Geo Brasil Recurs Oshi DR I Cos

GEO Brasil
Recursos Hdricos
Componente da Srie de Relatrios sobre o Estado e Perspectivas do
Meio Ambiente no Brasil
Repblica Federativa do Brasil
Luiz Incio Lula da Silva
Presidente
Jos Alencar Gomes da Silva
Vice-Presidente
Ministrio do Meio Ambiente
Marina Silva
Ministra
Cludio Langone
Secretrio-Executivo
Joo Bosco Senra
Secretrio de Recursos Hdricos
Volney Zanardi Jnior
Diretor do Departamento de Articulao Institucional
Agncia Nacional de guas ANA
Diretoria Colegiada
Jos Machado Diretor Presidente
Benedito Braga
Oscar de Morais Cordeiro Netto
Bruno Pagnoccheschi
Dalvino Troccoli Franca
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA
Achim Steiner
Diretor Executivo
Ricardo Sanchez-Sosa
Diretor Regional para Amrica Latina e Caribe
Cristina Montenegro
Coordenadora do Escritrio do Brasil
Regies Hidrogrcas RH
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H quinze anos, na Conferncia das Naes Uni-
das sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, foi
aprovada a Agenda 21, em que se armava a inevi-
tabilidade da adoo do planejamento e do manejo
integrado dos recursos hdricos. Enfatizava-se ali o
escasseamento progressivo do recurso gua em escala
global e as limitaes que essa realidade impunha ao
desenvolvimento dos pases. Dizia, enm, a Agenda
21: O manejo holstico da gua doce como um re-
curso nito e vulnervel e a integrao de planos e
programas hdricos setoriais aos planos econmicos e
sociais nacionais so medidas de importncia funda-
mental para a dcada de 90 e o futuro.
O Relatrio sobre Desenvolvimento Humano
(PNUD, 2006), ao ao estabelecer um paralelo entre as
oito Metas do Milnio aprovadas em 2000 e as neces-
sidades de gua e saneamento, mostrou cabalmente
a indissociabilidade entre o cumprimento daquelas
metas e o trato adequado dos recursos hdricos. Lem-
bra, sobre a meta de erradicar a pobreza extrema e a
fome, que uma em cada cinco pessoas nos pases em
desenvolvimento no tem acesso gua de boa qua-
lidade, as famlias mais carentes pagam at dez vezes
mais pela gua do que as famlias ricas e a crescente
transferncia de gua da agricultura para a indstria
ameaa aumentar a pobreza rural.
Estima-se, segundo essas avaliaes, que at o ano
2025 o nmero de pessoas que vivem em pases sub-
metidos a grande presso sobre os recursos hdricos
passar dos cerca de 700 milhes atuais para mais
de trs bilhes. Mais de 1,4 bilhes de pessoas vivem
atualmente em bacias hidrogrcas onde a utilizao
de gua excede os nveis mnimos de reposio, con-
duzindo assim dissecao dos rios e ao esgotamento
das guas subterrneas. A insegurana da gua e as
alteraes climticas ameaam aumentar, at 2080,
de setenta e cinco para 125 milhes, o nmero de
pessoas subnutridas em todo o mundo.
Desde o lanamento da Agenda 21, a realidade
do planeta permanece sendo a descrita no relatrio
do PNUD, acima. De qualquer forma, apesar de os
problemas no terem sido solucionados, aprende-
mos algo sobre complexidade, tempo, processos e
a necessidade de mudar modelos mentais para lidar
com dinmicas e questes que se recriam continua-
mente. E que exigem solues igualmente dinmicas,
capazes de combinar condies adversas presentes e
utopia. Certamente estamos em um ponto em que se
desenham, com muito maior nitidez, os caminhos e
os instrumentos que nos levem ao tipo de desenvolvi-
mento humano justo que buscamos.
Dicilmente haver um eixo que demonstre com
maior nitidez os impasses, os riscos e os ganhos dessa
trajetria do que o uso dos recursos hdricos, sujeito
ao paradoxo de vivermos num planeta com 70,8% de
sua superfcie coberta de gua e termos disponveis
para consumo apenas 0,3% dos escassos 2,2% de
gua doce existente.
Cabe a ns, brasileiros, uma tarefa expressiva. Ocu-
pando quase metade da rea da Amrica do Sul, o Bra-
sil detm 60% da bacia amaznica, que escoa cerca de
1/5 do volume de gua doce do mundo. Este um dife-
rencial importante em tempos de escassez planetria de
gua e traz consigo a responsabilidade de gesto estrat-
gica desse patrimnio. E tambm responsabilidades de
liderana e protagonismo no encaminhamento global da
problemtica dos recursos hdricos.
Dentro do prprio pas vivemos o paradoxo de ter,
de um lado, a exuberante disponibilidade hdrica na
Amaznia e, de outro lado, reas crticas de indispo-
nibilidade. A soluo para enfrentar esses extremos
passa pela integrao dos instrumentos de atuao
pblica, a articulao de todas as polticas de governo
ligadas a essa matria, o aperfeioamento dos meca-
nismos de participao social na tomada de deciso,
Apresentao
na implementao de aes, na scalizao e na ava-
liao permanentes de todo o processo.
A gesto dos recursos hdricos no Brasil realizou
um salto de qualidade nos primeiros anos da dcada
de 1980, quando comeou a prevalecer o enfoque de
triplo direcionamento: insero em um quadro de sus-
tentabilidade ambiental, social e econmica; a busca
de um marco regulatrio e de espaos institucionais
compatveis; e a formulao de conceitos apropriados
para descrever e operar os novos arranjos polticos e
pactos sociais correspondentes progressiva capilari-
zao da viso integrada, compartilhada e participati-
va das polticas pblicas.
O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recur-
sos Hdricos SINGREH (Constituio Federal de 1988
e Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997) um marco
dessa fase. Hoje ele articula os esforos multissetoriais
para sua plena implementao e um protagonista im-
portante, juntamente com o Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, da mudana de compreenso da
poltica scio-ambiental, que o cerne da atuao do
Ministrio do Meio Ambiente no atual governo, bene-
ciado pelos avanos alcanados em gestes anteriores
da Pasta e pela atuao dos segmentos ambientalistas e
scio-ambientalistas brasileiros.
As diculdades a superar ainda so enormes e h
decincias estruturais a serem corrigidas, a exemplo
de um certo travamento do avano scio-ambiental nos
processos produtivos, em prejuzo da prevalncia do in-
teresse pblico na gesto dos recursos hdricos. Por outro
lado, h a conscincia de que vivenciamos um momen-
to importante da caminhada em direo aos cenrios
sustentveis desejados para o pas e para o planeta.
A construo de instrumentos de planejamento
estratgico entre os quais se inclui este GEO-Brasil:
Recursos Hdricos - faz parte do esforo que busca
alcanar a situao de sustentabilidade que esses ce-
nrios contemplam. preciso aceitar, com coragem e
determinao, as tarefas que este relatrio nos coloca.
Uma delas, talvez a maior, diz respeito aos compro-
missos que esto implcitos nesta publicao, para
alm das escolhas tcnicas. Trata-se do esforo de
mobilizar e capacitar a sociedade brasileira para que
ela assuma a sua cidadania com responsabilidade s-
cio-ambiental. Esta a sustentabilidade real, a que d
amparo e razo de ser s nossas esperanas.
O Ministrio do Meio Ambiente sente-se grati-
cado, nas pessoas de sua titular e dos seus dirigentes,
por ter integrado - juntamente com a Agncia Nacio-
nal de guas e o Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente PNUMA, instituio internacional
que nos muito cara a parceria que gerou este do-
cumento, retrato honesto das nossas potencialidades,
dos obstculos a superar e das alternativas de futuro
que podemos alcanar.
Marina Silva
Ministra de Estado do Meio Ambiente
O Brasil , reconhecidamente, donatrio de um
dos patrimnios hdricos mais importantes do pla-
neta. A magnitude desse patrimnio d tambm a
medida da responsabilidade dos brasileiros quanto a
sua conservao e uso sustentvel, em nosso prprio
benefcio, do equilbrio ecolgico planetrio e da so-
brevivncia da humanidade.
Desde a dcada de 1930, no impulso de desen-
volvimento industrial e de urbanizao acelerada
daquele perodo, o Brasil tem buscado a partir da
decretao do Cdigo de guas, de 1934, e da cria-
o de uma agncia federal, o Departamento Nacio-
nal de guas e Energia Eltrica - DNAEE, encarre-
gada da sua aplicao adotar modelos adequados
de gesto racional dos seus recursos hdricos, con-
dicionados, naturalmente, ao nvel de desenvolvi-
mento tecnolgico prevalecente, cultura poltico-
institucional, s prioridades sociais e aos padres de
sustentabilidade internacionalmente aceitos nessa
rea em cada poca.
O modelo praticado durante mais de sessenta
anos tornou-se claramente insuciente diante do
estilo e do ritmo oscilante de desenvolvimento na-
cional nas ltimas dcadas do sculo passado, do
descompasso entre a intensidade do uso recurso
gua e o volume do investimento em sua conser-
vao, da ampliao de problemas antigos e do
surgimento de novos problemas ambientais, antes
pouco percebidos socialmente ou negligenciados
em face da abundncia de recursos naturais pelo
Pas. De qualquer modo, esse modelo centralizador
e de escassa participao social plantou as bases da
organizao do Estado para a gesto dos recursos
hdricos, propiciou o desenvolvimento de uma mas-
sa crtica de prossionais de alta qualidade, conso-
lidou estruturas de capacitao e desenvolvimento
tecnolgico e gerou um acervo de conhecimentos e
de informaes fundamentais para o planejamento
estratgico do setor.
Apresentao
A emergncia da questo ambiental a partir dos
anos 70, a difuso dos princpios do desenvolvimento
sustentvel nos 80 e 90 e a constatao do escassea-
mento progressivo do recurso gua em escala plane-
tria levaram o Brasil a realizar uma reviso completa
das estratgias e do aparelho governamental voltados
para a gesto integrada dos recursos hdricos.
So marcos dessa mudana fundamental: a inser-
o na Constituio Federal de 1988, dentre as compe-
tncias da Unio, da obrigao de instituir-se um siste-
ma nacional de gerenciamento de recursos hdricos; a
regulamentao e a institucionalizao do prprio Sis-
tema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdri-
cos SINGREH, com seu arranjo administrativo, e seus
instrumentos de gesto (Lei n
o
9.433/97); a criao da
Agncia Nacional de guas, entidade federal de imple-
mentao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e de coordenao do SINGREH e o lanamento, em
2006, do Plano Nacional de Recursos Hdricos que,
alm de atender ao compromisso internacional do Bra-
sil com as Metas do Milnio, com o estabelecimento
de aes e programas at o ano 2020, representa um
importante instrumento de governana.
A Agncia Nacional de guas, por seus dirigen-
tes, sente-se amplamente recompensada do esforo
empregado na produo deste GEO Brasil Recursos
Hdricos, resultado de uma parceria bem sucedida
que envolveu a prpria Agncia, o Ministrio do Meio
Ambiente e o Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente PNUMA.
Este documento - especialmente oportuno ao se co-
memorar o 10 aniversrio da Lei n
o
9.433/97 - amplia
a visibilidade internacional da gesto dos recursos h-
dricos no Brasil e, com suas anlises e propostas, certa-
mente contribuir para a plena implantao do Sistema
Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, tor-
nando-o mais descentralizado e participativo, portanto
mais transparente, democrtico e socialmente ecaz.
Jos Machado
Diretor-Presidente da Agncia Nacional de guas
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Um aspecto marcante do nosso tempo a cres-
cente presso sobre ecossistemas como orestas,
reas midas e solos, responsvel por desencadear
mudanas amplas e sem precedentes nos sistemas de
suporte vida da Terra.
Solues inovadoras so necessrias para de-
saos complexos. Uma das principais respostas do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA) para tais desaos o processo GEO (Global
Environmental Outlook). Trata-se de uma abordagem
abrangente e integrada de anlise, registro e avaliao
das condies ambientais relacionadas a determina-
do espao geogrco ou tema, que permite operar
nas mais variadas escalas, da municipal global.
Um aspecto central do GEO o apoio a toma-
dores de deciso ao redor do mundo, por meio do
fornecimento da melhor, mais atualizada e convel
informao disponvel, capaz de fomentar a elabora-
o de polticas pblicas integradas e sustentveis. O
processo GEO, alm de estar em constante evoluo,
tambm uma plataforma adaptvel e verstil, que
pode ser aplicada s necessidades especcas de cada
unidade geogrca considerada.
O Brasil tem adotado o processo GEO, associando-
se ao seu desenvolvimento, e utilizando seus resultados
para construir uma base de conhecimento e capacidade
de gesto ambiental sustentvel. o que evidencia este
novo informe, o GEO Brasil, que foi produzido pelo
Ministrio do Meio Ambiente do Brasil, pela Agncia
Nacional de gua (ANA) e por um conjunto expressivo
de instituies e especialistas brasileiros em parceria
com o escritrio brasileiro do PNUMA e com o apoio
tcnico da Diviso de Avaliaes e Alerta Antecipado
do PNUMA (DEWA-LAC).
Este o primeiro de uma srie de relatrios temti-
cos sobre o estado e as perspectivas do meio ambiente
no Brasil. Esta srie d seqncia e atualiza o trabalho
iniciado com o GEO Brasil I, lanado na Conferncia
Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel reali-
zada em Johannesburgo, em 2002.
A opo de dar continuidade ao processo GEO na
forma de uma srie de relatrios sobre o Brasil, com
foco em gesto ambiental, reconhece no apenas a
diversidade e a extenso do pas, mas tambm que o
Brasil rene as condies polticas, tcnicas e insti-
Apresentao
tucionais necessrias para avanar na administrao
efetiva de seus recursos naturais.
O foco na gesto de recursos hdricos - talvez o
recurso mais vital e estratgico para um futuro susten-
tvel reete a importncia do tema, a magnitude dos
recursos existentes e a complexidade da gesto destes
recursos num pas como Brasil seja pelo seu tamanho
continental, seja pelo fato de ser possuidor de um dos
maiores patrimnios hdricos disponveis no mundo.
Outra caracterstica indita deste trabalho que
ele vai alm da anlise do estado, da disponibilidade
e qualidade dos recursos hdricos, e inclui a constru-
o de cenrios que projetam as perspectivas futuras
para o ano 2020. O relatrio aprofunda a anlise das
questes de planejamento e instrumentos de gesto
em uso no pas; alm disso, trata dos aspectos de
gesto participativa e instrumentos econmicos de
maneira a oferecer recomendaes para torn-los
ferramentas cada vez mais efetivas na construo de
polticas voltadas conservao e manejo sustentvel
das guas no Brasil.
Este relatrio considera efetivamente a importn-
cia da gua em seu espectro mais amplo e como in-
sumo para inmeras atividades econmicas, variando
de suporte vital para a vasta biodiversidade do pas
at seu uso para melhorar a qualidade de vida e per-
mitir o desenvolvimento em todos os nveis.
Alm de ser o primeiro pas latino-americano a
elaborar seu Plano Nacional de Recursos Hdricos, o
Brasil possui hoje instituies ambientais maduras e
uma capacidade instalada altura dos desaos en-
frentados. Isso coloca o pas em condies de avanar
sistematicamente no cumprimento das Metas do De-
senvolvimento do Milnio, particularmente aquelas
fundamentais para o combate pobreza e a amplia-
o do acesso gua potvel e ao saneamento.
A gua no somente um recurso crtico em ter-
mos de segurana humana e ambiental, mas oferece
tambm grandes oportunidades para novos avanos
em termos de desenvolvimento sustentvel. Assim,
como no caso dos demais temas que sero abordados
pela srie GEO Brasil e consolidados no relatrio GEO
Brasil II, espera-se, com este relatrio, oferecer os sub-
sdios para que o Brasil possa alcanar plenamente
suas necessidades de desenvolvimento sustentvel.
Achim Steiner
Diretor Executivo do PNUMA
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Apresentao 9
Introduo 21
PARTE I: Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil 23
I.1. Contexto geogrfco e ambiental 24
I.2. Contexto socioeconmico 28
I.3. Contexto das relaes internacionais 30
PARTE II: Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil 33
II.1. Regies hidrogrfcas do Brasil 34
II.2. Bases territoriais para a gesto dos recursos hdricos 50
II.3. Presses e impactos sobre os recursos hdricos no Brasil 57
PARTE III: Gesto dos recursos hdricos no Brasil: evoluo e estado de arte 71
III.1. O enfrentamento dos problemas de recursos hdricos no Brasil: perspectiva histrica
e enfoques com o predomnio setorial 72
III.2. Fatos e dinmica recente do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos 94
III.3. Fundamentos, conceitos e caractersticas do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos 105
PARTE IV: Decincias, problemas e estratgias na implementao do SINGREH 171
IV.1. O contexto de avanos obtidos pela gesto dos recursos hdricos no Brasil 172
IV. 2. Defcincias especfcas da gesto de recursos hdricos nas unidades federadas 175
IV. 3. Problemas estruturais na implementao do SINGREH 179
IV. 4. Debates sobre estratgias aplicadas na implementao do SINGREH 194
PARTE V: Cenrios prospectivos dos recursos hdricos no Brasil 207
V. 1. Aspectos metodolgicos 208
V. 2. Variao dos principais usos setoriais em cada cenrio 211
V. 3. Algumas concluses sobre os resultados dos cenrios prospectivos 219
PARTE VI: Proposta para um futuro sustentvel dos Recursos Hdricos no Brasil 223
VI.1. Consideraes iniciais 224
VI. 2. Elementos norteadores para uma estratgia nacional 226
VI. 3. Recomendaes e propostas para novos avanos da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil 235
Anexos 241
I. Marco conceitual do Processo GEO 242
II. Notas sobre a Srie GEO Brasil 244
III. Reunies internacionais sobre meio ambiente, gua e suas principais concluses 245
IV. Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos 250
Referncias 261
Sumrio
Boxes
1. Sobre o Mapa de Gesto dos recursos hdricos 55
2. Vulnerabilidade climtica e antrpica dos recursos hdricos da Bacia Amaznica 59
3. Do esgotamento do PLANASA at a recente aprovao da nova poltica nacional do setor de saneamento 84
4. Avanos no controle de problemas ambientais sobre os recursos hdricos 88
5. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) 99
6. Fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ao da Lei Nacional n 9.433/97 105
7. Reforma do aparelho de Estado e a implementao do SINGREH 114
8. Integrao entre enquadramento, outorga e licenciamento Ambiental 127
9. Integrao entre sistemas de informao SINIMA e SNIRH 131
10. gua para ecossistemas Prmio Hidrograma Ecolgico 138
11. Respostas para eventos crticos variveis externas ao sistema de gesto 139
12. Outorga do Sistema Cantareira 150
13. As experincias de cobrana nas bacias do rio Paraba do Sul e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia 155
14. Plano da Bacia do Rio So Francisco 168
15. A linha de trabalho do Programa Despoluio de Bacias Hidrogrcas (PRODES) 197
16. Uma estratgia institucional alternativa 203
17. Cenrios mundiais 208
18. Cenrios nacionais 208
19. Caractersticas dos cenrios nacionais de recursos hdricos 209
20. Mudanas climticas 220
Entrevistas
Paulo R. Haddad (Professor e Ex-Ministro de Estado do Planejamento e da Fazenda) 69
Fbio Feldmann (Ex-deputado federal e primeiro relator da Lei Nacional n 9.433/97) 96
Jerson Kelman (Ex-Diretor Presidente da ANA e atual Diretor Presidente da ANEEL) 102
Ninon Machado de Faria Leme Franco (Instituto Ipanema, representante da sociedade no Conselho
Nacional de Recursos Hdricos) 110
Lupercio Ziroldo Antonio (Coordenador do Frum Nacional de Comits de Bacias Hidrogrcas) 113
Hyprides Macedo (Secretrio de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional) 116
Rubem La Laina Porto (Professor da USP Escola Politcnica e Consultor em Recursos Hdricos) 119
Joo Bosco Senra (Secretrio Nacional de Recursos Hdricos) 161
Joo Climaco Soares de Mendona Filho (Representante da sociedade civil no Conselho Nacional de
Recursos Hdricos) 195
John Briscoe (Diretor do Banco Mundial no Brasil) 205
Andr Trigueiro (Jornalista especializado em questes do meio ambiente) 237
Mapas
1. Biomas Continentais Brasileiros 26
2. As 12 regies hidrogrcas e a diviso poltico administrativa do Brasil 34
3. Sistemas aqferos brasileiros e estimativas de suas reservas explotveis 38
4. Sntese histrica das legislaes estaduais de recursos hdricos 98
5. Estaes de Qualidade de gua da Rede Hidrometeorolgica Nacional 137
6. Nvel de Implementao do monitoramento da qualidade de gua nos estados 140
7. Bacias que possuem Corpos dgua Federais Enquadrados e a Legislao Aplicada 151
8. Corpos hdricos estaduais enquadrados e legislao aplicada 152
9. Estgio de implementao dos planos estaduais de recursos hdricos 164
10. reas geogrcas de atuao de instncias decisrias da bacia do rio Paraba do Sul 183
Grcos
1. Distribuio da gua doce supercial no mundo 27
2. Distribuio da gua doce supercial no continente americano 27
3. Superfcie (1.000 km
2
) 35
4. Populao (mil habitantes) 35
5. Densidade demogrca (hab./km
2
) 35
6. Taxa de urbanizao (%) 35
7. Vazes mdias 39
8. Vazes especcas 39
9. Disponibilidades hdricas com permanncia de 95% 39
10. Disponibilidades hdricas especcas, com permanncia de 95% 39
11. Reservas subterrneas explotveis (m
3
/s) 39
12. Reservas subterrneas explotveis especcas (l/s/km
2
) 39
13. Retirada total de gua (m
3
/s) 41
14. Retirada total de gua porcentagem da disponibilidade com 95% de garantia 41
15. Retirada total de gua porcentagem da vazo mdia 41
16. Retirada total de gua por rea (l/s km
2
) 41
17. Retirada total de gua por habitante (l/hab./dia) 41
18. Demanda humana urbana (m
3
/s) 44
19. Demanda humana rural (m
3
/s) 44
20. Demanda industrial (m
3
/s) 44
21. Demanda de irrigao (m
3
/s) 44
22. Demanda animal (m
3
/s) 44
23. Distribuio dos usos da gua nas regies 45
24. ndices de atividade econmica baseada no uso da gua 46
25. Cobertura de servios de saneamento bsico nas reas urbanas das regies hidrogrcas brasileiras 47
26. Carga de DBO
5
(t DBO
5
/dia) 48
27. Carga de DBO
5
por disponibilidade de gua com garantia de 95% (g DBO
5
/m
3
) 48
28. Relao entre a Carga de DBO
5
e a Vazo Mdia (g DBO
5
/m
3
) 48
29. Crescimento das reas irrigadas no Brasil 86
30. Nmero de outorgas emitidas pela Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal 145
31. Participao da Unio, dos estados e do Distrito Federal no nmero de outorgas emitidas 145
32. Vazes Totais Outorgadas para Captao pela ANA, pelos Estados e pelo Distrito Federal 146
33. Vazes outorgadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal para captao e lanamento 146
34. Vazes outorgadas por nalidade de uso 147
35. Investimentos em esgotamento sanitrio at 2020 para alcance da meta de universalizao
dos servios por regio hidrogrca 216
Figuras
1. Contextualizao da gesto de recursos hdricos 50
2. Estrutura geral do SINGREH 112
3. Vazes outorgadas para captao por regio hidrogrca 147
4. Vazes outorgadas por setor e por regio hidrogrca 148
5. Nveis de agregao de informaes do PNRH. (A) Brasil, (B) Diviso Hidrogrca Nacional e (C) 56
unidades de planejamento 158
6. Articulao entre Instncias Locais e a Totalidade da Bacia Hidrogrca 184
7. A Gesto Integrada dos Recursos Hdricos 188
8. Atores, habilitaes e espaos institucionais 201
9. Passos a seguir em processos decisrios da gesto de recursos hdricos 201
10. Inverso na ordem dos processos decisrios 202
11. Anlise Morfolgica da Convergncia dos Cenrios Mundiais e Nacionais nos
Cenrios de Recursos Hdricos 211
Tabelas
1. Informaes bsicas sobre as regies hidrogrcas brasileiras 36
2. Parmetros hidrolgicos das regies hidrogrcas brasileiras 37
3. Retirada de gua nas regies hidrogrcas brasileiras 40
4. Usos de gua nas regies hidrogrcas brasileiras 43
5. Cobertura de servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos urbanos 46
6. Carga de poluio domstica nas regies hidrogrcas brasileiras (DBO
5
/dia) 47
7. Fontes da matriz de gerao de energia eltrica do Brasil 79
8. Projees para a irrigao em 2020, por regio hidrogrca e por cenrios (1.000 hectares) 213
9. Expanso da gerao de energia hidreltrica por regio hidrogrca e por cenrios (MW) 214
10. Expanso das hidrovias por regio hidrogrca e por cenrios 215
11. Investimentos em sistemas de gua e esgotos at 2020, para alcance da meta de universalizao
dos servios por regio hidrogrca (em milhes de reais) 216
Matriz
1. Proposta de tipologia para sistemas institucionais e para instrumentos de gesto, segundo escalas
crescentes de gravidade e complexidade de problemas 54
Quadros
1. Instncias do SINGREH e respectivas competncias bsicas 108
2. Tipologia de atores sociais participantes do SINGREH 109
3. Classes de uso CONAMA 124
4. Instrumentos de gesto de recursos hdricos nas Unidades Federadas 133
5. Informaes gerais sobre os sistemas de outorga 142
6. Critrios adotados para outorga de captao de guas superciais 143
7. Situao atual do enquadramento dos corpos de gua dos estados 152
8. Estrutura de programas do PNRH 162
9. Programas e Subprogramas do PNRH 163
10. Variveis de avaliao (base line) aplicadas pelo PROGUA Nacional 175
11. Resumo da variao dos principais usos setoriais de gua por regio hidrogrca e por cenrios 221
Lista de Siglas
ABEMA Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos
AGEVAP Associao Pr-Gesto das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul
AGHIR Agncia das Bacias do Alto Iguau e Alto Ribeira
AMFORP American and Foreign Power Company
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica
BNH Banco Nacional da Habitao
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento
C&C Comando e Controle
CAESB Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal
CBERS Satlite Sino Brasileiro de Recursos Hdricos
CBHSF Comit da Bacia Hidrogrca do Rio So Francisco
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CEEIBH Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrcas
CEEIVASF Comit Especial de Estudos Integrados do Rio So Francisco
CEIVAP Comit da Bacia do Rio Paraba do Sul
CERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos
CERS Comisses Executivas Nacionais
CETEC Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais
CETESB Companhia Estadual de Tecnologias de Saneamento Ambiental
CHESF Companhia Hidreltrica do So Francisco
CNARH Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos de Braslia
CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba
COGERH Companhia de Agenciamento de Recursos Hdricos
CONABIO Conselho Nacional de Biodiversidade
CONAFLOR Conselho Nacional de Florestas
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONAMAZ Conselho Nacional da Amaznia
CONSRCIO PCJ Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia
COPAM Conselho de Poltica Ambiental
CORHI Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos
CORSAN Companhia de Saneamento do Rio Grande do Sul
COPPE Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps Graduao e Pesquisa de Engenharia
CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
CPTEC/INPE Centro de Previso do Tempo e Estudos Climticos
CRA Centro de Recursos Ambientais
CTs Cmaras Tcnicas
CTIL Cmara Tcnica Institucional e Legal
CT HIDRO Fundo Setorial de Recursos Hdricos
CT PNRH Cmara Tcnicas do Plano Nacional de Recursos Hdricos
CTPOAR Cmara Tcnica de Integrao de Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras
DAI Diretoria de Articulao Institucional
DAEE Departamento de guas e Energia Eltrica
DASP Departamento de Administrao e Servio Pblico
DIGET Diretoria de Gesto Estratgica
DMAE Departamento Municipal de guas e Esgotos
DNAEE Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
DNOCS Departamento Nacional de Obras Conta as Secas
DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
EIA Estudo de Impacto Ambiental
ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras
EPE Empresa de Pesquisa Energtica
ESWM Ecologically Sustainable Water Management
ETA Estao de Tratamento de gua
ETEs Estaes de Tratamento de Esgoto
FCEI Formulrio de Caracterizao do Empreendimento Integrado
FEAM Fundao Estadual do Meio Ambiente
FEHIDRO Fundao Estadual de Recursos Hdricos
FEEMA Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
FEMA Fundao Estadual de Meio Ambiente
FEPAM Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luis Roessier
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGV Fundao Getlio Vargas
FOBI Formulrio de Orientao Bsica Integrado
FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
FONASC-CBH Frum Nacional das Associaes da Sociedade Civil -
FUNCEME Fundao Cearense de Metereologia e Recursos Hdricos
FURNAS Furnas Centrais Eltricas
GEF Global Environment Facilities
GEO Global Environment Outlook
GIRH Gesto Integrada de Recursos Hdricos
GTCE Grupo Tcnico de Coordenao e Elaborao do Plano
GWP Global Water Partnership
HIDRO Banco de Dados da ANA
IAP Instituto Ambiental do Paran
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
IEF Instituto Estadual de Florestas
IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas
IMAP Instituto Estadual de Meio Ambiente Pantanal
INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas
IPAAM Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas
IPCC Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas e Sociais
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LIGHT Light Servios de Eletricidade S/A
LIO Licena de Instalao e Operao
LP Licena Prvia
MINTER Ministrio do Interior
MMA Ministrio do Meio Ambiente
OEA Organizao dos Estados Americanos
OGU Oramento Geral da Unio
OMM Organizao Mundial de Metereologia
ONGs Organizaes No Governamentais
OS Organizaes Sociais
OSCIP Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PBHSF Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrca do So Francisco
PCDs Plataforma de Coleta de Dados
PERHs Planos Estaduais de Recursos Hdricos
PGRG Programa de Gesto de Recursos Hdricos da Bahia
PIB Produto Interno Bruto
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PNMA II Programa das Nacional do Meio Ambiente
PNRH Plano Nacional de Recursos Hdricos
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PNUMA/ROLAC Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Ocina Regional para a Amrica Latina e Caribe
PPA Plano Plurianual
PROGUA Programa Nacional de Desenvolvimento dos Recursos Hdricos
PRODES Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrcas
PROGERIRH Programa de Gesto Integrada de Recursos Hdricos do Estado do Cear
PUA Plano de Utilizao da gua na Minerao
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
SEAMA Secretaria de Estado para Assuntos de Meio Ambiente
SECTMA Secretaria de Cincia Tecnologia e Meio Ambiente
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMAD Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
SEMARH Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos
SEP Situaes Especiais de Planejamento
SEPLANTEC Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia
SERHS Secretaria de Estado de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento
SERHID Secretaria de Estado dos Recursos Hdricos
SESP Servio Especial de Sade Pblica
SIAM Sistema Integrado de Informaes Ambientais
SIGRHI Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SINGREH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SINIMA Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente
SRH Secretaria de Recursos Hdricos
SUDEMA Superintendncia de Administrao do Meio Ambiente
SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUDERHSA Superintendncia de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental
SUREHMA Superintendncia de Recursos Hdricos e Meio Ambiente
UEDs Unidades Executivas Descentralizadas
UGRHs Unidades Gestoras de Recursos Hdricos
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura
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O Programa das Naes Unidas para o Meio Am-
biente PNUMA conduz, desde 1995, um projeto
global de avaliaes ambientais denominado GEO
(Global Environment Outlook) que abordam diversos
escopos geogrcos e temticos ligados a essa mat-
ria. No Brasil, este processo vem se desenvolvendo
no mbito do Sistema Nacional de Informaes sobre
Meio Ambiente (SINIMA) sob a forma de uma Srie
Temtica que busca disponibilizar informaes con-
sistentes e anlises integradas que instrumentalizem
os tomadores de deciso e permitam o aperfeioa-
mento contnuo da gesto ambiental no pas.
O relatrio GEO Brasil: Recursos Hdricos o pri-
meiro da Srie GEO Brasil e se prope a contribuir,
dentro das possibilidades abertas pela metodologia
GEO, para uma avaliao compreensiva e integrada
dos conceitos e fundamentos, do aparato organiza-
cional e legal e dos instrumentos de gesto das guas
que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento
dos Recursos Hdricos (SINGREH). O lanamento des-
te documento adquire um signicado especial neste
ano em que se comemora os 10 anos da promulgao
da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 a Lei Na-
cional das guas do Brasil.
A metodologia GEO, apresentada com maiores
detalhes nos Anexos I e II, se estrutura a partir de uma
seqncia de avaliaes: as trs primeiras (Estado,
Presso e Impactos) se orientam para identicao da
natureza dos problemas que devem ser enfrentados;
as trs ltimas (Respostas, Cenrios e Propostas) se
destinam a articular um processo continuado de apri-
moramento das solues com vistas sustentabilida-
de do meio ambiente em geral e dos recursos hdricos
em particular.
Assim, na Parte I deste relatrio apresenta-se um
panorama geral do Brasil, incluindo aspectos geogr-
cos, ambientais, socioeconmicos e compromissos
e relaes internacionais afetas ao meio ambiente e
aos recursos hdricos.
A Parte II aborda as caractersticas genricas das
doze regies hidrogrcas do pas, foco de estudos
conduzidos no mbito do Plano Nacional de Recursos
Hdricos (aprovado em janeiro de 2006). Contempla,
ainda, outras perspectivas de recortes espaciais, que
extrapolam aspectos meramente hidrolgicos para
identicar no s a tipologia dos problemas de gesto
de recursos hdricos como tambm seus vetores e sua
dinmica.
Baseada na seqncia inicial de caracterizao e
anlise dos problemas detectados, a Parte III resgata
a evoluo histrica das respostas institucionais e da
estrutura legal estabelecida pelo pas para o enfrenta-
mento dos problemas e impactos que afetam as guas
no Brasil. Esse histrico de respostas institucionais
pautado, inicialmente, pela viso predominante dos
usos setoriais do recurso gua gerao de energia
eltrica, irrigao, saneamento e navegao at a
introduo da legislao ambiental, no incio dos
anos 1980, e, posteriormente, pela adoo na dcada
de 1990 de enfoque mais integrado para a gesto de
recursos hdricos.
Encerram a Parte III uma descrio dos conceitos
e fundamentos que orientam a atual Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, do sistema institucional (SIN-
GREH), dos demais instrumentos previstos na Lei n
9.433/97, alm de abordagens especcas e registro
de avanos da gesto dos recursos hdricos nas diver-
sas Unidades da Federao.
No entendimento de que as respostas desenvolvi-
das pelo pas no constituem solues estticas e de-
nitivas, mas devem caracterizar um processo sujeito
a contnuos aprimoramentos e correes de rumo, a
Parte IV analisa decincias especcas constatadas
na implementao do Sistema nas esferas da Unio
e dos estados federados. A anlise aborda problemas
estruturais que podem afetar a implementao ade-
quada do Sistema, e apresenta com um enfoque de
um ponto construtivo, algumas consideraes crticas
sobre as estratgias institucionais adotadas.
A Parte V deste GEO Brasil: Recursos Hdricos
trata de cenrios prospectivos com vistas a conferir
sustentabilidade futura ao sistema de gesto. Adotam-
se aqui os trs cenrios utilizados na elaborao do
Plano Nacional de Recursos Hdricos aprovado, em
janeiro de 2006, pelo Conselho Nacional de Recursos
Hdricos. O alinhamento metodolgico entre os cen-
Introduo
rios do referido plano e as propostas e recomendaes
apresentadas na Parte VI confere maior racionalidade,
complementaridade e detalhamento s medidas pro-
postas para o aperfeioamento do Sistema.
Em suma, a partir dos insumos obtidos na avalia-
o do estado, das presses e dos impactos que afe-
tam os recursos hdricos, na abordagem crtica das
respostas histricas e atuais traadas pelo pas e na
construo de diretrizes oriundas dos cenrios pros-
pectivos, foi possvel sistematizar o presente relatrio
na expectativa de que constitua um relevante instru-
mento de apoio governana e gesto sustentvel
dos recursos hdricos no Brasil.
Parte I
Aspectos conjunturais
e os recursos hdricos no Brasil
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GEO Brasil | Recursos Hdricos | Componente da srie de relatrios sobre o estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil
24
I.1 Contexto geogrco e ambiental
I.1.1 Localizao
O Brasil um pas com extenses continentais
(8.514.876,599km
2
): ocupa a quinta posio em rea
geogrca total (20,8% do territrio das Amricas e
47,7% da Amrica do Sul), sendo superado apenas,
sob este aspecto, pela Rssia, Canad, China e Estados
Unidos da Amrica. Banhado a leste pelo Oceano
Atlntico, possui vrias ilhas ocenicas, destacando-
se as de Fernando de Noronha, Abrolhos e Trindade.
Ao norte, a oeste e ao sul, limita-se com todos os pa-
ses do continente sul-americano, exceto com o Chile
e o Equador. O pas est dividido em 27 Unidades
Federativas (26 estados e o Distrito Federal).
I.1.2 Clima
Cerca de 92% do territrio brasileiro est localiza-
do na zona intertropical. Esse fato e as baixas altitudes
do relevo explicam a predominncia de climas quen-
tes, com mdias de temperatura superiores a 20C.
Os tipos de clima presentes no Brasil so: equatorial,
tropical, tropical de altitude, tropical atlntico, semi-
rido e subtropical.
O clima equatorial domina a regio amaznica e
caracteriza-se por temperaturas mdias anuais entre
24C e 26C. As temperaturas mdias mximas osci-
lam entre 32C e 40C, e a amplitude trmica anual
(diferena entre a temperatura mxima e a mnima)
pequena. As chuvas so abundantes (mais de 2.500
mm/ano) e regulares, causadas pela ao de massas
de ar equatoriais. Trata-se, portanto, de um clima
quente e mido.
Extensas reas do planalto central e das Regies
Nordeste e Sudeste so dominadas pelo clima tropi-
cal. Nelas, o vero quente e mido, e o inverno, frio
e seco. As temperaturas mdias situam-se entre 20C
e 28C, com amplitude trmica anual de at 7C. As
chuvas variam de 1.000 a 1.500mm/ano.
O clima tropical de altitude predomina nas partes
altas do Planalto Atlntico do Sudeste, estendendo-se
pelo norte do Paran e sul do Mato Grosso do Sul.
Apresenta temperaturas mdias entre 18C e 22C e
amplitude trmica anual entre 7C e 9C. O compor-
tamento pluviomtrico igual ao do clima tropical.
As chuvas de vero so mais intensas por causa da
massa de ar tropical atlntica. No inverno, as frentes
frias originrias da massa polar atlntica podem pro-
vocar geadas.
A faixa litornea que vai do Rio Grande do Norte
ao Paran sofre atuao do clima tropical atlntico.
As temperaturas variam entre 18C e 26C, com am-
plitudes trmicas crescentes conforme avana para o
sul. As chuvas registram cerca de 1.500mm/ano. No
litoral Nordeste, as chuvas intensicam-se no outono
e no inverno. Mais ao sul, so mais fortes no vero.
O clima semi-rido abrange a regio conhecida
como serto nordestino. um tipo de clima tropical,
portanto quente quando prximo ao rido (seco), com
mdia anual de pluviosidade inferior a 1.000mm. As
chuvas concentram-se num curto perodo, geralmente
trs meses ao ano, o que leva s secas do Nordeste,
os longos perodos de estiagem.
O clima subtropical predomina ao sul do Trpico
de Capricrnio, compreendendo parte de So Paulo,
Paran e Mato Grosso do Sul e os Estados de San-
ta Catarina e Rio Grande do Sul. Abrange a poro
do territrio nacional localizada ao sul do Trpico de
Capricrnio, conhecida como Brasil Meridional. No
inverno, comum a penetrao de frentes de origem
polar. O ndice mdio anual de pluviosidade supera
1.500mm, com chuvas bem distribudas durante o
ano. A amplitude trmica anual a mais elevada do
pas. Observa-se a ocorrncia de vero quente e inver-
no com baixas temperaturas, s vezes com nevascas
ocasionais.
I.1.3 Relevo
As altitudes do relevo brasileiro so, em geral, mo-
destas. Apenas um ponto do pas ultrapassa os trs mil
metros de altitude: o Pico da Neblina, com 3.014m,
prximo fronteira com a Venezuela. De modo geral,
o territrio brasileiro constitudo de estruturas geol-
gicas muito antigas, apresentando tambm bacias de
sedimentao recente. Essas bacias datam do Tercirio
e do Quaternrio (Cenozico - 70 milhes de anos) e
correspondem aos terrenos do Pantanal mato-grossen-
se, parte da bacia Amaznica e trechos do litoral nor-
deste e sul do pas. O restante do territrio tem idades
geolgicas que vo do Paleozico ao Mesozico (en-
tre um bilho e 140 milhes de anos), para as grandes
Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil
25
reas sedimentares, e ao Pr-Cambriano (acima de 1
bilho de anos), para os terrenos cristalinos.
As estruturas e as formaes rochosas so antigas,
mas as formas de relevo so recentes, decorrentes do
desgaste erosivo. Grande parte das rochas e das estru-
turas do relevo brasileiro so anteriores atual con-
gurao do continente sul-americano, que passou a
ter o formato atual depois do levantamento da Cor-
dilheira dos Andes, a partir do Mesozico. Podemos
identicar trs grandes unidades geomorfolgicas que
reetem sua gnese: os planaltos, as plancies e as de-
presses.
Unidades de planaltos
Planaltos em bacias sedimentares: so limitados por
depresses perifricas ou marginais e caracterizam-
se por apresentar relevos escarpados, representados
por frentes de cuestas (borda escarpada e reverso
suave). Nessa categoria esto os planaltos da Ama-
znia Oriental, os planaltos e as chapadas de bacia
do Parnaba e os planaltos e as chapadas da bacia
do Paran.
Planaltos em intruses e coberturas residuais de
plataforma: constituem o resultado de ciclos ero-
sivos variados, caracterizando-se por uma srie de
morros e serras isoladas, relacionados a intruses
granticas, derrames vulcnicos antigos e dobra-
mentos pr-cambrianos, exceo do planalto e
da Chapada dos Parecis, que datam do Cretceo
(mais de 70 milhes de anos). Nesta categoria des-
tacam-se os planaltos residuais norte-amaznicos,
os planaltos residuais sul-amaznicos e o planalto
e a chapada dos Parecis.
Planaltos em ncleos cristalinos arqueados: estas
categorias esto representadas pelo planalto da
Borborema e pelo planalto sul-rio-grandense. Am-
bos fazem parte do cinturo orognico da faixa
Atlntica.
Planalto em cintures orognicos: ocorrem nas
faixas de orogenia (movimento geolgico de for-
mao de montanhas) antiga e se constituem de
relevos residuais apoiados em rochas geralmente
metamrcas, associadas a intrusivas. Esses planal-
tos situam-se em reas de estruturas dobradas que
abrangem os cintures Paraguai-Araguaia, Braslia e
Atlntico. Nesses planaltos localizam-se inmeras
serras, geralmente associadas a resduos de estru-
turas intensamente dobradas e erodidas. Nessa ca-
tegoria destacam-se: a) os planaltos e as serras do
Atlntico Leste-Sudeste, associados ao cinturo do
Atlntico, sobressaindo as serras do Mar, da Man-
tiqueira e do Espinhao e fossas tectnicas, como
o vale do Paraba do Sul; b) os planaltos e as serras
de Gois-Minas, que esto ligadas faixa de do-
bramento do cinturo de Braslia, destacando-se as
serras da Canastra e Dourada, entre outras; c) serras
residuais do alto-Paraguai que fazem parte do cha-
mado cinturo orognico Paraguai-Araguaia, com
dois setores, um ao sul e outro ao norte do Pantanal
mato-grossense, com as denominaes locais de
serra da Bodoquena e Provncia Serrana, respecti-
vamente.
Unidades de plancies
Correspondem geneticamente s reas predo-
minantemente planas decorrentes da deposio de
sedimentos recentes de origem uvial, marinha ou
lacustre. Esto geralmente associadas aos depsitos
quaternrios, principalmente holocnicos (de 20 mil
anos atrs). Nessa categoria pode-se destacar as plan-
cies do rio Amazonas, onde se situa a ilha de Maraj,
a do Araguaia, com a ilha do Bananal, do Guapor,
do Pantanal do rio Paraguai ou mato-grossense, alm
das plancies das lagoas dos Patos e Mirim e as vrias
outras pequenas plancies e tabuleiros ao longo do
litoral brasileiro.
Unidades de depresses
As depresses brasileiras, excetuada a amaznica
ocidental, caracterizam-se por terem sido originadas
por processos erosivos. Essas depresses caracte-
rizam - se ainda por possuir estruturas bastante di-
ferenciadas, conseqncia das vrias fases erosivas
dos perodos geolgicos. Pode-se enumerar as v-
rias depresses do territrio brasileiro: a) depresso
amaznica ocidental; b) depresses marginais ama-
znicas; c) depresso marginal norte-amaznica; d)
depresso marginal sul-amaznica; e) depresso do
Araguaia; f) depresso cuiabana; g) depresses do
Alto-Paraguai e Guapor; h) depresso do Miranda;
i) depresso do Tocantins; j) depresso sertaneja do
So Francisco; l) depresso da borda leste da bacia
do Paran; e m) depresso perifrica central ou sul-
rio-grandense.
26
I.1.4 Biomas
O Brasil apresenta seis biomas continentais - Ama-
znia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e
Pampa. Essa classicao, denida pelo Instituto
Brasileiro Geograa e Estatstica IBGE, conceitua
como bioma um conjunto de vida (vegetal e animal)
constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao
contguos e identicveis em escala regional, com
condies geoclimticas similares e histria compar-
tilhada de mudanas, o que resulta em uma diversida-
de biolgica prpria.
Maior reserva de diversidade biolgica do mun-
do, a Amaznia tambm o maior bioma brasilei-
ro em extenso e ocupa quase metade do territrio
nacional (49,29%). A bacia amaznica ocupa 2/5
da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre. Sua
rea, de aproximadamente 6,5 milhes de quilme-
tros quadrados, abriga a maior rede hidrogrca do
planeta, que escoa cerca de 1/5 do volume de gua
doce do mundo. Sessenta por cento da bacia ama-
znica encontra-se em territrio brasileiro, onde o
bioma Amaznia ocupa a totalidade de cinco Uni-
dades da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par
e Roraima), grande parte de Rondnia (98,8%), mais
da metade de Mato Grosso (54%), alm de parte de
Maranho (34%) e Tocantins (9%).
O bioma Mata Atlntica localiza-se na poro li-
tornea do pas desde o Nordeste at o Sul, estenden-
do-se mais para o interior do Sudeste, particularmente
em So Paulo. Por se localizar prximo ao litoral, o
bioma mais ameaado pela ocupao desde a poca
colonial, razo por que abriga as maiores densidades
demogrcas do pas.
O bioma Cerrado ocupa a totalidade do Distrito
Federal, mais da metade dos Estados de Gois (97%),
Maranho (65%), Mato Grosso do Sul (61%), Minas
Gerais (57%) e Tocantins (91%), alm de pores de
outros seis estados. o segundo maior bioma brasi-
leiro e encontra-se bastante ameaado pela franca
expanso agrcola, assim como pelo processo de ur-
banizao. Uma das particularidades desse bioma
que, apesar de apresentar uma vegetao de dorcel
mais baixo, dependendo de suas variaes, com rvo-
res tortas, troncos e galhos revestidos por uma cama-
da mais grossa e seca, ocorre em regio rica em gua
subterrnea, portanto a aparncia das rvores e dos
arbustos mais uma proteo contra as temperaturas
mais elevadas e a baixa umidade relativa do ar. Est
entre os biomas de maior biodiversidade brasileira.
O bioma Caatinga estende-se pela totalidade do
Estado do Cear (100%) e mais de metade da Bahia
(54%), da Paraba (92%), de Pernambuco (83%), do
Piau (63%) e do Rio Grande do Norte (95%), quase
metade de Alagoas (48%) e Sergipe (49%), alm de
pequenas pores de Minas Gerais (2%) e do Mara-
nho (1%). A escassez de gua na regio de ocorrn-
cia desse bioma faz com que a vegetao tenha apa-
rncia bastante seca, com poucas folhas, ou, ainda,
vegetao que possui capacidade de reter gua. Parte
dessa vegetao tambm utilizada para saciar a sede
de seres humanos e animais.
O bioma Pantanal est presente em dois estados:
ocupa 25% do Mato Grosso do Sul e 7% do Mato
Grosso. J o bioma Pampa restringe-se ao Rio Grande
do Sul e ocupa 63% do territrio do estado. Situa-se
em rea de baixa altitude, portanto o perodo chuvoso
na regio costuma provocar a formao de reas ala-
gadias por causa do aumento do nvel da gua dos
rios. Trata-se de rea rica em biodiversidade.
Bioma Amaznia
Bioma Cerrado
Bioma Pantanal
Bioma Caatinga
Bioma Mata Atlntica
Bioma Pampa
Mapa 1: Biomas continentais brasileiros
Fonte: IBGE, 2005
Biomas
rea aproxi-
mada (km
2
)
% da rea do
Brasil
Amaznia 4.196.943 49,29%
Cerrados 2.036.448 23,92%
Mata Atlntica 1.110.182 13,04%
Caatinga 844.453 9,92%
Pampa 176.496 2,07%
Pantanal 150.355 1,76%
27
Amrica do Sul
60%
Amrica do Norte
34%
Amrica Central
6%
Brasil
28% do Total
Austrlia e Oceania
6%
Europa
7%
sia
32%
frica
9%
Amricas
46%
Brasil
12% do Total
I.1.5 Recursos hdricos
O Brasil tem posio privilegiada no mundo, em
relao disponibilidade de recursos hdricos. A va-
zo mdia anual dos rios em territrio brasileiro
de cerca de 180 mil m
3
/s. Este valor corresponde a
aproximadamente 12% da disponibilidade mundial
de recursos hdricos, que de 1,5 milhes de m
3
/s
(SHIKLOMANOV, 1998). Se forem levadas em conta
as vazes oriundas em territrio estrangeiro e que in-
gressam no pas (Amaznica 86.321 mil m
3
/s; Uru-
guai 878 m
3
/s e Paraguai 595 m
3
/s), a vazo mdia
total atinge valores da ordem de 267 mil m
3
/s (18% da
disponibilidade mundial).
O Brasil considerado rico em termos de vazo
mdia por habitante, com cerca de 33 mil m
3
/hab/
ano, mas apresenta uma grande variao espacial e
temporal das vazes. A Regio Hidrogrca Ama-
znica, por exemplo, detm 74% dos recursos h-
dricos superciais e habitada por menos de 5%
da populao brasileira. A menor vazo mdia por
habitante observada na regio hidrogrca Atln-
tico Nordeste Oriental, com mdia inferior a 1.200
m
3
/hab/ano. Em algumas bacias dessa regio so re-
gistrados valores menores que 500 m
3
/hab/ano.
Destacam-se ainda, na condio de regies com
pouca disponibilidade relativa, algumas bacias das
regies hidrogrcas Atlntico Leste, Parnaba e So
Francisco. Na poro semi-rida dessas regies, onde
o fenmeno da seca tem repercusses mais graves,
a gua um fator crtico para as populaes locais.
A presena dos audes para o armazenamento de
gua e regularizao das vazes dos rios intermi-
tentes fundamental e estratgica para o abasteci-
mento humano, dessedentao de animais, irriga-
o e demais usos.
Grco 1: Distribuio da gua doce supercial no mundo
Fonte: Adaptado de UNESCO
Grco 2: Distribuio da gua doce supercial no continente americano
Fonte: Adaptado de UNESCO
28
1
medida que o rendimento econmico aumenta, assiste-se igualmente a um incremento da cobertura mdia, no acesso gua potvel e
saneamento. Mas, mesmo os rendimentos econmicos nacionais relativamente elevados, coexistindo com padres inquos de distribuio,
no garantem elevadas taxas de cobertura entre as populaes pobres. No Brasil, 20% da populao mais rica goza de um acesso a gua e
saneamento em nveis amplamente comparveis aos registrados nos pases ricos. Entretanto, 20% dos mais pobres registram taxas de cober-
tura mais baixas do que no Vietn. O preo da gua potvel reete um princpio de injustia muito simples: quanto mais pobre se , mais se
paga. PNUD - Relatrio do Desenvolvimento Humano 2006 - A gua para l da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da gua - Braslia,
novembro de 2006, p. 51-52.
I.2 Contexto socioeconmico
O Brasil uma Repblica Federativa, composta
pela unio de 26 estados, um Distrito Federal e 5.563
municpios, regida por trs poderes (Judicirio, Execu-
tivo e Legislativo), obedecido o princpio da autono-
mia entre a Unio, os estados e os municpios.
I.2.1 Aspectos demogrcos
O pas abriga uma populao de 184,2 milhes
de habitantes (projetada para 2005), o que correspon-
de a uma densidade demogrca de 22 hab/km
2
. Ao
longo dos ltimos anos, o crescimento demogrco
tem diminudo o ritmo, que se manteve alto at a d-
cada de 1960. As razes para a reduo do ritmo de
crescimento demogrco relacionam-se com a urba-
nizao (84,3% dos brasileiros vivem em cidades) e a
industrializao, alm de incentivos reduo da na-
talidade. Embora a taxa de mortalidade no pas (0,8%)
tenha cado bastante desde a dcada de 1940, a taxa
de natalidade (2,1%) caiu ainda mais. A pirmide
etria brasileira apresenta-se, como nos demais pa-
ses em desenvolvimento, larga na base e estreita no
cume. A populao jovem (at 14 anos) constitui mais
de um tero do total. Entretanto, nas ltimas dcadas
tm aumentado o percentual de idosos e adultos e
diminudo a percentagem de jovens. Essa mudana
deveu-se ao aumento da expectativa de vida e dimi-
nuio das taxas de mortalidade e de natalidade.
De modo geral, a maioria da populao brasileira
concentra-se na faixa do territrio contgua ao litoral.
Nas Regies Norte e Centro-Oeste, observa-se uma
concentrao relativamente forte de pessoas apenas
nas capitais dos estados. Tambm se observa forte ten-
dncia para a formao de grandes centros urbanos,
inclusive em regies mais afastadas do litoral. Segundo
o censo demogrco de 2000, dos 5.561 municpios
ento existentes, apenas 31 tinham mais de 500 mil
habitantes isto , quase 28% da populao brasileira
, enquanto mais de 50% dos brasileiros viviam em ci-
dades com populao superior a cem mil habitantes.
No interior do Nordeste, observam-se ndices mais
prximos da mdia nacional apenas em algumas re-
gies da Bahia, especialmente no sudoeste do estado.
Nas Regies Sudeste e Sul, destacam-se os Estados de
So Paulo e do Rio Grande do Sul, respectivamente.
A distribuio populacional do pas , por sua vez,
bastante desigual, havendo concentrao da popula-
o nas zonas litorneas, especialmente do Sudeste,
da Zona da Mata nordestina e da Regio Sul. As reas
de menor densidade populacional situam-se nas Re-
gies Norte e Centro-Oeste.
I.2.2 Estrutura produtiva
A formao da riqueza nacional (magnitude e
estrutura) e os padres de distribuio da renda so
aspectos importantes no desenho de estratgias para
o gerenciamento dos recursos hdricos. A primeira
porque aponta para tendncias de demandas desse
recurso no futuro, bem como para as polticas e as
aes necessrias ao seu suprimento e conservao.
Os padres de renda porque permitem aferir o grau
de eqidade observado no uso social da gua, forte-
mente relacionado com os padres de concentrao
da renda no mbito de cada sociedade.
1

Segundo estimativa do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, o agronegcio representa
34% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, 37%
dos empregos, 43% das exportaes nacionais, sendo
o superavitrio entre os demais setores exportadores
do Brasil. A previso do Ministrio que aos atuais
62 milhes de hectares cultivados no pas se somaro
outros 30 milhes de hectares nos prximos 15 anos,
cedidos somente por reas de pastagem, graas ao
desenvolvimento tecnolgico e ao aumento da pro-
dutividade da pecuria.
O Brasil responde por trs quintos da produo in-
dustrial da economia sul-americana e participa de di-
29
versos blocos econmicos e fruns, como o Mercosul,
o G-22 e o Grupo de Cairns. Seu desenvolvimento
cientco e tecnolgico, aliado a um parque industrial
diversicado e dinmico, atrai empreendimentos ex-
ternos. Os investimentos diretos nos anos 2000 esto
sendo, em mdia, da ordem de US$ 20 bilhes/ano,
contra US$ 2 bilhes/ano da dcada anterior. O Brasil
comercia regularmente com mais de uma centena
de pases, sendo 74% dos bens exportados manufa-
turados ou semimanufaturados. Os maiores parceiros
so: Unio Europia (com 26% do saldo); EUA (24%);
Mercosul e Amrica Latina (21%); e sia (12%). Um
setor dos mais dinmicos nessa troca o de agrone-
gcio, que mantm h duas dcadas o Brasil entre os
pases com maior produtividade no campo.
I.2.3 Valor do PIB e participao regional
Segundo dados divulgados pelo IBGE, o Produ-
to Interno Bruto a preos de mercado, para o ano de
2005, alcanou R$ 1.937,6 bilhes, sendo R$ 1.728,5
bilhes referentes ao Valor Adicionado a preos bsi-
cos e R$ 209,1 bilhes aos Impostos sobre Produtos,
apresentando um crescimento de 2,3% em relao ao
ano de 2004. Dentre os componentes do Valor Adi-
cionado, a agropecuria registrou R$ 145,8 bilhes,
a indstria, R$ 690,6 bilhes, e os servios, R$ 985,3
bilhes. O PIB per capita, a preos correntes, denido
como a diviso do total do PIB pela populao resi-
dente, atingiu R$ 10.520,00 em 2005. O crescimento
real do PIB per capita em 2005 atingiu 0,8%.
2

As regies mais pobres do pas Norte e Nordeste
ganharam algum espao, em detrimento do Sudeste
e do Sul. Na Regio Norte, o Estado do Amazonas tem
preponderncia com o plo industrial de Manaus,
que teve uma expanso de 11,5% do seu PIB em re-
lao a 2004, elevando para 5,3% sua participao
no PIB nacional. O Nordeste, favorecido pela insta-
lao de indstrias leves (alimentos e vesturio), pela
expanso em 52% da rea agrcola plantada (soja, no
Maranho, no Piau e na Bahia), pela indstria au-
tomobilstica instalada na Bahia e pelos programas
assistenciais do governo, ampliou sua participao
na formao do PIB nacional de 13,8% para 14,1%.
O Sudeste perdeu 0,3% e cou com 54,9% nessa par-
ticipao; o Sul recuou 0,4% e cou com 18,2%; o
Centro-Oeste estacionou em 7,5%.
I.2.4 Padro de distribuio da renda e ndice de
Desenvolvimento Humano
A concentrao da renda continua em nveis ele-
vados, com uma tendncia tnue desconcentrao,
sob o aspecto inter-regional. caracterstica do Bra-
sil, nesta parte do continente americano, a forte con-
centrao da populao, da atividade econmica e
da renda numa poro do territrio nacional relati-
vamente pequena. Com 11% do territrio brasileiro,
a Regio Sudeste concentra cerca de 43% da popu-
lao e 56% do poder de compra do pas, enquanto
a Regio Norte, que corresponde a 45% do territrio
nacional, detm 8% da populao brasileira e apenas
4,5% do poder de compra. Por sua vez, a Regio Nor-
deste, que abriga 28% da populao brasileira, detm
apenas 14,4% do poder de compra.
A distribuio entre classes de renda segue o pa-
dro evolutivo dos ltimos anos. Com efeito, segundo
os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domi-
clios (PNAD) do IBGE, durante o perodo 2001-2004
a renda dos 20% mais pobres cresceu cerca de 5%
ao ano, enquanto os 20% mais ricos perderam 1%.
Entretanto, nesse mesmo perodo, houve a queda de
1% na renda per capita, e o Produto Interno Brasil
no cresceu signicativamente. A explicao para a
reduo dessas desigualdades, ainda que lenta, est
nos programas de transferncia de renda encabeados
pelo Bolsa Famlia. Tendo em conta, porm, que mais
de dois teros dos rendimentos das famlias brasilei-
ras provm do trabalho assalariado, h necessidade
de crescimento da economia e do mercado de traba-
lho para que se verique uma redistribuio da renda
com equanimidade e consistncia.
No que concerne ao ndice de Desenvolvimento
Humano, desde 1990 o Brasil est entre os 177 pases
avaliados. Mas entre 2003 e 2004 o Brasil caiu uma
posio, passando da 68 para a 69 (0,792). No obs-
tante essa queda, o pas melhorou o indicador relativo
distribuio de renda.
2
Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/Indicadores de Volumes e Valores Correntes outubro/dezembro de 2005.
30
I.3 Contexto das relaes internacionais
Uma breve anlise da insero e da importn-
cia dos recursos hdricos brasileiros no cenrio e no
contexto das relaes internacionais aponta para
questes relevantes e singulares, principalmente no
que se refere ao continente sul-americano. O primei-
ro ponto de destaque remete relevncia geopolti-
ca dos recursos hdricos na Amrica do Sul, uma vez
que denem a maior parte das fronteiras brasileiras.
O segundo ponto refere-se localizao estratgica
do Brasil em termos dos recursos hdricos regionais:
encontra-se a jusante em relao bacia Amaz-
nica, onde cerca de oitenta auentes drenam suas
guas para terras brasileiras; e a montante da bacia
do Prata, que congrega os pases mais desenvolvidos
do continente.
Portanto, a posio geogrca brasileira e a rele-
vncia da malha hdrica continental nas polticas de
desenvolvimento dos pases da regio justicam, por
si s, a importncia que o pas confere ao tema da
gesto integrada dos recursos hdricos, de modo geral,
e s questes afetas s guas fronteirias e transfron-
teirias, em particular.
O Brasil tem participado ativamente dos mais
importantes fruns e iniciativas internacionais que
tratam dos recursos hdricos, nas diferentes verten-
tes tcnicas e polticas da abordagem de temas, tais
como a universalizao do acesso gua, a conser-
vao e a gesto dos recursos ante os problemas am-
bientais que os afetam, a importncia econmica e,
principalmente, o papel desses recursos nas polticas
de desenvolvimento.
Buscando fortalecer essa posio no cenrio in-
ternacional, o Brasil signatrio das mais importantes
convenes e declaraes internacionais que tratam di-
reta ou indiretamente da questo dos recursos hdricos,
dentre as quais a Declarao do Milnio, a Agenda 21,
a Conveno das Naes Unidas sobre Diversidade
Biolgica, a Conveno de Ramsar, a Conveno-Qua-
dro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima e a
Conveno das Naes Unidas de Combate Deserti-
cao. No contexto das relaes bilaterais, de modo
anlogo, o Brasil tem buscado fortalecer sua posio,
principalmente no continente sul-americano, procu-
rando contribuir para uma anlise mais ampla dos pro-
blemas e dos desaos da gesto dos recursos hdricos
na regio que resulte em uma efetiva articulao e em
benefcios mtuos dos pases.
Neste esforo nacional de contemplar e priorizar o
tema de recursos hdricos no contexto internacional, o
Brasil tem considerado como instrumentos importan-
tes: i) buscar estabelecer relao de cooperao com
os pases vizinhos a partir de um compartilhamento
das informaes tcnicas e de apoio ao fortalecimen-
to da capacitao tcnica das instituies; ii) priorizar
aes e projetos que contemplem as bacias dos rios
fronteirios e transfronteirios; e iii) contribuir com a
discusso da gesto integrada dos recursos hdricos,
seja no aprimoramento de suas polticas internas, seja
na expanso de suas experincias e prticas de gesto.
Ainda no contexto das relaes internacionais, lci-
to esperar que o GEO Brasil Recursos Hdricos contribua
para o monitoramento dos Objetivos de Desenvolvimen-
to do Milnio, acordados por 189 pases na Cpula do
Milnio das Naes Unidas, ocorrida em setembro de
2000, e para que se atinjam as metas internacionais con-
sideradas relevantes para o tema de recursos hdricos.
Neste cenrio, os recursos hdricos tm papel fun-
damental no desenvolvimento socioeconmico, de
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31
modo geral, e na busca do cumprimento de quatro
dos Objetivos da Cpula do Milnio, de modo par-
ticular: Objetivo 4 reduzir a mortalidade infantil;
Objetivo 5 melhorar a sade materna; Objetivo 6
combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; e
Objetivo 7/Meta 10 reduzir pela metade, at 2015,
a proporo da populao sem acesso permanente e
sustentvel a gua potvel e esgotamento sanitrio.
Ao se constituir em um instrumento de informao
sobre a questo dos recursos hdricos no Brasil, este do-
cumento certamente poder contribuir para que o pas
possa exercer um destacado papel poltico e tcnico no
cenrio internacional, amparado por ser signatrio de
todos os importantes acordos ambientais internacionais,
por deter parte signicativa dos recursos hdricos do pla-
neta e, mais ainda, por ter a possibilidade de participar
e contribuir em iniciativas regionais e globais que garan-
tam a proteo dos recursos hdricos, tanto na esfera das
agncias do Sistema das Naes Unidas como na esfera
das relaes bilaterais com outros pases.
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O Brasil em Sntese Fontes
Localizao: Amrica do Sul
Pases vizinhos:
Guiana, Venezuela, Suriname, Guiana Francesa, Uruguai, Argentina, Paraguai,
Bolvia, Peru, Colmbia
IBGE (2000)
Climas do Brasil:
Equatorial, tropical, tropical de altitude, tropical atlntico ou tropical mido,
subtropical e semi-rido
http://www.suapesquisa.
com/clima/cwwlima-
brasil.gif
rea total:
Porcentagem da
Amrica Latina:
8.514.876,599 km2
47%
IBGE (2000)
Biomas brasileiros:
Amaznia
Cerrados
Mata Atlntica
Caatinga
Pampa
Pantanal
4.196.943 km
2
2.036.448 km
2
1.110.182 km
2
844.453 km
2
176.496 km
2
150.355 km
2
49,29% do Brasil
23,92% do Brasil
13,04% do Brasil
9,92% do Brasil
2,07% do Brasil
1,76% do Brasil
IBGE (2006)
Populao: 182.060.108 hab.
Homens: 88.673.733
Mulheres: 93.386.375
Urbana: 152.711.363
Rural: 31.677.257
IBGE (2005) - PNAD
Unidades da
Federao:
Municpios:
26 estados e 1 Distrito Federal
5.563
IBGE (2001)
http://www.brasil.gov.
br/pais/
Regies poltico-administrativas:
Norte:
rea: 3.869.637 km
2
Porcentagem do Brasil: 45,3%
Populao: 12.900.704 habs (7,6% do total)
Urbana: 9.014.365
Rural: 3.886.339
Estados: Acre, Amazonas, Roraima,
Par, Rondnia, Amap, Tocantins
Estados: 7
Municpios: 449
Fontes: IBGE (2000)
http://www.ibge.gov.br
Nordeste:
rea: 1.561.177 km
2
Urbana: 32.975.425
Rural: 14.766.286
Estados: Maranho, Piau,
Cear, Rio Grande do Norte,
Bahia, Sergipe, Paraba, Alagoas,
Pernambuco
Estados: 9
Municpios: 1.792
Centro-Oeste:
rea: 1.612.077 km
2
Urbana: 10.092.976
Rural: 1.543.752
Estados: Distrito Federal, Gois,
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul
Estados: 3; 1 DF
Municpios: 463
Sudeste:
rea: 927.286 km2
Urbana: 65.549.194
Rural: 6.863.217
Estados: Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Esprito Santo; So Paulo
Estados: 4
Municpios: 1.188
Sul:
rea: 577.214 km2
Urbana: 20.321.999
Rural: 4.785.617
Estados: Paran, Santa Catarina, Rio
Grande do Sul
Estados: 3
Municpios: 1.668
rea plantada: 49 milhes/ha na safra 2004/2005 http://www.ibge.gov.br/
Rebanho bovino: 205 milhes de cabeas em 2004
Ministrio da
Agricultura, Pecuria e
Abastecimento e IBGE
Produo de gros: 113,892 milhes de toneladas na safra 2004/2005 http://www.ibge.gov.br/
Produto Interno
Bruto (PIB):
R$ 1,9 trilho em 2005
http://www.brasil.gov.br/
pais/indicadores/cat_eco/
categoria
Supervit: US$ 44,7 bilhes em 2005
Taxa de
analfabetismo:
11,2% entre pessoas com 15 anos de idade ou mais em 2004
33
Parte II
Panorama geral dos
recursos hdricos no Brasil
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II.1 Regies hidrogrcas do Brasil
Com a nalidade de orientar, fundamentar e im-
plementar o Plano Nacional de Recursos Hdricos,
foi instituda a Diviso Hidrogrca Nacional em
Regies Hidrogrcas (Mapa 2). Constitui regio hi-
drogrca o espao territorial brasileiro compreen-
dido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias
hidrogrcas contguas, com caractersticas naturais,
sociais e econmicas homogneas ou similares, com
vistas a orientar o planejamento e o gerenciamento
dos recursos hdricos.
1

1
Resoluo n 32 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de 15 de outubro de 2003.
RO
MT
MS
PR
SC
RS
MG
SP
RJ
ES
BA
TO
GO
PA
AC
AP
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
DF
RR
AM
RH Amaznica
RH Atlntico Nordeste Oriental
RH Atlntico Nordeste Ocidental
RH Atlntico Leste
RH Atlntico Sudeste
RH Atlntico Sul
RH So Francisco
RH Parnaba
RH TocantinsAraguaia
RH Uruguai
RH Paraguai
RH Paran
Mapa 2: As 12 regies hidrogrcas e a diviso poltico-administrativa do Brasil
Parte II | Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil
35
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Amaznica
Tocantins - Araguaia
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 20 40 60 80 100 120
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 1.000 2.000 3.000 4.000
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Tendo por base essa referncia espacial, analisa-se
aqui, de forma sinttica, as disponibilidades, usos de
gua e seus conitos, permitindo ressaltar similarida-
des e diferenas, de forma agregada.
2

II.1.1 Informaes bsicas
3

A regio hidrogrca Amaznica a de maior ex-
tenso territorial, seguida pela do TocantinsAraguaia
e pela do rio Paran (Grco 3). Esta ltima, porm,
apresenta a maior populao, seguida pela do Atln-
tico Sudeste e pela do Atlntico Nordeste Oriental
(Grco 4). Para efeitos de comparao, a densidade
demogrca certamente mais adequada (Grco 5).
Por esse critrio, as trs ltimas regies apresentam
as maiores densidades, porm com a ordem alterada:
Atlntico Sudeste, Atlntico Nordeste Oriental, Atln-
tico Sul e Paran detm as maiores densidades, e Ama-
znica, Paraguai e TocantinsAraguaia, as menores.
2
Estudo de Consolidao dos Procedimentos Metodolgicos na Elaborao do Relatrio de Conjuntura de Recursos Hdricos/Relatrio Final
RF/Estruturao da Base de Dados. Agncia Nacional de guas. Estudos realizados pela empresa TC/BR Tecnologia e Consultoria Brasileira
S.A. Braslia: ANA, SPR, 2005. 118 p.
3
Os dados apresentados referentes s regies hidrogrcas brasileiras foram obtidos em estudo posterior queles que subsidiaram a elaborao
do Plano Nacional de Recursos Hdricos, sendo, portanto, mais atualizados at o momento (novembro de 2006).
Grco 3: Superfcie (1.000 km
2
)
Grco 4: Populao (1.000 habitantes)
Grco 5: Densidade demogrca (hab./km
2
)
Grco 6: Taxa de urbanizao (%)
36
A taxa de urbanizao, dada pelo percentual da
populao que vive em cidades em relao ao total
de habitantes, supera os 50% em todas as regies,
reetindo o acelerado processo de migrao cam-
pocidade observado no pas a partir dos anos 1940
(Grco 6). Esse processo mostrou-se mais acentuado
em razo da industrializao e de padres produtivos
e de vida mais modernos, de comando urbano, nas
regies hidrogrcas do Paran, do Atlntico Sudeste,
do Atlntico Sul e do Paraguai, nas quais o percen-
tual supera os 80%. Mesmo na regio do Paraguai,
de baixa densidade populacional, elevada a taxa
de urbanizao, mostrando que a populao relativa-
mente rarefeita se concentra em cidades. Com taxas
de urbanizao inferiores a 70% esto, em ordem de-
crescente, as regies Atlntico Leste, Uruguai, Ama-
znica, Parnaba e Atlntico Nordeste Ocidental, com
a menor concentrao urbana (Tabela 1).
II.1.2 Disponibilidade e demanda de gua
A seguir, apresentam-se alguns parmetros hidro-
lgicos de disponibilidade hdrica supercial das ba-
cias hidrogrcas, tais como: vazo mdia de longo
perodo, vazo com permanncia 95% e valores es-
peccos obtidos pela diviso desses parmetros pela
rea de cada regio (Tabela 2). Apresenta-se tambm
uma estimativa preliminar das reservas subterrneas
explotveis, considerando os aqferos porosos situ-
Tabela 1: Informaes bsicas sobre as regies hidrogrcas brasileiras
Regies
rea
(1.000 km
2
)
Populao
total
(1.000 hab.)
Densidade
demogrca
(1.000 hab./
km
2
)
Populao
urbana
(1.000 hab.)
Populao
rural
(1.000 hab.)
Taxa de
urbanizao
(%)
Amaznica 3.870 7.806 2 5.267 2.539 67%
TocantinsAraguaia 922 7.178 8 5.331 1.847 74%
Atlntico Nordeste
Ocidental
274 5.302 19 3.023 2.279 57%
Parnaba 333 3.729 11 2.299 1.429 62%
Atlntico Nordeste
Oriental
287 21.465 75 16.243 5.222 76%
S. Francisco 639 12.796 20 9.435 3.361 74%
Atlntico Leste 388 13.996 36 9.778 4.218 70%
Atlntico Sudeste 215 25.245 118 22.721 2.525 90%
Atlntico Sul 188 11.634 62 9.882 1.752 85%
Uruguai 175 3.834 22 2.624 1.210 68%
Paran 880 54.670 62 49.493 5.177 91%
Paraguai 363 1.887 5 1.599 289 85%
Brasil 8.533 169.542 20 137.695 31.847 81%
37
ados nas bacias sedimentares e uma aproximao da
recarga mdia anual,
4
com base na diferena entre a
precipitao pluvial subtrada pela evapotranspirao
na rea de recarga de cada sistema (Mapa 3).
5

