Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em
Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013. v.1.
p. 146-155
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052
POLTICAS PBLICAS DO TURISMO NO ESPAO RURAL BRASILEIRO: UMA BREVE DISCUSSO TEORICA
ANNA KARENINA CHAVES DELGADO
Instituto Federal de Pernambuco - IFPE Campus Barreiros Professora do curso Tcnico em Hospedagem anna.chaves@barreiros.ifpe.edu.br
RESUMO - Este artigo objetiva discutir as polticas pblicas. Primeiro enfatizando o seu conceito e forma de anlise, baseado principalmente nos trabalhos de Meny e Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons (2007), Dunn (2008) e Subirats (1993). O trabalho em questo tambm discute a importncia das polticas pblicas, destacando a viso das falhas de mercado como principais razes de desequilbrio que levam a criao de um instrumento de controle via Estado. Dentro deste panorama a atividade turstica surge, a princpio de forma pouco estruturada, mas logo em seguida apropriada pelo discurso de que sua expanso consiste numa poltica redistributiva sendo portanto essencial para o desenvolvimento de localidades pouco favorecidas. Assim, o espao rural que inicialmente foi totalmente excludo do processo de desenvolvimento turstico passa a ser de forma ainda tmida incorporado em polticas pblicas de turismo. Neste artigo pretende-se tecer breves consideraes sobre o Programa Nacional da Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na Agricultura Familiar (PNTRAF) e o Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do Brasil, criado pelo Ministrio do Turismo.
ABSTRACT - This article aims to discuss public policies. First emphasizing the concept and method of analysis based primarily on the studies of Meny and Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons (2007), Dunn (2008) Subirats (1993). This article also discusses the importance of public policies, emphasizing the view of market failures as the main reasons of public policies creation. Within this panorama tourist activity arises, the principle of loosely structured, but then the speech is appropriate that its expansion is a redistributive policy is therefore essential for the development of less-favored locations. Thus, the rural area that was initially completely excluded from the process of 'development' tour becomes an even shy incorporated into public policies on tourism. In this article we intend to make considerations about the Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na Agricultura Familiar (PNTRAF) and Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do Brasil, created by the Ministry of Tourism.
Key words: Public Policies, Evaluation, Rural Tourism, PRT, PRONAF.
1 INTRODUO
As polticas pblicas englobam um leque variado de aes que conforme o seu escopo podem ser consideradas extremamente necessrias, a exemplo das leis que se propem a garantir o direito a vida ou igualdade de qualquer cidado at aquelas consideradas por muitos desnecessrias ou at mesmo injustas, a exemplo de algumas polticas redistributivas do Governo que concedem bolsas a determinadas parcelas da populao brasileira. Independente da anlise de casos particulares, a necessidade das polticas pblicas reconhecida at mesmo por aqueles que acreditam na presena de um Estado mnimo, j que so essas aes dos rgos pblicos que garantem a ordem social. Utilizando-se de uma bibliografia composta principalmente por Meny e Thoenig (1989), Dye (2004), Parsons (2007), Dunn (2008) e Subirats (1993) so tecidas consideraes sobre diversos aspectos de criao e avaliao das polticas pblicas, enfatizando os diversos modelos de estudo adotados pelos autores em questo. Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 Entender a lgica de funcionamento das polticas pblicas fundamental. Os muitos mecanismos que influenciam na elaborao das polticas pblicas com questionamentos acerca das razes que fazem certos temas entrarem na agenda poltica e outros serem totalmente ignorados contribuem para um melhor entendimento sobre o funcionamento de determinados setores, a exemplo do turismo. A elaborao de polticas pblicas de turismo um fenmeno relativamente recente, o que leva a um questionamento sobre por que as entidades pblicas por tanto tempo desconsideraram o setor. Os marcos iniciais das polticas pblicas se preocupavam exclusivamente com a criao de estruturas regulatrias para o setor, aps esse perodo nota-se uma grande centralizao do planejamento turstico nas mos do Estado, passando-a para o mbito estatual e depois municipal. As polticas pblicas estruturantes do setor que encontravam-se centradas nas regies litorneas e nas capitais dos estados comeam a tomar uma nova direo rumo ao espao rural. Esse artigo pretende tecer breves consideraes sobre as polticas de turismo enfatizando como determinados tipos de turismo so amplamente privilegiados por aes do Governo enquanto outros so quase que esquecidos. Mostrando tambm, que apesar da nfase dada ao litoral pelas polticas pblicas j existem aes como o PNTRAF que visam incentivar novas formas de turismo. O artigo de natureza exploratria utilizando de um mtodo de pesquisa bibliogrfica para discutir as polticas pblicas de turismo. O estudo se encontra estruturado da seguinte forma: a primeira parte compreende discusses gerais sobre as polticas pblicas enfatizando seu processo de criao e a necessidade das mesmas, posteriormente so feitas consideraes sobre a evoluo das polticas pblicas de turismo e o surgimento da atividade turstica no ambiente rural, por fim, so feitas breves consideraes sobre o PRT-Roteiros do Brasil, PRONAF e PNTRAF.
