Seminario de Investigacin #2: 26 de octubre

Dora Bonardo



Instituto de Iberoamrica 2012-2013





LA PROFESIONALIZACIN DE LA FUNCIN PBLICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS SUBNACIONALES. POSIBILIDADES DE
IMPLANTACIN DE UN SERVICIO CIVIL DE CARRERA. EL CASO DE LA PROVINCIA DE RO NEGRO, ARGENTINA (1996-2011).



Dora Bonardo

Universidad Nacional del Comahue
dorabo@rnonline.com.ar














Resumen
El objetivo de este paper es presentar los aspectos tericos y metodolgicos del proyecto de investigacin La
profesionalizacin de la Funcin Pblica en las Administraciones Subnacionales. Posibilidades de implantacin
de un Servicio Civil de Carrera. El caso de la Provincia de Ro Negro, Argentina (1996-2011) a fin de
enriquecerlo y de intercambiar informacin y perspectivas sobre una temtica ligada a la administracin
pblica y a la ciencia poltica contempornea. En el primer apartado se seala el inters que ha llevado a la
autora a investigar este tema, resaltando la importancia de tener una nueva perspectiva para su estudio. En el
segundo, se enuncian algunas conclusiones sobre las reformas de la funcin pblica acaecidas en los ltimos
aos. En el tercero, se describen las caractersticas de la misma en la provincia de Ro Negro; y por ltimo, los
alcances de esta propuesta de investigacin y los interrogantes que se plantean.

Palabras clave: servicio civil, funcin pblica, profesionalizacin, dirigencias, empleo pblico.

Profesora del Centro Universitario Regional Zona Atlntica, en la Universidad Nacional de Comahue. Estudiante
del Doctorado en Administracin y Poltica Pblicas en la Universidad Nacional de Crdoba. Investigadora Categorizada III
del Sistema de Ciencia, Tcnica y Polticas Universitarias, Ministerio de Eduacin de la Nacin. Becaria del programa de
movilidad Erasmus Mundus ARTESS. Miembro de la Red de Expertos Iberoamericanos (REI) en Gestin Pblica, que
auspicia la Fundacin Ceddet y el INAP de Espaa. Actualmente, se encuentra realizando una estancia de investigacin en
el Instituto de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca.
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Introduccin
Las reformas del estado impulsadas por el denominado modelo neoliberal se dirigieron a modificar
no slo la relacin entre el estado y la sociedad civil y el mercado sino tambin a cambiar los modos de gestin
de la administracin pblica. La profesionalizacin pasa a ser parte del ideario y del instrumental de polticas
pblicas orientadas a tal fin. En Argentina, las provincias no fueron ajenas a esta ola reformista. En el caso de la
Provincia de Ro Negro, a partir del ao 1996 se comenzaron a desplegar una serie de decisiones y acciones que
llevaron a la sancin de varias leyes, como la Ley 3052/96 o Ley de la Funcin Pblica, como as tambin a
desarrollar programas cuyos objetivos fueron precisamente profesionalizar el empleo pblico provincial.
Un trabajo de mi autora (Bonardo 2004) destaca en las conclusiones que dentro de los obstculos que
impediran la consolidacin de un servicio civil profesionalizado, se encuentra la escasa consolidacin y solidez
del aparato estatal provincial con respecto a un modelo weberiano clsico y la cultura y prcticas de
patronazgo de los decidores polticos, es decir de los funcionarios polticos. Se vislumbra all que las reformas
debieran superar lo meramente administrativo, involucrando sustancialmente lo poltico.
A varios aos de esa ley fundante de un nuevo perfil de Funcin Pblica, se plantea conocer el
desarrollo de la profesionalizacin del servicio civil en Ro Negro, de otras que la acompaaron y de prcticas
de gestin de recursos humanos aplicadas al sector pblico. Estudios internacionales de gran profundidad y
extensin dan cuenta de los derroteros que los pases de Amrica Latina han tenido en el desafo de mejorar
las polticas de recursos humanos y en donde la profesionalizacin aparece como su columna vertebral. Dichos
estudios, sobre la base de modelos tericos ajustados al objeto de estudio y a diagnsticos institucionales
concretos, ponen la mirada en las administraciones pblicas centrales (nacionales). Como menciona Manuel
Villoria Mendieta (2007), es necesario lanzar una nueva agenda de investigacin donde confluyan otros
aspectos que hacen al servicio civil -los juegos de poder, la conducta y los valores de las personas que trabajan
en el servicio civil, sus motivaciones y percepciones respecto de la profesionalizacin, etc.- y a sus niveles de
implantacin -provincias y municipios-.
Por lo cual, este trabajo se orienta a indagar sobre los alcances que hoy tiene la profesionalizacin de la
funcin pblica. Si bien toma como punto de partida el marco terico-metodolgico que ofrece el neo-
institucionalismo, avanza en una propuesta analtica a travs de incorporar elementos interpretativos y
comprensivos de la dinmica de los actores que rodean la funcin pblica. Por otra parte, el foco es puesto en
el mbito subnacional -en este caso en el provincial-, como espacio singular de procesos particulares, para
entender las posibilidades o limitaciones de su implantacin.

Investigar la Funcin Pblica en espacios subnacionales

No aceptes lo habitual como cosa natural. Porque en tiempos de desorden, de confusin
organizada, de humanidad deshumanizada, nada debe parecer natural. Nada debe parecer imposible de
cambiar.
Bertold Brecht

