Instituto Serzedello Corra

Aula 1:
Aspectos gerais da instruo
processual
Maro, 2012
Instruo Processual no TCU:
fundamentos
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Insttuto Serzedello Corra
2 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
SUPERVISO
Pedro Koshino
CONTEUDISTA
Carlos Antnio Soares de Arajo
TRATAMENTO PEDAGGICO
Leonardo Pereira Garcia
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Bianca Novais Queiroz
DIAGRAMAO
Herson Freitas
Vanessa Vieira
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.
Instruo processual no TCU / Tribunal de Contas da Unio. Braslia: TCU,
Insttuto Serzedello Corra, 2012.
26 p.
Unidade 1: Aspectos gerais da instruo processual
Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
Conteudista: Carlos Antonio Soares de Arajo
1. Controle externo documentao Brasil. 2. Ato processual
normalizao - Brasil. 3. Tribunal de contas Brasil. I. Ttulo.
Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fns comerciais.
[ 3 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
Sumrio
Sumrio ...................................................................................................................................3
1. Introduo ao Curso ..................................................................................................4
2. Introduo aula 1....................................................................................................6
3. Aspectos conceituais do processo e da instruo ...................................7
4. Elementos da instruo processual ............................................................ 11
5. A instruo como atividade de assessoramento .................................... 15
6. Destinatrios da instruo processual ...................................................... 16
7. Seleo e organizao de informaes no processo ............................ 18
8. A produo textual no mbito do processo .............................................. 20
9. Estrutura geral da instruo processual ............................................... 23
10. Sntese da aula ........................................................................................................ 24
Referncias Bibliogrficas ..................................................................................... 25
[ 4 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
1. Introduo ao Curso
Este curso foi pensado como parte do esforo do Instituto Serzedelo
Correa - ISC de ampliar as possibilidades de desenvolvimento do servidor
e de aprendizagem organizacional com o objetivo estratgico de adquirir,
desenvolver e alinhar competncias profssionais e organizacionais,
permitir o alcance dos objetivos estratgicos, incentivar a colaborao e o
compartilhamento de informaes e conhecimentos, estimular processos
contnuos de inovao e promover o aperfeioamento organizacional,
no contexto de Educao Corporativa (art. 2 da Resoluo-TCU n 212,
de junho de 2008).
Voltado para servidores que atuem na rea de instruo de
processos, especialmente no TCU, o curso tem como objetivo geral
capacitar o participante para elaborar instrues, observando a fnalidade
e os requisitos da instruo processual.
A concepo e o desenvolvimento do curso se do num momento
em que o Tribunal avana sistematicamente no sentido de cumprir o
Plano Estratgico, que defniu como objetivos Aperfeioar a estrutura
legal e normativa de suporte ao controle externo e Aperfeioar o
controle e os processos de trabalho.
Neste contexto, verifca-se a edio, pela Secretaria Geral de
Controle Externo - Segecex, de uma srie de novos documentos com
mtodos, tcnicas e procedimentos de controle externo, a exemplo
da nova metodologia de controle de qualidade (Portaria - Segecex n
18, de 5 de junho de 2009), da nova disciplina para a proposio de
determinaes pelas unidades tcnicas (Portaria Segecex n 13, de 27 de
abril de 2011) e das orientaes para elaborao de documentos tcnicos
de controle externo, com proposio de novos padres de redao e
formatao de textos de instrues processuais (Portaria - Segecex n
28, de 7 de dezembro de 2010).
Alm disso, observam-se diversas iniciativas esparsas das unidades
tcnicas do Tribunal, no sentido de elaborar manuais ou modelos de
instrues processuais, como forma de melhor orientar o trabalho dos
auditores e tcnicos. So exemplos dessas iniciativas, dentre outros, os
modelos de instrues de denncias e representaes, desenvolvidos no
mbito da 2 Secex, o Roteiro de instruo de processos de denncia,
representao e tomada de contas especial, desenvolvido na Secex Minas
Gerais, bem como o Roteiro para Instrues e Relatrios, desenvolvido
na 4 Secex.
[ 5 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
Assim, reputa-se oportuna a disponibilizao do curso, no sentido
de contemplar as orientaes normativas e essas novas tcnicas, mtodos
e procedimentos, bem como na tentativa de consolidar essas orientaes,
de modo a proporcionar a melhoria na qualidade dos produtos do
Tribunal, na rea de controle externo, de um lado; e do outro, permitir o
desenvolvimento profssional do servidor.
O curso est estruturado em trs unidades, com uma aula para cada
uma das duas primeiras unidades e duas aulas na terceira unidade, assim
distribudas: i - aspectos gerais da instruo processual; ii - requisitos
de instrues processuais no TCU; iii - processos de controle externo
1: solicitao, consultas, denncia e representao; iv - processos de
controle externo 2: tomada e prestao de contas, tomada de contas
especial e recursos.