Para estimar as reservas subterrneas explotveis
em cada regio hidrogrca distribuem-se os mon-
tantes de cada sistema aqfero entre essas regies,
considerando aproximadamente as respectivas reas
superpostas. Essas reservas no podem ser somadas
s disponibilidades hdricas superciais, pois so exa-
tamente elas que sustentam as vazes nos perodos
de estiagem. Os valores de disponibilidade hdrica
supercial resultam, portanto, da drenagem natural
dessas reservas subterrneas. Tambm no cabe res-
tringir geogracamente a possibilidade de uso das
reservas explotveis apenas s reas de recarga dos
aqferos, como se fez nas estimativas. Embora se-
jam nessas reas onde se apresentam condies mais
propcias para locao dos poos, existem casos em
que as explotaes ocorrem em partes connadas do
aqfero como, por exemplo, em alguns poos do
Guarani, entre outros e que podem estar em outra
regio hidrogrca. Tambm no correta a suposi-
o de que o sistema aqfero um meio homogneo
e contnuo, pois pode apresentar compartimentos no
comunicantes entre si.
4
MMA/ANA (2005). Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia, 123 p.
5
Nessas estimativas, consideraram-se como reservas explotveis, de forma conservadora, apenas 20% dessas recargas.
Tabela 2: Parmetros hidrolgicos das regies hidrogrcas brasileiras
Regies
Vazo
mdia
Q
med
(m/s)
Vazo
especca
mdia
(l/s/km
2
)
Disponibilidade
hdrica Q
95%
(m/s)
Disponibilidade
hdrica
especca 95%
(l/s/km
2
)
Reservas
subterrneas
explotveis
(m
3
/s)
Reservas
subterrneas
explotveis
especcas
(l/s/km
2
)
Amaznica 131.947 34,1 35.402 9,1 1.643 0,42
Tocantins
Araguaia
13.624 14,8 2.517 2,7 327 0,36
Atlntico
Nordeste
Ocidental
2.683 9,8 328 1,2 287 1,05
Parnaba 753 2,3 290 0,9 20 0,06
Atlntico
Nordeste
Oriental
779 2,7 32 0,1 12 0,04
S. Francisco 2.850 4,5 854 1,3 222 0,35
Atlntico
Leste
1.492 3,8 253 0,7 48 0,12
Atlntico
Sudeste
3.179 14,8 989 4,6 11 0,05
Atlntico Sul 4.174 22,3 624 3,3 173 0,92
Uruguai 4.121 23,6 391 2,2 323 1,85
Paran 11.452 13,0 4.021 4,6 943 1,07
Paraguai 2.368 6,5 785 2,2 85 0,24
Brasil 179.422 21,0 46.486 5,4 4.095 0,48
38
Furnas
Jandara
Serra Grande
SoSebastio
Beberibe
Motuca
Tacaratu
Misso
Velha
Inaj
Serra Geral
Alter doCho
Itapecuru
Solimes
Bauru-Caiu
Poti-Piau
Parecis
Urucuia-Areado
Bambu
Barreiras
Guarani
Marizal
Exu
Boa Vista
Corda
Cabeas
Ponta
Grossa
Au
Barreiras
Comparando-se os parmetros apresentados (Gr-
cos 7 a 12), a regio Amaznica destaca-se em qua-
se todos os parmetros, sendo a reserva subterrnea
explotvel a exceo, em razo dos altos valores de
evapotranspirao potencial da regio. Quanto aos
indicadores relacionados com as retiradas de gua
em cada regio hidrogrca, os quocientes dessas
retiradas totais divididas pelas vazes com 95% de
permanncia, ou pelas vazes mdias, permitem ava-
liar a criticidade do balano hdrico em cada regio.
O quociente entre as retiradas totais e a rea (ou o n-
mero de habitantes) ilustra a intensidade espacial do
uso de gua e a apropriao de gua pela populao
como um todo (Tabela 3).
Mapa 3: Sistema aqferos brasileiros e estimativas de suas reservas explotveis
Sistema aqfero
Reserva
explotvel (m
3
/s)
Solimes 896,3
Alter do Cho 249,5
Boa Vista 32,4
Parecis 464,8
Jandara 6,1
Au 2,1
Itapecuru 214,8
Corda 9,2
Motuca 3
PotiPiau 130
Cabeas 7,2
Serra Grande 12,7
Barreiras 217
Beberibe 0,4
Marizal 7,2
So Sebastio 8,2
Inaj 0,3
Tacaratu 2,9
Exu 0,6
Misso Velha 0,2
UrucuiaAreado 236,4
Bambu 40,3
BauruCaiu 587,9
Serra Geral 746,3
Guarani 161,1
Ponta Grossa 29,1
Total 4.094,6
Fonte: MMA/ANA (2005). Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia, 123p.
39
0 0,5 1,0 1,5 2,0
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 2 4 6 8 10
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 10.000 30.000 20.000 40.000
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 10 20 30 40
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 20 40 60 80 100 120 140
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 7: Vazes mdias (1.000 m
3
/s)
Grco 8: Vazes especcas (l/s/km
2
)
Grco 9: Disponibilidades hdricas com permanncia de
95% (m
3
/s)
Grco 10: Disponibilidades hdricas especcas com
permanncia de 95% (l/s/km
2
)
0 500 1000 1500 2000
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 11: Reservas subterrneas explotveis (m
3
/s)
Grco 12: Reservas subterrneas explotveis especcas
(l/s/km
2
)
40
As regies hidrogrcas do Paran e do Atlntico
Sul destacam-se como as maiores, enquanto as regi-
es do Parnaba e do Atlntico Nordeste Ocidental
apresentam as menores retiradas de gua (Grco 13).
Evidencia-se, em seguida, a situao crtica da regio
do Atlntico Nordeste Oriental, na qual a vazo com
permanncia 95% prxima a zero, por causa da in-
termitncia de seus cursos de gua (Grco 14).
Para avaliar-se adequadamente a situao em que
se dispe de regularizao de vazes em reservat-
rios, cujo limite superior a vazo mdia de longo
perodo, deve-se comparar as relaes entre as retira-
das e essa vazo mdia (Grco 15). A regio hidro-
grca do Paran prepondera quanto ao uso de gua,
enquanto as regies Atlntico Nordeste Ocidental,
Parnaba e Paraguai apresentam as menores deman-
das. A criticidade do suprimento pode ser observada
na regio Atlntico Nordeste Oriental, comparando-
se as retiradas com a vazo de 95% de permanncia e
com a mdia (Grcos 14 e 15).
Nas demais regies, os balanos hdricos, neste n-
vel de agregao espacial, parecem favorveis. Quan-
do considerada a retirada de gua por rea (km
2
),
as regies hidrogrcas do Atlntico Sul, do Uruguai
e do Atlntico Sudeste destacam-se (Grco 16). Por
m, quando a referncia a populao, as regies do
Uruguai, do Atlntico Sul e do So Francisco prepon-
deram (Grco 17).
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Tabela 3: Retirada de gua nas regies hidrogrcas brasileiras
Regies
Retirada
total
(m/s)
Retirada
total / Q
95%
(%)
Retirada
total / Q
med
(%)
Retirada
total/rea
(l/s/km
2
)
Retirada total
/populao
(l/hab./dia)
Amaznica 47 0,1 0,04 0,01 518
TocantinsAraguaia 51 2,0 0,37 0,06 611
Atlntico Nordeste Ocidental 16 4,9 0,60 0,06 262
Parnaba 19 6,6 2,54 0,06 443
Atlntico Nordeste Oriental 168 526,3 21,62 0,59 678
So Francisco 148 17,3 5,18 0,23 996
Atlntico Leste 67 26,6 4,50 0,17 415
Atlntico Sudeste 170 17,1 5,34 0,79 580
Atlntico Sul 237 38,0 5,68 1,26 1.762
Uruguai 149 38,1 3,61 0,85 3.353
Paran 478 11,9 4,17 0,54 755
Paraguai 19 2,4 0,80 0,05 865
Brasil 1.568 3,4 0,87 0,18 799
41
Grco 14: Retirada total de gua (% da disponibilidade
com 95% de garantia)
1.500 0 500 1.000 2.000 2.500 3.000 3.500
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 100 200 300 400 500
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
II.1.3 Usos mltiplos
Sob este aspecto, a regio do Paran prepondera
em todos os usos, exceto na irrigao, na qual apare-
ce em terceiro lugar (Tabela 4). A do Atlntico Sudeste
apresenta usos relevantes no abastecimento humano
urbano e industrial devido a suas grandes metrpoles.
As regies do Atlntico Nordeste Oriental, do Atln-
tico Leste e do So Francisco apresentam usos huma-
nos rurais considerveis, uma vez que seus processos
de migrao rural para as cidades foram menos inten-
sos. A irrigao suplementar destaca-se nas regies do
Atlntico Sul e do Uruguai, especialmente por causa
do arroz irrigado por inundao, alm da regio do
Paran, devido a outros tipos de cultura.
0% 100% 200% 300% 400% 500% 600%
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 13: Retirada total de gua (m
3
/s)
Grco 15: Retirada total de gua (% da vazo mdia)
Grco 16: Retirada total de gua por rea (l/s km
2
)
Grco 17: Retirada total de gua por habitante (l/hab./dia)
42
Em um segundo grupo, ocorre a irrigao como
alternativa de superao da seca em regies semi-ri-
das, no Atlntico Nordeste Oriental e no So Fran-
cisco. Finalmente, a demanda animal destaca as regi-
es hidrogrcas do Paran, do TocantinsAraguaia e
Amaznica, resultante da intensa atividade pecuria,
dentre outras (Grcos 18 a 22).
Sob uma anlise comparativa, a regio hidrogrca
Amaznica destaca-se pela eqidade entre os usos hu-
mano urbano, de irrigao e animal, algo que se repe-
te no TocantinsAraguaia, embora a irrigao aparea
com maior destaque nesta segunda (Grco 23). O uso
animal nessas trs regies notvel, somente superado
proporcionalmente na regio do Paraguai.
Por seu turno, a regio do Atlntico Nordeste Oci-
dental apresenta o destaque do uso humano urbano,
evidenciando sua baixa dinmica econmica susten-
tada pelo uso da gua. As do Parnaba, do Atlntico
Nordeste Oriental e do So Francisco mostram a rele-
vncia da irrigao como alternativa para superao
da baixa disponibilidade de gua decorrente do clima
semi-rido. O Atlntico Leste mostra o equilbrio en-
tre o uso humano urbano e a irrigao. No Atlntico
Sudeste nota-se a distribuio dos usos entre o huma-
no urbano, a indstria e a irrigao, nesta ordem. No
Atlntico Sul e no Uruguai destaca-se enfaticamente
o uso para irrigao do arroz. A regio do Paran
comparvel do Sudeste na distribuio dos usos de
gua, embora nela a indstria se iguale ao uso hu-
mano urbano. Finalmente, na regio hidrogrca do
Paraguai o destaque o uso animal, derivado da agro-
pecuria.
til anlise a formulao de um ndice de ati-
vidade econmica sustentada pelo uso da gua, a
partir dos percentuais dos usos para ns produtivos
irrigao, indstria e criao animal , comparados
soma dos consumos humanos, urbano e rural (Gr-
co 24).
6
Os resultados evidenciados pelo uso deste
indicador mostram que, na regio Amaznica e no
TocantinsAraguaia, existe um equilbrio entre o uso
na irrigao e na criao animal, com prepondern-
cia do primeiro. Essa situao inverte-se no Atlntico
Nordeste Ocidental, com menor intensidade de uso,
evidenciando, uma vez mais, a baixa intensidade das
atividades econmicas usurias de gua nesta re-
gio. Nas regies do Parnaba, do Atlntico Nordeste
Oriental e do So Francisco, a irrigao prepondera,
com propores crescentes, com a indstria, de forma
mais tmida, seguindo tendncia anloga.
No Atlntico Leste prepondera a irrigao, seguida
pela criao animal. As regies do Atlntico Sudeste
e do Paran so as nicas em que a indstria baseada
no uso da gua prepondera sobre as demais ativida-
des econmicas, com a irrigao apresentando inten-
sidade prxima. As regies hidrogrcas do Atlntico
Sul e do Uruguai apresentam a grande prepondern-
cia da irrigao como atividade econmica, sendo a
atividade industrial na primeira mais intensa do que
na segunda. A regio do Paraguai a nica em que a
atividade de criao animal prepondera sobre as de-
mais, seguida da irrigao, tendo a indstria baixa in-
tensidade, superando, entre todas as regies, apenas a
do Atlntico Nordeste Ocidental e a da Parnaba.
O abastecimento de gua alcana um percentual
importante, com as regies do Paran, do So Francis-
co, do Uruguai e do Atlntico Sul, superando os 90%
de cobertura; a situao mais precria nas regies do
Atlntico Nordeste Oriental, do Tocantins-Araguaia e
Amaznica (Tabela 5 e Grco 25). A coleta de es-
gotos, entretanto, apresenta considervel decincia.
As regies com maiores coberturas Paran e Atlntico
Sudeste no atingem 70%. Outro contraste signi-
cativo ocorre entre as regies do So Francisco, com
cerca de 45% de coleta, e a do Atlntico Sul, com
coleta abaixo de 30%. Com menos de 10% de cober-
tura encontram-se as regies Amaznica, Tocantins
Araguaia, Atlntico Nordeste Ocidental e Parnaba,
em ordem decrescente.
6
O percentual de 100% atingido quando uma atividade produtiva tem um uso igual ao consumo humano.
43
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* Uso animal: inclui dessedentao, higiene e demais usos de gua para permitir a atividade de criao
Tabela 4: Usos de gua nas regies hidrogrcas brasileiras
Regies
Humana urbana Humana rural Industrial Irrigao Animal*
(m/s) (%) (m/s) (%) (m/s) (%) (m/s) (%) (m/s) (%)
Amaznica 14,1 30% 3,2 7% 2,9 6% 13,8 29% 12,8 27%
Tocantins
Araguaia
12,5 25% 2,0 4% 2,0 4% 19,6 39% 14,7 28%
Atlntico
Nordeste
Ocidental
8,1 50% 2,6 16% 0,8 5% 1,8 11% 2,8 17%
Parnaba 6,1 32% 1,3 7% 0,5 3% 8,9 47% 2,3 12%
Atlntico
Nordeste Oriental
42,6 25% 5,9 4% 15,1 9% 100,6 60% 4,2 2%
So Francisco 25,9 18% 4,3 3% 15,4 10% 93,9 64% 8,0 5%
Atlntico Leste 26,8 40% 5,1 8% 5,7 8% 22,1 33% 7,5 11%
Atlntico Sudeste 77,6 46% 3,6 2% 44,2 26% 39,4 23% 4,8 3%
Atlntico Sul 32,4 14% 2,4 1% 28,4 12% 168,2 71% 5,8 2%
Uruguai 7,8 5% 1,6 1% 4,1 3% 128,0 86% 7,3 5%
Paran 159,7 33% 7,8 2% 159,9 33% 116,6 24% 33,5 7%
Paraguai 5,3 28% 0,3 2% 0,5 3% 4,2 22% 8,6 46%
Brasil 418,9 27% 40,1 3% 279,5 18% 717,1 46% 112,3 7%
44
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
1 0 2 3 4 5 6 7 8
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
15 0 5 10 20 25 30 35
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 50 100 150 200
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 50 100 150
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 18: Demanda humana urbana (m
3
/s)
Grco 19: Demanda humana rural (m
3
/s)
Grco 20: Demanda industrial (m
3
/s)
Grco 21: Demanda de irrigao (m
3
/s)
Grco 22: Demanda animal (m
3
/s)
45
Humana urbana Humana rural Industrial Irrigao Animal
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
A
m
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30%
25%
50%
32%
25%
18%
40%
46%
14%
15%
33% 28%
2%
3%
46%
24%
7%
1%
5%
1%
12%
71%
2%
2%
26%
23%
3%
8%
8%
33%
11%
3%
5%
4%
9%
2%
7%
3%
12%
16%
5%
11%
17%
39%
29%
6%
29%
27%
22%
2%
33%
10%
64%
60%
47%
4%
4%
7%
3%
86%
Grco 23: Distribuio dos usos da gua nas regies
46
Irrigao Indstria Animal
0% 200% 100% 400% 600% 800% 1000% 1200% 1400%
Amaznica
TocantinsAraguaia
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 24: ndices de atividade econmica baseada no uso da gua
Tabela 5: Cobertura de servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos urbanos
Regies ndice urbano de abastecimento de gua (%) ndice urbano de coleta de esgotos(%)
Amaznica 63% 9%
TocantinsAraguaia 68% 8%
Atlntico Nordeste
Ocidental
70% 7%
Parnaba 85% 4%
Atlntico Nordeste
Oriental
84% 24%
So Francisco 94% 45%
Atlntico Leste 89% 35%
Atlntico Sudeste 88% 61%
Atlntico Sul 90% 27%
Uruguai 93% 16%
Paran 95% 67%
Paraguai 88% 19%
Brasil 89% 54%
47
Abastecimento de gua Coleta de esgotos
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Amaznica
TocantinsAraguaia
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
II.1.4 Poluio das guas
Praticamente todos os usos de gua geram resdu-
os que, ao serem lanados direta ou indiretamente nos
corpos hdricos, em cargas superiores s capacidades
naturais de assimilao, alteram adversamente suas
qualidades, ocasionando a poluio. Os quadros crti-
cos relacionados qualidade de gua no pas eviden-
ciam esse problema, sendo reconhecidos como seus
principais agentes os esgotos de origem urbana, indus-
triais, os euentes de atividades intensivas de criao
animal e de atividades extensivas da agricultura.
No obstante a relevncia desse problema e o desa-
o que encerra para uma gesto eciente dos recursos
hdricos, so poucas as estimativas de carga de poluen-
tes lanadas nos corpos hdricos, o que diculta a apre-
sentao de um panorama espacialmente abrangente,
considerando todas as regies hidrogrcas do pas.
A nica exceo refere-se a estimativas da poluio
domstica, que podem ser realizadas tendo como base
taxas de gerao de resduos por habitante, apesar da
grande impreciso resultante desse mtodo. So apre-
sentados a seguir os valores estimados na publicao
usada como referncia, com as cargas de poluio or-
gnica domstica em cada regio hidrogrca medidas
em termos da Demanda Bioqumica de Oxignio de 5
dias, ou a DBO
5
(Tabela 6). E tambm esses resultados,
seja em termos absolutos, seja em relao s disponibi-
lidades de gua, referidas vazo com permanncia de
95% ou vazo mdia (Grcos 26 a 28).
Grco 25: Cobertura de servios de saneamento bsico nas reas urbanas das regies hidrogrcas brasileiras
Tabela 6: Carga de poluio domstica nas regies hidrogrcas brasileiras (DBO
5
/dia)
Regies
Poluio domstica
(t DBO
5
/dia)
Poluio domstica/ q
95%
(g DBO
5
/m
3
)
Poluio domstica / q
med
(g DBO
5
/m
3
)
Amaznica 280 0,09 0,02
TocantinsAraguaia 283 1,30 0,24
Atlntico Nordeste Ocidental 164 5,79 0,71
Parnaba 120 4,79 1,84
Atlntico Nordeste Oriental 758 274,16 11,26
So Francisco 499 6,76 2,03
Atlntico Leste 411 18,80 3,19
Atlntico Sudeste 986 11,54 3,59
Atlntico Sul 502 9,31 1,39
Uruguai 136 4,03 0,38
Paran 2.178 6,27 2,20
Paraguai 75 1,11 0,37
Brasil 6.392 1,59 0,41
48
0 2 4 6 8 10 12
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0 50 100 150 200 250 300
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
II.1.5 Algumas concluses iniciais, sob a
perspectiva das regies hidrogrcas
Em uma primeira concluso, destaca-se o patri-
mnio hdrico brasileiro como uma vantagem com-
parativa que poder tornar-se um fator favorvel em
relao ao ambiente de competio internacional
caso venha a ser bem gerenciado, tanto em termos
da promoo de seus possveis usos quanto da sua
proteo e da harmonizao de conitos potenciais.
As anlises apresentadas permitem demonstrar que,
em termos agregados, apenas a regio hidrogrca do
Atlntico Nordeste Oriental enfrenta situao crtica
quanto ao balano hdrico. Obviamente, essa viso
agregada no permite identicar outras criticidades
que, certamente, ocorrem em sub-bacias de todas
as regies hidrogrcas, com a provvel exceo da
Amaznica.
Em adio, importante observar que existem
grandes contrastes entre as regies em termos de
rea, demograa, balanos hdricos, usos de gua em
quantidade e tipo e poluio hdrica domstica, tal
como os diferentes grcos apresentados permitem
constatar. Cabe alertar, porm, que os contrastes po-
dem ser bem mais expressivos caso sejam adotadas
divises com menor grau de agregao que o das re-
gies hidrogrcas.
Essa constatao permite concluir que a diviso
apresentada, em regies hidrogrcas, embora consi-
ga retratar espacialmente a variabilidade hidrolgica
do pas, no suciente para o enfrentamento dos
problemas de gesto de recursos hdricos, dadas as
suas extensas dimenses geogrcas e a diversidade
de situaes especcas e desaos que encerram.
Sendo assim, esto sendo traados outros recortes
espaciais para unidades de planejamento e para a
gesto dos recursos hdricos, inclusive com variaes
geogrcas que contemplem, para alm das variveis
hidrolgicas, a tipologia dos problemas a enfrentar,
os aspectos ambientais, a dinmica socioeconmica
e fatores de cunho poltico e institucional, todos inter-
venientes sobre a gesto dos recursos hdricos.
Com efeito, cumpre reconhecer que, dependendo
da natureza e da complexidade do problema, recor-
tes especcos podem tornar-se imperativos, seja pela
exigncia de maior amplitude de anlise ou de um
maior grau de aproximao, seja para questes que
revelem a preponderncia dos temas institucionais ou
dos desaos gerenciais.
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
Amaznica
A. Nord. Ocidental
Parnaba
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Leste
Atlntico Sudeste
Atlntico Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
Grco 26: Carga de DBO
5
(t DBO
5
/dia)
Grco 27: Carga de DBO
5
por disponibilidade de gua
com garantia 95% (g DBO
5
/m
3
)
Grco 28: Relao entre a carga de DBO
5
e a vazo
mdia (g DBO
5
/m
3
)
49
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50
II.2 Bases territoriais para a gesto dos
recursos hdricos
II.2.1 Contextualizao da gesto dos recursos
Hdricos
A abordagem de problemas de recursos hdricos
a partir das regies anteriormente descritas indis-
pensveis para a consolidao das disponibilidades e
para o planejamento da alocao das guas segun-
do demandas agregadas em pontos estratgicos de
balano e controle , embora necessria, est longe
de ser suciente para o adequado enfrentamento dos
problemas de gesto dos recursos hdricos.
Com efeito, no parece razovel que problemas
to diferenciados quanto os do Pantanal e aqueles da
regio metropolitana de So Paulo, ambos inseridos
na mesma bacia do rio Paran, sejam tratados sob
perspectivas similares. A complexidade da Grande
So Paulo por certo exige recortes distintos, no so-
mente em decorrncia da elevada densidade de suas
atividades urbano-industriais, como tambm pela di-
nmica especca que deve ser reconhecida em seus
problemas de gesto de recursos hdricos, em tudo
sobrepostos temtica do desenvolvimento urbano
uso e ocupao do solo, especialmente e con-
siderao dos aspectos sociais intervenientes com
destaque para os nichos de pobreza, recorrentes nas
regies metropolitanas brasileiras.
Em termos metodolgicos, para que se promo-
va, de fato, a gesto integrada de recursos hdricos
(GIRH), necessria a adoo de escalas com geo-
metrias variveis, segundo as diferentes perspectivas
de anlise, tanto espacial quanto setorial.
Tenso da sustentabilidade
Espao para exerccio da regulao ambiental
e de recursos hdricos
Espao para a regulao da prestao de servios por setores
usurios de gua, prestadores de servios pblicos
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Desenvolvimento Regional
Recursos Hdricos
como insumo
Meio Ambiente
gua como elemento
essencial aos
Ecossistemas
Figura 1: Contextualizao da gesto de recursos hdricos
51
Para tanto, a Figura 1 procura sistematizar o com-
plexo conjunto das articulaes imposto GIRH.
Da gura depreende-se que as questes ambientais
so suscitadas quando se pensa nas relaes de apro-
priao dos recursos naturais (gua tornada recurso
hdrico), empreendidas por determinada sociedade
sobre seu respectivo espao geogrco. Essas relaes
de apropriao, relacionadas a esforos para a pro-
moo do desenvolvimento regional, geram impactos
sobre o territrio (tenso da sustentabilidade), confor-
mando variveis supervenientes gesto dos recursos
hdricos, na medida em que os problemas de dispo-
nibilidade quantitativa e qualitativa das guas estaro
referidos demandas da produo e do consumo re-
gional e/ou a aspectos de conservao ou preservao
do meio ambiente.
Por outro lado, essas relaes de apropriao so
operadas por diferentes setores (saneamento, inds-
tria, irrigao, gerao de energia, navegao, lazer
e outros), caracterizando outras variveis, dessa vez
intervenientes na gesto dos recursos hdricos, algu-
mas das quais associadas prestao de servios
populao.
Para alm de aspectos relacionados necessria
coordenao regulatria (ecincia da prestao de
servios e na utilizao das disponibilidades hdri-
cas), essas articulaes apresentam mtuas sobrepo-
sies e interdependncias, uma vez que a gesto
de recursos hdricos deve perseguir, ainda que sob o
formato de diretrizes que a conformam, a compatibi-
lidade possvel com a natureza plena dos problemas,
em cada bacia hidrogrca, at o limite de abrigar
a complexidade de aes integradas pblico-privadas
de desenvolvimento regional, tornadas peculiares
pelas emergncias das questes relativas ao recurso
gua, exigindo, por essa razo, instrumentos e siste-
mticas de gesto tambm peculiares a cada regio-
problema.
Na perspectiva das variveis intervenientes (dos
usos mltiplos), importante destacar que no Brasil
dados recentes revelam que algo como 95% dos in-
vestimentos que afetam os recursos hdricos so em-
preendidos pelos setores usurios, restando apenas
5% a cargo das entidades diretamente responsveis
pela gesto das guas, nomeadamente Ministrio
do Meio Ambiente, sua Secretaria de Recursos H-
dricos (SRH) e a Agncia Nacional de guas (ANA).
Portanto, boa parte das diretrizes que devero nortear
programas e projetos de recursos hdricos ter origem
em interfaces setoriais.
Mais propriamente aos temas de desenvolvimento
regional que afetam a gesto dos recursos hdricos,
cabe particular destaque para as metodologias adota-
das no traado de cenrios internacional, nacional
e regionais , para os quais devem ser identicadas,
alm da multiplicidade de atores relevantes, as princi-
pais variveis crticas e as invarincias que persistem
em quaisquer dos cenrios que venham a ser consi-
derados para a quanticao das demandas futuras
por recursos hdricos. Como incertezas crticas que
condicionam os cenrios referidos merecem ateno:
o ritmo do crescimento econmico internacional;
a dinmica econmica nacional (modelo e ritmo);
o comportamento das principais atividades econ-
micas do pas (forma, ritmo, padro tecnolgico e
reas de expanso de fronteiras agrcolas, da irriga-
o, da pecuria, da indstria, da aqicultura e do
transporte);
a matriz energtica, em especial a construo de
novas usinas hidreltricas (quantidade, localizao
e padres ambientais e tecnolgicos);
a poltica de saneamento ambiental (ritmo e forma
da atendimento ao passivo ambiental e s deman-
das sociais, contidas e novas);
a institucionalizao da gesto integrada de re-
cursos hdricos (a efetividade da implantao do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, a elaborao e a implementao de pla-
nos de bacias, a integrao com as demais polticas
pblicas e a consistncia da participao social no
processo); e
as inverses em proteo e conservao de recur-
sos hdricos (volume de investimentos, localizao
e prioridades).
Em suma, o reconhecimento dos principais pro-
blemas que afetam as regies hidrogrcas do pas,
mesmo indispensvel, ainda no suciente. De fato,
para que se proceda a uma anlise objetiva sobre cada
possvel unidade de interveno e para a identica-
o de diretrizes regentes de programas e projetos,
preciso que os enfoques sobre a tipologia de proble-
mas considerem no somente os aspectos fsicos em
si, mas tambm variveis de cunho setorial e, princi-
52
palmente, institucional. Anal, no h diviso de ter-
ritrios entre os nveis de governo (ou seja, o territrio
no da Unio, dos estados ou dos municpios), mas
sim uma repartio constitucional de funes.
Em outras palavras, problemas que afetam rios de
domnio federal que cruzam reas urbanas exigem,
obrigatoriamente, intervenes voltadas ao uso e
ocupao do solo, inseridas na esfera das competn-
cias municipais.
II.2.2 Escalas e perspectivas espaciais de anlise
requeridas para o planejamento e a gesto de
recursos hdricos
Postas essas questes, para que as incertezas crti-
cas possam ser abordadas, diversas escalas espaciais
de anlise so requeridas para um bom planejamento
e para a apropriada gesto das guas, conforme ex-
posto a seguir.
Interferncias sobre os recursos hdricos advindas da
insero do pas no contexto macroeconmico global
Nesta escala devem ser reconhecidas vantagens
comparativas e demandas exgenas (do contexto ma-
croeconmico global) que afetam os recursos hdricos
no Brasil, como, por exemplo, exportaes de produ-
tos da agricultura irrigada (fruticultura e outros), que
funcionam como incentivos a determinados setores
usurios, reunindo potencial de inuenciar cenrios
futuros nas diferentes regies e em determinadas ba-
cias hidrogrcas.
No se trata de empreender estudos exaustivos
sobre a economia global, mas de considerar seletiva-
mente vetores que inuem sobre os setores usurios,
alterando as demandas sobre os recursos hdricos.
Assim, no somente a produo de gros e alimen-
tos, mas tambm a temtica da matriz energtica deve
ser considerada sob uma perspectiva global. De fato,
preos elevados do petrleo implicaro maiores incen-
tivos aos biocombustveis, com evidentes repercusses
sobre as fronteiras agrcolas do pas. Da mesma forma,
padres ambientais que venham a ser requeridos pelas
tecnologias de produo industrial devem inuir no
traado de cenrios de expanso das demandas seto-
riais pela gua como insumo produtivo.
Insero macrorregional do Brasil
Para esta escala, as bacias transfronteirias cons-
tituem o tema mais relevante, uma vez que os predi-
cados da gesto de recursos hdricos em determinado
pas podem afetar substancialmente as disponibilida-
des de outro(s).
o caso da bacia Amaznica, que rene dispo-
nibilidades de 131.950 m
3
/s em territrio nacional e
de 86.320 m
3
/s nos pases de montante (Venezuela,
Colmbia, Peru e Bolvia).
Para a bacia do rio da Prata, a situao inverte - se,
dada a territorialidade brasileira de contribuintes impor-
tantes, como as bacias do Paran e do Alto Paraguai.
Ademais, diagnsticos mais detalhados s pode-
ro reetir efetivas relaes de causalidade se forem
consideradas variveis situadas em territrios de pa-
ses vizinhos, seja em razo dos cursos dgua deni-
rem divisas internacionais, seja por contribuies de
montante para jusante.
Contexto nacional e cenrios prospectivos de de-
senvolvimento
As questes pertinentes escala nacional so par-
ticularmente afetas ao contexto e ao modelo de de-
senvolvimento socioeconmico adotado pelo pas, no
caso brasileiro entendido como sendo o da insero
internacional competitiva. Outra varivel relevante
nessa perspectiva espacial de anlise refere-se s ex-
pectativas de expanso econmica, a mdio e a longo
prazos, com manuteno de taxas de crescimento da
ordem de 4% a 5% ao ano.
Na seqncia, cabe indagar sobre quais os paradig-
mas aplicados perspectiva de desenvolvimento socio-
econmico, sendo desejvel que sejam conformados
pela busca de sustentabilidade, por arranjos institucio-
nais participativos e pela endogenia de fatores.
No entanto, cumpre observar que a dominncia
dessas caractersticas gerais modelo socioeconmi-
co, taxas de expanso e paradigmas adotados no
se aplicam de modo homogneo a todo o pas, no-
tadamente em razo das dimenses continentais do
Brasil, o que implica o reconhecimento de possveis
acentuaes nas disparidades regionais, reforando o
perl de concentrao relativa nas Regies Sudeste e
Sul do pas, que renem maior potencial endgeno
favorvel retomada de ciclos de expanso pela eco-
nomia nacional.
Portanto, essa perspectiva de anlise tambm trata da
identicao de tendncias internas que afetam os cen-
rios de desenvolvimento, inclusive com a abordagem dos
principais fatores e das variveis portadoras de futuro.
53
Com efeito, os estudos do Plano Nacional de Re-
cursos Hdricos (PNRH) demonstraram que operando
com cerca de 53 variveis, das quais 24 identicadas
como de maior motricidade e impacto, possvel an-
tecipar situaes potenciais nas quais a dinmica dos
problemas de recursos hdricos conferida por fatores
sob ou fora dos controles estabelecidos pelo sistema
de gesto. Quando sob controle, as diretrizes devem
pautar programas de natureza proativa; caso contrrio,
os programas devem assumir um vis preventivo ou de
atenuao de impactos socioambientais indesejados.
Evidentemente que o traado de cenrios regio-
nais prospectivos de desenvolvimento deve guardar
coerncia com as hipteses que estruturaram as an-
lises do contexto macroeconmico, assim como ter
por base de referncia os diagnsticos das regies hi-
drogrcas, j apresentados, assegurando sua mtua
coerncia.
Regies hidrogrcas brasileiras
Essa a escala convencional de abordagens em
recursos hdricos, contemplada com maior nfase pe-
los estudos e pelos diagnsticos sintetizados no item
II.1, com base nos cadernos regionais elaborados pelo
Plano Nacional de Recursos Hdricos.
Contudo, importante lembrar que grande parte
dos problemas de recursos hdricos nem sempre se
conforma geogracamente nos limites de bacias hi-
drogrcas, caracterizando temas de cunho local ou
amplitudes regionais mais abrangentes.
De fato, os prprios diagnsticos apresentados
para as regies hidrogrcas brasileiras revelam o
imperativo de maior desagregao espacial (segura-
mente, at bacias de segunda e, por vezes, de terceira
ordem) para que alguns dos problemas ganhem sua
real dimenso e foco, escapando das armadilhas de
parmetros mdios de disponibilidades e demandas,
indicadores de poluio e outras evidncias que se
diluem na abstrao de grandes espaos geogrcos.
Possveis unidades de interveno e planejamento
caracterizadas pela natureza ou pela tipologia de
problemas de recursos hdricos
O traado de possveis unidades de interven-
o deve pautar-se pelo reconhecimento de regi-
es homogneas, biomas e/ou de uma tipologia de
problemas, caracterizando certa uniformidade na
abordagem requerida tanto para a identicao de
diretrizes e polticas gerais quanto para a denio
das intervenes propriamente ditas que sejam de
interesse da GIRH.
Sob essa perspectiva, a nfase no estar na delimi-
tao da macrobacia, mas na abordagem exigida pelo
problema em questo, seja pela homogeneidade regio-
nal, que pode extrapolar fronteiras institucionais e/ou
hidrogrcas (entre estados e entre bacias), seja pela
dinmica ambiental ou de desenvolvimento regional.
II.2.3 Bases territoriais para o planejamento e
para a gesto dos recursos hdricos
Em convergncia com tal entendimento, estudos
recentes da ANA chamam a ateno para o traado
de bases territoriais requeridas para a gesto integra-
da dos recursos hdricos (GIRH), nos quais so pon-
derados mltiplos fatores hidrolgicos, ambientais,
socioeconmicos e poltico-institucionais , para
delimitar unidades geogrcas e explicitar possveis
prioridades para a gradativa e continuada implanta-
o do SINGREH, em convergncia com os recortes
espaciais adotados pelos estados, sob a tica de que
no se justica a adoo de alternativas institucionais
uniformes para todo o territrio nacional.
Assim, a metodologia proposta pela ANA, de modo
bastante exvel, permite que os recortes espaciais
sejam ajustados diferentes ponderaes dos fatores
que interferem na denio de unidades territoriais de
gesto, o que naturalmente repercute, de modo comple-
mentar, nas nfases adotadas para a implementao dos
instrumentos de gerenciamento dos recursos hdricos.
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54
A matriz apresentada contm a sistematizao
de tipologias, tal como proposta pela ANA, com os
modelos institucionais de complexidade crescente,
segundo a gravidade e a prioridade dos problemas
(Classes de A a D) e os respectivos instrumentos
de gesto a serem aplicados.
Ao m e ao cabo, quando tais avanos forem con-
substanciados, o traado resultante constituir o Mapa
de Gesto dos recursos hdricos no Brasil, por vezes
com a sobreposio entre unidades espaciais (menores)
com nfase em problemas locais e outras (mais abran-
gentes, at o limite das 12 regies hidrogrcas nacio-
nais) nas quais devem ser convergidas e coordenadas
polticas pblicas que afetam os recursos hdricos.
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Fonte: Mapa de aes de gesto por bacias hidrogrcas. ANA, outubro/2006
Matriz 1: Proposta de tipologia para sistemas institucionais e para instrumentos de gesto, segundo
escalas crescentes de gravidade e complexidade de problemas
Sistema de gesto Instrumentos e mecanismos de gesto de recursos hdricos
Classe
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Classe A
Classe B
Classe C
Classe D
55
Os estudos empreendidos pela ANA apresentam uma
proposta para adoo de uma base territorial de unidades
de planejamento e gesto dos recursos hdricos, bem como
uma tipologia para a gesto. Tal iniciativa enquadra-se no
contexto do detalhamento do subprograma I.4 do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, relativo aos estudos para a
denio de unidades territoriais para a instalao de mo-
delos institucionais e respectivos instrumentos de gesto de
recursos hdricos, cuja execuo se acha sob responsabili-
dade da ANA.
Box 1: Sobre o Mapa de Gesto dos recursos hdricos
A Lei das guas deniu a bacia hidrogrca como
unidade territorial para a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). No entanto, as
dimenses do pas, a diversidade das condies socioe-
conmicas, culturais e hidrogrcas, assim como os dife-
rentes domnios constitucionais dos corpos hdricos criam
a necessidade do estabelecimento de critrios de apoio
implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (SINGREH), no que tange denio
dessas unidades territoriais.
Nesse contexto, a proposta considera um diagnstico
dos aspectos hidroambientais, socioeconmicos e poltico-
institucionais no pas e a aplicao da denominada anlise
de clusters para a denio de alternativas de conglomera-
dos de unidades territoriais, considerando como base inicial
para a denio dessas unidades as 12 regies hidrogrcas
estabelecidas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH) e as unidades de planejamento e gesto de recursos
hdricos denidas no mbito dos estados federados. Para as
unidades de planejamento e gesto de abrangncia interes-
tadual, foi adotada uma tipologia com quatro classes dife-
renciadas que reetem diferentes graus de implementao
do SINGREH.
As unidades que abrangem somente o territrio de uma
Unidade da Federao no foram inicialmente classicadas,
entretanto identicou-se que algumas possuem caractersticas
que extrapolam as escalas local e estadual. Nessas unidades, a
Unio deve apoiar a ao dos estados para o avano na imple-
mentao dos instrumentos de gesto. O conceito de unidades
nacionais de planejamento e gesto engloba, portanto, no
somente as bacias hidrogrcas que possuem rios de domnio
da Unio, mas tambm aquelas que possuem apenas rios de
domnio estaduais e demandam um envolvimento institucio-
nal da Unio, considerando os aspectos socioeconmicos e
relativos gesto dos recursos hdricos.
Ao cumprir com os objetivos apresentados, buscam-se
a formulao e a implementao de um mapa de aes de
gesto por bacias e regies hidrogrcas para orientar as
aes da Unio na implantao do SINGREH e na imple-
mentao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos nas unidades nacionais de planejamento e gesto
de recursos hdricos. Consiste, assim, em uma proposta de
articular aes e susbsidiar decises do CNRH.
O Mapa de Gesto no constitui uma determinao uni-
lateral sobre arranjos institucionais e instrumentos de gesto
que devem ser instalados em cada bacia ou regio hidrogr-
ca, mas caracteriza uma avaliao institucional sobre as prio-
ridades que devem ser observadas e a consistncia das solu-
es a serem empregadas nas diferentes bacias e regies, sem
prejuzo ou limitao prvia s iniciativas locais que podem,
perfeitamente e de modo legtimo, avanar em relao s al-
ternativas inicialmente identicadas pelo Mapa de Gesto.
Fonte: Mapa de aes de gesto por bacias hidrogrcas. ANA, outubro/2006.
Piranhas-Au
Parnaba
Paraguai
Pirapanema
Iguau
Uruguai
S. Francisco
Amaznica
Tocantins/
Araguaia
Curimata (...)
Goiana (...)
Munda (...)
Vaza-Barris
Real / Piau-SE
Jequitinhonha/
Pardo
Mucuri/
Extremo Sul-BA
Itanas / So Mateus
Terra Seca
Tabapoana / Itapemirim
Paraba do Sul
Ribeira do Iguape/
Litoral Sul
Una / Jacupe
A = Monitoramento , Planej. Estratgico ,
Sist. de Informa es e Capacitao
C = (B) + Sistema de Outorga,
Fiscalizao e Cadastro
D= (C) + Comit, Plano de Bacia,
Agncia e Cobrana
Abrangncia Estadual B = (A) + Outorga , Fiscalizao e
Organismos de bacias em regies crticas
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II.3 Presses e impactos sobre os
Seguindo a abordagem conceitual exposta, este
item dedica-se apresentao de um recorte das
presses e dos impactos sobre os recursos hdricos no
Brasil, pautado pela seguinte tipologia:
recursos hdricos na regio Amaznica;
recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e plan-
cie do Pantanal;
demandas e disponibilidades hdricas nos Cerrados;
a problemtica da escassez de recursos hdricos no
semi-rido brasileiro;
problemas de recursos hdricos na zona da mata e
no litoral nordestino;
recursos hdricos em aglomerados urbanos e regies
metropolitanas;
gesto da zona costeira no sul e no sudeste brasileiro;
demandas para a gesto de recursos hdricos afe-
tados por atividades agropecurias extensivas e em
reas intensivas em agronegcios; e
gerenciamento de guas subterrneas.
De pronto, cumpre destacar a possibilidade de
sobreposio entre alguns dos recortes. A gesto de
recursos hdricos nos Cerrados, por exemplo, tambm
demanda ateno ao tema da agricultura extensiva, o
que implica, quando da denio de programas e pro-
jetos, a necessidade de convergncia entre as aes
identicadas para os diferentes recortes analisados.
necessrio ainda ressaltar que as abordagens
apresentadas tm a inteno explcita de evitar mer-
gulhos em diagnsticos exaustivos, reservando seus
esforos organizao da percepo
7
dos proble-
mas e das questes concernentes aos recursos hdri-
cos no Brasil, a partir da compreenso de sua natu-
reza, de seus principais elementos de dinmica e de
uma breve apreciao sobre as capacidades institu-
cionais disponveis nas diferentes regies, como vari-
veis essenciais orientao de aes destinadas ao
seu enfrentamento.
Assim sendo, a abordagem dos quadros de pro-
blemas e questes que segue ser efetuada mediante
assertivas e no por investigaes ou diagnsticos.
Trata-se de um procedimento metodolgico que apre-
senta diretamente as concluses, respaldando-as, so-
mente quando necessrio, em evidncias seletivamen-
te indicadas. Privilegia-se, dessa forma, o conceito de
problem-sheds
8
, considerado mais adequado ao tra-
ado de estratgias de interveno.
Recursos hdricos na regio amaznica
A Amaznia a regio brasileira de maior abun-
dncia em recursos hdricos, reunindo cerca de
74% das disponibilidades nacionais, que somam
algo como 48.314 m
3
/hab./ano. Essas disponibili-
dades decorrem tanto da populao rarefeita e da
precipitao mdia regional de 2.240 mm quan-
to das dimenses da bacia do rio Amazonas e de
seus principais auentes, no somente em territrio
nacional (com disponibilidades de 131.950 m
3
/s),
como tambm nos pases de montante (Venezuela,
Colmbia, Peru e Bolvia, responsveis por aportes
de outros 86.320 m
3
/s).
reconhecida a elevada importncia ambiental
da regio amaznica, dotada de enorme biodiversi-
dade. As ameaas (reais ou imaginrias) integridade
da Amaznia apresentam repercusso internacional,
notadamente em razo da exuberncia, da vastido
e, ao mesmo tempo, da fragilidade da oresta, assen-
tada, em toda a sua extenso territorial, em plancie
sedimentar dotada de camada orgnica delgada e
supercial, dependente da manuteno da cobertura
vegetal para sua auto-reproduo e para a estabilida-
de dos solos.
Ademais, segundo conceitos mais recentes, a re-
conhecida importncia da Amaznia est associada
aos servios ambientais prestados ao planeta Terra
em termos climticos, principalmente pela reserva e
pela difuso de umidade pela oresta e de captura
de gs carbnico, ambos com repercusses globais,
o que subsidiou proposta brasileira para que pases
desenvolvidos, em reconhecimento aos referidos
servios ambientais, se dispusessem a compensar
nanceiramente pases em desenvolvimento que em-
7
Percepo reconhecida como forma legtima de conhecimento, tal como formulado por Edgar Morin, O Mtodo, vol. IV.
8
GRIGG, N. S. Water Resources Management: Principles, Regulations and Cases. New York: McGran-Hill, 1996.
58
preendessem aes em favor da manuteno de suas
coberturas orestais.
Naturalmente, conceitos dessa ordem podem ser
aplicados em outros biomas e reas naturais, sempre sob
a perspectiva de reconhecer a importncia dos servios
ambientais prestados sociedade e ao planeta Terra.
H, hoje, elevados riscos ambientais envolven-
do a velocidade e a amplitude do desmatamento da
Amaznia, com repercusses potenciais associadas a
hipteses de alteraes climticas do planeta, assim
como signicativos interesses relacionados conser-
vao e explorao de sua reserva de biodiversida-
de, ainda pouco conhecida.
No que concerne utilizao dos recursos hdri-
cos, a regio amaznica caracteriza-se pelas baixas
densidades populacionais e pela ausncia de concen-
traes urbanas de grande porte, exceo de Ma-
naus (1,5 milho de habitantes em 2004, algo como
50% da populao do Estado do Amazonas) e da Re-
gio Metropolitana de Belm. No existem, portanto,
maiores limitaes relacionadas ao abastecimento
domstico, a no ser aquelas associadas disponi-
bilidade de gua de boa qualidade nas cercanias das
aglomeraes urbanas.
Como conseqncia, a importncia dos recursos
hdricos est basicamente relacionada caractersti-
ca de navegabilidade, com os maiores cursos dgua
constituindo-se nos principais corredores de transpor-
te e comunicao da regio. Deve-se tambm men-
cionar a pesca, no somente como meio de subsis-
tncia, mas tambm para ns de abastecimento de
mercados locais e das demais regies do pas.
Em face das vazes elevadas e da ocorrncia de
transies de planaltos para plancies, expressivo o
potencial de aproveitamento hidreltrico da regio.
Com efeito, grande parte do potencial hidreltrico
do Brasil encontra-se na Amaznia (cerca de 40%),
sendo, todavia, de apenas 1% a sua contribuio,
quando se considera a capacidade de gerao efetiva-
mente instalada, o que torna relevante o debate sobre
o aproveitamento desse potencial remanescente, par-
ticularmente em decorrncia da temtica de preserva-
o ambiental da regio.
Os problemas de contaminao hdrica so pon-
tuais e localizados, em cidades (esgotos domsticos
em Belm e Manaus, particularmente graves pela
contaminao dos igaraps) e em empreendimentos
de extrao mineral (deposio de slidos e de mer-
crio em garimpos) e orestal (desmatamentos, com
conseqente eroso e perda das camadas frteis su-
perciais do solo).
Cabe registrar que no trecho brasileiro da bacia,
a jusante, j aparecem traos de algumas das ativi-
dades desenvolvidas nos pases de montante, onde
se originam, por exemplo, problemas com mercrio
utilizado nos garimpos, alm de agroqumicos con-
servativos amplamente aplicados nas plantaes de
coca. H tambm preocupaes de natureza sanit-
ria. Vale lembrar que o clera se reintroduziu no pas,
na dcada de 1990, por meio da presena do vibrio
na Amaznia peruana.
Deve-se mencionar, ainda, com destaque no con-
texto regional, os problemas relacionados aos vetores
de doenas tropicais que dependem da gua em pelo
menos uma de suas fases de desenvolvimento (mal-
ria, entre outras).
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A bacia Amaznica tem uma enorme importncia na di-
nmica climtica e no ciclo hidrolgico do planeta. A bacia
representa quase 10% do estoque de gua supercial doce e
conseqentemente uma importante contribuio no regime
de chuvas e evapotranspirao da Amrica do Sul e do mun-
do. tambm uma das mais midas regies da Terra, com
pluviosidade mdia variando de 2.300 a 2.460 mm/ano-1
(FISCH, 2006; MOLINIER et al., 1996). Mudanas regionais
e globais tm provocado alteraes no clima e na hidrolo-
gia da regio. Notadamente, transformaes no uso do solo
com a converso de mais de 600.000 km
2
de orestas tro-
picais em pastagens e culturas agrcolas. De fato, o regime
de vazo desse sistema uvial relativamente pressionado
pela ao antrpica e est sujeito variabilidade interanual
e de longo prazo na precipitao tropical, o que resulta em
grandes variaes no escoamento supercial (MARENGO &
NOBRE 2001).
A reciclagem da evaporao e precipitao local pela
oresta responde por uma poro considervel da disponibi-
lidade hdrica regional, e como grandes reas da bacia esto
sujeitas a intensas alteraes de uso do solo, como perdas de
orestas midas densas para implantao de pastagens ou
cultivos perenes como a soja, existe uma importante preocu-
pao sobre como tais alteraes do uso do solo e da biomas-
sa podem afetar o ciclo hidrolgico na bacia Amaznica (cf.
MARENGO & NOBRE, 2001; FREITAS, 2005). Assim sendo,
alm da vulnerabilidade antrpica da bacia, que pode afetar
a evapotranspirao e o volume de sedimentos, ser cada
vez mais importante considerarmos a vulnerabilidade clim-
tica que poder sofrer a regio Amaznica e seus recursos
hdricos. Em outras palavras, em uma bacia com dimenses
continentais como a Amaznica torna-se importante a reali-
zao de estudos de previso e avaliao de vulnerabilidade
climtica e seus efeitos na precipitao, no gelo dos Andes,
no nvel do mar na foz do Amazonas, com destaque para a
avaliao das vazes auentes a regies de risco de cheias e
a disponibilidade hdrica nos perodos de eventos extremos
de seca, como o que ocorreu na bacia em 2005.
Esses cenrios sero fundamentais para a denio dos
riscos hidrolgicos e, portanto, para antecipar medidas de
adaptao conjunturais e estruturais de gesto da gua. Com
efeito, a mudana de temperatura pode levar a vrias outras
alteraes do meio ambiente, dentre elas, a intensicao
do ciclo hidrolgico global, o que provocar impactos so-
bre os recursos hdricos regionalmente. De fato, mudanas
diferenciadas de temperatura da atmosfera, dos continentes
e dos oceanos levam a mudanas de padres de presso
atmosfrica e de ventos. Portanto, poder-se-ia esperar mu-
danas nos padres de precipitao, conforme os modelos
matemticos de previso global do clima do Hadley Center
para 2050, que apresentam variaes mdias de 150 a 250
mm.ano-1 nas chuvas da regio. Alm disso, o nvel mdio
do mar escala mundial registrou um aumento mdio de 1
a 2 mm/ano no decorrer do sculo XX, o que pode alterar as
reas de inundao e de inuncia das guas marinhas no
teor de salinidade dos ecossistemas aquticos da Amaznia.
A ttulo de exemplicao dos riscos das alteraes re-
gionais nos recursos hdricos podem-se destacar os seguintes
pontos: 1) degelo dos Andes as geleiras esto se reduzindo
a um ritmo mais rpido do que previsto, como decorrncia
da intensicao do efeito estufa. O efeito de degelo, embo-
ra mais intenso na Antrtida, afeta as geleiras andinas, que
segundo alguns levantamentos j podem ter tido uma dimi-
nuio de mais de 20% nos ltimos vinte anos (ASUNCION,
2006); 2) variao do nvel do mar na bacia Amaznica a
faixa de variao das mars de at 10 m em certos locais,
portanto as correntes devidas s mars so importantes. Os
gradientes inferiores dos rios permitem s ondas se propa-
garem at 800 km rio acima. Problemas de salinizao no
tm sido relatados at o momento, mas destruio em larga
escala de manguezais na frente ocenica relatada no setor
norte. Isso pode ser uma tendncia de longo prazo ou so-
mente um fenmeno cclico, como descrito por Proust, et al.
(1988, apud MUEHE & NEVES, 1995) para a costa de man-
gue da Guiana Francesa. Para o setor sul, Franzinelli (1982,
apud MUEHE & NEVES, 1995) descreveu a presena de fa-
lsias em ativo processo de eroso na Praia de Atalaia em
Salinpolis. Falsias fsseis de at 7 m de altura so tambm
encontradas em muitas localidades em distncias de cerca
de 100 m do litoral, denindo um limite territorial dos poss-
veis efeitos de um aumento do nvel do mar; 3) inuncia da
temperatura na superfcie do mar (TSM) no regime de chuvas
da Amrica do Sul e Amaznia temperaturas da superfcie
do mar (TSM) tem sido um bom indicador para previso de
chuva sazonal graas ao papel do oceano no clima e pela
sua inrcia trmica. Muitos estudos usam as relaes entre
chuva, descarga e TSM nos oceanos tropicais para elaborar
previses. Regies tropicais que so plos de anomalias de
chuva relacionadas signicantes com o TSM so as regies
das plancies da Bolvia e circunvizinhas. Em relao s
anomalias de TSM do Oceano Pacco, as ocorrncias de El
Nio determinam eventos extremos de decincia de chuva
e, por conseqncia, baixas descargas nos rios da regio, so-
bretudo na parte norte oriental da Amaznia. J o fenmeno
Box 2: Vulnerabilidade climtica e antrpica dos recursos hdricos da bacia Amaznica
continuao
60
La Nia tem se caracterizado por uma anomalia de aumento
no volume das chuvas registrado em estaes pluviomtricas
na parte norte e central da Amaznia.
Existe tambm uma relao entre a alterao do volu-
me de chuvas da bacia Amaznica e a anomalia TSM do
Atlntico. No ano de 2005, entre os meses de setembro e
outubro, ocorreu uma importante seca na bacia Amaznica,
tendo sido decretado estado de calamidade pblica em di-
versos municpios da regio. De fato, nessa poca do ano
normal ter uma estao seca na bacia Amaznica de trs a
cinco meses, dependendo da regio, tambm denominada
na regio de vero Amaznico, que ocorre entre os meses
de maio e setembro. Todavia, segundo o Centro de Previso
do Tempo e Estudos Climticos (CPTEC/INPE) e o Instituto
Nacional de Meteorologia (INMET), no perodo de setembro
de 2004 a setembro de 2005 a temperatura da superfcie do
Mar (TSM) esteve entre 0,5C e 1,5C acima da mdia no
Oceano Atlntico Norte, ou seja, foi registrada a persistncia
de um aquecimento anormal. Esse fenmeno, possvel res-
ponsvel pela seca de 2005, acabou alterando as correntes
de massas de ar midas da Amaznia, principalmente em
parcelas importantes das bacias do rio Solimes, rio Negro,
rio Madeira, rio Juru, dentre outros. Entretanto, essa no
foi a pior seca j registrada nos rios da regio. Os dados
hidrolgicos demonstram que esta ocupa o quarto lugar em
relao s cotas mnimas do rio Negro em Manaus. A cota
mais baixa j registrada foi em 1963, cerca de 43 anos atrs,
quando foi registrada uma cota de 13,64 m no porto de Ma-
naus. Segundo a Agncia Nacional de guas (ANA), em 21
de outubro de 2005 o nvel na margem do rio Negro em
frente a Manaus estava em 14,41 metros.
importante destacar que com o aumento consider-
vel da populao amaznica nos ltimos quarenta anos o
impacto da seca se tornou mais signicativo. Somente no
Estado do Amazonas a seca de 2005 afetou mais de 914
comunidades, o que equivale a cerca de mais de 167 mil
habitantes ou 32 mil famlias, segundo a Secretaria Nacio-
nal de Defesa Civil. Todavia, embora no se tenha evidncia
cientca clara de que este aquecimento possa ter relao
com o aquecimento climtico do planeta, suspeita-se que
este fenmeno de aquecimento anormal das guas dos oce-
anos poder ter sua freqncia aumentada.
Fonte: Marcos Aurlio Vasconcelos de Freitas
9
9
Professor da COPPE/UFRJ, consultor do projeto GEF/PNUMA/OEA/OTCA Manejo Sustentvel e Integrado de Recursos Hdricos Transfron-
terios na Bacia Amaznica.
Recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e no
Pantanal
A bacia do Alto Paraguai, que drena a chamada
plancie pantaneira, abriga a maior rea mida do
planeta, o que lhe confere elevada importncia am-
biental, notadamente pela singularidade dos ecos-
sistemas que abriga e pelas interaes indissociveis
destes com a dinmica regional dos recursos hdricos,
caracterizada pelo represamento e pelo grande tem-
po de reteno das guas, pela reduo nos uxos de
jusante e pela elevada importncia da sazonalidade
(dimenso das cheias e durao dos perodos de estia-
gem), numa regio onde so relativas as disponibili-
dades hdricas derivadas de precipitao mdia anual
de 1.398 mm.
de se ressaltar a grande fragilidade desse ecos-
sistema, bastante dependente de alteraes nos uxos
e na qualidade das guas auentes plancie panta-
neira. Essa plancie rene elevados potenciais paisa-
gstico e turstico, com destaque para a biodiversidade
singular e expressiva. H quem considere serem essas
as principais funes que devam ser destinadas aos
recursos hdricos regionais.
No que tange s demais formas de utilizao de
suas guas, a bacia do Alto Paraguai caracteriza-se
pela baixa densidade populacional (cerca de 5 hab./
km
2
), com destaque de poucos centros urbanos de
mdio porte (Corumb, Cuiab e Aquidauana), sem
que se anotem problemas de monta com disponibili-
dades para o abastecimento domstico.
Ao lado disso, esses centros urbanos tm dinmi-
cas articuladas com base em amplo predomnio de
atividades primrias extensivas, principalmente a cul-
tura de gros e a pecuria de corte, decorrendo de
tais atividades demandas adicionais para a irrigao
e para a dessedentao de rebanhos (cerca de 30 mi-
lhes de cabeas, somente no Mato Grosso do Sul).
Nesse quadro, os principais problemas de recur-
sos hdricos na bacia do Alto Paraguai esto relacio-
nados: (i) expanso de novas fronteiras agrcolas
no planalto central brasileiro (ver Cerrados), onde se
formam as nascentes do Alto Paraguai rio Taquari,
continua
61
principalmente , resultando em problemas de run-off
rural com carreamento de slidos e de agroqumicos
conservativos; (ii) poluio associada aos centros
urbanos (esgotos domsticos, principalmente); (iii)
remoo de vegetao ciliar e pisoteamento das mar-
gens, para acesso do gado aos rios e crregos; (iv) a
focos de contaminao por atividades dispersas de
garimpo (slidos suspensos e mercrio); e (v) a altera-
es na dinmica qualiquantitativa das guas sobre os
ecossistemas pantaneiros.
Mais recentemente, cabe ressaltar a previso da
instalao de grandes projetos de infra-estrutura re-
gional, com elevados impactos potenciais sobre o
Pantanal, dentre os quais se deve mencionar: plo si-
derrgico nas vizinhanas de Corumb para aprovei-
tamento do gs natural boliviano; obras para viabili-
zar a hidrovia do Alto Paraguai para ns de transporte
dos produtos siderrgicos e de gros para exportao,
com interferncias de difcil previso nos nveis de
gua no Pantanal; e iniciativas para a construo de
diques de proteo e canais de drenagem em reas
destinadas ampliao da pecuria extensiva e do
plantio de gros.
Recursos hdricos nos Cerrados do Brasil Central
A regio do bioma denominado Cerrado refere-
se a uma extensa superfcie que ocupa grande parte
do planalto central do territrio brasileiro, espraian-
do-se sobre os Estados de Tocantins, Gois, sul do
Par, nordeste do Mato Grosso, Minas Gerais, norte
de So Paulo e oeste da Bahia, caracterizada por uma
precipitao mdia da ordem de 1.660 mm anuais,
sujeita a variaes sazonais importantes (perodos
pronunciados de chuvas intensas e estiagens severas
com quatro a cinco meses de durao), o que causa
situaes sazonais de baixa relativa na disponibilida-
de de recursos hdricos.
A rea possui grandes extenses de relevo pla-
no, facilitando a expanso de novas fronteiras agr-
colas, em especial de culturas extensivas dotadas de
elevado grau de mecanizao (gros, em geral, em
especial soja e milho), apoiadas na larga utilizao
das reservas hdricas regionais, com vistas elevao
da produtividade e da ecincia agrcola, por vezes
aplicando prticas de irrigao tambm em pastagens
destinadas s atividades pecurias complementares.
Por ocasio das estiagens sazonais, essa sobre-ex-
plorao dos recursos hdricos tem resultado em con-
itos de uso com o abastecimento pblico de gua,
ocorrendo tanto em importantes plos urbanos, como
no prprio Distrito Federal e nas cidades de Goinia,
Anpolis e Palmas, como em cidades de menor porte.
Ao mesmo tempo, por ocasio das chuvas intensas
surgem problemas de assoreamento e contaminao
por agroqumicos, agravados pela retirada sistemtica
da vegetao ciliar.
Em adio, a ausncia de tratamento dos euentes
urbanos implica problemas de poluio, notadamente
quando as cidades se localizam em divisores de guas
e nascentes, com menores disponibilidades para cap-
tao e volumes para diluio (caso reconhecido do
Distrito Federal, bacia do rio Descoberto). Como essa
regio se situa a montante dos principais rios brasilei-
ros, os problemas mencionados podero potencial-
mente impactar quase todo o pas (TUCCI, 2001).
O desenvolvimento dessa nova fronteira agrcola,
por seu turno, demanda vias alternativas para trans-
porte macio da produo regional, com destaque
para as possibilidades a serem abertas pela hidrovia
Araguaia-Tocantins, contemplando os produtores
com acesso privilegiado ao norte do pas (Par), tendo
em vista os mercados norte-americano e europeu.
Enquanto o rio Tocantins j se encontra alterado
por sucessivos aproveitamentos hidreltricos, o Ara-
guaia rene importante acervo ambiental, merecendo
cuidadosa avaliao dos impactos potenciais sobre o
meio ambiente decorrentes de seu eventual aproveita-
mento para gerao hidreltrica ou como hidrovia.
A problemtica de escassez de recursos hdricos no
semi-rido brasileiro
O semi-rido brasileiro estende-se pelos Estados
de Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambu-
co, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear e Piau. Ca-
racteriza-se pela escassez de recursos hdricos, com
precipitao anual mdia na casa dos 900 mm, che-
gando prxima a 400 mm no interior da Paraba, com
elevada variabilidade na distribuio espacial e tem-
poral de chuvas na regio (sazonalidade interanual),
acompanhada de limitaes nas possibilidades de ex-
trao de guas subterrneas em decorrncia tanto da
formao cristalino quanto da salobridade dos solos.
Essas caractersticas climatolgicas e hidrolgicas,
associadas conformao do relevo regional (que pro-
picia escoamentos para a vertente atlntica), do ori-
gem a uma rede hidrogrca na qual so recorrentes
62
cursos com nascentes intermitentes, em geral situadas
no planalto do serto semi-rido e nos trechos mdios
que comeam a estabilizar suas vazes aps vencer
o agreste, at assumir corpo e volume j prximos
de seu desge no litoral, ora ao leste (da Bahia ao
Rio Grande do Norte), ora ao norte brasileiro (do Rio
Grande do Norte ao Cear).
As condies climticas implicam diculdade de
disponibilizar gua a partir do simples armazenamen-
to em audes e reservatrios, no obstante seu expres-
sivo nmero regional, dada a signicativa evaporao
potencial, que supera os 2.000 mm anuais.
Esse panorama regional cindido pelo curso prin-
cipal do rio So Francisco, com nascentes e alguns
tributrios de porte em Minas Gerais, aliados gran-
de extenso territorial de sua bacia de contribuio
(638.000 km
2
), proporcionando-lhe perenidade e va-
zo sucientes para transpassar o semi-rido, possibili-
tando aproveitamentos mltiplos irrigao e gerao
de energia, principalmente , mesmo com as enormes
perdas devidas evaporao, pela amplitude dos espe-
lhos dgua dos reservatrios de usinas geradoras. Em
seu trecho inferior, o rio So Francisco conta com va-
zes regularizadas da ordem de 1.850 m
3
/s.
No obstante esse cenrio de adversidade climtica
e hidrolgica somada a solos de baixa fertilidade, per-
siste elevado contingente de populao dispersa na
regio, no meio rural ou em pequenos ncleos (cerca
de 30% dos quase 48 milhes de nordestinos), com
amplo predomnio dos estratos inferiores de renda.
Cabe notar que esse contingente rural se situa bem
acima da mdia nacional, hoje com taxa de urbaniza-
o de 81%, e muito mais acima dos nmeros da Regio
Sudeste, na qual a populao rural no chega aos 10%.
Quando no rural, a populao localiza-se em pe-
quenos ncleos do interior, sem que se verique, em
qualquer dos estados nordestinos, uma malha urbana
organizada
10
, em tipologia e hierarquia funcional, ca-
paz de ordenar espacialmente as demandas por servi-
os pblicos essenciais (sade, educao e moradia,
com destaque para saneamento bsico, na essenciali-
dade limitado ao abastecimento de gua potvel).
Sem embargo de alternativas de baixo custo para
fornecimento de gua potvel, cumpre reconhecer os
limites decorrentes da incipincia das atividades pro-
dutivas do semi-rido (problemas de emprego e renda),
restringindo a populao rural mera sobrevivncia,
quando possibilitada por meios alternativos como sis-
temas de poos de pequeno porte, barragens subterr-
neas e cisternas para captao das guas de chuva.
O quadro incipiente do desenvolvimento regio-
nal resulta na manuteno de um verdadeiro exr-
cito rural de reserva, em equilbrio instvel, susten-
tado por polticas compensatrias
11
, com elevado
potencial de migrao para as demais reas no pas
(So Paulo, em um passado recente, e metrpoles
regionais, atualmente), cuja permanncia implica
elevados custos sociais, seja para a populao em
si, sujeita misria absoluta e castigada pelas ad-
versidades regionais, seja em termos de gastos go-
vernamentais em programas recorrentes de cunho
assistencialista (carros-pipa, cestas bsicas e frentes
de emergncia).
O que se deduz, portanto, que a problemtica
dos recursos hdricos no semi-rido brasileiro con-
grega ambas as frentes: no gerenciamento da oferta
(estoques e transporte de gua) e na gesto da deman-
da (ordenamento espacial e ecincia na utilizao
de um recurso escasso), podendo a disponibilidade
de gua, embora necessria, no ser suciente para
imprimir dinmica economia regional, persistindo
uma questo subjacente de ordem social.
Problemas de recursos hdricos no litoral e Zona da
Mata do nordeste brasileiro
A primeira conseqncia do quadro descrito para
o semi-rido consiste na migrao da populao, em
percurso direto da rea rural para as grandes regies
metropolitanas do Nordeste e para outras de suas co-
nurbaes de maior porte (Fortaleza, Recife e Salva-
dor, alm de Natal, Joo Pessoa, Macei e Aracaju),
onde so notveis os problemas ambientais urbanos,
sempre associados concentrao de pobreza em fa-
velas e ocupaes irregulares, notadamente em reas
de risco, tais como alagados, encostas, vrzeas e mar-
gens de rios e crregos.
10
Esta assertiva atestada pela comparao de qualquer dos estados nordestinos diante de Santa Catarina, por exemplo, que conta com a rede
urbana mais bem distribuda do pas (nmero e populao de pequenas, mdias e grandes cidades).
11
Em muitas cidades e pequenos ncleos urbanos a aposentadoria constitui-se na principal fonte de renda regional.
63
Com efeito, a grande maioria da populao da Re-
gio Nordeste ocupa uma estreita faixa no superior
a 100 km do litoral, o que justica uma abordagem
especca de outras zonas costeiras do litoral brasilei-
ro.
12
Na Grande Recife, por exemplo, parte pondervel
da populao, prxima aos 3,5 milhes de habitantes,
reside em mais de seiscentas favelas, onde a renda fa-
miliar mdia no supera dois salrios mnimos.
Nessas reas, localizadas nos trechos perenizados
a jusante dos principais cursos dgua, com precipita-
es mdias de 1.120 mm, as disponibilidades hdri-
cas so comprometidas, geralmente, pela conjugao
de poluio urbana originada por esgotos domsticos,
disposio de resduos slidos e descargas industriais
no tratadas, sobre a qual se sobrepem cheias pe-
ridicas, amplicadas pela impermeabilizao cres-
cente do solo urbano. Em acrscimo, a contaminao
dos mananciais superciais seguida da sobre-explo-
rao de aqferos, caso no qual, novamente, Recife
constitui destacado exemplo negativo.
Dado o potencial turstico do litoral nordesti-
no, como alternativa importante para o desenvol-
vimento da regio, passam a ser economicamente
relevantes os problemas associados ausncia de
infra-estrutura sanitria, muitas vezes resultando
em comprometimento da balneabilidade de praias
e, quando menos, na perda de potencial paisagsti-
co (desge de lnguas negras e problemas de odor,
dentre outros).
Com pequenas variaes, esse quadro repro-
duzido tambm nos ncleos urbanos de mdio porte
que se desenvolvem no agreste e no serto (Campina
Grande - PB, Caruaru - PE, Feira de Santana - BA, Pe-
trolina - PE e Juazeiro - BA), originado focos localiza-
dos de poluio urbano-industrial, alguns dos quais,
por estarem a montante dos cursos dgua de vertente
atlntica, repercutem negativamente sobre as disponi-
bilidades hdricas das grandes concentraes litorne-
as (caso de Feira de Santana, que apresenta despejos
sobre o reservatrio de Pedra do Cavalo, manancial
da Grande Salvador).
Recursos hdricos em aglomerados urbanos e regies
metropolitanas
As Regies Sul e Sudeste contam com boas dis-
ponibilidades de gua, razoavelmente bem distribu-
das ao longo do ano, com ocorrncia espordica de
eventos crticos de expresso econmica (enchentes
e estiagens). A precipitao mdia anual da ordem
de 1.350 mm.
Igualmente, a hidrograa natural no apresenta
maiores obstculos s atividades humanas, distri-
buindo-se entre uma faixa mais estreita, com verten-
te atlntica, e outra, com maior extenso territorial,
auente bacia do rio da Prata.
No obstante tais predicados do meio ambiente
natural, so agudos os problemas de recursos hdricos
relacionados, principalmente, poluio urbano-in-
dustrial e s enchentes em cidades de grande e mdio
portes, problemas inequivocamente decorrentes das
caractersticas dos processos de urbanizao no Brasil.
Com efeito, a malha urbana do pas recebeu, em
um lapso de sessenta anos, algo como 110 milhes
de novos moradores, partindo de uma taxa de urbani-
zao da ordem de 35% na dcada de 1940 para os
84,3% na mdia nacional (IBGE, PNAD, 2005), pr-
ximos a 90% quando consideradas apenas as Regies
Sul e Sudeste.
Em seu conjunto, a includas as nordestinas, as
regies metropolitanas
13
representam cerca de 50%,
ou quase 68 dos 135 milhes dos habitantes das cida-
des brasileiras (IBGE, 2001), concentrados em apenas
160.000 km
2
do territrio nacional (menos de 2,0%
dos 8,5 milhes de km
2
), cabendo destacar que so-
mente a mancha, praticamente contnua, da Grande
So Paulo, partindo da Baixada Santista rumo conur-
bao campineira (ou seja, as trs regies metropo-
litanas formalmente institudas naquele estado), con-
12
Nos litorais das Regies Sudeste e Sul predominam ocupaes sazonais, caracterizando relativa ociosidade da infra-estrutura instalada,
demandada por interesses vinculados ao mercado imobilirio e s atividades tursticas (ver item especco).
13
So 23 as regies metropolitanas denidas em lei estadual, incluindo reas de expanso: Porto Alegre (RS); Florianpolis, Vale do Itaja e
Norte - Nordeste Catarinense (SC); Curitiba, Londrina e Maring (PR); So Paulo, Campinas e Baixada Santista (SP); Rio de Janeiro (RJ); Vitria
(ES); Belo Horizonte e Vale do Ao (MG); Goinia (GO); Braslia (DF); Macei (AL); Salvador (BA); Recife (PE); Natal (RN); Fortaleza (CE); So
Luiz (MA); e, Belm (PA).
64
centra 64,80% do Produto Interno Bruto (PIB) de So
Paulo, ou 27% do PIB do pas, em uma rea pouco
superior a 13.000 km
2
.
14
Nmeros igualmente impressionantes so obti-
dos mesmo quando se amplia o horizonte de anli-
se para o eixo urbano-econmico que une as duas
metrpoles nacionais Rio de Janeiro e So Paulo ,
margeando o rio Paraba do Sul, e ainda assim, caso
sejam considerados os movimentos mais recentes de
desconcentrao de segmentos industriais importan-
tes (parque automotivo, principalmente), articulando
quele eixo as regies metropolitanas de Curitiba (ao
sul) e de Belo Horizonte (a noroeste).
Embora a taxa anual de crescimento urbano do
pas tenha decado, dos 4,4% observados nas dca-
das de 1970-1980, para atualmente algo ao redor
de 2,1%, indicando alguma atenuao do uxo mi-
gratrio ruralurbano e importante queda na taxa de
fecundidade, o fato que a concentrao nas reas
metropolitanas e nas maiores aglomeraes urbanas
do pas, ainda que apresente alguns sinais recentes de
reverso, tende a manter seus impactos sobre o meio
ambiente, em geral, e sobre os recursos hdricos, em
particular.
Com efeito, no perodo 1991/1996 as cidades com
100 a 499 mil habitantes passaram a abrigar 11,3%
da populao total contra 10,7% em 1991; as cida-
des com 50 a 99 mil habitantes passaram de 5,4% a
9,1%, muitas dessas localizadas no entorno de reas
metropolitanas. J as cidades com mais de 500 mil
habitantes passaram de 35,2% para 35,7%.
15
Verica-
se essa tendncia mesmo nos estados com rede ur-
bana bem distribuda: Santa Catarina, por exemplo,
onde a concentrao crescente em Joinville, ou no
Paran, com a Regio Metropolitana de Curitiba reu-
nindo 56% do PIB industrial e mais de um tero da
populao do estado.
Em termos intra-regionais, o crescimento se d,
marcadamente, nas periferias e em enclaves (favelas e
cortios) ocupados pelos estratos inferiores de renda,
em que as taxas de crescimento chegam a superar a
marca de 15% ao ano, em contraponto relativa esta-
bilidade dos ncleos centrais (TUCCI et al., 2001).
O resultado das elevadas concentrao e veloci-
dade que marcaram e persistem neste processo (ainda
que atenuadas) reproduz, em grande medida, o qua-
dro de comprometimento do meio ambiente urbano,
descrito quando da anlise dos problemas predomi-
nantes na zona da mata e no litoral nordestinos. A-
nal, as metrpoles que l se desenvolveram compem,
reconhecidamente, com tintas sociais mais severas, o
retrato prprio das metrpoles brasileiras.
Esse quadro, vale repetir, caracteriza-se pela sobre-
posio de problemas na mesma poro de territrio,
em milhares de fontes poluidoras pontuais e dispersas,
como resultado da disposio de esgotos domsticos,
resduos slidos e euentes industriais no tratados,
mais gravemente em encostas, fundos de vale, alaga-
dos, vrzeas e beiras de rios e crregos, geralmente
ocupados de modo irregular por favelas e loteamentos
desconformes, congurando nichos onde se conjugam
pobreza urbana, ausncia de servios de infra-estrutura
bsica, degradao ambiental e comprometimento de
mananciais de abastecimento e lazer.
Ainda que as cidades do sul e do sudeste dete-
nham maior capacidade institucional, renda per
capita e potencial de arrecadao e investimento
16
,
convivem com importantes problemas de saneamento
ambiental urbano, notadamente com desaos que
concernem disponibilidade de recursos hdricos.
Em acrscimo poluio hdrica, agravaram-se,
tambm, os problemas recorrentes de inundaes que,
virtualmente, paralisam cidades como So Paulo e re-
sultam em custos que repercutem amplamente sobre
toda a sociedade, pela obstruo do trfego, perdas pa-
trimoniais e interrupo das atividades em geral.
Em uma abordagem genrica, destacam-se os se-
guintes fatores como os de maior expresso na deli-
mitao do quadro de problemas de recursos hdricos
nessas metrpoles: (i) os baixos nveis de tratamento
dos esgotos domsticos
17
, mesmo em cidades que lo-
graram superar os 90% na coleta de guas servidas
14
Dados aproximados, extrados do IBGE (2001) e de estudos sobre a Regio Metropolitana de So Paulo, para o Programa Mananciais, em
negociao com o Banco Mundial (2005).
15
Idem.
16
A renda per capita mdia nas cidades do interior paulista substancialmente superior do que a observada nas metrpoles do Nordeste; o
oramento da cidade de So Paulo o terceiro do pas, superando muitos dos principais estados.
17
Estima-se que algo como 90% das descargas de DBO nas grandes cidades sejam de origem domstica, contra apenas 10% industrial. Em
Contagem, na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, estes percentuais so respectivamente de 93% e 7%.
65
(interior paulista, principalmente), o que implica lan-
amentos in natura concentrados; (ii) a disposio ina-
dequada de resduos slidos, em lixes a cu aberto,
quando no a ausncia ou insucincia de coleta em
reas de difcil acesso natural ou sem vias de circu-
lao, particularmente em favelas e ocupaes irre-
gulares; (iii) a impermeabilizao crescente do solo
urbano, com reduo nos tempos de concentrao
e interferncia nas condies naturais de drenagem,
amplicando os efeitos de cheias a jusante, muitas
vezes sem alternativas viveis tcnica e/ou nan-
ceiramente para intervenes em macrodrenagem;
(iv) o comprometimento de mananciais prximos,
com escassez de disponibilidade hdrica em qualida-
de adequada; e (v) a mtua interdependncia entre
todos estes e outros fatores, em razo de condies
operacionais decorrentes dos prprios padres inade-
quados de urbanizao e de uso e ocupao do solo,
acarretando problemas para a prestao de diferentes
servios de interesse pblico, como, por exemplo, a
obstruo da rede de drenagem pelo lixo no coleta-
do, ligaes de esgotos em galerias de guas pluviais
(e vice-versa), inacessibilidade para O&M de redes e
servios, dentre as interferncias mais comuns.
Em adio, sabe-se que a carga potencial prove-
niente de run-off urbano igualmente relevante para
ns de controle da poluio hdrica, no obstante ser
pouco conhecida no presente e ainda ausente da pau-
ta prioritria das cidades brasileiras, lacuna que no
dever perdurar por muito tempo.
18

A identicao genrica dos fatores citados ante-
riormente, todavia, no torna trivial o desenho das solu-
es reclamadas para o saneamento ambiental urbano.
A mltipla e complexa combinao desses fatores,
diante de outras variveis de natureza geomorfolgi-
ca, peculiares a cada espao geogrco, bem como de
questes institucionais, socioculturais e econmicas,
exige esforos analticos e metodolgicos importan-
tes para o enfrentamento desses problemas, dentre os
quais a poluio hdrica e a preservao de mananciais
(qualidade versus escassez) ocupam lugares centrais.
Para problemas dessa ordem, os esforos metodo-
lgicos antes referidos no podero limitar-se ao o
que fazer?, mas tambm e muitas vezes, principal-
mente devero conferir destaque ao como fazer?.
Problemas de recursos hdricos na zona costeira do
sul e do sudeste
Excludas as regies metropolitanas de Vitria - ES,
Rio de Janeiro - RJ, Santos - SP, Joinville - SC, Porto
Alegre - RS e, em parte, tambm Florianpolis - SC,
todas lindeiras ao mar e com enquadramentos tpicos
das demais metrpoles do pas, os problemas da zona
costeira do Sul e do Sudeste reproduzem as decin-
cias de infra-estrutura sanitria j citadas e recorrentes
na malha urbana do pas, todavia com peculiaridades
importantes.
Uma peculiaridade notvel constituda pela re-
duzida populao residente e elevado uxo sazonal
19
,
o que implica alternncia de ociosidade e sobrecarga,
alm de problemas para seu nanciamento, quer no
aporte de capital, quer para ns de operao e ma-
nuteno.
Em adio, so reconhecidamente menores as
capacidades institucionais de municpios balnerios,
frgeis no exerccio de controles efetivos sobre o uso
e a ocupao do solo e submetidos a fortes presses
imobilirias, com danos sobre o ordenamento territo-
rial e a proteo de mananciais, reas de vrzeas, de
inundao natural, sujeitas eroso marinha ou que
meream cuidados especiais e de preservao perma-
nente (mangues, restingas e similares).
Por conseqncia, predominam padres predat-
rios de urbanizao, inclusive no que tange vertica-
lizao injusticada com perda de potencial paisags-
tico, muitas vezes ao arrepio da lei, sem que, nesses
casos, as emergncias associadas s carncias sociais
possam servir como justicativa.
As repercusses so conhecidas: perda de poten-
cial turstico, desvalorizao patrimonial e danos fre-
qentes associados a cheias urbanas e insucincias
no atendimento a servios de abastecimento de gua
(colapso freqente nas temporadas), coleta e trata-
mento dos esgotos domsticos (lnguas negras e odor
nas praias), coleta e disposio de resduos slidos,
dentre outros.
18
Estima-se que em So Paulo o aporte de nutrientes pela via difusa se aproxime de um tero da carga total, superando 40% na bacia do
reservatrio do Guarapiranga, manancial de abastecimento.
19
Fator de multiplicao de at vinte vezes sobre a populao residente.
66
Demandas para gesto de recursos hdricos afeta-
dos por atividades agropecurias axtensivas e em
reas intensivas em agronegcios
Graas s caractersticas hidrometeorolgicas fa-
vorveis, com precipitao mdia de 1.350 mm, bem
distribuda ao longo do ano, somadas ocorrncia de
solos de boa fertilidade, os estados do sul e do sudes-
te nesta ltima regio mais propriamente So Paulo
contam com uma agricultura dinmica, moderna
e diversicada: gros em geral (soja, milho e trigo),
caf, cana-de-acar, algodo e fruticultura
20
, resulta-
do de um longo processo associado ao prprio hist-
rico da ocupao do territrio nacional, s facilidades
de transporte e aos ciclos econmicos que marcaram
o desenvolvimento do pas.
J no incio do sculo passado (dcada de 1930),
a expanso das fronteiras agrcolas, capitaneada pelo
vetor dominante da cafeicultura, propiciava a ocupa-
o do sudoeste paulista, do norte e noroeste parana-
ense, em um processo planejado e muito veloz que
marcou a fundao da prpria rede urbana de apoio
quela cultura de exportao.
21

Nas dcadas seguintes (1950 e 1960), movimen-
to similar, porm mais atenuado, ocorria a partir da
colonizao promovida pelos gachos, a oeste de
Santa Catarina e a sudoeste do Paran, espraiando-se
at Mato Grosso do Sul. J nos anos 1970, amplia-se
o movimento at atingir as novas fronteiras agrcolas
que chegam hoje aos cerrados e fustigam a regio
amaznica (Mato Grosso, Rondnia e Tocantins).
o esgotamento das fronteiras de expanso agr-
cola do sul e do sudeste o fator determinante dos pro-
blemas de recursos hdricos hoje observados na zona
rural dessas regies. Por certo que existem conitos
importantes localizados na bacia do rio Uruguai, no
Rio Grande do Sul, em razo dos volumes expressi-
vos necessrios ao cultivo de arroz por inundao,
demandando, inclusive, barragens para regularizao
de vazes.
22
Contudo, a irrigao extensiva no cons-
titui o maior problema observado.
23
Predominam os
impactos de plantios at a beira dos cursos dgua,
com remoo quase completa da cobertura vegetal,
inclusive da mata de preservao ciliar, com vistas
a explorar todo o potencial disponvel nos terrenos,
o que signica elevada mecanizao e aragem dos
solos, uso intensivo de agroqumicos (pesticidas e fer-
tilizantes), colheitas sazonais sucessivas e desconside-
rao pelos impactos ambientais decorrentes de tais
procedimentos.
Esse panorama geral, posto sobre uma estrutura
fundiria na qual ainda expressiva a presena de pe-
quenas e mdias propriedades (comparativamente ao
Mato Grosso do Sul, por exemplo)
24
, complemen-
tado pela estreita vinculao das culturas primrias
com a agroindstria alimentar (portanto, de comando
urbano) partindo dos derivados de soja at os produ-
tos de origem animal , o que resulta na presena de
enclaves especializados em seu processamento (clus-
ters e cadeias produtivas do agronegcio), em torno
dos quais gravitam pequenos e mdios produtores,
com problemas srios de lanamentos concentrados
de despejos animais, caso reconhecido das criaes
de sunos no oeste de Santa Catarina e no sudoeste
do Paran.
Dentre as repercusses mais graves relacionadas
a esse conjunto de atividades, anotam-se: (i) a perda
das camadas superciais dos solos
25
, em ciclo vicioso
de menor fertilidade e uso mais intensivo de nutrien-
tes; (ii) o assoreamento decorrente nos cursos dgua,
com elevao da turbidez devida a slidos suspensos;
(iii) a contaminao por agroqumicos, inclusive con-
servativos; (iv) a poluio das guas por dejetos de
animais in natura; e (v) a elevao generalizada dos
custos relacionados ao aproveitamento dos recursos
hdricos para abastecimento domstico ou insumo
industrial, inclusive para a prpria agroindstria ali-
mentar.
Esse quadro de problemas passa a ser parcialmen-
te modicado a partir da dcada de 1980, mediante
a difuso de prticas de plantio direto e manejo in-
20
Somente o Paran responde por cerca de um quarto da produo nacional de gros, situada em cerca de 120 milhes de toneladas por
ano.
21
Fundao de Londrina em 1935, hoje com cerca de 550 mil habitantes.
22
O Rio Grande do Sul tem cerca de 1 milho de ha irrigados, a maior parte com arroz por inundao.
23
O Paran conta com apenas 47 mil ha irrigados, o pas tem 2,9 milhes, sendo 16,1 milhes a rea potencial conhecida.
24
No obstante as culturas extensivas de gros induzirem concentrao fundiria.
25
Perdas mdias de 15 t/ha/ano (BRAGAGNOLO, N. & PAN, W . Interfaces da gesto de recursos hdricos. MUNHOZ, H. R (Org.)).
67
tegrado de solos e guas em largas reas de cultivo,
especialmente no Paran, aps sucessivos programas
de cooperao multilateral
26
, que propiciaram redu-
es importantes nos indicadores de carreamento de
slidos aos corpos dgua.
Todavia, sem embargo de tais iniciativas, cumpre
reconhecer que persistem problemas generalizados
de comprometimento das disponibilidades hdricas
em razo das atividades agropecurias desenvolvidas
no meio rural das Regies Sul e Sudeste, com largas
margens para melhoria de desempenho em termos
ambientais.
Alm dessas, ainda no que tange aos impactos ge-
rados por atividades primrias, deve-se anotar proble-
mas de contaminao hdrica concernentes explo-
rao de carvo mineral na regio de Cricima, Santa
Catarina e, recorrentemente, a extrao de areia nas
periferias das cidades de mdio e grande porte.
Gerenciamento de guas subterrneas
27

As guas subterrneas at muito recentemente fo-
ram pouco reconhecidas como integrantes da dispo-
nibilidade hdrica para os diversos usos. O vertiginoso
ritmo de degradao das guas superciais a exigir
cada vez mais altos investimentos para utilizao e
a velocidade do crescimento da demanda determina-
ram, contudo, que pesquisadores, entidades gover-
namentais e no-governamentais, nacionais e inter-
nacionais, comeassem a priorizar estudos em torno
das reservas subterrneas, tendo no horizonte seu uso
racional e sustentvel.
No Brasil, pas de dimenses continentais, a dis-
ponibilidade de guas subterrneas e sua utilizao
encontram diferentes contornos. As Regies Sul e Su-
deste, que podem ser denidas como Brasil mido,
tm potencial hdrico supercial e subterrneo ainda
abundante, mas enfrentam enormes problemas com
a qualidade da gua. O Nordeste e o Centro-Oeste
circunscrevem o Brasil Seco, onde talvez seja ainda
mais estratgica a implementao de estudos e pes-
quisas sobre esse tipo de manancial. Justicada pela
abundncia das guas superciais e pela ocupao
populacional pulverizada, a explorao da gua sub-
terrnea na regio Amaznica remonta segunda me-
tade da dcada de 1990. Embora vrias perfuraes
tenham apresentado resultados favorveis, esse recur-
so pouco adotado.
Segundo o Plano Nacional de Recursos Hdricos,
grosso modo, estima-se a existncia de mais de 400
mil poos no pas, que suprem diversas nalidades,
como abastecimento pblico, irrigao, indstria e
lazer. Mais de 15% dos domiclios utilizam exclusi-
vamente gua subterrnea para seu suprimento. No
Estado de So Paulo cerca de 5,5 milhes de pessoas
so abastecidas por guas subterrneas; no Maranho
mais de 70% e no Piau mais de 80% das cidades
dependem deste manancial. A gua subterrnea es-
tratgica para o abastecimento de comunidades rurais
do semi-rido nordestino e da populao urbana de
diversas capitais do pas, como Manaus, Belm, For-
taleza, Recife, Natal e Macei. Ela ainda respon-
svel pelo turismo hidrotermal em diversas estncias
encontradas por boa parte do pas. de se destacar
o signicativo alcance social da utilizao de poos
para atender com gua potvel de qualidade comuni-
dades pobres ou distantes das redes de abastecimento
pblico. Nesse contexto, esto comprovadas a mini-
mizao dos casos de doenas de veiculao hdrica
e a drstica reduo nos indicadores de mortalidade
infantil.
Na poro Centro-Sul do Brasil localiza-se uma
das maiores reservas de gua doce do planeta, o Sis-
tema Aqfero Guarani, que extrapola as fronteiras
nacionais para alcanar parte do territrio do Para-
guai, do Uruguai e da Argentina. Dada a magnitude
espacial desse aqfero, ainda pouco se sabe das suas
reas de recarga e descarga, ou da qualidade da gua
em parte relevante de sua extenso. Programa de es-
tudos, coordenado entre os pases onde ele ocorre,
com envolvimento do BIRD/GEF, denominado projeto
Sistema Aqfero Guarani, acha-se em elaborao vi-
sando ao seu uso sustentvel e promoo do desen-
volvimento econmico e social.
O tpico II.1.2 apresenta uma estimativa prelimi-
26
Pro-Noroeste (dcada de 1970); PMISA - Programa de Manejo Integrado de Solos e gua (1983-1989); Pr-rural (1982-1986); Paran Rural
(1989-1997) e Paran 12 Meses (iniciado em 1997), alm do Programa da Rede da Biodiversidade, aprovado pelo GEF (Global Environment
Facility), iniciado em 2002.
27
Brasil, Ministrio do Meio Ambiente, Plano Nacional de Recursos Hdricos, vol. 1, 10.4, Braslia, 2006.
68
nar das disponibilidades hdricas subterrneas explo-
tveis que atingem uma ordem de 4.000 m
3
/s em todo
o pas. No que se refere qualidade, de forma geral
as guas subterrneas no pas tm propriedades fsico,
qumico, bacteriolgicas e toxicidade que as tornam
aptas para diversos usos, incluindo o consumo huma-
no. Na sua forma natural, as principais restries que
podem existir so problemas localizados de elevada
dureza e/ou slidos totais dissolvidos nas regies de
ocorrncia de rochas calcrias; elevados valores de
slidos totais dissolvidos nas pores mais profundas
dos aqferos, especialmente nas partes connadas
das bacias sedimentares; elevados valores de slidos
totais dissolvidos (freqentemente acima de 2.000
mg/L) nos poos que explotam os aqferos fratura-
dos (terrenos cristalinos) do semi-rido nordestino; e a
ocorrncia natural nas rochas de minerais cuja disso-
luo, localmente, gera gua com concentraes aci-
ma do padro de potabilidade, entre os quais o ferro,
o uoreto e o cromo, sendo a origem antrpica ou
natural deste ltimo ainda controversa.
28
Cabe o alerta de que a qualidade das guas sub-
terrneas tem sido comprometida signicativamente
em alguns aqferos pelas atividades antrpicas nas
ltimas dcadas. Informaes sobre a qualidade das
guas subterrneas no pas existem de forma dispersa e
esto concentradas, principalmente, nos aqferos lo-
calizados prximo s capitais. H carncia de estudos
sistemticos sobre os aqferos em contextos regionais
e sobre a qualidade qumica e microbiolgica de suas
guas.
29
Isso permite a constatao de que esse recurso,
embora reconhecidamente estratgico, no tem sido
contemplado com os investimentos necessrios para a
implementao de redes de monitoramento e para o
desenvolvimento de pesquisas que permitam preenchi-
mento de vazios de informao ainda existentes. A ges-
to de recursos hdricos no pas se faz sem considerar
a devida relevncia estratgica das guas subterrneas,
determinando que se percam oportunidades de uso de
seu potencial para o desenvolvimento sustentvel e
para o controle e a mitigao de ameaas sua sobre-
explotao e contaminao.
28
Plano Nacional de Recursos Hdricos, op. cit.
29
Plano Nacional de Recursos Hdricos, op. cit.
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

T
D
A
69
Como convergir questes e propostas entre o planeja-
mento governamental e a gesto de recursos hdricos?
Usualmente, o Ministrio da Fazenda trata da poltica
econmica de curto prazo, ou seja, de problemas de estabi-
lizao e da consistncia macroeconmica. J o Ministrio
do Planejamento lida com questes de longo prazo, ligadas
ao processo de desenvolvimento do pas.
No Brasil, entretanto, quando do incio do Plano Real,
pde-se observar o desmonte do sistema de planejamento
de mdio e longo prazos, com o estabelecimento de uma
relao imprpria entre os campos de atuao do Ministrio
da Fazenda e do Ministrio do Planejamento.
As polticas econmicas, tanto as de curto prazo quanto
as de longo prazo, passaram a ser coordenadas pelo Minis-
trio da Fazenda, restando ao Ministrio do Planejamento
somente o controle oramentrio, estudos e pesquisas. As-
sim, quando as funes se confundem em termos de con-
centrao do poder de deciso no Ministrio da Fazenda, a
ele cabe a palavra nal sobre a dinmica e a estrutura dos
gastos pblicos, assim como sobre a existncia e o contedo
das polticas setoriais.
Essa disfuno organizacional, que se arrasta por mais
de uma dcada, tem trazido conseqncias onerosas para a
dinmica econmica do Brasil. Perde-se a viso estratgica
da evoluo da economia e os escassos recursos pblicos
so alocados numa perspectiva dominante dos problemas de
curto prazo. O Plano Plurianual acaba funcionando, muitas
vezes, como um recorrente e poderoso argumento para pos-
tergar as expectativas dos projetos setoriais da administrao
e acomodar as tenses internas na disputa pelos recursos.
Essa concentrao de poder decisrio no Ministrio da
Fazenda gerou um modo de gesto que induziu a congura-
o de graves problemas para se promover uma articulao
positiva entre a estabilidade econmica e o desenvolvimento
sustentvel do pas.
Como a economia brasileira se tornou mais complexa e
interdependente do ponto de vista estrutural, surge a questo
da transversalidade no processo de formulao e implemen-
tao das polticas pblicas. Problemas tais como o desen-
volvimento sustentvel da matriz energtica, da preservao
de ecossistemas e da logstica de transporte exigem a coor-
denao do posicionamento simultneo de muitos rgos da
administrao direta e indireta dos trs nveis de governo.
No entanto, atualmente, a falta de coordenao pode
ser constatada pela quantidade de projetos de infra-estrutura
econmica paralisados pela inexistncia, na mquina admi-
nistrativa, de um stio prprio para coordenar a negociao
de solues para os dilemas tpicos do processo de desen-
volvimento que envolvem: ecincia econmica e eqidade
social, expanso produtiva e sustentabilidade ambiental, ba-
lanceamento de perdas e de benefcios intersetoriais e inter-
regionais, alm de outros.
Assim, um plano de longo prazo, multiinstitucional e in-
tegrado como o Plano Nacional de Recursos Hdricos dever
encontrar restries ou condicionalidades ao seu processo
de implementao relacionadas ao desmonte do sistema na-
cional de planejamento, limitada capacidade operacional
da mquina administrativa dos trs nveis de governo e a um
ambiente de profundo ajuste scal e nanceiro.
Dadas as interfaces institucionais e alianas que pre-
cisam ser estabelecidas, o PNRH exige uma coordenao
geral para a sua implementao, antes exercida pelo Minis-
trio do Planejamento. Tem maiores chances de se realizar
num ambiente poltico-administrativo em que as prticas do
planejamento estejam revigoradas e dinamizadas dentro do
ncleo central do processo decisrio dos trs nveis de go-
verno. Neste ambiente, maior a probabilidade de sucesso
da coordenao das aes intragovernamentais e intergover-
namentais, da articulao efetiva entre o Plano e os diferen-
tes oramentos, assim como do direcionamento dos instru-
mentos de poltica econmica para os objetivos do Plano.
Os governos e a sociedade devem estar atentos pro-
blemtica da escassez de gua, uma vez que a degradao e
a destruio silenciosa dos recursos hdricos fazem parte da
tragdia das coisas que so comuns.
O resgatar do planejamento de mdio e longo prazos
no Brasil deve ser pautado nos fundamentos da democracia
participativa, em novos mtodos e tcnicas de planejamento
estratgico e na preservao da estabilidade monetria e da
responsabilidade scal.
Entrevista: Paulo R. Haddad (Professor e ex-ministro do Planejamento e da Fazenda)
Parte III
Gesto de recursos hdricos no Brasil:
evoluo e estado de arte
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72
Neste captulo, a ttulo de evoluo histrica, bus-
ca-se estabelecer a conexo entre fatos e respostas de
polticas que determinaram a ao da administrao
pblica em momentos cruciais da gesto dos recursos
hdricos no Brasil. Assim, a abordagem das institui-
es e dos instrumentos para a gesto examina em
que medida a administrao pblica alcanou xito e
quais os cenrios e as propostas que emergem a partir
da necessidade de contnuo aperfeioamento das re-
feridas instituies e instrumentos.
III.1 O enfrentamento dos problemas de
recursos hdricos no Brasil: perspectiva
histrica e enfoques com o predomnio
setorial
Apresenta-se aqui, a partir de uma perspectiva his-
trica, a prevalncia de determinados setores econ-
micos e de atuao governamental sobre a gesto dos
recursos hdricos no Brasil, compreendida em quatro
fases histricas marcantes:
do surgimento da atividade industrial no pas aos
marcos legais aplicveis aos recursos hdricos (C-
digo de guas e Constituio Federal de 1934);
do Cdigo de guas institucionalizao de ins-
trumentos de gesto;
dos Comits Executivos de Estudos Integrados de
Bacias Hidrogrcas promulgao da Constitui-
o de 1988; e,
da Constituio de 1988 aos dias atuais, cuja im-
portncia e centralidade em relao aos objetivos
da presente publicao justicam um captulo es-
pecco sobre o histrico recente dos fatos e da
dinmica do atual Sistema Nacional de Gerencia-
mento de Recursos Hdricos (SINGREH).
III.1.1 Do surgimento da atividade industrial aos
marcos legais aplicveis aos recursos hdricos
A presso por abastecimento de gua passou a exi-
gir a atuao dos governantes e a despertar o interesse
da iniciativa privada por solues coletivas desde o
sculo XVIII
1
, quando o crescimento das aglomera-
es urbanas, no litoral nordestino e no Sudeste, no
mais permitia as simples solues individuais.
Porm, muito cedo cou patente a grande di-
culdade que encontravam em satisfazer a demanda
de abastecimento com solues e investimentos de
grande porte. Mormente, em maior escala, surgiram
os chamados pipeiros, que coletavam a gua nas bi-
cas e nas fontes e a revendiam aos moradores
2
, como
expressa manifestao do interesse privado em fazer
da prestao do servio uma atividade com proveito
econmico.
Dentre os eventos mais conhecidos na histria
brasileira relacionada aos recursos hdricos, ressal-
ta-se o problema de secas, na Regio Nordeste. As-
solada por secas freqentes, a regio torna-se foco
de medidas assistencialistas emergenciais, com raras
iniciativas tendentes a abordagens de longo alcan-
ce. A escassez de gua torna-se reconhecidamente
um fator limitante ao desenvolvimento do Nordeste.
Somente a partir da segunda metade do sculo XIX,
com a criao de sucessivas comisses, se realizam
levantamentos, estudos, planos e obras pblicas de
amplo espectro com nfase no abastecimento de
gua para o consumo humano e animal e para a agri-
cultura de subsistncia.
No Sul, intensica-se a ocupao por europeus
dos grandes espaos ainda pouco habitados, onde a
problemtica se manifesta de forma inversa, na medi-
da em que surgem os primeiros registros de inunda-
es a que so submetidos os colonizadores, como,
por exemplo, no Vale do Itaja, que reclamavam sem
sucesso por relocao das colnias ali estabelecidas,
com incentivos oferecidos pelo governo imperial.
3
Na segunda metade do sculo XIX, verica-se ace-
lerao do crescimento das cidades e o aumento dos
uxos imigratrios, o que promoveu o agravamento
dos problemas de saneamento, com as epidemias se
reproduzindo periodicamente. Nesta fase, a par das
aes de macrodrenagem e de outras medidas de
controle dos vetores deletrios da sade pblica, a
crescente participao da iniciativa privada no abaste-
cimento de gua potvel obrigou os governos provin-
1
O Aqueduto da Lapa (1723), no Rio de Janeiro, a maior obra de abastecimento pblico do perodo.
2
Panorama Setorial Setor Saneamento, Gazeta Mercantil, So Paulo, 1998.
3
AV-LALLEMANT, Robert: Viagem pelas Provncias de Santa Catarina, Paran e So Paulo (1858). Trad. Teodoro Cabral. Belo Horizonte:
Itatiaia; So Paulo: Ed. Universidade de So Paulo, 1980.
Parte III | Gesto de recursos hdricos no Brasil: evoluo e estado de arte
73
ciais a organizar os servios pblicos de saneamento.
Alguns autores identicam o surgimento ento do que
passam a chamar de a indstria do saneamento, na
medida em que as provncias passam a conceder os
servios pblicos de saneamento a empresas priva-
das, principalmente estrangeiras, como ocorreu, por
exemplo, na cidade de Campinas, Estado de So Pau-
lo, no ano de 1875 e em diversas outras.
Paralelamente, a industrializao passa a se veri-
car em alguns centros emergentes e provoca o in-
teresse no aproveitamento dos potenciais hidrulicos
para a produo de energia eltrica, que se torna
ainda maior a partir da Proclamao da Repblica.
Contrariamente ao que ocorreu com o abastecimento
pblico de gua potvel, como se ver mais tarde, por
cerca de cinqenta anos, isto , dos anos 1880 aos
anos 30 do sculo XX, prevaleceu a iniciativa priva-
da como principal promotora dessa atividade.
4
Vale
dizer, como principal caracterstica, a prevalncia do
interesse privado, localizado, alimentado por capitais
estrangeiros com forte tendncia oligopolista. E ainda,
com carter da explorao extrativista, sem maiores
preocupaes por parte da administrao central ou
provincial, portanto desprovido de uma gesto mini-
mamente vinculada ao interesse pblico.
Fora dos maiores centros urbanos, o uso das guas
em geral, assim como a produo e a comercializa-
o da energia, fazia-se com pequena ou nula inter-
veno da administrao pblica, ou regulao da
atividade, desde o planejamento at a orientao e
a scalizao.
Nesse contexto, caracterizado por uma apropria-
o privada dos recursos naturais, maiores preocu-
paes com o interesse pblico somente se expres-
savam localmente e na proporo das necessidades
essenciais manuteno da vida humana, e quando
do maior signicado econmico da pesca e da na-
vegao, eventualmente prejudicados pelo aproveita-
mento hidreltrico.
As raras iniciativas por parte do poder pblico,
citadas na histria da poca, decorreram da percep-
o dos grandes benefcios que a eletricidade poderia
propiciar a toda a sociedade, levando, em algumas
partes do pas, as administraes locais a unirem-se
iniciativa privada para incrementar a atividade e,
eventualmente, criar mecanismos de controle e regu-
lao.
5

O incentivo da administrao e o carter marca-
damente liberal que assumiu a atividade de produo
de energia aparentemente encontram justicativa no
intuito de promover a oferta de energia como fator
de desenvolvimento industrial, ainda baseado primor-
dialmente na agroexportao, bem como no rpido
retorno que a atividade proporcionava ao capital pri-
vado. Ademais menos pelo interesse pblico do que
pelo interesse econmico, uma parte da elite brasilei-
ra, j envolvida com a promoo das idias republi-
canas, manifestava forte crtica presena do capital
estrangeiro na indstria nacional e pleiteava condi-
es para concorrer em setores importantes, como o
da produo de energia eltrica.
6
Com efeito, as repercusses daquela atividade so-
bre a vida nacional desde ento tm sido da maior
relevncia, incluindo-se a a prpria evoluo do
ordenamento jurdico, hoje considerado sui generis,
merc da alta complexidade do setor eltrico e da
importncia que os recursos hdricos detm no desen-
volvimento nacional. Este um importante fator ao
se delinear cenrios e formular propostas, das quais
resulte forte impacto sobre o uso das guas no Brasil,
dando origem ao estilo setorializado de sua gesto,
que persistiu at o nal do sculo XX.
Nos primeiros anos da fase republicana, avo-
lumando-se a industrializao e a demanda emer-
gente, motivados pelo forte esprito federativo da
Constituio de 1891, recm-promulgada, estados e
municpios entendiam que deveriam estabelecer au-
tonomamente concesses s empresas interessadas
4
HENKES, Silviana Lucia. Histrico legal e institucional dos recursos hdricos no Brasil. Jus Navigandi n 66 (06.2003). Disponvel em: http://
jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4146.
5
Exemplo marcante o do interesse do imperador Pedro II na implantao das primeiras redes eltricas de iluminao pblica, assim como o
dos governantes republicanos, em resposta a presses da burguesia e de setores capitalistas emergentes. SCHWARZ, Lilia Moritz. Sob as barbas
do Imperador: D. Pedro II, um monarca nos trpicos. So Paulo: Companhia das Letras, 1998.
6
CALDEIRA, Jorge. Mau: Empresrio do Imprio. So Paulo: Companhia das Letras, 1995.
74
na instalao de usinas geradoras e de distribuio
dos servios de iluminao.
7
H aqui um trao comum entre as solues en-
contradas para o abastecimento pblico de gua pot-
vel e o suprimento de energia eltrica. Era preciso, no
entanto, superar a cultura marcada pelo patrimonia-
lismo clssico, expressa na Constituio, cujo texto
reconhecera o direito propriedade privada em toda
a sua plenitude e denira, restritivamente, os bens dos
estados e os da Unio.
8
Sem incluir as guas nos res-
pectivos domnios, deu-se por consagrado o direito de
acesso, segundo o qual quaisquer acessrios, como
a ocorrncia de recursos naturais sobre o solo e no
subsolo, eram considerados inerentes propriedade
deste. Na prtica, isso signicava caminho aberto e
livre iniciativa privada para fazer o uso dos recursos
naturais de modo geral, com exceo apenas das ri-
quezas do subsolo postas sob o domnio dos estados
em seus respectivos territrios.
Tampouco houve por parte do Constituinte a pre-
ocupao de impor ao poder pblico a responsabili-
dade de regular o acesso, o uso e as mltiplas nali-
dades a que se prestam as guas, restando vigentes
as arcaicas normas antes mencionadas, que somente
vieram a sofrer algum aperfeioamento quando, em
1916, veio luz o Cdigo Civil, dispondo quanto s
relaes entre particulares preveno ou soluo de
conitos gerados pelo uso desses recursos.
A primeira Constituio Republicana continha
somente uma referncia indireta ao uso dos recursos
hdricos, ao denir a competncia privativa do Con-
gresso Nacional para legislar sobre navegao dos
rios que banhem mais de um estado ou se estendam a
territrios estrangeiros, mesmo assim referindo-se ao
comrcio internacional ou dos estados entre si e com
o Distrito Federal. Essa lacuna j provocara, a partir de
1904, estudos sobre o Direito das guas pelo jurista
Alfredo Valado, que investigou sobre a matria relati-
va propriedade das guas, especialmente a respeito
dos problemas da indstria eltrica.
9
Ante a reclamao que se generalizava, a admi-
nistrao federal percebeu a necessidade de criar
novas instituies e estabelecer normas reguladoras,
uma vez que os servios concedidos permaneciam
precrios, carecendo, tanto os investidores quanto
os consumidores de energia e os usurios da gua,
de instrumentos jurdicos condizentes com os novos
tempos e com a necessidade de assegurar bases mais
slidas ao desenvolvimento nacional. Uma das res-
postas a esses reclamos foi a criao, em 1906, da
Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS),
predecessora do atual Departamento Nacional de
Obras Contra Secas (DNOCS), com atuao no semi-
rido no Nordeste.
Em 1907, o jurista Alfredo Valado foi convidado
pelo governo federal a organizar um Anteprojeto de
Cdigo de guas, no mesmo ano remetido Cmara
dos Deputados, onde permaneceu at 1931. Durante
todo esse perodo, observa-se o descompasso das po-
lticas pblicas em relao s demandas crescentes,
principalmente quanto ao suprimento de energia, de-
pendente, por sua vez, da importao dos principais
energticos carvo e petrleo , assim como do in-
vestimento e do nanciamento da expanso do setor.
Na dcada de 1920, comea-se a vincular o abas-
tecimento de gua disponibilidade de recursos para
sua expanso, basicamente em decorrncia da insa-
tisfao geral da populao em funo da pssima
qualidade dos servios prestados pelas empresas es-
trangeiras. Surge no mbito da administrao pblica
o dilema de considerar a atividade de saneamento
como indstria ou como servio pblico, especial-
mente quando se mesclam os clamores da socieda-
de em prol de melhores servios de abastecimento
dgua, de esgotos e de sade pblica.
Pressionada a administrao pblica, muitas das
concesses tiveram de ser canceladas, e as compa-
nhias, encampadas pelo governo por falta de capaci-
dade de investimento das empresas concessionrias,
generalizando-se tendncia estatizao dos servios
7
Alis, em muitas cidades, as administraes locais j eram responsveis pela iluminao pblica, fosse mantida a leo de peixe, a querosene
ou a gs. Contratos de concesso desse tipo de servio tambm existiam. Assim, sob a gide principalmente dos municpios, as iniciativas
privadas para implantar usinas e distribuir energia eltrica se multiplicaram. SANTOS, Silvio Coellho; REIS, Maria Jos (Org.). Memria do
Setor Eltrico Brasileiro na Regio Sul. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2002. 240 p.
8
CAVALCANTI, Joo Barbalho Uchoa, Constituio Federal Brasileira (1891) [Comentada], ed. fac-similar. Braslia: Senado Federal, Conselho
Editorial, 2002.
9
VALADO, Alfredo. Exposio de motivos justicando o anteprojeto que organizou para exame da subcomisso do Cdigo de guas. D. O. U.
28 de agosto de 1933.
75
de saneamento, at ento majoritariamente voltados
ao abastecimento de gua.
Destaca-se tambm, a partir de 1930, a evoluo
do quadro poltico nacional, quando passam a tornar-
se mais evidentes as foras polticas a favor do fortale-
cimento do Estado nacional. A forte crise econmica
do perodo redeniu as feies dos novos estilos de
interveno do Estado na vida econmica, aos quais
o Estado brasileiro aderiu.
10

Em 1931, foi criada pelo Governo Provisrio, ins-
taurado pela revoluo liderada por Getlio Vargas
no ano anterior, uma subcomisso responsvel pelo
anteprojeto do Cdigo de guas, cuja presidncia
foi atribuda ao mesmo jurista que o concebera em
1907. Atualizando-o, na exposio de motivos que
apresentou em 1933, como justicativa ao Anteproje-
to, Alfredo Valado defendeu a ampliao do domnio
pblico sobre as guas, no sentido da soluo de to-
dos os grandes problemas que a elas se prendem, de-
vidamente consideradas as condies de nosso pas.
Diversas medidas foram tomadas nesse campo
pelo Governo Provisrio, com a Unio assumindo de
fato a propriedade e o domnio sobre as riquezas mi-
nerais e instaurando o regime federal de concesso de
lavras minerais e explorao de quedas de gua, at
ento sob o controle dos estados e dos municpios.
Estas propostas sofreram forte reao, o que aca-
bou por levar o anteprojeto a sofrer vrias modica-
es em decorrncia dos debates travados no mbito
da Constituinte de 1934, vindo nalmente a ser san-
cionado mediante o Decreto Presidencial n
0
24.643,
de 10 de julho de 1934, seis dias antes da aprovao
de nova Carta Constitucional pela Assemblia Cons-
tituinte, ocorrida em 16 de julho de 1934, a qual, em
maior ou menor grau, incorporou os princpios deba-
tidos por conta do anteprojeto do Cdigo.
A Constituio de 1934 e o Cdigo de guas inau-
guraram um novo tempo, conforme registra o prem-
bulo do Decreto Presidencial n
o
24.643/34, que deixa
claras as suas principais motivaes: substituir a le-
gislao obsoleta que regia o uso das guas no Brasil,
em desacordo com as necessidades e interesse da
coletividade nacional e a necessidade de dotar o pas
de uma legislao adequada que, de acordo com a
tendncia atual, permitisse ao poder pblico contro-
lar e incentivar o aproveitamento industrial das guas,
considerando, em particular, que a energia hidruli-
ca exigia medidas que facilitassem e garantissem seu
aproveitamento racional.
11

III.1.2 Do Cdigo de guas institucionalizao
dos instrumentos de gesto
Com o Cdigo de guas, montava-se um novo ce-
nrio no qual se moveriam o poder pblico e os agentes
interessados no uso das guas, na busca ao atendimen-
to das demandas impostas pelo crescimento do pas.
Dedicando 65 artigos s condies para o funcio-
namento da indstria da eletricidade, outros quatro a
resguardar a navegao
12
e apenas um para assegurar
o uso para as primeiras necessidades da vida, im-
portante novamente ressaltar que o decreto restringiu
o domnio privado sobre as guas, vale dizer, ampliou
consideravelmente o domnio pblico, seguindo uma
tendncia mundial vericada no perodo entre guer-
ras e que se consolidava em farta literatura de direito
pblico e administrativo.
Alterou-se a regra vigente sobre a propriedade,
passando as minas e demais riquezas do subsolo a
constituir propriedade distinta da propriedade do
solo, estabelecendo-se que as quedas de gua e ou-
tras fontes de energia hidrulica seriam consideradas
bens imveis e tidas como coisas distintas e no inte-
grantes das terras em que se encontrassem. A proprie-
dade supercial no mais abrangeria a gua, o lveo
do curso no trecho em que se acha a queda de gua,
nem a respectiva energia hidrulica, para efeito de
seu aproveitamento.
O Cdigo criou trs categorias de propriedade das
guas: as pblicas, subdivididas em guas de uso co-
mum e guas dominiais, as comuns e as particulares.
As de uso comum foram postas, por sua vez, sob o
domnio da Unio, dos estados e dos municpios.
Assegurando o uso gratuito de qualquer corrente
ou nascente de guas para as primeiras necessidades
10
LIMA, Jos Luiz. Polticas de governo e desenvolvimento do setor de energia eltrica: do Cdigo de guas crise dos anos 80 (1034-1984).
Rio de Janeiro; Memria da Eletricidade, 1995. 190 p.
11
Prembulo do Decreto Presidencial n
0
24.643, de 10 de julho de 1934 (Cdigo de guas).
12
Ressalte-se o interesse estratgico que a navegao interior despertava na poca.
76
da vida, ao mesmo tempo permitiu a todos usar quais-
quer guas pblicas, estipulando a considerao da
possibilidade da mltipla utilizao das guas, em
conformidade com os regulamentos administrativos,
desde que sem prejuzo da navegao, salvo para o
caso de uso voltado s primeiras necessidades da vida
e no caso de lei especial que, atendendo a superior
interesse pblico, o permita.
O Cdigo no deixou de se referir s guas subter-
rneas, cuja propriedade estava associada do solo,
porm sujeitas interveno da administrao com a
nalidade de impedir extraes prejudiciais, median-
te a suspenso das obras e utilizaes, matria que vi-
nha tambm tratada no Cdigo Civil de 1916, porm
revogada pelo novo Diploma.
13

Enfatizando a preocupao com a explorao
econmica das guas, o texto estipulava que o uso
comum das guas poderia ser gratuito ou retribudo,
conforme as leis e os regulamentos da circunscrio
administrativa a que pertencessem. Instituiu, assim,
de modo precursor, o fundamento para o princpio do
usurio-pagador, introduzido de modo formal no di-
reito brasileiro apenas 63 anos mais tarde pela Lei no
9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos.
Paralelamente, estipulava que as guas pblicas
no poderiam ser derivadas para as aplicaes da
agricultura, da indstria e da higiene sem a existncia
de concesso administrativa, no caso de utilidade p-
blica, e no se vericando esta, de autorizao admi-
nistrativa, que seria dispensada, todavia, na hiptese
de derivaes insignicantes. Mas as guas destinadas
a um m no poderiam ser aplicadas a outro diverso
sem nova concesso.
As concesses ou autorizaes para derivaes
que no se destinassem produo de energia hidro-
eltrica seriam outorgadas pela Unio, pelos estados
ou pelos municpios, conforme o domnio das guas
ou a titularidade dos servios pblicos a que se des-
tinem, de acordo com os dispositivos do Cdigo e as
leis especiais sobre tais servios.
As concesses ou autorizaes para derivao
que se destinassem produo de energia seriam atri-
buies dos estados ou da Unio, na forma e com
as limitaes l estabelecidas para o aproveitamen-
to industrial das quedas de gua e outras fontes de
energia hidrulica, quer do domnio pblico, quer do
domnio particular.
Um outro aspecto de interesse refere-se ao meio
ambiente, ao qual o Cdigo dedicou sete artigos sob o
ttulo guas Nocivas, os quais, vale destacar, signi-
caram, j naquela poca, a introduo do princpio
do poluidor-pagador, aperfeioado mais tarde pela
legislao ambiental.
O Cdigo de guas, de modo minucioso, inau-
gurou assim o que se pode considerar um inovador
ramo especializado do direito, por meio de uma clara
manifestao de interesse da administrao na ges-
to e na regulao do uso mltiplo das guas, com
nfase na produo de energia. De fato, a administra-
o esperava que as novas condies propiciassem a
superao da falta de investimentos na produo de
energia, na suposio de que o Cdigo daria a neces-
sria segurana jurdica.
No entanto, as controvrsias persistiram, fruto do
abalo imposto aos interesses econmicos do virtual
monoplio que dominava a indstria da eletricidade,
acrescido da morosidade na edio da regulamenta-
o, evidentemente necessria ante as novas disposi-
es constitucionais para que o Cdigo pudesse ser
aplicado como previsto, especialmente em matrias
de natureza econmico-nanceira, tais como critrios
de apropriao do custo dos empreendimentos, xa-
o da taxa de remunerao e tarifas.
Ademais, o pas ainda se ressentia da anormali-
dade poltica decorrente da revoluo, em tal grau
que mesmo a perspectiva que se abria com a nova
Constituio foi insuciente para aplacar as grandes
divergncias polticas que fervilhavam em todo o pas.
Com tantas inovaes, era natural esperar controvr-
sias na implementao da nova legislao, mais ainda
se consideradas as sucessivas alteraes e crises insti-
tucionais da Repblica, que ainda no se consolidara
efetivamente
14
, acrescidas da turbulncia que se veri-
cava na conjuntura internacional.
Assim, tanto tardaram as medidas que deveriam
tornar o Cdigo to ecaz quanto se almejava em sua
elaborao que as intervenes pblicas, na esfera fe-
13
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006.
14
VARGAS, Getlio. Dirio, vol. I e II. So Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1995.
77
deral, no entender de Lima (1995), assumiram sentido
cada vez mais pragmtico, em face das crises de ra-
cionamento de energia eltrica nos principais centros
de consumo, procedendo-se revises freqentes do
Cdigo de guas no que dizia respeito, sobretudo, a
aspectos econmico-nanceiros de interesse das con-
cessionrias.
Com sabida falta de motivao, provavelmente
porque a sociedade em geral manteve a crena da
innitude dos recursos hdricos nacionais, e em de-
corrncia dos interesses econmicos vislumbrados no
seu uso para a gerao de energia eltrica, os Livros I
e II do Cdigo de guas praticamente pouco efeito ti-
veram sobre a institucionalizao da gesto desses re-
cursos, ao contrrio do contedo presente no Livro III,
referente ao aproveitamento das foras hidrulicas e
indstria hidroeltrica, que teve um grande avano.
O mesmo autor citado anteriormente comenta:
Contudo, convm ressaltar que o Cdigo de guas
propiciou inequvoca concentrao de poderes e de-
cises no Executivo federal dos pontos de vista tc-
nico, jurdico e econmico-nanceiro, de tal forma
que, a partir de ento, se dotava o Estado brasileiro
de valioso instrumento de interveno sobre o desen-
volvimento do setor de energia eltrica.
15
Diferentes
autores atribuem a este fato a reconhecida disparida-
de que se verica tanto no mbito institucional quan-
to no desenvolvimento dos instrumentos dos setores
usurios de guas em relao ao setor eltrico, que
se consolidou como o mais signicativo, quando se
considera sua expresso econmica.
A verdade que, de fato, se estabeleceu uma co-
nexo entre o setor de guas e a gerao de energia
hidrulica, no cabendo dvidas que as condies
estavam lanadas para que ambos progredissem,
cabendo sempre apontar, de qualquer modo, alguns
avanos no setor de guas, pelo menos no que diz
respeito gerao de uma cultura e a uma produo
de conhecimento que ainda no presente alimentam
novos avanos institucionais.
Um dos aspectos mais interessantes relacionados
com o surgimento da nova cultura em relao aos re-
cursos hdricos veio tambm tona com a Constitui-
o de 1934: o artigo 177 declarava a necessidade de
um plano sistemtico e permanente para a defesa dos
efeitos da seca, denindo que a Unio disponibiliza-
ria quantia nunca inferior a 4% de sua receita tribut-
ria sem aplicao especial s obras e aos servios de
assistncia.
Neste mesmo tom surgiu durante o Estado Novo
e nos anos seguintes a preocupao com a plani-
cao do desenvolvimento econmico do pas, tor-
nando-se bem conhecidas as iniciativas tomadas na
poca para incrementar a infra-estrutura e o desen-
volvimento industrial, assim como de outros setores
da sociedade. Cabe aqui apenas mencionar como
exemplos a criao do Departamento Nacional de
Obras de Saneamento (DNOS) e do Servio Especial
de Sade Pblica (SESP), este com o apoio do governo
norte-americano para atuar principalmente nas regi-
es dos rios Amazonas e Doce, regies produtoras de
matrias-primas estratgicas para a poca (borracha,
quartzo e mica).
A partir dos anos 1940, quando as estimativas
apontavam apenas cerca de 30% da populao aten-
dida por abastecimento pblico de gua, inicia-se a
comercializao dos servios de saneamento. Neste
perodo, os oramentos do saneamento so destaca-
dos do oramento geral das cidades. Surgem autar-
quias e mecanismos de nanciamento para abasteci-
mento de gua.
Igualmente, foi a iniciativa do Rio Grande do Sul
que, em 1943 e 1944, resultou no primeiro plano re-
gional de eletricao do pas, incluindo a proposta
de constituir um sistema interligado regional de cen-
trais eltricas com o intuito de aumentar-lhes a eci-
ncia e otimizar o uso de recursos naturais, hdricos
e carbonferos. Os casos da criao da Companhia
Hidreltrica do So Francisco (CHESF), em 1945, e da
Comisso do Vale do So Francisco, em 1948, trans-
formada sucessivamente at chegar atual Compa-
nhia de Desenvolvimento do So Francisco e do Par-
naba (CODEVASF), tambm merecem destaque.
A linha bsica na concepo dessas duas entida-
des federais era promover o aproveitamento mltiplo
das guas do rio So Francisco por meio da explorao
da energia eltrica, da irrigao e da navegao, sob a
inspirao do que ocorrera no vale do Tennessee, na
15
LIMA, 1995, op. cit.
78
dcada de 1930. Este fato enseja a efetiva adoo do
conceito de uso mltiplo integrado e a noo da bacia
hidrogrca como unidade de planejamento e gesto,
princpios que vieram a ser formalizados pelo ordena-
mento jurdico brasileiro no nal da dcada de 1990.
O desenvolvimento do pas no perodo ps-guerra
intensica-se e passa a pressionar as concessionrias
por maiores investimentos, as quais, por sua vez, no
reagem na escala necessria em razo da falta de re-
gulamentao do Cdigo de guas no que se refere
aos aspectos econmico-nanceiros, particularmente
no que tange segurana na recuperao dos inves-
timentos. Passa ento a administrao pblica, fede-
ral e dos estados, a ocupar-se diretamente, cada vez
mais, do uso dos recursos hdricos para a irrigao e
para a gerao de energia, especialmente nas regies
de maior demanda, sob forte centralizao decisria.
Nos anos 1950, os investimentos em irrigao pro-
piciaram aumento substancial da rea irrigada, que
passou de 64.000 ha a 320.000 h
16
,

ainda pequena,
se consideradas as dimenses do pas, porm dando
atividade as primeiras feies econmicas voltadas ao
mercado de alimentos.
Entretanto, uma crise de abastecimento de ener-
gia sem precedentes, agravada pela ocorrncia de um
perodo hidrolgico extremamente desfavorvel nos
anos 1951 a 1955, exige esforos para solucionar as
diculdades institucionais e nanceiras do setor, com
iniciativas marcantes, tais como a formao de em-
presas pblicas estaduais, esboos de planejamento
de sistemas de usinas hidreltricas interligadas e a
construo de empreendimentos de porte inusitado.
Por seu turno, o setor de guas no experimentou
a mesma dinmica. Porm, segundo Heller (2006), o
perodo foi marcado por inmeras discusses e deba-
tes acerca da institucionalizao do setor de sanea-
mento, j que este ganhara contornos mais expressi-
vos com a poltica industrial. Diferentes modelos de
gesto foram analisados e tambm solues para o
nanciamento passaram a merecer destaque. Entre-
tanto, a sociedade e os prprios municpios caram
margem das decises. Em 1953, foi criado o Minis-
trio da Sade, mas o setor de saneamento passava a
assumir um carter cada vez mais independente do
setor de sade, adotando novos modelos de gesto,
alternativos administrao direta municipal, como
a criao de autarquias municipais. Buscou-se uma
maior autonomia para os servios, ocorrendo nas d-
cadas de 1950 e 1960 uma transio entre o modelo
de gesto centralizado e servios com carter aut-
nomo, assumindo-se o conceito de auto-sustentao,
com a expectativa de aporte de recursos adicionais ao
setor, a qual somente se concretizou muito mais tarde.
Em 1959, aps longo perodo de seca e agravamento
da pobreza, expondo o recrudescimento de desigual-
dades regionais, foi criada a Superintendncia de De-
senvolvimento do Nordeste (SUDENE).
A dcada de 1960 foi prdiga em acontecimentos
favorveis ao desenvolvimento do setor eltrico, a co-
mear pela criao do Ministrio de Minas e Energia,
no primeiro ano, e da ELETROBRS, no ano seguin-
te. Em 1961, o Departamento Nacional da Produo
Mineral (DNPM), at ento vinculado ao Ministrio
da Agricultura, com a atribuio de emitir concesses
e autorizaes para derivaes que se destinavam
produo de energia eltrica, passou a integrar o Mi-
nistrio de Minas e Energia e, em 1965, o Servio de
guas do DNPM foi transformado no Departamento
Nacional de guas e Energia (DNAE), posteriormen-
te, em 1968, denominado Departamento Nacional de
guas e Energia Eltrica (DNAEE).
O DNAEE acumulou, no mbito federal, funes
de gesto dos usos das guas e dos servios de energia
eltrica, cumprindo encargos reguladores destes em de-
trimento de desempenho isento na gesto daqueles, o
que comprometeu a perspectiva de usos mltiplos dos
recursos hdricos. Esse posicionamento acarretou, em
certa medida, uma subordinao da gesto das guas
aos interesses dos servios de energia eltrica, restrin-
gindo outros setores usurios, no obstante as exigncias
acauteladoras determinadas pelo Cdigo de guas.
Aps 1964, a ELETROBRS consolida-se e assu-
me o papel que lhe conferia a lei de criao, ou seja,
o de agncia de planejamento setorial e holding de
empresas federais. Fortalecem-se, paralelamente, as
empresas estaduais e outras em suas respectivas reas
de concesso, entretanto com quase nenhum cres-
cimento das empresas privadas, ao contrrio, estas
praticamente estagnaram. Nessa mesma poca, forta-
lece-se a funo planejamento da expanso do setor,
16
LIMA, Jorge Enoch Furquim Werneck; FERREIRA, Raquel Scalia Alves; CHRISTOFIDIS, Demetrios. O uso da irrigao no Brasil. Disponvel
em: http://www.cf.org.br/cf2004/irrigacao.doc.
79
merecendo nota estudos realizados primeiramente na
Regio Sudeste e posteriormente na Regio Sul, por
bacias hidrogrcas, e incluindo consideraes sobre
usos mltiplos e aspectos ambientais, que se tornaram
marco orientador de investimentos do setor.
Ao mesmo tempo, tomam forma alguns dos prin-
cpios doutrinrios sobre o meio ambiente, como o
da sustentabilidade, o da precauo e o da preven-
o, que levam a uma nova abordagem da questo
ambiental no Brasil com a promulgao do Cdigo
Florestal Lei n
0
4.771/65 , que criou as reas de
preservao permanente e, indiretamente, protegeu a
vazo e a qualidade das guas ao determinar a pre-
servao das orestas e das matas ciliares situadas ao
longo de cursos de gua, nascentes, lagos, lagoas ou
reservatrios.
Alm disso, j era evidente que o crescimento do
pas e a demanda a atender exigiam a considerao
de empreendimentos de grande porte, com tendncia
a distanciar-se dos centros consumidores, o que exigi-
ria a concepo de sistemas de transmisso interliga-
dos, intra e inter-regionais. Sob tais presses, a neces-
sidade e a poltica vigente empurraram o setor a uma
forte estatizao, que persistir at meados dos anos
1990. Seguindo disposies da Constituio de 1967,
sob o regime militar, sancionada a reforma adminis-
trativa que institui o planejamento, a descentralizao
e o controle para permitir a expanso do exerccio de
atividades empresariais pela administrao pblica,
atribuindo-se ao governo federal duplo papel, de um
lado, como poder concedente e regulador, e de ou-
tro, como investidor empreendedor, portanto sujeito
prpria regulao.
de se registrar que a gesto das guas e da ener-
gia eltrica permaneciam sob a competncia de um
nico rgo normativo e scalizador, que passou por
diversas alteraes e vinculaes, sem perder essa
caracterstica. Verica-se paralelamente um crescente
interesse, tanto por parte da administrao quanto da
academia, pela capacitao de pessoal para respaldar
o crescimento do pas, o que deu origem aos primei-
ros cursos de planejamento e gesto de recursos hdri-
cos, alm de novas especializaes, que se mostraram
como fatores importantes para a institucionalizao
de modernos instrumentos de gesto.
Sob esse contexto, em pouco tempo o pas viria
a deter um dos mais complexos sistemas de produ-
o, transmisso e distribuio de energia eltrica de
fonte hdrica. Culminando essa fase de desenvolvi-
mento acelerado, a implementao do aproveitamen-
to hidroeltrico de Itaipu, por sua caracterstica de
empreendimento binacional e por seu porte, conduz
a um novo arranjo no setor eltrico, que implicaria
extraordinria centralizao decisria, a inuir no
apenas na operao das unidades de produo, como
tambm no planejamento da expanso do sistema
como um todo e, at mesmo, na sade econmico-
nanceira dos agentes.
Fonte: www.aneel.gov.br atualizado em 09/11/2006
Tabela 7: Fontes da matriz de gerao de energia eltrica do Brasil
Potenciais instalados
Tipo
Capacidade Instalada
%
N
de usinas (kW)
Hidroeltricas 625 73.361.927 70,28
Gs 102 10.851.916 10,40
Petrleo 570 4.680.510 4,48
Biomassa 270 3.709.785 3,55
Nuclear 2 2.007.000 1,92
Carvo mineral 7 1.415.000 1,36
Elica 14 186.850 0,18
Importao 8.170.000 7,83
Total 1.590 104.382.988 100
80
A propsito, a Tabela 7 lista as principais fontes da
atual matriz de gerao de energia eltrica instalada
no Brasil, sendo importante observar que, em termos
de potencial, a gerao de hidroeletricidade estima-
da em 260 GW, equivalentes a 91% do total da matriz
potencial de energia eltrica do pas, contra os atuais
73,6 GW instalados.
17