2 TURISMO RURAL E AGROTURISMO
O fenmeno de segmentao do turismo inicia-se, principalmente, na dcada de 80 quando se percebe que apenas o turismo de massa, no conseguia responder as necessidades do contingente cada vez maior de turistas. Ansarah (1999) acredita que foram trs as principais razes para a segmentao do setor turstico. A primeira razo foi o posicionamento de marketing que mudou, estando este ainda mais voltado para a criao de produtos voltados para o encantamento do cliente e no simplesmente para a sua venda, a segunda foi a modificao do prprio cliente que passa a exigir mais das empresas e por fim, a recesso econmica dos anos 80 exigindo uma maior criatividade por parte do produtor. Desta forma, segmentos tursticos como o ecoturismo, turismo de natureza, turismo de aventura, turismo no espao rural, turismo rural e agroturismo, surgem (em diferentes perodos e contextos) com o intuito de suprir a necessidade de fuga do ser humano do espao urbano. O ser humano constantemente agredido no espao urbano busca em paisagens no urbanizadas o equilbrio que no vivencia no cenrio catico das cidades. Os conceitos relativos a turismo rural e agroturismo so comumente confundidos. Rodrigues (2001), afirma que o turismo rural aquele associado a atividades agrrias que modificam nitidamente a fisionomia da paisagem, diferenciando-a das reas cuja marca persistente o seu grau de naturalidade. A atividade agrria pode estar ou no em curso, o que define o turismo rural na viso da autora a modificao da paisagem em decorrncia do processo de transformao do espao causada pela atividade agrria. Rodrigues (2001), Portuguez (1998), Roscoche e Carvalho (2006) ainda diferenciam o turismo rural do agroturismo. Na viso destes autores o agroturismo envolveria a participao efetiva dos turistas nas atividades foradas, ou seja, implica em atividades agrrias em curso com a participao efetiva do turista nas chamadas lidas presentes nas atividades agrrias. A discusso do turismo rural e agroturismo envolve tambm a compreenso do espao em que essas atividades esto inseridas. Traar uma linha que separe o espao urbano do espao rural no uma tarefa fcil, j que a prpria compreenso do rural x urbano no simples, o rural muitas vezes confundido com o urbano e vice versa. Veiga (2003) coloca que o Brasil bem mais rural do que se imagina, na sua concepo a definio de urbano utilizada no Brasil equivocada, isso porque durante o Estado Novo (1938) vrias localidades alaram a categoria de cidades sem possuir nem uma caracterstica (de ordem funcional ou estrutural) que as pudesse caracterizar como tal. Alm dos mtodos para a definio do urbano x rural serem obsoletos conforme afirma Veiga (2003), a imagem negativa associada a ruralidade que permeava a mente da sociedade durante os anos 60 e 70 1
tambm pode ter contribudo para a definio de localidades rurais como urbanas. Alm do, mas, segundo Tulik (2003), atualmente existem vrias reas intermedirias que misturam caractersticas urbanas e rurais, que tornam ainda mais complexa a definio destas localidades como zonas urbanas ou rurais. Roscoche e Carvalho (2006) apontam uma possvel soluo para a definio de locais que misturam caractersticas urbanas e rurais, na viso dos autores deve- se pensar numa nova forma de associao entre o par aparentemente dialtico (rural x urbano), a esta conciliao Gilberto Freyre denomina rurbanizao. O espao das cidades parece transbordar para o espao rural, fazendo com que os espaos rurais ps-
1 A imagem negativa est associada ao perodo de industrializao do Brasil. As indstrias e a urbanidade eram vistos como sinnimos do progresso enquanto a ruralidade era associada ao subdesenvolvimento. Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 modernos apresentem especificidades no percebidas em perodos anteriores, seja devido a modernizao dos processos agrcolas, a presena de indstrias ou at mesmo devido a presena de atividades produtivas ps- modernas como o turismo. O espao rural, especialmente aquele prximo a regies economicamente dinmicas ou grandes aglomerados urbanos, vem cada vez mais misturando caractersticas prprias dos ncleos urbanos com uma paisagem rural. O desenvolvimento do turismo nesses espaos no Brasil ocorre primeiramente na regio sul do pas conforme afirma Rodrigues (2001), o municpio de Lages em Santa Catarina pioneiro nesse segmento de turismo. Outros estados da regio sul comeam a desenvolver essa modalidade de turismo na dcada de 80. De acordo com Rodrigues (2001), as primeiras atividades de lazer no ambiente rural surgem como uma resposta a crise que assolava o setor produtivo, assim criado o dia de campo na Fazenda Pedras Brancas onde o visitante era recepcionado pela manh permanecendo at o anoitecer, participando de atividades relacionadas aos trabalhos agrcolas, a exemplo da colheita, plantio, tosa de animais, ordenha de vacas, etc. Rapidamente a ideia copiada por fazendas vizinhas que passam a oferecer alm das atividades ldicas o pernoite (hospedagem), criando assim, as primeiras fazendas-hotel. A princpio o turismo rural se expande na Regio Sul e Sudeste do pas, destacando nesta ltima, as iniciativas que surgiram nos estados de Minas Gerais, So Paulo e Esprito Santo, que acabam por consolidar de vez o setor no pas.