Si realizamos una mirada retrospectiva de la agenda de investigacin en ciencias polticas y ms
especficamente en administracin pblica de los ltimos aos, veremos una serie de temas de inters que
involucran mltiples aspectos de lo que ambas, como ciencia o como disciplina, abordan.
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As, desde la Ciencia Poltica, y segn un estudio que explora el estado de la docencia y la investigacin
de la Ciencia Poltica espaola sobre Amrica Latina, realizado por Alcntara Sez y Freindenberg (2008), en el
marco de temas de inters, existe un desarrollo embrionario de investigaciones sobre instituciones y nueva
gestin pblica, administracin pblica y reforma del estado. Esta tendencia se refleja por ejemplo, en la
escasa presencia de asignaturas en ofertas de grado y postgrado y en la participacin (slo un 5%) de estos
temas en las publicaciones que se realizan en revistas cientficas. Tambin destaca que a diferencia de la
Ciencia Poltica anglosajona, en Espaa se priorizan los estudios tericos a los prcticos. Por otra parte, otra
investigacin realizada por Bulcourf y Cardozo (2010) sobre el desarrollo de la Ciencia Poltica (y de la
Administracin Pblica como subdisciplina) en Argentina y Brasil, seala que el derrotero de sta ltima ha
tenido un marcado incremento a la luz de la profesionalizacin del servicio civil, en especial en la esfera
nacional. Ello se observa en el aumento de ponencias que se presentan en congresos de la temtica; pero el
autor tambin coincide en la escasez de publicaciones cientficas en la materia. Citando a Agoff (2003),
concluye que el desarrollo de la Administracin Pblica como campo de estudios en Europa proviene desde la
poltica pero que en Argentina surge como una aplicacin acrtica de los modelos importados de los pases
desarrollados en momentos de reforma del estado.
Por su parte, desde la administracin pblica, a partir de los aos 80 e influidos por las reformas
neoliberales, los temas de inters han girado en torno a su transformacin, a la relacin entre lo pblico y lo
privado y a las tendencias hacia las que se dirige. Los estudios han priorizado los lineamientos generales
promovidos por la corriente de la Nueva Gestin Pblica. Es as que las orientaciones que marcan el pulso de la
investigacin y la docencia en gestin pblica estn fuertemente influenciadas por los programas de
modernizacin, los valores de economa, eficacia y eficiencia y la responsabilidad basada en resultados que han
sido implantados en todos los pases de Amrica Latina. Segn la impronta de la poca, se ha pasado de poner
el foco en los procesos de reforma del estado a la valorizacin de la accin de nuevos actores, coordinando con
el estado las polticas estatales en una idea de gobernanza.
Es decir, la agenda poltica de la gestin pblica ha generado la agenda de investigacin y docencia en
el campo de la administracin pblica como disciplina. Como advierte Martnez Pun (2009), quizs con el
inters de estrechar el vnculo entre la academia y la prctica, se est corriendo el riesgo de comercializar la
disciplina debilitando su cientificidad.
Respecto de los estudios sobre la profesionalizacin de la funcin pblica, luego de los anlisis
evaluativos sobre el impacto de las reformas de los servicios civiles a escala nacional realizados por
instituciones internacionales o nacionales
1
, han disminuidos; adems denotan que las reformas en los espacios
subnacionales son prcticamente inexistentes. Como manifiesta Oszlak en una entrevista que le realizaran
acadmicos de la Universidad Nacional de La Plata (Camou y Soprano Manzo 2007), cuando se le pregunta
respecto de la concentracin de la reforma del estado y de los problemas subnacionales, l responde que la
literatura acadmica no ha puesto mucho nfasis en ello como tampoco el discurso de los lderes polticos
2
.

1
Un resumen de los resultados sobre la profesionalizacin del empleo pblico en Amrica Latina es el realizado
por varios reconocidos acadmicos y consultores internacionales a instancias del BID, plasmados en el libro de Longo y
Rami (2008).
2
Camou y Soprano Manzo (2007) (Entrevista a Oscar Oszlak). La reforma del Estado pasa ms por el mbito
subnacional que por el nacional. Tenemos un milln ochocientos mil empleados pblicos subnacionales ms los
municipales, y hay menos de trescientos mil empleados pblicos nacionales. La modernizacin estatal, las provincias no
han superado su dficit de capacidad institucional. No hubo sostenibilidad de las reformas: se iban los consultores y se
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Otro dato importante que pone de relieve la estrechez en los estudios subnacionales sobre funcin pblica lo
registra Iacoviello (2010) en una sntesis de las ponencias presentadas sobre este tema en el XV Congreso
Internacional sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica auspiciado por el CLAD. Iacoviello (2010)
seala que de 67 ponencias, el 85% son expresiones de estudios de casos y experiencias de gestin; que el 80%
se ubica en anlisis de mbitos nacionales, el 15% locales/municipales y slo el 5% subnacionales/provinciales.
La mayor parte alude a los Poderes Ejecutivos, siendo prcticamente inexistentes las referencias al empleo
pblico de los Poderes Legislativos y Judiciales. Destaca entonces, que los debates sobre la profesionalizacin
del servicio civil sigue teniendo un carcter marcadamente nacional, ms all de la generalizada
descentralizacin de funciones hacia otros niveles de gobierno en toda la regin.
Evidentemente las reformas administrativas y por consiguiente, la funcin pblica en los niveles
subnacionales es un campo de investigacin muy poco explorado. Como manifiesta Lardone (2003) no se ha
prestado hasta el momento la debida atencin a los procesos polticos de las reformas administrativas de los
Estados provinciales, ni se ha concentrado en los escenarios especficos provinciales como arenas en las que se
libran las batallas polticas de las reformas.
Es probable que la complejidad metodolgica y prctica de realizar estudios comparados entre
provincias, o casos concretos analizados en profundidad, sea un obstculo importante a la hora de elegir un
tema de investigacin que abarque los espacios subnacionales. Pero tambin convergen otros, de ndole
ideolgicos o polticos que no contribuyen a su eleccin. Como se seal anteriormente se conjuga que, en los
mbitos acadmicos de mayor prestigio existe una tradicin especial por indagar fenmenos macro.
Argentina no es ajena a esta tendencia, siendo que slo algunas universidades del interior han tenido inters
en explorar cuestionas propias de las administraciones pblicas provinciales. Por otro lado, instituciones que

