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Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em

Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013. v.1.


p. 146-155




A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052

POLTICAS PBLICAS DO TURISMO NO ESPAO RURAL
BRASILEIRO: UMA BREVE DISCUSSO TEORICA

ANNA KARENINA CHAVES DELGADO

Instituto Federal de Pernambuco - IFPE
Campus Barreiros
Professora do curso Tcnico em Hospedagem
anna.chaves@barreiros.ifpe.edu.br



RESUMO - Este artigo objetiva discutir as polticas pblicas. Primeiro enfatizando o seu conceito e
forma de anlise, baseado principalmente nos trabalhos de Meny e Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons
(2007), Dunn (2008) e Subirats (1993). O trabalho em questo tambm discute a importncia das polticas
pblicas, destacando a viso das falhas de mercado como principais razes de desequilbrio que levam a
criao de um instrumento de controle via Estado. Dentro deste panorama a atividade turstica surge, a
princpio de forma pouco estruturada, mas logo em seguida apropriada pelo discurso de que sua
expanso consiste numa poltica redistributiva sendo portanto essencial para o desenvolvimento de
localidades pouco favorecidas. Assim, o espao rural que inicialmente foi totalmente excludo do
processo de desenvolvimento turstico passa a ser de forma ainda tmida incorporado em polticas
pblicas de turismo. Neste artigo pretende-se tecer breves consideraes sobre o Programa Nacional da
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na Agricultura
Familiar (PNTRAF) e o Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do Brasil,
criado pelo Ministrio do Turismo.

Palavras chave: Polticas Pblicas, Avaliao, Turismo Rural, PRT, PRONAF.

ABSTRACT - This article aims to discuss public policies. First emphasizing the concept and method of
analysis based primarily on the studies of Meny and Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons (2007), Dunn
(2008) Subirats (1993). This article also discusses the importance of public policies, emphasizing the
view of market failures as the main reasons of public policies creation. Within this panorama tourist
activity arises, the principle of loosely structured, but then the speech is appropriate that its expansion is a
redistributive policy is therefore essential for the development of less-favored locations. Thus, the rural
area that was initially completely excluded from the process of 'development' tour becomes an even shy
incorporated into public policies on tourism. In this article we intend to make considerations about the
Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na
Agricultura Familiar (PNTRAF) and Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do
Brasil, created by the Ministry of Tourism.

Key words: Public Policies, Evaluation, Rural Tourism, PRT, PRONAF.



1 INTRODUO

As polticas pblicas englobam um leque variado
de aes que conforme o seu escopo podem ser
consideradas extremamente necessrias, a exemplo das
leis que se propem a garantir o direito a vida ou
igualdade de qualquer cidado at aquelas consideradas
por muitos desnecessrias ou at mesmo injustas, a
exemplo de algumas polticas redistributivas do Governo
que concedem bolsas a determinadas parcelas da
populao brasileira.
Independente da anlise de casos particulares, a
necessidade das polticas pblicas reconhecida at
mesmo por aqueles que acreditam na presena de um
Estado mnimo, j que so essas aes dos rgos
pblicos que garantem a ordem social.
Utilizando-se de uma bibliografia composta
principalmente por Meny e Thoenig (1989), Dye (2004),
Parsons (2007), Dunn (2008) e Subirats (1993) so
tecidas consideraes sobre diversos aspectos de criao e
avaliao das polticas pblicas, enfatizando os diversos
modelos de estudo adotados pelos autores em questo.
Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao
Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.



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Entender a lgica de funcionamento das polticas
pblicas fundamental. Os muitos mecanismos que
influenciam na elaborao das polticas pblicas com
questionamentos acerca das razes que fazem certos
temas entrarem na agenda poltica e outros serem
totalmente ignorados contribuem para um melhor
entendimento sobre o funcionamento de determinados
setores, a exemplo do turismo.
A elaborao de polticas pblicas de turismo um
fenmeno relativamente recente, o que leva a um
questionamento sobre por que as entidades pblicas por
tanto tempo desconsideraram o setor. Os marcos iniciais
das polticas pblicas se preocupavam exclusivamente
com a criao de estruturas regulatrias para o setor, aps
esse perodo nota-se uma grande centralizao do
planejamento turstico nas mos do Estado, passando-a
para o mbito estatual e depois municipal.
As polticas pblicas estruturantes do setor que
encontravam-se centradas nas regies litorneas e nas
capitais dos estados comeam a tomar uma nova direo
rumo ao espao rural.
Esse artigo pretende tecer breves consideraes
sobre as polticas de turismo enfatizando como
determinados tipos de turismo so amplamente
privilegiados por aes do Governo enquanto outros so
quase que esquecidos. Mostrando tambm, que apesar da
nfase dada ao litoral pelas polticas pblicas j existem
aes como o PNTRAF que visam incentivar novas
formas de turismo.
O artigo de natureza exploratria utilizando de
um mtodo de pesquisa bibliogrfica para discutir as
polticas pblicas de turismo.
O estudo se encontra estruturado da seguinte
forma: a primeira parte compreende discusses gerais
sobre as polticas pblicas enfatizando seu processo de
criao e a necessidade das mesmas, posteriormente so
feitas consideraes sobre a evoluo das polticas
pblicas de turismo e o surgimento da atividade turstica
no ambiente rural, por fim, so feitas breves
consideraes sobre o PRT-Roteiros do Brasil, PRONAF
e PNTRAF.