3 POLTICAS PBLICAS
Os estudos sobre polticas pblicas iniciam-se na Frana e nos Estados Unidos. Aqueles realizados nos Estados Unidos tm uma obra inicial de destaque, que o livro O estudo da Administrao de 1887, escrito por Woodrow Wilson. No livro, o autor tece consideraes acerca da ineficincia existente no pas gerada principalmente pela corrupo, propondo que a administrao governamental deveria se tornar mais similar a forma de administrao dos negcios privados. De acordo com Benh (1998), o novo paradigma desenvolvido por Woodrow Wilson traz evolues com relao ao combate a corrupo, j que tinha por base separar a implementao das polticas pblicas das decises polticas que as criam, protegendo assim, as polticas pblicas do favoritismo e do ganho individual, ou seja, promove-se uma separao entre o ato de administrar e a poltica em si. Na viso de Wilson, a administrao se encontra fora da esfera prpria da poltica. Questes administrativas no so questes polticas. Embora a poltica determine as tarefas para a administrao, no se deve tolerar que ela manipule seus cargos. A percepo que Wilson tinha sobre as polticas pblicas influenciou na evoluo do estudo das polticas pblicas no pas criando a chamada public administration theory que tambm foi fortemente influenciada pela teoria da administrao cientfica de Frederic Taylor comumente conhecido por Taylorismo, assim como, nos estudos de Fayol, na teoria clssica da administrao. Na Frana, Meny e Thoenig (1989) tambm analisam a produo de conhecimentos em polticas pblicas. Segundo afirmam os autores, os estudos relacionados a rea na dcada de 60 envolviam predominantemente trs correntes, a saber: a cincia administrativa (ou public administration theory); a sociologia dos grupos de presso (percebe que as autoridades pblicas so influenciadas por um jogo de interesses obscuros que comprometem a eficincia das decises administrativas) e o determinismo dos grandes sistemas (nessa viso as polticas pblicas no explicam nada, j que a atuao do Governo so influenciadas por uma srie de outras variveis, como as lutas de classes). Nenhuma das correntes na viso dos autores do resposta a complexidade da rea. Cabe, no entanto, enfatizar que o estudo das polticas pblicas deve ser iniciado pelo entendimento de seu conceito. Dye (2004) acredita que poltica pblica tudo aquilo que o Governo decide fazer ou deixar de fazer. Meny e Thoenig (1989, p.130) veem as polticas pblicas como atos e no atos engajados por uma autoridade pblica face a um problema ou um setor de sua competncia. Parsons (2007), primeiramente faz uma anlise sobre os conceitos por vezes contraditrios do que caracteriza o pblico e privado, entendendo a chamada empresa pblica como aquela que tem finalidade externa, com sua gesto e eficincias subordinadas a satisfao de problemas ou metas externas aps essa anlise Parsons (2007) afirma que uma poltica pblica representa a inteno de definir e estruturar uma base racional para atuar ou no atuar. Nessa perspectiva as polticas pblicas podem ser entendidas inclusive como as omisses dos Governos, ou seja, quando o poder pblico decide no criar polticas para determinado setor, essa ao j considerada uma poltica pblica. A questo da insero, excluso ou omisso de um tema da agenda poltica um processo que deve ser estudado. Dye (2004) entende que o estudo da poltica pblica deve se basear no estudo das aes tomadas pelo Governo (aes e omisses), por que o Governo toma essas decises e quais diferenas (impactos) suas aes causam na sociedade. O ltimo elemento enfatizado por Dye (2003), implica num questionamento feito sobre as polticas pblicas como instrumento de mudana. Ser que as polticas pblicas realmente causam mudanas na sociedade ou as polticas pblicas se limitam apenas a acompanhar as mudanas na sociedade? A resposta para esses questionamentos complexa. Como mensurar se as polticas pblicas so uma resposta do Governo a sociedade ou se o Governo o real elemento de mudana? Chevalier (2005) coloca que o Estado pode ser um agente transformador ou apenas dar resposta as inquietaes sociais, no ltimo caso, o Estado teria uma viso incremental da poltica. importante ressaltar que o Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 Estado no necessita seguir exclusivamente uma linha de atuao, ou seja, tanto pode ter uma viso incremental seguindo as mudanas sociais como propor mudanas por conta prpria. Esse atuao [misturando as duas abordagens] a ideal para a atuao das polticas pblicas. As mudanas na sociedade influenciam sobremaneira a elaborao de polticas pblicas, em especial, nos pases democrticos. A autoridade governamental constitui, em geral, o ator central do processo e do contedo das polticas pblicas, no entanto, h uma gama de outros atores (stakeholders) que tambm podem estar engajados. Por vezes, a atuao desses outros atores, na forma de manifestaes populares ou presses diversas podem desencadear uma atuao incremental da poltica. O chamado processo das polticas pblicas passa por um conjunto de aes composto por cinco fases, conforme mostra a Figura 1 a seguir. Por outro lado, cabe destacar que antes mesmo da primeira fase (identificao do problema) deve-se mencionar a questo da incluso da rea/ setor/ tema na agenda de discurso poltica, porque s a partir dessa insero que pode ocorrer a identificao do problema.
Figura 1 Processo das polticas pblicas Fonte: Elaborao prpria (2013).
