcies diferentes e Consrcios se realizam entre entidades ou rgos pblicos e entidades
privadas (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985).
35
A maioria dos consrcios existentes na atualidade foi criada antes do advento da Lei 11.107 de 2005 e tem esse
formato.
73
com a soma de pessoas jurdicas de direito pblico resultando em uma pessoa jurdica de
direito privado.
A utilizao de estruturas tpicas de associaes civis registradas em cartrio como
pessoas jurdicas de direito privado causava um conflito do ponto de vista organizacional e
administrativo j que apesar de alguns consrcios responderem a legislao pertinente ao
direito pblico, utilizavam-se de instrumentos caractersticos de instituies de direito
privado.
36
Rolnik e Somekh (2004, p.113), por exemplo, discutem a questo da participao
da sociedade civil nos consrcios, no contexto anterior a lei n 11.107/2005: embora os
consrcios representem um passo importante na cooperao horizontal entre municpios, seu
carter essencialmente monotemtico e a no participao da comunidade os tornam limitados
como alternativa de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica .
Vaz (1997) afirma que os consrcios possuem personalidade jurdica, estrutura de
gesto autnoma e oramento prprio, podendo dispor de patrimnio prprio para a realizao
de suas atividades. Os recursos podem vir de receitas prprias que venham a ser obtidas com
suas atividades ou a partir das contribuies dos municpios integrantes, conforme disposto
nos estatutos do consrcio. Todos os municpios podem dar a mesma contribuio financeira,
ou esta pode variar em funo da receita municipal, da populao, do uso dos servios e bens
do consrcio ou por outro critrio julgado conveniente.
Em muitos consrcios predominavam as normas do setor privado para a administrao
dos recursos humanos, o regime de admisso de pessoal, a aquisio de materiais, a
contratao de servios de terceiros e a utilizao de servios contbeis. Entretanto, como no
exemplo dos consrcios de sade, os recursos financeiros eram decorrentes de repasses de
dinheiro pblico por parte de convnios com os estados e o governo federal. O patrimnio
formado com a utilizao de recursos pblicos passava a ser fiscalizado por normas do direito
privado.
Cunha (2004), tambm trabalhando a discusso das iniciativas consorciadas no
perodo anterior a lei, afirma que o debate sobre a pertinncia dos consrcios intermunicipais
no livre de polmicas. Segundo a autora, especificamente em relao ao setor de sade
onde se observa o maior nmero de consorciamentos ocorreu um intenso debate independente
do modelo jurdico utilizado:
as posies contrrias ao uso deste instrumento utilizam argumentos de que os
consrcios refletem efeitos negativos da descentralizao de polticas pblicas,

36
Este fato tambm se aplica a outras modalidades de associativismo territorial existentes no perodo, como, por
exemplo, as associaes microrregionais de municpios.
74
como descoordenao entre entes governamentais e fragmentao de recursos
financeiros. Estas estruturas competiriam com as atribuies dos Estados-membros e
so de baixa institucionalidade. Como argumentos favorveis, aparecem aqueles que
afirmam que os consrcios so instrumentos de relaes intergovernamentais
cooperativas, com potencial para superar assimetrias de capacidades e permitir o
exerccio das novas responsabilidades dos entes governamentais no setor sade
(CUNHA, 2004, p.7).
No entanto, no perodo ps-Constituinte deve-se enfatizar que os consrcios foram
implantados em tempos de reforma do Estado como iniciativas de correo de distores da
gesto do sistema, com potencial para consolidar o processo de descentralizao de forma
cooperada e coordenada. A direo e a extenso da descentralizao na implantao das
reformas de polticas setoriais brasileiras conformaram, nesse sentido, campo de surgimento e
desenvolvimento de consrcios, ainda com algumas limitaes institucionais devido
inexistncia do marco regulatrio nacional para essa modalidade de associativismo.
No ano de 1990, a legislao do Sistema nico de Sade estabeleceu expressamente a
existncia de consrcios pblicos, por meio da Lei n 8.080 e Lei n 8.142, que compem os
marcos legais da Poltica Pblica de Sade. A insero dos consrcios na organizao do SUS
se explica por um dos princpios fundamentais do sistema, a hierarquizao dos servios. Os
servios de ateno primria de sade passaram a ser uma atribuio e responsabilidade de
todos os municpios, que independentemente do tamanho e da condio financeira, deveriam
prover esta modalidade de assistncia. O consrcio adaptou-se perfeitamente s necessidades
de organizao do modelo assistencial preconizado pelo Sistema nico de Sade (SUS) de
modo a evitar o encaminhamento das demandas dos municpios menores para os maiores.
A legislao da assistncia social seguiu os princpios da rea da sade. Segundo Cruz
(2001, p. 207) a Lei Orgnica da Assistncia Social Loas (Lei Federal n 8742/93) tratou do
assunto no artigo 13, incisos II e IV, colocando que o Estado deve estimular e apoiar no
apenas os consrcios mas tambm as associaes. A gesto intergovernamental nesse campo
deve ter a aplicao dos recursos pblicos partilhada e de co-responsabilidade das trs esferas
de governo no tocante s questes de financiamento, em cumprimento da legislao.
Na poltica de recursos hdricos, a Lei Federal n 9.433, de 8/1/97, instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos - PNRH e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos - SNGREH. A PNRH tem como seus principais fundamentos: o
reconhecimento da gua como recurso natural limitado e dotado de valor econmico, a
definio da bacia hidrogrfica como unidade territorial para a implementao da poltica e a
75
determinao legal de que sua gesto deve ser descentralizada e contar com a participao de
todos poder pblico, setores usurios e sociedade civil.
O arcabouo institucional para a gesto dos recursos hdricos no Brasil, representado
pelo SINGREH, tem a seguinte estrutura: Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH,
composto por ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica e representantes dos
Conselhos Estaduais, dos usurios e da sociedade civil; a Secretaria de Recursos Hdricos
SRH, que exerce as atribuies de Secretaria Executiva do CNRH, com o objetivo de
formular e implementar a PNRH; a Agncia Nacional de guas ANA - tem por finalidade
precpua implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, em articulao com os rgos
pblicos e privados integrantes do SINGREH; Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos -
rgos colegiados deliberativos e normativos para cada ente poltico-federativo em matria de
poltica e gesto das guas de seu domnio; os Comits de Bacia Hidrogrfica - CBH, rgos
colegiados locais cujas atribuies devem ser exercidas na bacia hidrogrfica de sua
jurisdio, cabendo-lhes promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e
articular a atuao das entidades intervenientes, bem como arbitrar, em primeira instncia
administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; as agncias de gua, entidades
dotadas de personalidade jurdica, criadas para dar suporte administrativo, tcnico e financeiro
aos comits de bacia, sendo requisitos essenciais para a sua instituio a prvia existncia do
comit e sua viabilidade financeira, assegurada pela cobrana do uso de recursos hdricos.
Com a aprovao da Lei dos Consrcios (Lei n 11.107/2005), criou-se um novo
recorte institucional que possui interface com o arcabouo organizacional dos recursos
hdricos. A integrao entre as aes de gerenciamento dos recursos hdricos e os consrcios
existentes e futuros um importante desafio para o planejamento e gesto intersetorial,
principalmente nos nveis local e regional.
Outras polticas setoriais como a cultura, abastecimento, resduos slidos, educao,
no entanto, careciam nesse perodo de uma legislao federal que as regulamentasse. Na Lei
da Educao, por exemplo, a Lei de Diretrizes e Bases colocava o regime de colaborao
entre entes federativos, sem, no entanto, mencionar a figura dos consrcios. Nesses setores, s
recentemente houve a implantao de legislaes federais que contemplaram inclusive a
figura dos consrcios pblicos. A existncia dessas bases legais explica porque a constituio
de consrcios maior nas reas da sade e de recursos hdricos nesse perodo anterior a lei n
11.107/2005. A seguir sero apresentadas algumas experincias desenvolvidas nesse contexto.
76
3.1.1 As experincias de associativismo nos estados de Minas Gerais e So Paulo
Os estados de Minas Gerais e So Paulo, com respectivamente 853 e 645 municpios,
se destacam por possurem as maiores malhas municipais do Brasil. No por acaso, possuem
o maior nmero de experincias de associativismo, onde convivem municipalidades de
diversos portes e vocaes econmicas.
Cruz (2001, p. 201), analisando o estado de So Paulo, afirma que os consrcios
surgem, principalmente na dcada de 1980, no entanto, j na dcada de 1960 foi criado o
Consrcio de Promoo Social da Regio de Bauru e na dcada de 1970 o Consrcio de
Desenvolvimento do Vale do Paraba. De acordo com a autora naquele estado foi constitudo
o consrcio intermunicipal de sade que posteriormente serviu de inspirao para um
conjunto de outros municpios brasileiros, o Consrcio de Penpolis, organizado no ano de
1986. A autora lembra o destacado papel do ex-governador do estado, Andr Franco Montoro,
no incentivo formao de consrcios entre municpios para processar as agendas de
desenvolvimento microrregional e de produo de alimentos.
Em Minas Gerais, desde os anos 1970 haviam experincias de associativismo micro-
regional, que se constituram em uma nova maneira de lidar com questes de interesse
comum. Na poca, o ento governador Rondon Pacheco assinou o Decreto n. 15.374 de
15/02/73, criando a Superintendncia de Articulao com os Municpios - SUPAM, rgo da
Secretaria do Planejamento e Coordenao Geral (SEPLAN-MG), com o objetivo especfico
de articular o planejamento em nvel municipal e microrregional com o planejamento
estadual.
No entanto, essas iniciativas compunham uma modalidade diferenciada de atuao
conjunta. As associaes de municpios no formam consrcios, significando a reunio de
municpios, de natureza privada, para fins de defesa de interesses dos entes filiados. Nestas
associaes no existe o objetivo de realizar a gesto associada de servios e praticar
atividades de interesse comum. As pessoas jurdicas de direito pblico associadas se
comprometem a repassar recursos associao, o que feito atravs da celebrao de
convnios.
A SUPAM investiu em polticas de incentivo criao de associaes
microrregionais com o intuito de despertar nas lideranas polticas municipais o interesse pela
identificao e a soluo de problemas regionais. O resultado dessa iniciativa foi a criao de
39 associaes microrregionais no estado de Minas Gerais, ainda hoje existentes, destacando-
77
se entre elas a GRANBEL - Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte.
A mobilizao microrregional estabelecida pela criao dessas associaes abriu
caminho para o desenvolvimento de consrcios. Nas estruturas administrativas das
associaes esto presentes iniciativas consorciadas, sobretudo no campo da sade, que se
aproveitaram da articulao regional j existente quando da reviso da poltica do SUS. O
governo estadual tambm incentiva desde a dcada de 1990, a criao de consrcios em
diversas polticas setoriais como j mencionado na sade, resduos slidos e aquisio de
equipamentos.
Os consrcios foram entendidos, a princpio, como instrumento a ser utilizado pelos
municpios de pequeno porte do interior e, apenas e to somente entre entes de igual natureza,
organizados para atender necessidades setoriais especficas de seus habitantes. Cruz (2001)
analisando as experincias de consorciamento inscritas no Banco de Dados do Programa
Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas, no perodo de 1996 e 2000, afirma
que a maioria dos casos encontrados de consrcios entre municpios com at 30.000
habitantes, localizados nas regies Sul e Sudeste, processando agendas setoriais e organizados
sob a forma de associao civil de direito privado.
Dessa forma, apesar de todas as polmicas em torno do tema e das limitaes
institucionais dos consrcios de municpios, no perodo ps-Constitucional, em especial
aquelas decorrentes da precariedade de ordem jurdica, a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais
37
realizada no ano de 2001, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE, mostrou que a modalidade de consorciamento j tinha larga utilizao no pas, pelo
menos do ponto de vista formal. O estudo reflete informaes fornecidas pelas prefeituras dos
5.560 municpios brasileiros, mas no analisa a efetividade do funcionamento dos consrcios,
apenas questiona a participao ou no em consrcios e em que modalidade de poltica
pblica.
Segundo o IBGE (2003), o setor em que o consorciamento mais utilizado o da
sade. Cerca de 35% do total de municpios brasileiros, 1.969 municpios, informaram a
participao em consrcios de sade. Destes, 80% tm menos de 20.000 habitantes e, se
considerarmos aqueles com at 100.000 habitantes, 97% do total de municpios consorciados
na rea de sade so de pequeno e mdio porte. Em seguida encontramos as experincias de
consrcios para a aquisio e uso compartilhado de mquinas e equipamentos, modalidade

37
Os dados da MUNIC devem ser relativizados, pois correspondem a declaraes fornecidas pelos gestores
municipais que podem conter informaes ou dados equivocados.
78
informada por 669 municpios, ou seja, 12% dos Municpios brasileiros. Em terceiro lugar, os
municpios informam as iniciativas de trabalho conjunto na rea de tratamento e disposio
final do lixo, com 216 Municpios participantes. Nesta ltima rea encontramos um
diferencial, a modalidade com maior adeso dos municpios de grande porte, aqueles com
mais de 100.000 habitantes.
38
Autores como Klink, (2010), Cunha (2004), Abrucio (2010) e Cruz (2001), que
discutem o associativismo entre entes federativos, apontam como caso mais paradigmtico de
consorciamento no Brasil o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC
39
, cuja inspirao
intelectual e poltica veio do prefeito de Santo Andr, poca, Celso Daniel. No foi o nico
e nem o primeiro no perodo de redemocratizao, mas se destacou por duas razes: 1) por ter
sido criado num ambiente e com objetivos muito complexos; 2) foi o caso que mais
influenciou a reviso da legislao, com a promulgao em 2005, da lei de consrcios
pblicos.
Com o processo de descentralizao do Estado brasileiro, a esfera de planejamento e
gesto metropolitanos perdeu influncia para o municipalismo. Este fato associado a grave
crise econmica existente no pas ao longo dos anos 1980 estimulou os municpios do ABC a
darem um tratamento conjunto de seus problemas. A proposta inicial da formao do
Consrcio do Grande ABC estava relacionada proteo dos mananciais localizados na
regio. Contudo, este era apenas o impulso inicial, o consrcio passou a ocupar de outras
polticas pblicas de interesse comum em curto perodo de tempo.
O objetivo do consrcio era bastante pretensioso, pois se buscava a construo de um
consorciamento multisetorial, que a forma mais difcil de parceria consorciada na federao
brasileira, pois implica a articulao de diferentes agendas de polticas pblicas setoriais.
Destacam-se a agenda de atuao a partir da qual foi constitudo, que inclui polticas sociais,
de infra-estrutura urbana e de desenvolvimento local/regional, mais abrangente, portanto, que
a maioria dos consrcios entre municpios
Outro fator que contribuiu para a complexidade da experincia do ABC se deve sua
constituio em uma regio metropolitana
40
, territrio que havia perdido poder e influncia

38
Nos municpios de grande porte a questo dos resduos slidos bem mais grave, por pelo menos dois fatores:
o maior volume de resduos produzidos que implica em uma complexa logstica de coleta e disposio final e
ausncia e/ou insuficincia de grandes reas para aterros controlados que no causem incmodos a populao.
39
O Consrcio foi formado desde o princpio por sete municpios da Regio Metropolitana de So Paulo: Santo
Andr, So Bernardo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. A regio do
ABC possui um tradicional e diversificado parque industrial destacando-se por ser o primeiro centro do setor
automobilstico brasileiro com grandes montadoras.
40
No perodo anterior a lei federal 11.107/2005, existncia de consrcios em regies metropolitanas era bastante
inexpressiva, exceo da experincia do ABC. Tal fato se deve a postura do municipalismo autrquico que
79
com a Constituio de 1988. Na verdade a estrutura de consrcios em regies metropolitanas,
como o ABC, se apresentou como uma alternativa gesto metropolitana feita de forma
institucional. Os modelos eram bastante diferenciados: enquanto a gesto metropolitana tinha
uma natureza compulsria e era comandada pelos governos estaduais oferecendo pouca
possibilidade de dilogo e participao no debate sobre o desenho das polticas pblicas por
parte dos municpios; os consrcios apareciam como uma nova possibilidade de dilogo entre
iguais e com maior flexibilidade do ponto-de-vista administrativo, com menores exigncias
econmicas e maior visibilidade poltica para os prefeitos.
Uma das principais inovaes apresentada pelo Consrcio do ABC era o fato de ser
uma cooperao entre municpios de grande porte, localizados numa regio metropolitana e
no no interior do pas. O Consrcio ABC tambm inovou no desenho institucional ao criar a
Cmara do Grande ABC
41
com participao mista do Estado e de setores organizados da
populao. Como a maior parte dos consrcios criados aps a Constituio de 1988, o
Consrcio ABC utilizou a figura de uma associao civil de direito privado.
O principal elemento de crtica era o modelo de Consrcio de direito privado, em
virtude de sua fragilidade quanto ao compromisso firmado entre os pactuantes, das suas
dificuldades do ponto de vista administrativo e em relao ao controle pblico
particularmente no relacionamento com Tribunais de Contas. Este debate foi o motivador para
uma nova alternativa legal que se consolidou com a legislao federal para consrcios
pblicos.
Abrucio (2001, p. 230) comenta a experincia do Consrcio ABC e afirma que

inviabilizou a articulao federativa. Por outro lado, tambm pouco se desenvolveram alternativas de
planejamento e gesto na escala metropolitana ficando esta instncia em segundo plano neste momento de forte
apelo municipalista. Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, estabeleceu-se um paradoxo a medida que a
poltica de incentivo ao associativismo municipal da SUPAM criou um espao institucional de crtica a gesto
metropolitana. A GRANBEL assumiu a defesa da autonomia municipal contestando a reformulao da gesto e
planejamento metropolitano aps a Constituio de 1988.
41
Segundo Klink (2008), a inovao mais ousada foi a criao da Cmara Regional do Grande ABC, que contava
com participao do governo estadual (por meio do governador, que ocupava o cargo de diretor geral, e dos seus
principais secretrios), do setor privado (por meio de grandes empresas, associaes comerciais e industriais e
delegaes do CIESP os Centros de Indstria do Estado de So Paulo), dos principais sindicatos de
trabalhadores (particularmente os qumicos e metalrgicos), dos sete governos locais (por meio do Consrcio
Intermunicipal do Grande ABC) e da sociedade civil organizada (por meio de movimentos sociais como o de
meio ambiente, o de direitos humanos e o de moradia). A Cmara no dispunha de estrutura jurdico-
institucional. No lhe faltava, entretanto, capacidade de articulao poltica. Na realidade, a principal funo da
Cmara consistia em mobilizar os atores pblicos e privados em torno de uma agenda de planejamento
estratgico para o futuro da regio do ABC. Foram firmados mais de 50 acordos regionais em varias reas
temticas, desde a competitividade sistmica das cadeias produtivas, o meio ambiente, a qualidade do ambiente
urbano e regional, a incluso social, at o fortalecimento institucional dos arranjos para o planejamento regional,
entre outros exemplos.
80
a experincia do Grande ABC, a despeito das condies desfavorveis no plano
federativo, logrou estabelecer um modelo de coordenao regional bastante amplo,
lastreado em instncias prprias e com uma longevidade rara nesta rea.
42
Mais
importante: conseguiu montar uma rede federativa, horizontal e vertical, envolvendo
a sociedade civil, os sete municpios da regio e o governo estadual.
No entanto, os gestores pblicos envolvidos no projeto do Consrcio do Grande ABC
tiveram, mesmo com o sucesso da iniciativa e com a efetividade das aes consorciadas,
como principal obstculo a fragilidade institucional do modelo. A fragilidade institucional, no
caso concreto do Consrcio ABC, pode ser ilustrada pela dificuldade em obter financiamento,
por dificuldades para o planejamento de longo prazo e por questionamentos jurdicos. Todos
esses aspectos se originaram da fragilidade causada pela falta de fundamentao legal que
trazia insegurana quanto execuo dos objetivos traados pelos participantes do consrcio.
Entretanto, no perodo recente, no ano de 2010, o Consrcio do ABC foi transformado
em rgo pblico para se adequar Lei n 11.107 de 2005, pela qual a Unio somente celebra
convnios com consrcios pblicos constitudos sob a forma de associao pblica ou que
para essa forma tenham se convertido. A mudana foi precedida por um Protocolo de
Intenes assinado por todos os chefes de Executivo e aprovado pelas sete Cmaras
Municipais (CONSRCIO ABC, 2011). A nova constituio jurdica deu poder de execuo
para a autarquia firmar acordos entre as administraes e abrir processos de licitao para
obras em prol dos sete municpios; receber recursos oriundos das esferas federal e estadual,
bem como de organismos internacionais, para dar vida aos projetos regionais oriundos dos 25
Grupos de Trabalho do Consrcio.
O importante que a experincia foi inspiradora de arranjos cooperativos em geral,
tendo impactado igualmente outras regies metropolitanas, as quais, mesmo tendo trajetrias
com especificidades, se beneficiariam do debate gerado pelo modelo implantado no ABC.
Com o relativo sucesso da experincia, entidades influentes de apoio ao municipalismo
passaram a defender mais fortemente o mecanismo de consrcio.
Acreditamos ser fundamental essa contextualizao histrica para o entendimento das
relaes polticas e espaciais estabelecidas pelos consrcios na atualidade. A seguir
apresentado o contexto de formao da legislao federal em vigor e seus reflexos criao de
espaos regionais de cooperao no territrio federativo brasileiro.

42
O Consrcio Intermunicipal Grande ABC foi constitudo como uma associao civil de direito privado em 19
de dezembro de 1990 para atuar como rgo articulador de polticas pblicas setoriais. Portanto, possui mais de
vinte anos de durao e na atualidade conta com o Planejamento Estratgico para o horizonte temporal de 2020.
Disponvel em http://www.consorcioabc.sp.gov.br/
81
3.2 A implantao do marco regulatrio federal dos consrcios pblicos: alguns
antecedentes
No perodo anterior aprovao da lei federal, os consrcios eram uma forma de pacto
entre dois ou mais municpios, ou seja, entre entidades da mesma natureza, que se
comprometiam a executar de forma conjunta determinada funo municipal. Os consrcios s
podiam ser implantados entre pessoas pblicas da mesma natureza, isto , entre municpios,
entre estados ou entre autarquias. Eles no possuam personalidade jurdica, o que significava
uma impossibilidade de exercer certos direitos e assumir obrigaes em nome prprio. De
fato, neste modelo os municpios que tinham personalidade jurdica, mas a unio deles pelo
consrcio no criava uma nova personalidade jurdica. Normalmente, para que pudessem
assumir obrigaes, os consrcios se organizam como sociedade civil (CRUZ, 2002, p.201).
Esta sociedade, que deveria ter criao previamente autorizada pelas cmaras
municipais, que era detentora de direitos e obrigaes, possuindo estrutura de gesto
autnoma e oramento prprio, e podendo contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair
emprstimos nacionais ou estrangeiros. Organizada como sociedade civil, a associao de
municpios poderia dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades, sendo
os recursos provenientes de receitas obtidas atravs das atividades ou de contribuio dos
municpios integrantes, de acordo com o estatuto do consrcio.
A implantao do novo modelo legal comeou com a aprovao da Emenda
Constitucional n
o
19, a chamada Reforma Administrativa
43
. Os congressistas ali expressaram
j um primeiro consenso em relao aos limites do municipalismo puro, modificando a
redao do artigo 241
44
da Constituio Federal de 1988, em prol da construo de consrcios
pblicos e dos convnios de cooperao que poderiam autorizar a gesto associada de
servios pblicos. Os dois personagens fundamentais na formulao do projeto foram o
ministro Bresser Pereira
45
que participou do governo Franco Montoro, e Celso Daniel, ento

