Bancos Estaduais:

dos Problemas Crnicos ao Proes

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Bancos Estaduais:
dos Problemas Crnicos ao Proes
Cleofas Salviano Junior
cleofas@bcb.gov.br
Salviano Junior, Cleofas.
Bancos estaduais : dos problemas crnicos ao PROES /
Cleofas Salviano Junior. -- Braslia : Banco Central do Brasil,
2004.
152 p.
Ficha catalogrfica - Biblioteca Banco Central do Brasil
CDU 336.712
1. Banco estadual. I. Ttulo.
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Nota introdutria
Este trabalho surgiu de uma demanda do diretor Carlos Eduardo de
Freitas, responsvel pela implementao do Programa de Incentivo
Reduo da Presena do Estado na Atividade Bancria (Proes), de que
fosse registrada a histria desse programa, para que no se perdesse nas
montanhas de papel que dormem nos arquivos do Banco Central ou na
memria de ex-funcionrios. E mais, a histria teria que ser contada sem
um recurso excessivo ao habitual "burocrats" dos relatrios internos da
administrao pblica, para atingir um pblico mais amplo.
Sendo funcionrio do Bacen e tendo participado como coadjuvante da
implementao do programa desde 1997, iniciei a pesquisa pretendendo
fazer uma crnica dos acontecimentos ligados ao Proes. No curso dos
trabalhos, no entanto, percebi que seria necessrio ampliar seus marcos,
para responder pergunta mais bvia e mais essencial: Por qu? Qual a
necessidade da reestruturao do sistema de bancos estaduais?
A execuo do trabalho tambm foi mais difcil do que pensava
inicialmente. verdade que o Banco Central est em posio privilegiada
para obter os dados necessrios, mas o processo de disperso destes j
comeou. Muito da histria j est no arquivo, elos importantes e
interpretaes que do sentido massa de fatos esto apenas na cabea
dos participantes do processo, alguns dos quais tm hoje outras funes.
A outra dificuldade o estilo. O burocrats um vcio renitente,
assim como o economs. Por outro lado, a preocupao de fazer um
texto leve no pode degenerar em uma leitura de puro entretenimento.
Com o risco de afugentar o leitor, inclu alguns raciocnios longos e abstratos,
que considero essenciais para expor a natureza dos problemas enfrentados
pelos gestores do Proes e, de maneira mais geral, pelos formuladores de
polticas do governo federal. Procurei registrar tambm os documentos
oficiais que contm as decises mais relevantes, bem como as respectivas
datas, o que poder ser til para futuras consultas, embora aborrecido para
quem quer somente se inteirar dos fatos sem grandes detalhes. Peo,
portanto, sua pacincia.
Finalmente, este trabalho no teria sido possvel sem a ajuda de umas
trs dezenas de pessoas de diversos departamentos do Banco Central
(Gedes, Desup, Desin, Defin, Deorf, Decif, Depec, Deaud e Deliq), que
no nomino para no cometer a injustia de algum esquecimento. justo
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agradecer tambm ao dr. Carlos Eduardo, que alocou os recursos
necessrios (basicamente, tempo e autonomia), e lembrar os desk-officers
da Gedes
*
, que incomodei alm do que a intimidade autorizaria, bem como
Luiz Carlos Alvarez, Antnio Gustavo Matos do Vale, Pedro Alvim Junior
e Waldemir Messias de Arajo, todos protagonistas do Proes e que me
concederam entrevistas cruciais para este trabalho. A todos, o meu
agradecimento e o reconhecimento de que no so responsveis pelas
falhas possveis e pelas omisses certas.
Naturalmente, esclareo que as opinies aqui expressas so
exclusivamente minhas e no refletem necessariamente a viso do Banco
Central do Brasil.
Cleofas Salviano Junior
Braslia, dezembro de 2002
*
Geraldo Pereira Junior, Lourival Lopes de Alencar, Joo Mximo Iurk, Alexandre Silva Jatob,
Jos Carlos Vieira de Oliveira, Hlio de Oliveira Rodrigues e Esteves Pedro Colnago Jnior.
Sumrio
Alguns lances ...................................................................................................... 9
Fazendo a corda O sistema financeiro estadual ...................................... 15
Dando o n A gnese dos problemas ........................................................ 23
Caractersticas estruturais ...................................................................... 25
Horizonte de deciso limitado ............................................................... 27
Sujeio s regras prprias do setor pblico....................................... 28
Garantia poltica de solvncia ................................................................ 29
Prticas administrativas inadequadas .................................................... 30
Emprstimos aos controladores ............................................................ 31
Concesso de crdito em desacordo com a boa tcnica bancria ... 35
Demais prticas ........................................................................................ 39
Apertando o lao Crise externa e planos de estabilizao.................... 45
O Bacen afrouxa Tentativas de salvamento nos
anos 80 e 90 custam bilhes .......................................................................... 53
Mas o Plano Real reaperta A perda definitiva das
receitas inflacionrias ..................................................................................... 67
Momento de deciso Raet nos grandes bancos estaduais e
incio das negociaes .................................................................................... 73
Tentando desfazer o n Criao do Proes e
refinanciamento das dvidas estaduais ......................................................... 79
O refinanciamento .................................................................................... 82
O que o Proes ........................................................................................ 84
A gesto do programa ............................................................................. 88
A execuo do programa nos dois primeiros anos .............................. 91
Segundo movimento Federalizao e o processo de
privatizao conduzido pelo Bacen............................................................ 105
O n desfeito Situao atual do programa ............................................. 123
Quem perde e quem ganha .......................................................................... 131
Referncias bibliogrficas ............................................................................ 145
Sumrio de tabelas e grficos
Participao do sistema de bancos estaduais no
sistema financeiro 1988 .............................................................................. 18
Instituies financeiras estaduais Algumas caractersticas 1996....... 20
Patrimnio lquido consolidado dos bancos estaduais 1991-1992 ...... 43
Renegociaes de crditos do Banespa contra o setor
pblico paulista 1981-1992 ....................................................................... 50
Dvida do Estado de So Paulo junto ao Banespa 1986-1995 .............. 52
Regimes especiais 1987-2001.................................................................... 59
Dvida mobiliria dos estados 1985-1997 .................................................. 62
Situao atual do Proes 2002 .................................................................. 125
Instituies financeiras estaduais Algumas caractersticas 2001..... 127
Indicadores das instituies financeiras estaduais e
do SFN 1996-2001 .................................................................................... 128
Valor dos ttulos federais emitidos no mbito do Proes .......................... 129
Privatizaes de bancos estaduais: datas e valores ................................. 130
Avaliao das opes para soluo do problema dos
bancos estaduais ............................................................................................ 135
Distribuio dos custos e benefcios do Proes ......................................... 140
Relao dvida estadual/PIB 1995-2001 ................................................ 143
Siglas ............................................................................................................... 149
Alguns lances
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Sete horas da manh de 20 de novembro de 2000 na Praa Quinze,
centro do Rio. Uma segunda-feira, mas no como as outras. A praa,
normalmente movimentada, est vazia e quase silenciosa por causa do
feriado, dia de Zumbi dos Palmares. No entanto, a impresso de calma
logo se desfaz diante das altas grades, guardadas por centenas de policiais
(1.200, disseram os jornais do dia seguinte), parte deles com uniformes do
Batalho de Choque, escudos transparentes, e cassetetes ostensivamente
empunhados. H trs dias, a PM e a Polcia Rodoviria j estavam fazendo
vistoria nos nibus que chegaram cidade pela Via Dutra.
Bem prximo da praa, na Rua do Mercado, fica o novo prdio da
Bolsa de Valores, em cuja entrada uns trinta seguranas fazem a triagem
de pessoas apressadas, os homens, de ternos escuros e pastas de executivo,
as mulheres, quase todas de tailleur, mais o pessoal da imprensa, com
seus equipamentos e o burburinho usual, ou pouco maior que o usual. S os
devidamente credenciados passam pelos tapumes que cercam todo o prdio.
A arquitetura sbria, at sisuda, como convm aos templos do sistema
financeiro, de espaos amplos, revestimentos em pedra, grandes paredes
envidraadas e esquadrias de alumnio. Descendo a escada rolante, chega-
se a duas ante-salas um tanto escuras, depois ao lugar onde vai-se desenrolar
o drama do dia. um salo com duas longas fileiras de mesinhas; atrs
delas, teles de computador pendurados no teto prximos s paredes, um
amplo espao entre as duas fileiras e uma grande mesa ao fundo, em um
plano mais elevado. Na parede revestida com madeira atrs dessa mesa
esto letras metlicas e garrafais: Bolsa do Rio.
Nessa sala do prego da Bolsa, est marcado para as dez horas da
manh, aps vrios adiamentos provocados por decises judiciais, o leilo
do controle acionrio do Banco do Estado de So Paulo (Banespa), o quarto
maior banco do pas, que dever passar das mos da Unio para o setor
privado, encerrando uma movimentada histria de 80 anos como banco
pblico. Vo chegando para a disputa os representantes e as equipes de
dois dos maiores bancos privados do pas, Bradesco e Unibanco, alm da
equipe do Santander, maior banco espanhol. Brilha pela ausncia o Ita, h
tempos o maior rival do Bradesco pela liderana no setor. O carro em que
seus representantes saram do hotel onde se hospedavam chegou perto do
prdio da Bolsa, mas desviou-se do caminho e sumiu na zona bancria,
despistando jornalistas que o seguiam. Ainda assim, essa ausncia pode
ser apenas uma estratgia para confundir os oponentes com a chegada do
seu representante apenas no ltimo minuto.
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Cada equipe tem seu quartel-general no sexto andar do prdio, onde os
executivos discutem animadamente em pequenos grupos. Tentam descobrir
por todos os meios as estratgias que seus concorrentes vo utilizar no
leilo, e como reagir a cada uma delas. Cada um dos quatro corretores que
representaro os bancos, armado apenas de seu celular e de sua frieza,
ter minutos, seno segundos, para ganhar ou perder a batalha. Para cada
equipe, ser a culminao de meses de trabalho exaustivo de levantamento
e anlise de dados, na guerra por participao no mercado financeiro
nacional (ou, como se diz em portugus, para aumentar o market-share),
guerra que se acirrou nos ltimos anos com a entrada mais forte dos
estrangeiros e com o rearranjo do setor provocado pelo fim da alta inflao
crnica depois do Plano Real.
O diretor Carlos Eduardo de Freitas, do Banco Central, que coordena
a venda, est com uma pequena equipe em uma sala ao lado do prego,
com acesso ainda mais restrito , junto com a equipe do Banco Fator, que
atuou como consultor durante todo o processo de privatizao, iniciado
dois anos antes. A expectativa ali tambm enorme, no com relao a
quem vai comprar o Banespa, mas se algum vai comprar alguma coisa
porque, com a guerrilha judicial em curso entre o governo federal e os
sindicatos, a qualquer momento poderia surgir um oficial de justia trazendo
uma ordem de suspenso do leilo. Advogados do governo esto h dias
mobilizados no Rio e em Braslia para tentar cassar qualquer medida judicial
que pudesse ser interposta. Como se no bastasse, vrios dos grupos
concorrentes j haviam desistido da disputa na reta final, como os norte-
americanos Citibank e Boston, o espanhol Bilbao Vizcaya, o britnico HSBC
e o brasileiro Safra.
A espera longa e nervosa, mas s dez horas, com mais de duzentas
pessoas na sala do prego, o diretor do leilo, Alexandre Runte, anuncia o
incio do processo, convocando as corretoras representantes dos quatro bancos
para se aproximarem da mesa, e repetindo, como formalidade, o que todos
ali j sabem: sero leiloadas 11.232.000.000 aes ordinrias do capital social
do Banespa (representando 30% do capital social total, e 60% do capital
votante), em bloco nico, ao preo mnimo de R$1.850.233.333,34. O leiloeiro
l tambm, por determinao da 16 Vara Federal de So Paulo, um informe
sobre a existncia de duas aes que correm na Justia de So Paulo
questionando o valor e contestando a venda da instituio.
Os demais presentes se aglomeram ruidosamente atrs dos corretores
e nos lados da sala, para no perderem nenhum dos lances da disputa. Em
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milhares de outras salas, o mercado financeiro de todo o pas tambm volta
sua ateno para os mesmos acontecimentos, por meio dos monitores de
TV e de seus computadores.
O diretor declara aberta a fase de entrega dos envelopes, e a platia
faz profundo silncio. O primeiro a apresentar proposta o Santander.
Logo depois, o Unibanco. A batalha de nervos agora entre os dois gigantes
do mercado financeiro, Bradesco e Ita, competindo entre si pela liderana.
Longo intervalo, a platia ainda suspensa, os celulares tocam frenticos, os
contendores mexem nas pastas, procurando o envelope correto, mas
nenhum deles vai at a mesa entregar sua proposta. O diretor do leilo
avisa que falta um minuto para o fim do prazo, mais agitao, at que,
alguns segundos antes do final, o corretor do Bradesco percebe que o Ita
no ir mesmo mandar representante ao leilo, e, quase correndo at a
mesa, entrega seu envelope.
S ento retorna o rudo das conversas, as especulaes em torno dos
lances, a surpresa com a retirada do Ita. A regra do leilo prev que haver
leilo a viva-voz se a diferena entre os dois maiores lances dos envelopes
for menor que 20%, mas, com o Ita fora da disputa, fica difcil saber o que
vai acontecer. Comea ento a abertura dos envelopes. Primeiro, o Unibanco,
R$2,1 bilhes, com um gio de 13,5% em relao ao preo mnimo. Em
seguida, o Bradesco, R$1,86 bilho, preo pouco superior ao mnimo,
certamente provocado pela desistncia de seu concorrente mais direto. Mas
foi a voracidade do Santander que surpreendeu: sua proposta foi de
astronmicos R$7,05 bilhes, 281% maior que o preo mnimo.
Um murmrio percorreu a sala: ainda que o ltimo leilo de bancos
realizado, o do Banco do Paran, tivesse alcanado um gio de 303%,
ningum havia previsto esse resultado. At a diferena para a segunda
melhor proposta foi imensa: quase R$5 bilhes. Com esse lance
multibilionrio, acabou-se o leilo, no havendo nem os lances a viva-voz.
Em poucos minutos, mudaram de mos, de um lado, uma montanha de
dinheiro, e de outro, uma instituio financeira com R$28 bilhes em ttulos
pblicos, emprstimos e outros ativos, 20 mil funcionrios, 578 agncias
mais 752 postos de atendimento, e um nome conhecido em todo o pas e
at no exterior.
Depois de digerida a surpresa da assistncia com o assombroso lance,
o diretor do leilo convoca o presidente do Santander no Brasil, o colombiano
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Gabriel Jaramillo, e o presidente do Banco Central, Arminio Fraga, para a
batida ritual do martelo. Cumprimentos efusivos, abraos, discurso com
forte sotaque espanhol de Don Jaramillo, entrevista imprensa. O imenso
aparato policial montado do lado de fora da Bolsa foi desfeito, sem nenhuma
manifestao significativa, nem contra, nem, muito menos, a favor,
retomando-se a vida da cidade no pacato feriado.
Os nmeros aqui citados, embora difceis de captar pelo seu tamanho,
no do nem de longe a dimenso do que estava em jogo naquela sala.
Para entender de fato essa venda, preciso retroceder bastante no tempo,
e examinar outros ambientes, outros atores de uma histria longa e cheia
de meandros, menos pirotcnica, nem sempre edificante, mas sempre muito
significativa para ns que somos invariavelmente chamados para pagar a
conta. uma histria sobre as finanas pblicas, em particular as finanas
dos governos estaduais, sua conexo com a poltica federativa e a gesto
dos bancos estaduais, at o desenlace final das liquidaes e privatizaes
destes bancos.
Essa histria se estende por todo o pas, se desenvolve-se nos prprios
bancos, nos palcios de governo, no Senado, nos corredores do Banco
Central, nas redaes de jornais e nos gabinetes de procuradores federais,
nas assemblias de bancrios e nas cortes de justia. Evidentemente, em
se tratando de acontecimentos to recentes e polmicos de fato, a histria
ainda no acabou, se que, como acreditam alguns, a histria pode ter um
fim tanto mais difcil dar um retrato fiel e acabado dos acontecimentos
e seus encadeamentos. Mas vale tentar.
Fazendo a corda
O sistema financeiro estadual
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O sistema de instituies financeiras controladas pelos Estados foi
constitudo, em sua maior parte, ao longo do sculo XX, seguindo uma
tendncia crescente de interveno do governo na economia. Outro fator
determinante de sua expanso foi o fato de que, na conjuntura inflacionria
do ps-guerra, os juros legalmente limitados, na ausncia do instituto da
correo monetria, desestimulavam fortemente a canalizao da poupana
para o sistema financeiro. A conseqente e forte escassez de oferta de
crdito de longo prazo por parte do sistema financeiro privado, derivada
dessa inadequao da regulamentao do setor, provia um forte argumento
para a criao de bancos estatais. Os bancos estaduais tenderiam a atuar
seletivamente, privilegiando o financiamento local e, portanto, seriam
propulsores do desenvolvimento dos respectivos estados.
Naquele contexto, constituir instituies financeiras era uma das poucas
formas de atuao disponvel s unidades da federao para tentar dinamizar
suas economias. E, de fato, as instituies financeiras estaduais tiveram
um papel importante na canalizao da poupana privada para projetos de
desenvolvimento. Somada a isso, havia a presuno de que os bancos
estaduais seriam mais eficientes na administrao dos recursos tributrios
e na gerncia do caixa do tesouro estadual do que a rede privada.
Ao mesmo tempo, a inflao alta e crnica prov outra razo para a
existncia desses bancos, qual seja a de permitir aos estados apropriarem-
se de parcela do chamado imposto inflacionrio. No caso, o mecanismo
era trivial: mesmo com taxas considerveis de inflao, os agentes
econmicos precisavam deter recursos lquidos para realizar seus
pagamentos. Parte desses recursos, por razes de segurana e comodidade,
necessariamente estavam sob a forma de depsitos vista nos bancos
comerciais. A esses depsitos se somavam os pagamentos, como os de
tarifas pblicas, que transitavam pelos bancos. Todos esses eram recursos
a custo zero, tambm chamados float, que os bancos emprestavam a altas
taxas nominais (porque a taxa de inflao era alta), gerando lucros ditos,
com razo, lucros inflacionrios. Na dcada de 90, esse mecanismo alcanou
seu auge. Estudo desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) e Associao Nacional das Instituies do Mercado
Financeiro (Andima) (1997, pg. 46) constata que, no perodo entre 1990 e
1994, a participao mdia das receitas inflacionrias no valor da produo
imputada ao setor financeiro alcanou 50% para os bancos pblicos e 26%
para os bancos privados. Nessas condies, o estado que no tivesse um
banco estaria abrindo mo desses lucros, inclusive dos lucros gerados por
seus prprios depsitos.
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Esses foram os principais fatores que levaram ao crescimento do sistema
financeiro estadual, tendo a maioria dos bancos sido criada entre 1920 e
1970, disseminados por quase todos os estados, em muitos casos por
estatizao ou absoro de bancos privados preexistentes. Nos ltimos
trinta anos, apenas trs bancos foram criados, devido transformao de
territrios federais em Estados (Rondnia, Roraima e Amap), sendo que
os estados de Mato Grosso do Sul e Tocantins no chegaram a constituir
bancos prprios.
Em 1988, os bancos estaduais e as caixas econmicas estaduais
respondiam por 10% dos ativos e dos depsitos do sistema bancrio, por
17% das operaes de crdito e 6% do patrimnio lquido, conforme a
Tabela 1. Esses nmeros permitem por si ss dimensionar a importncia
do sistema de bancos estaduais.
Tabela 1
Participao do sistema de bancos estaduais
no sistema financeiro 1988
Em Cz$
Fonte: Bacen (pcos200)
Obs.: 1 Inclui bancos mltiplos, comerciais e caixas econmicas estaduais
A Tabela 2 d a composio do sistema de bancos estaduais tal como
existia ao iniciar-se o Proes, mostrando o tamanho das instituies por
meio de alguns indicadores. O sistema era composto por 25 bancos
comerciais e mltiplos, 2 caixas econmicas, 5 bancos de desenvolvimento,
alm de 32 empresas financeiras de outras naturezas, num total de 64
instituies financeiras. Por simplicidade, vamos nos referir sempre aos
bancos estaduais da forma pela qual eles so mais conhecidos, ou seja,
por suas siglas.
Entre esses estavam instituies de grande porte, como Banespa, 3
lugar na classificao do sistema financeiro por volume de ativos em
dezembro de 1996. Nossa Caixa, Banrisul, Credireal, Banerj e Banestado
tambm estavam entre os vinte maiores dessa classificao. Os demais
bancos estaduais so bem menores.
Bancos estaduais (a) rea bancria (b)
1
(a)/(b)
Operaes de crdito 10.913.518.466.873 62.767.812.634.973 17,4
Total geral do ativo 17.285.488.357.843 173.553.884.826.040 10,0
Depsitos 5.826.086.966.392 57.595.298.702.275 10,1
Patrimnio lquido 893.454.914.823 14.819.095.576.968 6,0

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O sistema de bancos estaduais somava, em 1996, ativos no valor contbil
de R$123 bilhes, equivalentes a 17,6% do total de ativos do sistema financeiro
nacional. Contava com 3.900 agncias e 134 mil funcionrios (22,4% do
Sistema Financeiro Nacional (SFN)). Segundo a Associao Brasileira de
Bancos Estaduais e Regionais (Asbace) (1993), naquele ano os bancos
estaduais tinham, no total, 560 agncias pioneiras, isto , as primeiras agncias
a serem implantadas nos respectivos municpios, e que esto isentas de
recolhimentos compulsrios sobre depsitos vista. (Tabela 2)
Uma caracterstica distintiva dos bancos estaduais sua dependncia
de recursos de natureza oficial, como depsitos de governos e repasses de
instituies oficiais. Vasconcelos e Ogasavara (1992: 14) mostram que
esses recursos, somados queles de natureza emergencial (essencialmente
recursos do mercado interbancrio e do Bacen) representavam, na mdia
do perodo 1988-1990, 48% do passivo dos bancos estaduais, enquanto o
mesmo indicador para os bancos privados era de apenas 5%. Os repasses
de bancos federais estavam representados principalmente por programas
geridos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e pela Caixa Econmica Federal. Outra importante fonte de
recursos eram as chamadas operaes 63
1
, emprstimos externos
repassados a tomadores nacionais.
O ordenamento legal que rege o funcionamento dos bancos estaduais
essencialmente o mesmo dos bancos privados: a lei do mercado financeiro
e de capitais (Lei 4.595/64), a lei das sociedades annimas (Lei 6.404/76),
resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e normas de nvel
hierrquico inferior, editadas pelo Banco Central. As instituies financeiras
estaduais obedecem ainda lei estadual que autoriza sua criao, e as
caixas econmicas so organizadas como autarquias, no se sujeitando,
portanto, lei das sociedades annimas. Com relao a normas de nvel
inferior, os bancos estaduais (assim como os federais) tm um tratamento
privilegiado em relao aos demais, na medida em que os depsitos vista
dos estados que os controlam e os de suas autarquias so isentos do
requerimento de depsito compulsrio no Banco Central.
Um elemento importante do ambiente econmico, que teria
conseqncias para o desenvolvimento posterior dos bancos estaduais, foi
a grande liquidez internacional prevalente durante a dcada de 1970, e a
1
Referncia Resoluo CMN 63, de 1967, que autorizou a contratao de operaes de crdito
externas diretamente por instituies financeiras.
2
0Bancos Estaduais
Tabela 2
Instituies financeiras estaduais Algumas caractersticas 1996
Valores em R$
AC Banco do Estado do Acre S.A. Banacre - 6.525.880,11 125.985.635,56 15 578
AL Banco do Estado de Alagoas S.A. Produban - -40.086.736,03 80.853.509,91 24 1.128
AM Banco do Estado do Amazonas S.A. BEA - 90.741.333,02 405.189.889,26 37 1.323
AP Banco do Estado do Amap S.A. Banap - 6.851.798,98 24.142.179,93 2 110
BA Banco do Estado da Bahia S.A. Baneb Baneb Financeira 121.729.076,61 2.417.222.652,45 169 4.193
Baneb Crdito Imobilirio
Baneb CCVM
Dibahia Baneb DTVM
Baneb Leasing
Banco de Des. do Estado da Bahia S.A. Desembanco - 58.352.120,90 548.728.303,10 n.d. n.d.
CE Banco do Estado do Cear S.A. BEC BEC DTVM 72.697.921,39 911.552.386,42 86 2.593
DF Banco de Braslia S.A. BRB BRB DTVM 202.365.112,32 1.258.097.541,65 46 3.865
BRB Financeira
ES Banco Banestes S.A. Banestes Banestes Crdito Imobilirio 113.889.171,93 1.282.692.577,67 105 3.727
Banestes Financeira
Banestes DTVM
Banco de Des. do Esprito Santo S.A. Bandes - 39.649.984,13 236.747.586,26 1 350
GO Banco do Estado de Gois S.A. BEG BEG DTVM 71.137.615,70 761.087.162,10 176 3.767
Banco de Desenvolvimento de Gois S.A. BDGois - -49.148.969,05 6.879.796,07 n.d. n.d.