caan los proyectos, desde sistemas de informacin hasta sistemas presupuestarios, polticas de recursos humanos o
cualquier otra de las clasificadas como reformas de segunda generacin. Dira que la primera generacin de reformas fue
la etapa fcil, porque consista en instrumentos jurdicos y en operaciones econmico- financieras: contratos,
transferencias jurisdiccionales, fijacin de cnones, subsidios, indemnizaciones, etc. En cambio, las reformas de segunda
generacin implican cambios tecnolgicos y culturales, as como decisiones polticas firmes e irreversibles. Si no hay
voluntad poltica no hay forma de que la tecnologa influya en la cultura y esa nueva cultura se naturalice. La
naturalizacin de una nueva cultura en el funcionamiento burocrtico es condicin esencial, no solamente dentro del
sector pblico sino tambin en la sociedad civil. Si la ciudadana no asume sus derechos frente al Estado, la participacin
se vuelve ilusoria, tanto en el plano de la intervencin en las decisiones polticas como en el control de la gestin pblica. Y
bueno, un poco a trasmitir todo esto estuvieron dirigidos mis trabajos ms recientes. Desde el gobierno, se ha
abandonado el discurso reformista referido al Estado. Su valor retrico y simblico, en un sentido no peyorativo, no ha
sido demasiado reconocido por Kirchner. Tanto Alfonsn, como Menem y De la Ra, tuvieron alguna estrategia manifiesta,
algn programa que, con orientaciones poltico-ideolgicas ciertamente diferentes, mantena la reforma estatal como
tema de la agenda gubernamental. Hoy vuelve a plantearla Cristina Kirchner, aunque no est claro todava su contenido ni
sus alcances. Esto no significa que no se hayan producido reformas. No hay duda de que el rol del Estado y el contenido de
las polticas que definen la orientacin de este rol, han tenido cambios de enorme trascendencia. Estos cambios no han
sido estudiados. Dira, ms an, que la investigacin sobre la reforma estatal, en general, no se ha ensuciado las manos,
no ha horadado ms hondo en las entraas del Estado, es decir, no ha desentraado el sentido de las polticas, los
procesos, los actores, los recursos, las estrategias y los conflictos que rodean la resolucin de las cuestiones que
conforman la agenda estatal. Estos temas deberan constituir, especialmente, los que integren la agenda de investigacin
de quienes pretendemos estudiar y transformar el Estado.
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financian este tipo de investigaciones o estudios como el BID o el BM, se centran fundamentalmente en el
anlisis de pases
3
.
Adems, desde el punto de vista cientfico, las investigaciones cualitativas de corte comprensivistas o
interpretativistas que podran dar cuenta de una nueva mirada a estos procesos de reforma, a los juegos
polticos, a la dinmica de los vnculos entre actores sociales, a sus motivaciones, tienen un valor menor en el
mundo de la academia en trminos de su cientificidad ya que requieren de modelos analticos
experimentales o bien de un enfoque epistemolgico emancipador
4
. En este sentido, Monedero (2011) expresa
claramente la necesidad de buscar perspectivas que expliquen los procesos de cambio, tratando de no
naturalizarlos a partir de entenderlos bajo marcos tericos o metodolgicos que provienen del centro,
interpelando la necesidad de construir nuevos anlisis para fenmenos propios que se desarrollen en Amrica
Latina.
Pareciera que esta advertencia puede ser aplicada a los estudios de realidades subnacionales, a las
administraciones pblicas provinciales como en este caso. Qu valor explicativo tendra analizar estos
mbitos? Qu conclusiones se extraeran a travs de la demostracin emprica de las heterogeneidades
existentes en las realidades estatales provinciales, tanto entre provincias, como al interior de las mismas? Qu
es lo que existe en los espacios subnacionales que no se explica a partir de la comparacin con otras
instituciones, exclusivamente? El anlisis de los hechos en situaciones y contextos concretos a travs
estrategias metodolgicas cuali/cuantitativas- permitira comprender mejor los procesos de intervencin y las
dinmicas de los actores, rastrear el significado profundo de las vivencias, de las contradicciones y de las
diferencias. La particular hechura de las polticas, las caractersticas que adoptan, el sentido de las prcticas nos
puede hablar de cuestiones profundas de la vida poltica y administrativa de nuestras instituciones, que
escapan a la numerologa o las inferencias de los estudios tradicionales llevndonos a no caer en
simplificaciones analticas o a generalizaciones comunes.
Los espacios subnacionales tienen su impronta, su particularidad, son heterogneos segn su historia y
su cultura; pero tienen de homogneos la construccin de un sentido que los hace comn: el sentido de
pertenencia a un no-centro. En ello est lo generalizable, lo heurstico, lo valorable. No se busca el desarrollo
de una explicacin universalmente vlida sino rescatar lo no visible, lo autnomo de aquellas prcticas que no
ocupan lugar en las tradiciones cientficas.
Esta reflexin sirve para enmarcar el derrotero de la funcin pblica en los niveles subnacionales.
Podemos entonces, encontrar particularidades que nos brinden pistas para entender la realidad poltica-
administrativa de las burocracias provinciales y que sirvan de claves generalizables en trminos de
generacin de sentido (Martnez Pun 2009) para la funcin pblica subnacional y que adems, faciliten
propuestas superadoras a las emanadas de los mbitos nacionales o centrales?

Las reformas de la funcin pblica
Desde una perspectiva neoinstitucionalista, las reformas de la funcin pblica, entendida como una
institucin donde se interrelacionan normas, actores, valores y procesos tendientes a profesionalizar los

3
El trabajo citado de Lardone (2003), resume algunos de los estudios ms importantes sobre reformas del estado
a nivel provincial en Argentina.
4
Se refiere a la perspectiva epistemolgica que propone Sousa Santos (2003).
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servicios civiles de carrera (SCC) de la administracin pblica
5
, forman parte de los procesos modernizadores
del Estado y sus burocracias que tuvieron lugar en los ltimos 30 aos tanto en Europa como en Amrica latina.
En general, los anlisis realizados respecto de sus resultados toman como base dos tradiciones
administrativas, que sirven como referentes de comparacin de los modelos implantados: el modelo de
sistema de servicio civil abierto anglosajn y el modelo cerrado de Europa continental
6
. Dichos modelos se
sustentan en valores y en papeles diferentes para el Estado y la sociedad. En el primero, la sociedad civil es
muy articulada, el Estado tiene menor visibilidad y presencia, predominando valores como la transparencia, la
imparcialidad, el pluralismo y el pragmatismo. En el segundo, el papel del estado es contundente siendo el
principal configurador de las relaciones con la sociedad civil, valorando la seguridad jurdica, la igualdad ante la
ley y la equidad. A partir de estas diferencias, la relacin entre el sistema poltico y el sistema administrativo
cambia y por ende, la configuracin del servicio civil. As entendido, la constitucin de la funcin pblica deriva
de una construccin poltica y social, con caractersticas propias segn su contexto histrico y temporal.
Si bien son muchas las lecturas que se han hecho respecto de las reformas administrativas y sus
resultados, de acuerdo con la perspectiva neoinstitucionalista, las reformas de los servicios civiles en Amrica
Latina respondieron fundamentalmente a un isoformismo institucional (DiMaggio y Powell 1983), es decir a
la adopcin por emulacin o por coercin de patrones de reforma que se aproximaron a los dos modelos
tradicionales arriba mencionados. No obstante, las razones contextuales hicieron que los resultados variasen
en cada caso. Dichas evaluaciones se centralizan en espacios nacionales, existiendo una amplia literatura al
respecto. En una apretada sntesis, las conclusiones ms relevantes que se observan sobre la profesionalizacin
de la funcin pblica en Amrica Latina, se ubican en torno a la implantacin de los servicios civiles a partir de
dos rasgos, el mrito y la flexibilidad.
Como menciona Francisco Longo (2008: 43), en el diseo de los sistemas de funcin pblica confluyen
dos elementos, uno de contenido y otro de proceso: los que involucran las garantas fundamentales de un
sistema meritocrtico y los que persiguen introducir una mayor flexibilidad en la gestin de los recursos
humanos del sector pblico. Los primeros -atributos- apuntan a combatir la arbitrariedad, el nepotismo y el
clientelismo; los segundos -polticas- se orientan a asegurar el cumplimiento de las polticas pblicas, la
eficiencia, la responsabilidad y los resultados. Por lo cual, la profesionalizacin de la funcin pblica implicara
un servicio civil donde se combinan a) valores y atributos -eficiencia, mrito, consistencia estructural,
capacidad funcional y capacidad estructural (Longo 2008: 46)- que resguarden el mrito, la neutralidad, la
seguridad jurdica del empleo pblico, con b) procesos y polticas, que faciliten una gestin de recursos
humanos a fin de permitir el desarrollo y sostenimiento de una carrera funcionarial.
Una primera cuestin importante que resulta de las evaluaciones y que se presta a discusin, es la de
la secuencia, es decir cmo implantar un sistema de funcin pblica y por dnde comenzar, si primero por el
mrito y luego por la flexibilidad, o viceversa, o bien por la simultaneidad. Los informes mencionados sealan
que, no obstante las recomendaciones de organizaciones como el BID que enfatizan un desarrollo secuencial

5
Para Longo (2008) un servicio civil est constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que
se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas
o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya
finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica
profesional y eficaz, al servicio del inters general.