O contedo programtico ser apresentado na plataforma Avec-
TCU e a metodologia de ensino contemplar utilizao de recursos
instrucionais como leituras dirigidas, exerccios, tarefas e fruns, com a
avaliao privilegiando a participao do treinando, por intermdio da
realizao dos exerccios e atividades propostos, participao nos fruns
e elaborao de instruo.
Por fm, espera-se que o curso possa efetivamente permitir o
desenvolvimento do servidor e contribuir para a melhoria da qualidade
da instruo processual no TCU.
[ 6 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
2. Introduo aula 1
A primeira aula, que se confunde com a unidade 1 do curso,
abordar aspectos gerais da instruo processual e tem como objetivos
intermedirios identifcar contexto, fnalidade, importncia, destinatrios
e padres de instruo processual na Administrao Pblica Federal.
Os objetivos especfcos da unidade so conhecer aspectos
conceituais do processo e da instruo processual; identifcar a
importncia e os objetivos da atividade de instruo processual;
reconhecer as necessidades de informaes dos destinatrios da
instruo e elaborar instruo segundo padres utilizados em processos
administrativos na Administrao Pblica Federal.
Para tanto, ser discutido o seguinte contedo programtico:
aspectos conceituais da instruo processual; elementos da instruo
processual; contexto, fnalidade, importncia e requisitos da instruo
processual; instruo como atividade de assessoramento; destinatrios
da instruo processual; estrutura geral da instruo processual e
produo textual no mbito do processo.
A metodologia de trabalho contemplar leitura dirigida do material
disponibilizado na plataforma Avec-TCU, bem como a participao no
frum e a realizao da tarefa e do exerccio proposto.
Para consolidao do contedo da aula, o programa do curso
estabelece atividades que sero consideradas na avaliao fnal da
participao do treinando, consubstanciadas em fruns, exerccios de
verifcao de aprendizagem e elaborao de instruo processual.
[ 7 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
3. Aspectos conceituais do processo e da instruo
Segundo Gouveia e Salinet, etimologicamente, o termo processo
refere-se a um concatenamento de atos dirigidos a uma fnalidade ou
objetivo. Tambm se encontra o signifcado de processo como conjunto
de peas que documentam o exerccio da atividade jurisdicional em um
caso concreto, isto , os autos.
Do dicionarista Aurlio, extraem-se os seguintes signifcados para
o termo:
1. ato de proceder, de ir por diante; seguimento, curso, marcha.
2. sucesso de estados ou de mudanas: O processo infamatrio
est melhorando.
3. maneira pela qual se realiza uma operao, segundo
determinadas normas; mtodo, tcnica: processo manual;
processo mecnico.
4. Fs. sequncia de estados de um sistema que se transforma;
evoluo.
5. Jur. atividade por meio da qual se exerce concretamente, em
relao a determinado caso, a funo jurisdicional, e que
instrumento de composio das lides.
6. Jur. pleito judicial; litgio.
7. Jur. conjunto de peas que documentam o exerccio da atividade
jurisdicional em um caso concreto; autos.
Habitualmente, o termo processo, na rea doutrinria do direito
vincula-se funo jurisdicional, relacionado, portanto, ao direito
processual, civil e penal. Entretanto, Cintra, Grinover e Dinamarco
(2008) entendem que processo um conceito que transcende ao direito
processual. Sendo instrumento para o legtimo exerccio do poder, ele
estaria presente em todas as atividades estatais (processo administrativo,
processo legislativo etc.) e mesmo no estatais (processos disciplinares
dos partidos polticos ou associaes, processo das sociedades mercantis
para aumento de capitais etc.).
[ 8 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
Neste contexto, o enfoque conceitual valer-se- dos aspectos
doutrinrios do processo administrativo, pela maior aproximao
desta modalidade com as atividades fnalsticas do Tribunal de Contas
da Unio (TCU), que o foco deste estudo de instruo processual,
a despeito do entendimento de que os processos fnalsticos no TCU
tm matiz prpria, no se confundindo com o processo administrativo,
strictu sensu.
, alis, o que diz o prprio TCU no Acrdo n 2305/2010 - TCU
Plenrio: Por isso, o art. 277 do Regimento Interno limita a interposio
de recursos s deliberaes proferidas em processos do Tribunal. No
se incluem, nessa categoria, os processos administrativos, que tratam da
gesto dos recursos humanos, materiais, oramentrios, fnanceiros e
patrimoniais do TCU. Nesse sentido, o eminente ministro Carlos Ayres
Britto, do Supremo Tribunal Federal (STF), ensina que os processos
instaurados pelos tribunais de contas possuem ontologia prpria. So
processos de contas, e no processos parlamentares, nem judiciais, nem
administrativos.
Com relao ao processo administrativo, diz-se que envolve uma
sucesso ordenada de atos e formalidades, logicamente concatenadas
e sequenciadas, com vistas formao da manifestao da vontade da
administrao (FERRAZ e DALLARI, 2007).