MA Banco do Estado do Maranho S.A. BEM BEM DTVM -15.419.689,94 222.083.347,77 89 1.665
MT Banco do Estado do Mato Grosso S.A. Bemat - -12.854.326,65 74.696.052,86 30 1.164
MG Banco do Estado de Minas Gerais S.A. Bemge Financeira Bemge 168.671.727,27 2.676.275.021,59 501 9.679
Bemge DTVM
EFI Bemge (Uruguay)
Banco de Crdito Real de Minas Gerais S.A. Credireal Credireal CCVM 25.659.159,15 8.454.444.796,99 87 2.955
Credireal Leasing
Banco de Des. de Minas Gerais S.A. BDMG - 139.111.972,15 870.681.563,18 1 508
PA Banco do Estado do Par S.A. Banpar - 18.194.250,25 310.064.874,91 37 1.306
PB Banco do Estado da Paraba S.A. Paraiban - 63.081.232,22 137.044.323,35 7 474
PE Banco do Estado de Pernambuco S.A. Bandepe Bandepe DTVM -206.802.919,38 591.757.862,46 52 2.297
PI Banco do Estado do Piau S.A. BEP - 37.720.670,91 97.163.587,83 6 278
PR Banco do Estado do Paran S.A. Banestado Banestado Leasing 453.987.279,20 6.114.220.584,68 392 12.886
Banestado CVM
Banco del Paran
Estado Principal instituio financeira Sigla Instituies financeiras ligadas
1,3
Patrimnio lquido Ativos N ag.
2
N func.
2
2
1
Bancos Estaduais
Fonte: Banco Central
Obs. : 1 - No esto listadas as empresas no financeiras pertencentes aos conglomerados.
2 - Inclui apenas as instituies bancrias.
3 - No caso de conglomerados, apresentamos o patrimnio lquido e ativos do conjunto do conglomerado,
e no de cada instituio financeira.
Estado Principal instituio financeira Sigla Instituies financeiras ligadas
1,3
Patrimnio lquido Ativos N ag.
2
N func.
2
RJ Banco Banerj S.A. Banerj - 181.436.566,73 8.003.132.632,11 193 7.420
RO Banco do Estado de Rondnia S.A. Beron - -97.245.345,19 157.204.893,52 29 992
Rondnia Crdito Imobilirio S.A. Rondonpoup 9.769.368,54 57.680.447,78 n.d. n.d.
RR Banco do Estado de Roraima S.A. Banroraima - 6.117.725,88 36.359.995,36 10 196
RS Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. Banrisul Banrisul S/A A. Mercantil 420.956.198,56 9.881.858.714,70 317 8.988
Banrisul S/A CCVM
Caixa Econmica Estadual do Rio Grande do Sul CEE - 209.380.464,67 1.272.157.073,67 92 3.918
SC Banco do Estado de Santa Catarina S.A. Besc Besc DTVM Bescval 268.110.283,74 2.465.039.625,69 255 8.483
Besc Financeira Bescredi
Besc S.A. A. Mercantil
Besc Cred. Imobilirio Bescredi
Banco de Des. do Estado de Santa Catarina S.A. Badesc - 87.210.628,58 334.287.964,69 n.d. n.d.
SE Banco do Estado de Sergipe S.A. Banese - 14.498.472,05 246.386.378,03 47 1.007
SP Banco do Estado de So Paulo S.A. Banespa Banespa CCVM 2.441.089.200,33 62.770.029.309,61 611 34.872
Banque Banespa International
Nossa Caixa Nosso Banco S.A. Nossa Caixa - 758.967.965,06 10.378.079.857,06 482 13.403
Total 5.666.345.194,14 123.209.828.128,22 3.899 134.125
Total do SFN 69.452.641.632,00 700.274.922.521,00 17.258 597.648
Percentual 8,16% 17,59% 22,59% 22,44%
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poltica econmica nacional nela calcada, que implicou a entrada contnua
de recursos externos, especialmente sob a forma de emprstimos de
financiamentos. Ao mesmo tempo, a centralizao tributria promovida
pelos governos militares havia reduzido a capacidade dos governos estaduais
de se financiarem por meio de recursos oramentrios. Tentando evitar
essa restrio, esses governos passaram, de um lado, a se endividar, e de
outro, a lanar mo de seus bancos estaduais para o financiamento de seus
gastos, seja diretamente, por meio de emprstimos dos bancos a empresas
estatais, seja indiretamente, intensificando a utilizao de suas instituies
bancrias para a execuo de polticas pblicas setoriais e subregionais.
A caracterstica intrnseca de serem empresas pblicas ou empresas
de economia mista implicou, para os bancos estaduais, com o passar das
dcadas, o desenvolvimento de um estilo gerencial e na adoo de prticas
administrativas imprprias para instituies financeiras. Esses traos foram,
por assim dizer, ocultados pelo ambiente inflacionrio, que permitia aos
bancos auferir receitas derivadas do float de recursos de seus clientes.
No prximo captulo, trataremos de descrever essas caractersticas
distintivas dos bancos estaduais.
Dando o n
A gnese dos problemas
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Caractersticas estruturais
Ambigidade de objetivos Pblico ou privado?
Uma caracterstica essencial dos bancos estaduais comum a todas
as empresas pblicas: ao contrrio das instituies privadas, que visam
obter lucro, os bancos estaduais perseguem objetivos mltiplos, e nem
sempre muito claros, determinados pelas polticas dos respectivos governos.
Ao mesmo tempo, os bancos so empresas, e no podem descuidar de
seus resultados econmicos. No caso de instituies financeiras o dilema
ainda mais acentuado, no s porque concorrem com instituies privadas
na captao de depsitos e aplicao de recursos, mas porque sua existncia
depende crucialmente da confiana dos depositantes em sua solidez. Esse
dilema torna difcil a definio de prioridades e de polticas internas, e
distorce desde a poltica de contratao de pessoal at a fixao do nmero
e localizao de agncias, a concesso de emprstimos etc.
A propsito, ao mesmo tempo eloqente e surpreendente o depoimento
no de um tcnico do Fundo Monetrio Internacional (FMI), no de um
membro da rea econmica do governo federal, mas do ex-ministro e ex-
governador Gustavo Krause
2
que, ento na condio de secretrio da
Fazenda de Pernambuco, tinha sob sua responsabilidade a gesto do Banco
do Estado de Pernambuco: Ento, o que acontece na gesto de um banco
estadual? O que acontece, diferentemente de um banco privado, que os
negcios de um banco privado comeam e terminam na mesa do gerente.
E onde comeam e terminam os negcios de um banco estadual? Na
audincia com o governador do Estado. Essa uma questo nodal.
Uma conseqncia importante dessa dualidade dos bancos estaduais
que ela torna extremamente difcil responsabilizar os dirigentes por equvocos
que tenham cometido, e corrigir polticas danosas: se abrem e mantm agncias
deficitrias, se pagam salrios mais altos que o restante do mercado, se investem
em empresas que vm a falir, como podem os rgos de fiscalizao determinar
se se trata de fato de equvocos humanos, de perdas que fazem parte do risco
do negcio, ou corrupo, ou desdia, ou ainda se so apenas as formas que a
instituio encontrou para atender s polticas pblicas determinadas pelos
legtimos detentores do poder poltico? O que a histria dessas instituies
mostra que, a no ser nos casos mais escandalosos, os rgos de fiscalizao,
inclusive porque tambm no so imunes ao jogo poltico, so incapazes de
fazer essa distino, e mesmo quando o fazem, tarde demais.
2
Banco Central do Brasil (1992:55).
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Essa incapacidade de distinguir a boa da m administrao, e a
conseqente falta de mecanismos adequados de punio por erros
cometidos e recompensas por bons resultados, amplia o que os economistas
chamam de risco moral, ou seja, tende a aumentar a proporo de maus
administradores na direo dessas instituies
3
.
Relacionado a esse tema, uma constatao comum a de que, nesses
bancos, a atividade comercial subsidia a atividade dita de fomento. Reconhece-
se, portanto, que a atividade de fomento ruinosa para a instituio, isto ,
reduz seus lucros. No entanto, essa a atividade central e prioritria para o
banco pblico, que, sem ela, perderia sua razo de ser. Ao longo dos anos,
inevitvel que a cultura gerencial gastadora fomentada nessa rea influencie
as demais reas da instituio. De fato, como cobrar da tesouraria, da
administrao de materiais, da administrao de recursos humanos, das
agncias etc. que economizem recursos ao mximo, que aproveitem todas
as oportunidades de ganho, se as reas fim do banco pblico no o fazem e,
esse o ponto, nem o podem fazer? Tais dificuldades perpassam a instituio
em todos os nveis, da alta administrao baixa gerncia.
Esse ponto permite examinar uma proposta recorrente entre os
dirigentes e, especialmente, entre funcionrios e at ex-dirigentes dessas
instituies, a saber a da profissionalizao da administrao. Reclamam
eles da excessiva ingerncia poltica na administrao dos bancos, que
seria a principal responsvel pelos problemas por eles enfrentados. fato
que houve abusos notrios dessa ingerncia, como mostraremos mais adiante,
mas preciso convir tambm que os bancos pblicos so hbridos por
natureza, ao mesmo tempo empresas comerciais e instrumentos de polticas
pblicas, e, por esse motivo, no h como isol-los completamente do poder
poltico, a no ser que eles deixem de ser pblicos.
Um dos poucos dados de longo prazo disponveis sobre os bancos
estaduais um bom indicador dessa dificuldade de definio de objetivos
que os caracteriza: Fernando Milliet, ex-presidente do Banespa e tambm
do Banco Central, relata que o Banque de Crdit Hipotecaire et Agricole
de So Paulo, que deu origem ao Banespa, foi fundado com um capital de
50 milhes de francos, equivalente a US$200 milhes em 1986. Nessa
ltima data, sessenta anos depois da criao e com um extraordinrio
3
No quero com isso afirmar que todos os gestores de bancos estaduais, ou, ainda mais grave,
que todos os gestores pblicos sejam maus administradores, ou lenientes, ou corruptos. Apenas
que os incentivos que o sistema prov para seus administradores so equivocados, e tm
conseqncias negativas.
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crescimento de seus ativos, quadro de pessoal, agncias, e do prprio
desenvolvimento da economia paulista e da economia nacional, o banco
ainda tinha patrimnio pouco superior a US$200 milhes
4
.
Horizonte de deciso limitado
Isto nos leva segunda caracterstica do sistema de bancos estaduais,
que tambm comum s demais empresas pblicas: os dirigentes de bancos
estaduais so escolhidos pelos governadores, e demissveis ad nutum. Por
esse motivo, seu horizonte de deciso geralmente limitado ao mandato do
governador, se tanto. A descontinuidade administrativa no incio de cada
mandato, a mudana de credos polticos (particularmente quanto ao ativismo
ou no das polticas pblicas), de prioridades setoriais, de estilos de
administrao, para no falar na mudana dos prprios administradores e
mesmo do restante da gerncia, cria custos e morosidade, e dificulta a
criao de cultura gerencial que favorea a eficcia.
Apenas um exemplo de descontinuidade administrativa, de forma
nenhuma incomum entre os bancos estaduais: o Banco do Estado de
Santa Catarina teve, entre janeiro de 1994 e dezembro de 1998, doze
diretorias distintas.
O horizonte de deciso muito limitado particularmente problemtico
em uma instituio financeira, que opera concedendo emprstimos cujos
resultados financeiros s podem ser conhecidos quando da liquidao da
operao. Como o administrador avaliado, na melhor das hipteses,
pelo resultado financeiro de sua gesto, e no pelos resultados futuros
que ele ajuda a criar, temos outra fonte importante de risco moral: aquele
que faz a instituio crescer rapidamente em volume de ativos, tomando
recursos do pblico ou de outros bancos a altas taxas de juros, concedendo
crditos com alto risco, ou sem garantias adequadas, ou de alguma forma
em desacordo com a boa norma bancria, pode perfeitamente ser bem
avaliado pelo controlador em relao a um administrador consciencioso,
prudente, e que opta por um crescimento mais lento da instituio. O que
vai acontecer ao banco 4, 5 anos depois, problema do governador de
planto, o qual, naturalmente, reluta em assumir e corrigir os erros de
seus antecessores.
4
Banco Central do Brasil (1992:77).
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Sujeio s regras prprias do setor pblico
Como empresas pblicas ou empresas de economia mista, os bancos
estaduais sujeitam-se s regras de compras de bens e de contratao
de servios vlidas para todo o setor pblico. Nenhuma compra pode
ser feita sem concorrncia pblica, com raras excees. A admisso
de funcionrios tambm deve obedecer aos parmetros prprios dos
rgos governamentais e, aps a Constituio de 1988, tornou-se
obrigatria a seleo por meio de concurso pblico. A regra, embora
louvvel do ponto de vista da equidade entre os candidatos, torna o
recrutamento massificado, e dificulta bastante a contratao de recursos
humanos com habilidades especficas. Da mesma forma, h dificuldade
em remunerar adequadamente posies de ponta. Em geral, acaba-se
dando uma remunerao acima da do mercado para funes sem
expresso e abaixo da do mercado para funes de nvel gerencial
elevado. A demisso sem justa causa, embora possvel, extremamente
limitada por presses polticas, e normalmente vem acompanhada por
programas de demisso voluntria que do ao funcionrio compensaes
bem alm das previstas em lei.
Tomemos como exemplo o ltimo dos programas de demisso a ser
implementado, o do Banco do Estado de Santa Catarina (Besc).
Considerando-se o valor do programa estimado em agosto de 2002 e o
nmero de adeses, tem-se que a indenizao mdia ser de R$162 mil, o
que equivale remunerao de 6,2 anos de trabalho para cada um dos
4.406 funcionrios que aderiram. Esse valor no inclui a liberao das
contribuies dos empregados ao fundo de penso do banco.
Tais fatores no s aumentam os custos, como tambm limitam
sobremaneira a capacidade de reao rpida a mudanas do ambiente
econmico (e a instabilidade macroeconmica das ltimas dcadas exigiu
enorme agilidade do mercado financeiro) e mesmo s inovaes
tecnolgicas que tm revolucionado a indstria financeira em todo o mundo.
Ao mesmo tempo, os bancos estaduais so sujeitos fiscalizao dos
respectivos tribunais de contas estaduais, aos quais devem enviar
relatrios peridicos; e do Ministrio Pblico, alm da fiscalizao comum
a todo o sistema financeiro, pela auditoria interna e pelo Banco Central.
Essa mltipla fiscalizao certamente agrega custos adicionais aos bancos
estaduais.
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Garantia poltica de solvncia
Os bancos estaduais, criados sempre por lei estadual, contam com uma
garantia que os bancos privados no tm: a proteo do prprio governo
estadual. Os riscos que um banco privado pode correr so limitados pelo
prprio mercado financeiro, da seguinte forma: se o banco comeasse a
pagar altos juros para aumentar a captao, aumentasse excessivamente
a alavancagem (isto , aumentasse a relao entre aplicaes e depsitos)
ou concentrasse demasiadamente suas aplicaes, os depositantes,
percebendo a elevao do risco de falncia, comeariam a retirar seus
depsitos, provocando de fato a quebra da instituio. Assim, se a informao
sobre esses movimentos estiver correta e for amplamente disponvel, o
prprio banco evitar esse comportamento de alto risco, para no quebrar.
Da o proverbial conservadorismo dos banqueiros. Mesmo que a
transparncia contbil para o pblico em geral no fosse suficiente para
produzir esse comportamento, o Banco Central monitora rotineiramente as
instituies financeiras e tem poderes para impedir comportamentos
inadequados.
O caso do banco pblico distinto. Em caso de insolvncia, o estado
sempre poderia mobilizar seus considerveis meios para pagar os
depositantes e demais credores. Esse fator j por si faz com que o banco
se permita correr mais riscos do que um banco privado poderia correr, sem
quebrar a confiana dos depositantes. A par disto, quando so ultrapassados
todos os limites razoveis e os bancos comeam a apresentar problemas
de liquidez, os governos estaduais utilizam seu poder poltico para impedir a
quebra, que os privaria de um instrumento poltico poderoso: primeiro,
mobilizam-se os bancos federais para que captem recursos e os repassem
voluntariamente para os bancos estaduais; depois, recorrem janela de
redesconto do Banco Central ou de um emprstimo de assistncia liquidez,
tambm do Banco Central. Ao mesmo tempo, resistem de todas as formas
atuao do Bacen, que pode-se dar pela interveno, Regime de
Administrao Especial Temporria (Raet) ou pela liquidao extrajudicial.
Dessa forma, h uma enorme distoro da alocao da poupana ao
investimento, isto , recursos do pblico que poderiam ser canalizados para
empreendimentos produtivos e rentveis so, em ltima anlise,
desperdiados.
Na formulao de Prsio Arida, ex-presidente do Banco Central, para
um banco estadual, a interveno [do Banco Central] no depende apenas
do desempenho do banco mas tambm do poder do governador e do estado
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como um todo no jogo poltico da federao. Nessa medida, a licena
regulatria de funcionamento passa a constituir-se automaticamente em
garantia poltica de solvncia. (grifo nosso)
5
Corroborando o acima exposto, 23 dos 25 estados que tinham
instituies financeiras prprias fizeram questo de mencion-las em suas
constituies estaduais. Vrias dessas constituies estabeleceram que
as respectivas instituies financeiras s poderiam ser extintas ou
transformadas por ato de um dos poderes daquela unidade da federao,
em uma tentativa de coloc-las fora do alcance da ao do Banco Central.
A propsito, o prprio poder legal de fiscalizao do Bacen ficava em
xeque diante do poder poltico dos estados, invariavelmente mobilizado em
favor de seus bancos. Isso tinha conseqncias negativas para o conjunto
da regulao bancria, como atesta Gustavo Loyola, ex-presidente do
Banco Central:
Essas instituies [os bancos estaduais] constituram-se em fonte
permanente de indisciplina, violadores contumazes das normas de superviso
bancria. Utilizando-se de canais polticos, pressionavam o Banco Central a
dispensar-lhes tratamento excepcional diante das normas aplicveis s
instituies financeiras em geral. A conseqncia disso foi a tendncia do
Bacen de nivelar por baixo, evitando adotar normas mais rgidas que no
poderiam ser atendidas pelas instituies estaduais, o que acabou
enfraquecendo a regulamentao prudencial no Brasil.
6
Prticas administrativas inadequadas
As caractersticas estruturais que viemos de expor so responsveis por
uma srie de prticas administrativas que, no seu conjunto, representavam
uma ameaa ao funcionamento das instituies. Especial ateno ser dada
aos emprstimos aos prprios estados controladores e a empresas estatais,
que foram, sem dvida, a maior dificuldade que enfrentaram as instituies
financeiras estaduais e o fator crucial para sua derrocada.
5
In Banco Central do Brasil (1992:203).
6
Artigo na Folha de So Paulo, 19.11.2000.
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Emprstimos aos controladores
A prtica de emprstimos ao controlador , em primeiro lugar,
condenvel, por criar um conflito de interesses dentro da instituio. De
fato, como pode a instituio avaliar isentamente o risco de crdito de seu
prprio controlador? Havendo inadimplncia, como cobrar a execuo plena
e imediata dos contratos? Evidentemente, tais emprstimos impedem a
transparncia do funcionamento da instituio financeira, essencial para o
depositante e o acionista minoritrio. Por este motivo, tal prtica j era
explicitamente vedada para os bancos estaduais desde 1964, como se
depreende da combinao dos artigos 24 e 34 inciso III da Lei 4.595
8
.
Ao mesmo tempo, no caso dos bancos pblicos, o emprstimo ao
controlador tem outro efeito deletrio. De fato, o Estado, particularmente o
poder Executivo, que controla a fazenda estadual, pode financiar seus gastos
de trs maneiras: se ele o faz por meio da tributao, submete-se ao controle
do poder Legislativo e, em ltima anlise, do eleitor; se ele se financia por
meio de endividamento junto ao sistema financeiro, submete-se disciplina
do prprio mercado, que s empresta at o limite da capacidade de
pagamento futuro do Estado; no entanto, se o endividamento se d junto a
uma instituio a ele subordinada, esse endividamento no est sujeito a
qualquer controle, sendo completamente invisvel para o contribuinte, at o
momento em que a instituio quebra
8
.
No obstante a restrio imposta pela Lei 4.595, a interpretao jurdica
da norma foi bastante elstica
9
, e o prprio Conselho Monetrio Nacional
editou, ao longo dos anos, uma srie de normativos permitindo a realizao
7
Art. 24. As instituies financeiras pblicas no federais ficam sujeitas s disposies relativas
s instituies financeiras privadas, assegurada a forma de constituio das existentes na data da
publicao desta lei.
Na seo IV Das instituies financeiras privadas, l-se:
Art. 34. vedado s instituies financeiras conceder emprstimos ou adiantamentos:...
III - As pessoas fsicas ou jurdicas que participem de seu capital, com mais de 10% (dez por
cento), salvo autorizao especfica do Banco Central da Repblica do Brasil, em cada caso,
quando se tratar de operaes lastreadas por efeitos comerciais resultantes de transaes de
compra e venda ou penhor de mercadorias, em limites que forem fixados pelo Conselho Monet-
rio Nacional, em carter geral;...
8
Outra importante fonte de financiamento dos estados so as transferncias da Unio, mas a maior
parte delas resulta de participaes na arrecadao de tributos federais, sobre as quais o estado
no tem controle.
9
Por exemplo, o Parecer Dejur-093/87. E o Parecer GQ-50 da AGU, de 27/12/94 opinou pela
legalidade dos emprstimos de bancos oficiais federais Unio e estatais.
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dessas operaes, como detalhamos abaixo. Em conseqncia, os crditos
desta natureza foram-se acumulando, em alguns casos, alm at da
capacidade de pagamento dos estados.
A Resoluo CMN 346, de 13/11/75, facultou explicitamente aos bancos
estaduais a realizao de operaes de crdito com os estados controladores,
desde que autorizadas, caso a caso, pelo Banco Central.
Havia tambm vrias formas de burlar a regra, como operaes
triangulares, tambm ilegais, mas muito mais difceis de controlar, envolvendo
fornecedores do Estado ou agncias estrangeiras dos bancos estaduais.
Outra forma: o banco concedia aval ao estado ou a suas empresas para
contratao de emprstimos, inclusive no exterior. Quando do vencimento
dos emprstimos, o estado no quitava a dvida, e o banco era obrigado a
faz-lo, tornando-se, dessa forma, credor do estado. Outra forma era a
chamada troca de chumbo, em que o banco de um estado emprestava
para o governo de outro estado ou prefeituras.
Assim, por exemplo, o Banespa concedeu financiamento a uma srie
de estatais paulistas, como a Fepasa, Dersa, Metr, Cetesb, Conesp,
Ceagesp etc. A m qualidade desses crditos atestada pelo fato de que
eles (ou parcelas deles) foram continuamente renegociados nos anos 80.
DallAcqua (1997, pp. 33-35, reproduzido na Tabela 4, adiante), lista 39
operaes de renegociao e assuno dessas dvidas pelo governo do
estado entre 1981 e 1992.
Em 1980, antes, portanto, da crise internacional de liquidez desencadeada
com a moratria mexicana, que afetaria to negativamente as finanas
pblicas nacionais e os prprios bancos pblicos, as aplicaes do Banespa
junto ao setor pblico (que, alm das citadas, incluam emprstimos a
municpios) j representavam 48% do total dos ativos, ou treze vezes o
patrimnio lquido da instituio (DallAcqua, p.52).
A concentrao em devedores pblicos especficos tambm
significativa. Tomando-se o total das dvidas apenas dos vinte maiores
devedores do Banespa ao final de 1989, 89,34% desse valor eram
representados por dvidas do governo do Estado e de suas empresas; e
7,04% eram dvidas de apenas trs prefeituras paulistas. Os crditos junto
a esses vinte maiores devedores representavam, poca, 4,5 vezes o
patrimnio lquido do Banespa, o que significa que o banco j ento era
absolutamente vulnervel inadimplncia de um punhado de devedores,
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especialmente tendo-se em conta que eram, em sua maioria, emprstimos
de mdio e longo prazo. Os crditos apenas contra o estado de So Paulo
e entidades vinculadas representava 3,1 vezes o patrimnio lquido.