6
Estos modelos estn incluidos en la clasificacin que Echevarra (2006: 125-146) hace sobre burocracias
pblicas.
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(en donde primero es necesario instituir burocracias weberianas slidas basadas en el mrito para luego aplicar
polticas de flexibilidad en el empleo pblico), la experiencia indica que esta recomendacin no siempre es
adecuada. Es decir, que las posibilidades de implantacin no estn dadas por una cuestin de pasos o etapas
fijas, como un derrotero ineludible para alcanzar la profesionalizacin, sino que por el contrario, sta se
alcanzar teniendo en cuenta las condiciones particulares e histricas del desarrollo institucional de cada
sistema de empleo pblico.
Una segunda consideracin es respecto al vnculo entre las normas que regulan el empleo pblico y el
funcionamiento efectivo de los sistemas de funcin pblica. La conclusin a que se arriba es el alejamiento
existente entre las prcticas de gestin orientadas al mrito y los marcos normativos, revelando una alta
propensin al manejo clientelar del personal pblico. La gran dispersin y fragmentacin normativa que abarca
a diferentes segmentos de personal es un obstculo significativo que colabora en ello
7
.
Estos informes destacan entre otros tpicos, la escasa importancia que tiene la planificacin
estratgica de los recursos humanos del sector pblico y por ende, la ausencia del empleo pblico como tema
de agenda gubernamental.
Existe coincidencia en cuanto a que las reformas de la funcin pblica tienen una mayor posibilidad de
implantacin cuando son impulsadas en el marco de restricciones o ajustes de los aparatos del estado, aunque
dicha implantacin no signifique un xito seguro o pueda ser sostenida en el tiempo.
Entre los obstculos que se mencionan como ms importantes se incluyen (Longo 2008) los intereses
opuestos o divergentes que manifiestan los diferentes actores institucionales (clases polticas gobernantes,
oposicin poltica, aparatos del partido, tecnoburocracias horizontales y rganos de control, los empleados
pblicos, los sindicatos y los directivos y mandos medios), los factores de orden cultural, los problemas
derivados del diseo institucional del sistema poltico, los dficits de liderazgo poltico y las carencias de
capacidad interna de las burocracias en aplicar las reformas.
Si bien todos los anlisis concluyen sobre la baja calidad institucional de la mayora de los Estados y sus
administraciones en Amrica Latina
8
, quienes defienden la profesionalizacin del empleo pblico reconocen
que sta contribuye a mejorar su funcionamiento, limitando la corrupcin y el clientelismo poltico.
A partir de estas conclusiones, si bien la profesionalizacin de la funcin pblica aparece como un
problema y se han ensayado diferentes soluciones a travs de polticas, la cuestin se dirime como un dilema
poltico y de accin colectiva, es decir en el juego poltico intra e interinstitucional, donde actores racionales
plantean sus intereses y posiciones. Tambin, como menciona Ferraro (2004: 10), para entender la cuestin
especfica de la relacin entre la burocracia profesional y los polticos en Amrica Latina se necesitara de un
factor explicativo adicional o patrn cognitivo (Hall y Taylor 1996) que consiste en una serie de preconceptos
sobre la legitimidad de las instituciones, que fundamentan y refuerzan la desconfianza de los polticos hacia la
burocracia profesional.



7
Existen diferencias notables entre el personal pblico de los distintos poderes (PE, PL y PJ) como tambin intra
poderes, devenidos de pujas histricas o bien influidos por las condiciones de trabajo o por la tecnologa, marcando
grandes diferencias entre los empleados pblicos y formando nichos de privilegio para determinadas profesiones y
carreras.
8
Los pases con mejores ndice de mrito de Amrica Latina son Brasil, Chile y Costa Rica.
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La funcin publica en los espacios subnacionales
Como se manifestara en el primer apartado de este trabajo, el estudio de la funcin pblica y su
profesionalizacin ha recado fundamentalmente en los espacios nacionales, es decir en las administraciones
pblicas centrales. En el mbito de las provincias argentinas, los estudios realizados forman parte de
diagnsticos institucionales ms que investigaciones de corte cientfico. Se pueden mencionar como ejemplos,
en San Juan, la Secretara de la Gestin Pblica del Ministerio de Hacienda y Finanzas de la Provincia propici
un trabajo denominado Lineamientos generales para el desarrollo del plan estratgico de la Secretara de la
Gestin Pblica. Bases para un plan de modernizacin del Estado Provincial (Cao 2008) donde se contempla la
necesidad de profesionalizar el empleo publico provincial. La Provincia de Buenos Aires a travs del Instituto
Provincial de Administracin Pblica ha realizado otros de similares caractersticas (Andrade 2010). Por su
parte, dos trabajos realizados por el Centro de Implementacin para las Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento, uno en la de Santa Fe (Page 2010) y otro en la Provincia de Salta (Iacoviello 2010), tienen en
cuenta al SSC. Precisamente este ltimo, se considera como la primea experiencia realizada en la regin
latinoamericana de implementar a nivel subnacional, un diagnstico que contraste el desarrollo de los
subsistemas que componen el empleo pblico con los principios de mejores prcticas acordados por las
administraciones pblicas de la regin en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica (CICGP). Es
de destacar que las reflexiones finales de este trabajo indican lo oportuno de avanzar en estos diagnsticos en
todas las provincias argentinas, lo que coadyuvara a tener informacin comparable para la toma de decisiones
y a desarrollar acciones conjuntas en pos de una mejora de los SSC provinciales.

La reforma de la funcin Pblica en Ro Negro: historia y perspectivas
A continuacin se describirn los aspectos ms importantes de las conclusiones de una investigacin
por mi realizada, que da cuenta del proceso poltico de sancin de la Ley 3052/96 o Rgimen de la Funcin
Pblica de la Provincia de Ro Negro. A partir de un enfoque institucionalista, y siguiendo el marco analtico que
propone Longo, se indaga sobre la emergencia y el alcance de esta ley en el contexto de reforma administrativa
y de SCC; tambin se analizan los significados que los actores institucionales dieron a este proceso de reforma,
los lmites y posibilidades que se planteaban en el momento de su implantacin. Sus resultados sirvieron para
disear una nueva investigacin, que pretende dar continuidad a la anterior, revelando los senderos de la
reforma de la Funcin Pblica en la Provincia de Ro Negro en los ltimos 15 aos
9
.