2 TURISMO RURAL E AGROTURISMO

O fenmeno de segmentao do turismo inicia-se,
principalmente, na dcada de 80 quando se percebe que
apenas o turismo de massa, no conseguia responder as
necessidades do contingente cada vez maior de turistas.
Ansarah (1999) acredita que foram trs as principais
razes para a segmentao do setor turstico. A primeira
razo foi o posicionamento de marketing que mudou,
estando este ainda mais voltado para a criao de
produtos voltados para o encantamento do cliente e no
simplesmente para a sua venda, a segunda foi a
modificao do prprio cliente que passa a exigir mais
das empresas e por fim, a recesso econmica dos anos 80
exigindo uma maior criatividade por parte do produtor.
Desta forma, segmentos tursticos como o
ecoturismo, turismo de natureza, turismo de aventura,
turismo no espao rural, turismo rural e agroturismo,
surgem (em diferentes perodos e contextos) com o intuito
de suprir a necessidade de fuga do ser humano do espao
urbano. O ser humano constantemente agredido no espao
urbano busca em paisagens no urbanizadas o equilbrio
que no vivencia no cenrio catico das cidades.
Os conceitos relativos a turismo rural e
agroturismo so comumente confundidos. Rodrigues
(2001), afirma que o turismo rural aquele associado a
atividades agrrias que modificam nitidamente a
fisionomia da paisagem, diferenciando-a das reas cuja
marca persistente o seu grau de naturalidade. A
atividade agrria pode estar ou no em curso, o que define
o turismo rural na viso da autora a modificao da
paisagem em decorrncia do processo de transformao
do espao causada pela atividade agrria. Rodrigues
(2001), Portuguez (1998), Roscoche e Carvalho (2006)
ainda diferenciam o turismo rural do agroturismo. Na
viso destes autores o agroturismo envolveria a
participao efetiva dos turistas nas atividades foradas,
ou seja, implica em atividades agrrias em curso com a
participao efetiva do turista nas chamadas lidas
presentes nas atividades agrrias.
A discusso do turismo rural e agroturismo
envolve tambm a compreenso do espao em que essas
atividades esto inseridas. Traar uma linha que separe o
espao urbano do espao rural no uma tarefa fcil, j
que a prpria compreenso do rural x urbano no
simples, o rural muitas vezes confundido com o urbano
e vice versa.
Veiga (2003) coloca que o Brasil bem mais rural
do que se imagina, na sua concepo a definio de
urbano utilizada no Brasil equivocada, isso porque
durante o Estado Novo (1938) vrias localidades alaram
a categoria de cidades sem possuir nem uma caracterstica
(de ordem funcional ou estrutural) que as pudesse
caracterizar como tal. Alm dos mtodos para a definio
do urbano x rural serem obsoletos conforme afirma Veiga
(2003), a imagem negativa associada a ruralidade que
permeava a mente da sociedade durante os anos 60 e 70
1

tambm pode ter contribudo para a definio de
localidades rurais como urbanas. Alm do, mas, segundo
Tulik (2003), atualmente existem vrias reas
intermedirias que misturam caractersticas urbanas e
rurais, que tornam ainda mais complexa a definio destas
localidades como zonas urbanas ou rurais.
Roscoche e Carvalho (2006) apontam uma
possvel soluo para a definio de locais que misturam
caractersticas urbanas e rurais, na viso dos autores deve-
se pensar numa nova forma de associao entre o par
aparentemente dialtico (rural x urbano), a esta
conciliao Gilberto Freyre denomina rurbanizao.
O espao das cidades parece transbordar para o
espao rural, fazendo com que os espaos rurais ps-

1
A imagem negativa est associada ao perodo de
industrializao do Brasil. As indstrias e a urbanidade eram
vistos como sinnimos do progresso enquanto a ruralidade era
associada ao subdesenvolvimento.
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modernos apresentem especificidades no percebidas em
perodos anteriores, seja devido a modernizao dos
processos agrcolas, a presena de indstrias ou at
mesmo devido a presena de atividades produtivas ps-
modernas como o turismo. O espao rural, especialmente
aquele prximo a regies economicamente dinmicas ou
grandes aglomerados urbanos, vem cada vez mais
misturando caractersticas prprias dos ncleos urbanos
com uma paisagem rural.
O desenvolvimento do turismo nesses espaos no
Brasil ocorre primeiramente na regio sul do pas
conforme afirma Rodrigues (2001), o municpio de Lages
em Santa Catarina pioneiro nesse segmento de turismo.
Outros estados da regio sul comeam a desenvolver essa
modalidade de turismo na dcada de 80.
De acordo com Rodrigues (2001), as primeiras
atividades de lazer no ambiente rural surgem como uma
resposta a crise que assolava o setor produtivo, assim
criado o dia de campo na Fazenda Pedras Brancas onde
o visitante era recepcionado pela manh permanecendo
at o anoitecer, participando de atividades relacionadas
aos trabalhos agrcolas, a exemplo da colheita, plantio,
tosa de animais, ordenha de vacas, etc. Rapidamente a
ideia copiada por fazendas vizinhas que passam a
oferecer alm das atividades ldicas o pernoite
(hospedagem), criando assim, as primeiras fazendas-hotel.
A princpio o turismo rural se expande na Regio
Sul e Sudeste do pas, destacando nesta ltima, as
iniciativas que surgiram nos estados de Minas Gerais, So
Paulo e Esprito Santo, que acabam por consolidar de vez
o setor no pas.