Os dados agregados do setor confirmam a mesma mensagem de
excessiva exposio ao risco do setor pblico: enquanto, na mdia do perodo
1988-1990, apenas 3% do saldo das operaes de crdito dos bancos
privados eram operaes com o setor pblico no-financeiro, o mesmo
indicador era de espantosos 73% para os bancos estaduais
10
. De se notar
que o grosso desses emprstimos era dirigido aos respectivos governos e
s estatais a eles vinculadas. E este nmero computa apenas as operaes
em situao normal. Dado o alto nvel de inadimplncia dos emprstimos
ao setor pblico, se se computasse tanto as operaes normais quanto as
em atraso e os crditos em liquidao, a disparidade entre os bancos
estaduais e os privados seria ainda maior.
Em julho de 1983, o CMN, por meio da Resoluo 831, cria o chamado
contingenciamento de crdito para o setor pblico, isto , estabelece um
teto para o estoque de operaes do sistema financeiro nacional (tanto
pblico como privado) com o setor pblico. Paradoxalmente, a restrio ao
endividamento fez com que os estados intensificassem o recurso aos bancos
estaduais, para o que contribuiu uma exceo aberta por esta mesma
Resoluo, para os casos com caractersticas especiais, que deveriam
ser examinados pelo Banco Central. DallAcqua (1997, pg. 42-43,
reproduzidos na Tabela 4) d vrios exemplos de operaes de
refinanciamento de dvidas do estado de So Paulo com o Banespa, feitas
ao arrepio das normas do contingenciamento de crdito.
A propsito, ilustrativa a manifestao de um ex-diretor do Banco Central,
Jos Luiz Silveira Miranda: No conheo nenhum dispositivo legal que tenha
revogado os impedimentos da Lei 4.595 e, no entanto, as prprias autoridades,
o Banco Central, lamentavelmente, sempre constataram o fato de os governos
estaduais usarem suas instituies financeiras para emprestar a si prprios e
s suas empresas; s tentaram corrigir ou coibir essa situao quando as coisas
chegaram a tal ponto que levou insolvabilidade dessas instituies
11
.
Em maio de 1986, o CMN limita tambm o saldo dos emprstimos dos
bancos estaduais aos estados a seu valor ao final de abril, sob pena de
10
Vasconcelos e Ogasavara (1992) quadros II e III.
11
Banco Central (1992).
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congelamento de seus depsitos compulsrios no Bacen (Res. CMN 1.135,
de 15/5/1986). Essa restrio seria parcialmente aliviada no ano seguinte,
pela Resoluo CMN 1.389. Em junho, veio somar-se vedao j imposta
pela Lei 4.595/64 a punio estabelecida pela lei dos crimes contra o sistema
financeiro, mais conhecida como a lei do colarinho branco (Lei 7.492, de 16/
6/1986). Esta define como crime o emprstimo a controlador ou a entidade a
ele subordinada (isto , s empresas estatais estaduais e autarquias) e prev
pena de recluso de dois a seis anos tanto para o controlador quanto para os
administradores, alm de multa. Em 1990, a Resoluo 1.775 dava prazo at
1994 para a liquidao das operaes dos bancos estaduais com seus
acionistas, ano em que esse prazo foi estendido pela Resoluo 2.127, para
os casos de renegociao de dvidas. Em 1993, o Conselho Monetrio
Nacional editou a Resoluo 1.996 que, curiosamente, apenas reafirmava os
termos da Lei 7.492, determinando ao Banco Central a comunicao ao
Ministrio Pblico Federal da ocorrncia de tais emprstimos.
O resultado final dessas operaes e rolagens e desse ambiente normativo
um acmulo de operaes de crdito dos bancos estaduais junto ao setor
pblico estadual, por exemplo, em junho de 1992, de Cr$34,55 trilhes, para
um patrimnio lquido ajustado de apenas Cr$10,32 trilhes
12
. Ou seja, os
bancos estaduais tinham, quela poca, uma exposio ao risco do setor
pblico estadual (cada banco emprestando ao seu governo estadual e
empresas pertencentes a ele) equivalente a 3,3 vezes o prprio patrimnio
contbil. Computando-se apenas as operaes de crdito no provisionadas
dos mesmos bancos com o setor pblico que se encontravam em atraso ou
em liquidao, estas montavam, na mesma data, a Cr$11,3 bilhes, tambm
maior que o patrimnio lquido contbil dos bancos estaduais
13
.
O patrimnio real desses bancos, obtido deduzindo-se do patrimnio
contbil as provises necessrias sobre as operaes em atraso e em
liquidao e as provises de outras ordens (trabalhistas, fiscais, com relao
ao SFH etc.) j ento era negativo, da ordem de Cr$6,8 trilhes (ver Tabela
3 adiante).
Mais recentemente, a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101, de 4/5/2000), em seu artigo 36, reiterou a proibio de
emprstimo entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao
que a controle. A prpria insistncia na proibio, ao longo de tantas dcadas,
12
Ver Banco Central (1993:8)
13
Banco Central (1992b:8)
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neste pas to afeito edio de normas legais restritivas, o melhor indicativo
de que se tratava de um problema grave e recorrente. A propsito, a to
adiada regulamentao do artigo 192 da Constituio, que trata do sistema
financeiro e vir substituir a Lei 4.595/64, ser o momento de novamente
discutir o assunto e garantir, sem margem para dvidas, a proibio de
emprstimos de instituies financeiras pblicas a seus controladores.
Uma etapa importante do envolvimento financeiro dos bancos estaduais
com seus controladores comeou quando estes assumiram a funo de
agentes dos tesouros estaduais na colocao de ttulos mobilirios, e
acabaram por absorver estes ttulos. Esse movimento ser descrito mais
adiante, no captulo 5.
Concesso de crdito em desacordo com a boa tcnica bancria
Os relatrios de anlise das causas do deperecimento das instituies
financeiras estaduais, efetuados pelas equipes de fiscalizao do Bacen
quando da decretao de regimes especiais ou com o objetivo de definir os
valores que seriam financiados aos estados no mbito do Proes, so
surpreendentemente homogneos em detectar, em todos os bancos, a
prtica de concesso de crdito em desacordo com a boa tcnica bancria,
bem como uma poltica inadequada de recuperao de crditos. Essa prtica
no se restringe s administraes em curso poca dos relatrios. Ao
contrrio, eles demonstram que se trata de problema crnico, atravessando
vrias administraes. Destacamos aqui apenas alguns exemplos mais
relevantes, seja pelo volume, seja pelo inusitado da irregularidade cometida,
em vrios bancos pequenos e grandes
14
.
A Comisso de Inqurito instaurada para apurar as causas que levaram
decretao do regime especial de administrao temporria no Banespa
em 1994 listou treze diferentes tipos de irregularidades na concesso de
crdito apenas em operaes com um conjunto de 22 grandes devedores
privados. Essas concluses esto infelizmente sob sigilo de justia, o que
impede a divulgao dos detalhes mais interessantes.
14
Cabe frisar que os casos citados neste captulo so apenas exemplos, j que uma listagem
exaustiva, mesmo que apenas das irregularidades detectadas pelo Bacen, estaria muito alm do
escopo desse livro, se no da pacincia do leitor. Por isso, esses casos no implicam que os
bancos citados fossem pior administrados que as instituies no citadas, nem que estes fossem
seus principais problemas.
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No obstante, possvel citar os contnuos emprstimos e prestao de
garantias Cooperativa Agrcola de Cotia, em difcil situao financeira pelo
menos desde 1991, e que acabou dissolvida em setembro de 1994, deixando o
Banespa com crditos a receber de US$440 milhes. Tambm os emprstimos
Viao Area So Paulo (Vasp), que comearam por influncia poltica quando
ela era uma empresa do estado, e continuaram depois da privatizao em
1990, somando US$171 milhes, dos quais US$26 milhes inadimplentes na
data do Raet. Assim tambm os financiamentos concedidos Paraqumica,
Indstrias Nardini, Indstrias Reunidas So Jorge, Grupo Mendes Junior, Ari
Depsito e Comrcio de Soutiens, Fazenda Cacau Au etc.
Alguns dos problemas mais corriqueiros eram: a concesso de crdito
acima dos limites cadastrais das empresas ou a empresas com restries
cadastrais ou ainda com garantias insuficientes; a alta concentrao de
riscos; a contnua liberao de recursos a empresas com ntidos sinais de
incapacidade financeira de pagamento, inclusive a empresas com passivo
a descoberto; e a concesso de novos crditos que serviam apenas para
liquidar operaes j vencidas. s vezes, os emprstimos eram deferidos
sem o necessrio parecer conclusivo da agncia detentora da conta-corrente
das muturias ou at com parecer desfavorvel.
Vrios dos casos escandalosos do Banespa j mereceram grande espao
na imprensa desde ento, bem como no Congresso, quando da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI) do Banespa. Por exemplo, o jornal o Estado
de So Paulo se manifesta em editorial de 22/10/2001:
semelhana do ranrio da mulher de Jader Barbalho, o Banespa
creditou R$14,3 milhes para uma instalao destinada criao de camares
de gua doce, numa fazenda no Vale do Ribeira, que nunca chegou a ser
construda.
Uma empresa farmacutica com capital de R$349 recebeu emprstimo
de R$100 milhes, ou 315 mil vezes (sic) o seu capital, alm de uma carta
de Fleury, recomendando a compra da unidade de fabricao de penicilina
de uma multinacional. Empresas que se tornavam inadimplentes crnicas
recebiam novos emprstimos, em vez de serem cobradas e ter suas garantias
executadas.
A Vasp, por exemplo, contraiu emprstimos no valor de R$222 milhes
e, dez anos depois, Fleury esclarece: O banco poderia ter executado a
Vasp, mas o que faramos com uma frota de avies?.
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Outro exemplo: o estado de Minas Gerais assumiu o compromisso de
aportar capital Siderrgica Mendes Junior, situada em Juiz de Fora. Esse
aporte nunca ocorreu: ao invs disso, o Bemge concedeu emprstimos
Mendes Junior para esse fim. Aps 1986, a empresa passou a descumprir
o cronograma de pagamentos, no entendimento de que o Estado era o
responsvel pela dvida. Em dezembro de 1988, ela assinou uma confisso
de dvida com o banco que correspondia a 101% do patrimnio do Bemge.
De fato, tratava-se da imobilizao de uma soma enorme de recursos,
alm de tudo concentrada em um nico cliente, distorcendo a estrutura
patrimonial e de resultados da instituio. A soluo veio apenas com o
Proes, que permitiu o financiamento ao estado para que este comprasse os
crditos do banco.
Vale a pena tambm citar o relatrio da verificao realizada no
Banestado em 1998 e 1999:
Durante os trabalhos de anlise das causas do deperecimento, quando
foram examinadas as operaes de 162 clientes do Banco do Estado do
Paran, foram identificadas 738 irregularidades em 525 operaes, ficando
caracterizado que, dos negcios com esses clientes, 93% apresentaram
algum tipo de irregularidade, que vai desde a falha de concesso at a
ineficincia na cobrana, passando por renegociaes irregulares que, por
suas caractersticas, representaram perdas para o Banco, a saber: crdito
mal concedido, concesso de descontos indevidos e recebimento de
precatrios por conta de quitao de contrato.
Na Banestado Leasing, cuja verificao abrangeu 59 clientes, essa
proporo mais elevada, sendo identificado que 76% das operaes objeto
de ajuste apresentavam deficincias na sua concesso
15
.
O mesmo relatrio lista nove irregularidades na atuao da Banestado
Corretora, dentre as quais destacamos a seguinte:
Concesso de financiamentos a terceiros, mediante operaes
compromissadas, em valor muito superior ao Patrimnio Lquido Ajustado
das sociedades tomadoras, portanto sem qualquer anlise de risco e
utilizando como lastro, ttulos precatrios considerados irregulares pela
CPI do Senado Federal
16
.
15
Processo Bacen 0001032200, fl. 10.
16
Processo Bacen 0001032200, fl. 13.
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Algumas irregularidades j so de conhecimento pblico, como o
demonstra artigo publicado na imprensa em 2000
17
:
O exemplo mais gritante aconteceu no Banestado Leasing, uma
empresa do banco estadual que acumula um buraco de R$350 milhes. No
final de 95, uma empresa chamada Rpido Laser, com sede em Sergipe,
conseguiu emprstimos de R$3,5 milhes sem ter cadastro no banco e
apresentando garantias falsas. O objetivo era comprar uma frota de
caminhes, que nunca apareceu. O dinheiro tambm no. O caso est
sendo investigado pelo Ministrio Pblico.
Ou este, sobre um dos menores bancos estaduais, publicado nO Estado
de So Paulo, na esteira da CPI do Banacre
18
:
O Banacre comeou a agonizar na metade da dcada de 80, mas
levou seu tiro de misericrdia no governo de Orleir Cameli (de 1994 a
1998), quando foram retirados R$25 milhes do Fundo Previdencirio
dinheiro que evitava que o Banacre recorresse ao mercado para fazer
caixa , supostamente para a construo de 2 mil casas populares para
servidores pblicos. As casas nunca foram entregues. O conjunto
habitacional iniciado por Orleir hoje objeto de investigao no Ministrio
Pblico e na Procuradoria-Geral do Estado.
O relatrio do Bacen sobre o Besc, que analisou, entre outros
aspectos, as prticas relativas s operaes de crdito entre 1994 e
1998, encontrou diversas irregularidades: pareceres de comits de
crdito com anlises jurdico-econmico-financeiras insuficientes para
justificar a aprovao das operaes; uso de demonstrativos financeiros
dos devedores desatualizados e incompletos; deferimento de crditos a
clientes com restries cadastrais e financeiras; deferimento de crditos
com garantias insuficientes, depreciadas ou com gravames inscritos
por outras instituies financeiras; sucessivas renovaes de operaes
visando esconder situaes de inadimplncia; ineficcia da auditoria
interna em apurar responsabilidades e corrigir desvios de conduta; vcios
de forma nos contratos de crdito, que impossibilitavam a recuperao
do capital emprestado etc
19
.
17
Folha on line, disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/banespa_governo.shtml
18
Estado de So Paulo, 26/9/1999, disponvel em http://www.estado.estadao.com.br/edicao/pano/
99/09/25/pol829.html.
19
Processo Bacen 0001017079, fls. 29 a 36
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O mesmo relatrio cita um caso, de pequena relevncia quantitativa,
mas que ilustra o grau a que chegou a m gesto de crditos inadimplentes e
o hbito de mascar-los. Havia uma regra interna do banco que permitia, em
certas condies, a quitao de crditos em liquidao (isto , crditos
integralmente provisionados) por dao em pagamento de bens que pudessem
ser utilizados como material promocional pelo banco. A regra discutvel,
porque pode dar margem a negociaes que no agregam valor ao banco.
Mas a prtica inequivocamente ruim: houve caso de recebimento, por esse
mecanismo, de 11 mil baralhos, bens que o banco no poderia transformar
em dinheiro e cuja utilidade para uma instituio financeira difcil de perceber.
Demais prticas
As instituies financeiras estaduais tm, de forma geral, uma poltica
de remunerao mais generosa que a de suas contrapartes privadas. No
s os salrios so maiores, como tambm os benefcios indiretos, como
garantias de estabilidade e esquemas de seguridade social. Trabalho
conjunto do IBGE e Andima (1997) mostra que a remunerao dos
funcionrios das instituies financeiras pblicas (incluindo, portanto,
tambm os bancos federais), na mdia do perodo de 1990 a 1995,
representou 84,0% do valor adicionado desse conjunto de empresas,
enquanto o mesmo indicador para o setor financeiro privado foi de 35,3%.
O mesmo estudo acrescenta que os benefcios indiretos representam uma
parcela maior da remunerao bruta dos funcionrios nos bancos pblicos
(26,8% na mdia do perodo) que nos bancos privados (11,8%).
A mesma disparidade confirmada por estudo do Banco Central (1993)
que compara uma srie de indicadores contbeis dos bancos estaduais
com os de uma amostra de bancos privados. A relao entre despesas
com pessoal e o estoque de depsitos, por exemplo, era de 12,6% para os
bancos estaduais e 4,9% para a amostra de bancos privados. Um indicador
menos rigoroso, mas significativo, o de que as greves dos bancrios
tradicionalmente se concentram nos bancos oficiais.
Corrobora a tese o seguinte trecho do prospecto de venda do Banespa,
produzido pelo consrcio de avaliadores e consultores contratado pelo Banco
Central para auxili-lo na venda:
As anlises da pesquisa salarial indicam que a tendncia da
remunerao no Banco Banespa est situada 53,15% acima do mercado.
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Isso significa que o custo direto do quadro de pessoal do Banespa 53,15%
mais caro que o correspondente no mercado. Essa tendncia de alta
(expressiva) em relao ao mercado fruto de uma poltica salarial onde o
valor dos cargos no determinado pela contribuio aos objetivos e sim
pela sua posio no organograma da empresa. H tambm a influncia
dos adicionais de antigidade do funcionrio, como o anunio que eleva os
salrios sem a contrapartida do desempenho por resultados e sem observar
as prticas do mercado privado.
Um exemplo relativo a benefcios indiretos: o BEG criou um fundo de
penso, a Prebeg, em 1973, sem disponibilizar os recursos para arcar com
a complementao de aposentadorias de seus funcionrios at 1993. Alm
disso, esse fundo acumulou dficit tcnico significativo. As provises
determinadas por esses dois fatores acumulavam saldo contbil, em 31/12/
1998, de R$141,3 milhes. Na mesma data, o patrimnio lquido da instituio
era negativo em R$129,6 milhes.
Um dos benefcios indiretos mais significativos e menos transparentes
era a virtual estabilidade dos funcionrios, dada a dificuldade poltica e
legal para demitir. Em alguns casos, a estabilidade era estabelecida em
conveno coletiva ou at por lei. Em 1986, o Besc inseriu a seguinte regra
em seu regulamento interno:
Art. 89 Todos os empregados do Banco adquirem estabilidade
no emprego aps cumprido o perodo de efetivo exerccio ao Besc,
podendo ser dispensado apenas por justa causa, com base nos
artigos 428 e 508 da CLT, ouvido, ainda, o comit disciplinar.
A regra foi revogada em 3/2/1988, mas a revogao teve pouco efeito
porque os estveis quela data j tinham adquirido o direito estabilidade.
Os bancos estaduais tambm seriam utilizados para contornar as
restries contratao de pessoal pelo estado sem concurso pblico
aps a Constituio de 1988. Dessa forma, os bancos criaram empresas
cujo propsito era contratar empregados que prestavam servios ao
prprio banco e, com o devido ressarcimento, a diversos rgos do
estado. O caso mais conspcuo o da Banespa S.A. Servios Tcnicos
e Administrativos (Baneser), que tinha, em novembro de 1994, 20 mil
funcionrios contratados, dos quais 4 mil lotados no banco. A imprensa
noticiou amplamente o uso poltico dessas contrataes indiretas, e
mesmo o pagamento de 1.380 funcionrios, oficialmente lotados no
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gabinete da presidncia do Banespa (e, portanto, pagos pelo banco) porm
no a servio deste.
Outra ordem de problemas se revela na abertura desordenada de
agncias, que deriva diretamente da ambigidade na definio de objetivos
a que j nos referimos. Agncias deficitrias so mantidas indefinidamente
porque de interesse do estado desenvolver determinadas regies ou atender
a interesses polticos locais. Assim, o Besc tinha, em 1998, cerca de 250
agncias, 56% delas consideradas pioneiras, e 320 postos de atendimento
bancrio. As agncias pioneiras, localizadas em municpios pequenos,
tendiam a ter clientes de baixa renda, um fator que reduzia sua rentabilidade.
No extremo oposto, 11 agncias e 70 postos se localizavam em Florianpolis.
O exame dos controles do banco relativos s dependncias da capital
(apesar de tecnicamente inadequados) mostrou que a quase totalidade delas
era deficitria, e eram mantidas sob o argumento de atender s entidades
pblicas estaduais e municipais sediadas na capital. Casos mais extremos
de manuteno de agncias no rentveis so encontrados em bancos
menores do norte e nordeste.
O Voto Bacen 737/92 j verifica que, segundo os dados das prprias
instituies, 32% das agncias de bancos estaduais em junho de 1990 (excludas
as da Nossa Caixa Nosso Banco, que no tinha, poca, sistema de custeamento
de agncias) eram deficitrias. Esse nmero, embora extremamente elevado,
pode subestimar o que de fato ocorria, porque vrios dos sistemas de custeamento
eram muito imperfeitos, distribuindo a receita linearmente pelas dependncias e
concentrando as despesas na direo geral. Outro elemento que deve ser levado
em considerao que havia muita sobreposio de agncias de bancos pblicos,
incluindo-se a tambm os federais, em uma mesma cidade e at em uma mesma
rua. O problema era ainda mais acentuado naqueles estados cujos governos
tinham mais de um estabelecimento bancrio, como So Paulo, Minas Gerais e
Rio Grande do Sul.
Apesar de ter havido planos de ajuste e fechamento de agncias em
todo o sistema de bancos estaduais, a inrcia poltica e a perda das receitas
inflacionrias aps o Plano Real fizeram com que o problema continuasse
por toda a dcada. Em dezembro de 1997, dados internos do Banestado
obtidos informalmente pela fiscalizao do Bacen apontavam para a
existncia de pelo menos cem agncias deficitrias num total de 390
dependncias
20
.
20
Processo Bacen 0001032200, fl. 18.
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Alguns dos abusos administrativos chegam prximo do anedtico (ou
do trgico). O Voto BCB 737/92, anexo XI, anota as seguintes prolas a
respeito de bancos ento sob o regime de liquidao extrajudicial:
A escolha de diretores e a designao de funcionrios para funes
comissionadas seguem, em maior ou menor escala, critrios que no
identificam necessariamente os profissionais mais habilitados a essas
funes. O Paraiban tinha 11 departamentos e 22 chefes de departamento;
o banco no operava h anos em crdito rural, mas mantinha uma Diretoria
de Crdito Rural, com cerca de cinqenta funcionrios. No BEP era comum
a admisso de funcionrios sem concurso pblico, mediante critrio de
indicao de polticos ou pessoas influentes, especialmente no interior
do estado e em agncias fora do estado, em desacordo com os estatutos
sociais.
O Bandern tinha uma agncia totalmente instalada h mais de 6 meses que
no chegou a ser inaugurada em face de divergncia entre o prefeito local
e o governo estadual; consta que a prefeitura impunha como condio
para o funcionamento da dependncia que os funcionrios fossem
nomeados pela autoridade local. Como no houve acerto com o governo
estadual, a agncia no chegou a ser inaugurada at a data da liquidao. A
agncia centro desse banco tinha 17 gerentes, para um total de 155
funcionrios.
Uma das deficincias que atingiam parte das instituies financeiras
estaduais no incio da dcada de 90, especialmente as caixas econmicas e
os bancos menores, era o fato de no oferecerem uma linha completa de
servios financeiros (por exemplo, seguros, no caso das primeiras; e crdito
imobilirio, no caso dos segundos), uma tendncia do setor privado que se
consolidou com a regulamentao, em 1988, dos bancos mltiplos. Esse
fato, conjugado com os altos custos de operao de suas redes, contribua
para comprometer sua competitividade
21
.
O Voto BCB 737, de 4/11/1992, que faz um diagnstico detalhado do
sistema de bancos pblicos estaduais at aquela data, aponta tambm a
deficincia dos sistemas de controles internos, que no permitiam, de forma
geral, a pronta identificao e a correo de prticas inadequadas.
Da mesma forma, a contabilizao da atividade dos bancos no reflete
adequadamente seus problemas, muito particularmente com relao s sucessivas
21
Ver comentrio de Fernando Milliet in Banco Central (1992).
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rolagens e renegociaes de operaes de crdito. Os juros e a correo monetria
de tais operaes revelaram-se, ao fim e ao cabo, largamente fictcios, estando
parte dos devedores do setor privado h muito tempo insolventes.
Nessa linha, o relatrio da fiscalizao do Bacen sobre o Banestado
registra a reiterada prtica (em 1991, 1992 e 1996) de cesso de crditos
ilquidos ao Fundo de Desenvolvimento Econmico (FDE), de propriedade
do Estado do Paran
22
. O banco se livrava dos crditos problemticos,
mas o pagamento por eles era feito a prazo (ou seja, concedendo-se um
crdito ao FDE). Ainda assim, registrava-se uma receita para o banco,
escamoteando o congelamento do crdito.
Os devedores que so entes da federao, incluindo os controladores
das instituies, so um caso diferente: para eles no h falncia, j que
eles dispem do poder de tributar que lhes permite, em princpio, saldar
suas dvidas, quaisquer que sejam. Diferente, ma non tropo: essa faculdade
especial no significa que os bancos estaduais possam suportar longos
perodos sem receber pagamento por seus crditos junto aos governos, j
que os passivos dos bancos tambm no tm prazo infinito.
No por outra razo que o Banco Central identificou uma enorme diferena
entre o patrimnio lquido ajustado contbil do conjunto dos bancos estaduais e
o patrimnio lquido saneado, isto , considerando as provises determinadas
pela boa tcnica bancria, conforme a tabela abaixo. Observe-se que, embora
os valores variem muito em perodo relativamente curto, de um ano, a diferena
entre os dois conceitos de patrimnio sempre muito significativa, e o patrimnio
saneado sempre negativo. Na verdade, o patrimnio saneado s no era mais
negativo nessa poca por causa do lucro inflacionrio.