Una historia reciente
Como parte de las reformas de segunda generacin impulsadas por la nacin, se llev a cabo a
mediados de los aos 90, un proceso de cambio en la funcin pblica provincial. Las razones argumentadas que
dieron origen a la Ley 3052/96 o "Rgimen de la Funcin Pblica Provincial" se vinculan estrechamente con el
contexto nacional e internacional y con las condiciones socio-econmicas, polticas e institucionales propias de
la provincia.

9
Dicha investigacin se presenta como el Proyecto de Tesis Doctoral de la autora, denominado La
profesionalizacin de la Funcin Pblica en las Administraciones Subnacionales. Posibilidades de implantacin de un
Servicio Civil de Carrera. El caso de la Provincia de Ro Negro, Argentina (1996-2011), Instituto de Investigacin y
Formacin en Administracin Pblica (IIFAP), Universidad Nacional de Crdoba, Argentina.

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En su poltica de descentralizacin, la nacin y los organismos internacionales de crdito -adems de las
restricciones financieras que impusieron-, promovieron una serie de reformas que prescribieron ideolgica y
tcnicamente los alcances de los cambios en la funcin pblica provincial. Frente a una crisis financiera
profunda y reclamos sociales que hacan peligrar la gobernabilidad, el gobierno provincial, gener una serie de
decisiones cuyos objetivos fueron sortear la crisis fiscal y dar respuesta a las demandas sociales que exiga el
momento. Si bien la fuerte impronta del discurso modernizador cal hondo en la burocracia pblica, la ingente
necesidad de encontrar una salida a la crisis y las presiones externas apuraron ms an los pasos para la
modificacin del marco normativo del empleo pblico.
Si comparamos esta ley con los modelos arriba mencionados, se puede sealar que ella es una mezcla
de modelos eficientista-garantista, cercano al diseo de servicio civil europeo (sistema de carrera cerrado en
base al mrito) con cierto toque anglosajn (sistema abierto donde la flexibilidad, en trminos de la posibilidad
de desvinculacin del personal segn el cumplimiento de determinados parmetros, aparece en varios
apartados).
Desde el punto de vista del espritu, sus contenidos proclaman una serie de principios y valores
caractersticos del modelo modernizador: la eficiencia y eficacia, la racionalidad en el uso de los recursos, la
flexibilidad, el logro de resultados, la autonoma, la objetividad e igualdad de oportunidades, el desarrollo
personal, la competitividad, el involucramiento, entre otros. Desde el punto de vista de los componentes, se
puede observar que abarca todos los aspectos fundamentales que integran la gestin de recursos humanos,
segn el esquema sugerido por Longo (2006), con una estructura escalafonaria basada en el mrito (ingreso y
ascenso por concurso, evaluaciones peridicas, etc.).
Es decir, flexibilidad y mrito fueron los dos elementos sostn de la nueva estructura del servicio civil
rionegrino, siendo el diseo tcnico y el marco doctrinario ajustados a los lineamientos que aconsejaban los
patrones internacionales de reforma administrativa.
En cuanto al proceso poltico que rode su sancin, las conclusiones expresan la urgencia de
recomponer la paz social que estabilizara los desequilibrios institucionales y las demandas sociales,
garantizando la gobernabilidad del sistema. El discurso poltico, imbuido de argumentos neoliberales, apel a
la necesidad de encontrar un nuevo modelo de estado y de funcin pblica. Ello estuvo legitimado por los
diferentes sectores sociales y sus representantes (los partidos polticos, los gremios, las entidades intermedias),
a pesar de algunas advertencias que surgieron por parte de legisladores de la oposicin, sobre la oportunidad
y conveniencia de la aprobacin de esta ley. Sin embargo, existi consenso respecto al modelo diseado, ms
all de si ste era o no una emulacin de referentes internacionales de servicio civil aplicable a la realidad
provincial y de su viabilidad en el mediano y largo plazo
10
.
El significado que dieron los actores a estos cambios vari segn la posicin que ocupaban y los
intereses que defendan. Es importante destacar, que el gobierno provincial, a pesar de haber decretado la
emergencia econmica en el marco de la sancin de esta ley, no incurri en despidos masivos de personal
aunque s disminuy las remuneraciones, priorizando el empleo sobre el salario. Esto llev a que la burocracia

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Para el logro de consensos se utilizaron estrategias que sirvieron para diagnosticar la realidad y proponer
soluciones, en especial para el corto plazo. mbitos participativos como las asambleas multisectoriales, foros de
participacin y comisiones especiales e instrumentos de presin como el acuerdo de ministros o el tratamiento en una
sola vuelta de la ley, favorecieron las condiciones para arribar a un nuevo arreglo institucional como lo fue la ley de la
funcin pblica.

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pblica, frente a la posibilidad de sufrir disminuciones en sus planteles de recursos humanos, aceptara -aunque
con manifestaciones de rechazo- reducciones salarias importantes. Frente a un costo de oportunidad tan alto
cambi el sacrificio presente por una posibilidad de mejora futura.
En cuanto a los lmites y posibilidades de implantacin de un servicio civil profesionalizado en el
momento de la sancin de la ley, la perspectiva de los actores indica que, si bien existi consenso respecto a
los beneficios que reporta a la sociedad contar con empleados pblicos profesionales, se perciba la
inexistencia de una cultura organizacional que acompaara un proceso profesionalizador. Los obstculos que
se visualizaban -presupuestos insuficientes, arreglos polticos entre gremio y gobierno, corrupcin, incapacidad
tcnica y falta de decisin poltica para liderar los cambios- aparecan como problemas de difcil resolucin.
Tampoco pareca viable la constitucin de una dirigencia pblica en trminos de un grupo particular de
gerentes con escalafn propio. Si bien la idea era ms permeable a los sectores de funcionarios de carrera con
mayor responsabilidad tcnica, en aras de una mayor autonoma y discrecionalidad en la toma de decisiones,
exista reticencia en delegar o descentralizar ciertas funciones por parte de los funcionarios polticos y
gremiales. Respecto de la funcin pblica como sistema de mrito, los actores argumentaron favorablemente
sobre los beneficios de su funcin social, es decir procurar seguridad jurdica a travs de garantas
institucionales de la imparcialidad de los agentes pblicos y de la seleccin, promocin y retribucin de stos
sobre la base del mrito y a los criterios de carrera burocrtica. Sin embargo, se presupona que las prcticas
polticas de clientelismo y patronazgo arraigadas no permitiran la consolidacin de un sistema de mrito.
Por lo cual y a modo de apretada sntesis, se puede concluir que los arreglos institucionales que dieron
origen a la ley de la Funcin Pblica, se generaron por una lado, en la necesidad de cambiar un modelo de
servicio civil obsoleto que resultaba disfuncional a los nuevos tiempos. Por otro, el anlisis del momento y del
modo de su emergencia hace pensar que, ms que resolver lo anteriormente mencionado tuvo como fin
encontrar una rpida salida a la crisis institucional y de gobernabilidad del sistema producto de una profunda
crisis fiscal que sobrellev la provincia a mediados de los 90.