Odete Medauar (2008) destaca que, atualmente, o processo
administrativo tem mltiplas fnalidades: garantir o respeito aos direitos
das pessoas; melhorar o contedo das decises administrativas; assegurar
a efccia dessas decises; legitimar o exerccio das prerrogativas
pblicas; assegurar o correto desempenho das atividades administrativas;
aproximar-se mais do ideal de justia; diminuir a distncia entre a
administrao e os cidados; sistematizar as aes da administrao;
facilitar o controle e ensejar a efetiva aplicao dos princpios que regem
a atividade administrativa.
No processo administrativo, portanto, existem etapas,
procedimentos, cada qual com feio prpria, no sentido de proporcionar
uma deciso o quanto possvel acertada e justa. Ferraz e Dallari
(2007) apontam tipologia de quatro fases processuais no processo
adminitrativo, a saber: introdutria, compreendendo a instaurao e a
defesa; instrutria; decisria e recursal.
Neste contexto, identifcamos o presente estudo com a acima
mencionada fase instrutria, a nos permitir discorrer sobre a ideia de
instruo processual, no mbito do TCU.
[ 9 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
A propsito, o Regimento Interno do TCU (art. 156) aponta como
etapas do processo: a instruo, o parecer do Ministrio Pblico e o
julgamento ou a apreciao dos recursos.
O Regimento Interno do TCU registra (art. 156, pargrafo nico),
ainda, que na etapa da instruo, aplica-se aos servidores a seguinte
vedao (art. 39, VIII): atuar em processo de interesse prprio, de cnjuge,
de parente consanguneo ou afm, colateral, at o segundo grau
1
, ou de
amigo ntimo ou inimigo capital, assim como em processo em que tenha
funcionado como advogado, perito, representante do Ministrio Pblico
ou servidor da Secretaria do Tribunal ou do Controle Interno.
Ainda segundo o Regimento Interno do TCU (art. 157), o
relator presidir a instruo do processo, determinando, mediante
despacho de ofcio ou por provocao da unidade de instruo ou do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal, o sobrestamento do julgamento
ou da apreciao, a citao, a audincia dos responsveis, ou outras
providncias consideradas necessrias ao saneamento dos autos.
Lembrar que, nos termos do novo texto do RI/TCU, esto abrangidas no
conceito de audincia as comunicaes processuais da oitiva prevista no
art. 250, inciso V, e no conceito de notifcao, todas as comunicaes
no caracterizadas por citao, audincia ou diligncia (6 do art. 179).
Sobre a instruo processual, identifca-se o conceito em
documentos formais do TCU.
A Resoluo - TCU n 234, de 1 de setembro de 2010, identifca
como instruo de processo de contas ordinrias a realizao, pela
unidade tcnica, dos procedimentos necessrios e sufcientes para a
emisso de parecer conclusivo, quanto regularidade, regularidade
com ressalva ou irregularidade das contas apresentadas pelas unidades
jurisdicionadas (art. 8).
E, ainda, que, na instruo de processos de contas ordinrias, as
unidades tcnicas examinam o desempenho e a conformidade da gesto
dos agentes arrolados no rol de responsveis, de acordo com a respectiva
Instruo Normativa de regncia (para as contas referentes ao exerccio
de 2010, Instruo Normativa - TCU n 63, de 1 de setembro de 2010) e
considerar todas as peas nela relacionadas, bem como outras informaes
produzidas ou obtidas direta e indiretamente pelo Tribunal (art. 8, 2).
1 - Para calcular o grau de parentesco, deve-se observar o que diz o art. 1594 do Cdigo Civil de 2002:
Contam-se, na linha reta, os graus de parentesco pelo nmero de geraes, e, na colateral, tambm
pelo nmero delas, subindo de um dos parentes at ao ascendente comum, e descendo at encontrar
o outro parente.
Veja como se contam os graus de parentesco em:
htp://www.servidor.gov.br/notcias/notcias09/arq_down/parentesco.pdf
[ 10 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
A Portaria - Segecex n 28, de 7 de dezembro de 2010, que orienta
a elaborao de documentos tcnicos de controle externo, defne a
instruo processual como documento elaborado com o propsito de
oferecer subsdios tcnicos ao Tribunal para o julgamento de contas,
apreciao de processos referentes aos rgos, entidades e agentes que
esto sob a jurisdio e para o pronunciamento acerca de matria que,
por exigncia legal, deva ser objeto de sua manifestao.
Oportuno dizer que a instruo processual, conforme art. 29 da Lei
n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a atividade de coleta, verifcao,
documentao e comprovao de dados, com vistas habilitao da
autoridade competente para que profra a deciso.
No direito processual, a doutrina diz que os atos instrutrios
so aqueles destinados a convencer o juiz (ou seja, a instru-lo);
evidentemente, cada parte procura, por meio de atividades dessa espcie,
trazer elementos para que o juiz se convena das razes que aduziu
(CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2008).
Nesta fase processual, portanto, sero deduzidos os fundamentos
legais que disciplinam o assunto objeto de exame, produzidos os
argumentos destinados a gerar o convencimento de quem deve decidir,
produzidas as provas eventualmente necessrias, enfm, reunidas todas as
informaes necessrias para a deciso, cuja consistncia e confabilidade
dependem dos cuidados adotados na instruo (FERRAZ e DALLARI,
2007).