Tabela 3
Patrimnio lquido consolidado
dos bancos estaduais 1991-1992
Fonte: Banco Central (1993)
Nota: Exclui dois bancos que iniciaram suas atividades aps jun/91.
22
Processo Bacen 0001032200, fl. 14.
PL em Cr$ milhes PL em US$ milhes
Jun/91 Pla 779 2495
Pl saneado (1807) (5788)
Dez/91 Pla 2984 2792
Pl saneado (4227) (3001)
Jun/92 Pla 10668 3095
Pl saneado (6842) (1985)
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por esse motivo que a anlise da contabilidade patrimonial do sistema
financeiro estadual no particularmente esclarecedora. Grandes variaes
anuais nas contas e at no patrimnio das instituies muitas vezes no
refletem os fatos econmicos no momento em que ocorrem, mas ajustes
contbeis relativos a fatos ocorridos anos antes, e que s so registrados
quando so decretados regimes especiais de administrao, sob controle
do Banco Central, ou, depois da instituio do Proes, quando o Bacen
determinou a realizao dos ajustes.
Fato notvel a semelhana entre a configurao geral e os problemas
de nossos bancos estaduais e os dos bancos provinciais argentinos, que
tambm levaram a um esforo srio de privatizao a partir de 1991, com
a maior parte das transaes se concentrando no perodo 1994-1998
23
. Tal
fato autoriza a descartar explicaes personalistas, ou excessivamente
ligadas conjuntura poltica, para as dificuldades dos bancos estaduais
brasileiros. Isto , no o caso de jogar a culpa em polticos corruptos ou
mopes, mas de reconhecer que toda a configurao institucional dos
governos estaduais e das prprias instituies financeiras, as complexas
relaes econmico-polticas entre estes e a Unio, a fragilidade das
instituies de controle, tudo conspira no sentido de criar os incentivos
perversos que levam, em ltima anlise, destruio de riqueza. O mesmo
fato autoriza tambm algum ceticismo quanto possibilidade de que eles
possam ser transformados em instituies prova de m gesto.
23
Para um diagnstico dos bancos provinciais argentinos na dcada de 80, ver palestra de Abel R.
Viglione in Banco Central (1992).
Apertando o lao
Crise externa e planos de estabilizao
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O segundo choque dos preos do petrleo, em 1979, e a forte reduo
da liquidez internacional que resultou na moratria do Mxico, em 1982,
representaram para o Brasil o colapso da estratgia de crescimento calcada
em recursos externos. Bancos estrangeiros deixaram de renovar as linhas
de crdito para o pas, assim como para o conjunto dos pases emergentes,
desencadeando a crise cambial.
A forte recesso que se seguiu e uma trajetria errtica de crescimento
ao longo da dcada de 80, a dcada perdida, cobrariam seu preo, entre
outros, dos governos estaduais e de seus bancos. A restrio externa e o
recrudescimento da inflao (especialmente aps a maxidesvalorizao
de 1983) levam adoo de medidas de controle do dficit pblico em
todos os nveis e a uma poltica monetria mais restritiva, elevando-se, em
conseqncia, as taxas de juros.
Uma das sadas dos governos estaduais foi recorrer federalizao de
suas dvidas externas, isto , o Tesouro Nacional assumiu e refinanciou
dvidas externas dos estados, ao amparo dos avisos MF-30, MF-09 e
sucedneos. Outra sada foi o recurso emisso de ttulos pblicos. Por
outro lado, o sistema financeiro privado se fechou ao setor pblico, inclusive
aos estados. Dados coligidos por Vasconcelos e Ogasavara (1992: anexos
I e II) mostram que, enquanto os bancos pblicos mantinham saldo de
financiamento direto e indireto (via ttulos) a estados e municpios,
correspondentes a 83,3% do saldo total de crdito normal entre dezembro
de 1988 e dezembro de 1990, os bancos mltiplos privados nacionais
mantinham, no mesmo perodo, um percentual muito menor e inconstante,
variando entre 0,7% e 15,0%.
Longe de poder capitalizar seus bancos para remediar os deperecimentos
que estes sofriam, os estados, ao contrrio, mobilizaram-nos tambm para
financiar a si prprios e principalmente a suas empresas estatais. A
desvalorizao cambial e a elevao dos juros haviam impactado fortemente
estas ltimas. Para que no quebrassem, os bancos estaduais, que
avalizavam as dvidas externas das estatais e as dvidas junto s agncias
federais, honraram esses compromissos, tornando-se, desta forma, credores
das estatais, e depois continuaram a rolar estas dvidas.
DallAcqua (1997: 75) mostra que o Banespa aumentou o saldo de
operaes de crdito com o setor pblico de 26% do ativo em 1980 para
57% em 1988, parte desse crescimento correspondendo ao pagamento de
dvidas de estatais paulistas no exterior.
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Sem poder captar externamente e enfrentando dificuldades para receber
de seus devedores privados e pblicos, por causa da recesso prolongada,
os bancos estaduais passaram a captar mais depsitos remunerados
internos, com forte descasamento de prazos e taxas. Trocando em midos:
os bancos estavam captando depsitos caros, de prazos curtos, que poderiam
ser retirados a qualquer momento, e emprestando a devedores duvidosos,
por prazos longos e a taxas que no refletiam esse risco.
Para o caso do Banespa, os dados de DallAcqua (1997: 63) demonstram
a substituio do funding: enquanto os depsitos a prazo crescem de 2,2%
dos ativos em 1982 para 15,2% em 1990, os repasses do exterior (Res. 63)
mais emprstimos no exterior caem de 13,1% dos ativos para 6,8%.
Poder-se-ia perguntar, ento: se a situao era to grave, porque os
clientes no retiraram seus depsitos, precipitando a quebra dos bancos? A
resposta a seguinte: pela certeza que os depositantes tinham de que banco
pblico no poderia quebrar, porque os governadores no permitiriam. a
chamada garantia poltica de solvncia, que descrevemos anteriormente.
Corroborando a crena dos depositantes, o governo federal, por presso
dos governadores, mobilizou vrios instrumentos para garantir uma
sobrevida a esses bancos, o que ser o objeto do prximo captulo.
Simultaneamente, nesse front poltico, mudanas estavam ocorrendo de
alta significao para as instituies financeiras estaduais. O lento processo
de democratizao resultou na realizao de eleies para o governo dos
estados em 1982. Nestas eleies, conforme descrito no Voto Bacen 737/92:
Os governantes que chegavam ao fim de seus mandatos, na maioria
integrante do ento partido majoritrio que apoiava o governo federal, se
esforou para eleger seus substitutos. Para tanto utilizaram todos os elementos
disponveis. Nesse rol se encontravam os respectivos bancos estaduais.
A eleio de grande nmero de governadores de oposio ao governo
federal e o crescimento do movimento pr-democracia implicou na gradual
reviso do pacto federativo, acentuando-se o peso dos governos estaduais
e municipais, movimento que chegou a seu auge com a promulgao da
Constituio Federal de 1988.
Por sua vez, os governadores oposicionistas eleitos no se sentiam
responsveis pelas dificuldades que a inadimplncia criava para seus bancos,
conforme atesta Soares (1990):
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Durante o regime militar, perodo de excessiva centralizao tributria,
na ausncia de recursos fiscais, os governos estaduais financiavam suas
obras em infra-estrutura com recursos obtidos junto aos seus bancos oficiais
estaduais. O governo estadual ficava inadimplente com o seu banco e
obrigava o governo federal a socorr-lo. Assim, o que o governo central
tomava por via tributria, acabava devolvendo pela via monetria.
Em um certo sentido, o que alguns classificam como irresponsabilidade,
pode ser entendido tambm como uma forma de resistncia centralizao
tributria nas mos do governo federal, como uma forma de reter nos
estados a poupana local. Fica fcil, ento, entender a recusa dos
governadores ps-Nova Repblica em quitar essas dvidas.
As eleies para governador de 1986, 1990 e 1994 tambm
representaram perodos particularmente crticos para os bancos estaduais.
Estas eleies, alm disto, coincidiram com a implementao de planos de
estabilizao que, ao reduzir a inflao, privaram os bancos estaduais de
boa parte das receitas de float por um certo perodo. E como esses perodos
de baixa inflao, com exceo do ltimo (Plano Real), foram curtos, eles
no permitiram que os depositantes adquirissem a confiana necessria
para aplicar seu dinheiro por prazos mais longos junto ao sistema bancrio,
o que teria contribudo para minorar o descasamento de liquidez de ativos
e passivos dos bancos estaduais. As aceleraes inflacionrias que se
seguiram a cada plano e as quebras de contratos provocaram um natural
retraimento das aplicaes do pblico de mais longo prazo e at das de
mdio prazo, mesmo as indexadas.
Para tornar mais concreta a discusso, acompanharemos a forma como
o maior dos bancos estaduais, o Banespa, foi afetado por essa conjuntura
poltico-econmica. O quadro seguinte lista uma srie de operaes de
assuno de dvidas de estatais pelo governo do estado e renegociaes
derivadas de sucessivas inadimplncias, principalmente na segunda metade
da dcada de 80.
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Tabela 4
Renegociaes de crditos do Banespa contra o
setor pblico paulista 1981-1992
Valores em US$ mil
Data Empresa Valor Tipo de operao Observaes
9.12.81 Fepasa 70.675 Garantia de fiana prestada 986/81
31.12.85 Conesp 15.995 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Resoluo 63
31.1.85 Dersa 37.068 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Resoluo 63
31.12.85 Dersa 34.343 Renegociao de Avais Honrados
31.12.85 Fepasa 24.731 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Resoluo 63
31.12.85 Fepasa 48.691 Renegociao de Finame Parcelas vencidas de vrios Pacs
31.12.85 Metr 1.451 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Resoluo 63
31.12.85 Metr 36.523 Renegociao de Finame Parcelas vencidas de vrios Pacs
16.4.86 Metr 119.210 Garantia de Fiana prestada 335/86
30.10.87 Dersa 33.892 Aditivo de Renovao de Dvida Renovao de dvida Referente a Avais
Honrados Comisses no pagas
30.10.87 Fepasa 21.153 Aditivo de Renovao de Dvida Renovao de dvida Referente a Avais
Honrados Comisses no pagas
30.10.87 Metr 1.745 Aditivo de Renovao de Dvida Renovao de dvida Referente a Avais
Honrados Comisses no pagas
31.12.87 Fepasa 7.799 Renegociao de Finame Parcelas vencidas de vrios Pacs
31.12.87 Metr 8.898 Renegociao de Finame Parcelas vencidas de vrios Pacs
30.6.88 Conesp 9.564 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Res. 63
30.6.88 Fepasa 46.753 Financia mento de Capital de Giro Saldar Inadimplncia de : Res. 63, Aval Honrado Finame e
Reneg. de 31.1.85 Resoluo 63
Reneg. de 31.12.85 Finame
14.12.88 Cetesb 424.173 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Res. 63
14.12.88 Conesp 26.969 Renegociao de Resoluo 63 Parcelas vencidas de vrios contratos de Res. 63
14.12.88 Dersa 122.613 Renegociao de Vrias Inadimplncias Parcelas vencidas da Res. 63, Avais
Honrados, comisses no pagas e
Reneg. de Res. 63 de 31.12.85 Reneg.
de avais honrados de 31.12.85
14.12.88 Fepasa 100.439 Renegociao de Vrias Inadimplncias Parcelas vencidas da Res. 63, Avais
Honrados, comisses no pagas Finame e
Reneg. de Res. 63 de 31.12.85 Reneg. de
Finame de 31.12.85
21.7.89 Governo 69.752 Assuno de dvidas da Conesp Governo assumiu obrigaes vencidas da Conesp. Renov. de
Extinta em 30.6.89 Res. 63 de 31.12.85, 30.6.88, 14.12.88,
fiana de 2.12.81 e parcelas vencidas de Res. 63.
28.12.89 Dersa 29.726 Renegociao de vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63
Reneg. de Res. 63 de 31.12.85
Reneg. de avais honrados de 31.12.85 Adit.
Renov. de 30.10.87
28.12.89 Fepasa 35.868 Renegociao de vrias inadimplncias Inad. de Res. 63, Finame fianas e
Comisses no pagas e Reneg. de Res. 63 de 31.12.85
Reneg. de Finame de 31.12.85 Adit. de
Renov. de 30.10.87 Reneg. de Finame de 31.12.87
28.12.89 Metr 21.214 Renegociao de vrias inadimplncias Inad. Deres. 63, Finame e comisses no-pagas e
Reneg. de Res. 63 de 31.12.85
Reneg. de Finame de 31.12.85 Adit. de
Renov. de 30.10.87 Reneg. de Finame de 31.12.87
28.12.89 Governo 432.212 Cesso de crdito Renegociao Assuno de encargos vencidos Cesp, Fepasa, Metr, Dersa
28.12.89 Governo 7.253 Aditivo de renovao ao CT de Parcelas vencidas de renegociao de Res. 63 de 31.12.85
assuno de dvida da Conesp
28.12.89 Governo 28.450 Aditivo de renovao ao CT de Parcelas vencidas de Res. 63
assuno de dvida da Conesp
3.9.90 Dersa 44.537 Renegociao de vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63
Reneg. de Res. de 31.12.85 Reneg. de Avais
Honrados de 31.12.85 Adit. de renov. de 31.10.87
3.9.90 Fepasa 90.071 Renegociao de vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63 Reneg. de Res. de 31.12.85
Reneg. de Avais Honrados de 31.12.85 Adit. de
Renov. de 30.10.87 Reneg. de Finame de 31.12.87
Finan. Cap. Giro de 30.6.88
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Data Empresa Valor Tipo de operao Observaes
A tabela tambm mostra que, a par das assunes, o Banespa realizou
operaes de curto prazo com o estado de So Paulo, chamadas Antecipao
de Receitas Oramentrias (Aro) em 1990, ltimo ano do governo de Orestes
Qurcia. Em 6/9 foi feita uma operao de Cr$30 bilhes, que venceu em
28/12 e no foi paga. Em 6/12 foi feita mais uma operao de Cr$30 bilhes,
com vencimento em 30/1/1991, que tambm no chegou a ser quitada. Essas
operaes so garantidas pelas receitas de ICMS do estado, mas o Banco
no procurou exerc-las. Ao final do ano, a dvida do estado de So Paulo e
suas empresas com o Banespa j montava a US$2,8 bilhes, equivalentes a
3,7 vezes o patrimnio do banco.
Em 19/12/1991, o estado props a rolagem das dvidas, num prazo de
72 meses (com 40 de carncia), liquidando, desta forma, as ARO em
aberto. A amortizao seria feita em 32 meses, vencendo a primeira
parcela em 15/4/1995.
Em 15/6/1992, nova renegociao, incluindo tanto esta ltima operao
quanto uma srie de dvidas de estatais, alm daquelas cujo pagamento j
vinha sendo assumido pelo Estado. O Voto CMN 092, de 26/5/1992, permitiu
que este refinanciamento de dvidas junto ao Banespa e Badesp fosse feito
sem atender s Resolues CMN 1.559, 1.718, 1.733 e 1.775.
Fonte: DallAcqua (1997: 33-35)
3.9.90 Metr 7.400 Renegociao de vrias inadimplncias Inad. Deres. 63, Finame e comisses
Nopagas de CT 335/86 Reneg. de Res. 63 de 31.12.85
Reneg. de Finame de 31.2.85 Adit. de Renov. de 30.10.87
Reneg. de Finame de 31.2.87
3.9.90 Governo 197.347 Cesso de crdito Renegociao Assuno de encargos venc./Vincen.Cesp,
Comgs, Fepasa, Metr, Dersa
6.9.90 Governo 440.502 Antecipao de receita oramentria - Aro
6.12.90 Governo 202.129 Antecipao de receita oramentria - Aro
15.6.92 Ceagesp 36.541 Renegociao de Vrias inadimplncias Inadimplncia do Cont. prestao de garantia do ex-Badesc
15.6.92 Cetesb 1.324 Renegociao de Vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63 e da Reneg. de
Res. 63 de 14.12.88
15.6.92 Dersa 418.101 Renegociao de Vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63
Reneg. de 14.12.88 Reneg. De 28.12.89 Reneg. De 3.9.90
15.6.92 Fepasa 473.857 Renegociao de Vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63 Avais
Honrados e comisses No pagas
Repasses externos do ex-Badesp e
Reneg. de 14.12.88 Reneg. de 28.12.89 Reneg. de 3.9.90
15.6.92 Metr 231.767 Renegociao de Vrias inadimplncias Inadimplncias do Finame e proinfo do ex-Badesp
15.6.92 Governo 1.138 Renegociao de Vrias inadimplncias Parcelas vencidas de Res. 63, de Contratos de garantia de
Aval e Reneg. de 30.6.88 Reneg. de 14.12.88
Reneg. de 28.12.89 Reneg. de 3.9.90
15.6.92 Governo 1.061 Renegociao de inadimplncia do Aro Inadimplncia das operaes Aro de Set. e Dez./90
30.6.92 Fepasa 84.756 Cesso de crdito - renegociao Inadimplncia dos cont. de garantia e
repasse externo do ex-Badesp
30.6.92 Unesp 9.334 Cesso de crdito - renegociao Inadimplncia dos cont. de garantia e
repasse externo do ex-Badesp
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Agravando ainda mais a situao do Banespa, os pagamentos
correspondentes amortizao da dvida pelo estado, aps julho de 1993,
passaram a ser efetuados sob a forma de dao em pagamento de aes
de empresas estatais do setor energtico Companhia Energtica de So
Paulo (Cesp) e Companhia Paulista de Fora e Luz (CPFL), no se
constituindo, portanto, em entrada de caixa para o banco, fundamental para
fazer frente aos seus compromissos. O quadro abaixo permite observar o
crescimento da dvida em dlares:
Tabela 5
Dvida do estado de So Paulo
junto ao Banespa 1986-1995
Em US$ milhes
Fonte: DallAcqua (1997:39)
Data Estatais Assuno ARO Total
31.12.86 901,4 901,4
31.12.87 924,8 924,8
30.09.88 866,1 164,1 1.032,2
31.12.89 874,7 745,3 1.620,0
31.12.90 1.341,4 843,2 630,9 2.815,5
31.12.91 1.371,0 1.011,0 983,0 3.365,0
31.12.92 1.747,0 1.605,5 1.473,8 4.826,3
31.12.93 2.164,3 1.919,8 1.760,9 5.845,0
31.12.94 4.155,4 3.617,4 3.315,2 11.088,0
31.12.95 15.817,8 4.917,7 4.835,7 15.817,8
O Bacen afrouxa
Tentativas de salvamento
nos anos 80 e 90 custam bilhes
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Conforme descrito no captulo anterior, o processo de democratizao
da dcada de 80 implicou o afrouxamento dos controles fiscais sobre os
estados, o que se reflete tambm no tratamento dispensado pelo Banco
Central aos bancos estaduais
24
.
A fragilidade financeira dos bancos estaduais, que se manifesta com
fora nessa dcada, coloca um dilema para o Banco Central, principalmente
com relao aos maiores deles. Se ele injeta liquidez direta ou indiretamente
nos bancos estaduais e se exime de intervir, garantindo-lhes uma sobrevida,
no s eleva o custo fiscal (estadual, bem entendido) de um inevitvel
saneamento ou liquidao futuros, como tambm sanciona a correspondente
emisso monetria. Essa situao coloca graves dificuldades execuo
de uma poltica monetria restritiva, j que os agentes mais frgeis
financeiramente so bancos estaduais, parte deles de grande porte.
Por outro lado, os bancos estaduais de porte eram considerados grandes
demais para quebrar (too big to fail). O que significa isso? Simplesmente
que, mesmo que o Banco Central vencesse as resistncias dos governadores
e interviesse ou, no limite, liquidasse um deles, isso poderia afetar outros
bancos e abalar a confiana dos agentes econmicos no conjunto das
instituies bancrias nacionais, causando uma crise de grandes propores,
ou, para usar a expresso da moda, uma crise sistmica.
Resta claro, portanto, que o problema estava longe de ser trivial, e
levou longo tempo para que se desenhasse uma soluo econmica e
politicamente vivel. Nesse nterim, o que vigorou foi uma srie de solues
de compromisso entre a burocracia do Banco Central e os governadores
de estado, nas quais a autoridade monetria, faute de mieux, procurava
induzir a construo de um modelo de banco estadual com estrutura enxuta,
vocao definida, administrao profissional, concesso de crdito conforme
a procedimentos adequados e preestabelecidos e, sobretudo, que no
concedesse crdito ao controlador, oferecendo em troca apoio creditcio.
Na dcada de 90, no entanto, aps a manifestao de srios problemas e
uma srie de solues paliativas, no foi mais possvel postergar algumas
intervenes.
A crtica situao dos bancos levou edio emergencial da Resoluo
CMN 797, de 11/1/1983, que permitiu aos bancos estaduais renovar as
24
Uma caracterizao mais aprofundada do panorama poltico da dcada de 80, no que diz respeito
s relaes federativas no Brasil, encontrado em Leite (2000:22-25).
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operaes de emprstimos, aprovadas extralimite e em carter excepcional,
com base no giro de Certificados e Depsitos Bancrios emitidos a partir
de agosto de 1982. Ao mesmo tempo, a Resoluo incentivou os bancos
comerciais privados a adquirir esses certificados, ao permitir que eles
utilizassem para tal fim at 5% dos recolhimentos compulsrios junto ao
Banco Central.
Em meados do ano, o Conselho Monetrio aprovou a primeira tentativa
organizada de resgate dos bancos estaduais, representada pelo Programa
de Apoio Creditcio (PAC)
25
. O programa compreendia a consolidao
das dvidas dos bancos junto ao Bacen e ao Banco do Brasil, com prazo de
quatro anos e dois de carncia, com taxa equivalente a 70% da correo
monetria, mais 3% a.a. de juros. A outra medida do programa era a utilizao
do esquema de financiamento criado pela Resoluo 797, com a diferena
de que tal esquema se tornou compulsrio para os bancos privados, e a
remunerao dos certificados emitidos para esse fim pelos bancos estaduais
foi fixada em 20% da correo monetria, sem juros. O programa exigia,
como contrapartida dos estados e dos bancos beneficiados, a assuno de
compromisso formal de ajustamento pelo prazo de trs anos.
A limitao dos recursos alocados ao programa, tanto os dos
depsitos compulsrios quanto os recursos oramentrios para
financiamentos, permitiu que apenas oito instituies fossem atendidas,
mesmo assim parcialmente. Ao mesmo tempo, os desequilbrios entre
as taxas passivas e ativas do conjunto do sistema, agravados pela
desvalorizao da moeda, a continuidade da utilizao dos bancos para
financiamento dos controladores e a prpria crise econmica tornaram
mais agudos seus problemas.
Assim foi que, ao final do ano, o CMN se viu obrigado a lanar novo
programa de socorro, o Programa de Recuperao Econmico-Financeira
(Proref)
26
. Este consistia em uma linha de crdito para nova consolidao
dos dbitos dos bancos estaduais junto ao Bacen, com prazo de quatro
anos e um de carncia, incidindo correo monetria plena e juros de 6%
a.a. A parcela da dvida, composta por multas e penalidades por deficincia
de reservas bancrias, tambm seria refinanciada, podendo ser perdoada
desde que alcanados os objetivos do programa, firmados em carta-
compromisso, ao final dos quatro anos.
25
Voto CMN 233, de 5/7/1983.
26
Voto CMN 446/83, de 16/12/1983.
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Novos benefcios foram concedidos dentro do Proerf pelo Voto CMN
348/84, de 16/10/1984, que perdoou os encargos financeiros de operaes
de emprstimos de liquidez realizados pelo Banco Central. O Voto CMN
154, de 3/4/1985, instituiu emprstimo-ponte aos bancos, de modo a dar tempo
para que os estados levantassem emprstimos externos que lhes permitissem
quitar seus passivos junto aos prprios bancos e/ou capitaliz-los. O
emprstimo-ponte era corrigido pela variao do overnight mais uma taxa
de juros crescente no tempo, e tinha o prazo de 180 dias, prazo este que foi
prorrogado duas vezes, pelo Voto CMN 506, de 1/11/1985 e pelo Voto BCB
198, de 29/4/1986. Por sua vez, o Voto CMN 232, de 8/8/1986, reduz as
penalidades impostas para o no-cumprimento dos compromissos de
ajustamento, estabelecendo uma gradao de tais penalidades, e uniformiza
os contratos celebrados ao amparo do PAC e do Proerf.
Em contrapartida s concesses representadas por tais medidas, ainda
em 1984, e pela primeira vez, o CMN baixou a Resoluo 905, limitando o
saldo dos emprstimos de cada banco estadual aos respectivos controladores
e s demais entidades da administrao indireta dos respectivos estados
mdia dos saldos de seus depsitos junto ao banco nos seis meses anteriores,
e enquadrando como falta grave seu descumprimento.