3 POLTICAS PBLICAS

Os estudos sobre polticas pblicas iniciam-se na
Frana e nos Estados Unidos. Aqueles realizados nos
Estados Unidos tm uma obra inicial de destaque, que o
livro O estudo da Administrao de 1887, escrito por
Woodrow Wilson. No livro, o autor tece consideraes
acerca da ineficincia existente no pas gerada
principalmente pela corrupo, propondo que a
administrao governamental deveria se tornar mais
similar a forma de administrao dos negcios privados.
De acordo com Benh (1998), o novo paradigma
desenvolvido por Woodrow Wilson traz evolues com
relao ao combate a corrupo, j que tinha por base
separar a implementao das polticas pblicas das
decises polticas que as criam, protegendo assim, as
polticas pblicas do favoritismo e do ganho individual,
ou seja, promove-se uma separao entre o ato de
administrar e a poltica em si.
Na viso de Wilson, a administrao se encontra
fora da esfera prpria da poltica. Questes
administrativas no so questes polticas. Embora a
poltica determine as tarefas para a administrao, no se
deve tolerar que ela manipule seus cargos. A percepo
que Wilson tinha sobre as polticas pblicas influenciou
na evoluo do estudo das polticas pblicas no pas
criando a chamada public administration theory que
tambm foi fortemente influenciada pela teoria da
administrao cientfica de Frederic Taylor comumente
conhecido por Taylorismo, assim como, nos estudos de
Fayol, na teoria clssica da administrao.
Na Frana, Meny e Thoenig (1989) tambm
analisam a produo de conhecimentos em polticas
pblicas. Segundo afirmam os autores, os estudos
relacionados a rea na dcada de 60 envolviam
predominantemente trs correntes, a saber: a cincia
administrativa (ou public administration theory); a
sociologia dos grupos de presso (percebe que as
autoridades pblicas so influenciadas por um jogo de
interesses obscuros que comprometem a eficincia das
decises administrativas) e o determinismo dos grandes
sistemas (nessa viso as polticas pblicas no explicam
nada, j que a atuao do Governo so influenciadas por
uma srie de outras variveis, como as lutas de classes).
Nenhuma das correntes na viso dos autores do resposta
a complexidade da rea.
Cabe, no entanto, enfatizar que o estudo das
polticas pblicas deve ser iniciado pelo entendimento de
seu conceito. Dye (2004) acredita que poltica pblica
tudo aquilo que o Governo decide fazer ou deixar de
fazer. Meny e Thoenig (1989, p.130) veem as polticas
pblicas como atos e no atos engajados por uma
autoridade pblica face a um problema ou um setor de sua
competncia. Parsons (2007), primeiramente faz uma
anlise sobre os conceitos por vezes contraditrios do que
caracteriza o pblico e privado, entendendo a chamada
empresa pblica como aquela que tem finalidade externa,
com sua gesto e eficincias subordinadas a satisfao de
problemas ou metas externas aps essa anlise Parsons
(2007) afirma que uma poltica pblica representa a
inteno de definir e estruturar uma base racional para
atuar ou no atuar. Nessa perspectiva as polticas
pblicas podem ser entendidas inclusive como as
omisses dos Governos, ou seja, quando o poder pblico
decide no criar polticas para determinado setor, essa
ao j considerada uma poltica pblica. A questo da
insero, excluso ou omisso de um tema da agenda
poltica um processo que deve ser estudado.
Dye (2004) entende que o estudo da poltica
pblica deve se basear no estudo das aes tomadas pelo
Governo (aes e omisses), por que o Governo toma
essas decises e quais diferenas (impactos) suas aes
causam na sociedade. O ltimo elemento enfatizado por
Dye (2003), implica num questionamento feito sobre as
polticas pblicas como instrumento de mudana. Ser
que as polticas pblicas realmente causam mudanas na
sociedade ou as polticas pblicas se limitam apenas a
acompanhar as mudanas na sociedade?
A resposta para esses questionamentos
complexa. Como mensurar se as polticas pblicas so
uma resposta do Governo a sociedade ou se o Governo
o real elemento de mudana?
Chevalier (2005) coloca que o Estado pode ser um
agente transformador ou apenas dar resposta as
inquietaes sociais, no ltimo caso, o Estado teria uma
viso incremental da poltica. importante ressaltar que o
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Estado no necessita seguir exclusivamente uma linha de
atuao, ou seja, tanto pode ter uma viso incremental
seguindo as mudanas sociais como propor mudanas por
conta prpria. Esse atuao [misturando as duas
abordagens] a ideal para a atuao das polticas
pblicas.
As mudanas na sociedade influenciam
sobremaneira a elaborao de polticas pblicas, em
especial, nos pases democrticos. A autoridade
governamental constitui, em geral, o ator central do
processo e do contedo das polticas pblicas, no entanto,
h uma gama de outros atores (stakeholders) que tambm
podem estar engajados. Por vezes, a atuao desses outros
atores, na forma de manifestaes populares ou presses
diversas podem desencadear uma atuao incremental da
poltica.
O chamado processo das polticas pblicas passa
por um conjunto de aes composto por cinco fases,
conforme mostra a Figura 1 a seguir. Por outro lado, cabe
destacar que antes mesmo da primeira fase (identificao
do problema) deve-se mencionar a questo da incluso da
rea/ setor/ tema na agenda de discurso poltica, porque
s a partir dessa insero que pode ocorrer a
identificao do problema.
























Figura 1 Processo das polticas pblicas
Fonte: Elaborao prpria (2013).