Considera-se que a ateno prioritria ao aprovei-
tamento hidroeltrico, estabelecida nos Planos Nacio-
nais de Desenvolvimento, propostos pelo Executivo
Federal e aprovados pelo Congresso Nacional, na re-
alidade acabou por estabelecer uma quase hegemonia
deste uso das guas em detrimento de outros. Relati-
vizando essa interpretao, outros usurios buscam ti-
rar proveito do conhecimento cientco e tecnolgico
gerado pelo setor, com particular interesse na consoli-
dao de dados e informaes hidrolgicas, e do fato
de que os grandes reservatrios propiciam a regulao
de caudais e nveis, com efeitos bencos proteo
de populaes e instalaes ribeirinhas e ao aproveita-
mento das guas armazenadas para outras nalidades.
Em adio,
18
Pompeu salienta que no perodo
de 1968 a 1976, foram iniciadas medidas visando
atualizao total do Cdigo de guas, mas os ante-
projetos resultantes deixaram de ser encaminhados
ao Congresso Nacional. De fato, se em um primeiro
momento o Cdigo de guas deveria regular o apro-
veitamento da gua, cabendo ao Estado assegurar
o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de
gua para as primeiras necessidades da vida, permi-
tindo a todos usar de quaisquer guas pblicas, con-
formando-se com os regulamentos administrativos, e
em qualquer hiptese dando-se preferncia deriva-
o para abastecimento das populaes
19
, a prtica
no se mostrou bem assim.
No setor de saneamento, estimava-se, em 1967,
que apenas cerca de 45% da populao urbana bra-
sileira era atendida por sistema de abastecimento de
gua, enquanto apenas 24% dessa populao possua
acesso rede coletora de esgotos
20
, a despeito dos
esforos que passaram a se desenvolver a partir dos
anos 1950 para incrementar o atendimento. A dicul-
dade em reverter o quadro de insucincia crnica de
recursos, agravado pelo crescimento populacional das
regies urbanas, levou o governo federal a instituir o
Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), respon-
svel por mudanas signicativas na prestao dos
servios de saneamento a partir da dcada de 1970.
Talvez a mais importante marca do PLANASA te-
nha sido a mudana do agente federativo responsvel
pela gesto dos servios. A estrutura federativa brasi-
leira, que tem nos estados uma importante concen-
trao de poder, foi ambiente propcio para a trans-
ferncia da gesto dos servios do nvel local para o
nvel estadual. Se at aquele momento a Unio e os
estados atuavam em abastecimento de gua e esgota-
mento sanitrio basicamente nos nveis da assistncia
tcnica e do nanciamento das aes, com esse pla-
no os estados passam a atuar diretamente na presta-
o dos servios. Embora titulares dos servios, por
fora da Constituio Federal vigente, os municpios
viram-se na contingncia de autorizar a transferncia
dos servios para o nvel estadual, sob o risco de no
mais terem acesso a recursos nanceiros federais e
estaduais. Para tanto, foi estabelecida uma relao
contratual similar atualmente utilizada em muitas
partes do mundo para formalizar a participao priva-
da: os contratos de concesso.
21
Tal deciso resultou
na criao de uma nova companhia de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio em cada estado da
Federao em alguns casos adaptando-se s estru-
turas existentes , que se tornaram responsveis pela
viabilizao do nanciamento, pela implantao (ou
expanso) dos sistemas, pela sua operao e pela ma-
nuteno, em contrapartida recebendo o direito de
arrecadar as tarifas correspondentes.
No obstante os elevados investimentos empreen-
didos pelo setor saneamento, com mritos inquestio-
17
Fonte: Cadernos de recursos hdricos, volume 8 Aproveitamento do potencial hidrulico para a gerao de energia, p. 84, Plano Nacional
de Recursos Hdricos, ANAMMA, maio de 2005.
18
POMPEU, C. T. guas doces no direito brasileiro. In: REBOUAS, A. C.; BRAGA, B.; TUNDISI, J. G. guas doces no Brasil: capital ecolgico,
uso e conservao. So Paulo: Escrituras, 1999.
19
Na Exposio de Motivos do Anteprojeto do Cdigo de guas, Alfredo Vallado asseverara que na ordem de preferncia quanto aos usos
das guas [...] tem o primeiro lugar o uso para as primeiras necessidades da vida.
20
HELLER, L. Acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil: consideraes histricas, conjunturais e pros-
pectivas. Centre for Brazilian Studies, Working Paper Number CBS-73-06. Oxford: University of Oxford, junho/2006.
21
HELLER, L., op. cit.
81
nveis na elevao dos ndices de atendimento das
populaes urbanas com abastecimento de gua, fato
notvel quando so consideradas as expressivas taxas
de crescimento das cidades brasileiras, o pas acumu-
lou um enorme passivo ambiental, relacionado a es-
gotos domsticos sem coleta e sem tratamento, cujo
equacionamento ainda demanda aportes substantivos
de recursos.
22
Com o esgotamento do PLANASA no
nal dos anos 1980, o pas permaneceu em relativa
estagnao quanto reestruturao institucional e
nanceira deste setor. Entretanto, aps uma srie de
iniciativas registradas nos ltimos anos, foi promul-
gada a Lei n
o
11.445, de 5 de janeiro de 2007, que
estabelece diretrizes nacionais do saneamento bsico
e para a poltica federal do setor.
No que concerne aos demais setores usurios, a
dcada de 1970 permite identicar iniciativas impor-
tantes, tais como a instituio da Poltica Nacional
de Irrigao, pela Lei n
o
6.662, de 25/07/1979, que
serviu de base para o Programa Nacional de Irriga-
o e para o Programa de Irrigao do Nordeste. Com
efeito, notadamente no semi-rido brasileiro, foram
desenvolvidas iniciativas por parte da Unio visando,
sobretudo, a uma estratgia efetiva para promover o
desenvolvimento, elevar as exportaes e reduzir a
pobreza, em escala regional.
As iniciativas, tanto governamentais como priva-
das, que j haviam permitido a duplicao da rea de
agricultura irrigada na dcada de 1960 resultaram em
nova duplicao desta na dcada seguinte, atingin-
do cerca de 1.600.000 ha, no entanto, ainda modes-
ta. De fato, essas iniciativas foram empreendidas de
modo desarticulado, desprovidas de uma abordagem
compreensiva que contemplasse aspectos de geren-
ciamento empresarial de permetros irrigados, logsti-
ca produtiva e de transporte, assistncia tcnica e co-
mercializao, que somente ocorrer mais tarde, com
forte participao privada, voltada ao abastecimento
interno e exportao de produtos.
23

Desta anlise retrospectiva, depreende-se que a
gesto do uso da gua no Brasil, no perodo dos anos
1930 aos anos 1980, foi marcada por extraordinrios
esforos da administrao para formular polticas p-
blicas que respondessem demanda da sociedade,
esforos esses quase sempre resultantes de vises es-
tratgicas prprias da poca e dos regimes autoritrios
que por duas vezes tomaram o poder.
Dilemas e movimentos pendulares caracterizaram
a administrao federal, ora centralizadora, ora ce-
dendo s presses das unidades federadas por maior
autonomia; ora estatizante, ora revelando-se incapaz
de sozinha arcar com os recursos necessrios para o
atendimento das demandas setoriais; ora liberal, ad-
mitindo investimentos estrangeiros em setores estrat-
gicos ou de carter social, ora nacionalista, buscando
dar ao pas ares de soberania e autonomia, porm tor-
nando-se refm da baixa capacidade do setor privado
nacional em investir e gerir os empreendimentos que
se faziam necessrios para atender demandas em r-
pida expanso.
O breve perodo de normalidade democrtica, de
1945 a 1964, parece no ter sido suciente para que
os resultados alcanados fossem mais expressivos,
porque, de um lado, ainda brotaram conitos de natu-
reza poltica e econmica que geraram momentos de
instabilidade; e, de outro, porque, os grandes investi-
mentos pblicos exigiam longo tempo de maturao,
de implementao e de universalizao dos servios
por eles visados, tendo fruticado mais nas dcadas
seguintes.
A viso setorializada, que se generalizou quer na
interveno estatal quer na iniciativa privada, bem
como a necessidade de pr em prtica a repartio
de competncias prpria da organizao federativa,
e tendo em vista as amplas relaes de interdepen-
dncia que os usos da gua impunham ao desenvol-
vimento socioeconmico do pas, suscitaram, a partir
do nal da dcada de 1970, movimentos e reexes
em vrios setores da sociedade, culminando com a
promulgao da Constituio de 1988.
Nesses movimentos cava cada vez mais clara a
necessidade de articulao institucional, intersetorial
22
Estimava-se, em 2003, uma demanda total da ordem de R$ 110 bilhes para a universalizao dos servios de coleta e tratamento de esgotos
sanitrios no Brasil at 2020. Fonte: Ministrio das Cidades. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos
servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Programa de Modernizao do Setor de Sanea-
mento PMSS II. Braslia, maio de 2003.
23
VALDES, A.; WAGNER, E.; MARZALL, I.; SIMAS, J.;MORELLI, J.;PEREIRA, L. P.; AZEVEDO, L.G.T. Impactos e externalidades sociais da irriga-
o no semi-rido brasileiro. (Srie gua Brasil), vol.5, Braslia: Banco Mundial, junho, 2004.
82
e nas trs instncias federativas, como forma de supe-
rar as restries de ordem instrumental, institucional e
legal, at ento quase sempre impostas pelo governo
central, assim com nanceiras, impostas pela conjun-
tura interna e externa.
III.1.3 Dos comits executivos de estudos integrados
de bacias hidrogrcas Constituio de 1988
e seus desdobramentos
No campo da gesto por bacias hidrogrcas, a
primeira experincia signicativa foi a assinatura, em
1976, do acordo entre o Ministrio das Minas e Ener-
gia e o Governo do Estado de So Paulo para a criao
do Comit do Alto Tiet, cujo objetivo era buscar, a
partir da operao das estruturas hidrulicas existen-
tes para produo de energia, melhores condies sa-
nitrias nas bacias dos rios Tiet e Cubato, no Estado
de So Paulo.
No perodo de 1976 -1983, importantes decises
foram tomadas durante a vigncia desse acordo, entre
as quais a reforma de barragens e a denio de re-
gras operativas de reservatrios, objetivando controle
de cheias e abastecimento de gua de Regio Metro-
politana de So Paulo. A partir de 1983, o Comit do
Alto Tiet diminui seu ritmo de atuao, coincidindo
com o perodo de redemocratizao do pas, em que
ocorre maior descentralizao, com ganho de maior
poder por parte dos estados e perda de inuncia do
nvel federal no processo.
Datam desse perodo, de maior centralizao ad-
ministrativa, as iniciativas conduzidas pelo Comit
Executivo de Estudos Integrados de Bacias Hidrogr-
cas (CEEIBH), constitudo conjuntamente pelos Minis-
trios de Minas e Energia e do Interior, que resultaram
na criao de mais de dez comits de rios federais,
com base na Portaria Interministerial n
o
90, de 25 de
maro de 1978. O CEEIBH teve como objetivo prin-
cipal a classicao dos cursos de gua da Unio, o
estudo integrado e o acompanhamento da utilizao
racional dos recursos hdricos das bacias hidrogr-
cas dos rios federais, o aproveitamento mltiplo dos
cursos de gua e a mitigao de conseqncias noci-
vas ecologia da regio.
Dentre os mais de dez comits institudos, me-
recem destaque os das bacias hidrogrcas dos rios
Paraba do Sul, So Francisco, Doce, Grande, Mogi-
Guau e Paranapanema.
24
Esses comits eram essen-
cialmente integrados pelo poder pblico, com a par-
ticipao exclusiva de tcnicos do Estado. A insero
de municpios e da sociedade civil organizada era
praticamente inexistente. Por razes diversas, sobre-
tudo pela falta de embasamento legal adequado e
tambm de recursos nanceiros, esses comits virtu-
almente paralisaram suas atividades, permanecendo
em funcionamento apenas o Comit do Rio So Fran-
cisco (CEEIVASF).
25

De qualquer modo, amplia-se a compreenso e a
consistncia do conceito de bacia hidrogrca como
unidade de planejamento e gesto, ao ponto de sus-
citar uma intensa mobilizao do governo federal e
dos estados para a criao de novos instrumentos le-
gais que permitissem o aprimoramento da gesto dos
recursos hdricos e o restabelecimento de garantias
jurdicas aos usurios e aos investidores.
Sob a perspectiva de uma abordagem territorial,
como forma de superao de enfoques meramente se-
toriais, j nos anos 1980 os principais avanos obtidos
no Brasil se referem estruturao da rea de meio
ambiente. Cresce ento a conscincia pela necessida-
de de aparato legal para a proteo do meio ambiente
e disciplinamento da atividade produtiva com impac-
to sobre os recursos naturais. Assim, a Lei n
o
6.938,
de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, lanou bases para a bus-
ca do desenvolvimento sustentvel, estabeleceu prin-
cpios protetores e garantidores do meio ambiente,
instituiu objetivos e instrumentos da poltica nacional
e induziu consolidao, no ordenamento jurdico
brasileiro, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA).
A partir da legislao nacional de 1981, criam-se
no mbito federal e dos estados rgos e instituies
dedicadas gesto do meio ambiente, com respon-
sabilidades sobre a proteo de reas de especial in-
teresse ambiental, acompanhadas da scalizao de
atividades sobre elas impactantes, alm de funes re-
24
KETTELHUT et al. A experincia brasileira de implementao de comits de bacias hidrogrcas, 1998.
25
TUCCI, C. E. M.; HESPANHOl, I. ;CORDEIRO NETTO, O. de M. Gesto da gua no Brasil. Braslia: UNESCO, 2001.
83
lacionadas ao licenciamento e scalizao de ativi-
dades dos setores produtivos potencialmente poluido-
res. Sob uma viso prospectiva de mais longo prazo,
importante destacar que os instrumentos postos em
prtica pelo setor ambiental limitavam-se s caracte-
rsticas do chamado Comando e Controle, bastante
dependentes da capacidade de o Estado denir pa-
dres de emisso e scalizar o seu cumprimento.
Nesse contexto, merece especial destaque a ado-
o da Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva,
como forma de responsabilizao do agente pelo
dano causado ao meio ambiente e a terceiros afetados
por suas atividades. Acrescente-se que, em reforo
noo de responsabilidade ambiental, a lei conferiu
ao Ministrio Pblico, da Unio e dos estados, a legi-
timidade para propor ao de responsabilidade civil e
penal por danos causados ao meio ambiente.
A Lei Federal n
o
7.347, de 24 de julho de 1985,
chamada de Lei da Ao Civil Pblica, criou o instru-
mento processual para reprimir ou impedir danos ao
meio ambiente, alm de outros interesses difusos e
coletivos da sociedade (alterao introduzida pela Lei
Federal n
o
8.078/90). Esta lei ampliou a legitimidade
para agir, englobando no s o Ministrio Pblico,
mas tambm a Unio, os estados, os municpios e os
rgos da administrao direta e indireta (autarquias,
empresas pblicas, fundaes e sociedades de econo-
mia mista), bem como as associaes constitudas, h
pelo menos um ano, que incluam em suas nalidades
institucionais a proteo ao direito visado pela ao.
Em 1986, o Conselho Nacional de Meio Ambien-
te (CONAMA) emitiu resoluo incluindo as hidroe-
ltricas entre as atividades potencialmente poluido-
ras e exigindo estudos de impacto ambiental para o
projeto, implantao e operao de instalaes des-
sa natureza. Igualmente, estabelece uma minuciosa
classicao das guas doces, salinas e salobras do
territrio nacional, estipulando teores limites para as
concentraes de substncias nos corpos de gua,
caractersticos da qualidade requerida para seus di-
versos ns.
Paulatinamente, portanto, estabelecem-se cres-
centes controles sobre o uso dos recursos hdricos,
aos quais se sobrepem demandas sociais e sucessi-
vas crises nanceiras no pas que acabam por impor
fortes condicionantes expanso do aproveitamento
hidroeltrico dos recursos hdricos, processo esse que
culmina com a redemocratizao e as grandes trans-
formaes poltico-institucionais vericadas a partir
de 1988.
No obstante os avanos concernentes gesto
do meio ambiente, a dcada de 1980 tambm foi
marcada pelo esgotamento do PLANASA, tendo a re-
lativa estagnao de investimentos na rea de sanea-
mento importantes repercusses negativas, quer sobre
o meio ambiente em geral, quer sobre os recursos h-
dricos em particular. A seguir (Box 3), retratam-se os
dilemas que, at o presente, dicultam o desenho de
uma nova poltica nacional que revigore o setor do
saneamento.
84
Diversamente que ocorreu em outras reas de infra-
estrutura pblica, as intenes governamentais de reforma
estrutural dos servios pblicos de saneamento bsico es-
tritamente, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
demandaram um longo tempo de maturao.
Em larga medida, essa diculdade adveio da questo-
chave concernente titularidade sobre os servios, reconhe-
cidamente pertecente aos municpios quando predominam
caractersticas locais na prestao de servios, e mal denida
quando em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas.
Essa matria encontra-se em anlise no Supremo Tribunal Fe-
deral (STF), que deve estabelecer, brevemente, os parmetros
norteados dessa questo. Na busca de uma denio para a
titularidade dos servios em regies metropolitanas e aglo-
meraes urbanas, dois propsitos parecem essenciais:
(i) a formao de mercados que possibilitem ganhos de
escala e a proviso de um servio econmico e nan-
ceiramente sustentvel (as aglomeraes metropolita-
nas e similares abrigam cerca de metade da popula-
o urbana brasileira), e
(ii) o estabelecimento de um marco regulatrio para a
poltica de saneamento.
A discusso das propostas do Executivo federal para so-
lucionar a mencionada pendncia no governo anterior, atra-
vs de projeto de lei n
o
4.147, e no atual mandato, median-
te o projeto de lei n
o
5.296/2005 , alimentaram polmicas
sobre uma nova Poltica Nacional para o Setor Saneamento,
com divergncias a respeito da prevalncia das concession-
rias estaduais, de alternativas consistentes para alavancagem
de investimentos privados ou do predomnio dos municpios
sobre a prestao de servios. Esses debates chegaram a um
patamar de convergncia em dezembro de 2006, quando foi
aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei Federal n
o
11.445,
sancionada pela Presidncia da Repblica, em 05 de janeiro
de 2007.
Note-se que decorrem mais de vinte anos entre o pero-
do de vigncia do Plano Nacional de Saneamento (PLANA-
SA) e a aprovao da nova legislao do setor. At a sua ex-
tino, em 1986, o Banco Nacional da Habitao (BNH) era
responsvel, alm do nanciamento do setor, pela edio de
normativos, avaliao de estudos e projetos tcnicos, anlise
tarifria e scalizao contbil e nanceira das concession-
rias estaduais de saneamento. Com sua extino, apenas o -
nanciamento foi transferido para a Caixa Econmica Federal
(CEF), com vazio institucional nas demais atribuies.
No obstante esse longo perodo de inrcia, os resul-
tados apontam para boas perspectivas: a nova lei dispe
sobre servios, exigncias de planejamento, aspectos tcni-
cos, econmicos e sociais, alm de estabelecer formas de
controle social. Sob esse arsenal, pode-se prever maiores in-
centivos a investimentos privados, notadamente em funo
da melhor regulamentao do setor e garantias asseguradas
mediante contratos de concesso, acrescidos de estudos de
viabilidade tcnica, econmica e nanceira.
Por bvio que at a manifestao nal do STF, a ques-
to da titularidade persiste como uma soluo precria, o
que deve implicar em cautela para novos investimentos. A
tendncia, contudo, de relativa manuteno do quadro
atual , com prevalncia da oferta de servios por compa-
nhias estaduais, na medida em que a retomada dos servi-
os pelos municpios exige, segundo a nova legislao, o
ressarcimento dos aportes ainda no amortizados pelo atual
concessionrio.
De todo modo, a legislao dene como obrigaes do
titular, formular a poltica local de saneamento elaborando
os respectivos planos para a prestao direta ou delegada
dos servios, com a denio do responsvel pela regulao
e scalizao, inclusive dos direitos e deveres dos usurios,
dentre outros. O titular pode delegar servios a consrcio
pblico e a empresas, pblicas ou privadas, sempre por meio
de contrato, vedada a utilizao de outros instrumentos de
natureza precria. So pr-requisitos para a delegao de
servios: a existncia de plano de saneamento, a compro-
vao de sua viabilidade tcnica, econmica e nanceira da
prestao universal e integral dos servios, o estabelecimen-
to de normas de regulao e da respectiva entidade regula-
dora. Alm da realizao de audincias pblicas.
A entidade reguladora deve ter independncia decis-
ria e autonomia nanceira, com encargos de denir tarifas
e critrios de reajuste, como tambm, de assegurar condi-
es para o cumprimento de metas contratuais. Nesse novo
contexto regulatrio, os consumidores devem ter amplo
acesso a informaes sobre os servios prestados, sendo o
controle social exercido por conselhos consultivos, estaduais
e municpios compostos pelos usurios, representados por
organizaes da sociedade civil e entidades de defesa do
consumidor.
A legislao permite a prestao regionalizada de ser-
vios (concessionrio nico de vrios municpios), em ca-
sos para os quais deve ser estabelecida tambem uma nica
entidade de regulao, que pode ser exercida por rgo de
ente da federao ao qual o titular delegue tal competn-
cia, ou por Consrcio Pblico, integrado pelos titulares, nos
Box 3: Do esgotamento do PLANASA at a recente aprovao da nova poltica nacional do setor
de saneamento
continuao
85
termos da Lei Federal n
o
11.107/05, que dispe sobre tais
consrcios.
Ainda sob o aspecto nanceiro, os seguintes aspectos
podem ser ressaltados:
cerca de apenas um tero das 27 empresas estaduais
vm apresentando supervit, o que indica baixa gerao
de recursos prprios para investimento e conseqente
dependncia de aportes nanciados ou transferidos;
por outro lado, a expanso dos sistemas, parte as es-
truturas de tratamento de euentes, feita a custos cres-
centes, por restries de mananciais (muitos afetados
por usos urbanos), elevao recente de padres exigidos
para a qualidade da gua e pela incorporao de novos
usurios predominantemente de menor consumo mdio
e baixa renda;
h limitaes inerentes ao incremento de novos apor-
tes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS),
situao de endividamento de governos e companhias
estaduais e problemas internos Caixa Econmica Fe-
deral, ocasionam um uxo irregular do principal recur-
so de nanciamento para o setor.
Sob uma viso prospectiva, sem embargo da Nova Polti-
ca Nacional de Saneamento, persistiro desaos relevantes,
anal, cabe reconhecer substanciais diferenas regionais e
de desempenho das concessionrias, estaduais ou munici-
pais, fatos que apontam para mudanas sempre gradativas
e regionalmente xadas, sob a presso de situaes locais
bem denidas para a oferta dos servios de gua e esgotos.
Demais disso, o futuro do Saneamento depender, em boa
medida, da forma como ser implementada a nova Poltica
de Setor, com especial ateno para os seguintes temas:
vinculao dos recursos do FGTS e de transferncias de
recursos scais da Unio a polticas de melhoria genera-
lizada de ecincia dos prestadores de servios (institu-
cionais, tcnico-operacionais e econmico-nanceiras),
o que signica detida ateno e incentivo no desenvol-
vimento de marcos regulatrios sobre o setor;
reavaliao das metas de atendimento com sistemas co-
letores e de tratamento de esgotos, com estudo de in-
centivos adoo de sistemas alternativos (mantendo
normas ambientais e de sade pblica, reduzindo cus-
tos de investimentos e adequando os sistemas a necessi-
dades locais e a restries de oramentos familiares);
retomada do Programa de Despoluio de Bacias Hi-
drogrcas (PRODES), com base no pagamento pelos
esgotos efetivamente tratados;
concentrao de esforos no melhor rendimento opera-
cional de sistemas de tratamento de esgotos j implan-
tados;
gesto da demanda de gua, com incentivo ao seu uso
racional, e conseqente reduo de impactos ambien-
tais e de investimentos em ampliao de sistemas; e,
estruturao e nanciamento de programas articulados
de gesto territorial, desenvolvimento urbano e prote-
o ambiental para casos crticos de impactos sobre
mananciais de abastecimento por expanso e pobreza
urbana.
Por m cumpre ressaltar que a nova Lei promove um
grande avano na articulao entre o setor do saneamen-
to e a gesto de recursos hdricos, na medida em deniu
a bacia hidrogrca como unidade de planejamento para
saneamento bsico, indicando, tambm, que esses planos
devem estar coordenados com o respectivo plano da bacia
onde se localizam os sistemas de gua e esgotos, alm de ra-
ticar a necessidade da outorga, nos termos da Lei Nacional
n 9433/97, e contemplar a necessidade de o lanamento
de euentes observar o enquadramento dos corpos dgua
receptores.
continua
Fontes: (a) LOBATO DA COSTA, F. J. Estratgia para o gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil: reas de cooperao com o Banco
Mundial, Box 4.2, p. 50, BIRD, 2003; composto com (b) Nota Tcnica elaborada pela Agncia Nacional de guas (ANA), janeiro 2007.
Na verdade, a estagnao estendeu-se atividade
econmica durante toda a dcada de 1980, levando
alguns economistas brasileiros a tratarem-na como a
dcada perdida. Todos os indicadores que mostra-
vam rpida expanso da infra-estrutura at o incio
da dcada sofreram forte desacelerao. Ao mesmo
tempo, formava-se a conscincia do esgotamento do
regime militar, e a sociedade mobilizou-se para bus-
car a redemocratizao do pas, o que veio a ocorrer
em 1988 com a promulgao, pelo Congresso Nacio-
nal, de uma nova Constituio. Questes como a re-
distribuio de atribuies entre os entes federativos,
descentralizao, ateno ao mercado interno, impo-
sio de limites ao Estado-empresrio, fomento ini-
ciativa privada, recomposio da poupana nacional
e da capacidade de investimento pblico e privado
tornaram-se cruciais para a retomada do desenvolvi-
mento, a tal ponto que acabaram por ser tratados na
nova Carta, com a expectativa de que dessa maneira a
sociedade estaria buscando uma ruptura com antigos
paradigmas e redenindo princpios para sua transfor-
mao em direo ao futuro.
86
S
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e

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r
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a

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0
500
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
64 141 320 545 796 1100 1600 2100 2332 2545 2550 2656 2756 2870 2950 3080 3113
1000
1500
2000
2500
3000
3500
rea Irrigada
O endividamento externo do pas estrangulou a
capacidade de investimento do Estado-empresrio de
tal forma que, em face do crescimento populacional, a
desacelerao da expanso caracteriza praticamente o
retrocesso em vrios setores, quando analisados sob a
tica da distribuio de renda, acesso a servios bsi-
cos, papel das instituies e instrumentos de gesto.
A situao do saneamento, por exemplo, tornou-
se especialmente crtica a partir de 1991, quando foi
ultrapassado o limite de investimentos potenciais via
recursos do FGTS, tornando inevitvel a sustao da
quase totalidade de novas iniciativas destinadas ex-
panso da infra-estrutura do setor. Alguns municpios
que detm a titularidade dos servios, em sua maioria
concedidos s companhias estaduais, passam a reto-
mar suas responsabilidades medida que expirava o
prazo de concesses efetuadas no incio do PLANASA,
mediante at mesmo concesso a empresas privadas,
tendncia que acabou sendo adotada em um nmero
reduzido de casos. De fato, os servios de abasteci-
mento de gua e de esgotamento sanitrio encontram-
se ainda concentrados em operadores pblicos, pre-
dominantemente em concessionrias estaduais, que
atendem cerca de 70% dos municpios brasileiros.
Estima-se que, para reverter os atuais dcits de ser-
vios, sejam necessrios aportes de algo como 0,45%
do PIB ou R$ 9 bilhes por ano por duas dcadas.
26

Apesar do esgotamento do modelo institucional
e nanceiro, o IPEA destaca algumas conquistas al-
canadas durante a vigncia do PLANASA, tais como:
o domnio sobre sistemas integrados em algumas re-
gies metropolitanas; o planejamento de mananciais
em escala regional e o controle da qualidade da gua;
a cobrana dos servios prestados com base em cri-
trios normalizados; e o desenvolvimento de tecnolo-
gias de controle de perdas.
No setor de energia eltrica, a privatizao tor-
na-se poltica preferencial do setor pblico, que, no
entanto, ainda detm a maioria das instalaes de
gerao hidroeltrica. Mas a mudana de modelo de
gesto, com a separao das funes anteriores do
Estado-empresrio, propicia o fortalecimento da regu-
lao do servio como funo essencial do Estado em
detrimento dos investimentos na expanso do setor,
que passam a ser de responsabilidade do setor priva-
do, sendo possvel observar alguma recuperao no
ndice de atendimento da demanda.
No setor de irrigao, a sucesso de planos econ-
micos concebidos pelo governo para debelar a crise
nanceira provocou forte impacto sobre linhas de cr-
dito para essa atividade, na medida em que prejudicou
a modernizao tecnolgica baseada em novos equi-
pamentos e tcnicas de produo, causando frustrao
da expectativa de crescimento acelerado, como se ve-
ricara nas dcadas anteriores. O Grco 29 mostra a
curva de crescimento de reas irrigadas no pas.
26
IPEA. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: viso geral da prestao dos servios de gua e esgotos 2003. Braslia: Minis-
trio das Cidades; IPEA, 2004. 142 p.
Grco 29: Crescimento das reas irrigadas no Brasil
Fonte: Informe do Ministrio da Agricultura (2004)
87
No entanto, o estudo do Banco Mundial (2004)
anteriormente citado conclui que, em geral, investi-
mentos pblicos na agricultura irrigada podem con-
sistir uma estratgia efetiva para promover o desen-
volvimento regional, elevar as exportaes e suavizar
a pobreza no semi-rido brasileiro. As variveis ne-
cessrias para tanto consistem, principalmente, em:
oferta hdrica abundante e convel; projetos bem
dimensionados; gerenciamento competente de pro-
jetos; forte suporte poltico; nanciamento e imple-
mentao apropriados; parcelas de terras tituladas;
efetivo suporte urbano; adequada infra-estrutura de
transporte; produtores rurais diligentes; participao
de produtores empresariais; efetivo suporte tecnolgi-
co; e comercializao qualicada.
Ademais, tendo em conta que a irrigao a ativi-
dade humana que mais consome gua e que, por sua
vez, implica impactos ambientais no desprezveis,
sua expanso vem causando conitos entre vizinhos
e com outros setores usurios
27
o Rio Grande do
Sul, por exemplo, j superou 1 milho de ha de rea
irrigada , razo pela qual, a par da necessidade de
aprimoramento tecnolgico, se fazem tambm neces-
srias novas abordagens de articulao institucional,
em certa medida j em desenvolvimento com a par-
ticipao dos agentes privados, e novos instrumentos
de gesto, como os que foram introduzidos com a
instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
objeto da Lei n
0
9.433/97.
Por seu turno, o setor da navegao interior foi, pro-
vavelmente, o que menos se desenvolveu, em parte em
funo das condies geogrcas e topogrcas locais
e da forte concorrncia imposta pela rpida expanso
da malha rodoviria que se vericou durante boa par-
te do sculo XX.
28
Vericam-se tambm, alm dessas
possveis causas do fraco desempenho do setor, con-
itos de planejamento com o setor eltrico por conta
da construo de barragens em cursos de gua nave-
gveis, as quais, mesmo com proviso para futura im-
plantao de estruturas de transposio dos desnveis
articialmente impostos pelos barramentos, no se tm
coadunado com o Plano Nacional de Viao (1973),
referncia maior para o setor do transporte aquavirio.
Embora reconhecidamente seja o meio de trans-
porte de menor custo operacional, a falta de articu-
lao intersetorial no permitiu o aproveitamento de
sinergias por meio da concepo de obras de usos
mltiplos. Isso porque, apesar de os grandes rios na-
cionais apresentarem trechos navegveis, para que a
navegao possa tornar-se economicamente interes-
sante so necessrios obras e medidas operacionais
que envolvem decises de planejamento e de investi-
mento de longo tempo de maturao.
As razes para a desarticulao podem estar rela-
cionadas a presses da demanda, maior sobre o setor
eltrico do que sobre o de transporte uvial, assim
como ao descasamento na alocao dos recursos,
sempre encarada setorialmente. Assim, a implanta-
o de obras faz-se lentamente e apenas em algumas
hidrovias, como foi o caso da TietParan, iniciada
nos anos 1970 e concluda somente no nal dos anos
1990. Situao semelhante ocorreu na hidrovia Taqua-
riJacu, no Rio Grande do Sul, onde o trfego chegou
a representar, na dcada passada, grande parte do vo-
lume de cargas transportadas em todo o sistema de
hidrovias interiores do pas (SANTOS, op. cit.). Igual-
mente, no rio Tocantins, somente nos dias atuais se fa-
zem as obras para o incremento da navegao, apesar
das fortes presses a favor exercidas sobre a Unio e
sobre o setor eltrico pelos estados interessados, sen-
do porm a hidrovia AraguaiaTocantins, a despeito
de presses contrrias de segmentos ambientalistas,
aquela com maior perspectiva de evoluo rpida, na
opinio do mesmo autor antes mencionado.
Em resumo, ainda que sob a relativa estagnao
do setor saneamento, as mencionadas decincias de
projetos de irrigao, as srias restries nos investi-
mentos pblicos e as diculdades inerentes recente
estruturao das instituies responsveis pela gesto
do meio ambiente, no se pode negar alguns avanos
importantes relativos ao enfrentamento de problemas
que afetam os recursos hdricos.
Com efeito, inclusive em termos quantitativos,
possvel constatar que, mesmo dentro dos limites pr-
27
TELLES, Dirceu A.; DOMINGUES, A. F. gua na agricultura e pecuria. In: REBOUAS, Aldo da C.; BRAGA, Benedito; TUNDISI, Jos Galizia
(Orgs.). guas Doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. 3. ed. So Paulo: Escrituras, 2006.
28
SANTOS, S. R. Navegao. REBOUAS, Aldo da C.; BRAGA, Benedito; TUNDISI, Jos Galizia (Orgs.). guas Doces no Brasil: capital ecolgico,
uso e conservao. 3. ed., So Paulo: Escrituras, 2006.
88
prios a abordagens meramente setoriais, o pas obser-
vou, de meados dos anos 1970 at os dias atuais:
o sucesso na expanso de sistemas de abastecimen-
to de gua tratada, com limites no que se refere a
nichos de pobreza (favelas em periferias e enclaves,
em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas)
e a despeito do fracasso na conteno do crescimen-
to do passivo ambiental pela falta de investimentos
em sistemas de tratamento de esgotos domsticos;
o sucesso do setor de hidroeletricidade no aten-
dimento da demanda de expanso urbana e do
segmento industrial;
alguma expanso de reas irrigadas no pas, em
particular no semi-rido;
a notvel reduo de problemas oriundos da po-
luio industrial, propiciada pelos instrumentos
do licenciamento ambiental e scalizao, res-
trita aos agentes privados, com citao de casos
como os de Cubato e das indstrias sucroalcoo-
leira e de papel e celulose.
Paralelamente, conclui-se essa abordagem histrica
com a constatao dos limites dos instrumentos e das ca-
pacidades setoriais para promover isoladamente novos
avanos. De fato, embora persistam espaos importantes
sob a tica setorial no saneamento, por exemplo ,
alguns dos principais problemas relacionados aos recur-
sos hdricos exigem novos paradigmas de planejamento
e de gesto, notadamente a busca da sustentabilidade
pela via de abordagens integradas que devem articular
solues multidisciplinares aos aspectos socioecon-
micos e aos arranjos institucionais envolvidos. Sob esse
novo contexto e em face dos desaos postos sociedade
contempornea, cabe ressaltar que:
o setor de hidroeletricidade foi instado a conside-
rar a perspectiva de usos mltiplos da gua e de-
mandas para a mitigao de impactos ambientais
de seus empreendimentos;
houve aumento da demandas sociais por respos-
tas mais efetivas para o desenvolvimento regional
do semi-rido;
h o reconhecimento de enorme passivo ambien-
tal do setor saneamento; e
constata-se, hoje, os limites dos instrumentos de
comando e controle para a gesto ambiental, com
resultados relativamente limitados aos agentes
produtivos do setor privado.
No obstante o carter genrico e estimativo das
potenciais fontes de poluio difusa (principalmente
as rurais) que eram observadas e, no presente, cres-
ceram de relevncia nas bacias dos rios Piracicaba
e Capivari, no incio dos anos 1990, os nmeros que
seguem so reveladores dos avanos obtidos no ade-
quado manejo dessas cargas.
Potencialmente, a maior carga poluidora das ba-
cias mencionadas conferida pelos despejos lquidos
gerados pelo processamento das usinas de acar e
destilarias de lcool (vinhaa, gua de lavagem de
cana e guas amoniacais). Em 1992, por exemplo,
somente 16 empresas respondiam pelo impressionan-
te potencial de 1.363.796 kg de DBO/dia, 12vezes
superior carga urbana produzida em todos os muni-
cpios das bacias em questo.
Segundo relatrios da poca emitidos pela Compa-
nhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So
Paulo (CETESB), a reciclagem ou disposio dos deje-
tos lquidos utilizados na ferti-irrigao das culturas de
cana-de-acar resulta no seu menor signicado como
cargas potenciais lanadas nos corpos dgua, admitin-
do-se que os percentuais de remoo sejam da ordem
de 98% da referida carga potencial.
Por certo que, no presente, a elevada expanso
nos cultivos da cana-de-acar, notadamente em
decorrncia da utilizao do lcool como biocom-
bstivel, inclusive sob a perspectiva de demandas
do mercado internacional, mantm esse tema como
relevante, indicando a necessidade de pesquisas de
campo mais aprofundadas capazes de mensurar os re-
ais nveis de carreamento supercial, via run-off rural,
de parcela dessas cargas, como tambm da possvel
contaminao de mananciais subterrneos.
Box 4: Avanos no controle de problemas
ambientais sobre os recursos hdricos
F
o
t
o
:

A
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q
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v
o

T
D
A
89
continuao
Tbua do Tempo: gesto dos recursos hdricos no Brasil
Perodo Principais caractersticas Marcos importantes
Colonial
- solues individuais de abastecimento dgua e
saneamento
- conitos resolvidos pelo direito de vizinhana
- surgimento de pipeiros, como servio e atividade
econmica, com tnue controle da administrao
pblica
1723: concluso do Aqueduto da Lapa no Rio de
Janeiro, primeira obra de abastecimento de interesse
coletivo
1808: transferncia da Corte de Portugal para o Rio de
Janeiro
1810: primeiras medidas de controle sanitrio e
macrodrenagem na capital pela administrao pblica
local
Primeiro
Imprio
- monarquia constitucional, liberal e poltico-
administrativamente centralizadora
- diculdades: pequeno desenvolvimento econmico,
falta de participao poltica, grandes distncias,
precariedade dos transportes e das comunicaes
1824: Constituio Imperial, outorgada por D. Pedro I
Segundo
Imprio
Meados do
sculo XIX at a
Proclamao da
Repblica 1889
- incio da industrializao
- virtual apropriao privada dos recursos hdricos e
quedas dgua para a gerao de energia
- intervenes e aes pontuais em reas vitais para a
economia, como cidades porturias
- epidemias decorrentes da insalubridade ambiental e
tratamento dgua inexistente ou insuciente
- busca de autonomia dos servios com a constituio
de autarquias e de mecanismos de nanciamento para
sistemas de abastecimento de gua no nvel local
- primeiros levantamentos de campo, estudos, planos e
obras pblicas para atenuao das secas no Nordeste
- reclamaes dos imigrantes alemes por causa das
enchentes no vale do Itaja
- crticas crescentes presena do capital estrangeiro em
setores de interesse pblico
- Implementao de sistemas de gua e esgotos nas
cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Recife e Santos
- o Estado inicia a concesso de servios de gua e
esgoto iniciativa privada para solues coletivas
1861: concesso dos servios de abastecimento
Companhia Hydraulica Porto Alegrense, privada
1867: concesso empresa inglesa Water Works
Company Limited, em Fortaleza
1877: concesso Companhia Cantareira de guas e
Esgotos, sociedade de economia mista em So Paulo
1877: incio da construo de barragens no Brasil
1883: construo da primeira usina hidroeltrica para
abastecer atividade de minerao privada e iluminao
pblica Ribeiro do Inferno, DiamantinaMG
1889: construo da primeira usina hidroeltrica para
indstria e iluminao pblica, em Juiz de Fora-MG.
Repblica
Primeira
Repblica ou
Repblica Velha:
1889 a 1930
- liberalismo econmico
- forma federativa de governo da nao brasileira
- outorga de poder poltico s antigas provncias, que
passam a denominar-se estados
- guas como bens livres, passveis de apropriao
privada, juntamente com o solo
- defesa permanente contra os efeitos da seca, das
endemias rurais e das inundaes como atribuies da
Unio
- proteo s vias navegveis, competncia privativa do
Congresso Nacional para legislar sobre navegao dos
rios que banhem mais de um estado ou se extendam a
territrios estrangeiros
- interesse privado nos servios de saneamento
e hidroeletricidade, especialmente estrangeiro,
monopolista
- omisso quanto regulao do uso das guas
- crises de abastecimento por insucincia de
investimentos para suprir demandas crescentes
- crise nanceira e surgimento de movimentos sociais
por melhores condies de vida e distribuio de renda
1891: constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, promulgada pelo Congresso Constituinte
1893: criao da Repartio de guas e Esgotos da
Capital do Estado de So Paulo (RAE)
1904: primeiros estudos de Alfredo Valado sobre a
propriedade das guas
1906: criao do Instituto Federal de Obras Contra as
Secas (IFOCS), predecessor do atual Departamento
Nacional de Obras contra Secas (DNOCS)
1907: primeiro Anteprojeto de Cdigo de guas, de
autoria de Alfredo Valado, submetido Cmara dos
Deputados, onde permanece at 1931
1916: Cdigo Civil, guas tratadas nos artigos relativos
propriedade e aos direitos de vizinhana
1930: revoluo, expectativa de modernizao do pas
- Criao do Ministrio dos Negcios da Educao e
da Sade Pblica
90
continua
continuao
Era Vargas
Primeiro
perodo: 1930 a
1937
- centralizao e ampliao da possibilidade de
interveno da Unio nos estados, tecnocracia
- fortalecimento do sentimento nacionalista
- presso dos estados e dos municpios, cancelamento
de concesses e encampaes, tendncia estatizao
dos servios de abastecimento dgua
- dependncia de recursos oramentrios dos estados e
da Unio para a expanso dos servios
- ampliao do domnio pblico das guas sob a Unio,
estados e municpios
- imposio de comando e controle (regulao) no
uso das guas e da produo de energia eltrica, por
intermdio dos institutos da concesso, autorizao e
permisso, emitidas pela instncia detentora do domnio
- possibilidade de cobrana pelo uso das guas
- demora na regulamentao do Cdigo de guas,
presso dos grupos hegemnicos dos setores eltricos e
de saneamento, falta de investimentos
1931: criao, no mbito da Constituinte, da
subcomisso responsvel pelo Anteprojeto do Cdigo
de guas, sob a presidncia de Alfredo Valado
1933: interveno da Unio, suspendendo todas
as transaes entre particulares envolvendo quedas
dgua
- Criao do Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM) e da Diretoria de guas, no Ministrio
da Agricultura
1934: Nova Constituio Federal e Cdigo de guas
1935: entrada em operao do Sistema Billings (SP),
primeira transposio de bacias
Estado Novo
1937 a 1945
- autoritarismo e forte centralizao na Unio
- acentuao do carter intervencionista do Estado
- interesse pelo planejamento
- preocupao predominante: atendimento da demanda
crescente de energia eltrica
1937: golpe de Estado, outorga de nova Carta pelo
chefe do Poder Executivo
1940: criao do Departamento Nacional de Obras e
Saneamento (DNOS), extinto pelo governo Collor
1942: criao do Servio Especial de Sade Pblica
(SESP), de inspirao norte-americana, vinculado ao
Ministrio da Sade, hoje Fundao SESP
1943/44: Plano de Eletricao do Estado do Rio
Grande do Sul, o primeiro do pas
1945: criao da Companhia Hidreltrica do So
Francisco (CHESF)
Restabelecimento
democrtico
1946 a 1964
- extino da categoria de rios municipais e ampliao
do domnio estadual das guas, passando a este os rios
que tivessem nascente e foz no territrio estadual
- nfase nas competncia municipais, autonomia em
torno do seu peculiar interesse
- tentativa de conciliao da liberdade de iniciativa com
o princpio da justia social
- ao sanitria direta do governo distribuda por vrios
ministrios e autarquias, com pulverizao de recursos
nanceiros e disperso do pessoal tcnico, cando
alguns vinculados a rgos de administrao direta,
outros s autarquias e s fundaes
- destaque para as aes de saneamento executadas pelo
SESP
- recrudescimento das disparidades regionais,
destacando-se o Nordeste como a regio mais pobre do
pas, agravada aps nova seca
- os emprstimos estrangeiros passam a ser a fonte mais
importante de recursos
- represso remessa de lucros das empresas
estrangeiras para suas matrizes
- impulso gerao hidroeltrica e industrializao
- crescimento da dvida externa
- crises polticas, instabilidade econmico-nanceira
1951: criao da autarquia municipal de guas
e esgoto SAE do municpio de Governador
Valadares, com apoio do SESP, visando autonomia
administrativa, nanceira e tcnica e a dar ao
municpio condio de rmar acordos e convnios
com entidades tcnicas especializadas
1951: Plano Lafer do governo Getlio Vargas
prioridade para energia, transporte e indstria de base
1952: Lei de Remessas de Lucros, obrigando as
empresas multinacionais a reinvestirem no mnimo
10% de seu lucro lquido
1953: criao do Ministrio da Sade e do Plano
de Financiamento de Servios Municipais de
Abastecimento de gua para atender a todo o pas
1956: Plano de Metas do governo JK, prioridade para
energia, transporte, alimentao, indstria de base,
educao e construo de Braslia
- Criao do Departamento Nacional de Endemias
Rurais, tendo por m organizar e executar os servios
de investigao e de combate malria e a outras
endemias
1957: criao de Furnas, para a construo da maior
usina hidroeltrica do pas na poca
1959: criao da Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)
1960: criao do Ministrio de Minas e Energia
1961: criao da ELETROBRAS
1962: contratao do Consrcio CANAMBRA
Consulting Engineers Ltd., para realizao de estudos
de inventrio na Regio Sudeste, contemplando bacia
hidrogrca como unidade de planejamento para o
aproveitamento integrado do potencial hidroeltrico
91
continua
continuao
Regime Militar
1964 a 1969
- instaurao de regime militar de governo, atos
institucionais desguram a ordem democrtica
- nfase no planejamento para o desenvolvimento
nacional
- concentrao de recursos e centralizao das
decises na esfera federal; fortalecimento da idia
do Estado-empresrio
- limitao de aplicaes a fundo perdido
e instituio de sistema nanceiro para o
saneamento com recuperao parcial de custos
via tarifa
- regulamentao do Livro III do Cdigo de
guas, relativo ao aproveitamento de potenciais
hidoreltricos e comercializao da energia;
em contraposio, pouco esforo para a
regulamentao dos Livros I e II relativos a outros
usos da gua
- planejamento e coordenao setorial de
saneamento, energia eltrica, irrigao e outros
em nvel nacional
1965: sancionado o Cdigo Florestal, marco
inicial da poltica ambiental
- Transformao do Servio de guas do DNPM
em Departamento Nacional de guas e Energia
(DNAE), posteriormente, em 1968, denominado
Departamento Nacional de guas e Energia
Eltrica (DNAEE)
1966: I Plano de Desenvolvimento Econmico
estabelece metas para os sistemas de gua e
esgotos
1968: criao do Sistema Financeiro de
Saneamento com recursos do FGTS, gerido pelo
Banco Nacional da Habitao (BNH)
1969: criao do primeiro curso de ps-
graduao em hidrologia aplicada, incluindo
planejamento e gesto de recursos hdricos
(CHA/IPH-UFRGS)
-Tratado da Bacia do Prata, conjugao de
esforos entre Argentina, Bolvia, Brasil,
Paraguai e Uruguai para promover o
desenvolvimento harmnico e a integrao
fsica da bacia do Prata e de suas reas de
inuncia direta e considervel
Anos 1970
- centralizao do saneamento nas companhias
estaduais, excluindo o poder local de
participao no processo decisrio
- evoluo dos ndices de atendimento por
sistemas de abastecimento de gua (51% para
77%) e esgotos (26% para 31%) em reas
urbanas
- modelo de sustentao tarifria por meio de
subsdios cruzados
- rpida expanso urbana, favelizao
- promoo da rpida expanso da capacidade
instalada pelo plano setorial de energia eltrica
- expanso da agricultura irrigada
- aumento da poluio dos corpos dgua
- agravamento do endividamento externo e
acelerao da inao
1971: Plano Nacional de Saneamento
(PLANASA)
- Conferncia de Estocolmo, questionamento do
modelo de desenvolvimento
1973: criao da Secretaria Especial do Meio
Ambiente, ligada ao Ministrio do Interior
- Tratado de Itaipu, visando ao aproveitamento
hidroeltrico do trecho do rio Paran
compartilhado entre o Brasil e o Paraguai, com
a construo da maior usina hidroeltrica do
Planeta
- Plano Nacional de Viao, incluindo previso
das vias navegveis interiores
1974: II Plano Nacional de Desenvolvimento
1975: Procool e Programa Nuclear
1976: acordo entre o Ministrio das Minas e
Energia e o governo do Estado de So Paulo
para a criao do Comit do Alto Tiet, visando
melhoria das condies sanitrias dos rios
Tiet e Cubato
1978: criao do Comit Especial de Estudos
Integrados de Bacias Hidrogrcas (CEEIBH)
1979: instituio da Poltica Nacional de
Irrigao, base do Programa Nacional de
Irrigao e do Programa de Irrigao do
Nordeste
Anos 1980
1980 a 1985
- modelo de interveno estatal sofre os reexos
da crise poltica, scal e econmico-nanceira
do pas
- estrangulamento da capacidade de investimento
do setor pblico; falncia do Estado-empresrio
1981: instituio da Poltica Nacional de Meio
Ambiente e criao do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (SISNAMA)
92
continua
Restabelecimento
democrtico
1985 a 1988
- fortalecimento dos municpios como entes federativos
autnomos
- meio ambiente, bem de uso comum do povo,
constitucionalmente protegido
- domnio das guas, exclusivamente da Unio e dos
estados, extinta a categoria de guas particulares
- competncia da Unio para instituir sistema nacional
de gerenciamento de recursos hdricos e denir critrios
de outorga de direitos de seu uso e, privativamente, para
legislar sobre guas, energia eltrica e outras atividades
de interesse nacional
- competncia dos estados para criar estruturas
e procedimentos para levar a cabo o controle
administrativo do uso das guas do seu domnio
- restrio ao exerccio da atividade econmica
empresarial pela Unio e pelos estados, incentivo livre
iniciativa
- opo preferencial pela desestatizao
1985: criao do Ministrio do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente, hoje Ministrio do Meio
Ambiente
1986: extino do BNH sem a consolidao de um
rgo nacional que formulasse a poltica do setor
1988: Constituio Federal, promulgada pelo
Congresso Nacional
- instituio do Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro
1989: extinta a SEMA e criado o IBAMA
1990: instituio do Programa Nacional de
Desestatizao (PND) e criao do Fundo Nacional de
Desestatizao (FND), gerido pelo BNDES
Anos 90
at os dias atuais
- pequenos declnios dos ndices de abastecimento de
gua e permanncia de baixos ndices nacionais de
tratamento de esgotos
- esgotamento do modelo PLANASA
- indenio do modelo, especialmente quanto
obteno de novos recursos para o setor de saneamento,
persistindo a dependncia de recursos oramentrios,
expectativa nas parcerias pblico-privadas
- vencimento de vrias concesses feitas pelos
municpios s companhias estaduais na poca do
PLANASA
- discusso de propostas para a reformulao dos setores
de energia eltrica e saneamento
- em situao de escassez, prioridade para o
abastecimento humano e a dessedentao de animais
- bacia hidrogrca como unidade de planejamento e
gesto dos recursos hdricos
- outorga, cobrana, enquadramento e planos de
recursos hdricos adotados como instrumentos da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos
- disseminao dos comits de bacia
- consolidao de alguns sistemas estaduais de
gerenciamento de recursos hdricos, elaborao dos
primeiros planos de recursos hdricos por estado e por
bacia hidrogrca
- preocupao com a reduo da fome e da pobreza,
tendo em conta, entre as Metas do Milnio, a reduo
pela metade, at 2015, da proporo da populao
sem acesso permanente e sustentvel a gua potvel
segura, bem como a integrao dos princpios do
desenvolvimento sustentvel nas polticas e nos
programas nacionais e reverter a perda de recursos
ambientais
1991: incio do surgimento das leis estaduais de
recursos hdricos
1992: Declarao de Dublin, gua como um bem
dotado de valor econmico
- Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente Rio 92
1995: profunda modicao do setor eltrico,
privatizao de algumas companhias federais e
estaduais
- criao da Secretaria de Recursos Hdricos, vinculada
ao Ministrio do Meio Ambiente e integrante do
Sistema Nacional de Recursos Hdricos com a
atribuio de propor a formulao da Poltica Nacional
dos Recursos Hdricos, bem como acompanhar e
monitorar sua implementao
1996: criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL), ente regulador do setor
- reformulao do Comit da Bacia do Paraba do Sul
1997: instituda a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e criado o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos
1998: incio do funcionamento do Conselho Nacional
de Recursos Hdricos (1998), suspenso dos recursos
do FGTS para o nanciamento de empreendimentos de
saneamento
2000: criao da Agncia Nacional de guas (ANA)
- Declarao do Milnio (Metas de Desenvolvimento
do Milnio) aprovada por 191 pases da Organizao
das Naes Unidas, entre os quais o Brasil
2003: Projeto de lei das parcerias pblico-privadas
2004: Negociaes para a renovao da outorga de
transposio de gua da bacia do rio Piracicaba para a
Regio Metropolitana de So Paulo
2005: instituio da Dcada Brasileira da gua
2006: aprovao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos
2007: aprovao da Lei de Saneamento
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III.2 Fatos e dinmica recente do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos
III.2.1 Aspectos constitucionais relacionados
gesto dos recursos hdricos
A Carta Poltica de 1988, inovadora sob vrios as-
pectos, estabelece princpios e diretrizes que tiveram
forte repercusso sobre a gesto dos recursos hdricos.
tambm um importante marco na histria da prote-
o ambiental no Brasil. Em captulo prprio Cap-
tulo VI, art. 225 , dene claramente a orientao ao
tratamento jurdico do meio ambiente e sua proteo,
agora oponvel ao interesse particular de qualquer es-
pcie, inclusive ao direito de propriedade, que passa
a ser limitado ao cumprimento de sua funo social.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, de 1981,
recepcionada pela Carta, dando-lhe ainda maior re-
levncia. Ao considerar o meio ambiente um bem de
uso comum do povo e essencial qualidade de vida,
o texto constitucional incumbiu tanto o poder pblico
quanto os particulares do dever de defend-lo e pre-
serv-lo para as presentes e as futuras geraes.
Embora integrantes do meio ambiente, indissocia-
velmente ligadas ao ciclo de vida de todos os seres e,
portanto, sujeitas aos princpios gerais expressos no
referido captulo constitucional, as guas no recebe-
ram ali meno especca. Receberam, sim, a ateno
do constituinte em diversos outros artigos, reveladores
do enfoque sobre o uso econmico desses recursos.
Primeiramente, altera-se a dominialidade das
guas, colocando-as exclusivamente no mbito da
Unio e dos estados. Ficou excludo o domnio dos
municpios, tal como ocorrera a partir da Constituio
de 1946.
Foi ainda extinto o domnio das guas particula-
res, admitido no Cdigo de guas e, at ento, vi-
gente. As guas tornam-se assim exclusivamente p-
blicas, no obstante terem sido alargados espaos e
garantias para atuao da iniciativa privada em outros
ramos da atividade econmica, ressalvando o novo
texto constitucional a explorao direta da atividade
econmica pelo Estado apenas aos casos necessrios
aos imperativos da segurana nacional ou relevante
interesse coletivo, conforme denidos em lei.
Com relao aos potenciais de energia hidrulica,
estes permaneceram no domnio exclusivo da Unio,
propriedade distinta da do solo, para efeito de explo-
rao ou aproveitamento, a ser feito somente median-
te autorizao ou concesso da Unio, excetuando-se
o de capacidade reduzida, no interesse nacional, por
brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasi-
leiras e que tenha sua sede e administrao no pas.
E mais, a explorao, diretamente ou mediante auto-
rizao, concesso ou permisso, dos servios e ins-
talaes de energia eltrica competncia da Unio,
assim como o aproveitamento energtico dos cursos
de gua, a ser feito em articulao com os estados
onde se situam os potenciais hidroenergticos.
Portanto, esses potenciais tm a natureza jurdica
de bens pblicos por pertencerem Unio, na ca-
tegoria de bens patrimoniais indisponveis, uma vez
que seu aproveitamento somente poder ser feito me-
diante autorizao ou concesso.
Em segundo lugar, enfatizando o carter de bem
pblico, e o interesse da administrao, o texto man-
tm, no rol da competncia privativa da Unio, legislar
sobre guas e sobre energia, porm, ao mesmo tem-
po, abre tal possibilidade aos estados, sobre questes
especcas a respeito dessas matrias tambm em
outras , mediante edio de lei complementar que
os autorize. Com o mesmo esprito, competncia
da Unio instituir sistema nacional de gerenciamento
de recursos hdricos e denir critrios de outorga de
direitos de seu uso.
Cabe, ento, um duplo entendimento sobre as
guas: em primeiro lugar, como bens pblicos, in-
tegrantes que so do meio ambiente, denido como
bem de uso comum do povo, elas tambm assumem
esse carter, por estarem facultadas ao uso coletivo e
fruio prpria do povo, sem discriminao de usu-
rios ou ordem especial para sua fruio.
29

Ademais, a partir da estipulao de que estaro
sujeitas outorga de direitos de uso, o texto consti-
29
MEIRELLES, 1994, op. cit.
95
tucional informa administrao sobre a necessida-
de de controlar o uso das guas pelo particular para
disciplin-lo e prevenir conitos, perdendo a parcela
outorgada a possibilidade do uso coletivo, a qual as-
sume o carter de bem de uso especial ou do patrim-
nio administrativo, naturalmente, sem prejuzo de sua
natureza jurdica de bem pblico.
Com efeito, por meio de um ttulo individual, a ou-
torga de direito de uso, a administrao atribui a deter-
minada pessoa o direito para fruir de um bem pblico
com exclusividade, nas condies convencionadas, po-
dendo exigir pagamento, por prazo certo ou indetermi-
nado, conforme forem os termos do ato administrativo.
Mas torna-se evidente a complexidade do sistema
federativo sob o qual, em 1988, se renova a Rep-
blica Federativa do Brasil a partir da denio cons-
titucional das competncias da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios, bem como das
matrias sobre as quais podem e devem atuar. Para
o eminente constitucionalista Celso Ribeiro Bastos
30
,
o acerto da Constituio, quando dispe sobre Fe-
derao, est diretamente vinculado a uma racional
diviso de competncia entre a Unio, os estados e os
municpios; tal diviso, para alcanar logro, poderia
ter como regra principal a seguinte: nada ser exerci-
do por um poder mais amplo quando puder ser exer-
cido pelo poder local, anal os cidados moram nos
municpios e no na Unio. Essa formulao corres-
ponde ao Princpio da Subsidiariedade, que ser con-
siderado em outras partes do texto, aplicado gesto
de recursos hdricos. Entretanto, o mesmo autor cha-
ma a ateno para o fato de que a Constituio de
1988 concentrou maior poder na Unio, como revela
o elenco de matrias de competncia legislativa pri-
vativa desta instncia, dentre as quais cabe destacar
a de legislar sobre guas e sobre energia eltrica e a
competncia para instituir sistema nacional de geren-
ciamento de recursos hdricos.
Contudo, a Constituio cuida ainda de mais duas
hipteses de competncias, alm da competncia le-
gislativa privativa da Unio. So as chamadas com-
petncias concorrentes, que autorizam a Unio, os
estados e o Distrito Federal, excludos os municpios,
a manifestar-se legislativamente; e as competncias
comuns
31
, quando se trata do poder-dever de todos os
entes federados de atuar sobre determinadas matrias.
No primeiro caso esto as competncias para legislar
concorrentemente sobre orestas, caa, pesca, conserva-
o da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteo do meio ambiente e controle da poluio, to-
dos fortemente inter-relacionados com o gerenciamento
de recursos hdricos e, mesmo, com o aproveitamento
do potencial hidroeltrico. Sob essa perspectiva, esta-
belece a Constituio que a Unio limitar-se- a dispor
normas gerais sobre as referidas matrias, no excluindo
a competncia dos estados e do Distrito Federal de legis-
lar, suplementarmente, sobre estas.
Por esta via, vrios estados previram, em suas
Constituies, a criao de sistemas estaduais de ge-
renciamento de recursos hdricos, em muitos casos
aprovando posteriormente leis especcas, mesmo
antes da vigncia de uma legislao nacional conso-
lidada sobre o tema, o que os obrigar a adequ-las
oportunamente.
32

Ao mesmo tempo, ramica-se a legislao referente
ao controle ambiental, ampliando com isso o nmero
de agentes e, conseqentemente, a complexidade do
processo decisrio, que passa a incidir tanto no plane-
jamento como na implantao e na operao de novas
instalaes para a produo de energia eltrica e outras
formas de aproveitamento dos recursos hdricos.
30
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 1994.
31
O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, integrando o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), projeto de lei regula-
mentando o artigo 23 da Constituio Federal no que se refere s competncias comuns para a gesto ambiental.
32
Num primeiro momento, as competncias parecem conitantes e confusas, mas no o so, pois Unio cabe legislar sobre o Direito de
guas, enquanto aos estados e ao Distrito Federal cabe legislar sobre as normas meramente administrativas, ou seja, que se destinam gesto
dos recursos de seu domnio e em combate poluio. Portanto, sendo-lhes vedado criar, alterar ou extinguir direitos, ou seja, legislar sobre o
Direito de guas. GRANZIERA, M. L. M. Direito das guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo: Atlas, 2001.
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- Qual a avaliao do SINGREH, dez anos depois da Lei
Nacional n
o
9.433/97?
Na minha avaliao, a Lei n
o
9.433 trouxe uma mudana
de paradigma na forma como os recursos hdricos eram trata-
dos na sociedade brasileira. Sua origem e seu desenvolvimento
foram pautados pelas discusses paralelas que se estabeleciam
em todo o mundo sobre a necessidade de se implementar um
desenvolvimento sustentvel. Nesse sentido, ela incorporou ao
arcabouo legal brasileiro alguns conceitos fundamentais dessa
viso de sustentabilidade no que se refere gua, trazendo o que
de mais avanado havia na viso universal dessa temtica.
A gesto descentralizada dos recursos hdricos, a compre-
enso da gua como elemento dotado de valor econmico para
induzir novos comportamentos e a promoo da participao
social na sua gesto so alguns desses elementos fundamentais
que conectaram o trato dos recursos hdricos do Brasil com o
que havia de mais avanado no pensamento contemporneo so-
bre sustentabilidade e recursos naturais. Mais que isso, a grande
importncia da Lei n
o
9.433, ao instituir a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e ao induzir o conjunto de transformaes
que se seguiu, inclusive a lei de criao da ANA, foi de ter dado
operacionalidade a esses conceitos universais, permitindo uma
estruturao institucional que hoje constitui exemplo para o
mundo.
Se zermos uma retrospectiva dos ltimos anos, mais pre-
cisamente de 1992 para c, eu diria que alguns temas ganha-
ram muita importncia no cenrio mundial, dentre eles o tema
do aquecimento global e o tema da gua, que est reetido no
captulo 18 da Agenda 21. O terceiro tema em importncia, na
minha opinio, o do papel do setor privado, em especial o
comportamento do setor empresarial na questo do desenvol-
vimento sustentvel. Se examinarmos os recentes movimentos
desses trs temas, percebemos que, dentre as enormes conec-
tividades que poderiam ser lembradas, a gua , sem dvida,
o eixo mais perceptvel.
Cada vez se observam maiores preocupaes, no apenas
no rebatimento das mudanas climticas sobre os recursos h-
dricos, mas tambm na percepo dos novos comportamentos
do setor empresarial no rumo da sustentabilidade que, invaria-
velmente, remete ao uso racional e sustentvel das reservas de
gua. Exemplo disso o estudo sobre gua que o Business Coun-
cil
33
acaba de lanar, com idias muito interessantes no rumo da
sustentabilidade desse recurso. Segundo as diretrizes da Global
Report Initiative (GRI)
34
, gua o grande indicador para mostrar
o que est sendo feito pelas empresas em prol da sustentabilida-
de do planeta.
So exemplos de como a temtica cresceu e da gravidade e
da urgncia que vem alcanando junto aos formadores de opi-
nio no nvel mundial, pressionando para a formao de um re-
gime internacional sobre gua nos moldes dos que existem sobre
clima e biodiversidade.
Voltando Lei n
o
9.433, eu diria que ela reete essa tendncia
universal, pois permite que nos organizemos a partir de premissas
essenciais: xa conceitos e aponta necessidade de construo de
processos. Acho at que medida que o tema se torna mais urgen-
te, o que vem acontecendo de forma crescente, h uma acelerao
desses processos. Nesse contexto, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos oferece possibilidades concretas de se atingir metas uni-
versais a partir da soluo de nossos prprios problemas.
- Quais os principais problemas que atualmente persistem
na gesto dos recursos hdricos no Brasil e que possveis modi-
caes o Senhor teria feito na formulao da Lei Nacional n
9.433/97, com base no aprendizado dos ltimos dez anos?
Dentre os problemas que considero importantes e que ain-
da carecem de soluo denitiva, cito o contexto de exigncias
legais e administrativas de efetivao da cobrana pelo uso da
gua. H concordncia, hoje, com a armao de que a co-
brana pelo uso dos recursos hdricos um dos instrumentos
fundamentais da gesto trazidos pela Lei n
0
9.433. No entanto,
a lei poderia ter avanado mais nesse particular, disciplinando
essa cobrana, para benefcio das bacias hidrogrcas brasilei-
ras. Todos ns acompanhamos os esforos para fazer com que
essa cobrana, que no caso dos rios de dominialidade da Unio
atribuda ao Executivo federal, voltasse integralmente bacia
hidrogrca que a originou. Ainda hoje existem imperfeies
nesse processo que precisam ser superadas.
As diculdades de implementao dessa cobrana, entre
outras razes, fragilizou muito a lei no incio de sua implemen-
tao. Isso explica tambm a demora na vigncia efetiva de seus
instrumentos, o que apenas ganhou celeridade aps a criao
da ANA.
Outro ponto importante diz respeito pouca clareza que
ainda existe, vinte anos aps a Constituinte, a respeito da repar-
tio de competncia entre os diferentes nveis de governo. Pelo
fato de estarmos saindo de um perodo de regime poltico fecha-
do, houve, naquela ocasio, total prioridade redemocratizao
do pas, recuperao dos direitos de cidadania, de tal forma
Entrevista: Fbio Feldmann (ex-deputado federal e primeiro relator da Lei Nacional n 9.433/97)
33
Este estudo foi publicado no Brasil pela ANA e pelo Conselho Empresarial para o desenvolvimento Sustentvel CBDES. O World Business
Council for Sustainable Development (WBCSD) rene 180 companhias internacionais em torno de um compromisso comum no sentido do
desenvolvimento sustentvel com o crescimento econmico, considerao ecolgica e progresso social. Seus membros esto presentes em
mais de trinta pases e de vinte setores industriais. Sua misso apoiar a liderana empresarial como um elemento catalizador para a mudana
no rumo do desenvolvimento sustentvel.
34
A Global Reporting Initiative uma rede da ao global composta de atores sociais e especialistas, localizados em dezenas de pases do
mundo, que participam do estabelecimento de padres globais de sustentabilidade. A GRI foi criada em 1997 com o objetivo de elevar as
prticas de relatrios de sustentabilidade a um nvel de qualidade equivalente ao dos relatrios nanceiros.
97
que esquecemos de discutir melhor as relaes federativas.
A denio do papel da Unio, dos estados e dos municpios
cou prejudicada pelo foco compreensvel dado redemocrati-
zao. Portanto, o conjunto de artigos de 20 a 30 da Constitui-
o no foi tratado de acordo com sua importncia. Alguns deles
foram simplesmente reproduzidos das Constituies anteriores.
Isso traz hoje ao pas um enorme nus e obstculos difceis de
serem superados, reetindo-se particularmente nas polticas ur-
banas, sobretudo quanto ao trato adequado das questes metro-
politanas, e nas polticas de recursos hdricos, em que o conceito
vigente de dupla dominialidade sobre os curso dgua nebulo-
so e complica muito a gesto dos recursos hdricos.
Essas situaes obrigam a pactuao constante entre os entes
da Unio. No entanto, essa pactuao no facilmente obtida
e, em geral, no se processa na velocidade necessria soluo
dos problemas comuns. No conseguimos, at agora, implantar
modelos negociais que superassem esses obstculos.
- Como promover, em maior grau, a necessria integrao
entre a poltica de recursos hdricos e a do meio ambiente?
Esse um aspecto fundamental. Um dos pontos mais estrat-
gicos que cercam a temtica dos recursos hdricos a necessida-
de de integrar as polticas geradas nos estados com a da Unio.
Essa integrao deve ser feita com base na busca de denomi-
nadores comuns dos marcos regulatrios existentes, envolvendo
no apenas recursos hdricos, mas tambm questes ambientais
e urbanas, permitindo uma sinergia virtuosa em benefcio do
ambiente e da populao. Por exemplo, em So Paulo, no h
como enfrentar problemas como a proteo de mananciais sem
atacar questes como saneamento bsico e polticas urbanas.
Isso requer integrao em duas dimenses: na horizontal, arti-
culando polticas setoriais que impactam o meio ambiente e os
recursos hdricos e, na vertical, integrando polticas e aes das
diferentes esferas de governo. Enquanto no houver uma forma
efetiva de integrao estaremos perdendo a energia necessria
para superar os grandes obstculos.
H ainda conito de vises que deveriam ser complemen-
tares e acabam por se confrontar. A Lei n
o
6.938, de 1981, re-
presenta uma etapa fundamental que foi a implantao no Bra-
sil dos chamados instrumentos de comando e controle para a
proteo ambiental. Hoje, no entanto, tanto no Brasil como em
outras partes do mundo h unanimidade na constatao de que
esses instrumentos devem permanecer como uma linha de base
a partir da qual deveriam existir instrumentos complementares
de exibilizao que a mdio e longo prazos tragam garantias de
xao de metas na lgica dos processos econmicos e sociais e
do desenvolvimento sustentvel.
A situao ideal seria aquela em que pudssemos xar me-
tas pactuadas de qualidade para cada bacia hidrogrca, a partir
do que haveria disponvel um repertrio de instrumentos a serem
usados para o atingimento dessas metas. isso que agregar va-
lor para a sociedade como um todo. As trs dcadas de aplica-
o dos instrumentos de comando e controle tm mostrado que
esses instrumentos so necessrios, mas no sucientes para fa-
zer reverter processos de degradao ambiental, principalmente
nas questes que envolvem o uso de gua. A nova etapa que se
vislumbra , portanto, a de xao de metas, associada a pro-
cessos de engajamento social e ao uso de novos instrumentos
complementares para facilitar seu atingimento.
- Tendo em vista novos mecanismos de gesto ambiental e
dos recursos hdricos e acordos como o Protocolo de Quioto,
qual o papel que cabe rea de recursos hdricos na perspectiva
das mudanas climticas?
Como armei anteriormente, dentre os assuntos que ga-
nharam relevncia mundial nos ltimos anos, o aquecimento
global sem dvida o mais importante. Nas discusses interna-
cionais, o papel do Brasil tem sido, em certa medida, protago-
nista. creditado diplomacia brasileira a idia de criao do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que disciplina
um mercado de carbono por meio do qual pases que tm di-
culdades na transformao de seus processos produtivos de
forma que atendam s metas do Protocolo de Quioto podem in-
vestir em projetos e iniciativas que diminuam as emisses glo-
bais em pases onde no existem metas de reduo no primeiro
momento, at 2012. Esse mecanismo traz como premissa o uso
de novos instrumentos de mercado associados a metas, o que
signica uma evoluo na medida em que a aplicao desses
instrumentos permite o contnuo monitoramento por parte da
sociedade. A questo trazida pela perspectiva do aquecimento
global e das mudanas climticas no que se refere aos recursos
hdricos ainda muito incipiente no Brasil. uma discusso
fundamental na medida em que cada vez mais est demonstra-
do que o aquecimento global uma realidade em curso, que
seus impactos se daro de forma muito mais acelerada do que
se imaginava na dcada passada e afetar os recursos hdricos,
por meio de alteraes no ciclo hidrolgico, provocando alte-
rao na freqncia e na espacialidade das precipitaes. Essa
discusso foi iniciada pela ANA, no mbito do Frum Brasileiro
de Mudanas Climticas, mas no prosseguiu. Temos de reto-
m-la, em primeiro lugar porque a matriz energtica brasileira
baseada na hidroeletricidade, e em segundo lugar porque uma
parte expressiva de nossa economia, que a agricultura e o
agronegcio, depende das condies climticas, em especial a
pluviosidade, para manter seu ritmo de crescimento. Alm dis-
so, a condio urbana das metrpoles brasileiras, hoje, torna-
as essencialmente vulnerveis a eventos climticos extremos.
A discusso, portanto, fundamental e deveria se dar no am-
biente institucional de gerenciamento dos recursos hdricos e
nos comits de bacia porque algo que pode, em tese, provo-
car mudanas to radicais que exigiro a discusso de estrat-
gias de adaptao de toda a sociedade.
Minha opinio que o Brasil tem condies de liderar essas
discusses tambm no que se refere ao cenrio internacional,
tendo em vista sua preponderante parcela de territrio, seja na
bacia Amaznica, seja na bacia do Paraguai e do Prata. Acho at
que poderamos iniciar os estudos dessa temtica na bacia Ama-
znica no mbito da Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica (OTCA), a exemplo dos estudos levados a cabo no
rtico, pelo Tratado do rtico, divulgados nos ano passado.
98
III.2.2 Fatos e dinmica recente do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
Determinado pela promulgao da Constituio
de 1988, o Brasil experimentou, no incio dos anos
1990, uma grande dinmica nos debates sobre a ges-
to de recursos hdricos; de um lado, motivados pelo
advento de inmeras legislaes estaduais
35
; por ou-
tro lado, pela tramitao e por respectivas consultas
sociais promovidas pelos relatores da proposta de le-
gislao nacional (Lei n
o
9.433/97). Boa parte dessa
dinmica no setor de recursos hdricos decorreu da
expectativa gerada pelos novos conceitos e instru-
mentos trazidos pela legislao das guas, com po-
No mbito da Unio, no interregno de 1997 a
2000, predominou o processo de instalao do Con-
selho Nacional de Recursos Hdricos que, dentre ou-
tras atribuies, tem sido responsvel por resolues
destinadas regulamentao da Poltica Nacional e
dos seus respectivos instrumentos de gesto, estabe-
lecidos em lei. Nova dinmica foi inserida no proces-
so de implementao do SINGREH a partir da Lei n
o

9.984, de 17 de julho de 2000, que criou a Agncia
tencial de superao dos limites inerentes a aes se-
toriais isoladas, conforme mencionado nos casos do
saneamento e da prpria gesto do meio ambiente,
restrita aos instrumentos tradicionais de comando e
controle.
Promulgada a Lei Nacional, a dinmica de avan-
os relativos gesto dos recursos hdricos passou
a ser determinada, principalmente, pelo advento de
novas legislaes estaduais.
36
O Mapa 4 registra a
sntese histrica das legislaes estaduais de recursos
hdricos no pas.
35
So Paulo (dezembro de 1991), Cear (1992), Rio Grande do Sul e Santa Catarina (1994), Bahia (1995), Paraba e Rio Grande do Norte
(1996); sendo importante mencionar a reformulao do Comit da Bacia do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) por decreto presidencial de 22 de
maro de 1996.
36
Pernambuco (1997), Esprito Santo (1998), Minas Gerais, Paran e Rio de Janeiro (1999), dentre outros.
Nacional de guas (ANA).
A iniciativa para a criao da ANA decorreu, es-
sencialmente, de preocupaes associadas aos im-
pactos causados pela seca de 1998, que reclamavam
medidas capazes de superar aes de natureza epis-
dica e, a partir dessa perspectiva, do reconhecimento
da complexidade e das diculdades inerentes im-
plementao do SINGREH, como resposta institucio-
nal efetiva para esse e outros problemas nesse campo.
RO
MT
MS
PR
SC
RS
MG
SP RJ
ES
BA
TO
GO
PA
AC
AP
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
DF
RR
AM
Leis sancionadas at 1995
Leis sancionadas entre 1996 e 1997
Leis sancionadas entre maro 1997 e 2000
Leis sancionadas aps 2000
Ausncia de legislao
Mapa 4: Sntese histrica das legislaes estaduais de recursos hdricos
Fonte: MOREIRA M. SRH (2006)
99
Com efeito, aps a promulgao da Lei n
o
9.433/97,
no se conrmaram expectativas presentes de que os
comits, apenas pelo advento da legislao, surgissem
e adquirissem dinmica espontaneamente, ou os esta-
dos passassem a se estruturar para ns de concesso de
outorga e arrecadao via cobrana pelo uso da gua.
Ademais, os encargos da regulamentao da Lei
Nacional no se completaram, sem embargo dos
esforos da Secretaria de Recursos Hdricos do Mi-
nistrio do Meio Ambiente, alada condio de Se-
cretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos
Hdricos (CNRH), objeto do nico decreto do Execu-
tivo publicado sobre a matria.
37
Argumenta-se que a prpria instalao do CNRH
teria implicado delegao dos encargos de regulao
37
Iniciativas destinadas a viabilizar um nico decreto que concentrasse todos os aspectos considerados essenciais regulamentao da Lei
Nacional no prosperaram.
38
LOBATO DA COSTA, Francisco J. Estratgias para a gesto dos recursos hdricos no Brasil: reas de cooperao com o Banco Mundial, BIRD.
Braslia, abril/2003.
ao Conselho e s suas cmaras tcnicas. Com efeito,
nota-se que muitas das resolues aprovadas cobrem,
ao menos em parte, algumas das lacunas existentes na
regulamentao da Lei Nacional. Todavia, possvel
questionar sobre o acerto de promover, exclusivamen-
te via CNRH, o complexo detalhamento operacional
do Sistema Nacional, a tempo e com a unidade tc-
nica e jurdica exigidas, vencendo os limites prprios
a colegiados, aos quais compete, essencialmente, a
denio de diretrizes e polticas gerais. Para alm
das lacunas da regulamentao, a mera existncia
de vises divergentes sobre a conduo do processo
revela problemas na distribuio de competncias e
atribuies institucionais entre CNRH, SRH e ANA
ainda no totalmente vencidos.
38
O Conselho Nacional de Recursos Hdricos desenvolve
atividades desde junho de 1998, ocupando a instncia mais
alta na hierarquia do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos, institudo pela Lei n
0
9.433/97. um
colegiado que desenvolve regras de mediao entre os diver-
sos usurios da gua, sendo assim um dos grandes respon-
sveis pela implementao da gesto dos recursos hdricos
no pas. Por articular a integrao das polticas pblicas no
Brasil reconhecido pela sociedade como orientador para
um dilogo transparente no processo de decises no campo
da legislao de recursos hdricos. As principais competn-
cias do CNRH constam do Quadro 3, apresentado no item
III.3.2 desta publicao.
Presidido pelo ministro do Meio Ambiente, o CNRH
composto por representantes de Ministrios e Secretarias Es-
peciais da Presidncia da Repblica, Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos, usurios de recursos hdricos (irrigantes,
indstrias, concessionrias e autorizadas de gerao de ener-
gia hidroeltrica; pescadores e usurios da gua para lazer e
turismo; prestadoras de servio pblico de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio e hidrovirios) e por represen-
tantes de organizaes civis de recursos hdricos (consrcios
e associaes intermunicipais de bacias hidrogrcas; orga-
nizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na
rea de recursos hdricos e organizaes no-governamen-
tais). Hoje, so 57 conselheiros com mandato de trs anos.
O nmero de representantes do Poder Executivo Federal no
pode exceder metade mais um do total de membros.
As reunies do Conselho acontecem em sesses ordinrias
e extraordinrias, onde moo e resoluo so as formas de
manifestao. Moo, quando se tratar de recomendao diri-
gida ao poder pblico ou sociedade civil em carter de alerta,
de comunicao honrosa ou pesarosa, resoluo, quando se
tratar de deliberao de matria vinculada sua competncia
ou instituio e extino de Cmaras Tcnicas (CTs) ou Grupos
de Trabalho. Ambas, antes de serem submetidas ao colegiado,
so analisadas e validadas pelas competentes CTs, bem como
vericada a compatibilizao com a legislao pertinente.
Aps aprovao, por maioria simples no plenrio, seguem para
publicao no Dirio Ocial da Unio, sendo assinadas pelo
presidente e pelo secretrio executivo do CNRH.
As resolues do Conselho tm amplitude nacional e
servem para balizar as aes nos estados, nos municpios
e nas bacias hidrogrcas, sendo passveis de adequao s
realidades locais. Portanto, as resolues permitem o estabe-
lecimento de um denominador comum que confere unidade
regulao de recursos hdricos no pas e, ao mesmo tempo,
sua adaptao variedade de situaes regionais.
O CNRH possui dez Cmaras Tcnicas, e cada uma rea-
liza, em mdia, uma reunio mensal para tratar de assuntos
pertinentes s suas atribuies com o objetivo de subsidiar
os conselheiros nas decises em plenrio. So compostas
Box 5: O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
continuao
100
por sete a dezessete participantes (sendo um deles o presi-
dente) com mandatos de dois anos. As CTs so constitudas
pelos prprios conselheiros ou seus representantes devida-
mente credenciados. Essa possibilidade torna-se importante
j que permite a cada reunio a indicao para participao
de tcnicos especializados de diferentes organizaes, enri-
quecendo os debates. As reunies so pblicas e mesmo os
convidados tm direito a voz. Grupos de Trabalho e reunies
conjuntas entre CTs agilizam os pareceres e promovem a
eccia das deliberaes. Para que tudo isso funcione bem,
existem regras claras como prazos de encaminhamentos,
condutas em reunies e at penalidades para ausncias. As
CTs atuam sobre os seguintes temas:
assuntos legais e institucionais;
Plano Nacional de Recursos Hdricos;
anlise de projeto;
cincia e tecnologia;
integrao de procedimentos, aes de outorga e aes
reguladoras;
gesto de recursos hdricos transfronteirios;
integrao da gesto das bacias hidrogrcas e dos sis-
continua
temas estuarinos e zona costeira;
guas subterrneas;
educao, capacitao, mobilizao social e informa-
o em recursos hdricos;
cobrana pelo uso de recursos hdricos.
A Secretaria Executiva do Conselho, funo exercida
pela Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio
Ambiente, presta apoio tcnico, administrativo e nancei-
ro necessrios operacionalizao do CNRH, bem como
acompanha e monitora a implementao das polticas re-
gulamentadas pelo Colegiado, elaborando seu programa
de trabalho e respectiva proposta oramentria anual. Alm
disso, tem-se empenhado na divulgao dos trabalhos, par-
ticipando a todos a realizao das diversas reunies, sejam
as de plenrio, sejam as de Cmaras Tcnicas e respectivos
Grupos de Trabalho, preocupando-se com a ampla publici-
dade s suas deliberaes.
Todas as resolues, atas, outros instrumentos legais e
tambm a agenda e o Regimento Interno do Conselho Na-
cional de Recursos Hdricos podem ser encontrados na pgi-
na eletrnica do MMA.
Fonte: www.cnrh-srh.gov.br
A ANA proporcionou nova dinmica aos avanos
do SINGREH, dados os seus predicados de maior es-
tabilidade poltico-institucional, autonomia decisria,
relativa independncia nanceira, agilidade opera-
cional e competncia tcnica.
Vencidas as diculdades iniciais inerentes ins-
talao de novas entidades pblicas (da ANA, no
caso), foram constatados avanos importantes, toda-
via pontuais no mbito da bacia do rio Paraba do Sul,
nomeadamente: aprovao da cobrana pelo uso da
gua (2002); chamada pblica e recadastramento de
usurios, para ns de outorga (2002 e 2003); incio da
cobrana pelo uso da gua (maro de 2003). Tambm
a promulgao da Lei n
0
10.881, de junho de 2004,
com a subseqente celebrao do Contrato de Ges-
to (setembro de 2004) entre a ANA e a Associao
Pr-Gesto das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul
(AGEVAP), qual foram delegadas funes inerentes
s de agncia de bacia hidrogrca.
No obstante a continuidade na implantao de
diversos comits de bacia destaque para o Comit
do Rio So Francisco , o fato que foi reduzido o
vigor anteriormente apresentado no campo dos recur-
sos hdricos. No interregno de 2003 a 2005 no foram
registrados fatos relevantes, que somente voltaram a
ocorrer mais recentemente a partir das aprovaes da
legislao paulista da cobrana pelo uso da gua, res-
ponsvel pelo revigoramento do Sistema Estadual de
Recursos Hdricos de So Paulo, e do Plano Nacional
de Recursos Hdricos.
At ento, o panorama encontrava-se dominado:
(i) pelos embates envolvendo a transposio das
guas do So Francisco (ou integrao de bacias), que
expuseram alguma fragilidade do SINGREH, escoan-
do rapidamente para demandas com o Judicirio; (ii)
por questionamentos sobre conceitos dispostos pela
Lei n
o
9.433/97, em particular sobre o valor econmi-
co da gua, com repercusses no Legislativo Federal,
no sentido de promover adequaes na legislao;
e, em acrscimo ao referido cenrio geral de relativa
reduo da dinmica anterior, (iii) pela mudana de
orientao conferida ao sistema estadual de gerencia-
mento de recursos hdricos do Paran que, at janeiro
de 2003, divulgava seguidos avanos institucionais
(regulamentao da cobrana, assinatura do Contrato
de Gesto e instalao fsica e operacional da Agn-
cia das Bacias do Alto Iguau e Alto Ribeira (AGHIR),
j em dezembro de 2002).
101
De fato, os prossionais que atuam em recursos h-
dricos enfrentaram, nesse perodo, importantes obstcu-
los e diculdades no previstos quando da promulgao
da Lei n
o
9.433/97, sendo um bom exemplo o contin-
genciamento de recursos arrecadados via cobrana pelo
uso da gua na bacia do Paraba do Sul, com potencial
de prejudicar a adeso positiva e orgnica dos usurios
pagadores. Registre-se que parte desse problema foi
equacionada a partir de dispositivos da Lei Federal n
o