El sinuoso camino del cambio
Los aos posteriores a la sancin de esta ley se vieron impregnados por acontecimientos importantes
para la provincia y para el pas en su conjunto. El paulatino retiro del modelo de estado neoliberal, nuevas
coyunturas polticas y econmicas y las consecuencias sociales que acarrearon dieron una dinmica diferente a
los procesos polticos y administrativos. Pasaron 15 aos de la vigencia de esta ley y de los procesos que le
dieron origen; la puesta en prctica de sus contenidos (atributos) en trminos de procesos, es decir de polticas
de gestin de recursos humanos orientadas a la profesionalizacin, no ha sido analizada.
Las polticas de gestin de recursos humanos del sector pblico fueron desplegndose con vaivenes,
avances y retrocesos, dando lugar a un sistema de empleo pblico imbricado con el diseo institucional que el
sistema poltico imperante marc durante los ltimos aos.
La administracin pblica provincial ha cambiado porque se ha modificado su entorno interno y
externo. El contexto institucional es diferente porque la sociedad y tambin el estado no son los mismos. En
diciembre de 2011 y luego de 28 aos, el mapa poltico provincial se vio modificado con la emergencia de un
nuevo gobierno de signo partidario contrario al que vena gobernando durante dicho periodo. Una de sus
primeras medidas fue modificar las reglas de juego de la funcin pblica rionegrina, sancionando una ley de
emergencia provincial, la Ley N 4735 en cuyos artculos 4, 5 y 6 se establece la Disponibilidad del empleado
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pblico. As, 22.000 empleados pblicos quedaron expectantes sin saber cul ser su destino laboral ni
personal.
Nuevamente, el conflicto social, el juego poltico y los intereses sectoriales intervienen en la vida
institucional y en la vida particular de hombres y mujeres que forman la burocracia; tambin en la cotidianidad
ciudadana (sobre todo en la capital provincial) en atenta observancia del desarrollo de los acontecimientos. La
funcin pblica se instala en la agenda gubernamental y en la preocupacin ciudadana y meditica. Ser una
ventana de oportunidad para mejorar la funcin pblica o un nuevo desencanto en la consolidacin
institucional del SSC en el estado provincial?
Como menciona Villoria (2008:127)

o bien creemos (y esperamos) que los actores pueden ser tambin actores morales, y no slo racionales, o bien buscamos alguna base
terica distinta, con sus consecuencias prcticas anexas, que nos permita salir de esta trampa social. O bien aceptamos que, ceteris
paribus, en gran parte de Amrica Latina jams habr un SCC, dada la perversa interaccin de la path dependency y la
racionalidad prudencial de los partidos.

La propuesta de investigacin
Al momento de plantear mi tema de investigacin, el inters por indagar la funcin pblica a nivel
subnacional -en este caso la provincia de Ro Negro- discurra por profundizar una lnea de investigacin que
desarrollo desde hace aos. A partir de los acontecimientos que se suscitaron hacia finales de 2011
mencionados anteriormente, comprend la necesidad de explorar ms an sobre estos temas.
Como se observa, existen pocos estudios -en especial en Amrica Latina-, que indaguen sobre los
procesos polticos que enmarcan las reformas de la funcin pblica; sobre la perspectiva de los actores, sus
significados y vivencias. Mucho menos en los espacios subnacionales. Estamos ante una enorme rea de
vacancia investigativa. Entiendo que, los anlisis institucionales y de los comportamientos estratgicos de los
actores ofrecen recursos interesantes para explorar ste rea; pero tambin creo que deben ser
complementados con estudios de tipo fenomenolgicos, que exploren los significados subjetivos que los
participantes de estos procesos dan a las prcticas de los actores polticos y gubernamentales. Los mismos
consultores internacionales y acadmicos de mximo prestigio recomiendan explorar por esta senda.
En este sentido, algunas de las cuestiones que esta investigacin pretende despejar se refieren a:

Qu factores organizacionales operan en la implantacin de un sistema de gestin de recursos
humanos profesionalizados?
Qu significados dan los protagonistas del sistema a la profesionalizacin de la funcin pblica?
Los vnculos que se establecen entre las burocracias administrativas y las elites partidarias favorecen u
obstaculizan la consolidacin de un sistema de servicio civil?
Es aplicable el paradigma del SSC en una jurisdiccin provincial? Qu condiciones favoreceran una
nueva institucionalidad del empleo pblico?

El objeto de estudio entonces refiere al Servicio Civil de Carrera y su implantacin en la Provincia de Ro
Negro a partir de la sancin de la Ley 3052/96 o Rgimen de la Funcin Pblica Provincial hasta nuestros das.
Los interrogantes principales se ubican en torno a cuatro dimensiones de anlisis (Peter 1996): la gente, las
estructuras, la conducta y el poder.
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El objetivo general es:

Analizar los rasgos principales del funcionamiento de la funcin pblica de la Provincia de Ro Negro,
Argentina, desde la sancin de la Ley 3052/96 o Rgimen de la Funcin Pblica Rionegrina hasta 2011.
Los objetivos especficos son:
Analizar, a la luz de los componentes involucrados en un Sistema de Servicio Civil de Carrera, las
polticas y prcticas de Gestin de Recursos Humanos realizadas para su implantacin.
Interpretar el significado que los actores protagonistas del sistema de funcin pblica dan a la
profesionalizacin, al SCC como institucin.
Identificar los vnculos que los actores de la burocracia administrativa y las elites partidarias establecen
para la consolidacin de un SCC.