O processo das polticas pblicas ainda pode
passar por uma fase de avaliao com o intuito de
entender quais foram as possveis falhas se estas foram
relacionadas ao planejamento ou a implementao das
aes, ou mesmo para saber quais foram os resultados
alcanados. A anlise da poltica pblica consiste num
processo multidisciplinar que alm de melhorar as aes
estabelecidas pela poltica tambm tem como objetivo
entende-la. Assim vrios so os autores que discorrem
sobre a anlise de polticas pblicas tendo em vista o
entendimento da posio do governo com relao a
determinado tema, setor ou rea de interesse.
Dunn (2008) afirma que o processo de anlise da
poltica pblica baseado numa combinao de
conhecimentos comuns e mtodos especiais cientficos de
questionamento da prtica social, do planejamento e da
administrao.
A anlise de polticas pblicas em parte
descritiva porque depende da cincia social para justificar
as causas e consequncias das polticas. Mas tambm
normativa. Para avaliar a utilidade esperada e o valor
moral da poltica, ele baseia-se em estudos econmicos e
anlise de deciso, bem como na tica e em outros ramos
da filosofia social e poltica. (DUNN, 2008).
Discusses sobre anlise de polticas pblicas
tambm so comuns nos estudos de Meny e Thoenig
(1989), Parsons (2007), Dye (2004) e Subiratis (1993).
Meny e Thoenig (1989) enfatizam a necessidade
de uma anlise neutra combinada com uma postura
comprometida. As perguntas iniciais para essa fase so:
Quais so as alternativas de ao que podem ser
politicamente estudadas, que o ator pblico pode
considerar de onde se encontra? Como e por que essa
alternativa e no outra aparece na cena poltica?
Os autores supracitados ainda afirmam que
existem quatro posturas para a anlise das polticas, a
postura chamada descritiva realiza um inventrio
exaustivo de uma ao pblica; a clnica destaca
parmetros que correspondem aos objetivos fixados,
fazendo um diagnstico; a normativa julga a poltica com
base em valores escolhidos; enquanto que a experimental
tenta descobrir as relaes de causalidade entre o
contedo de uma poltica e um conjunto de efeitos.
Subirats (1993) coloca que existem trs tipos de
avaliao de polticas pblicas, o primeiro seria aquela
avaliao para a determinao das necessidades do
programa (relacionada especificamente a questionamentos
sobre o planejamento), a segunda avaliao a formativa
ou corretora (relacionada a problemas de implementao
das aes procurando entender o funcionamento real do
programa), e por fim, a avaliao de balano ou
conclusiva (busca informaes sobre os resultados finais
da poltica).
Dye (2003), ao invs de considerar apenas trs
formas de avaliao como Subirats (1993), afirma que
existem oito modelos de avaliao. A criao do modelo
como instrumento de avaliao justificada pelo autor
devido a simplificao que este atribui. Assim os modelos
citados por Dye (2003) so:
- Modelo institucional: devido a grande relao
existente entre as polticas pblicas e as instituies
governamentais, o modelo prev o entendimento das
instituies para que se entenda as polticas propostas por
estas instituies;
- Modelo de processo: aborda a poltica a partir de
um conjunto de fases que compreende a identificao do
1) IDENTIFICAO
DO PROBLEMA
2) FORMULAO
DE SOLUES
3) TOMADA DE
DECISO
4) IMPLEMENTAO
5) TRMINO DA
AO
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problema, entrada na agenda, formulao, legitimao,
implementao e avaliao;
- Modelo racional: a viso racional especfica que
a melhor poltica aquela que traz o ganho social
mximo. importante ressaltar que esse modelo
considera a viso racional como aquela que envolve o
clculo de todos os valores sociais, polticos e
econmicos sacrificados ou alcanados pela poltica, no
s aqueles que podem ser mensurados em moeda
- Modelo incremental: so polticas que se
limitam a dar continuidade a aes passadas, esse modelo
enfatiza que por vezes o Governo no possui tempo,
informao ou dinheiro para investigar outras alternativas
recorrendo assim ao incremento de polticas j existentes.
Alm de que os atores polticos j tem uma boa noo das
consequncias/ resultados que pode obter ao contrrio do
que ocorre ao implementar uma poltica nova;
- Teoria dos grupos: essa corrente tem como
fundamento a proposio de que a interao entre os
grupos o fator central da poltica, sendo assim, as
mudanas de equilbrio entre os relacionamentos dos
grupos que definem as mudanas na poltica, desta
forma, deve-se estudar essas interaes para melhor
analisar as polticas pblicas;
- Teoria da elite: as polticas pblicas tambm
podem ser vistas como as preferncias e valores da elite.
Devido a apatia e desinformao das massas a elite acaba
tomando a frente e influenciando a opinio da massa nas
questes polticas e negociando com os administradores
pblicos para que as polticas pblicas privilegiem as
demandas da elite;
- Teoria da escolha pblica: assume que todos os
atores visam maximizar os benefcios pessoais sem pensar
nas aes que so mais eficientes para a coletividade, mas
sim nas aes mais eficientes a nvel individual. Assim,
os estudos baseiam-se em entender a que nvel as
demandas individuais influenciam na criao das polticas
pblicas que so por natureza coletivas;
- Teoria dos jogos: no processo de tomada de
deciso dois ou mais participantes fazem escolhas
racionais, mas a melhor alternativa depende da escolha
dos outros participantes ou da expectativa das alternativas
por eles escolhidas.
Deve-se tambm enfatizar que a poltica pblica
apresenta caractersticas especficas que tambm
influenciam no seu processo de anlise.
Meny e Thoenig (1989) estudam essas
caractersticas. Toda poltica deve ter um contedo, ou
seja, a poltica envolve a mobilizao de recursos que
geram determinados produtos (outcomes), estes por sua
vez so os que se investigam como um problema de
investigao da ao. A poltica tambm envolve um
programa, que seriam os atos articulados em torno de
eixos de ao especficos, esses eixos de ao podem
dizer muito sobre as reais intenes da poltica. A
orientao normativa est presente na poltica pblica, os
atos da poltica esto (intencionalmente ou no)
relacionados a certos valores que tambm devem ser
texturizados pelo analista de polticas pblicas. O fator
de coero que prprio de todas as aes do Governo, j
que este possui o poder de impor para a coletividade as
suas decises e por fim, a competncia social ou pblico
atingido, todos aqueles indivduos cuja situao afetada
pela ao pblica (de forma direta ou indireta).
A respeito da aplicao de modelos para definir
qual linha deve ser tomada para analisar as polticas
pblicas, Dunn (2008) traz a definio do passo a passo
para a sua aplicao ilustrado na figura 2 a seguir.






