A boa deciso depende de uma boa instruo, que, respeitando
os direitos e garantias das partes envolvidas, permita o aforamento da
verdade material, a plena satisfao do interesse pblico e a realizao
da justia. Em resumo, a instruo deve ser a mais completa possvel,
evitando-se providncias burocrticas inteis, conduzindo-se com
simplicidade e economicidade, buscando atingir o resultado fnal
com celeridade. O cuidado na observao dos princpios do processo
administrativo efetivamente permite que isso seja feito (FERRAZ e
DALLARI, 2007).
Os requisitos de qualidade da instruo processual no TCU
encontram-se defnidos na Portaria - Segecex n 18, de 5 de junho de
2009, que especifca as falhas em aspectos tcnicos, textuais, fsicos e
formais e de alimentao nos sistemas informatizados.
[ 11 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
4. Elementos da instruo processual
O Estado responsvel pela paz e pelo bem comum da sociedade,
existindo confitos entre pessoas que a compem, o Estado se vale do
sistema processual para devolver sociedade a paz desejada. Dessa
forma, o Estado legisla, julga e executa por intermdio do processo. O
escopo social magno do processo, e do direito como um todo, antes de
tudo a justia (CINTRA, GRINOVER e DINAMARCO, 2008).
No contexto jurdico, o processo um modo de proceder a uma
sequncia de atos para produzir um resultado. O Estado utiliza o processo
em todas as atividades, em quaisquer dos poderes: Legislativo, Executivo
e Judicirio, para a consecuo de variados fns.
Em linhas gerais, o processo legislativo o conjunto de atos e decises
necessrios para a elaborao de atos normativos, tpico da atividade
parlamentar (Congresso Nacional, assembleias estaduais e cmaras
legislativas distrital e municipais). Nas casas legislativas do Congresso
Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal), compreende
a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis
ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e
resolues.
No Poder Executivo, o processo administrativo o modo como
a administrao pblica toma as decises, seja por iniciativa de um
particular, seja por iniciativa prpria.
A existncia do processo administrativo, no ordenamento jurdico
brasileiro, restou evidente aps a promulgao da Constituio de 1988.
, sobretudo, da conjugao dos incisos LIV ( ningum ser privado da
liberdade ou dos bens sem o devido processo legal) e LV (aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a
ela inerentes) do art. 5 da Lei Maior que formulada essa afrmao.
No entanto, somente no incio de 1999, foi editada a primeira lei
disciplinando o Processo Administrativo no mbito da Administrao
Pblica Federal brasileira (Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999).
Contudo, a acepo mais conhecida de processo o processo
judicial, ou seja, a forma como o Poder Judicirio exerce as funes.
Algum interessado em levar uma questo para ser resolvida junto ao
[ 12 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
judicirio, prope um processo judicial, no qual ser autor, fgurando
como ru a pessoa que tem um interesse confitante, necessitando da
mediao do juiz, que ao fnal determinar a melhor soluo para o
confito (LUNARDI, 2007).
Importante destacar que comum confundir-se o processo
(imaterial) com os autos do processo, ou seja, o conjunto de documentos
ordenados cronologicamente (autos), a fm de formalizar os atos
processuais praticados.
Ao legislar ou ao realizar atos de jurisdio, o Estado exerce,
portanto, o poder. E o processo , nesse quadro, um instrumento a
servio da paz social. Segundo Grinover, Dinamarco e Cintra (2007), o
processo uma realidade desse mundo social, legitimada por trs ordens
de objetivos que, por meio dele e mediante o exerccio da jurisdio, o
Estado persegue sejam eles: sociais, polticos e jurdico.
A efetividade do processo est intimamente ligada capacidade
de cumprir integralmente com o escopo social, poltico e jurdico. Para
tal, necessrio orientar os atos processuais a esses objetivos, pois o
processo no um fm em si mesmo, mas um instrumento a servio
do direito e da justia.
Neste contexto, a instruo a fase do procedimento processual
capaz de materializar os objetivos do processo. Ela rene cada ponto
de evidncia e informao produzidas pelas partes envolvidas e por
terceiros, com o intuito de permitir uma deciso justa.
Conforme assevera Dinamarco (1996), procedimento um
sistema de atos interligados numa relao de dependncia sucessiva
e unifcados pela fnalidade comum de preparar o ato fnal de
consumao do exerccio do poder. A instruo processual, como
parte desse procedimento, deve ser elaborada em harmonia com os
princpios e garantias processuais.
A clusula constitucional do devido processo legal, seja sob o
aspecto substantivo, seja sob o aspecto processual, direciona a instruo
processual. Por seu turno, os princpios do contraditrio e da ampla
defesa, desdobramentos ou derivaes da clusula do devido processo
legal, devem estar presentes, sempre que haja litigantes ou acusados,
bem como a possibilidade de prejuzo a direito subjetivos de terceiros.