No obstante o controle indireto do Banco Central representado pela
superviso e recomendao de medidas corretivas dos programas de
apoio com aporte de recursos e demais iniciativas no sentido de recuperar
a liquidez e a solidez das instituies financeiras estaduais, o prprio Voto
232 reconhece que, para a grande maioria dos participantes desses
programas, que somavam 21 instituies, os objetivos no estavam sendo
atingidos.
Sobre as limitaes polticas da atuao do Banco Central (e, por
extenso, do governo federal) e os resultados do programa, de rara
franqueza o comentrio de Jos Luiz Silveira Miranda, ex-diretor da rea
Bancria e da Dvida Pblica do Bacen e responsvel pela implementao
do Proref: Naquela poca, ns no imaginvamos que seria possvel liquidar
um banco [estadual]. Hoje vemos que no bem assim. O Banco Central
provou isso. Porque o Proref no deu certo? ... O que aconteceu foi que,
posteriormente, as metas no foram cumpridas e, na administrao
subseqente, as penalidades foram perdoadas
27
.
27
Banco Central (1992:263).
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O agravamento da situao dos bancos estaduais faz com que, em 25/
2/1987, o governo federal adotasse uma medida mais radical: a instituio
do Raet, por meio do Decreto-Lei 2.321, que autoriza a autoridade monetria
a assumir a administrao de instituies financeiras problemticas, tanto
pblicas quanto privadas.
Tal regime representa uma soluo de compromisso entre as medidas
de apoio que descrevemos e as solues mais duras prescritas pela Lei
6.024, de 13/3/1974, a saber, a liquidao extrajudicial e a interveno, que
podem ser decretadas ex-officio pelo Banco Central. Ao contrrio destas
ltimas, o Raet no afeta o regular desenvolvimento dos negcios da
entidade, continuando esta a funcionar normalmente. No entanto, perdem
seus mandatos, imediatamente decretao, tanto os administradores quanto
os membros do conselho fiscal. Na prtica, em quase todos os casos de
aplicao desse regime, o conselho de diretores foi misto, isto , parte
indicado pelo Banco Central e parte pelo estado. O Raet tambm permite
que o Bacen utilize recursos da Reserva Monetria para saneamento da
instituio e, em no havendo recursos na Reserva, que os adiante
instituio. O uso desses recursos permitiu quitar os contratos do PAC e
do Proref e repor saldos negativos de reservas bancrias.
No dia seguinte edio do Decreto-Lei, o Raet foi decretado em 23
instituies financeiras estaduais e, em 18/3/1987, em mais outras 5. Desse
total de 28, 3 bancos de desenvolvimento tiveram o regime posteriormente
convolado em liquidao extrajudicial. Em 15 e 29/9/1987, mais oito
instituies passaram ao Raet. Em novembro de 1988, o Banco do Estado
de Alagoas e duas coligadas tm decretada sua liquidao extrajudicial, a
qual, em setembro de 1989, convolada em Raet. A partir de junho de
1989, mais seis instituies ingressam no Raet e nove entram em liquidao
extrajudicial. Dois elementos indicam a queda de brao disputada pelo Banco
Central e pelos governadores: vrias das liquidaes foram contestadas
judicialmente pelos estados e at revertidas temporariamente, e nenhuma
instituio de grande porte foi liquidada nesse perodo.
A relao das instituies financeiras estaduais que passaram pelos
dois regimes (Raet e liquidao extrajudicial) entre 1987 e 2001 a seguinte:
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Tabela 6
Regimes especiais 1987-2001
Fonte: Bacen/ Deliq
Obs.: As instituies coligadas dos bancos comerciais e mltiplos citados tambm foram submeti-
das aos regimes especiais nas mesmas datas.
Chama a ateno o grande nmero de instituies submetidas, em um
ou em outro momento, a regime especial, representando grande parte do
sistema financeiro estadual. Algumas passaram do Raet liquidao
extrajudicial, e desta liquidao ordinria. Em outras, a liquidao
extrajudicial foi revertida, com a instituio voltando ao pleno funcionamento.
O regime de administrao especial temporria permitiu a
implementao de medidas de ajuste que incluram o fechamento de agncias
deficitrias, profissionalizao da administrao, demisses, venda de ativos
etc e melhoraram o resultado contbil das instituies. o caso, por exemplo,
do Bandepe, que demitiu 2.500 funcionrios e fechou 98 agncias durante
o Raet entre 1991 e 1992. Ainda assim, suas limitaes so flagrantes: os
Instituio Raet Liquidao extrajudicial
Decretao Trmino Decretao Trmino
Banerj 26/2/1987 27/2/1989 30/12/1996 6/2/2002
BEM 26/2/1987 22/9/1988
Besc 26/2/1987 27/2/1989
Badesc 26/2/1987 27/2/1989
BEC 26/2/1987 30/12/1988
BDRIO 26/2/1987 16/8/1988 16/8/1988 28/12/1988
Bemat 26/2/1987 27/2/1989
2/2/1995 28/1/1998 28/1/1998 2/6/1999
Baneb 18/3/1987 17/3/1989
Minascaixa 15/5/1987 15/5/1989 15/3/1991 24/8/1998
Credireal 15/5/1987 15/5/1989
Banpar 29/5/1987 29/5/1989
Produban 16/11/1988 5/9/1989
5/9/1989 4/9/1991
23/1/1995 22/7/1997 22/7/1997 -
BEP 7/6/1989 10/10/1990 9/4/1991 27/1/1994
Banacre 7/6/1989 31/7/1990
Badesul 7/3/1989 14/3/1990
14/3/1990 31/1/1992
Bandern 20/9/1990 20/1/2000
Caixego 20/9/1990 21/10/1997
Paraiban 20/9/1990 18/3/1994
Badep 5/2/1991 8/8/1994
Bandepe 27/9/1991 17/3/1992
Banespa 30/12/1994 26/12/1997
BDRN 30/12/1994 20/1/2000
Beron 20/2/1995 14/8/1998
Banap 3/9/1997 28/7/1999

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administradores-interventores no tm incentivos nem mandato para assumir
riscos e maximizar resultados, lutam muitas vezes contra o corpo funcional
da instituio e tm um horizonte de deciso muito limitado. O custo da
assistncia financeira do Bacen, embora subsidiado, era alto para instituies
cujos ativos rendiam pouco e parte dele no rendia nada pela reiterada
inadimplncia. Mais importante, o Raet no resolve o impasse essencial
dos bancos estaduais, seu relacionamento com os respectivos governos,
impasse que dificultou o processo de reajustamento, j que, ainda que o
conselho diretor sob Raet fosse formalmente independente do governo
estadual, a caracterstica essencial desse regime era o de ser temporrio.
Assim, as medidas mais drsticas, na prtica, requeriam a anuncia do
poder poltico, e eram precedidas de consultas aos governos. Alm disto,
assim que o Raet era suspenso, o statu quo ante era recomposto.
Paralelamente, o Voto CMN 340, de 30/71987, com base na Lei 7.614,
de 14/7/1987, criou uma linha de crdito, operada pelo Banco do Brasil
com recursos adiantados pelo Banco Central e com risco do Tesouro
Nacional, para assumir e refinanciar dvidas internas dos estados e suas
entidades
28
. Os valores refinanciados, no entanto, seriam decididos caso
a caso pelo ministro da Fazenda. O Voto CMN 548/87, de 18/12/1987, d
tratamento especial s dvidas com os respectivos bancos estaduais,
permitindo, alm do uso de recursos do Banco Central para o dito
refinanciamento, recursos do oramento federal para 1988. O prazo do
emprstimo era de 15 anos, com 18 meses de carncia e, embora isto
no seja explcito no Voto, os recursos foram utilizados pelos bancos
estaduais para quitar dvidas anteriores com a Reserva Monetria. Assim
fizeram os bancos dos estados do Rio de Janeiro, Santa Catarina, Cear,
Maranho e Mato Grosso, entre outros.
Em 1990, a forte restrio de liquidez promovida pelo Plano Collor,
juntamente com a perda das receitas de float, atinge fortemente uma srie
de instituies financeiras, e muito particularmente as j fragilizadas
instituies estaduais. O CMN cria, ento, um programa de recuperao,
dirigido a todo o sistema financeiro, visando prover liquidez pelo prazo
mximo de trinta meses, mediante a aprovao pelo Bacen de carta-
compromisso com uma srie de condies visando assegurar a recuperao
da instituio
29
. Simultaneamente, o mesmo Conselho aprova normas mais
rgidas para a contabilizao das operaes de crdito, exigindo a
28
O Voto criou tambm uma linha de crdito de custeio para estados e municpios.
29
Resoluo CMN 1.735, de 31/7/1990.
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transferncia para as contas de crditos em liquidao (que exigiam
provisionamento, isto , o reconhecimento das perdas) dos valores
correspondentes s operaes de crdito cujo servio no havia sido
liquidado na data prevista no contrato
30
.
Werlang e Fraga (1995) invocam esse apoio creditcio do Bacen
aos bancos estaduais como exemplo da prtica de financiamento indireto
de dficits fiscais dos governos estaduais pelo governo federal, que
dificultou as tentativas de estabilizao nos anos 80 e no incio dos 90:
Em setembro de 1990, esse fenmeno ficou patente: a partir da metade
do ms, o Banco Central foi obrigado a aquiescer e a financiar vrios
bancos estaduais, iniciando o grande descontrole do plano de
estabilizao, conhecido como Collor I.
Levantamento do Banco Central, relativo a todos os programas dirigidos
aos bancos estaduais entre 1983 e 1991, indica um valor total de emprstimos,
no computando os refinanciamentos de emprstimos dentro do mesmo
perodo, equivalente a US$1,9 bilho. Computando os subsdios implcitos
nos financiamentos concedidos nesse perodo, em relao taxa Sistema
Especial de Liquidao e Custdia (Selic) (taxa que representa o custo de
financiamento da prpria Unio), mais o subsdio correspondente ao valor
devido ao Banco Central na data da liquidao extrajudicial dos bancos
submetidos a esse regime, mais o perdo dos custos, penas e encargos pela
utilizao de emprstimos de liquidez fixado pelos Votos CMN 446/83 e 232/
86, o Banco Central chega astronmica cifra de R$61,5 bilhes, que
representa o custo dos programas at 31/5/2001.
Apesar das medidas saneadoras implementadas e dos enormes gastos
realizados pelo Bacen, o patrimnio lquido do conjunto das instituies
bancrias estaduais, se efetivados todos os ajustes contbeis recomendados
pela rea de superviso do Banco Central, seria negativo em meados de
1992, como se pode ver pela Tabela 3 (Captulo 3).
A dcada de 90 tambm testemunha forte crescimento real da dvida
mobiliria dos estados, conforme o Grfico 1
31
:
30
Resoluo CMN 1.748, de 30/8/1990.
31
Dvida composta por Letras Financeiras dos Tesouros Estaduais, ou LFTEs.
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Grfico 1
Dvida mobiliria dos estados 1985-1997
Fonte: Banco Central do Brasil
Tal crescimento deriva do prolongamento da crise fiscal da dcada de
1980; das altas taxas de juros reais ex-post a partir de 1992; das restries
impostas ao endividamento contratual dos estados por resolues do Senado
Federal; do contingenciamento de crdito do SFN ao setor pblico
32
; e das
regras prudenciais tambm do CMN, que impediam novas operaes
contratuais dos bancos estaduais junto a seus controladores, j que a maioria
deles estava excedida em vrios limites.
A dvida mobiliria estadual acabou gerando riscos e, finalmente, grandes
custos para os bancos estaduais, por um mecanismo bastante tortuoso.
Inicialmente, os bancos estaduais eram os gestores dos fundos de liquidez
da dvida pblica estadual, que eram fundos do estado aplicados em ttulos
pblicos. Isto , o excesso momentneo de liquidez do tesouro estadual era
canalizado para esse fundo, aplicado em ttulos do prprio estado, dando,
portanto, liquidez para o mercado e facilitando a colocao definitiva dos
ttulos junto aos aplicadores.
medida que crescia a dvida mobiliria estadual e reduzia-se, pelo
evidente risco de inadimplncia, a demanda dos aplicadores pelos ttulos,
parcela cada vez maior dessa dvida foi absorvida pelos fundos de liquidez,
sem que houvesse o correspondente depsito de recursos pelo estado no
banco (o que, ademais, anularia o propsito da emisso de ttulos, que era
captar recursos para o estado)
33
. Tal movimento foi acelerado pela reduo
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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
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Apesar das muitas excepcionalidades concedidas pelo CMN, geralmente relativas a emprsti-
mos junto a bancos federais.
33
Parte dos ttulos foi absorvida (venda definitiva), a partir de 1991, pelos fundos de aplicao
financeira.
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da liquidez do mercado provocada pelo Plano Collor, em maro de 1990.
Assim, o prprio banco estadual que teve que buscar financiamento de
curtssimo prazo para essa carteira de ttulos de longo prazo, ampliando
seu descasamento de liquidez e aumentando seu risco no caso de
inadimplncia. Isso foi especialmente verdadeiro para os bancos dos estados
mais ricos, que eram tambm os maiores emissores de dvida mobiliria, a
saber, So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Em
dezembro de 1993, por exemplo, os quatro estados tinham um saldo de
dvida mobiliria de CR$3 trilhes. Desse total, 79% estavam nos fundos
da dvida pblica geridos pelos respectivos bancos estaduais, e 70% eram
financiados por terceiros em operaes overnight (operaes de curtssimo
prazo, ditas compromissadas, nas quais os ttulos eram transferidos para a
custdia do financiador, com garantia de recompra pelo banco estadual)
34
.
Isso significava que os bancos estaduais estavam recorrendo
intensamente aos demais bancos, e pagando altas taxas. A Gerof do Banco
do Brasil era um importante doador de recursos para esse fim at setembro
de 1990, quando se retira desse mercado e provoca forte aumento do custo
de carregamento de papis estaduais. A partir da, cresce o recurso ao
mercado interbancrio propriamente dito Certificado de Depsito
Interfinanceiro (CDI) e janela de redesconto do Banco Central, a um
custo ainda maior.
Em fevereiro de 1991, pressionado pelo efeito expansionista do redesconto,
que contrariava a poltica monetria em vigor, e pela possibilidade de quebra
de instituies de porte, o CMN autoriza a emisso e venda a termo de
Letras do Banco Central de 58 dias, com rendimento equivalente taxa
Selic, aos bancos estaduais, ficando os ttulos estaduais bloqueados para
negociao, inaugurando o que ficou conhecido como a troca de ttulos
estaduais
35
. Dessa forma, os bancos estaduais passaram a se financiar no
mercado, dando em garantia essas LBCs, e no mais os ttulos estaduais de
alto custo de carregamento. de se observar que essa medida prefigura,
embora em termos precrios, a assuno da dvida mobiliria dos estados
pelo governo federal, que s se daria em 1997 e 1998. As operaes de troca
foram suspensas em 1993 e retomadas em 1994, depois do Plano Real
36
.
34
Ver Banco Central (1993b:13).
35
Resoluo CMN 1.789, de 18.2.91. As operaes foram prorrogadas pelas Resolues CMN
1.801/91 e 1.813/91.
36
Resolues CMN 2.081/94 e 2.141/95.
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Faamos uma pausa na descrio dos acontecimentos relativos aos
bancos estaduais para relatar um evento importante relativo percepo
pblica sobre eles. At a dcada de 1990, difcil localizar crticas ao
funcionamento desses bancos, mesmo nos crculos especializados. Sua funo
social os isentava de comparaes incmodas com os bancos privados, ao
mesmo tempo em que os colocava a salvo de questionamentos pblicos. As
evidentes dificuldades para seu enquadramento, no entanto, foram lentamente
mudando esse quadro, principalmente no que diz respeito ao Banco Central,
que carrega a responsabilidade pela sade do sistema financeiro e tem acesso
aos dados mais detalhados. Em maio de 1992, o presidente Francisco Gros
organizou um seminrio internacional sobre bancos estaduais (Bacen 1992)
que reflete essa mudana. Nele debatem tcnicos e executivos nacionais e
estrangeiros, polticos e funcionrios dos prprios bancos; e dele emerge
uma viso mais nuanada desses bancos, e vrias crticas e dvidas sobre
sua viabilidade so expressas. Naturalmente, essa primeira discusso pblica
no produziu propostas de soluo para o setor.
No ano seguinte, e contrariando a praxe de sigilo das motivaes de
decises do Bacen, o presidente Gustavo Loyola faz publicar uma verso
do Voto Bacen 737/92, apenas expurgada dos trechos mais explcitos e
dos dados sujeitos a sigilo comercial e bancrio (Bacen 1993). Esse
trabalho, manifestao oficial da autoridade monetria, j tem um tom
francamente crtico, listando 24 medidas de ajustamento necessrias e
apontando para uma postura mais rigorosa do Bacen em relao a eles,
mas tambm no prope uma reorganizao do setor, como viria a
acontecer trs anos mais tarde.
Voltando descrio da evoluo dos bancos, o que j dissemos at
aqui permite reconstruir o contexto em que se inserem os sucessivos
programas e medidas de salvamento dos bancos estaduais. O ponto fulcral
que os estados usavam seus bancos para fazer polticas pblicas ou
financiar seus dficits fiscais. Dessa forma, tornavam-nos mais vulnerveis
a crises macroeconmicas, como a que foi desencadeada a partir de 1982.
Os bancos recorreram primeiro emisso de ttulos prprios (CDBs e
RDBs) a taxas elevadas, resolvendo o problema imediato de liquidez, mas
tornando sua rentabilidade negativa. Quando essa forma de financiamento
passou a ser insuficiente, os bancos recorreram aos agentes financeiros do
governo federal e, finalmente, ao prprio Banco Central. O Bacen, por sua
vez, se viu obrigado a sustentar essa situao, com pesado custo fiscal,
porque a alternativa de liquidao era politicamente pouco vivel e porque,
com a instabilidade macroeconmica e conseqente fragilidade do SFN ,
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uma interveno mais firme poderia detonar uma crise generalizada no
setor financeiro. O impasse foi extremamente perverso: ele permitiu a
continuidade dos dficits fiscais dos estados, parte dos quais, pelos subsdios
embutidos nos programas, traduziu-se em dficits federais.
A dificuldade de realizar o ajustamento fiscal impunha a necessidade
de uma poltica monetria mais restritiva, a qual, no entanto, ao provocar o
aumento da inadimplncia, arriscava quebrar o elo mais frgil do sistema
financeiro, que eram os prprios bancos estaduais. Esse imbrglio foi
parcialmente responsvel pelo crescimento exponencial da dvida pblica
(tanto da dvida contabilizada quanto dos esqueletos), constituindo-se em
uma das restries importantes estabilizao macroeconmica.
Mas o Plano Real reaperta
A perda definitiva das receitas
inflacionrias
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Em julho de 1994, o Plano Real fez despencar rapidamente os nveis de
inflao, notcia muito bem vinda para toda a economia, mas no para o
sistema financeiro. Isso porque a estabilidade de preos imps ao sistema
a quase eliminao de suas receitas de float financeiro, que representavam
mais de um tero de suas receitas totais. Em 1995, a influncia dessas
receitas j era irrisria.
37
Por outro lado, a estabilidade provocou elevao
dos depsitos bancrios, os quais foram utilizados pelos bancos para expandir
o fluxo de emprstimos do setor financeiro ao restante da economia, como
forma de compensar a perda das receitas inflacionrias.
Contrapondo-se a esse movimento, que poderia aquecer demasiadamente
a economia e trazer de volta a inflao, o Banco Central manteve altas as
taxas de juros e elevou as alquotas de recolhimento compulsrio. Ainda
assim, os emprstimos cresceram quase 60% nos primeiros doze meses do
plano. Esse crescimento dos emprstimos, conjugado a altas taxas de juros,
exps o sistema a um maior risco de inadimplncia, que logo se concretizou.
Aps a etapa inicial de crescimento da demanda agregada como conseqncia
do plano de estabilizao bem sucedido, a crise mexicana de 1994 produziu o
famoso efeito tequila, reduzindo o crescimento e provocando uma onda de
inadimplncia e falncias.
O conjunto do sistema financeiro sofreu, tendo a taxa de inadimplncia
passado de 5% em setembro de 1994 para 15% em 1997 (Baer e Nazmi
1999, p. 121). Os problemas de bancos privados como o Econmico, o
Nacional, o Bamerindus, potencializados por essa conjuntura negativa,
levaram o governo a criar o Programa de Estmulo Reestruturao e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer)
38
, que incentivava a
incorporao de instituies financeiras insolventes por outras instituies e
era complementado por vrias outras medidas no sentido de garantir a solidez
do sistema financeiro, como a adeso aos princpios de Basilia.
Nos anos seguintes, houve tambm grande nmero de fuses e
liquidaes, de tal forma que o nmero de instituies bancrias (bancos
comerciais e mltiplos) caiu de 241, em dezembro de 1993, para 201, em
dezembro de 1998. Exemplos mais significativos desse movimento de
consolidao dentro do sistema financeiro foram as aquisies do Banco
Econmico pelo Banco Excel (1995 vendido em 1998 ao Banco Bilbao
37
Barros e Almeida Jr. (1997b) descrevem o efeito do Plano Real sobre o SFN.
38
Medida Provisria 1.179, de 3/11/1995.
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Vizcaya), do Banco Nacional pelo Unibanco (1995), do Bamerindus pelo
HSBC (1997), do Banco de Crdito Nacional (BCN) pelo Bradesco (1998)
e, mais recentemente, do Banco Real pelo ABN Amro (1999). O fato de
que o governo federal exigiu a troca do controle acionrio de bancos privados
de porte, processou seus executivos e permitiu a venda para bancos
estrangeiros foi um claro sinal para os governadores de que no seria fcil
manter bancos insolventes
39
.
Os bancos estaduais, com sua problemtica carteira de operaes de
crdito e com menor flexibilidade para efetuar reduo de custos, sofreram
ainda mais que os bancos privados. Os mais afetados foram aqueles
responsveis pelos maiores fundos de liquidez das dvidas estaduais.
O caso paradigmtico foi o do Banespa. Com a reduo da liquidez no
sistema e o aumento do risco, os bancos privados passaram a ser mais
reticentes em financiar a carteira de Letras Financeiras de Tesouro do
Estado de So Paulo (LFTSPs) do Banespa, o que obrigou o Conselho
Monetrio a autorizar novamente a operao de troca de ttulos estaduais
por Letras do Banco Central (LBCs) (Resoluo CMN 2.081, de 24/6/
1994). Isso representava um alvio apenas relativo para o Banco, porque a
troca s podia ser feita com as LFTSPs registradas no Selic, ficando de
fora as do Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos (Cetip).
No comeo de setembro de 1994, uma parcela das LFTSPs cetipadas,
correspondendo a mais de R$4 bilhes, no encontrava comprador sequer
para operaes compromissadas, e o Banespa teve que financi-la ele
prprio, recorrendo ao mercado interbancrio. Da mesma forma que no
mercado de ttulos, no havia boa vontade em relao ao Banespa no
mercado interbancrio, que precisou ser suprido pelo Banco do Brasil para
que o Banespa pudesse se financiar
40
.
Apesar de a Resoluo 2.081 exigir garantias equivalentes a 100% do
valor da operao de troca de ttulos, a Circular 2.428 permitia que essa
garantia fosse prestada tambm com ttulos que j compunham os
recolhimentos compulsrios e encaixes obrigatrios junto ao Bacen. Em
setembro, o Banco Central facilitou as operaes de troca, permitindo ao
Banespa utilizar essa faculdade. O saldo das trocas de LBCs por LFTSPs
se elevou, ao final daquele ms, a R$5,3 bilhes. Ao final do ano, o saldo
chegava a R$6,4 bilhes.
39
Ver Makler (2000:50).
40
Ver DallAcqua (1997:88-90).
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Os emprstimos junto ao mercado interbancrio (que, em dezembro,
chegavam a cerca de R$6 bilhes diariamente) e a troca de ttulos
compunham um fluxo contnuo de recursos cuja interrupo implicaria a
insolvncia imediata da instituio. Ainda assim, esses recursos no eram
suficientes para fechar o caixa do Banespa. Houve necessidade de contnuo
recurso a emprstimos de liquidez junto ao Banco Central nesse segundo
semestre de 1994, com grande crescimento em novembro, e terminando o
ano com um saldo devedor nesta rubrica de R$3,9 bilhes.
O mesmo estado de coisas, com pequenas diferenas, vigia nos bancos
dos demais estados com grandes dvidas mobilirias, como Rio de Janeiro,
Minas Gerais, Rio Grande do Sul.
No obstante esse incmodo desequilbrio no seio do SFN, nem todas
as novidades eram negativas. As caractersticas mais duradouras e menos
espetaculares da estabilizao macroeconmica seriam cruciais para a
soluo desse impasse.