O processo das polticas pblicas ainda pode passar por uma fase de avaliao com o intuito de entender quais foram as possveis falhas se estas foram relacionadas ao planejamento ou a implementao das aes, ou mesmo para saber quais foram os resultados alcanados. A anlise da poltica pblica consiste num processo multidisciplinar que alm de melhorar as aes estabelecidas pela poltica tambm tem como objetivo entende-la. Assim vrios so os autores que discorrem sobre a anlise de polticas pblicas tendo em vista o entendimento da posio do governo com relao a determinado tema, setor ou rea de interesse. Dunn (2008) afirma que o processo de anlise da poltica pblica baseado numa combinao de conhecimentos comuns e mtodos especiais cientficos de questionamento da prtica social, do planejamento e da administrao. A anlise de polticas pblicas em parte descritiva porque depende da cincia social para justificar as causas e consequncias das polticas. Mas tambm normativa. Para avaliar a utilidade esperada e o valor moral da poltica, ele baseia-se em estudos econmicos e anlise de deciso, bem como na tica e em outros ramos da filosofia social e poltica. (DUNN, 2008). Discusses sobre anlise de polticas pblicas tambm so comuns nos estudos de Meny e Thoenig (1989), Parsons (2007), Dye (2004) e Subiratis (1993). Meny e Thoenig (1989) enfatizam a necessidade de uma anlise neutra combinada com uma postura comprometida. As perguntas iniciais para essa fase so: Quais so as alternativas de ao que podem ser politicamente estudadas, que o ator pblico pode considerar de onde se encontra? Como e por que essa alternativa e no outra aparece na cena poltica? Os autores supracitados ainda afirmam que existem quatro posturas para a anlise das polticas, a postura chamada descritiva realiza um inventrio exaustivo de uma ao pblica; a clnica destaca parmetros que correspondem aos objetivos fixados, fazendo um diagnstico; a normativa julga a poltica com base em valores escolhidos; enquanto que a experimental tenta descobrir as relaes de causalidade entre o contedo de uma poltica e um conjunto de efeitos. Subirats (1993) coloca que existem trs tipos de avaliao de polticas pblicas, o primeiro seria aquela avaliao para a determinao das necessidades do programa (relacionada especificamente a questionamentos sobre o planejamento), a segunda avaliao a formativa ou corretora (relacionada a problemas de implementao das aes procurando entender o funcionamento real do programa), e por fim, a avaliao de balano ou conclusiva (busca informaes sobre os resultados finais da poltica). Dye (2003), ao invs de considerar apenas trs formas de avaliao como Subirats (1993), afirma que existem oito modelos de avaliao. A criao do modelo como instrumento de avaliao justificada pelo autor devido a simplificao que este atribui. Assim os modelos citados por Dye (2003) so: - Modelo institucional: devido a grande relao existente entre as polticas pblicas e as instituies governamentais, o modelo prev o entendimento das instituies para que se entenda as polticas propostas por estas instituies; - Modelo de processo: aborda a poltica a partir de um conjunto de fases que compreende a identificao do 1) IDENTIFICAO DO PROBLEMA 2) FORMULAO DE SOLUES 3) TOMADA DE DECISO 4) IMPLEMENTAO 5) TRMINO DA AO Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 problema, entrada na agenda, formulao, legitimao, implementao e avaliao; - Modelo racional: a viso racional especfica que a melhor poltica aquela que traz o ganho social mximo. importante ressaltar que esse modelo considera a viso racional como aquela que envolve o clculo de todos os valores sociais, polticos e econmicos sacrificados ou alcanados pela poltica, no s aqueles que podem ser mensurados em moeda - Modelo incremental: so polticas que se limitam a dar continuidade a aes passadas, esse modelo enfatiza que por vezes o Governo no possui tempo, informao ou dinheiro para investigar outras alternativas recorrendo assim ao incremento de polticas j existentes. Alm de que os atores polticos j tem uma boa noo das consequncias/ resultados que pode obter ao contrrio do que ocorre ao implementar uma poltica nova; - Teoria dos grupos: essa corrente tem como fundamento a proposio de que a interao entre os grupos o fator central da poltica, sendo assim, as mudanas de equilbrio entre os relacionamentos dos grupos que definem as mudanas na poltica, desta forma, deve-se estudar essas interaes para melhor analisar as polticas pblicas; - Teoria da elite: as polticas pblicas tambm podem ser vistas como as preferncias e valores da elite. Devido a apatia e desinformao das massas a elite acaba tomando a frente e influenciando a opinio da massa nas questes polticas e negociando com os administradores pblicos para que as polticas pblicas privilegiem as demandas da elite; - Teoria da escolha pblica: assume que todos os atores visam maximizar os benefcios pessoais sem pensar nas aes que so mais eficientes para a coletividade, mas sim nas aes mais eficientes a nvel individual. Assim, os estudos baseiam-se em entender a que nvel as demandas individuais influenciam na criao das polticas pblicas que so por natureza coletivas; - Teoria dos jogos: no processo de tomada de deciso dois ou mais participantes fazem escolhas racionais, mas a melhor alternativa depende da escolha dos outros participantes ou da expectativa das alternativas por eles escolhidas. Deve-se tambm enfatizar que a poltica pblica apresenta caractersticas especficas que tambm influenciam no seu processo de anlise. Meny e Thoenig (1989) estudam essas caractersticas. Toda poltica deve ter um contedo, ou seja, a poltica envolve a mobilizao de recursos que geram determinados produtos (outcomes), estes por sua vez so os que se investigam como um problema de investigao da ao. A poltica tambm envolve um programa, que seriam os atos articulados em torno de eixos de ao especficos, esses eixos de ao podem dizer muito sobre as reais intenes da poltica. A orientao normativa est presente na poltica pblica, os atos da poltica esto (intencionalmente ou no) relacionados a certos valores que tambm devem ser texturizados pelo analista de polticas pblicas. O fator de coero que prprio de todas as aes do Governo, j que este possui o poder de impor para a coletividade as suas decises e por fim, a competncia social ou pblico atingido, todos aqueles indivduos cuja situao afetada pela ao pblica (de forma direta ou indireta). A respeito da aplicao de modelos para definir qual linha deve ser tomada para analisar as polticas pblicas, Dunn (2008) traz a definio do passo a passo para a sua aplicao ilustrado na figura 2 a seguir.