Para a regularidade de desenvolvimento do processo e justia das
decises, faz-se imperioso o bom emprego dos princpios jurdicos
[ 13 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
sobre ele incidentes, devendo-se observar o signifcado, a importncia,
os objetivos e as decorrncias da ordem prtica de cada um deles. Antes
da edio da Lei 9.784, de 1999, a doutrina existente sobre processo
administrativo enumerava, com ligeiras diferenas, alguns princpios,
tais como, legalidade, moralidade, publicidade e efcincia, alm da
ampla defesa e do contraditrio.
A Lei Geral do Processo Administrativo, no art. 2, adicionou
ao rol j conhecido outros princpios, a saber: fnalidade, motivao,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, segurana jurdica
e interesse pblico. O pargrafo nico do mesmo dispositivo legal
enumera exaustivamente os critrios a serem observados no mbito
da administrao pblica. Contudo, muitos desses critrios j
esto implicitamente contidos naqueles princpios que norteiam a
administrao pblica.
Ao instruir um processo, o servidor ocupa posio de operador
jurdico, devendo pautar as concluses na interpretao dos fatos e atos
conhecidos pelos preceitos legais. A observncia dos princpios e regras
em questo um grande desafo no processo administrativo. Todavia,
na instruo que o servidor encontra espao para esmiuar, cotejar e
ponderar a aplicao de princpios e regras ao caso concreto.
Se a concepo do processo administrativo traz em si um atributo
primordialmente garantista, as fnalidades no se restringem unicamente
outorga de uma garantia. Menor distncia entre Administrao e
cidados, legitimao do poder, sistematizao da ao administrativa,
melhor desempenho e controle das atividades, alm de justia nas
decises, so alguns dos muitos objetivos arrolados pelos estudiosos
para ressaltar a importncia do processo (OLIVEIRA, 1997).
Portanto, partindo-se da constatao de multiplicidade de
interesses, transparncia e publicidade no atuar da Administrao, no
processo administrativo que os vrios interesses individuais, coletivos
e difusos vo emergir e convergir.
Neste contexto, as instrues so atos processuais de relevada
importncia. por intermdio dessas peas processuais que ser obtido
melhor contedo e maior justia nas decises.
E no processo de controle externo, no mbito do Tribunal de
Contas da Unio, qual a importncia da instruo processual?
[ 14 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
A instruo processual
trabalho do dia a dia do Auditor Federal de Controle Externo;
o produto fnal do trabalho processual, que deve traduzir todas
as anlises realizadas e os elementos considerados;
o produto fnal do trabalho processual, que subsidiar as
decies do Tribunal e
uma das formas como a pessoa passa a ser conhecida e avaliada
por todo os envolvidos no processo de trabalho, dando
visibilidade ao trabalho do servidor.
Visto os elementos da instruo processual, caracterizados pelo
contexto em que est inserida, pela fnalidade e importncia, de se
presumir da multiplicidade de requisitos de uma adequada instruo.
Neste sentido, so os seguintes requisitos da instruo processual:
requisitos gerais, regulamentares e formais, requisitos de qualidade na
organizao das informaes no processo, do contedo e do texto.
A adoo desses requisitos permitir a produo de uma instruo
processual adequada sua fnalidade e em prazo compatvel com os
prncipios da razovel durao do processo e da celeridade da tramitao,
includos na Constituio Federal pela Emenda Constitucional da
reforma do judicirio (Emenda Constitucional de Reviso n 45, de
2004).
[ 15 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
5. A instruo como atividade de assessoramento
A instruo de um processo administrativo, de um modo
geral, elaborada por um assessor ou servidor qualifcado, a fm de
auxiliar, tecnicamente, a quem tem legitimidade para decidir, graas a
conhecimentos especializados no assunto.
Assim, a instruo tem o efeito de dar assessoria a algum de
alguma necessidade ou tarefa, por intermdio da coleta de informaes
de certo assunto e proposio de um termo fnal com possveis solues
ou alternativas. Instruir, neste caso, ato de informar, esclarecer, opinar,
prestar orientao ou aconselhar.
A atividade de assessoramento pode tambm ser exercida por
servidores em comisso ou com funo comissionada. Tal fato decorre
da necessidade do superior confar nos termos da instruo ou parecer,
a qual ir assinar, como se ele mesmo a tivesse elaborado.
Nestes casos, tpico do processo judicial ou de rito similar, a
instruo ou parecer tem o condo de pr o processo em estado de
ser julgado, formar convico ou juzo de valor, relacionar fatos a
responsveis, apontar discrepncias entre o que era esperado e o que
aconteceu.
Portanto, a atividade de instruo processual tem caractersticas
similares de assessoramento, medida que informa, orienta e prope
decises a serem tomadas por um superior. Apesar de ser produto de
uma atividade de assessoramento, a instruo processual no acessria
ao processo, mas sim essencial.