Aps os vrios planos de estabilizao mal-sucedidos implantados nas
dcadas de 80 e 90, o Plano Real se caracteriza pelo consenso da equipe
econmica do governo mas no s dela de que o ajuste fiscal e o controle
da oferta monetria so essenciais para a estabilidade de preos e, alm
disso, que um ajuste fiscal estadual duradouro e o controle monetrio
dependem, entre outros fatores, da quebra do vnculo entre os estados e seus
bancos. Cabe a observao de que, na vizinha Argentina, a iniciativa de
reforma dos bancos provinciais tambm foi contempornea do Plano Austral
41
.
A par disso, a prpria situao de insolvncia dos bancos estaduais,
trazida luz pela queda abrupta da inflao, faz com que eles percam
momentaneamente toda funcionalidade para os governadores. De agentes
de fomento, eles passam a fonte de problemas financeiros e polticos. Ainda
assim, quase todos os governadores resistiriam tenazmente nova
orientao do governo federal nesse particular.
Um terceiro efeito relevante do Plano Real so suas conseqncias
negativas para as finanas estaduais: o plano inviabiliza um importante
41
O ajuste fiscal estadual duradouro depende tambm, crucialmente, de a Unio no refinanciar
dvidas estaduais, o que s foi garantido com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar 101/2000), muito especialmente seu artigo 35, e apenas aps a grande rodada
de assuno e refinanciamento de dvidas estaduais de 1997-1998 (Lei 9.496/97).
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mecanismo de ajuste fiscal do regime de alta inflao, que era o fato de as
despesas serem menos perfeitamente indexadas que as receitas, e ao mesmo
tempo gera taxas de juros reais extremamente elevadas em 1994 e 1995.
Esse recrudescimento da crise fiscal estadual fragiliza politicamente os
governadores frente ao governo federal e torna-os mais suscetveis de
aceitar as solues propostas por este ltimo para a crise dos bancos
estaduais.
O quarto efeito talvez seja o mais crucial: a transformao da
estabilidade econmica em um bem pblico, em um valor poltico de
destaque. Embalado por esse fenmeno poltico, o ministro da Fazenda de
Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, elege-se presidente no primeiro
turno em outubro de 1994. Simultaneamente so eleitos vrios governadores
da aliana PSDB-PFL, na qual se apia o presidente eleito.
Foi essa transformao, gestada desde o Plano Cruzado e durante as
sucessivas tentativas fracassadas de estabilizao, que permitiu a adoo
de um programa de reformas duro e bastante impopular, mas considerado
essencial para a consolidao da estabilidade. Entre essas reformas est o
reordenamento do sistema de bancos estaduais.
Foi necessria a rara conjuno de todos esses elementos para superar
as enormes resistncias e viabilizar o processo de reestruturao desse
segmento do setor financeiro. Na feliz expresso de Leite (2000: 78), gerou-
se uma conjuntura crtica, que permitiu a mudana permanente da relao
do Banco Central com o sistema de bancos pblicos estaduais. De fato, e
observando-se um conjunto mais amplo de iniciativas da Unio, inclusive o
refinanciamento das dvidas estaduais sob novas bases e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a mudana nos anos recentes foi ainda mais radical:
o que mudou foi a relao entre o governo federal e os governos estaduais,
no que diz respeito possibilidade de os ltimos financiarem seus dficits
recorrendo ao primeiro.
Momento de deciso
Raet nos grandes bancos estaduais
e incio das negociaes
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Refletindo esse estado de coisas, antes mesmo da posse de Fernando
Henrique, Prsio Arida, na sesso de sabatina no Senado Federal que
aprovou seu nome para assumir a presidncia do Banco Central em
dezembro de 1994, fez crticas aos bancos estaduais e expressou seu
comprometimento com sua privatizao.
Ainda assim, houve certa vacilao do governo federal no trato desse
problema. Em 21/12/1994, o CMN aprovou a Resoluo 2.127, que permitia
no s a cesso de crditos dos bancos estaduais contra seus controladores
(inclusive a administrao indireta) para instituies no-financeiras, mas
tambm a simples renegociao de tais crditos por prazos de at vinte
anos. Se aplicada essa resoluo, seria dado novo flego aos maiores bancos
estaduais, ao custo de postergar a soluo de seus problemas estruturais, e
de seus efeitos negativos de longo prazo sobre as finanas pblicas.
Sobretudo, seria a sano definitiva das autoridades federais ao brutal
descasamento entre o prazo mdio dos recursos captados pelos bancos e o
de suas aplicaes.
Nesse mesmo ms, como vimos, a deteriorao da situao financeira
do Banespa e Banerj chegava ao limite. Aproveitando o final dos mandatos
dos governadores de So Paulo e do Rio de Janeiro, Lus Antnio Fleury
e Leonel Brizola, quando estes j no tinham capacidade poltica de reagir
s aes do governo federal, o Banco Central suspende as operaes de
emprstimo de liquidez, o Banco do Brasil suspende seu financiamento
no CDI e o Banco Central declara o Raet no Banespa e no Banerj. De
fato, a interveno se deu no ltimo dia dos mandatos daqueles
governadores, em 30/12/1994. No tendo tomado posse ainda, os novos
governadores, Mrio Covas e Marcelo Alencar, estariam isentos do custo
poltico da medida, no podendo tampouco ser responsabilizados pela
deteriorao do patrimnio que o Raet tornaria explcito
42
. Essas medidas
marcam uma ruptura com as prticas de uma dcada de medidas paliativas
em relao aos bancos estaduais.
Logo em seguida decretao do regime especial no Banespa e no
Banerj, ele foi decretado em mais trs bancos estaduais de menor porte:
Produban (23/1/1995), Bemat (6/2/1995) e Beron (20/2/1995). Todas as
instituies sob Raet foram dispensadas do recolhimento compulsrio sobre
depsitos vista e a prazo.
42
Garman et al. (1998:20) so os primeiros a argir o timing poltico do Raet nesses bancos, de
forma a minimizar os custos polticos da interveno, que era, de resto, inevitvel.
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Em novembro de 1995, os institutos da liquidao extrajudicial e da
interveno foram aperfeioados com a edio da MP 1.182 (depois
convertida na Lei 9.447, de 15/3/1997), a qual estabeleceu que, na
eventualidade da aplicao desses regimes especiais, seria decretada a
responsabilidade solidria dos controladores e a indisponibilidade de seus
bens. A mesma lei deu poderes ao Bacen para determinar aos controladores
de instituies financeiras, independentemente da aplicao de regimes
especiais, a adoo de uma srie de medidas necessrias para recuperar
essas instituies, tais como a capitalizao, a transferncia do controle
acionrio ou a reorganizao societria.
O passo seguinte decretao do Raet nos dois maiores bancos
estaduais seria encaminhar uma soluo definitiva para eles,
preferencialmente a desestatizao, em que pese a previsvel resistncia a
esta soluo em particular. No caso do Rio de Janeiro, o governador
Marcelo Alencar, pertencente ao mesmo partido de Fernando Henrique,
entrou em acordo com o governo federal, o que permitiu caminhar na direo
da privatizao do Banerj.
Mesmo nesse caso, havia ainda substantivos problemas operacionais a
superar: a legislao que rege a privatizao exige um rito prprio, custoso
e demorado; nesse nterim, preciso preservar o valor da instituio, sua
clientela e operaes, tarefa particularmente delicada porque se trata de
um negcio que depende, mais que qualquer outro, da confiana do pblico;
e, finalmente, so instituies com problemas operacionais e administrativos
que precisam de uma srie de ajustes antes que estejam aptas passagem
ao setor privado. Por outro lado, nem os estados nem o Banco Central
tinham experincia para enfrentar simultaneamente esses desafios. A
soluo aventada pelo estado e aceita pelo Banco Central foi a assinatura
de um convnio entre ambos, em janeiro de 1996, para possibilitar a
contratao de administrao profissional para conduzir o Raet no
conglomerado Banerj. O Banco Bozano Simonsen foi o escolhido em
licitao pblica.
J com o governo de So Paulo, as negociaes foram bem mais difceis,
no se chegando a nenhum resultado durante todo 1995. A bancada do
estado na Cmara dos Deputados tambm fez firme oposio s intenes
federais
43
. No centro da controvrsia, evidentemente, estava o tratamento
da dvida pblica estadual junto ao Banespa. Covas props que o Banespa
43
Ver Garman (1998:22).
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refinanciasse novamente a dvida estadual nos moldes da Resoluo CMN
2.127/94, em vinte anos, com o controle do Banespa sendo compartilhado
entre a Unio e o Estado, pleito rejeitado pelo governo federal.
Em janeiro de 1996, um ano aps a decretao do Raet, foi assinado o
primeiro protocolo de intenes para o acordo, que previa a manuteno
do Banespa sob controle estadual e a assuno pela Unio de metade da
dvida do estado e suas empresas para com o banco, no valor de R$7,5
bilhes, com refinanciamento a juros reais de 6% a.a. A outra metade seria
quitada pelo estado com a venda da Ferrovias Paulistas S.A. (Fepasa)
para a Unio. Observe-se que o protocolo no inclua nem as dvidas com
a Nossa Caixa nem a dvida mobiliria do estado.
O acordo foi aprovado pela Assemblia Legislativa de So Paulo no ms
seguinte, mas as negociaes para sua aprovao no Senado Federal se
arrastaram, com os demais estados, previsivelmente, demandando a extenso
do tratamento a todos eles. No caminho, foi criada a CPI do Sistema
Financeiro, que tratava tambm da interveno no Banespa e Banerj, e que
serviu ao propsito de obter tratamento igualitrio para todos os estados
44
.
Finalmente, em maio de 1996, o Senado aprovou o acordo, bastante favorvel
ao governo estadual. Mas, na metade do ano, a dvida do estado j montava
a R$32 bilhes (incluindo a dvida mobiliria), devido aos juros incorridos e
no pagos. Aparentemente foi a demora na concluso do processo e o
crescimento da dvida que levaram Covas a abandonar o protocolo em agosto
do mesmo ano, instalando novo impasse nas negociaes.
No se pode esquecer de que o cacife do governador frente ao governo
federal era enorme, por vrios motivos: primeiro, o tamanho da dvida de
So Paulo era significativo relativamente dvida lquida do setor pblico,
logo, no haveria ajuste fiscal global se no se saneasse as finanas daquele
estado; segundo, o Banespa era o tpico caso de too big to fail, e o custo
de sua derrocada seria suportado principalmente pelo Banco Central;
terceiro, Mrio Covas, assim como Marcelo Alencar, fazia parte do mesmo
partido de Fernando Henrique, que estava em comeo de mandato e com
uma longa agenda de reformas que exigiria congregar todo o apoio
parlamentar disponvel.
Os interventores do Banespa no tinham os instrumentos para resolver
o problema central do banco, que eram as operaes de crdito contra o
44
Ver Kerches (2000:113).
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estado e empresas estatais. Ainda assim, durante o longo perodo de
interveno, tomaram diversas medidas para melhorar o desempenho do
banco, como a alienao de imveis e bens no de uso, reduo do quadro
de funcionrios em mais de 16.000 pessoas, recomposio do nvel de
tarifas bancrias e outras medidas, que resultaram no aumento dos nveis
de recuperao de crditos problemticos
45
.
45
O nmero de funcionrios do conglomerado foi reduzido de 39.276 em dezembro de 1994 para
24.992 em dezembro de 1997, e continuou se reduzindo at a privatizao.
Tentando desfazer o n
Criao do Proes e refinanciamento
das dvidas estaduais
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A dificuldade de se chegar a uma soluo de compromisso em So
Paulo e a presso do Congresso fizeram com que, paradoxalmente, o
governo federal dobrasse sua aposta: em 7/8/1996, o Ministrio da Fazenda
anuncia a edio da Medida Provisria 1.514, que cria o Proes Programa
de Incentivo Reduo da Presena do Estado na Atividade Bancria e,
grosso modo, estende o tratamento oferecido a So Paulo a todos os estados,
com a particularidade de induzir explicitamente a opo dos governadores
pela privatizao
46
. Por outro lado, a medida acena a So Paulo com a
possibilidade de aumento do valor financiado.
A proposta fundamental do Proes era, aps tantos programas de
ajustamento frustrados, reduzir ao mnimo a presena de instituies
financeiras controladas por governos estaduais no sistema financeiro. Uma
caracterstica importante do programa o fato de a adeso do estado ser
voluntria, diferentemente da soluo de liquidao. Por um lado, isso d
ao estado a possibilidade de participar ou no do programa, e escolher a
modalidade de participao, e por outro, faz com que ele partilhe o nus
poltico dessa deciso.
O mecanismo para induzir os estados a diminuir o tamanho do sistema
de bancos estaduais consiste no fato de a Unio financiar 100% do custo
de ajuste em todos os casos, exceto no de simples saneamento, em que o
estado continua a controlar a instituio financeira. Nesse caso, o
emprstimo limitado a 50% das necessidades de recursos. O restante
deve ser provido pelo governo estadual.
A MP previa tambm a possibilidade de a Unio adquirir os crditos
dos bancos estaduais existentes em 31/3/1996 contra seus controladores e
contra outras entidades tambm controladas pelos estados e refinanci-
los, nos moldes do acordado com So Paulo. Aceitando refinanciar os saldos
dessa data (tambm chamada data de corte), que incluam, portanto, os
juros incorridos enquanto se concluam os trmites do acordo com Covas,
seria possvel desfazer o impasse nas negociaes. Como sabemos hoje,
no seria assim to simples.
De toda sorte, em novembro de 1996, a Unio e So Paulo firmaram
novo protocolo com base na nova MP, fechando um acordo bem mais
amplo que o anterior. A Unio cedeu ao incluir no refinanciamento a dvida
46
A rigor, esse nome s passou a existir em 28/2/1997, quando da aprovao pelo CMN da
Resoluo 2.365.
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mobiliria do estado (cuja quase totalidade encontrava-se na carteira do
Banespa, parte dela bloqueada para a troca por LBCs), em troca da
concesso mais cobiada: a transferncia de 51% do capital votante do
Banespa ao governo federal, para posterior privatizao. O estado cedeu
ainda ao se comprometer com o atingimento de metas fiscais especficas.
Parte da dvida seria quitada antecipadamente, por meio do mecanismo da
chamada conta grfica no Tesouro Nacional: aes de empresas estatais
paulistas e warrants nelas lastreados seriam transferidos ao governo federal
por um valor provisrio, abatido do saldo do financiamento, e o acerto final
na conta grfica, para mais ou para menos, dar-se-ia quando da venda
desses ativos, ou pelo prprio estado ou pelo BNDES, que gere o Programa
Nacional de Desestatizao (PND). As parcelas da dvida paulista a serem
amortizadas antecipadamente eram de 20% para a dvida mobiliria, 12,5%
para a dvida junto ao Banespa e 50% para a dvida junto Nossa Caixa. O
estado reteve a possibilidade de se retratar da federalizao do Banespa,
caso resolvesse no futuro aumentar a amortizao extraordinria da dvida
junto ao banco para 50%, com a entrega de outros ativos.
Um elemento-chave para o fechamento do acordo foi a manuteno
da Nossa Caixa como entidade estadual. Ele permitiu que o estado retivesse
um instrumento de execuo de polticas pblicas, o que lubrificou, por
exemplo, a aprovao do acordo na assemblia legislativa paulista
47
. Por
outro lado, essa concesso abriu um precedente que seria aproveitado por
vrios governadores, nos dois anos seguintes.
O protocolo de novembro de 1996 com o estado de So Paulo foi
especialmente comemorado pelo governo federal. Com as providncias
necessrias para o Banerj j em execuo, estava comeando a ser
encaminhada uma soluo para os dois maiores bancos estaduais, os dois
cuja eventual insolvncia poderia de fato desencadear uma crise sistmica.
O refinanciamento
Enquanto isso se dava, o governo federal tinha que lidar tambm com
outra dimenso da crise fiscal estadual, a saber, o desequilbrio oramentrio
e a crescente dificuldade para seu financiamento. No caso de So Paulo, o
protocolo prov soluo simultnea para os dois problemas. Isso deriva da
peculiaridade do endividamento paulista: seus principais credores eram seus
47
Ver Garman et al. (1998:26).
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prprios bancos. Em dezembro de 1995, a parcela da dvida dos estados
(exceto So Paulo) cujo risco era dos respectivos bancos estaduais era de
40% do total, incluindo-se neste clculo a dvida mobiliria. J no caso de
So Paulo, esse indicador era mais que o dobro, 89%. A par disso, o grande
problema das instituies financeiras de So Paulo eram exatamente seus
crditos contra o estado, embora elas tambm no estivessem livres de
outras mazelas. Esses dois fatos significam que, para este estado e para
ele somente, refinanciar a dvida do estado e sanear suas instituies
financeiras so praticamente a mesma coisa.
Para o resto do pas, outras razes levaram o governo federal a concluir
pela mesma necessidade de refinanciamento das dvidas estaduais. Em
primeiro lugar, a possibilidade de conseguir a adeso dos estados a
programas de ajuste fiscal, necessrios ao equilbrio macroeconmico. Em
segundo, a isonomia de tratamento frente a So Paulo, o que no era somente
uma questo de princpios, mas tambm tinha uma dimenso pragmtica:
para aprovar o protocolo de So Paulo no Senado Federal, seria preciso
estender o tratamento a todos os demais estados, cujos governantes, alis,
acompanhavam atentamente as negociaes com o Palcio dos
Bandeirantes. Em terceiro, o refinanciamento das dvidas seria um forte
apelo para atrair os governadores a um acordo quanto a seus bancos,
especialmente um acordo no sentido da extino ou da privatizao,
quebrando assim o vnculo que tornava esses bancos refns das
necessidades de financiamento dos respectivos donos. Em alguns casos,
houve apenas um protocolo de intenes tanto para o refinanciamento quanto
para a reestruturao dos bancos
48
. Finalmente, convm lembrar que parte
significativa da dvida estadual j era, na prtica, dvida junto Unio. o
que ocorria com a dvida mobiliria, pelo esquema de troca com o Banco
Central, e com a dvida junto s instituies financeiras federais.
Ou seja, o refinanciamento das dvidas estaduais, tanto quanto o prprio
Proes, foi simultaneamente um efeito colateral das negociaes com So
Paulo e uma resposta s necessidades da estabilizao macroeconmica.
As negociaes para o refinanciamento foram cristalizadas na Medida
Provisria 1.560, de 19/12/1996, posteriormente convertida na Lei 9.496,
de 11/9/1997. Essa MP permitia o refinanciamento das dvidas mobilirias
e de boa parte da dvida contratual dos estados, em trinta anos e taxa de
6% a.a. mais a variao do IGP-DI, limitando os pagamentos mensais a
48
Sobre o processo de barganha com os estados, ver Makler (2000:50, 54), Leite (2000:28) e Ness
(1999:146).
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um percentual da receita corrente lquida estadual, varivel conforme as
condies especficas de cada contrato.
O que o Proes
Feito este comentrio em relao ao refinanciamento das dvidas,
podemos descrever em maior detalhe as caractersticas do Proes. O
principal instrumento do programa so linhas de financiamento do governo
federal aos estados, que lhes permitem adotar as seguintes alternativas
relativamente a suas instituies financeiras:
extino;
privatizao;
transformao em instituio no financeira (agncia de fomento);
aquisio do controle pelo governo federal, que dever privatizar
ou extinguir a instituio; e
saneamento.
A seguir comentaremos, rapidamente, cada uma dessas alternativas. A
hiptese de extino se aplica no caso das entidades j liquidadas
extrajudicialmente. Os recursos do financiamento so utilizados para pagar
credores, permitindo transformar esse regime especial em liquidao
ordinria, sob controle do governo estadual.
No caso de privatizao, que deve seguir todas as condies e ritos
estabelecidos para alienao de bens do setor pblico, as receitas obtidas
pelo estado so imediatamente utilizadas na amortizao do financiamento
federal.
Um aspecto a se destacar na alienao de instituies financeiras
estaduais sua frontal contradio s posies da esquerda nacionalista:
ela somava polmica da privatizao o antema da admisso de
competidores estrangeiros. O artigo 52 das disposies constitucionais
transitrias veda o aumento da participao do capital estrangeiro (ainda
que minoritria) em instituies financeiras, at que seja feita a
regulamentao do artigo 192 da Constituio, isto , at que seja redefinida
a ordenao do SFN, o que ainda no ocorreu. A vedao, no entanto, no
se aplica aos casos em que esse aumento seja de interesse declarado do
governo brasileiro. Assim, cada alienao precedida da edio de um
decreto, permitindo, com base no interesse do governo, que sejam aceitas
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no leilo ofertas de empresas com participao de capital estrangeiro
49
.
Tais empresas eram tambm proibidas, pela Resoluo CMN 2.099, de
17/8/1994, de abrir novas agncias. Nesses casos, foi permitido que elas
abrissem agncias em todo o pas, desde que mantido o nmero total de
agncias existente em 5/10/1988, data da promulgao da atual Constituio
Federal. Como, no perodo de ajustes prvio privatizao, houve em quase
todos os casos fechamento de agncias, essa permisso era de fato uma
autorizao para aumentar o nmero de agncias existente na data do
leilo. Tal abertura foi especialmente relevante para a venda de instituies
sediadas fora do eixo sul-sudeste. Esses procedimentos visavam aumentar
o nmero de concorrentes compra dos bancos estaduais e, dessa forma,
maximizar seu preo de venda.
J a hiptese de federalizao da instituio prov ao estado uma forma
de transferir ao governo federal o nus poltico da execuo dos ajustes
prvios necessrios privatizao, que invariavelmente incluem demisses,
o desgaste do confronto com os sindicatos, as batalhas das aes judiciais.
No menos importante, permite partilhar tambm o nus da prpria deciso
de privatizao, tema politicamente controverso, para dizer o mnimo.
As agncias de fomento so um tipo de instituio sui generis, cujos
contornos foram definidos pela primeira vez pela Resoluo CMN 2.347,
de 20/12/1996. Segundo aquela resoluo, as agncias so limitadas a uma
por estado e destinam-se a financiar projetos na rea do estado a que
pertencem, no podendo captar depsitos do pblico, no tendo acesso a
operaes de redesconto no Banco Central nem tendo conta de reservas
bancrias. Elas apenas podem emprestar capital prprio, repassar recursos
oramentrios, de fundos constitucionais e de organizaes de
desenvolvimento nacionais ou internacionais. Tratava-se, na verdade, de
uma concesso aos governos estaduais que estavam abrindo mo de suas
instituies financeiras, de maneira que eles pudessem ainda contar com
um instrumento de fomento da economia regional, sem, no entanto, permitir
o financiamento de polticas pblicas por meio da captao de poupana
financeira nem a assuno pelo governo estadual de riscos prprios do
mercado financeiro.
49
De se notar que seria necessria a edio de decreto, mesmo que no tivesse sido tomada a
deciso poltica de admitir a venda a empresas estrangeiras, j que os grandes bancos privados
nacionais tambm possuem participao estrangeira (minoritria), e sem a participao desses
grandes bancos dificilmente os leiles seriam bem sucedidos.
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O simples saneamento da instituio, sem alterao de controle, s
recebe o financiamento federal se o estado aportar pelo menos 50% das
necessidades totais de recursos. Alm disso, ele est condicionado
assinatura de um termo de compromisso de gesto pelo governador e pelos
dirigentes do banco, prevendo necessariamente uma srie de medidas no
sentido de garantir sua solidez no longo prazo.
Os financiamentos do governo federal aos estados nesse programa, tal
como no refinanciamento de dvidas estaduais, tm o prazo de trinta anos,
pagamentos mensais e taxa mnima de juros igual variao do IGP-DI
mais 6% por ano, taxa esta at o momento inferior ao custo que o prprio
governo federal enfrenta para se financiar. Portanto, a Unio proveio no
s condies de financiamento suportveis pelas combalidas finanas
estaduais, sem as quais a adeso seria mnima, como tambm de um subsdio
implcito nesse diferencial de taxas. Os financiamentos so garantidos pela
vinculao de transferncias federais aos estados e impostos estaduais,
podendo ambos ser bloqueados pela Unio em caso de inadimplncia. A
liberao desses financiamentos no se d por crdito em conta bancria,
como usual, mas por meio da emisso em nome do estado de ttulos
federais, de dois tipos diferentes, ambos negociveis e com prazo de quinze
anos: Letras Financeiras do Tesouro srie A, com resgates mensais e
rendimento equivalente taxa Selic mais 0,0245% a.m., e Letras Financeiras
do Tesouro srie B, de resgate nico ao final do perodo e rendendo
apenas a Selic. Os estados utilizam esses ttulos para capitalizar suas
instituies ou para pagar pela compra de ativos das mesmas. Em quase
todos os casos, as instituies, por sua vez, trocam as LFTs com o Banco
Central ao par por LBCs, ttulos de prazo mais curto e maior liquidez. Nos
casos em que a Unio refinanciou passivos dos bancos junto aos fundos de
penso de seus empregados, foram emitidos crditos securitizados (que,
apesar do nome, representam dvidas da Unio) de prazos longos e
rendimento compatvel com o equilbrio atuarial dos fundos.