43
Segundo Silva (1999) dentre as modificaes introduzidas pela Emenda Constitucional n 19/98, destacam-se
aquelas relacionadas com a estabilidade dos servidores pblicos, com o regime de remunerao dos agentes
pblicos e com a gesto gerencial da administrao pblica
44
O artigo 24 da Emenda Constitucional altera a redao do artigo 241 da Constituio de 1988: Art. 241: A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos."
45
Luiz Carlos Bresser-Pereira liderou o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado nos primeiros
quatro anos do governo Fernando Henrique (1995-1998) implantando a reforma administrativa do Estado no
mbito federal assim como a elaborao da emenda da administrao pblica que se transformaria, em 1998, na
Emenda Constitucional n
o
19. Com a extino do Ministrio, por sugesto do prprio ministro no final desse
perodo, a gesto passou para o Ministrio do Planejamento e Gesto, ao mesmo tempo em que estados e
municpios passavam tambm a fazer suas prprias reformas.
82
prefeito do municpio de Santo Andr e que se tornaria o primeiro presidente do Consrcio
Grande ABC.
Segundo Silva (1999) a legislao prevista neste dispositivo constitucional
possibilitaria a regulamentao da descentralizao da prestao de servios pblicos. Em
outras palavras, viabilizaria a transferncia de servios pblicos de um ente federado para
outro. Esta lei, quando aprovada, permitiria a criao de convnios de cooperao entre
municpios ou entre estados e municpios para a administrao de servios pblicos comuns
entre a Unio e Estados, para a transferncia de seus servidores, imveis e equipamentos, isso
tudo em busca de uma maior proximidade dos servios pblicos dos cidados.
Silva (1999), ainda em sua apreciao das possibilidades institudas pela Emenda
Constitucional, afirma que
no resta dvida de que, se bem utilizados, os consrcios pblicos, bem como os
convnios de cooperao, constituiro instrumentos eficazes e adequados ao
processo de descentralizao poltica que se intenta levar a cabo. Transferir o servio
pblico para onde est o cidado a principal prioridade da reforma administrativa
neste mbito, pois com isso vai-se economizar e ganhar em eficincia princpio
constitucional expresso que rege a administrao pblica e a melhoria da
eficincia significa que o Estado ser capaz de gerar mais benefcios, na forma de
prestao de servios sociedade, como os mesmos recursos disponveis (SILVA,
1999).
Dois grupos polticos tiveram importante papel na lei de regulamentao dos
consrcios pblicos: um deles tinha ligao direta com a experincia do ABC, polticos do
Partido dos Trabalhadores que l tinham trabalhado ou conheciam bem e o haviam
incorporado como uma das melhores prticas do partido, o outro grupo vinculado bancada
da sade, mais especificamente ao deputado Rafael Guerra, do PSDB mineiro. Os dirigentes
do Consrcio ABC encontravam-se entre os gestores de consrcios que demandaram do
governo federal iniciativas no sentido de propor ao Congresso Nacional projeto de lei que
desse consistncia jurdica aos consrcios pblicos, possibilitando a constituio de uma
figura jurdica de direito pblico. Ao mesmo tempo, a experincia vivida pelo Consrcio ABC
serviu de referncia para a elaborao do projeto de lei formatado pelo governo federal.
A participao poltica dos dois principais partidos brasileiros da poca revela que o
tema do consorciamento tornou-se um regime de polticas pblicas consensual e de extrema
relevncia na agenda poltica do pas. A aprovao da legislao consrcios pblicos foi o
grande marco aguardado desde a Constituio de 1988 para os formatos de colaborao
intergovernamental e consorciamento, que cresceram enormemente no pas neste perodo.
83
3.3 A natureza dos consrcios pblicos e a Lei Federal n 11107/2005: novas
possibilidades para o associativismo territorial
A nova legislao permite uma repartio de responsabilidades entre diferentes esferas
de governo. Do ponto de vista legal, este o aspecto mais inovador da proposta efetivando
um novo leque de alternativas de planejamento e gesto territorial das polticas pblicas
possibilitadas pela associao entre entes governamentais. A expectativa de que os
municpios brasileiros passem a se unir mais em consrcios para executar projetos, obras ou
servios de interesse comum voltados para o desenvolvimento regional e metropolitano.
Acreditamos que essa possibilidade estabelece novas implicaes polticas e espaciais ao
territrio brasileiro.
3.3.1 Aspectos administrativos
Estrutura bsica e funcionamento
A gesto dos consrcios exige uma estrutura prpria com a criao de um quadro de
pessoal especfico ou a atuao de servidores cedidos pelas prefeituras. A presidncia dos
consrcios exercida por um dos prefeitos dos municpios ocorrendo rodzio na ocupao do
posto. As decises so tomadas em votao por maioria apesar de existir em alguns o poder
de veto por algum participante. Tal situao ocorre quando h um municpio de maior porte
que os demais ou quando tem papel central nas atividades exercidas pelo consrcio.
A maioria dos consrcios tem uma estrutura organizacional composta por:
a) Conselho de Prefeitos: rgo de deliberao mxima, composto pelos prefeitos de todos os
municpios consorciados. As diretrizes poltico-administrativas so traadas por esse rgo. O
Conselho de Prefeitos possui um presidente e um vice-presidente, que so escolhidos entre os
seus pares. A presidncia pode ser escolhida por eleio ou por um sistema de rodzio,
conforme for estabelecido no estatuto. As decises podem ser tomadas por maioria simples,
maioria absoluta, maioria qualificada ou por unanimidade. b) Conselho Fiscal: rgo
fiscalizador do consrcio, deve acompanhar a gesto e fiscalizar as finanas e a contabilidade
do consrcio e composto por representantes de cada municpio, sendo indicados pelas
respectivas cmaras municipais, pelos membros dos conselhos municipais das reas de
atuao, ou, ainda, pelos Executivos municipais. c) Secretaria Executiva: rgo com funes
executivas dirigido por um secretrio executivo/coordenador/diretor nomeado pelo Conselho
84
de Prefeitos. Em casos em que a natureza do servio mais complexa h, subordinadas
Secretaria Executiva, uma rea tcnica e outra administrativa e financeira.
Alguns consrcios possuem em sua estrutura cmaras tcnicas compostas por
entidades que formam um corpo consultivo de entidades da sociedade civil (universidades,
centros de pesquisa, sindicatos, comits de bacia, organizaes no-governamentais, entre
outros). Em outros casos so constitudos grupos de trabalhos temticos ou conselhos
compostos por secretrios municipais associados ao assunto trabalhado pelo consrcio.
Conforme previso do artigo 3 da lei n 11107/2005, o consrcio pblico ser
constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de
intenes. Trata-se de compromisso poltico formalizado que, ratificado mediante lei por
entes da federao interessados, se converte em contrato para a instituio de pessoa jurdica
interestatal.
Dias (2010, p. 215) afirma que o
protocolo no possui natureza jurdica de contrato preliminar nos moldes do direito
civil, porque no vincula as partes celebrao do contrato definitivo. Em verdade,
o instrumento no goza de autonomia em relao ao contrato de constituio do
consrcio j que desprovido de valor jurdico, portanto se o municpio participante
no o ratificar em sua cmara legislativa, no estar obrigado a entrar no consrcio.
Nos termos do artigo 4 da lei federal, o protocolo deve incluir necessariamente
clusulas que contenham: a) denominao, finalidade, prazo de durao e a sede do consrcio;
b) identificao dos entes da federao consorciados; c) a indicao da rea de atuao do
consrcio; d) o enquadramento do consrcio pblico como associao pblica ou como
pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; e) os critrios para, em assuntos de
interesse comum, autorizar a entidade a representar os consorciados perante outras esferas de
governo; f) as normas de convocao e de funcionamento da assemblia geral, inclusive para
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio; g) a previso de assemblia
geral (instncia mxima do consrcio pblico) e o nmero de votos para as suas deliberaes;
h) a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio, que,
obrigatoriamente, dever ser chefe do Poder Executivo de uma das pessoas polticas
consorciadas; i) o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados
pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico; j) as condies para que o consrcio
pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; l) o direito de qualquer dos
contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de exigir o pleno cumprimento das
85
clusulas do contrato de consrcio pblico; m) a definio do nmero de votos atribudos a
cada consorciado na assembleia geral, sendo assegurado no mnimo um voto a cada partcipe;
e n) a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando: 1) as
competncias cujo exerccio se transfere ao consrcio pblico; 2) os servios pblicos objeto
da gesto associada e a rea em que sero prestados; 3) a autorizao para licitar ou outorgar
concesso, permisso ou autorizao da prestao dos servios; 4) as condies a que deve
obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto associada envolver tambm a prestao
de servios por rgo ou entidade de um dos consorciados; 5) os critrios tcnicos para
clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como para seu reajuste ou
reviso.
Segundo Dias (2010, p.216),
a constituio de consrcio pblico, portanto, obedece a trs etapas: a preparao e a
assinatura de protocolo de intenes, a sua ratificao mediante lei dos entes
consorciados, e a elaborao, aprovao e registro, se for o caso, pela assemblia
geral dos estatutos da entidade. Estes, por sua vez, devero conter as normas de
organizao e de funcionamento da entidade, respeitando as disposies
estabelecidas no protocolo de intenes e nas leis ratificadoras dessas disposies,
inclusive no que tange ao rateio das despesas para a manuteno da entidade (...).
Os recursos humanos utilizados nos consrcios esto sujeitos s normas da
Consolidao das Leis do Trabalho CLT - independentemente da personalidade jurdica
adotada. Os funcionrios podem ser contratados pelos consrcios, ou cedidos pelos governos
estaduais e/ou federal, ou ainda cedidos pelos municpios integrantes do consrcio. Os
funcionrios contratados diretamente pelos consrcios devem participar de seleo pblica
para desempenhar as suas funes. No caso dos funcionrios cedidos pelos municpios
consorciados, ou pelos governos federal e estadual, deve haver um registro formal dessa
cesso no pronturio do funcionrio.
Costa
46
citado por Cruz (2002, p. 215) ressalta que dependendo da natureza do
consrcio e das metas traadas, aqueles que contam com uma equipe exclusiva, plenamente
dedicada aos propsitos estabelecidos, tendem a funcionar melhor. Em relao a questes
tcnicas devem ser utilizadas consultorias com profissionais de competncia especfica. Um
funcionrio do consrcio tambm pode prestar servios temporrios em outro municpio
desde que este trabalho esteja previsto nas atribuies e finalidades do consrcio.

46
COSTA, A.J.F. Consrcio de recursos hdricos. In PAULICS, V. (org.) 125 Dicas Idias para a ao
municipal. So Paulo. Plis. (2000)
86
Uma boa organizao administrativa fundamental para o sucesso do consrcio j que
os entes federativos devem compartilhar seus recursos humanos e administrativos. Como
muitas vezes o consrcio invocado como uma maneira de modernizar a gesto pblica
municipal, uma organizao administrativa bem desenhada e compartilhada entre os membros
participantes tambm colabora para a legitimidade e transparncia pblica da iniciativa.
Objetivos dos consrcios
Os consrcios podem realizar desde aes pontuais a programas de longo prazo que
exeram forte influncia sobre o futuro dos municpios. A durabilidade e o impacto dependem
das pretenses e aportes financeiros dos entes consorciados.
Nos termos do artigo 2 da lei n 11107/2005 os objetivos de um consrcio pblico so
determinados pelo interesse comum entre os entes da federao que o compem, observados
os limites constitucionais. As principais finalidades de um consrcio so a articulao
regional entre unidades polticas de pequeno ou mdio porte, com vistas melhoria de sua
capacidade tcnica, gerencial e financeira; a prestao de servios de interesse comum,
mediante atuao integrada que possa resultar em economia de escala; a criao de espao
suprapartidrio para a discusso de temas de interesse regional; a reduo de ociosidade no
uso de mquinas e de equipamentos; a otimizao de recursos humanos, com a conseqente
reduo de custos operacionais e a ampliao da oferta de servios; a formao e a
capacitao da burocracia administrativa; a gesto de espaos metropolitanos que demandam
soluo uniforme para os problemas comuns; e a atuao conjunta em regies, como bacias
hidrogrficas ou plos regionais de desenvolvimento, nas quais a ao isolada seria intil.
Esses mecanismos oferecem um rol inesgotvel de opes em virtude das
caractersticas de que se podem revestir, especialmente no que concerne s suas possveis
reas de atuao: sade, assistncia e incluso social, habitao, educao, cultura, lazer,
esporte, informtica, planejamento regional, capacitao administrativa, produo agrcola e
abastecimento alimentar, obras e infraestrutura, saneamento bsico, manejo de resduos
slidos, desenvolvimento econmico, proteo ambiental, turismo, aquisio de bens e/ou
equipamentos, entre outros.
Vaz (1997) destaca alguns aspectos que podem ser tratados conjuntamente:
a) servios pblicos: os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria com
municpios vizinhos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os investimentos sobre
uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da produo e distribuio dos
87
servios. Diversos tipos de servios pblicos podem ser realizados sistematicamente por meio
de consrcios.
b) sade: Este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao de
servios pblicos. A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem sido o
motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isto porque um tipo de
servio que exige grandes investimentos e que naturalmente hierarquizado em rede por
demanda: um municpio de pequena populao no ter condies (nem far sentido que o
faa) para oferecer todo o leque de servios possveis e necessrios. Com isso, muitos
municpios passam a depender de servios oferecidos fora, cuja operao est totalmente alm
de seu controle; outros implantam equipamentos e servios superdimensionados, cujo
investimento necessrio ou o custeio da operao muito elevado o para o potencial
econmico do municpio (muitas vezes esta opo implica no sucateamento em mdio prazo
destes investimentos).
c) obras pblicas: muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de um
municpio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas conurbadas),
canalizao de cursos d`gua e obras virias que garantam o acesso a vrios municpios. Em
outras situaes, pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de
cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de mquinas para uso
comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou mutires de manuteno de
estradas vicinais
47
. Este um item em que os consrcios pblicos revelam um desempenho
muito bom, por conta do prprio carter circunstancial: so aes com objetivos e etapas
perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro.
d) atividades-meio: outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de
consrcios a realizao de atividades-meio das prefeituras. o caso da informtica, que d
espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que requeiram maior
capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de maior porte) e para o
desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um municpio.
Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades de treinamento e
capacitao de funcionrios pblicos municipais, permitindo criar programas permanentes de
capacitao de pessoal de menor custo por servidor beneficiado.
e) meio ambiente: muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao ou
preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas em torno do

47
Esta a principal finalidade de muitas associaes microrregionais mineiras.
88
manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica. Esses consrcios podem ir alm das
questes hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos
estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico, coleta e
disposio de lixo e controle de enchentes.
f) polticas de desenvolvimento econmico regional: h uma grande possibilidade de atuao
dos consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir funes
de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio produo agrcola) e
funcionar como agentes de controle e preveno da guerra fiscal entre municpios. No campo
do turismo as aes de consrcios tm sido pouco utilizadas, apesar da boa possibilidade de
emprego desse instrumento para divulgar o potencial turstico regional e tambm preparar os
municpios para sua explorao racional. Pode-se considerar tambm a hiptese de
empreender programas de capacitao e reciclagem profissional da mo-de-obra local.
Suporte financeiro
Os consrcios so financiados por meio de cota de contribuio estabelecida por um
contrato de rateio entre os entes federados participantes. As contribuies dos consrcios so
definidas no estatuto do consrcio e devem ser transferidas periodicamente mensal,
bimestral, semestral ou anualmente - de cada ente federado para o consrcio.
Pelo que se depreende da leitura da Lei Federal n 11.107/05, o contrato de rateio pode
ser definido como meio no qual os entes da Federao consorciados comprometem-se a
fornecer recursos para a realizao de despesas do consrcio pblico
48
. Esta modalidade de
financiamento se constitui na nica forma possvel de repasse de recursos dos entes
federativos ao consrcio pblico
49
que integram. Portanto, o contrato de rateio o instrumento
legitimador das obrigaes financeiras dos entes participantes do consrcio, que dever ser
observado pelos gestores dos entes consorciados, sob pena de responderem pessoalmente
pelos danos que vierem a causar ao errio (SILVA, 2006).
Existe diversidade nos critrios para composio do contrato de rateio: valor fixo
estabelecido pelo Conselho de Prefeitos; participao proporcional populao; participao
proporcional utilizao dos servios; combinao das duas anteriores; participao de uma
porcentagem do Fundo de Participao dos Municpios FPM; participao de uma
porcentagem do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS; e participao
de uma proporo ao faturamento obtido (CRUZ, 2002). O critrio para participao no
contrato de rateio deve ser objeto de ampla discusso entre os entes participantes de modo que

48
Art. 2, inc. VII do PL n 3.884/04.
49
Art. 8 da Lei Federal n 11.107/05.
89
no haja prejuzo para nenhum integrante e uma parcela justa de cada receita seja aplicada por
todos.
Na formao de um consrcio, os municpios devem identificar despesas de
investimento e custeio e os impactos para as contas municipais. A cota de contribuio
municipal no deve prever somente recursos para o custeio das atividades pois pode
inviabilizar o consrcio. Caso no sejam feitos novos investimentos tecnolgicos, a prestao
dos servios pblicos pode se tornar deficitria. Deve existir investimento contnuo para
possibilitar o incremento da arrecadao com o maior contingente populacional e qualidade
do servio prestado.
50
Outras fontes de recursos podem ser previstas nos estatutos como o recebimento de
auxlios, contribuies e subvenes concedidas por entidades pblicas ou particulares,
doaes, operaes de crdito e saldos dos exerccios anteriores. Os consrcios podem
receber doaes de instituies nacionais e internacionais. Entretanto, a maior parte dos
recursos dos consrcios ainda proveniente do poder pblico (CRUZ, 2002).
A participao dos governos estaduais no financiamento desses consrcios varia de
estado para estado. Quando o consrcio utilizado como um instrumento de
descentralizao/municipalizao das polticas pblicas, o aporte de recursos maior.
Entretanto, observa-se que esse incentivo estadual varia de gesto a gesto. Vrios consrcios
conseguiram, dos seus respectivos governos estaduais, recursos de investimento, o que
possibilitou a organizao dos seus servios.
A alocao de recursos pelo governo federal tem ocorrido, sobretudo para os
consrcios de sade e de recursos hdricos. Tais recursos so ofertados na maior parte dos
casos como investimentos. Dias (2010) aponta que alguns municpios tm se associado
unicamente para obter recursos dos governos estadual e federal com a expectativa de aumento
de receitas. Devido falta de perspectiva de atuao conjunta e ao interesse limitado
questo financeira, essas experincias terminam assim que existe a necessidade de uma ao
conjunta.
A lei n 11.107/2005 prev que a manuteno econmico-financeira do consrcio
pblico seja efetivada exclusivamente mediante a celebrao de contrato de rateio pelos
membros da associao (artigo 8), determinando mesmo a nulidade de clusulas do contrato
de constituio que prevejam outros aportes financeiros ou econmicos entidade, salvo as

50
Pode-se citar, por exemplo, a expanso de redes de guas e esgotos em sistemas geridos por consrcios
pblicos. A melhoria na qualidade do atendimento pode permitir o aumento da arrecadao do consrcio criando
90
contribuies em bens ou em direitos realizadas por fora de gesto associada de servios
pblicos (artigo 4, pargrafo 4), e a eventual cesso de servidores, que poder ocorrer na
forma e nas condies previstas na legislao de cada associado.
Na viso de Dias (2010, p. 223) uma importante limitao, entretanto, foi o fato de a
lei no contemplar a possibilidade de os consrcios pblicos contrarem obrigaes
financeiras em nome prprio, envolvendo recursos oriundos das contribuies dos
consorciados. Dessa forma, no foi atendida a antiga e importante reivindicao de entidades
existentes, persistindo o problema do financiamento dos consrcios pblicos. A nica exceo
a possibilidade de os consrcios produzirem receitas prprias atravs da cobrana pela
prestao de servios.
A tarefa do contrato de rateio conferir estabilidade e segurana s atividades
consorciativas. Diante de tal constrangimento, dificulta-se a qualquer associado negligenciar o
pagamento da contribuio, na hiptese de alternncia poltica decorrente de eleies, por
exemplo. Nesse caso, o grau de comprometimento bastante alto, j que os entes
consorciados, em conjunto ou isoladamente, bem como o consrcio, so partes legtimas para
exigir o cumprimento das prestaes estipuladas.
Dias (2010) afirma que fora da sistemtica estabelecida pela lei n 11.107/2005, os
entes consorciados contribuem espontaneamente com a associao, o que torna a base
econmica-financeira do consrcio muito frgil. O ajustamento de quotas-partes de
contribuio restringe-se ao plano poltico, tornando difcil o recolhimento de valores
necessrios satisfao de compromissos assumidos perante terceiros. Em conseqncia,
inviabiliza-se tambm o recebimento de investimentos externos de maior vulto, devido
insegurana quanto capacidade de oferecer contrapartidas por parte do consrcio. Em suma,
a no ser mediante o contrato de rateio no existe nenhuma garantia da contribuio
financeira por parte dos entes federados participantes do consrcio.
Em funo desse objetivo, o ente consorciado que no consignar, em sua lei
oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas
assumidas por meio de contrato de rateio poder ser excludo do consrcio aps prvia
suspenso.
Para atender aos dispositivos da lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000, o
consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas, nas
contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com recursos entregues em

um crculo virtuoso e realimentando o sistema de gesto como novos investimentos. A questo da cobrana por
prestao de servios ser vista logo adiante.
91
virtude de contrato de rateio, de forma que elas possam ser contabilizadas nas contas de cada
ente da federao, na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos
atendidos. Nesses termos, vedada a aplicao dos recursos entregues por meio de contrato
de rateio para o atendimento de despesas genricas, inclusive transferncias ou operaes de
crdito. Essa ltima disposio no interdita aos consrcios a contratao de operaes de
crdito, porm impede que recursos fiscais dos entes consorciados sejam utilizados no
pagamento de tais negcios, o que, na prtica, produz o mesmo resultado.
A esse propsito, no processo de regulamentao da lei, ops-se forte resistncia do
Ministrio da Fazenda em admitir que os consrcios contratassem operaes de crdito (DIAS,
2010). Os problemas apontados foram a possibilidade de que um ente federativo assuma
dbitos de outro e o falseamento do limite de endividamento dos entes federativos,
estabelecido nos termos de resoluo do Senado Federal.
No obstante essa limitao verifica-se a possibilidade de os consrcios produzirem
receita prpria, mediante cobrana pela prestao de servios pblicos, tornando-se
autosustentados, ou seja, alm dos aportes obtidos por meio dos contratos de rateio, a Lei n
11.107/2005 prev a possibilidade de os consrcios serem contratados pela administrao
direta ou indireta dos entes consorciados para a prestao de servios mediante remunerao.
Eles podero tambm emitir documentos de cobrana e exercer atividades de
arrecadao de tarifas e de outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou
outorga de uso de bens pblicos que estejam sob sua administrao, ou, mediante especfica
autorizao, sob a administrao de ente da federao consorciado (artigo 2, pargrafo
primeiro, inciso III e pargrafo 2). Igualmente constituem fontes alternativas de recursos as
contribuies que os consrcios podem receber de outras entidades e rgos governamentais,
no pertencentes ao seu quadro de associados (artigo 2, pargrafo primeiro, inciso I). o
caso, por exemplo, de consrcio intermunicipal que celebra convnios pontuais com a Unio
para o recebimento de verbas do oramento federal.
O consrcio pblico est sujeito s fiscalizaes contbil, operacional e patrimonial do
Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo
representante legal do Consrcio, inclusive quanto legalidade, legitimidade e
economicidade das despesas, dos atos, dos contratos e da renncia de receitas, sem prejuzo
do controle externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos de rateio (artigo 9,
pargrafo nico da Lei n 11107/2005).
A definio das despesas do consrcio um aspecto bastante importante pois depois
da ponderao quanto aos custos polticos, certamente o aspecto mais considerado pelos
92
prefeitos ao entrar para uma associao. A maioria das prefeituras tem srias restries
oramentrias e exigncias constitucionais em relao a aplicao de recursos obtidos em
outras instncias como no caso das polticas setoriais de educao e sade. Dessa forma, a
pactuao dos gastos pblicos realizados pelos consrcios uma parte fundamental do
sucesso de tais iniciativas, onde a realizao dos contratos de rateio possibilita maior
transparncia e observao da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Dias (2010, p. 223) aponta que a lei n 11.107/2005 constitui importante contribuio
no sentido de intensificar a atuao pblica do ponto de vista administrativo especialmente,
porque: 1) reconheceu os consrcios como pessoas jurdicas de direito pblico (uma das
possibilidades), dotando-os, assim, de autoridade para a prtica de atividades reservadas ao
poder pblico; 2) ps fim fragilidade institucional dessas entidades ao estabelecer que a
retirada de qualquer consorciado no prejudica as obrigaes j constitudas, que devero ser
honradas ou indenizadas, mesmo na hiptese de extino do vnculo associativo, caso em que
os entes respondero solidariamente pelas obrigaes remanescentes; 3) contribuiu para a
segurana das relaes consorciativas ao determinar que os associados, em conjunto, ou
isoladamente, so partes legtimas para exigir o cumprimento das obrigaes assumidas por
fora de contrato de rateio dos custos da entidade.
3.3.2 Os reflexos da legislao federal dos consrcios pblicos: aspectos polticos e
territoriais
Para alm dos reflexos administrativos e financeiros dos entes federativos, a legislao
de consrcios pblicos tem profundos reflexos na atuao poltica e na gesto territorial no
Brasil. A maior inovao da nova legislao consiste, a nosso ver, na reorganizao da
atuao do Estado federativo atravs da mudana de prticas polticas no mbito regional. Os
consrcios pblicos devem ser entendidos como espaos de modernizao da gesto e
planejamento do territrio, mas tambm como o palco para o surgimento de novas instncias
polticas de reinvindicao e afirmao de identidades regionais.
Aspectos polticos
A constituio de consrcio pblico obedece a trs etapas: a preparao e a assinatura
de protocolo de intenes, a sua ratificao mediante lei dos entes consorciados, e a
elaborao, aprovao e registro, se for o caso, pela assemblia geral dos estatutos da
entidade.
93
Segundo Batista e outros (2011) o processo de constituio de um consrcio pblico
implica a definio clara dos objetivos e interesses comuns dos entes federados que iro se
consorciar. O pacto entre os entes que iro se tornar membros do consrcio ocorre em torno
de um ou mais objetivos comuns. A cooperao e o consenso nesses casos o que sustenta a
criao do consrcio, pois sem um objetivo comum ou tendo um objetivo imposto por um dos
entes consorciados, o consrcio ter dificuldade de se manter.
O acordo celebrado no Protocolo de Intenes entre os poderes executivos de cada
ente a se consorciar dever ter aprovao das respectivas casas legislativas. O rito de
tramitao de um projeto de lei pelo parlamento est estabelecido pelos Regimentos Internos
das casas legislativas sejam estas uma Cmara Municipal ou uma Assembleia Legislativa, ou
Congresso Nacional.
O Poder Executivo deve organizar o contedo do Projeto de Lei de Ratificao nos
termos do Protocolo de Intenes de modo a eliminar as principais dvidas dos parlamentares
sobre o tema, quando estes estiverem deliberando sobre a matria. Os termos adotados na
mensagem de apresentao dos objetivos previstos no Protocolo de Intenes a serem
alcanados no consorciamento com outros entes federados e os vnculos destes com os
interesses das comunidades envolvidas, devem ser simples e didticos.
A clareza ajuda os parlamentares (das esferas de governo que organizam o Consrcio
Pblico) a analisarem e emitirem sua manifestao quanto aprovao do Projeto de Lei. O
Prefeito e sua equipe assessora, pode previamente realizar encontros com os parlamentares
com a misso de esclarecer suas dvidas. Segundo Batista e outros (2011, p.72) as diferenas
poltico-partidrias tendem a ser diminudas e transformadas em fora motora dos objetivos
comuns quando o debate construdo de forma a assegurar acesso pleno s informaes que
estruturam a proposta em discusso e construo dos consrcios pblicos.
Portanto, o ato de consorciar-se representa uma atividade poltica tpica que exige
processo de negociao, articulao e pactuao entre os representantes do poder executivo e
os gestores da(s) poltica(s) pblica(s) de cada ente consorciado. Os consrcios podem
retomar uma das maiores vantagens da forma federativa de organizao do Estado: a dinmica
poltica da construo da democracia consensual a partir das bases da Federao, ou seja, a
organizao federativa legitimada politicamente pela atuao concertada e conjunta baseada
na articulao entre Poderes Executivos e Legislativos de cada ente participante.
Dessa forma, a constituio de consrcios uma atividade que carece de legitimidade
poltica no mbito de cada ente federado. Se est baseado no consenso, tambm permite em
sua lgica processual evidenciar as discordncias e os posicionamentos antagnicos prprios
94
do processo poltico. As experincias apresentadas nesse trabalho permitem identificar as
fragilidades, as ambigidades e os xitos expostos por essas construes scio-polticas.
Aspectos territoriais
A nova lei traz vrias formas possveis de cooperao entre entes pblicos: consrcios
entre municpios, consrcios entre estados, consrcios entre estado(s) e Distrito Federal,
consrcios entre municpio(s) e Distrito Federal, consrcios entre estado(s) e municpio(s),
consrcios entre estado(s), Distrito Federal e municpio(s), consrcios entre Unio e estado(s),
consrcios entre Unio e Distrito Federal, consrcios entre Unio, estado(s) e municpio(s)
consrcios entre Unio, Estado(s), Distrito Federal e municpio(s). Segundo a lei, os
consrcios so voluntrios, podendo possuir personalidade jurdica de direito privado ou de
direito pblico.
De acordo com o artigo 4 da Lei n 11.107/2005, considera-se como rea de atuao
do consrcio pblico, independentemente de figurar a Unio como consorciada, a que
corresponde soma dos territrios: a) dos municpios, quando o consrcio pblico for
constitudo somente por municpios ou por um estado e municpios com territrios nele
contidos; b) dos estados ou dos estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for,
respectivamente constitudo por mais de um estado ou por um ou mais estados e o Distrito
Federal, ou; c) dos municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo
Distrito Federal e os municpios.
Os dispositivos legais so claros e no deixam margem a dvidas. Todavia, cabem
algumas observaes, a fim de se ressaltar caractersticas dessas espcies de agrupamentos.
Em primeiro lugar, v-se que admissvel a constituio de consrcio pblico entre
municpios localizados em diferentes estados da federao. Essa possibilidade denota o
carter flexvel do arranjo administrativo, bem como a autonomia dos municpios frente aos
estados para promover a integrao regional.
A lei tambm no estabelece a obrigatoriedade de esses territrios serem contguos,
muito embora seja mais lgico e bastante desejvel que eles sejam prximos entre si o
suficiente para favorecer as condies do planejamento fsico-territorial e das aes regionais.
Portanto, existe a possibilidade de existirem associaes entre municpios no caracterizados
pela vizinhana. Essa possibilidade legal, no entanto, necessria, em virtude do eventual
desinteresse que um municpio, no exerccio de sua autonomia, possa manifestar em
estabelecer vnculo com outras unidades polticas. A descontinuidade territorial, nesse caso,
poderia inviabilizar a constituio do consrcio entre as localidades interessadas.
95
Outra observao interessante refere-se impossibilidade de municpios se associarem
a estados que no os contenham totalmente em seus quadrantes. Essa preocupao denota o
cuidado a fim de que um estado no interfira no plano territorial de outro, o que poderia gerar
conflitos de competncia federativa na execuo das polticas pblicas.
As possibilidades de relaes territoriais previstas na Lei n 11.107/2005 permitiram
efetivamente a flexibilizao das atividades consorciadas e o tratamento de questes em
mltiplas escalas pelos consrcios. Os problemas que no podem ser resolvidos
adequadamente em nenhuma das escalas prprias s divises administrativas agora podem
utilizar da figura jurdica dos consrcios pblicos. Grande parte dos problemas transcende o
territrio administrativo, exigindo que a interveno estatal seja discutida com os vizinhos.
Existe dificuldade em atuar de forma isolada, principalmente quando o carter do problema
ou o desenho institucional da poltica pblica indicam a necessidade de atuao conjunta.
A definio dos recortes territoriais possveis para a ao consorciada no deixa
dvida quanto importncia da dimenso espacial no ajuste de cooperao estabelecido entre
entes federativos. Essa espcie de associao est inserida numa estratgia de planejamento
regional que implica a reorganizao territorial dos poderes de gesto administrativa.
3.4 As possibilidades dos consrcios intermunicipais no planejamento e gesto regional
A prtica poltica do associativismo territorial existe a bastante tempo na federao
brasileira. Diferentes arranjos jurdicos conviveram ao longo da histria recente do pas. As
discusses no mbito do planejamento regional tambm remontam aos anos 1950, com os
debates sobre a condio de atraso das regies Norte e Nordeste e a implantao de
instituies de desenvolvimento regional como a SUDENE e a SUDAM. No nvel estadual, as
associaes regionais proliferaram incentivadas pelos governos estaduais para reforar o
planejamento municipal.
A grande inovao, no entanto, a existncia do marco regulatrio dos consrcios
pblicos. A legislao permitiu a instaurao de um novo captulo no estabelecimento de
polticas de planejamento e gesto regional no mbito a organizao do Estado federativo
brasileiro. Os consrcios pblicos, segundo o que se apreende da lei, contribuem para a
construo de uma poltica pblica pactuada entre entes federativos, mesmo que de escalas
diferenciadas.
Os novos arranjos institucionais que passaram a vigorar com a implementao das
legislaes das guas, dos Consrcios Pblicos e do Saneamento Bsico consolidaram uma
96
grande oportunidade para novas experincias em gesto compartilhada, no entanto, ainda se
encontram pouco aproveitados pela sociedade civil organizada. Existem diversas interfaces
entre os trs marcos regulatrios e as instituies criadas no mbito de cada legislao devem
atuar de maneira concertada propiciando uma nova abordagem sistmica de problemas que
escapam da regulao no nvel local.
Ana Lcia Britto (2006) discute a questo de escala na gesto de servios pblicos
a questo da escala tima de gesto de servios que hoje encontra-se em debate
no Brasil, confrontando-se defensores da opo municipalista e defensores da
gesto regionalizada no nvel dos estados da federao, tem hoje uma terceira
opo que a articulao intermunicipal atravs de consrcios formados na
escala de bacias ou sub-bacias hidrogrficas, e construo de um modelo de
gesto inter-setorial (BRITTO, 2006, s.p.)
Com nfase na gesto de recursos hdricos, a autora defende a intersetorialidade como
caracterstica fundamental na equao das questes fundamentais enfrentadas pelas
metrpoles brasileiras no que concerne gesto das guas: a poluio dos recursos hdricos e
a diminuio da capacidade nas fontes para abastecimento. Para ela os consrcios, cuja
estrutura foi regulamentada por lei federal, devem atuar exercendo funes relativas ao
planejamento e regulao da gesto dos servios, e atuando de forma integrada aos comits de
bacia (BRITTO, 2006). Hoje os comits constituem instncias importantes de articulao e
mediao de conflitos entre atores pblicos e sociedade civil, e podem ser uma alternativa
vivel para a construo da intersetorialidade.
Neste trabalho abordamos especificamente o debate em relao aos consrcios
pblicos. Entretanto, no se pode deixar de reconhecer a multiplicidade de possibilidades para
o desenvolvimento de novas instituies com as legislaes promulgadas nas ltimas dcadas.
No campo dos recursos hdricos particularmente existem determinaes legais que podem
acarretar conflitos e sobreposies que demandam o dilogo institucional permanente. A
regulao atual pressupe um conjunto de procedimentos e instncias participativas de
explicitao e negociao dos conflitos
Os consrcios pblicos podem ser formados com linha de atuao multisetorial ou ser
constitudos para uma poltica pblica especfica. Batista e outros (2011) dividem as
alternativas em polticas de infra-estrutura para o desenvolvimento e polticas sociais,
segundo o quadro abaixo.
97
Quadro I - Polticas pblicas com perspectiva de atuao consorciada
INFRAESTRUTURA PARA O DESENVOLVIMENTO POLTICAS SOCIAIS
planejamento urbano
saneamento bsico
habitao
transporte e mobilidade
energia
vias pblicas
meio ambiente
sade
educao
assistncia social
segurana pblica
turismo
Fonte: Elaborado pelo autor. Dados: obtidos em Batista e outros (2011)
Algumas dessas polticas pblicas possuem uma legislao federal que prev a gesto
descentralizada e a possibilidade de atuao em consrcios. Outras j possuem vrias
experincias consorciadas mesmo sem um marco regulatrio indutor da atuao conjunta. A
seguir so apresentadas algumas das polticas onde possvel a atuao consorciada
51
:
- planejamento urbano: este campo de atuao competncia dos municpios e est pautado
nas polticas de desenvolvimento territorial
52
reunidas nos Planos Diretores
53
e Leis de Uso e
Ocupao do Solo que organizam as diversas polticas setoriais.
Os municpios que tenham certa identidade (contexto ambiental de uma mesma bacia
hidrogrfica, regio metropolitana, ou sob influncia de grande plo industrial ou cadeia de
atividade produtiva) podem ser articular em um consrcio com o objetivo de prestar
assistncia tcnica para elaborao de projetos regionais e formular diretrizes regionais para o
planejamento urbano, preservao de recursos hdricos, melhorias ambientais, entre outros.
- saneamento ambiental: a Constituio de 1988 diferente das orientaes preconizadas pelo
regime militar
54
, definiu o saneamento como servio pblico de carter local. A competncia