Est. Pro. = Estruturao do Problema; Rec. = Recomendao.
Figura 2 Processo de anlise de poltica integrado Fonte: Dunn (2008, p.4)
O modelo de processo de anlise integrado de Dunn (2008) baseado em cinco campos, tendo como centro o problema de poltica, ao seja qual o problema que a poltica quer resolver? A resposta para este questionamento requer o levantamento dos antecedentes histricos do problema, informaes sobre os fins esperados e quais aes/ realizaes que podem levar a soluo do problema. O segundo campo, resultados esperados tem como questionamento principal qual curso de ao deve ser escolhido para resolver o problema? Nessa etapa o analista de polticas deve ser criativo e se preocupar com resultados das polticas esperados que no so dados por uma situao existente. A poltica preferida se refere a soluo potencial para o problema se baseando nos estudos e avaliaes feitas nas outras fases, juntamente com o levantamento de dados sobre os possveis impactos da adoo da poltica preferida, assim como, o julgamento do valor da utilidade das aes desencadeadas pela sua adoo. O quarto campo, resultados observados so as consequncia que a poltica pblica causa no passado ou Problemas de poltica Performance da poltica Rec. Predio Resultados esperados Est. Pro. b. Est. Pro. b. Est. Pro. b. Est. Pro. b. Polticas Preferidas Monitorar Resultados Observados Avaliao Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 ainda est causando no presente. Algumas consequncias das polticas pblicas no conseguem ser mensuradas antes de sua implementao (ex ante), mas apenas depois de sua devida implementao (ex post). Por fim, a performance (ou desempenho) da poltica se refere ao grau em que um resultado da poltica pblica contribui ou no para gerar oportunidades para a resoluo do problema encontrado na fase inicial.
3.1 A criao de polticas pblicas necessria?
A discusso sobre a real necessidade das polticas pblicas requer um questionamento sobre o escopo das polticas, ser que todas as polticas pblicas so iguais ou cada poltica criada visando uma estratgia de atuao diferenciada? Comumente as polticas pblicas podem ser entendidas a partir de uma classificao baseada em quatro tipos: - Poltica distributiva: consiste em um conjunto de concesses que podem ser dadas a particulares, a exemplo de licena para dirigir ou construir; - Poltica redistributiva: so entendidas como aquelas que beneficiam a classe de indivduos necessitados, que a rigor estaria orientada para a redistribuio de renda e benefcios, a exemplo da reforma agrria; - Poltica regulamentar: compreende a definio de regras e procedimentos que regulam o comportamento dos atores sociais para atender aos interesses gerais da sociedade, a exemplo das polticas tributrias; - Poltica constitutiva: a ao pblica aquela que define as regras a serem seguidas. As polticas pblicas regulamentadoras, constitutivas e distributivas so quase que um consenso sobre sua importncia para a sociedade, no entanto, deve- se primeiramente entender que o alicerce para justificar a existncia das polticas pblicas est na ineficincia da escolha individual, ou seja, em muitos casos aquilo que bom para alguns indivduos isoladamente (e que por consequncia seriam as escolhas adotadas por eles) pode no ser bom para a sociedade como um todo, desta forma, torna-se necessria a presena de um ente que garanta o interesse da coletividade, e no de apenas alguns grupos particulares que podem comprometer o todo. Assim, os economistas enfatizam a existncia das chamadas falhas de mercado para ilustrar esse problema. Stiglitz e Walsh (2003) citam como principais falhas de mercado: a) ineficiente proviso de bens pblicos; b) os comportamentos no competitivos das empresas; c) as externalidades negativas e positivas; d) as informaes assimtricas; e) os mercados incompletos. Alm das falhas de mercado, muitos estudiosos defendem a interveno estatal a partir inclusive das polticas redistributivas pela excluso de indivduos do mercado. Segundo esta viso aquele indivduo que no possui fatores de produo (terra, capital ou fora de trabalho) encontra-se excludo do mercado, dessa forma, compete ao Governo criar uma forma de incluso desse indivduo no mercado. Tratando especificamente do modelo de gesto brasileiro a principal soluo encontrada foi a elaborao de polticas redistributivas que concedem bolsas de auxlio as populaes mais carentes, baseando-se no princpio de que a igualdade no consiste em tratar todos os indivduos da mesma forma, mas sim tratar com diferena aqueles que so diferentes.