Sem a instruo no h como emitir uma deciso qualifcada no
processo, motivo pelo qual a instruo atividade da maior importncia,
crtica para a produo do melhor resultado.
[ 16 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
6. Destinatrios da instruo processual
A quem se destina a instruo que est sendo produzida?
Na esfera judicial, a instruo processual visa ao livre convencimento
do juiz e assim ocorre tambm no processo administrativo, em que a
instruo processual visa subsidiar a autoridade na tomada de deciso.
Entretanto, neste contexto, so vrios os destinatrios da instruo, uma
vez que so vrios os intervenientes ou interessados no processo, que
vo desde as prprias partes at mesmo sociedade, ao buscar subsdios
para defesa de direitos subjetivos ou at mesmo acompanhar a atuao
dos agentes pblicos ou polticos.
O mesmo ocorre na atividade de controle externo, em que a
instruo processual visa subsidiar a deliberao dos relatores ou dos
colegiados (plenrio e cmaras) e so vrios os destinatrios da instruo.
Ilustrativamente, no processo do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), os clientes da instruo processual so
Gerente e Secretrio da unidade tcnica;
Assessor de Gabinete do Relator e de Gabinete de membro do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal;
o prprio relator que preside o processo (Ministro ou Ministro-
Substituto);
o plenrio e as cmaras, formado pelos Ministros, que deliberam
sobre a proposta de deciso no processo;
outros servidores de unidades tcnicas que busquem
informaes em processo conexo;
as partes, rgos e entidades, gestores pblicos ou responsveis
envolvidos;
a imprensa, que porventura venha a se interessar pelo teor do
processo e que o obtenha em consulta livre no portal TCU;
os membros do Congresso Nacional, que solicitam fscalizaes
e informaes ao TCU;
[ 17 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
outros rgos da rede de controle, tais como Advocacia-
Geral da Unio (AGU), Ministrio Pblico Federal (MPU),
Controladoria-Geral da Unio (CGU), entre outros; e
outros gestores pblicos e o pblico em geral que se interessem
pelo teor do processo.
O servidor responsvel tem autonomia tcnica para elaborar a
instruo. Todavia, ela e a consequente proposta de encaminhamento
so revisadas, sob o aspecto tcnico, por um gerente. Esse emite parecer
para levar o processo deciso do secretrio responsvel pela emisso
do parecer da unidade tcnica, o qual ser apreciado pelo relator, o qual
faz o papel de juiz no processo do TCU. As decises fnais, entretanto,
so colegiadas, reduzindo os riscos inerentes s decises singulares,
podendo estas ocorrerem nos casos estabelecidos no Regimento Interno,
a exemplo do pronunciamento em processos com pedido de medida
cautelar (art. 276, Caput) ou na deciso de no conhecer do processo
submetido ao Tribunal (art. 235, pargrafo nico).
O Regimento Interno do TCU (art. 160, 2) considera terminada
a etapa de instruo do processo no momento em que o titular da
unidade tcnica emitir parecer conclusivo, portanto, em regra a
instruo processual somente pode ser do conhecimento das partes ou
interessados no processo, aps o parecer do secretrio.
[ 18 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
7. Seleo e organizao de informaes no processo
Em regra, os processos de controle externo a serem instrudos no
TCU so originrios de uma entidade legalmente legitimada. Assim,
por exemplo, os processos de denncia e representao, em que a Lei
Orgnica e o Regimento Interno do Tribunal defnem os legitimados.
No mesmo sentido, os processos de tomada e prestao de contas, que
so apresentados ao Tribunal pelos responsveis legalmente defnidos.
Neste contexto, tambm em regra, os autos do processo
normalmente chegam ao TCU com os elementos que vo subsidiar a
anlise e apreciao de feito. Isso, entretanto, no impede que o auditor
ao analisar o processo, caso entenda insufcientes as informaes
disponveis, agregue aos autos novos elementos, como subsdios anlise
e instruo.
A organizao do processo no TCU encontra-se regulamentada na
Resoluo - TCU n 191, de 21 de junho de 2006, alterada pela Resoluo
- TCU n 233, de 4 de agosto de 2010, que introduziu o funcionamento
do processo eletrnico e demais servios eletrnicos ofertados por meio de
soluo denominada TCU-eletrnico (e-TCU).
A organizao dos autos deve facilitar a consulta e a verifcao
durante a leitura de instrues e pareceres. A ordem das peas nos autos
pode ser cronolgica ou separada por blocos lgicos. Nesse sentido,
importante separar a documentao em volumes e anexos, com termos
de abertura e encerramento, numerao de folhas e indicao precisa
dos elementos nas capas.
Antes de iniciar a redao da instruo do processo, o auditor far
uma anlise aprofundada das peas do processo, selecionando os elementos
essenciais adequada anlise das questes suscitadas, em detrimento
daqueles que no agregam valor anlise, uma vez que a seleo prvia
de informaes e a organizao de documentos no processo so
fundamentais compreenso e validade das decises. Organizado o
processo, selecionados os elementos relevantes e planejada a estrutura
do trabalho a ser realizado, passa-se etapa de redao da instruo
processual.