El marco de anlisis para este proyecto se ubica principalmente en el paradigma de los estudios
cualitativos, con aportes de la metodologa cuantitativa. Dado que dos de sus objetivos especficos se refieren a
la interpretacin y anlisis de los significados que los actores dan a la Funcin Pblica y a los vnculos que
establecen respecto del SCC, se entiende que el estudio se orienta a una indagacin de tipo fenomenolgica. Se
pretende describir y entender el funcionamiento de la Funcin Pblica, en trminos de un SCC. Para ello es
necesario interpretar la realidad del empleo pblico provincial a partir de las vivencias y experiencias de los
propios protagonistas. Los significados subjetivos que los actores sociales le asignan a sus actividades en la
interaccin social y el carcter simblico que dan a sus acciones (Blumer 1982) colaborarn en revelar la trama
de la Funcin Pblica provincial en los ltimos aos de vida institucional. Es un intento de comprender las
conductas significativas (Weber 1979) de los actores polticos y administrativos que favorecen u obstaculizan la
conformacin de un SCC; ms an, penetrar en las bsqueda de interpretaciones sobre los valores que motivan
su orientacin hacia el trabajo y hacia la convivencia en ese mundo de la vida (Habermas 1971) cotidiana que
es la administracin pblica.
Es as que Max Weber ser el referente terico de partida para nuestros anlisis desde dos puntos de
vista: desde la comprensin sociolgica y desde la teora de la administracin. Como se mencionara
anteriormente, Weber es el autor que analiz la burocracia estatal en las sociedades modernas dando inicio a
teoras sustantivas para nuestro objeto de estudio. Tres modelos tericos ideales pueden resultar de guas
para nuestro anlisis sobre el funcionamiento de la administracin pblica: el modelo preburocrtico, el
burocrtico y el postburocrtico (Villoria 2007). Cada modelo expresa un tipo de organizacin, un sistema de
legitimacin poltica y de valores, con su correlato en el empleo pblico en un espacio y lugar determinados. Es
as que la Funcin Pblica entendida como un Servicio Civil de Carrera aparece como una construccin social
anclada en un sistema institucional propio. Segn Echevarra (2006), se pueden sealar, a su vez, cuatro
modelos de servicio civil -que en la realidad institucional pueden bien estar mezclados segn cada caso-, a
saber: la burocracia administrativa clsica, la burocracia clientelar, la burocracia paralela y la burocracia
meritocrtica. Estos modelos reflejan los modos en que se dispone el personal segn las reglas y recursos que
se establezcan institucionalmente.
Se vuelve una vez ms la mirada a analizar el SCC desde tres perspectivas que subyacen en estos
modelos de anlisis (McGregor y Solano 1996): como sistema operativo de gestin de recursos humanos, como
institucin poltica y como smbolo del sistema institucional imperante. Es as que est presente la Nueva
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Teora Institucional o Neo-Institucionalismo como marco terico, permitindonos interpretar ms
acabadamente nuestro objeto de estudio. Precisamente, sta entiende que los contextos institucionales
polticos, sociales, econmicos, etc.- dentro de los que interactan los individuos influyen de manera
importante en sus comportamientos, desarrollando caractersticas particulares. March y Olsen (1989) postulan
que ante varias acciones posibles en una situacin determinada, el individuo tender a realizar aquella
institucionalmente apropiada. En este sentido, los individuos ejecutarn una vez ms en un momento dado, las
acciones que otras personas esperan de ellos en el ambiente donde se desenvuelven. Sobre la base de este
planteamiento, se argumenta que la conducta generada por una institucin puede afectar el funcionamiento
en otros aspectos del sistema. Es en este punto en donde el SCC como sistema poltico- administrativo-cultural
se transforma en un aspecto medular de la gestin pblica. Como menciona Peter (1996), una teora que de
cuenta de las principales variables de la gestin pblica debe enfocarse en las personas, las estructuras, los
comportamientos y el poder. A los efectos de analizar las polticas y prcticas institucionales de Gestin de
Recursos Humanos, tpico del primer objetivo especfico del trabajo, se tomar el modelo analtico de Sistema
Integrado de Gestin de RRHH de Longo (2004). Este identifica en un sistema pblico de gestin de empleo,
siete subsistemas interrelacionados: la planificacin estratgica de RRHH, la organizacin del trabajo, la gestin
del empleo, la gestin del rendimiento, la gestin de la compensaciones, la gestin del desarrollo y la gestin
de las relaciones humanas y sociales. Si bien se mencion al comienzo que este estudio quiere constituirse
fundamentalmente en un estudio de tipo fenomenolgico donde la perspectiva de los actores es el eje
principal, el estudio del funcionamiento del SCC necesita recurrir a otras metodologas de anlisis que lo
complementen. Es as que, estos subsistemas operarn como grandes dimensiones de anlisis que al
operacionalizarlas en variables, debern ser apoyadas por tcnicas e instrumentos acordes tanto cualitativos
como cuantitativos.
Otro aspecto importante dentro del anlisis pretendido, es conocer los vnculos entre la burocracia y
las clases dirigenciales partidarias y sus influencias sobre la consolidacin de un SSC. La teora de las elites
permitir encuadrar aspectos de la dirigencia poltica, la competencia de los gobernantes, la profesionalizacin
de los polticos, los partidos como organizaciones destinadas al reclutamiento y seleccin de las elites, entre
otros. En este sentido, se tomar en cuenta tanto la tradicin clsica de esta corriente representada
fundamentalmente por Mosca (1984), Pareto (1987) y Michels (1962) -y la denominada segunda tradicin o
neoelitismo -cuyos principales exponentes son Schumpeter (1983), Dahl (1971), Sartori (1992), entre otros
autores ms contemporneos. Es importante tambin la perspectiva que Putman (1976) hace sobre la
composicin de las elites. Para el anlisis de los partidos polticos, dado que se pondr mayor nfasis en lo
atinente a su organizacin y funcionamiento, se tomarn elementos de la concepcin weberiana (Weber 1982)
y de teoras ms actuales (Duverger 1994; Panebianco 1990). Tambin las concepciones de Katz y Mair (1994)
servirn para analizar las relaciones establecidas entre los partidos y el Estado.
En definitiva, se entiende que tanto el paradigma epistemolgico que subyace como las teoras
sustantivas sobre las que se basar la investigacin son compatibles respecto el objeto de estudio. La
interaccin humana, la institucin como resultado de esa interaccin, el poder con sus instrumentos,
regulaciones y prcticas y la capacidad de las personas en resignificar su contexto y sus propias acciones para
cambiar, se vinculan y entrelazan en una trama de actores y procesos. Gerenciar es ayudar a crear sentido
(Gore 2004). Por ello, los modelos tericos enunciados son slo guas para el anlisis de procesos complejos en
organizaciones complejas con individuos complejos. No obstante, se espera que a partir de esta experiencia se
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reconstruyan algunas de las categoras analticas aqu expresadas o bien aparezcan nuevas en el afn de
interpretar a la profesionalizacin de la funcin pblica como realmente es significada y sentida por los
empleados de las burocracia estatal, sus posibilidades y limitaciones en tanto construccin social.
De acuerdo con lo sealado en el desarrollo del marco terico, la relevancia del problema y objetivos
de investigacin se encuentra estrechamente vinculada al tipo de abordaje terico-metodolgico que se
propone; bsicamente, centrado en los participantes y en un sitio de interaccin especfico (Knorr-Cetina 1981).
Dado que esta perspectiva no elude el problema de las restricciones de la accin, sino que la ubica en la
situacin micro-macro de interaccin, consideramos que el enfoque se ajusta a estos trminos al considerar a
la organizacin como un constructo cuyo funcionamiento consiste en una serie de juegos de poder articulados
de modo contingente (Crozier y Friedberg 1990: 367-390). Pues bien, el nfasis en cuestiones epistemolgicas
de orden fenomenolgicas unidas a definiciones tericos sustantivas conllevan a una estrategia metodolgica
fundamentalmente cualitativa (Sautu 2003: 50-51) con apoyo en mtodos cuantitativos. Por lo cual, el
proyecto se basar en una estrategia de articulacin intrametodolgica con uso de diversas tcnicas
cualitativas.
La metodologa cualitativa se desarrollar a partir del estudio de casos. Para ello se realizarn
entrevistas focalizadas, semi-estructuradas y en profundidad. Se recurrir a un conjunto de informantes claves
que incluyan: a) responsables de las reas de RRHH de las organizaciones pblicas seleccionadas como
unidades de anlisis; b) referentes de empleados pblicos ubicados en cargos superiores e inferiores de la
carrera; c) referentes gremiales de los dos gremios representantes de los empleados pblicos provinciales; d)
funcionarios gubernamentales de rango superior; e) funcionarios partidarios del partido gobernante y de la
oposicin; f) representantes de la sociedad civil (ONGs, empresariado, universidades); g) legisladores. La
muestra ser intencionada y flexible. Los resultados de las entrevistas focalizadas se analizarn utilizando
distintas tcnicas de anlisis estructural e interpretacional. Dada las caractersticas de esta perspectiva, no se
pretende que las conclusiones sean extendidas al universo bajo estudio, sino ms bien identificar elementos
que puedan contribuir a la construccin de interpretaciones de los fenmenos analizados. Por lo cual servir
para desarrollar los Objetivos Especficos N 2 y 3.
Tambin se utilizarn tcnicas como observacin de datos y documentos, a travs de instrumentos o
fuentes primarias y secundarias como archivos, registros, actas de labor parlamentaria, leyes, resoluciones
ministeriales, censos, peridicos, etc. como as tambin, informacin secundaria proveniente de la literatura
existente en la materia (de la experiencia local e internacional). La informacin obtenida se aplicar
principalmente para el desarrollo del Objetivo Especfico N 1 y servir para: a) identificar las polticas de cada
subsistema del Sistema Integrado de Gestin de RRHH; b) describir los componentes cuantificables de cada
subsistema del Sistema Integrado de Gestin de RRHH.
Dado el tipo de abordaje, se hace preciso acotar la investigacin a un grupo de organizaciones pblicas
que representan lo que Ozslak (2001) denomina ncleo estratgico de la administracin pblica centralizada:
los Ministerios de Gobierno, Hacienda, Obras y Servicios Pblicos, Familia, Produccin y Turismo. Se deja de
lado expresamente las reas de salud y educacin por ser organizaciones cuya especificidad y ordenamiento
admite otras normativas (escalafones de empleo) particulares.