3.2 Polticas pblicas de turismo
Cruz (2002) divide as polticas de turismo em trs fases, a primeira delas a chamada pr-histria do turismo (1938 - 1966), que compreende a criao das primeiras polticas de turismo que tratam de discorrer sobre as atribuies de algumas empresas turistas a exemplo das agncias (de viagem, de turismo), operadoras, e empresas de transporte turstico. Posteriormente, no perodo de 1966 a 1991 surgem as primeiras polticas de ordenao da atividade que estipulam a criao do Sistema Nacional de Turismo formado pela Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e pelo Conselho Nacional de Turismo (CNTUR), que devem se encarregar da criao de uma poltica pblica de estruturao do turismo, no entanto, esse perodo no apresenta numa produo concreta em termos da implementao do Plano Nacional de Turismo, h apenas a sua criao, e h tambm a criao e implementao dos megaprojetos hoteleiros no litoral do Nordeste brasileiro, sendo, implementado nesse perodo apenas no Rio Grande do Norte; a fase seguinte, de 1991 a 1999 marca um perodo em que so criados e implementados vrias polticas pblicas de turismo, as duas principais polticas desse perodo so o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR/NE) e o Programa de Municipalizao do Turismo (PNMT). O PNMT representa um marco nas polticas pblicas de turismo por ser o primeiro instrumento a discorrer sobre uma descentralizao no planejamento turstico, enfatizando o papel dos municpios na gesto da atividade, com base no PNMT foi criada a principal poltica pblica de turismo da atualidade, o PRT Roteiros do Brasil. Ao analisar os resultados e a prpria lgica de criao do PNMT percebe-se que os municpios de forma isolada no conseguiam dar resposta as demandas tursticas necessrias para desenvolver os ncleos tursticos. O PRODETUR/NE surge como um mecanismo para subsidiar a poltica dos megaprojetos que neste perodo, na dcada de 90, no existia apenas no Rio Grande do Norte, j havia se expandido para a Paraba, Bahia, Pernambuco e Alagoas. Beni (2006) ainda inclui uma nova fase nas polticas pblicas de turismo, esta fase tem incio com a criao do Ministrio do Turismo (Mtur) em 2003 e com uma nova estruturao do papel da EMBRATUR que passa a ser denominado como Instituto Brasileiro de Turismo e modifica sua linha atuao, deixando de estar Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 relacionado a criao de polticas pblicas para a promoo do turismo no exterior. O papel de criao e implementao do Plano Nacional de Turismo (PNT) passa a ser da alada do Mtur. A partir da elaborao do PNT (2007 - 2010), a poltica pblica de turismo mais enfatizada o macroprograma de regionalizao do turismo, este composto pelos programas de planejamento e gesto da regionalizao; programa de estruturao dos segmentos tursticos; programa de estruturao da produo associada ao turismo e programa de apoio ao desenvolvimento regional (o PRODETUR nacional). O fundamento do PRT a elaborao de roteiros tursticos agrupando o potencial dos municpios de uma determinada regio. Diferente do PNMT que trabalhava apenas com os atrativos tursticos e equipamentos de um determinado municpio o PRT pretende elaborar roteiros que a partir da sinergia entre atrativos e infraestrutura de diferentes municpios possa proporcionar qualidade e descentralizar os fluxos tursticos no pas, valorizando a criao de roteiros no interior dos Estados.
3.3 PRT Roteiros do Brasil
O macroprograma PRT Roteiros do Brasil estruturado conforme a figura 3, por quatro programas estruturantes.
Figura 3 Composio do PRT Roteiros do Brasil Fonte: Mtur (2009)
- Programa de planejamento e gesto da regionalizao: consiste num conjunto de aes e projetos voltados a todas as unidades da federal com o objetivo de promover a articulao, sensibilizao e mobilizao, assim como a elaborao e a implementao dos planos estratgicos no mbito das instncias regionais de turismo, que so responsveis pelo planejamento das regies tursticas. Dentre as principais aes realizadas por este programa esto o inventrio da oferta turstica e a estruturao/ gesto dos 65 destinos indutores; - Programa de estruturao dos segmentos tursticos: esse o programa que se encarrega de criar aes para ampliar o consumo do turismo e descentralizar a atividade a partir da criao e implementao de outras formas de turismo, que fuja do turismo de sol e mar. Uma das principais aes efetivadas pelo programa foi a apresentao dos destinos de referncia em segmentos tursticos, alm dos cursos de educao a distncia; - Programa de estruturao da produo associada ao turismo: apoiar a produo de elementos diversificados nos destinos tursticos produes relacionadas, por exemplo, a produo de peas artesanais. Uma das aes propostas pelo programa o apoio a diversificao da oferta turstica por meio da produo associada, ou seja, agregar valor aos roteiros tursticos com os elementos tpicos locais; - Programa de apoio ao desenvolvimento regional: que nada mais do que o PRODETUR/ NE em escala nacional. Quando o programa foi lanado em 2008, vrios estudiosos se mostraram satisfeitos com a iniciativa do Mtur em criar um programa de planejamento turstico que realmente leva-se em considerao as potencialidades locais de uma forma sinrgica, baseando nos princpios de estudo do espao turstico desenvolvidos por Boulln. No entanto, a implementao do macroprograma trouxe