51
Os exemplos de possibilidades de consrcios foram retirados de Batista e outros (2011, p. 31-125).
52
Segundo o Guia dos Planos Diretores Participativos elaborado pelo Ministrio das Cidades (BRASIL, 2005,
p.14) fazer planejamento territorial definir o melhor modo de ocupar o stio de um municpio ou regio,
prever os pontos onde se localizaro atividades, e todos os usos do espao, presentes e futuros. Pelo
planejamento territorial, pode-se converter a cidade em benefcio para todos; podem-se democratizar as
oportunidades para todos os moradores; podem-se garantir condies satisfatrias para financiar o
desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as condies para usar os recursos disponveis, de forma
democrtica e sustentvel.
53
Os Planos Diretores so os instrumentos bsicos de execuo da poltica urbana municipal, compondo um
conjunto de princpios e regras orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano
(BRASIL, 2005, p.14).
54
Durante o perodo do regime militar a gesto de saneamento esteve centralizada no mbito dos governos
estaduais. O PLANASA Plano Nacional de Saneamento lanado em 1971, destinava recursos para os estados
criarem suas prprias companhias de saneamento. Para isso, instituiu o Sistema Financeiro de Saneamento
(SFS), gerido pelo Banco Nacional de Habitao (BNH). Para obter o financiamento, cada estado da federao
deveria criar, com base em seus recursos oramentrios, um Fundo de Financiamento para guas e Esgotos
(FAE) e uma companhia estadual de saneamento. A companhia precisava obter a concesso dos municpios de
seu estado para neles operar em forma de monoplio. O Planasa exigia ainda que o estado investisse pelo menos
98
e responsabilidade de gesto e explorao podem ser realizadas diretamente ou por meio da
concesso a outras empresas pblicas ou privadas. A Poltica Nacional de Saneamento
Bsico - Lei Federal n. 11.445 foi promulgada em 5 de janeiro de 2007, aps dez anos de
debate no Congresso Nacional. Em razo da necessidade de grandes investimentos e de aes
de mdio e longo prazo, esta Poltica requer aes de planejamento de maior intensidade e
alcance, o que implica em uma melhor estruturao de gesto. A legislao optou por atribuir
a qualquer ente federado a competncia de prover servios pblicos de saneamento,
facultando delegar a organizao, regulao, fiscalizao e prestao desses servios, nos
termos do art. 241 da Constituio Federal e da Lei dos Consrcios Pblicos. As aes de
planejamento da poltica de saneamento ambiental devem ser compatveis com os planos das
bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos, de forma a assegurarem a qualidade
ambiental regional.
Dessa forma podem ser desenvolvidos consrcios amplos para a gesto e regulao de
servios de saneamento bsico entre municpios de uma regio, tais como: fornecimento de
gua potvel, recolhimento, afastamento e tratamento de esgoto domstico, gesto dos
resduos slidos; sendo bastante importante a avaliao da viabilidade econmica da
implantao de estruturas do setor, como aterros sanitrios, centrais de reciclagem, unidades
de reaproveitamento de resduos de construo civil, central de compostagem etc. A questo
das distncias entre as cidades consorciadas deve ser observada para garantir os ganhos de
escala na proposta.
- habitao: Se a poltica de saneamento refere-se especificamente aos objetivos de garantir a
salubridade do ambiente, ou do territrio, em consequncia das diversas atividades humanas,
a poltica habitacional ocupa-se de propiciar as condies adequadas de moradia. Trata-se no
apenas de garantir o acesso terra urbana, mas ao direito de moradia digna e integrada aos
demais equipamentos urbanos, particularmente os de trabalho, educao, sade, cultura,
transporte e lazer. Parte significativa deste cenrio deve ser atribuda ausncia de uma
poltica de financiamento adequada, cuja inexistncia deu causa multiplicao de
assentamentos irregulares, invariavelmente em reas inadequadas e de risco e em situao
fundiria tambm irregular.
Neste setor podem ser criados consrcios que definam uma poltica regional de
habitao social, compatvel com as demandas e caractersticas sociais, culturais e

50% do montante global de recursos de seu respectivo FAE. Em 1990, a estrutura do Planasa foi abandonada na
prtica. (CANADO; COSTA, 2002)
99
tecnolgicas da regio; para construo de unidades de produo de tijolos, blocos, telhas,
aparelhamento de madeira, etc.; para capacitao de mo de obra no desenvolvimento de
projetos de autoconstruo ou mutires, e programas complementares (gerao de renda,
educao) etc.;
- mobilidade urbana: de acordo com a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, Lei n 12.587,
de 3 de janeiro de 2012, o conceito de mobilidade abrange, de forma integrada, as polticas
setoriais de transporte e de circulao, vinculadas poltica de desenvolvimento urbano,
objetivando proporcionar a democratizao do acesso a todos os espaos do territrio de uma
forma segura, socialmente inclusiva e sustentvel apoiada na priorizao dos meios de
transportes coletivos em detrimento dos individuais.
A Poltica define em seu captulo quarto as atribuies dos entes federativos. Nele est
estabelecida a possibilidade de gesto associada do transporte coletivo internacional,
interestadual e intermunicipal desde que constitudos consrcios pblicos. Servios como
educao para o trnsito, treinamento e capacitao de pessoal tcnico para fiscalizao
tambm podem ser objeto de consrcio pblico.
- energia: A responsabilidade pelo fornecimento de energia da concessionria,
supervisionada pelo Estado (Eletrobrs) e pela Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL), que atualmente o rgo regulador e fiscalizador dos servios de energia eltrica
no Brasil. Ao Municpio cabe acompanhar a adequao da oferta mediante a demanda,
identificar as reas no atendidas, as deficincias da rede e o que elas acarretam para o
consumidor.
H possibilidade de constituio de consrcios para desenvolver ou aplicar solues
alternativas de energia (elica, biomassa, solar) ou fomentar o uso racional de energia, dos
diferentes consumidores (domstico, industrial, comercial e institucional).
- vias pblicas: os servios de manuteno das vias pblicas so de responsabilidade dos
municpios, podendo faz-lo diretamente ou por meio de terceiros, com recursos prprios ou
aqueles provenientes de convnios firmados com o Estado ou Unio.
Podem ser constitudos consrcios para organizao da utilizao em mbito regional
de equipamentos, caminhes, rolos compressores e recursos humanos para pavimentao ou
manuteno das vias. Tambm podem ser utilizados para produo de mudas de espcies
adequadas arborizao urbana e espcies ornamentais para praas e parques e capacitao e
treinamento de pessoal para plantio e poda de rvores
- meio ambiente: a Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n 6.938 de 31 de agosto de
1981 criou o instrumento de licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou
100
potencialmente poluidoras. Segundo a Lei n 6.938/81, artigo 10, a construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimento e atividades utilizadores de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como as capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependem de prvio licenciamento por
rgo estadual competente.
A legislao garante a autonomia dos estados e municpios para a implementao de
medidas efetivas que assegurem o equilbrio ambiental nos diferentes recortes institucionais.
No entanto, muitas vezes a escala adequada para a gesto ambiental est nos recortes
territoriais produzidos pela natureza. A grande possibilidade de consorciamento nesta rea
reside na importncia de se adotar o conceito de bacia hidrogrfica como o elemento bsico
para polticas de meio ambiente regionais.
Por meio da gesto baseada no conceito de bacias hidrogrficas possvel articular
consrcios: para construo de Planos Ambientais Regionais e Agenda 21 regional; para
assistncia tcnica aos municpios da bacia hidrogrfica visando elaborar projetos integrados
de acordo com o planejamento regional, encaminhando pleitos de solicitao de recursos,
realizao de contratos e convnios; recuperao ou preservao de recursos hdricos de
grande importncia para os municpios envolvidos, quer pela captao de gua para fins
urbanos, seja pelo lanamento de efluentes de sistemas de tratamento de esgotos domsticos,
para servios de recuperao de matas ciliares, produo de mudas de espcies nativas,
proteo de nascentes, despoluio, prticas conservacionistas de solo para a zona rural,
saneamento bsico na zona rural, controle de uso de agrotxicos, criao de zonas de
proteo, zonas de recarga de aquferos; com objetivo de definir poltica de educao
ambiental para a regio, com servios de capacitao de monitores e criao de centros de
referncia.
- sade: a legislao federal para a sade estabeleceu a regionalizao e a hierarquizao de
servios que determinam sua organizao em nveis crescentes de complexidade, restritos a
determinada rea geogrfica, planejados a partir de critrios epidemiolgicos e com definio
e conhecimento da clientela a ser atendida. Conhecer os problemas de sade da populao de
uma rea delimitada favorece as aes de vigilncia epidemiolgica e sanitria, o controle de
vetores, a educao em sade e as aes de ateno ambulatorial e hospitalar em todos os
nveis de complexidades.
Nesse setor podem ser constitudos consrcios com objetivo de estruturao de redes
regionais integradas para assistncia em diversas especialidades, envolvendo os equipamentos
municipais e estaduais das regies; para planejar, capacitar e avaliar as aes bsicas de
101
sade; para gerir equipamentos complexos de sade (hospitais, laboratrios etc.); ampliar a
oferta de leitos pblicos e o acesso s redes de alta complexidade; fortalecer o sistema de
regulao municipal e regional; aprimorar os sistemas de vigilncia em sade; oferecer
programas regionais de formao e educao permanente para os profissionais da sade.
- educao: a Constituio Federal, Sistema Nacional de Educao e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB) - Lei Federal n 9.394/96 determinam que a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios devem organizar, em regime de colaborao, seus
sistemas de ensino.
As possibilidades de consrcios pblicos so diversas e podem consistir na articulao
de aes estratgicas de desenvolvimento da poltica educacional por meio: da organizao
dos Sistemas Municipais de Ensino; da organizao de planos de cargos, carreiras e salrios;
da concepo de sistema de gerao de contedo didtico e pedaggico (que respeitando as
diretrizes estabelecidas pelo Ministrio da Educao nos PCNs, fortalea o dilogo com os
temas e valores regionais); da implantao dos sistemas municipais e regional de transporte de
alunos; formulao de proposta pedaggica regional, sistemas de avaliao, material
pedaggico, capacitao de professores, intercmbio escolar; para compras de alimentos e
produo de merenda escolar, material escolar, uniformes, equipamentos.
- assistncia social: em 2005, o Sistema nico de Assistncia Social organiza a Norma
Operacional Bsica (NOB/SUAS), que define em particular as estruturas bsicas para o
funcionamento das unidades assistenciais. O Sistema nico de Assistncia Social constitui-se
na regulamentao e organizao, em todo o territrio nacional, da rede de servios
socioassistenciais. Os servios, programas, projetos e benefcios tm como foco prioritrio a
ateno s famlias e o territrio como base de organizao. A definio das competncias,
cofinanciamento e a gesto sero compartilhados pelas trs esferas de governos.
Existem possibilidades de consrcios para fortalecer a capacidade de gesto da poltica
de assistncia social por meio do empoderamento da capacidade de dilogo intermunicipal e
interinstitucional; para formar e capacitar recursos humanos (tcnicos e gestores), com vistas
atuao na rede assistencial pblica/privada, com nfase no fortalecimento da proteo a
famlia; para fortalecer a capacidade de financiamento da poltica de assistncia social, com
objetivo de aumentar os aportes de recursos oriundos das trs esferas de governo para a
poltica de assistncia social; articular as estratgias de universalizao de acesso s polticas
de assistncia social bsica, por meio dos CRAS - Centros de Referencia em Assistncia
Social, e de acesso a assistncia social especializada, por meio dos CREAS locais e regionais.
102
- segurana pblica: as diferentes esferas de governo concorrem para assegurar a consecuo
dos fins da poltica pblica de segurana, cabendo Unio, contudo, disciplinar, por meio de
lei, a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela Segurana Pblica (o que
se d por meio do Conselho Nacional de Segurana Pblica).
Existem possibilidades de consrcios para assistncia tcnica e elaborao de projetos
conjuntos e desenvolver atividades regionais de segurana pblica, capazes de integrar as
aes policiais nos nveis municipal, estadual e federal, privilegiando a atuao social e
comunitria, tendo por meta reduzir drasticamente os nveis de violncia e criminalidade;
integrar atividades de segurana pblica regional rede de servios de assistncia e incluso
social, requalificao profissional dos servidores pblicos, campanhas e iniciativas de
preveno, mediao de conflitos e promoo da cultura de paz; para dar ateno especfica
segurana dos equipamentos pblicos destinados a atividades educacionais, culturais,
esportivas e de lazer, garantindo o direito sua utilizao; organizar estratgias de formao
integrada em segurana urbana com matriz curricular integrada e nica para regio envolvida;
privilegiar a formao em segurana urbana, mediante a capacitao dos integrantes da
Defesa Civil, Gesto de trnsito, Meio Ambiente, e reas de Vigilncias em Sade; organizar
sistema de gesto de informao e comunicao de modo integrado e articulado
regionalmente; organizar programa de preveno integrada sobre as dinmicas regionais de
fatores de riscos de violncia (lcool, drogas, armas etc.).
- turismo: o Plano Nacional de Turismo ser elaborado pelo Ministrio do Turismo, revisado a
cada quatro anos em consonncia com o Plano Plurianual , ouvidos os segmentos
pblicos e privados interessados, inclusive o Conselho Nacional de Turismo, e aprovado pelo
Presidente da Repblica, operacionalizando os objetivos da poltica setorial.
H possibilidade de consrcios para planejar, estruturar e promover o turismo regional
a partir de potencialidades existentes; capacitar e treinar os agentes envolvidos nas aes de
turismo; fornecer assistncia tcnica aos municpios com objetivo de elaborar projetos,
encaminhar os pleitos de solicitao de recursos.
Vaz (1997), com base no levantamento de experincias inventariadas pelo Instituto
Plis, levanta cinco resultados positivos alcanados pelos consrcios:
a) aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o
atendimento aos cidados e o alcance das polticas pblicas por conta da disponibilidade
maior de recursos e do apoio dos demais municpios.
b) maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja funo central
o compartilhamento de recursos escassos. O volume de recursos aplicados como investimento
103
no consrcio e o custeio de sua utilizao so menores do que a soma dos recursos que seriam
necessrios a cada um dos municpios para produzir os mesmos resultados.
c) realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a articulao de esforos em um
consrcio intermunicipal pode criar condies para que seja possvel atingir resultados que
no seriam possveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo soma dos esforos
individuais de cada uma delas.
d) aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a articulao de um
consrcio intermunicipal pode criar melhores condies de negociao dos municpios junto
aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou agncias
estatais.
e) aumento da publicidade das decises pblicas: como as decises tomadas pelos consrcios
so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas se tornam mais visveis,
pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em cada municpio e em termos
regionais. Com isso, abre-se espao para uma maior fiscalizao da sociedade sobre a ao
dos governos.
Apesar de consagrar a prtica da cooperao na Constituio, a estrutura federativa nas
prticas concretas tem oscilado entra a atuao hierrquica e a competio. Existe uma
percepo pelos atores polticos da permanncia de entraves na captao de recursos. H
tambm em muitos casos a ausncia de capital social devido longa tradio de competio
entre entes federativos. Dessa forma, impe-se a necessidade de complementar a
institucionalizao dos consrcios com outros instrumentos que reforcem a governana
colaborativa.
Na verdade, a legislao federal ainda coloca os consrcios: 1) dependentes
substancialmente da vontade de associao de cada unidade federativa; 2) vulnerveis a
posturas municipalistas autrquicas; e 3) sujeitos a longos processos de negociao interna.
Considerando a fragilidade da cultura associativa no federalismo brasileiro, aliada ao baixo
grau de regulamentao/institucionalizao de outros mecanismos de cooperao, possvel
afirmar que, apesar dos avanos alcanados, a Lei dos Consrcios Pblicos ainda apresenta
algumas limitaes na capacidade de aglutinao dos entes federativos no arcabouo
institucional brasileiro.
Por outro lado, Dias (2010, p. 224) apresenta as vantagens dos consrcios em relao a
esferas mais amplas de governo: 1) o carter altamente flexvel dessas composies, que
permitem a busca de consensos progressivos ao mesmo tempo em que oferecem
oportunidades eficientes de resoluo de impasses; 2) a admisso de formas de organizao
104
internas variadas conforme peculiaridades regionais; 3) a maior abertura participao social,
que aliada institucionalidade que assegura a permanncia da associao, cria capital social
que, por sua vez, pode impulsionar o interesse poltico na formao de novos consrcios.
As experincias de consrcios existentes caminham para um resgate dos conceitos de
cooperao intergovernamental e solidariedade, e podem auxiliar a potencializao de aes
de articulao microrregional. Os consrcios tm sido apontados como um instrumento que
permite ganhos de escala nas polticas pblicas, alm de ser um novo modelo gerencial que
pode viabilizar a gesto regional. No prximo captulo, buscaremos mostrar os reflexos do
marco regulatrio nos processos de associativismo territorial existentes na atualidade no pas.
Para tanto, utilizaremos duas experincias inseridas nesse contexto para identificar os limites
e possibilidades existentes em processos de formao de consrcios pblicos no estado de
Minas Gerais.
105
CAPTULO 4 - A ANLISE DAS DUAS EXPERINCIAS DE CONSRCIOS
PBLICOS: CONSTRUO DE POLTICAS TERRITORIAIS CONJUNTAS NO
ESTADO DE MINAS GERAIS
Neste captulo sero abordadas as experincias dos dois consrcios pblicos
estudados: o Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel
55
da Regio da Bacia
do Ribeiro da Mata COM10 e o Consrcio Pblico do Alto Paraopeba CODAP. O
captulo est estruturado da seguinte forma: a primeira parte apresenta o quadro urbano-
ambiental das regies envolvidas nos consrcios; a segunda parte fornece a evoluo histrica
da formao das iniciativas com as etapas de desenvolvimento at a situao atual; e a terceira
parte analisa as duas experincias levantando atravs da avaliao comparativa elementos
para a compreenso das razes do relativo sucesso do CODAP e da inatividade atual do
COM10.
4.1 - Os diferentes recortes espaciais dos consrcios: o quadro de desenvolvimento
urbano-ambiental
As duas regies estudadas apresentam contextos regionais bastante complexos. A
bacia do ribeiro da Mata possui um quadro ambiental frgil caracterstico das regies
crsticas com forte presso da urbanizao de seus municpios. A regio do Alto Paraopeba
marcada pela presena da indstria siderrgica em expanso que altera progressivamente a
paisagem do Quadriltero Ferrfero e por uma rede urbana densa e centralizada nos
municpios mineradores. A seguir apresentada a caracterizao das duas regies.