10.881/04 e da reclassicao das receitas da cobrana
junto Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
39
Nesse contexto, dez anos aps sua promulgao,
torna-se fundamental dar conseqncia aos ques-
tionamentos sobre a efetiva aplicabilidade da Lei
Nacional n
o
9.433/97. Deve-se ter em mente que a
legislao constitui um veculo (meio) para que se-
jam consubstanciados conceitos e operacionalizados
instrumentos para a gesto integrada dos recursos h-
dricos, segundo as bases tericas e os aprendizados
prticos desenvolvidos nas ltimas dcadas, no Brasil
e nos demais pases. Portanto, para que seja retomado
o vigor anteriormente apresentado, antes de seguir na
aplicao mecnica da legislao, cumpre um esforo
adicional de recuperar e buscar o pleno entendimen-
to dos conceitos que conferem substrato moderna
gesto das guas, no intuito de identicar eventuais
desvios ou perdas de contedo, seja na interpretao
da base legal vigente seja na aplicao prtica das
disposies da Lei n
o
9.433/97.
Mais recentemente, a retomada de uma nova di-
nmica foi conferida, tanto pelo Estado de So Paulo,
que obteve a aprovao da Lei n
o
12.183, em 29 de
dezembro de 2005, regulamentando a cobrana pelo
uso da gua em rios de domnio estadual
40
,

quanto
pela aprovao, pelo CNRH, em 30 de janeiro de
2006, do Plano Nacional de Recursos Hdricos, cujo
contedo, embora dependente de um adequado de-
talhamento operacional e da viabilizao de fontes
seguras para seu nanciamento, revela um conjunto
consistente de programas e projetos (ou seja, de res-
postas) voltados aos temas institucionais e prpria
implementao do SINGREH.
39
No entanto, persistem problemas de contingenciamento de receitas advindas da compensao paga pelo setor eltrico pela utilizao de
recursos hdricos, denida no contexto da Lei Federal n
0
9.984/2002, como pagamento pelo uso da gua.
40
Espera-se que a recente legislao paulista da cobrana proporcione uma nova dinmica em comits e agncias de bacia de grande relevn-
cia para o estado e para o pas, casos notveis do Alto Tiet e de auentes de domnio estadual do complexo Piracicaba, Capivari e Jundia.
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102
- Qual a importncia da criao da Agncia Nacional
de guas (ANA) no contexto da implementao do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos?
Em 1999, contribu para a redao da Exposio de Mo-
tivos (EM) do projeto de lei de criao da ANA, assinada por
quatro ministros de Estado. Penso que j naquela ocasio havia
clara percepo sobre o papel que a nova instituio deveria
desempenhar. Como no mudei de opinio, respondo ques-
to reproduzindo algumas passagens da EM (texto original).
A ANA ter a funo de promover o desenvolvimento do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
[...] tarefa a ser executada ao longo de vrios anos, que exi-
gir continuidade administrativa e capacitao tcnica dos
seus dirigentes para enfrentar, entre outros, dois relevantes
problemas nacionais:
a) as secas prolongadas, especialmente no Nordeste, cujo
equacionamento exigir o aprimoramento da gesto da
oferta de gua, o estabelecimento de gerenciamento da
demanda e a priorizao dos usos de recursos hdricos
em situao de escassez;
b) a poluio dos rios, principalmente nos casos em que a
situao crtica decorre da utilizao desarticulada, cujo
ordenamento demandar uma ao pactuada na escala
da bacia hidrogrca abrangendo mais de um estado.
Alm de coordenar e apoiar o Sistema Nacional de Ge-
renciamento de Recursos Hdricos, a ANA ser tambm o
rgo gestor dos recursos hdricos de domnio da Unio, atu-
ando de forma subsidiria e articulada com outros rgos e
entidades, pblicos e privados, integrantes do Sistema.[....]
A ANA iniciar suas atividades nas regies em que a
gua seja insuciente ou de baixa qualidade, com conitos
deagrados ou em via de irrupo, adotando procedimentos
previstos na Lei n
o
9.433/97 inteiramente compatveis com a
Declarao de Dublin (1992 Conferncia Internacional so-
bre a gua e Meio Ambiente) e a Agenda 21 (1992 Confe-
rncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente): (a) con-
siderar a gua bruta disponvel nos rios e nos reservatrios,
seja para consumo ou para diluio de euentes, como bem
de natureza econmica;(b) descentralizar o gerenciamento
e a operao das estruturas hdricas; (c) viabilizar a efeti-
va participao dos agentes, envolvidos e interessados, nos
processos decisrios sobre o uso dos recursos hdricos; (d)
alocar a gua bruta de forma sustentvel, zelando pela con-
servao e procurando dirimir conitos e dissipar tenses.
- Como superar diculdades e impasses derivados da dupla
dominialidade dos corpos hdricos, prevista pela Constituio?
O eminente relator da Constituio de 1988, jurista
Bernardo Cabral, com quem tive o privilgio de colaborar,
destaca que o art. 5 da Constituio de 1967 inclua en-
tre os bens dos Estados, os lagos e rios em terrenos de seu
domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual.
J a Constituio de 1988 no inclui explicitamente os rios
dentro do rol de bens dos estados.
41
Apesar disso, por tra-
dio, tem-se interpretado a Constituio de 1988 como
se tivesse, neste tpico, a redao adotada na Constituio
de 1967. Conseqentemente, os governos estaduais tm
exercido absoluta competncia administrativa nos rios que
tm foz e nascente em seu territrio, mesmo quando esses
rios desembocam em outros rios que uem em direo a
outros estados.
Considerando a Constituio de 1988 e o bom senso,
penso que deveria ser diferente: quando as guas super-
ciais ou subterrneas urem para outros estados, a com-
petncia administrativa estadual deveria ser condicionada
por parmetros e critrios decididos para cada bacia hidro-
grca. Em outras palavras, nenhum estado da Federao
deveria ter autoridade para tomar unilateralmente deciso
administrativa que prejudique, em termos quantitativos ou
qualitativos, a gua que ser utilizada por cidados de ou-
tros estados.
- Qual a importncia e como pode ser viabilizada uma inte-
grao maior com os estados na gesto dos recursos hdricos?
necessrio que a Unio, por intermdio da ANA, e os
estados atuem harmnica e complementarmente por meio
de um sistema unicado de gesto desenvolvido especica-
mente para cada bacia hidrogrca nacional composta por
rios submetidos na prtica a diferentes administraes para
outorga, scalizao e cobrana pelo uso dos recursos hdri-
cos. Como nenhum texto legal detalha a forma como deve
ocorrer essa articulao, a ANA tem construdo pactos nos
comits de bacia hidrogrca visando formao de con-
sensos sobre a utilizao dos recursos hdricos e evitando
assimetrias entre usurios ou entre estados. Este esforo tem
rendido frutos, principalmente em termos de planejamento
para a alocao da gua. Olhando para frente, necessrio
avanar na implementao dos sistemas unicados de ges-
to para as bacias nacionais.
Entrevista: Jerson Kelman (ex-diretor-presidente da Agncia Nacional de guas ANA e atual
diretor-geral da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL)
41
Quem responsvel pela administrao dos rios?. Revista Justia e Cidadania, Rio de Janeiro, n. 36. jul. 2003.
103
- Qual a melhor equao para uma diviso adequada de
trabalho entre o Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
o SRH e a ANA?
Tornar efetivo o pacto federativo para operacionalizar os
sistemas unicados de gesto para as bacias nacionais deveria
ser a principal misso do CNRH. Pode-se observar algum pro-
gresso nessa direo. Porm, menos abrangente do que seria
possvel. Vejo duas razes: primeira, o CNRH optou por um
processo decisrio complexo e de alto custo de transao ba-
seado em mltiplas e caras reunies das Cmaras Tcnicas. Se
o CNRH tivesse um nmero menor de conselheiros e se sua
secretaria fosse exercida pela ANA (alis, como manda a Lei
n
o
9.433/97), com a incumbncia de prover os conselheiros
de informaes tcnicas que lhe fossem demandadas, possi-
velmente o progresso teria sido mais signicativo; segunda,
preponderante no seio do CNRH a viso patrimonialista sobre
administrao dos rios. Como se sabe, trata-se de vis que
diculta a implementao de sistemas compartilhados de ges-
to nas bacias hidrogrcas nacionais.
A proposta de subtrair da SRH a responsabilidade de se-
cretariar o CNRH no deve ser interpretada como uma tenta-
tiva de apequen-la. Ao contrrio, cabe SRH, na qualidade
de formuladora da poltica de recursos hdricos do governo
federal, a importante misso de constituir uma viso nacio-
nal sobre as prioridades do setor, que no se confunde com
uma colagem de fragmentadas vises regionais.
- Qual a avaliao sobre o atual estgio de implemen-
tao do SINGREH e quais seriam as aes e as frentes de
trabalho prioritrias para novos avanos?
Nos primrdios da lista de gesto da ABRH, em 7 de
junho de 1999, apresentei uma descrio sucinta de quais
eram minhas idias sobre o formato e misso da nova ins-
tituio. L pelas tantas disse que o projeto de lei deixa
propositadamente de tratar de questes mais complexas que
possivelmente sero solucionadas na prtica pela prpria
implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos. Esta deciso foi tomada para evitar que a
discusso sobre o Sistema feita no abstrato, sem o benefcio
da experincia concreta, continuasse a atrasar a implemen-
tao do Sistema. Ou seja, como tenho dito diversas vezes,
estamos todos cansados do treino. Agora queremos jogo!.
Na mesma poca, numa outra mensagem, dizia que
comits de bacia hidrogrca s devem ser formados onde
haja um conito real ou potencial pelo uso da gua e onde
os interessados tenham suciente capacidade empreende-
dora para no serem tutelados pelo Estado. Os comits s
tero real relevncia se escaparem da armadilha dos comi-
ts chapa-branca ou dos comits formados preponderan-
temente pela chamada sociedade civil. Para isto, preciso
mobilizar os usurios, pblicos e privados, fazendo com
que os comits faam efetiva diferena em decises relati-
vas a cobrana, investimentos, operao e manuteno da
infra-estrutura hidrulica. [...] preciso resistir tentao de
encomendar planos de recursos hdricos sem saber muito
bem para que servem. Planos so peas fundamentais para
o processo decisrio. No contexto da bacia hidrogrca,
devem contemplar iniciativas estruturais e no-estruturais a
serem tomadas por governos das trs esferas e por empresas
privadas. [...] Em vez de rechear um plano com custosas pes-
quisas de campo para consolidar, por exemplo, um cadastro
de usurios que em trs anos estar obsoleto, prefervel
que a pesquisa resulte numa coleo de pedidos de outor-
ga que devero ser continuamente atualizados por iniciativa
dos prprios usurios.
Passados sete anos, apesar do signicativo avano que
alcanamos na implementao do Sistema Nacional de Ge-
renciamento de Recursos Hdricos, essas questes permane-
cem atuais. Fao uma autocrtica que, espero, seja coletiva:
em muitas frentes, ainda estamos treinando. Temos a pro-
penso, talvez por uma razo cultural, de detalhar no abs-
trato, sem ousar no concreto. Temos facilidade em discutir
sobre quem manda e pouca em decidir sobre quem faz
e como faz. Mas isso pode mudar.
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III.3 Fundamentos, conceitos e caracte-
rsticas do Sistema Nacional de Gerencia-
mento de Recursos Hdricos
Neste tpico, o foco da abordagem a estrutura-
o do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Re-
cursos Hdricos (SINGREH) como resposta s presses
e impactos, em termos de seus fundamentos, diretri-
zes e polticas gerais de ao, do modelo institucional
proposto e dos instrumentos de gesto que devem ser
implementados no mbito federal e dos estados.
III.3.1 Dos fundamentos e dos conceitos da Legis-
lao Nacional de Recursos Hdricos
Os captulos iniciais da Lei Nacional n
o
9.433/97
tratam dos fundamentos, dos objetivos e das diretri-
zes gerais de ao (Box 6), reproduzindo conceitos
convergentes derivados de inmeras conferncias in-
ternacionais sobre meio ambiente e recursos hdricos
que ocorreram especialmente a partir dos anos 1970.
Dos fundamentos:
gua como bem de domnio pblico;
gua como recurso limitado, dotado de valor econ-
mico;
prioridade para consumo humano e dessedentao
de animais;
uso mltiplo das guas;
bacia hidrogrca como unidade de planejamento e
gesto;
gesto descentralizada e participativa.
Dos objetivos:
garantia atual e s futuras geraes da necessria
disponibilidade de gua nos padres de qualidade
adequados;
utilizao racional e integrada dos recursos hdricos;
preveno de eventos hidrolgicos crticos;
Das diretrizes gerais de ao:
gesto sistemtica da quantidade e da qualidade;
adequao s diversidades regionais (fsicas, biti-
cas, econmicas, sociais e culturais);
integrao com a gesto ambiental;
articulao com o planejamento regional e com a
gesto do uso do solo;
integrao com sistemas estuarinos e zonas costeiras.
Box 6: Fundamentos, objetivos e diretrizes
gerais de ao da Lei Nacional n
o
9.433/97
De fato, os fundamentos e os conceitos relaciona-
dos ao SIGREH e mais genericamente gesto integra-
da dos recursos hdricos (GIRH) so provenientes das
chamadas vises mundiais sobre a gua, resultantes
de diversas conferncias realizadas nas ltimas dca-
das. Essas conferncias tm buscado a convergncia
sobre princpios, diretrizes e aes relacionadas ao
meio ambiente, em geral, e aos recursos hdricos, em
particular. Dessa forma, oferecem diretrizes relevantes
no apenas sobre o substrato que sustenta os sistemas
de gesto de guas existentes, mas tambm para seus
futuros aprimoramentos.
42
Com efeito, os dez mandamentos emanados do
Terceiro Frum Mundial da gua (Quito, 16 - 23 de
maro de 2006) espelham um modelo genrico que
hoje perseguido em muitos pases, com extrema
proximidade com a Lei Nacional n
o
9.433/97, sem
que os principais desaos prticos tenham sido efe-
tivamente vencidos.
necessrio, alm disso, precisar melhor a na-
tureza das declaraes que sumarizam os resultados
dessas conferncias. Como geralmente devem ser
aprovadas por chefes de governo ou por ministros de
Estado, as recomendaes resultam de negociaes
e de consensos previamente acordados e, como tal,
reetem o pensamento vigente sobre a matria.
O carter de consenso que assumem tais declara-
es e a ampla divulgao de que so objeto por parte
dos diversos organismos multilaterais acabam por torn-
las parte obrigatria da agenda dos recursos hdricos.
Contudo, cumpre registrar que, mesmo sendo
consensual em relao s posies de governantes de
parte expressiva das naes, essa viso no nica
e apresenta aspectos divergentes em relao a outras
perspectivas expressas por signicativos segmentos da
sociedade. Mais do que isso, ainda que a base concei-
tual seja amplamente aceita, cumpre reconhecer que
nenhum pas, desenvolvido ou em desenvolvimento,
tem implementado tais conceitos em sua plenitude,
42
O Quadro 1, apresentado no Anexo III, resume estas conferncias e, de forma esquemtica, apresenta seus principais resultados, que con-
formam o que se poderia denominar como a viso mundial sobre a gesto das guas.
106
seja em decorrncia de limitaes de ordem prtica
seja por descasamentos entre as suas estruturas jur-
dico-administrativas estatais e as bases da moderna
gesto dos recursos hdricos.
Durante a Conferncia Rio + 5, particularmente
quando do workshop Agenda 21 A Utopia Concre-
ta, especialistas de vrios setores zeram um balan-
o do que aconteceu aps a Rio-92 e dos possveis
caminhos em direo ao desenvolvimento sustent-
vel. A sensao foi de que os problemas em mbito
nacional e planetrio no cessavam de crescer, e mui-
to rapidamente, enquanto as solues caminhavam a
passos muito lentos, quando caminhavam.
Na oportunidade, admitiu-se uma certa antinomia
entre globalizao e desenvolvimento sustentvel e
que os resultados at ento obtidos no foram pro-
porcionais aos avanos conceituais. Portanto, parece
ainda prevalecer o plano das intenes, sem incor-
porao, ao conceito de desenvolvimento sustent-
vel, das dimenses econmica e nanceira. A gesto
dos recursos hdricos tem crescido de importncia na
agenda ambiental brasileira e deve-se reconhecer os
avanos propiciados pelo advento da Lei Nacional e
de legislaes estaduais correlatas, com respostas a
problemas que se tm agravado nas ltimas dcadas.
Os principais desaos continuam sendo pautados
pela compatibilizao entre a lgica econmica, a
sustentabilidade ambiental e os arranjos institucionais
que envolvem os recursos hdricos. Anal, apenas a
partir da harmonizao de elementos tcnicos, insti-
tucionais, socioeconmicos, jurdico-legais e ambien-
tais, concomitantemente com a adoo de princpios
de participao, descentralizao, concertao entre
os atores e gesto no plano da bacia hidrogrca, ser
possvel reverter o quadro geral de comprometimento
das disponibilidades hdricas.
A abertura de possibilidades nesse sentido cons-
titui o principal mrito da Lei n
0
9.433/97, a resposta
nacional para os problemas de recursos hdricos do
Brasil. A respeito dessa lei, existem poucas contro-
vrsias a propsito do modelo francs ser a principal
fonte de inspirao dos sistemas institucionais que se
encontram em implementao no pas, seja a confor-
mao geral delineada pela lei, sejam as variaes
sobre o tema aplicadas pelos estados, luz de suas
especicidades regionais. Com efeito, a formao de
comits de bacia e de agncias de gua adquiriu uma
fora simblica de tal ordem que alguns representan-
tes da sociedade civil consideram a possibilidade de a
gesto social participativa substituir o aparato esta-
tal de comando e controle, delegando-se a colegiados
regionais (os comits), sob a vigilncia da sociedade
organizada, a prpria emisso de outorgas de direito
de uso da gua.
Entretanto, sem prejuzo da popularidade do mo-
delo francs, no certo que as razes histricas e
polticas que levaram sua criao e desenvolvimen-
to na Frana sejam bem conhecidas.
43
Vale sempre
lembrar que a Frana um pas unitrio, sem a es-
trutura federada constitucionalmente estabelecida no
Brasil. Ademais, a administrao pblica brasileira se
porta, tradicionalmente, de forma centralizada e bu-
rocrtica, ainda herana do perodo colonial do pas.
O fato que, inversamente Frana, onde convi-
vem em paradoxo o Estado Nacional Unitrio e o ex-
tremo respeito s comunas locais, no Brasil federado
a presena dos municpios nos processos de tomada
de deciso foi sempre acanhada at muito recente-
mente, mesmo em servios sob sua titularidade, caso
notvel do saneamento.
44

Portanto, um dos principais desaos na imple-
mentao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos vencer uma tradio centralista e
burocrtica rumo a uma gesto regida pelo princpio
da subsidiariedade.
Em sua formulao geral, existe relativa simila-
ridade entre a legislao nacional e a grande maio-
ria das leis estaduais vigentes relativas aos sistemas
de gerenciamento de recursos hdricos. Com efeito,
em todas possvel identicar trs blocos principais,
cujos contedos podem ser assim sintetizados:
fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ao,
que expressam conceitos amplamente aceitos
relativos a: viso abrangente dos problemas; usos
43
BARRAQU, B. Les Agences de LEau Francaises: Un Modle Pour le Brsil? apresentado no IV Dilogo Interamericano das guas Foz
do Iguau, set. 2001.
44
reconhecido que o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), pela via da restrio ao crdito, submeteu os municpios (concedentes) aos
interesses das companhias estaduais (concessionrias), controladas pelos governos dos estados.
107
mltiplos dos recursos hdricos; gua como recur-
so escasso dotado de valor econmico; articula-
o e integrao com outros setores, uso da ba-
cia hidrogrca como unidade de planejamento
e gesto; gesto descentralizada e participativa,
dentre outros;
um modelo institucional, composto de um cole-
giado deliberativo superior (Conselho Nacional
e seus correspondentes nos estados); colegiados
regionais deliberativos a serem instalados nas uni-
dades de planejamento e gesto (os comits de
bacia); e as instncias executivas das decises dos
colegiados regionais (as agncias de gua de bacia
hidrogrca);
um conjunto de instrumentos de gesto composto:
dos planos nacional e estaduais de recursos hdricos
e de planos de bacias hidrogrcas; enquadramento
dos corpos dgua em classes, sinalizando objetivos
de qualidade a serem alcanados quando da implan-
tao dos planos de bacia; outorga pelo direito de
uso da gua, como instrumento de regulao pblica
(estatal) de uso, tornada compatvel com os objetivos
socialmente estabelecidos nos planos e respectivos
enquadramentos; cobrana pelo direito de uso de
recursos hdricos, sinalizando que a gua tem valor
econmico e que sua disponibilidade corresponde a
um preo social (pblico); e sistemas de informaes
de recursos hdricos, nos quais esto reunidos, consis-
tidos e disponveis dados de oferta (disponibilidades),
de demandas (cadastros de usurios) e sistemas de
apoio deciso.
III.3.2 Do modelo institucional adotado
e suas variaes
A abordagem do modelo institucional adotado
pelo SINGREH implica a descrio das instncias de-
cisrias que o estruturam, a saber:
o Conselho Nacional de Recursos Hdricos;
os Conselhos de Recursos Hdricos dos estados e do
Distrito Federal;
os comits de bacia hidrogrca;
a Agncia Nacional de guas (ANA);
os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e
municipais, cujas competncias se relacionem com
a gesto de recursos hdricos; e
as agncias de gua de bacias hidrogrcas.
Na seqncia, as instncias so descritas em
termos de sua composio, principais atribuies e
competncias.
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A
108
45
Segundo a Lei Nacional n
0
9.433/97 e Resoluo n
0
5 do CNRH.
Quadro 1: Instncias do SINGREH e respectivas competncias bsicas
Instncias Decisrias do
SINGREH
Composio
45
e competncias bsicas
Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH)
Composio (total de 57 membros)
29 representantes da Unio
10 representantes dos estados (Conselhos Estaduais)
12 representantes de setores usurios de recursos hdricos
6 representantes de entidades da sociedade civil organizada
Competncias bsicas
Dispor as diretrizes gerais e polticas regentes do Sistema
Aprovar a constituio de comits de bacia
Arbitrar eventuais conitos entre comits de bacia e entre Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos
Aprovar e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos
Aprovar critrios gerais para a concesso de outorgas de direitos de uso de recursos
hdricos e para a cobrana pelo uso da gua
Comits de Bacias
Hidrogrcas
Composio (total de membros varivel)
At 40% de representantes dos Poderes Pblicos
At 40% de representantes de setores usurios das guas
Pelo menos 20% de representantes da sociedade civil
Competncias bsicas
Arbitrar conitos de uso de recursos hdricos
Aprovar e acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia hidrogrca
Propor aos Conselhos Nacional e Estadual os usos insignicantes a serem isentos da
obrigatoriedade de outorga pelo direito de uso da gua
Propor valores e estabelecer mecanismos para a cobrana pelo uso da gua
ANA e rgos estaduais
correlatos
Natureza jurdica
Autarquias pblicas (em regime especial, no caso da ANA)
Competncias Bsicas
Encargos indelegveis de emisso de outorgas de direitos de uso da gua
Fiscalizao dos usos e dos usurios de recursos hdricos
Cobrana pelo uso da gua, podendo delegar tarefas operacionais s agncias de
gua de bacias hidrogrcas
Agncias de bacias
hidrogrcas
Composio
Varivel segundo diferentes alternativas institucionais, atualmente em curso
empresa pblica de economia mista (Cear)
autarquias pblicas regionais (Rio Grande do Sul)
Fundao de direito privado (So Paulo)
organizao social autnoma OS
organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIPs
Competncias bsicas:
Atuar como secretaria executiva do respectivo comit
Manter cadastro de usurios e balano atualizado das disponibilidades hdricas
Efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso da gua
Elaborar o Plano de Recursos Hdricos, para aprovao do respectivo comit de bacia
Promover estudos e analisar planos, projetos e obras a serem nanciados conta da
cobrana pelo uso da gua
109
Nas instncias decisrias que compem o
SINGREH atuam atores diversos do poder pblico, da
sociedade civil e de setores usurios, caracterizando
interesses distintos, por vezes divergentes dentro de
seu prprio segmento, genericamente sistematizados
no Quadro 2.
Quadro 2: Tipologia de atores sociais participantes do SINGREH
Natureza dos
agentes
mbito de
atuao
Tipologia dos atores
Agentes
pblicos
(estatais)
mbito nacional
- Organismos federais com responsabilidades diretamente estabelecidas sobre
a gesto ambiental e dos recursos hdricos (Ministrio do Meio Ambiente,
Secretaria de Recursos Hdricos, Agncia Nacional de guas e Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente)
- Ministrios federais representantes de setores usurios (Minas e Energia; Cidades;
Integrao Nacional; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior; Aqicultura e Pesca e Transportes)
- Demais ministrios e secretarias federais, integrantes da rea econmica e de
polticas especcas (Fazenda, Planejamento, Educao, Cincia e Tecnologia,
Sade, Justia, Cultura e Relaes Exteriores)
mbito estadual
- rgos estaduais com responsabilidades diretamente estabelecidas sobre
a gesto ambiental e dos recursos hdricos (Secretarias de Meio Ambiente e
Recursos Hdricos e autarquias a elas vinculadas)
- Secretarias e organismos representantes de setores usurios (Desenvolvimento
Urbano, Saneamento, Indstria, Agricultura, Transportes e outros)
Esfera municipal
- Prefeituras e secretarias de meio ambiente e organismos de planejamento
urbano
Agentes
no-pblicos e
concessionrios
de servios
Usurios de
recursos
hdricos
- Concessionrios de servios de abastecimento de gua potvel, coleta e
tratamento de esgotos
- Concessionrios de gerao de hidroeletricidade
- Prefeituras municipais responsveis por intervenes de drenagem, saneamento
e de coleta e disposio nal de resduos slidos
- Indstrias com captaes diretas e/ou com lanamento de euentes em corpos
hdricos
- Produtores agropecurios, com captaes para ns de irrigao e/ou
dessedentao de rebanhos ou, ainda, com lanamento de dejetos animais
- Operadores de transporte hidrovirio e demais usurios de pesca, lazer e
turismo
Representantes
da sociedade
civil
- Entidades de ensino e/ou de pesquisa
- Entidades tcnico-prossionais ou de representao de classe;
- Organizaes no-governamentais com atuao na defesa do meio ambiente
110
- Qual a avaliao geral sobre a implementao do
SINGREH?
Se tivesse de dar uma nota, daria 7,5. Temos muito ainda
a fazer para a implementao efetiva, e necessrio o forta-
lecimento da representao, em especial a qualicao da
representao de todos os segmentos que integram o Sistema
e em todos os nveis, desde os comits de bacia at e princi-
palmente o Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Mas o
ponto de partida que o mais difcil j foi dado.
A partir dos princpios da Lei n
o
9.433/97, sua regula-
mentao precisa ser revista quanto ao processo de escolha
da representao tanto dos usurios como da sociedade ci-
vil, em especial das organizaes no-governamentais. Seria
necessrio: (i) a criao de Cadastro Nacional como o do
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), para regis-
tro dos concorrentes a ocupar assentos tanto no CNRH como
nos demais colegiados do SINGREH, urge, pois, a reviso da
resoluo que dispe sobre as eleies do CNRH; (ii) o equi-
lbrio de representao no CNRH que hoje tem a maioria
do governo federal e isso o descaracteriza como Conselho
Nacional efetivamente, pois o governo federal no tem cons-
cincia plena do que seja um Conselho de Estado e precisa
tomar as providncias que cabem no sentido de alterar e
rever a composio do CNRH, conforme a moo do Con-
selho de Maro de 2006; (iii) na linha das distores tambm
preciso evitar que os comits de bacia sejam considerados
como segmento da sociedade civil quando so, na forma da
Lei n
o
9.433/97, a base do SINGREH; (iv) o cadastramento
dos usurios deve ser universal e tambm o pagamento pelo
uso da gua, sem exceo, prevendo-se regras especcas
para cada categoria de usurio, mas no exceo ou exclu-
so; e (v) h necessidade de serem os atores e tomadores de
deciso desde os comits de bacia devidamente capacitados
e tambm estarem mais comprometidos com a gesto com-
partilhada da bacia hidrogrca. Isso precisa ser fortemente
aperfeioado.
- Qual a identicao possvel sobre avanos concretos,
promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos recursos
hdricos?
O tema gua j comea a constar de agendas pessoais
de muitos cidados e cidads. Digo comea tendo em con-
ta o ambiente urbano em que atuo. Porm, conceitos como
bacia hidrogrca e outros princpios do SINGREH, em es-
pecial da gesto integrada de recursos hdricos, ainda no
esto nem mesmo internalizados nos coraes e nas men-
tes de pessoas que atuam no prprio SINGREH. Porm, um
avano signicativo o CNRH estar atuando sem maiores
interrupes, pelo menos no tempo em que estou em exer-
ccio, desde 2003, exceo do que ocorreu no incio de
2006, em decorrncia da inao do governo em resposta
solicitao do Conselho.
A aprovao do Plano Nacional de Recursos Hdricos
um marco que devemos celebrar, como uma etapa alcana-
da para dar continuidade ao processo de aperfeioamento e,
principalmente, de implementao. H questes importan-
tes que decorrem da aprovao do Plano, como, por exem-
plo, a regulamentao do artigo 12, pargrafo 2
o
, da Lei
n
0
9.433/97.
Um ponto signicativo foi a incorporao da perspectiva
de gnero na gesto integrada de recursos hdricos, cumprin-
do princpios consolidados em compromissos internacionais
dos quais o pas signatrio. Mas precisamos sair do discur-
so, da viso para a ao, e isso um grande desao na prti-
ca cotidiana. O ser humano, mulheres e homens, tm papel
central na gesto integrada dos recursos hdricos.
- Que prioridades devem ser denidas entre Amaznia,
Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas de es-
cassez do semi-rido?
Permita-me colocar nessa lista tambm outros biomas
em estado de vulnerabilidade, como a Mata Atlntica, que,
justamente, compreende a regio mais urbanizada do pas.
No se pode ter uma viso parcelada; preciso considerar to-
das as regies hidrogrcas do pas, alm das guas compar-
tilhadas em 74 bacias hidrogrcas. H um tema que parece
recorrente em todos os problemas ou questes elencadas: a
falta de uma efetiva gesto integrada de recursos hdricos.
Tambm na Regio Sudeste temos escassez de gua como no
semi-rido, porm a gesto da escassez deve ser adequada a
cada situao, como alis dita a Lei n
o
9.433/97.
Vejo com muita preocupao a forma como querem
colocar a soluo para a escassez de gua no semi-rido,
com um projeto de transposio de guas da bacia do So
Francisco sem passar pelo processo adequado no mbito do
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, em especial para
os ns a que se destinam que no atendem aos princpios
lapidares da Lei n
o
9.433/97, que priorizam o consumo hu-
mano e a dessedentao animal, que no esto includos
nos propsitos do projeto, e que o CNRH conheceu somente
pelo Plenrio, ao arrepio s normas e tradio do CNRH,
ao processo de gesto integrada de recursos hdricos e aos
demais princpios da lei. Preocupa muito s ONGs, em es-
pecial, o processo e os caminhos tomados que podem em
muito pouco tempo provocar mais prejuzos que vantagens.
No resta dvida que temos de cultivar e incentivar a solida-
Entrevista: Ninon Machado de Faria Leme Franco (Instituto Ipanema, representante da sociedade
civil no CNRH)
111
riedade hdrica, mas no sem considerar as regras ambien-
tais que, se descumpridas, a natureza dar respostas propor-
cionais aos impactos impostos.
- Que papel o SINGREH poderia exercer para a integra-
o com outras polticas setoriais especialmente de setores
usurios das guas?
Inicialmente, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
uma poltica maior, tanto assim que h uma referncia expres-
sa nos ditames constitucionais. Assim, os usurios de recursos
que esto elencados na prpria legislao e tm assento nos
diversos coletivos do SINGREH tambm devem estar compro-
metidos com a implementao da Poltica. Penso que a imple-
mentao do PNRH, conforme est previsto, deve identicar
os melhores caminhos e instrumentos para que haja articula-
o e integrao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
no somente com as polticas de usurios, como com outras
polticas socioeconmicas e culturais, inclusive. Uma cultura
do cuidado com a gua deve resgatar tambm os conheci-
mentos tradicionais que so praticados pelos cidados e cida-
ds. A implementao da GIRH um passo efetivo para que
haja a integrao com as demais polticas, tambm trazendo
todos os entes da Federao para o processo, no somente os
que tm domnio sobre as guas, como tambm os munic-
pios que tm jurisdio sobre a gesto do uso do solo, assen-
tamentos humanos e os servios de saneamento.
Est prevista no Plano Nacional de Recursos Hdricos
a implantao de instrumentos de monitoramento que pre-
cisam estar presentes em todo o Sistema Nacional de Ge-
renciamento de Recursos Hdricos. H tambm o Grupo de
Trabalho no mbito da Cmara Tcnica Institucional e Legal
(CTIL) do CNRH, tratando do desenvolvimento de indicado-
res para a avaliao do SINGREH.
- Quais os papis especcos esperados dos usurios e
dos representantes da sociedade civil no mbito de comits e
nas atividades a cargo das agncias de bacias hidrogrcas?
Este um ponto crtico que precisaria ser analisado a
partir das experincias do CEIVAP e do Comit do Piracica-
ba, Capivari e Jundia (PCJ). Como foi constituda a agncia
de bacia e depois operacionalizada, a partir de delegao a
entidades formadas nos termos da lei civil, cria-se uma situ-
ao que precisa ser analisada cuidadosamente em seus re-
sultados e conseqncias. Entendida como ente operacional
para os comits de bacia hidrogrca, a agncia deve atuar
como seu secretariado. Tambm sendo ente criado na forma
da lei civil, tem arcabouo institucional com assemblia ge-
ral, entre outros. O que ca um pouco confuso a duplici-
dade ou confuso jurdica que por vezes ocorre em razo de
diversos papis serem ocupados pelos mesmos atores.
112
Por m, a Figura 2 procura sintetizar a estrutura ge-
ral do SINGREH, destacando as instncias decisrias
dos Conselhos, Nacional e estaduais; os comits de
bacia hidrogrca, nos domnios federal e dos Estados;
a atuao dos rgos gestores de recursos hdricos,
ANA e entidades correlatas; e as agncias de bacias
hidrogrcas. Por bvio que outros esquemas podem
ser desenhados, sem reproduzir, contudo, as comple-
xas articulaes entre essas instncias, notadamente no
que concerne aos processos decisrios para a gesto
dos recursos hdricos, que so abordados com maior
detalhe e rigor no captulo IV.3.3 desta publicao.
Comits de
Bacias
Hidrogrficas
de Rios Federais
mbito federal
Estrutura Federal conforme
Lei Federal n
0
9.433/97 e Lei
n
0
9.984/00 da ANA; a SRH
exerce os papis de
formuladora de polticas a
serem aprovadas pelo
CNRH e de sua secretaria
executiva; a ANA a
entidade operacional do
sistema, responsvel por
sua implantao
mbitos estaduais
Estruturas estaduais
variveis em cada estado,
conforme as leis
respectivas; a autarquia ou
empresa paraestatal de
recursos hdricos uma
tendncia observada na
Regio Nordeste, a ser
confirmada no restante do
pas, de entidade
operacional do sistema,
responsvel pela sua
implantao, no todo ou em
parte, a exemplo da ANA,
no mbito federal
mbito federal
compartilhado com
estados
Estrutura da bacia
hidrogrfica conforme Lei
Federal n
0
9.433/97
Conselho
Nacional de
Recursos
Hdricos - CNRH
Conselho
Estadual de
Recursos
Hdricos - CERH
Secretaria de
Recursos
Hdricos - SRH
Agncia
Nacional de
guas - ANA
rgo Estadual
Gestor de Recursos
Hdricos
Autarquia ou
Empresa Paraestatal
de Gesto de
Recursos Hdricos
Comits de
Bacias Hidrogrficas
de Rios Estaduais
Agncias de
gua
Agncias de
gua
Ministrio do Meio Ambiente
Secretaria Estadual com Atribuies em
Recursos Hdricos
Figura 2: Estrutura geral do SINGREH
113
- Qual a avaliao geral sobre a implementao do SIN-
GREH?
Podemos avaliar que o grande ganho na implementao
do SINGREH foi o envolvimento da sociedade nas questes
relacionadas gua, trazendo uma gesto participativa e in-
tegrada com denio clara das responsabilidades.
- Qual a identicao possvel sobre os avanos con-
cretos, promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos
recursos hdricos?
Os maiores avanos, fundamentalmente nos indicado-
res, aconteceram nas regies onde a situao j se fazia cr-
tica e o SINGREH trouxe a ordenao dos objetivos fazendo
com que os resultados acontecessem por meio da discusso
unicada dos problemas e das solues, citando-se como
exemplo o semi-rido.
- Que prioridades devem ser denidas entre Amaznia,
cassez do semi-rido?
Minha opinio que no se devem denir prioridades
dentro do SINGREH. A implementao contnua e dinmica
deve objetivar sempre estabelecer em cada bacia hidrogr-
ca as aes necessrias para uma integrao ordenada no
uso mltiplo das guas, na soluo dos conitos e na relao
com as bacias perifricas. Dessa forma, devemos discutir in-
tensamente os problemas do semi-rido setentrional assim
como focar em nossos objetivos as questes relativas aos
problemas ambientais das cidades.
o com outras polticas setoriais, especialmente de setores
de usurios de gua?
Neste contexto de integrao de polticas pblicas rela-
cionadas aos recursos hdricos, os comits de bacia se desta-
cam como a forma mais participativa e dinmica para a efe-
tiva implementao do SINGREH, pois colocam no mesmo
palco todos os atores envolvidos, inclusive os usurios de
gua. Por serem a base do sistema, os comits de bacia so,
portanto, a forma mais apropriada para a discusso dos pro-
blemas relacionados gua e podem exercer objetivamente
a funo de integrar as polticas setoriais.
dos representantes da sociedade civil no mbito de comits e
nas atividades e cargos das agncias de bacia hidrogrca?
Pela importncia da atuao dos representantes da so-
ciedade civil e dos usurios nos comits e nas agncias de
bacia, as aes promovidas devem sempre apontar para a
busca contnua pelo equilbrio e pela integrao das idias,
visando sempre denio das melhores solues para as
questes relacionadas ao meio ambiente, especicamente
aos recursos hdricos.
Entrevista: Luprcio Ziroldo Antnio (coordenador do Frum Nacional de Comits de Bacia)
114
Um aspecto importante para a implementao do
SINGREH, tambm objeto de anlise mais detalhada
no tem IV.3.3, refere-se s indispensveis interfaces
entre o SINGREH e a estrutura jurdica e administrati-
va do aparelho de Estado do Brasil.
A respeito dessa matria, o Box 7, a seguir, con-
tm elementos importantes de investigao.
Para uma anlise mais aprofundada do Sistema Nacio-
nal de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH),
interessante uma investigao sobre suas potenciais interfa-
ces com as novas estruturas administrativas propostas pela
recente reforma do aparelho de Estado.
Esta reforma do aparelho de Estado foi aprovada em 4 de
junho de 1998, tendo como motivadores objetivos concomi-
tantes de elevar a ecincia da mquina pblica e conferir
maior publicizao s suas aes e decises, no sentido de
propiciar maior transparncia e conhecimento ao pblico
(foco no cliente-cidado).
A matriz de ordenamento dessa reforma estrutura-se, de
um lado, a partir da identicao do que seriam as ativida-
des exclusivas do Estado e quais poderiam ser classicadas
como no exclusivas, porm, onde o Estado mantm de-
terminada atuao. As atividades exclusivas de Estado so
compostas por seu ncleo estratgico (Legislativo, Judicirio,
Presidncia, cpula dos ministrios, economia e moeda) e
de servios exclusivos (polcia, regulao, scalizao, fo-
mento e seguridade social bsica).
Por seu turno, inserem-se na categoria de servios no
exclusivos os segmentos no bsicos dos servios de edu-
cao, sade, pesquisa, atividades culturais e outras, alm,
naturalmente, da produo para o mercado, mediante em-
presas estatais.
Por outro lado, a matriz da reforma tambm identica for-
mas de propriedade (estatal, pblica no-estatal e privada) e
de administrao (burocrtica ou gerencial) de tais atividades.
Decorrem dessa matriz as diretrizes de adequao do aparelho
de estado no Brasil, que podem ser assim resumidas:
manuteno da natureza estatal e da administrao bu-
rocrtica (carreira pblica) para os rgos encarregados
de denir polticas pblicas;
manuteno da natureza estatal e adoo de mecanismos
de administrao gerencial para os servios exclusivos;
criao de entidades de natureza pblica no-estatal,
administradas de modo gerencial, para servios de inte-
resse pblico no exclusivos; e
privatizao de atividades destinadas produo para o
mercado, dentre outras formas de devoluo socie-
dade de funes que lhe so prprias e o Estado con-
centrou ao longo dos anos.
As conseqncias dessa reforma, particularmente para
os ns de implementao do SINGREH, so importantes,
notadamente na criao de:
agncias executivas e regulatrias, autarquias em regime
especial, dotadas de autonomia gerencial e nanceira,
estabilidade de quadros dirigentes e independncia de-
cisria (como rgos permanentes de Estado e no de
governos episdicos);
Organizaes Sociais Autnomas (OS), entidades civis
de direito privado com maior exibilidade gerencial e
operacional, inicialmente constitudas a partir de enti-
dades pblicas com limitaes para desempenho com-
petitivo em razo das desvantagens em face de entida-
des privadas na oferta de servios no exclusivos;
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP), entidades de direito privado passveis de cre-
denciamento no setor pblico para a oferta de servios
no exclusivos (Lei Federal n
o
9.790/99).
Para ambas as alternativas dispostas por essas novas enti-
dades de natureza privada, as relaes com o Estado passam
a ser regidas mediante contratos de gesto (OS) ou por termos
de parceria (OSCIP). Objetiva-se, com esses instrumentos, su-
perar a tradio burocrtica de acompanhar processos (proce-
dimentos legais e administrativos empregados), substituindo-a
por mecanismos de contratualizao de objetivos e aferio
de resultados: planos de trabalho, com metas e indicadores de
desempenho, so os regentes da atuao de tais entidades.
A anlise da estrutura geral dos contratos de gesto ou
dos termos de parceria permite constatar que eles superam
os convnios tradicionais com larga vantagem, sob a pers-
pectiva de maior rigor no controle social sobre a efetividade
e a eccia da aplicao de recursos pblicos, propiciando,
ao mesmo tempo, maior exibilidade executiva. Sob esse
ltimo aspecto, esses instrumentos aproximam-se dos con-
tratos administrativos convencionais.
Para os ns da presente anlise, importante destacar
que a disponibilidade desses novos institutos, trazidos pela
reforma da administrao pblica no Brasil, ganha particular
relevncia quando se analisa o potencial de sua aplicabili-
dade gesto dos recursos hdricos. Com efeito, a atuao
descentralizada das agncias de bacias hidrogrcas parece
bastante convergente com os predicados dos novos institutos
disponibilizados a partir da Emenda Constitucional n
o
19,
tal como j consubstanciado pela Lei Federal n
o
10.881, de
junho de 2004, que estabeleceu o contrato de gesto como
o instrumento para que a Agncia Nacional de guas (ANA)
descentralize funes em favor de entidades delegatrias,
denominao genrica para as agncias de bacia.
Por m, cumpre ressaltar que, para alm de suas especi-
cidades, ambas as reformas, do aparelho de Estado e da gesto
das guas, visam ao objetivo de alcanar melhores condies
de governabilidade (no sentido do desempenho do Estado) e
de governana (na interao com a sociedade), mediante a
adoo de um modelo institucional de maior transparncia,
com participao social e compartilhamento de responsabili-
dades, maiores integrao e cooperao entre nveis de gover-
no e com a sociedade civil, alm da adoo de instrumentos
de gesto baseados em incentivos econmicos.
Box 7: Reforma do aparelho de Estado e a implementao do SINGREH
115
Pelas caractersticas do modelo adotado pelo
SINGREH (conselho, comits e agncias de bacia), ca
evidente que o sistema institucional previsto pela Lei
n
o
9.433/97 se aproxima em muito do modelo francs,
assim como reete conceitos expressos pela Confern-
cia de Mar Del Plata e pelo Terceiro Frum Mundial
da gua. No entanto, quando se desce s condies
prprias cada regio, sempre marcadas por especi-
cidades inerentes diversidade regional de um pas
com dimenses continentais, como o Brasil, ajustes e
variaes tornam-se inevitveis, seja como resposta
natureza dos problemas de recursos hdricos, seja em
decorrncia do background institucional preexistente.
Assim, como variaes ao modelo institucional
genrico, proposto pela Lei Nacional n
o
9.433/97,
cabe destacar:
O Cear como referncia ao semi-rido
Sem descer a detalhes especcos, a primeira varia-
o relevante conformada pela experincia do Cear,
marcada pela busca de um modelo prprio ao semi-ri-
do brasileiro. Em grande parte de seu percurso, o mode-
lo adotado pelo Cear pode ser assim caracterizado:
administrao de estoques de gua reservados em
audes, dada a escassez decorrente da sazona-
lidade plurianual das precipitaes e a elevada
evaporao presentes no semi-rido;
alocao de gua para usos mltiplos, respaldada
em decises socialmente negociadas em colegia-
dos de usurios (associaes de utilizadores dos
audes, principalmente), tendo como suporte
deciso o traado de curvas-chave (relaes cota-
volume) que oferecem projees e estimativas
relativamente conveis para as disponibilidades
em horizontes de curto e mdio prazos;
transporte de gua bruta a longas distncias, ven-
cendo os limites das bacias hidrogrcas rumo
aos maiores centros de demanda, em especial
para a Regio Metropolitana de Fortaleza, onde
se concentram as grandes demandas de consumo
industrial e domstico;
tarifao dos servios de reservao, transporte e
distribuio de gua no potabilizada aos usu-
rios industriais e concessionria de saneamento,
com larga diferenciao entre preos unitrios, da
ordem de R$ 0,76/m
3
aos primeiros e R$ 0,03/m
3
ao segundo, caracterizando subsdio cruzado em
favor do abastecimento domstico;
a cobrana foi implantada, j em dezembro de
1996, com reduo da renda geral auferida, trans-
ferindo encargos da Concessionria de Saneamen-
to para a entidade de recursos hdricos, propician-
do ganhos de ecincia operacional e reduo dos
custos de disponibilizao de gua bruta, no obs-
tante a mencionada reduo das receitas gerais;
adoo de mecanismos de negociao entre seg-
mentos de usurios para permitir alteraes na
alocao das disponibilidades hdricas, para ns
de aumento na ecincia de uso (setores com
maior valor agregado efetuam pagamentos para
subsidiar a reduo ou a suspeno de atividades
irrigao, em particular dos utilizadores com
menor capacidade de pagamento);
promoo do associativismo local de pequenos
usurios, com vistas a facilitar os processos de
negociao relativos alocao das disponibili-
dades hdricas;
o modelo baseado na atuao de uma agncia
estatal nica a Companhia de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (COGERH) , com ao sobre
todo o territrio estadual, na medida em que opera
para alm das bacias hidrogrcas mediante a in-
terligao de sistemas de audes e adutoras, com
demandas relativas sua manuteno e operao;
permanecem com a Secretaria de Recursos Hdri-
cos as competncias prprias ao Estado, notada-
mente quanto concesso de outorgas e siste-
mtica de scalizao, devendo-se mencionar a
existncia complementar de uma entidade com
especializao na construo de obras civis a
Superintendncia de Obras Hdricas (SOHIDRA)
e outra para coleta e sistematizao de dados
hidrometeorolgicos a Fundao Cearense de
Meteorologia e Recursos Hdricos (FUNCEME);
atualmente, a COGERH aufere arrecadao men-
sal da ordem de R$1 milho, do qual parte subs-
tantiva cobre despesas operacionais com sistemas
de reservao e transporte de gua bruta;
cumpre anotar, ainda, que permanecem penden-
tes problemas de remunerao e estabilidade do
quadro de pessoal da COGERH, em parte manti-
dos por programas de cooperao nanciados no
contexto das operaes de crdito externo.
Esse modelo em grande medida creditado es-
tabilidade das polticas estaduais e cujo pragmatismo
na busca de resultados tem conferido ao Cear eleva-
do reconhecimento em todo o pas rene potencial
que respalda seu espraiamento, observados os ajustes
devidos, sobre quase todos os demais estados com
parcelas de seus territrios sobre o semi-rido.
116
SINGREH?
Considero fundamental para a expanso do SINGREH
uma integrao maior entre o programa de infra-estrutura h-
drica e a ANA, de modo que outras unidades da Federao
brasileira, localizadas na fronteira amaznica e no Centro-
Oeste, sejam, a exemplo do Nordeste e parte das Regies
Sudeste e Sul, alcanadas pelos instrumentos reguladores e
de gesto do SINGREH. A construo da obra hdrica, inclu-
sive o desenvolvimento hidroagrcola, no pode acontecer
de costas para o projeto de recursos hdricos do pas. Da
a importncia do Progua Nacional entre o Ministrio da
Integrao Nacional e o Ministrio do Meio Ambiente, como
mais uma ao de fortalecimento institucional da Poltica de
Recursos Hdricos.
- Qual o papel que foi e poder ser exercido pelo Cear
quanto gesto de recursos hdricos no contexto do semi-
rido brasileiro?
O Cear poder ser um modelo de gesto da gua na
regio do semi-rido, segundo quatro paradigmas: a CO-
GERH como modelo institucional, o programa de integrao
de bacias regularizando a oferta hdrica no territrio, a tarifa
sendo a base do disciplinamento do uso da gua e a organi-
zao social propiciando a parceria democrtica.
- Quais os novos avanos potenciais esperados do Cear e
as principais diculdades relacionadas gesto dos recursos?
Sendo o Cear um estado do semi-rido do nordeste
brasileiro, importante que seu projeto de recursos hdricos
venha a estabelecer um programa modelo para os anos de
seca, no qual a reduo de cultivos temporrios na irrigao
seja compensada pela garantia do abastecimento de gua
em atividades essenciais nas regies metropolitanas onde
est situado o complexo urbano, industrial, turstico e por-
turio, centro consumidor de elevado poder aquisitivo. Para
tanto, fundamental a integrao fsica de audes, rios e
canais com grandes empreendimentos de usurios e plos
econmicos.
Nesta regio, as maiores diculdades para a gesto dos
recursos hdricos so, principalmente, a limitada garantia, o
carter cristalino da sua geologia, a alta taxa de evaporao,
a heterogeneidade da sua base fsica territorial e a limitao
cultural do homem rural.
- Como assegurar a sustentao e a autonomia institu-
cional da COGERH e evitar risco de retrocesso na gesto
dos recursos hdricos do Cear?
Tratando-se de uma companhia de gesto de gua bruta
que tem a prerrogativa de decidir quanto outorga de usos
hdricos, porquanto emite tambm licena para execuo
de obras hidrulicas, poderia merecer um estatuto especial.
Uma vez que o gerenciamento de gua, por lei, deve ser
compartilhado com a sociedade, implica considerar que a
direo da companhia, mesmo nomeada pela autoridade do
Estado, poderia ser indicada por um conselho de usurios
legtimos. Pois, a exemplo das universidades que tm um
modelo de colegiado sem possuir autonomia nanceira, a
COGERH, ao contrrio, auto-sustentada nanceiramente.
Ademais, gua um bem pblico, no patrimnio do Esta-
do, alm de ser tema da AGENDA 21 da ECO 92.
- Qual a importncia da integrao entre a Unio e os
estados na implementao do SINGREH?
A integrao da Unio com os estados propicia o for-
talecimento institucional das unidades federativas, estabe-
lece interlocutores necessrios ao processo de articulao,
permitindo ainda uma dimenso nacional para o projeto de
desenvolvimento dos recursos hdricos.
Entrevista: Hyprides Macedo (secretrio de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao
Nacional)
117
O Modelo pioneiro de So Paulo
O Estado de So Paulo aprovou sua Lei Estadual
n
o
7.663 em dezembro de 1991, portanto com dian-
teira de cinco anos relativamente Lei Nacional n
o

9.433/97, o que lhe confere inegvel pioneirismo
nessa matria provavelmente em decorrncia do
grau e da complexidade de seus problemas relativos
s disponibilidades hdricas , no somente no que
tange estruturao do Sistema Estadual de Gerencia-
mento de Recursos Hdricos, como tambm quanto
implementao de sistemtica de outorga de direitos
de uso da gua em todas as bacias que drenam seu
territrio.
Com efeito, muitas das legislaes que surgiram
em outros estados brasileiros ao longo do perodo
1993-1996 reproduzem quase mecanicamente o
modelo institucional paulista, sem o cuidado com os
ajustes que seriam necessrios.
Em linhas gerais, o modelo paulista pode ser assim
sintetizado:
prvia diviso do territrio estadual em 22 unidades
de gerenciamento de recursos hdricos (UGRHs),
com base na leitura dos principais problemas,
caractersticas geogrcas e outras variveis inter-
venientes nas questes pertinentes aos recursos
hdricos que drenam o estado (diviso poltico-ad-
ministrativa, por exemplo), com exibilidade para
o agrupamento de bacias ou diviso de outras em
sub-bacias e trechos de rios (alto, mdio e baixo
Paranapanema, por exemplo);
a unidade de planejamento e gesto do Alto Tiet,
correspondente Regio Metropolitana de So Pau-
lo, ante a enorme complexidade de seus problemas,
foi subdividida em subcomits, observando-se, para
tanto, a lgica urbana e poltico-administrativa (mu-
nicpios e regionais da Prefeitura de So Paulo);
forte movimento poltico do governo do estado,
com apoio tcnico do Departamento de guas e
Energia Eltrica (DAEE), no sentido da formao de
comits de bacia hidrogrca, instalados em todas
as unidades de planejamento e gesto e compostos,
paritariamente, por teros do estado, dos munic-
pios e da chamada sociedade civil;
constituio do Fundo Estadual de Recursos H-
dricos (FEHIDRO), no qual foram consignados
aportes provenientes da compensao nanceira
por reas alagadas, recolhida pelo setor eltrico
conta de pagamento pelo uso da gua, em valores
anuais que se aproximam dos R$ 35 milhes, pos-
tos como suporte ao funcionamento dos comits,
em cujo mbito se delibera sobre sua aplicao,
efetuadas mediante convnios celebrados com o
governo do estado;
a alocao dos recursos entre as UGRHs tem base
em critrios de populao relativa, dentre outros fa-
tores, com mdia anual da ordem de R$1,6 milho
por unidade de planejamento e gesto;
alm dos recursos transferidos, a dinmica dos co-
mits apoiada pelos quadros tcnicos do DAEE
e tambm de outras entidades estaduais (destaque
para a Companhia Estadual de Tecnologias de Sa-
neamento Ambiental CETESB), regionalmente or-
ganizados e presentes nos comits, que elaboram
relatrios anuais sobre a situao dos recursos h-
dricos em cada unidade de planejamento e gesto
com vistas a orientar a alocao dos aportes dispo-
nveis e a denio de eventuais planos e progra-
mas de ao;
essas entidades tm, ainda, presena no Comit Co-
ordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos
(CORHI), constitudo como instncia de assessora-
mento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos;
relativamente participao dos municpios, ob-
serva-se adeso importante e qualicada em qua-
se todas as regies de So Paulo (Comits do Rio
Paranapanema, Comit do Trecho Paulista do Rio
Paraba do Sul e em outros);
ainda a respeito da insero dos municpios no Sis-
tema, interessante registrar, de um lado, uma rela-
tiva resistncia anterior delegao de funes em
favor de consrcios intermunicipais de bacias, que
tende a ser vencida a partir da recente (2005) apro-
vao pelo Comit e qualicao, pela ANA, do
Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Pi-
racicaba, Capivari e Jundia (Consrcio PCJ), como
Agncia de guas dessas bacias, inaugurando
uma outra vertente de atuao;
de fato, o xito inicial do Consrcio PCJ foi notvel,
sobretudo pelo elevado ndice de adeso dos usu-
rios ao Sistema, que atingiu adimplncia da ordem
de 97% quando da emisso dos primeiros boletos
de cobrana pelo uso da gua;
no que concerne ao segmento genericamente de-
nominado de sociedade civil, deve-se registrar que
os usurios de recursos hdricos, principais contri-
buintes do Sistema, no so distinguidos em meio
118
representao de organizaes de defesa do meio
ambiente, entidades tcnicas e prossionais, de en-
sino e de pesquisa, com as quais dividem um tero
dos assentos no Conselho Estadual, nos comits e,
igualmente, nos conselhos de administrao das
agncias de bacia, denidas na gura de fundaes
de direito privado;
contudo, sem embargo de diculdades como essa,
cumpre reconhecer, a partir da regulamentao da Lei
Estadual da Cobrana pelo Uso da gua, que So Pau-
lo parece recuperar sua condio de vetor avanado
na implementao do SINGREH, com expectativa de
aplicao da cobrana sobre corpos hdricos de do-
mnio estadual j em janeiro de 2007.
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119
SINGREH?
Nesta questo inevitvel recorrer conhecida imagem
do copo meio cheio e meio vazio. Ao olhar a metade cheia,
camos contentes ao observar o enorme progresso feito nas
duas ltimas dcadas. Se levarmos em conta que o proces-
so de implementao do SINGREH deniu seus rumos e se
acelerou a partir da Carta de Salvador, aprovada no Simpsio
da ABRH de 1987, podemos constatar o muito que foi fei-
to em vinte anos. Leis foram promulgadas, rgos gestores
foram criados ou reformulados, os quatro instrumentos de
gesto mais signicativos (outorga, cobrana, enquadramen-
to e planos de bacia) aos poucos vm sendo implementados.
A promulgao da Lei n
o
9.433/97 e a posterior criao e
consolidao da ANA foram os passos culminantes desta pri-
meira fase do SINGREH.
Ainda mais: no se pode deixar de reconhecer o enorme
saldo positivo da atuao da ANA em seus poucos anos de
vida. A cobrana pelo uso da gua, nos poucos lugares em
que foi implantada, abre perspectivas promissoras. A cria-
o dos fundos setoriais no governo passado, especialmente
do CT-HIDRO, possibilitou o engajamento da universidade
e de institutos de pesquisa no esforo de dotar o SINGREH
das bases cientcas e tecnolgicas de que necessita. Enm,
muito se fez e no difcil encontrar mais exemplos positi-
vos em quase todas as regies do pas.
Alguns fatos aparentemente isolados, como a renovao
da outorga do Sistema Cantareira, na realidade so emblem-
ticos por seu contedo renovador: mostraram que possvel
encontrar solues ganha ganha para problemas de extrema
complexidade tcnica, econmica e poltica quando todos os
envolvidos defendem arduamente seus interesses dentro do
quadro maior do aproveitamento racional dos recursos h-
dricos. A atuao de lideranas, locais, estaduais e federais,
competentes e comprometidas com a causa do aproveitamen-
to racional dos recursos hdricos foi tambm essencial para o
desfecho favorvel. Este mesmo caso um exemplo notvel
de que bons estudos tcnicos e a participao da universidade
so muito importantes para solues sustentveis, na medida
em que reduzem ou eliminam os conitos oriundos do desco-
nhecimento de questes essenciais. Nesta e em outras ques-
tes no me canso de enfatizar a importncia dos chamados
Sistemas de Suporte a Decises para a melhoria do processo
decisrio no mbito do SINGREH.
Bem, agora vamos metade vazia do copo. Os problemas
so numerosos e complexos. Se admitirmos uma viso sim-
plista de que gerenciar recursos hdricos signica aplicar bem
os instrumentos de gesto, vericamos, mesmo assim, que es-
tamos longe de uma situao satisfatria. Muito se trabalha na
soluo desses problemas, com anco e coragem, mas somos
obrigados a reconhecer que o sucesso relativo.
Entretanto, minhas preocupaes so de ordem mais es-
tratgica e se referem diculdade que temos demonstrado
em construir instituies slidas. Vejam que utilizei o verbo
construir e no criar. Para criar instituies necessitamos de
alguns dispositivos legais, alguns recursos humanos, dota-
es oramentrias, algumas instalaes e mais alguma coi-
sa. Para efetivamente construir instituies, precisamos muito
mais do que isso. Coisas como estratgia, clarividncia, lide-
ranas de boa qualidade, compromissos com os objetivos a
alcanar, preocupao quase que obcecada com a eccia,
competncia tcnica e gerencial aos montes, e por a vamos.
Ultimamente tenho tido tambm preocupaes muito gran-
des com os custos de transao do sistema e a progressiva
burocratizao e engessamento de suas entidades.
A falta de objetividade das instncias deliberativas, a
pouca efetividade das decises ali tomadas, a qualidade ir-
regular da participao de todos os setores, tudo isso gera
insatisfao em todos os nveis e a sensao de que muito se
fala, muito se gasta em tempo e dinheiro e nada acontece.
No toa que uma srie de instituies muito impor-
tantes e promissoras vem apresentando desempenhos abaixo
dos seus enormes potenciais. Reluto em dar exemplos por re-
ceio de ser mal interpretado, mas vou citar alguns. O Fundo
Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo (FEHIDRO) um
deles, o prprio CT-HIDRO outro, as Agncias do Alto Tiet
e do Alto Iguau tambm constam desta relao, alm do pro-
cesso de envelhecimento irreversvel por que passam muitos
rgos gestores, e por a. Todos estes exemplos so evidncias
desta diculdade de construir instituies slidas.
Lembro-me do Flvio Barth quando falava de sua gran-
de angstia. Referia-se aos retrocessos que ele vinha obser-
vando na implementao do SINGREH, devidos a desconti-
nuidades administrativas e outros fatores. Ele nunca escreveu
nada sobre isso, mas deixou-nos uma apresentao Power
Point que termina com essa expresso que mereceria constar
dos anais da histria dos recursos hdricos do Brasil. Infe-
lizmente ele se foi e no nos pode ajudar a solucionar sua
grande angstia.
- Qual o papel que foi e poder ser exercido por So Paulo
no contexto nacional de implementao do SINGREH?
A implementao do SINGREH no deve seguir modelos,
seja o de So Paulo ou o de qualquer estado ou pas. Um
sistema complexo como este deve ser o resultado de fatores
culturais, sociais, econmicos e polticos que, em um pas
com as dimenses do Brasil, abrangem uma gama de variao
enorme. A Lei n
o
9.433 sbia e exvel para acomodar toda
Entrevista: Rubem La Laina Porto (professor da USP Escola Politcnica e consultor em recursos
hdricos)
120
essa gama de fatores. No devemos desprezar, entretanto, as
diculdades em transformar seus princpios em benefcios efe-
tivos para o pas. Para tanto, penso necessitarmos dos atributos
citados antes no que se refere construo de instituies.
No acho, portanto, que So Paulo deva ser modelo, mas
em razo do seu pioneirismo e do muito que aqui foi feito, o
estado pode oferecer bons e maus exemplos. De todos eles, o
SINGREH poder se beneciar. Acho tambm que quem mais
poder beneciar-se de boas e ms experincias o prprio
estado. O prprio FEHIDRO um exemplo disso. O FEHIDRO
uma grande vantagem do sistema paulista, mas o prprio sis-
tema tem enfrentado diculdades para sua boa utilizao.
- Tendo em vista a recente aprovao da legislao pau-
lista sobre cobrana pelo uso da gua, quais os novos avan-
os potenciais esperados de So Paulo e quais as principais
diculdades previstas?
Costumo dizer que os recursos da cobrana podem no
ser em grande volume, mas so para sempre. Talvez seja este
o aspecto mais importante do instituto da cobrana porque
ajuda a resolver um dos mais graves problemas de nossas
administraes: a descontinuidade administrativa.
A maturao e o retorno de investimentos no setor de
recursos hdricos costumam ser de prazo longo e necessitam
de fontes seguras de recursos. importante, entretanto, que
os responsveis pela aplicao desses recursos entendam
que, de forma geral, eles so insucientes para atender s
necessidades de investimentos em obras. Em que pese este
fato, os recursos da cobrana podem ser importantes para
alavancar recursos adicionais, atender s necessidades mais
prementes e, principalmente, sinalizar sociedade quais as
prioridades e as estratgias regionais.
Por exemplo, a Agncia das Bacias do Piracicaba, Capi-
vari e Jundia sinalizou, de forma inequvoca, que pretende
investir em tratamento de esgoto e na melhoria da gesto.
Alm desses aspectos, parece-me ser natural que os usurios
pagantes tenham certa inuncia em decises a respeito da
aplicao dos recursos arrecadados, o que considero muito
positivo.
Em termos de perspectivas, espera-se que o sucesso de
experincias no vale do Paraba e no PCJ encoraje iniciativas
semelhantes em bacias importantes do pas. Arrisco dizer
que a adoo da cobrana pelas bacias mais importantes do
pas o passo denitivo para a consolidao do sistema.
No que se refere s diculdades, claro que sempre exis-
tiro aquelas iniciais do tipo quanto cobrar? Como cobrar;
Como convencer os pagantes? etc. Essas diculdades so
superveis com maior ou menor diculdade. O importante
evitar a destinao dos recursos da cobrana com critrios
apenas polticos. O essencial atuar estrategicamente, ou
seja, aprimorar o processo decisrio, xar prioridades ade-
quadas e atuar com determinao para atend-las.
So Paulo demorou demais para aprovar a lei e fez con-
cesses ao negociar com os diversos setores que podem pre-
judicar a correta aplicao do instrumento. Os tetos impos-
tos por lei restringem a negociao nos comits, restringem
a formao de preos como instrumento indutor de com-
portamentos e acomodam a negociao. E pior, para alterar
esses valores, no futuro novas negociaes na Assemblia
Legislativa sero necessrias.
- Que papel poder ser exercido pelo DAEE/SP e que
movimento se deve esperar para ns de modernizao des-
sa entidade? Como superar eventuais disputas corporativas
por funes e espaos institucionais entre o DAEE/SP e as
agncias de bacia hidrogrca que devem ser instaladas?
O DAEE/SP foi fundado em 1952. Ingressei na entidade
em 1967 e me aposentei aps trinta anos de trabalho. Sou,
portanto, uma testemunha de longa data e posso armar que
o rgo participou da implementao de polticas pblicas
bastante diversas desde sua fundao. Sempre demonstrou
uma grande capacidade de se reinventar e se adaptar, inclu-
sive quando abraou a causa do Sistema Estadual de Recur-
sos Hdricos. O desempenho da equipe liderada pelo Flavio
Barth, ento engenheiro do DAEE, foi to importante que o
rgo , at hoje, um cone do setor.
muito difcil, ainda mais em poca de mudanas na
administrao estadual, avaliar as possibilidades de adap-
tao do DAEE a uma nova etapa na vida do sistema pau-
lista, caracterizada pela cobrana pelo uso da gua e pela
tendncia natural de criao de agncias de bacia. Muito
do futuro da entidade depender das polticas adotadas pela
nova administrao e pelas lideranas indicadas para assu-
mir o DAEE.
No que se refere aos novos destinos do DAEE, parece ser
consenso que imperioso enfrentar alguns problemas que se
vm agravando nos ltimos tempos. Entre eles, o envelheci-
mento de seu quadro tcnico, as diculdades em atrair no-
vos e competentes prossionais, a falta de agilidade adminis-
trativa para atender s novas exigncias do sistema e, muito
importante, a denio de estratgias e prioridades para sua
atuao no campo da gesto de recursos hdricos.
No que se refere s disputas por espaos institucionais,
trata-se de conitos naturais de natureza poltica, comuns
em regimes democrticos. Usualmente esses conitos so
resolvidos por negociao, e sou de opinio que existem
amplas possibilidades para o desenvolvimento de tais pro-
cessos. Veja-se, por exemplo, o processo de instalao da
Agncia do PCJ que decorre em clima de tranqilidade, sem
maiores disputas por poder ou espaos.
121
III.3.3 Dos instrumentos de gesto
A Lei Nacional n
o
9.433/97, em seu artigo 5
o
, de-
ne os instrumentos legais para operacionalizar, de
forma ecaz, as aes necessrias gesto integra-
da dos recursos hdricos, tendo como referncia os
fundamentos e os objetivos da Poltica Nacional, bem
como as diretrizes gerais de ao para sua implemen-
tao, j abordados nos itens anteriores.
Por seu turno, A Lei Federal n
o
9.984/2000, que
dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas
(ANA), estabelece, em seu art. 4
o
, inciso II, que cabe
ANA disciplinar, em carter normativo, a implemen-
tao, a operacionalizao, o controle e a avaliao
dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos.
O conjunto de instrumentos da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos inclui os planos de recursos
hdricos para o pas (Plano Nacional), para as Uni-
dades da Federao (Planos Estaduais) e para as ba-
cias hidrogrcas; o enquadramento dos corpos de
gua em classes, segundo seus usos preponderantes;
a outorga de direitos de uso dos recursos hdricos; a
cobrana pelo uso de recursos hdricos; o Sistema
de Informao sobre Recursos Hdricos; e a com-
pensao a municpios, cujas disposies foram ve-
tadas no texto da Lei Federal, mas continua a gurar
como instrumento da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, posto que o inciso V, do art. 5
o
da Lei n
o

9.433/97 no foi vetado.
III.3.3.1 Os planos de recursos hdricos
Os planos de recursos hdricos so o primeiro ins-
trumento mencionado pela Poltica Nacional de Re-
cursos Hdricos. De acordo com o disposto no art. 6
o

da Lei n
0
9.433/97, so planos diretores que visam a
fundamentar e a orientar a implementao da poltica
e o gerenciamento dos recursos hdricos.
O art. 7
o
determina que os planos de recursos h-
dricos contemplem perspectivas de longo prazo, com
horizonte de planejamento compatvel com o perodo
de implantao de seus programas e projetos, bem
como o seguinte contedo mnimo:
I. diagnstico da situao atual dos recursos hdricos;
II. anlise de alternativas de crescimento demogr
co, de evoluo de atividades produtivas e de
modicaes dos padres de ocupao do solo;
III. balano de disponibilidades e demandas fu-
turas dos recursos hdricos, em quantidade e
qualidade, com identicao de conitos po-
tenciais;
IV. metas de racionalizao de uso, aumento da
quantidade e melhoria da qualidade dos recursos
hdricos disponveis;
V. medidas a serem tomadas, programas a serem
desenvolvidos e projetos a serem implantados
para atendimento das metas previstas;
VIII. prioridades para outorga de direitos de uso de
recursos hdricos;
IX. diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso
de recursos hdricos;
X. propostas para a criao de reas sujeitas a res-
tries de uso com vistas proteo dos recursos
hdricos.
Alm das denies expressas na Lei n
o

9.433/97, no mbito da Unio incluem-se, no mar-
co legal regente do planejamento dos recursos h-
dricos, as Resolues n
o
17, de 29 de maio de 2001,
e n
o
22, de 24 de maio de 2002, emanadas do Con-
selho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). A
primeira estabelece as diretrizes para os planos de
recursos hdricos de bacia hidrogrca, detalhando
os tpicos recomendados para seu contedo mni-
mo. A segunda contempla diretrizes para insero
dos estudos sobre guas subterrneas nos planos
de recursos hdricos, considerando a temtica dos
mltiplos usos dessas guas, as peculiaridades dos
aqferos e os aspectos relacionados sua qualida-
de e quantidade.
No que diz respeito s responsabilidades pela
execuo e pela elaborao dos planos de recursos
hdricos, o Decreto n
o
4.755, de 20 de junho de 2003,
estabelece as competncias da Secretaria de Recursos
Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dentre as
quais se destacam coordenar a elaborao e auxi-
liar no acompanhamento da implementao do Pla-
no Nacional de Recursos Hdricos. Por seu turno, a
competncia legal da ANA quanto implantao, ao
monitoramento e avaliao do Plano Nacional de
Recursos Hdricos estabelecida pela Lei Federal n
o

9.984/2000, em seu art. 4
o
, inciso XVIII, a saber:
XVIII participar da elaborao do Plano Nacional
de Recursos Hdricos e supervisionar sua
implementao.
122
O acompanhamento da execuo e a responsabi-
lidade pela aprovao so atribudas ao CNRH, con-
forme disposto no art. 35 da Lei Nacional n
o
9.433/97.
A Resoluo n
o
58, de 30 de janeiro de 2006, publica-
da em 8 de maro de 2006, aprova o Plano Nacional
de Recursos Hdricos e d outras providncias, tais
como: a denio sobre o detalhamento operativo
dos programas e metas at dezembro de 2007, sob a
coordenao da SRH/MMA; a elaborao anual e pu-
blicidade de relatrio denominado Conjuntura dos
Recursos Hdricos no Brasil, sob a responsabilidade
da ANA; a denio do perodo de quatro anos para
a reviso do Plano Nacional de Recursos Hdricos
para orientar a elaborao dos Programas Plurianuais
(PPAs) federal, estaduais e distrital e seus respectivos
oramentos anuais.
Guardadas as mesmas correspondncias, em geral
as leis de recursos hdricos dos estados atribuem s
secretarias responsveis pela gesto das guas o en-
cargo de execuo dos planos estaduais e aos Conse-
lhos Estaduais de Recursos Hdricos sua aprovao.
Os planos de recursos hdricos de bacias hidro-
grcas devem ser elaborados por suas agncias de
gua e ento submetidos apreciao e aprovao
por seus respectivos comits, tambm conforme a Lei
n
o
9.433/97. Na ausncia da agncia de gua ou
de entidade delegatria dessa funo , os planos de
bacia podero ser elaborados pelas entidades gesto-
ras, detentoras do poder outorgante, sob superviso
e aprovao dos respectivos comits. Na ausncia
do comit da bacia, os rgos da administrao
pblica responsveis pela gesto de recursos hdri-
cos respondero com a participao dos usurios
de gua e de entidades civis de recursos hdricos,
pela elaborao da proposta de plano de bacia, bem
como devero implementar as aes necessrias
criao do respectivo comit, que aprovar o plano
correspondente.
Essa sistemtica de aprovao e acompanhamen-
to da implementao dos planos de recursos hdricos
pelos entes colegiados do SINGREH encontra respal-
do no aparato legal vigente e refora a concluso
de que os documentos e os estudos que integram os
planos de recursos hdricos somente sero efetiva-
mente reconhecidos como planos, na forma da Lei
n
o
9.433/97, aps aprovados e legitimados pelos re-
feridos colegiados.
III.3.3.2 O enquadramento dos corpos de gua
O enquadramento dos corpos de gua em classes,
segundo os usos preponderantes da gua, tambm
um instrumento de planejamento, que visa estabele-
cer as metas de qualidade a serem atendidas em deter-
minado espao temporal. Em outras palavras, a cada
classe de qualidade dos corpos hdricos correspon-
dem as necessidades e os usos potenciais denidos
pela sociedade, que devem ser assegurados mediante
a implementao dos planos de bacia.
Esse instrumento vem sendo utilizado no Brasil
desde a dcada de 1980, sob o amparo legal da Por-
taria MINTER n
0
13/76. Posteriormente, desde 1986,
o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA),
por intermdio da sua Resoluo n
0
20 (atual Reso-
luo n
o
357/2005), identicou as classes de uso nas
quais os corpos dgua poderiam ser enquadrados,
com os correspondentes parmetros de qualidade.
Com o advento da Lei n
o
9.433/97, que possui en-
tre seus objetivos assegurar atual e s futuras gera-
es a necessria disponibilidade de gua em padres
de qualidade adequados aos respectivos usos, este
instrumento foi incorporado Poltica Nacional de
Recursos Hdricos. Segundo o art. 9
o
, o enquadramen-
to objetiva assegurar s guas qualidade compatvel
com os usos mais exigentes a que forem destinadas e
diminuir os custos de combate poluio, mediante
aes preventivas.
A Resoluo CNRH n
0
12/2000 estabelece os
procedimentos para o enquadramento dos corpos
de gua em classes segundo os usos preponderantes.
De acordo com o art. 4
o
dessa resoluo, o enqua-
dramento dever ser desenvolvido em conformida-
de com o Plano de Recursos Hdricos da bacia e os
Planos de Recursos Hdricos Estadual ou Distrital, Re-
gional e Nacional e, se no existirem ou forem insu-
cientes, com base em estudos especcos propostos e
aprovados pelas respectivas instituies competentes
do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos.
Como instrumento de gesto de recursos hdricos,
o enquadramento representa um elemento de arti-
culao e integrao da gesto ambiental com a das
guas, o que encontra respaldo no art. 10 da Lei n
o

9.433/97, a saber: as classes de corpos de gua sero
estabelecidas pela legislao ambiental. Portanto,
sua implementao exige a articulao das institui-
es de gerenciamento e dos colegiados de ambos os
123
sistemas: o SINGREH e o SISNAMA (Sistema Nacional
de Meio Ambiente).
De acordo com a Lei da Poltica Nacional de Re-
cursos Hdricos, o enquadramento deve ser estabele-
cido pelo CNRH ou Conselhos Estaduais, mediante
proposta apresentada pela Agncia de Bacia Hidro-
grca ao respectivo Comit.
Por seu turno, a Resoluo CNRH n
o
12/2000,
em seu art. 8
o
, determina a observncia dos seguintes
procedimentos na etapa de aprovao da proposta de
enquadramento e respectivos atos jurdicos:
1
o
As alternativas de enquadramento, bem como
os seus benefcios socioeconmicos e ambientais,
os custos e os prazos decorrentes, sero divulgadas
de maneira ampla e apresentadas na forma de au-
dincias pblicas, convocadas com esta nalidade
pelo Comit de Bacia Hidrogrca.
2
o
A seleo de alternativa de enquadramento
ser efetuada pelo Comit de Bacia Hidrogrca,
que a submeter ao Conselho Nacional de Recur-
sos Hdricos ou ao respectivo Conselho Estadual
ou Distrital de Recursos Hdricos, de acordo com
a esfera de competncia.
3
o
O Conselho Nacional ou o respectivo Con-
selho Estadual ou Distrital de Recursos Hdricos,
em consonncia com as Resolues do Conselho
Nacional de Meio Ambiente, aprovar o enqua-
dramento dos corpos de gua, de acordo com a
alternativa selecionada pelo Comit de Bacia Hi-
drogrca, por meio de Resoluo.
O art. 9
o
da mencionada resoluo dene a com-
petncia dos rgos gestores de recursos hdricos
e dos de controle ambiental sobre as atividades de
monitoramento, controle e scalizao dos corpos
hdricos, alm da avaliao do atendimento s metas
previstas pelo enquadramento.
Em 2005, a Resoluo CONAMA n
o
20/1986 foi re-
visada, resultando na Resoluo CONAMA n
o
357/2005,
que estabeleceu, para o territrio brasileiro, 11 classes
de usos preponderantes, cinco para guas doces, trs
para salobras e trs para salinas. Na seqncia, apresen-
ta-se uma sistematizao das classes de qualidade para
as guas doces e o uso a que se destinam, tendo em vista
que as guas de melhor qualidade podem ser aprovei-
tadas em uso menos exigente, desde que este no preju-
dique a qualidade da gua, atendidos outros requisitos
pertinentes, conforme o pargrafo nico do art. 3
o
da
Resoluo CONAMA n
o
357/2005.
Alguns avanos signicativos podem ser registra-
dos com a edio dessa nova Resoluo CONAMA n
o

357/2005, como a reviso e a adequao dos limites
de vrios parmetros, principalmente levando-se em
conta o aprimoramento das tcnicas de monitoramen-
to e dos equipamentos laboratoriais. Diferentemente
da anterior, a resoluo vigente dene que enquanto
no forem aprovados os enquadramentos, as guas
doces sero consideradas como classe 2, as salinas e
as salobras, classe 1, exceto se as condies de qua-
lidade atuais forem melhores, determinando a aplica-
o da classe mais rigorosa.
V
i
s
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a

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e
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D
A
124
Alm disso, a resoluo vigente especca ao
contemplar a classicao e as diretrizes ambientais
somente para o enquadramento das guas superciais
(art. 1
o
), enquanto a anterior, embora mais utilizada
para as guas superciais, se destinava ao estabele-
cimento de nveis de qualidade para as guas doces,
salobras e salinas e determinao dos usos compa-
tveis a esses nveis, sem especicar se para corpos de
guas superciais ou subterrneos.
III.3.3.3 A outorga dos direitos de uso de recursos hdricos
O art. 21, inciso XIX, da Constituio Federal de-
terminou ser de competncia da Unio a instituio
do SINGREH e a denio dos critrios de outorga de
direitos de uso de recursos hdricos.
A Lei Nacional n
o
9.433/97 regulamenta o inciso
XIX do art. 21 da Constituio Federal e estabelece
que a outorga um instrumento que tem como objeti-
vos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos
usos da gua, superciais ou subterrneas, e o efetivo
exerccio dos direitos de acesso gua (art. 11).
Segundo Kelman, a outorga visa dar garantia ao usu-
rio outorgado quanto disponibilidade de gua como
insumo bsico do processo produtivo, destacando, ainda,
que a outorga tem valor econmico para o outorgado, uma
vez que oferece garantia de acesso a um bem limitado.
Fonte: ALVES (2005)
1
E = Classe Especial
Quadro 3: Classes de uso CONAMA
Classes E
1
1 2 3 4
Abastecimento para consumo
humano
Aps desinfeco
Aps tratamento simplicado
Aps tratamento convencional
Aps tratamento convencional ou avanado
Preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas
Preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de proteo integral
Proteo s comunidades aquticas
Proteo s comunidades aquticas em terras indgenas
Harmonia paisagstica
Recreao
Contato primrio (natao, esqui aqutico e
mergulho)
Contato secundrio
Irrigao
Hortalias consumidas cruas e frutas que se
desenvolvem rentes ao solo e que sejam ingeridas
cruas sem remoo de pelcula
Hortalias, plantas frutferas e de parques,
jardins, campos de esporte e lazer, com os quais
o pblico possa vir a ter contato direto
Culturas arbreas, ceralferas e forrageiras
Aqicultura e atividade de pesca
Pesca amadora
Dessedentao de animais
Navegao
125
Esto sujeitos outorga os seguintes usos (Lei n
o

9.433/97, art.12):
I - derivao e captao de parcela da gua exis-
tente em um corpo de gua para consumo
nal, inclusive abastecimento pblico, ou in-
sumo de processo produtivo;
II - extrao de gua de aqfero subterrneo para
consumo nal ou insumo de processo produtivo;
III - lanamento em corpo de gua de esgotos e
demais resduos lquidos ou gasosos, tratados
ou no, com o m de sua diluio, transporte
ou disposio nal;
IV - aproveitamento de potenciais hidroeltricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantida
de e qualidade da gua existente em um corpo
de gua.
O art. 12, 1
o
, relaciona os usos que independem
de outorga, tais como aqueles destinados ao abasteci-
mento de pequenos ncleos rurais, as derivaes, as
captaes e as acumulaes de gua, como tambm
os lanamentos de euentes considerados insigni-
cantes. J o 2
o
ressalta que a outorga e a utilizao
de recursos hdricos com a nalidade de gerao de
energia eltrica estaro subordinadas ao Plano Na-
cional de Recursos Hdricos, obedecida a legislao
setorial especca.
Com o intuito de preservar os usos mltiplos, a
outorga dos direitos de uso de recursos hdricos ser
estabelecida conforme as prioridades denidas nos
planos de recursos hdricos de bacias hidrogrcas,
de acordo com os respectivos enquadramentos, bem
como, considerando a manuteno de condies ade-
quadas ao transporte aquavirio, quando for o caso.
A efetivao das outorgas dar-se- por meio de
ato da autoridade competente do Poder Executivo Fe-
deral, dos Estados ou do Distrito Federal, em funo
da dominialidade das guas. A competncia para a
emisso das outorgas em guas de domnio da Unio
da ANA, que poder ser delegada aos estados e ao
Distrito Federal, nos termos do art. 14, 1
o
da Lei Na-
cional n
o
9.433/1997.
A outorga , portanto, um ato administrativo
pelo qual a autoridade outorgante concede ao ou-
torgado o direito de uso do recurso hdrico por pra-
zo determinado e de acordo com os termos e as
condies expressos no ato. A outorga no implica
a alienao parcial das guas, mas o simples di-
reito de seu uso, podendo ser suspensa, parcial ou
totalmente, nos casos expressos n
o
art. 15 da Lei n
o

9.433/97.
A Lei n
o
9984/2000, de criao da ANA, estabeleceu
que os prazos de vigncia para as outorgas de direitos de
uso da gua sero xados em vista da funo, da natureza
e do porte do empreendimento, podendo ser prorrogados,
respeitando-se as prioridades estabelecidas nos planos de
recursos hdricos. Referentes implantao de empreen-
dimentos, os prazos das outorgas podem ser ampliados
em funo da sua importncia social e econmica, ou-
vido o CNRH. Quanto aos prazos das outorgas concedi-
das a concessionrias e autorizadas de servios pblicos
e de gerao de energia eltrica, essa lei determina que
devero ser coincidentes com os respectivos prazos dos
contratos de concesso ou ato de autorizao.
A Lei n
o
9.984/2000 contempla, ainda, a possi-
bilidade de emisso de outorgas preventivas de uso
de recursos hdricos pela ANA, com a nalidade de
declarar a reserva de disponibilidade hdrica, possi-
bilitando o planejamento de empreendimentos com
maior segurana, mas sem conferir o direito de uso da
gua. Seu prazo de validade tambm ser xado em
funo da complexidade dos empreendimentos, man-
tendo-se, entretanto, o limite mximo de trs anos.
No caso dos aproveitamentos hidroeltricos, a
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) deve
buscar junto ANA a declarao de reserva de dispo-
nibilidade hdrica, previamente licitao da conces-
so ou autorizao do uso de potencial de energia
hidrulica em corpos de gua de domnio da Unio
(art. 7
o
da Lei n
o
9.984/2000). Quando esse potencial
se localizar em corpos de gua de domnio estadual, a
lei determina que a declarao seja obtida em articu-
lao com a respectiva entidade gestora de recursos
hdricos. Essa declarao tem a mesma nalidade da
outorga preventiva, ou seja, a reserva de disponibilida-
de hdrica para o planejamento de empreendimentos,
no autorizando o direito de uso. Nesse caso, a decla-
rao ser automaticamente transformada em outorga
do direito de uso de recursos hdricos empresa que
receber da ANEEL a concesso ou a autorizao de
uso do potencial de energia hidrulica.
O artigo 8
o
da lei de criao da ANA estabelece
a publicidade dos pedidos de outorga em corpos de
gua de domnio da Unio, assim como dos atos ad-
ministrativos resultantes.
Diante do exposto, ressalta-se a interdependn-
cia da outorga com os outros instrumentos da Pol-
126
tica Nacional de Recursos Hdricos. Os planos de
recursos hdricos devem conter as prioridades para a
outorga dos direitos de uso da gua, enquanto o en-
quadramento dene metas essenciais para a anlise
dos pedidos de outorga para lanamento de euentes.
A legislao determina que os usos de recursos hdri-
cos a serem cobrados so aqueles sujeitos a outorga e,
ademais, os valores a serem xados para a cobrana
sero diretamente relacionados a parmetros relativos
s outorgas. Por sua vez, a relao da outorga com o
Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos ad-
vm da importncia que os dados e as informaes
que integram tal Sistema tm para a anlise dos pe-
didos de outorga que compem o arsenal de dados
sobre as demandas de gua e as respectivas vazes
outorgadas.
Alm dos artigos que regem o instrumento da ou-
torga, tanto na Lei Federal n
o
9.433/97 quanto na lei
de criao da ANA, destaca-se, dentre as atribuies
do CNRH, a faculdade de denir critrios gerais para
esse instrumento. At sua reunio ordinria, realizada
em agosto de 2006, o CNRH aprovou 63 resolues,
sendo seis delas diretamente relacionadas ao instru-
mento da outorga, a saber:
Resoluo CNRH n
o
07/2000
Esta resoluo tem a nalidade de instituir a C-
mara Tcnica de Integrao de Procedimentos, Aes
de Outorga e Aes Reguladoras (CTPOAR) e denir
suas atribuies.
Resoluo CNRH n
o
12/2000
Estabelece os procedimentos para o enquadra-
mento de corpos de gua em classes, segundo os usos
preponderantes. A despeito de tratar especicamente
sobre o instrumento do enquadramento est estreita-
mente articulada s questes da outorga, pelas razes
j expostas.
Resoluo CNRH n
o
16/2001
Estabelece critrios gerais para a outorga de di-
reito de uso de recursos hdricos, regulamentando os
diversos aspectos contemplados na lei federal de re-
cursos hdricos e na Lei n
o
9984/2000.
Resoluo CNRH n
o
29/2002
A resoluo estabelece diretrizes complementares
especcas para a outorga de aproveitamentos de re-
cursos minerais. Um conceito apresentado nesta reso-
luo refere-se ao Plano de Utilizao da gua, que
um documento a ser encaminhado pelo empreen-
dedor como relatrio do pedido de outorga, que deve
descrever todas as estruturas destinadas captao e
ao lanamento de euentes, o manejo da gua nas
instalaes e as medidas de mitigao ou compensa-
o de eventuais impactos hidrolgicos.
Resoluo CNRH n
o
37/2004
Esta resoluo tem a nalidade de estabelecer di-
retrizes para a outorga de recursos hdricos para im-
plantao de barragens em corpos de gua de dom-
nio estadual, distrital ou da Unio.
Resoluo CNRH n
o
55/2005
Estabelece diretrizes para a elaborao do Plano
de Utilizao da gua na Minerao (PUA), conforme
previsto na Resoluo CNRH n
o
29/2002.
Por seu turno, algumas resolues do Conselho Na-
cional de Meio Ambiente (CONAMA) tm relao dire-
ta ou indireta com o instrumento da outorga, a saber:
Resoluo CONAMA n
o
357/2005
Esta resoluo, j mencionada anteriormente, dis-
pe sobre a classicao e as diretrizes ambientais
para o enquadramento dos corpos de guas super-
ciais doces e estabelece as condies e os padres de
lanamento de euentes.
Resoluo CONAMA n
o
237/97
A resoluo regulamenta o licenciamento ambien-
tal, um dos mais importantes instrumentos estabeleci-
dos na Poltica Nacional do Meio Ambiente. O artigo
10, 1
o
, determina que no procedimento de licen-
ciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente,
a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o
local e o tipo de empreendimento ou atividade esto
em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e
ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao
para supresso de vegetao e a outorga para o uso da
gua, emitidas pelos rgos competentes.
Resolues CONAMA n
o
279/2001, 284/2001,
289/2001 e 312/2002
Estas resolues disciplinam o licenciamento am-
biental para atividades de setores especcos. A Re-
soluo n
o
279/2001 estabelece procedimentos para
licenciamento ambiental simplicado de empreendi-
mentos eltricos com pequeno potencial de impacto
ambiental. Em seu pargrafo 2
o
, do artigo 3
o
, disposto
que a licena prvia somente ser expedida mediante
apresentao, quando couber, da outorga de direito
dos recursos hdricos ou da reserva de disponibilida-
de hdrica. A Resoluo n
o
284/2001 dispe sobre o
licenciamento de empreendimentos de irrigao, de-
terminando que um dos documentos necessrios
127
emisso da licena prvia desses empreendimentos
a cpia do pedido de outorga de uso da gua. Para a
emisso da licena de instalao, entretanto, o do-
cumento demandado uma cpia do documento da
outorga dos direitos de uso da gua ou outro que o
substitua. A Resoluo n
o
289/2001 estabelece dire-
trizes para o Licenciamento Ambiental de Projetos de
Assentamentos de Reforma Agrria, destacando que
ser emitida a Licena de Instalao e Operao em
um nico ato de LIO, sendo exigida a outorga ou a
reserva de disponibilidade hdrica emitida pelo r-
go gestor de recursos hdricos, quando for o caso. A
Resoluo n
o
312/2002 dispe sobre licenciamento
ambiental dos empreendimentos de carcinicultura na
zona costeira e, no seu artigo 5
o
, determinado que
o rgo licenciador exija, no ato do licenciamento ou
de regularizao de empreendimentos de carcinicul-
tura, as outorgas de direito de uso dos recursos hdri-
cos. No caso de emisso de licenas prvias, a cpia
do pedido de outorga de direito de uso dos recursos
hdricos um dos documentos necessrios. Quanto
ao documento de outorga de direito de uso emitido
pelo rgo gestor, recomendada sua solicitao para
a concesso da licena de instalao.
Assim, alm das resolues do CNRH referentes a
procedimentos, critrios e diretrizes gerais para apli-
cao da outorga, tm sido realizados debates, no
mbito da Cmara Tcnica de Integrao de Procedi-
mentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras (CT-
POAR), referentes aos procedimentos para a emisso
das outorgas no pas, critrios utilizados e possibilida-
des de integrao com outros instrumentos previstos
na legislao. De acordo com a ANA (2005), encon-
tram-se em curso debates sobre proposta de resoluo
a respeito da integrao de procedimentos de outorga
e de licenciamento ambiental.
A integrao entre a gesto de recursos hdricos e a ges-
to do meio ambiente, disposta no art. 3, inciso III, da Lei n
o

9.433/97, uma questo que ainda carece de ser efetivada
em todo o pas, sendo importante fazer referncia impor-
tncia dos planos de recursos hdricos como indutores dessa
articulao, assim como o so o enquadramento dos corpos
dgua em classes, segundo usos preponderantes, e a outor-
ga de direitos de uso de recursos hdricos.
Em termos prticos, a articulao da gesto ambiental
com a de recursos hdricos implica diretamente a integrao
dos processos autorizativos da outorga e do licenciamento
ambiental, como tambm, em certa medida, de autorizaes
para a explorao orestal e supresso de vegetao, como
instrumentos necessrios operao dos diversos empreen-
dimentos que utilizam, de alguma forma, os recursos am-
bientais.
Encontra-se em debate na Cmara Tcnica de Integrao
dos Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Regulado-
ras (CTPOAR) uma proposta de resoluo a ser submetida
aprovao do CNRH, que estabelece diretrizes de articu-
lao dos procedimentos para obteno da outorga com os
procedimentos de licenciamento ambiental. Essa proposta
diz respeito aos momentos em que o empreendedor dever
apresentar ao rgo ambiental licenciador a manifestao
prvia (ato administrativo que corresponda outorga pre-
ventiva ou declarao de reserva de disponibilidade hdri-
ca) ou a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos para
a obteno da Licena Prvia (LP), da Licena de Instalao
(LI) e da Licena de Operao (LP).
Paralelamente, a proposta de resoluo ressalta a neces-
sidade da troca recproca de informaes, entre a entidade
outorgante e o rgo ambiental sobre as licenas, as mani-
festaes prvias e as outorgas indeferidas, assim como so-
bre as modicaes no empreendimento que resultem em
interferncias nos recursos hdricos.
Algumas unidades federadas tm avanado nessa ques-
to, pressupondo a concepo de uma estrutura gerencial
que permita a entrada de um nico processo por parte do
empreendedor, tramitando concomitantemente nas diversas
entidades do sistema de meio ambiente e de recursos hdri-
cos, de forma que o empreendedor obtenha, em conjunto,
a resposta relativa aos pleitos efetuados. O funcionamento
dessa estrutura gerencial tem o objetivo de minimizar as des-
pesas e os custos referentes regularizao dos empreendi-
mentos, conferir uma anlise mais ampla e articulada dos
processos, diminuir os prazos de anlise, facilitar a entrada
e o acompanhamento dos processos, tanto pelo empreende-
dor quanto pela sociedade em geral.
Para tanto, torna-se indispensvel implantar um sistema
integrado de informaes, georreferenciado, com atendi-
mento virtual via web, a ser utilizado como ferramenta de
apoio deciso por parte dos analistas, que possua uma ver-
tente interativa com o usurio externo.
Essa experincia foi alvo de estudos no Estado de Mi-
nas Gerais, com o apoio do Programa Nacional de Meio
Ambiente (PNMA II), e j se encontra em funcionamento
Box 8: Integrao entre enquadramento, outorga e licenciamento ambiental
continuao
128
com a implementao do Sistema Integrado de Informaes
Ambientais (SIAM). Assim, o empreendedor que pretende
regularizar a situao de determinado empreendimento
deve preencher o Formulrio de Caracterizao do Empre-
endimento Integrado (FCEI), que pode ser acessado tanto no
site da Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) quanto
no do Instituto Mineiro de Gesto das guas (IGAM) ou do
Instituto Estadual de Florestas (IEF). Aps anlise do FCEI, o
rgo ambiental emite o Formulrio de Orientao Bsica
Integrado (FOBI), documento que contm as diretrizes para
a formalizao dos processos de licenciamento ambiental
e/ou de outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos
e/ou de autorizao para explorao orestal.
O Paran vem trabalhando na concepo de um sistema
integrado que inclui os conceitos de guich nico e de ou-
torga prvia como mecanismos para assegurar um enfoque
sistmico do processo, que visa articulao entre os trmi-
tes individuais da outorga e do licenciamento ambiental.
No Estado de So Paulo, ressalta-se a Resoluo Con-
junta das Secretarias de Estado do Meio Ambiente (SMA) e
de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento (SERHS), de 23
de fevereiro de 2005, que regula o procedimento para o
licenciamento ambiental integrado s outorgas de recursos
hdricos. A mencionada resoluo contempla os pedidos de
outorga, de licenciamento ambiental, assim como a autori-
zao para supresso da vegetao. Dene as situaes em
que as solicitaes de cada um dos instrumentos devem ser
instrudas com a apresentao do pleito ou da emisso do
outro instrumento, considerado pr-requisito para a anlise
do pleito efetuado.
Quanto articulao com o enquadramento, na ANA e
no Estado da Bahia, a anlise dos pleitos de outorga para lan-
amento de euentes realizada em funo do atendimento
classe em que est enquadrado o corpo dgua.
A despeito das inequvocas inter-relaes, ainda so in-
cipientes a integrao e a articulao da gesto de recursos
hdricos com a do meio ambiente, conforme j mencionado.
Todavia, o amadurecimento dessa questo certamente con-
duzir a avanos na gesto ambiental para alm dos limites
do comando e do controle, como tambm contribuir para
a efetivao da gesto integrada dos recursos hdricos. Al-
gumas aes devem ser implementadas visando superar as
diculdades para alcanar essa integrao:
a articulao dos sistemas de informaes dos rgos
e das entidades que atuam na implementao dos atos
autorizativos do sistema de meio ambiente e do sistema
de recursos hdricos, tanto da Unio quanto das Unida-
des Federadas;
a caracterizao mais detalhada do euente para a ou-
torga de lanamento, informao em geral precria,
para a qual se destaca a importncia da realizao de
medies especcas, sendo necessrios programas de
monitoramento que possam dar maior subsdio ao pro-
cesso de outorga;
a internalizao efetiva das questes voltadas quali-
dade das guas no mbito de rgos e entidades que
lidam com a gesto de recursos hdricos, os quais, tradi-
cionalmente, enfatizam mais os aspectos voltados para
a quantidade de gua;
a compatibilizao dos padres de emisso utilizados
pela gesto ambiental, sob a tica do comando e do
controle, com a utilizao da capacidade de diluio e
assimilao prpria gesto de recursos hdricos; e
a compreenso de que as classes do enquadramento
constituem metas a serem alcanadas, em horizontes
temporais factveis, sendo necessria a admisso de me-
tas intermedirias a serem negociadas com a sociedade
e os agentes que afetam os recursos hdricos.
continua
III.3.3.4 A cobrana pelo uso dos recursos hdricos
A cobrana pelo uso dos recursos hdricos tam-
bm j estava prevista no Cdigo de guas de 1934,
em seu art. 3
o
, pargrafo2
o
, que estabelece que o
uso comum das guas pode ser gratuito ou retribudo,
conforme as leis e os regulamentos da circunscrio
administrativa a que pertencem.
Contudo, a Lei n
o
9.433/97 dene o carter da
cobrana e a que se destina, objetivando reconhecer
a gua como bem econmico e dar ao usurio uma
indicao de seu real valor (art. 19). O valor da gua
medido em funo da quantidade e da qualidade
existente e do uso a que se destina. Ademais, a co-
brana objetiva incentivar a racionalizao do uso
da gua, bem como obter recursos nanceiros para o
nanciamento dos programas e das intervenes con-
templados nos planos de recursos hdricos. A lei prev
que esses recursos sejam aplicados prioritariamente
na bacia hidrogrca em que forem gerados.
Os valores arrecadados com a cobrana sero utili-
zados para nanciar estudos, programas, projetos e obras
includos nos planos de recursos hdricos, como tambm
para as despesas de implantao e custeio administrativo
dos rgos e das entidades que integram o Sistema Nacio-
nal de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
129
A cobrana dever incidir sobre os usos de recur-
sos hdricos sujeitos a outorga, nos termos dispostos
pela Lei Nacional n
o
9.433/97. A competncia para
realizar a cobrana do detentor do domnio do re-
curso hdrico, ou seja, da Unio ou dos estados, dire-
tamente, por intermdio do rgo gestor dos recursos
hdricos (ANA e entidades estaduais correlatas), ou
indiretamente, mediante o apoio da agncia de ba-
cia ou da entidade delegatria dessa funo, tal como
previsto pela legislao vigente (Leis n 9.433/97,
9.984/2000 e 10.881/2004), hiptese para a qual
requerida a celebrao do correspondente contrato
de gesto.
Das 63 resolues do CNRH emitidas at a sua reu-
nio ordinria, realizada em agosto de 2006, nove so
diretamente relacionadas ao instrumento da cobrana.
A propsito desse instrumento, importante des-
tacar que a cobrana pelo uso da gua um dos su-
portes nanceiros do SINGREH e base para a garantia
da independncia decisria dos comits. Note-se que
a natureza jurdica da cobrana, o preo do uso dos
recursos hdricos, no tem a natureza de imposto,
pois este pago genericamente, sem vinculao a um
m determinado. No taxa, porque no se relacio-
na com a prestao de servio pblico. entendida
como um preo pblico e como uma retribuio do
usurio sociedade por utilizar privativamente um
bem que de uso comum (GRANZIEIRA, 2001).
Segundo Barth (1987), a cobrana pelo uso dos
recursos hdricos precisa ser vista em um contexto
mais amplo que a relacione com outros instrumentos
jurdicos, como outorga de direitos de uso, licencia-
mento ambiental, sistema de informaes, monitora-
mento e scalizao.
De fato, o sucesso da implementao da cobran-
a tem na integrao com os outros instrumentos da
Poltica a sua base. Como a cobrana se d sobre os
usos outorgveis, direta a inter-relao entre os dois
instrumentos e deles com os planos de recursos hdri-
cos. Alm disso, o texto legal explcito ao imprimir
o carter de negociao social ao instrumento da co-
brana, o que impede a adoo, pela administrao,
de um carter meramente arrecadador, quando se de-
ne, no inciso VI do art. 38, da Lei n
o
9.433/1997, que
compete aos comits de bacia estabelecer os meca-
nismos da cobrana pelo uso de recursos hdricos e
sugerir os valores a serem cobrados. Em adio nesse
mesmo artigo, inciso V, explicitada a competncia
dos comits em propor aos conselhos estaduais e ao
CNRH os usos de pouca expresso a serem isentos
de outorga e, conseqentemente da cobrana. Assim,
pressupe-se um amplo processo de negociao para
a implantao da cobrana, que ter nos comits de
bacia seu principal ambiente.
Tambm com relao cobrana, observam-se
especicidades no caso do uso de recursos hdricos
para a gerao de energia eltrica. Isto porque a Lei
n
o
9.984/2000 dene a forma de clculo do valor a
ser cobrado pelo uso que faz este setor na produo
de hidroeletricidade, de forma similar compensao
nanceira paga pelo mesmo setor, calculada como
um percentual da receita da atividade, acrescida de
0,75% a ttulo de pagamento pelo uso de recursos
hdricos, devendo esse percentual ser destinado ao
Ministrio do Meio Ambiente, para aplicar na imple-
mentao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e do SINGREH (Lei n 9984/2000, art. 28).
A necessidade de adoo de aes e programas
para a implementao da cobrana decorre da com-
plexidade do signicado desse instrumento, que no
deve conduzir idia de um modelo arrecadador,
vez que advm de um acordo social entre os usu-
rios. Nesse contexto, a cobrana um instrumento
econmico de gesto que vai alm dos mecanismos
tradicionais de comando e controle, cujas motivaes
devem ser claramente estabelecidas. Segundo Lanna
(2001), existem cinco motivaes para a cobrana:
sustentabilidade nanceira: por intermdio da re-
cuperao de investimentos e pagamento de custos
operacionais e de manuteno; gerao de recursos
para a expanso de servios;
ecincia econmica: estmulo ao uso produtivo ou
racionalizado dos recursos hdricos;
distribuio de renda: transferncia de renda de ca-
madas mais privilegiadas economicamente para as
menos privilegiadas;
eqidade social: contribuio pela utilizao de re-
curso ambiental para ns econmicos; e
sustentabilidade ambiental: estmulo a um uso am-
bientalmente sustentvel da gua pela incorpora-
o, aos custos dos usurios, de qualquer impacto
que este cause ao ambiente.
130
III.3.3.5 O sistema de informaes sobre recursos hdricos
A concepo, a implantao, a administrao e a
manuteno de sistemas de informaes no campo dos
recursos hdricos no uma atividade recente no pas.
O antigo DNAEE vinha, h dcadas, administrando um
sistema de informaes hidrolgicas que permitiu de-
senvolver a maioria dos estudos hidrolgicos j execu-
tados no Brasil. Esse sistema atualmente operado pela
ANA. O Instituto Nacional de Meteorologia (INMET)
opera um sistema de informaes meteorolgicas com
sries de grande extenso. Entidades regionais tambm
desenvolveram sistemas espacialmente restritos a suas
reas de atuao, como nos casos da SUDENE e do
DNOCS, no nordeste brasileiro.
Para alm de um sistema de informaes hidrolgi-
cas ou de cunho setorial, o sistema de informaes sobre
recursos hdricos, preconizado pela Lei n
o
9.433/97,
um instrumento de coleta, tratamento, armazenamento
e recuperao de informaes sobre recursos hdricos
e fatores intervenientes em sua gesto (art. 25). Esse
mesmo artigo, em seu pargrafo nico, destaca que as
informaes geradas pelos diversos rgos integrantes
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (SINGREH) sero integradas ao Sistema Na-
cional de Informaes sobre Recursos Hdricos.
Ademais, o sistema de informaes sobre recur-
sos hdricos tem como princpios bsicos, para seu
funcionamento, a descentralizao da produo de
dados e informaes, a coordenao unicada e a ga-
rantia de acesso aos dados pela sociedade em geral.
Tem os objetivos de reunir, dar consistncia e
divulgar os dados e as informaes sobre a situao
qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no Bra-
sil, atualizar permanentemente as informaes sobre
disponibilidade e demanda de recursos hdricos e
fornecer subsdios para a elaborao dos planos de
recursos hdricos (art. 27, Lei n
o
9.433/97).
Cabe s entidades outorgantes, ANA e s entidades
estaduais organizar, implantar e gerenciar o sistema de
informaes, no mbito nacional e estadual, respecti-
vamente. No contexto da bacia hidrogrca, caber
agncia de gua da bacia operar o respectivo sistema.
A Resoluo n
0
13/2000 do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos estabelece diretrizes para a imple-
mentao do Sistema Nacional de Informaes sobre
Recursos Hdricos, considerando sua importncia
como suporte ao funcionamento do SINGREH, apli-
cao dos demais instrumentos da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e a outros mecanismos de ges-
to integrada de recursos hdricos.
Registra-se a relevncia desse instrumento em um
modelo de gesto pautado na participao da socie-
dade no processo decisrio, pois alm das informa-
es sobre os recursos hdricos serem basilares para
a aplicao de todos os instrumentos da Poltica, a
disseminao de informaes conveis torna-se fun-
damental para subsidiar a tomada de decises seguras
e responsveis por parte das comunidades, dos usu-
rios e do poder pblico.
131
O Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambien-
te (SINIMA) o instrumento da Poltica Nacional de Meio
Ambiente responsvel pela organizao, pela integrao,
pelo compartilhamento, pelo acesso e pela disponibilizao
da informao ambiental no mbito do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (SISNAMA), de acordo com a lgica nacio-
nal da gesto ambiental descentralizada entre as trs esferas
de governo.
Dada a necessidade de compatibilizao das temticas
setoriais que compem a dimenso ambiental, a gesto da
informao sobre meio ambiente deve fundamentar-se na ar-
ticulao institucional para o estabelecimento de parcerias e
acordos que viabilizem a integrao e a disponibilizao das
bases de informao j existentes, baseada em uma viso es-
tratgica e nacional. Pautado nesta lgica, a partir de 2003,
o Ministrio do Meio Ambiente instituiu a diretriz da inte-
grao e do compartilhamento das informaes ambientais
existentes nos diversos sistemas de informao e bases de
dados ambientais das instituies brasileiras como um dos
componentes estruturantes do SINIMA.
Como avano na consolidao deste desenvolvimento,
em 2006 o SINIMA alcana importante dimenso na integra-
o de sistemas de informao do MMA e de outros rgos
do SISNAMA, alm de instituies parceiras relacionados a
temticas diversas, a partir de uma Arquitetura Orientada a
Servios (SOA) e de solues tecnolgicas baseadas no uso
prioritrio de programas computacionais livres, em conso-
nncia com as diretrizes estabelecidas pelo governo eletr-
nico - e-Gov.
Na temtica relacionada a recursos hdricos, o SINIMA
hoje integra informaes do Sistema Nacional de Informaes
de Recursos Hdricos (SNIRH), desenvolvido pela Agncia
Nacional de guas (ANA), por meio de acesso direto ao ban-
co de dados via web services, mostrando no mapa interativo
I3Geo (desenvolvido e licenciado pelo MMA como software
livre), no portal do SINIMA, informaes sobre estaes plu-
viomtricas, uviomtricas, rios federais e bacias hidrogr-
cas. Tambm esto integradas ao SINIMA as informaes do
Sistema de Informaes de guas Subterrneas (SIAGAS), do
Servio Geolgico do Brasil (CPRM), mostrando por meio
do I3Geo os dados sobre poos de gua em todo o territrio
nacional, dentre as mais de trezentas camadas de informa-
o que podem ser superpostas no mapa e acessadas pelos
usurios do Sistema.
Outro eixo estruturante do SINIMA baseia-se na orga-
nizao do processo de produo, coleta e anlise da in-
formao e tem por principais aes a elaborao da Srie
GEO Brasil, da qual este documento parte integrante, em
parceria com o PNUMA, ANA e IBAMA, e da publicao do
Relatrio ILAC, como uma resposta demanda pela organi-
zao das informaes ambientais por parte da organizao
dos pases da Amrica Latina e Caribe.
Box 9: Integrao entre sistemas de informao SINIMA e SNIRH
46
Fonte: www.mma.gov.br/sinima
46
Alm da integrao do SNIRH com o SINIMA, deve-se promover, na seqncia, a articulao com o Programa de Vigilncia Ambiental em
Sade (SISAGUA), relacionado qualidade da gua para consumo humano, com o Sistema de Informaes do Ministrio da Sade e com o
Sistema Nacional de Informaes de Saneamento (SNIS).
III.3.4 Avanos e diculdades na implementao
dos instrumentos de gesto
O modelo vigente no Brasil procura implementar
a gesto integrada dos recursos hdricos com base
em um arranjo institucional expresso pelo SINGREH
e por um conjunto de instrumentos sinrgicos, cuja
aplicao busca harmonizar a participao social
com aes exclusivas do poder pblico, caractersti-
cas do comando e controle, que permanecem no sis-
tema preconizado, como a outorga e a scalizao.
Assim, tem-se o sistema de informaes como a
base principal que rene e sistematiza os dados que
devem subsidiar processos de tomada de deciso re-
queridos para a gesto integrada dos recursos hdri-
cos. Como instrumentos de planejamento de cunho
poltico e estratgico, ressaltam-se os planos de recur-
sos hdricos e o enquadramento dos corpos dgua,
ambos construdos e aprovados pelos colegiados dos
comits de bacia, constituindo pactos negociados so-
bre o uso dos recursos hdricos e sobre a priorizao
de aes e investimentos necessrios. J a outorga e
a cobrana, de responsabilidade do poder pblico,
devem ser orientadas pelos citados instrumentos de
planejamento, necessitando, para sua aplicao, de
dados que integram o sistema de informaes. Ade-
mais, a sistemtica da outorga constitui um mdulo
132
especco do sistema de informaes, explicitando o
imperativo da interatividade entre todos esses instru-
mentos de gesto.
Os instrumentos da Poltica tm relao estreita
com as entidades que integram o SINGREH, devendo
as diretrizes e os critrios serem analisados, debatidos
e aprovados no mbito dos colegiados do Sistema e
implementados pelas entidades executivas, como a
Agncia Nacional de guas, os rgos estaduais cor-
relatos, que detm competncias voltadas gesto dos
recursos hdricos em guas de seu domnio, bem como
as agncias de bacia, entidades executivas que devem
implementar decises de seus respectivos comits.
Algumas das diculdades para a implementao
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos prendem-
se ao fato de que foram remetidos para legislao
complementar o detalhamento e a regulamentao
de vrios pontos fundamentais ao processo de efetiva-
o da Lei n 9.433/97, no obstante resolues apro-
vadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH) cobrirem lacunas, ao menos em parte.
47