uma srie de questionamentos. Beni (2006), antes mesmo da implementao do programa j tece consideraes sobre a regionalizao poder levar a um processo de clusterizao turstica que envolve o estabelecimento de parcerias entre destinao j existentes e consolidadas como ncleos. O autor ainda chama ateno para o aparecimento de uma roteirizao regionalizada em vez de regionalizao sustentvel do turismo, com ausncia de planos e projetos. No caso especfico do PRT Roteiros do Brasil como foi observado, existem projetos, no entanto, a sua implementao no ocorre como planejado. Estudos, a exemplo do Virginio (2011) mostram que um grande entrave para a implementao do programa a falta de conhecimento sobre o macroprograma e sobre o PNT como um todo. Na pesquisa realizada por Virginio (2011) no Polo Costa das Dunas poucos foram os gestores pblicos que afirmaram conhecer o funcionamento do PRT, poucos tambm participaram dos cursos de educao a distncia promovido pelo Mtur, em especial, aquele curso que visava a qualificao profissional para o PRT Roteiros do Brasil. Apesar do PRT discorrer sobre uma descentralizao e empoderamento local percebe-se claramente que o modelo imposto em mbito regional, ou seja, as regies no tem nenhum poder para modificar a estrutura do programa ou de propor diferentes formas de participao da populao. O programa est associado aos conselhos de turismo que a rigor so tambm compostos pela sociedade civil organizada, por outro lado, na prtica, como mostrou o estudo de Virginio (2011), poucos so os integrantes da sociedade civil organizada que participam do conselho, assim, o planejamento do turismo fica mais uma vez nas mos do poder pblico e de alguns representantes do trade turstico. Por fim, outra crtica diz respeito a prpria composio dos polos. possvel notar claramente que os polos mais dinmicos e estruturados so aqueles localizados nas regies litorneas, que mostram aes mais consistentes. Ainda so poucos os polos existentes no interior dos estados, e mesmo naqueles casos em que existe um polo no interior as aes em relao aos polos Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 localizados no litoral so evidentes. A nfase dada ao turismo de sol e mar em detrimento do turismo rural/ agroturismo claramente percebida. No entanto, ser que essa uma escolha dos planejadores do turismo, ou ser que fruto da prpria lgica de funcionamento do mercado, na figura do capital que parece ser atrado para as regies que so economicamente mais dinmicas contribuindo para a sustentao do perverso modelo capitalista atual.
3.4 PRONAF
O PRONAF, programa de autoria do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), surge com o objetivo de auxiliar o pequeno agricultor (agricultor familiar) a desenvolver projetos individuais ou em forma de cooperativa. O auxilio se d na forma de financiamento. A despeito dos grandes avanos tecnolgicos no setor agropecurio e da nfase em termos de polticas pblicas que tem-se dado a agricultura patronal, ainda so os agricultores familiares que respondem pelo maior percentual de produo de alimentos no Brasil. O prprio MDA (2011), afirma que os pequenos agricultores so responsveis por 70% da produo dos alimentos no pas. O programa foi criado em 1996, segundo Mattei (2005) dois fatores foram fundamentais para a elaborao do programa, as reivindicaes dos proprietrios rurais e os estudos realizados pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e pela Food and Agriculture Organization (FAO). A temtica da agricultura familiar s entra definitivamente na agenda poltica quando as massas (neste caso os agricultores familiares) comeam a se organizar formando as jornadas nacionais de luta. E tambm a partir do momento em que o setor pauta de pesquisa de rgos de grande importncia em mbito nacional e internacional. Para a concesso de financiamento primeiramente deve-se provar que se trata de um produtor rural (figura fsica, jurdica ou mesmo cooperativas), os parmetros estabelecidos para a concesso incluem: - Uma renda bruta anual no maior do que 360 mil reais (onde no mnimo 50% desta renda deve ser gerada por atividade agrcola ou no agrcola realizada no estabelecimento); - O agricultor deve residir na localidade onde se encontra a propriedade; - O produtor pode possuir empregados, mas estes devem ser em menor nmero do que o nmero de pessoas da famlia ocupadas com o estabelecimento; - Pequena propriedade (tamanho mximo de seis mdulos fiscais 2 ). Alm das exigncias acima o programa s concede financiamento para aqueles agricultores que apresentarem um projeto, o MDA sugere que os agricultores procurem
2 O tamanho do mdulo fiscal em hectares vai variar de acordo com a regio e sub-regio aonde a propriedade est inserida. auxilio de Organizaes no-governamentais (ONGs) ou da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER). O PRONAF se divide em diversos tipos, a saber: a) custeio; b) mais alimentos; c) investimento; d) agroindstria; e) agroecologia; f) floresta; g) semirido; h) mulher; i) jovem; j) custeio e comercializao de agroindstrias familiares; k) cota-parte; e l) microcrdito rural. De acordo com os dados do Safra 2013/ 2014 as possibilidades de crdito na finalidade Investimento para atividades agropecurias, turismo rural, artesanato e outras atividades no meio rural (grifo nosso) podem ser observadas na tabela 1 a seguir.