Est. Pro. = Estruturao do Problema;
Rec. = Recomendao.

Figura 2 Processo de anlise de poltica integrado
Fonte: Dunn (2008, p.4)

O modelo de processo de anlise integrado de
Dunn (2008) baseado em cinco campos, tendo como
centro o problema de poltica, ao seja qual o problema
que a poltica quer resolver? A resposta para este
questionamento requer o levantamento dos antecedentes
histricos do problema, informaes sobre os fins
esperados e quais aes/ realizaes que podem levar a
soluo do problema.
O segundo campo, resultados esperados tem como
questionamento principal qual curso de ao deve ser
escolhido para resolver o problema? Nessa etapa o
analista de polticas deve ser criativo e se preocupar com
resultados das polticas esperados que no so dados por
uma situao existente.
A poltica preferida se refere a soluo potencial
para o problema se baseando nos estudos e avaliaes
feitas nas outras fases, juntamente com o levantamento de
dados sobre os possveis impactos da adoo da poltica
preferida, assim como, o julgamento do valor da utilidade
das aes desencadeadas pela sua adoo.
O quarto campo, resultados observados so as
consequncia que a poltica pblica causa no passado ou
Problemas
de poltica
Performance
da poltica
Rec.
Predio
Resultados
esperados
Est.
Pro.
b.
Est.
Pro.
b.
Est.
Pro.
b.
Est.
Pro.
b.
Polticas
Preferidas
Monitorar
Resultados
Observados
Avaliao
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ainda est causando no presente. Algumas consequncias
das polticas pblicas no conseguem ser mensuradas
antes de sua implementao (ex ante), mas apenas depois
de sua devida implementao (ex post).
Por fim, a performance (ou desempenho) da
poltica se refere ao grau em que um resultado da poltica
pblica contribui ou no para gerar oportunidades para a
resoluo do problema encontrado na fase inicial.

3.1 A criao de polticas pblicas necessria?

A discusso sobre a real necessidade das polticas
pblicas requer um questionamento sobre o escopo das
polticas, ser que todas as polticas pblicas so iguais ou
cada poltica criada visando uma estratgia de atuao
diferenciada?
Comumente as polticas pblicas podem ser
entendidas a partir de uma classificao baseada em
quatro tipos:
- Poltica distributiva: consiste em um conjunto de
concesses que podem ser dadas a particulares, a exemplo
de licena para dirigir ou construir;
- Poltica redistributiva: so entendidas como
aquelas que beneficiam a classe de indivduos
necessitados, que a rigor estaria orientada para a
redistribuio de renda e benefcios, a exemplo da
reforma agrria;
- Poltica regulamentar: compreende a definio de
regras e procedimentos que regulam o comportamento
dos atores sociais para atender aos interesses gerais da
sociedade, a exemplo das polticas tributrias;
- Poltica constitutiva: a ao pblica aquela que
define as regras a serem seguidas.
As polticas pblicas regulamentadoras,
constitutivas e distributivas so quase que um consenso
sobre sua importncia para a sociedade, no entanto, deve-
se primeiramente entender que o alicerce para justificar a
existncia das polticas pblicas est na ineficincia da
escolha individual, ou seja, em muitos casos aquilo que
bom para alguns indivduos isoladamente (e que por
consequncia seriam as escolhas adotadas por eles) pode
no ser bom para a sociedade como um todo, desta forma,
torna-se necessria a presena de um ente que garanta o
interesse da coletividade, e no de apenas alguns grupos
particulares que podem comprometer o todo.
Assim, os economistas enfatizam a existncia das
chamadas falhas de mercado para ilustrar esse problema.
Stiglitz e Walsh (2003) citam como principais falhas de
mercado: a) ineficiente proviso de bens pblicos; b) os
comportamentos no competitivos das empresas; c) as
externalidades negativas e positivas; d) as informaes
assimtricas; e) os mercados incompletos.
Alm das falhas de mercado, muitos estudiosos
defendem a interveno estatal a partir inclusive das
polticas redistributivas pela excluso de indivduos do
mercado. Segundo esta viso aquele indivduo que no
possui fatores de produo (terra, capital ou fora de
trabalho) encontra-se excludo do mercado, dessa forma,
compete ao Governo criar uma forma de incluso desse
indivduo no mercado. Tratando especificamente do
modelo de gesto brasileiro a principal soluo
encontrada foi a elaborao de polticas redistributivas
que concedem bolsas de auxlio as populaes mais
carentes, baseando-se no princpio de que a igualdade no
consiste em tratar todos os indivduos da mesma forma,
mas sim tratar com diferena aqueles que so diferentes.