De fato, desde sua instalao, em junho de 1988,
at outubro de 2006, o CNRH emitiu cerca de 63 re-
solues, das quais 22 dispem sobre os instrumentos
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Dessas,
mais da metade (12) so atinentes cobrana pelo
uso da gua, cinco delas concernentes questes pr-
prias bacia do Paraba do Sul, primeira a implemen-
tar esse instrumento nos moldes da Lei n 9.433/97.
As outras dez resolues referem-se a procedimentos,
critrios e diretrizes gerais para a aplicao dos de-
mais instrumentos, sendo cinco estritamente relacio-
nadas outorga, trs a planos de recursos hdricos,
uma referente ao sistema de informaes e outra ao
enquadramento de corpos hdricos.
O maior nmero de resolues que dispem so-
bre a cobrana pelo uso da gua, especialmente de
cunho executivo, resultou de um esforo conjunto
dos entes do SINGREH CNRH, ANA e Comit para
Integrao da Bacia Hidrogrca do Rio Paraba do
Sul (CEIVAP) , na busca de vencer os desaos pr-
ticos encontrados para implementao desse instru-
mento na referida bacia.
Quanto s Unidades Federadas, pesquisas rea-
lizadas pela Secretaria de Recursos Hdricos (SRH)
sobre as legislaes estaduais e do Distrito Federal
revelam que vrios instrumentos de gesto, alm
dos citados na Lei n
0
9.433/1997, so identicados
em mais de uma das leis pesquisadas. No entanto, a
maioria deles ainda no se encontra em aplicao,
principalmente por se tratar de instrumentos com-
plementares.
Alm disso, ressaltam-se a scalizao e as san-
es administrativas que constam em todas as legis-
laes, mas normalmente no so includas como
instrumentos. O mesmo ocorre com o Fundo Estadual
de Recursos Hdricos, no previsto no mbito federal
pela Lei n
0
9.433/97, contudo presente na maioria das
leis estaduais como elemento de apoio nanceiro, in-
clusive mencionado em algumas como instrumento.
De acordo com informaes levantadas pela SRH
(2006), no contexto do Sistema de Acompanhamento
e Avaliao da Implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos (SIAPREH), o Quadro 4 apre-
senta os instrumentos que constam das polticas de
recursos hdricos das legislaes estaduais. Observa-
se que a maioria delas possui os mesmos instrumentos
da poltica nacional, acrescendo a esses outros ins-
trumentos correspondentes especicidade de cada
unidade federada.
Estudos realizados em 2005 para o Global Water
Partnership (GWP) mostram que a maioria dos estados
que avanaram na implantao dos instrumentos de
gesto o zeram por presso de agentes econmicos,
que buscavam garantia da disponibilidade de gua re-
querida por suas atividades, ou com suporte em uma
poltica de desenvolvimento pautada pelo apoio insti-
tucional e nanceiro do governo federal, a exemplo da
implementao do Programa Progua, nanciado pelo
Banco Mundial, destinado aos estados do semi-rido
brasileiro. Sob essa perspectiva, destacam-se os Estados
do Cear, da Bahia e de Minas Gerais que zeram ao
longo da ltima dcada um esforo signicativo para
implantar a gesto de recursos hdricos, assim como de
aumento de oferta, tendo em vista a poltica de desen-
volvimento econmico e social adotada.
47
A propsito, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n
0
1.616, de 1999, que dispe sobre a gesto administrativa e a organizao
institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, previsto no art. 21 da Constituio, inciso XIX, e criado pela Lei
n
0
9.433/97. Parecer e substitutivo do relator, na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em 13/12/1999, incorporam
a esse projeto a criao da outorga preventiva, destinada a reservar a vazo passvel de outorga, a m de possibilitar ao investidor planejar o
empreendimento que demanda recursos hdricos ou providenciar a perfurao de poo profundo.
133
Quadro 4: Instrumentos de gesto de recursos hdricos nas unidades federadas
Regio/
Unidades Federadas
Instrumentos
PERH PRH Enq. Outorga Penal. Cob. Rat. CM Com. Fundo SIRH
Regio Sul
Rio Grande do Sul D L
Santa Catarina D D
Paran D D
Regio Sudeste
So Paulo L D D L/D D
Rio de Janeiro P L D
Esprito Santo
Minas Gerais D D D P D D D D D D
Regio Centro-oeste
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois R
Distrito Federal D D
Regio Nordeste
Bahia D D
Sergipe D D
Alagoas D
Pernambuco L P
Paraba D D
Rio Grande do
Norte
L D D
Cear D D D
Piau D
Maranho
Regio Norte
Par
Amazonas
Tocantins P
Amap
Roraima P D D
Acre L
SIRH Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos
PERH Plano Estadual de Recursos Hdricos
PRH Plano de Recursos Hdricos de bacia hidrogrca
Enq. Enquadramento de corpos de gua em classes, segundo usos preponderantes da gua
Penal. Penalidades
Cob. Cobrana pelo uso de recursos hdricos
Rat. Rateio de custos das obras de uso mltiplo
CM Compensao a municpios
Com. Outras formas de compensao
Fundo Fundo Estadual de Recursos Hdricos, para aplicao em bacia hidrogrca
P Portaria
D Decreto
R Resoluo
L Lei
= ausncia do instrumento nas leis
= presena do instrumento em lei
= em implantao
134
Tendo as informaes gerais do Quadro 4 como
pano de fundo, apresenta-se, na seqncia, uma an-
lise sobre o estgio de implementao dos instrumen-
tos da poltica de recursos hdricos, referenciada por
experincias concretas e estudos de caso de suas apli-
caes. Para efeitos de uma sistematizao mais di-
dtica, os instrumentos sero descritos em seqncia
diversa daquela disposta pela Lei Nacional.
III.3.4.1 Sistema de informaes sobre recursos hdricos
A descrio dos instrumentos da Poltica Nacio-
nal de Recursos Hdricos inicia-se pelo sistema de
informaes, explicitando a situao atual da rede de
dados hidrometeorolgicos e de qualidade das guas,
superciais e subterrneas, das informaes relativas
aos usos e os usurios dos recursos hdricos e aos as-
pectos socioambientais, em geral. Esse conjunto de
informaes permite identicar as variaes sazonais,
regionais e inter-anuais das disponibilidades hdricas
no Brasil, notadamente lacunas e decincias que afe-
tam as possibilidades de um gerenciamento efetivo e
ecaz de conitos entre os usos mltiplos, bem como
dos eventos crticos (cheias, escassez e degradao da
qualidade das guas).
Conforme j mencionado, anteriormente Lei
n
0
9.433/97, e mesmo atualmente, outros rgos e
instituies operavam e operam sistemas que uti-
lizam informaes, direta ou indiretamente, relacio-
nadas temtica dos recursos hdricos. Contudo, a
despeito da relevncia das informaes geradas, tais
sistemas caracterizam-se pela falta de continuidade
na obteno e no tratamento das informaes, pelo
enfoque setorial, alm de decincias na sua publi-
cidade social. Alm disso, a incompatibilidade entre
os diversos bancos de dados, formatos, softwares de
uso complexo e sem cdigos de fontes disponveis,
tempos de processamento, como tambm diculda-
des para o acesso rpido e irrestrito s informaes
so problemas enfrentados pelos usurios desse tipo
de informao.
Nesse sentido, Barbosa et al. (1997) destaca que
as informaes de recursos hdricos devem ser siste-
matizadas de forma que possam permitir descons-
truir e reconstituir as relaes entre as atividades
antrpicas e o meio ambiente natural. Assim, alm
do monitoramento e da anlise fsico-qumica, que
fornece uma viso esttica, deve haver um monito-
ramento e uma anlise sistemtica da biodiversidade
encontrada em suas guas, a saber: estudar as atu-
ais condies de biodiversidade ao longo dos rios,
buscando relacion-las com os impactos causados
pelas atividades antrpicas na bacia. Em ltima ins-
tncia, relacionar a qualidade da vida animal e ve-
getal nos rios com a qualidade da vida humana no
conjunto da bacia.
A articulao das abordagens fsico-qumica,
socioeconmica e biolgica essencial para um
diagnstico mais completo. Paralelamente, estudos dis-
ciplinares que dialogam com a problemtica ambiental
devem ser desenvolvidos nas reas da economia, da
demograa, do urbanismo e do saneamento e dos es-
tudos regionais sobre polticas pblicas e histria. Esses
estudos devem fornecer elementos para a espacializa-
o dos dados e das informaes, para a quanticao
e a qualicao de processos e a construo de ndices
que, utilizando cartograa georreferenciada, alimen-
tem uma metodologia analtica, centrada nos pontos
amostrais e nas bacias hidrogrcas.
Nesse particular, a organizao das informaes
socioeconmicas disponveis ca dicultada, visto
que os dados esto organizados por municpios, mi-
crorregies e regies planejadas para as unidades da
federao como um todo. Assim, necessrio que os
diversos agentes produtores de informaes, como o
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
gerem seus produtos, essenciais em uma abordagem
interdisciplinar, no mbito das bacias hidrogrcas.
Dessa forma, para alm de um sistema de infor-
maes hidrolgicas ou de cunho setorial, o sistema
de informaes sobre recursos hdricos, preconizado
pela Lei n
0
9.433/97, dever ter como insumos: o ca-
dastro de usurios, dados da rede hidrolgica, hidro-
geolgica e de qualidade da gua, devidamente siste-
matizados e interpretados, e dados sobre as outorgas
concedidas, alm de informaes sobre bacias hidro-
grcas, dos meios fsico, bitico e socioeconmico
(geomorfologia, geologia, atividades de produo e
consumo, uso e ocupao do solo, biomas e dados
ambientais, infra-estrutura instalada, fontes de polui-
o pontuais e difusas, dentre outras). Dever conter,
ainda, informaes sobre provncias hidrogeolgicas,
tais como base geolgica, identicao de aqferos
e suas caractersticas, atividades de produo e con-
sumo, uso e ocupao do solo, fontes de poluio
pontuais e difusas, alm de risco de vulnerabilidade e
susceptibilidade contaminao.
135
Outro componente importante dos sistemas de
informaes so os cadastros de usos e usurios de
recursos hdricos, cuja consolidao ainda bastante
precria em muitas das bacias ou regies hidrogr-
cas brasileiras.
O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos
Hdricos
As mudanas da estrutura administrativa fede-
ral, derivadas da sano da Lei n
0
9.433/97 e, prin-
cipalmente, da Lei n
0
9.984/2000 (de criao da
ANA), acrescidas do redesenho do setor energtico,
tm trazido algumas mudanas bencas, mas ain-
da incipientes a respeito do instrumento em questo.
O incio da implementao do Sistema Nacional de
Informaes sobre Recursos Hdricos ocorreu, no m-
bito federal, a partir de 1998, sob a responsabilidade
da Secretaria de Recursos Hdricos (SRH), vinculada
ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base
na reunio de dados e informaes disponibilizadas
pelos rgos estaduais de recursos hdricos, pelos pla-
nos de recursos hdricos e nas prprias outorgas em
corpos de gua de domnio da Unio.
Em seguida, com a criao da ANA e a partir de
sua responsabilidade institucional de organizar, im-
plantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes
sobre Recursos Hdricos (art. 4
0
, inciso XIV da Lei n
0

9.984/2000), a Agncia tem disponibilizado, em meio
digital, grande parte do imenso banco de dados do
antigo DNAEE, com modernos recursos de georre-
ferenciamento associados a esforos para quebrar a
barreira setorial que sempre caracterizou as informa-
es hidrolgicas, vinculando-as s bases de dados
do IBGE e de outras instituies.
De acordo com a ANA (2003), durante o ano de
2002 foram desenvolvidas aes que visaram conso-
lidar o Sistema Nacional e denir metas para a trans-
misso de forma gil e consistente de dados e infor-
maes. Registram-se avanos no desenvolvimento
de novos produtos e sistemas, sendo necessrias mo-
dicaes em bancos de dados que, antes da criao
da ANA, pertenciam a outros rgos do setor pblico
e que atualmente compem o acervo da ANA. Exem-
plo disso so a administrao, a operao e a manu-
teno da rede hidrometeorolgica bsica nacional,
que passou responsabilidade da ANA em janeiro
de 2002. O Sistema de Informaes Hidrolgicas da
ANA armazena e torna disponveis para consulta as
informaes da rede bsica nacional, bem como de
outras entidades operadoras que fornecem seus dados
ao Sistema.
Contudo, importante reforar que, alm das ex-
plcitas necessidades especcas de monitoramento
e gerenciamento das bacias, devem ser consideradas
questes de exibilidade e adaptabilidade dos bancos
de dados a serem implantados, a imediata publici-
zao das informaes adquiridas, uma vez que as
decises de gesto em recursos hdricos requerem o
adequado suporte de dados e informaes, sistemati-
zados e disponveis a todos os atores e segmentos in-
teressados, assim como a necessidade e a obrigatorie-
dade de integrar esse sistema aos esforos existentes
no mbito dos estados sobre essa matria.
Ademais, a exemplo do que j ocorre com o IBGE,
ressalta-se tambm a importncia da articulao do
Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos H-
dricos com sistemas de informaes desenvolvidos
em reas correlatas de recursos hdricos.
Na busca dessas variveis e interfaces, o Fundo
Setorial de Recursos Hdricos (CT-HIDRO), para o
desenvolvimento de pesquisas no campo de recur-
sos hdricos, contratou, conjuntamente com a ANA,
a elaborao de pesquisa universitria para apoiar na
implementao do sistema de informaes.
Em sua atual concepo, o Sistema Nacional
de Informaes sobre Recursos Hdricos tem como
fundamentos a construo conjunta, participativa
e descentralizada. Est organizado em seis mdu-
los inter-relacionados, a saber: Mdulo de Topolo-
gia Hdrica; Mdulo de Dados qualiquantitativos;
Mdulo de Oferta Hdrica e Operao Hidrulica;
Mdulo de Regulao de Usos; Mdulo de Planeja-
mento Gesto; e Mdulo Documental. Esses mdu-
los foram estruturados para possibilitar a integrao
de sistemas concebidos em diferentes tecnologias,
outrora independentes e desarticulados. Assim, no-
vas perspectivas so abertas com a consolidao
do Sistema, incluindo a constituio de uma base
de dados nica, a transmisso de dados, o controle
de processos, o compartilhamento de informaes
e a integrao com os sistemas estaduais, podendo
ser destacado o desenvolvimento do Sistema para o
Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdri-
cos (CNARH).
136
O Cadastro Nacional de Usurios de Recursos
Hdricos
O conhecimento sobre os usos e os usurios de
recursos hdricos constitui elemento central para a
quanticao das demandas, sendo fundamental para
aes efetivas de gesto, inclusive no que concerne
identicao de bacias e situaes prioritrias, em
vista de conitos instalados e potenciais.
Sob esse aspecto, destaca-se a relevncia da am-
pliao, da consolidao e da consistncia dos cadas-
tros sobre usos e usurios de recursos hdricos (federal
e estaduais), o que requer a denio de metodologias
mais adequadas e ecazes capazes de estabelecer um
processo de cooperao entre os rgos gestores, no-
tadamente no caso das bacias compartilhadas entre a
Unio e os estados.
Conforme informaes extradas do site da ANA,
o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdri-
cos (CNARH) consiste em um trabalho desenvolvido
pela Agncia Nacional em parceria com as autorida-
des estaduais de recursos hdricos, tendo por objetivo
conhecer o universo dos usurios das guas e pro-
mover a regularizao de usos, segundo os critrios
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e das le-
gislaes estaduais correlatas, visando garantia das
disponibilidades hdricas em bacias hidrogrcas, por
intermdio da outorga dos direitos de uso.
O CNARH a base de dados que reete o conjunto
de usos reconhecidos de recursos hdricos. Ele ali-
mentado pelo processo de cadastramento de usurios e
nele estaro baseados alguns dos principais instrumen-
tos de gesto como a outorga, a cobrana e a scaliza-
o. Para outros instrumentos como o enquadramento
dos corpos d gua e o planos de recursos hdricos fun-
ciona como uma importante fonte de informao.
O cadastro abrange apenas os aspectos ligados aos
usos consuntivos dos recursos hdricos, isto , de-
manda propriamente dita. Questes ligadas oferta de
gua, como a operao hidrulica, ou que impliquem
restries operativas no esto previstas no processo
de cadastramento de usurios do CNARH, devendo
ser registradas parte. Por essa razo, usinas hidroel-
tricas e hidrovias no esto nele contemplados.
Os quantitativos de uso de gua, declarados pelo
usurio, constituem-se em compromisso para o uso a
partir do cadastramento e/ou solicitao de outorga,
sendo a scalizao, a emisso da outorga e a co-
brana efetuadas com base nos valores informados.
As declaraes para captao e lanamentos futuros
sero consideradas somente nos casos de abasteci-
mento pblico e esgotamento sanitrio, dentro do
horizonte da concesso, com vistas a orientar o pla-
nejamento dos usos na bacia.
Os dados solicitados no processo de cadastramento
prendem-se unicamente s nalidades previstas, essen-
cialmente a caracterizao da demanda, servindo como
base para a scalizao, a outorga e a cobrana.
A implementao do CNARH est ocorrendo de for-
ma progressiva, com prioridade naquelas bacias hidro-
grcas onde maior a necessidade de gesto de con-
itos relativos ao uso das guas. O CNARH possibilita,
a cada usurio, o preenchimento voluntrio dos dados
relativos ao uso da gua, assim como a consulta e a atu-
alizao on-line das informaes, sempre que esse uso
for alterado. O Cadastro permite, ainda, o acesso, por
intermdio da internet, dos demais servios necessrios
aos procedimentos para a regularizao, desde seu re-
gistro inicial at a emisso nal da outorga.
Os usurios podero regularizar sua situao
atendendo s convocaes das campanhas de regula-
rizao ou, se estiverem fora das reas de campanha,
encaminhando solicitao de outorga de direito de
uso ao rgo gestor de recursos hdricos de sua Uni-
dade Federada, para o caso de guas de domnio do
estado, ou ANA, se o corpo hdrico utilizado for de
domnio da Unio.
As campanhas de regularizao compreendem
uma srie de atividades encadeadas e desenvolvidas
com base no planejamento conjunto entre os diversos
gestores no mbito de uma bacia hidrogrca. Essas
campanhas so feitas durante um perodo determina-
do e amplamente divulgadas pelos diversos meios de
comunicao. J foram feitas campanhas de cadastra-
mento em 15 bacias hidrogrcas, e encontra-se em
fase de planejamento a campanha de regularizao
no rio So Francisco. Caso o usurio no se cadastre
durante a campanha, poder faz-lo posteriormente
nas entidades gestoras da Unio (ANA) ou das Uni-
dades Federadas, dependendo da dominialidade das
guas a serem utilizadas. Contudo, o ato de no aten-
der convocao constitui infrao legal.
Na bacia do Paraba do Sul, em 2003, foi desen-
volvida uma campanha de regularizao de usos
baseada em convocao pblica e no autocadas-
tramento dos usurios. O cadastramento declarat-
rio-obrigatrio por parte dos usurios atuou como
137
um requerimento de outorga cuja implantao tem
sido, em todas as suas etapas, conduzida por meio
de um processo conjunto entre a Unio e os estados
da bacia. Sua forma de encaminhamento e todos os
seus passos foram discutidos nas cmaras tcnicas e
aprovados pelo CEIVAP, com a participao do gover-
no federal e dos trs governos estaduais So Paulo,
Minas Gerais e Rio de Janeiro. Esse processo contou
com um sistema que permitiu o autocadastramento
de cerca de 4.500 usurios, dos quais 81% zeram
suas declaraes diretamente via internet.
A Rede Hidrometeorolgica Nacional
Cabe ANA manter a operao da Rede Hidro-
lgica Nacional por meio da Superintendncia de
Informaes Hidrolgicas (SIH), sendo as operaes
de campo das estaes da ANA executadas por enti-
dades conveniadas ou contratadas.
A Rede Hidrometeorolgica Nacional foi conce-
bida para viabilizar o levantamento de informaes
necessrias aos estudos e aos projetos que demandam
o conhecimento das disponibilidades hdricas e dos
potenciais hidrulicos nas bacias hidrogrcas bra-
sileiras, com a concepo inicial visando ao atendi-
mento s demandas por parte do setor eltrico.
A rede de estaes existente no pas possui 23.910
pontos catalogados no banco de dados da ANA (HI-
DRO). Desse total esto ativas 14.169 estaes opera-
das por diversas entidades do setor hdrico nacional.
A ANA opera 4.341 estaes, com 1.806 uviomtri-
cas (1.286 com coleta de qualidade e 456 com coleta
de sedimentos) e 2.535 pluviomtricas (ANA, 2005).
Para a realizao do monitoramento hidrolgico,
so utilizadas estaes uviomtricas e pluviomtri-
cas convencionais, com observadores de campo, ou
telemtricas, utilizando sensores automticos. De
acordo com o PNRH (2006), alm dessas, esto insta-
ladas 267 Plataformas de Coleta de Dados (PCDs), que
transmitem as informaes para os satlites (SCD1,
SCD2 e o Satlite Sino-Brasileiro de Recursos Terres-
tres CBERS), recebidas nas estaes de recepo de
Cuiab do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE) e encaminhadas ANA.
De acordo com a ANA (2005), a Rede Hidrome-
teorolgica Nacional conta com 1.671 estaes de
monitoramento de qualidade das guas cadastradas
no banco de dados HIDRO, operadas e sob respon-
sabilidade de diversas entidades. Do total de estaes
cadastradas, seis esto em territrio argentino e uma
em territrio paraguaio. Dentre as estaes em opera-
o no Brasil, 485 estaes (29%) esto sob responsa-
bilidade da ANA, e as demais 1.186 (71%) se dividem
entre outras 24 entidades.
O Mapa 5 mostra a distribuio das estaes de qua-
lidade da gua da rede nacional, indicando que, na
sua maioria, as estaes esto localizadas nas Regies
Sul e Sudeste. A periodicidade de monitoramento da
maior parte dessas estaes trimestral, sendo avalia-
dos nas campanhas apenas cinco parmetros, a saber:
pH, turbidez, condutividade eltrica, temperatura e
oxignio dissolvido, alm da determinao de vazo.
Os Quadros 1 e 2, constantes do Anexo IV Dados
sobre Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos ,
indicam a distribuio, nos estados brasileiros, respecti-
vamente das estaes uviomtricas e pluviomtricas.
AC
AM
RR
PA
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
AP
BA
MG
ES
RJ SP
MS
MT
TO
GO
DF
RO
PR
SC RS
Mapa 5: Estaes de qualidade de gua da rede hidrometeo-
rolgica nacional
Fonte: ANA (2005)
F
o
t
o
:

H
a
r
o
l
d
o

P
a
l
o

J
r
.
Outros ANA
138
Um grupo de jovens pesquisadores brasileiros, liderado
pelo professor Walter Collischonn (IPH-UFRGS), foi agracia-
do com o prmio da OMM Organizao Meteorolgica
Mundial (WMO) de 2006 para Jovens Cientistas, com o tra-
balho intitulado Searching for an ecological hydrograph, em
portugus: Em busca do hidrograma ecolgico.
Alm do professor Collischonn, o grupo conta com os
seguintes pesquisadores: Sidnei Gusmo Agra (IPH-UFR-
GS), Glauco Kimura de Freitas (TNC Brasil), Gabriela Rocha
Priante (SEMA-MT), Rutina Tassi (FURG) e Christopher Frei-
re Souza (IPH-UFRGS).
Esse prmio concedido anualmente a um trabalho
cientco publicado, de autoria de jovens pesquisadores, nas
reas de meteorologia e hidrologia, a partir da submisso de
at dois trabalhos por pas membro da OMM. Assim, esse
grupo de pesquisadores concorreu com trabalhos cientcos
produzidos em todo o mundo.
Anteriormente, o trabalho foi escolhido como melhor
artigo de jovens pesquisadores no Simpsio Nacional da
ABRH, realizado em Joo Pessoa em 2005. Por isso, o tra-
balho foi submetido pelo representante do Brasil na OMM,
o INMET. A seleo ocorreu por ocasio da 58
a
Sesso da
OMM, em Genebra em junho de 2006.
O trabalho apresenta algumas reexes sobre os crit-
rios utilizados para denir as vazes remanescentes em rios
e procura demonstrar a insucincia do tradicional critrio
de vazo ecolgica como um valor nico, vlido para to-
dos os anos e para todas as estaes do ano, propondo uma
metodologia para a denio de vazo remanescente nos
rios, no apenas considerando situaes de vazes mnimas
durante perodos de estiagem, mas tambm nos outros per-
odos que caracterizam o regime hidrolgico.
Assim, apresentada uma adaptao de uma metodo-
logia j aplicada na Amrica do Norte: Ecologically Sustai-
nable Water Management ESWM. A proposta do Manejo
Ecologicamente Sustentvel da gua (MESA) busca o geren-
ciamento dos recursos hdricos de uma maneira que possa
atender aos usos humanos ao mesmo tempo em que mantm
ou recupera a integridade dos ecossistemas.
A metodologia MESA est organizada em seis passos:
1) estimar necessidades de vazo para conservar os ecossis-
temas naturais associados ao rio;
2) estimar as necessidades de vazo atuais e futuras para uso
humano;
3) avaliar os conitos entre usos humanos e necessidades
dos ecossistemas;
4) buscar solues para os conitos de forma colaborativa;
5) realizar experimentos prticos de manejo de gua; e
6) desenvolver um programa de manejo adaptativo baseado
no monitoramento hidrolgico e ambiental com o objeti-
vo de reduzir as incertezas envolvidas na resoluo dos
conitos.
Por m, observa-se que estudos dessa ordem apresen-
tam interfaces importantes com o conceito de servios
ambientais, na medida em que podero orientar as vazes
que devem ser preservadas para ns de proteo de ecos-
sistemas relevantes para o meio ambiente e tambm para a
sociedade.
Box 10: gua para ecossistemas Prmio Hidrograma Ecolgico
Fonte: Contribuio elaborada por Sidnei Gusmo Agra
Modernizao e ampliao da Rede Hidrometeoro-
lgica Nacional
O processo de expanso, modernizao e ade-
quao da rede nacional deve desenvolver refern-
cias que permitam a incorporao de parmetros para
indicadores biolgicos, alm de denir protocolos
para a concepo e a instalao de redes de monito-
ramento de gua.
Adicionalmente, deve incorporar as possibilidades
de integrao e troca de dados coletados por outros
setores, notadamente rgos de meio ambiente, sane-
amento, sade, energia e irrigao, pela via de agen-
tes pblicos ou privados (concessionrios de servios
e agentes produtores), estabelecendo procedimentos
que assegurem patamares adequados de qualidade e
consistncia de informaes.
Complementarmente, deve desenvolver refern-
cias e protocolos para metodologias de coletas, amos-
tragem e anlises, com acreditao de laboratrios e
controles de qualidade dos procedimentos.
Informaes contidas no Plano Nacional de Re-
cursos Hdricos (SRH, 2006) indicam a existncia de
alguns estudos sobre a expanso das redes de moni-
toramento e modernizao tecnolgica dos processos
realizados pela ANA que fundamentaram um plano
de ao voltado para a ampliao e a modernizao
da rede, compreendendo:
expanso da rede bsica em at 750 estaes plu-
viomtricas e/ou uviomtricas, 400 estaes sedi-
mentomtricas, alm da montagem de uma nova
sistemtica de operao das estaes de monitora-
mento da qualidade da gua, que se pretende ver
139
ampliada das atuais para mais de 2 mil estaes,
com o uso dinmico de sondas multiparamtricas
automticas;
modernizao do desenho e do modo operativo da
rede hidrometeorolgica nacional em seus diversos
ramos; e
modernizao da operao da rede hidromete-
orolgica nacional por meio da aquisio e da
instalao de 500 equipamentos registradores do
tipo data-loggers, 200 sensores de chuvas, 200
sensores de nvel uviomtrico, automatizao de
100 estaes hidromtricas, alm da aquisio de
100 sondas multiparamtricas, e implantao de
um programa de certicao de laboratrios para
anlise de parmetros de qualidade da gua e de
descarga slida.
A vulnerabilidade climtica e a dinmica do uso e da
ocupao do solo esto diretamente relacionadas questo
das inundaes e das secas. Esses so problemas que ocor-
rem no Brasil e em muitas regies do mundo, resultando em
prejuzos e na perda de vidas humanas.
O tratamento da questo das inundaes exige a neces-
sria articulao da Poltica de Recursos Hdricos com as po-
lticas pblicas federais e municipais, notadamente no que
diz respeito s cidades, drenagem pluvial e ocupao
do solo urbano.
J a problemtica das secas, em particular no que tange
situao de vulnerabilidade do nordeste brasileiro, requer
a implementao de programas concebidos sob a tica da
convivncia com o semi-rido e da capacidade de suporte
do ambiente.
Assim, nas reas sujeitas a eventos hidrolgicos ou cli-
mticos crticos devem ser organizadas aes integradas e
intervenes de natureza multidisciplinar que venham a pos-
sibilitar a mitigao de impactos decorrentes desses eventos
mediante a gesto de suas conseqncias sobre o meio am-
biente e sobre as populaes afetadas, sua previso antecipa-
da ou por intermdio de medidas no-estruturais e estruturais
de preveno e defesa contra esses eventos. As medidas no-
estruturais passam pela implementao de sistemas de alerta
e planos de contingncia, bem como mtodos para o manejo
de guas de chuva nos meios urbano e rural. A estruturao
nanceira de seguros, sociais e para setores produtivos, deve
contribuir para assegurar a instalao e/ou a manuteno de
atividades em regies sujeitas a seca ou inundaes.
No mbito da gesto em reas sujeitas a ocorrncia de
eventos hidrolgicos crticos devem ser fomentadas aes
relacionadas capacitao, sensibilizao e participao
pblica, condio essencial ao sucesso das medidas imple-
mentadas.
Box 11: Respostas para eventos crticos: variveis exgenas ao sistema de gesto
Sistemas de informaes sobre recursos hdricos
nas unidades da federao
No mbito das unidades federadas, verica-se
que a consolidao de sistemas de informao sobre
recursos hdricos ocorre com algum descompasso.
bvio que estados como o Cear, desde meados dos
anos 1990 reconhecido como vanguarda e referncia
para a gesto dos recursos hdricos no semi-rido, no
somente maneja dados e informaes sistematizadas
sobre suas disponibilidades e demandas hdricas
como tambm opera sistemas de apoio deciso que
auxiliam os processos de alocao das reservas hdri-
cas vericadas nos principais audes do estado.
Tambm So Paulo tem experimentado avanos,
porm numa linha distinta, pautada pelas bacias nas
quais h perspectiva de implementao da cobrana
pelo uso da gua, nomeadamente no conjunto Pira-
cicaba, Capivari e Jundia (PCJ), no trecho paulista da
bacia do rio Paraba do Sul e tambm no Alto Tiet.
Nessas bacias, esto em curso esforos para a conso-
lidao de cadastros de usos e usurios das guas e
devem ser desenvolvidos estudos relativos aos respec-
tivos planos de bacia que propiciam a consolidao
de dados e informaes que podero gerar sistemas
especcos, inclusive para suporte deciso.
Outros estados que j desenvolveram sistemticas
mais consistentes para a emisso de outorgas de di-
reito de uso da gua, como o Paran e Minas Gerais
(no sul e no sudeste), e a exemplo da Bahia e do Rio
Grande do Norte (no nordeste), tambm apresentam
facilidades para a possvel estruturao de sistemas
estaduais de informao sobre recursos hdricos. To-
davia, percebe-se que as iniciativas se mostram isola-
das, dependentes de prioridades volteis que as admi-
nistraes estaduais procuram privilegiar.
Sob esse contexto, cumpre destacar que a iniciativa
140
de implementao do Progua Nacional, j aprovado
pelo Banco Mundial (outubro de 2006), abre perspec-
tivas promissoras para um movimento mais articulado
de instalao de sistemas de informao no mbito dos
estados que assegurem a mtua compatibilidade entre
as unidades federadas e destas com o Sistema Nacional
de Informaes sobre Recursos Hdricos.
A propsito do imperativo da mtua compatibili-
dade e troca de informaes entre os sistemas, cabe
destacar que a operao de estaes de coleta de da-
dos relativos qualidade das guas, num pas com as
dimenses continentais do Brasil, s pode ser viabili-
zada de modo descentralizado, portanto sob o encar-
go dos rgos estaduais competentes, notadamente
em funo dos requisitos tcnicos exigidos para que
os parmetros de qualidade sejam processados.
A rede de qualidade das guas das unidades da fe-
derao
No presente, avaliaes efetuadas pelo MMA
(2000 e 2001) e atualizadas no contexto do Plano
Nacional de Recursos Hdricos (SRH, 2006) revelam
que apenas nove estados possuem sistemas de mo-
nitoramento de qualidade da gua considerados ti-
mos ou muito bons, cinco possuem sistemas bons ou
regulares, enquanto 13 apresentam sistemas fracos
ou incipientes. A avaliao agrupou os estados se-
gundo quatro indicadores, a saber: porcentagem das
bacias hidrogrcas monitoradas, tipos de parme-
tros analisados, freqncia de amostragem e forma
de disponibilizao da informao pelos estados.
As redes operadas pelos estados contam com
1.566 pontos de monitoramento que analisam de 3
a 50 parmetros de qualidade da gua, dependendo
da unidade federada. O Quadro 3, que consta do
Anexo IV Dados sobre instrumentos de gesto de
recursos hdricos, detalha tais informaes para cada
estado.
Considerando-se as redes estaduais e a Rede Hi-
drometeorolgica Nacional, observa-se que apenas
a Regio Sudeste possui uma condio adequada de
monitoramento da qualidade da gua. As demais re-
gies apresentam-se bastante inferiores nesse quesi-
to, com destaque para as Regies Norte e Nordeste
(Mapa 6). Essas limitaes no monitoramento dicul-
tam o diagnstico detalhado da qualidade dos corpos
de gua de todo o pas.
O Mapa 6 permite constatar que o monitoramento e
a gesto da qualidade da gua no Brasil apresentam uma
grande diversidade regional. Aes como o Programa
Nacional de Meio Ambiente (PNMA), do MMA, tm co-
laborado para o aprimoramento dos sistemas de monito-
ramento dos estados, assim como se espera do Progua
Nacional. Com efeito, programas dessa natureza devem
ser incentivados, notadamente no que tange implemen-
tao e ampliao das redes de monitoramento da qua-
lidade da gua nos estados, bem como o monitoramento
integrado dos aspectos de quantidade e qualidade dos
recursos hdricos, a adoo de novos indicadores, o bio-
monitoramento e a aplicao de modelos de simulao.
RO
MT
MS
PR
SC
RS
MG
SP RJ
ES
BA
TO
GO
PA
AC
AP
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
DF
RR
AM
timo / Muito Bom
Nvel de Implementao
Bom / Regular
Fraco / Incipiente
Mapa 6: Nvel de implementao do monitoramento da qualidade de gua nos estados
Fonte: Plano Nacional de Recursos Hdricos
141
Em face do exposto, ressalta-se que a estruturao
e a implantao do Sistema Nacional de Informaes
sobre Recursos Hdricos deve resultar em signicati-
vo avano quanto disponibilidade, visualizao
e transparncia de informaes sobre a qualidade
das guas no pas, o que permitir a integrao dos
dados estaduais e da ANA em uma base unicada,
acessvel sociedade em geral, via internet. Essa ar-
ticulao da base de dados subsidiar, ainda, a ela-
borao de um Relatrio Nacional da Qualidade das
guas, permitindo uma viso integrada dos proble-
mas vericados no pas.
Informaes sobre guas subterrneas
Por m, no que concerne s guas subterrneas,
importante mencionar que o Brasil no possui uma
rede de monitoramento nacional a respeito da quali-
dade dessas guas. Novamente, So Paulo possui uma
rede, criada em 1990, contando atualmente com 162
poos. A recente ampliao da rede, de 147 para 162
pontos, ocorreu em 2003, quando foi iniciado o mo-
nitoramento da Regio Metropolitana de So Paulo,
em funo: (i) do aumento do uso deste recurso para
suprir o dcit de gua supercial; (ii) do elevado po-
tencial de poluio que afeta os mananciais subterr-
neos na Grande So Paulo; e (iii) do reconhecimento
de reas j contaminadas. A amostragem passou a
ter freqncia semestral, e os parmetros analisados
foram tambm ampliados, de 33 para 40 (CETESB,
2004, citado pela ANA, 2005).
Outras iniciativas pontuais e isoladas no aq-
fero Jandara, na regio de Barana (RN), na Regio
Metropolitana do Recife (PE) e em bacias do Estado de
Minas Gerais revelam a incipincia do trato dessa
questo no Brasil.
III.3.4.2 Outorga de direitos de uso de recursos hdricos
luz dos predicados requeridos para a implemen-
tao do instrumento da outorga, apresenta-se uma
anlise da procincia de sua utilizao no mbito
do governo federal, especicamente da Agncia Na-
cional de guas (ANA), e tambm de cada unidade
federada. Essa anlise teve como principal insumo a
avaliao dos sistemas de outorga no Brasil, realizada
pela ANA, subsidiada por uma pesquisa realizada com
os rgos gestores estaduais, bem como a experincia
acumulada pela prpria ANA desde sua criao.
Aspectos gerais
De acordo com a ANA (2005), no que se refere
s equipes tcnicas existentes para a rea de outorga,
notadamente nos estados, foi vericada uma grande
carncia de prossionais, uma vez que nenhum dos
rgos gestores armou que a equipe existente condiz
com a necessidade atual. Ademais, na maior parte dos
rgos gestores a equipe de anlise dos pedidos de
outorga formada por cargos comissionados, consul-
tores e contratados temporrios.
O Quadro 5, apresentado na seqncia, sistema-
tiza algumas das informaes sobre o nmero de pro-
ssionais envolvidos nas anlises de pleitos de outor-
ga e a quantidade das outorgas emitidas anualmente.
Parte das diculdades dos rgos gestores pode ser
explicada, em alguns casos, pela recente instalao
e operao dessas entidades, assim como da regula-
mentao das polticas de recursos hdricos.
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

A
N
A
142
* Ano da regulamentao do instrumento por meio de decreto, portaria ou resoluo.
Fonte: ANA (2005)
Uma anlise dos critrios adotados pelos rgos
outorgantes permite constatar que as vazes de re-
ferncia utilizadas para avaliao dos pedidos de
outorga, como tambm os percentuais considerados
outorgveis, so bastante diversicadas no mbito do
pas. O Quadro 6 indica os critrios adotados para a
outorga de captaes de guas superciais. Em geral,
tais critrios esto aprovados em legislao especca
ou em debate para aprovao.
Ainda quanto aos critrios adotados, os estudos da
ANA (op. cit.) ressaltam que os estados do semi-rido
emitem outorgas at limites de percentuais superio-
res em relao a estados situados em reas de maior
disponibilidade hdrica, como Minas Gerais, Paran
e So Paulo.
Ressalta-se, no entanto, que a denio da vazo
outorgvel, para alm de critrios meramente hidro-
lgicos, deve internalizar as opes e as metas de de-
senvolvimento social e econmico que se pretende
atingir, considerando a capacidade de suporte do am-
biente e a busca do desenvolvimento sustentvel.
No caso dos usos considerados insignicantes,
alguns estados j tm suas denies aprovadas em
decretos, resolues ou portarias do prprio rgo.
So os casos da Bahia, do Cear, de Minas Gerais,
do Paran, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte,
do Rio Grande do Sul, de So Paulo, de Sergipe e de
Tocantins. Contudo, segundo a legislao, compete
aos comits de bacia propor ao CNRH e aos Conse-
lhos Estaduais de Recursos Hdricos os usos de pouca
expresso para efeito de iseno da obrigatoriedade
da outorga. Segundo pesquisa da SRH (2005), em 33
comits analisados somente trs, todos do Estado de
So Paulo, armaram que j indicaram o que consi-
derado uso de pouca expresso.
Conforme informaes da ANA (2005), h estados
que estabeleceram os volumes mximos acumulados
em reservatrios que so considerados insignican-
tes. Em Minas Gerais, os reservatrios de acumulao
considerados insignicantes para efeitos de outorga
so de 3.000 a 5.000 m, em funo da regio do
estado, e, em Pernambuco, so aqueles com volume
de acumulao abaixo de 200.000 m em cursos de
gua intermitentes.
Quadro 5: Informaes gerais sobre os sistemas de outorga
rgo gestor UF Outorgas emitidas (n
0
/ano) Prossionais Regulamentao da outorga*
ANA Unio 720 20 2000
SRH-BA BA 504 21 1997
SRH e COGERH CE 474 21 1994
SEMARH GO 1.000 15 1999
IGAM MG 4.800 28 2001
AAGISA PB 300 12 1997
SUDERHSA PR 2.400 17 1990
SECTMA PE 480 7 1997
SEMAR PI 4 2 2004
SERHID RN 420 11 1997
DRH-SEMA RS 1.047 9 1996
DAEE SP 5.000 200 1996
SEPLANTEC SE 60 6 1999
NATURATINS TO 144 6 2000
TOTAL 17.353 375
143
Quadro 6: Critrios adotados para outorga de captao de guas superciais
rgo gestor
Vazo mxima
outorgvel
Legislao referente
vazo mxima outorgvel
Limites mximos de
vazes consideradas
insignicantes
Legislao
referente
denio
das vazes
insignicantes
ANA
70% da Q
95
podendo
variar em funo das
peculiaridades de cada
regio
20% para cada usurio
individual
No existe, em funo das
peculiaridades do pas, po-
dendo variar o critrio
1,0 L/s
Resoluo ANA
n
0
542/2004
SRH-BA
80% da Q
90
20% para cada usurio
individual
Decreto Estadualn
0
6.296/97 0,5 L/s
Decreto Estadual
n
0
6.296/97
SRH-CE 90% da Q
90
reg Decreto Estadual n
0
23.067/94
2,0 m/h (0,56 L/s para
guas superciais e subter-
rneas)
Decreto Estadual
n
0
23.067/94
SEMARH-GO 70% da Q
95
No possui legislao
especca
No esto ainda denidos -
IGAM-MG
30% da Q
7,10
para captaes
a o dgua. Para captaes
em reservatrios, podem ser
liberadas vazes superiores,
mantendo o mnimo
residual de 70% da Q
7,10

durante todo o tempo
Portarias do IGAM n
0
010/98
e 007/99
1,0 L/s para a maior parte
do estado e 0,5 L/s para as
regies de escassez (guas
superciais) 10,0m/dia
(guas subterrneas
Deliberao
CERH-MG
n
0
09/2004
AAGISA-PB
90% da Q
90
reg. Em lagos
territoriais, o limite outorgvel
reduzido em 1/3
Decreto Estadual
n
0
19.260/1997
2,0 m/h (0,56 L/s para
guas superciais e subter-
rneas)
Decreto Estadual
n
0
19.260/1997
SUDERHSA-PR 50% da Q
95
Decreto Estadual n
0
4646/2001 1,0 m/h (0,3 L/s)
SECTMA-PE
Depende do risco que o re-
querente pode assumir
No existe legislao especca
0,5 l/s ou 43 m/dia (guas
superciais) 5,0m/dia
(guas subterrneas para
abastecimento humano)
Decreto Estadual
n
0
20.423/98
SEMAR-PI
80% da Q
95
(Rios) e 80% da
Q
90
reg (Audes)
No existe legislao especca No esto ainda denidos -
SERHID-RN 90% da Q
90
reg Decreto Estadual n
0
13.283/97 1,0 m/h (0,3 L/s)
Decreto Estadual
n
0
13.283/97
SEMA-RS No est denido -
Media mensal at 2,0m/
dia (guas subterrneas)
Decreto Estadual
n
0
42047/2002
DAEE-SP
50% da Q
7,10
por bacia.
Individualmente nunca ultra-
passar 20% da Q7,10
No existe legislao especca
5,0m/dia (guas sub-
terrneas)
Decreto Estadual
n
0
32.955/91
SEPLANTEC-SE
100% da Q
90
30% da Q
90

para cada usurio individual
No existe legislao especca 2,5m/h (0,69 L/s)
Resoluo
n
0
01/2001
NATURATINS-TO
75% Q
90
por bacia.
Individualmente o mximo
25% da mesma Q
90
. Para
barragens de regularizao,
75% da vazo de referncia
adotada
Decreto estadual j aprovado
pela Cmara de outorga do
Conselho Estadual de Recursos
Hdricos
0,25L/s ou 21,60m/dia.
A minuta de regulamen-
tao aprovada deve
alterar para 1,0L/s ou
21,60m/dia
Portaria
NATURATINS
n
0
118/2002
144
Quanto outorga dos direitos de uso de guas
subterrneas, cumpre observar que as entidades ou-
torgantes estaduais no possuem uma metodologia
especca de anlise e constata-se que a maior parte
delas se preocupa quanto s precaues por parte do
usurio no que tange qualidade dessas guas, de
modo que se evite a contaminao do aqfero.
J a outorga para lanamentos de euentes emi-
tida atualmente apenas pela ANA e pelos Estados da
Bahia, do Rio Grande do Sul e de So Paulo. No caso
da ANA e da Bahia, a anlise realizada em funo
do atendimento classe em que est enquadrado o
corpo hdrico. No Rio Grande do Sul, segundo de-
termina a lei estadual, a outorga para lanamento de
euentes emitida pelo rgo ambiental estadual
(FEPAM), que entende estar sendo atendida por meio
da emisso da licena de operao de empreendi-
mentos. Em So Paulo, a entidade outorgante (DAEE)
analisa as solicitaes de outorga relacionadas aos as-
pectos quantitativos, enquanto a CETESB (rgo am-
biental) avalia sob a tica da qualidade das guas, no
momento da emisso da licena de instalao. As exi-
gncias da CETESB so pautadas em padres mnimos
de lanamento estabelecidos em lei, sem considerar a
capacidade de assimilao do corpo dgua. Os Es-
tados da Paraba e do Paran armaram ter critrios
para tal anlise, embora no tenham emitido qualquer
outorga com essa nalidade. Os Estados do Cear, de
Gois, de Minas Gerais, do Rio Grande do Norte e do
Tocantins esto em fase de estudo.
As outorgas para aproveitamentos hidreltricos
so emitidas atualmente apenas pela ANA e pelos Es-
tados da Bahia, do Paran, do Rio Grande do Sul e de
So Paulo.
No que tange aos procedimentos administrativos,
a maior parte das entidades outorgantes estaduais, in-
tegrantes da pesquisa realizada pela ANA (2005), pos-
sui resolues ou portarias especcas a respeito dos
procedimentos a serem adotados pelo usurio para
efetivar o pleito da outorga.
Como a implementao da outorga relativamente
recente na maior parte dos estados, h diversos usu-
rios ainda no outorgados que se instalaram antes das
exigncias da legislao vigente. Aes proativas na
busca da regularizao dos usurios existentes tm
sido empreendidas, sendo esses trabalhos, normal-
mente, realizados por bacia e alguns deles em parceria
com a ANA. Dentre elas, ressaltam-se as campanhas de
cadastramento (ANA, BA, CE, MG, PB, RN, SP e SE), de
scalizao (ANA, BA e PR), acordos com instituies
nanceiras e com concessionrias de energia eltrica
(GO), palestras aos setores usurios (GO), assinatura de
termos de compromisso com rgos estaduais perfura-
dores de poos e termos de cooperao tcnica com a
Secretaria de Sade, ambos no Rio Grande do Sul.
Outorgas emitidas
A ANA (2005) realizou, ainda, um levantamento
das outorgas emitidas pela Unio, pelos estados e pelo
Distrito Federal. As unidades da federao que forne-
ceram informaes sobre nmero de outorgas e vazes
outorgadas foram: Bahia, Cear, Gois, Minas Gerais,
Paraba, Pernambuco, Piau, Paran, Rio Grande do
Sul, Sergipe, So Paulo e Tocantins, alm do Distrito
Federal. As demais ainda no implementaram seus sis-
temas de outorga ou no forneceram informaes.
Os dados obtidos revelam que o nmero total de
outorgas emitidas no pas, at dezembro de 2004, foi
de 95.107, sendo 73.233 em mananciais superciais
e 21.874 em subterrneos. Das outorgas emitidas,
70.660 so para captao ou alterao do regime dos
corpos de gua, como barramentos, desvios e traves-
sias, enquanto 24.447 so para lanamento de euen-
tes. Os Grcos 30 e 31 apresentam, respectivamen-
te, um resumo e a participao nas outorgas emitidas
pela Unio, pelos estados e pelo Distrito Federal.
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

T
D
A
145
TO
0%
SP
55%
ANA
2%
BA
5%
CE
4%
GO
2%
MG
12%
PB
1%
RS
1%
PE
2%
PR
16%
N
m
e
r
o

d
e

o
u
t
o
r
g
a
s
ANA BA CE DF GO MG PB PE PI PR RS SE SP TO
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
subterrneas superficiais
Grco 30: Nmero de outorgas emitidas pela Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal
Fonte: ANA (2005)
Grco 31: Participao da Unio, dos estados e do Distrito Federal no nmero de outorgas emitidas
As vazes outorgadas at dezembro de 2004 pela
Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal so-
mam 2.304 m/s, sendo 2.214,5 m/s em mananciais
superciais e 89,5 m/s em mananciais subterrneos.
Da vazo total outorgada, 2.044 m/s so para cap-
tao e 260 m/s para lanamentos de euentes. Os
Grcos 32 e 33 revelam estatsticas de vazes outor-
gadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal
para captao e para captao e lanamento, respec-
tivamente.
146
V
a
z
e
s

o
u
t
o
r
g
a
d
a
s

(
m
/
s
)
0
100
200
300
400
500
600
700
lanamento captao
V
a
z
e
s

o
u
t
o
r
g
a
d
a
s

(
m
/
s
)
0
100
200
300
400
500
600
700
subterrneas superficiais
O maior nmero de outorgas emitidas para o
consumo humano, e as maiores vazes outorgadas
so para a atividade da agricultura irrigada, conforme
ilustra o Grco 34, que representa 60% das vazes
outorgadas para captao.
Grco 32: Vazes totais outorgadas para captao pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal
Fonte: ANA (2005)
Grco 33: Vazes outorgadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal para captao e lanamento
Fonte: ANA (2005)
147
V
a
z
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s

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0
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I
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f
o
r
m
a
d
o
L
a
n
a
m
e
n
t
o
200
400
600
800
1.000
1.200
As Figuras 3 e 4 apresentam as vazes outorgadas
para as 12 regies hidrogrcas e para os principais seto-
res usurios, ressaltando-se que no h outorgas emitidas
na regio hidrogrca do Atlntico Nordeste Ocidental.
Grfco 34: Vazes outorgadas por fnalidade de uso
Fonte: ANA (2005)
Figura 3: Vazes outorgadas para captao por regio hidrogrca
Fonte: ANA (2005)
TocantisAraguaia
Superfcial: 162,9 m/s
Subterrnea: 2,8 m/s
Parnaba
Superfcial: 6,2 m/s
Subterrnea: 0 m/s
So Francisco
Subterrnea: 22 m/s
Atlntico Leste
Subterrnea: 9,4 m/s
Atlntico Sudeste
Superfcial: 115 m/s
Subterrnea: 4,8 m/s
Atlntico Sul
Superfcial: 57 m/s
Subterrnea: 1,2 m/s
Paraguai
Subterrnea: 0 m/s
Paran
Subterrnea: 43 m/s
Uruguai
Subterrnea: 0,3 m/s
Amaznica
Subterrnea: 0 m/s
Atlntico Nordeste Ocidental
Superfcial: 0 m/s
Subterrnea: 0 m/s
Atlntico Nordete Oriental
Superfcial: 115 m/s
Subterrnea: 6,3 m/s
148
As necessidades de aperfeioamento do instrumento
da outorga
Embora o instrumento da outorga esteja previsto
em todas as leis de recursos hdricos, h estados que
ainda no o implementaram, sendo possvel constatar,
ainda, os diferentes nveis de implementao quando
se comparam os diversos entes federativos. A despeito
disso, possvel concluir que a outorga dos direitos
de uso dos recursos hdricos o instrumento que est
em fase mais adiantada de implantao por parte das
instituies estaduais, no obstante os Conselhos no
terem, em sua maioria, denido critrios e diretrizes
para a outorga e os planos de recursos hdricos no
terem sido elaborados ou no considerarem, em seu
escopo, as prioridades para a outorga, conforme reco-
menda a legislao.
A avaliao dos sistemas de outorga, realiza-
da pela ANA (2005), mostra que o nmero total de
usurios outorgados pequeno diante de estimativas
efetuadas, pela prpria ANA, para determinao dos
usos outorgveis atualmente existentes, representan-
do cerca de 23%. Alm disso, as diculdades atual-
mente encontradas pelos rgos gestores indicam que
o crescimento anual de usurios de recursos hdricos
deve ser superior s capacidades atuais de regulariza-
o desses usos.
Nesse sentido, possvel constatar que os princi-
pais problemas relativos implementao da outorga
se prendem necessidade de melhor estruturao dos
rgos gestores estaduais, com aumento dos recursos
nanceiros destinados a esse instrumento, objetivan-
do: a melhoria nos quadros tcnicos, na estrutura f-
sica e de equipamentos; a cobertura de informaes
bsicas para subsidiar a anlise da outorga; a neces-
sidade de incrementar a integrao da prpria ANA
com os rgos gestores estaduais e tambm das en-
tidades outorgantes com os rgos gestores do meio
ambiente.
Quanto aos quadros tcnicos, necessria a reali-
zao de estudos para a determinao da equipe com
perl adequado, assim como concursos pblicos, a
m de que sejam efetivos os quadros de prossionais
envolvidos com a anlise dos pedidos de outorga,
propiciando o planejamento dos trabalhos e contri-
buindo para o atendimento das demandas, entre ou-
tros aspectos.
No que tange carncia de informaes bsicas,
observam-se lacunas em dados hidrolgicos em pe-
Figura 4: Vazes outorgadas por setor e por regio hidrogrca
Fonte: ANA (2005)
TocantinsAraguaia
Aqicultura: 0,5 m/s dessed: 4,1 m/s
Humano: 4,4 m/s Industrial: 0,2 m/s
Irrigao: 156,4 m/s Outros: 0,10 m/s
Parnaba
Aqicultura: 0,16 m/s Humano: 0,62 m/s
Industrial: 2,13 m/s Irrigao: 3,26 m/s
So Francisco
Aqicultura: 1,1 m/s dessed: 0,6 m/s
Humano: 65,5 m/s Industrial: 10 m/s
Atlntico Leste
Industrial: 8,4 m/s Irrigao: 40 m/s
Outros: 0,6 m/s
Atlntico Sudeste
Aqicultura: 0,1 m/s dessed.: 0,2 m/s
Humano: 40 m/s Industrial: 53 m/s
Irrigao: 19,9 m/s Lazer: 1,8 m/s
Outros: 4,6 m/s
Atlntico Sul
Paraguai
Paran
Aqicultura: 30,1 m/s dessendentao: 2,1 m/s
Humano: 296,5 m/s Industrial: 174 m/s
Irrigao 229,8 m/s Lazer: 15,6 m/s
Uruguai
Amaznica
Humano: 7,69 m/s Industrial: 0,07 m/s
Outros: 0,21 m/s
Atlntico Nordeste Oriental
Outros: 0,4 m/s
149
quenas bacias hidrogrcas, o que diculta a emisso
de outorgas nessas unidades territoriais. A denio
de vazes ecolgicas para os diversos cursos dgua
do pas encontra diculdades ante a j mencionada
limitao da rede de qualidade das guas, como tam-
bm na escassez de informaes sobre os aspectos
biticos e da capacidade de suporte das bacias. Em
adio, o conhecimento disponvel sobre os usos e
os usurios de recursos hdricos ainda incipiente,
o que diculta o real conhecimento das demandas,
elemento central para as aes efetivas de gesto.
Ademais, identica-se a necessidade de desenvol-
ver estudos metodolgicos sobre critrios de outorga,
contemplando variveis como vazo de referncia,
avaliao de riscos de atendimento s demandas,
pesquisa para denio de vazes ecolgicas, estu-
dos para determinao de ndices de boas prticas de
uso da gua e denio de usos insignicantes, entre
outros. Metodologias visando outorga para explota-
o de guas subterrneas tambm so determinantes
para otimizar a emisso de outorgas no pas, valendo
sublinhar a necessidade e a importncia da denio
de critrios consolidados, considerando a relao
dessas guas com o escoamento de base dos cursos
de guas superciais em grande parte das bacias hi-
drogrcas brasileiras.
nfase deve ser conferida necessidade de incre-
mentar a integrao da ANA com os rgos gestores
estaduais, tendo em vista os desaos para efetivar a
gesto compartilhada e cooperada em bacias hidro-
grcas que possuem corpos de gua de domnio da
Unio e das unidades federadas.
Considerando os fundamentos e as diretrizes da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, assim como a
importncia do federalismo brasileiro, h de se denir
formas para conciliar os diferentes poderes para a ou-
torga, pois, muitas vezes, possuem distintas priorida-
des para aplicao de recursos oramentrios. Da a
necessidade de envidar esforos para operacionalizar
o que estabelece o art. 4
da Lei n 9.433/97: A Unio

articular-se- com os Estados tendo em vista o geren-
ciamento dos recursos hdricos de interesse comum,
fomentando e aperfeioando os mecanismos de arti-
culao e cooperao entre a Unio (SRH e ANA) e
as unidades da federao (secretarias estaduais e en-
tidades gestoras).
Sob esse aspecto, destaca-se, ainda, o pargrafo
primeiro do art. 14 da Lei n
0
9.433/97, que estabe-
lece: O Poder Executivo Federal poder delegar aos
Estados e ao Distrito Federal competncia para con-
ceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de
domnio da Unio.
Contudo, h leis estaduais que expressam a pos-
sibilidade de o Poder Executivo Estadual celebrar
convnios ou aceitar delegao de competncia para
outorgar o uso de recursos hdricos. Nesse sentido, de
acordo com o jurista Alaor Caff Alves, o Decreto-Lei
n
0
200/67 consagra os princpios da descentralizao
e da delegao de competncia e relaciona as possi-
bilidades de delegao de atividades da administra-
o federal, no todo ou em parte, mediante convnio,
para as demais unidades, e a delegao da execuo
de programas federais aos rgos estaduais ou muni-
cipais incumbidos de servios correspondentes. Ain-
da de acordo com o jurista, a administrao federal,
segundo o prprio Decreto-Lei n 200/67, compreen-
de a administrao direta e a indireta, na qual situa a
ANA, na condio de autarquia sob regime especial,
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente.
48

Condio fundamental para a delegao de com-
petncias por parte da ANA o fortalecimento e o
desenvolvimento institucional dos rgos e das en-
tidades estaduais que tratam da gesto dos recursos
hdricos. Nesse contexto, dever ser incentivado o es-
tabelecimento de quadro tcnico permanente nos r-
gos gestores, ademais de infra-estrutura operacional
adequada ao cumprimento dos compromissos com a
implementao dos instrumentos de gesto.
Assim, a denio de um conjunto de regras para
o uso da gua e de procedimentos de outorga de for-
ma articulada entre os rgos gestores e os usurios
de recursos hdricos possibilita a regularizao dos
usos existentes e o fornecimento sustentvel de gua
para os diversos ns. Exemplo dessa articulao foi a
renovao da outorga para o Sistema Cantareira, cujo
processo de negociao utilizou as orientaes e os
espaos institucionais preconizados pela Lei Nacional
de Recursos Hdricos, conforme consta do Box 12.
48
ALVES, Alaor Caff. Bases Jurdicas e administrativas para a gesto cooperada de guas de interesse comum Unio e aos Estados Federados.
Nota Tcnica 03-003 A Programa de Investimentos da Bacia Hidrogrca do Rio Paraba do Sul, Trecho Paulista, elaborada pelo Consrcio
ICF KaiserLogos Engenharia. So Paulo, 1998.
150
O Sistema Cantareira atende metade da populao da
Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), a maior do Bra-
sil, que se compe de 39 municpios e ocupa uma rea de
1.524 km na bacia do alto Tiet, sendo formado pelos reser-
vatrios JaguariJacare, Cachoeira e Atibainha, na bacia do
rio Piracicaba, e Paiva Castro na sub-bacia do rio Juqueri, j
na bacia do Alto Tiet.
Os reservatrios JaguariJacare, Cachoeira, Atibainha e
Paiva Castro interligam-se por tneis, sendo as guas adu-
zidas pela estao elevatria Santa Ins, do ltimo reser-
vatrio da seqncia, at a estao de tratamento de gua
do Guara (ETA Guara), com capacidade nominal de 33
m
3
/s. Contudo, a jusante dos reservatrios JaguariJacare,
Cachoeira e Atibainha, localizam-se captaes de gua para
abastecimento de municpios, de indstrias, assim como de
atividades agrcolas, localizadas nas bacias hidrogrcas dos
rios Piracicaba, Capivari e Jundia, onde residem cerca de 3
milhes de pessoas.
A autorizao original de captao dos reservatrios
do sistema, com validade de trinta anos, foi concedida pelo
governo federal, mediante a Portaria MME n 750, de 5 de
agosto de 1974.
A renovao dessa autorizao, contudo, deu-se em um
cenrio distinto daquele, tendo em vista as denies de do-
minialidade de guas da Unio e dos estados, estabelecidas
pela Constituio Federal de 1988, os paradigmas expressos
na Lei n
0
7.663/91, de Recursos Hdricos do Estado de So
Paulo, e na Lei n
0
9.433/97, alm das contestaes prpria
transposio do Sistema Cantareira por parte dos usurios da
bacia do rio Piracicaba (bacia doadora).
Os debates sobre os conitos e as negociaes foram
exercitados no mbito dos espaos institucionais preconi-
zados pelas legislaes de recursos hdricos, no sentido de
conciliar, de forma proativa, o abastecimento das popula-
es das regies envolvidas. Como atores desse processo,
citam-se a ANA, responsvel pela outorga de guas de dom-
nio da Unio, o Departamento de guas e Energia Eltrica
(DAEE), entidade outorgante dos direitos de uso dos recursos
hdricos do Estado de So Paulo, o IGAM, rgo gestor dos
recursos hdricos de Minas Gerais, a SABESP, operadora do
Sistema Cantareira, o Comit da Bacia Hidrogrca Piracica-
baCapivariJundia (CBH-PCJ), representando os interesses
das bacias doadoras, e o CBH-Alto Tiet, representando os
interesses da bacia onde se localiza a RMSP.
A soluo de consenso que emergiu foi, enm, constru-
da com a expedio da Resoluo n
0
429/2004 da ANA, que
delegou a outorga aos estados nas bacias dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia em seus territrios, cando a emisso da
outorga do Sistema Cantareira a cargo do DAEE.
Aplicando o art. 14 da Lei n
0
9.433/97, que autoriza o
Poder Executivo Federal a delegar aos estados e ao Distrito
Federal a competncia para conceder outorga de direito de
usos dos recursos hdricos de domnio da Unio, bem como
os fundamentos da gesto descentralizada e compartilhada,
a ANA, pela Resoluo n
0
429/04, delegou aos Estados de
So Paulo e de Minas Gerais, por intermdio das suas respec-
tivas entidades outorgantes (DAEE e IGAM), a competncia
para conceder outorgas preventivas e de direito de uso dos
recursos hdricos de domnio da Unio nas bacias hidrogr-
cas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia.
A ANA e o DAEE disciplinaram a operao dos reserva-
trios do Sistema Cantareira mediante a Resoluo Conjunta
ANA/DAEE n
0
428/04, que estabelece a metodologia para de-
terminao das vazes a serem retiradas do Sistema e sua alo-
cao entre a RMSP e a poro da bacia do rio Piracicaba, a
jusante dos reservatrios, introduzindo tambm o conceito de
Banco de guas, ou seja, uma reserva que cada um dos usu-
rios pode fazer a partir das retiradas mximas permitidas.
Com base, ento, nas Resolues ANA/DAEE n
0
428/04
e ANA n
0
429/04, o DAEE concedeu SABESP, de acordo
com a Portaria DAEE n
0
1.213, de 6 de agosto de 2004, a
outorga do Sistema Cantareira.
A sistemtica adotada para a operao do Sistema tem
tido resultados expressivos quanto gesto dos recursos h-
dricos, com a recuperao dos volumes dos reservatrios e,
tambm, uma reserva signicativa de gua para cada um dos
usurios, constituindo exemplo bem-sucedido de aplicao
dos fundamentos da Lei n
0
9.433/97.
Box 12: Outorga do Sistema Cantareira
Fonte: SRH (2006), CIC Plata (2004)
Quanto aos instrumentos normativos que regula-
mentam a questo da outorga, alm das resolues j
existentes, encontra-se em debate, no mbito da CT-
POAR, uma proposta de resoluo com a nalidade
de dispor sobre a integrao dos procedimentos de
outorga e do licenciamento ambiental.
O CNRH, por meio de proposta de resoluo,
vem promovendo debates voltados para a articulao
entre as entidades outorgantes de recursos hdricos
e o Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM), uma vez que as guas subterrneas so con-
sideradas de domnio estadual e as guas minerais de
domnio da Unio, conforme preceitos estabelecidos
pela Constituio de 1988.
151
No caso das zonas costeiras, importante des-
tacar a necessidade de denio de procedimentos
e critrios para emisso da outorga, considerando
as devidas articulaes com outras instituies com
atribuies autorizativas nessas reas. Tambm mere-
cem ateno para a denio de estratgias de uso as
guas transfronteirias e fronteirias, especialmente
naqueles corpos de gua onde se registram conitos
potenciais e reais.
III.3.4.3 Enquadramento dos corpos de gua em classes
O enquadramento dos corpos de gua em classes,
segundo os usos preponderantes, constitui uma das
etapas do planejamento estratgico da bacia hidrogr-
ca, uma vez que aos objetivos de qualidade ambien-
tal denidos por esse instrumento h de se associar um
consistente embasamento econmico, de modo que se
evite que, na ausncia de fontes de nanciamento, as
metas estabelecidas deixem de ser atendidas.
Resgatando o carter articulado e integrado dos
instrumentos da Poltica de Recursos Hdricos, o en-
quadramento deve ser considerado como as metas a
serem alcanadas a partir da implementao do plano
de recursos hdricos da bacia hidrogrca, cabendo,
tambm, destacar a necessria consistncia entre a
emisso de outorgas e os objetivos do enquadramen-
to. Ainda sob a tica da articulao, convm men-
cionar a relevncia do enquadramento dos corpos de
gua como instrumento de integrao entre a Poltica
de Recursos Hdricos e a de Meio Ambiente.
Conforme mencionado, esse instrumento vem sen-
do utilizado no Brasil desde a dcada de 1980, sob o
amparo legal da Portaria MINTER n
0
13/76 e, poste-
riormente, com outras bases, a partir da instituio da
Poltica de Meio Ambiente. Mais recentemente, com
a promulgao da Lei n
0
9.433/97, o instrumento foi
incorporado poltica de recursos hdricos.
Assim, h no pas os rios enquadrados segundo
os preceitos da lei ambiental e os que j passaram
por um processo nos comits de bacias hidrogrcas,
conforme a legislao de recursos hdricos.
Analisando a situao no pas da implementao
do enquadramento em corpos de gua de domnio fe-
deral, foram desenvolvidos estudos dos principais ma-
nanciais hdricos brasileiros na dcada de 1980 sob
o amparo do Comit Especial de Estudos Integrados
de Bacias Hidrogrcas (CEEIBH). Projetos gerenciais
apresentaram propostas de enquadramento baseadas
nos informes sobre usos da gua na bacia e em pro-
gramas de obras propostos. Foram enquadrados os
rios federais das bacias do Paranapanema, do Paraba
do Sul e do So Francisco. Os enquadramentos dos
rios Paranapanema e Paraba do Sul necessitam de
atualizao por terem adotado a Portaria MINTER n
0

13/76, anterior Resoluo CONAMA n
0
357/05.
O Mapa 7 localiza os corpos dgua de domnio
da Unio enquadrados e a respectiva legislao utili-
zada para tanto.
So Francisco
Paraba do Sul
Paranapanema
Resoluo CONAMA n
0
20/86
Portaria MINTER n
0
13/76
No enquadrado
(so considerados classe 2)
Mapa 7: Bacias que possuem corpos dgua federais enquadrados e a legislao aplicada
Fonte: ANA (2005)
152
Quanto s unidades federadas, observa-se que o
enquadramento aparece como instrumento na maior
parte das legislaes, conforme extratos apresentados
no Quadro 4, que consta do Anexo IV Dados sobre
instrumentos de gesto de recursos hdricos , obtido
nos estudos da ANA para o Plano Nacional de Recur-
sos Hdricos.
Segundo estudos realizados pela ANA (2005), so-
mente 11 estados apresentam normativos enquadrando
os corpos dgua, conforme informaes do Quadro
7, que mostra a situao do enquadramento dos corpos
hdricos de domnio estadual. O Mapa 8 apresenta as
bacias que possuem os corpos dgua estaduais enqua-
drados e a respectiva legislao aplicada.
continuao
Mapa 8: Corpos hdricos estaduais enquadrados e legislao aplicada
Fonte: ANA (2005)
Quadro 7: Situao atual do enquadramento dos corpos de gua dos estados
UF Rios enquadrados Instrumento legal
AL Os rios principais esto enquadrados
Decreto n
0
3.766, de 30 de outubro de 1976. O Decreto n
0

6.200, de 1
0
de maro de 1985, adota os padres de lanamento
conformedenidos na Resoluo CONAMA n
0
20/86. No estado
no houve ainda um processo de reenquadramento
BA
Rios Joanes (e a sub-bacia do rio
Ipitanga), Suba, Jacupe, Todos os
Santos e, em 1998, dos rios do Leste
(rios Cachoeira, Almada e Una)
Em 1995, nos moldes da Resoluo CONAMA n
0
20/86, por meio
de Resolues do Conselho Estadual de Meio Ambiente (CEPRAM)
MS
Rios Apa, Correntes, Miranda, Taquari,
Negro, Nabileque (todos na bacia
do rio Paraguai)e o crrego Imbiruu
(bacia do rio Paran)
A Lei n
0
997/76 foi utilizada para o embasamento da Deliberao
CECA n
0
003/97 do Conselho Estadual de Controle Ambiental
MG
Rios Piracicaba, Paraopeba, Paraibuna,
Velhas, Par, Verde e Gorutuba
Deliberao Normativa do Conselho Estadual de Poltica Ambiental
(COPAM) n
0
010/86
Resoluo CONAMA n
0
20/86
Portaria MINTER n
0
13/76
No enquadrado
(so considerados classe 2)
153
continua
As informaes do Quadro 7 permitem concluir
que os processos de enquadramento ocorreram at o
incio da dcada de 1990, antes da promulgao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A SRH/OEA
(2003) realizou pesquisa nos comits de bacia hidro-
grca e nas instituies estaduais para avaliar a situ-
ao atual da implementao desse instrumento. Dos
33 comits que responderam enquete, somente trs
armaram que participaram do processo de denio
do enquadramento dos corpos dgua de sua bacia,
enquanto vinte consideraram o enquadramento rea-
lizado anteriormente instalao do comit. A maio-
ria desses de So Paulo, onde o processo ocorreu
h mais de 15 anos. Os dados levantados na referida
pesquisa conrmam que nenhum estado implemen-
tou esse instrumento sob as novas bases da gesto de
recursos hdricos. Em Minas Gerais, houve enquadra-
mento no nal dos anos 1990, mas os comits no
participaram do processo. Alguns comits de So Pau-
lo informaram que o tema est em debate.
Proposta para efetivar e aperfeioar o enquadramento
Pelas informaes levantadas possvel concluir
que ainda tmida a implementao do enquadra-
mento no pas. Alm da necessidade de uma reade-
quao atual legislao de recursos hdricos, cabe
uma reavaliao dos enquadramentos j existentes,
por terem sido realizados h cerca de 15 anos, con-
templando condies socioeconmicas efetivamente
diversas das atuais. Alm disso, a legislao vigente
de recursos hdricos pressupe a sinergia entre seus
instrumentos, de modo que o enquadramento dever
ser aprovado e considerado, tanto na implementao
dos planos de recursos hdricos das bacias hidrogr-
cas quanto na outorga de direitos de uso da gua.
Os principais problemas para a realizao dos en-
quadramentos esto relacionados a limitaes de qua-
dros tcnicos adequados, abordagem metodolgica,
priorizao das aes de comando-controle em detri-
mento de instrumentos de planejamento, carncia de
informaes bsicas, dentre outros aspectos. De acor-
Fonte: ANA (2005)
PB
Rios Piranhas, Paraba, Mamanguape,
Curimata, rios do Litoral e Zona da
Mata, rio Jacu e rio Trairi
O enquadramento das guas superciais do Estado da Paraba foi
realizado pelo Conselho de Proteo Ambiental (COPAM), em 1988,
por meio das diretrizes DZS 204, 205, 206, 207, 208, 209 e 210
PR
Todas as bacias
Entre 1989 e 1992, foram enquadradas todas as bacias do estado
segundo a Resoluo CONAMA n
0
020/86 por 16 Portarias
SUREHMA
PE Todas as bacias (atualmente revogado)
Decretos Estaduais n
0
11.358, de 29/04/86, n
0
11.515, de 12/06/86,
e n
0
11.760, de 27/08/86. No entanto, estes decretos encontram-se
revogados
RJ Principais corpos de gua do estado
Enquadramento foi feito pela FEEMA na dcada de 1970, anteriormente
s normas estabelecidas na Resoluo CONAMA n
0
20
RS
A parte sul da Lagoa dos Patos e o rio
Gravata foram os nicos enquadrados
efetivamente, sendo o primeiro pelo
processo clssico e o segundo j no
mbito do comit
Na dcada de 1980, foram enquadrados todos os rios estaduais por
meio de portaria. A FEPAM iniciou, em 1994, atividades voltadas
ao reenquadramento desenvolvendo um estudo que fundamentou a
elaborao de propostas de enquadramento dos recursos hdricos da
parte sul da Lagoa dos Patos (FEPAM, 1994)
SC Todos os cursos de gua do estado
Portaria n
0
0024/79, na classicao estabelecida pela Portaria GM
n
0
0013/76 do Ministrio de Estado do Interior
SP
Todos os rios do domnio estadual
foram enquadrados
Decreto Estadual n
0
10.775/76, de 22/11/77, que estabelece o
enquadramento dos corpos de gua receptores na classicao
prevista no Decreto n
0
8.468, de 08/09/76. Esse Decreto foi objeto
de alteraes por meio dos Decretos n
0
24.839, de 6 de maro de
1986, e n
0
39.173, de 8 de setembro de 1994, que reenquadraram
alguns corpos de gua no estado
154
do com Alves (2005), a implementao do enquadra-
mento ainda tecnocrtica, pouco participativa e no
considera os aspectos econmicos envolvidos.
Quanto aos aspectos metodolgicos, constatam-se
lacunas referentes a enquadramento de corpos dgua
em regies semi-ridas, uma vez que no se dispe de
metodologia especca para enquadrar corpos hdri-
cos intermitentes e temporrios.
Uma anlise das legislaes de recursos hdricos
permite observar a relevncia do papel dos comits
no processo de enquadramento. Ainda que estes es-
tejam sendo criados, a efetivao do enquadramento
encontra-se sobremaneira restringida pelas limitaes
da rede de monitoramento da qualidade das guas,
na maioria das unidades federadas, no somente no
que tange quantidade e distribuio dos pontos
de amostragem, mas tambm no que diz respeito aos
parmetros monitorados.
Alm da necessidade de melhorar a rede de mo-
nitoramento da qualidade das guas, h de se pro-
por aes para a implementao do enquadramento,
devidamente articulado aos demais instrumentos da
poltica de recursos hdricos, assim como fomentar
pesquisas que contemplem sua aplicao conforme a
diversidade das regies brasileiras.
De acordo com Alves (2005), deve-se ressaltar
que o enquadramento um processo que envolve um
extenso diagnstico da bacia para determinar os usos
atuais e futuros associados vocao e s caracte-
rsticas socioeconmicas e culturais da regio, alm
de estudos hidrolgicos que envolvam a quantidade
e a qualidade da gua. Portanto, essencial que as
propostas de enquadramento, quando possvel, este-
jam includas na elaborao dos planos de bacia. O
trabalho citado ressalta, ainda, a necessidade de cria-
o de um programa de capacitao tcnica para a
realizao dos enquadramentos e a denio das ba-
cias que se mostrem prioritrias, o que requer, dentre
outros aspectos, a hierarquia de usos, suas demandas
de qualidade de gua e a identicao de eventuais
conitos qualitativos.
Como o enquadramento deve reetir os objetivos
pretendidos para a qualidade das guas, importan-
te notar que sua denio deve ser pautada por metas
realsticas, que devem ser expostas claramente para os
usurios e para a sociedade em geral, tanto no que diz
respeito s limitaes de uso quanto no que se refere
aos custos econmicos e sociais para seu alcance.
III.3.4.4 A cobrana pelo uso de recursos hdricos
A gesto de recursos hdricos, quando restrita
aos mecanismos tradicionais de comando-contro-
le, apresenta reconhecidas limitaes, dependendo
sempre da ecincia e da eccia das estruturas
pblicas de scalizao. Assim, devem ser incorpo-
rados instrumentos descentralizados de gesto eco-
nmica que, via mecanismos de preos, orientem os
agentes a valorizarem os bens e os servios ambien-
tais, de acordo com sua oferta e/ou escassez e em
consonncia com seu custo de oportunidade social.
Sob esses conceitos insere-se a cobrana pelo uso
dos recursos hdricos, que pode ser denida como
um mecanismo destinado a internalizar as exter-
nalidades, indicando que gua corresponde um
valor econmico e induzindo os usurios a compor-
tamentos ambientais mais adequados e utilizao
racional das disponibilidades hdricas.
Certamente esse o instrumento com maior grau
de complexidade em sua implementao, fato que
ca evidenciado a partir da constatao de que, ape-
sar de estar prevista em todas as leis estaduais apro-
vadas, somente o Cear, pioneiramente em 1997, e,
mais recentemente, o Rio de Janeiro e So Paulo im-
plementaram a cobrana, os ltimos por intermdio,
respectivamente, da Lei Estadual n
0
4.247, de 16 de
dezembro de 2003, ainda com lacunas importantes
em sua efetiva aplicao, e da Lei Estadual n
0
12.813,
de 29 de dezembro de 2005.
O Cear adotou uma sistemtica de cobrana di-
ferente daquela preconizada pela Lei n
0
9.433/97, na
medida em que os comits no participam das deli-
beraes sobre seus valores e tampouco sobre suas
destinaes. Neste estado a cobrana assemelha-se a
uma tarifa para cobertura de custos de reservao e
aduo de gua bruta a longas distncias, servios es-
senciais aos problemas de escassez de gua no semi-
rido brasileiro.
No mbito federal, apesar de prevista pela le-
gislao nacional, atualmente a cobrana est inci-
dindo apenas sobre guas de domnio da Unio, na
bacia do rio Paraba do Sul, com incio em maro de
2003, correspondendo ao conceito de efetiva remu-
nerao pela utilizao da gua, e tambm na bacia
delineada pelo conjunto Piracicaba, Capivari e Jun-
dia (PCJ), que constitui a experincia mais recente
de implementao desse instrumento, tal como rela-
tado no Box 13.
155
Bacia do Paraba do Sul
A cobrana teve incio em maro de 2003 nos rios de
domnio da Unio da bacia do Paraba do Sul. A proposta
de cobrana foi aprovada pelo Conselho Nacional de Re-
cursos Hdricos, mediante a Resoluo no 19 de 2002. O
CNRH, por meio da Cmara Tcnica de Cobrana pelo Uso
da gua, acompanha o tema e busca apresentar resolues
que viabilizem a garantia da aplicao dos recursos da co-
brana na respectiva bacia hidrogrca.
De acordo com Pereira & Alves (2005), o processo de
implementao dos instrumentos de gesto na bacia do rio
Paraba do Sul foi impulsionado pela deciso do CEIVAP, da
ANA e tambm dos estados (SP, MG e RJ) no sentido de ini-
ciar a cobrana em guas de domnio da Unio. Assim, a
operacionalizao da cobrana teve como condio prvia
a implementao imediata de outros instrumentos da pol-
tica estreitamente inter-relacionados plano da bacia e re-
gularizao de usos , alm da criao e da instalao da
Agncia de guas da Bacia, conforme explicita a Delibera-
o CEIVAP n
0
08, de 6 de dezembro de 2001.
A estratgia adotada para a implementao desses ins-
trumentos contemplou uma srie de propostas simplicado-
ras, suscitando um rduo processo de debates e negociaes
no mbito das Cmaras Tcnicas e no plenrio do CEIVAP.
Ainda de acordo com Pereira & Alves (2005), as principais
peas que compuseram essa estratgia foram as seguintes:
adoo de equao de cobrana simplicada, envol-
vendo captao, consumo e lanamento de euentes
(DBO5), onde so cobrados volumes de euentes no-
tratados e no os volumes de diluio, possibilitando o
desacoplamento, nessa fase inicial, entre a cobrana e o
enquadramento;
elaborao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia, a
partir dos estudos j existentes, plano esse composto
por um programa de investimentos que compreende um
conjunto de intervenes estruturais e no-estruturais e
propostas de desenvolvimento de estudos e ferramentas
tcnicas de gesto;
desenvolvimento e implementao de um amplo proces-
so de regularizao dos usos da gua, baseado em con-
vocao pblica, divulgada no Dirio Ocial da Unio e
no autocadastramento dos usurios, segundo processo que
teve como objetivos principais a outorga e a cobrana. O
cadastramento declaratrio-obrigatrio por parte dos usu-
rios atuou como um requerimento de outorga, tendo sido
cadastrados cerca de 4.500 usurios;
o incio efetivo da cobrana deu-se a partir do cadastro
emanado do processo de regularizao de todos os usu-
rios sujeitos outorga, independentemente de sua prvia
concesso.
importante revelar as diculdades prticas enfrenta-
das nessa experincia pioneira de implantao da cobrana
nos moldes da Lei n
0
9.433/97 em vista do quadro admi-
nistrativo brasileiro. Essas diculdades prenderam-se s in-
denies da gura jurdica da Agncia de gua de Bacia
Hidrogrca e a problemas advindos de contigenciamento
dos recursos arrecadados com a cobrana, o que exigiu
a necessidade de mtua adequao do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos e o ordenamento
administrativo do Aparelho de Estado Brasileiro. A expe-
rincia do Comit para Integrao da Bacia Hidrogrca
do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), com a implementao da
cobrana pelo uso da gua e com a criao da Associao
Pr-Gesto das guas do Rio Paraba do Sul (AGEVAP),
qual foram delegadas funes inerentes Agncia da Ba-
cia, propiciou a identicao dessas diculdades e impul-
sionou a busca de solues.
Como exemplo desse ajuste, cabe mencionar a edio da
Lei Federal n
0
10.881, de 9 de junho de 2004, que dispe
sobre os Contratos de Gesto entre a ANA e as entidades de-
legatrias das funes de Agncias de gua relativos gesto
de recursos hdricos de domnio da Unio. Cabe lembrar que
o Contrato de Gesto representa um instrumento para descen-
tralizao de funes, previsto na Reforma do Aparelho do Es-
tado (Emenda Constitucional n
0
19, de 4 de junho de 1998).
Segundo informaes de Pereira & Alves (op. cit.), no
ano de 2004 foram arrecadados R$ 6.605.573,42, os quais
foram totalmente repassados para a AGEVAP.
A cobrana aplica-se captao, ao consumo e ao lan-
amento dos recursos hdricos utilizados, de acordo com
os usos declarados e consolidados e com os mecanismos
previstos nas deliberaes do CEIVAP. Os preos pblicos
unitrios aprovados pelo CEIVAP so apresentados a seguir.
Box 13: As experincias de cobrana nas bacias do rio Paraba do Sul e dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia
continuao
Setor Unidade Valor
Saneamento e indstria R$/m 0,02
Agropecuria R$/m 0,0005
Aqicultura R$/m 0,0004
Minerao de areia R$/m 0,02
156
continua
Um importante desao a ser superado para que a co-
brana seja instalada em toda a bacia do Paraba do Sul a
implementao desse instrumento nos cursos dgua de do-
mnio estadual, de forma harmnica e articulada entre os Es-
tados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo e a Unio.
Em 2 de junho de 2006, o Conselho Nacional de Recursos
Hdricos (CNRH) aprovou uma nova resoluo, estendendo at
dezembro desse ano a manuteno dos critrios de cobrana
que esto em vigor, devendo, nesse prazo, serem analisados
os avanos e os entraves ainda existentes na aplicao desse
instrumento na bacia. Nesse aspecto, Lobato (2006) desenvol-
veu Nota Tcnica indicando quatro perspectivas a serem con-
templadas em tais anlises: (i) a prioridade absoluta de esforos
para ampliar o universo de usurios que paguem pelo uso da
gua; (ii) a soluo da cobrana sobre o principal uso das guas
do rio Paraba do Sul, destinado reverso, em Santa Ceclia,
de algo como 160 m
3
/s; (iii) a possvel incorporao de coe-
cientes de ajuste, tanto para os valores pagos por captaes e
usos consumptivos quanto para o lanamento de cargas; e (iv)
a elaborao de estudos econmicos que subsidiem decises
sobre a possvel correo dos preos unitrios hoje vigentes.
Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundia
O Comit das Bacias Hidrogrcas dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia Comit PCJ foi o segundo comit a
implementar a cobrana pelo uso da gua em rios de dom-
nio da Unio no Brasil. A cobrana foi estabelecida aps a
consolidao de um grande pacto entre os poderes pblicos,
os usurios e as organizaes civis representadas no mbito
dos Comits PCJ, visando melhoria das condies relativas
quantidade e qualidade das guas das bacias.
A cobrana pelo uso da gua nas bacias PCJ teve incio
em janeiro de 2006, estando sujeitos cobrana os usos da
gua localizados em rios de domnio da Unio, a saber: os
rios Atibaia, Camanducaia, Jaguari, Piracicaba e outros.
Para efeito da cobrana foram considerados os usos
que integram os cadastros da ANA, DAEE, CETESB, IGAM
e FEAM, que foram conrmados ou alterados pelos usurios
no processo de regularizao de usos.
Os recursos nanceiros arrecadados em rios de domnio
da Unio pela ANA so repassados integralmente ao Con-
srcio Intermunicipal das Bacias Hidrogrcas dos rios Pira-
cicaba, Capivari e Jundia, entidade delegatria das funes
de Agncia de gua.
Tais recursos so aplicados na regio onde foram ar-
recadados, com base nos programas, nos projetos e nas
obras previstos no Plano de Bacias aprovado pelos Comi-
ts PCJ. O processo de seleo dos projetos prioritrios,
dos servios e das obras a serem beneciados com os re-
cursos da cobrana, sob critrios tcnicos aprovados pe-
los Comits PCJ, conduzido pelo Consrcio PCJ, assim
como o repasse dos recursos e a scalizao da execuo
das aes.
A cobrana aplica-se captao, ao consumo e ao lan-
amento dos recursos hdricos utilizados, de acordo com
os usos declarados e consolidados e com os mecanismos
previstos nas deliberaes dos Comits PCJ. Os preos p-
blicos unitrios aprovados para a cobrana no PCJ so os
seguintes:
A compensao nanceira pela utilizao de re-
cursos hdricos para gerao de energia eltrica uma
forma de cobrana j em vigor, aprovada pela Lei n
0

9.984, de 17 de julho de 2000, responsvel pela cria-
o da ANA. Os recursos arrecadados tm constitudo
a principal fonte para uso especco na rea de recur-
sos hdricos, incluindo o monitoramento hidrolgico
realizado pela ANA, as aes voltadas para a gesto de
recursos hdricos e a capacitao prossional na rea.
A ampliao e o aperfeioamento da cobrana
como instrumento de gesto
Um dos elementos indispensveis ao sucesso na
implementao da cobrana pelo uso da gua ser,
sem dvida, sua integrao com os demais instrumen-
tos da Poltica de Recursos Hdricos. Da a necessi-
dade de efetivar a inter-relao da cobrana com a
outorga e desses dois instrumentos com o enquadra-
mento e com os planos de recursos hdricos.
Em termos conceituais, ser importante observar,
ainda que no reduzido universo das bacias que tm
esse instrumento sob aplicao, a conjugao poss-
vel entre os objetivos divergentes da cobrana, como
mecanismo de arrecadao nanceira ou como fator
de custo destinado induo do comportamento dos
usurios pagadores.
Por certo que h relaes evidentes entre os ar-
ranjos institucionais que podero ser adotados nos
diversos estados e a disposio a pagar por parte dos
usurios. Com efeito, alternativas de centralizao das
Fonte: www.ana.gov.br
Tipo de uso Unidade Valor
Captao de gua bruta R$/m 0,01
Consumo de gua bruta R$/m 0,02
Lanamento de carga
orgnica DBO
5,20
R$/m 0,10
Transposio de bacia R$/m 0,015
157
funes inerentes s agncias de bacia no mbito dos
prprios rgos estaduais gestores revelam vertentes
contraditrias aos fundamentos da Lei Nacional n
0

9.433/97, desestimulando uma insero mais org-
nica dos usurios no SINGREH, em decorrncia das
reconhecidas inecincias e dos custos burocrticos
que afetam a administrao pblica brasileira.
Por seu turno, h desaos institucionais relevan-
tes quanto implementao de agncias de bacia
segundo os formatos de associaes civis de direito
privado ou de consrcios intermunicipais de bacias
hidrogrcas, sempre pressionados pelas tendncias
da burocracia tradicional de impor a tais instituies
as regras, os procedimentos e os limites que afetam a
administrao direta.
Nesse contexto, de construo de um sistema e de
instrumentos modernos para a gesto integrada dos
recursos hdricos, os setores usurios, especialmente
a indstria, apontam preocupaes quanto s insegu-
ranas jurdicas e institucionais que permeiam o pro-
cesso de implantao do SINGREH, particularmente
da cobrana pelo uso da gua. H questes levanta-
das quanto aplicao isolada do instrumento, visto
que a prpria legislao deniu elementos que devem
anteceder a aplicao da cobrana.
Outra inquietao atinente a esse instrumento de
que no se assemelhe a mais um mero imposto, ou
taxa, prprios de um modelo arrecadador. Sua impor-
tncia e potencial como instrumento de gesto no de-
vem ser reduzidos a um mecanismo punitivo, do tipo
comando-controle, uma vez que na concepo da Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos a cobrana deve
resultar de um acordo social que induza os usurios a
internalizar, em seus custos de produo e/ou oferta de
servios, as externalidades ambientais deles derivadas.
Nesse sentido, devero ser denidas estratgias
administrativas e institucionais a m de que a cobran-
a se solidique como um efetivo instrumento de ges-
to. Assim, faz-se necessrio que sejam eliminados os
riscos de que os recursos advindos da cobrana sejam
desviados para outros ns, especialmente os riscos
da reserva de contingenciamento. Sua aplicao na
bacia hidrogrca de origem e nas prioridades esta-
belecidas pelos conselhos e pelos comits condio
essencial para o sucesso do aprendizado em curso re-
lativo cobrana.
Por m, cabe observar que o tem IV.3.4 da pre-
sente publicao contm outros elementos e abor-
dagens que podem contribuir no aprimoramento do
instrumento da cobrana pelo uso da gua no Brasil.
III.3.4.5 Planos Nacional, Estaduais e de Bacias Hidrogrcas
Os Planos, como instrumentos da Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos, devem ser concebidos
tendo como base os fundamentos, os objetivos e as
diretrizes gerais de ao, previstos na Lei Nacional
n
0
9.433/97. De acordo com o art. 6
0
da referida lei,
so planos diretores que visam a fundamentar e vale
orientar a implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e ao gerenciamento desses recur-
sos. O contedo mnimo desses Planos encontra-se
denido no artigo 7
0
da Lei n
0
9.433/97, sendo essa
denio legal complementada por resolues do
CNRH.
Os Planos Nacional, Estaduais e de Bacias Hidro-
grcas visam consubstanciar a implementao da Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos, conferindo coor-
denao e conseqncia aos programas, aos projetos,
s aes e s atividades que afetam os corpos hdricos,
em seus horizontes de planejamento. Como diretriz
geral, o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)
e seus correlatos planos estaduais devem privilegiar
abordagens e objetivos estratgicos, sendo reservados
encargos operacionais e a predominncia de interven-
es fsicas aos planos de bacias hidrogrcas.
Na seqncia, ser apresentado um panorama so-
bre o estgio atual da implementao dos Planos de
Recursos Hdricos no Brasil.
O Plano Nacional de Recursos Hdricos
Em 1985, o Departamento Nacional de guas e
Energia Eltrica (DNAEE) elaborou um Plano Nacio-
nal de Recursos Hdricos, fundamentado na Portaria n
0