As medidas de ajuste passveis de financiamento consistem em
provises para perdas com operaes de crdito, venda de crditos de
difcil recebimento ao prprio estado ou a outras instituies financeiras,
despesas com reduo de pessoal e outras despesas administrativas,
reestruturao societria, fechamento de agncias, capitalizao de seus
fundos de penso, pagamento de dvidas judiciais etc.
No podem passar em branco as setenta reedies da medida provisria
do Proes, desde a MP 1.514 at a sua verso atual, MP 2.192-70, de 24/8/
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2001. Por outro lado, seria abusar da pacincia do leitor descrever
minuciosamente as alteraes que sofreu em quase todas as reedies,
que engordaram a MP dos 18 artigos originais para 32. O mais importante
destacar que o instituto da medida provisria, ao mesmo tempo em que
permitia adaptar o programa s circunstncias do momento e corrigir suas
falhas, facilitando, em princpio, sua execuo pelo governo federal, tambm
o tornava suscetvel s presses dos estados para adapt-lo s suas prprias
convenincias.
Um exemplo dessa adaptao foi a quarta reedio da MP 1.514, de
30/11/1996, que permitiu s instituies financeiras federais
50
assumir
passivos de instituies federais liquidadas, como depsitos vista, a prazo
e cadernetas de poupana. Em contrapartida, os agentes financeiros federais
recebiam ativos dos bancos liquidados e um financiamento do Banco Central,
tambm ao custo de IGP-DI mais 6% a.a
51
. A Unio garantia aos agentes
federais a cobertura de eventuais diferenas, as quais seriam posteriormente
cobradas do controlador, mesma taxa e prazo dos demais financiamentos
previstos na MP. Sem essa providncia, correntistas e poupadores dos
bancos liquidados teriam que enfrentar um trmite complicado e custoso
para ter novamente acesso a seus recursos.
O mesmo mecanismo de financiamento permitiu que a CEF adquirisse
a carteira de crdito imobilirio, bem como crditos junto ao FCVS originrios
dessa carteira, de vrios bancos. Tais ativos, de longo prazo, muito
pulverizados e de baixa liquidez, normalmente no so atraentes para os
compradores de bancos estaduais, da a convenincia de apart-los dos
demais ativos e aguardar sua maturao.
A dificuldade das negociaes para adeso ao Proes e a possibilidade
de alterao das medidas provisrias a cada reedio fizeram com que os
prazos fixados na MP fossem continuamente prorrogados. O prazo para
celebrao de contratos de financiamento, originalmente fixado em 30.6.97,
estendeu-se at 31.3.98, para a opo de saneamento, e at 30.6.2000,
para as demais opes. Da mesma forma, o prazo para vigncia do Regime
50
Na prtica, a Caixa Econmica Federal, cuja natureza de empresa pblica, sem acionistas
minoritrios, tornava-a um instrumento mais adequado para a execuo de tarefas no necessa-
riamente lucrativas.
51
Financiamento regulado pela Resoluo CMN 2.365, de 28/2/1997. A rigor, o Proes foi institudo
por essa resoluo, e compe-se to somente desta linha de financiamento. Posteriormente que
esse acrnimo passou a ter o sentido mais amplo que tem hoje, de programa de privatizao e de
saneamento.
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Especial de Administrao Temporria foi estendido vrias vezes em casos
especficos, chegando a 540 dias alm dos prazos previstos no Decreto-
Lei 2.321, de 1987. Sem esse prolongamento do Raet, as instituies com
patrimnio lquido negativo teriam que ser liquidadas.
Como observa Leite (2000:165), essa flexibilidade quanto ao prazo do
programa resulta da escolha poltica do governo federal por maximizar o
nmero de adeses. O objetivo foi certamente alcanado, mas a estratgia
permitiu um prolongamento exagerado do processo. Deve-se ponderar ainda
que, do ponto de vista dos governadores, havia incentivos opostos: por um
lado, a percepo de que o governo federal estava empenhado em faz-los
aderir ao processo e disposto a adiar continuamente o prazo para adeses
favorecia a contra-estratgia de esperar para obter melhores condies; por
outro, os bancos estaduais, com problemas de liquidez, recorriam ao mercado
interbancrio ou assistncia financeira do Bacen, pagando taxas altas, que
provocavam o deperecimento ainda mais rpido de seu patrimnio. Acresce
que, uma vez implantado, o Proes implicaria um alvio de caixa para os estados,
principalmente nos casos de privatizao. A conjugao desses fatores poderia
explicar razoavelmente no s por que o processo de adeso foi lento, mas
tambm por que nos dois primeiros anos do programa praticamente todos os
governadores estavam inclinados a manter suas instituies financeiras e, a
partir da, a grande maioria resolveu abrir mo delas. Uma situao muito
especial a das negociaes com So Paulo, tanto pelo volume dos problemas
financeiros do estado quanto porque foi a negociao pioneira: possvel
especular que um dos fatores da demora na assinatura dos acordos e contratos
entre So Paulo e a Unio tenha sido a expectativa daquele estado de se
beneficiar da negociao entre a Unio e os demais estados quanto ao Proes
e ao refinanciamento.
A gesto do programa
Convm fazer um parntese para mencionar as dificuldades
operacionais do governo federal para levar a cabo o programa, e que foram
tambm, ao menos parcialmente, responsveis por sua lentido. As
negociaes pioneiras, com Rio e So Paulo, foram conduzidas at o fim
por um grupo informal e restrito, comandado pelo secretrio-executivo do
Ministrio da Fazenda, Pedro Pullen Parente. As demais negociaes
tiveram uma dupla coordenao: no nvel das decises polticas, Pedro
Parente era o principal responsvel pelos contatos com governadores e
respectivos secretrios de estado; para as discusses tcnicas com os
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prprios secretrios e com os dirigentes dos bancos estaduais, foi criado
um grupo de trabalho, coordenado por um representante da Secretaria-
Executiva do Ministrio da Fazenda e composto tambm por representantes
da Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Ministrio do
Planejamento, Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil
52
.
Dentro do grupo de trabalho, o avano era muito lento, dado no s o
carter indito do programa, para cuja execuo nenhum dos membros do
grupo tinha experincia especfica, mas tambm o fato de que era preciso
coordenar as aes dos diversos rgos envolvidos. No menos importante,
a tarefa era extremamente complexa, exigindo negociaes polticas
contnuas e desgastantes, avaliao rigorosa e detalhada da situao de
cada banco e cada conglomerado, discusso das alternativas de saneamento
(e cada banco apresentava problemas especficos, para os quais tinham
que ser buscadas novas solues), definio das medidas necessrias para
o saneamento, do valor do financiamento necessrio e do modelo de
privatizao mais apropriado, adequao jurdica dos instrumentos
contratuais, definio dos ttulos a serem emitidos etc. E isso para um
nmero grande de bancos, que foi crescendo conforme os estados foram
manifestando interesse em aderir ao programa. Tambm no havia, dentro
de cada um dos rgos representados no grupo, estruturas administrativas
voltadas especificamente para a execuo dessas tarefas.
Logo depois da criao do grupo de trabalho, a estrutura foi reforada
com a criao de uma diretoria do Banco Central voltada gesto do
programa, cujo primeiro titular foi Paolo Maria Zaghen
53
. Como a
participao do Banco Central era essencial para a execuo da maioria
das tarefas acima descritas, essa providncia melhorou substancialmente
a eficcia do programa. Ainda assim, o conjunto de funcionrios que tratava
exclusivamente desse assunto dentro do Bacen no excedia meia dzia de
pessoas, aos quais se agregavam, para certas tarefas, funcionrios de outras
reas, como os departamentos de fiscalizao e o de operaes bancrias.
Inicialmente, esse grupo era diretamente ligado ao diretor Zaghen, e
coordenado por seu consultor, Joo Alberto Magro. Posteriormente, o grupo
foi incorporado ao Departamento da Dvida Pblica.
O quadro institucional era ainda precrio sob outro aspecto, talvez mais
relevante. A prtica de fiscalizao bancria no Brasil tem, historicamente,
52
Portaria MF 220, de 26/9/1996, alterada pela Portaria MF 252, de 5/12/1996.
53
Voto BCB 478, de 4/12/1996.
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uma tendncia formalista de verificar o cumprimento ou descumprimento
da legislao e das demais normas e de monitorar a liquidez momentnea,
em detrimento de focalizar a prtica bancria em si, monitorar o grau de
risco patrimonial e a probabilidade de quebra em cenrios menos favorveis
que o do momento. Tal vis era menos problemtico no regime de alta
inflao e de altos lucros inflacionrios, mas a mudana de regime provocada
pelo Plano Real tornou essa falha altamente relevante. O surgimento
simultneo de problemas de liquidez em diversos bancos privados e a ameaa
de crise sistmica foi o que deu origem ao Proer em 1995; prtica de
inspees globais consolidadas, isto , de inspees que analisassem uma
instituio financeira no conjunto de suas atividades, em 1997; ao
aprendizado da avaliao de ativos e passivos de instituies financeiras
(necessrio para a conduo das negociaes de mudana de controle no
mbito do Proer); e a outros aperfeioamentos normativos e institucionais,
em um processo ainda em curso
54
.
Todos esses fatos tiveram vrias conseqncias para o desenvolvimento
do Proes. Primeiro, os recursos humanos disponveis para a tarefa de
fiscalizao tiveram que ser divididos entre as exigentes tarefas relativas
aos bancos privados e o Proes. Segundo, fica claro que o Bacen no tinha,
previamente s negociaes com cada estado, um diagnstico preciso da
situao de cada banco, que permitisse dimensionar os problemas das
instituies, avaliar a exeqibilidade do simples saneamento (quando a opo
do estado era essa) e determinar o valor do financiamento. A capacidade
de faz-lo, e de determinar a modelagem mais adequada privatizao, foi
sendo criada ao longo do processo, e muito baseada na experincia com os
bancos privados sujeitos ao Proer. Essa uma das razes pelas quais o
Programa demorou a engrenar e produzir resultados efetivos.
Apenas em 1998, foi fixada uma metodologia prpria para o diagnstico
dos bancos estaduais
55
. Parte do diagnstico era executado fora do Bacen:
54
Incidentalmente, as deficincias da sistemtica do Bacen podem explicar porque o Banespa foi
submetido Raet em 1994, e a Nossa Caixa, assim como outros bancos estaduais significativos,
no o foram. De fato, o diagnstico de problemas patrimoniais muito mais difcil do que o de
problemas de liquidez. Ao mesmo tempo, a decretao de regimes especiais uma medida
discricionria do Bacen e, muitas vezes, contestada judicialmente. Assim, natural que ele s
interviesse com uma justificativa objetiva e praticamente incontestvel, como uma situao de
liquidez insustentvel. Esse foi o caso tanto do Raet do Banespa quanto das liquidaes de
bancos do setor privado pelo menos at 1997, quando a fiscalizao do Bacen comeou a se
aparelhar para verificar melhor os problemas e riscos para o patrimnio. Esse ponto foi sugerido
em entrevista ao autor por Luiz Carlos Alvarez, ex-diretor de fiscalizao do Bacen.
55
OS 3.304, de 24/4/1998, alterada pela OS 3.433, de 28/4/1999.
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a avaliao das carteiras imobilirias, nos casos em que elas seriam vendidas
ao estado e posteriormente CEF, era feita por esta ltima. A mensurao
de passivos atuariais tinha que ser contratada, pelos prprios bancos, junto
a empresas especializadas.
Passemos a outro aspecto do quadro institucional, a saber, a relao
entre os rgos do governo federal encarregados do programa. Sim, porque
a negociao no estava restrita relao entre o governo federal e os
estados, mas ocorria tambm entre esses rgos. Um exemplo importante
da negociao interna a definio dos ttulos emitidos pelo Tesouro
Nacional e Banco Central para o saneamento dos bancos. A capitalizao
(no caso, recapitalizao) de instituies financeiras deve ser feita em
dinheiro ou ativos lquidos, de tal forma que os recursos estejam disponveis
para sua atividade-fim (emprstimos e financiamentos) e para o caso de
os investidores exigirem, inesperadamente, o resgate de depsitos e outros
passivos. No obstante, se o Tesouro emitisse ttulos de curto prazo, mais
lquidos, para esse fim, e dado o grande volume esperado para essas
emisses, o prazo mdio da dvida do Tesouro seria significativamente
reduzido, quando toda a estratgia daquele rgo era no sentido de aumentar
esse prazo. Depois de longos debates, acordou-se a frmula descrita mais
acima, pela qual o Tesouro emitiria ttulos de quinze anos, e o Banco Central
os trocaria por LBCs, dando aos bancos saneados a necessria liquidez. A
troca ao par de ttulos longos por ttulos de curtssimo prazo implicou um
subsdio do Bacen ao Tesouro.
A execuo do programa nos dois primeiros anos
Voltando crnica dos acontecimentos nos bancos estaduais, no Rio
de Janeiro o Banco Bozano Simonsen dava seguimento s medidas de
ajuste do Banerj. Uma dessas medidas, adotada em novembro de 1996, foi
a transformao da distribuidora do grupo em banco mltiplo, que recebeu
o nome de Banco Banerj S.A., transferindo-se para ele toda a atividade
bancria e a rede de agncias. O Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A.
em Raet continuou com os dbitos junto ao Bacen, oriundos de saldo
negativo na conta de reservas bancrias, e crditos de difcil recuperao.
A idia era isolar a parte problemtica do banco (bad bank) com vistas
futura privatizao da parte saudvel (good bank).
Essa modelagem de privatizao foi muito criticada por supostamente
representar uma socializao dos prejuzos e privatizao dos lucros. Na
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verdade, no se separou o bad bank porque era a parte que valia menos,
ou porque tinha um valor negativo, mas porque seu valor era incerto.
preciso considerar que o comprador do banco conhece muito menos o
valor de seus ativos e passivos que o vendedor. Assim, o comprador pede
um grande desgio sobre crditos de longo prazo, com uma histria de
inadimplncia e risco poltico de no-pagamento. Quando o vendedor sabe
que os ativos valem mais do que o comprador estaria disposto a pagar por
eles, faz sentido segregar esses ativos e mant-los at o vencimento,
evitando o desgio. Nesse caso em particular, a ciso se justifica tanto
mais porquanto grande parte dos crditos segregados era contra o prprio
dono do banco, isto , o estado do Rio.
Em dezembro de 1996, houve duas tentativas de privatizao do Banco
Banerj, ambas frustradas. A primeira, por uma liminar concedida associao
dos funcionrios do banco; a segunda, por deciso do prprio governo, depois
que outra deciso liminar obrigou a leitura, antes do leilo, de uma advertncia
quanto a problemas na avaliao dos imveis do banco, o que desvalorizaria
o banco
56
. Em 30/12/1996, estando ainda longe um acordo sobre as dvidas
do estado do Rio de Janeiro, inclusive aquelas junto ao Banco do Estado do
Rio de Janeiro S.A. (bad bank), que somavam naquela data R$3,4 bilhes,
o Banco Central decretou o regime de liquidao extrajudicial neste banco,
nomeando o mesmo Banco Bozano Simonsen, que o estava administrando,
como liquidante. Essa foi uma liquidao atpica, no traumtica, uma vez
que a instituio no exercia mais atividades bancrias.
O protocolo para refinanciamento das dvidas e reestruturao do sistema
financeiro do Rio foi assinado em janeiro de 1997, mas o contrato, como o de
todos os demais estados, dependia de autorizao do Congresso para que a
Unio pudesse emitir os ttulos com os quais pagar os credores. Na ausncia
do refinanciamento, e sendo necessrio prosseguir na direo da privatizao,
em junho foi implementada uma soluo parcial: um emprstimo-ponte. O
Bacen abriu uma linha de crdito Caixa Econmica Federal (CEF) e esta
emprestou ao estado, com garantia da Unio, R$3,1 bilhes, que permitiram
ao estado assumir vrias dvidas do banco. Na verdade, os recursos
permaneceram em duas contas abertas na Caixa Econmica Federal (CEF)
em nome do estado, aplicados em ttulos pblicos federais, para ser
desembolsados apenas na medida do pagamento destas dvidas. A chamada
conta A serviria para cobrir o pagamento de aposentadorias de
responsabilidade do fundo de penso do banco (Previ-Banerj) e o pagamento
56
Leite (2000: 142).
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de vrios planos de demisso voluntria j em andamento. A conta B
cobriria uma srie de passivos contingentes, como os representados por
aes cveis, comerciais, trabalhistas, tributrias ou sanes administrativas,
que o banco teria que pagar, em caso de derrota judicial.
claro que o estado poderia simplesmente assumir essas obrigaes,
sem a constituio do fundo de contingncias, mas aqui, como na modelagem
good bank/ bad bank, era importante reduzir a margem de incerteza dos
potenciais compradores, o que permitiria aumentar o preo de venda. No
caso de simples assuno de dvidas, o comprador do banco poderia ser
acionado na justia por fatos ocorridos antes da privatizao, e teria que,
por sua vez, acionar o estado, em um procedimento caro, demorado e de
resultado incerto. O mesmo desenho de fundo para contingncias passivas
foi utilizado em praticamente todas as privatizaes seguintes.
O CMN aprovou regras especficas para a pr-qualificao dos
candidatos compra do Banerj, a mais importante das quais era a
comprovao de capacidade econmico-financeira equivalente a pelo menos
220% do capital mnimo exigido para o prprio banco e suas empresas
controladas, mais a diferena entre o preo de avaliao do banco e o
capital mnimo exigido. Essa regra foi mantida em todas as demais
privatizaes do Proes
57
.
Em 30/10/1996, foram pr-qualificados os bancos Ita, Bradesco, Banco
de Boston, CCF Brasil, BBA Creditanstalt e mais duas empresas, a Cia.
de Investimentos Latino-Americana e a General Electric Capital Co. O
desenho bsico do leilo, especificado no edital de venda, era o de
transferncia do controle para um nico comprador, no tendo sido permitida
a venda pulverizada das aes. Isso atendia tanto ao objetivo de maximizar
o preo de venda quanto necessidade do Bacen de conferir
responsabilidade, legal inclusive, ao controlador da instituio financeira.
O leilo se daria por envelope fechado, com disputa de viva voz no prego
da Bolsa caso a segunda melhor proposta representasse mais de 85% da
melhor proposta.
A aprovao do emprstimo-ponte pelo Senado, condio necessria
para sua eficcia, somente ocorreu s vsperas do leilo, em 24 de junho.
Superado esse obstculo e tambm a guerra de liminares, o Banco Banerj
57
Nos casos em que o preo de avaliao no estava disponvel quando da pr-qualificao dos
candidatos, ele foi substitudo, na frmula, pelo patrimnio lquido.
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foi vendido, em 26/6/1997, ao Banco Ita, o nico a apresentar proposta,
por R$311 milhes, com um gio muito pequeno em relao ao preo mnimo
(0,3%). possvel que as incertezas do processo tenham reduzido o interesse
pelo banco e contribudo para a obteno de um gio to pequeno. De toda
forma, o leilo marcou o primeiro caso de sucesso do Proes.
Enquanto isso, em So Paulo, seguiam lentamente as negociaes para
transformar o segundo protocolo de intenes, assinado em novembro de
1996, em dois contratos: o de refinanciamento das dvidas e o de promessa
de compra e venda de aes do Banespa. Esses s foram concludos seis
meses depois, em maio de 97, e o Senado levou mais cinco meses para
aprov-los
58
. O valor total da assuno de dvidas do estado pela Unio foi
de R$50,3 bilhes. Os ttulos do tesouro representativos dessa assuno
foram emitidos em dezembro e trocados com o Bacen por LBCs logo em
seguida.
Ainda em dezembro, o contrato de promessa de compra e venda foi
aditivado, transformando a promessa em venda definitiva de aes do
Banespa Unio correspondendo a 51% do capital votante do banco
pelo valor de R$343,3 milhes, que foram deduzidos da conta grfica.
Consumou-se ali a federalizao do Banespa, trs anos depois da decretao
do Raet, o que permitiu o levantamento desse regime em 26/12/1997. Em
janeiro de 98, o Banespa foi includo no PND.
Essa demora de trs anos teve seu preo para o estado de So Paulo, e
no foi pequeno: em dezembro de 1995, a dvida do estado montava a R$28,1
bilhes; no ano seguinte, R$36,2 bilhes; e, em dezembro de 1997, R$52,1
bilhes. Naturalmente, o preo pelo qual o Banespa poderia ser vendido para
quitar parte desta dvida cresceu em proporo muito menor.
O preo estabelecido seria confirmado por duas avaliaes, uma
contratada pelo estado e outra pela Unio, e fixado definitivamente quando
da privatizao. A observar que a clusula quinta do aditivo ainda permitia
58
O pomposo nome oficial Contrato de confisso, promessa de assuno, consolidao e
refinanciamento de dvidas, que entre si celebram a Unio e o Estado de So Paulo, com a
intervenincia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social ( BNDES), do Banco
do Estado de So Paulo S. A. ( Banespa), e do Banco do Brasil S.A., nos termos do disposto nas
Medidas Provisrias 1556-10, de 9 de maio de 1997, e 1560-5, de 15 de maio de 1997", de 22/5/
1997. O outro o Contrato de promessa de venda e compra de aes do capital social do Banco
do Estado de So Paulo S.A., entre o Estado de So Paulo e a Unio, tambm de 22/5/1997.
Ambos foram aprovados pela Resoluo SF 118, de 21/11/1997.
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que o estado de So Paulo fizesse a retrovenda, isto , que desistisse de
vender o Banespa Unio, desde que aceitasse reincorporar conta grfica
o valor pago pela Unio e que oferecesse ativos alienao no valor
equivalente a 50% da dvida com o Banespa que acabara de ser refinanciada.
Em Minas Gerais, as negociaes evoluem melhor. Enquanto a maioria
dos estados opta por adiar uma deciso esperando uma brecha negocial
que lhes permitisse manter suas instituies financeiras, Minas firma
protocolo de intenes para refinanciamento das dvidas em setembro de
1996, logo depois da edio da MP do Proes, comprometendo-se a privatizar
seus dois bancos comerciais Credireal e Bemge transformar o banco
de desenvolvimento, BDMG, em agncia de fomento e encerrar a liquidao
extrajudicial da MinasCaixa, que vinha correndo desde 1991. Maquinou-se
uma complicada engenharia financeira que redundaria na transferncia de
crditos duvidosos dos dois primeiros para o BDMG e para o prprio estado.
No obstante, as longas negociaes para definio dos detalhes do
acordo e a necessidade de suplementar o oramento federal, por lei, para
que se pudesse emitir os ttulos do Tesouro, atrasaram bastante a execuo
do protocolo, que acabou se dando por partes. Em 25/3/1997, o CMN
aprovou concesso de emprstimo-ponte de R$350 milhes da CEF ao
estado de Minas ao amparo da Resoluo 162/95, com garantia do Tesouro,
para quitar compromissos previdencirios do Credireal e constituir proviso
para os crditos duvidosos que remanesceriam no banco. Essas
providncias, junto com a adoo de programa de desligamento voluntrio
e mudanas no modelo operacional do banco, completaram o elenco de
medidas necessrio para a privatizao. No leilo, realizado em 7/8/1997,
a instituio foi arrematada pelo banco privado nacional BCN, por R$127,3
milhes, com um pequeno gio de 5% em relao ao preo mnimo. Em
maio do ano seguinte, foi assinado o contrato do Proes, e o financiamento
foi liberado entre junho e agosto. Ainda em maio, a Minas Caixa teve sua
liquidao extrajudicial convolada em liquidao ordinria. Em 14/9/1998
deu-se o leilo do Bemge, comprado pelo Ita por R$583,0 milhes, o que
representou um gio de 86% em relao ao preo mnimo.
O estado do Rio Grande do Sul era um dos poucos a terem mais de
uma instituio financeira pblica. Em maro de 1997, foi assinado o
protocolo para a reestruturao de seu sistema financeiro, prevendo o
saneamento do Banrisul e a transformao da Caixa Econmica Estadual
(CEE) em agncia de fomento, devendo as atividades bancrias da caixa
econmica ser transferidas para o banco. Para a reestruturao do Banrisul,
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sem mudana do controle acionrio, a MP do Proes exigia contrapartida
do estado equivalente ao valor financiado pela Unio. A principal medida
nesse sentido foi a assuno pelo estado do passivo do banco junto a seu
fundo de penso. J para a transformao da CEE, o estado deveria comprar
dela a carteira imobiliria. Como em vrias negociaes, a implementao
do acordado se deu por partes. Em julho, o CMN autorizou a transferncia
de 92 agncias da CEE para o Banrisul. Apenas em maro de 1998, foi
assinado o contrato com a Unio, e, apenas em dezembro os ttulos (LFT-
A e LFT-B), no valor de R$2,38 bilhes, foram emitidos. O valor
correspondente capitalizao da agncia de fomento foi liberado em julho
de 2000 (R$176 milhes).