3.2 Polticas pblicas de turismo

Cruz (2002) divide as polticas de turismo em trs
fases, a primeira delas a chamada pr-histria do
turismo (1938 - 1966), que compreende a criao das
primeiras polticas de turismo que tratam de discorrer
sobre as atribuies de algumas empresas turistas a
exemplo das agncias (de viagem, de turismo),
operadoras, e empresas de transporte turstico.
Posteriormente, no perodo de 1966 a 1991 surgem as
primeiras polticas de ordenao da atividade que
estipulam a criao do Sistema Nacional de Turismo
formado pela Empresa Brasileira de Turismo
(EMBRATUR) e pelo Conselho Nacional de Turismo
(CNTUR), que devem se encarregar da criao de uma
poltica pblica de estruturao do turismo, no entanto,
esse perodo no apresenta numa produo concreta em
termos da implementao do Plano Nacional de Turismo,
h apenas a sua criao, e h tambm a criao e
implementao dos megaprojetos hoteleiros no litoral do
Nordeste brasileiro, sendo, implementado nesse perodo
apenas no Rio Grande do Norte; a fase seguinte, de 1991
a 1999 marca um perodo em que so criados e
implementados vrias polticas pblicas de turismo, as
duas principais polticas desse perodo so o Programa de
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
(PRODETUR/NE) e o Programa de Municipalizao do
Turismo (PNMT).
O PNMT representa um marco nas polticas
pblicas de turismo por ser o primeiro instrumento a
discorrer sobre uma descentralizao no planejamento
turstico, enfatizando o papel dos municpios na gesto da
atividade, com base no PNMT foi criada a principal
poltica pblica de turismo da atualidade, o PRT
Roteiros do Brasil. Ao analisar os resultados e a prpria
lgica de criao do PNMT percebe-se que os municpios
de forma isolada no conseguiam dar resposta as
demandas tursticas necessrias para desenvolver os
ncleos tursticos.
O PRODETUR/NE surge como um mecanismo
para subsidiar a poltica dos megaprojetos que neste
perodo, na dcada de 90, no existia apenas no Rio
Grande do Norte, j havia se expandido para a Paraba,
Bahia, Pernambuco e Alagoas.
Beni (2006) ainda inclui uma nova fase nas
polticas pblicas de turismo, esta fase tem incio com a
criao do Ministrio do Turismo (Mtur) em 2003 e com
uma nova estruturao do papel da EMBRATUR que
passa a ser denominado como Instituto Brasileiro de
Turismo e modifica sua linha atuao, deixando de estar
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relacionado a criao de polticas pblicas para a
promoo do turismo no exterior. O papel de criao e
implementao do Plano Nacional de Turismo (PNT)
passa a ser da alada do Mtur.
A partir da elaborao do PNT (2007 - 2010), a
poltica pblica de turismo mais enfatizada o
macroprograma de regionalizao do turismo, este
composto pelos programas de planejamento e gesto da
regionalizao; programa de estruturao dos segmentos
tursticos; programa de estruturao da produo
associada ao turismo e programa de apoio ao
desenvolvimento regional (o PRODETUR nacional).
O fundamento do PRT a elaborao de
roteiros tursticos agrupando o potencial dos municpios
de uma determinada regio. Diferente do PNMT que
trabalhava apenas com os atrativos tursticos e
equipamentos de um determinado municpio o PRT
pretende elaborar roteiros que a partir da sinergia entre
atrativos e infraestrutura de diferentes municpios possa
proporcionar qualidade e descentralizar os fluxos
tursticos no pas, valorizando a criao de roteiros no
interior dos Estados.

3.3 PRT Roteiros do Brasil

O macroprograma PRT Roteiros do Brasil
estruturado conforme a figura 3, por quatro programas
estruturantes.

Figura 3 Composio do PRT Roteiros do Brasil
Fonte: Mtur (2009)