55
As instituies consorciadas analisadas se utilizam do conceito de desenvolvimento sustentvel em vrios
momentos na definio do escopo de suas atividades e no seu perfil de atuao. A retrica da sustentabilidade
recorrente nos objetivos, programas e projetos dos consrcios. A base conceitual do desenvolvimento sustentvel
a associao do desenvolvimento econmico com a proteo ambiental. De acordo com o Relatrio Nosso
Futuro Comum apud Viola e Leis (1992, p. 78), da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, o desenvolvimento sustentvel aquele que atende as necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades. Entidades
internacionais como o Banco Mundial e UNESCO adotaram este conceito para formalizar uma nova proposta de
desenvolvimento. Dessa forma, o desenvolvimento sustentvel, baseado no trip eficincia econmica com
justia social e prudncia ecolgica, tornou-se uma frmula mgica presente no discurso dos projetos e
polticas pblicas por todo o mundo. As principais crticas em relao ao conceito de desenvolvimento
sustentvel esto no encobrimento do entendimento da questo ambiental como expresso de luta social e
poltica. O conflito entre diversos modos de apropriao da natureza ocultado pela prtica desenvolvimentista
estendida aos contextos econmicos e regionais mais diferenciados. Dessa forma, h o entendimento para alguns
autores de que o discurso ecolgico foi progressivamente incorporado s prticas capitalistas, modificando as
relaes entre natureza e capital e implicando em uma nova articulao histrica que veiculada em discursos
como o do desenvolvimento sustentvel.
106
4.1.1 Bacia do Ribeiro da Mata
A bacia hidrogrfica do Ribeiro da Mata possui uma rea de drenagem de 789 km

localizando-se na margem esquerda do Rio das Velhas, no trecho mdio da bacia e est
interligada a regio calcria de guas subterrneas (Carste de Lagoa Santa), fazendo parte da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Os municpios componentes da bacia so: Capim
Branco, Confins, Esmeraldas, Lagoa Santa, Matozinhos, Pedro Leopoldo, Ribeiro das Neves,
Santa Luzia, So Jos da Lapa e Vespasiano.
A nascente do Ribeiro da Mata est localizada no Pico da Roseira, com 1.011
metros de altitude, na regio de Matozinhos. Aps percorrer 72 km, desgua no Rio das
Velhas, no municpio de Santa Luzia. O Ribeiro da Mata (Fig. 2) recebe a contribuio de
seis afluentes. De acordo com o Plano Diretor de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do
Rio das Velhas, o Ribeiro da Mata enquadrado
56
na Classe 2, sendo que de acordo com esta
classificao, o ribeiro deveria estar em condies de ser utilizado para usos mais nobres,
como: abastecimento domstico aps tratamento convencional, recreao, irrigao de
hortalias e plantas frutferas, proteo de comunidades aquticas e pesca, ao invs de ser
utilizado apenas como corpo receptor. No entanto, ao chegar ao municpio de Capim Branco,
aps receber os efluentes sanitrios sem tratamento, o esgoto inviabiliza o seu consumo e/ou
torna perigoso o contato direto com suas guas.
Figura 2 - Ribeiro da Mata em Vespasiano
Fonte: FOTO DO AUTOR (2012)

56
O enquadramento dos corpos dgua em classes de acordo com os principais usos um instrumento de gesto
dos recursos hdricos que tem por objetivo compatibilizar o uso da gua com o desenvolvimento econmico da
bacia hidrogrfica. Trata-se de um instrumento previsto pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos (lei federal
n 9.433/1997) que objetiva assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem
destinadas e diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes preventivas permanentes.
107
Somente prximo nascente o Ribeiro da Mata apresenta-se nas condies
desejveis. A bacia do ribeiro da Mata est inserida numa regio de contato entre o Bioma do
Cerrado (Savana) e o Bioma da Mata Atlntica, ocorrendo fitofisionomias savnicas (campo,
campo cerrado, cerrado) e florestais (floresta estacional decidual e semidecidual), alm dos
campos de vrzea.
A existncia de reas prioritrias para conservao na bacia e o predomnio de reas
de elevada vulnerabilidade ambiental, segundo o Zoneamento Ecolgico Econmico
57
,
indicam que esta bacia possui riqueza biolgica expressiva que precisa ser mais bem estudada
e preservada. A bacia hidrogrfica do Ribeiro da Mata possui algumas Unidades de
Conservao (Fig. 4). A primeira delas, localizada na regio nordeste da bacia hidrogrfica,
denominada rea de Proteo Ambiental Carste Lagoa Santa, conhecida como APA Carste
(Fig. 3), administrada pelo IBAMA. A segunda unidade de preservao a rea de Proteo
Especial (APE) do Ribeiro do Urubu, localizada na Regio do Urubu, e administrada pelo
governo estadual. A bacia hidrogrfica possui outras reas de preservao ambiental como as
Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) relacionadas atividade mineradora,
especialmente das empresas cimenteiras do municpio de Santa Luzia e Pedro Leopoldo. A
bacia hidrogrfica abriga importante rea de riqueza arqueolgica e, ao mesmo tempo,
enfrenta problemas com a ocupao urbana desordenada e a extrao mineral. Existem reas
industriais de extrao de areia, fabricao de tijolos e produo de cimento at mesmo nas
reas de proteo ambiental.
Figura 3 - Lagoa do Sumidouro localizada na APA Carste
Fonte: REVISTA MANUELZO (2006, p. 13)

57
O Zoneamento Ecolgico Econmico do Estado de Minas Gerais ZEE-MG consiste na elaborao de um
diagnstico dos meios geo-biofsico e scio-econmico-jurdico-institucional, gerando respectivamente duas
cartas principais, a carta de Vulnerabilidade Ambiental e a Carta de Potencialidade Social. O ZEE-MG tem a
coordenao da SEMAD, participao de todas as Secretarias de Estado, de outras entidades e da sociedade civil
e foi elaborado a partir das diretrizes propostas pelo Ministrio do Meio Ambiente - MMA em conformidade
Legislao Ambiental do Estado de Minas Gerais.
108
Figura 4 - Unidades de Conservao da bacia do ribeiro da Mata
A bacia do Ribeiro da Mata composta por municpios que apresentaram altas taxas
de crescimento entre os anos 1970 e 2000 com destaque para os municpios de Ribeiro das
Neves, Santa Luzia e Vespasiano (Tabela 1). No entanto, este forte crescimento associado aos
processos de metropolizao e periferizao arrefeceu a partir do ano 2000, tendncia
verificada na maior parte dos municpios da RMBH de acordo com os dados do Censo 2010.
109
Tabela 1 - Taxa mdia de crescimento geomtrico anual da populao
residente COM10 (%)
58
Municpio 1960-1970 1970-1980 1980-1991 1991-2000 2000-2010
Capim Branco 2,84 1,74 2,32 2,47 1,18
Confins - - - 4,36 1,98
Esmeraldas 0,25 0,32 3,75 7,63 2,50
Lagoa Santa 1,97 3,33 3,94 2,69 3,32
Matozinhos -0,49 6,45 3,48 2,76 1,19
Pedro Leopoldo 2,35 3,80 3,01 2,93 0,85
Ribeiro das Neves 4,27 21,36 7,16 6,18 1,84
Santa Luzia 7,09 9,00 7,87 3,32 0,94
So Jos da Lapa - - - 8,14 2,81
Vespasiano 4,08 7,26 7,39 3,75 3,18
Fonte: IBGE, Censos Demogrficos 1960/2010
De acordo com o PDDI
59
- Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH, a
valorizao da terra na RMBH desencadeou processos generalizados de especulao
imobiliria fazendo com que os municpios da regio recebessem grandes contingentes
populacionais. De fato, os municpios prximos a Belo Horizonte sofreram um crescimento
demogrfico substancial, sobretudo de trabalhadores de baixa qualificao profissional que
tiveram com nica alternativa os bairros da periferia da metrpole para residir. Conforme
demonstra a Figura 5, a expanso do tecido urbano de Belo Horizonte ocorreu principalmente
em direo aos vetores oeste e norte induzida pelos eixos virios existentes. Na regio do
COM10, houve um processo de conurbao entre Belo Horizonte e os municpios de Ribeiro
das Neves, Vespasiano e Santa Luzia.
Segundo o Relatrio Tcnico Gerencial do Programa de Saneamento da Bacia do
Ribeiro da Mata (CONCREMAT ENGENHARIA, 2009) a populao encontra-se mal distribuda
no espao dos municpios. O adensamento situa-se dentro dos limites da bacia do Ribeiro da

58
O municpio de Confins se emancipou de Lagoa Santa em 1995 em virtude do dinamismo econmico
proporcionado pela instalao do Aeroporto Internacional Tancredo Neves. O municpio de So Jos da Lapa se
desmembrou de Vespasiano em 1992 em virtude do desenvolvimento econmico propiciado pela presena de
duas indstrias de explorao mineral. As taxas de crescimento entre 1991-2000 so referentes aos distritos de
Confins e So Jos da Lapa, que faziam parte, respectivamente, dos municpios de Lagoa Santa e Vespasiano.
Para as sries anteriores no existem dados disponveis pois os atuais municpios no conformavam um recorte
territorial definido nos censos demogrficos e faziam parte dos municpios dos quais se emanciparam.
59
O PDDI resultado de um debate pblico que estabeleceu como principal referncia para o planejamento
metropolitano integrado a construo de um sentido de cidadania metropolitana. O objetivo deste plano diretor
construir um processo de planejamento metropolitano na RMBH envolvendo seus municpios, o estado de Minas
Gerais, os rgos federais ali atuantes, a sociedade civil organizada em seus movimentos sociais, associaes
empresariais e populares e tambm, os municpios que compem o Colar e o Entorno Metropolitano. Ele foi
elaborado com a coordenao da Universidade Federal de Minas Gerais envolvendo uma equipe de mais de cem
profissionais entre alunos e professores. Disponvel em: <http://www.metropolitana.mg.gov.br/pddi/pddi-rmbh>.
Acesso em: 20 jun. 2012.
110
Mata, seguindo os corredores de acesso existentes: MG-010, Linha Verde, MG-424, MG-432
e BR- 040 (Figs. 6 e 7). Vazios populacionais so observados naqueles municpios localizados
no alto curso do ribeiro da Mata, porm j em reas pertencentes a outras microbacias. Este
o caso de partes dos municpios de Capim Branco, Matozinhos, Esmeraldas, Lagoa Santa,
Santa Luzia e Pedro Leopoldo.
Figura 5 - reas urbanas COM10
111
Figura 6 - Ocupao irregular no entorno da rodovia MG424
Fonte: MINAS GERAIS (2009)
Figura 7 - Ocupao irregular bairro Jardim Daliana, Vespasiano
Fonte: MINAS GERAIS (2009)
Entre as dez cidades que compe a bacia, cinco podem ser caracterizadas como
cidades dormitrio que sofreram o transbordo da urbanizao de Belo Horizonte. Grande
parte dos moradores de Vespasiano, So Jos da Lapa, Pedro Leopoldo, Ribeiro das Neves e
Santa Luzia tm em seus municpios apenas seu local de residncia, pois satisfazem suas
demandas de trabalho, estudo e consumo na capital. A proximidade com a capital fez com que
um importante contingente populacional se dirigisse para esses municpios, e se instalasse nos
chamados loteamentos de baixa renda (Fig. 8) que no seguiram as exigncias urbansticas e
ambientais. A implantao de grandes conjuntos habitacionais pblicos atravs do
112
financiamento habitacional estatal das Companhias de Habitao COHAB - tambm tem
importante participao no crescimento populacional atingido por esses municpios.
Figura 8 - Loteamento de baixa renda em Vespasiano
Fonte: VARGAS (2006)
Na dcada de 1970 e 1980, alguns municpios alcanaram taxas anuais de crescimento
populacional superiores a 10% ao ano. O crescimento populacional foi maior do que a
capacidade dos municpios de absorver essa populao, portanto, a regio da bacia enfrenta
srios problemas relacionados falta infraestrutura. Na atualidade, esses municpios
concentram graves passivos ambientais e de desenvolvimento urbano apresentando
indicadores sociais e econmicos bastantes inferiores a mdia do estado e da RMBH.
Os municpios do COM10 apresentam caractersticas demogrficas (Tab. 2) bastante
dspares. Ribeiro das Neves e Santa Luzia possuem populaes superiores a 200 mil
habitantes e Vespasiano populao superior a 100 mil habitantes resultantes do
transbordamento da urbanizao de Belo Horizonte. Cinco municpios tm populao entre
20 mil e 60 mil habitantes. Enquanto Capim Branco e Confins no ultrapassam os 10 mil
habitantes.
O grau de urbanizao dos municpios bastante alto, com valores superiores a 80%,
sendo a nica exceo o municpio de So Jos da Lapa, com 57%. Sete municpios possuem
valores superiores a 90% da populao em reas urbanas, com Confins e Vespasiano
possuindo toda a sua populao nesta condio. As maiores densidades demogrficas
acontecem nos municpios de Ribeiro das Neves, Vespasiano e Santa Luzia vizinhos a Belo
Horizonte e afetados pela conurbao com valores bastante superiores a mdia dos dez
municpios.
113
Tabela 2 - Populao Urbana, Rural e Total. Grau de urbanizao e densidade demogrfica
dos municpios do COM10 (2010)
Municpios do
COM10
Populao
IBGE 2010
Pop. Urbana Pop. Rural
Grau de
urbanizao
rea (km)
Densidade
demogrfica
(hab/km)
Capim Branco 8.881 8.090 791 91,1% 95,33 93,2
Confins 5.936 5.936 - 100,0% 42,36 140,1
Esmeraldas 60.271 56.215 4.056 93,3% 911,42 66,1
Lagoa Santa 52.520 48.949 3.571 93,2% 230,08 228,3
Matozinhos 33.955 30.877 3.078 90,9% 252,28 134,6
Pedro
Leopoldo
58.740 49.953 8.787 85,0% 292,99 200,5
Ribeiro das
Neves
296.317 294.153 2.164 99,3% 154,50 1917,9
Santa Luzia 202.942 202.378 564 99,7% 238,83 849,7
So Jos da
Lapa
19.799 11.400 8.399 57,6% 47,93 413,1
Vespasiano 104.527 104.527 - 100,0% 71,18 1468,5
Populao
Total COM10
843.888 812.478 30.619 96,3% 2336,89 551,2
Fonte: IBGE (2010)
A agricultura praticada de forma mais intensa nos municpios de So Jos da Lapa,
Lagoa Santa, Matozinhos e Capim Branco com culturas de feijo, cana-de-acar e milho. Os
principais problemas enfrentados com a agricultura so relacionados poluio das guas. A
porosidade do terreno crstico torna o fluxo de guas subterrneas mais dinmico e, dessa
forma, a gua contaminada no depurada pelo solo e vai parar no aqfero.
Os municpios da bacia do ribeiro da Mata apresentam um Produto Interno Bruto
relativamente baixo. A exceo o municpio de Confins que devido s atividades do
Aeroporto Internacional Tancredo Neves e por ter uma populao reduzida possui um dos
maiores PIBs per capita do estado. Os outros municpios possuem PIBs per capita prximos
ou inferiores a mdia do estado apontando para a baixa dinmica econmica em relao ao
grande contingente populacional residente. Destacam-se negativamente os municpios de
Ribero das Neves e Santa Luzia que so bastante populosos e tem PIB per capita inferior a
metade da mdia do estado. A tabela 3 apresenta para o ano de 2009 o PIB em milhes de
reais e o PIB per capita nos municpios do ribeiro da Mata:
114
Tabela 3 - PIB total e PIB per capita nos municpios do COM10 (2009)
Municpios PIB (R$ mil) PIB per capita (R$)
Capim Branco 44.516,35 4.799,09
Confins 1.137.906,03 187.402,18
Esmeraldas 291.246,00 4.902,47
Lagoa Santa 672.530,49 13.949,15
Matozinhos 518.959,37 14.729,36
Pedro Leopoldo 865.962,76 14.661,43
Ribeiro das Neves 1.712.842,54 4.903,54
Santa Luzia 1.786.026,14 7.711,45
So Jos da Lapa 264.196,19 13.735,89
Vespasiano 1.101.311,24 10.813,50
Minas Gerais 287.054.747,64 14.328,62
Fonte: Fundao Joo Pinheiro (2009)
A regio do Ribeiro da Mata se destaca historicamente por uma economia baseada no
extrativismo mineral. A partir dos anos 1950, as indstrias cimenteiras e de derivados do
calcrio se instalam nessa bacia e at hoje assumem um papel importante na economia dos
municpios. A extrao de areia e argila (Fig. 9) outra atividade importante para a regio que
contribui para o assoreamento do ribeiro. O principal problema em relao aos pequenos
mineradores (que muitas vezes atuam clandestinamente) j que as grandes empresas hoje so
muito controladas pelos rgos ambientais e obrigadas a oferecer medidas compensatrias.
Figura 9 - Minerao de areia no ribeiro da Mata
Fonte: GOOGLE MAPS (2012)
115
A atividade industrial est concentrada nos municpios de Santa Luzia, Vespasiano,
So Jos da Lapa e Pedro Leopoldo onde existem distritos industriais com empresas do setor
minero-metalrgico. No entanto, novos segmentos vm sendo incorporados na ltima dcada
como atividades do setor aeroespacial ligadas ao Aeroporto de Confins e do setor de
tecnologia e eletrnica vinculadas instalao de um Plo de Microeletrnica em Vespasiano.
O processo de parcelamento do solo das ltimas dcadas trouxe diversos problemas
urbanos e ambientais. A regio enfrenta problemas como o assoreamento da bacia
hidrogrfica, devido explorao de areia nos afluentes do Ribeiro da Mata; destruio da
paisagem natural por causa das fbricas de cimento e cal; grande concentrao de focos
erosivos; poluio dos cursos dgua por esgotos domsticos e industriais no tratados;
poluio atmosfrica ocasionada por ineficincia ou inexistncia de filtros nas fbricas e pelo
trfego de veculos pesados relacionados s indstrias.
A disposio inadequada de resduos slidos atinge todos os municpios da bacia.
Nenhum dos municpios possui aterro sanitrio, apenas Pedro Leopoldo d a destinao
correta, porm encaminhando os resduos para o aterro sanitrio de Sabar. Vespasiano tem
aterro controlado, uma medida paliativa, para o qual Lagoa Santa e So Jos da Lapa
destinam seus resduos. Ribeiro das Neves e Santa Luzia tm aterro controlado e esta ltima
j tem licena de instalao para aterro sanitrio. Matozinhos inaugurou recentemente um
aterro sanitrio
60
que tem atendido alguns municpios, inclusive localizados fora da bacia na
regio polarizada por Sete Lagoas. O restante dos municpios deposita os resduos slidos a
cu aberto e em alguns casos em reas que no tem cercamento, com presena de animais,
catadores e queima de resduos.
A irregularidade dos parcelamentos do solo acarreta uma situao em que grande
parte da populao no tem sistemas de esgotamento sanitrio causando degradao e
poluio nos crregos e ribeires da bacia. Alm disso, por ser uma regio crstica a
contaminao do lenol fretico bastante facilitada e j aconteceram episdios de
desmoronamento e danos a imveis em reas urbanas no municpio de Matozinhos. O
patrimnio histrico est sendo descaracterizado em alguns municpios da regio por causa
das alteraes no uso e ocupao do solo urbano que causam o uso mais intensivo das vias e
danificam as construes.
No perodo mais recente, o governo do estado dirigiu para a regio uma srie de
projetos estruturantes que a transformaram em um novo foco de desenvolvimento da RMBH e

60
O aterro sanitrio de Matozinhos tem sido usado de maneira consorciada por alguns municpios. O desenho
institucional dessa iniciativa ser explicitado mais adiante.
116
do estado de Minas Gerais. O chamado Vetor Norte estrategicamente importante no
desenvolvimento da RMBH, por ter muitas reas ainda no ocupadas e contar com o
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, em Confins. Grandes obras j esto sendo
realizadas, enquanto outras vm sendo projetadas ou licenciadas. Entre os investimentos
realizados destacam-se:
- a ampliao e modernizao do Aeroporto Tancredo Neves (Fig. 10): com o conceito de
aeroporto indstria e porto seco que cumprir a funo de receber e enviar cargas alm de
passageiros. Como aeroporto industrial seu entorno imediato ser ocupado por uma srie de
atividades industriais voltados para produtos de alta tecnologia e maior valor agregado. Ali j
est instalada e j em processo de ampliao a oficina de manuteno de avies da Gol Linhas
Areas. Tambm est para ser instalada a oficina de manuteno de turbinas, que atender a
toda a America Latina. Ainda falta a instalao de outro segmento, o do mercado de produtos
eletro-eletrnicos que tem previsto um plo industrial a ser implantado em Vespasiano.
Figura 10 - Aeroporto Internacional Tancredo Neves
Fonte: INFRAERO (2012)
- a Linha Verde integrada ao Boulevard Arrudas com o objetivo de melhorar e agilizar o
trnsito entre o aeroporto e o centro da capital.
- O Centro Administrativo do Estado de Minas Gerais - CAMG (Fig. 11) com a funo de
reunir todos os rgos da gesto estadual em um nico lugar. Os novos prdios construdos no
antigo Hipdromo Serra Verde e projetados pelo arquiteto Oscar Niemeyer tornaram-se o
maior smbolo da propaganda do governo estadual. O CAMG alterou a rotina de servidores e
usurios com o deslocamento de diariamente cerca de 19 mil funcionrios e 10 mil visitantes.
A implantao do CAMG est modificando o perfil do mercado imobilirio na regio criando
117
demanda para novas moradias e a instalao de outros padres de consumo como
condomnios horizontais de alta renda
61
.
Figura 11 - Centro Administrativo de Minas Gerais - CAMG
Fonte: CODEMIG (2012)
- o Anel Virio do Vetor Norte Metropolitano, que compreende a ligao da rea prxima ao
porto seco de Betim, na BR 381 sentido sul, ao trecho da mesma BR 381 sentido leste
prximo ao distrito de Ravena no municpio de Sabar. A obra atravessa a regio do Ribeiro
da Mata passando por Ribeiro das Neves, Pedro Leopoldo, Vespasiano, Santa Luzia e So
Jos da Lapa. O novo Anel Virio objetiva retirar o trnsito do Anel Rodovirio de Belo
Horizonte, interligando as rodovias que cortam o estado e estabelecendo conexo com as
principais capitais e portos do pas sem passar pela capital. A localizao da nova rodovia
pode trazer mudanas significativas para a regio, fomentando a implantao de indstrias e
alterao das atividades econmicas, assim como a ocupao do solo hoje predominante.

61
O segundo condomnio de luxo Alphaville da Regio Metropolitana de Belo Horizonte ser instalado em uma
antiga fazenda no municpio de Vespasiano, s margens da rodovia MG-10, entre o Aeroporto de Confins e o
Centro Administrativo do Bairro Serra Verde. De acordo com a Alphaville Urbanismo, a obra deve comear em
junho de 2012 e ser entregue em 2014. Disponvel em
<http://www.em.com.br/app/noticia/economia/2012/05/30/internas_economia,297180/obras-do-novo-alphaville-
vao-comecar-em-junho.shtml>. Acesso em 2/6/2012.
118
Figura 12 - Projetos em desenvolvimento Vetor Norte Metropolitano
Portanto, a regio da bacia do ribeiro da Mata encontra-se em um momento de
profundas transformaes. Os investimentos realizados pelo governo do estado (Fig. 12)
revalorizaram a regio modificando a dinmica metropolitana e ampliaram a atividade
imobiliria, inclusive com caractersticas especulativas. Existe um processo de alterao das
caractersticas do Vetor Norte para um mercado imobilirio de alta renda com presso e
possibilidade de expulso da populao de baixa renda. Por outro lado, diversos problemas de
119
infraestrutura ainda persistem e pressionam um quadro urbano-ambiental bastante frgil e
delicado, onde convivem paisagens de grande beleza e o risco da ocupao sem planejamento
urbano e produzida pelo mercado especulativo de terras. Os novos projetos devem
potencializar solues e promover o desenvolvimento regional e no ampliar os problemas j
existentes h dcadas.
4.1.2 Alto Paraopeba
A bacia hidrogrfica do rio Paraopeba situa-se a sudeste do estado de Minas Gerais e
abrange uma rea de 13.643 km (PLANO DIRETOR DO RIO PARAOPEBA, 2009). As nascentes se
situam no municpio de Cristiano Otoni a 1140m de altitude e a foz se localiza no lago da
represa de Trs Marias. O rio um dos mais importantes tributrios do rio So Francisco
percorrendo aproximadamente 510 km at a sua foz. A bacia engloba o territrio de 48
municpios dos quais 35 tem sede inserida na bacia.
O estudo preliminar do Plano Diretor das guas da Bacia do rio Paraopeba divide o
territrio da bacia em trs grandes segmentos Alto, Mdio, Baixo - considerando os
aspectos hidrolgicos, mas tambm as questes scio-econmicas, ambientais, culturais e
polticas
62
. Dessa forma, as referncias das regies encontradas no referido documento so
Alto Paraopeba, iniciando em Cristiano Otoni at a sede urbana de Belo Vale; Mdio
Paraopeba, de Belo Vale at a confluncia com o Ribeiro Grande em Esmeraldas, e; Baixo
Paraopeba, de Esmeraldas at a foz em Trs Marias. A regio do Alto Paraopeba (Fig. 13)
possui rea de cerca de 2 mil km e o ocupa 0,36% do territrio de Minas Gerais, abrangendo
13 municpios, dentre os quais sete so componentes do CODAP: Belo Vale, Congonhas,
Conselheiro Lafaiete, Entre Rios de Minas, Jeceaba, Ouro Branco e So Brs do Suau.