Fazendo-se uma metfora com a linguagem de hipertexto,
a instruo deve funcionar com uma pgina web, com links para
os documentos e informaes citados como fonte na instruo. A
instruo deve indicar as referncias s peas examinadas em que se
[ 19 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
relata evidncias de irregularidades, argumentos para as concluses e
encaminhamentos apresentados. Importante indicar atos e fatos, bem
como os respectivos responsveis, fundamentando essa indicao nos
documentos constantes dos autos. Caso necessrio, obter e incluir nos
autos documentos que esclaream os atos e fatos, bem como documentos
que evidenciem a participao dos responsveis. Mesmo tratamento
deve ser dado s peas com razes de justifcativa e alegaes de defesa
apresentadas.
Quanto houver matria estranha competncia do TCU, fatos
apresentados genericamente sem comprovao ou possibilidade de
investigao, a esses devem ser dado o tratamento estabelecido no
artigo 235 do Regimento Interno do TCU, se for o caso de denncia ou
representao. Se ocorrer em processo de contas, dar-se- tratamento
compatvel, devendo eventualmente ser mencionadas sucintamente,
com a percepo do analista sobre a questo.
Enfm, a instruo dar tratamento diferenciado s questes
suscitadas de acordo com critrios de relevncia, materialidade, risco e
oportunidade, em analogia ao que determinam as normas de auditoria
do TCU, veiculado pela Portaria-TCU n 280, de 8 dezembro de 2010.
[ 20 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
8. A produo textual no mbito do processo
No servio pblico, somente podem ser praticados atos que estejam
expressamente previstos em lei. Desse princpio, decorre que o exerccio
da funo pblica regulado em todos os detalhes e mincias, tanto na
forma como no contedo, em textos que devem, por isso mesmo, ser
impessoais, formais, objetivos, claros e concisos. Esta obrigatoriedade
aplica-se no apenas aos textos legais (leis, decretos, portarias etc), mas
tambm a toda correspondncia emitida pelos rgos da administrao
pblica (BRASIL, 2004).
Esses atributos decorrem da Constituio Federal, que dispe no artigo 37:
A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e efcincia (...).
A publicidade e a impessoalidade, como princpios fundamentais
da administrao pblica, devem nortear a elaborao de textos ofciais
(BRASIL, 2002).
A construo dos textos legais disciplinada pela Lei Complementar
n 95, de 26 de fevereiro de 1998, no artigo 11, em que esto expostas
regras de clareza, preciso e ordem lgica. Para tanto, devem ser
observados os princpios de impessoalidade, formalidade, uniformidade,
clareza, preciso e conciso, entre outros.
Esses mesmos princpios aplicam-se s comunicaes ofciais.
Elas devem sempre permitir uma nica interpretao e ser estritamente
impessoais e uniformes, o que exige o uso de um nvel formal de
linguagem. Nesse sentido, as comunicaes ofciais so necessariamente
uniformes, pois h sempre um nico comunicador (o Servio Pblico).
O receptor dessas comunicaes o prprio Servio Pblico (no caso de
expedientes dirigidos por um rgo a outro) ou o conjunto dos cidados
ou instituies tratados de forma homognea (o pblico).
No se concebe, pois, que um texto pblico de qualquer natureza
seja redigido de forma obscura, que difculte ou impossibilite a
compreenso. A transparncia do sentido dos atos normativos, bem
como a inteligibilidade, so requisitos do prprio Estado Democrtico
de Direito: inaceitvel que um texto legal no seja entendido pelos
cidados, levando-se em considerao o homem mdio.
[ 21 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
No contexto de um processo, seja administrativo, legislativo ou
judicial, o texto adquire formas e denominaes especfcas: instruo,
relatrio, parecer, despacho, deciso, comunicao etc. Em todos os
casos, a produo do texto deve levar em considerao o seu leitor.
Isto , aquele a quem se destina o texto. O cuidado com o que se diz
determinado, em grande parte, pelo destinatrio da comunicao.
Dessa forma, o emprego de tratamento respeitoso a superiores,
colegas e subalternos, o uso de expresses fdalgas, o conhecimento
de certas praxes de estilo na correspondncia, o propsito de criar,
manter ou recobrar uma disposio favorvel do destinatrio para com a
Unidade, rgo ou Instituio so aspectos que se situam no mbito da
adequao da linguagem, estratgia que o emissor utiliza para ajustar o
texto ao receptor.
Segundo Scarton (2009), a intencionalidade e a informatividade so
outros dois fatores relevantes que devem estar contemplados no texto. O
redator (emissor) e o receptor devem saber claramente o propsito. De acordo
com Berlo (1989), comunicar procurar resposta do recebedor. Qualquer
fonte de comunicao se comunica a fm de fazer com que o recebedor faa
alguma coisa, fque sabendo a respeito de algo ou aceite algum fato.