- Programa de planejamento e gesto da
regionalizao: consiste num conjunto de aes e projetos
voltados a todas as unidades da federal com o objetivo de
promover a articulao, sensibilizao e mobilizao,
assim como a elaborao e a implementao dos planos
estratgicos no mbito das instncias regionais de
turismo, que so responsveis pelo planejamento das
regies tursticas. Dentre as principais aes realizadas
por este programa esto o inventrio da oferta turstica e a
estruturao/ gesto dos 65 destinos indutores;
- Programa de estruturao dos segmentos
tursticos: esse o programa que se encarrega de criar
aes para ampliar o consumo do turismo e descentralizar
a atividade a partir da criao e implementao de outras
formas de turismo, que fuja do turismo de sol e mar. Uma
das principais aes efetivadas pelo programa foi a
apresentao dos destinos de referncia em segmentos
tursticos, alm dos cursos de educao a distncia;
- Programa de estruturao da produo associada
ao turismo: apoiar a produo de elementos diversificados
nos destinos tursticos produes relacionadas, por
exemplo, a produo de peas artesanais. Uma das aes
propostas pelo programa o apoio a diversificao da
oferta turstica por meio da produo associada, ou seja,
agregar valor aos roteiros tursticos com os elementos
tpicos locais;
- Programa de apoio ao desenvolvimento regional:
que nada mais do que o PRODETUR/ NE em escala
nacional.
Quando o programa foi lanado em 2008, vrios
estudiosos se mostraram satisfeitos com a iniciativa do
Mtur em criar um programa de planejamento turstico que
realmente leva-se em considerao as potencialidades
locais de uma forma sinrgica, baseando nos princpios de
estudo do espao turstico desenvolvidos por Boulln. No
entanto, a implementao do macroprograma trouxe uma
srie de questionamentos.
Beni (2006), antes mesmo da implementao do
programa j tece consideraes sobre a regionalizao
poder levar a um processo de clusterizao turstica que
envolve o estabelecimento de parcerias entre destinao j
existentes e consolidadas como ncleos. O autor ainda
chama ateno para o aparecimento de uma roteirizao
regionalizada em vez de regionalizao sustentvel do
turismo, com ausncia de planos e projetos.
No caso especfico do PRT Roteiros do Brasil
como foi observado, existem projetos, no entanto, a sua
implementao no ocorre como planejado. Estudos, a
exemplo do Virginio (2011) mostram que um grande
entrave para a implementao do programa a falta de
conhecimento sobre o macroprograma e sobre o PNT
como um todo. Na pesquisa realizada por Virginio (2011)
no Polo Costa das Dunas poucos foram os gestores
pblicos que afirmaram conhecer o funcionamento do
PRT, poucos tambm participaram dos cursos de
educao a distncia promovido pelo Mtur, em especial,
aquele curso que visava a qualificao profissional para o
PRT Roteiros do Brasil.
Apesar do PRT discorrer sobre uma
descentralizao e empoderamento local percebe-se
claramente que o modelo imposto em mbito regional,
ou seja, as regies no tem nenhum poder para modificar
a estrutura do programa ou de propor diferentes formas de
participao da populao.
O programa est associado aos conselhos de
turismo que a rigor so tambm compostos pela sociedade
civil organizada, por outro lado, na prtica, como mostrou
o estudo de Virginio (2011), poucos so os integrantes da
sociedade civil organizada que participam do conselho,
assim, o planejamento do turismo fica mais uma vez nas
mos do poder pblico e de alguns representantes do
trade turstico.
Por fim, outra crtica diz respeito a prpria
composio dos polos. possvel notar claramente que os
polos mais dinmicos e estruturados so aqueles
localizados nas regies litorneas, que mostram aes
mais consistentes. Ainda so poucos os polos existentes
no interior dos estados, e mesmo naqueles casos em que
existe um polo no interior as aes em relao aos polos
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localizados no litoral so evidentes. A nfase dada ao
turismo de sol e mar em detrimento do turismo rural/
agroturismo claramente percebida. No entanto, ser que
essa uma escolha dos planejadores do turismo, ou ser
que fruto da prpria lgica de funcionamento do
mercado, na figura do capital que parece ser atrado para
as regies que so economicamente mais dinmicas
contribuindo para a sustentao do perverso modelo
capitalista atual.

3.4 PRONAF

O PRONAF, programa de autoria do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), surge com o objetivo
de auxiliar o pequeno agricultor (agricultor familiar) a
desenvolver projetos individuais ou em forma de
cooperativa. O auxilio se d na forma de financiamento.
A despeito dos grandes avanos tecnolgicos no
setor agropecurio e da nfase em termos de polticas
pblicas que tem-se dado a agricultura patronal, ainda so
os agricultores familiares que respondem pelo maior
percentual de produo de alimentos no Brasil. O prprio
MDA (2011), afirma que os pequenos agricultores so
responsveis por 70% da produo dos alimentos no pas.
O programa foi criado em 1996, segundo Mattei
(2005) dois fatores foram fundamentais para a elaborao
do programa, as reivindicaes dos proprietrios rurais e
os estudos realizados pelo Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e pela Food and
Agriculture Organization (FAO).
A temtica da agricultura familiar s entra
definitivamente na agenda poltica quando as massas
(neste caso os agricultores familiares) comeam a se
organizar formando as jornadas nacionais de luta. E
tambm a partir do momento em que o setor pauta de
pesquisa de rgos de grande importncia em mbito
nacional e internacional.
Para a concesso de financiamento primeiramente
deve-se provar que se trata de um produtor rural (figura
fsica, jurdica ou mesmo cooperativas), os parmetros
estabelecidos para a concesso incluem:
- Uma renda bruta anual no maior do que 360 mil
reais (onde no mnimo 50% desta renda deve ser gerada
por atividade agrcola ou no agrcola realizada no
estabelecimento);
- O agricultor deve residir na localidade onde se
encontra a propriedade;
- O produtor pode possuir empregados, mas estes
devem ser em menor nmero do que o nmero de pessoas
da famlia ocupadas com o estabelecimento;
- Pequena propriedade (tamanho mximo de seis
mdulos fiscais
2
).
Alm das exigncias acima o programa s concede
financiamento para aqueles agricultores que apresentarem
um projeto, o MDA sugere que os agricultores procurem

2
O tamanho do mdulo fiscal em hectares vai variar de acordo
com a regio e sub-regio aonde a propriedade est inserida.
auxilio de Organizaes no-governamentais (ONGs) ou
da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER).
O PRONAF se divide em diversos tipos, a saber:
a) custeio; b) mais alimentos; c) investimento; d)
agroindstria; e) agroecologia; f) floresta; g) semirido; h)
mulher; i) jovem; j) custeio e comercializao de
agroindstrias familiares; k) cota-parte; e l) microcrdito
rural.
De acordo com os dados do Safra 2013/ 2014 as
possibilidades de crdito na finalidade Investimento para
atividades agropecurias, turismo rural, artesanato e
outras atividades no meio rural (grifo nosso) podem ser
observadas na tabela 1 a seguir.