62
Segundo o Plano Diretor (2009, s.p.), ...a subdiviso cuja bssola foi a polarizao microrregional exercida
sobre os municpios vizinhos pelos municpios de Conselheiro Lafaiete, Betim e Sete Lagoas, para as regies do
Alto, Mdio e Baixo Paraopeba, respectivamente j se encontra arraigada no entendimento dos atores partcipes
da gesto das guas do rio Paraopeba.
120
Figura 13 - Vale do rio Paraopeba
Fonte: REVISTA CODAP (2010, p. 31)
Nesta poro da bacia hidrogrfica destacam-se o Ribeiro Maranho, afluente da
margem direita que atravessa as reas densamente povoadas como o municpio de
Conselheiro Lafaiete e industrializadas como os municpios de Ouro Branco e Congonhas. Na
margem esquerda, o maior afluente o Ribeiro Brumado-Camapu que drena os municpios
Entre Rios de Minas, So Brs do Suau e Jeceaba, caracterizados por uma ocupao menos
intensiva do solo e por baixa atividade industrial. A exceo do municpio de Jeceaba com a
recente instalao do Distrito Industrial e o Complexo Siderrgico da Vallourec e Sumitomo
Tubos do Brasil (VSB).
O territrio da bacia hidrogrfica do Alto Paraopeba est inserido em reas de
transio entre Cerrado e Mata Atlntica e possui diversas espcies da fauna e flora, algumas
j ameaadas de extino. Segundo o Atlas da Biodiversidade de Minas Gerais (2005), a Serra
de Ouro Branco (Fig. 14) possui grande importncia biolgica com espcies endmicas
consideradas prioritrias para conservao da diversidade da flora em Minas Gerais. Em seus
7,8 mil hectares, o Parque da Serra do Ouro Branco abriga inmeras nascentes e cursos
dgua que contribuem para a formao das bacias dos rios Doce e So Francisco, alm de
rica flora endmica.
Existem ainda, de acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC) (Fig. 15) dois Monumentos Naturais: o Monumento Natural Estadual do Itatiaia, com
3,2 mil ha, que est localizado no ponto de interligao das serras de Ouro Branco, do Itatiaia
e Bico de Pedra e o Monumento Natural Estadual da Serra do Gamb, com 422 ha, uma rea
remanescente de Mata Atlntica criada como contrapartida da implantao do Distrito
Industrial de Jeceaba. Alm dessas UCs existem algumas Reservas Particulares do Patrimnio
Natural (RPPNs) criadas pelas empresas mineradoras e siderrgicas, destacando-se a RPPN
121
Luis Carlos Tamassia, pertencente a empresa Gerdau com 1247 ha e localizada no sop da
Serra de Ouro Branco.
Figura 14 - Serra de Ouro Branco
Fonte: UMBELINO (2007)
O Geopark do Quadriltero Ferrfero outra importante rea protegida do qual a bacia
do Alto Paraopeba participa. Trata-se de uma categoria de reserva proposta pela UNESCO
que tem como objetivo promover o desenvolvimento sustentvel, atravs da preservao de
stios geolgicos de especial valor cientfico e valorizar o patrimnio cultural local importante
para a manuteno das identidades regionais.
O rio Paraopeba possui uma rica fauna de peixes, que apesar da poluio contribuem
para a diversidade de espcies no conjunto da bacia do rio So Francisco. Alm disso,
aproximadamente 50% da populao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte tem seu
abastecimento de gua realizado pela bacia.
Segundo o Plano de Desenvolvimento Regional (BARBIERI ET AL., 2010) a regio do
Alto Paraopeba, desde o perodo colonial foi marcada pela sua grande riqueza mineral, e que
conseqentemente levaram sua intensa explorao. No primeiro momento a explorao
aurfera foi sua principal fonte de riqueza, mas o seu esgotamento, juntamente com os novos
estudos geolgicos no final do sculo XVIII, proporcionou a busca por novos minerais, e
introduziram o que veio a ser o Quadriltero Ferrfero, regio com alta concentrao de
minrio de ferro e delimitada por quatro serras principais: ao norte, o Curral; ao Sul, o Ouro
Branco; a oeste, a Moeda; a leste, o Caraa.
122
Figura 15 - Unidades de Conservao da bacia do Alto Paraopeba
A partir desse momento, a regio do Alto Paraopeba, teve uma intensa explorao de
seu minrio de ferro. H mais de seis dcadas, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) se
instalou em Congonhas, trazendo com ela uma grande contingente migratrio em busca das
novas oportunidades de emprego. Na dcada de 1970, a Aominas (Fig. 16) se instalou nos
municpios de Ouro Branco e Congonhas, provocando novas mudanas na regio, com a
implantao de grande planta industrial para a produo de ao voltado para a exportao.
123
Figura 16 - Gerdau Aominas
FONTE: REVISTA CODAP (2010, P. 49)
Costa (1992, p. 57) analisando os impactos da implantao da siderrgica Aominas
no municpio de Ouro Branco afirma
em sntese, pode-se dizer que ao nvel do entorno mais imediato a reorganizao
espacial da rea de influncia da Aominas vem passando por transformaes que se
expressam em uma ainda instvel relao de fluxo de pessoas, de servios e bens de
consumo cotidiano. As relaes tem se intensificado mais entre Ouro Branco e
Conselheiro Lafaiete, significando o incio da reorganizao de um novo espao de
consumo, propiciado a partir da implantao da siderrgica. Apesar dos indcios de
conurbao ainda serem muito pequenos, no se pode mais ver de forma isolada
vrios dos problemas vividos pelas administraes dos trs municpios.
A regio do Alto Paraopeba tem experimentado um crescimento populacional intenso
nas ltimas dcadas. O municpio de Congonhas alcanou taxas bastante altas nos anos 1960 e
1970 em virtude da implantao das siderrgicas e mineradores. Na dcada de 1970 comea o
crescimento expressivo de Conselheiro Lafaiete como municpio plo da regio influenciado
pela modificao da dinmica dos vizinhos. O municpio de Ouro Branco apresenta taxas de
crescimento superiores a 6% ao ano nas dcadas de 1970 e 1980, perodo que coincide com a
construo e iniciao das atividades da siderrgica Aominas. Os outros municpios tm
taxas de crescimento estveis e inferiores a 1% nas ltimas duas dcadas. A tabela 4 apresenta
as taxas mdias de crescimento da populao:
Tabela 4 - Taxa mdia de crescimento anual da populao residente CODAP (%)
Municpio 1960/1970 1970/1980 1980/1991 1991/2000 2000/2010
Belo Vale -0,34 -1,86 -0,26 0,60 0,14
Congonhas 3,32 4,22 1,27 1,73 1,63
Conselheiro Lafaiete -0,86 3,58 1,89 1,61 1,26
Entre Rio de Minas 1,28 2,29 -0,50 0,76 0,83
Jeceaba -0,59 0,21 0,77 -1,43 -1,24
Ouro Branco -0,07 6,79 7,63 1,15 1,50
So Brs do Suau 0,09 1,80 0,65 0,29 0,68
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 1960/2010
124
Figura 17 - reas urbanas CODAP
As caractersticas demogrficas dos sete municpios que compe o consrcio so
bastante diferenciadas. O municpio de Conselheiro Lafaiete (Fig.18) o plo da microrregio
com populao superior a 100 mil habitantes, seguido por Congonhas (Fig. 19) com
populao prxima aos 50 mil habitantes. Em terceiro est Ouro Branco com populao de 35
mil habitantes. Os outros municpios tm populao inferior a 15 mil habitantes configurando
municipalidades de pequena atividade urbana e grande participao da populao rural. O
conjunto de municpios totalizava uma populao de 230 mil habitantes bastante concentradas
125
nos trs municpios de maior dinamismo econmico. A tabela 5 apresenta o quadro
populacional para o ano de 2010.
Tabela 5 - Populao Urbana, Rural e Total (2010), rea (km) e Densidade demogrfica dos
municpios do CODAP
Municpios
Pop.
Urbana
Pop.
Rural
Pop.
Total
Grau de
urbanizao
rea (km) Dens. demogrfica (hab/km2)
Belo Vale 3.295 4.241 7.536 43,72% 363,9 20,7
Congonhas 47.236 1.283 48.519 97,36% 304,1 159,6
Conselheiro Lafaiete 111.266 5.246 116.512 95,50% 370,2 314,7
Entre Rios de Minas 9.878 4.364 14.242 69,36% 456,8 31,2
Jeceaba 2.988 2.407 5.395 55,38% 236,3 22,8
Ouro Branco 31.609 3.659 35.268 89,63% 258,7 136,3
So Brs do Suau 3.129 384 3.513 89,07% 110,0 31,9
Total 209.401 21.584 230.985 90,66% 2.100 102,5
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico (2010).
Figura 18 - Vista parcial da cidade de Conselheiro Lafaiete
Fonte: Revista CODAP (2010, p. 37)
Figura 19 - Vista parcial da cidade de Congonhas
Fonte: Revista CODAP (2010, p. 5)
126
A distribuio do PIB (Tab. 6) nos municpios reflete o desenvolvimento econmico
das ltimas dcadas. Ouro Branco, Congonhas e So Brs do Suau apresentam PIBs per
capita bastante superiores mdia do estado devido a atividade da minerao (Fig. 20) e a
produo industrial nas usinas siderrgicas. Por outro lado, os municpios de Belo Vale e
Entre Rios de Minas se comportam como tpicos municpios de economia agrcola pouco
tecnificada. Conselheiro Lafaiete possui um PIB total relativamente alto em virtude de sua
posio de centro regional de comrcio e servios, no entanto, quanto contabilizado o PIB per
capita possui valores prximos aos municpios de economia predominantemente agrcola. O
municpio de Jeceaba que apresenta caractersticas econmicas prximas aos municpios
agrcolas encontra-se em processo de profundas alteraes com a implantao da Siderrgica
VSB e pode-se transformar em um centro regional no nvel de Congonhas ou Ouro Branco.
Tabela 6 - PIB Total e PIB per capita nos municpios do CODAP (2009)
Municpios PIB (R$ mil) PIB per capita (R$)
Belo Vale 47.929,60 6.416,28
Congonhas 879.759,63 18.056,35
Conselheiro Lafaiete 896.665,27 7.825,74
Entre Rios de Minas 90.063,11 6.190,76
Jeceaba 48.413,43 8.020,78
Ouro Branco 1.662.534,74 46.864,97
So Brs do Suau 70.678,12 19.326,80
Minas Gerais 287.054.747,64 14.328,62
Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 2009
Figura 20 - Extrao de minrio de ferro em Congonhas
Fonte: Tribuna Livre (2012)
127
Um novo ciclo de expanso da atividade econmica vem ocorrendo na regio em
virtude da forte demanda mundial pelo minrio de ferro. Nos ltimos anos, com incentivos
oferecidos pelas prefeituras e pelo governo do estado, atravs de poltica de atrao de
investimentos, diversos empreendimentos de grande porte foram viabilizados, tais como a
implantao de distritos industriais, duas grandes siderrgicas, duas usinas pelotizadoras
(especializadas em aglutinar as partculas de minrio para facilitar operaes metalrgicas
posteriores), duas novas empresas mineradoras, alm da ampliao de outras indstrias. A
Tabela 7 descreve os empreendimentos a serem implantados na regio no perodo:
Tabela 7 - Empreendimentos no Alto Paraopeba
Empresa/Projeto Municpio Instalao
Valor (US$
bilhes)
Produto
Emprego
Direto
Emprego
Indireto
VSB Jeceaba 2011 1,6
Tubos de ao sem
costura
1500 1500
CSN Casa de Pedra Congonhas 2011 0,5 Minrio de ferro 2500 7500
CSN Siderrgica
Congonhas
Congonhas 2015 3,1
Ao laminado,
chapas
2500 2500
Ferrous Congonhas Congonhas 2013 2,74 Minrio de ferro 1200 3600
Ferrous Brumadinho 2015 1,8 Minrio de ferro 600 1800
Namisa Congonhas 2011 0,15 Minrio de ferro 600 1800
Gerdau/Aominas Ouro Branco 2015 1,5
Blocos, chapas,
ao laminado
826 500
TOTAL 11,39 9.726 19.200
Fonte: Barbieri et al (2011)
Num raio de apenas 20 km, os projetos das grandes empresas de minerao e da
siderurgia (Fig. 21) configuram um dos maiores aportes privados do Brasil em andamento
numa mesma regio. A estimativa que na fase de obras, os investimentos demandem um
total de 40mil a 65mil trabalhadores na regio. Os projetos da Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), Companhia Vale, Gerdau-Aominas, Namisa, VSB e Ferrous, quando
concludos e em operao, iro resultar numa produo anual de 130 milhes de toneladas de
minrio de ferro e 12 milhes de toneladas de ao.
128
Figura 21 - Projetos industriais em implantao no Alto Paraopeba
De acordo com o Plano de Desenvolvimento Regional do Alto Paraopeba, trata-se de
investimentos privados que totalizam cerca de R$ 22 bilhes e so provenientes do
estabelecimento ou expanso das atividades das empresas Vallourec & Sumitomo Tubos do
Brasil (VSB) (Fig. 22), CSN, Gerdau Aominas, Companhia Vale e Ferrous, e que impactaro
diretamente sete municpios, com uma populao total de cerca de 220 mil habitantes e em
menor grau uma populao de 40 mil habitantes do entorno, que compreende nove
129
municpios. A previso que, no primeiro momento, os investimentos gerem mais de 9,5 mil
empregos diretos e 19 mil empregos indiretos (BARBIERI ET AL., 2010).
A implantao da VSB implica um dos problemas tpicos que os consrcios podem
contemplar e que no caso do CODAP se materializa em funo desse empreendimento.
Apesar de estar localizada no municpio de Jeceaba, as externalidades negativas ocorrero nos
municpios vizinhos. A atuao consorciada pode buscar a mitigao dos impactos ambientais
e urbansticos que naturalmente acontecero fora do permetro de Jeceaba beneficiando as
municipalidades contguas afetadas.
Figura 22 - Implantao da fbrica da VSB
Fonte: REVISTA CODAP (2010, p. 25)
Portanto, a regio da bacia do Alto Paraopeba deve ter sua rede urbana totalmente
transformada nos prximos anos com as alteraes na estrutura produtiva efetuadas pelos
investimentos privados. Segundo o Plano de Desenvolvimento Regional (BARBIERI ET AL,
2010, p. 116)
a escala dos investimentos e seus impactos na regio indicam que no ser possvel
acomodar o crescimento na estrutura urbano-regional existente na regio do
CODAP. Em outras palavras, os investimentos demandam e geram outra
organizao territorial. Por exemplo, no h como acomodar na estrutura regional
um crescimento de mais de 150 mil pessoas e um crescimento do PIB de mais de
100% em 15 anos. necessrio repensar a regio do CODAP. Do ponto de vista
desse estudo, a proposta que nortear essa nova organizao territorial tem como
mote a construo de uma rede urbana.
130
4.2 A evoluo das negociaes e parcerias para integrao regional: o desenvolvimento
das experincias e o quadro atual das iniciativas consorciadas
Como apontado pelo item anterior, as duas regies so polarizadas pela metrpole de
Belo Horizonte, mas enfrentam problemas especficos determinados por suas localizaes e
estruturas scio-econmicas. Enquanto a regio do Ribeiro da Mata situa-se no interior da
RMBH impactado por questes relativas urbanizao de Belo Horizonte, ao baixo
dinamismo econmico e deficincias de infraestrutura com concentrao de populao de
baixa renda, a regio do Alto Paraopeba, situa-se a cerca de 80 km ao sul, e ao contrrio tem
uma janela de oportunidades propiciadas por volumosos investimentos privados em um
quadro urbano-ambiental relativamente estvel, mas que sem o devido planejamento e
estruturao pode enfrentar graves problemas.
4.2.1- A evoluo do COM10 e a situao atual
A iniciativa da criao do consrcio partiu do municpio de Vespasiano,
historicamente assolado pelas cheias do ribeiro, na figura do ento secretrio-executivo do
COM10. Apesar de no existir uma lei que exija a integrao dos municpios como forma de
solucionar os problemas, havia o entendimento de que muitas aes podem causar
externalidades negativas s outras cidades e de que a soluo de um problema em municpio
pode depender da interveno no vizinho. Nas palavras do secretrio: esses problemas
precisam ser tratados atravs de uma pessoa jurdica e coletiva, e que tenha a autoridade de
deliberar, tanto do ponto de vista poltico, quanto tcnico, de investimento, que seria efetivado
com a construo de um consrcio
63
.
A primeira reunio do grupo de municpios, ocorrida em 2005, foi feita pelos prefeitos
que realizaram um diagnstico sobre as necessidades da bacia, tratando-se de um estudo ainda
no aprofundado. Houve a participao do Projeto Manuelzo
64
, que vem desempenhando
importante atividade de mobilizao nos ltimos anos para a recuperao da bacia do rio das

63
Em depoimento ao Suplemento da Bacia do ribeiro da Mata do Jornal Manuelzo de outubro de 2006.
64
O Projeto Manuelzo foi criado em 1997 por iniciativa dos professores da Faculdade de Medicina da UFMG.
A partir da percepo de que a sade no deve ser apenas uma questo mdica, foi esboado o horizonte de
trabalho do Projeto Manuelzo: lutar por melhorias nas condies ambientais para promover qualidade de vida,
rompendo com a prtica predominantemente assistencialista. A bacia hidrogrfica do rio das Velhas foi
escolhida como foco de atuao para superar a percepo municipalista das questes ambientais. A bacia permite
uma anlise sistmica e integrada dos problemas e das necessidades de intervenes. Desde ento, o Projeto
Manuelzo se coloca como promotor de atividades relacionadas s questes ambientais no campo da pesquisa
131
Velhas. Em abril daquele ano a Companhia Belgo-Mineira entregou um relatrio sobre os
problemas ambientais da bacia do Ribeiro da Mata. As prefeituras tambm produziam
diagnsticos para seus Planos Diretores que deveriam ser entregues no ano seguinte.
Nas primeiras reunies foram chamados os prefeitos, secretrios de obras, de meio
ambiente, de planejamento, de administrao, pelo lado do Poder Executivo, e os
procuradores dos municpios pelo Poder Judicirio. O intuito era trazer uma compreenso
jurdica da integrao dos municpios em consrcio e da necessidade de planejamento e
desenvolvimento de aes comuns para essas reas da administrao pblica. Sobre esse
momento inicial de discusso do consrcio, o ex-secretrio do COM10, aponta que tivemos a
presena em alguns municpios de todas essas reas em outros vieram pessoas representando,
mas fomos atendidos nesse chamado aos prefeitos (as prefeituras) e todos tiveram
representantes participando e em condies de falar por todas essas reas
65
.
As principais dificuldades encontradas no inicio das negociaes eram a falta de um
ambiente de planejamento nos municpios que se viam envolvidos com a produo de seus
Planos Diretores, a pouca percepo dos benefcios da atuao integrada na escala regional de
bacia inclusive dentro dos Poderes Legislativos municipais, e a falta de preparao tcnica
para discusso das possibilidades de gesto integrada.
A adeso dos outros nove participantes passou pela anlise das administraes
municipais. Os municpios optaram pela gesto compartilhada de projetos e aes, entretanto,
enfatizando o respeito aos limites de atuao de cada participante. O ex-Secretrio Executivo
destacou que a postura partidria dos lderes municipais no teve influncia no processo de
conformao da proposta. Desta forma, em 10 de novembro de 2005 foi assinado o Protocolo
de Intenes para criao do COM10 Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento
Sustentvel da Regio da Bacia do Ribeiro da Mata entre os dez municpios que compe a
bacia: Matozinhos, Capim Branco, Esmeraldas, Pedro Leopoldo, Ribeiro das Neves, So
Jose da Lapa, Vespasiano, Confins, Lagoa Santa e Santa Luzia.
Neste protocolo foram determinadas as principais caractersticas jurdicas da
associao como: os municpios constituintes, a denominao e sede, as finalidades, a
estrutura organizacional, as competncias de cada rgo, o patrimnio e os recursos
financeiros.

acadmica e da mobilizao social sendo parceiro dos governos e de entidades da sociedade civil nas bacias
hidrogrficas.
65
O ex-Secretrio Executivo do COM10 foi ouvido pelo autor no dia 25/11/2008. As informaes apresentadas
pelo ex-secretrio no restante deste trabalho foram retiradas dessa entrevista que parte de Vargas (2008).
132
No protocolo so considerados scios do consrcio, alm das municipalidades, as
organizaes no-governamentais, empresas, entidades sindicatos e rgos que pretendam ser
parceiros em projetos na bacia do Ribeiro da Mata. A sede e o foro do consrcio sero no
municpio cujo prefeito seja o presidente do Conselho Administrativo podendo ser alterados
por votao aps dois anos de mandato. A rea de atuao do consrcio composta pela
totalidade das superfcies municipais, existindo, no entanto, prioridade para as reas da bacia
do Ribeiro da Mata.
Os municpios de Capim Branco, Ribeiro das Neves, So Jos da Lapa, Confins e
Vespasiano possuem mais de 90% do territrio na bacia. Pedro Leopoldo e Matozinhos
concentram a poro sul dos seus territrios na bacia. Os municpios de Esmeraldas, onde
esto localizada a cabeceira do ribeiro e Santa Luzia e Lagoa Santa na poro baixa da bacia
possuem baixos percentuais de seus territrios no interior da bacia.
As finalidades estabelecidas para o COM10 no protocolo de intenes inicial so
bastante diversas, indicando a disponibilidade para a atuao multisetorial: 1) representar o
conjunto de scios que integram o Consrcio em assunto de interesse comum e de carter
socioeconmico e ambiental, perante quaisquer outras entidades de direito publico ou privado,
nacional ou internacional; 2) planejar, adotar e executar aes, programas e projetos
destinados a promover e acelerar o desenvolvimento socioeconmico da regio; 3) promover
programas ou medidas destinadas recuperao, conservao e preservao do meio
ambiente na regio; 4) promover a integrao das aes, programas e projetos desenvolvidos
pelos rgos no governamentais, rgos governamentais e empresas privadas consorciadas
ou no, destinadas a recuperao e preservao ambiental e desenvolvimento sustentvel da
regio; 5) planejar e apoiar o desenvolvimento rural centrado na agricultura familiar; 6)
promover a melhoria da qualidade de vida da populao residente nos municpios formadores
do COM10; 7) promover aes conjuntas nas reas de Educao, Sade, Lazer, Esporte,
Turismo, Saneamento Bsico, e outras de interesse do desenvolvimento sustentvel regional;
8) atuar conforme a lei federal n
o
10.881, de 9 de junho de 2004, pela qual o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos e os Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, podero
delegar a organizaes sem fins lucrativos, dentre os consrcios intermunicipais, por prazo
determinado, com a funo de Agncias da gua, enquanto o Comit de Bacia e a Agencia
no estiverem constitudos.
A estrutura organizacional bsica do consrcio correspondia a: 1) Conselho de
Administrao: rgo deliberativo constitudo pelos Prefeitos dos municpios consorciados; 2)
Conselho Fiscal: rgo de fiscalizao constitudo por trs representantes eleitos entre os
133
membros do consrcio; 3) Secretaria Executiva: setor de articulao, integrao e execuo
das aes propostas pelo COM10; 4) Assemblia Geral Ncleo Gestor do Consrcio: tem
composio tripartite sendo constitudo por quatro membros indicados pelo Executivo, um do
Legislativo e dois da sociedade civil de cada municpio, alem de um representante das
entidades, empresas ou organizaes no governamentais que se associarem ao consrcio. Ao
Ncleo Gestor compete propor alteraes no Estatuto do COM10 e gerir de forma
participativa os recursos do Fundo Scio-Ambiental.
De acordo com o Protocolo de Intenes, os recursos financeiros necessrios para
compor o Fundo Scio-Ambiental seriam constitudos por: 1) cota de contribuies das
instituies consorciadas, fixadas e aprovadas pelo Conselho de Administrao e Secretaria
Executiva; 2) os auxlios, contribuies e subvenes concedidas por entidades pblicas ou
privadas, nacionais ou internacionais; 3) as doaes ou legados; 4) produto de alimentao de
seus bens; 5) a gerao de rendas, inclusive resultantes de deposito e aplicaes de capital; 6)
saldos de exerccio.
O Protocolo de Intenes tambm ressalta que para o cumprimento das suas
finalidades o Consrcio poder firmar convnios, parcerias e contratos de qualquer natureza,
receber auxlios, contribuies e subvenes com rgos do governo a nvel internacional,
federal, estadual, municipal da iniciativa privada e outras entidades no governamentais.
A despeito das dificuldades iniciais, as discusses e a definio do Protocolo de
Intenes permitiram a criao de um ambiente saudvel de relacionamento poltico no
mbito regional
66
e a integrao dos Planos Diretores em relao ao uso e ocupao do solo
em regies limtrofes quando da elaborao dos mesmos no ano de 2006. A estrutura
organizacional proposta evidencia o cargo de Secretrio Executivo como parte central do
processo de estruturao do consrcio e o Conselho de Administrao como espao para os
debates polticos sobre os projetos a serem executados entre os administradores municipais
Em junho de 2006, celebrado um novo protocolo de intenes. Dessa vez o COM10
firma compromisso como entidade com a chamada Meta 2010 Navegar, Nadar e Pescar no
Rio das Velhas proposta pelo Projeto Manuelzo atravs do Comit da Bacia do Rio das
Velhas e assumida como prioridade pelo governo estadual. O documento assinado por
secretarias do governo estadual e entidades da sociedade civil. A SEDRU Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana, a SEMAD Secretaria de Estado de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, a COPASA Companhia de Saneamento de

66
Observao realizada pelo ento secretrio-executivo do COM10 presente em Vargas (2008).
134
Minas Gerais, o IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas representam o governo do
estado. Alm desses rgos participam as prefeituras dos municpios que compe a bacia do
Ribeiro da Mata, o Comit da Bacia do Ribeiro das Velhas e o Instituto Guaicuy ligado ao
Projeto Manuelzo.
O objetivo do protocolo comprometer as entidades a unificar os critrios de aes
relacionadas ao Ribeiro da Mata. Com isso busca-se a elaborao de um projeto de
revitalizao da bacia, de um plano de saneamento e de um Plano Diretor de drenagem urbana
para toda a bacia assim como a compatibilizao dos Planos Diretores Participativos
realizados naquele momento.
Entre as questes consideradas pelos rgos esto a baixa qualidade das guas do
Ribeiro da Mata, importante afluente do Rio das Velhas; a fragilidade ambiental e a
suscetibilidade de contaminao dos aqferos da bacia do Ribeiro da Mata, que abrange
uma rea crstica; as fortes presses de turismo e expanso urbana e industrial que tem como
conseqncia processos de ocupao desordenada de reas de recarga e lanamento de
efluentes nos cursos de gua; e a formao do COM10 com objetivo de promover o
planejamento e a gesto para o desenvolvimento sustentvel da regio.
Em abril de 2007, o governo estadual edita o decreto 44.500 que institui o Plano de
Governana Ambiental e Urbanstica da Regio Metropolitana de Belo Horizonte em virtude
da expectativa de impactos de grandes empreendimentos pblicos e privados no territrio da
Regio Metropolitana de Belo Horizonte, de interesse transmunicipal. O Plano de
Governana prioriza o Vetor Norte e a rea de influencia do Anel de Contorno Norte da
RMBH objetivando promover o desenvolvimento sustentvel da regio, a preservao de seus
ativos ambientais e o adequado controle do uso e da ocupao do solo metropolitano,
integrando o planejamento e a execuo de aes, programas e projetos, pblicos e privados.
As competncias de elaborao do projeto so divididas pelas SEDRU na figura da
Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano e pela SEMAD na figura da Subsecretaria
de Gesto Ambiental Metropolitana.
O decreto 44500 institui a obrigatoriedade de execuo do programa de saneamento
ambiental da bacia do ribeiro da Mata pela COPASA
67
. Novamente o COM10 chamado a
colaborar com outros setores do poder publico e a sociedade civil. Nesse sentido, em
novembro de 2007, celebrado termo de cooperao tcnica entre SEMAD, SEDRU,