1.119/84 do Ministrio de Minas e Energia, que estabe-
leceu, como objetivo do trabalho, a denio e a im-
plantao de uma sistemtica permanente de planeja-
mento, avaliao e controle do uso mltiplo integrado
dos recursos hdricos, abrangendo Planos Regionais e
Planos de Bacia ou de Regio Hidrogrca.
Outra iniciativa ocorreu em 1996, quando a Se-
cretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio
Ambiente rmou contrato com a Fundao Getlio
Vargas (FVG) para a elaborao de um Plano Nacio-
nal de Recursos Hdricos. Esse trabalho, concludo
em 1998, no se congurou um Plano Nacional, mas
um estudo de apoio ao diagnstico nacional dos re-
158
cursos hdricos, conforme nota da SRH, contida no
documento (Brasil, 2000, citado por Neves e Cordeiro
Neto, 2004).
Sob tais antecedentes, em 2001 foi retomada a
elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos
pela SRH, incorporando os conceitos estabelecidos
pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. No m-
bito institucional, foi criada a Cmara Tcnica do
Plano Nacional de Recursos Hdricos (CT-PNRH), na
qualidade de Cmara permanente do CNRH, compe-
tindo-lhe acompanhar, analisar e emitir parecer so-
bre o Plano Nacional de Recursos Hdricos.
A m de estabelecer um suporte execuo tc-
nica do PNRH, a CT-PNRH criou o Grupo Tcnico
de Coordenao e Elaborao do Plano (GTCE), com-
posto por tcnicos da Secretaria de Recursos Hdricos
do Ministrio do Meio Ambiente e da Agncia Nacio-
nal de guas.
Este Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)
foi aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos H-
dricos, em 30 de janeiro de 2006, aps amplo proces-
so de planejamento participativo. As bases conceituais
para sua construo pautaram-se pelos fundamentos,
pelos objetivos e pelas diretrizes gerais de ao, pre-
vistos pela Lei Nacional n
0
9.433/97, cabendo ressal-
tar que as instituies integrantes dos sistemas esta-
duais de gerenciamento de recursos hdricos foram
envolvidas no processo de elaborao do PNRH, na
busca de incorporar as premissas constitucionais refe-
rentes ao pacto federativo.
Alm da Diviso Hidrogrca Nacional, nas 12
regies hidrogrcas j abordadas pela presente pu-
blicao, representando a base fsico-territorial para
a elaborao e a implementao do PNRH, foram
considerados outros nveis de anlise, apresentados
nos mapas reunidos na Figura 5, correspondentes ao
territrio brasileiro como um todo e desagregao
das 12 regies em 56 unidades de planejamento. Foi
considerada, ainda, a regionalizao em Situaes
Especiais de Planejamento (SEP), espaos territoriais
cujos limites no necessariamente coincidem com os
de uma bacia hidrogrca.
Dadas as dimenses continentais do pas, assim
como as diversidades fsica, bitica, socioeconmica
e cultural das regies hidrogrcas brasileiras, foram
adotadas duas vertentes de anlise para o desenvolvi-
mento do PNRH: uma nacional e outra regional, inte-
gradas e interdependentes.
Na vertente nacional organizam-se os temas e as
questes estratgicas de maior abrangncia voltados
RH Amaznica
RH Atlntico Nordeste Oriental
RH Atlntico Nordeste Ocidental
RH Atlntico Leste
RH Atlntico Sudeste
RH Atlntico Sul
RH Paraguai
RH So Francisco
RH Parnaba
RH Paran
RH TocantinsAraguaia
RH Uruguai
Figura 5: Nveis de agregao de informaes do PNRH: (A) Brasil, (B) Diviso Hidrogrca Nacional e (C) 56 unidades
de planejamento
Fonte: SRH (2006)
159
efetivao da gesto integrada dos recursos hdricos.
No tocante vertente regional, questes de carter
marcadamente local integram o estabelecimento de
perspectivas mais especcas a cada uma das 12 regi-
es hidrogrcas brasileiras.
A utilizao de uma base tcnica consistente,
assim como a participao e o envolvimento social
foram elementos centrais no processo de desenvol-
vimento do PNRH. A construo participativa e des-
centralizada adotada na elaborao do Plano Nacio-
nal de Recursos Hdricos, alm de ampliar e alargar
o universo dos participantes para alm do CNRH e
das respectivas Cmaras Tcnicas, buscou a constru-
o de pactos em relao s aes com reexos so-
bre os recursos hdricos, visou sinalizar ao Conselho
a capilaridade das aes delineadas, imprimir maior
legitimidade e compromissos com a implementao
do Plano, e dar conseqncia s orientaes por ele
apontadas e estabelecidas.
Para tanto, foi denido em cada regio hidrogr-
ca um espao de articulao poltica e tcnica, deno-
minado Comisses Executivas Regionais (CERs), para
a realizao de debates concernentes ao Plano e para
a promoo das articulaes institucionais pertinen-
tes. Com vistas sensibilizao de atores relevantes
temtica do PNRH e sua participao no processo
pblico que foi empreendido, foram realizados in-
meros eventos, com vistas a apresentar, a divulgar e,
inclusive, a aperfeioar o procedimento metodolgi-
co adotado.
A base tcnica utilizada para a estruturao dos
contedos do Plano foi composta: pelo Documento
Base de Referncia (SRH/ANA, 2005); por um con-
junto de estudos nacionais elaborados pela ANA;
pelos 12 Cadernos Regionais de Recursos Hdricos
desenvolvidos tendo como foco a anlise da dinmi-
ca nas 12 regies hidrogrcas e suas relaes com
os recursos hdricos; por cinco Cadernos Setoriais de
Recursos Hdricos, que apresentaram uma anlise dos
principais setores usurios de recursos hdricos e suas
relaes com a gua; pelos relatrios de quatro Oci-
nas Temticas, de trs Ocinas Setoriais, dos Semin-
rios Regionais, do Seminrio Nacional de Diretrizes
e Programas; e pelas contribuies de 27 encontros
pblicos realizados em unidades da federao.
Como parte do enfoque estratgico adotado no
desenvolvimento do Plano Nacional, foi emprega-
da a metodologia de prospectiva exploratria para a
construo de cenrios, de modo que possibilitasse a
explicitao de futuros alternativos provveis para os
recursos hdricos nacionais, considerando o perodo
de 2005 a 2020. Para tanto, alm das reunies con-
cernentes s regies hidrogrcas, foram realizadas
duas ocinas nacionais para tratar exclusivamente
dos cenrios prospectivos para os recursos hdricos.
Como produto nal, o Plano Nacional de Recur-
sos Hdricos constitudo pelos seguintes documen-
tos principais: Sntese executiva; panorama e estado
dos recursos hdricos no Brasil (volume I); guas
para o futuro uma viso para 2020 (volume II); Di-
retrizes (volume III); e Programas nacionais e metas
(volume IV).
O (volume I), denominado Panorama e estado
dos recursos hdricos no Brasil, contempla a de-
nio de um quadro referencial do pas, em termos
de qualidade e quantidade das guas superciais e
subterrneas, como tambm, dos diversos usos e usu-
rios da gua, alm de abordar temas relacionados
poltica e ao modelo de gesto de recursos hdricos
vigentes no Brasil, incluindo seu processo de imple-
mentao, presentemente em curso. Ademais, dis-
corre sobre aspectos socioculturais do uso da gua,
aspectos relacionados aos recursos hdricos do Brasil
no contexto das relaes internacionais e conjun-
tura macroeconmica, alm de caracterizar biomas,
ecorregies, biorregies e os principais ecossistemas
brasileiros. So apresentadas, tambm, algumas expe-
rincias existentes quanto gesto integrada dos re-
cursos hdricos em espaos territoriais do Brasil cujas
peculiaridades conduzem a um outro recorte, com li-
mites que no necessariamente coincidem com os de
uma bacia hidrogrca, caracterizando o que se de-
nominou de Situaes Especiais de Planejamento.
O (volume II), guas para o futuro uma viso
para 2020, apresenta os trs cenrios sobre os recur-
sos hdricos no Brasil, denidos a partir de uma meto-
dologia prospectiva exploratria, testada em diversas
organizaes pblicas e privadas, bastante inovadora
no mbito do planejamento de recursos hdricos.
O (volume III), Diretrizes, dene orientaes ge-
rais, consubstanciando princpios de carter permanen-
te que devem pautar a tomada de deciso, traduzida na
proposio dos programas e subprogramas que devem
traduzir os objetivos pretendidos com o Plano.
O (volume IV), Programas nacionais e metas,
estabelece os marcos operacionais para o alcance
dos objetivos, geral e estratgicos, bem como a sis-
temtica preconizada para o acompanhamento e a
160
avaliao dos resultados a serem obtidos a partir de
sua implementao, fundamentada em um conjunto
de indicadores apropriados. Apresenta, ainda, as me-
tas vinculadas aos indicadores de monitoramento e
de avaliao, que traduzem a efetividade das aes
propostas.
importante destacar a abrangncia nacional do
PNRH e seu cunho eminentemente estratgico, pois,
alm de subsidiar aes voltadas implementao
do SINGREH, revelando seu carter de instrumento
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, subsidia
linhas temticas e diretivas que se articulam com o
Plano Plurianual (PPA), buscando a coordenao e a
convergncia de aes de governo em temas de mar-
cado interesse para a gesto dos recursos hdricos. As-
sim, para alm do foco voltado para a rea de recursos
hdricos, os programas do PNRH foram concebidos
sob a perspectiva da transversalidade, articulados s
demais polticas pblicas e a programas de diferentes
reas que devem interagir entre si, promovendo um
movimento favorvel rumo ao alcance da gesto inte-
grada dos recursos hdricos.
Deve-se destacar, tambm, o carter continuado
conferido ao Plano Nacional de Recursos Hdricos,
desenvolvido com uma viso de processo, objetivan-
do subsidiar a construo de um ciclo virtuoso de pla-
nejamentoaoinduocontroleaprimoramento.
Em termos de sua denio conceitual, o Plano
Nacional de Recursos Hdricos congura-se como o
conjunto estratgico de aes e relaes interinstitu-
cionais, instrumentos de poltica, informaes e fer-
ramentas de apoio deciso, aes de comunicao
social, fontes de nanciamento e, tambm, interven-
es fsicas seletivas que, ao serem implementadas
pela Unio, possibilitam e potencializam o equacio-
namento e as solues regionais ou locais de proble-
mas relativos aos recursos hdricos e, simultaneamen-
te, estruturam uma tica nacional indispensvel ao
seu efetivo gerenciamento, respeitadas as diretrizes
de descentralizao e o princpio da subsidiariedade,
como predicados inerentes ao SINGREH que se quer
edicar.
Nesse sentido, o PNRH tem o objetivo geral de
estabelecer um pacto nacional para a denio de di-
retrizes e polticas pblicas, voltadas para a melhoria
da oferta de gua, em qualidade e quantidade, geren-
ciando as demandas e considerando ser a gua um
elemento estruturante para a implementao das pol-
ticas setoriais, sob a tica do desenvolvimento susten-
tvel e da incluso social.
J os objetivos estratgicos (ou nalsticos), ree-
tindo o objetivo geral, contemplam trs dimenses,
a saber:
a melhoria das disponibilidades hdricas, super-
ficiais e subterrneas, em qualidade e em quan-
tidade;
a reduo dos conitos reais e potenciais de uso da
gua, bem como dos eventos hidrolgicos crticos;
a percepo da conservao da gua como valor
socioambiental relevante.
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

A
N
A
161
Qual a avaliao sobre o estgio de implementao
do SINGREH, entre mritos e problemas?
Aps quase dez anos de aprovao da Lei n
0
9.433/97,
que instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Re-
cursos Hdricos (SINGREH), avalio que o Brasil tem avanado
bastante na implementao do Sistema, visto que apenas o Es-
tado de Roraima no tem sua lei aprovada. Vinte e dois Conse-
lhos Estaduais e Distrital de Recursos Hdricos j se encontram
em funcionamento e outros quatro esto em processo de regu-
lamentao. Cento e quarenta comits de bacias hidrogrcas
federais e estaduais foram criados e esto em funcionamento e
dois deles j possuem suas agncias de guas.
Os rgos gestores estaduais e federal de recursos h-
dricos estruturaram-se e qualicaram-se. Em nvel federal, a
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Am-
biente (SRH) e a Agncia Nacional de guas (ANA), sobretu-
do nestes ltimos quatro anos, realizaram processos seletivos
que aprimoraram suas funes no processo de gesto.
O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) rea-
liza reunies regularmente, e nestes ltimos anos efetuou 17
reunies plenrias e 266 reunies de Cmaras Tcnicas, de-
monstrando a dinamizao no processo de implementao
da gesto de recursos hdricos no pas.
A participao efetiva da sociedade, por intermdio de
representaes, atende aos fundamentos preconizados pelo
Sistema Nacional de Recursos Hdricos. Entretanto, as ques-
tes de ordem nanceira, no que diz respeito ao apoio aos
comits de bacia hidrogrca (CBH) e estruturao tcnica
e operacional em boa parte dos rgos gestores, so, ainda,
gargalos para a implementao efetiva do SINGREH.
Quais as perspectivas abertas com a aprovao do
PNRH?
O Plano Nacional abre muitas perspectivas, principal-
mente por ter sido elaborado objetivando ao fortalecimento
da Poltica e do Sistema Nacional de Recursos Hdricos. Por-
tanto, apresenta diretrizes e programas que contribuem no
aperfeioamento e no avano de ambos.
Como deve ser promovida a indispensvel integrao
entre o SINGREH e os Sistemas Estaduais de Gesto de Re-
cursos Hdricos?
A integrao deve partir dos princpios da subsidiarieda-
de e da solidariedade. Instrumentos como convnio de coo-
perao, cursos de capacitao e treinamento, entre outros,
so oportunidades de integrao entre os rgos gestores, os
conselhos e os comits.
Sob a tica da SRH, qual a denio de prioridades
entre: Amaznia, Pantanal, problemas ambientais urbanos
ou problemas de escassez no semi-rido?
O Plano Nacional prioriza entre seus programas a ges-
to ambiental de recursos hdricos na regio amaznica, a
conservao das guas no Pantanal, a gesto sustentvel de
recursos hdricos e a convivncia com o semi-rido brasilei-
ro, bem como os problemas urbanos, como a questo do sa-
neamento, incluindo a drenagem. Entretanto, sob a tica da
SRH, esses temas prioritrios e fundamentais para a gesto
das guas no pas possuem suas especicidades e diversida-
des, gerando potencialidades e complexidades diversas.
Como conjugar focos, objetivos e convergncias entre
o Plano Nacional de Recursos Hdricos, os Planos Estaduais
e os Planos de Bacias Hidrogrcas?
A melhor maneira de auir esses instrumentos a ado-
o da metodologia participativa que inclua todos os atores
e setores no processo de elaborao, observando as diretri-
zes e os programas do Plano Nacional de Recursos Hdricos,
bem como aproveitando o diagnstico produzido a inme-
ras mos, com especial contribuio das Comisses Execu-
tivas Regionais.
Entrevista: Joo Bosco Senra (Secretrio Nacional de Recursos Hdricos)
162
Os Programas do Plano Nacional de Recursos Hdricos
A estrutura programtica concebida para o PNRH
reete os princpios da Agenda 21, as Metas de De-
senvolvimento do Milnio e guarda estreita relao
com os fundamentos da Poltica Nacional de Recur-
sos Hdricos e com os conceitos que regem o contex-
to institucional preconizado pelo modelo de gesto
das guas vigente no pas (SRH, 2006). Alm disso, o
conjunto de programas e subprogramas que integram
a estrutura concebida tem, nas diretrizes estabeleci-
das ao longo do processo participativo de construo
do Plano, suas bases edicantes e visa estabelecer os
meios e as condies para o alcance dos objetivos
estratgicos denidos.
A estrutura do Plano apresenta-se organizada em
quatro componentes principais, subdivididos em 13
programas, dos quais sete so detalhados em trinta
subprogramas. Essa organizao levou em conta a a-
nidade de temas e sua relao orgnico-intstitucional,
com vistas no somente integrao temtica, mas
aos esforos e aos recursos requeridos. Os Quadros 8
e 9 detalham a estrutura programtica do PNRH.
O primeiro componente encerra aes program-
ticas voltadas ao ordenamento institucional da gesto
integrada dos recursos hdricos no Brasil e aos instru-
mentos previstos pela legislao, alm de aes de
capacitao e comunicao social.
O segundo componente aborda as articulaes
intersetoriais, inter e intra-institucionais, centrais para
a efetividade da gesto dos recursos hdricos, tratando
de temas relacionados aos setores usurios e aos usos
mltiplos das guas.
O terceiro componente expressa aes em espa-
os territoriais cujas peculiaridades ambientais, regio-
nais ou tipologias de problemas relacionados gua
conduzem a um outro recorte, no qual os limites no
necessariamente coincidem com os de uma bacia hi-
drogrca e que necessitam de programas prprios
sua especicidade regional (Situaes Especiais de
Planejamento).
Por m, o quarto componente resulta da necessi-
dade de promover avaliaes sistemticas do proces-
so de implementao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos e do alcance de seus resultados, com vistas
a orientar as necessrias atualizaes e mudanas de
rumo que se mostrarem necessrias.
Fonte: SRH (2006)
Quadro 8: Estrutura de programas do PNRH
Componente de Desenvolvimento da Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH) no Brasil
I. Programa de Estudos Estratgicos sobre Recursos Hdricos
II. Programa de Desenvolvimento Institucional da GIRH no Brasil
III. Programa de Desenvolvimento e Implementao de Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos
IV. Desenvolvimento Tecnolgico, Capacitao, Comunicao e Difuso de Informaes em gesto Integrada de Recursos Hdricos
Componente da Articulao Intersetorial, Interinstitucional e Intra-Institucional da GIRH
V. Programa de Articulao Intersetorial, Interinstitucional e Intra-Institucional da Gesto de Recursos Hdricos
VI. Programa de Usos Mltiplos e Gesto Integrada de Recursos Hdricos
VII. Programas Setoriais Voltados aos Recursos Hdricos
Componente de Programas Regionais de Recursos Hdricos
VIII. Programa Nacional de guas Subterrneas
IX. Programa de Gesto de Recursos Hdricos Integrados ao Gerenciamento Costeiro, Incluindo as reas midas
X. Programa de Gesto Ambiental de Recursos Hdricos na Regio Amaznica
XI. Programa de Conservao das guas no Pantanal, em Especial suas reas midas
XII. Programa de Gesto Sustentvel de Recursos Hdricos e Convivncia com o Semi-rido Brasileiro
Componente de Gerenciamento da Implementao do PNRH
XIII. Programa de Gerenciamento Executivo e de Monitoramento e Avaliao da Implementao do PNRH
163
continuao
Quadro 9: Programas e subprogramas do PNRH
Programas Subprogramas
I - Estudos Estratgicos sobre
Recursos Hdricos
Estudos Estratgicos sobre Contexto Macroeconmico Global e Insero Geopoltica
da GIRH no Contexto Latino-Americano e Caribenho
Estudos Estratgicos sobre Cenrios Nacionais de Desenvolvimento e Impactos
Regionais que Afetam a Gesto de Recursos Hdricos
Implementao Prtica de Compromissos Internacionais em Corpos de gua
Transfronteirios e Fronteirios e Desenvolvimento de Instrumentos de Gesto e de
Apoio Deciso, Compartilhados com Pases Vizinhos
Estudos para a Denio de Unidades Territoriais para a Instalao de Modelos
Institucionais e Respectivos Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos
II - Desenvolvimento
Institucional da GIRH no
Brasil
Organizao e Apoio ao SINGREH
Apoio Organizao de SEGRHs
Adequao, Complementao e Convergncia do Marco Legal e Institucional
Sustentabilidade Econmico-Financeira da Gesto de Recursos Hdricos
III - Desenvolvimento
e Implementao de
Instrumentos de Gesto de
Recursos Hdricos
Cadastro Nacional de Usos e Usurios
Rede Hidrolgica Quali-Quantitativa Nacional
Processamento, Armazenamento, Interpretao e Difuso de Informao Hidrolgica
Metodologias e Sistemas de Outorga de Direitos de Uso de Recursos Hdricos
Subprograma Nacional de Fiscalizao do Uso de Recursos Hdricos
Planos de Recursos Hdricos, Enquadramento de Corpos Hdricos em Classes de Uso
Aplicao de Instrumentos Econmicos Gesto de Recursos Hdricos
Sistema Nacional de Informaes de Recursos Hdricos
Apoio ao Desenvolvimento de Sistemas de Suporte Deciso
IV - Desenvolvimento
Tecnolgico, Capacitao,
Comunicao e Difuso
de Informaes em Gesto
Integrada de Recursos
Hdricos
Desenvolvimento, Consolidao de Conhecimento, Inclusive os Conhecimentos
Tradicionais, e de Avanos Tecnolgicos em Gesto de Recursos Hdricos
Capacitao e Educao, em Especial Ambiental, para a Gesto Integrada de Recursos
Hdricos
Comunicao e Difuso de Informaes em Gesto Integrada de Recursos Hdricos
V - Articulao Intersetorial,
Interinstitucional e Intra-
institucional da Gesto de
Recursos Hdricos
Avaliao de Impactos Setoriais na Gesto de Recursos Hdricos
Compatibilizao e Integrao de Projetos Setoriais e Incorporao de Diretrizes de
Interesse para a GIRH
VI - Usos Mltiplos e Gesto
Integrada de Recursos
Hdricos
Gesto em reas Sujeitas a Eventos Hidrolgicos ou Climticos Crticos
Gesto da Oferta, Ampliao, Racionalizao e Reso de gua
Gesto de Demandas, Resoluo de Conitos, Uso Mltiplo e Integrado de Recursos
Hdricos
Saneamento e Gesto Ambiental de Recursos Hdricos no Meio Urbano
Conservao de Solos e gua Manejo de Microbacias no Meio Rural
164
continua
Os Planos de Recursos Hdricos Estaduais e do
Distrito Federal
O Mapa 9, apresentado na seqncia, ilustra o
estgio de implementao dos Planos Estaduais de
Recursos Hdricos (PERHs), revelando que, das 27
unidades da Federao, somente oito elaboraram seus
Planos Estaduais, a saber: So Paulo, Gois, Bahia,
Sergipe, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e
Cear. Por seu turno, o Distrito Federal, o Rio Grande
do Sul, Santa Catarina, o Paran e Minas Gerais esto
em plena fase de elaborao de seus respectivos pla-
nos. Em paralelo, vrios estados procuram articular-se
para viabilizar recursos nanceiros destinados a seus
Planos, sendo os mais adiantados nesse processo:
Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Tocantins, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, Alagoas e Piau.
Fonte: SRH (2006)
RO
MT
MS
PR
SC
RS
MG
SP RJ
ES
BA
TO
GO
PA
AC
AP
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
DF
RR
AM
Sem PERH
Com PERH
PERH em elaborao
PERH em negociao
PERH Plano Estadual de Recursos Hdricos
Mapa 9: Estgio de implementao dos planos estaduais de recursos hdricos
Fonte: SIAPREH (2005)
Estudos sobre Critrios e Objetivos Mltiplos Voltados Denio de Regras e
Restries em Reservatrios de Gerao Hidreltrica
VII - Programas Setoriais
Voltados aos Recursos
Hdricos
Despoluio de Bacias Hidrogrcas
Otimizao do Uso da gua em Irrigao
VIII - Programa Nacional de
guas Subterrneas
IX - Gesto de Recursos
Hdricosintegrados ao
Gerenciamento Costeiro,
Incluindo as reas midas
X - Gesto Ambiental de
Recursos Hdricos na Regio
Amaznica
XI - Conservao das guas
no Pantanal, em Especial
suas reas midas
XII - Gesto Sustentvel
de Recursos Hdricos
e Convivncia com o
Semirido Brasileiro
XIII - Gerenciamento
Executivo e de
Monitoramento e Avaliao
da Implementao do PNRH
165
Alguns dos estados que j elaboraram seus Planos
o zeram em pocas distintas da implementao do
correspondente Sistema Estadual de Gerenciamento
dos Recursos Hdricos, o que indica a necessidade de
suas revises e/ou atualizaes.
Cear e So Paulo foram os primeiros a denir seus
Planos Estaduais, ainda nos primeiros anos da dcada
de 1990. O de So Paulo (Decreto n
o
32.954/91) vem
sendo atualizado sistematicamente, com novas ver-
ses em: (i) 1994 (Lei n
o
9.034/94), que estabeleceu as
22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos
do Estado; (ii) 1996 (PL n
o
05/96 e Decreto n
o
41.258),
que estabeleceu critrios de outorga de direito de uso
dos recursos hdricos; (iii) em 2000 (PL n
o
327/00),
estabelecendo o PERH 2000/2003, quando foi ela-
borado o Relatrio Zero da Situao dos Recursos
Hdricos do Estado, consolidando relatrios similares
desenvolvidos pelos comits de bacias hidrogrcas;
e (iv) mais recentemente, quando preparou sua quarta
verso.
Contudo, os esforos desenvolvidos pelo Estado
de So Paulo, nanciados por aportes oriundos do
Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), no
signicam que questes conceituais importantes rela-
tivas ao Plano estejam superadas, notadamente quan-
do se indaga sobre a diviso de temas e de funes
entre o Plano Estadual e planos de bacias hidrogr-
cas. Com efeito, em certa medida os resultados apre-
sentados indicam a tendncia de considerar o Plano
Estadual uma espcie de consolidao, ou somatrio
dos planos elaborados para as UGRHs, o que revela
a ausncia de uma perspectiva mais estratgica para
o conjunto do estado e a ausncia de uma clara des-
centralizao de intervenes e aes operativas para
as esferas locais das unidades de gesto.
J o Estado da Bahia, por seu turno, nalizou a ela-
borao do seu Plano Estadual em 2004, aps o desen-
volvimento dos correspondentes planos de bacias.
importante notar que, dos oito estados que tm
seus Planos elaborados, seis so da Regio Nordeste,
cabendo registrar que os avanos observados nessa
regio, relacionados implementao das respectivas
polticas de recursos hdricos, foram impulsionados,
principalmente, pelas aes do PROGUA Semi-ri-
do. Esse Programa, desenvolvido desde 1997, com
recursos nanciados pelo Banco Mundial, contando
com contrapartidas da Unio e dos prprios estados
benecirios, tem como um de seus objetivos fortale-
cer a implementao da gesto das guas nos estados
do semi-rido brasileiro desde 1997.
Ademais, as informaes da SRH indicam que, en-
tre os Planos Estaduais elaborados, em fase de elabo-
rao ou negociao, somente um pertence Regio
Norte. Nesse contexto, cabe destacar que os estados
do Norte do pas iniciaram a promulgao de suas leis
de recursos hdricos somente a partir de 2001, sen-
do Roraima a nica Unidade da Federao que ainda
no tem poltica de recursos hdricos instituda.
Apesar de sua importncia e de todas as polticas
de recursos hdricos dos estados preverem o Plano Es-
tadual de Recursos Hdricos como um de seus instru-
mentos, as informaes disponveis indicam que o de-
senvolvimento desses Planos no tem recebido a devida
prioridade, em face da implementao de outros instru-
mentos previstos pelas legislaes estaduais. As causas
so as mais diversas, desde diculdades para obteno
de recursos at possveis problemas de percepo sobre
a importncia do planejamento na consolidao do Sis-
tema de Recursos Hdricos, alm da opo de alguns es-
tados por iniciar o processo de planejamento mediante
planos de recursos hdricos de bacias hidrogrcas.
De acordo com o trabalho desenvolvido por Mo-
reira (2004) para a SRH, que contempla o acompa-
nhamento sistemtico do processo de implementao
do SINGREH, as deliberaes sobre os instrumentos
de gesto so freqentes nas agendas e nos debates
dos conselhos estaduais, exceto o planejamento pro-
priamente dito, que bem menos presente. Exceo
se faz ao Estado de So Paulo, que, alm de ter ela-
borado o seu Plano Estadual de Recursos Hdricos,
j realizou quatro revises, conforme mencionado.
Somente em So Paulo o Plano Estadual e, posterior-
mente, suas respectivas revises foram acompanha-
dos e aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos
Hdricos, conforme dados contidos no trabalho ela-
borado por Neves e Cordeiro Neto (2004).
Os Planos de Recursos Hdricos das Bacias Hidro-
grcas
Este instrumento est em implementao no pas
desde o incio da dcada de 1990, antes mesmo das
denies legais que o previram como instrumento
de gesto no modelo vigente, que adota a bacia hi-
drogrca como unidade territorial para implementa-
o da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Esse
fato decorreu da necessidade de planejamento de al-
166
guns setores, como, por exemplo, a expanso da agri-
cultura irrigada em alguns estados, de presses para
a reverso de quadros de degradao da qualidade
das guas, associados progressiva demanda pelas
atividades econmicas, alm do prprio crescimento
demogrco em algumas bacias hidrogrcas.
O Quadro 5, que consta do Anexo IV Dados
sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos ,
sistematiza um levantamento sobre planos de bacia
elaborados a partir de 1990, alm de destacar aque-
les que contaram com a participao dos comits no
acompanhamento do seu processo de elaborao. No
total, foram identicados 75 estudos de planejamento
de recursos hdricos em bacias hidrogrcas, de rios
de domnio da Unio e dos estados, dos quais 65 se
encontram concludos e dez em elaborao ou em
fase de contratao.
Pelas informaes levantadas, constata-se que v-
rios comits foram criados aps a elaborao dos res-
pectivos planos de bacia. A anlise do Quadro 5 per-
mite observar que mais de 90% desses estudos foram
realizados sem a participao do respectivo comit de
bacia, no se enquadrando, portanto, como um plano
na forma preconizada pela Lei n
o
9.433/97, por no te-
rem sido acompanhados e validados pelos atores regio-
nais que deveriam ter assento no comit de bacia cor-
respondente. So estudos tcnicos que se apresentam
como subsdios fundamentais para a construo efetiva
dos planos de bacia, mas que, na maioria dos casos,
no foram internalizados, nem no processo de plane-
jamento do estado, nem na prpria bacia hidrogrca,
sem os debates e as articulaes polticas no plenrio
dos comits, como estabelecido pela legislao.
A exceo, novamente, o Estado de So Paulo,
onde os planos de recursos hdricos das bacias hidro-
grcas ocorreram aps os comits paulistas j terem
mais de cinco anos de funcionamento. Como resul-
tado da antecedncia desses comits, muitas aes
foram implantadas antes de um prvio planejamento,
observando-se, ainda, que os planos elaborados em
So Paulo se ressentem de dois itens bsicos, que con-
ferem alguma orientao s aes do rgo estadual
gestor das guas paulistas, como tambm do prprio
comit de bacia, a saber: (i) as prioridades para a con-
cesso de outorga; e (ii) as diretrizes e os critrios para
a cobrana pelo uso dos recursos hdricos.
A par das j mencionadas questes conceituais
que envolvem a diviso de encargos e funes entre
os planos de bacias e o Plano Estadual de Recursos
Hdricos, outra apreciao crtica que pode ser feita
a propsito dos planos das UGRHs paulistas refere-
se a uma forte tendncia de uniformizao, a partir
de receitas para contedos obrigatrios, sem que
especicidades regionais sejam consideradas na devi-
da proporo. De fato, a recente Resoluo n
o
62 do
Conselho de Recursos Hdricos, de setembro de 2006,
apresenta, com elevado grau de detalhe, tpicos que
devem ser igualmente considerados, por exemplo, no
Plano da Bacia do Alto Tiet, eminentemente afetado
por variveis de uso e ocupao do solo, ou seja, pela
problemtica urbana, e em bacias com predominn-
cia de atividades rurais, voltadas ao agronegcio.
A efetividade dos planos de recursos hdricos de
bacias hidrogrcas foi analisada em trabalho desen-
volvido por Neves (2004) e por Cordeiro Netto e Neves
(2003), com base em uma amostra de 20 estudos de
planejamento de recursos hdricos, elaborados entre
1992 e 2004, abrangendo 14 estados da Federao.
Segundo Neves (2004), a despeito de todos os pla-
nos selecionados para anlise previrem horizontes de
planejamento de longo prazo, desde 2013 (plano de-
cenal do So Francisco), at 2030 (plano do Capibari-
be, PE), nem todos esto passando por indispensveis
atualizaes peridicas. Ressalta-se, nesse contexto, a
importncia e a necessidade de se efetivar o carter di-
nmico desses instrumentos, considerando as necess-
rias etapas de planejamento, monitoramento, avaliao
e atualizao. Para tanto, devero ser identicadas as
causas dessa descontinuidade, que podem ser de or-
dem poltica, nanceira, institucional ou, ainda, moti-
vadas por mudanas de prioridades regionais.
Novamente, exceo a esse fato so os planos ela-
borados em So Paulo, pois, segundo as informaes
levantadas, novas proposies so incorporadas nos
Planos Quadrienais do Estado, reetindo o carter de
continuidade do processo de planejamento imple-
mentado. O Comit do conjunto Piracicaba, Capivari
e Jundia (PCJ) j est realizando a atualizao do seu
planejamento, de acordo com informaes da ANA,
prximo fase nal de reviso e de aprovao de
nova verso do seu plano de recursos hdricos.
O Comit da Bacia Hidrogrca do Rio Doce, que
abrange os Estados de Minas Gerais e do Esprito San-
to, est debatendo seu plano de recursos hdricos nos
moldes da Lei n
o
9.433/97, com termos de referncia
j elaborados.
167
Os estudos realizados por Neves (op. cit.) tambm
procuraram avaliar a efetividade dos planos de recursos
hdricos de bacias hidrogrcas quanto implementa-
o de suas proposies e em relao ao seu potencial
de subsidiar a tomada de decises, notadamente no
que tange priorizao de investimentos, consideran-
do, sob esse aspecto, sua abordagem e estrutura. Os es-
tudos demonstraram diculdades em obter a conrma-
o sobre a efetiva utilizao e execuo das medidas
recomendadas pelos planos analisados, sendo possvel
avaliar somente o potencial das proposies, com base
na ambincia na qual esto inseridos.
Em sntese, os estudos de Neves demonstraram
que, para a amostra avaliada, em mdia, ainda
baixo o potencial dos planos subsidiarem tomadas de
deciso, sendo tambm baixo, por conseqncia, o
potencial de implementao das aes previstas para
a ambincia na qual esto inseridos.
Segundo o estudo, apenas os planos das bacias hi-
drogrcas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, do
rio Paraba do Sul e do rio So Francisco associaram
a boa qualidade tcnica a uma ambincia regional
propcia implementao de suas aes.
Finalmente, importante registrar que, para esta-
belecer concluses mais aprofundadas sobre a efetiva
implementao das aes que integram planos de re-
cursos hdricos, ser indispensvel o desenvolvimento
de indicadores de acompanhamento que perpassem
a anlise de ambincia utilizada. Com efeito, confor-
me j mencionado, o processo de implementao dos
instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdri-
cos e do prprio SINGREH gradativo, e a eccia
das aes ocorre medida que os entes envolvidos
estejam preparados para tanto.
Propostas para efetivao dos Planos de Bacia como
instrumentos da Poltica de Recursos Hdricos
As linhas de atuao do PNRH podem contribuir de-
cisivamente para que uma nova dinmica seja impressa
ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos H-
dricos e aplicao dos instrumentos de gesto.
A busca do planejamento integrado, para alm
das exigncias institucionais e legais inscritas na Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos e no SINGREH,
requer articulao dos nveis de planejamento de re-
cursos hdricos, cabendo destacar a importncia de
disseminar, para as outras esferas do planejamento de
recursos hdricos, as bases conceituais que edicaram
o PNRH e as orientaes e as diretrizes de cunho es-
tratgico prprias dimenso de um Plano Nacional.
As bases para o estabelecimento de diretrizes e
aspectos metodolgicos considerados no mbito do
processo de construo e elaborao do PNRH iden-
ticaram a importncia dos limites de abrangncia e
necessidade de articulao dos nveis de planejamen-
to no campo dos recursos hdricos, a saber, o PNRH,
os Planos Estaduais e do Distrito Federal e os Planos
de Bacias Hidrogrcas.
Documentos do PNRH ressaltam que dada a eviden-
te superposio territorial entre o Plano Nacional, os Pla-
nos Estaduais e os Planos de Bacia Hidrogrca, mister
destacar que a concepo e o desenvolvimento desses
instrumentos devem considerar a diviso de aes a se-
rem contempladas em seus respectivos escopos, cabendo
notar o carter de integrao a ser incorporado.
Tal abordagem tem amparo no princpio da sub-
sidiariedade e nos conceitos de descentralizao e
federalismo, cabendo ressaltar que na verdade, ver-
ticalmente no h propriamente territrio federal, es-
tadual, distrital ou municipal; o que existe so as fun-
es federais, estaduais, distritais e municipais sobre
o mesmo espao geogrco.
49
Com efeito, para que sejam respeitados tais fun-
damentos e conceitos relevante que demandas pas-
sveis de serem solucionadas pelos Planos de Bacia
no sejam transferidas ou assumidas nas esferas dos
Planos Estaduais ou do Plano Nacional, ou que pro-
cedimentos prprios da esfera das unidades federadas
no sejam canalizados para o Plano Nacional, evitan-
do-se a ocorrncia de sobreposies e duplicidades.
Dessa forma, o Plano Nacional de Recursos H-
dricos (PNRH) e seus correlatos planos estaduais de-
vem privilegiar abordagens e orientaes de cunho
estratgico, enquanto encargos operacionais e a pre-
dominncia de intervenes fsicas so atinentes aos
Planos de Bacias Hidrogrcas.
49
ALVES, Alaor Caff. Bases jurdicas e administrativas para a gesto cooperada de guas de interesse comum Unio e aos
estados federados. Nota Tcnica 03-003 A Programa de Investimentos da Bacia Hidrogrca do Rio Paraba do Sul, Trecho
Paulista, elaborada pelo Consrcio ICF Kaiser Logos Engenharia. So Paulo, 1998.
168
Assim, a denio das fronteiras de trabalho en-
tre os nveis de planejamento de recursos hdricos, que
apresentam evidentes reas de sombreamento, tende a
ser distinta para diferentes setores e regies, sofrendo
a inuncia, de um lado, das capacidades institucio-
nais instaladas nas unidades federadas e, de outro, das
prprias possibilidades e limites da Unio em oferecer
respostas consistentes e continuadas (PNRH, 2006).
As entidades colegiadas do SINGREH Conselhos e
Comits de Bacia devem, preferencialmente, ser o l-
cus da articulao necessria entre os Planos Nacional,
Estadual, Distrital e de Bacias, haja vista a importncia
desses espaos institucionais na efetivao do processo
de participao social. Da a necessidade de identi-
car formas de comunicao vertical (Plano Nacional,
Planos Estaduais e Planos de Bacias) e horizontal (entre
Planos Estaduais entre si e Planos de Bacia entre si),
ressaltando o carter mais abrangente e estratgico do
Plano Nacional e dos Planos Estaduais.
Assim, recomenda-se a rmatura de pactos, via
elaborao de Programas do PNRH, especialmente
aqueles associados aos instrumentos de planejamen-
to. Entre eles se destaca o subprograma III.6 Planos
de Recursos Hdricos e Enquadramento de Corpos H-
dricos em Classes de Uso , cuja macrodiretriz est
fortemente relacionada temtica da articulao en-
tre os mencionados instrumentos de planejamento de
recursos hdricos.
O Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidro-
grca do So Francisco (PBHSF) (2004-2013) visa a estabe-
lecer e a viabilizar, por meio de uma agenda transversal en-
tre rgos da administrao pblica, um conjunto de aes
regulatrias e programas de investimentos com os seguintes
objetivos:
implementar o Sistema Integrado de Gerenciamento de
Recursos Hdricos da Bacia (SIGRHI);
estabelecer diretrizes para a alocao e o uso sustent-
vel dos recursos hdricos na bacia;
denir a estratgia para a revitalizao, a recuperao e
a conservao hidroambiental da bacia; e
propor programa de aes e investimentos em servios
e obras de recursos hdricos, uso da terra e saneamento
ambiental.
O desenvolvimento do Plano observou o disposto na Lei
n
o
9.433/97 e as deliberaes do Comit da Bacia Hidrogr-
ca do Rio So Francisco (CBHSF), em um processo de planeja-
mento participativo, contemplando os seguintes produtos:
Mdulo 1 Resumo executivo.
Mdulo 2 Diagnstico consolidado da bacia e cen-
rios de desenvolvimento.
Mdulo 3 Alocao de gua, enquadramento dos cor-
pos dgua, scalizao integrada e cobrana pelo uso
dos recursos hdricos, com destaque para a proposta do
Pacto da gua na Bacia com vistas ao uso sustentvel
Mdulo 4 Estratgia para revitalizao, recuperao
e conservao hidroambiental da Bacia, incluindo as
atividades e as aes prioritrias e o programa de inves-
timentos correspondente.
Estratgia do plano para a revitalizao, a recuperao
e a conservao hidroambiental da bacia
A partir da identicao das demandas e de um intenso
processo participativo, foram consolidadas as intervenes
selecionadas e os investimentos correspondentes, organiza-
dos em um cronograma fsico-nanceiro, com indicao de
possveis fontes de recursos.
As intervenes selecionadas foram organizadas em qua-
tro nveis componentes, atividades, aes e intervenes
individualizadas , com crescente grau de desagregao, ca-
pazes de atender satisfatoriamente s necessidades do Plano.
Pela Deliberao n
o
14, aprovada pelo CBHSF, os com-
ponentes do Plano so apresentados da seguinte forma:
Componente I Implantao do Sistema Integrado de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGRHI) e do Plano
de Bacia.
Componente II Uso Sustentvel dos Recursos Hdri-
cos, Proteo e Recuperao Hidroambiental da Bacia.
Componente III Servios e Obras de Recursos Hdri-
cos e Uso da Terra da Bacia.
Componente IV Qualidade e Saneamento Ambiental
da Bacia.
Componente V Sustentabilidade Hdrica do Semi-ri-
do da Bacia.
Esses componentes esto divididos em 29 atividades e
139 aes, com base, principalmente, nos resultados dos
debates pblicos realizados nas Cmaras Consultivas Regio-
nais, nas quatro regies siogrcas da bacia (Alto, Mdio,
Submdio e Baixo So Francisco) e nos critrios de seleo
das intervenes. Essas atividades e aes tambm foram
aprovadas por meio da Deliberao CBHSF n
o
14.
Box 14: Plano da Bacia do Rio So Francisco
continuao
169
Critrios gerais de elegibilidade das aes
Na elaborao do PBHSF, o processo de seleo de inter-
venes partiu de uma abordagem exvel e dinmica. A me-
todologia adotada para a tomada de deciso pautou-se pelo
conhecimento consolidado nas etapas anteriores e pelos ob-
jetivos do PBHSF. As intervenes elencadas foram confron-
tadas com cada um desses critrios, decidindo-se pela inclu-
so daquelas que satisfaziam todos os critrios ou sua grande
maioria. Os critrios adotados para seleo das intervenes
includas no Plano foram: necessidade, urgncia, impacto,
percepo pela sociedade, potencial sinergstico, mobiliza-
o e adequabilidade de experincias locais e setoriais.
Programa de investimentos
Os Estudos Tcnicos de Apoio ao Plano possibilitaram
estimar os investimentos em aproximadamente R$5,2 bi-
lhes, divididos pelos cinco componentes propostos. A re-
lao dos investimentos foi adotada provisoriamente pelo
Comit, conforme Deliberao CBHSF n
o
15.
A gura apresentada na seqncia, extrada do trabalho
do Plano Decenal, representa a porcentagem da alocao dos
investimentos do Plano segundo os seus cinco componentes.
No que se refere distribuio dos recursos necessrios,
as aes e as atividades do Componente IV (saneamento am-
biental) representaram 84,1% dos R$5,2 bilhes estimados
para a implementao do Plano. Considerando os investi-
mentos em saneamento e as aes de sustentabilidade hdri-
ca (Componente V), cerca de 35,6% dos investimentos totais
previstos tero lugar no semi-rido.
As aes includas no Componente I (Implementao do
SIGRHI) foram consideradas prioritrias, a despeito de de-
continua
mandarem menores investimentos (da ordem de 1,8% do to-
tal), o que demonstra sua importncia no mbito do Plano.
Do ponto de vista da utilizao dos recursos nanceiros,
previram-se trs etapas diferenciadas para o Plano: (i) inicial
(2004-2005), com utilizao reduzida de recursos e o esforo
de implementao concentrado nos Componentes I e II; (ii)
intermediria (2006-2009), na qual a necessidade de recursos
crescer rapidamente at atingir seu pico anual e o esforo de
implementao estar concentrado em intervenes estrutu-
rais; e (iii) nal (2010-2013), na qual a demanda de recursos
nanceiros declinar ligeiramente com o passar dos anos.
As principais fontes de recursos previstas para o Plano so:
o Oramento Geral da Unio; os recursos dos estados; a Com-
pensao Hidroenergtica para estados e municpios; os recur-
sos de concessionrias de servios pblicos; a cobrana pelo
uso da gua; e os nanciamentos internacionais. Uma parcela
dos recursos dessas fontes est assegurada para a bacia, porm
observa-se que boa parte desses recursos deve ser negociada.
Verica-se que cerca de R$1.173 milhes dos recursos
previstos no PPA federal, no perodo 2004-2007, podem es-
tar associados s aes desse Plano, sendo R$623 milhes
referentes a aes exclusivas na bacia e R$550 milhes refe-
rentes a aes no exclusivas (investimentos alocados para
todo o pas ou estados, no sendo possvel identicar o per-
centual a ser aplicado na bacia).
Dos recursos previstos no PPA Federal com interesse para o
PBHSF, verica-se que o Ministrio das Cidades coordena mais
da metade dos aportes no exclusivos da bacia disponveis para
obras e servios de saneamento. Os Ministrios da Integrao
Nacional e do Meio Ambiente concentram os recursos para a
irrigao. Verica-se, ainda, que todo recurso a ser aplicado di-
retamente na bacia para a revitalizao est sob a coordenao
do Ministrio do Meio Ambiente, exceo feita para os recursos
da ao Obras de Revitalizao e Recuperao, que estaro
sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao.
Modelo de gesto para a execuo e o monitoramento
do Plano
Para que o Plano seja efetivamente implementado, funda-
mental que haja uma explcita incorporao, no seu processo
decisrio, das principais condicionantes econmico-nancei-
ras e poltico-institucionais do pas para garantir os seguintes
aspectos: (i) os recursos, especialmente os de natureza nan-
ceira, para o cumprimento do Plano; (ii) a organizao interna
e o funcionamento do CBHSF e da Agncia de gua da Bacia;
(iii) a sustentabilidade hdrica e operacional das intervenes
previstas; e (iv) o compromisso dos decisores com o Plano, o
que implica a representatividade do CBHSF na bacia.
Essas exigncias delineiam as frentes de implementao do
PBHSF, cada uma devendo receber um tratamento estratgico
prprio, a saber: econmica, institucional, tcnica e social.
57,4%
26,7%
8,9%
1,8%
2,7%
2,5%
Investimentos totais (R$5,2 Bilhes)
Componente II - Uso Sustentvel dos Recursos Hdricos
e Recuperao Ambiental da Bacia
Componente I - Implementao do SIGRHI - Sistema Integrado
de Gerenciamento de Recursos Hdricos da Bacia
Componente III - Servios e Obras
de Recursos Hdricos e uso da terra
Componente IV - Servios e Obras de Saneamento
Ambiental na Bacia, exceto semi-rido
Componente V - Servios e Obras de Saneamento
Ambiental no semi-rido
Componente VI - Sustentabilidade Hdrica do Semi-rido
Fonte: ANA, PNUMA, GEF, OEA (2004)
Parte IV
Decincias, problemas e estratgias
na implementao do SINGREH
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

A
N
A
172
IV.1 O contexto de avanos obtidos pela
gesto dos recursos hdricos no Brasil
Em face do exposto, a propsito dos problemas de
recursos hdricos (estado, presses e impactos) e do
histrico dos avanos institucionais e legais (respostas),
passados dez anos da promulgao da Lei n
o
9.433/97,
cumpre avaliar, sob uma perspectiva crtica construtiva,
os resultados que foram alcanados e as diculdades
presentes na implementao do Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH). En-
tende-se que as respostas desenvolvidas pelo pas no
constituem solues estticas e denitivas, mas devem
caracterizar um processo, sujeito a contnuos aprimo-
ramentos e possveis correes de rumo.
H, efetivamente, avanos institucionais impor-
tantes a registrar, tais como o lanamento do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, que orientar a im-
plementao da Poltica Nacional de Recursos H-
dricos, a criao da Agncia Nacional de guas, a
implementao de modelos de gesto em bacias hi-
drogrcas e a aplicao de instrumentos previstos na
legislao de guas.
Dentre alguns exemplos, o Estado do Cear con-
seguiu consolidar um sistema de gesto de suas dis-
ponibilidades e da infra-estrutura hdrica instalada
que constitui referncia para o semi-rido brasileiro.
A Bahia seguiu de perto tais avanos, ambos os ca-
sos contando com o apoio de operaes de crdito
obtidas com o Banco Mundial. Nos demais estados
nordestinos, foi a atuao diferenciada do Programa
Progua Semi-rido que proporcionou saltos de qua-
lidade na gesto dos recursos hdricos.
1
Outro fato relevante a ser reconhecido foi o ad-
vento da Agncia Nacional de guas (ANA), que se
tem consolidado como ncleo de quadros de exce-
lncia, produzindo estudos, gerando informaes e
apoiando a gesto de recursos hdricos em estados e
em bacias hidrogrcas, com uma consistncia ins-
titucional que escapa da recorrente volatilidade que
afeta rgos e entidades pblicas do pas.
Em termos de gesto em bacias hidrogrcas, a do
rio Paraba do Sul referncia e foco de experimentos
e inovaes, sendo a primeira a iniciar a cobrana
pelo uso da gua, sob os termos e os conceitos es-
tabelecidos pela Lei n
o
9.433/97
2
, como tambm, a
primeira a celebrar contrato de gesto com a ANA,
aps a devida aprovao pelo comit da bacia (CEI-
VAP), instituindo a Associao Pr-Gesto das guas
da Bacia Hidrogrca do Rio Paraba do Sul como
entidade delegatria de funes inerentes Agncia
da Bacia (AGEVAP).
Tambm merece registro o complexo formado
pelas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia
(PCJ), que instituiu o Consrcio Intermunicipal PCJ,
composto por uma associao entre municpios, con-
cessionrios e empresas, pblicas e privadas, usurios
de recursos hdricos, como entidade delegatria
que celebrou contrato de gesto com a ANA, tambm
aps a devida aprovao pelo respectivo comit, ob-
tendo signicativos resultados iniciais, notadamente
o ndice de adimplncia de 97%, alcanado quando
do incio da cobrana pelo uso da gua nos corpos
hdricos de domnio federal dessas bacias.
Em acrscimo, deve-se mencionar que os Estados
do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, o primeiro me-
diante lei estadual e o segundo por decreto
3
, j forma-
lizaram diplomas legais para ns de implementao
da cobrana pelo uso da gua. Ambos, somados
recente aprovao da lei paulista que institui a co-
brana pelo uso da gua em rios de domnio estadual
(dezembro de 2005), permitem traar um cenrio no
qual novos avanos devero ser observados tambm
em outras unidades da federao, que tendero a se-
guir os exemplos em curso e impulsionar iniciativas
similares concernentes aos recursos hdricos.
De fato, hoje o Brasil se insere entre os poucos
pases que efetivamente aplicam a cobrana pelo uso
da gua e que mantm em funcionamento comits
1
O Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos (Progua Semi-rido) objetivou ampliar a oferta de gua de boa qualidade
para o semi-rido brasileiro, com a promoo do uso sustentvel desse recurso, de modo que sua escassez relativa no constitua impedimento
ao desenvolvimento sustentvel da regio.
2
A cobrana pelo uso da gua, iniciada em 1997 pelo Cear, caracteriza-se como uma tarifa pela prestao de servios de reservao e aduo
de gua bruta a longas distncias, sem contemplar o pagamento pela utilizao do recurso natural gua.
3
Lei Estadual n
0
4.247, de dezembro de 2003, para o Rio de Janeiro, e Decreto n
0
44.046, de junho de 2005, em Minas Gerais.
Parte IV | Decincias, problemas e estratgias na implementao do SINGREH
173
de bacia como colegiados regionais que deliberam a
respeito de recursos hdricos. Em suma, o pas avan-
ou muito em relao gesto de suas guas, com
poucos exemplos similares de outros pases latino-
americanos que se situem em patamares prximos de
desenvolvimento.
Todavia, para que novos avanos sejam obtidos,
necessrio assumir uma perspectiva crtica constru-
tiva, reconhecendo que h, no Brasil, espaos para
aprimoramentos do SINGREH. Trs tipos de questes
se colocam. Primeiramente, h decincias espec-
cas que abrangem a quase totalidade dos estados,
principalmente os rgos gestores de recursos h-
dricos e, por conseqncia, a implementao dos
instrumentos de gesto. Em segundo lugar, sob uma
anlise mais detida, possvel identicar obstculos
de cunho estrutural que podem afetar a implementa-
o do Sistema. Por m, cabe avaliar a oportunidade
de estratgias institucionais com nfases e processos
diferenciados para promover a gesto dos recursos
hdricos. Esses trs conjuntos de questes sero abor-
dados nos tpicos seguintes.
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175
IV.2 Decincias especcas da gesto de
recursos hdricos nas unidades federadas
Recentes trabalhos, desenvolvidos no contexto da
preparao do Programa PROGUA Nacional, iden-
ticaram 30 variveis (Quadro 10), que cobrem as-
pectos institucionais, legais e relativos aos instrumen-
tos de gesto para ns de avaliao e mensurao,
com vistas ao traado de uma linha bsica (base line)
sobre o atual estado da arte da gesto integrada dos
recursos hdricos no Brasil.
Os resultados da avaliao comparativa, pau-
tados pelas 30 variveis referidas classicadas
como bsicas, intermedirias ou avanadas, em
termos de sua importncia na gesto dos recursos
hdricos , permitiram uma pr-classicao das
unidades federadas, avaliadas ante um total de at
115 pontos:
4
o primeiro grupo, composto por cinco estados,
foi considerado como o patamar mais avanado,
atingindo entre 80% e 85% da mxima pontuao
possvel;
o segundo, com seis unidades da federao, teve
reconhecidos avanos, contudo ainda sem a devida
consolidao, com pontuao variando entre 62%
e 77% dos 115 pontos possveis;
um terceiro grupo, com quatro estados, foi identica-
do com avanos relativos a apenas determinados as-
pectos da gesto, com pontuao na escala de 52%
a 60% do mximo total de pontos;
o quarto grupo, com trs estados, tambm promo-
veu somente avanos especcos, pontuando entre
43% e 46%; e, por m,
o quinto grupo, com nove unidades da federao, foi
caracterizado como tendo poucas e isoladas iniciativas
em relao gesto dos recursos hdricos, pontuando
entre 29% e 39% do total possvel.
4
Note-se que as variveis foram traadas mediante a identicao de peas, insumos e etapas que constroem sistemas de planejamento e de
gesto de recursos hdricos. A pontuao mxima (115 pontos) no indica um estgio de avano superior na gesto de recursos hdricos, mas
a soma das notas mais elevadas que puderam ser vericadas nos diversos estados.
Fonte: ANA, PROGUA Nacional (2006)
Quadro 10: Variveis de avaliao (base line) aplicadas pelo PROGUA Nacional
Bsicas Intermedirias Avanadas
Modelo Institucional do Sistema de
Gesto
Organismos Coordenadores e
Gestores de Recursos Hdricos
Arcabouo Legal de
Recursos Hdricos
Capacitao Setorial em
Recursos Hdricos
Balano Hdrico
Diviso Hidrogrca
Base Cartogrca
Rede Pluviomtrica e
Fluviomtrica
Rede de Qualidade da gua
Sistema de Outorga de
Direitos de Uso da gua
Fiscalizao do Uso de
Recursos Hdricos
Estrutura e Capacidade
Institucional
Comunicao Social em
Recursos Hdricos
Conselho Estadual de
Recursos Hdricos e comits
de bacias
Planejamento Estratgico
Plano Estadual de Recursos
Hdricos
Planos de Bacias
Hidrogrcas
Cadastro de Usurios e da
Infra-Estrutura Hdrica
Sistema de Informaes
Sustentao Financeira do
Sistema de Gesto
Fundo Estadual de Recursos
Hdricos
Articulao com setores
usurios das guas
Agncias de bacia e outros
rgos colegiados
Enquadramento dos corpos
hdricos
Estudos sobre gesto e
publicaes sobre recursos
hdricos
Sistemas de Suporte
Deciso
Cobrana pelo Uso da gua
Conservao e manuteno
de obras hdricas
Tecnologias de gesto e
operao em recursos
hdricos
Gesto e controle de
eventos crticos
176
Com a mesma preocupao de identicar proble-
mas e diculdades, em evento promovido pela Global
Water Partnership (dezembro de 2004), foram apre-
sentadas listas com itens a serem abordados, para ns
de novos avanos na implementao do SINGREH.
De modo sinttico, com base nas variveis iden-
ticadas pelo PROGUA Nacional e nas listas men-
cionadas, as decincias especcas vericadas na
gesto de recursos hdricos promovida pelos estados
podem ser assim ordenadas:
problemas na atuao dos rgos gestores de re-
cursos hdricos, em geral derivados de limitaes
oramentrias, relacionadas crise scal do setor
pblico brasileiro;
limitaes impostas aos rgos gestores relativa-
mente a: (i) quadro de pessoal (qualicao, capa-
citao, remunerao, estabilidade e renovao);
(ii) operao das redes pluviomtrica, uviomtrica
e de qualidade da gua; e (iii) decincias de bases
tcnicas e instrumentos requeridos para a gesto, a
exemplo de cartograa bsica, cadastros de usu-
rios, sistemas de apoio deciso e outros;
relativa inconsistncia no desenho dos modelos
institucionais e lacunas na regulamentao do ar-
cabouo legal requerido, por vezes incluindo so-
breposio indevida entre a gesto de recursos h-
dricos, a do meio ambiente e a de setores usurios;
precariedade no funcionamento de conselhos e co-
mits, com freqente falta de quorum e, principal-
mente, de uma agenda consistente, orientada para
o efetivo interesse e a participao de atores-chave
para o processo de gesto das disponibilidades h-
dricas;
precariedade dos instrumentos de planejamento
planos estaduais, de bacias hidrogrcas e planos
estratgicos , pautados por extensos diagnsticos,
mas sem propostas concretas para intervenes, es-
truturais e no estruturais, em recursos hdricos;
ausncia ou relativa articialidade no enquadra-
mento dos corpos dgua em classes de uso, como
mecanismo para o estabelecimento de metas pro-
gressivas a serem alcanadas mediante os planos
de bacia;
falta de sustentao nanceira dos sistemas de ges-
to, quase sempre com baixo percentual de receitas
prprias e bastante dependentes de prioridades na
alocao de recursos scais por parte dos governos
estaduais;
insucincia das articulaes entre a gesto dos re-
cursos hdricos e os setores usurios, com freqente
predomnio de perspectivas e aes especcas em
detrimento de uma abordagem mais abrangente e
integrada;
baixa insero dos municpios nos sistemas de ges-
to, com perdas importantes, notadamente em de-
corrncia dos rebatimentos que as polticas munici-
pais de uso e ocupao do solo repercutem sobre
os recursos hdricos;
adoo de alternativas institucionais conservadoras,
particularmente na implementao de agncias de
bacias hidrogrcas, propiciando o (re)surgimento
de vertentes centralizadoras, que implicam baixo
nvel de incentivos a uma efetiva insero orgnica
dos usurios e de representantes da sociedade civil
no ao sistema de gesto;
incipincia de estudos que orientem a implementa-
o da Cobrana pelo Uso da gua, com riscos de
sua percepo, por parte dos usurios pagadores,
como mais um imposto;
falta de programas e de aes voltadas comunica-
o social em recursos hdricos, com repercusses
em termos de baixa sensibilidade social e poltica a
respeito do tema;
disparidades importantes entre os estgios de avano
da gesto de recursos hdricos nas diversas unida-
des da federao; e, por m,
ausncia de mecanismos voltados a uma avaliao
sistemtica dos sistemas de gesto, de modo que
proporcionem os ajustes e as correes de rumo
necessrias a novos avanos.
A propsito da sistematizao apresentada, obser-
ve-se, primeiramente, que a predominncia de pro-
blemas no uniforme nas unidades da federao,
variando segundo especicidades regionais e de acor-
do com o histrico institucional vivenciado em cada
estado. Ao longo do tempo, dentro da mesma unidade
federada, as predominncias tambm podem variar,
conforme prioridades estabelecidas pelos governos
em mandato.
5
5
A consistncia dessa primeira observao pode ser conrmada a partir das informaes e dos dados apresentados no item III.3.4 desta pu-
blicao, que demonstra o estgio diferenciado de avanos, das diversas unidades federadas, na implementao dos instrumentos de gesto
177
Um segundo registro refere-se importncia de dar
continuidade a avaliaes sistemticas e peridicas da
implementao de sistemas e instrumentos de gesto
de recursos hdricos pautadas a partir da iniciativa pa-
trocinada pelo Progua Nacional, que consolidou uma
signicativa contribuio ao SINGREH, mediante o tra-
ado de uma linha comparativa capaz de propiciar a
mensurao dos avanos que devero ser obtidos.
Por m, constata-se que a listagem dos problemas
sistematizados no caracteriza uma abordagem crtica
a respeito das respostas adotadas para a implementa-
o do SINGREH, limitando-se a avaliar decincias
e lacunas relativas s variveis que contribuem para o
funcionamento dos instrumentos de gesto e dos mo-
delos institucionais traados pela legislao nacional
e dos estados. Em outros termos, nesse primeiro pata-
mar de abordagem, no so questionados conceitu-
almente os caminhos e as alternativas traadas, mas
apenas constatadas decincias de implementao.
Assim, o prximo captulo ser dedicado a uma
investigao mais profunda, que tratar de aspectos
estruturais que podem afetar a implementao do
SINGREH, incluindo alguns externos a seu domnio
especco.
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179
IV.3 Problemas estruturais na
implementao do SINGREH
Alm das referidas decincias especcas, h
problemas estruturais que podem afetar a implemen-
tao do SINGREH no mbito federal e dos estados,
demandando correes de rota, ajustes de estratgias,
retomada de conceitos e fundamentos e superao de
problemas institucionais, por vezes no restritos ao
campo dos recursos hdricos, alguns relacionados ao
prprio substrato jurdico e administrativo do Estado
brasileiro.
Esses problemas estruturais podem ser assim sis-
tematizados:
descompassos entre a legislao de recursos hdri-
cos e o substrato jurdico-administrativo, regente do
Estado brasileiro;
diculdades inerentes cultura administrativa es-
tatal;
impasses relacionados dupla dominialidade dos
corpos hdricos e questo federativa no Brasil; e
desvios de conceitos e fundamentos que deveriam
nortear a implementao do SINGREH, com maior
foco na aplicao dos instrumentos de gesto.
IV.3.1 Descompassos entre a legislao de recur-
sos hdricos e o substrato jurdico-administrativo
regente do Estado brasileiro
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Re-
cursos Hdricos (SINGREH) tem como funo social
precpua a alocao das disponibilidades hdricas,
em um contexto de negociao e compartilhamento
de responsabilidades, tendo em vista seus mltiplos
usos. Sob os conceitos e os fundamentos da Lei n
o

9.433/97, no se pode abrigar a idia de que seja pos-
svel conduzir a gesto de modo unilateral pelo Esta-
do, subordinando os agentes utilizadores e os demais
interesses sociais envolvidos: as disponibilidades h-
dricas, em quantidade e em qualidade, resultam de
um processo social no qual o Estado um dos atores,
por certo sempre importante, mas nem sempre o mais
incisivo.
Como resposta a esse desao da gesto com-
partilhada, a Lei Nacional n
o
9.433/97 prope uma
formulao geral inovadora em termos da administra-
o pblica brasileira, reproduzida com muita simi-
laridade nas legislaes vigentes na grande maioria
dos estados federados. No breve histrico da imple-
mentao do SINGREH, o que se tem vericado de
fato mesmo na presena de vetores que, de modo
recorrente, apontam para a centralizao so ajus-
tes dessa formulao geral s especicidades e ao
background institucional de cada estado/regio. Ca-
racteriza-se, assim, um regime geral da gesto das
guas no Brasil, com a convergncia na diversidade
de regimes especcos, adequados s contingncias
regionais de um pas continental.
No obstante a mencionada convergncia con-
ceitual na diversidade das especicidades regionais,
enquanto o SINGREH segue seu processo de imple-
mentao, com praticamente todos os estados deten-
do legislaes de recursos hdricos correlatas Lei
Nacional, em termos prticos e operacionais, ainda
resta muito a fazer, constatando-se o predomnio de
decincias na efetiva aplicao dos instrumentos de
gesto, inclusive da outorga.
No Brasil, poucos contestam os conceitos ampla-
mente aceitos que foram dispostos pela Lei Nacional
n
o
9.433/97. Predomina a unanimidade sobre o ins-
tituto dos comits de bacia como o espao admi-
nistrativo capaz de propiciar as necessrias condi-
es de governabilidade e de governana. Todavia,
persiste uma distncia pondervel entre os conceitos
trazidos pela legislao e sua efetiva aplicao no
terreno prtico, quando entram em questo os limi-
tes inerentes aos aparatos legal e administrativo do
Estado brasileiro. Ou seja: a rigor, possvel armar
que a Lei Nacional das guas caracterizada muito
menos como uma lei de organizao institucional e
bem mais como um diploma que contempla novos
paradigmas no plenamente aplicvel luz das
reais possibilidades postas pela estrutura jurdico-
administrativa vigente no pas.
Um bom exemplo da assertiva anterior conferido
ao se analisar com maior profundidade as possibilida-
des de implementao da cobrana pelo uso da gua
como um efetivo instrumento econmico de gesto,
ou seja, como mecanismo para a induo do com-
portamento dos usurios, mediante a precicao do
recurso natural gua. Na ausncia de alternativa me-
lhor, resta inscrever a Cobrana pelo Uso da gua
180
como tendo a natureza jurdica de uma receita
patrimonial do Estado, estabelecida como preo
pblico, por conseqncia, receita oramentria
e, a partir dessa classicao, sujeita a uma srie de
injunes e controles desconformes com sua fun-
o conceitual precpua e com sua plena aplicabi-
lidade como instrumento descentralizado de gesto
econmica.
Como conseqncia, no so as agncias de ba-
cia que cobram pelo uso da gua, tal como inicial-
mente previsto pela Lei n
o
9.433/97, mas os rgos
pblicos outorgantes (ANA e entidades estaduais cor-
respondentes).
Ademais, mesmo com dispositivos que foram
inseridos na Lei Federal n
o
10.881/04 e depois da
reclassicao das receitas da Cobrana na Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), com vistas a evitar
o contingenciamento dos recursos arrecadados, per-
sistem problemas em relao aos montantes oriundos
da compensao nanceira pelo uso de recursos
hdricos, recolhida pelo setor de hidroeletricidade,
ainda submetidos a expressivos contingenciamentos,
embora a Lei Federal n
o
9.984/00 (de criao da ANA)
tenha, com toda a clareza, estabelecido que tal com-
pensao constitui pagamento pelo uso da gua.
H interesses divergentes, portanto, entre os que
administram as receitas scais da Unio e os que bus-
cam conferir sustentao e autonomia nanceira ao
SINGREH. Concretamente, a plena aplicabilidade dos
avanos conceituais trazidos pela Lei n
0
9.433/97 de-
pende, em grande medida, de um esforo continuado
de modernizao do prprio aparelho de Estado, com
a adoo de alternativas institucionais que contem-
plem formas de gesto compartilhada, pblico-pri-
vadas, exibilizao da cultura burocrtica estatal e
ajustes na base legal, de modo que se facilite a opera-
cionalidade dos instrumentos de gesto dos recursos
hdricos, preservando seus conceitos fundamentais.
IV.3.2 Diculdades inerentes cultura
administrativa estatal
Diferentemente de outras organizaes, o Estado
apresenta uma inrcia muito maior diante de pro-
cessos de reforma e modernizao. Nesse campo, a
experincia brasileira marcada por um movimento
dialtico de reforma e contra-reforma, quando a di-
nmica modernizadora , pelo menos parcialmente,
anulada por reaes de setores tradicionais.
6
De fato, desde as primeiras iniciativas at as mais
recentes, partindo da regncia de d. Joo VI, passan-
do pela criao do Departamento de Administrao
e Servio Pblico (DASP), pelo longo perodo do re-
gime militar quando intenes de reformas foram
consubstanciadas pelo Decreto-Lei n
o
200/67 , at
chegar ao governo Figueiredo, que criou o Ministrio
Extraordinrio da Desburocratizao, sempre foram
destacados os objetivos de modernizao de proces-
sos administrativos e a busca do estabelecimento de
uma meritocracia no servio pblico. Contudo, no
obstante avanos pontuais se terem consolidado, boa
parte das iniciativas tendeu a ser anulada ao longo
dos anos, por resistncias de segmentos que domina-
vam liturgias cartoriais da administrao pblica.
Reproduzindo o histrico anterior, passados mais
de dez anos desde o lanamento do Plano Diretor de
Reforma do Aparelho de Estado (1995), que buscou
retomar o processo de mudanas
7
, e mais de oito
desde a promulgao da Emenda Constitucional n
0
19, de 4 de junho de 1998, que deu suporte consti-
tucional Reforma do Estado, duas concepes con-
traditrias confrontam-se no seio da administrao
pblica brasileira: uma, conservadora, formalista e
centralista, defende em ltima instncia a preserva-
o do statu quo ante; outra, modernizante, luta por
mudar e inovar.
8
No que concerne gesto dos recursos hdricos,
observa-se que, no obstante os ganhos e as siner-
6
CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil no para amadores: Estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: IBQP-PR (2000).
7
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado buscou introduzir na administrao pblica o vis gerencial, em contraposio aos mo-
delos de administrao patrimonialista e burocrtica, at ento dominantes. Pretendeu-se valorizar o chamado ncleo estratgico do Estado,
reforar funes regulatrias, especializar estruturas com funes exclusivas e transferir atividades no exclusivas para entidades pblicas no
estatais, alm de privatizar segmentos produtivos que haviam sido gradativamente incorporados ao poder pblico.
8
CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil no para amadores: governo e burocracia na terra do jeitinho., Curitiba: IBQP-PR, (2000), op. cit.
181
gias potenciais entre a Lei das guas e a Reforma do
Aparelho de Estado, ressurgem vertentes conservado-
ras que atuam, dentre outras formas, no sentido de:
(i) cercear gradativamente a autonomia gerencial e
nanceira das agncias reguladoras, seja mediante o
contingenciamento oramentrio seja pela crescente
exigncia da reproduo de procedimentos burocr-
ticos prprios administrao pblica direta; e (ii) por
iguais demandas sobre entidades de direito privado
(associaes civis e fundaes, qualicadas como
OSs ou OSCIPs)
9
que venham a celebrar parcerias
com o Estado, interferindo na exibilizao de seus
procedimentos internos de contratao de pessoal e
de licitao de bens, servios e obras.
Busca-se, desse modo, retomar o poder burocrtico
pautado pelo excesso de controle e pela ausncia de
considerao dos custos sociais deles derivados. Em
sua expresso burocrtica, reabilita-se o controle de
processos, com baixa ateno aos resultados e aos ob-
jetivos nais. Conforma-se, assim, um movimento de
contra-reforma, com potencial de reverter alguns dos
avanos propiciados pela Emenda Constitucional n
0
19
e dicultar a prpria aplicabilidade da Lei n
0
9.433/97,
na medida em que pode comprometer a construo
de alternativas institucionais de gesto compartilhada,
essenciais aplicao efetiva de alguns dos modernos
instrumentos de gesto dos recursos hdricos, notada-
mente a cobrana pelo uso da gua.
A propsito desses entraves, evidncias podem
ser constatadas na bacia do rio Paraba do Sul, onde
se observaram os maiores avanos relativos im-
plementao do SINGREH, notadamente a partir de
setembro de 2004, quando a Associao Pr-Gesto
das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul entidade
civil de direito privado foi alada condio de en-
tidade delegatria, aps ter celebrado com a ANA
o competente Contrato de Gesto, designado como
instrumento mediante o qual so delegadas funes
inerentes Agncia da Bacia (AGEVAP), segundo os
dispositivos da Lei Federal n
o
10.881/04.
Dentre outros, destacam-se os seguintes entraves
que dicultam uma melhor atuao da AGEVAP: (i) a
sobreposio de instncias de controle administrativo
e gerencial
10
; (ii) a exigncia de procedimentos buro-
crticos prprios administrao pblica
11
; e (iii) res-
tries oramentrias derivadas do patamar de 7,5%
para despesas de implantao e custeio administrati-
vo do Sistema.
12
bvio que existe uma relao direta entre a dis-
posio a pagar pelo uso dos recursos hdricos e o
grau de descentralizao dos arranjos institucionais
que sero aplicados ao Sistema de Gesto. Alternati-
vas centradas em rgos estatais tendem a afastar seg-
mentos importantes e a reduzir a disposio de con-
tribuir via cobrana pelo uso da gua. Se, de um lado,
os comits no devem ser vistos como ONGs, mas
sim como instncias para uma gesto compartilhada
entre o Estado e a sociedade, de outro lado no cabe
aprisionar o Sistema de Gesto como mero apndice
do Estado, submetido por controles e prticas tradi-
cionais do setor pblico, sabidamente imprprios
ante os problemas que se quer enfrentar.
IV.3.3 Impasses relacionadas dupla dominialidade
dos corpos hdricos e questo federativa no Brasil
O Brasil est organizado na forma de uma repbli-
ca federativa, composta por 26 estados, pelo Distrito
Federal e por 5.563 municpios. O marco legal regen-
te dessa organizao federativa a Constituio de
1988, que redeniu as relaes entre os trs nveis de
poder (Unio, estados e municpios), avanando de
modo substantivo em termos de respeito autonomia
local e de um vis cooperativo entre as competncias
dos nveis de poder, suplantando o marcado predom-
nio anterior das atribuies exclusivas.
Com efeito, cabe lembrar que as dimenses con-
9
Ver Box 7: Reforma do Aparelho de Estado e a implementao do SINGREH.
10
A AGEVAP reporta-se comisso de acompanhamento, prevista no Contrato de Gesto, que abre espao para que o comit de bacia (CEIVAP)
supervisione as atividades de sua secretaria executiva; os controles administrativos obedecem a rgidas normas determinadas pela Procuradoria
Jurdica da ANA, do mesmo modo que atende a demandas da instncia de controle interno do Ministrio do Meio Ambiente, do Tribunal de
Contas da Unio e do Ministrio Pblico Federal. Portanto, sobrepem-se seis instncias de controle que atuam sobre uma entidade civil de direito
privado, com nus operacional (da Agncia) e custos burocrticos (das entidades controladoras), certamente desproporcionais aos benefcios.
11
Exigiu-se da AGEVAP, associao civil de direito privado, a realizao de concurso pblico, ainda que simplicado, para a contratao de no
mais do que seis funcionrios, sem evidncias de que esse procedimento formal concorra em favor do interesse pblico.
12
Trata-se de rgida aplicao do disposto na Lei n
0
9.433/97, art. 22, 1
0
. Considerando a atual expectativa de receita anual via cobrana pelo uso
da gua pouco acima dos R$6 milhes , as disponibilidades da AGEVAP aproximam-se de R$500 mil por ano. Somados os gastos com sede,
despesas gerais, quadro de pessoal e encargos, o oramento disponvel revela-se uma pesada limitao operacional.
182
tinentais do pas recomendam nveis regionais de
governo cuja origem remonta estratgia da coloni-
zao empregada pela Coroa Portuguesa baseada na
concesso de capitanias hereditrias, precursoras dos
estados federados. Sob esse aspecto, importante no-
tar que a histria nacional foi freqentemente marcada
por perodos nos quais preponderou a forte e centrali-
zadora presena da Unio, de modo que a construo
de um verdadeiro federalismo persiste como diretriz a
ser efetivamente consolidada no presente.
Especicamente, no que concerne aos recursos h-
dricos, a Constituio estabelece as guas como bens
pblicos, de domnio da Unio ou dos estados fede-
rados, passveis de utilizao mediante outorga de
direitos de uso. A emisso de outorgas prerrogativa
exclusiva do poder pblico, conferindo ao utilizador
simples direito de uso, sendo as guas inalienveis.
No h domnio municipal dos corpos hdricos. Por
outro lado, servios pblicos que utilizam as guas
possuem distintas titularidades (poder de conceder
autorizao para a prestao de servios pblicos):
a gerao de energia hidreltrica tem a Unio como
poder concedente; os municpios so titulares dos ser-
vios de saneamento bsico (gua potvel e esgota-
mento sanitrio, alm da coleta de lixo).
Essas observaes so relevantes na medida em
que a governabilidade e a governana relativas ges-
to dos recursos hdricos guardam dependncia deci-
siva do grau de cooperao entre os diferentes nveis
de governo (a bacia hidrogrca constitui territrio
comum Unio, aos estados e aos municpios).
Isso posto, verica-se que um dos maiores desa-
os para a implementao do SINGREH a articula-
o entre os dois nveis jurisdicionais previstos para
os recursos hdricos: o da Unio e o dos estados fede-
rados. Essa diculdade sistmica mais evidente no
mbito das bacias hidrogrcas de rios sob domnio
federal que tm muitos de seus auentes sob a res-
ponsabilidade estadual, por terem nascente e foz em
um mesmo estado. Da mesma forma, por disposio
constitucional, so guas de domnio da Unio as
resultantes de suas obras, mesmo quando realizadas
em corpos hdricos de mbito estadual.
13
Finalmen-
te, embora existam guas de domnio dos estados,
os potenciais de energia hidrulica so, sempre, de
domnio da Unio (art. 20, inciso VIII da Constituio
Federal).
A par desses dispositivos legais, evidentemente
que quaisquer aes fsicas em auentes estaduais de
rios federais, os quais correspondem, em geral, aos
principais cursos dgua do pas, tero repercusso
nas calhas de domnio federal. Por seu turno, guas
armazenadas por obras da Unio em rios estaduais,
como as de audes construdos no semi-rido nordes-
tino, so de domnio federal at que uam no leito do
rio, quando voltam ao domnio estadual. Tambm os
potenciais hidrulicos de rios estaduais so de dom-
nio federal, embora a gua que por ali ua esteja sob
a responsabilidade de gesto dos estados.
Os exemplos descritos evidenciam a articialida-
de formal da legislao, com bvios descolamentos
da realidade fsica dos sistemas hdricos, naturais ou
construdos, fato que demanda a articulao obriga-
tria entre os rgos gestores de recursos hdricos dos
estados e a ANA, que detm iguais atribuies quanto
gesto de rios federais.
Outro patamar de articulao obrigatria ocor-
re entre comits de bacia hidrogrca criados em
auentes com aquele do rio principal, seja qual for
a dominialidade da gua. Com efeito, no h como
evitar que em bacias hidrogrcas de maior extenso
territorial sejam instalados comits em sub-bacias de
auentes ou mesmo em trechos de rio, motivados por
problemas especcos ou por nveis mais elevados de
mobilizao social.
Como primeiro exemplo de impasses gerados
pela dupla dominialidade dos corpos hdricos, h
dois comits instalados sobre as bacias dos rios Pira-
cicaba, Capivari e Jundia (PCJ), o primeiro institudo
sob as normas da legislao paulista de recursos h-
dricos, e o segundo nos termos da Lei Nacional, mais
especicamente, da Resoluo n
0
05 do CNRH, com
a sobreposio de mais de 90% entre os territrios
de ambos, que possuem, praticamente, os mesmos
membros representantes e pautas em tudo similares,
realizando at reunies conjuntas, fatos que revelam
diculdades burocrticas advindas da dupla dominia-
lidade dos corpos hdricos em equacionar, sob uma
13
Constituio Federal, art. 26: Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as guas superciais ou subterrneas, uentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio.
183
nica instncia decisria, a gesto dessas bacias, seja
mediante a delegao de competncias para que os
Estados de So Paulo (48 municpios nestas bacias)
e de Minas Gerais (5 municpios) conduzam o pro-
cesso de gesto, por acordos interestaduais, seja pela
aceitao de que apenas o comit federal deva atuar
sobre estas bacias.
Outro bom exemplo conferido pela bacia do
rio Paraba do Sul, na qual se encontram instalados
nada menos do que cinco comits em sub-regies
(bacias de auentes ou trechos de rios) que integram
a rea de jurisdio do Comit para Integrao da
Bacia Hidrogrca do rio Paraba do Sul (CEIVAP).
Em acrscimo aos comits, tambm operam, na ba-
cia do Paraba do Sul, nove consrcios intermunici-
pais ou associaes de usurios de recursos hdricos,
todos com fortes interfaces com a atuao do CEI-
VAP (Mapa 10).
As instncias sub-regionais listadas no devem ser
vistas como concorrentes do CEIVAP, mas sim como
possveis parceiros estratgicos, com maior potencial de
representatividade social, na proporo de sua proximi-
dade com temas e interesses locais ou sub-regionais.
De fato, no processo de reformulao da com-
posio original do CEIVAP, consubstanciada pelo
Decreto Federal n
0
1.842, de 22 de maro de 1996,
portanto anterior Lei n
o
9.433/97, o conceito pre-
visto foi o de um Comit de Integrao, capaz de
convergir a atuao j existente do comit paulista
e de outras iniciativas que estavam em curso. Enten-
da-se por Comit de Integrao algo semelhante
a uma federao de comits, que contemple a ar-
ticulao de instncias sub-regionais, assegurando
a coordenao de polticas que afetem os recursos
hdricos e a convergncia de metas e objetivos, no
mbito do conjunto da bacia hidrogrca. A Figura
6 ilustra a interao decisria entre instncias locais
e da totalidade da bacia.
CBH-PS ou Comit
Paulista (1994)
Consrcio da Bacia
do Paraibuna (2002)
Consrcio da Bacia
do Cgado (2002)
Comit Mineiro
Paraibuna Preto (2006)
Associao Usurios
Mdio Paraba do Sul (2001)
Consrcio BNG2 (2001)
Consrcio da Foz
do Paraba
do Sul (2003)
Consrcio da Bacia
do Muria (1997)
Consrcio da Bacia
do Carangola (2001)
Consrcio da Bacia
do Pomba (1998)
Comit Mineiro
das Bacias Muria
e Pomba (2006)
CIRAB (2005)
CEHIPOM (2001)
Comit da Bacia
do Piabanha (2005)
Mapa 10: reas geogrcas de atuao de instncias decisrias da bacia do rio Paraba do Sul
Fonte: Fundao COPPETEC, 2006
Comit de integrao da bacia do rio Paraba do Sul CEIVAP (1996)
184
Essas articulaes entre o Comit de Integrao
e as instncias sub-regionais devem ser pautadas por
uma diviso de encargos com suporte no plano da
bacia hidrogrca e no seu detalhamento executivo
para cada sub-bacia auente, cuja complexidade ou
grau de mobilizao social tenham impulsionado sua
instalao. A referncia conceitual decorre da prpria
diviso de funes que deve ser estabelecida entre o
Plano Nacional de Recursos Hdricos, os planos esta-
duais e os planos de bacia hidrogrca.
Por certo que o Plano Nacional no pode ser con-
siderado o somatrio dos planos estaduais, nem os
planos estaduais a mera agregao de planos de ba-
cia, at em razo de uma diretriz de grande relevncia
para a implantao e o funcionamento do SINGREH:
potencializar capacidades locais endgenas, descen-
tralizando efetivamente e no apenas desconcentran-
do decises.
Ademais, preciso manter foco permanente no
princpio da subsidiariedade, segundo o qual decises
que possam ser tomadas pelas instncias mais prxi-
mas s comunidades e que no afetem terceiros no
devem subir aos nveis superiores de deciso. Assim,
a escala limite que deve ser abordada no contex-
to da estruturao do Plano Nacional no dever ser
conferida somente em termos espaciais, mas tambm
pela diviso de encargos a ser observada ante os pla-
nos estaduais e os planos de bacias hidrogrcas.
Para que sejam respeitados os fundamentos e os
conceitos que inspiraram a Lei Nacional n
o
9.433/97,
notadamente o princpio da subsidiariedade, cabe per-
manente vigilncia para que no ocorram mtuas so-
breposies e duplicidades entre o Plano Nacional, os
planos estaduais e os de bacias, caso contrrio o risco
ser o de conrmar tendncias histricas da sociedade
brasileira de delegar as responsabilidades pela reso-
luo de todos os problemas ao Oramento Geral da
Unio (OGU). Sabe-se que o Plano Nacional, seme-
lhana do OGU, no resolver todos os problemas.
Portanto, aplicando esses conceitos para o caso
especco do Paraba do Sul, as fronteiras de tra-
balho entre o CEIVAP e sua Agncia (a AGEVAP) e
as instncias sub-regionais, com evidentes reas de
sombreamento e potencial cooperao, sofrero a in-
uncia, de um lado, das capacidades institucionais
instaladas em cada sub-bacia auente e, de outro, das
prprias possibilidades e limites do CEIVAP e da AGE-
VAP oferecerem respostas consistentes e adequadas
s especicidades locais.
A tendncia que pode ser antecipada a de con-
ferir ao plano da totalidade da bacia uma natureza
mais estratgica e estruturante em termos regionais,
delegando aos planos de auentes questes de cunho
operacional.
Layers sobrepostos, com unidades de geometria varivel sendo convergidas
para os fins de coordenao no mbito da totalidade da bacia
- unidades para enfrentar problemas
- coordenao de polticas no mbito da Bacia
Figura 6: Articulao entre instncias locais e da totalidade da bacia hidrogrca
Fonte: LOBATO DA COSTA (2003).
185
Em suma, o CEIVAP e sua Agncia, a AGEVAP, de-
vem avaliar o potencial desempenho executivo das
instncias decisrias locais, na perspectiva de: (a) para
os comits de sub-bacias, que no tm personalidade
jurdica ou estrutura executiva, reservar a aprovao
do detalhamento local de planos de auentes; e (b)
para consrcios intermunicipais e associaes de usu-
rios, que detm personalidade jurdica e estruturas
tcnico-administrativas, a possibilidade de sua quali-
cao como executores diretos de aes e interven-
es, mediante o recebimento de recursos oriundos
da cobrana pelo uso da gua.
Em termos legais, a Resoluo n
0
05 do CNRH, de
10 de abril de 2000, com alteraes posteriores, esta-
beleceu algumas diretrizes para a formao de comi-
ts. Inicialmente, foi determinado que os Comits de
Bacias Hidrogrcas, integrantes do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos, sero ins-
titudos, organizados e tero seu funcionamento em
conformidade com o disposto nos arts. 37 a 40 da
Lei n
o
9.433, de 1997, observados os critrios gerais
estabelecidos nesta Resoluo.
Esses artigos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos estabelecem a rea de atuao, as compe-
tncias, a composio e as formas de escolha de di-
rigentes dos comits. Dessa forma, buscou-se certa
uniformidade nos comits formados no mbito fede-
ral e dos estados. A mesma resoluo disps que os
comits de bacias cujo curso principal seja de dom-
nio da Unio sero vinculados ao CNRH, portanto
com os demais vinculados aos respectivos conselhos
estaduais.
A necessria compatibilizao entre comits de
bacia e de sub-bacias foi prevista na Resoluo n
o
05
por meio do artigo 6
o
: Os planos de recursos hdricos
e as decises tomadas por comits de bacias hidro-
grcas de sub-bacias devero ser compatibilizadas
com os planos e decises referentes respectiva
bacia hidrogrca. No pargrafo nico deste artigo a
resoluo esclarece que essas compatibilizaes so
denies sobre o regime das guas e os parmetros
quantitativos e qualitativos estabelecidos para o exu-
trio da sub-bacia.
Nas competncias dos comits de bacia e de sub-
bacias, cabe destacar que a Resoluo n
0
05 dispe
que os comits das bacias mais abrangentes devem
arbitrar, em primeira instncia administrativa, os con-
itos relacionados aos recursos hdricos relativos aos
comits de bacias de cursos de gua tributrios. Ao
ser aprovado o plano de uma bacia devem ser res-
peitadas as diretrizes: ou do comit de bacia de cur-
so de gua do qual tributrio, quando existente,
ou dos Conselhos Estadual ou Nacional de Recursos
Hdricos, conforme o colegiado que o instituir. Cabe
tambm ao comit a compatibilizao dos planos de
bacias hidrogrcas de cursos de gua de tributrios
com o plano da bacia de sua jurisdio.
importante notar que todas as observaes
apresentadas ressaltam fundamentos inerentes Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos e ao prprio
SINGREH, com destaques para: (i) o j mencionado
princpio da subsidiariedade; e (ii) o fortalecimento
do conceito de federalismo, superando entraves de-
rivados da falta de coordenao entre os diferentes
domnios dos corpos hdricos e proporcionando pol-
ticas de efetiva descentralizao.
A propsito, uma soluo precria para os desa-
os inerentes a polticas de efetiva descentralizao
refere-se a concesses no sentido da desconcentra-
o de processos decisrios, quando decises so
regionalizadas sem que a autoridade e as responsa-
bilidades deixem, em ltima instncia, de remanescer
em departamentos do poder central, congurando
meros processos administrativos que podem incre-
mentar as responsabilidades em mbito regional, no
oferecendo, contudo, espao para a consolidao de
real autonomia institucional.
O conceito de descentralizao implica um pro-
cesso mais avanado, mediante o qual so transferidas
decises a institutos independentes do ncleo central,
ainda que sob condicionalidades, destinando-se po-
der e, em contrapartida, encargos e responsabilidades
a autoridades locais que lhes so perifricas.
Essas reexes parecem conferir elementos para
a resoluo de problemas relativos dominialidade
dos corpos dgua, assim como oferecem indicativos
para denies sobre o nvel apropriado gesto das
guas no pas, dentre as alternativas de privilegiar
macrobacias, bacias regionais ou sub-bacias. Como
a maior parte dos problemas ambientais tem uma na-
tureza local, a gesto descentralizada tem duas van-
tagens principais: (i) reduz os custos de informao
residentes de uma jurisdio conhecem melhor seus
interesses; e, (ii) permite que instrumentos de qualida-
186
de ambiental e de poltica variem de acordo com as
regies e as prioridades e os limites oramentrios.
14
IV.3.4 Desvios dos conceitos e fundamentos na
implementao do SINGREH
Na seqncia dos problemas estruturais que po-
dem afetar a implementao do SINGREH, antes de
insistir mecanicamente na aplicao da legislao,
deve-se empreender esforo adicional para retomar
conceitos e fundamentos que conferem substrato
moderna gesto das guas, de modo que sejam identi-
cados eventuais desvios ou perdas de contedo, seja
na interpretao da base legal vigente, seja na aplica-
o prtica das disposies da Lei n
o
9.433/97.
Sob tal perspectiva, sero cruzados os modernos
conceitos relativos gesto dos recursos hdricos com
sua traduo pela legislao nacional, identicando
eventuais problemas ou mesmo decincias do SIN-
GREH. importante notar que a legislao constitui
um meio para dar conseqncia e operacionalidade
a um conjunto de premissas conceituais que foram
sendo desenvolvidas ao longo do tempo nos demais
pases e tambm no Brasil.
Sabe-se que os conceitos que se pretende aplicar
so, com freqncia, bloqueados por limites prprios
aos aparatos burocrticos e administrativos vigentes
em cada pas, cujas possibilidades de implementa-
o, no mais das vezes, se encontram aqum das ex-
pectativas sobre as respostas requeridas.
A moderna gesto dos recursos hdricos deve atu-
ar em quatro diferentes esferas:
15
(i) os instrumentos de Comando e Controle (C&C),
prprios operao centralizada pelo Estado e
que, no mbito da gesto dos recursos hdricos,
se apresentam como ferramentas disciplinadoras,
como a outorga de direito de uso da gua e os
padres estabelecidos pela legislao ambiental,
pela via do licenciamento de atividades;
(ii) a gesto social compartilhada entre o Estado e
os demais atores sociais, empregada no estabe-
lecimento de objetivos e na denio de planos
de interveno tais como os de bacias hidro-
grcas, cujas metas se encontram reetidas no
enquadramento dos corpos hdricos, indicando
patamares para a qualidade das guas;
(iii) os instrumentos econmicos de gesto, cuja na-
tureza de induo descentralizada ao comporta-
mento ambiental, via mecanismos de preos, e
cujo requisito de efetiva adeso dos usurios de
recursos hdricos ao aparato de gesto implicam
arranjos institucionais (pblico-privados) com
responsabilidades compartilhadas;
(iv) os mecanismos de adeso voluntria, em geral,
baseados na circunscrio de mercados, reas
de atuao e/ou fontes de recursos, pela via de
certicaes da qualidade de processos e formas
de produo ambientalmente corretas, que ca-
racterizam espaos decisrios mais prprios aos
agentes privados.
At muito recentemente (anos 1960, em pases
desenvolvidos, e anos 1990, nos pases em desenvol-
vimento), a gesto do meio ambiente esteve restrita
primeira esfera de atuao, pela via de instrumentos
de Comando e Controle. Gradativamente, o arsenal
que compe as demais famlias de instrumentos
vem sendo adotado, cabendo destacar seu carter
complementar e no mutuamente excludente. A pro-
psito, cumpre reconhecer que nenhum pas, desen-
volvido ou em desenvolvimento, tem explorado com
plena propriedade os conceitos subjacentes ao rico
arsenal de instrumentos de gesto que compe as di-
ferentes famlias mencionadas.
Na seqncia, cada esfera de atuao ser abor-
dada em maiores detalhes, quanto aos conceitos, s
vantagens, s desvantagens e s diculdades de apli-
cao, de modo que sejam contextualizadas as pers-
pectivas almejadas pelo Sistema Nacional de Geren-
ciamento de Recursos Hdricos do Brasil.
O arsenal bsico de gesto pela via do Comando e
Controle
Preocupaes mais detidas com a gesto do meio
ambiente, tanto como uma das responsabilidades fun-
damentais do Estado quanto como foco de ateno
das comunidades, datam de tempos relativamente re-
centes. No Brasil, por exemplo, a partir da Lei Federal
14
BANCO MUNDIAL. (1998).
15
PORTO & LOBATO DA COSTA (2004).
187
n
o
6.938/81, a formulao de uma poltica de meio
ambiente, em termos de sua implementao prtica,
pautou-se pelo arsenal bsico do chamado Coman-
do-Controle (C&C), cabendo ao setor pblico a de-
nio de padres de comportamento e a posterior
aplicao de seu poder de polcia para assegurar o
cumprimento das normas estabelecidas por fora de
regulamentos (law-enforcement).
Igualmente, a gesto dos recursos hdricos, em ter-
mos prticos, teve seus primrdios marcados por uma
abordagem convencional, de natureza compulsria,
tradicionalmente aplicada mediante disciplina legal e
exerccio do poder de polcia, como atribuies inde-
legveis e exclusivas de rgos pblicos: decide-se,
de forma direta e unilateral, qual a situao deseja-
da para o corpo dgua, utilizando-se, na seqncia,
o poder de polcia para alcan-la.
Na perspectiva de um Estado onipresente, isso
parece bastar para atingir objetivos. Trata-se de uma
perspectiva de gesto atrativa para certos adminis-
tradores pblicos, mas sua aplicao efetiva mostra
decincias, advindas do fato de que a qualidade do
meio ambiente, em particular dos recursos hdricos,
resultante da atuao de mltiplos agentes sociais,
o que torna bastante complexo comandar todos os
fatores envolvidos para o alcance dos objetivos dese-
jados, inclusive para operacionalizar aparatos de s-
calizao e aplicao de multas e penalidades, com
diculdades crescentes em funo da magnitude dos
problemas, notadamente quando se opera com mlti-
plas fontes de poluio e cargas dispersas.
Cumpre reconhecer que, por causa da natureza
predatria das atividades produtivas, que assim ten-
dem a se comportar quando no esto submetidas
regulao ambiental, no h como escapar de tais
instrumentos. Com efeito, a imposio de padres
ambientais de emisso e de apropriao de recursos
naturais fora os agentes econmicos a patamares
mnimos de ecincia, alm de assegurar condies
de eqidade competitiva quanto aos custos de siste-
mas de tratamento dos euentes gerados e de raciona-
lizao no uso das disponibilidades hdricas.
Contudo, os instrumentos de C&C no levam em
conta diferenas de custos de controle entre os agentes
poluidores ou consumidores de recursos naturais. Os
padres so dispostos genericamente, no conferindo
incentivos queles que detm vantagens na reduo
de suas externalidades a custos inferiores aos demais.
Em termos econmicos, so descartadas alternativas
mais ecientes de alocao dos recursos naturais ou
de atendimento aos objetivos de qualidade ambien-
tal, assim como no so produzidos incentivos para
a gerao de tecnologias mais ecientes na utilizao
de bens e servios ambientais.
Um agente produtivo que observe determinado
limite de emisso/captao no recebe, pela via do
C&C, nenhum incentivo externo para elevar seu pa-
tamar tecnolgico de remoo de euentes ou de uti-
lizao das vazes disponveis. Ademais, comum a
ocorrncia de quadros crticos de poluio nos quais
o somatrio das cargas residuais ultrapassa as condi-
es de depurao dos cursos dgua, no obstante
os lanamentos na bacia de contribuio estarem em
consonncia com os padres impostos pelo licencia-
mento ambiental.
Para evitar quadros como esse, a gesto da quali-
dade da gua deve visar, simultaneamente, a dois ti-
pos de padres: aquele das emisses dos agentes (end-
of-pipe) que se localizam em determinada bacia e os
de parmetros de qualidade dos corpos receptores,
segundo limites que respeitem as condies naturais
e considerem as capacidades de autodepurao. Por-
tanto, o C&C deve agir sobre ambas as perspectivas:
da fonte de poluio e da capacidade de recepo.
No entanto, essa interao no trivial e apresenta
reconhecidas diculdades, variando de uma para outra
bacia e exigindo esforos substantivos para a compre-
enso do comportamento hidrolgico e de qualidade
da gua dos corpos hdricos, em si bastante complexos.
Essa compreenso implica sistemas de monitoramento
ecazes e continuados, alm da aplicao de mode-
los de simulao hidrolgica e de qualidade da gua,
mediante os quais so testadas diferentes situaes que
podem ocorrer na bacia sob anlise.
O debate sobre ambas as perspectivas (padres
de emisso versus capacidade de suporte do territ-
rio) continua intenso em todo o mundo. Trata-se do
dilema entre a eqidade dos custos de remoo de
cargas, na busca do melhor controle possvel, e a al-
ternativa de exibilizao dos limites de emisso em
funo do atendimento a padres ambientais espec-
cos para cada unidade territorial sob anlise.
A uniformidade dos padres de emisso tem o
mrito de facilitar a gesto e a scalizao. Todavia,
apresenta desvantagens associadas demasia de gas-
tos pela no utilizao das diferentes capacidades
188
de suporte, que deveriam orientar o ordenamento
das atividades sobre o territrio, alm do descarte de
alternativas de menor custo e mesmo resultado am-
biental, resultantes de combinaes entre diferentes
limites de emisso.
De todo modo, importante que, tanto para os
padres ambientais quanto para os limites de lana-
mento, haja uma boa dose de realismo em sua deter-
minao. Padres muito restritivos elevam os custos
de tratamento e oneram a sociedade. Se no h ca-
pacidade de investimento, o controle tende a ser sim-
plesmente abandonado. H de se adequar exigncias
capacidade de investimento, mesmo que os objeti-
vos ambientais sejam xados de modo progressivo.
16
No obstante tais diculdades, deve-se reconhe-
cer que o licenciamento ambiental e a outorga de di-
reito de uso da gua so instrumentos de grande po-
tencial disciplinador se forem aplicados explorando
suas potencialidades de efetivar o que foi planejado
para a bacia. De fato, mesmo ante as limitaes que
lhes so inerentes, no se vislumbra situao (ou pas)
na qual os instrumentos de C&C sejam simplesmente
descartados.
Metas ambientais e rateio social dos respectivos
custos, legitimados na sociedade
A segunda esfera de atuao amplia as possibilida-
des do planejamento tradicional mediante processos
participativos, franqueando espaos para a insero
dos atores sociais e econmicos nos processos de ne-
gociao que deniro metas e respectivos custos dos
objetivos ambientais a serem atingidos. Trata-se de re-
conhecer que a cada patamar de qualidade ambiental
corresponde um custo social de investimento e de
manuteno , cabendo prpria sociedade deliberar
sobre tais variveis.
A perspectiva assumida a de negociao de obje-
tivos e dos cenrios desejados em termos da qualidade
ambiental e do respectivo rateio de custos sociais. Os
planos de recursos hdricos, denidos no mbito de co-
mits de bacia hidrogrca, constituem bons exemplos
dos referidos processos de negociao social.
16
PORTO & LOBATO, op. cit.
Plano de Bacia Hidrogrfica
- objetivos estratgicos;
- metas quali-quantitativas;
- intervenes necessrias;
- formas de financiamento
- Prioridades e perfil dos
usos de gua
- Orientaes para outorga
- Orientaes para cobrana
- de corpos
de gua de
acordo com
a qualidade
almejada
- de demandas
de gua de
acordo com
suas prioridades
de suprimento
Enquadramento(s)
que estabelecem
resultando em
Fixa
Orientado
Orientado
Alimentando
A
l
i
m
e
n
t
a
n
d
o
Sistema de Informaes
Sobre Recursos Hdricos
Dados hidrolgicos,
socioeconmicos,
ambienteis etc.
Cadastro de
Demanda de gua
Criao de reas
de Proteo
Outorga de
Direitos de Uso
da gua
Cobrana pelo
Uso da gua
Relatrios sobre a
situao das guas
Figura 7: A gesto integrada dos recursos hdricos.
Fonte: LANNA (2001)
189
Em termos prticos, deve-se tratar em conjunto (e
no isoladamente), o instrumento do enquadramento
dos corpos hdricos, estabelecendo sua classicao
como objetivos a serem atingidos mediante os pla-
nos de bacias, cuja consecuo, para alm dos in-
vestimentos em intervenes fsicas, deve orientar o
prprio processo de concesso de outorgas de direito
de uso da gua. O tratamento articulado desses instru-
mentos de gesto (enquadramento, plano e outorga),
como peas constituintes do prprio sistema de infor-
maes, deve ocorrer mediante processos decisrios
a serem empreendidos no mbito dos comits de ba-
cia, como espao institucional para a gesto mediante
responsabilidades compartilhadas. A Figura 7, apre-
sentada, ilustra as interdependncias do processo.
Sob essa perspectiva, o enquadramento deve ser
entendido como uma das etapas do planejamento
estratgico da bacia, no somente tendo em vista os
objetivos de qualidade ambiental pretendidos, como
tambm um consistente embasamento econmico
para evitar que, na ausncia de fontes de nancia-
mento, as metas deixem de ser atingidas.
Instrumentos econmicos de gesto
A terceira esfera de atuao prpria aos chama-
dos instrumentos econmicos de gesto, assim enten-
didos os incentivos descentralizados, via mecanismos
de preos (a exemplo da cobrana pelo uso da gua)
que orientam os agentes a valorizar os bens e os servi-
os ambientais de acordo com sua oferta e/ou escas-
sez e em consonncia com seu custo de oportunidade
social.
Por sua constituio como mecanismos de merca-
do, bem como pelas estimativas particularizadas dos
custos de oportunidade envolvidos distintos para di-
ferentes usos e usurios e, ainda, pela necessidade
de considerao de interesses de terceiros, no dire-
tamente relacionados com as transaes que envol-
vem recursos ambientais, os instrumentos econmi-
cos (com particular interesse na cobrana pelo uso da
gua) tambm reclamam arranjos institucionais para a
gesto compartilhada de responsabilidades.
17
Isso signica que, na ausncia de um modelo ins-
titucional capaz de propiciar o compartilhamento p-
blico-privado da gesto, os instrumentos econmicos
tendem a ser reduzidos em sua potencialidade, sendo
percebidos pelos usurios-pagadores como meros
impostos ou penalidades associadas aos mecanismos
tradicionais de C&C, com as limitaes que lhes so
inerentes. Com efeito, ao lado da denio dos n-
veis adequados de preos, os desaos de guindar a
cobrana ao patamar pleno de instrumento de gesto
(isto , como item componente da matriz dos custos
de produo dos usurios) recaem, em grande medi-
da, sobre a construo dos arranjos institucionais.
Como j registrado, em que pese o elevado in-
teresse e o potencial de aplicao dos instrumentos
econmicos de gesto, deve-se reconhecer que ne-
nhum pas, desenvolvido ou em desenvolvimento,
tem explorado particularmente bem os conceitos
formulados nesse campo. Ademais, so poucas as
evidncias prticas sobre a relao entre as funes
de incentivo (induo de comportamento) e de renda
(arrecadao) dos preos aplicados poluio.
18
Em grande medida, as diculdades de opera-
cionalizar instrumentos econmicos de gesto so
decorrentes de precariedades inerentes s estruturas
jurdico-administrativas vigentes. De fato, visvel
que os conceitos encerrados pela moderna gesto do
meio ambiente so muito mais ricos e abrangentes
do que as possibilidades efetivas de gesto conferidas
pelo aparato legal de diversos pases, que acabam por
reduzir, quando no inviabilizar, o uso de tais instru-
mentos.
Como traduo dos reconhecidos princpios do
poluidor-pagador, ampliado para o conceito do
usurio-pagador, os instrumentos econmicos de
gesto podem assumir vrios formatos. O primeiro re-
fere-se cobrana pela poluio e pelo uso dos recur-
sos naturais, ou seja, pela apropriao desses recur-
sos, procurando fazer com que o poluidor pague um
valor proporcional quantidade de poluente lanada
e/ou do recurso natural extrado.
O modo mais comum de aplicao desse formato
implementar a cobrana atrelada a um conjunto de
medidas de C&C, a exemplo dos padres ambientais.
Assim, a cobrana assume a funo de um incentivo
econmico para que determinado objetivo de qualida-
17
LOBATO DA COSTA (2003).
18
BANCO MUDIAL (1998).
190
de seja atingido, por vezes at superando os padres
desejados, sempre que vantagens econmicas sejam
identicadas pelos poluidores. Em geral, o valor da
cobrana estabelecido para que seja vantajoso ao
poluidor implantar sua estao de tratamento.
O preo obriga o poluidor a incluir nos seus custos
de produo os gastos com o tratamento de euentes,
assim as externalidades ambientais so internalizadas
no preo dos produtos e o consumidor arca com uma
parcela do custo, conferindo um carter distributivo
social. O sistema exvel e, com isso, ganha ec-
cia, na medida em que, de modo descentralizado e
ajustado s condies especcas de cada planta in-
dustrial, permite ao poluidor tomar sua deciso so-
bre como balancear as alternativas de quanto tratar e
quanto pagar em funo de seus custos de oportuni-
dade. Combina-se racionalidade, ecincia e melhor
alocao de custos.
A arrecadao mediante a cobrana permite -
nanciar programas de recuperao voltados para toda
a bacia hidrogrca, sem vinculao especca com
as fontes de origem, incluindo aportes para o manejo
de cargas difusas e tambm para o prprio sistema
de gesto.
importante lembrar que os poluidores no
compram o direito de poluir, preocupao que ser
procedente somente se os preos estabelecidos forem
muito baixos, razo pela qual a cobrana deve ser
acompanhada de objetivos de qualidade para que
seja elevada a ecincia global do sistema de contro-
le da poluio. Como diculdades e desaos a serem
vencidos na aplicao desse instrumento, deve-se
anotar a determinao do valor a ser cobrado, que
normalmente tende a ajustes mediante tentativa e
erro, passando por seguidas correes: se muito baixo
ineciente e se muito alto traz diculdades econ-
micas regio.
19
Quanto almejada combinao de mecanismos
de C&C com instrumentos econmicos de gesto, a
principal diculdade vericada est no estabeleci-
mento dos limites adequados de emisso, uma vez
que, sendo muito elevados, reduzem, quando no,
eliminam o campo de atuao da cobrana como
mecanismo de induo, suprimindo, por exemplo,
incentivos localizao de atividades nas regies
onde a capacidade de suporte mais elevada (maior
disponibilidade de recursos naturais, principalmente
gua; melhores condies de depurao de cargas;
menores densidades de ocupao do territrio, alm
de outras vantagens relativas).
De modo bastante similar, pode-se aplicar meca-
nismos econmicos de induo ao comportamento
por intermdio de estruturas tarifrias setoriais, esta-
belecidas segundo patamares de consumo e por faixa
de renda dos consumidores, com objetivos voltados
gesto das demandas, reduzindo consumos e, por
conseqncia, a gerao de guas servidas. Meca-
nismos desse tipo podem forar consumidores indus-
triais a alterar tecnologias de processos produtivos, na
busca de circuitos fechados e/ou adoo de prticas
do reso.
20
Outro formato alternativo dos instrumentos eco-
nmicos de gesto so os subsdios, que constituem
incentivos dispostos mediante reduo de impostos,
aportes de capital a fundo perdido, emprstimos a
juros menores, caracterizando formas muito freqen-
temente utilizadas para o controle da poluio. So
ecientes no curto prazo como medida de transio
para iniciar o processo de controle da poluio, mas
tendem rapidamente a perder sua eccia.
De fato, a falta de incentivo para a busca de eci-
ncia a maior crtica utilizao de subsdios, cujos
custos recaem sobre toda a sociedade, contrariando
os princpios do usurio-pagador. Assim, sua ori-
gem pode ser justicada por variveis ligadas a aspec-
tos de sade pblica ou de externalidades ambientais,
que se manifestam de modo diverso em cada regio,
o que indica que os subsdios devem ser seletivos e
dirigidos.
Para concluir, os instrumentos econmicos tam-
bm podem assumir o formato de licenas negoci-
veis. Sob essa alternativa, determina-se qual o nvel
de poluio que a bacia pode absorver sem que sejam
comprometidos os padres ambientais socialmente
19
Vale lembrar que, teoricamente, o preo a ser pago pela utilizao dos recursos naturais deve corresponder a seu custo de oportunidade
de uso social, valor este que no trivial de ser estabelecido, variando entre bacias e regies, entre diferentes usos e distintos usurios, assim
como, temporalmente, de acordo com as disponibilidades e as demandas.
20
PORTO & LOBATO DA COSTA, op. cit.
191
desejados.
21
A carga de poluio assim determinada
, ento, dividida em cotas que podem ser negocia-
das. Colocam-se venda as cotas e estabelece-se o
respectivo mercado, devidamente regulado por um
rgo gestor.
Dependendo do valor da cota, pode valer a pena
para o poluidor comprar um nmero maior de licen-
as de emisso, tratando seus euentes em nveis
mais baixos. Se o valor da cota for alto, possivelmente
ser menos oneroso tratar as descargas com maior ri-
gor. Com o objetivo de elevar os padres de qualida-
de ambiental, facultado ao rgo gestor interferir no
mercado, adquirindo parcelas das licenas de emis-
so, o que far o preo subir e, assim, induzir os po-
luidores a atingir nveis mais elevados de tratamento.
Mecanismos de adeso voluntria
Mais recentemente, a gesto ambiental vem con-
formando alternativas ao Comando e Controle (C&C)
pela via descentralizada da circunscrio de reas de
atuao, do acesso a fontes de recursos e de barreiras
no alfandegrias para restries a mercados recepto-
res de bens e servios. Assim, o setor produtivo pri-
vado ou estatal somente ultrapassar tais circunscri-
es se obtiver certicados de qualidade ambiental
de seus processos e tecnologias de produo que
atestem a reduo das externalidades de suas cadeias
produtivas.
Dentre outras variantes, destacam-se neste campo
as normas das sries ISO 9.000 e ISO 14.000.
22
As
exigncias de certicao partem do entendimento
de que no tratar euentes e racionalizar o uso de
recursos naturais corresponde, em termos de com-
petitividade dos mercados, a subsdios indiretos, na
medida em que uma parcela dos custos de produo
no estaria sendo internalizada.
Essa via tem demonstrado importante capacidade
de espraiar os padres ambientais exigidos nos princi-
pais mercados mundiais (notadamente Europa e Estados
Unidos) at os parques produtivos dos demais pases,
reunindo mritos de promover incentivos moderniza-
o tecnolgica e reduo de rejeitos, considerados
como desperdcios dos processos produtivos.
23
A respeito dessa famlia de instrumentos de ges-
to, importante lembrar que existe um signicativo
espao livre para que se desenvolvam, de modo
criativo, mecanismos de adeso voluntria contem-
plando requisitos de certicao, inclusive em reas
geogrcas especcas, para ns de incentivar e indu-
zir comportamentos, como via de acesso a recursos,
por exemplo, para nanciamento de aes em planos
de bacias hidrogrcas.
Sobre a transposio dos conceitos e dos funda-
mentos para a Lei Nacional das guas
So essas as famlias de instrumentos que pro-
piciam, em termos objetivos, a gesto dos recursos
hdricos, entendida como o conjunto de aes e ati-
vidades que ajustam mutuamente disponibilidades e
demandas, proporcionam os padres apropriados de
qualidade hdrica para ns de usos mltiplos, previ-
nem e mitigam eventos hidrolgicos crticos, naturais
ou decorrentes de uso inadequado, articulam a inser-
o da gua como fator de desenvolvimento regional
e promovem a integrao da gesto das guas com a
do meio ambiente, isso tudo mediante modelos insti-
tucionais descentralizados e que contemplem a parti-
cipao dos usurios e das comunidades.
Portanto, no que concerne aos conceitos sub-
jacentes ao SINGREH, verica-se que o regime
brasileiro dene um processo decisrio de respon-
sabilidades compartilhadas, segundo um modelo ins-
titucional descentralizado e participativo (construo
de consensos). O poder regulatrio do Estado perma-
nece e, de certa forma, fortalecido, mediante a prer-
rogativa exclusiva de emisso de outorgas de direito e
de scalizao do uso de recursos hdricos (Comando
e Controle). Aos comits e s respectivas agncias de
bacia hidrogrca so reservadas, principalmente, a
denio de planos de intervenes e a aprovao
de valores para a cobrana pelo uso da gua (instru-
mentos econmicos de gesto) como mecanismos de
nanciamento dos planos e de sustentao do sistema
de gerenciamento.
Constata-se, por conseguinte, que a legislao na-
cional abriga o leque de famlias de instrumentos
21
Ibidem.
22
LOBATO DA COSTA, (2003).
23
Refere-se aos conceitos de BATNERC Best Available Technology Not Entailing Raised Costs.
192
de gesto, tal como apresentado em detalhe no tpico
anterior, exceo dos mecanismos de adeso volun-
tria, sobre os quais o Estado no dispe de inuncia
direta e mandatria, exatamente pela natureza indivi-
dualizada das decises dos diversos usurios.
Cabe notar que, em boa medida, o problema de
desvios de conceitos e fundamentos que deveriam nor-
tear a implementao do SINGREH apresenta conver-
gncia com preocupaes do Progua Nacional, que,
em seus esforos para mensurar o estgio de avano
na implementao da gesto de recursos hdricos, nos
estados e no Distrito Federal, centrou atenes sobre
30 variveis, a maior parte delas relacionadas a peas,
insumos e etapas que constituem instrumentos de pla-
nejamento e de gesto dos recursos hdricos.
O que se observa que, mesmo nos cinco estados
mais avanados, os debates sobre a efetiva aplicao
operacional dos instrumentos de gesto esto longe
dos conceitos que foram detalhados neste captulo,
prevalecendo diculdades especcas, objetos do
captulo anterior (IV.2), que aponta fragilidades ins-
titucionais de rgos gestores, precariedades quanto
a cadastros de outorga, dados e informaes hidro-
lgicas, alm do carter ainda incipiente de sistemas
de suporte deciso, como a pauta a ser vencida no
presente e nos prximos anos.
Sem dvida, seria desejvel que a pauta de comi-
ts de bacia fosse articulada com base nos conceitos
e na possvel operacionalizao das famlias de ins-
trumentos de gesto aqui abordados.
193
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194
IV.4 Debates sobre estratgias aplicadas
na implementao do SINGREH
Por m, o terceiro conjunto de contribuies
crticas busca avaliar a oportunidade de estratgias
institucionais com nfases e processos decisrios di-
ferenciados daqueles que tm predominado na imple-
mentao do SINGREH.
IV.4.1 Ajustes de nfase na estratgia
institucional adotada
Alm dos entraves j mencionados, outro con-
junto de diculdades recorrentes na implementao
do SINGREH, presente em boa parte dos sistemas
estaduais de gesto de recursos hdricos, refere-se a
problemas de nfase na estratgia institucional ado-
tada. Pode-se armar que alguns estados e, em certa
medida, segmentos da prpria Unio centraram es-
foros na instalao de comits de bacia, federais
ou estaduais, na crena de que a participao de
segmentos da sociedade civil organizada seria su-
ciente para assegurar a dinmica e os resultados
pretendidos. Posies assim por vezes de cunho
voluntarista tm-se mostrado incuas quando se
questiona sobre avanos mensurveis em termos de
melhoria das guas e viabilizao dos aportes nan-
ceiros reclamados para tanto.
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195
- Qual a avaliao geral sobre a implementao do SIN-
GREH?
O SINGREH uma modernidade de proposta de poltica
pblica e uma necessidade da sociedade brasileira. Vai-se
legitimando como operador dessa poltica para gesto de
um bem pblico, mas infelizmente no tem conseguido
transmitir a contento essa noo, mas sim a legitimao da
gua como bem econmico. Arma-se como processo em
construo que alimenta esperanas desproporcionais aos
resultados. A sociedade ainda espera sua ecincia e ec-
cia como poltica pblica de um bem pblico. Isso acontece
em funo de ser ainda um locus privilegiado da armao
de setores corporativos e patrimonialistas cuja lgica que
lhes so pertinentes no possibilita o retorno ideal para a
sociedade que o nancia.
Aos poucos as organizaes da sociedade civil, supe-
rando uma primeira fase de induo para participao por
parte do Estado, comeam a ter um papel mais instituin-
te, apropriando-se e participando do sistema. Pela primeira
vez, h representao das organizaes da sociedade civil
no CNRH atravs do FONASC-CBH, eleito por grande parte
de ONGs que atuavam de maneira mais perifrica e estas
articuladas em uma rede a partir de uma experincia de
base. No mercado poltico da gua, a insero de novos
atores democratiza as informaes, contribui para despatri-
monializar e superar os interesses corporativistas e melhorar
a legitimidade, a representatividade das demandas sociais e
a construo de um Estado democrtico e de direito atravs
da gesto da gua.
- Qual a identicao possvel sobre avanos concretos,
promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos recursos
hdricos?
O pas dispe hoje de um arcabouo legal, uma estrutu-
ra administrativa, uma poltica de estado e um plano estra-
tgico para atuar no problema da escassez e acesso gua
nos seus usos mltiplos nos tempos atuais e futuros. As guas
mostram que podem contribuir para consolidar direitos a
partir de novos paradigmas, que o arcabouo de normas
do sistema no consegue contemplar. Se o SINGREH me-
lhorar seus regimentos para possibilitar uma maior incluso
de atores sociais poder trazer saltos positivos rpidos para
atingir seus objetivos. A emergncia do Sistema ampliou a
agenda de discusses da sociedade em relao ao modelo
de desenvolvimento socioambiental que o pas necessita.
A sensibilizao de parte importante do setor econmico
ponto importante para consolidar a poltica e o sistema. Os
avanos para consolidao da gesto integrada em apenas
algumas bacias economicamente importantes do pas mos-
tram-nos os desaos que ainda temos de superar e os pontos
onde o SINGREH tem de aprimorar-se.
- Que prioridades devem ser denidas entre: Amaznia,
cassez no semi-rido?
Prioritariamente entendemos que os problemas ambien-
tais urbanos e o uso do solo, tanto urbano como rural, apa-
recem como mais emergentes para ser enfrentados inclusive
no semi-rido. Carece-se de redimensionamento do papel da
ANA, ainda muito inuenciada pela fora e pela experincia
recente da implantao do sistema na bacia do rio Paraba
do Sul. Enxergamos sua importncia e legado no contexto
da construo de tecnologias de gesto, mas est na hora
de a ANA constituir-se numa verdadeira Agncia Nacional
de guas e no parecer uma estrutura que se legitima pelo
esforo quase voltado para aquela bacia e pelo dispndio de
recursos de maneira heterognea em relao a outras bacias
importantes do pas. Nesse sentido, o Pantanal e a Amaznia
j deixaram de ser secundrias h muito tempo. Isto um
exemplo de patrimonialismo associado ao corporativismo.
o com outras polticas setoriais, especialmente de setores
usurios das guas?
A gua traz consigo o eixo e novos paradigmas e a possi-
bilidade para a emergncia de novas prticas e novos concei-
tos, inclusive pela sua possibilidade integradora de pessoas e
polticas, porm o aparato institucional e burocrtico atual
nem de longe est compatvel com essas dimenses. Essa
situao coloca-nos diante tambm de possibilidades para
construo dessa integrao. O que pode contribuir mais
para essa integrao a capacidade de resposta dos outros
setores para as demandas da sociedade civil organizada no
sistema principalmente pelo Estado, que deveria ser efetiva-
mente garantidor de direitos socioambientais coletivos.
A adequao do SINGREH ao aprimoramento desses pres-
suposto na sua prtica traz embutida a maior possibilidade de
integrao com outras polticas pblicas setoriais, sobretudo na
sade, demais polticas sociais e uso do solo e pautar pontos
importantes para construo de um modelo de desenvolvimen-
to sustentvel. A ANA, nesse contexto, poder rever suas pos-
sibilidades como Agncia realmente nacional e trabalhar mais
efetivamente em articulao com outros rgos.
de representantes da sociedade civil no mbito de comits e
nas atividades a cargo das agncias de bacia hidrogrca?
O SINGREH, no que diz respeito ao papel da sociedade
civil e de usurios, nasceu com uma decincia conceitual-
congnita quando coloca no mesmo estatuto legal: socie-
dade civil organizada, o setor tcnico (universidades), os
usurios e os prprios comits de bacias que so entes de
Estado e no organizaes da sociedade civil. A Resoluo
n
0
05 do CNRH consolida esse equvoco e determina sua
permanncia no mbito do gerenciamento nas instncias de
gesto tais como CBHs e Agncias, com conseqncias nos
papis desses atores polticos nessas instncias e limitando a
representatividade desses atores.
Hoje h uma enrgica construo ideolgica para ga-
rantir, ante a viso mercantilista da gua, que ela antes de
tudo alimento e direito fundamental humano, e, como tal,
no deveria estar subalternizada por nenhuma outra cons-
truo ideolgica pautada no seu valor econmico. A sen-
sibilidade do sistema contudo parece ainda limitada para as
grandes questes de fundo no CNRH e para resolver de fato
os problemas locais dos cidados nos CBHs.
Entrevista: Joo Climaco Soares de Mendona Filho (representante da sociedade civil no Conselho
Nacional de Recursos Hdricos)
196
O fato que inmeras reunies de cmaras tc-
nicas e de comits
24
, sem pautas concretas, sem de-
mandas organizadas por planos de bacia ancorados
em fontes viveis de nanciamento, sem avanos na
implementao de instrumentos de gesto, resultam
em freqentes faltas de quorum e no descrdito de
agentes estratgicos, afastados em razo dos elevados
custos de transao demandados para que melho-
rias sejam concretamente alcanadas em relao aos
recursos hdricos. H no pas comits que operam
desde o nal da dcada de 1980, contudo sem via-
bilizar aportes signicativos nas bacias hidrogrcas
onde atuam, salvo aes pontuais, programas de
educao ambiental e outras pequenas medidas de
cunho corretivo, sempre muito distantes das expecta-
tivas requeridas por quadros comprometidos das dis-
ponibilidades hdricas.
Em adio, possvel antever diculdades na con-
duo de debates sobre planos de bacias, na medida
em que os universos e as referncias que orientam os
processos decisrios dos diferentes atores so bastan-
te distintos: de um lado, preocupaes dos usurios
pagadores sobre como internalizar externalidades
ambientais em seus custos de produo; de outro,
expectativas de alguns dos segmentos da sociedade
civil
25
,