Linha Pblico Crdito Juros
Mulher Mulheres agricultoras Grupos A,
A/C e B: R$
2,5 mil
0,5%
a. a.
Jovem Filhos de agricultores.
Faixa etria: 16 a 29
R$ 15 mil
(uma nica
operao)
1%
a.a.
Tabela 1 Linhas de crdito 2013/ 2014 relacionadas ao
turismo rural
Fonte: Plano Safra 2013/2014

A classificao feita na coluna crdito com as
letras A e A/C se refere a grupos especficos de mulheres
que podem ser beneficiadas. Grupo A so as mulheres
integrantes de unidades familiares assentadas de reforma
agrria ou beneficirias do crdito fundirio e o Grupo
A/C so aquelas egressas do Grupo A ou do Programa de
Crdito Especial para a Reforma Agrria (PROCERA).
Ao analisar as concesses de crdito do PRONAF
referente ao perodo de 2013/ 2014 percebe-se que so
poucas as possibilidades de crdito (apenas duas) na
finalidade turismo rural. A maior parte das concesses de
crdito (e com valores mais elevados) dizem respeito a
projetos na rea de agroecologia, enfatizando o setor
tambm de recuperao e conservao ambiental.
O MDA possui, alm do PRONAF, um programa
denominado de diversificao da economia, este possui
dois projetos que envolvem a atividade turstica no meio
rural, so eles: turismo e artesanato; e roteiros tursticos
da agricultura familiar. O ltimo projeto atua em
associao com o MTur e com o Ministrio do Meio
Ambiente, alm de ONGs, tcnicos e representantes
diversos da sociedade civil organizada formando a
chamada rede de Turismo Rural na Agricultura Familiar
(TRAF), gestora do Programa Nacional de Turismo Rural
na Agricultura Familiar (PNTRAF).
Atualmente o PNTRAF o programa que tem
apresentado resultados mais expressivos com relao a
prtica do associativismo e da descentralizao do
turismo. O programa envolve alm da concesso de
crdito, um projeto para a qualificao da mo de obra.
No entanto, esse um programa recente, criado em 2004.
A primeira discusso sobre a efetivao de uma poltica
relacionadas ao setor do turismo rural surgem apenas em
2003 com o documento das diretrizes para o
Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao
Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.



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desenvolvimento do turismo rural no Brasil, elaborado
pelo MTur no ltimo PNT.

4 CONCLUSES

O presente estudo ressalta a importncia das
polticas pblicas como um elemento que promove uma
maior organizao da sociedade, organizao esta que
exclusivamente a partir do mercado no seria possvel.
Apesar das benesses relativas as aes ou omisses do
poder pblico frente a sociedade deve-se destacar que
diversos devem ser os questionamentos relativos as
polticas pblicas, dentre eles o questionamento bsico de
o que faz determinada pauta entrar na agenda poltica?
Vrios so os modelos e formas de anlise usadas
para tentar responder a essa pergunta, autores como
Parsons (2007), Subirats (1993), Meny e Thoenig (1989),
Dunn () e Dye (2004) se debruam sobre essas e tantas
outras questes relacionadas as polticas pblicas.
A atividade turstica que a princpio, nas dcadas
de 30 a 60 quase que totalmente ignorada em termos de
polticas pblicas estruturantes do setor, passa a entrar na
agenda poltica por meio de uma poltica denominada
megaprojetos (cuja extenso se limitava a alguns estados
do Nordeste brasileiro). O primeiro megaprojeto realizado
foi no Rio Grande do Norte, o Costa das Dunas, este
sofreu diversas crticas devido ao grande impacto
ambiental e a excluso social que causou. O projeto
concedia uma srie de vantagens aos grandes grupos
internacionais que se interessassem em construir seus
resorts no litoral do Rio Grande do Norte.
Dando prosseguimento a poltica dos megaprojetos
tem-se o PRODETUR/NE que atuou como um
mecanismo estruturador das destinaes tursticas
litorneas para a chegada de investimentos estrangeiros
em estruturas hoteleiros.
Desta forma, percebe-se claramente que as
polticas pblicas de turismo privilegiavam o turismo de
sol e mar, as principais polticas pblicas brasileiras
atuavam dentro desse segmento e em grande medida
ainda atuam, basta observar os resultados do PRT
Roteiros do Brasil fazendo uma leitura mais crtica dos
mesmos.
O turismo no espao rural surge no Brasil na
dcada de 80 e s passa a ser fruto de uma poltica pblica
de turismo um pouco mais consistente a partir de 2004,
com o PNTRAF.
Apesar da iniciativa da rede TRAF ser benfica
para a descentralizao do turismo no se pode deixar de
enfatizar que, muitos projetos se utilizam da nomenclatura
de TRAF sem, no entanto, apresentarem caractersticas
prprias de agricultura familiar, talvez ainda falte ao
programa um conjunto de regras mais consistente a
exemplo do que acontece com o PRONAF
3
.

3
O PRONAF inclusive j apresentou uma linha de crdito
voltado exclusivamente para o turismo, o PRONAF turismo,
mas com o surgimento do PNTRAF acabou por deixar de ser to
Tambm se torna necessrio um estudo mais
aprofundado sobre todas as aes realizadas pelo
programa, j que em decorrncia de este envolver uma
ampla quantidade de atores torna-se difcil a mensurao
de todas as suas atividades. Apenas a partir do
levantamento desses dados possvel analisar de forma
ampla em que medida o PNTRAF tem impactado o
cenrio turstico brasileiro.


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