Linha Pblico Crdito Juros Mulher Mulheres agricultoras Grupos A, A/C e B: R$ 2,5 mil 0,5% a. a. Jovem Filhos de agricultores. Faixa etria: 16 a 29 R$ 15 mil (uma nica operao) 1% a.a. Tabela 1 Linhas de crdito 2013/ 2014 relacionadas ao turismo rural Fonte: Plano Safra 2013/2014
A classificao feita na coluna crdito com as letras A e A/C se refere a grupos especficos de mulheres que podem ser beneficiadas. Grupo A so as mulheres integrantes de unidades familiares assentadas de reforma agrria ou beneficirias do crdito fundirio e o Grupo A/C so aquelas egressas do Grupo A ou do Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria (PROCERA). Ao analisar as concesses de crdito do PRONAF referente ao perodo de 2013/ 2014 percebe-se que so poucas as possibilidades de crdito (apenas duas) na finalidade turismo rural. A maior parte das concesses de crdito (e com valores mais elevados) dizem respeito a projetos na rea de agroecologia, enfatizando o setor tambm de recuperao e conservao ambiental. O MDA possui, alm do PRONAF, um programa denominado de diversificao da economia, este possui dois projetos que envolvem a atividade turstica no meio rural, so eles: turismo e artesanato; e roteiros tursticos da agricultura familiar. O ltimo projeto atua em associao com o MTur e com o Ministrio do Meio Ambiente, alm de ONGs, tcnicos e representantes diversos da sociedade civil organizada formando a chamada rede de Turismo Rural na Agricultura Familiar (TRAF), gestora do Programa Nacional de Turismo Rural na Agricultura Familiar (PNTRAF). Atualmente o PNTRAF o programa que tem apresentado resultados mais expressivos com relao a prtica do associativismo e da descentralizao do turismo. O programa envolve alm da concesso de crdito, um projeto para a qualificao da mo de obra. No entanto, esse um programa recente, criado em 2004. A primeira discusso sobre a efetivao de uma poltica relacionadas ao setor do turismo rural surgem apenas em 2003 com o documento das diretrizes para o Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052 desenvolvimento do turismo rural no Brasil, elaborado pelo MTur no ltimo PNT.
4 CONCLUSES
O presente estudo ressalta a importncia das polticas pblicas como um elemento que promove uma maior organizao da sociedade, organizao esta que exclusivamente a partir do mercado no seria possvel. Apesar das benesses relativas as aes ou omisses do poder pblico frente a sociedade deve-se destacar que diversos devem ser os questionamentos relativos as polticas pblicas, dentre eles o questionamento bsico de o que faz determinada pauta entrar na agenda poltica? Vrios so os modelos e formas de anlise usadas para tentar responder a essa pergunta, autores como Parsons (2007), Subirats (1993), Meny e Thoenig (1989), Dunn () e Dye (2004) se debruam sobre essas e tantas outras questes relacionadas as polticas pblicas. A atividade turstica que a princpio, nas dcadas de 30 a 60 quase que totalmente ignorada em termos de polticas pblicas estruturantes do setor, passa a entrar na agenda poltica por meio de uma poltica denominada megaprojetos (cuja extenso se limitava a alguns estados do Nordeste brasileiro). O primeiro megaprojeto realizado foi no Rio Grande do Norte, o Costa das Dunas, este sofreu diversas crticas devido ao grande impacto ambiental e a excluso social que causou. O projeto concedia uma srie de vantagens aos grandes grupos internacionais que se interessassem em construir seus resorts no litoral do Rio Grande do Norte. Dando prosseguimento a poltica dos megaprojetos tem-se o PRODETUR/NE que atuou como um mecanismo estruturador das destinaes tursticas litorneas para a chegada de investimentos estrangeiros em estruturas hoteleiros. Desta forma, percebe-se claramente que as polticas pblicas de turismo privilegiavam o turismo de sol e mar, as principais polticas pblicas brasileiras atuavam dentro desse segmento e em grande medida ainda atuam, basta observar os resultados do PRT Roteiros do Brasil fazendo uma leitura mais crtica dos mesmos. O turismo no espao rural surge no Brasil na dcada de 80 e s passa a ser fruto de uma poltica pblica de turismo um pouco mais consistente a partir de 2004, com o PNTRAF. Apesar da iniciativa da rede TRAF ser benfica para a descentralizao do turismo no se pode deixar de enfatizar que, muitos projetos se utilizam da nomenclatura de TRAF sem, no entanto, apresentarem caractersticas prprias de agricultura familiar, talvez ainda falte ao programa um conjunto de regras mais consistente a exemplo do que acontece com o PRONAF 3 .
3 O PRONAF inclusive j apresentou uma linha de crdito voltado exclusivamente para o turismo, o PRONAF turismo, mas com o surgimento do PNTRAF acabou por deixar de ser to Tambm se torna necessrio um estudo mais aprofundado sobre todas as aes realizadas pelo programa, j que em decorrncia de este envolver uma ampla quantidade de atores torna-se difcil a mensurao de todas as suas atividades. Apenas a partir do levantamento desses dados possvel analisar de forma ampla em que medida o PNTRAF tem impactado o cenrio turstico brasileiro.
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necessrio, j que pelo PNTRAF tambm possvel para o produtor rural obter crdito. Anais do VI I I Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio I nternacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.
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