67
A Companhia de Saneamento de Minas Gerais - COPASA uma sociedade de economia mista, sediada em
Belo Horizonte, que presta servios de saneamento em Minas Gerais, e da qual o governo do estado o maior
135
COPASA, CBH Velhas, consrcio e prefeituras com o objetivo de elaborar o Programa de
Saneamento Ambiental do Ribeiro da Mata. Este termo vem corroborar o protocolo de
intenes realizado em junho de 2006 em que os participantes se comprometeram a unificar
as aes no Ribeiro da Mata.
O termo de cooperao tcnica consistia na disponibilidade de apoio tcnico e
promoo da articulao entre os rgos para elaborao do Programa de Saneamento. Cada
participante do termo deveria indicar um representante para compor uma Comisso de
Acompanhamento dos trabalhos.
A elaborao do Programa de Saneamento foi responsabilidade de servio de
consultoria contratado pela COPASA que disponibilizou os recursos necessrios para
realizao dos estudos. Em janeiro de 2008 foi apresentado o termo de referncia para a
contratao do servio de consultoria foram so detalhados os objetivos e contedos dos
estudos a serem contratados, os produtos esperados e as normas para sua apresentao.
O Programa de Saneamento contemplou um diagnstico socioambiental com anlise
da expanso urbana, do uso e ocupao do solo urbano e rural, dos cenrios demogrficos e
da educao ambiental, estudos tcnicos dos sistemas de esgotamento sanitrio, coleta,
disposio e tratamento de resduos; estudos para recuperao de fundos de vale e sistemas de
drenagem; e estudos de impactos na bacia em decorrncia dos projetos em curso na regio. O
Programa de Saneamento Ambiental (CONCREMAT, 2009, p. 205) foi concludo no ano de
2009 identificando o COM 10 como o
primeiro consrcio intermunicipal para o desenvolvimento sustentvel na RMBH e
com sua formao as aes para atingir a Meta 2010 (Navegar, Pescar e Nadar no
Rio das Velhas) podero ser realizadas mais rapidamente, uma vez que o Ribeiro
da Mata um dos afluentes do Velhas que mais contribui para sua poluio. Um dos
objetivos desse consrcio dever ser a gesto integrada e compartilhada dos resduos
slidos urbanos.
Apesar de o consrcio ainda no existir poca como figura jurdica, alguns recursos
financeiros obtidos pelos municpios eram enxergados como benefcios do planejamento e
atuao com escala de bacia. De acordo com o ex-Secretrio Executivo, os municpios
requisitaram recursos do PAC Programa de Acelerao do Crescimento do governo
federal como um consrcio.
Na ocasio do lanamento do PAC houve uma rodada de discusses entre os
municpios do COM10, a COPASA e a SEDRU para levantamento de projetos em condio
de licitao e execuo de obra. Os municpios se mobilizaram conjuntamente com a

acionista. Atualmente, responsvel pelo abastecimento de gua tratada e coleta de esgoto sanitrio na maioria
136
COPASA e a SEDRU para em reunies com o Ministrio das Cidades e com o Ministrio da
Casa Civil pleitear as verbas. Nessa reunio, os municpios alm de conversar separadamente
sobre seus problemas especficos, estabeleceram a bacia hidrogrfica como unidade territorial
para investimento prioritrio. Os investimentos da COPASA na regio foram considerados
frutos dessa mobilizao. Na primeira etapa do PAC de cerca de 3,6 bilhes de reais
investidos em Minas aproximadamente 600 milhes foram destinados a bacia do ribeiro da
Mata.
A SEDRU possibilitou oficinas tcnicas jurdicas para os municpios para melhor
compreenso a partir de diagnsticos da situao da bacia, tanto do ponto de vista tcnico
quanto do jurdico. Dessa forma, os prefeitos dos municpios do COM10 entenderam que o
primeiro protocolo de intenes deveria ser alargado constando mais itens, principalmente em
relao s obrigaes contradas por cada municpio esclarecendo seus papeis no consrcio. A
SEDRU iniciou, portanto, assessoria jurdica aos municpios na reelaborao do protocolo de
intenes, dos contratos de rateio, do contrato de programa e do estatuto. De acordo com o
Secretrio Executivo do COM10, poca, iria acontecer uma discusso mais ampla,
readequando o protocolo de intenes para tentar registrar uma coisa em que se esteja seguro
que esta completa.
No fim de 2008, ltimo ano das gestes municipais, o protocolo de intenes estava
em fase final de reviso. A SEDRU enviou uma primeira proposta aos municpios que
analisaram e retornaram em seguida para a secretaria. A expectativa do Secretrio Executivo
do consrcio era de que o Protocolo de Intenes retornasse em janeiro de 2009, no inicio das
prximas gestes municipais para discusso entre os municpios participantes.
Na poca, o Secretrio Executivo do COM10 no via possibilidade de ruptura na
integrao regional apesar das mudanas nas foras polticas locais nas eleies municipais de
2008:
no vejo a menor possibilidade de ruptura. O prefeito eleito declarou que tem
interesse em prosseguir. Ns temos vrios municpios que o prefeito foi reeleito ou o
que foi eleito da chapa do atual. Se um ou outro municpio no aderir no haver
problema porque de dois municpios pra cima se j pode formar o consrcio e o
prprio programa de saneamento, de certa forma, vai selar vai colocar uma
obrigatoriedade (INFORMAO VERBAL).
Existia a expectativa de que no incio de 2009 fosse realizada uma reunio entre a
CONCREMAT (empresa de consultoria responsvel pelo diagnstico socioambiental da bacia

dos municpios mineiros.
137
do ribeiro da Mata), a SEDRU e o COM10 para apresentao aos prefeitos recm-eleitos que
no vinham participando das negociaes da situao do consrcio e dos planos
governamentais para a bacia.
No entanto, aps a etapa de assinatura do Protocolo de Intenes, em apenas trs
municpios houve sequncia do processo. Somente Vespasiano, Lagoa Santa e So Jos da
Lapa aprovaram em suas Cmaras Municipais a adeso ao consrcio. Desde ento, at por
questes de indefinio de seu estatuto, o COM10 no exerceu nenhuma atividade de
trabalho, reunio ou desenvolvimento de projetos. A estrutura do COM10 era a da prpria
prefeitura de Vespasiano, o Secretrio-executivo do consrcio era o Secretrio de Governo da
prefeitura e o presidente era o Prefeito de Vespasiano na gesto 2005-2008 A ltima reunio
ocorreu em abril de 2009 na SEDRU com o presidente da SEDRU, a Subsecretaria de
Desenvolvimento Metropolitano, prefeitos e secretrios municipais. As atas ficaram em poder
da SEDRU, que coordenava as discusses sobre o consrcio.
No Balano Metropolitano realizado pela SEDRU em 2009
68
o apoio a estruturao
do COM 10 mencionado como parte dos Projetos Estruturadores metropolitanos. No
entanto, esses fatos no se confirmaram posteriormente. O processo de negociao e
implantao do consrcio no se consolidou na gesto municipal atual. Na realidade, todo o
espao de dilogo estabelecido entre as municipalidades parece ter sido perdido com as
alteraes nos poderes executivos locais.
Um exemplo dessa situao o tratamento de resduos slidos que seria a primeira
ao do COM10 como figura jurdica instituda. Havia um estudo tcnico elaborado pelo
CETEC para a construo de um aterro sanitrio que atendia a maioria dos municpios da
bacia. Aps a primeira reunio de janeiro de 2009, existia a expectativa de discusso desse
assunto:
ns j tivemos recursos aprovados no Ministrio das Cidades para a construo do
aterro sanitrio. Esse recurso ainda no foi contratado, porque ns no chegamos
numa fase conclusiva do consrcio. Ento eu acredito que ano que vem ele estar
disponvel, precisaremos retornar ao ministrio para explicar o porqu desse hiato na
contratao, apresentar com que avanamos nessa organizao regional e solicitar a
destinao desse recurso novamente para que contrate e instale esse aterro (Ex-
Secretrio Executivo do COM10)
69
.

68
Disponvel em: <http://www.urbano.mg.gov.br/banco-de-noticias/569-projetos-estruturadores-garantem-uma-
vida-melhor-para-os-cidadaos-mineiros>.
69
Entrevista gravada para o trabalho de Vargas (2008).
138
Na verdade, com as dificuldades enfrentadas pelo COM10 outras alternativas foram
concretizadas na regio. O Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio do Calcrio -
CISREC uma associao de direito privado, criada em 1995, portanto, ainda nos moldes do
consrcio administrativo tm na sua formao atual os municpios de Capim Branco, Confins,
Funilndia, Matozinhos, Pedro Leopoldo e Prudente de Morais. O CISREC foi criado
originalmente para atendimento da poltica de sade, buscando diminuir a dependncia em
relao ao municpio de Belo Horizonte, no entanto, passou recentemente por uma
reformulao com o atendimento a poltica setorial de resduos slidos e a adeso de dois
novos membros: Lagoa Santa e Jaboticatubas. No municpio de Matozinhos foi construdo um
aterro sanitrio e est em fase de implantao uma usina de tratamento de resduos urbanos
com gerao de energia.
Dessa forma, municpios participantes do COM10 passaram a aderir a outro consrcio
na regio para solucionar problemas relacionados ao saneamento ambiental. Contrariando as
expectativas e a aceitao obtida no plano institucional frente a rgos pblicos e entidades da
sociedade civil, o processo de desenvolvimento do consrcio entrou em um perodo de
estagnao sem nenhuma atividade relevante aps os novos gestores municipais assumirem
seus cargos em 2009.
Dessa forma, o principal resultado prtico do COM10 foi a elaborao do Plano de
Saneamento Ambiental da bacia do ribeiro da Mata, em conjunto com a COPASA, SEDRU
e o Projeto Manuelzo, que abordou questes como o tratamento de resduos slidos,
tratamentos de efluentes e coletas de esgotos em assentamentos precrios. A existncia do
Plano de Saneamento foi determinante para a captao de recursos do Programa de
Acelerao do Crescimento PAC1.
4.2.2 - A evoluo do CODAP e a situao atual
As discusses para criao do CODAP se iniciaram em 2002, quando o deputado
estadual Padre Joo e Anderson Cabido, atual prefeito de Congonhas e presidente do
consrcio, comearam a articular com outros polticos do Partido dos Trabalhadores (PT) e
futuros candidatos a prefeituras na regio, um desenho de associao municipal para o Alto
Paraopeba. A proposta de criao do consrcio pblico foi apresentada em 2004, ano de
eleies municipais, quando esse tipo de associao ainda era um projeto de lei que dependia
de votao na Cmara dos Deputados. O compromisso foi assumido e, aps as eleies,
139
implantado pelos chefes dos executivos municipais. Desde o princpio evidenciada a
importncia e o peso poltico da dimenso partidria ligada articulao regional.
Nos anos de 2005 e 2006 foram realizadas as primeiras reunies entre os prefeitos dos
cinco municpios e iniciadas aes conjuntas junto aos governos estadual e federal. Em agosto
de 2005, foi realizado o I Encontro Regional de Gestores do Alto Paraopeba. As propostas
apresentadas versavam sobre obras pblicas, transporte, meio ambiente, educao, sade,
cultura, desenvolvimento rural, defesa social e gesto administrativa. O Protocolo de
Intenes do Consrcio Pblico foi criado nesse contexto de reunies setoriais envolvendo as
secretarias de educao, sade e desenvolvimento rural e os primeiro e segundo escales dos
governos municipais.
Durante o ano de 2006 o Protocolo de Intenes foi encaminhado as Cmaras
municipais. A assembleia de constituio do CODAP, que elegeu a primeira diretoria,
realizou-se no dia 4 de dezembro de 2006, aps a aprovao do Consrcio pelas Cmaras
Municipais de todas as cidades. A parceria foi oficializada mais de um ms antes que a lei dos
consrcios pblicos fosse regulamentada. No ano de 2007, portanto, entrou em vigor o
CODAP com a eleio dos primeiros presidente e vice-presidente para mandato de dois anos.
Ainda nesse ano, so efetivados alguns projetos conjuntos e em 2008 feito o primeiro
aditivo ao contrato do consrcio.
O CODAP foi formado inicialmente por cinco municpios: Congonhas, Conselheiro
Lafaiete, Jeceaba, Ouro Branco e So Brs do Suau. Mais tarde, em abril de 2009, os
municpios de Belo Vale e Entre Rios de Minas se incorporaram entidade. Com a entrada
dos dois municpios a associao passou a totalizar sete municpios participantes.
A origem dos recursos financeiros se organiza de duas formas: para as despesas
correntes e aes de interesse comum so utilizados recursos das prefeituras consorciadas, por
meio do Contrato Anual de Rateio; para programas especficos, para os quais existe livre
adeso pelos municpios consorciados (como os programas da Defesa Civil e da Fiscalizao
Tributria) so utilizados recursos dos municpios com Contratos de Programas, podendo
tambm existir participao externa de governos e empresas.
O CODAP se constituiu como um consrcio multisetorial com grande diversidade de
reas de atuao. A atuao conjunta nas polticas pblicas objeto de avaliao por parte de
cada participante, no sendo obrigatria a adeso a todos os programas. Entre os seus
objetivos destacam-se: gesto associada de servios pblicos; prestao de servios (inclusive
de assistncia tcnica), execuo de obras e fornecimento de bens administrao direta ou
indireta dos entes consorciados; compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e
140
equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de mquinas, de pessoal
tcnico, de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; produo de informaes,
projetos e estudos tcnicos; instituio e funcionamento de escolas de governo ou de
estabelecimentos congneres; promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo,
preservao e recuperao do meio ambiente; exerccio de funes no sistema de
gerenciamento de recursos hdricos; apoio e fomento do intercmbio de experincias e de
informaes entre os entes consorciados; gesto e proteo de patrimnio urbanstico,
ecolgico, paisagstico, cultural e turstico; fornecimento de assistncia tcnica, extenso,
treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano e rural; aes e polticas de desenvolvimento
administrativo, social e econmico da regio; implantao de um sistema de compras e
licitao unificado; promoo de cursos de treinamento e capacitao, fruns, seminrios e
eventos correlatos; divulgao de informaes de interesse regional, e a realizao de
pesquisas de opinio e campanhas de educao e divulgao; apoio organizao social e
comunitria, entre outros.
Um dos pontos positivos da experincia do CODAP a realizao das conferncias
regionais de polticas pblicas. O consrcio segue a tendncia de abertura a participao
popular para a discusso do desenho das intervenes do poder pblico. As conferncias
regionais realizadas acompanharam a lgica da integrao defendida pelo CODAP. Segundo a
Revista CODAP (2010, p.15) o consrcio realizou cinco conferncias regionais em 2009 e
uma em maro de 2010. Esse modelo permite que assuntos importantes sejam discutidos em
dois nveis: cidade e regio. Isso fortalece a identidade regional, a integrao intermunicipal e
a adoo de polticas e aes comuns, avaliou o Secretrio Executivo do CODAP, Lus
Antnio Landini. As conferncias realizadas no perodo abordaram polticas para temas como
igualdade racial, drogas, comunicao, cultura, defesa civil e esportes.
Os encaminhamentos das conferncias regionais seguem o mesmo trmite previsto
para os encontros municipais. adotado o princpio de realizar as conferncias alternando-se
o municpio sede e as propostas votadas so enviadas em forma de relatrio para as
conferncias estaduais; os delegados que representam a regio nos debates em nvel estadual
so eleitos nas conferncias regionais. Para a direo do CODAP, outro efeito positivo das
conferncias regionais foi a maior aproximao entre as entidades, rgos e lideranas,
fazendo com que a integrao no se desse apenas entre as prefeituras, mas tambm, e
principalmente, no nvel da sociedade civil.
141
O consrcio j possui algumas polticas regionais
70
em andamento. As mais relevantes
de acordo com a revista CODAP e o site do consrcio:
- a instalao do Campus Alto Paraopeba da Universidade Federal de So Joo Del Rei
(UFSJ), localizado entre Congonhas e Ouro Branco (Fig. 23). A implantao de uma
universidade j era uma demanda da regio, que foi encampada pelo CODAP. As prefeituras
consorciadas se organizaram para sensibilizar o governo federal e mobilizar a populao. No
ano de 2005, comearam os estudos para a criao da unidade com discusses realizadas com
lideranas polticas, empresariais e educadores. O Consrcio articulou, ainda, o apoio da
Gerdau Aominas que cedeu, em comodato UFSJ, o prdio onde anteriormente funcionava
o Escritrio Central da Aominas. A proposta do CODAP foi instalar cursos de engenharia
instalados que estimulassem novas vocaes econmicas devido excessiva dependncia
econmica da regio em relao minerao e siderurgia.
Figura 23 - Campus Alto Paraopeba da UFSJ, Congonhas
Fonte: REVISTA CODAP (2010, p.7)
- a Defesa Civil do Alto Paraopeba criada, em agosto de 2009, devido a proximidade
geogrfica dos municpios e a semelhana dos desafios e problemas. O objetivo principal
apoiar os municpios, de forma a proporcionar uma melhoria dos servios prestados e
diminuir os custos para cada cidade. Segundo a Revista CODAP (2010) a Defesa Civil uma
atribuio das prefeituras prevista na legislao federal, e a criao do rgo regional no
exime a responsabilidade dos municpios, ou seja, para integr-lo necessrio ter uma Defesa
Civil Municipal. O diretor de comunicao da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil

70
As informaes sobre os programas e projetos desenvolvidos pelo CODAP foram obtidas em:
http://www.altoparaopeba.mg.gov.br/default.aspx. Acesso em: 7 jun. 2012 e na Revista CODAP, disponvel em:
<http://www.vfazitto.com.br/imagens/20120311_Rev_CODAP_01.pdf>. Acesso 5/6/2012.
142
explica que a cidade deve comprovar a existncia do rgo para receber recursos em caso de
acidente (REVISTA CODAP, 2010, p.8).
Entre as atribuies da Defesa Civil do Alto Paraopeba esto a realizao de estudos
de ameaas (levantamento de reas e situaes de risco); conscientizao da populao sobre
a gravidade dos desastres e procedimentos preventivos; apontamento de vulnerabilidades;
mobilizao e treinamento de voluntrios; estabelecimento e divulgao de alertas e alarmes;
socorro, assistncia e apoio reconstruo; anlise de danos e confeco de documentaes
relacionadas situao de emergncia e estado de calamidade pblica.
Os coordenadores da Defesa Civil dos municpios formam um colegiado presidido por
um coordenador regional. Eles tambm integram o Conselho Regional de Defesa Civil que
tem poderes normativos e deliberativos. Tomam parte nesse conselho, alm dos
coordenadores, representantes das grandes empresas da regio, como a CSN, Vale, Ferrous,
VSB, CEMIG e outras, e de rgos responsveis pela segurana pblica, incluindo a Polcia
Militar, Polcia Civil e Corpo de Bombeiros.
- o Diagnstico Rural Georeferenciado, que identificou a situao da zona rural dos
municpios da regio e gerou banco de dados com as principais informaes socioeconmicas.
O trabalho, contratado junto Fundao Arthur Bernardes (FUNARBE), entidade vinculada
Universidade Federal de Viosa (UFV), foi realizado em duas etapas: a identificao da
situao da zona rural, a partir de informaes prestadas pelos moradores e proprietrios da
regio revelando as potencialidades e dificuldades existentes com detalhamento sobre as
necessidades da populao; a definio das aes necessrias para melhorar a qualidade de
vida no campo, alm de apoiar e fomentar a produo. Pela tecnologia Sistema de Informao
Georreferenciada (SIG), possvel localizar propriedades, estradas, igrejas, postos de sade,
associaes comunitrias e outros elementos da zona rural, por meio de suas coordenadas
geogrficas.
O trabalho incluiu a coleta de dados, relatrio final e implantao do Sistema de
Informao Georreferenciada. Com base na anlise dos dados, foram elaborados 14 projetos
com enfoque no empreendedorismo rural. Alguns deles sero desenvolvidos ainda neste ano e
so relativos a cinco reas: cultura de cana-de-acar e seus diversos fins; bovinocultura de
leite; desenvolvimento de projetos na rea florestal; projetos ambientais, focando no
tratamento de resduos; e projetos em horticultura.
- o trabalho de identificao, mapeamento e nomenclatura das estradas rurais, tambm
georreferenciado, assinalando as estradas da zona rural e identificando seus principais pontos,
atrativos e, principalmente, as moradias e construes para que os moradores tenham seu
143
endereo reconhecido e oficializado. O projeto contribui para o fortalecimento e
desenvolvimento do turismo na regio, especialmente o turismo ecolgico, o agroturismo e o
turismo rural. As estradas e estabelecimentos so identificados em formato digital (GPS e
internet) e impressos em forma de mapas.
- a Agenda 21 minero-siderrgica do Alto Paraopeba que est mobilizando a sociedade,
trabalhadores, empresas e os governos municipais. A Agenda 21 Regional tem como ponto de
partida um documento j elaborado pela cidade de Congonhas, intitulado Plano de
Desenvolvimento de Congonhas (PDC), e lanado em 2009, no Frum de Desenvolvimento
Sustentvel do municpio. O documento, sntese de duas dezenas de conferncias municipais
acontecidas nos anos 2005 e 2006, resultado da mobilizao dos rgos pblicos e da cadeia
produtiva da minerao e da siderurgia da cidade, que se reuniram para elaborar uma lista
com 18 objetivos, prvia da Agenda 21 Mineral de Congonhas. A partir de projees de um
cenrio de futuro foram traadas metas que refletem o compromisso com as questes
socioambientais e com as especificidades locais.
Durante trs anos o poder pblico e os empreendedores da minerao e da siderurgia
se reuniram em um grupo de trabalho que discutiu os investimentos atuais e traou os
objetivos baseados em um cenrio de futuro. A adoo do documento de Congonhas foi um
consenso entre os prefeitos das cidades do CODAP, j que h vrios pontos em comum entre
os municpios. Para os prximos anos, a previso de grande entrada de recursos no setor
mnero-siderrgico, fato que trar impactos para toda a regio. A Agenda 21 Regional tem
como base esse cenrio comum s cidades e deve trazer propostas para que o
desenvolvimento seja sustentvel, com reflexos positivos duradouros para alm do perodo
de altos investimentos.
- Fiscalizao Tributria, criado com o objetivo de implantar um sistema de gesto tributria
que possa impedir a evaso de impostos, por meio da unificao de procedimentos na
fiscalizao e arrecadao municipal. O trabalho de consultoria para essa finalidade est
relacionado a fiscalizao do Imposto sobre Servio de Qualquer Natureza (ISSQN) e a
verificao do Valor Adicionado Fiscal (VAF).
A finalidade reduzir a evaso fiscal nos municpios integrantes do CODAP, j que
diversas empresas que atuam na regio no informam as operaes de venda e/ou prestao
de servios devidos, na origem, a essas cidades. Com a unificao do acompanhamento dos
impostos ser possvel ver a origem e destino dessas empresas, mesmo as no estabelecidas de
direito, atravs da ausncia de CNPJ nos municpios que integram o CODAP.
144
- o Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais
Bsicos (PMAT), programa criado pelo governo federal para apoiar projetos de investimentos
destinados melhoria da eficincia e transparncia da gesto municipal, atravs de
mecanismos voltados para o aumento das receitas e da reduo do custo dos servios. O
CODAP apresentou projeto ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) instituio federal responsvel pela conduo do programa, visando participao
no programa.
- o Centro Regional de Referncia em Agropecuria, que est sendo estruturado para
propocionar condies de apoio ao produtor e produo agropecuria atravs de programas
e projetos de transferncia de conhecimento, treinamento, organizao, assistncia e oferta de
insumos bsicos para estruturao das atividades produtivas. O objetivo criar condies
bsicas para o atendimento da demanda regional e expanso de negcios para outras regies
com o desenvolvimento das atividades agrcolas, sobretudo dos agricultores familiares.
As cadeias produtivas prioritariamente incentivadas so apicultura, fruticultura,
olericultura e bovinocultura que tem maior potencial e tradio na regio. Com nfase na
utilizao de prticas agro-ecolgicas, o Centro funcionar no distrito de Lobo Leite, em
Congonhas, em terreno doado pela prefeitura municipal.
- o Parque Tecnolgico do Alto Paraopeba, projeto que o CODAP vem procurando viabilizar
junto Secretaria de Estado de Cincia Tecnologia e Ensino Superior SECTES com
participao da Universidade Federal de So Joo Del Rey, para a introduo de novas
cadeias de produo associadas s indstrias de minerao e siderurgia j existentes e outras
reas de tecnologia de ponta. Com o objetivo de garantir a diversificao da base econmica
para diminuir a dependncia a um nico setor da economia, o Parque Tecnolgico busca
articular e conciliar interesses dos atores da iniciativa privada e do setor pblico para
estimular o desenvolvimento de empresas competitivas no segmento tecnolgico e produtos e
ambientes comuns de pesquisa em reas estratgicas.
Esta iniciativa se articula ao Plo de Excelncia Mineral e Metalrgico, vinculado a
SECTES e localizado na sede do CODAP, que se trata de um programa de incentivo a
excelncia em determinadas segmentos econmicos.
- o Plano de Desenvolvimento Regional, realizado pelo Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional (CEDEPLAR/UFMG), responsvel por identificar polticas e projetos
que favoream os municpios a partir de um prognstico das cidades e definir os principais
pontos que devem estar na pauta das atuais e futuras administraes municipais. Ele conclui
145
que o desenvolvimento deve ser planejado de forma integrada e indica uma lista de polticas
pblicas regionais, obras, programas e projetos a serem realizados e implementados.
O Plano o desdobramento de um evento de capacitao promovido pelo Ministrio
da Integrao Nacional em parceria com o Instituto Latino-americano e do Caribe de
Planejamento Econmico e Social (ILPES) da Comisso para a Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL), em Belo Horizonte, no ano de 2008. O evento voltou-se questo do planejamento
regional e teve como o territrio do Alto Paraopeba. O curso contribuiu para a formao do
consenso poltico e consolidao do instrumental tcnico para a viabilizao do Plano.
Posteriormente, o governo de Minas Gerais, por meio da SEDRU celebrou convnio com o
CODAP para a elaborao do Plano com parceria tcnica-institucional da SEDRU, da
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (SEDE) e de Planejamento e Gesto
(SEPLAG) e dos Ministrios da Integrao Nacional e do Desenvolvimento Social no plano
federal.
Segundo o professor Ricardo Machado Ruiz, pesquisador do CEDEPLAR, com os
novos investimentos, os municpios do CODAP formaro em breve uma nica malha urbana,
gerada pela expanso da ocupao que deve ocorrer ao longo dos principais eixos rodovirios
existentes. Os habitantes circularo por toda a regio seja para trabalhar, usufruir de servios
pblicos ou participar de atividades de lazer. As mudanas em uma cidade influenciaro a
dinmica das outras como uma reao em cadeia. Por isso, propomos diretrizes para pensar
tudo em escala regional (REVISTA CODAP, 2010, p. 22).
A concluso de que o CODAP o instrumento mais indicado para atuar como
condutor e mediador desse processo para garantir a integrao. Dessa forma, o CODAP se
consolidou como uma entidade importante para o planejamento e gesto regional e estabelece
parcerias com outras entidades representativas do Alto Paraopeba. O dilogo e as aes
concertadas parecem estar intensificando e ampliando a rede de atores polticos regionais.
Uma das primeiras iniciativas foi a parceria com o Consrcio Intermunicipal da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraopeba (CIBAPAR), que atua na promoo do debate entre a
sociedade civil, o poder pblico e os usurios das guas do rio Paraopeba visando garantir a
disponibilidade deste recurso hdrico em quantidade e qualidade satisfatrias. O CIBAPAR
desenvolver projetos nas reas de recuperao ambiental de microbacias, gerenciamento das
guas, saneamento rural e incentivo criao de reservas naturais, dentre outras linhas de
aes a serem estabelecidas conjuntamente com o CODAP.
Esta parceria institucional objetiva incorporar critrios e parmetros de
sustentabilidade ambiental para o uso racional das guas ao fortalecimento e crescimento
146
econmico regional. Para tanto, optou-se pela a instalao de uma base operacional do
CIBAPAR na sede do CODAP
71
(Fig. 24), que hoje j conta com a presena de outras
instituies como: a Defesa Civil Regional Integrada, o ECOTRES e o Polo de Excelncia
Mnero-Metalrgico. Entretanto, at o momento de nossa visita de campo a sede do CODAP a
base operacional do CIBAPAR ainda no se encontrava instalada.
Figura 24 Sede do CODAP em Conselheiro Lafaiete
Fonte: Foto do autor (2012)
Outra instituio importante para as polticas ambientais no Alto Paraopeba o
Consrcio Pblico Intermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos - ECOTRES,
constitudo pelos Municpios de Congonhas, Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco. O
ECOTRES uma pessoa jurdica de direito pblico com natureza de associao pblica, sem
fins lucrativos, com prazo de durao indeterminado. As suas finalidades so planejar e
executar aes, projetos, programas e polticas pblicas que visem o tratamento de resduos
slidos no mbito dos trs municpios consorciados.
72
Segundo o Secretrio-executivo do
CODAP,