Por esta razo, a redao processual ou a correspondncia comercial
e ofcial tem sido denominada de redao tcnica, em contraponto com a
redao literria. Enquanto nesta se confere relevo aos aspectos estticos
e artsticos, naquela se privilegiam a objetividade, a efccia, a exatido e
o pragmatismo da comunicao.
Na redao processual, um aspecto essencial a argumentao ou
poder de convencer o destinatrio sobre uma proposta ou deciso. Nesse
sentido, a instruo processual normalmente tem duas partes, bem
defnidas: o relatrio e a proposta de encaminhamento ou declarao
de deciso. O encaminhamento do assunto depende da descrio de
motivos e do relato dos fatos. Por sua vez, o relato dos fatos recorre
a outros textos do processo ou que sejam de domnio pblico (textos
normativos, jurisprudenciais ou doutrinrios).
Portanto, na escrita processual necessrio considerar o
conhecimento sobre o assunto, descrito em outras peas do processo.
O ato de escrever no contexto do processo depende de reaproveitar,
com critrio e criatividade, materiais disponveis no processo ou que a
esse devam ser juntados para melhor fundamentao das concluses,
propostas e decises.
[ 22 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
muito difcil escrever adequadamente, com todas as caractersticas
aqui enumeradas, sobre um assunto que no se conhece sufcientemente
bem. Todavia, o domnio de algumas tcnicas e a observncia de alguns
cuidados pode facilitar essa relevante atividade na administrao pblica.
No mbito do TCU, a Secretaria Geral de Controle Externo
preocupa-se, em sintonia com diretriz estratgica de Aperfeioar
o controle e os processos de trabalho, em produzir a cada dia novos
instrumentos de trabalho com metodologias, tcnicas e procedimentos,
no sentido de orientar o trabalho do auditor federal de controle externo.
Neste sentido foi editada, com este propsito, a Portaria Segecex n 13,
de 27 de abril de 2011 (revogou a Portaria Segecex n 9, de 31 de maro
de 2010), disciplinando a proposio de determinaes em processos de
controle externo bem como a Portaria Segecex n 28, de 7 de dezembro de
2010, que aprovou orientaes para elaborao de documentos tcnicos
de controle com diretrizes e paradigmas para redao e formatao de
documentos tcnicos de controle externo.
[ 23 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
9. Estrutura geral da instruo processual
A seguir, apresentado o padro geral de estrutura referente
instruo processual no TCU extrado da Portaria - Segecex n 28, de
7 de dezembro de 2010, que apresenta orientaes para elaborao de
documentos tcnicos de controle externo.
Segundo o documento, a estrutura geral da instruo processual
no TCU abrange os seguintes elementos: prembulo, dados do processo
(quando for o caso), introduo, histrico, exame de admissibilidade
(quando for o caso), exame (denominado exame tcnico, descrio e
anlise dos fatos ou descrio e anlise do pedido, conforme o caso),
concluso, proposta de encaminhamento e fecho.
Na prxima aula, sero detalhados os contedos de cada um dos
tpicos da instruo processual. Como se depreende do prprio texto, tal
estrutura deve ser adaptada em funo do tipo de processo em anlise.
Por exemplo, a instruo do processo de tomada ou prestao de contas,
ou tomada de contas especial, no ir contemplar o elemento exame
de admissibilidade, que especfco para processos em que a legislao
exige legitimao do sujeito para demandar ao TCU. Conquanto tal
estrutura seja especfca para utilizao no TCU, especifcamente em
processos de controle externo, pode eventualmente ser utilizada como
referncia em processos administrativos em geral.
[ 24 ] INSTRUO PROCESSUAL NO TCU
10. Sntese da aula
Nesta aula, foram apresentados os aspectos gerais da instruo
processual, com o objetivo de proporcionar o conhecimento de aspectos
conceituais do processo e da instruo, identifcar as necessidades
de informaes dos destinatrios da instruo processual, bem
como exercitar a elaborao de uma instruo processual tpica da
administrao pblica.
O contedo programtico da aula centrou-se no sentido de
suscitar a discusso de mltiplos aspectos conceituais do processo e da
instruo processual permitindo ao treinando uma abordagem crtica
e o compartilhamento das mltiplas possibilidades na instruo do
processo.
Neste sentido, foram abordados aspectos conceituais da instruo
processual, alm dos principais elementos, dentre os quais, o contexto em
que inserida, a fnalidade, a importncia e os resquisitos da instruo.
Adicionalmente, apresentou-se uma percepo da instruo
processual como uma atividade de assessoramento, com destinatrios
identifcados sob o critrio da generalidade e da especifcidade.
Por fm, discutiu-se a questo da produo textual no mbito do
processo e foi apresentada sucintamente uma estrutura geral da instruo
processual.
A abordagem, neste momento sob o critrio da generalidade,
permitir introduzir o treinando na temtica da prxima aula, que
adentrar nos requisitos especfcos das instrues processuais no mbito
do TCU.
Esta a nossa expectativa. At a prxima aula!
[ 25 ] Aula 1: Aspectos gerais da instruo processual
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