notadamente de ONGs que militam na rea
ambiental, sobre metas e objetivos nem sempre asso-
ciados a condies viveis de nanciamento no mon-
tante e nos prazos requeridos.
Outra crtica que pode ser feita refere-se prtica
recorrente na formao poltico-institucional brasilei-
ra de desconcentrar decises sem efetivamente des-
centraliz-las. Opera-se mediante instncias regiona-
lizadas, todavia remanescendo os ncleos decisrios
na Unio ou em governos estaduais, o que revela uma
baixa compreenso do signicado do princpio da
subsidiariedade. Muitos dos passos locais s podem
ser dados sob o aval de instncias superiores, quando
deveria ser possvel avanar em solues especcas,
sempre que no fossem violados os fundamentos da
poltica e afetados os interesses de terceiros.
Ainda que sob um vis participativo, estratgias de
desconcentrao, em substituio efetiva descentra-
lizao decisria, abrem espaos para que rgos de
instncias superiores passem a circunscrever alternati-
vas de equacionamento de problemas com caracters-
ticas tipicamente locais, que deveriam ser implemen-
tadas nas pontas do Sistema. No caso dos recursos
hdricos, um dos conceitos fundamentais do SINGREH
refere-se institucionalizao de instncias decisrias
locais, com autonomia de atuao, sempre que proble-
mas possam ter soluo na prpria bacia hidrogrca
em que atuam comits e respectivas agncias.
Em termos prticos, as entidades federais que de-
tm responsabilidades quanto implementao do
SINGREH nomeadamente, SRH e ANA devem fo-
mentar e aperfeioar mecanismos de articulao e co-
operao com as unidades da federao (secretarias
estaduais e rgos gestores), fortalecendo diretrizes
de efetiva descentralizao e conferindo a necessria
capilaridade ao Sistema de Gesto.
Sob tal entendimento, ser tambm fundamental
promover formas de insero real dos municpios nas
estratgias de gesto, uma vez que variveis decisivas
se encontram sob sua competncia (legislao de uso
e ocupao do solo, titularidade de servios de sa-
neamento, intervenes em drenagem, disposio de
resduos slidos, dentre outras).
Nessa mesma linha insere-se a necessidade estra-
tgica de maiores interaes com os setores usurios.
Com efeito, estudos realizados pela ANA durante a
elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos
constataram que os setores usurios das guas (gera-
o de energia, saneamento, irrigao e outros), alm
de possurem maior dimenso e densidade institucio-
nal do que a recente organizao conferida ao campo
dos recursos hdricos, principalmente em termos de
arrecadao prpria, respondem por cerca de 95%
das inverses que afetam as disponibilidades hdri-
cas, no obstante a competncia da ANA e dos rgos
estaduais correspondentes em emitirem outorgas de
direitos de uso da gua.
Maior articulao entre a gesto das guas e os
servios de saneamento, por exemplo, deve constituir
24
At o presente, foram realizadas 266 reunies de cmaras tcnicas do CNRH, sendo lcito questionar sobre os resultados objetivos alcanados.
Os conselhos, os comits e as cmaras tcnicas no devem ser vistos como ns em si mesmos, mas como arranjos institucionais que devem servir
s negociaes que respaldam a implementao de alternativas para o equacionamento dos problemas identicados em recursos hdricos.
25
A representao da sociedade civil em conselhos e comits , em muitos casos, conferida por entidades tcnicas e de ensino e/ou pesquisa
que atuam como mediadores das posies mencionadas.
197
objetivo estratgico, notadamente no que concerne s
inverses destinadas ao tratamento de esgotos sanit-
rios e melhoria dos padres de ecincia operacio-
nal em sistemas de abastecimento de gua nos quais
persistem perdas fsicas muito elevadas.
De fato, sem que a gesto das guas (como recurso
natural) seja confundida com a regulao de setores
usurios, mas sob as devidas articulaes e coordena-
o regulatria com esses setores, deve sempre inte-
ressar Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao
SINGREH os padres de ecincia na utilizao do
recurso gua, seja em termos dos volumes captados e
das perdas fsicas em sistemas de distribuio, seja no
grau de remoo das cargas poluidoras.
Dentre os maiores desaos da gesto de recursos h-
dricos no Brasil est a reduo das cargas poluidoras nos
corpos hdricos, principalmente em regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas, nas quais a degradao da qualidade
da gua vem criando quadros insustentveis sob o ponto de
vista do desenvolvimento. De fato, os euentes domsticos
representam a principal fonte poluidora das cidades brasi-
leiras. Menos de 20% do esgoto urbano recebe algum tipo
de tratamento, o restante lanado nos corpos dgua in
natura, colocando em risco a sade dos ecossistemas e da
populao local.
Assim, o tratamento de esgotos fundamental em qual-
quer programa de despoluio. Em grande parte das situa-
es, a viabilidade econmica das estaes de tratamento
de esgotos (ETEs) reconhecidamente reduzida em razo
dos altos investimentos necessrios, em alguns casos, tam-
bm com elevados custos operacionais. Por esses motivos,
mesmo pases desenvolvidos tm apoiado nanciamentos
de ETEs, a exemplo dos Estados Unidos e de pases da Co-
munidade Europia.
No Brasil, o problema da viabilidade nanceira de servi-
os de saneamento, em particular do tratamento dos esgotos
domsticos, torna-se ainda mais agudo em razo de elevada
parcela da populao urbana situar-se nos estratos inferiores
de renda. No entanto, vale ressaltar que a gua de qualidade
tambm um fator de excluso social, uma vez que a po-
pulao de baixa renda dicilmente tem condies de pagar
assistncia mdica para remediar doenas de veiculao h-
drica decorrentes da ausncia de saneamento bsico.
Para incentivar a implantao de ETEs, com vistas a re-
duzir os nveis de poluio dos recursos hdricos no pas e,
ao mesmo tempo, difundir o SINGREH, a ANA criou, em
maro de 2001, o Programa Despoluio de Bacias Hidro-
grcas (PRODES), tambm conhecido como programa de
compra de esgoto tratado, uma iniciativa inovadora que no
nancia obras ou equipamentos, mas paga pelos resultados
alcanados, pelo esgoto efetivamente tratado.
O PRODES consiste na concesso de estmulo nancei-
ro pela Unio, na forma de pagamento pelo esgoto tratado,
a prestadores de servio de saneamento que investirem na
implantao e na operao de ETEs, desde que cumpridas as
condies previstas em contrato rmado pelo governo fede-
ral, por intermdio da ANA, diretamente com o prestador de
servios de saneamento, pblico ou privado.
Embora at o momento somente concessionrios pbli-
cos tenham obtido habilitao no PRODES, no caso de ope-
radores privados h a exigncia adicional de que o prestador
de servios repasse populao os incentivos recebidos da
ANA, na forma de abatimento de tarifas e/ou na expanso
das metas de cobertura porventura existentes no contrato de
concesso. Exige-se, ainda, que essa possibilidade esteja ex-
pressamente prevista, tanto no edital de concesso como no
contrato de concesso.
A liberao dos recursos d-se apenas a partir da con-
cluso da obra e incio da operao da ETE, em parcelas vin-
culadas ao cumprimento de metas de abatimento de cargas
poluidoras e demais compromissos contratuais.
No contrato so estipulados os nveis de reduo das
cargas poluidoras pretendidas com a implantao e a ope-
rao da ETE, o valor do estmulo nanceiro a ser aportado
pela ANA e o cronograma de desembolso. O valor do aporte
nanceiro equivalente a 50% do custo do investimento da
ETE, estimado pela ANA, tomando como base uma Tabela de
Valores de Referncia.
Apesar de o Brasil ter historicamente subsidiado a cons-
truo de obras de saneamento, os resultados decorrentes
das aes governamentais nesse campo por vezes no tm
alcanado os objetivos principais em razo de concepes
inadequadas, obras mal dimensionadas, preos elevados, sis-
temas mal operados, abandonados ou que nunca entraram
em operao. Uma das razes do problema est no modelo
de subsdio adotado, cujo foco a obra. Quando se transfere
este foco para os resultados, como prope o PRODES, os
problemas citados tendem a ser mitigados.
Box 15: A linha de trabalho do Programa Despoluio de Bacias Hidrogrcas (PRODES)
Fonte: adaptado do site www.ana.gov.br
198
IV.4.2 Processos decisrios e custos de transao
em recursos hdricos
Outra linha de investigao sobre possveis avan-
os na implementao do SINGREH refere-se aos pro-
cessos decisrios em recursos hdricos e seus respecti-
vos custos de transao.
Na abordagem desse tema, constata-se que, se-
gundo a prpria Lei n
o
9.433/97, a gesto das guas
no deve ser empreendida isoladamente pelos rgos
pblicos responsveis pela emisso de outorgas, nem
pelos conselhos de recursos hdricos, pelos comits
ou pelas agncias de bacias hidrogrcas, mas sim
por um Sistema de Gesto, o que pressupe a noo
do conjunto.
26

Assim, na perspectiva de estruturao institucio-
nal de Sistemas de Gesto, vrias alternativas se colo-
cam para a conduo de processos decisrios. Como
metodologia de comparao, duas opes extremas,
com caractersticas opostas, podem ser traadas: (i)
de um lado, os atores inseridos no Sistema de Gesto
devem ocupar todos os espaos institucionais, com
iguais funes, todo o tempo; ou (ii) deve-se estabele-
cer uma adequada diviso de trabalho, segundo habi-
litaes e interesses especcos.
Obviamente ambas as alternativas so hipotticas,
e os sistemas de gesto efetivamente instalados resulta-
ro de composies intermedirias entre os extremos
traados, segundo condicionantes especcos a cada
processo de construo de arranjos institucionais. O
que se pretende, portanto, com a presente avaliao
o contraponto entre a tendncia que atualmente pre-
domina na implementao do SINGREH, aquela (i)
de todos em todos os lugares e com iguais funes,
todo o tempo, e a alternativa (ii) do estabelecimento
de uma adequada diviso de trabalho, segundo habi-
litaes e interesses especcos.
De pronto, cabe ressaltar que as competncias e
as atribuies de rgos pblicos outorgantes, conse-
lhos, comits e agncias so diferenciadas quando se
consulta a Lei n
o
9.433/97 e as legislaes estaduais
correlatas. Genericamente, o poder de outorga esta-
tal e indelegvel, bem como o poder de polcia para
scalizao; conselhos denem polticas e diretrizes
gerais, inclusive para a emisso de outorgas e cobran-
a pelo uso da gua, alm de arbitrar conitos entre
instncias locais; comits aprovam planos de bacia
nos quais devem ser denidas prioridades sinaliza-
das pela sociedade para as outorgas e determinam
valores para a cobrana pelo uso da gua; e agncias
de bacia secretariam os comits, elaboram propostas
dos planos de bacia e empreendem estudos e projetos
para a efetiva implementao de aes e intervenes
em recursos hdricos.
Por seu turno, tambm os atores inseridos nos
sistemas de gesto possuem caractersticas e habili-
taes especcas, correspondentes s suas naturezas
distintas: rgos pblicos da Unio, dos estados e dos
municpios, representantes da sociedade civil e seto-
res usurios das guas.
O principal problema constatado na alternativa
(i), de conduo de processos decisrios com todos
em todos os espaos institucionais e com iguais fun-
es, todo o tempo, est na reproduo de debates
similares e disputas nos espaos institucionais de
conselhos, comits, cmaras tcnicas e conselhos
de administrao de agncias de bacia (notadamen-
te quando compostos como extratos do respectivo
comit), descaracterizando o funcionamento articu-
lado e complementar do conjunto que deveria com-
por o Sistema.
Com efeito, uma das principais crticas a respei-
to do atual processo de implementao do SINGREH
refere-se aos elevados custos de transao que o
Sistema apresenta, motivando questionamentos e in-
vestigaes sobre a conduo de seus processos deci-
srios. Para tanto, trs questes-chave se colocam:
como denir e assegurar o desejado interesse p-
blico na gesto dos recursos hdricos?
o que essncia e o que aparncia na gesto das
guas?
qual a melhor estratgia para a conduo de pro-
cessos decisrios do SINGREH: obter consensos ou
explicitar conitos?
Sobre o interesse pblico
27
No que concerne denio do desejado inte-
resse pblico em processos decisrios de recursos
hdricos, duas vertentes extremas se colocam. De um
26
LOBATO DA COSTA. (2006).
27
Ibidem.
199
lado, seria o interesse pblico denido a partir da
perspectiva nica de rgos estatais, com responsabi-
lidades sobre o meio ambiente e os recursos hdricos,
presentes nos sistemas de gesto?
No extremo oposto, seria o interesse pblico
denido pelo vetor resultante de interesses particula-
res, de agentes pblicos e privados?
Torna-se evidente que debates dessa natureza cos-
tumam derivar para vises ideolgicos. Na primeira
vertente (Rousseau e Weber), o bem geral dissocia-
do de interesses particulares e pode ser denido pelo
Estado, legitimado por sua neutralidade burocrtica e
representatividade poltica. De fato, no se vislumbra
situao (ou pas) na qual a presena do Estado seja
simplesmente descartada.
Para muitos, sob a tica de um Estado onipresente,
essa alternativa parece suciente para alcanar os ob-
jetivos pretendidos, mas sua aplicao efetiva mostra
decincias, advindas do fato de que a qualidade dos
recursos hdricos resultante da atuao de mltiplos
atores sociais ou seja, socialmente construda , sen-
do o Estado apenas um dos atores envolvidos, por certo
o mais importante, mas nem sempre o mais incisivo, o
que torna bastante mais complexo comandar todos os
fatores envolvidos no alcance dos objetivos desejados.
Alm disso, no obstante sua presena essencial,
o domnio unilateral de rgos pblicos sobre o Sis-
tema de Gesto, a par de evidente descompasso com
os fundamentos da Lei Nacional n
0
9.433/97, impli-
caria a restrio dos instrumentos de gesto esfera
do chamado Comando e Controle e na limitao da
cobrana pelo uso da gua como mais um imposto
adicional e no como um efetivo instrumento econ-
mico de gesto.
Por seu turno, na outra perspectiva (Hobbes e Lo-
cke), de cunho liberal, no cabe ao Estado sufocar a
dimenso dos interesses particulares, mas promover
espaos para sua interao, de modo que o interesse
pblico surja livremente a partir de processos de ne-
gociao, o que evidentemente desconsidera assime-
trias sociais e econmicas que desequilibram os pesos
relativos dos diversos atores e interesses envolvidos.
Portanto, nessa perspectiva, torna-se fundamental res-
tringir as possibilidades de que segmentos hegem-
nicos monopolizem os processos decisrios, o que
implica pautar os processos de negociao por regras
claras e estveis, com garantia de representao eqi-
tativa de todos os atores e interesses relacionados
gesto dos recursos hdricos.
Em outras palavras, a regulao pblica torna-se
fundamental, entendida como uma instncia o mais
isenta possvel, portanto como rgo de Estado, eqi-
distante do governo em mandato e, igualmente, dos
concessionrios operadores de sistemas e dos consu-
midores nais.
Diante dos extremos, portanto, parece mais inte-
ressante pensar em um modelo institucional capaz de
engendrar, mediante seu prprio processo decisrio,
salvaguardas (condies de contorno, mediaes e li-
mites) que atenuem os vises mencionados.
Com efeito, se solues administrativas tomadas
unilateralmente pelo Estado em geral via decretos de
cima para baixo no so as formas mais inteligentes
de resoluo de problemas complexos que afetam a
gesto de recursos hdricos; mecanismos de merca-
do, potencialmente interessantes no equacionamento
negociado com os diversos atores sociais envolvidos,
precisam ter suas resultantes cotejadas ante os interes-
ses de terceiros e as perspectivas socioeconmicas e
ambientais de mais longo prazo.
Sobre a essncia ou a aparncia na gesto das
guas
28
O questionamento seguinte refere-se identica-
o do foco que deve ser perseguido pela gesto dos
recursos hdricos: o modelo institucional em si ou o
enfrentamento de problemas concretos?
Como j mencionado, os arranjos institucionais
so meios, no ns em si mesmo, portanto devem cor-
responder s caractersticas do problema que se quer
enfrentar. Mais do que isso, preciso que a dimen-
so dos problemas e os interesses sociais envolvidos
sejam capazes de conjugar os recursos necessrios,
caso contrrio o sistema institucional representar
nus adicional ao Estado e, por conseqncia, pr-
pria sociedade. Em outras palavras, em muitas bacias
ser dispensvel e injusticada a criao de comits e
agncias, que deveriam ser seletivamente instalados.
Sob essa abordagem, a Lei n
o
9.433/97 constitui
um meio para que sejam consubstanciados conceitos
28
Ibidem.
200
e operacionalizados instrumentos para a gesto das
guas, segundo as bases tericas e os aprendizados
prticos desenvolvidos nas ltimas dcadas. Portanto,
torna-se essencial no somente a plena compreenso
dos conceitos, j apresentados em termos das quatro
famlias de instrumentos, como tambm e princi-
palmente sua efetiva aplicao.
Sob essa perspectiva, na medida em que as inter-
ferncias fsicas diretas nos corpos dgua so em-
preendidas pelos setores usurios, a articulao com
esses atores assume importncia estratgica. O espa-
o institucional conformado a partir de conselhos,
comits e agncias de bacia passa a ser relevante no
em funo de sua mera existncia, mas como aquele
que propicia uma articulao orgnica com os usu-
rios na direo de formas de gesto compartilhada
que assegurem espaos para a sociedade civil, permi-
tindo, como essncia, avanar em relao aos limites
do C&C, que so particularmente signicativos em
pases com reduzida capacidade de scalizao por
parte do Estado.
Em outros termos, as formas assumidas pelo mo-
delo institucional (conselho, comit e agncia de
bacia) no devem ser confundidas com o contedo
indispensvel da gesto compartilhada, constitudo
por acordos socialmente consistentes, pautados pela
contratualizao de objetivos, com metas a alcanar,
patamares de investimentos a viabilizar e prazos a
cumprir.
Afastadas resistncias prvias, nada impede que
a referida contratualizao de objetivos com os usu-
rios, incentivados a se organizarem institucionalmen-
te, seja acompanhada de transparncia e publicidade
das metas e dos investimentos contratados, alm da
abertura vigilncia social e incorporao de inte-
resses de terceiros.
Buscar consensos ou explicitar conitos?
29
Na seqncia, cabe indagar, sob a perspectiva dos
que pagaro a conta, como os usurios postar-se-o
diante do Sistema de Gesto proposto, considerando
o contexto atual do pas, caracterizado por enorme
resistncia a novos tributos. Por certo, no se deve
estranhar que o segmento industrial, por exemplo, se
mostre s vezes evasivo quanto a sentar mesa, sob
o estigma de poluidor, para debater sobre a conta que
dever pagar em favor da recuperao da qualidade
ambiental, quando o principal problema de contami-
nao das guas do pas so os esgotos domsticos
no tratados, em geral sob a responsabilidade de con-
cessionrios pblicos, estaduais ou municipais.
Nos conselhos, nos comits e nas cmaras tc-
nicas, a abordagem objetiva requerida por essas
questes dispersa-se em meandros, na busca de
consensos entre universos e vises de mundo bas-
tante diferenciadas, compondo um quadro geral de
impasses que dicultam avanos concretos dos in-
vestimentos requeridos pela problemtica dos recur-
sos hdricos.
Assim, considerando as distintas perspectivas e
naturezas dos atores envolvidos, parece mais prag-
mtico que os espaos institucionais de sistemas de
gesto compartilhada contemplem mecanismos de-
cisrios de explicitao de conitos entre diferentes
interesses particulares sejam eles de estatais ou de
agentes privados , assegurando formas de arbitra-
mento e resoluo de tais conitos entre si, quando
cotejados diante de terceiros ou de aspectos regionais
e estratgicos mais amplos.
Essa alternativa de estratgia institucional conduz
ao debate sobre a opo (ii) de estabelecer uma ade-
quada diviso de trabalho, segundo habilitaes e in-
teresses especcos dos atores relacionados gesto
dos recursos hdricos, abordada na seqncia.
Processos decisrios pautados por uma adequada
diviso de trabalho, segundo habilitaes e interesses
especcos
30
A identicao genrica das caractersticas e das
possveis habilitaes dos principais grupos de atores
relacionados gesto dos recursos hdricos permite
observar que, internamente, o prprio poder pblico
tem funes constitucionais e capacidades distintas nos
nveis da Unio, dos estados e dos municpios. No m-
bito de cada esfera de poder, tambm so constatadas
funes e responsabilidades diferenciadas. Por exem-
plo, compete ao IBAMA licenciar empreendimentos de
interesse do Ministrio de Minas e Energia e a rgos
29
Ibidem.
30
Ibidem.
201
estaduais correlatos licenciar estaes de tratamento
de esgotos de concessionrias de saneamento.
Por seu turno, preciso considerar o duplo pa-
pel exercido pelos municpios. De um lado, como
poder pblico, as prefeituras podem exercer funes
de regulao ambiental, inclusive com algumas atri-
buies de licenciamento e, com grande relevncia,
nas competncias exclusivas de disciplinar o uso e
a ocupao do solo. De outro, a atuao municipal
caracteriza o uso de recursos hdricos sempre que ou-
torgas sejam exigidas para intervenes em drenagem
e na disposio de resduos slidos, alm da titulari-
dade que os municpios detm sobre os servios de
saneamento bsico, para os quais so, igualmente,
necessrias outorgas de disponibilidade hdrica.
Tambm podem ser constatadas diferenas impor-
tantes entre as perspectivas, os interesses e as vises
de mundo do segmento produtivo e de organizaes
no governamentais que militam na rea do meio am-
biente e dos recursos hdricos.
Para todos esses atores, possvel desenvolver apre-
ciaes e recomendaes especcas a respeito de suas
interlocues preferenciais com o sistema de gesto de
recursos hdricos. A Figura 8 resume as recomendaes e
as instncias nas quais cada segmento genrico mencio-
nado poderia oferecer sua maior contribuio.
Em suma, para assegurar processos decisrios
que, no sendo conduzidos unilateralmente pelo Es-
tado, evitem a prevalncia de interesses particulares
de usurios com expressivo poder econmico, per-
feitamente possvel ouvir e incorporar as perspectivas
e os interesses dos demais segmentos da sociedade
civil, todavia, em instncias e momentos distintos do
que se observa como a tendncia predominante no
pas, aquela de (i) todos em todos os lugares, e com
iguais funes, todo o tempo.
Assim, a Figura 9 detalha os passos sucessivos
dos processos decisrios que, sob a alternativa (ii),
deveriam ser seguidos no contexto do Sistema de
Gesto, essencialmente com vistas a reduzir os
elevados custos de transao que tm sido cons-
tatados.
Vigilncia e transparncia social
e insero de interesses de terceiros
Sociedade civil
Comits
Usurios
Agncias de Bacia
Encargos executivos do Plano
da Bacia e de sua Viabilidade,
em parte via Cobrana pelo
Uso as gua
Conselhos
Estado
Definio de polticas
e diretrizes gerais que regulam
o Sistema de Gesto
Aes concretas Passos institucionais
Os usurios de gua (Agncia) propem:
- Valores da cobrana
- Plano de aplicao dos recursos
- Isenes e incentivos
Os comits de bacia (Estado,
sociedade civil e usurios) analisam,
debatem e aprovam as propostas da
Agncia de Bacia.
O Conselho Estadual Nacional dispe
sobre polticas e diretrizes gerais, regula o
processo e arbitra eventuais divergncias.
Interesses particulares convergem
em interesse comum aos usurios,
expresso pela proposta do Plano da
Bacia (o que fazer do condomnio
da bacia?)
O interesse comum aos usurios
ampliado pela perspectiva de terceiros,
caminhando na direo do interesse
pblico mais amplo
Interesses estratgicos e funes
indelegveis do Estado so agregados
ao processo e eventuais conflitos
so equacionados
Figura 8: Atores, habilitaes e espaos institucionais
Figura 9: Passos a seguir em processos decisrios da gesto de recursos hdricos
202
Pela seqncia proposta, primeiramente se busca
a convergncia de interesses entre os usurios, ob-
jetivo que pode ser alcanado na medida em que a
interlocuo se dar sob bases pragmticas pautadas
pela capacidade de pagamento e pela proposio de
prioridades para os investimentos. Os usurios devem
ser, literalmente, instados a explicitar seus interesses
e intenes relacionadas s disponibilidades hdricas.
Busca-se, dessa forma, explicitar eventuais conitos
entre a soma dos interesses particulares
31
dos usu-
rios, com o interesse pblico mais amplo, que deve
incorporar outras preocupaes, notadamente com a
proteo do meio ambiente e com populaes de bai-
xa renda, no mais das vezes socialmente excludas.
Tendo os interesses particulares dos usurios ex-
plicitados, caso se conrme a suposio de que sua
resultante se afaste do desejado interesse pblico
por exemplo, mediante metas de qualidade ambien-
tal e valores de cobrana muito aqum das expecta-
tivas , caber sociedade civil e ao poder pblico
a contraposio a tais desvios, desde que ambos os
segmentos somados detenham maioria nos comits,
responsveis nais pela aprovao das propostas ini-
ciais do plano da bacia e dos valores para a cobrana
pelo uso da gua. Cria-se, assim, uma tenso dinmi-
ca (dialtica) entre comits (regulao) e respectivas
agncias (execuo).
Na hiptese de persistirem impasses entre os
eventuais conitos explicitados entre comits e agn-
cias, caber a interveno mediadora do Conselho
Superior do Sistema de Gesto (Conselhos Nacional
ou Estaduais de Recursos Hdricos), constitudo como
esfera maior de disposio de diretrizes, arbitramento
de conitos e conduo poltica do processo.
Portanto, contando com uma discreta prevalncia
dos usurios, as principais atribuies previstas para
as agncias de bacia, seriam: a proposio inicial de
preos unitrios para a cobrana pelo uso da gua,
com valores distintos para diferentes custos de oportu-
nidade; e a proposta tambm inicial dos investimentos
do plano da bacia hidrogrca, incluindo a denio
de objetivos, prioridades e metas de qualidade am-
biental, com os respectivos rateios de custos e prazos
de execuo.
Isso signica ncar a base fundamental da gesto
sobre interesses materiais explicitados pelos prprios
usurios. Em termos dos processos decisrios veri-
cados no conjunto do Sistema de Gesto, constata-se
uma inverso da ordem que predomina no pas, con-
forme demonstra a Figura 10.
31
Sublinhou-se a expresso interesses particulares, na medida em que no so exclusivamente privados, pois tambm devem contemplar
concessionrios estatais de servios de saneamento, energia, municpios e outros usurios pblicos. Um concessionrio de porte do setor
saneamento caracteriza-se muito mais como um usurio de recursos hdricos, com evidentes interesses comerciais, do que um defensor da
indispensvel regulao ambiental requerida para a gesto das guas.
Processo atual Processo proposto
Deliberao na busca de
consensos em colegiados
heterogneos
Agncia Implementa
Comit Identifica
Eventuais conflitos,
ajusta e aprova proposta
Usurios
Explicitam seus interesses
e consolidam proposta
Objetivo: Reduzir custos de transao, mediante a contratualizaode metas e objetivos com os usurios,
sob regulao do Estado evigilncia da sociedade civil
Figura 10: Inverso na ordem dos processos decisrios
203
continuao
Novamente, cumpre ressaltar que ambas as op-
es descritas (i) e (ii) so hipotticas, e os sistemas
de gesto efetivamente instalados devem conformar
alternativas intermedirias entre os extremos traados,
segundo condicionantes especcos a cada bacia hi-
drogrca e de acordo com os pesos polticos, sociais
e econmicos dos atores envolvidos em cada proces-
so de construo de arranjos institucionais.
Dentre os estados com maior expresso econmica, o
Paran foi um dos ltimos a aprovar sua Lei Estadual de Re-
cursos Hdricos, datada de novembro de 1999. No obstan-
te, empreendeu rapidamente a regulamentao necessria,
apoiando-a em estudos tcnicos detidos. A regulamentao
foi conduzida sob acompanhamento de um grupo tcnico,
institudo pelo governo do estado, composto por 17 insti-
tuies, dentre usurios de recursos hdricos (segmentos da
indstria, agricultura e concessionrios de saneamento e
energia), organizaes no governamentais, universidades,
entidades prossionais, prefeituras municipais e rgos do
estado, em trabalho com durao de dois anos, tendo como
resultado uma das mais completas regulamentaes dentre
os sistemas de recursos hdricos do pas.
Com efeito, foram sete decretos, consistidos e articula-
dos mutuamente, ordenados em dois conjuntos: o primeiro
referindo-se ao modelo institucional (do Conselho Estadual;
dos comits de bacia; das associaes de usurios e demais
organizaes da sociedade civil; e do rgo estadual outor-
gante); e o segundo referindo-se aos instrumentos do sistema
(dos procedimentos de outorga; do Fundo Estadual de Recur-
sos Hdricos; e da cobrana pelo direito de uso da gua).
Em relao ao modelo institucional, a estratgia e algu-
mas caractersticas peculiares podem ser assim sintetizadas:
o modelo foi composto pelo Conselho Estadual de Re-
cursos Hdricos (CERH), comits de bacia e pelas cha-
madas unidades executivas descentralizadas (UEDs),
constitudas a partir da prvia formao de associaes
de usurios de recursos hdricos e/ou de consrcios in-
termunicipais de bacias hidrogrcas, com a nalida-
de de exercerem funes e competncias inerentes s
agncias de bacias hidrogrcas;
o que diferia, portanto, a alternativa paranaense era, pri-
meiramente, seu movimento institucional inverso, con-
ferindo aos usurios as iniciativas e o papel dinmico
principal do sistema, ou seja, os comits so formados
como resposta solicitaes dos usurios, motivados
pelas prerrogativas reservadas s UEDs enquanto de
seu domnio exclusivo (espao de interesses particula-
res) de proporem valores de cobrana e seus corres-
pondentes planos de aplicao (os planos de bacia);
sob tal perspectiva, buscou-se ter como raiz e substrato,
sempre que possvel, o consorciamento de interesses
dos usurios locais socialmente identicados muni-
cpios e agentes, pblicos ou privados para que esses,
em parceria consolidada no mbito do Sistema de Ges-
to, conjugassem esforos e propsitos, numa estratgia
de contratualizao de objetivos;
a segunda distino do modelo paranaense tem a ver
com nova inverso, desta vez na estrutura vertical ob-
servada nos modelos dos demais estados, onde todos
os atores esto presentes, com igual peso, em todas as
instncias decisrias (Conselho, comits e agncias).
O sistema paranaense, ento, estruturava-se a partir de
uma diviso horizontal de trabalho, diferenciando com-
posio e encargos entre os trs nveis institucionais,
cada qual com identidades e instrumentos prprios de
atuao:
- o primeiro, na ponta do Sistema, formado a partir da pac-
tuao e da convergncia de interesses particulares, p-
blicos e privados, de usurios de recursos hdricos (dentre
esses, os municpios), consubstanciada por proposta para
o plano da bacia hidrogrca, com nanciamento parcial
previsto conta da cobrana pelo direito de uso da gua:
as UEDs (domnio dos interesses particulares);
- o segundo, colegiado, de mbito e identidade regio-
nais, com o encargo de cotejar e convergir os interesses
particulares dos usurios ante o interesse pblico mais
amplo, mediante a anlise e a aprovao dos planos de
interveno: os comits de bacia hidrogrca (domnio
compartilhado); e, por m,
- a instncia mais elevada de deciso e recurso, na qual o
governo do estado mantm forte posio, paritria ante
a soma dos demais integrantes, para os ns de planeja-
mento estratgico, arbitramento de conitos e conduo
poltica do processo: o Conselho Estadual de Recursos
Hdricos (domnio do estado).
percebe-se a inteno de proceder a uma clara diviso
de trabalho: (a) os empreendedores (usurios) propem
e executam encargos de natureza executiva (plano e
cobrana); (b) a sociedade civil, presente nos comits,
exerce a vigilncia social (os planos devem ser obriga-
Box 16: Uma estratgia institucional alternativa
204
toriamente aprovados nos comits, onde os usurios so
minoria ante a soma de sociedade civil mais estado); e
(c) o estado regula o processo e arbitra conitos com
base em sua posio no CERH;
em termos da dimenso espacial, pretende-se a insta-
lao de aparatos de gesto (comit e respectiva UED)
somente em bacias hidrogrcas cuja relevncia de
problemas assim o justiquem ou que apresentem im-
portncia estratgica no contexto estadual;
por m, cumpre registrar dois aspectos que merecem
ateno na instalao do sistema: (i) o modelo exigia,
como contrapartida ao grau de descentralizao em fa-
vor dos usurios, o fortalecimento das funes pblicas
de regulao ambiental, o que implicaria na estrutura-
o obrigatria dos procedimentos de outorga, moni-
toramento e scalizao na entidade estadual respon-
svel; e (ii) deveriam ser desenvolvidos mecanismos de
incentivo participao da sociedade civil no sistema,
como forma de evitar a preponderncia excessiva do
papel reservado aos grandes usurios.
Durante seu perodo inicial de funcionamento, essa al-
ternativa institucional mostrou-se extremamente promissora,
propiciando a assinatura do primeiro Contrato de Gesto do
pas, na rea dos recursos hdricos, mediante o qual o gover-
no do Estado do Paran delegou, em dezembro de 2002, o
exerccio de funes inerentes Agncia de guas para a As-
sociao de Usurios das Bacias Hidrogrcas do Alto Igua-
u e do Alto Ribeira, instituda na forma de uma organizao
da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), entidade de
direito privado sem ns econmicos.
No obstante as promissoras expectativas que tais avan-
os institucionais geraram ante os demais estados, entidades
federais e, mesmo, em outros pases, no incio de 2003, por
ocasio da troca de governo, essa alternativa institucional foi
abandonada, tendo o Estado do Paran decretado a morat-
ria e posterior nulidade do Contrato de Gesto, sustando a
transferncia de recursos nanceiros Agncia das Bacias do
Alto Iguau e do Alto Ribeira, com igual paralisao em outras
bacias hidrogrcas, fato que resultou na suspenso dos im-
portantes resultados que at ento vinham sendo alcanados.
No mandato do atual governo paranaense, optou-se
pela reformulao da legislao estadual de recursos hdri-
cos, segundo um modelo no qual as funes inerentes s
agncias de bacias hidrogrcas passaro a ser centralizadas
no rgo gestor estadual, em diretorias diretamente nomea-
das pelo governador do estado.
continua
Fonte: LOBATO DA COSTA, (2006)
Para encerrar essa reexo, as evidncias prticas
sobre custos de transao em processos decisrios
podem ser novamente conferidas pela bacia do rio
Paraba do Sul, caso se analisem as visveis sobreposi-
es de encargos tais como previstos nos respectivos
Estatutos e Regimentos Internos entre o CEIVAP, suas
cmaras tcnicas, grupos de trabalho e o Conselho de
Administrao e a Diretoria Executiva da AGEVAP.
De fato, no h uma clara e consistente diviso
de trabalho, com as atividades da Agncia da Bacia
sendo quase completamente tomadas pela elabora-
o de atas e convocaes das inmeras reunies de
cmaras tcnicas e grupos de trabalho, que, por seu
turno, tambm acabam capturando as atenes do
prprio CEIVAP, com elevada disperso de esforos
ou seja, altos custos de transao e perda de
foco em aes concretas que corroborem em favor da
gesto das guas da bacia.
F
o
t
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A
r
q
u
i
v
o

A
N
A
205
- Qual a avaliao comparativa do Brasil quanto promo-
o da Gesto Integrada dos Recursos Hdricos no cenrio in-
ternacional?
Considerando as principais mensagens da Poltica de Re-
cursos Hdricos do Banco Mundial, reetidas no documento
lanado em 1996 e atualizado em 2003, e as avaliaes recen-
tes apresentadas em seminrios internos, o Brasil apresenta-se
como um dos lderes na introduo de certas reformas no setor
(descentralizao, instituies dedicadas questo dos recursos
hdricos, mecanismos reguladores e legais com foco em princ-
pios slidos de gerenciamento de recursos hdricos e uso de fer-
ramentas de planejamento e alguns instrumentos econmicos).
O aspecto no qual o Brasil se encontra atrasado em relao aos
lderes internacionais de reforma no setor (incluindo Austrlia,
Mxico, Chile e Estados Unidos) o do uso de instrumentos eco-
nmicos (especicamente a cobrana pela gua bruta e direitos
de gua), como estmulo ao uso eciente dos recursos hdricos.
Alm disso, a prtica do GIRH no Brasil continua desigual. En-
quanto progressos signicativos tm ocorrido no nvel federal,
em anos recentes a implementao das reformas teve seu ritmo
diminudo. Poucos estados caminharam para pr em prtica as
reformas, e nota-se uma grande desigualdade regional. Mesmo
em estados mais avanados, a consolidao do Sistema continua
essencial para evitar retrocessos.
- Que pases constituem referncias conceituais e prticas
ao Brasil? Em que sentido?
Torna-se importante voltar no tempo e rearmar os Princpios
de Dublin, que eram a base reconhecida para as reformas no setor
hdrico no Brasil. Os trs princpios eram: o ecolgico (que asse-
gura que todos os usos sejam considerados de forma detalhada e
que se d importncia central ao meio ambiente); o institucional
(que complementa o papel central do governo com incentivo
participao dos usurios, incluindo agncias de bacias); e o dos
instrumentos (uso de instrumentos, tais como o direito, o merca-
do de gua, a cobrana pelo uso da gua bruta para estimular
ecincia, e a manuteno das infra-estruturas). O que se nota
que muitos pases progrediram substancialmente em termos
dos princpios ecolgico e institucional, mas o avano foi muito
devagar em relao adoo de instrumentos econmicos para
alocao e gerenciamento dos recursos hdricos. Nesse contexto,
a experincia do Brasil, em muitos aspectos, no atpica. Como
resultado, os pases que constituem pontos de referncia para o
Brasil so aqueles especialmente pases grandes, federais onde
existe um progresso substancial em termos do uso de instrumen-
tos econmicos no gerenciamento dos recursos hdricos. Aqui, o
exemplo mais importante so as reformas realizadas na Austrlia
nos ltimos 15 anos. Outros exemplos de grande avano incluem
os Estados Unidos, o Mxico, o Chile e o Paquisto.
- Sob a tica e a experincia do Banco Mundial, quais os
principais mritos e problemas vericados na implementao
do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos
(SINGREH)?
O estabelecimento de um arcabouo institucional, legal
e regulatrio tem avanado muito. A criao da Agncia Na-
cional de guas tem sido uma referncia na Amrica Latina e
internacionalmente. Contudo, uma discusso nacional ainda
se faz necessria para melhor denir papis e responsabilidade
das entidades do Sistema e de setores usurios. O estabeleci-
mento de arcabouo similar avanou bastante em vrios esta-
dos, assim como a participao das comunidades por meio das
associaes de usurios de gua e comits; a capacitao dos
governos locais; a efetiva atuao dos Conselhos Nacional e Es-
taduais. Alguns dos desaos que persistem esto relacionados
implantao dos instrumentos econmicos (como a cobrana
da gua bruta e do lanamento de euentes e a outorga entre
estados e usurios individuais), continuao da descentraliza-
o; avaliao da composio e da estratgia para a formao
de comits; criao das agncias; ao consenso poltico para
infra-estruturas e atividades nas bacias; ao gerenciamento de
recursos hdricos transfronteirios; ao gerenciamento das guas
subterrneas; falta de regras claras para a titularidade e a gesto
do saneamento no nvel estadual e municipal; melhoria de
ecincia dos setores usurios; e falta de estratgia e deciso
poltica para a implementao do Sistema.
Para a maioria desses desaos, existem casos nacionais es-
peccos que mostram opes de soluo, por exemplo: o Esta-
do do Cear, com alguns instrumentos econmicos; o rio Paraba
do Sul, com a coordenao de atores na bacia e entre bacias; a
cooperao internacional no Aqfero Guarani; o Rio Grande do
Norte e o Cear, em gerenciamento de guas subterrneas; e So
Paulo, com gerenciamento de bacias hidrogrcas e guas urba-
nas. O prprio pas dispe de um grande nmero de modelos
a serem considerados. Na minha opinio, existem dois grandes
desaos: o primeiro, realizar um grande esforo para introdu-
o dos instrumentos econmicos (outorga, mercados de gua,
cobrana pela gua bruta e pelo lanamento de euentes); o
segundo, tratar da questo da igualdade na implementao.
- Quais as principais recomendaes para novos avanos
na implementao do SINGREH e qual o papel potencial de
cooperao do Banco Mundial neste processo?
O desenvolvimento de uma estratgia associada deciso
poltica para implementao e consolidao do SINGREH e das
reformas, com clara denio de papis, cronogramas e metas,
seria importante para novos avanos, dando-se grande nfase
implementao de instrumentos econmicos (incluindo outorga
e pagamento pela gua bruta e pelo lanamento de euentes).
O Banco Mundial tem sido um grande parceiro na intro-
duo de reformas e no apoio aos atores nos nveis federal, es-
tadual e municipal, os quais estavam dispostos a persegui-las.
A combinao de oportunidade, apoio com base na demanda e
vantagem comparativa tem mantido a relao do Banco Mundial
com o pas muito forte nesse setor, a saber, o apoio a programas
de longo prazo, como o PROGUA, o PROGERIRH (Cear) e o
PGRH (Bahia). Avaliando-se os avanos alcanados, o que ainda
falta ser consolidado ou implementado e os desaos ainda por
vir, conrma-se a importncia da parceira Banco MundialBrasil
para enfrentar juntos essas questes. As atividades em andamen-
to, em apoio agenda e s reformas, deveriam continuar focan-
do, em paralelo, a consolidao/ implementao da estrutura do
SINGREH, as reformas e o desenvolvimento da infra-estrutura
hdrica. A continuao do PROGUA, por exemplo, uma
oportunidade para avanar nesse sentido. Tais atividades permi-
tem e posicionam o Banco Mundial para buscar oportunidades
para crescer em seu apoio com assistncia tcnica e emprsti-
mos estratgicos.
Entrevista: John Briscoe (Diretor do Banco Mundial no Brasil)
Parte V
Cenrios Prospectivos dos
Recursos Hdricos no Brasil
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208
V.1 Aspectos metodolgicos
Em razo do nvel de insero e de interdepen-
dncia poltica e econmica do Brasil em relao ao
contexto internacional, o traado de cenrios pros-
pectivos para o desenvolvimento do pas levou em
conta trs cenrios de desenvolvimento mundial,
apresentados no (box 17), todos plausveis para o
mesmo perodo.
1

Box 17: Cenrios mundiais
Cenrio 1 Longo ciclo de prosperidade: o de-
senvolvimento desigual das regies do mundo pos-
sibilita a construo de uma multipolaridade, com
efetivos mecanismos de regulao e integrao eco-
nmica, possibilitando a insero dos novos pases
emergentes, entre eles o Brasil, mas pressionando
para que estes adotem regras de conservao ambien-
tal e respeito social crescentes.
Cenrio 2 Dinamismo excludente: crescimen-
to global de cunho liberal e marcadamente desigual,
em que o fosso entre os pases ricos e pobres aumen-
ta, dicultando a insero internacional dos pases
emergentes. Os mecanismos impressos aos mercados
nanceiros, congurados pelos ndices de mercado
de responsabilidade socioambiental, pouco ou nada
inuenciam a lgica da economia mundial.
Cenrio 3 Instabilidade e fragmentao: a forte
unipolaridade norte-americana continua a prevalecer,
mas sob concorrncia e ameaas acirradas, repre-
sentadas especialmente pela China, o que incenti-
va a fragmentao econmica, a perda no ritmo de
crescimento econmico e o aumento da degradao
ambiental.
Das hipteses traadas para a evoluo do ambien-
te internacional, derivaram quatro cenrios nacionais
alternativos, traados para o horizonte de 2020
2
,

a sa-
ber: (i) Desenvolvimento integrado; (ii) Modernizao
com excluso social; (iii) Crescimento endgeno; e
(iv) Estagnao e pobreza
3
(box 18).
1
Cenrios preparados pela empresa Macroplan Prospectiva & Estratgia (http://www.macroplan.com.br) para o Plano Nacional de Recursos
Hdricos.
2
Diante das incertezas destacadas no traado das anlises prospectivas do Plano Nacional de Recursos Hdricos, cenrios para 2020 (adotados
pelo PNRH) ou para o horizonte de 2022 (recomendado pela metodologia GEO Brasil) na prtica se equivalem.
3
Esses estudos subsidiaram a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH) em 30 de janeiro de 2006. O Plano Nacional estabeleceu diretrizes, programas e metas, tendo por horizonte o ano de 2020, alm de uma
diviso espacial baseada nas Regies Hidrogrcas brasileiras, apresentadas no Captulo II.1 deste Relatrio GEO Brasil Recursos Hdricos.
Box 18: Cenrios nacionais
Cenrio 1 Desenvolvimento integrado: altos
nveis de desenvolvimento econmico associam-se
a polticas sociais ativas, com reduo das desigual-
dades e melhoria da mobilidade social, permitindo a
reduo da pobreza e da excluso social.
Cenrio 2 Modernizao com excluso social:
prevalece no Brasil a hegemonia poltica liberal,
com economia moderna e de porte internacional,
mas com Estado atroado e/ou inecaz no combate
excluso, reduzindo levemente a pobreza, mas con-
servando os atuais ndices de desigualdade social.
Cenrio 3 Crescimento endgeno: ndices m-
dios de desenvolvimento econmico, associados a
um Estado promotor da incluso social voltado para
a reduo da pobreza e a desconcentrao de renda
e emergncia de um mercado interno dinmico,
via substituio de importaes.
Cenrio 4 Estagnao e pobreza: em um quadro
de quase estagnao econmica, combina o acirramen-
to das desigualdades com a perda de reao do Estado e
dos setores econmicos a fatores externos e internos.
Com base na agregao desses cenrios descarta-
do o do Crescimento endgeno, avaliado como im-
plausvel , procedeu-se a uma investigao morfolgi-
ca, considerando incertezas crticas relacionadas com:
as atividades econmicas da indstria, da agricultura
e da pecuria; a implantao de usinas hidreltricas;
a manuteno e a expanso da rede de gua e esgotos
tratados; a implementao institucional do aparato de
gesto dos recursos hdricos; e os investimentos pbli-
cos em proteo ambiental e dos recursos hdricos.
Dos seis cenrios resultantes, foram identicados
trs plausveis, em termos de sustentabilidade poltica
e luz dos principais atores que atuam no SINGREH,
denominados: gua para Todos, gua para Alguns e
gua para Poucos (Box 19), de acordo com as conver-
gncias ilustradas na Figura 11.
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos
Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. V. II. Braslia,
2006
Parte V | Cenrios Prospectivos dos Recursos Hdricos no Brasil
209
gua para Todos: Sob inuncia de um mundo que cres-
ce de maneira integrada e contnua, o Brasil adota, gradati-
vamente, um modelo de desenvolvimento que caminha no
sentido da reduo da pobreza e das desigualdades sociais,
graas ao forte ndice de crescimento econmico e de polti-
cas sociais consistentes e integradas.
Dessa forma, as atividades econmicas expandem-se
em todo o pas, incluindo a agricultura irrigada, assim como
a instalao de usinas hidreltricas, das hidrovias e da in-
fra-estrutura urbana, com fortes mas declinantes impactos
sobre os recursos hdricos. Em parte, graas insero do
pas na Economia do Conhecimento, fortemente amparada
na agregao de valor aos seus produtos e no uso sustentado
de seus recursos naturais, especialmente de sua megabiodi-
versidade.
De outra parte, pela adoo de uma gesto operativa,
pelos signicativos investimentos na proteo aos recursos
hdricos, bem como pela adoo de novas tecnologias, pela
insero do empresariado nacional no mercado que valori-
za, cada vez mais, os ndices de responsabilidade socioam-
biental e, tambm, pela adoo de uma forma mais ecaz
de gesto do uso das guas e de harmonizao de seu uso
mltiplo, traduzida pelo fortalecimento do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH). Nesse
contexto, observa-se a reduo dos danos sobre a qualidade
e dos conitos de quantidade das guas. O aumento mdio
anual estimado do PIB de 4,5%.
gua para Alguns: Tanto o mundo quanto o Brasil so
regidos por forte dinamismo excludente, com grande cres-
cimento das atividades econmicas no pas, fortes impac-
tos sobre os recursos hdricos e aumento dos ndices de
desigualdade. A crescente demanda de energia conduz
instalao de vrias usinas hidreltricas em ritmo que no
permite uma instalao com as necessrias compensaes e
cuidados ambientais e com um planejamento adequado ao
mltiplo uso dos recursos hdricos.
Apesar da demanda, a rede de saneamento cresce media-
namente em razo dos pequenos e seletivos investimentos. A
degradao dos recursos hdricos notria, como resultante
dessas atividades e da gesto economicista que se implemen-
ta, com planos inoperantes, participao social formal e pou-
ca regulamentao e scalizao no uso das guas.
Assim, os conitos e os problemas dos recursos hdricos
crescem, e a degradao compromete sua qualidade. O uso
mltiplo das guas mais bem resolvido graas s presses
econmicas, particularmente da rea de exportao. O au-
mento mdio anual estimado do PIB de 3,5%.
gua para Poucos: O Brasil no consegue aproveitar as
poucas oportunidades de um mundo instvel e fragmentado
e tem um pequeno crescimento das atividades econmicas e
das infra-estruturas urbana e de logstica.
O resultado do pequeno crescimento econmico tam-
bm no expande signicativamente o fornecimento de ener-
gia por meio de novas usinas hidreltricas. Os investimentos
em proteo de recursos hdricos so pequenos, seletivos e
corretivos, sob uma gesto estatal pouco eciente.
Assim, os conitos e os problemas em torno da oferta e
da qualidade dos recursos hdricos crescem, particularmente
nas regies hidrogrcas j decientes e nas localidades j
problemticas. A deteriorao das guas subterrneas, em
alguns sistemas e aqferos, agrava-se, como tambm, das
guas superciais, sobretudo por causa do incipiente inves-
timento em saneamento bsico.
A economia informal prolifera-se, aumentando o quadro
de empresas com no conformidades na gesto ambiental
e de recursos hdricos. Nesse contexto, aumenta a presso
sobre a ocupao descontrolada da Regio Amaznica, que,
sem uma poltica adequada de desenvolvimento, transforma-
se em um cenrio de atividade agropastoril predatria, bem
como sobre a explorao ilegal e sem manejo da oresta,
uma vez que os instrumentos de comando-controle, ainda
dominantes na gesto ambiental, so incipientes diante da
dinmica social na busca de renda.
Da mesma forma, aumentam os ndices de doenas en-
dmicas de veiculao hdrica e agravam-se as desigualda-
des regionais, crescendo a presso sobre as bacias hidrogr-
cas das Regies Sul e Sudeste, j densamente ocupadas.
O aumento mdio anual estimado do PIB de 1,5%.
Box 19: Caractersticas dos cenrios nacionais de recursos hdricos
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Braslia, 2006.
210
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V.2 Variao dos principais usos
setoriais em cada cenrio
Os principais usos setoriais dos recursos hdri-
cos, que constituem as foras motrizes dos processos
de utilizao, controle e proteo das guas, e que
foram objeto de projees prospectivas, so: (i) irri-
gao, por causa do grande consumo de gua e das
vantagens comparativas que o Brasil detm na agri-
cultura; (ii) energia, pela grande participao da hi-
droeletricidade na matriz de energia eltrica do pas;
(iii) navegao, pelos conitos com o uso da energia
e pela complementaridade com a agricultura irrigada,
em termos de transporte de safras; e (iv) diluio de
esgotos domsticos e industriais, referidos demanda
de gua para diluio, depurao e afastamento de
resduos de origem domstica e industrial.
Na ausncia de planejamentos setoriais no pas, ex-
ceo da reconhecida excelncia do setor eltrico, com
base nos estudos do Plano Nacional de Recursos Hdri-
cos e para os ns de edio deste documento, foram re-
alizados exerccios prospectivos a respeito das possveis
demandas hdricas para cada setor destacado.
4

4
No h objetivos de grande rigor nas estimativas traadas, que foram ampliadas e aprofundadas a partir de anlises promovidas ao longo da
elaborao da presente publicao.
Cenrios Mundiais
Longo ciclo de
prosperidade
Dinamismo
excludente
Desenvolvimento
integrado
Grande crescimento
com fortes impactos
Participao privada
em direo
universalizao
Participao privada
com pouca expanso
Grandes massivos
e corretivos
1 2 3 4 5 6
Mdios, seletivos
e corretivos
Pequenos, seletivos
e corretivos
Estatal em eficincia
Forte expano
Liberal Burocrtica Operativa
Mdia expano Pequena expano
Grande crescimento
com mdios impactos
Mdio crescimento
com fortes impactos
Pequeno crescimento
com mdios impactos
Modernizao
com excluso
Instabilidade e
fragmentao
Estagnao e
pobreza
Hipteses de partida: cenrios mundiais e nacionais
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Cenrios Nacionais
1. Ocupao e uso do solo:
atividades econmicas
indstria, agricultura e pecuria
2. Usinas Hidroeltricas
Cenrios alternativos
Cenrios nacionais de
recursos hdricos
gua para todos gua para alguns gua para poucos
3. Saneamento
5. Investimento e despesas
pblicas em proteo e gesto
de recursos hdricos
4. Gesto: implantao
institucional do SINGREH,
existncia e implantao de
Planos de Recursos Hdricos,
existncia de polticas pblicas
integradas e participao
efetiva da sociedade.
1
1
2
2
1 4 5 3 6
6
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2
1
1
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4
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3
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4 5 3 6
3
5
4 6
Figura 11: Anlise morfolgica da convergncia dos cenrios mundiais e nacionais nos cenrios de recursos hdricos
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Braslia, 2006
212
Irrigao Para este setor foram realizadas hipte-
ses para cada regio hidrogrca, supondo a ocorrn-
cia do Cenrio gua para Todos.
5

Regio Hidrogrca Amaznica: existir uma forte
tendncia de expanso da agricultura irrigada na
Regio Amaznica, concentrada no Estado de Mato
Grosso, aproveitando os recursos naturais de solo,
gua e clima, a infra-estrutura energtica e de trans-
portes e a dinmica econmica, com certa inrcia
no restante.
Regio Hidrogrca do TocantinsAraguaia: existir
forte tendncia de expanso da agricultura irrigada
em toda a regio, aproveitando os recursos naturais
de solo, gua e clima, a infra-estrutura energtica e de
transportes e a dinmica econmica.
Regio Hidrogrca do Nordeste Ocidental: a inr-
cia tecnolgica e socioeconmica limitar o incre-
mento da rea irrigada, embora ele ocorra de for-
ma mais acelerada do que no passado, induzida e
acompanhando o forte incremento da rea irrigada
no TocantinsAraguaia.
Regio Hidrogrca do Parnaba: apresentar ten-
dncia de expanso, em valores bem superiores aos
histricos, o que far com que se destaque percentu-
almente, porm, em razo das carncias de gua em
certas bacias e, em especial, de uma relativa inrcia
tecnolgica e socioeconmica que ainda persiste, a
rea irrigada estar distante do potencial.
Regio Hidrogrca do Nordeste Oriental: embora
j tenha ultrapassado o potencial sustentvel, a rea
irrigada continuar aumentando como decorrncia
dos investimentos na infra-estrutura voltada ao incre-
mento das disponibilidades de gua.
Regio Hidrogrca do So Francisco: apresentar
tendncia expanso da rea irrigada, aproveitan-
do a infra-estrutura de escoamento e comercializa-
o j implantada na regio.
Regio Hidrogrca do Atlntico Leste: apresen-
tar crescimento da rea irrigada, em espacial no
norte do Estado do Esprito Santo e no sul da Bahia,
apesar, nesse caso, das limitaes de quantidade
de gua e das diferenas de nvel topogrco entre
reas irrigveis e fontes de gua.
Regio Hidrogrca do Atlntico Sudeste: tendn-
cia de aumento moderado das reas irrigadas, com
novas reas previstas, especialmente no norte u-
minense e na proximidade das maiores cidades, ao
longo do rio Paraba do Sul.
Regio Hidrogrca do Atlntico Sul: a expanso
da rea irrigada ser limitada, pois o aumento de
produo poder ser realizado pelo emprego de va-
riedades mais produtivas do que pela expanso da
rea cultivada.
Regio Hidrogrca do Uruguai: a expanso da
rea irrigada ser limitada, pois o aumento da pro-
duo poder ser realizado pelo emprego de va-
riedades mais produtivas do que pela expanso da
rea cultivada.
Regio Hidrogrca do Paran: por causa do baixo
dcit hdrico em sua poro mais ao sul, a expan-
so ser moderada e concentrada nos Estados de
So Paulo e de Mato Grosso do Sul; os incrementos
ocorrero, em especial, nas plantaes de citros,
nas quais, para se evitar a doena da morte sbi-
ta, passaram a ser utilizados novos porta-enxertos,
normalmente mais sensveis a dcits de gua.
Regio Hidrogrca do Paraguai: em que pese a
possibilidade de ter sua rea irrigada consideravel-
mente aumentada, a expanso da irrigao ser res-
tringida por questes ambientais.
Seguindo as mesmas hipteses adotadas para as
projees de reas irrigadas no Cenrio gua para
Todos, mas adaptando-as a uma conjuntura de me-
nor dinmica econmica e maior excluso, foram
obtidas estimativas de reas irrigadas para os de-
mais cenrios (Tabela 8). As regies hidrogrcas
com grande expanso da rea irrigada em relao
a 2000 seriam: Amaznica, TocantinsAraguaia,
Atlntico Nordeste Ocidental, Parnaba e Atlntico
Leste. A rea irrigada seria mais expressiva nas Re-
gies Hidrogrcas do Paran, do Atlntico Sul, do
So Francisco, do Uruguai e do Atlntico Nordeste
Oriental, e menos expressiva nas Regies Hidro-
grcas do Paraguai, do Paranaba e do Nordeste
Ocidental.
5
Baseado em contribuies da Superintendncia de Conservao de gua e Solo da Agncia Nacional de guas (SCAS ANA) e tendo como
referncia o caderno Setor Agropecurio e Recursos Hdricos, elaborado para suporte do PNRH (MMA, 2005a).
213
Gerao de energia A relao entre os aumentos
de consumo de energia eltrica e os aumentos do PIB
ou a elasticidade-renda do consumo de energia el-
trica apresenta tendncia decrescente ao longo do
tempo, por causa de diversos fatores: os avanos tec-
nolgicos, os ganhos de produtividade do capital e do
trabalho, a incorporao de hbitos na direo do uso
mais eciente da energia e a possibilidade de substi-
tuio por energticos concorrentes e mais ecientes
em determinados usos, como o caso do gs.
6

Tendo por base essas estimativas e as geraes
projetadas de outras fontes, foi estimada a demanda
de potncia de energia hidroeltrica nos trs cenrios
resultando em 114GW no Cenrio gua para Todos,
110GW no Cenrio gua para Alguns e 99GW no ce-
nrio gua para Poucos. Estas demandas foram com-
paradas com os potenciais instalados em hidreltricas
6
A Empresa de Pesquisa Energtica (EPE, 2005) estimou essas tendncias, permitindo a projeo do aumento de demanda de energia eltrica
no perodo 2005-2020 para diferentes taxas de incremento do PIB, estimadas para cada cenrio: 4,5%, 3,5% e 1,5 %, respectivamente.
7
Fonte: ANA Agncia Nacional de guas. Caderno de recursos hdricos sobre o aproveitamento do potencial hidrulico para gerao de
energia eltrica. Braslia, 2005a.
em operao e construo, j concedidas, a serem li-
citadas e consideradas estratgicas ou indicativas em
cada regio hidrogrca (Tabela 9).
7
Nem todo o potencial indicativo ou estratgico
poder ser instalado, por questes ambientais e ou-
tras, especialmente nas regies onde ele mais con-
centrado: Amaznica e TocantinsAraguaia. Estimou-
se que um percentual desse potencial deveria ser
agregado para que a soma com os demais potenciais
resultasse na demanda de potncia estimada. Para o
Cenrio gua para Todos necessita-se de 75% desse
potencial indicativo ou estratgico. Para o gua para
Alguns a necessidade de 60% e para o cenrio gua
para Poucos, 50%. Isto mostra a grande demanda que
haver sobre o potencial disponvel nas regies hi-
drogrcas nomeadas e as possveis diculdades de
aprovao dos Estudos de Impacto Ambiental.
Tabela 8: Projees para a irrigao em 2020, por regio hidrogrca e por cenrios (1.000 hectares)
Regio
Hidrogrca
rea
irrigada
2000 =
2005
Incremento
mdio
anual
Potencial
irrigvel
Incremento mdio anual
projetado por cenrio
rea irrigada em 2020 por
cenrio
gua
para
Todos
gua
para
Alguns
gua
para
Poucos
gua
para
Todos
gua
para
Alguns
gua
para
Poucos
Amaznica 92 5 9.174 14 14 7 300 300 200
Tocantins
Araguaia
134 6 6.480 24 18 11 500 400 300
Nordeste
Ocidental
41 3 155 4 4 4 100 100 100
Parnaba 9 1 518 3 2 1 50 40 30
Nordeste Oriental 443 8 403 10 4 (3) 600 500 400
So Francisco 371 7 1.159 22 15 9 700 600 500
Atlntico Leste 124 3 579 20 20 13 300 300 200
Atlntico Sudeste 295 13 1.063 33 27 20 500 400 300
Atlntico Sul 682 17 2.350 8 1 1 800 700 700
Uruguai 566 33 783 9 2 2 700 600 600
Paran 874 38 5.270 22 15 2 1.200 1.100 900
Paraguai 32 2 1.630 1 1 (0) 50 40 30
Total 3.663 135 29.564 170 122 68 5.800 5.080 4.260
214
Navegao Tendo como referncias estudos da
ANA (2005b) e da SRH (2005b), foram obtidas as ex-
tenses das hidrovias existentes (28.000 km) e dos
trechos potencialmente navegveis (14.742 km), aps
algumas obras ou sinalizaes, em cada regio hidro-
grca. Considerando o potencial de desenvolvimen-
to do transporte hidrovirio, foram estimados alguns
percentuais de uso do potencial navegvel, resultan-
do em projees das hidrovias e dos incrementos de
suas extenses, em cada regio hidrogrca, para os
trs cenrios prospectivos (Tabela 10).
Diluio de esgotos
8
Este uso de gua refere-se
s atividades do setor de saneamento, tendo sido con-
siderado, especialmente, em termos da coleta e do
tratamento de esgotos. Existe uma meta de universa-
lizao dos servios de abastecimento e esgotamento
em 2020, para a qual seriam necessrios investimen-
tos da ordem de R$ 180 bilhes (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2003). Estabelecendo uma distribuio
dos estados entre as regies hidrogrcas, obtm-se
uma aproximao dos investimentos, apresentada na
Tabela 11 e ilustrada no Grco 35.
Os aportes em esgotamento sanitrio, como se
verica, demandam cerca de 62% dos investimentos
totais. Como estes servios no tm a relevncia so-
cial e a visibilidade poltica dos sistemas de abasteci-
mento de gua potvel, pode-se prever que sua maior
demanda por recursos pode dicultar, sobremaneira,
sua implementao, caso no existam e no sejam
ampliados programas do tipo Programa de Despolui-
o de Bacias Hidrogrcas (PRODES).
Para projeo do alcance, em 2020, da meta de uni-
versalizao dos servios de abastecimento de gua e de
esgotamento sanitrio, foram criadas trs faixas qualitati-
8
Este uso apresenta maiores diculdades de projeo por no apresentar, de forma explcita, um referencial na forma da potencialidade de
sua utilizao. Esse referencial poderia ser a capacidade de assimilao dos corpos hdricos, de difcil mensurao, pois varivel ao longo dos
cursos dgua, o que demanda redes de monitoramento da qualidade dos corpos hdricos. Alm disso, esse referencial est associado a uma
conseqncia da diluio de esgotos e no ao fato gerador, que o aumento da populao e a intensicao da atividade econmica, com
gerao de resduos que sero tratados, ou no.
Tabela 9: Expanso da gerao de energia hidroeltrica por regio hidrogrca e por cenrios (MW)
Regio
Hidrogrca
Em
operao
Em
construo
Em
concesso
A serem
licitadas
Estratgicas
ou
indicativas
Cenrios
gua para
todos
(+75%
PIE*)
gua para
alguns
(+60%
PIE)
gua para
poucos
(+50%
PIE)
Amaznica 748 63 241 256 18.662 15.305 12.505 10.383
Tocantins
Araguaia
6.981 4.611 7.142 3.529 2.396 24.060 23.701 19.932
NE Ocidental -- -- -- -- -- -- -- --
Parnaba 225 -- -- 611 -- 836 836 225
NE Oriental 8 -- -- -- -- 8 8 8
So Francisco 10.395 -- -- 672 143 11.174 11.153 10.467
Atlntico
Leste
564 545 -- 640 -- 1.749 1.749 1.749
Atlntico
Sudeste
3.408 570 724 593 -- 5.295 5.295 4.702
Uruguai 2.860 1.587 2.784 1.216 -- 8.447 8.447 7.231
Atlntico Sul 1.160 142 462 -- -- 1.764 1.764 1.764
Paran 38.916 1.488 1.801 1.507 671 44.215 44.115 42.541
Paraguai 594 205 176 -- -- 975 975 975
Total 65.859 9.211 13.330 9.024 21.872 113.828 110.547 99.336
Demanda de potncia estimada em cada cenrio 114.335 110.510 98.923
Nota: PIE Potencial Indicativo ou Estratgico
215
vas: (i) alto nvel de coleta e de tratamento dos euentes:
quando as metas de universalizao so alcanadas em
boa aproximao, fato que determina a melhoria das
condies de qualidade da gua, apesar do aumento
das demandas e do lanamento de esgotos; (ii) mdio
nvel de coleta e de tratamento dos euentes: em que as
metas no so atingidas, mas ocorre um avano razo-
vel, mantendo a qualidade da gua aproximadamente
como na situao presente, em razo de a elevao do
tratamento de euentes ser anulada pelo aumento dos
lanamentos; e, (iii) baixo nvel de coleta e de tratamen-
to dos euentes: quando permanece a carncia atual,
com baixo nvel de tratamento de euentes e piora nas
condies de qualidade da gua.
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Tabela 10: Expanso das hidrovias por regio hidrogrca e por cenrios
Regies
Hidrogrcas
Navegveis
(km)
Potencial
(km)
Total
(km)
gua para Todos gua para Alguns gua para Poucos
Uso do
potencial
(%)
Total
(km)
Uso do
potencial
(%)
Total
(km)
Uso do
potencial
(%)
Total
(km)
Amaznica 18.300 724 19.024 60% 18.734 30% 18.517 15% 18.409
Tocantins
Araguaia
2.200 1.300 3.500 60% 2.980 30% 2.590 15% 2.395
Atlntico NE
Ocidental
800 1.300 2.100 20% 1.060 10% 930 5% 865
Parnaba 1.520 1.000 2.520 20% 1.720 10% 1.620 5% 1.570
Atlntico NE
Oriental
0 0 0 0% 0 0% 0 0% 0
So Francisco 1.400 2.700 4.100 30% 2.210 15% 1.805 7% 1.589
Atlntico Leste 0 1.094 1.094 0% 0 0% 0 0% 0
Atlntico
Sudeste
0 0 0 0% 0 0% 0 0% 0
Atlntico Sul 600 709 1.309 20% 741.8 10% 671 5% 635
Uruguai 0 1.200 1.200 0% 0 0% 0 0% 0
Paran 1.900 2.900 4.800 50% 3.350 25% 2.625 12% 2.248
Paraguai 1.280 1.815 3.095 30% 1.824 15% 1.552 8% 1.425
Totais 28.000 14.742 42.742 32.621 30.310 29.136
216
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2
0
2
0

(
m
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)
Regies Hidrogrficas
0
5.000
A
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P
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10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
45.000
35.000
40.000
Grco 35: Investimentos em esgotamento sanitrio at 2020 para alcance da meta de universalizao dos servios
Tabela 11: Investimentos em sistemas de gua e esgotos at 2020 para alcance da meta de
universalizao dos servios por regio hidrogrca (em milhes de reais)
Regio Hidrogrca Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Total
Amaznica 4.354 6.844 11.198
TocantinsAraguaia 3.332 4.906 8.238
Atlntico NE Ocidental 1.735 2.568 4.302
Parnaba 1.089 1.692 2.782
Atlntico NE Oriental 5.838 10.133 15.971
So Francisco 4.619 7.235 11.855
Atlntico Leste 4.694 7.241 11.935
Atlntico Sudeste 9.217 16.189 25.406
Atlntico Sul 5.566 9.482 15.048
Uruguai 1.896 3.216 5.111
Paran 24.526 39.536 64.062
Paraguai 966 1.532 2.498
Total 67.831 110.574 178.405
217
Para o Cenrio gua para Todos, as projees
consideraram o avano dos sistemas de gerencia-
mento dos recursos hdricos e, em especial, a intro-
duo da cobrana pelo uso da gua como alterna-
tiva para induo e nanciamento dos sistemas de
esgotos. Julga-se que os maiores avanos ocorrero
nas Regies Hidrogrcas do Atlntico Sudeste, do
Atlntico Sul, do Paran e do Uruguai. Nas demais,
ocorrero nveis intermedirios de avano, em espe-
cial nas bacias com problemas mais graves e com
maiores capacidades de pagamento. As bacias que
apresentam nvel baixo de coleta e tratamento de
esgotos industriais so aquelas onde no existem in-
dstrias de grande porte.
Para o Cenrio gua para Alguns, julga-se que os
maiores avanos ocorrero nas Regies Hidrogrcas
do Atlntico Sudeste, do Atlntico Sul, do Paran e
do Uruguai, onde a iniciativa privada poder ancorar
parte dos programas de investimento, e a indstria ex-
portadora sujeitar-se- s normas ambientais interna-
cionais. Nas demais, ocorrero nveis intermedirios e
baixos de avano, dependendo da implantao, mes-
mo parcial, da cobrana pelo uso da gua. As bacias
que apresentam nvel baixo de coleta e tratamento de
esgotos industriais so aquelas onde no existem in-
dstrias de grande porte.
Finalmente, no Cenrio gua para Poucos, apenas
nas Regies Hidrogrcas do Atlntico Sudeste, do
Atlntico Sul, do Paran e do Uruguai existir algum
avano intermedirio. Nas demais, ocorrero nveis
baixos de avano, comprometendo substancialmente
a qualidade das guas.
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219
V.3 Algumas concluses sobre os
resultados dos cenrios prospectivos
Segue uma viso dos recursos hdricos no Brasil,
para o horizonte de 2020, considerando cenrios
prospectivos compatveis com os aprovados no con-
texto do Plano Nacional de Recursos Hdricos gua
para Todos, gua para Alguns e gua para Poucos
, incidentes sobre as doze regies hidrogrcas na-
cionais. Todavia, as concluses aqui apresentadas
no so necessariamente aquelas que constam em
documentos do Plano, uma vez que foram signica-
tivamente estendidas em funo das discusses tc-
nicas levadas a efeito durante a elaborao da pre-
sente publicao. Os valores numricos apresentados
como suporte dessas concluses determinantes por si
mesmos, em funo dos seus termos absolutos, sendo
mais apropriada uma avaliao de ordem qualitativa
das tendncias. (Quadro 11).
As principais concluses da anlise comportada
por este captulo podem ser assim sintetizadas:
Irrigao Haver de grande a moderado incre-
mento da rea irrigada, dependendo do cenrio.
A produo agrcola aumentar mais do que a rea
graas ao melhor manejo e ao uso de tcnicas de ir-
rigao que promovem a conservao da gua. Isso
ocorrer especialmente no Cenrio gua para Todos e
nas bacias onde os instrumentos de gesto sejam mais
bem implementados e operacionalizados.
Gerao de energia eltrica Em razo de eventuais
limitaes ao ritmo de expanso do potencial hidroe-
ltrico do pas como um todo especialmente proble-
mas ambientais para a implantao de hidroeltricas
nas Regies Amaznica e do TocantinsAraguaia, onde
ainda existir alto potencial no explorado , a matriz
de energia eltrica poder sofrer alteraes com o apoio
de outras fontes e estratgias de uso, que incluem a
nuclear, outras fontes no-convencionais e programas
de conservao de energia. Essas alteraes implicam,
para a sociedade brasileira em um futuro prximo, a
tomada de decises estruturantes e complexas, cujo
potencial de controvrsia no pode ser minimizado.
Por isso haver necessidade de articulao das reas
de recursos hdricos e de meio ambiente com o setor
eltrico, visando ao melhor encaminhamento dos con-
itos decorrentes das presses de desenvolvimento e
de proteo ambiental, em especial nas Regies Ama-
znica e do TocantinsAraguaia.
Navegao O incremento (em extenso) das hi-
drovias ser pequeno, pois os trechos navegveis dos
rios so usados atualmente em menos da metade. Ha-
ver intensicao da utilizao das hidrovias (carga
transportada), em especial nas regies hidrogrcas
com maior dinmica econmica, particularmente em
decorrncia da agricultura, inclusive a irrigada. Tam-
bm haver a necessidade de articulao entre a rea
de recursos hdricos e os setores de energia e navega-
o, de forma que se evitem conitos e se potenciali-
ze cooperao em projetos que contemplem os usos
mltiplos da gua.
Diluio de esgotos Haver grande demanda de
investimentos na coleta e no tratamento de esgotos,
o que dicultar o alcance da meta setorial de uni-
versalizao do atendimento at 2020 em bacias que
no tenham os instrumentos de gesto devidamente
implementados e operativos, em especial a cobrana
pelo uso da gua. possvel prever melhorias relati-
vamente maiores nas regies hidrogrcas que apre-
sentam maiores impactos na qualidade da gua, por
causa das atividades econmicas e da densidade po-
pulacional, exatamente onde existem melhores con-
dies de implementao dos instrumentos de gesto
de recursos hdricos. Para lidar com essa carncia de
coleta e de tratamento de esgotos, h uma demanda
por programas similares ao Programa de Despoluio
de Bacias Hidrogrcas (PRODES), articulados me-
diante aportes de recursos scais e incentivos im-
plementao da cobrana pelo uso da gua.
9

9
A Lei n
0
11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais sobre a matria.
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220
O Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre
Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate
Changes) resumiu suas concluses em relatrio destinado a
responsveis por polticas
10
, entre as quais se encontram:
(i) O sistema climtico do planeta mudou de maneira im-
portante em escala nacional e mundial desde a poca
pr-industrial, e algumas dessas mudanas podem ser
atribudas a atividades humanas. Elas aumentaram as
concentraes atmosfricas de gases do efeito estufa e
de aerossis. Os primeiros, de origem antropognica
como o dixido de carbono (CO
2
), o metano (CH
4
),
o xido nitroso (N
2
O) e o oznio(O
3
) da troposfera ,
alcanaram, durante a dcada iniciada em 1991, os n-
veis mais altos registrados por causa, principalmente, do
consumo de combustveis fsseis, da agricultura e das al-
teraes de uso do solo. Um nmero cada vez maior de
observaes oferece uma viso cada vez mais completa
do aquecimento da Terra e de outras mudanas no siste-
ma climtico global. Provas novas e mais convincentes
atribuem o aquecimento observado nos ltimos 50 anos
s atividades humanas.
(ii) As mudanas climticas regionais afetaram muitos siste-
mas biolgicos e fsicos, e existem indcios preliminares
de que os sistemas sociais e econmicos tambm foram
afetados. Os sistemas hidrolgicos, assim como os ecos-
sistemas terrestres e martimos foram afetados em vrias
partes do mundo. O incremento de custos associados
com danos ocasionados por fenmenos meteorolgicos
e variaes regionais do clima indica um aumento da
vulnerabilidade s mudanas climticas. Algumas indi-
caes preliminares sugerem que alguns sistemas sociais
e econmicos foram afetados pelos aumentos recentes
de secas e inundaes e ocorreram maiores perdas eco-
nmicas em razo de efeitos meteorolgicos catastr-
cos. Sem embargo, como esses sistemas tambm foram
afetados por mudanas nos fatores socioeconmicos,
como migraes e alteraes no uso do solo, e difcil
quanticar os impactos relacionados exclusivamente s
mudanas climticas, de causas antropognicas ou na-
turais.
(iii) Em todos os cenrios de emisses projetados pelo IPCC
previsto o aumento neste sculo das concentraes m-
dias de CO
2
de 368ppm em 2000 para 540 a 970ppm
, da temperatura mdia da superfcie do planeta com
incrementos entre 1,4 e 5,8
0
C e do nvel mdio do mar
com incrementos entre 0,09 a 0,88m. A precipitao
mdia anual dever aumentar, mas em escala regional
podem ocorrer incrementos ou decrementos da ordem
de 5% a 10% neste sculo. muito provvel que ocor-
ram aumentos na variabilidade anual das precipitaes
mdias (ou seja, na sua varincia estatstica) na maioria
das regies. O escoamento supercial mdio anual se-
guir essa tendncia.
No Brasil, dependendo do modelo de simulao geral
da circulao atmosferaoceano adotado, supondo-se um in-
cremento mdio anual de 1% nas concentraes de CO
2
, as
simulaes hidrolgicas podem indicar redues de at 250
mm/ano a incrementos at 150 mm/ano, nas lminas mdias
de escoamento supercial anual, dependendo da regio. Em
ambos os modelos, ocorrem redues na Amaznia.
Uma anlise mais detalhada sobre o impacto das mu-
danas climticas no pas foi apresentada pelo governo
brasileiro em 2004.
11
Em linhas gerais e raticando o rela-
trio do IPCC, percebe-se o aumento dos indcios dos im-
pactos das mudanas climticas nos sistemas hidrolgicos
brasileiros, o que exigir adaptaes da gesto de recursos
hdricos. Essas adaptaes incluem, entre outras, as que
seguem:
um reforo do monitoramento hidroclimatolgico para
alertas antecipados de condies crticas;
o uso de princpios de precauo na anlise de inter-
venes antrpicas no ciclo hidrolgico;
a implementao de sistemas de gesto de recursos h-
dricos exveis e adaptativos que atendam s demandas
de um ambiente em lenta, porm temporalmente longa
alterao;
a insero da dimenso do risco hidrolgico, nas anli-
ses de intervenes, em conjunto com os critrios usuais
de natureza econmica, nanceira, ambiental, social e
poltica
Box 20: Mudanas climticas
10
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Changes. Climate change 2001: impacts, adaptation and vulnerability. Disponvel em: <http://
www.mct.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2006.
11
MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA MCT. Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Comunicao Nacional Inicial do
Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima. Braslia, novembro de 2004. Disponvel em: <http://www.mct.gov.
br>. Acesso em: 4 dez. 2006.
221
Quadro 11: Resumo da variao dos principais usos setoriais de gua por regio hidrogrca e
por cenrios
Cenrios e usos setoriais Regies Hidrogrcas
12
Cenrio gua para Todos Am TA NOc Pb NOr SF AL ASd AS Pr Pg U
Usos
setoriais
da gua
Irrigao 1 1 1 1 3 2 1 2 3 3 2 3
Energia 1 1 3 1 3 3 1 3 3 3 3 1
Navegao 3 1 1 2 3 1 3 3 2 1 1 3
Diluio
de
esgotos
Domsticos 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 2 1
Industriais 3 3 3 3 3 2 2 1 1 1 2 1
Cenrio gua para Alguns Am TA NOc Pb NOr SF AL ASd AS Pr Pg U
Usos
setoriais
da gua
Irrigao 1 1 1 1 3 2 1 3 3 3 3 3
Energia 1 1 3 1 3 3 1 2 2 3 2 1
Navegao 3 2 2 3 3 2 3 3 2 1 2 3
Diluio
de
esgotos
Domsticos 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 3 2
Industriais 3 3 3 3 3 2 2 1 1 1 2 1
Cenrio gua para Poucos Am TA NOc Pb NOr SF AL ASd AS Pr Pg U
Usos
setoriais
da gua
Irrigao 1 1 1 1 3 3 2 3 3 3 3 3
Energia 1 1 3 1 3 3 1 2 2 3 2 1
Navegao 3 3 3 3 3 2 3 3 3 2 2 3
Diluio
de
esgotos
Domsticos 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 3 2
Industriais 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 3 2
A demanda setorial aumenta substancialmente em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua: irrigao: > 100% da rea
irrigada atual; energia: > 100% da capacidade instalada; navegao: > 30% da extenso das hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e
industriais: alto nvel de coleta e de tratamento dos euentes.
A demanda setorial aumenta medianamente em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua; irrigao: incremento entre 50%
e 100% da rea irrigada atual; energia: incremento entre 50% e 100% da capacidade instalada; navegao: incremento entre 10% e 30% da extenso das
hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e industriais: mdio nvel de coleta e de tratamento dos euentes.
A demanda setorial aumenta de forma reduzida em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua; irrigao: < 50% da rea
irrigada atual; energia: < 50% da capacidade instalada; navegao: < 10% da extenso das hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e
industriais: baixo nvel de coleta e de tratamento dos euentes.
12
Cdigos adotados Am: Regio Hidrogrca Amaznica; TA: Regio Hidrogrca TocantinsAraguaia; NOc: Regio Hidrogrca Atlntica Nordeste Ocidental; Pb:
Regio Hidrogrca do Parnaba; NOr: Regio Hidrogrca Atlntica Nordeste Oriental; SF: Regio Hidrogrca do So Francisco; AL: Regio Hidrogrca Atlntico
Leste; ASd: Regio Hidrogrca Atlntico Sudeste; AS: Regio Hidrogrca Atlntico Sul; Pr: Regio Hidrogrca do Paran; Pg: Regio Hidrogrca do Paraguai; U:
Regio Hidrogrca do Uruguai.
1
2
3
Parte VI
Propostas para um Futuro Sustentvel
dos Recursos Hdricos no Brasil
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224
VI.1 Consideraes iniciais
Para abranger todas as etapas previstas pela me-
todologia GEO, resta a abordagem de propostas e re-
comendaes com vistas a um futuro sustentvel dos
recursos hdricos no Brasil.
Assim, tendo os captulos anteriores como refe-
rncias sobre o estado, as presses e os impactos, e
sobre as respostas apresentadas e os possveis cen-
rios futuros, trs linhas de investigao orientaro o
traado de propostas e recomendaes.
1