71
Disponvel em http://www.aguasdoparaopeba.org.br/conteudo.php?id=241. Acesso em 10 jun. 2012. Apesar
de parecer que inicialmente existia um bom relacionamento entre o Cibapar e o CODAP, expressa na instalao
de uma base do primeiro na sede do segundo, durante a entrevista com os atores locais foi observado certo clima
de animosidade entre as instituies indiretamente mencionado pelo entrevistado.
72
Disponvel em http://www.ecotres.com.br/ecotres/. Acesso em 6 jun. 2012. O consrcio ECOTRES foi criado
antes do CODAP como uma resposta demandada pelo Ministrio Pblico aos municpios para disposio dos
resduos slidos na regio. O repasse dos recursos para o ECOTRES realizado pelo governo federal j estava
definido na poca da criao do CODAP e seria temerrio transferir as atribuies ou incorporar o ECOTRES ao
CODAP devido possibilidade na mudana da documentao de se perder os recursos conquistados. Por isso, a
existncia de dois consrcios independentes apesar de o CODAP ter entre os seus objetivos as questes de
saneamento ambiental.
147
a tendncia futura que esse consrcio seja englobado pelo CODAP. Se vai ser ou
no, tem muita questo poltica que definida politicamente e no tecnicamente.
No faz sentido ter dois consrcios com os mesmos municpios, pois a atribuio
daquele consrcio est prevista no conjunto de atribuies do CODAP.
O ECOTRES funciona na sede do CODAP, localizada em Conselheiro Lafaiete. A
diviso do mesmo espao objetiva tambm alcanar uma maior sinergia entre os dois
consrcios, alm de facilitar para as trs cidades, que tambm participam do CODAP. O
terreno do aterro sanitrio est localizado em Conselheiro Lafaiete. Os recursos para a obra,
que ultrapassaram R$ 4 milhes, so oriundos do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), por meio da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba CODEVASF, uma vez que os municpios consorciados integram a bacia
hidrogrfica do So Francisco.
Ainda no campo ambiental o CODAP firmou termo de cooperao com o Geopark do
Quadriltero Ferrfero que est inserido em grande parte do territrio do consrcio. Entre os
objetivos do acordo esto estudos e projetos sobre a rea e seus atributos, criao de centro de
educao ambiental e museu regional de geologia e minerao, promoo de cursos de
educao ambiental, seminrios para conscientizao da sociedade sobre a importncia do
patrimnio geolgico, ecolgico e turstico do parque e valorizao da rea.
Segundo a Revista CODAP (2010, p 15-6) outros parceiros importantes so o
Consrcio minero-metalrgico para Formao e Qualificao Profissional (CMM), que busca
explorar e desenvolver oportunidades ainda no conhecidas ou ausentes na cadeia produtiva
da regio, com foco em toda a cadeia de suprimentos para a metalurgia e a minerao e o
Projeto de Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS) do Banco do Brasil, que em outubro
de 2009, o Consrcio firmou Termo de Cooperao Tcnica com a instituio para a
implantao da Agenda 21 Minero-Siderrgica do Alto Paraopeba.
Os dois consrcios passaram por processos de legitimao e se constituram como
entidades reconhecidas por outros rgos pblicos. No entanto, depois de certo perodo as
iniciativas tiveram desfechos completamente diferenciados. Enquanto o CODAP reforou o
seu papel de instituio regional, o COM10 definhou e encontra-se na atualidade praticamente
inativo. Nosso objetivo no prximo item trazer elementos de anlise para compreender os
resultados dspares no desenvolvimento dos consrcios.
148
4.3 Os consrcios em perspectiva: elementos de anlise para os desfechos distintos
Os consrcios em estudo devem ser entendidos como forma de resposta da sociedade
poltica dos municpios s profundas transformaes do territrio regional. A figura jurdica
do consrcio pblico, institucionalizada pela legislao federal, tornou-se uma maneira de
ganhar a legitimidade no discurso poltico para a atuao no planejamento e gesto regional.
No perodo estudado podemos verificar velocidades diferentes no processo de
articulao entre os municpios nos dois consrcios. As redes de atores polticos locais tm se
mobilizado de maneiras distintas, sendo determinantes as negociaes no campo poltico e
institucional para efetivao das propostas de polticas regionais. O CODAP tem apresentado
uma dinmica mais intensa na sua estruturao contando j com um Plano de
Desenvolvimento Regional e diversos projetos e programas comuns entre as prefeituras, por
outro lado, o COM10 parece ter sido influenciado pelas mudanas nas administraes
ocorridas nas ltimas eleies e tem apresentado um processo evolutivo mais lento com
arrefecimento das atividades entre os municpios. Na comparao das duas experincias
algumas questes podem ser destacadas e ajudam a esclarecer as razes dos resultados
diferenciados.
As dimenses econmicas e institucionais no podem ser entendidas separadamente.
H um processo de retroalimentao em que o dinamismo econmico fomenta a criao de
instituies para o desenvolvimento, enquanto a proliferao dessas instituies auxilia o
incremento das atividades econmicas no territrio.
A implantao de grandes projetos em um municpio traz reflexos que no se limitam
a unidade federativa contemplada. Via de regra, os impactos ambientais, sociais e econmicos
se estendem por toda a regio. Este outro ponto que legitima a organizao de associaes
de interesse regional. As transformaes devem ser captadas por todo o territrio regional de
maneira a aproveitar as oportunidades de desenvolvimento e tratar conjuntamente os
problemas associados.
No caso do CODAP, os grandes investimentos econmicos por toda a regio
ampliaram a necessidade de atuao conjunta. Os municpios se organizaram na perspectiva
do desenvolvimento regional para evitar a concentrao de externalidades negativas naqueles
que no receberam novas atividades econmicas e para diversificar as possibilidades na
regio. Esta premissa j estava presente como uma preocupao desde a dcada de 1970,
quando da implantao inicial da siderrgica Aominas na regio, poca influenciada pelos
149
estudos realizados para o Aglomerado Urbano do Vale do Ao que serviu como um exemplo
a ser evitado neste sentido.
73
No COM10, tambm existem grandes projetos implantados, mas por via estatal. O
chamado Vetor Norte, do qual a bacia do ribeiro da Mata faz parte, recebeu grandes
investimentos em obras de infraestrutura viria e de transportes. No entanto, a questo
motivadora do consrcio foi o desenvolvimento sustentvel, sobretudo nas polticas de
saneamento ambiental que afetam os municpios da bacia.
Uma importante diferena entre o CODAP e o COM10 est na localizao dos ncleos
principais de dinamismo econmico. No CODAP a centralidade interna ao consrcio
formada pelo ncleo de indstrias siderrgicas e mineradoras de Congonhas, Conselheiro
Lafaiete e Ouro Branco que formaram uma rede urbana que caminha para a conurbao dos
municpios. Nos prximos anos, a tendncia de constituio de uma rede urbana regional
ainda mais dinmica com a implantao da siderrgica VSB em Jeceaba. No COM10, a
centralidade externa, pois os municpios participantes do consrcio constituem a periferia
norte da RMBH, sendo o ncleo principal o municpio de Belo Horizonte.
Essas diferenas de ordem territorial influenciaram o desenvolvimento das atividades
consorciadas. As aes desenvolvidas pelo CODAP se fortaleceram pela prpria dinmica
econmica regional, enquanto no COM10 esse fundamento econmico para o
desenvolvimento institucional nunca existiu para impulsionar a criao de um ambiente de
dilogo entre os municpios.
Essa dimenso territorial est relacionada legitimidade e compreenso da questo
regional nos prprios municpios participantes. O CODAP conquistou adeso dos seus
municpios sem dificuldades obtendo respaldo das Cmaras Municipais que aceitaram as
condies do Protocolo de Intenes logo no comeo das gestes municipais. No COM10,
pelo contrrio, apenas trs municpios regulamentaram a participao no consrcio mostrando
a inexistncia de um consenso sobre a integrao regional entre os participantes. A aceitao
no plano municipal requisito legal para a participao em consrcios e trata-se da primeira
etapa institucional de construo dessas associaes. O simples fato de pertencer mesma
bacia hidrogrfica no representou at o momento um fator de articulao entre os municpios
do COM10.

73
Segundo Costa e Costa (1998, p. 67) a obrigatria referncia ao caso do Vale do Ao, laboratrio exemplar
para a discusso de processos scio-espaciais decorrentes da produo do espao sob a indstria, justifica-se
tanto pela sua importncia como registro histrico do planejamento urbano contemporneo, como pelo fato de
ter explicitamente servido de modelo (a ser seguido e a ser evitado) para o planejamento da base urbana de apoio
da Aominas.
150
A constituio de consrcios um processo de construo complexa, principalmente,
em se tratando de estruturas administrativas com grandes disparidades na capacidade de
atuao. A proposta precisa ser discutida dentro de cada ente federado e referendada no
legislativo municipal necessitando de pactuao no territrio.
No caso do CODAP, a idia de construo do consrcio se desenvolveu no mbito
partidrio em discusses entre futuros candidatos a prefeito antes do perodo eleitoral. Tal fato
se assemelha experincia Consrcio do Grande ABC muito ligada articulao poltica
promovida entre gestores do Partido dos Trabalhadores no estado de So Paulo (ABRUCIO;
NOBU; SANO, 2010). O bom relacionamento entre os polticos de mesmo partido
evidentemente teve seu peso no relativo sucesso da experincia agilizando o processo de
entendimento e coordenao das atividades nos municpios.
No mbito do COM10 no havia essa unidade partidria. A proposta partiu da
prefeitura de Vespasiano sem identificao com um programa partidrio ou mesmo no sentido
de conversas pr-existentes entre secretrios ou prefeitos de uma mesma sigla partidria.
Dessa forma, na comparao entre as duas experincias, a unidade de proposta e
entendimentos propiciada pela discusso no interior do partido poltico possui um peso
relativamente importante no caso do CODAP e pode ser uma explicao para o insucesso do
COM10.
Enquanto no Alto Paraopeba o interesse pela atuao conjunta foi construdo na
discusso dos candidatos a prefeitos e depois foi consolidado nas suas gestes, no ribeiro da
Mata as divergncias entre partidos polticos representados nas administraes municipais
pode ser uma das causas da no adeso dos outros sete municpios. Sem dvida, essa
dimenso da poltica local tem relevncia para o estabelecimento do dilogo entre os
administradores e pode tanto dificultar quanto facilitar o desenvolvimento de consrcios
pblicos.
Outro ponto a ser ressaltado se refere participao de outros entes federativos. No
nvel estadual, a SEDRU do governo do estado possui polticas prprias para o fomento de
consrcios intermunicipais, auxiliando gratuitamente os municpios em trs fases de
estruturao: estruturao jurdica, assistncia tcnica em consrcios de resduos slidos e
captao de recursos. A SEDRU forneceu auxlio aos dois consrcios na construo dos
Protocolos de Intenes e foi signatria de termos de cooperao para aes como o Plano de
Saneamento do ribeiro da Mata e o Plano de Desenvolvimento Regional do Alto Paraopeba.
O papel da SEDRU nos dois consrcios nos pareceu diferenciado, at por suas
prprias limitaes de recursos para investimento de atuao. No CODAP houve a
151
participao da Secretaria no fortalecimento da poltica regional atravs de seminrios e
aporte financeiro para o Plano de Desenvolvimento Regional. A atuao da SEDRU foi mais
direcionada no CODAP culminando no Plano que foi um produto importante para a
consolidao do consrcio.
No COM10, h sobreposio com a agenda de gesto metropolitana da SEDRU. A
regio do ribeiro da Mata, localizada no chamando Vetor Norte metropolitano, objeto de
polticas especficas de integrao metropolitana. O secretrio de Planejamento de
Vespasiano
74
, destacando a lacuna de atuao da SEDRU em relao ao COM10, afirmou que
caberia Agncia Metropolitana que substituiu a SEDRU reiniciar o movimento, chamar os
municpios para o entendimento da legalidade da legislao para que seja compreendido o
interesse comum, aceito, desejado pelos municpios que no aderiram ainda.
No CODAP, alm da SEDRU outro parceiro importante a SECTES que se tornou o
elo de ligao com outros rgos do governo do estado atravs do Plo de Excelncia Mnero
metalrgico. Segundo o Secretrio-executivo do CODAP
75
a conversa com o estado ocorre
atravs do Plo que abre as portas para que a gente tenha essa ponte. Alm dessas secretarias
de governo, existem relaes com autarquias e empresas ligadas ao governo do estado como
foi o caso da COPASA para o Plano de Saneamento do ribeiro da Mata, e o Instituto
Estadual de Florestas IEF na implantao da Defesa Civil Regional no CODAP.
No nvel federal, as articulaes aconteceram no CODAP com a viabilizao junto ao
Ministrio da Integrao Nacional e com participao tambm da SEDRU, do Plano de
Desenvolvimento Regional do Alto Paraopeba. Alm desse importante documento, est em
curso a formao de parceria com a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial
(ABDI)
76
, entidade vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC), para promover a execuo da poltica industrial regional em consonncia
com as polticas de cincia, tecnologia e comrcio exterior.
Entretanto, deve-se destacar que essas articulaes federativas dependem, nos casos
estudados, muitas vezes, mais de relaes pessoais que de relaes institucionais. O contato
entre as instituies consorciadas e os agentes de outras esferas do Estado ocorre de maneira
pontual e quando h alterao nos quadros das entidades alguns processos de negociao para

74
O Secretrio de Planejamento de Vespasiano foi ouvido na Prefeitura Municipal no dia 22/8/2012.
75
O Secretrio Executivo do CODAP foi ouvido na sede do consrcio em Conselheiro Lafaiete no dia 21/8/2012.
76
A Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) foi criada pelo governo federal em 2004 com a
misso de promover a execuo da poltica industrial, em consonncia com as polticas de cincia, tecnologia,
inovao e de comrcio exterior (Lei federal n 11.080/2004). Ligada ao Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), atua como elo entre o setor pblico e privado, contribuindo para o
152
o desenvolvimento de programas pblicos so paralisados com dificuldades para retomada.
Segundo o Secretrio-executivo do CODAP a relao com outras esferas sempre pontual.
Ns tnhamos boas relaes com algumas secretarias e ministrios e no com outras. s vezes
as coisas acontecem com quem no se tinha contato. Procura-se aproveitar as oportunidades
que surgem.
Dessa forma, entende-se que mesmo nas associaes com um processo j consolidado
de atuao como o CODAP existem muitas dificuldades na criao de relaes institucionais
que proporcionem a criao de programas e projetos duradouros. As polticas pblicas so
desenvolvidas medida que as oportunidade de contato e relacionamento com as outras
esferas de governo se apresentam, com limitaes para construo de uma agenda consolidada
de atividades dos consrcios com os parceiros. Apesar disso, pode-se perceber nitidamente
que a estruturao do CODAP encontrou mais respaldo institucional dos outros entes
federativos do que o processo vivido pelo COM10.
O terceiro ponto remete a organizao administrativa dos consrcios. Os municpios
esto mais prximos do cidado e possuem uma diversidade de obrigaes constitucionais na
proviso de polticas pblicas. Portanto, tornaram-se com as reforma do Estado brasileiro uma
arena poltica privilegiada, mas que enfrenta vrias dificuldades do ponto de vista
administrativo e fazendrio. Uma das principais vantagens da constituio dos consrcios so
os ganhos de escala promovidos pela atuao conjunta. No plano administrativo no
diferente, no entanto, os consrcios no podem se tornar mais uma estrutura mobilizando
recursos humanos, administrativos e financeiros e demandando uma estrutura nova.
No caso do CODAP, o Estatuto prev uma estrutura administrativa que no foi
completamente preenchida em funo dos custos. A estratgia adotada foi no montar a
estrutura, mas aplicar os recursos financeiros medida que as oportunidades e demandas
fossem surgindo. O objetivo foi evitar a duplicao de estruturas integrando progressivamente
o que havia nas prefeituras ao consrcio. Um exemplo disso a Defesa Civil Regional em que
as organizaes locais, quando existentes, foram sendo desmobilizadas no municpio e
incorporadas ao consrcio.
Para isso, foi fundamental a definio de duas formas de participao no aporte
oramentrio ao consrcio. Os municpios tm contribuio financeira proporcional ao seu
porte econmico. Dessa forma, os municpios de Congonhas, Conselheiro Lafaiete e Ouro
Branco fornecem percentuais maiores nos contratos que os municpios de Entre Rios de