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Consideraciones finales
A simple vista, la reforma de la funcin pblica operada en la provincia de Ro Negro a partir de 1996,
constituira un caso ms en la lista de administraciones pblicas sometidas a polticas de ajuste impulsadas por
centros de decisin centrales. La ola modernizadora y las exigencias del entorno empujaron a su
implementacin. Las polticas de empleo pblico y gestin de recursos humanos que le sucedieron, fueron
imprimiendo cambios que, aunque pendulantes, han dado a la funcin pblica otro perfil. Sin embargo, no se
conoce acabadamente el papel que han tenido la dirigencia pblica, los partidos opositores, los empleados
pblicos y sus diferentes estratos, la ciudadana en su conjunto, en la consolidacin de una funcin pblica
acorde a las funciones del estado provincial. Tampoco los resultados tangibles de las polticas aplicadas.
Vemos que en dos momentos esta temtica ha tomado peso poltico y estado pblico, formando parte de la
agenda gubernamental: en 1996 y en 2011. El primero signado por presiones externas e internas en un entorno
de crisis de gobernabilidad; el segundo frente a un nuevo gobierno provincial con grandes expectativas de
cambio.
Se advierte entonces, que en el sustrato de esta cuestin pervive la vieja tensin poltica-
administracin. No obstante y a mi personal criterio, creo que si bien se propone un proceso investigativo cuyo
producto final es la comprensin de un sistema donde confluyen mltiples causas y miradas, al menos cierta
explicacin -terica- debiera venir de la mano de la Ciencia Poltica. Las fallas en la construccin de una
funcin pblica profesionalizada provienen del diseo institucional del actual sistema poltico democrtico?
Estn las clases dirigentes preparadas tcnicas y moralmente para conducir gobiernos capaces de solucionar
problemas y mejorar la calidad de vida de la gente? Podr la burocracia pblica asumir un rol relevante en su
propio cambio? Pero tambin de una epistemologa que revele si, Pretendemos establecer un sistema
emergido de un orden que hoy no es tal? Qu nuevas subjetividades laborales en torno al empleo pblico
estn apareciendo? Cules son las motivaciones y deseos de los actores que podran movilizar un cambio en la
funcin pblica?
Abordar una investigacin sobre esta temtica en un espacio subnacional implica un desafo. Como
manifestara Pierre Bourdieu, al preguntrsele sobre qu temticas estn excluidas de la agenda del debate
acadmico, responde que:

el Estado no paga mucho para estudiar al Estado, el poder no paga mucho para estudiar el poder, el
poder paga mucho para estudiar los dominados, las reacciones de los dominados, para desarrollar
instrumentos de dominacin mejores, ms adaptados, para estudiar los efectos de la poltica ms o menos
adaptados. Lo ms interesante no son los resultados de aquellas investigaciones, sino las preguntas,
porque las preguntas son las preguntas que se plantean la gente que dirige, cosas que quieren saber sobre
el mundo (Bourdieu 2000: 68)

No esperemos que la agenda poltica genere la agenda de investigacin. Investigar los espacios
subnacionales es tornar presente lo que est ausente en la agenda poltica y considerar las alternativas ms all
de los intereses y los cnones de la tradicin acadmica o del poder poltico. Por lo cual, apelo a que estudiar la
funcin pblica en las provincias no slo sea un impulso del momento poltico con final anunciado sino un
compromiso cientfico y por qu no, tico del investigador. Y por sobre todo, confo en su intuicin y en la
experiencia que le otorga razones al elegir un tema de investigacin, para que as, sean sus preguntas las que
orienten nuevas miradas y propuestas.
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Dora Bonardo



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