A primeira, sem dvida a de maior relevncia,
refere-se s diretrizes e aos princpios norteadores,
recentemente traados quando da elaborao do Pla-
no Nacional de Recursos Hdricos, com o respaldo
de inmeras consultas, estudos e investigaes, que
conferem grande consistncia e inequvoca legitimi-
dade aos objetivos que devem ser perseguidos para
que novos avanos sejam consubstanciados em rela-
o gesto integrada dos recursos hdricos no pas.
Mais ainda quando se verica que h uma signica-
tiva convergncia entre as diretrizes e princpios e os
programas e projetos que se pretende implementar
pela via do Plano Nacional de Recursos Hdricos, no
obstante os signicativos trabalhos que ainda restam,
no sentido de conferir ao Plano o necessrio detalha-
mento executivo e a devida viabilidade de fontes de
nanciamento, sem esquecer do componente de in-
fra-estrutura hdrica e das articulaes institucionais
que sero exigidas.
Torna-se evidente, portanto, que a presente publi-
cao dene propostas que so convergentes com os
programas e os projetos que estruturam o Plano Na-
cional de Recursos Hdricos, exposto em detalhes no
tem III.3.4, como resposta aos problemas (presses e
impactos) identicados no tem II.1, que aborda as 12
regies hidrogrcas do pas.
A propsito, cumpre sublinhar que, sem qualquer
prejuzo a essa mtua convergncia, no se procedeu
apenas mera transcrio de documentos e conte-
dos do Plano, mas buscou-se enriquecer o conjunto
de propostas e recomendaes com base nas anlises
e nos insumos obtidos a partir da metodologia de tra-
balho GEO.
A segunda linha de investigao para o traado
de propostas e recomendaes buscou articular as-
pectos e singularidades que compem a tipologia de
problemas, tal como traada no tem II.3 presses e
impactos sobre os recursos hdricos no Brasil , para
indicar predicados especcos que devem ser con-
templados em programas e projetos com focos nessas
reas e/ou problemas. Por exemplo, especicidades a
serem atendidas em intervenes voltadas ao sanea-
mento ambiental urbano de aglomeraes e regies
metropolitanas, ou em programas no meio rural e nos
demais recortes que foram sistematizados.
Por m, a terceira linha de investigao, que en-
cerra as propostas e as recomendaes da presente
publicao, constituda por destaques dos prprios
captulos anteriores, dos quais so pinados observa-
es e pargrafos que sublinham caminhos, alterna-
tivas e outras possibilidades de atuao, sempre com
vistas a propiciar um futuro sustentvel para os recur-
sos hdricos do Brasil.
1
As Conferncias Nacionais sobre o Meio Ambiente, as quais, sob a tica do MMA, so vistas como mecanismos de controle social, contm
subsdios e diretrizes tambm interessantes para os resultados da presente publicao, sendo importante mencionar que, alm da articulao
entre o SINGREH e o SISNAMA, como a gesto integrada extrapola o mbito especco dos conselhos CNRH e CONAMA, deve-se buscar
interaes tambm com os demais colegiados vinculados ao MMA (CONAFLOR, CONABIO, CPDS, CONAMAZ e outros).
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Parte VI | Propostas para um Futuro Sustentvel dos Recursos Hdricos no Brasil
225
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226
VI.2 Elementos norteadores para uma
estratgia nacional
Conforme mencionado, tendo o Plano Nacional
de Recursos Hdricos como primeira linha de investi-
gao, a construo de uma estratgia nacional vol-
tada aos recursos hdricos implica, em convergncia
com a metodologia GEO, a considerao conjunta:
(i) da situao atual (estado) das guas e dos proble-
mas (presses e impactos) identicados;
(ii) da avaliao crtica construtiva das respostas que
foram historicamente apresentadas e daquelas
que esto em implementao, com o sentido de
contribuir para o processo de seu contnuo apri-
moramento;
(iii) da considerao de princpios e diretrizes ema-
nadas dos cenrios prospectivos traados para o
desenvolvimento macroeconmico do pas, que
repercutiro de modo signicativo sobre as dispo-
nibilidades hdricas nacionais, em quantidade e
em qualidade.
Sob tal metodologia, vale lembrar que o traado
de cenrios prospectivos, pelo Plano Nacional de Re-
cursos Hdricos, se baseou na identicao das cha-
madas incertezas crticas, na considerao da mul-
tiplicidade de atores relevantes e nas invarincias,
ou seja, nas variveis que persistem em quaisquer dos
cenrios traados.
As incertezas crticas, j mencionadas, incluem: (i)
o ritmo do crescimento econmico internacional; (ii) a
dinmica econmica nacional (modelo e ritmo); (iii) o
comportamento das principais atividades econmicas
do pas (forma, ritmo, padro tecnolgico e reas de
expanso de fronteiras agrcolas, da irrigao, da pe-
curia, da indstria, da aqicultura e transporte); (iv) a
matriz energtica, em especial a construo de novas
usinas hidreltricas (quantidade, localizao e padres
ambientais e tecnolgicos); (v) o saneamento ambien-
tal (ritmo e forma de atendimento ao passivo ambiental
e s demandas sociais, contidas e novas); (vi) a prpria
gesto integrada de recursos hdricos (a efetividade da
implantao do SINGREH, a elaborao e a implemen-
tao de planos de bacias, a integrao com as demais
polticas pblicas e a consistncia da participao so-
cial no processo); e (vii) os reais investimentos em pro-
teo e gesto de recursos hdricos (valores aportados,
alternativas, prioridades e localizao).
Por seu turno, a listagem dos atores relevantes in-
clui desde as grandes potncias internacionais e os
organismos multilaterais de fomento, os pases lim-
trofes com o Brasil, passando pelas esferas que com-
pem o Estado brasileiro, at chegar aos segmentos
de usurios (empresrios industriais, do agronegcio,
concessionrios de servios saneamento, energia,
navegao e outros), atingindo, por m, organizaes
e movimentos da sociedade civil.
O cruzamento do conjunto de incertezas crticas
com os comportamentos e as reaes potenciais da
multiplicidade de atores mencionados permite vis-
lumbrar a extrema complexidade que a gesto dos
recursos hdricos encerra, caso se pretenda uma ad-
ministrao pautada por relacionamentos prximos
e diretos, no detendo o Estado tal capacidade de
administrao e gerenciamento. Na verdade o que
se pode delimitar apenas o traado do ambiente
institucional no qual as mltiplas interaes tero
seus reexos, representando os contornos do modelo
institucional do SINGREH.
No obstante tal complexidade, alguns elemen-
tos comuns aos diversos cenrios traados permitem
enfrentar as incertezas crticas e se antecipar s ten-
dncias presentes nas diversas hipteses construdas,
constituindo o que se pode denominar como uma
estratgia nacional consistente (ou robusta, tal como
consta de documentos do Plano Nacional de Recur-
sos Hdricos), que dar viabilidade aos objetivos es-
tratgicos e aos resultados substantivos pretendidos a
partir da consolidao do SINGREH.
De fato, a anlise dos cenrios prospectivos, apre-
sentados na Parte V, permite constatar fatores que esto
sempre presentes (as invarincias), quais sejam: (i) o
crescimento de problemas de saneamento ambiental;
(ii) a expanso de atividades rurais, particularmente
da irrigao; (iii) a implantao de infra-estrutura de
usos mltiplos para hidroeletricidade e transporte hi-
drovirio, necessariamente atenta s exigncias am-
bientais e sociais; (iv) a necessidade de conservao
de aqferos estratgicos; (v) os riscos de uma atuao
burocrtica do SINGREH, sem intervenes objetivas
sobre os corpos hdricos; (vi) a necessidade de am-
pliar conhecimentos e desenvolver tecnologias; e (vii)
227
o imperativo de inverses em favor do manejo ecaz
Sob tal possibilidade, importante lembrar que
a rea de recursos hdricos no detm competncias
ou instrumentos para uma atuao substantiva sobre
todas as variveis que condicionam os cenrios pros-
pectivos e o contexto do desenvolvimento macroe-
conmico. Assim, como orientao geral, quando as
variveis so afetas gesto das guas deve-se pensar
em atitudes proativas; caso contrrio, cabe assumir
um vis preventivo ou de atenuao de impactos eco-
nmicos, sociais e ambientais indesejados, ou seja:
no mnimo podem-se evitar determinadas conseq-
ncias, previstas em cenrios tendncias ou indeseja-
dos, atuando para que a gesto dos recursos hdricos
no seja licenciosa ou meramente burocrtica.
Diretrizes gerais e princpios orientadores das
propostas:
adoo de uma atitude proativa com vistas cons-
truo do futuro e com foco na melhoria da atu-
ao das entidades responsveis pela gesto das
guas;
subsidiar, por meio de sistemas de informao geis
e da formulao de estratgias exveis, o processo
de tomada de decises sobre como contornar, ao
longo do tempo, as incertezas crticas, para con-
duzir a rea de recursos hdricos da melhor forma
possvel, seja qual for o cenrio externo que se
congure, explorando as oportunidades que se
apresentem para que seja alcanado o melhor ce-
nrio interno plausvel
2
;
reforar o SINGREH como sistema descentralizado
e participativo com o intuito de assegurar uma in-
sero orgnica dos diversos atores sociais afetos s
questes de recursos hdricos;
construir uma agenda positiva, com vistas a asse-
gurar padres adequados de disponibilidades hdri-
cas, em qualidade e quantidade, para a atual e as
futuras geraes;
fortalecer, nos gestores de recursos hdricos, a com-
preenso da lgica de atuao dos setores usurios
levando-os a incorporar em seus processos de pro-
duo ou de oferta de servios os custos das ex-
ternalidades negativas (ambientais e sociais), em
particular das que afetam os recursos hdricos;
considerar, desde a fase de planejamento, o cm-
puto das externalidades negativas desse uso, para
incorporar a gesto dos recursos hdricos s po-
lticas setoriais, e no como simples tomadora de
medidas posteriores, voltada apenas mitigao ou
compensao de impactos;
promover a efetiva articulao entre a poltica de
recursos hdricos e a dos setores usurios, para que
programas e projetos setoriais incorporem transver-
salmente diretrizes e preocupaes relativas ao uso
mltiplo das guas e aos aspectos ambientais e eco-
lgicos;
adotar medidas para que os setores usurios incor-
porem todos os custos sociais, ambientais, de in-
tegrao de usos mltiplos e de proteo das guas
envolvidos em seus processos, como forma de
incentivar o uso sustentvel e eciente dos recursos
hdricos e de superar a tradicional atitude de mera
imposio de restries e penalidades;
proceder combinao, em termos tcnicos e con-
ceituais, de mecanismos tradicionais de comando
e controle com formas de gesto compartilhada,
instrumentos de incentivo econmico e alternativas
que promovam a adeso dos usurios a objetivos
ambientais e de proteo dos recursos hdricos;
desenvolver, na gesto de recursos hdricos, ins-
trumentos consistentes que orientem critrios de
proteo e aproveitamento mltiplo das guas, no-
tadamente para ns de elaborao de programas e
projetos setoriais, com repercusses positivas sobre
os pedidos de reserva de disponibilidade hdrica e
da posterior emisso da outorga;
fortalecer as articulaes intersetoriais, em uma
perspectiva mais ampla, sobretudo as que atingem
o campo das polticas macroeconmicas, sobre as
quais recaem, no mdio e no longo prazo, os custos
derivados da deteriorao ambiental e das disponi-
bilidades hdricas
3
;
destacar os temas da gesto e do planejamento,
notadamente quando entram em questo aes
2
Considerando cenrio externo aquele que se realizar externamente rea de recursos hdricos e cenrio interno como aquele que ser
construdo na rea de recursos hdricos pela implementao de suas polticas e instrumentos.
3
Em termos prticos, h necessidade de articulao dos sistemas ambiental e de recursos hdricos com a Agenda Nacional de Desenvolvimen-
to, produzida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES).
228
regulatrias substantivas, como forma incisiva de
justicar, junto rea macroeconmica, bons in-
vestimentos em recursos hdricos;
proceder ao lanamento de aes de comunicao
social com vistas a disseminar, junto aos setores
usurios, o valor e a importncia da gua para o
desenvolvimento econmico e social, conferindo
ganhos ponderveis de aceitao do SINGREH, dos
instrumentos e das aes de gesto dos recursos
hdricos, conformando um ambiente de parceria e
mtua sinergia;
desenvolver indicadores adequados ao monitora-
mento e avaliao da implementao do SINGREH,
orientados para aferir objetivos e resultados, inter-
medirios e nais, com o objetivo de conferir uma
consistente accountability e a conseqente credibi-
lidade ao Sistema de Gesto;
denir como operar um processo de constante ajuste
na implementao e no funcionamento do SINGREH,
pautado nas experincias, nos aprendizados, nas
novas realidades, na evoluo de indicadores e nas
novas diretrizes que venham a ser observadas.
Baseadas nas diretrizes gerais e nos princpios norte-
adores apresentados, as recomendaes e as propostas
que emergem da metodologia GEO so dispostas na se-
qncia, ordenadas pelas seguintes linhas temticas:

da insero do pas nos contextos global e latino-
americano:
considerar vantagens comparativas e fatores exge-
nos que apresentem reexos sobre a utilizao dos
recursos hdricos no Brasil;
identicar interesses geopolticos do Brasil, ante
suas fronteiras e os pases vizinhos, no que concer-
ne gesto de bacias hidrogrcas no contexto sul-
americano;
promover a gesto compartilhada, com outros pa-
ses, de rios transfronteirios, fronteirios e de aq-
feros estratgicos.
dos vetores endgenos de desenvolvimento:
identicar o comportamento de vetores endgenos
de desenvolvimento, notadamente no que concer-
ne localizao espacial de vetores de expanso
econmica;
na perspectiva de uma viso integrada e integrado-
ra da gesto de recursos hdricos, ponderar aspectos
hidrolgicos de guas superciais e subterrneas
, ambientais, socioeconmicos e poltico-institu-
cionais que concorrem para o traado de unidades
de planejamento, gesto e interveno em recursos
hdricos, sempre articulados s dimenses global,
macrorregional e nacional.
do ordenamento institucional da gesto integrada
dos recursos hdricos no Brasil:
aperfeioar a implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, qualicando e aprimorando
a articulao e a dinmica das instncias que com-
pem o SINGREH;
apoiar a organizao dos Sistemas Estaduais de Ge-
renciamento de Recursos Hdricos, construindo e
consolidando capacidades locais, sempre que pos-
svel, com vistas descentralizao de funes e
competncias;
consolidar o marco legal e institucional existente,
promovendo a mtua adequao entre o SINGREH
e o ordenamento administrativo do Estado brasi-
leiro, e a adequao do modelo preconizado pela
legislao nacional ante a diversidade social e am-
biental do pas;
identicar fontes para nanciamento de aes vol-
tadas gesto de recursos hdricos, com vistas
sustentabilidade econmico-nanceira do SIN-
GREH e das aes propostas.
dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos:
identicar usos e usurios das guas superciais e
subterrneas para conhecer demandas e consumos,
pers de usurios e suas tecnologias, dentre outras
caractersticas;
melhorar e consolidar o conhecimento sobre o com-
portamento hidrometeorolgico, hidrogeolgico e
da qualidade das guas, como forma de aprimorar
as bases tcnicas e apoiar a tomada de decises na
gesto dos recursos hdricos;
organizar, sistematizar e disseminar informaes hi-
drometeorolgicas, hidrogeolgicas e de qualidade
das guas, contribuindo para estudos e projetos e para
a construo do conhecimento, qualicando o dilo-
go dos que atuam na temtica da gesto das guas;
implementar, desenvolver e modernizar o sistema
de outorga de direitos de uso da gua de forma ar-
ticulada entre os rgos gestores e com a participa-
o dos usurios, utilizando metodologias voltadas
229
denio de critrios que levem em conta prio-
ridades de uso, garantias de suprimento, riscos de
racionamento, considerando especicidades regio-
nais e tendo como base as diretrizes de planos de
recursos hdricos;
promover estudos e aes para a integrao do
instrumento da outorga com os processos autoriza-
tivos do SISNAMA, notadamente o licenciamento
ambiental, com especial ateno para a denio
da vazo ecolgica, como referncia para a vazo
outorgvel aos demais usos de recursos hdricos;
promover aes de scalizao sob uma aborda-
gem sistmica, planejada por bacia hidrogrca,
ou por outros recortes que se mostrem necessrios,
observando as inter-relaes entre os usurios, para
garantir os usos mltiplos e privilegiar o carter edu-
cativo e preventivo do processo de scalizao;
estimular a scalizao integrada, visando a uma
maior ecincia e otimizao de instrumentos e
meios, bem como a harmonizao de condutas e pro-
cedimentos, para inibir usos no adequados, propor-
cionando tratamento justo aos usurios de recursos
hdricos, com a constatao e a aplicao, quando
necessrio, de penalidades de forma harmnica pela
Unio e pelas unidades federadas;
implementar os instrumentos de planejamento da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, conside-
rando as necessrias articulaes entre o Plano
Nacional, os Planos Estaduais, os planos de bacias
hidrogrcas e os planos de outros recortes espec-
cos em recursos hdricos (reas especiais de pla-
nejamento), bem como as peculiaridades e a abran-
gncia das aes de cada um;
estabelecer e aperfeioar a sistemtica da cobrana
pelo uso da gua, adequando-a s peculiaridades re-
gionais de forma negociada nos comits, nas agncias
de bacia, nos rgos gestores e nos setores usurios;
sistematizar os dados gerados por rgos e entida-
des integrantes do SINGREH, garantindo o acesso a
informaes para a sociedade em geral, como fator
fundamental para a tomada de decises seguras e
responsveis por parte das comunidades, dos usu-
rios e do poder pblico.
das articulaes intersetoriais, inter e intra-insti-
tucionais:
valorizar a gua como elemento estruturante para a
implementao de polticas setoriais, sob a tica do
desenvolvimento sustentvel e da incluso social;
denir estratgias de articulao do SINGREH com
setores usurios e com as instituies pblicas que
formulam e implementam as polticas de desen-
volvimento nacional e regional, como tambm, no
mbito interno ao Ministrio do Meio Ambiente,
com a poltica ambiental, denida no contexto do
SISNAMA e de seu Conselho, o CONAMA;
identicar os vetores que conferem a dinmica dos
problemas regionais que afetam os recursos hdri-
cos, ou seja, identicar a natureza plena dos pro-
blemas de recursos hdricos;
estabelecer uma agenda proativa entre os respon-
sveis pela conduo das polticas pblicas, com
vistas a sistematizar aes para o estabelecimento
concreto de relaes entre a poltica de recursos
hdricos e outras polticas pblicas correlatas.
do uso mltiplo e integrado das guas:
promover a gesto em reas sujeitas a eventos hidro-
lgicos crticos, considerando, no caso de secas, as
possibilidades de convivncia com o semi-rido e a
otimizao da capacidade de suporte do ambiente;
para cheias urbanas, pautar-se por medidas de ges-
to e controle, considerando a dinmica imposta
pela totalidade da bacia hidrogrca, com priorida-
de para as medidas no-estruturais, como manuten-
o da permeabilidade, controle do uso do solo e
proteo de reas lindeiras aos cursos de gua;
articular a gesto de recursos hdricos com o orde-
namento territorial;
estimular a gesto da oferta, mediante ampliao,
racionalizao e reso da gua, considerando espe-
cicidades ambientais e sociais e levando em conta
a inovao de processos tecnolgicos e a utilizao
de prticas operacionais sustentveis;
priorizar a gesto da demanda, considerando a
otimizao e a racionalizao do uso da gua por
meio das diminuies de consumo e de gerao de
euentes;
empreender a gesto de conitos pelo uso da gua,
fundamentalmente mediante as instituies e os
mecanismos dispostos pela Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, pela aplicao de incentivos
econmicos e pelo planejamento articulado entre
setores usurios;
promover aes integradas no campo do sanea-
mento ambiental urbano;
230
promover aes integradas de conservao de so-
los e gua no mbito do manejo de microbacias no
meio rural;
implementar aes de conservao para a inte-
gridade de ecossistemas aquticos, ressaltando o
papel fundamental das orestas, das reas midas,
dos manguezais, dos esturios e de unidades de
conservao na melhoria do regime hdrico;
implementar aes de proteo s reas de recarga
de aqferos, mantendo sua capacidade de suporte
a demandas ambientais e antrpicas, em quantida-
de e qualidade.
sobre a denio de unidades geogrcas de inter-
veno em recursos hdricos:
desenvolver programas regionais ajustados natu-
reza especca de seus problemas de recursos hdri-
cos, em termos do ordenamento das aes necess-
rias a cada unidade de interveno, contemplando:
(a) modelos institucionais de gesto; (b) nfases e
prioridades na implantao de instrumentos de ges-
to de recursos hdricos; e (c) intervenes fsicas
estruturais de cunho regional destinadas recupe-
rao das disponibilidades hdricas, em quantidade
e qualidade, e sua proteo e aproveitamento de
forma sustentvel.
sobre o processo de implementao do SINGREH:
promover avaliaes sistemticas sobre o proces-
so de implementao do SINGREH, com vistas a
orientar contnuas adequaes, pautadas por expe-
rincias, aprendizados, novas realidades, evoluo
de indicadores ou novas diretrizes poltico-institu-
cionais, observadas segundo periodicidades a se-
rem oportunamente estabelecidas.
VI.2.3 Diretrizes adequadas ao recorte espacial
segundo a tipologia de problemas
No que concerne segunda linha de investiga-
o, em consonncia com alguns dos conceitos e dos
objetivos que orientam as iniciativas da ANA relativas
ao Mapa de Gesto, abordado no tem II.2, busca-se
articular aspectos e singularidades que compem a
tipologia de problemas, traada quando da identi-
cao das presses e dos impactos sobre os recursos
hdricos no Brasil.
Recursos hdricos na Regio Amaznica
reconhecer a complexidade das questes de pre-
servao ambiental, que devem ser consideradas
como essenciais no trato de quaisquer dos even-
tuais problemas de recursos hdricos, inclusive
nas possibilidades de aproveitamento para usos
mltiplos;
promover a gesto dos recursos hdricos de forma
integrada com a gesto do meio ambiente, princi-
palmente quanto sua articulao com as polticas
de ordenamento territorial e gesto de reas prote-
gidas e unidades de conservao;
conferir nfase particular legislao de concesso
de reas de orestas (Lei n
0
11.284, de 2 de maro
de 2006), que abre novas perspectivas para o en-
frentamento dos cruciais problemas derivados do
desmatamento ilegal, diretamente ligado produ-
o de gua, com vistas ao manejo sustentvel da
regio;
mitigar impactos socioambientais (diretos e de
cunho regional) decorrentes da implantao de
grandes empreendimentos (usinas hidreltricas do
rio Madeira, por exemplo) e da articulao entre
os usos da pesca, da navegao e da gerao de
hidroeletricidade;
fortalecer a rede hidrometeorolgica para conhe-
cimento das disponibilidades; instrumentos para
preveno de efeitos deletrios de cheias, em espe-
cial o ordenamento do uso do solo; pesquisas sobre
biodiversidade; apoio a consrcios com nalidades
especcas (servios relacionados a recursos h-
F
o
t
o
:

A
r
q
u
i
v
o

T
D
A
231
dricos e proteo ambiental); e projetos para pro-
blemas localizados de saneamento (por exemplo,
poluio de igaraps e nas reas urbanas de maior
dimenso).
Recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e na
plancie do Pantanal
aplicar os instrumentos de gesto previstos na legis-
lao, em bacias e sub-bacias determinadas (trecho
superior do rio Cuiab, rios Miranda e Taquari);
aferir as interferncias e impactos destas bacias e
sub-bacias sobre o conjunto, afetando potencial-
mente os ecossistemas pantaneiros;
constituir os sistemas de gesto sob a perspectiva
local (comits de bacias e de sub-bacias para pro-
blemas especcos), obrigatoriamente articulados,
em seu conjunto, com base em uma perspectiva
de preservao e/ou conservao ambiental, obje-
tivando o desenvolvimento regional sustentvel, o
que revela a importncia de polticas voltadas ao
ordenamento territorial e criao de rea protegi-
das e de unidades de conservao.
Demandas e disponibilidades hdricas nos cerrados
fortalecer entidades estaduais gestoras de recursos
hdricos para a aplicao dos instrumentos: cadas-
tro de usurios, outorga de usos, enquadramento e
planos de bacia;
difundir tecnologias de maior ecincia no uso da
gua, alm de mecanismos descentralizados, como
a cobrana pela utilizao de recursos hdricos ou
de outros meios de estmulo a uma maior racionali-
dade do uso da gua no meio rural;
desenvolver estudos para traado das unidades de
planejamento e gesto, contemplando focos de
problemas (nascentes e divisores de guas, com n-
cleos urbanos) e, simultaneamente, bacias de gran-
de extenso, dadas as caractersticas das atividades
agrcolas e os demais usos, de gerao de energia e
navegao.
A problemtica da escassez de recursos hdricos no
semi-rido brasileiro:
colocar foco no gerenciamento das disponibilida-
des, incluindo: (i) a infra-estrutura de armazena-
mento corretamente construda (mitigar efeitos da
evaporao e otimizar regularizao); (ii) a infra-es-
trutura de transporte de gua (canais e adutoras),
denida segundo eixos com localizao compat-
vel com o desenvolvimento de atividades econmi-
cas e estratgias de consolidao e adensamento da
rede urbana; (iii) o desenvolvimento de alternativas
de baixo custo para sistemas localizados de supri-
mento (cisternas, poos locais, barragens subterr-
neas e outras formas); (iv) informaes hidrome-
teorolgicas e sistemas de suporte deciso para
gerenciamento das disponibilidades (curvas cota
reavolume de audes), operados por instituies
auto-sustentadas capazes de garantir sua aplicao
junto aos usurios e as comunidades;
reforar aes visando: (i) a reduo de perdas e
desperdcios operao e manuteno de sistemas;
(ii) o uso de instrumentos econmicos (negociaes
relacionadas alocao das disponibilidades entre
setores usurios); e (iii) o ordenamento espacial da
demanda (induo positiva migrao intra-regio-
nal e consolidao de redes urbanas);
adequar os instrumentos de gesto s peculiarida-
des regionais: (i) centrar os planos na construo e
na operao da infra-estrutura hdrica; (ii) exibi-
lizar a outorga para a curta durao e sujeit-la a
regimes de racionamento; (iii) efetuar a cobrana
na forma de tarifa pelos servios de fornecimento
de gua bruta e como mecanismo de compensa-
o s decises de alocao de gua para usos com
maior valor agregado; (iv) implementar sistemas de
informaes, essenciais aos processos de tomada
de decises;
adotar, no mbito dos sistemas institucionais: (i)
o sistema de audes e adutoras como unidade de
gesto (ii) centrar a dinmica social de comits nos
usurios-consumidores, apoiados pela operadora
(agncia) de gua bruta; (iii) estabelecer estratgia
especca para empreendimentos econmicos, de
irrigao principalmente, com foco em arranjos
produtivos locais (clusters) e nas correspondentes
cadeias produtivas (iv) incentivar e, eventualmen-
te, subsidiar, a adequao do perl de atividades
ao meio fsico regional; e (v) reservar papel funda-
mental para as estruturas estaduais no processo de
consolidao de sistemas de gerenciamento de re-
cursos hdricos;
articular aes com a iniciativa do Plano Na-
cional de Combate Deserticao (PAN), que
contm diretrizes e aes voltadas problemtica
dos recursos hdricos na regio do semi-rido.
232
Problemas de recursos hdricos no litoral e na Zona
da Mata do nordeste brasileiro
diversicar modelos institucionais no agreste e no
serto, aproximando-se do desenho geral da Lei n
0
9.433/97, com unidades de planejamento e gesto
menores, em razo das dimenses de bacias com
vertente atlntica e de rios perenes em seu cursos
baixos;
propor abordagens integradas para evitar o com-
prometimento de mananciais (suprimento de gua
supercial e subterrnea, esgotos, euentes indus-
triais, lixo, drenagem e infra-estrutura urbana), com
nfase em reas de concentrao de pobreza (fave-
las, cortios e ocupaes desconformes);
denir prioridades para nortear investimentos, con-
siderando: (i) impactos ambientais urbanos, men-
surados pela melhoria nos padres de qualidade
hdrica; (ii) dimenso (relaes custo/benefcio) e
distribuio social dos benefcios econmicos as-
sociados a tais melhorias; e (iii) factibilidade da
implementao, em termos gerenciais e poltico-
administrativos;
desenvolver aes integradas de combate pobre-
za e de melhoria ambiental urbana, com nfase em
reas vulnerveis (vrzeas, fundos de vale e beira
de rios e crregos);
Recursos hdricos em aglomerados urbanos e
regies metropolitanas
conjugar abordagens com base em problem-sheds
(sub-bacias com externalidades ambientais negati-
vas concentradas) e na coordenao de polticas no
mbito das bacias hidrogrcas como um todo, em
reconhecimento s interferncias e aos impactos de
montante para jusante;
estabelecer linhas de atuao setorial integrada (tra-
tamento de esgotos e drenagem urbana), para fazer
frente e ordenar a elevada demanda de investimen-
tos;
adotar como critrios de priorizao de investimen-
tos: (i) impactos ambientais urbanos, mensurados
pela melhoria da qualidade hdrica; (ii) dimenso
(relaes custo/benefcio) e distribuio social dos
benefcios econmicos associados a tais melhorias;
e (iii) factibilidade de sua implementao, em ter-
mos gerenciais e poltico-administrativos;
utilizar a cobrana pelo uso da gua como instru-
mento econmico para a captura de externalidades
positivas (benefcios secundrios) que escapam dos
mecanismos tradicionais de recuperao de custo
(tarifas, essencialmente);
articular os sistemas de recursos hdricos, alm do
SISNAMA, a outros sistemas especcos, com ins-
trumentos especializados no trato de problemas
de uso e ocupao do solo, incluindo: (i) diretrizes
regionais (planos metropolitanos de desenvolvi-
mento integrado ou planos diretores urbanos e de
ordenamento do uso do solo); (ii) planos de bacia
e/ou sub-bacias hidrogrcas; e (iii) planos locais
(microbacias e/ou agregao destas) para ordena-
mento do uso do solo e recuperao da qualidade
ambiental urbana.
Gesto da zona costeira no sul e no sudeste
brasileiro
constituir colegiados e conselhos para disciplina-
mento e scalizao do uso e ocupao do solo,
com vistas preservao do potencial turstico
e ambiental e para a observncia de parmetros
urbansticos, em termos de adensamento e verti-
calizao;
utilizar instrumentos de ordenamento territorial,
na modalidade de zoneamento ecolgico-econ-
mico, planos de gerenciamento costeiro, criao
de reas protegidas e unidades de conservao,
mesmo que extrapolem limites temticos de pla-
nos de bacia, de modo que sejam contempladas
as perspectivas ambiental, turstica e de manuten-
o de atividades econmicas de subsistncias
das populaes residentes;
desenvolver planos especcos de manejo para as
reas de preservao permanente e para as zonas
de especial interesse ambiental (mangues, restin-
gas e ans);
propor operaes interligadas com a nalida-
de de recuperao da balneabilidade de praias
e revitalizao turstica, incluindo: (i) arranjos
institucionais adequados (acordos entre opera-
dores de sistemas urbanos, agentes imobilirios
e do ramo hoteleiro e setor pblico); e (ii) estu-
dos de benefcios e custos econmicos envol-
vidos, capazes de explicitar a viabilidade de
parcerias com o setor privado, contemplando,
no escopo de programas setoriais, o equacio-
namento de problemas especcos recorrentes
(lixo, esgoto e outros).
233
Demandas para a gesto de recursos hdricos afe-
tados por atividades agropecurias extensivas e em
reas iIntensivas em agronegcios
conferir prioridade a aes de difuso de prticas
de manejo e conservao de solos e gua: plantio
direto e em curvas de nvel; barreiras de conteno
de eroso; correo na drenagem de estradas rurais;
recomposio de matas ciliares; reduo e controle
da aplicao de agroqumicos e do acondiciona-
mento de embalagens usadas; desenvolvimento e
difuso de controles biolgicos; monitoramento de
indicadores da poluio por run-off rural, segundo
a tipologia adequada de solos, declividades e ndi-
ces de precipitao;
consolidar corredores de biodiversidade, mediante
a unio, pela via de matas ciliares, de reas de con-
servao e orestas nativas, incluindo, sempre que
possvel, esse tipo de ao em planos de bacia, pos-
sibilitando sua viabilidade mediante a utilizao de
subsdios cruzados provenientes de maiores preos
unitrios pagos pelos segmentos industrial e de con-
cessionrios de servios de saneamento e energia
4
;
Gerenciamento de guas subterrneas
desenvolver estudos relevantes para a gesto de aq-
feros estratgicos, com gerao, sistematizao e
ampla disseminao, envolvendo estrutura e funcio-
namento hidrulico, reas de recarga e de descarga,
capacidade de suporte, segmentaes, impactos do
uso do solo na recarga e na qualidade das guas,
em especial da silvicultura, bem como critrios para
construo e espaamento de poos;
desenvolver critrios para conformar os instrumen-
tos clssicos de gesto preconizados pela Lei n
9.433/97 s guas subterrneas: plano de recursos
hdricos, enquadramento, outorga, cobrana e sis-
temas de informaes, alm do desenvolvimento
de outros critrios especcos, como os voltados
proteo das reas de recarga de aqferos;
fomentar a conscientizao sobre a necessidade
de proteo e gesto sustentvel dos aqferos, por
meio da difuso da informao existente, o envol-
vimento de todos os atores sociais pertinentes e a
capacitao de formadores de opinio para estabe-
lecer condies de permeabilidade e capilaridade
para a informao tcnica;
articular as entidades gestoras no planejamento e na
implementao de alternativas de gesto baseadas
nas necessidades sociais e na capacidade de suporte,
superando questes de dominialidade da gua igno-
radas pelos limites fsicos dos aqferos, dicultando
sobremaneira a gesto racional de aqferos trans-
fronteirios, localizados em fronteiras interestaduais
e internacionais; e,
identicar mecanismos de nanciamento para a
sustentabilidade da gesto que atendam s neces-
sidades de capacitao e coordenao nos mbitos
regionais, estaduais, nacionais e internacionais.
4
Mecanismos similares de subsdios, no contexto de planos de bacia, podem operar em favor de produtores rurais que se localizam em torno
de enclaves agroindustriais, notadamente na indstria alimentcia, caso notvel da criao de sunos.
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VI.3 Recomendaes e propostas para
novos avanos da gesto integrada dos
Finalmente, foram sistematizadas as partes levan-
tadas ao longo da publicao, resultando nas seguin-
tes propostas:
Sobre a contextualizao da gesto de recursos hdri-
cos em termos do desenvolvimento socioeconmico
global, sul-americano, nacional e regional
Aproveitar de modo sustentado e racional as vanta-
gens comparativas que as disponibilidades hdricas
oferecem ao pas, notadamente na produo de ali-
mentos (gros, fruticultura e demais cultivos irriga-
dos, aqicultura, pesca e outras), alm do potencial
hidroenergtico e demais possibilidades oferecidas,
sem prejuzos aos indispensveis aspectos concer-
nentes ao uso racional e sustentvel dos recursos
hdricos nacionais;
destacar a importncia de estudos estratgicos so-
bre cenrios (atual e prospectivos) globais, da in-
sero macrorregional, para vetores nacionais de
desenvolvimento, sempre contemplando a insero
da gua como fator relevante para o desenvolvi-
mento socioeconmico do pas;
contemplar diversas escalas espaciais de anlise de
forma que as variveis portadoras de futuro, iden-
ticadas quando da elaborao do Plano Nacional
de Recursos Hdricos, possam ser abordadas, com
vistas a um bom planejamento e apropriada gesto
das guas, com o objetivo de integrar o planejamen-
to dos recursos hdricos com o planejamento macro-
econmico e do desenvolvimento regional, com o
intuito de identicar a natureza e os vetores de din-
mica da problemtica dos recursos hdricos;
contemplar, em termos locais alm de estudos
sobre unidades territoriais especcas, que deman-
dam metodologias prprias plena natureza e di-
nmica dos problemas a enfrentar (urbanos, rurais,
costeiros e outros) , formas de insero mais subs-
tantivas dos municpios nas estratgias de gesto,
uma vez que variveis decisivas encontram-se sob
sua competncia (legislao de uso e ocupao do
solo, cdigo de posturas urbanas, de obras e de edi-
caes, titularidade de servios de saneamento,
intervenes em drenagem, disposio de resduos
slidos, dentre outras).
5

sobre as articulaes inter-institucionais requeridas
para a gesto dos recursos hdricos
promover maior integrao interinstitucional, em par-
ticular com a gesto do meio ambiente, incluindo es-
foros para a valorao dos servios ambientais, em
ecossistemas e tambm no meio urbano, mediante
sistemticas que articulem instrumentos, como siste-
mas de informao, enquadramento, licenciamento
ambiental e emisso de outorgas, empreendendo estu-
dos sobre o licenciamento de atividades com base em
unidades territoriais notadamente por microbacias
hidrogrcas , de acordo com suas capacidades de
suporte de cargas, avanando em relao ao controle
tradicional, limitado somente a padres de emisso
6
;
buscar a integrao com planos e programas de-
senvolvidos pelos setores usurios das guas, sob
a perspectiva pragmtica de inserir o tema dos re-
cursos hdricos, de modo transversal e permanente,
nos investimentos empreendidos por tais setores
saneamento, gerao de energia, irrigao e ou-
tros , sob o reconhecimento de que suas capacida-
des de inverso nanceira so bastante superiores
s disponibilidades oramentrias alocadas na rea
da gesto dos recursos hdricos;
contemplar, ainda quanto s articulaes interinstitu-
cionais, metodologias especcas para o trato de pro-
blemas que reclamam aes integradas, como as do
controle de cheias urbanas, que tem no uso do solo
um de seus principais fatores, e tambm: a conser-
5
Mediante os instrumentos legais mencionados, pode-se promover maiores sintonia e sinergia entre a legislao municipal e a de recursos
hdricos.
6
A integrao entre meio ambiente e recursos hdricos no implica, necessariamente, a fuso de instituies, uma vez que importante preser-
var as nfases diferenciadas entre a gesto das guas (modelo de negociao social e capacidade de suporte de bacias) e a do meio ambiente
(prevalncia do C&C, via licenciamento).
236
vao de solos e gua no meio rural; os problemas
ambientais urbanos; a gesto de usos mltiplos arti-
culados operao de reservatrios para a gerao de
energia com a navegao, principalmente; e, por l-
timo, agregar efetivamente as guas subterrneas aos
interesses da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Sobre o desenvolvimento e a operacionalizao dos
instrumentos de gesto
conferir maior importncia implementao de
instrumentos de gesto de recursos hdricos, em
termos da base de dados e informaes, sistemti-
cas de outorga, planejamento em recursos hdricos,
articulado com setores usurios e, tambm, com as
perspectivas de desenvolvimento regional, alm de
ampliao das bases para a explorao do poten-
cial disponvel pela aplicao de instrumentos eco-
nmicos de gesto descentralizada;
estabelecer uma sistemtica de avaliao e acompa-
nhamento permanente dos avanos na implementa-
o do SINGREH e de seus instrumentos de gesto,
dando conseqncia e continuidade aos estudos
elaborados pelo Progua Nacional (base-line);
estabelecer nas relaes com os estados e com
a Unio, por intermdio da ANA condicionantes
com vistas ao fortalecimento dos rgos gestores
de recursos hdricos, especialmente quanto a: (a)
quadros de pessoal (qualicao, capacitao,
remunerao, estabilidade e renovao); (b) ope-
rao das redes meteorolgica, pluviomtrica, u-
viomtrica e de qualidade da gua; e (c) superao
de decincias de bases tcnicas requeridas para a
gesto, a exemplo de cartograa bsica, cadastros de
usurios, sistemas de apoio deciso, dentre outros;
desenvolver indicadores apropriados mensurao
de patamares de sustentabilidade dos sistemas de
gesto de recursos hdricos, em implementao na
esfera federal e dos estados;
dar seguimento e conferir ajustes nas linhas de tra-
balho do CT-Hidro (Fundo Setorial do Ministrio de
Cincia e Tecnologia), com vistas promoo do
desenvolvimento cientco e tecnolgico em recur-
sos hdricos, com menor nfase em pesquisas muito
especcas e maior ateno s demandas que im-
pulsionem a implementao do SINGREH;
incentivar a pesquisa e o conhecimento tcnico e
cientco sobre o ciclo integral da gua na atmosfe-
ra, na superfcie do solo e subterrnea, bem como os
impactos das mudanas climticas em curso sobre a
gesto de recursos hdricos;
conferir maior ateno comunicao social em
recursos hdricos, sem prejuzo de aes voltadas
capacitao e educao ambiental com foco na
gesto das guas.
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- Que papel deve ser exercido pela Comunicao Social
na promoo da gesto do meio ambiente e dos recursos
hdricos?
A Comunicao Social pode muito, mas no pode tudo.
H fatores culturais importantes e determinantes nesse pro-
cesso de conscientizao. O ambientalista Jos Lutzenber-
ger denunciava o ambiente articial das cidades, onde nos
afastamos dos ciclos naturais e nos alienamos. Isso pode ser
quebrado mediante a divulgao dos impactos que os servi-
os prestados populao (luz, gua, esgotos, lixo e outros)
provocam sobre o meio ambiente, em suas crescentes es-
calas e medidas. No entanto, preciso alguma cautela nes-
se processo de comunicao, de modo que sejam evitados
dogmas e tendncias de catequizao e domnio, observan-
do limites para propostas e conceitos a serem divulgados.
A mera informao, contudo, no suciente: preciso
que ela seja atrativa e instigante, para alm da indispensvel
correo tcnica. Estes predicados consistncia tcnica,
estratgia de comunicao e atratividade social fazem a
diferena no processo de comunicao e revelam o car-
ter multidisciplinar dos temas ambientais, que demandam
a interao entre os diferentes prossionais que atuam nas
questes do meio ambiente e dos recursos hdricos. De fato,
a transversalidade da questo ambiental precisa estar per-
manentemente inserida nas diversas atividades e, particular-
mente, nas instituies que apresentam interfaces com os te-
mas relativos ao meio ambiente, superando o atual patamar
de entidades especializadas.
Qual a avaliao possvel sobre a proximidade e o co-
nhecimento, da imprensa e da populao em geral, sobre os
avanos obtidos pelo Brasil na gesto integrada das guas,
pela via da implementao do Sistema Nacional de Geren-
ciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH)?
Ainda no h a devida proximidade e conhecimento.
De fato, deve-se reconhecer que tem havido avanos, to-
davia predomina a falta de preocupaes mais articuladas
para a divulgao dos temas ambientais, mediante as parce-
rias potenciais que poderiam ser empreendidas entre rgos
pblicos, entidades internacionais (ONU, UNESCO, PNUD
e tantas outras), organizaes no-governamentais, setores
produtivos e a prpria academia, convergindo informaes
e objetivos.
Cabe reconhecer que, para a imprensa, os problemas
relacionados gua e ao meio ambiente s dominam a pau-
ta quando ocorrem eventos crticos problemas no abaste-
cimento pblico, inundaes, secas severas e racionamen-
tos e quadros crticos de poluio , fato que revela uma
qualicao ainda insuciente sobre essas matrias O ideal
seria avanar na direo de uma atitude preventiva, a ser
includa como preocupao dos rgos pblicos mediante
uma relao permanente com a imprensa e, portanto, com
as comunidades.
Contudo, importante considerar avanos recentemen-
te observados. A instituio de comits de bacia, abrindo
espaos presena da sociedade civil, indica um processo
em andamento, com bons resultados potenciais em futuro
prximo.
Em apoio a esses avanos, uma boa alternativa seria a
aplicao de pesquisas de opinio pblica, ampliando o uni-
verso, ainda restrito, das representaes em comits, para
auscultar a sociedade em projetos, programas e prioridades
nas questes de meio ambiente e dos recursos hdricos. Outra
linha de trabalho, mais especca, poderia ser voltada for-
mao de lideranas para atuar sobre a temtica ambiental.
- H expectativas por resultados concretos na melhoria
dos recursos hdricos promovidos a partir da implementa-
o do SINGREH?
As minhas experincias pessoais indicam certo ceticis-
mo em iniciativas comandadas por governos. Em boa parte
dos casos, os melhores resultados costumam ser alcanados
por linhas de ao constrangedoramente simples. Quando
arranjos complexos, sucessivas etapas previstas, regras e
normas excessivas se sobrepem, ca extremamente com-
plicado atingir os resultados esperados.
Assim, as solues parecem acontecer somente quando
regras, normas e demandas burocrticas so afastadas, sem
deixar de reconhecer que a presena de um Estado pauta-
do por objetivos mais diretos e menos politizados pode ser
muito positiva e indutora. Bons exemplos so oferecidos por
meio do Prmio Gesto Pblica e Cidadania, promovido h
dez anos pela Fundao Ford, pelo BNDES e pela Funda-
o Getlio Vargas (FGV), em razo de sua objetividade e
iseno quanto a interesses e objetivos polticos. De fato,
gigantismo institucional asxia solues.
Vistos distncia, os debates na esfera governamental
parecem ainda pairar em esferas um tanto abstratas, longe
de aes concretas que so reclamadas para a melhoria dos
recursos hdricos e do meio ambiente em geral.
Que prioridades devem ser denidas entre: Amaz-
nia, Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas
de escassez no semi-rido?
A maior preocupao com os esgotos domsticos.
Mais de 80% da populao brasileira vive em cidades, afeta-
da pelos esgotos no tratados. Hoje, somente cerca de 35%
do volume coletado recebe algum tratamento, em geral sem
grande ecincia na remoo de cargas e sujeito a baixos
nveis de controle ambiental.
Entrevista: Andr Trigueiro (jornalista especializado em questes de meio ambiente)
238
Para resolver o problema da falta de saneamento, recor-
re-se invariavelmente a grandes obras que demandam vul-
tosos investimentos, em detrimento de possveis solues e
tcnicas alternativas, de cunho local (biodigestores e outras),
que poderiam ser difundidas pelo pas, com signicativas re-
percusses positivas sobre a poluio que afeta nossas cida-
des. Segundo o IBGE, mais de 80% das cidades tm menos
de 50 mil habitantes. No h necessidade de grandes obras
para esses casos, mas de projetos ecientes de saneamento
numa escala menor.
De modo relativamente singular, o Brasil conta com
duplo domnio sobre os corpos hdricos, sob responsabili-
dades da Unio ou dos estados, o que resulta em problemas
de coordenao ou eventuais conitos decisrios. Qual a
melhor alternativa para equacionar tais problemas: gesto
centralizada na Unio ou dispersa entre os estados?
Por certo que centralizar na Unio no deve ser a respos-
ta. Contudo, o problema que temos um sistema de gesto
ainda muito recente, em pleno processo de implementao,
o que indica que no devemos romper com as possibilida-
des de seu aprimoramento, mediante a adoo precipitada
de alternativas extremas, nem de um lado, nem do outro.
A Unio pode assumir um papel extremamente impor-
tante na gesto dos recursos hdricos, em especial em rios
que drenam mais de um estado, como o fez no episdio
das descargas poluidoras em Cataguazes (bacia do rio Para-
ba do Sul), conduzindo as simulaes sobre como a pluma
das cargas lanadas seria diluda, com iseno e de modo
tecnicamente competente. Esse papel, sem dvida, pode ser
reproduzido em muitas outras circunstncias, indicando,
portanto, que devemos persistir e dar continuidade ao pro-
cesso de implementao do sistema de gesto, atualmente
em curso.
Para encerrar esta entrevista, penso que seria muito im-
portante decantar boa parte da informao que j anda sa-
turando as mentes dos quadros especializados em recursos
hdricos buscando traduzi-las na direo da populao, em
geral, e de certos atores estratgicos, em particular (impren-
sa, dentre eles), abrindo novos caminhos e espaos para de-
bates, alm daqueles centrados em ncleos de excelncia.
H um certo carter de urgncia no trato das questes
ambientais e dos recursos hdricos que justica esforos em
favor de cursos para a capacitao de jornalistas, melhor
ateno em aes de comunicao social, aproximao
permanente com a imprensa, at como forma de ampliar o
universo dos que militam em favor do meio ambiente, caren-
te de renovao e de ampliao de seus quadros.
239
Sobre o desenvolvimento do SINGREH e ajustes na
estratgia institucional predominante
aprofundar conceitos e princpios legais sobre o di-
reito das guas, notadamente para o trato de eventos
crticos que podero exigir racionamento, suspen-
so de direitos de outorgas concedidas, realocao
de disponibilidades e outras eventuais disputas em
quadros crticos que afetem os recursos hdricos;
explorar a sinergia potencial entre os novos institu-
tos (OSs e OSCIPs) e instrumentos (contratos de ges-
to e termos de parcerias) que se mostram conver-
gentes entre a Lei Nacional das guas e a estrutura
jurdica e administrativa do Estado brasileiro;
enfatizar no que concerne s formas de controle
e auditoria dos procedimentos que so empreen-
didos pelo SINGREH a necessidade de conferir
maior foco no controle de resultados, em detri-
mento do acompanhamento burocrtico de pro-
cessos administrativos;
aprofundar em face das dimenses continentais
do pas e de suas regies hidrogrcas, alm da im-
portncia da questo federativa os conceitos sobre
comits de integrao (ou federao de comits),
denindo estratgias para sua aplicabilidade, ten-
do em vista a importncia de maior capilaridade na
gesto de algumas das principais bacias hidrogr-
cas do pas, com destaque para os comits j insta-
lados no rio Paraba do Sul e no So Francisco;
pautar as articulaes entre comits de integrao e
instncias sub-regionais por uma diviso de encar-
gos com suporte no plano da bacia hidrogrca e
no seu detalhamento executivo para cada sub-ba-
cia auente;
empreender, na mesma linha de atuao, polticas
de efetiva descentralizao da gesto, em favor dos
estados, mantendo uma estratgia que considere,
de um lado, as capacidades institucionais instala-
das em cada unidade federada e, de outro, a pr-
pria condio dos rgos da Unio de conferirem
respostas s demandas advindas das diversas bacias
e regies;
manter uma avaliao sobre as estratgias institu-
cionais adotadas para a conduo de processos
decisrios em recursos hdricos, incluindo a propo-
sio de uma diviso mais clara de encargos entre
os segmentos do poder pblico, dos usurios e da
sociedade civil, contemplando suas capacidades e
habilitaes especcas e estabelecendo focos mais
apropriados para as pautas de conselhos de recur-
sos hdricos, comits e agncias de bacia, sob a in-
teno de reduzir custos de transao;
aplicar o princpio da subsidiariedade no trato des-
sas divises de encargo, zelando para que, sempre
que possvel, os problemas sejam resolvidos no
mbito mais prximo sua origem, recorrendo a
instncias mais afastadas somente ante a incapaci-
dade de um equacionamento local adequado, seja
em razo de insucincia de capacitao, seja em
casos de impasses decisrios, de falta de recursos
ou, ainda, nos casos em que as instncias locais
no abrigam todos os interessados nas questes
analisadas.
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Anexos
I Marco conceitual do processo GEO
II Notas sobre a Srie GEO Brasil
III Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
IV Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos
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Anexo I - Marco conceitual do processo GEO
O Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) conduz, desde 1995, um am-
bicioso projeto de avaliaes ambientais integradas
denominado GEO (Global Environment Outlook). O
processo GEO pode ser aplicado a diferentes espaos
geogrcos, sejam eles denidos por limites naturais
bioma, ecorregio, continente e outros ou deter-
minados pela sociedade humana cidades, estados,
pas e regies. Desenvolve e promove avaliaes do
estado do ambiente, bem como das polticas e dos
cenrios possveis para cada escopo geogrco, vi-
sando responder s perguntas bsicas apresentadas na
(Tabela 1).
O GEO simultaneamente um processo envol-
vendo diferentes atores sociais e um documento para
subsidiar a tomada de decises relativas sustentabi-
lidade ambiental. Dentro de cada espao geogrco,
so abordados temas como gua, orestas, atmosfera,
biodiversidade, reas urbanas e outros e questes
como energia, transporte, infra-estrutura, sade e de-
mograa.
Cienticamente embasado, o GEO adota a meto-
dologia das foras motrizes (driving forces) presso-
estado-impacto-resposta (DPSIR), seguida da projeo
de cenrios futuros e de propostas e recomendaes.
Assim, cada uma das perguntas orientadoras corres-
ponde a um dos componentes do processo de anlise,
como disposto na (Tabela 1).
Tabela 1: Componentes e elementos da anlise adotada no processo GEO
Perguntas orientadoras
Componentes da
metodologia
Elementos de anlise
O que est ocorrendo com o
meio ambiente?
Estado
Descrio da situao qualitativa e quantitativa
atualmente observada em determinado espao geogrco
Por que est ocorrendo? Presso
Anlise dos fatores, diretos e indiretos, antrpicos e
naturais, que alteram o estado do meio ambiente no
espao e no tempo
Qual o impacto? Impacto
Anlise do efeito imediato e mediato, no ambiente e na
qualidade de vida humana, decorrentes das presses
mudanas em indicadores qualitativos e quantitativos
Quais so as polticas adotadas
para solucionar os problemas
ambientais?
Respostas
Anlise das intervenes humanaspolticas, aes,
programas, respostas adaptativas etc. adotadas
atualmente ante os problemas enfrentados, suas causas e
conseqncias
O que acontecer no futuro se
no atuarmos hoje?
Cenrios futuros
Projeo de possves futuros ante a realidade atual
observada e aos impactos decorrentes desta
O que fazer para reverter os
problemas atuais?
Propostas e
recomendaes
Propostas e recomendaes para que se atinja um futuro
desejvel
243
Os componentes so interativos e, ao mesmo
tempo, reetem a dinmica das relaes entre os
ambientes naturais e a sociedade humana. A (Figura 1)
apresenta, de forma esquemtica e simplicada, as
inter-relaes existentes entre os diferentes com-
ponentes de anlise do processo GEO. importan-
te destacar que o estado reete fatores dinmicos,
interdependentes e, muitas vezes, instveis. uma
realidade em complexo e contnuo processo de mo-
dicao. O estado do meio ambiente reete sem-
pre um determinado espao temporal e geogrco,
o que gera a necessidade de avaliaes peridicas e
sistemticas sobre o meio ambiente e sobre as pol-
ticas ambientais.
O enfoque DPSIR encerra-se ao analisar as res-
postas da sociedade humana diante do estado do
meio ambiente, das presses que geram este estado
e ante as suas conseqncias para a prpria vida hu-
mana e para a sustentabilidade ambiental. A anlise
das repostas um elemento de especial importncia,
uma vez que reete a posio atual da sociedade em
relao sustentabilidade ambiental.
Com base nessa anlise da realidade que se efe-
tua a etapa seguinte do processo GEO: a projeo de
cenrios. Entende-se que os cenrios so projees
plausveis sobre o futuro, consistentes e cuidadosa-
mente estruturadas em torno de idias e dados. So
ferramentas para apresentar e organizar futuros plau-
sveis, desejveis ou no, com base nas decises to-
madas no presente.
Como o futuro no previsvel, a projeo de ce-
nrios representa um exerccio de anlise das poss-
veis conseqncias, a mdio e a longo prazos, das
decises tomadas no momento atual ou em futuro
imediato. Trata-se de uma ferramenta de teste, ain-
da que terica, para denir e embasar decises de
gesto ambiental. O processo de desenvolvimento
de cenrios envolve a seleo do espao temporal,
a denio dos temas, das variveis e dos indicado-
res a serem considerados, as anlises das relaes de
causa-efeito e a construo de modelos matemticos
e/ou narrativos.
A etapa de concluso de um ciclo do processo
GEO compreende a construo de propostas e re-
comendaes para que o futuro desejvel seja al-
canado. As propostas e as recomendaes devero
obedecer aos princpios de exeqibilidade tcnico-
cientca, poltica, econmica e sociocultural.
Por m, importante destacar que o processo
GEO objeto de monitoramento, de avaliao e de
melhoria contnua. Assim, ao longo de sua dcada de
aplicao, foi continuamente aperfeioado e adapta-
do a diferentes realidades, escalas de anlise e dispo-
nibilidade de dados e informaes. Em suma, a cada
ciclo de aplicao do processo GEO, acumulam-se
lies apreendidas e aperfeioa-se a metodologia.
FORAS MOTRIZES
Demografia, padro de consumo
tecnologias
Estado 1 atual
IMPACTO
Conseqncias para a sociedade
e para o meio ambiente
PRESSES
Antrpicas e/ou distrbios
naturais: produo, ocupao
do espao, extrao, inundaes
RESPOSTAS Interveno
polticas, aes, cincia e
tecnologia, mitigar ou evitar as
alteraes ambientais indesejadas
ESTADO 2 futuro
Perda de qualidade ambiental;
alterao nos bens e nos servios
ambientais
Figura 1: Esquema das inter-relaes entre os componentes de anlise do processo GEO
Fonte: adaptado de UN DEWA (2006).
Anexo I | Marco conceitual do processo GEO
244
Anexo II Notas sobre a Srie GEO Brasil
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em parce-
ria com o PNUMA e contando com a colaborao do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA), para o GEO Brasil Flo-
restas, e da Agncia Nacional de guas (ANA), para o
GEO Brasil Recursos Hdricos, dentro de seus respec-
tivos mandatos e competncias, iniciou, no segundo
semestre de 2005, a execuo da Srie Temtica GEO
Brasil. Trata-se do segundo ciclo de avaliaes am-
bientais integradas desenvolvido no pas.
O primeiro ciclo resultou no relatrio GEO Brasil
2002: perspectivas do meio ambiente no Brasil, lana-
do durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel, realizada em Johannesburgo em 2002.
Este relatrio apresentou um panorama nacional do
estado, da presso, do impacto, das respostas, dos ce-
nrios e das recomendaes para a questo ambiental
nos temas: biodiversidade, solos, subsolos, recursos h-
dricos, orestas, atmosfera, ambientes marinhos e cos-
teiros, recursos pesqueiros, desastres ambientais, reas
urbanas e industriais, e de sade e meio ambiente. As
anlises foram realizadas no mbito nacional, com
detalhamento nas escalas regional e estadual, quando
relevante e/ou quando da disponibilidade de dados.
Em 2005, passados quase trs anos da primeira
publicao do GEO Brasil, o MMA, por intermdio
da sua Diretoria de Articulao Institucional (DAI); o
IBAMA, mediante sua Diretoria de Gesto Estratgica
(DIGET) e o PNUMA, por meio de seu escritrio no
Brasil (PNUMA ROLAC Escritrio Brasil), identi-
caram a necessidade de atualizar e aprofundar as an-
lises efetuadas diante dos novos processos de gesto
ambiental adotados pelo pas.
O grande desao era equacionar uma anlise mais
aprofundada de temas de interesse ante as dimenses
continentais do pas, sua megadiversidade ambiental,
a complexidade dos processos socioeconmicos e de
gesto ambiental e, ao mesmo tempo, gerar produtos
de fcil compreenso e adoo pelos tomadores de
deciso. A soluo identicada foi a composio de
uma srie temtica de avaliaes ambientais integra-
das, voltada para a ao em polticas e programas am-
bientais prioritrios e executada no contexto do Sis-
tema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente
(SINIMA), de acordo com a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei n
0
6.938, de 31/08/19981).
Assim, a Srie Temtica GEO Brasil tem como foco
a gesto ambiental brasileira e como objetivo dispo-
nibilizar, para a sociedade e para os tomadores de
deciso, avaliaes ambientais consistentes, atuais,
validadas e teis para a melhoria contnua dos pro-
cessos de gesto ambiental no Brasil, com a projeo
de cenrios para o ano de 2022 e com a proposio
de aes para a sustentabilidade ambiental do Brasil.
A Srie Temtica GEO Brasil orientada pelas se-
guintes premissas e diretrizes:
o fortalecimento e a integrao dos instrumentos
governamentais de gesto ambiental mediante a
integrao entre as instncias de governo, os pro-
gramas, as aes e os projetos de gesto ambiental,
legitimamente institudos pelo sistema brasileiro;
a capacitao e a participao, entendidas como o
aperfeioamento dos prossionais envolvidos com
a gesto ambiental e seu potencial de participar dos
processos de tomada de deciso e, inuenci-los;
a anlise e a proposio de poltica ambiental para a
sustentabilidade, pautadas por propostas de instru-
mentos (sociais, jurdicos e econmicos) e pela arti-
culao com outras categorias de polticas pblicas
(econmicas, sociais e territoriais), para garantir a
sustentabilidade ambiental, sendo necessrio que
essa poltica seja reguladora e esteja orientada para
o controle social e estatal sobre o meio ambiente.
245
Anexo III - Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
Quadro 1: Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
Ano Eventos e objetivos Documento nal Principais declaraes e/ou propostas relacionadas gua
1968
Conferncia das Naes
Unidas da Biosfera
Especialistas de todo o mundo encontram-se pela primeira vez
para discutir os problemas ambientais globais
1971
Conveno de Ramsar
sobre reas midas de
Importncia Internacio-
nal, Ir
Tratado Intergovernamental de
Cooperao Internacional para
Conservao e Uso Racional de
reas midas
Entrou em vigor em 1975, prevendo a conservao de reas
midas consideradas, prioritariamente, reas de reproduo
de aves
1972
Conferncia das Naes
Unidas sobre o Ambiente
Humano, Estocolmo
Declarao das Naes Unidas
sobre o Ambiente Humano
Embora inicialmente s fosse previsto o debate sobre os prob-
lemas oriundos da poluio industrial, foram tambm abordadas
questes como o crescimento populacional e a destruio do
ambiente. Um dos seus principais resultados foi a criao do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA),
sediado em Nairbi, Qunia. O documento nal faz pouca
referncia gua, mas indica a necessidade de proteo dos
recursos naturais como indispensveis ao bem-estar humano
1977
Conferncia das Naes
Unidas sobre gua, Mar
del Plata
Plano de Ao de Mar del Plata
(MPAP)
O Plano de Ao mostra uma grande preocupao com os
aspectos tcnicos, institucionais, legais e econmicos da gesto
de recursos hdricos. O documento destaca a necessidade de
participao dos usurios no processo decisrio e a adoo de
medidas de capacitao do pblico quanto aos problemas da
gua. Enfatiza a necessidade de crescimento econmico e o pa-
pel da gua nesse processo. Abrange os seguintes temas: avalia-
o dos recursos hdricos; ecincia na utilizao da gua; meio
ambiente e luta contra a contaminao; polticas, planejamento
e gesto; riscos naturais; informao pblica, educao, capaci-
tao e pesquisa; cooperao regional e internacional
1977
Estudo sobre o direito
relativo aos usos dos cur-
sos de gua internacio-
nais para ns outros que
a navegao, preparado
pela Comisso de Direito
Internacional da ONU
Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito Relativo aos
Usos dos Cursos dgua Interna-
cionais para Fins Outros que a
Navegao
1
O conceito de bacia internacional conrma que a questo da
gua deve ser considerada de maneira que englobe todo o ciclo
da gua. Dene a expresso cursos de gua como um sistema
de guas superciais e de guas subterrneas constituindo,
por causa de suas relaes fsicas, um sistema unitrio e que
desemboca, normalmente, em um ponto de chegada comum.
Conseqentemente, a expresso curso de gua internacional,
para os efeitos da Conveno, abrange tanto as guas superci-
ais quanto as guas subterrneas
1981
Incio da Dcada
Internacional da gua
Potvel e do Sanea-
mento
1990
Consulta Global sobre
gua Potvel e Sanea-
mento para os anos
1990, Nova Delhi
Declarao de Nova Dlhi Algo para todos no lugar de mais para alguns
Incio da Dcada
Internacional para a
Reduo dos Desastres
Naturais
1
A Conveno foi raticada por 12 pases: frica do Sul, Finlndia, Hungria, Iraque, Jordnia, Lbano, Nambia, Noruega, Pases Baixos, Quatar,
Sria e Sucia; e assinada por outros oito: Alemanha, Costa do Marm, Imen, Luxemburgo, Paraguai, Portugal, Tunsia e Venezuela. Apesar de
no ter sido assinada nem raticada pelo Brasil, representa uma codicao do Direito Internacional sobre o assunto, e as regras que estabelece
devem, conseqentemente, ser interpretadas como tal.
continuao
Anexo III | Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
246
1992
Conferncia Internacio-
nal sobre gua e Meio
Ambiente, Dublin
Declarao de Dublin sobre
gua e Desenvolvimento
Sustentvel
Princpios de Dublin: a gua doce um recurso nito e
vulnervel, imprescindvel para a manuteno da vida, para
o desenvolvimento e o meio ambiente; o desenvolvimento
e a gesto dos recursos hdricos devem basear-se em uma
abordagem participativa, para a qual contribuam todos os
usurios, os planejadores e as autoridades responsveis;
a mulher desempenha um papel central na proviso, na
administrao e na proteo da gua; os recursos hdricos
tm valor econmico em todos os usos competitivos que
deles so feitos
Programa de Ao: mitigao da pobreza e das enfermi-
dades; proteo contra os desastres naturais; conservao
e reso da gua; desenvolvimento urbano sustentvel;
produo agrcola e abastecimento de gua no meio rural;
proteo do ecossistema aqutico; soluo de conitos
derivados da gua; o meio ambiente favorvel; a base de
conhecimentos; a criao de capacidades
1992
Conferncia das Na-
es Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvi-
mento (Cpula da Terra,
UNCED), Rio de Janeiro
Declarao do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento:
Agenda 21
Agenda 21 (Cap. 18): proteo da qualidade e dispo-
nibilizao dos recursos de gua doce; aplicao de crit-
rios integrados para o aproveitamento, a gesto e o uso dos
recursos de gua doce; gesto e aproveitamento integrados
dos recursos hdricos; avaliao dos recursos hdricos;
proteo dos recursos hdricos, da qualidade de gua e dos
ecossistemas aquticos; abastecimento de gua potvel e
saneamento; gua e o desenvolvimento urbano sustentvel;
gua para a produo de alimentos e desenvolvimento rural
sustentvel; repercusses das mudanas climticas nos
recursos hdricos
1994
Conferncia Ministe-
rial sobre a Proviso
de gua Potvel e
Saneamento Ambiental,
Noordwijk
Programa de Ao Proviso de gua potvel e saneamento
nal das Naes Unidas
sobre Populao e
Desenvolvimento
Programa de Ao
1995
Cpula Mundial para
o Desenvolvimento
Social, Copenhague
Declarao de Copenhague
sobre Desenvolvimento Social
Pobreza, proviso de gua e saneamento
Quarta Conferncia
Mundial das Naes
Unidas sobre Mulheres,
Beijing
Declarao de Beijing
Plataforma de Ao: assuntos de gnero, proviso de gua
potvel e saneamento
continua
continuao
247
1996
Conferncia das Na-
es Unidas sobre As-
sentamentos Humanos
(Hbitat II), Istambul
A Agenda Hbitat
Desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos
em um mundo em processo de urbanizao
Cpula Mundial de
Alimentos, Roma
Declarao de Roma sobre
Segurana Alimentar Mundial
Alimentos, sade, gua e saneamento
So constitudos o
Conselho Mundial da
gua (WWC) e a Par-
ceria Mundial da gua
(GWP)
O Conselho Mundial de gua recebeu a incumbncia de
desenvolver uma viso de longo prazo sobre a gua, a vida
e o ambiente para o sculo XXI, a ser avaliada no Segundo
Frum Mundial da gua em 2000
1997
Primeiro Frum
Mundial da gua, Mar-
rakech
Declarao de Marrakech
gua e saneamento, gesto de guas compartilhadas,
preservao dos ecossistemas, eqidade de gnero, uso
eciente da gua
1998
Conferncia Interna-
cional sobre gua
e Desenvolvimento
Sustentvel, Paris
Declarao de Paris
Programa de Aes Prioritrias: melhorar o conhecimento
sobre os recursos hdricos e seus usos para uma gesto
sustentvel; favorecer o desenvolvimento das capacidades
institucionais e humanas; denir as estratgias para uma
gesto sustentvel da gua e identicar os meios apropria-
dos de nanciamento
Cpula das Amricas
sobre Desenvolvimento
Sustentvel, Santa Cruz
de la Sierra
2000
Segundo Frum Mun-
dial da gua, Haia
Viso Mundial da gua:
Fazendo da gua um Assunto
de Todos
Bases: gua para as pessoas; gua para a produo de ali-
mentos; gua para o ambiente; a gua nos rios; soberania;
transposio de bacias; educao
Aes-chave necessrias: envolver todos os atores sociais
(stakeholders) na gesto integrada; recuperao total dos
custos (full cost pricing) para todos os servios hdricos;
incrementar o nanciamento pblico para a pesquisa e a
inovao; incrementar a cooperao nas bacias hidrogr-
cas internacionais; incrementar os investimentos em gua
Conferncia Ministe-
rial sobre a Segurana
Hdrica no Sculo XXI
Parte do 2
0
Frum Mundial
da gua
Sete desaos: 1) satisfazer as necessidades bsicas; 2) asse-
gurar a produo de alimentos; 3) proteger os ecossistemas;
4) compartilhar os recursos hdricos; 5) gerenciar os riscos;
6) valorar a gua; e 7) manejar a gua sabiamente
Declarao do Milnio
das Naes Unidas
continua
continuao
248
2001
nal sobre gua Doce
(Dublin + 10), Bonn
Declarao Ministerial: Reco-
mendaes para a Ao
Conceito base: a gua chave para o desenvolvimento
sustentvel e a governabilidade, mobilizando recursos nan-
ceiros, desenvolvimento de capacidades, compartilhamento
de conhecimentos
As chaves foram estabelecidas como: satisfazer s neces-
sidades de gua com segurana aos pobres; descentraliza-
o, uma vez que o mbito local onde a poltica nacional
deve satisfazer as necessidades da comunidade; melhor
abrangncia (outreach) em novas associaes; harmonia no
longo prazo com a natureza e o entorno (neibourgh) so
os acordos cooperativos no mbito da bacia hidrogrca,
incluindo a gua que ui em muitos domnios (water that
touch many shores); e governabilidade mais forte e com
melhor desempenho
2002
Cpula Mundial
sobre Desenvolvimento
Sustentvel, Rio + 10,
Johannesburgo
Declarao sobre a gua
Orientaes para a gesto do recurso natural gua: desen-
volver a gesto integrada dos recursos hdricos e os planos
de ecincia de uso de gua at 2005
Metas para o setor de saneamento: at 2015, reduzir
metade a proporo de pessoas sem acesso gua potvel
com segurana (Metas do Milnio
2
) e reduzir metade a
proporo de pessoas que no tm acesso ao saneamento
bsico
continua
continuao
2
Em outubro de 2000, a Assemblia do Milnio das Naes Unidas estabeleceu como meta na Declarao do Milnio: [] reduzir metade
at o ano 2015 a proporo de pessoas vivendo na extrema pobreza e diminuir metade as pessoas que sofrem de fome e so incapazes de
obter gua potvel com segurana.
249
2003
Ano Internacional da
gua Doce
Terceiro Frum Mundial
da gua, Japo
Primeira Edio do Informe
sobre o Desenvolvimento da
gua em Nvel Mundial
Dez mandamentos para a gesto integrada de recursos
hdricos por bacia:
i) a gua doce um bem comum;
ii) a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH) deve es-
tar dirigida satisfao duradoura e intersetorial do conjunto
das necessidades essenciais e legtimas, proteo contra os
riscos e preservao e restaurao dos ecossistemas;
iii) as bacias dos rios, dos lagos e dos aqferos so os ter-
ritrios apropriados para a organizao da gesto integrada
dos recursos hdricos e dos ecossistemas;
iv) um marco jurdico claro deve precisar em cada pas os
direitos e as obrigaes, as competncias institucionais,
os procedimentos e os meios indispensveis para um bom
governo da gua;
v) os representantes da populao e dos poderes locais, dos
usurios de gua, das organizaes defensoras de interesses
coletivos devem participar nesta gesto, principalmente no
mbito de conselhos ou comits de bacia;
vi) a informao, a sensibilizao e a educao da popula-
o e de seus representantes indispensvel;
vii) devem ser elaborados planos diretores ou planos de
gesto de bacia baseados na concertao e na transparncia,
para xar os objetivos que devem ser alcanados a mdio
prazo;
viii) devem ser organizados em cada bacia sistemas integra-
dos de informao e de monitoramento, conveis, repre-
sentativos, de fcil acesso e harmonizados, com consultas
especcas;
ix) a implementao de sistemas de nanciamento, baseados
na contribuio pecuniria e na solidariedade dos consumi-
dores e dos contaminadores de gua, necessria para asse-
gurar a realizao em cada bacia dos programas prioritrios
e sucessivos de ao e garantir o bom funcionamento dos
servios coletivos; essas contribuies pecunirias xadas
por consenso no mbito dos comits de bacia devem ser ad-
ministradas na bacia por uma agncia tcnica e nanceira
especializada;
x) para os grandes rios, lagos ou aqferos transfronteirios,
devem ser alcanados acordos de cooperao entre os
pases ribeirinhos e planos de gesto concebidos para o
conjunto das bacias hidrogrcas, principalmente no mbito
de comisses, autoridades ou organismos internacionais ou
transfronteirios
Fonte: Adaptado de Consejo Interinstitucional del Agua (2002); UNESCO (2002); UNESCO & CEPAL (1998) E MINISTRIO DO MEIO
AMBIENTE (2005b).
continua
250
Anexo IV - Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos
Quadro 1: Densidade de estaes pluviomtricas por estado 2003
Regies Estados AD km
Nmero de estaes Densidade
ANA Entidades Total Km / Est.
Norte
Acre 152.589 28 6 32 4.488
Amap 140.276 21 11 29 4.384
Amazonas 1.565.785 161 33 186 8.071
Par 1.249.382 155 74 224 5.456
Rondnia 243.044 44 18 62 3.920
Roraima 230.104 41 3 44 5.230
Tocantins 286.706 69 25 92 3.050
Subtotal 3.867.886 519 170 689 5.614
Nordeste
Alagoas 27.731 18 79 96 286
Bahia 561.026 154 818 991 577
Cear 149.328 24 776 800 187
Maranho 328.663 86 120 204 1.595
Paraba 56.372 7 178 184 305
Pernambuco 98.307 39 401 441 223
Piau 252.246 19 189 208 1.213
Rio G. do Norte 53.015 16 156 172 308
Sergipe 21.994 7 63 70 314
Subtotal 1.548.682 370 2.780 3.150 492
Centro-Oeste
Distrito Federal 5.814 3 37 41 145
Gois 355.386 130 76 205 1.725
Mato G. do Sul 350.548 117 30 145 2.385
Mato Grosso 881.001 175 31 206 4.277
Subtotal 1.592.749 425 174 599 2.659
Sudeste
Esprito Santo 45.597 86 44 127 351
Minas Gerais 587.172 478 597 1.068 546
Rio de Janeiro 44.268 86 96 178 243
So Paulo 247.898 134 1.361 1.501 166
Subtotal 924.935 784 2.098 2.882 321
Sul
Paran 199.554 96 843 939 213
Rio G. do Sul 282.184 184 242 426 662
Santa Catarina 95.985 149 97 246 390
Subtotal 577.723 429 1.182 1.611 359
Fora do Brasil 180
Total 8.511.975 2.527 6.404 9.111 953
Fonte: ANA (2004)
251
Quadro 2: Densidade de estaes uviomtricas por estado - 2003
Regies Estados AD Km
Nmero de estaes Densidade
ANA Entidades Total Km / Est.
Norte
Acre 152.589 20 20 7.629
Amap 140.276 12 33 47 3.117
Amazonas 1.565.785 105 20 125 12.526
Par 1.249.382 68 97 165 7.572
Rondnia 243.044 30 46 76 3.198
Roraima 230.104 18 1 19 12.111
Tocantins 286.706 44 44 88 3.258
Subtotal 3.867.886 297 241 538 7.189
Nordeste
Alagoas 27.731 21 1 22 1.261
Bahia 561.026 160 258 418 1.342
Cear 149.328 41 144 185 807
Maranho 328.663 60 12 72 4.565
Paraba 56.372 25 18 43 1.311
Pernambuco 98.307 61 84 145 678
Piau 252.246 32 23 55 4.586
Rio G. do Norte 53.015 32 19 51 1.040
Sergipe 21.994 12 5 17 1.294
Subtotal 1.548.682 444 564 1.008 1.536
Centro-Oeste
Distrito Federal 5.814 1 90 91 64
Gois 355.386 78 126 204 1.742
Mato G. do Sul 350.548 62 131 193 1.816
Mato Grosso 881.001 100 92 192 4.589
Subtotal 1.592.749 241 439 680 2.342
Sudeste
Esprito Santo 45.597 48 87 135 338
Minas Gerais 587.172 321 372 693 847
Rio de Janeiro 44.268 51 90 141 314
So Paulo 247.898 54 401 453 545
Subtotal 924.935 474 950 1.424 650
Sul
Paran 199.554 100 337 437 457
Rio G. do Sul 282.184 121 158 279 1.011
Santa Catarina 95.985 92 95 187 513
Subtotal 577.723 313 590 903 640
Fora do Brasil 120
Total 8.511.975 1.769 2.784 4.633 1.870
Fonte: ANA (2004)
Anexo IV | Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos
252
Quadro 3: Redes de monitoramento da qualidade da gua nos estados
UF Entidade responsvel Pontos de coleta* Parmentros Coletas/ano
Minas Gerais IGAM, FEAM, CETEC 242 50 4
So Paulo CETESB 241 50 6
Bahia CRA 232 43 1-3
Rio de Janeiro FEEMA 143 21 6
Paran SUDERHSA, IAP 127 14 1-4
Cear COGERH/SEMACE 115 3 4
Rio Grande do Sul
FEPAM, CORSAN,
DMAE
88 32 1-4
Esprito Santo SEAMA 75 15 3
Mato Grosso do Sul IMAP 74 20 3
Pernambuco CPRH 69 10 6
Distrito Federal CAESB 56 15 12
Paraba SUDEMA 39 16 2
Gois
AGNCIA
AMBIENTAL DE
GOIS
26 10 4
Amap SEMA 25 16 2
Mato Grosso FEMA 14 19 4
Total 1566
Fonte: Panorama da Qualidade das guas Superciais no Brasil (2005)
* O nmero de pontos de coleta no inclui os pontos de monitoramento da balneabilidade das praias e os de monitoramento de sedimentos
253
Quadro 4: Extrato das legislaes estaduais sobre enquadramento de corpos hdricos
Acre o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo ser proposto pelo rgo
ambiental do estado e estabelecido por ato prprio do Conselho Estadual do Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia
CEMACT, em conformidade com a pertinente legislao federal e estadual, com as caractersticas ecossistmicas das
regies do estado e compatvel com a aptido de uso do solo denida pelo zoneamento ecolgico-econmico. A mesma
lei estabelece que cabe Agncia de Bacia propor ao respectivo ou respectivos Comits o enquadramento dos corpos de
gua nas classes de uso, para encaminhamento ao CEMACT, de acordo com o domnio desses, que por sua vez dever
estabelec-lo. Dessa forma, no ca clara a responsabilidade da proposio do enquadramento.
Alagoas o enquadramento dos corpos de gua um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cabendo
Agncia de gua efetuar estudos tcnicos, bem como apresentar a proposta de enquadramento para a deliberao do
Comit de Bacia e posterior encaminhamento ao CERH. O Comit de Bacias Hidrogrcas deve deliberar sobre proposta
para o enquadramento dos corpos de gua, com o apoio de audincias pblicas.
Amap o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta faz parte do contedo
mnimo do Plano de Recursos Hdricos. A classicao e o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso
devem considerar as peculiaridades e as especicidades dos ambientes amaznicos. Na condio de rgo gestor, cabe
Secretaria de Estado do Meio Ambiente elaborar proposies para o enquadramento para apreciao pelas esferas
competentes. Nesse sentido, compete aos Comits de Bacias Hidrogrcas propor ao rgo competente o enquadramento
dos corpos de gua da bacia hidrogrca, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CERH. competncia das
Agncias de Bacia propor ao Comit da Bacia o enquadramento para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos
Hdricos. Na legislao do Amap no ca claro o rgo responsvel pela elaborao do enquadramento, se a Secretaria
de Estado do Meio Ambiente ou as Agncias de Bacia.
Amazonas o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta dever constar do
Plano Estadual de Recursos Hdricos. Dever ser estabelecido por legislao especca, levando em conta as especicidades
dos ecossistemas amaznicos e observar, sempre que houver, o Zoneamento EcolgicoEconmico da regio em que se
localiza a bacia hidrogrca correspondente. Nesse sentido, a classe de uso preponderante a ser denida para o curso
de gua dever ser compatvel com a aptido de uso do solo denida pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico, ou
qualitativamente superior. No que diz respeito ao Plano Estadual de Recursos Hdricos, ele ser elaborado com base nos
Planos de Bacia Hidrogrca. Ao Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas (IPAAM) compete a coordenao do
processo de elaborao e reviso peridica do Plano Estadual de Recursos Hdricos, incorporando e compatibilizando
as propostas tcnicas apresentadas pelos Comits de Bacia Hidrogrca. Compete, alm disso, o encaminhamento para
apreciao, deliberao e aprovao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos da proposta do Plano Estadual de
Recursos Hdricos e suas modicaes.
Bahia o enquadramento no considerado um dos instrumentos da poltica estadual de recursos hdricos; contudo, a
legislao prev que o enquadramento seja utilizado no clculo para determinao da cobrana pelo uso da gua.
Cear o enquadramento no instrumento da PERH, no entanto, a cobrana pela utilizao e pela diluio, pelo
transporte e pela assimilao de euentes do sistema de esgotos e outros lquidos, de qualquer natureza, dever considerar
a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. Cabero s instituies participantes do Sistema de Administrao
da Qualidade Ambiental a proteo, o controle e o desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos
naturais do Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos (SIGERH), bem como analisar e propor o enquadramento,
de forma compatibilizada com o Plano Estadual de Recursos Hdricos. Dentre as competncias do Conselho de Recursos
Hdricos do Cear est promover o enquadramento dos cursos de gua em classes de uso preponderante, ouvidos os
Comit de Bacias Hidrogrcas (CBHs) e o Comit das Bacias da Regio Metropolitana de Fortaleza (CBRMF), enquanto
cabe ao Comit Estadual de Recursos Hdricos (COMlRH), rgo de Assessoramento Tcnico do CONERH, elaborar,
periodicamente, proposta para o Plano Estadual de Recursos Hdricos, que compreende, dentre outros elementos: o
enquadramento dos corpos de gua em classes de uso preponderante. O Decreto n
0
26.462, de 11 de dezembro de
2001, que regulamenta os artigos 24, inciso V, e 36 da Lei n
0
11.996/92, que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, estabelece entre as atribuies dos Comits de Bacia a discusso e a seleo de alternativas de enquadramento
dos corpos de gua, proposto conforme procedimentos estabelecidos na legislao pertinente.
continuao
254
Distrito Federal o enquadramento considerado um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo as
classes dos corpos de gua serem estabelecidas pela legislao ambiental. Agncia de Bacia compete propor ao Comit
o enquadramento, para encaminhamento ao Conselho de Recursos Hdricos, que delibera sobre a questo. Na ausncia
da Agncia de Bacia, cabe ao rgo gestor do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos exercer essa atribuio.
Esprito Santo para ns da lei que estabelece normas gerais sobre a Poltica de Gerenciamento dos Recursos Hdricos do
Estado do Esprito Santo, entende-se que o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes,
o instrumento de gesto que tem por objetivo estabelecer o nvel de qualidade que o corpo de gua deve manter ou
atingir para atender s necessidades da comunidade ao longo do tempo. As propostas de enquadramento devero constar
do Plano Estadual de Recursos Hdricos, que ser consolidado pelo rgo gestor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos
e submetido ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Toda outorga e cobrana devero considerar a classe de uso em
que o corpo de gua estiver enquadrado. Compete s Agncias de Bacia propor ao respectivo Comit o enquadramento
dos corpos de gua nas classes de uso, que por sua vez o submete ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
Gois o enquadramento no um instrumento da poltica de recursos hdricos, no entanto a cobrana pelo uso ou
derivao ou pela diluio, transporte e assimilao de euentes de sistemas de esgoto e de outros lquidos de qualquer
natureza dever considerar a classe em que o corpo de gua foi enquadrado. competncia do Conselho Estadual de
Recursos Hdricos a aprovao do enquadramento dos corpos de gua de domnio estadual, em consonncia com o
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de acordo com a classicao estabelecida na legislao ambiental.
Maranho o enquadramento constitui-se um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo ser observadas
as peculiaridades socioeconmicas e as especicidades dos seus ecossistemas para a classicao dos corpos de gua,
em observncia legislao especca e s demais normas legais pertinentes. Toda outorga dever respeitar a classe em
que o corpo de gua estiver enquadrado e, alm disso, na xao dos valores a serem cobrados pelo uso da gua, dever
ser observada, dentre outros fatores, a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. s Agncias de Bacia
competem propor aos Comits de Bacia o enquadramento, para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos
Hdricos.
Mato Grosso o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos,
sendo as classes dos corpos de gua aquelas estabelecidas pela legislao federal. A cobrana pelo uso da gua dever
disciplinar a localizao dos usurios, buscando a conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe de uso
preponderante, devendo observ-la no clculo do custo da gua para efeito de cobrana.
Mato Grosso do Sul o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos
hdricos, sendo as classes estabelecidas pela legislao ambiental. Toda outorga dever respeitar a classe em que o
corpo de gua estiver enquadrado e dentre os objetivos da cobrana pelo uso da gua est o de disciplinar a localizao
dos usurios, visando conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe de uso preponderante. Compete
s Agncias de gua propor o enquadramento ao respectivo Comit de Bacia, para remeter ao Conselho Estadual de
Recursos Hdricos para aprovao.
Minas Gerais o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, que deve ser efetuado de
acordo com a Deliberao Normativa do Conselho de Poltica Ambiental (COPAM), DN 10/86, que estabelece as normas
e os padres para a qualidade das guas e o lanamento de euentes nas colees de guas estaduais, nos moldes
das normas federais. A Agncia de Bacia deve efetuar os estudos tcnicos e propor o enquadramento dos corpos de
gua para posterior deliberao do Comit de Bacia Hidrogrca e do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. At
a implantao do Comit e da Agncia de Bacia Hidrogrca, o enquadramento deve ser denido pelo COPAM-MG,
com apoio tcnico e operacional das entidades vinculadas Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (SEMAD).
continua
continuao
255
Par a lei de recursos hdricos estabelece o enquadramento como um dos instrumentos, cuja proposta faz parte do
contedo mnimo dos Planos de Recursos Hdricos (PAR, 2001). Tais Planos sero elaborados pelas respectivas Agncias
de Bacias Hidrogrcas e aprovados pelo respectivo Comit de Bacia Hidrogrca. A classicao e o enquadramento
dos corpos de gua nas classes de uso sero estabelecidos em obedincia legislao ambiental especca e devem
considerar as peculiaridades e as especicidades dos ambientes amaznicos. A outorga dever respeitar a classe em que
o corpo de gua estiver enquadrado, que tambm ser utilizada no clculo e na xao dos valores a serem cobrados
pelo uso dos recursos hdricos. s Agncias de Bacia competem propor ao respectivo Comit o enquadramento, para
encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
Paraba o enquadramento no considerado instrumento de gesto. No entanto, os Planos das Bacias Hidrogrcas,
elaborados pelo Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento de Recursos Hdricos, devero conter as propostas
de enquadramento. Alm disso, compete ao Conselho Deliberativo promover o enquadramento dos cursos de gua.
Paran o enquadramento inclui-se entre os instrumentos da poltica de recursos hdricos. A outorga dever respeitar
a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado, e a cobrana dever observ-la no clculo do seu valor. s
Unidades Executivas Descentralizadas compete propor ao respectivo Comit de Bacia Hidrogrca o enquadramento,
para encaminhamento e aprovao no mbito do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Essa aprovao d-se em
consonncia com as diretrizes do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do CNRH e de acordo com a
classicao estabelecida na legislao ambiental em vigor, considerando, quando possvel, propostas aprovadas pelos
Comits de Bacia, de acordo com as metas previstas no respectivo Plano de Bacia Hidrogrca. Competem SUDERHSA
as seguintes aes e atividades voltadas ao enquadramento dos corpos de gua: emitir parecer, quando solicitado pelo
Conselho Estadual de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrca, sobre propostas de enquadramento
dos corpos de gua; efetuar a classicao e o enquadramento em bacias hidrogrcas onde no esteja instituda a
Unidade Executiva Descentralizada, observando a legislao pertinente; emitir as portarias e as normas regulamentares
de enquadramento, em processos j analisados e aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Dentre os
objetivos da cobrana inclui-se o de disciplinar a localizao dos usurios, buscando a conservao dos recursos hdricos
de acordo com sua classe preponderante de uso, que tambm considerada no valor a ser cobrado pelo uso dos recursos
hdricos.
Pernambuco o enquadramento no considerado um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos. Apesar disso, a
cobrana dever considerar, entre outros aspectos, a classe de uso do corpo de gua onde se localiza o uso ou derivao.
J o Plano Estadual de Recursos Hdricos tomar por base os planos de desenvolvimento de recursos hdricos das bacias
hidrogrcas estaduais, que devero contemplar o enquadramento dos corpos de gua. Constitui responsabilidade
do Comit Estadual de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacias Hidrogrcas apreciar e opinar a respeito do
enquadramento dos corpos de gua. Na condio de rgo gestor do sistema de recursos hdricos de Pernambuco, a
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente dever prestar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Estadual
de Recursos Hdricos e aos Comits de Bacias, cabendo-lhe exercer, diretamente e/ou por intermdio de suas entidades
vinculadas, a elaborao de proposies para o enquadramento para apreciao pela esfera competente.
Piau o enquadramento dos corpos de gua um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta e
respectivas metas devero ser contempladas nos Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrcas, sendo as classes
dos corpos de gua estabelecidas pela legislao ambiental. Toda outorga dever respeitar a classe em que o corpo de
gua estiver enquadrado, assim como a cobrana dever considerar o enquadramento na xao dos valores a serem
cobrados. competncia do Conselho Estadual de Recursos Hdricos a aprovao do enquadramento, observados
os interesses da comunidade. Aos Comits de Bacia Hidrogrca compete a deliberao, com o apoio de audincias
pblicas, sobre as propostas para o enquadramento elaboradas pelas Agncias de gua.
Rio de Janeiro o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos.
A outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado. O enquadramento ser realizado
pelo Comit de Bacia e homologado pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, aps avaliao tcnica pelo rgo
competente do Poder Executivo. A Agncia de gua dever propor ao Comit de Bacia a respectiva proposta de
enquadramento, devendo o Comit encaminh-la para avaliao tcnica e deciso pelo rgo competente. No que tange
cobrana, dever ser observada a classe de uso em que estiver enquadrado o corpo de gua.
continua
continuao
256
Rio Grande do Norte o enquadramento no est includo entre os instrumentos da poltica de recursos hdricos,
sendo, no entanto, citado como um dos objetivos da cobrana para disciplinar o uso da gua. O clculo do custo da
gua, para efeito de cobrana, dever consider-lo. Compete ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos promover o
enquadramento, de acordo com a classicao estabelecida pela legislao ambiental, ouvidos os Comits de Bacia
Hidrogrca.
Rio Grande do Sul o enquadramento considerado um instrumento da poltica de recursos hdricos, estando includo
dentre as atribuies dos Comits de Gerenciamento de Bacias Hidrogrcas e das Agncias de Regio Hidrogrca,
com o primeiro, subsidiado pelo segundo, propondo o enquadramento em classes de uso e conservao.O valor da
cobrana, contido nos Planos de Bacia, dever obedecer classe de uso em que estiver enquadrado o corpo de gua. J
as condies da outorga podero ser modicadas caso a degradao da qualidade da gua alcance nveis que possam
alterar sua classe de uso.
Rondnia na legislao de recursos hdricos de Rondnia, o enquadramento est includo entre os instrumentos de
gesto. Cabe ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos aprovar o enquadramento dos corpos de gua estaduais, de
acordo com as diretrizes do CONAMA, sendo proposto pela Agncia de Bacia ao Comit a que estiver vinculada. As
classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental e pela Lei Complementar n
0
255, de 2002. Os usos
preponderantes da gua sero estabelecidos no Plano de Bacia Hidrogrca e no Plano Estadual de Recursos Hdricos. As
outorgas emitidas pelo poder pblico devero respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado.
Roraima nesse Estado no existe legislao de recursos hdricos; no entanto, a lei que institui o Cdigo de Proteo ao
Meio Ambiente para a Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente
e Uso Adequado dos Recursos Naturais do Estado de Roraima trata da classicao, do controle e da utilizao dos
corpos de gua. Os padres de qualidade dos recursos hdricos sero estabelecidos pelo rgo ambiental, que xar
parmetros especcos para corpo receptor.
Santa Catarina a lei que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos estabelece, dentre seus princpios, que o
enquadramento dos corpos de gua dever ser observado no aproveitamento e no controle dos recursos hdricos, inclusive
para ns de gerao de energia eltrica. O enquadramento ser determinado de acordo com legislao pertinente.
Os Planos de Bacias Hidrogrcas devem conter propostas de enquadramento dos corpos de gua em classe de uso
preponderante, sendo competncia do Comit de Bacia propor o enquadramento ao rgo competente. A cobrana
considerar a classe de uso preponderante em que estiver enquadrado o corpo de gua.
So Paulo o enquadramento no um instrumento formal da legislao de recursos hdricos, porm a cobrana dever
levar em conta a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. Os Planos de Bacias Hidrogrcas devem
apresentar propostas de enquadramento dos corpos de gua. Compete ao Conselho de Recursos Hdricos efetuar o
enquadramento baseado em propostas dos Comits de Bacias Hidrogrcas, que devem ser apoiadas por audincias
pblicas. As Agncias de Bacia sero responsveis pela elaborao dos Planos de Bacia e, conseqentemente, por
propostas de enquadramento, no entanto elas sero criadas a partir da implementao da cobrana. A classicao
das guas em classes de uso estabelecida por legislao estadual da rea de meio ambiente, anterior publicao da
Resoluo CONAMA n
0
20, de 1986, necessitando de atualizao.
Sergipe a legislao de recursos hdricos dene o enquadramento como um dos instrumentos da poltica de recursos
hdricos. Cabe s Agncias de guas propor o enquadramento ao respectivo Comit de Bacia, para encaminhamento ao
Conselho Estadual de Recursos Hdricos. A outorga de direito de uso de recursos hdricos deve observar a classe de uso
em que o corpo hdrico estiver enquadrado.
Tocantins o Plano de Bacia Hidrogrca deve incluir o enquadramento dos corpos de gua em classe de uso. Os
Comits de Bacia Hidrogrca submetem homologao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos o enquadramento
dos corpos de gua propostos pelas respectivas Agncias de Bacia. Alm disso, as outorgas devero obedecer ao
enquadramento dos corpos de gua.
continua
257
Quadro 5: Planos de recursos hdricos elaborados no Brasil a partir de 1990
Localizao
Estados
envolvidos*
Perodo de
elaborao
Regio Sul
1 Bacia do rio Tubaro e Complexo Lagunar SC 1998-2002
2 Bacia do rio Tibagi PR 1994-1995
3 Bacia do rio Iguau PR 1994-1995
4
Plano Diretor de Drenagem para a bacia do rio Iguau na Regio
Metropolitana de Curitiba
PR 1999-2002
5 Plano de Despoluio Hdrica da bacia do Alto Iguau PR 1999-2000
Regio Sudeste
6 Alto Paranapanema SP 1988-1990
7 Ribeira do Iguape e Litoral Sul SP ?-1993
8 Baixada Santista SP ?-1995
9 Serra da Mantiqueira SP ?-1999
10 Pardo SP ?-2003
11 Bacias dos rios Piracicaba, Jundia e Capivari SP 1999-2000
12 Bacia do rio Mogi-Guau SP 2001-2002
13 Regio do Alto Tiet SP 1999-?
14 Diagnstico das Bacias do Litoral Norte de So Paulo SP 1999-1999
15 Pontal do Paranapanema SP 1999-2001
16 Sapuca Mirim e Grande SP Concludo
17 Baixo Pardo e Grande SP Concludo
18 Turvo Grande SP Concludo
19 Mdio Paranapanema SP Em elaborao
20 Sorocaba e Mdio Tiet SP Em elaborao
21 AguapePeixe SP Em contratao
22 TietJacar SP Em contratao
23 TietBatalha SP Em contratao
24 Baixo Tiet SP Em contratao
25 So Jos dos Dourados SP Em contratao
26 Bacias dos auentes do rio So Francisco em Minas Gerais MG 1996-2002
27 Bacia do rio das Velhas MG 1996-1998
28 Plano Diretor de Irrigao do Baixo Rio Grande MG Concludo
continuao
258
29
Plano de Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrcas dos Rios
Guandu, da Guarda e Guandu Mirim PBH-Guandu
Em contratao
Regio Centro-Oeste
30 Diagnstico da Bacia do rio Cuiab MT
2002-em
elaborao
Regio Nordeste
31 Bacia do rio das Contas BA 1992-1993
32 Bacia do rio Paramirim BA Concludo
33 Bacia do rio Itapicuru BA ?-1995
34 Bacia do rio Corrente BA ?-1995
35 Bacia do rio Grande BA ?-1993
36 Regio do Alto Paraguau BA Concludo
37 Regies do Mdio e do Baixo Paraguau BA 1995-1996
38 Bacia do rio Salitre BA Concludo
39 Regio do Recncavo Sul da Bahia BA 1994-1995
40 Bacias dos rios Verde e Jacar BA ?-1995
41 Regio do Extremo Sul da Bahia BA ?-1997
42 Bacias dos rios Vaza Barris e Real BA 1996-1997
43 Bacias do Leste da Bahia BA ?-1997
44 Regio do Submdio So Francisco BA ?-1996
45
Regio do Mdio e do Baixo rio Grande e tributrios da margem
esquerda do Lago de Sobradinho
BA 1995-1996
46 Bacias do Recncavo Norte e Inhambuque BA 1995-1996
47 Bacias dos rios auentes do So Francisco em Sergipe SE 1995-?
48 Bacias dos rios auentes do So Francisco em Alagoas AL/PE Concludo
49 Bacia dos rios Paraba/Sumama e Remdios AL Concludo
50 Bacia do rio Cururipe AL Concludo
51 Bacias dos rios So Miguel, Jequi, Niquim, dasLagoas, Poxim AL Concludo
52 Bacias dos rios auentes do So Francisco em Pernambuco PE Concludo
53 Bacia do rio Ipojuca PE 2000-2001
54 Bacias Litorneas PE Concludo
55 Bacia do rio Capibaribe PE 1999-2002
56 Bacia do rio Paraba PE Concludo
continua
continuao
259
57 Bacia do rio Piranhas PB Concludo
58 Bacia do rio Jacu/Curimata PB Concludo
59 Bacia do rio Paraba PB Concludo
60 Bacia do rio Gramame PB Concludo
61 Bacia do rio Curu CE ?-1995
62
Diagnstico, Estudos Bsicos e Estudos de Viabilidade do Eixo de
Integrao da Ibiapaba
CE 1998-2000
63 Gerenciamento das guas da Bacia do Rio Jaguaribe CE 1997-2000
64 Gerenciamento das guas das Bacias Metropolitanas CE 1997-2001
Rios de Domnio da Unio
65 Bacia do rio Paraba do Sul SP/MG/RJ 2001-2002
66 Bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia SP/MG 2004-2007
67 Bacia do rio So Francisco
DF/GO/MG/BA/
AL/SE/PE
2003-2004
68 Bacia do rio Doce MG/ES 1989-1993
69 Bacia do rio Paracatu MG/GO/DF 1995-1996
70 Bacias dos rios Jequitinhonha e Pardo MG/BA 1993-1995
71 Bacia do rio Verde Grande MG/BA 1995-2000
72 Bacia do rio Munda PE/AL Concludo
73 Bacia do rio Piranhas/Au PB/RN 1998-2002
74
Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrca dos
Rios Tocantins e Araguaia
Em contratao
* Em itlico os planos acompanhados pelo CBH correspondente.
Fonte: adaptado e atualizado de Chagas (2005)
continua
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