desenvolvimento sustentvel do Pas por meio de aes que ampliem a competitividade da indstria. Disponvel
em http://www.abdi.com.br/Paginas/sobre_abdi.aspx. Acesso em: 15 jun. 2012.
153
Minas, So Brs do Suau, Belo Vale e Jeceaba. Este ltimo, no entanto, com a implantao
da VSB em seu territrio recebeu forte incremento nas finanas municipais e tem participado
com um percentual superior ao dos demais.
No COM10, a estrutura existente sempre funcionou no municpio de Vespasiano, no
ocorrendo sequer a transferncia de atividades para outro municpio participante a poca.
Segundo o Secretrio de Planejamento de Vespasiano,
o COM10 precisa de estrutura que no pode ser custeada por um municpio
exclusivamente. Enquanto Vespasiano presidiu tudo era da prefeitura. O COM10
precisa ter vida prpria, ele deve estar ligado prefeitura, mas precisa ter um corpo
tcnico que defina metas e que faa o acompanhamento. Definir meta sem
acompanhamento o mesmo que no fazer nada (INFORMAO VERBAL, 2012).
Outra questo que remete estrutura administrativa dos consrcios refere-se ao campo
de polticas pblicas nas quais esto inseridos. As duas experincias analisadas tm
perspectiva multisetorial, abarcando as mais diversas questes como objetivos, mas os
municpios participantes podem aderir apenas ao tema que se interessarem.
No houve um foco nico de atuao nas polticas pblicas apesar de haver uma
motivao prioritria que alavancou as propostas de criao dos consrcios. Os objetivos
iniciais so voltados ao associativismo, mas sem um foco especfico de poltica pblica. A
abrangncia dos temas abordados pelos consrcios levaria ao questionamento se seu objetivo
principal de constituio no seria o interesse pela obteno de recursos da Unio e do
governo do estado. De fato, os consrcios tm estrutura multisetorial e certamente, em parte,
o interesse pela captao de recursos de outras esferas seria um elemento motivador.
De maneira geral, na anlise dos Protocolos de Intenes e do Estatuto do CODAP
esto todas as atividades inerentes s administraes municipais. Na viso do Secretrio
Executivo do CODAP,
isso, um diferencial e ao mesmo tempo um complicador. Porque se voc tem um
consorcio setorial voc pode montar uma estrutura objetiva para executar aquilo que
voc pretende. Se voc tem um consrcio multisetorial, para o desenvolvimento
regional, para o fortalecimento de polticas pblicas, voc tem uma estrutura muito
grande e uma despesa muito alta (INFORMAO VERBAL).
A definio de metas claras e objetivos possveis importante para a estruturao dos
consrcios porque grande parte dos municpios no tem oramento elevado e no podem
154
empenhar despesas sem resultado efetivo. Uma das razes do insucesso do COM10 at o
momento, na anlise do Secretrio de Planejamento de Vespasiano a ausncia de
uma definio clara dos objetivos (...). No adianta metas ousadas e isso no ser
factvel, pois vai desfavorecer a mobilizao e o interesse. Tem que ser cada um
com metas dentro da sua realidade. Algumas coisas tm que ser priorizadas. Acho
que a gente teria que apontar o consrcio pode fazer tudo, mas ns vamos centrar as
nossas atenes em fazer isso (INFORMAO VERBAL).
Em relao ao CODAP, o Secretrio-executivo segue uma linha parecida,
quando se programa fazer tudo acaba no se fazendo nada. Quer se fazer tanta coisa
que tudo fica indefinido. Faltou na verdade um plano de ao objetiva do consrcio.
Embora a gente tenha ao longo do tempo um pouco que aleatoriamente priorizado
algumas aes no tem um plano fechado de aes que se priorize o levantamento
dos recursos. Para ser multisetorial e efetivo teria que ter uma estrutura muito maior
do que tem. Acho que s se consegue com o tempo, medida que voc vai
realizando e montando a estrutura (INFORMAO VERBAL).
Alm de ter objetivos de consecuo bastante claros, a extenso da rea de
abrangncia e a quantidade de participantes podem retirar a viabilidade econmica da
proposta. No caso do COM10, so muitos municpios com interesses diferentes e alguns
setores provavelmente at conflituosos. No CODAP, por outro lado, diversas polticas de
atuao comum foram pactuadas pelos signatrios do consrcio de acordo com o interesse e
viabilidade econmica de participao de cada um.
As relaes com instituies regionais preexistentes que podem colaborar ou concorrer
com as iniciativas consorciadas so outro ponto importante. A sociedade regional em muitos
casos j se encontra mobilizada ou organizada em associaes. Um bom exemplo disso so as
associaes microrregionais bastante difundidas no estado de Minas Gerais. Essas associaes
foram incentivadas por polticas estaduais desde a dcada de 1970 para propiciar a integrao
entre municipalidades com o sentido de organizar a distribuio de recursos e o atendimento
populao.
No caso dos consrcios estudados no existem relaes efetivas com as associaes
constitudas anteriormente. As associaes microrregionais mineiras apresentam um carter
mais poltico sem atuar na gesto de programas e projetos. Nas regies estudadas no
diferente, no Alto Paraopeba existe a Associao dos Municpios do Alto Paraopeba
(AMALPA) que foi abandonada pelos municpios participantes do consrcio na poca da sua
formao. Segundo o Secretrio-executivo do CODAP, quando o consrcio foi criado com
uma base de raciocnio partidrio, os municpios que constituram o CODAP se retiraram da
AMALPA.
155
No entanto, pelo seu prprio carter de organizao poltica, as associaes regionais
poderiam conviver com os consrcios, instituies de carter executivo que podem funcionar
como gestores dos servios pblicos. A existncia de um bom nmero de entidades auxilia na
legitimidade do processo de consorciamento medida em que amplia a teia de relaes
institucionais que tem como referncia a regio. A viso do Secretrio-executivo do CODAP
que
consrcios e associaes podem perfeitamente coexistir. O consrcio um rgo
executivo, as associaes so rgos de carter mais poltico regional. A ideia era
que todos os municpios que saram da AMALPA voltassem a e fomentassem dentro
da AMALPA a construo de outros consrcios que no esto abrigados aqui no
CODAP (INFORMAO VERBAL).
No caso do COM10, com todos os municpios inseridos na RMBH, a Associao dos
Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (GRANBEL) seria a entidade que
poderia atuar no fomento aos consrcios. No entanto, a GRANBEL marcada historicamente
muito mais pela defesa dos interesses dos municpios do que pela prtica de promoo da
articulao entre as municipalidades em polticas de interesse comum.
Tambm importante ressaltar as relaes com associaes civis como o caso dos
comits de bacia hidrogrfica. Nas duas experincias, existe certo dilogo com os comits nos
documentos oficiais. Os dois consrcios estudados apresentaram relaes estreitas com os
comits de bacias hidrogrficas que compartilhavam suas territorialidades.
No COM10, havia a possibilidade de o consrcio substituir o comit da bacia caso ela
no se consolide. Entre os objetivos formulados no Protocolo de Intenes inicial havia a
possibilidade de atuar conforme a lei federal n
o
10.881, de 9 de junho de 2004, por prazo
determinado, com a funo de Agncias da gua da bacia do Ribeiro da Mata, enquanto o
Comit de Bacia e a Agencia no estivessem constitudos Alm disso, em todos os
compromissos firmados pelo consrcio existe o dilogo com o comit de bacia do Rio das
Velhas, do qual o Ribeiro da Mata afluente.
No CODAP, j existia um consrcio de bacia anterior ao mesmo que atuava tambm
como comit. O Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do rio Paraopeba
(CIBAPAR), institudo formalmente em novembro de 1994 sob a forma de associao civil de
direito privado sem fins econmicos, incentivou e promoveu um longo processo participativo
de discusses que culminou na institucionalizao do Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraopeba. As relaes entre ambos pareciam de certa forma harmoniosa, pois um dos
156
escritrios do CIBAPAR iria se localizar na sede do CODAP, mas durante as entrevistas
realizadas foi percebido que existem algumas diferenas entre figuras ligadas ao CIBAPAR e
ao CODAP, e parece haver certo distanciamento entre a linha de atuao das duas
instituies.
Por ltimo, a questo do ciclo poltico nas municipalidades tem um grande peso no
desenvolvimento das iniciativas. H uma forte dependncia do ciclo eleitoral do poder no
municpio na continuidade das experincias consorciadas. Ainda h muito receio e
dependncia das decises no plano poltico, do entendimento das autoridades que passam
pelas prefeituras e da interlocuo dessas entre si e com as outras esferas de governo.
A dinmica legislativa no nvel estadual tambm importante para a evoluo dos
consrcios. O acesso a recursos obtidos atravs de emendas parlamentares pode sustentar o
desenvolvimento de programas e projetos executados pelas associaes. No caso do CODAP
o empenho de trs deputados estaduais teve importante impacto no relativo sucesso da
experincia. No COM10 essa possibilidade no aconteceu visto que a proposta no alcanou o
consenso nem mesmo no mbito dos municpios. O apoio de deputados estaduais e federais
atravs da transferncia de recursos pode ser fundamental para a consolidao e manuteno
das polticas realizadas pelos consrcios.
Na viso do Secretrio de Planejamento de Vespasiano o COM10 pode ser retomado
depois do perodo eleitoral, mas s se houver uma coordenao do governo do estado para
trazer a discusso, mais do que isso trazer o suporte, sensibilizar os municpios que no esto
com legislao aprovada para que tenham legislao aprovada. A opinio do Secretrio-
executivo do CODAP sobre a continuidade do consrcio tambm remete a questo da
prxima disputa eleitoral. A proximidade das eleies municipais reduziu as atividades do
consrcio e os rumos atuais da associao dependem da retomada da mobilizao aps os
novos prefeitos tomarem posse dos cargos.
no tenho idia de quem vai ganhar, mas eu acho que o pessoal que for eleito vai se
informar antes sobre o que e sobre o que est fazendo e eu acho que se se informar
razoavelmente bem vai dar continuidade. Embora o CODAP seja mais valorizado
externamente que internamente quem conhece o consrcio internamente sempre diz
o seguinte: o CODAP tem que ser fortalecido ento tem muitos formadores de
opinio que sabem o que o consrcio e que tem plena conscincia do consrcio e
que acham que o CODAP tem que ser fortalecido (INFORMAO VERBAL).
Em alguns casos a viso de interesse comum pode no estar consolidada e os
municpios preferem atuar isoladamente. Isto pode acontecer tanto nos casos onde a atuao
consorciada no implicar visibilidade poltica, quanto em condies de embate e revanchismo
157
poltico entre as autoridades municipais. Dessa forma, se no houver uma viso de interesse
regional bastante clara e compartilhada entre todos os participantes, as iniciativas de polticas
pblicas colhero sempre resultados parciais ou mesmo nem chegaro a se concretizar como
foi o caso do COM10.
Dessa forma, podemos concluir que a evoluo dos consrcios depende de uma
multiplicidade de fatores econmicos, polticos e institucionais. A deciso entre cooperar ou
competir est demasiadamente relacionada s relaes polticas pessoais entre esses atores e
as outras esferas administrativas assim como ao peso da dinmica territorial de relaes entre
os municpios participantes. O desenvolvimento das polticas consorciadas vinculado
excessivamente relaes pessoais, muitas vezes, pode contrariar uma conduo mais tica
do processo de associao do ponto de vista socioambiental.
No entanto, acredita-se que o processo de consorciamento pode ser conduzido rumo a
dimenses mais justas e ticas desde que haja a construo de canais de controle social por
parte da populao. Como qualquer outra instituio pblica, os consrcios devem ser
transparentes e abertos a sociedade possuindo mecanismos que permitam o acesso a
informaes e a participao no desenvolvimento das polticas pblicas de mbito regional.
158
CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho buscou contribuir para o debate sobre os limites e possibilidades
dos consrcios pblicos no planejamento e gesto regional. Os consrcios pblicos tem se
colocado como alternativa interveno fragmentada sobre o territrio h bastante tempo, no
entanto, s recentemente as atividades realizadas conjuntamente pelas unidades federativas
receberam um substancial impulso com a instalao de um novo marco regulatrio
disciplinador.
A lei federal n 11.107/2005 estabelece as etapas necessrias para a constituio dos
consrcios, como a criao de um Protocolo de Intenes e de um Estatuto, a definio das
principais questes administrativas como a estrutura e a diviso dos recursos, assim como as
possibilidades e territrios federativos de atuao. Portanto, ao definir uma maneira concreta
de organizao dos consrcios pblicos, a lei atuou decisivamente para ampliar o potencial do
setor pblico na execuo das polticas atravs de aes cooperativas.
No entanto, cabe ainda que brevemente demonstrar o contexto de surgimento da
legislao dos consrcios pblicos. Antes de tudo, os consrcios devem ser entendidos como
parte dos desdobramentos da reforma poltica do Estado brasileiro ocorrida com a
democratizao nos anos 1980. Em contraposio ao modelo centralizador imposto pelo
governo militar por mais de duas dcadas, uma das principais bandeiras do movimento
democrtico que substitui o antigo regime, foi a descentralizao do Estado com a
transferncia de atribuies e competncias para as esferas subnacionais.
O Estado brasileiro est organizado segundo um modelo federativo em que h uma
soberania compartilhada entre distintas esferas governamentais. O Federalismo busca manter
a unidade na diversidade com a convivncia entre identidade nacional e regional. As diversas
partes do territrio devem estar articuladas e com seus interesses conciliados formando o
chamado pacto federativo que regula a diviso de poder entre os entes.
No caso do Brasil, existe ainda uma especificidade, pois h a partilha de poder entre
trs entes federativos: a Unio, os estados e os municpios, fato que no ocorre em outras
naes. A Constituio de 1988 reformulou a distribuio de competncias e a organizao
poltico-administrativa construindo o processo de descentralizao do Estado brasileiro. O
desenvolvimento de consrcios pode ser compreendido nesse contexto histrico de
redistribuio de obrigaes e deveres pelos poderes e nveis governamentais institudos.
Dessa forma, a primeira dimenso importante nos processos de consorciamento refere-
se questo da autonomia municipal. No processo de descentralizao o ente federativo que
159
mais assumiu competncias foi o municpio, passando a responder por maiores
responsabilidades, a partir da vigncia da Constituio de 1988. A grande maioria dos
consrcios surgiu da prpria vontade dos municpios envolvidos em lidar com os problemas
conjuntamente. Recentemente, no entanto, tem crescido o processo de induo de
consorciamento pela ao do governo federal e dos estados.
A proposta de contribuir para a compreenso dos consrcios toma necessariamente o
municpio como objeto de anlise, requerendo consider-lo como espao fundamental da
poltica no contexto federativo brasileiro. Este balizado pelo conceito de territrio, no qual
se encontram intrinsecamente incorporadas s noes de poder e de controle. Neste sentido, o
territrio se define e se constitui a partir de relaes fundamentalmente polticas, sendo
possvel perceber, nesse conjunto de fatores, a centralidade das dinmicas territoriais que
afetam a organizao da base material da sociedade. O territrio deve ser, portanto, visto
como continente de um sistema de interesses, na maioria das vezes conflitantes, que so os
fundamentos da necessidade da poltica e das suas instituies para negociao e explicitao
desses conflitos.
Os consrcios pblicos so uma ferramenta de planejamento e gesto regional das
polticas e servios pblicos. Para tanto, constituem-se como uma modalidade de
associativismo entre entidades governamentais que pode ser realizado entre nveis distintos.
Implicam, portanto, no rearranjo das estruturas polticas para a proviso de determinadas
polticas de interesse comum acordadas. Este formato promove uma nova conformao
poltica para as regies atravs de relaes horizontais concentradas em uma nica
organizao. O processo produz reflexos nos territrios abrangidos por tais iniciativas, com a
unio entre municipalidades, repercutindo na escala regional podendo, se bem geridos,
transformar o espao nesse nvel.
As condies materiais so importantes para entender os consrcios, pois se trata do
ambiente construdo, motivo para o qual os entes federativos se unem e se organizam. A
materialidade do territrio o fundamento dos problemas abordados, e tambm das
instituies e organizaes com os quais os consrcios deve se relacionar para criar um
ambiente poltico na escala regional favorvel a sua atuao.
O grande peso, no caso especfico, dos consrcios, a questo da gesto do
territrio, por parte do Estado. No que isto seja exclusividade do Estado, pois existem outros
atores sociais envolvidos na gesto como as grandes corporaes ou os movimentos sociais, o
que implica um entendimento do territrio como objeto de interveno e de interesse dos mais
diversos segmentos sociais. No entanto, os consrcios, distintamente de outros tipos de
160
interveno sobre o territrio, tem o Estado como seu nico ator, pois so associaes que
segundo a legislao vigente contam somente com unidades federativas como participantes.
Evidentemente, tratam-se de estratgias de gesto do territrio organizadas como polticas de
Estado.
Os consrcios devem ser entendidos pelo prisma do territrio tambm por que so
instrumentos de gesto que dependem de articulao poltica e, portanto, de relacionamento
entre esferas governamentais que obtm do territrio a legitimidade do seu poder. Por tratar,
conjuntamente, problemas de unidades territoriais autnomas, os consrcios reconstroem, em
certa medida, os territrios de atuao de seus participantes.
A legislao prev que o territrio de atuao dos consrcios deve ser o conjunto das
reas de cada participante. Trata-se a nosso ver, de uma inflexo da idia de autonomia, os
municpios participantes no caso da maioria dos consrcios cedem a sua prerrogativa
exclusiva de gesto do seu prprio territrio para permitir de maneira consensual que a
entidade criada trate dessas questes em seu nome.
Ao mesmo tempo, tambm importante a coeso regional, a identificao com os
vizinhos, quer pela existncia de algum elemento natural comum ou por relaes espaciais de
contigidade como os processos de conurbao. Seguindo a viso de Milton Santos (1996), a
regio entendida como um produto do fenmeno da globalizao, em que a expanso do
capital hegemnico por todo o planeta acentua os processos de diferenciao espacial.
Os consrcios dependem exclusivamente do interesse de cada ente federativo em
participar, portanto, no h nenhum mecanismo que estabelea a obrigatoriedade de
permanncia na associao. A ascenso de uma nova fora poltica local, que por alguma
razo seja contrria a participao no consrcio, obviamente pode desencadear o rompimento
da unidade federativa com o consrcio. Isto pode acontecer nos casos em que haja conflitos
entre projetos polticos regionais dos chefes dos executivos.
No entanto, na medida em que so feito acordos e pactos sacramentados pelos
contratos de programa e de rateio, a tendncia que os entes federativos fortaleam vnculos
entre si e forme-se uma rede de atuao regional em que processos de ruptura so
desestimulados. O exemplo do Consrcio do Grande ABC bastante importante nesse
sentido, pois ao longo dos mais de vinte anos da experincia as alternncias entre partidos nos
Executivos locais no enfraqueceram a unidade de pensamento inicial ligada atuao
regional.
O entendimento da dimenso regional das questes com que os municpios se deparam
fundamental para o xito e legitimidade dos consrcios pblicos. Trata-se de uma
161
reconstruo que depende da clareza das questes regionais que interessam aos atores
polticos envolvidos no processo de consorciamento. A identidade regional primordial para
o funcionamento dos consrcios pblicos, pois h uma progressiva alterao na dinmica de
atuao do poder pblico em direo ao recorte regional.
Neste trabalho buscou-se entender esses processos de desenvolvimento institucional
atravs da perspectiva da cincia Geogrfica, analisando os consrcios pblicos em suas
dimenses territoriais e regionais. Nos casos analisados esta escolha aponta para o municpio
como um recorte repleto de valor, objeto de investigao de contedo material e imaterial. O
municpio muitas vezes analisado apenas como um recorte federativo, no entanto, como
evidencia a literatura, deve ser entendido como escala pertinente para o entendimento das
dinmicas regionais do territrio. Essa condio lhe fornece consistncia como objeto de
investigao para a geografia, pois nele se identifica o potencial para processos de ruptura ou
manuteno das desigualdades no nvel local.
Nesta dissertao foram analisados como exemplos empricos duas experincias de
consrcios pblicos. O processo de mobilizao das duas associaes estudadas ocorreu
simultaneamente, no perodo posterior a definio do marco regulatrio federal para os
consrcios pblicos. As experincias foram bastante influenciadas pela nova legislao
buscando adotar desde o incio das atividades a normatizao exigida. Este aspecto
importante para evitar distores e conflitos com os outros modelos de associao existentes
antes da vigncia da lei, como a figura dos consrcios administrativos.
O carter altamente flexvel dessas composies permite a construo progressiva de
consensos e facilita a resoluo de impasses. Apenas integram um determinado desenho de
poltica pblica os municpios interessados na sua execuo. No consrcio CODAP no existe
participao compulsria nas polticas desenvolvidas pelo consrcio. Dessa forma, foram
estabelecidos dois formatos de contratos entre os entes, que so similares a outras
experincias e esto presentes na legislao: os contratos de rateio, que correspondem a todas
as despesas fixas de manuteno da estrutura fsica do consrcio; e os contratos de programa,
que so estabelecidos para cada poltica especfica que o consrcio desenvolva e no tem
adeso obrigatria por parte dos municpios. Esses formatos permitem a resoluo rpida dos
impasses e conflitos garantindo flexibilidade na execuo das propostas presentes nos
programas atravs do consenso entre os participantes interessados. Os municpios que
necessitem de determinada poltica, mas que no podem realizar aporte maiores de recursos
podem tambm participar atravs da negociao da participao financeira de cada entre
162
federativo. Nas mesmas condies de seus parceiros podem desfrutar das polticas pblicas
tratadas contribuindo com parcelas menores que no oneram os oramentos locais.
A variao nas formas de organizao interna permite a adequao s peculiaridades
regionais. No caso do CODAP, a prpria definio estatutria do consrcio permite a
adequao dos desenhos de polticas pblicas a cada especfico de atuao e ao nmero de
municpios participantes. Neste item, tambm interessante a questo da repartio dos
recursos, pois se tratam de municpios com capacidades oramentrias bastante diferenciadas.
A regra para distribuio dos recursos varia de acordo com cada contrato de programa, mas os
municpios de maior arrecadao tributria sempre participam com uma parcela maior no
valor dos investimentos. Dessa forma, os municpios que necessitam de determinada poltica,
mas no dispe de recursos para implantao devido aos altos custos unitrios, se beneficiam
pelo compartilhamento organizado e viabilizado pelo conjunto.
A maior abertura participao social, aliada institucionalidade que assegura a
permanncia da associao, cria capital social que pode impulsionar o interesse poltico na
formao de novos consrcios. Isso pode ser observado no CODAP em relao criao das
conferncias regionais de polticas pblicas. Esses fruns abriram espao participao da
sociedade civil para a discusso dos problemas em uma escala regional servindo a duas
questes: ampliar a legitimidade do consrcio por meio da participao dos atores sociais
interessados nos desenhos das polticas pblicas e chamar ateno para o recorte regional de
atuao do CODAP e para a necessidade da atuao conjunta e gerida regionalmente.
O controle social das instituies tambm bastante importante para evitar que as
iniciativas se restrinjam a captao de benefcios polticos pelas autoridades interessadas. Um
encaminhamento tico e que alcance mais justia em termos ambientais, polticos e sociais
depende da participao efetiva da sociedade regional. A ausncia de fruns e canais de
questionamento por parte dos cidados pode culminar na reduo dos benefcios das
iniciativas e na conduo do processo respondendo apenas a interesses privados de polticos e
grupos econmicos hegemnicos.
No entanto, segundo a literatura sobre o tema, a legislao federal dos consrcios
pblicos ainda contm algumas lacunas que pudemos observar nas experincias analisadas
neste trabalho. A dependncia considervel da vontade de associao das unidades federativas
foi demonstrada pela baixa adeso ao COM10 e as incertezas quanto continuidade da
atuao conjunta do CODAP. Ainda que em processos de consorciamento relativamente
consolidados como o CODAP existe certa vulnerabilidade associada a posturas municipalistas
163
autrquicas. Por serem de livre participao, os consrcios so bastante dependentes da
deciso do Poder Executivo, centralizada nos Prefeitos, de aderir associao.
Os processos de negociao so longos, pois no prescindem da legitimao poltica
no mbito municipal fornecida pelas Cmaras Municipais. Nos consrcios estudados,
principalmente no COM10, o processo ficou estagnado nessa etapa, pois apesar da viso dos
Executivos municipais de que a associao com outros municpios poderia ser interessante,
no houve por parte dos Legislativos municipais mobilizao nesse sentido. No CODAP,
entretanto, no houve resistncia porque a mentalidade de uma atuao conjunta j estava
introjetada entre os municpios, inclusive entre as figuras polticas locais, nas Cmaras
Legislativas.
Os dois consrcios apresentaram dificuldades e avanos que comportam iniciativas
dessa natureza. O COM10 alcanou resultados bastante limitados frente aos amplos objetivos
iniciais elencados pelo Protocolo de Intenes. A principal causa foi a ausncia de interesse
pela classe poltica dos municpios na adeso ao consrcio. O longo processo de validao da
associao regional pelas Cmaras Municipais no logrou xito e a iniciativa consorciada no
chegou a se constituir entre os dez municpios.
Apesar de atingir certo reconhecimento institucional nos seus primeiros anos, o
consrcio no avanou aps as mudanas ocorridas nas administraes municipais no ano de
2008. Entretanto, no perodo em que esteve vinculado prefeitura de Vespasiano o COM10
obteve respaldo do governo estadual e colaborou na construo do Plano de Saneamento da
bacia do ribeiro da Mata.
De fato, as principais dificuldades no caso do COM10 foram o prprio
reconhecimento da validade da iniciativa entre seus pares. Apesar do esforo de mobilizao
inicial e da participao em algumas atividades, a instituio COM10 no chegou a se
concretizar como figura jurdica devido aos impasses na aceitao pelos outros municpios da
regio.
O CODAP, por outro lado, j est colhendo os frutos da atuao conjunta em algumas
polticas pblicas. Neste consrcio, o processo de validao da associao nos municpios
aconteceu sem maiores traumas, com boa atuao por parte das figuras polticas locais. A
unidade da proposta baseou-se nas discusses partidrias dos candidatos a prefeito que to
logo assumiram seus cargos, organizaram a associao sem muitas dificuldades.
O CODAP conseguiu desenvolver atividades conjuntas principalmente em questes de
gesto administrativa e de desenvolvimento econmico firmando parcerias com rgos dos
governos estadual e federal. Neste caso, o maior peso no sucesso da proposta consorciada at
164
o momento, deriva do grande dinamismo econmico alcanado pela regio. A dimenso
econmica o principal estmulo para a implantao de prticas polticas de planejamento e
gesto regional. No plano discursivo, as transformaes econmicas que ocorrero nos
prximos anos no Alto Paraopeba so o principal argumento para a instituio do consrcio.
No COM10, por outro lado, a grande questo motivadora da unio dos municpios era
a dimenso ambiental. A proposta estava fundamentada no tratamento conjunto da bacia do
ribeiro da Mata. A percepo de que os problemas relacionados aos recursos hdricos no se
restringem aos limites municipais, mas tem como unidade de planejamento as bacias
hidrogrficas estava presente nas primeiras discusses sobre o COM10 e no primeiro
Protocolo de Intenes.
Entretanto, deve-se ressaltar que os dois consrcios tinham como propsito uma
abordagem multisetorial que no encerrava os temas trabalhados nas duas questes acima
mencionadas. Na verdade, a multisetorialidade um aspecto que tem reflexos positivos e
negativos sobre a estrutura administrativa dos consrcios. A previso de atuao em polticas
pblicas diversas permite s entidades maiores possibilidades de articulao com parceiros e a
adaptao a novas oportunidades de interveno medida em que estas sejam apresentadas ao
consrcio. No entanto, por se tratarem muitas vezes de municipalidades com estruturas
administrativas limitadas, existem restries na organizao do pessoal disponvel para os
consrcios. Este foi um aspecto apontado nas duas experincias, na tica dos atores
entrevistados, pois ainda que apresentem vrios setores de atuao, os consrcios pblicos so
balizados por uma estrutura administrativa bastante exgua.
A definio dos recortes territoriais possveis para a ao consorciada no deixa
dvida quanto importncia da dimenso espacial no ajuste de cooperao estabelecido entre
entes federativos por meio de consrcio pblico. Essa espcie de associao est inserida
numa estratgia de planejamento regional que implica a reorganizao territorial dos poderes
de gesto administrativa.
Entretanto, considerando a fragilidade da cultura associativa no federalismo brasileiro,
aliada ao baixo grau de regulamentao/institucionalizao de outros mecanismos de
cooperao, possvel afirmar que, apesar dos avanos alcanados, a Lei dos Consrcios
Pblicos ainda apresenta algumas limitaes na capacidade de aglutinao dos entes
federativos no arcabouo institucional brasileiro. Deve-se ressaltar que inmeros conflitos de
interesse podem surgir com o funcionamento do consrcio, e se no houver um interesse real
em solucionar os conflitos conjuntamente, dificilmente esta parceria pode vingar.
165
Tais conflitos tambm podem aparecer em relao a outras instituies com recortes
territoriais e finalidades parecidas. A sobreposio de agendas de polticas pblicas pode
desmobilizar os interesses entorno dos consrcios pela concorrncia com outros formatos
institucionais. Isto pode ocorrer em relao aos comits de bacia e as associaes
microrregionais. Por outro lado, medida que ocorre a coincidncia entre territrios de
atuao, pode haver a sinergia de atividades e somatrio de prticas polticas que
incrementem processos de consolidao de uma perspectiva regionalizada de
desenvolvimento.
As relaes entre consrcios e comits devem ser compreendidas atravs da trajetria
histrica de consolidao desses formatos institucionais. Enquanto os comits emergem de
demandas por planos e gesto setoriais ligados aos recursos hdricos e ao saneamento
ambiental, os consrcios surgem tambm pelo atendimento a questes setoriais, mas com o
objetivo de concretizar um planejamento mais integrado das polticas pblicas. O arcabouo
legal e as experincias estudadas demonstram as possibilidades de interfaces e conflitos entre
os formatos institucionais.
Acredita-se que, ainda que existam dificuldades, os consrcios pblicos podem se
disseminar pelo pas medida que forem sendo descobertos os benefcios e vantagens da
atuao conjunta. As experincias de consrcios existentes caminham para um resgate dos
conceitos de cooperao intergovernamental e solidariedade, e podem auxiliar a
potencializao de aes de articulao microrregional. Os consrcios so apontados como
um instrumento que permite ganhos de escala nas polticas pblicas e a possibilidade de
instalao de um novo modelo de gesto.
Uma nova possibilidade poderia se abrir nas relaes entre os consrcios pblicos e
as instituies j existentes. As associaes regionais funcionariam como um frum poltico
de debate das questes de interesse regional enquanto os consrcios se colocariam como
gestores e implementadores de polticas pblicas regionais. As associaes poderiam atuar
como viabilizadoras no plano poltico da criao e operacionalizao dos consrcios pblicos.
As associaes poderiam atuar no sentido de dar visibilidade s demandas polticas e no
desenvolvimento de uma viso de interesse comum. Para tanto, necessrio uma mobilizao
importante da sociedade regional no apenas no mbito da sociedade civil quanto
governamental.
O fomento por parte dos entes federativos em escalas superiores tambm se configura
como uma possibilidade para os processos de consorciamento ganharem agilidade e atingirem
mais rapidamente seus objetivos. Os estados e a Unio podem atuar prestando assessoria
166
tcnica e auxlio na intermediao das demandas polticas das associaes e atuar como
viabilizadores da criao e operacionalizao dos consrcios pblicos j que existem
benefcios coletivos e utilidade pblica. A intermediao de outras unidades federativas pode
reduzir a vulnerabilidade dos consrcios criados.
As duas experincias aqui retratadas apontam os dilemas e possibilidades existentes na
atuao consorciada. Acredita-se que os consrcios pblicos podem se colocar como uma
alternativa para a gesto e planejamento de polticas pblicas no diversificado quadro
federativo brasileiro. A nosso ver fica claro que o consrcio um instrumento de
modernizao da gesto, mas que depende de negociao poltica e no estritamente tcnica.
De fato, ele no prescinde da deciso poltica dos chefes do Executivo de partilhar sua
autonomia com seus vizinhos.
Se por um lado a legislao traz mais transparncia aos processos por outro, as
articulaes ainda ficam dependentes da deciso poltica centralizada no Chefe do Executivo
e no na questo da economicidade entre cooperar ou competir. O princpio da
economicidade vem expressamente previsto no art. 70 da Constituio Federal de 1988 e
representa, a promoo de resultados esperados com qualidade e agilidade e o menor custo
possvel.
Dessa forma, acreditamos que o instrumento do consrcio deve ser enxergado no
apenas como um instrumento tcnico de modernizao das gestes municipais com
argumentos tcnicos como os ganhos com as economias de escala e a eficincia na gesto,
mas como um instrumento poltico de afirmao de determinadas regies firmado entre os
atores polticos locais em detrimento da atuao isolada.
Caberia questionar se os processos de consorciamento no poderiam culminar em uma
espcie de regionalismo. Os consrcios necessitam de uma mobilizao poltica de dimenso
regional para o tratamento das questes comuns. No entanto, acreditamos que se trataria de
um regionalismo com sentido positivo, para o enfretamento de problemas conjuntamente com
ganhos para todos os entes federativos participantes. Dessa forma, os consrcios podem servir
para o exerccio da solidariedade e o entendimento dos conflitos no mbito regional e para
explicao das estruturas polticas que fundamentam a unidade territorial do Estado brasileiro.
O futuro das regies e consrcios estudados recomenda novos estudos e a
consolidao de uma agenda de pesquisas. Os possveis encaminhamentos existentes indicam
a dinamizao das economias regionais, sobretudo no Alto Paraopeba, mas tambm na bacia
do ribeiro da Mata que vem passando por alteraes de perfil econmico. A evoluo dos
consrcios depende fortemente do impacto das mudanas nos Executivos municipais nas
167
eleies de 2012. Apesar das indefinies relacionadas ao momento de concluso deste
trabalho, acredita-se no potencial dos consrcios pblicos como instrumento de planejamento
e gesto regional no territrio brasileiro, e ainda mais fortemente no contexto das regies do
Alto Paraopeba e Ribeiro da Mata.
168
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUCIO, F. A questo federativa e o problema metropolitano. In: Retratos
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