Tambm o estado de Pernambuco optou inicialmente pelo saneamento
de sua instituio financeira, o Bandepe, conforme protocolo firmado em 30/
4/1997. O prprio protocolo previa, no entanto, a possibilidade de que o estado
no pudesse aportar a contrapartida exigida. Foi, de fato, a situao que se
configurou, do que resultou assinatura de contrato para privatizao e criao
de agncia de fomento, em 12/6/1998, e emisso dos ttulos para o saneamento
da instituio dois meses depois. Os trmites at a realizao do leilo foram
relativamente rpidos, tendo o nico ofertante, o holands ABN-Amro,
arrematado o banco em 17/11/1998, pelo preo mnimo de R$183 milhes.
O caso da Bahia foi diferente. O protocolo inicial, de 21/5/1997, j trazia
a opo expressa pela privatizao do Baneb. O estado era, ento, governado
por Paulo Souto, do PFL, partido cuja posio na aliana governista federal
o fazia defensor de todo o processo de reformas em curso no nvel federal,
inclusive das privatizaes. O Desembanco seria extinto, com a simultnea
criao de uma agncia de fomento. O contrato, assinado em 19/3/1998,
previa a federalizao do Baneb para posterior privatizao o que acabou
no ocorrendo pelo entendimento de que o procedimento mais rpido seria
o da privatizao pelo prprio estado, para o que produziu-se um termo aditivo
em 27/11/1998. A autorizao do Senado, ento presidido por Antnio Carlos
Magalhes, tambm do Partido da Frente Liberal (PFL) da Bahia, foi
concedida juntamente com a autorizao para o refinanciamento das dvidas
do estado, em 10/12/1997, antes mesmo que fosse assinado o contrato do
Proes ou seu aditivo. O banco foi comprado em 22/6/1999, pelo nico ofertante
do leilo, o Bradesco, ao preo de R$260 milhes, com gio muito pequeno,
de 3% em relao ao preo mnimo.
Interessante notar que, nos trs primeiros anos do Plano Real, a
fragilidade do sistema financeiro frente estabilizao da economia impedia
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que se tomassem medidas mais fortes, como liquidaes, mesmo contra os
bancos estaduais mais frgeis, pelo risco de que se criasse uma crise de
confiana no pblico depositante de todo o sistema. Essa situao comeou
a mudar quando da venda do Bamerindus para o HSBC em 1997, que teve
dois efeitos: em primeiro lugar, foi um dos passos importantes do saneamento
do sistema, abrindo a possibilidade de liquidaes de bancos estaduais,
como ocorreu com Produban, Bemat e Beron, sem o risco de provocar
uma crise generalizada. Em segundo lugar, essa operao mostrou para os
bancos nacionais que haveria competio na compra por ativos do sistema
bancrio
59
. A par disto, os contratos assinados a partir de 1998 tambm
sofreram a influncia da definio dos rumos do Banespa, cujo controle foi
definitivamente transferido Unio ao final de 1997.
Esses foram claros sinais, para os estados que ainda no se haviam
decidido, de que o governo federal no cederia a eles o que no havia
cedido aos demais. A partir desse momento, os governadores se sentiram
pressionados a negociar, e houve uma sucesso de contrataes favorveis
ao objetivo expresso do Proes, qual seja, a reduo da presena do estado
na atividade bancria. As excees, como veremos, ficaram por conta de
bancos menores.
O Maranho assinou contrato visando a privatizao de seu banco
comercial, o BEM, em 30/6/1998, contrato este aprovado pelo Senado em
18/11/1998. Os recursos para o saneamento foram liberados logo depois,
em janeiro. A preparao da venda tomou todo 1999 e o primeiro semestre
de 2000, mas nenhum dos concorrentes ao leilo, realizado em 12/7/2000,
apresentou propostas. Nesse caso, tal como previsto em todos os contratos
de privatizao, o banco deveria passar ao controle da Unio, o que ocorreu
naquele mesmo ms
60
. Com a federalizao, todo o roteiro de privatizao
teve que ser percorrido novamente, como veremos no captulo seguinte.
O estado do Paran fez opo parecida de Pernambuco, embora o
processo acabasse sendo bem mais longo. A heterodoxa proposta inicial
do estado, discutida ao longo de 1997, era sanear o banco e transferir sua
59
Esse ponto foi sugerido em entrevista ao autor por Luiz Carlos Alvarez, ex-diretor de fiscalizao
do Bacen.
60
A federalizao se deu porque a MP do Proes previa uma forte punio ao estado que descumprisse
o contrato nesse particular. Ela estabelecia que se, passados dezoito meses da assinatura do
contrato de refinanciamento de dvidas, o estado continuasse possuindo instituio financeira, os
pagamentos da dvida relativa ao Proes no estariam sujeitos ao limite de 13% da receita lquida
estadual.
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propriedade para um fundo de previdncia dos servidores do estado, a ser
criado. O estado sustentava que tal transferncia configuraria privatizao
da instituio, e por esse motivo, o estado faria jus ao financiamento de
100% do valor necessrio ao saneamento. No obstante, a responsabilidade
ltima pelo pagamento dos passivos desse fundo continuaria a ser,
naturalmente, do estado, o que deixa explcito, do ponto de vista econmico,
a natureza pblica desse fundo, independentemente de sua forma jurdica.
O banco, pertencendo ao fundo, continuaria, portanto, sendo um banco
pblico, no sentido de que uma eventual insolvncia no futuro continuaria a
ter que ser suportada pelos cofres do estado. A par da questo formal,
difcil enxergar nesse desenho a possibilidade poltica de completo
isolamento entre o banco e o poder poltico estadual. Por tais motivos, a
Unio resistiu proposta, reafirmando que, nesse caso, o estado teria que
aportar a metade dos recursos do saneamento. Enquanto corriam essas
negociaes, o poder de barganha do estado diminua, porquanto continuava
crescendo o substancial desequilbrio patrimonial do Banestado, alimentado,
entre outros fatores, pelas altas taxas de juros que lhe eram cobradas no
mercado interbancrio. A inspeo feita pelo Bacen no segundo semestre
de 1997 estimou preliminarmente o valor necessrio para o saneamento
em R$4,1 bilhes, metade do qual teria que ser suprido pelo estado, o qual,
evidentemente, no dispunha desses recursos.
Quando o contrato com a Unio foi finalmente assinado, em 30/5/1998,
a opo foi pela privatizao e pela criao de uma agncia de fomento, e
o financiamento previsto foi de at R$3,85 bilhes (corrigveis pela taxa
Selic at a efetiva liberao), valor maior que o contratado para o
saneamento do Banerj ou para o conjunto das instituies financeiras de
Minas Gerais, como pode ser constatado na Tabela 9. Uma tramitao
lenta no Senado fez com que o contrato s fosse aprovado em dezembro,
e a liberao dos recursos ocorreu ao longo do ano seguinte.
O processo de privatizao propriamente dito se arrastou, enfrentando
enorme resistncia poltica no estado, o que exigiu trs aditivos ao contrato do
Proes, o ltimo dos quais prorrogava o prazo para privatizao at 30/11/2000,
prazo aps o qual, no se realizando a venda, o banco seria obrigatoriamente
federalizado.
Esse rpido retrospecto das privatizaes at 1999, que se centra nas
tensas negociaes entre o governo federal, em seu empenho de sanear
definitivamente o sistema financeiro; e os governos estaduais, cujo interesse
era manter em funcionamento; instituies de fomento, por problemticas
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que fossem, deixa de fora um componente essencial das privatizaes, a
saber, os compradores. Quem eram eles? De incio, o nmero de potenciais
compradores de bancos era bastante reduzido, limitando-se praticamente
aos bancos nacionais de varejo e de maior porte, que tinham capacidade
financeira para fazer essas aquisies (ao menos com relao compra
dos maiores bancos estaduais) e que poderiam querer completar sua rede
de agncias para se posicionar melhor no mercado. O mercado tambm
no era favorvel venda dos bancos estaduais por outro motivo, talvez
mais importante: os potenciais compradores estavam eles prprios se
ajustando perda dos lucros inflacionrios, e os vrios bancos liquidados
ou que precisavam sair do mercado representavam uma oferta de ativos
semelhantes aos bancos estaduais
61
. A crise da sia em 1997 e a
deteriorao do cenrio macroeconmico, at a mudana do regime cambial
em 1999, eram outros fatores desfavorveis.
Desde a preparao para a venda do Banerj estava claro para o Banco
Central que, com o grande nmero potencial de instituies a ser privatizadas
e o nmero relativamente pequeno de potenciais compradores, seria
necessrio estimular a demanda pelos bancos estaduais. Isso foi feito de
vrias formas, como a j mencionada abertura para participao de
instituies estrangeiras nos leiles e a possibilidade de abertura de agncias,
bem como a flexibilizao do cumprimento de normas para os eventuais
compradores, de tal forma facilitando a realizao da operao. Outra
forma est descrita em artigo de Gustavo Franco (2000), ex-presidente do
Banco Central. Trata-se da vinculao autorizao para entrada de bancos
estrangeiros no mercado nacional compra de bancos estaduais (e tambm
compra de ativos problemticos de propriedade do Bacen, originrios de
liquidaes anteriores). Franco afirma que um desses casos foi a compra
do Banco Real pelo ABN-Amro, na qual a contribuio foi de R$200 milhes
e mais um compromisso de adquirir bancos estaduais. Nos casos em que
as vendas se concretizaram sem gio, esses e outros incentivos foram
provavelmente decisivos para viabiliz-las.
Outra ordem de incentivos foram os tratamentos excepcionais para
cumprimento de dispositivos prudenciais e regulamentares, exclusivamente
para os bancos privatizados. Os votos BCB 467/96, 468/96 e 225/97
estabeleceram, para o Banco Banerj S.A. privatizado, o direcionamento
gradual dos recursos de poupana at o enquadramento na norma geral no
61
Ver captulo 6 sobre os problemas que a estabilizao gerou no sistema financeiro nacional e
sobre o aumento da concentrao neste setor.
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prazo de cinco anos, bem como o enquadramento tambm gradual nas
regras de recolhimento compulsrio sobre depsitos vista e a prazo em
dezoito meses, e dispensa do recolhimento compulsrio sobre depsitos
judiciais por dois anos. As mesmas prerrogativas foram estendidas aos
adquirentes dos bancos Credireal, Bemge, Bandepe e Baneb, por meio do
Voto CMN 107/97 e dos Votos BCB 300/97-C, 366/98, 427/98 e 193/99.
No caso especfico do Credireal, o Voto BCB 300/97-C tambm concedeu
autorizao para diferimento de gastos com reestruturao, reorganizao
e modernizao, e de perdas com eventual desimobilizao de ativos. J
para o Bemge, o ofcio Diret 98/2514, de 11/9/1998, concedeu a excluso
do valor do gio pago em sua compra, bem como dos ativos permanentes
do conglomerado Bemge, para efeito de enquadramento no limite de
imobilizaes da instituio adquirente, pelo prazo de cinco anos.
Posteriormente, o Voto CMN 129/98 padronizou o direcionamento gradual
dos recursos oriundos de depsitos de poupana, estendendo a todos os
casos futuros as condies aplicadas s privatizaes at ento ocorridas.
No caso do Banerj, foi permitido o pagamento parcial das aes com
certificados de privatizao.
Curiosamente, o incentivo mais polmico no foi estabelecido
especificamente para o Proes, mas est disponvel para o comprador de
qualquer banco. Trata-se dos crditos tributrios. Estes so de duas
naturezas: as chamadas diferenas intertemporais, que se originam do
fato de que h provises (despesas), exigidas pela normatizao prudencial
e que no so reconhecidas pela legislao tributria como despesas. O
lucro tributvel (sobre o qual o banco paga imposto de renda) , portanto,
maior que o lucro real, o que gera um crdito da empresa contra o
fisco, que pode ser utilizado quando e se vier a ser caracterizado o prejuzo
ou perda do objeto da proviso, nos termos da legislao fiscal. Esse
benefcio limitado pelo fato de que a legislao s permite o
aproveitamento de crditos equivalentes a no mximo 30% do imposto
de renda devido em cada ano. Ao mesmo tempo, o Bacen s permite aos
bancos registrar em sua contabilidade os crditos tributrios que poderiam
ser aproveitados, considerando-se seu potencial normal de gerao de
lucros, normalmente baixos ou inexistentes, no caso dos bancos estaduais.
Ainda assim, como as carteiras dos bancos estaduais tinham grandes
quantidades de crditos duvidosos, as provises realizadas criaram
considerveis crditos tributrios. O segundo tipo de crdito tributrio
so os impostos e contribuies a compensar, que decorrem de tributos
pagos mas questionados judicialmente pelo banco, com ganho de causa
deste ltimo.
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A polmica estava em que quase todos os compradores aproveitaram
grandes volumes de crditos tributrios dos bancos vendidos, na medida
em que eles passaram a ser mais lucrativos aps a privatizao
62
. Para
determinar se isso representou uma vantagem indevida para os
compradores, a pergunta relevante : eles pagaram o preo de mercado
por tais crditos? No possvel responder pergunta diretamente, j
que eles no podem ser negociados livremente, e portanto no tm um
preo de mercado definido. O que tem, sim, preo de mercado o conjunto
de ativos que forma o banco estadual, no qual esto includos tais crditos.
Assim, a resposta indireta, a nica possvel nesse caso, exige transformar
a pergunta em outra: os compradores pagaram o preo de mercado pelo
bancos estaduais? Peo a pacincia do leitor para adiar essa discusso
at o captulo 11, onde ela mais bem colocada.
Outro importante elemento de atrao de compradores, de
responsabilidade dos estados, foi o compromisso por eles firmado de
manter as contas da administrao, bem como o pagamento de salrios
aos funcionrios estaduais, no banco privatizado por um perodo de
cinco anos.
Aps a descrio das privatizaes, cabe tratar dos estados com
bancos menores, quase todos do norte, nordeste e centro-oeste. Nesses
casos, o grande interesse era na criao de agncias de fomento, mas
havia algumas situaes diferenciadas. Beron e Bemat se encaminhavam
para uma soluo de saneamento e privatizao, e por essa razo a
vigncia do Raet vinha sendo prorrogada desde 1995
63
. Em 1997, o
Bacen chegou concluso de que essa opo no era vivel, tanto por
falta de interesse dos possveis compradores, como pelo agravamento
da situao dos bancos nesse perodo, basicamente devido s altas taxas
de juros s quais se financiavam no mercado interbancrio. Ainda assim,
o acerto definitivo, com transferncia dos depsitos das duas instituies
para a CEF, assinatura dos contratos do Proes e liberao dos recursos
levaria mais de um ano. O Beron passou do Raet ao regime de liquidao
ordinria em 14/8/1998 e o Bemat em Raet teve liquidao extrajudicial
em 28/1/1998, convertida em liquidao ordinria em 2/6/1999.
62
Em alguns casos, aps a privatizao houve significativas injees de capital, que aumentaram
o volume de lucros e, portanto, apressaram o aproveitamento dos crditos.
63
O estado de Rondnia possua, alm do Beron, a Rondnia Crdito Imobilirio (Rondonpoup), que
seria transformada em banco mltiplo e privatizada, liquidando-se o Beron e criando uma agncia
de fomento.
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A situao do Produban, de Alagoas, era mais grave, e a privatizao
no foi sequer cogitada. Em Raet tambm desde 1995, o banco sofreu
liquidao extrajudicial em 22/7/1997, por absoluta falta de condies de
funcionamento, mas os procedimentos para implementao do Proes foram
extraordinariamente lentos. A razo essencial para isso que o estado
estava s voltas com problemas fiscais extremos, agravados pelos
desdobramentos do tristemente famoso escndalo dos precatrios. O
contrato para financiamento da transformao em liquidao ordinria e
criao de agncia de fomento s foi assinado em 29/6/1998, e o Senado
s veio a aprov-lo em 4/5/2000, mesmo assim em condies diferentes
das acordadas, o que exigiu aditivo ao contrato original, o qual s foi
assinado em 9/8/2002. Dois bancos menores, Baner, de Roraima, e
Banacre, do Acre, sofreram liquidao ordinria, com simultnea criao de
agncias de fomento, respectivamente em 8/4/1999, 12/7/1999 e 28/7/1999. O
mesmo ocorreu com as duas instituies financeiras do Rio Grande do
Norte, Bandern e BDRN (em 20/1/2000), e com a do Amap, Banap
(28/7/1999), que estavam em liquidao extrajudicial desde,
respectivamente, 1990, 1994 e 1997.
Outros trs estados Esprito Santo, Sergipe e Par optaram pelo
saneamento de suas instituies, dando como contrapartida a assuno de
dvidas e obrigaes de seus bancos. Os contratos foram assinados em
maro de 1998, quando estava vencendo o prazo fixado na MP ento vigente
para adeso ao programa
64
, e a liberao dos recursos se deu,
respectivamente, em 25/11/1998, 18/1/1999 e 22/1/1999. A outra instituio
financeira do Esprito Santo, o Bandes, ficou de fora do Proes. Em 2002, o
governo do Esprito Santo manifestou interesse em privatizar o Banestes,
j sem a possibilidade de apoio do Proes, cujo ltimo prazo de adeso se
esgotou em 30/6/2000. Uma das contrapartidas do Esprito Santo para o
recebimento do emprstimo de saneamento do Banestes era a assuno
de dvidas do banco para com seu fundo de penso (Baneses), dvidas cujo
pagamento o estado vem atrasando.
O estado de Santa Catarina tambm optou pelo saneamento do
conglomerado Besc e transformao de seu banco de desenvolvimento,
Badesc, em agncia de fomento, por meio de contrato firmado no ltimo
64
MP 1612-21, de 5/3/1998, sendo que o prazo para a opo de saneamento no foi mais reaberto
por nenhuma MP posterior. De se observar tambm que 1998 era o ltimo ano de mandato dos
governadores que assumiram em 1994, e a legislao proibia a contratao de emprstimos nos
seis meses anteriores s eleies, o que pode justificar a concentrao de contratos no comeo
daquele ano.
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dia do prazo para adeso, 31/3/1998. A contrapartida do estado seria uma
capitalizao de R$50 milhes e assuno de passivos do Besc de R$59
milhes. Aprovado pelo Senado em dezembro, houve liberao parcial dos
recursos do Proes em maro e maio de 1999. No obstante, no perodo
decorrido desde o primeiro diagnstico do Besc pelo Bacen e meados de
1999, a situao do banco continuou se deteriorando. A par disso, uma
reavaliao das operaes de crdito e da situao atuarial do fundo de
penso do banco revelou que o montante necessrio para o saneamento
era bem maior que o previsto inicialmente, inviabilizando a execuo do
contrato nos termos em que foi acordado, e ameaando a prpria
continuidade da instituio. Por outro lado, o estado no dispunha de recursos
suficientes para aumentar sua contrapartida no saneamento do Besc.
Segundo movimento
Federalizao e o processo de
privatizao conduzido pelo Bacen
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Nas privatizaes conduzidas pelos prprios estados, o papel do Banco
Central, aps a assinatura dos contratos, era muito reduzido, limitando-se
pr-qualificao dos candidatos compra, ao estudo e viabilizao dos
incentivos aos compradores, fiscalizao normal das instituies e ao
acompanhamento do processo. A federalizao do Banespa, no Natal de
1997, colocou novos desafios para a autoridade monetria, por dois motivos:
seria sua primeira experincia de conduo de um processo de privatizao
e, em se tratando do maior dos bancos estaduais, seria o teste definitivo do
sucesso do programa. A experincia do BNDES na conduo das
privatizaes no mbito do PND era pouco relevante sob esse aspecto,
dado que nenhuma das empresas por ele vendidas era do setor financeiro,
cujas especificidades teriam que ser levadas em conta na avaliao, no
modelo de privatizao, na formatao do leilo etc. Os estados que
venderam suas prprias instituies financeiras at aquele momento
recorreram expertise existente no mercado financeiro nacional (Banco
Bozzano-Simonsen, no caso do Banerj) ou internacional (Salomon Brothers/
Banco Patrimnio, no caso do Credireal, Merril Lynch, no Bemge, Grupo
Brascan, no Baneb).
Acresce que a avaliao de empresas normalmente se faz projetando a
rentabilidade futura com base em seu comportamento passado e na elaborao
de cenrios para o ambiente econmico futuro. No caso do Banespa, a
concentrao por anos a fio das aplicaes em um nico cliente, o prprio
estado, e o alto custo dos passivos que o banco teve que suportar em razo
dessa distoro faziam com que seu desempenho recente fosse um pssimo
estimador de sua rentabilidade aps a privatizao, quando o banco finalmente
recuperaria seu funcionamento normal como instituio financeira. Isso
aumentava a dificuldade da tarefa de avaliao, que era crucial tanto para o
sucesso da venda quanto para legitim-la frente aos rgos de controle
(Tribunal de Contas, Ministrio Pblico) e ao pblico em geral.
A soluo aventada foi a contratao da Fundao Instituto de
Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras (Fipecafi), fundao ligada
Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo
(USP), o que ocorreu em maio de 1998. A fundao ficou encarregada
de realizar um primeiro estudo sobre o Banespa e definir a metodologia e
parmetros a serem seguidos pelos dois avaliadores (um pela Unio e
outro pelo estado de So Paulo), bem como elaborar o edital para
contratao do avaliador pela Unio. No mesmo ms foi publicado o
edital, mas, devido burocracia que cerca o processo de concorrncia
pblica, o contrato com o avaliador pela Unio s foi assinado em
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dezembro. Para dar uma idia do grau de detalhe a que desce uma licitao
desse tipo, basta dizer que s esse edital tinha 55 pginas.
O escolhido para realizar a avaliao foi um consrcio de cinco
empresas, liderado pelo Banco Fator S.A. O servio inclua, alm das tarefas
necessrias avaliao, a indicao de ajustes operacionais e societrios
necessrios privatizao, contatos com potenciais compradores,
elaborao do edital de venda do banco, a assessoria ao Bacen quanto
sistemtica para alienao de aes e quanto a eventuais defesas judiciais
do processo de desestatizao, entre outros. No jargo interno do Bacen,
esse trabalho ficou conhecido como servio B, para diferenciar do
servio A, contratado pelo estado de So Paulo, e que inclua apenas a
avaliao do Banespa. Tambm para o servio A, a contratao foi por
licitao pblica, vencida pelo consrcio liderado pela Booz-Allen &
Hamilton Consultores e concluda em 1998.
Em novembro de 1998, ao final de um dos prazos de adeso ao Proes
(a ltima prorrogao jogou esse prazo para 30/6/2000), trs outros estados
assinaram contratos para federalizao de suas instituies: Gois, Cear
e Amazonas. Em fevereiro de 1999, seguiu a mesma trilha o estado do
Piau. Todos eles, com exceo do Cear, solicitaram tambm recursos
para criao de agncias de fomento. Os trs primeiros contratos foram
aprovados rapidamente pelo Senado, em janeiro e abril de 1999. O do Piau
s foi aprovado em maio de 2000.
O estado de Santa Catarina, como mencionado no captulo anterior,
tinha, em meados de 1999, um contrato em vigor com a Unio para
saneamento do Besc. No entanto, uma inspeo geral consolidada no
banco realizada naquele ano demonstrou que a previso de recursos
federais nesse contrato, bem como a disponibilidade de recursos do estado
para sua contrapartida, eram claramente insuficientes para o saneamento
do banco, e mais, que este corria o risco de liquidao. vista disso, o
estado aquiesce em assinar novo contrato, em 30/9/1999, dessa vez
prevendo a federalizao do banco. O valor deu um salto: de R$390
milhes no contrato original (incluindo a contrapartida do estado) para
R$2,13 bilhes (financiamento integral pela Unio). Em dezembro, o
Senado aprova o novo contrato. A federalizao, no entanto, teve que
aguardar a emisso dos ttulos para capitalizao do banco e a suspenso
determinada por liminar concedida pela 3 Vara Federal de Florianpolis.
Em 30/8/2000, cassada a liminar pelo TRF da 4 Regio, consumou-se a
transferncia do controle.
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O Banco do Estado do Maranho S.A., depois da frustrao do leilo
conduzido pelo prprio estado, deveria ser federalizado, conforme
determinao contratual, o que ocorreu em julho de 2000.
Os conselhos diretores nomeados pelo governo federal nos sete bancos
federalizados estavam restritos a uma gesto, por assim dizer, passiva de
suas instituies. Isso , no cabia a eles traar novas estratgias de atuao
para os bancos, tarefa mais adequada para os gestores ps-privatizao,
mas to somente estancar as fontes mais imediatas de perda de recursos e
preparar a instituio para venda, e principalmente tomar as providncias
de ajuste previstas nos respectivos contratos.
A prioridade que a privatizao do Banespa assumiu, em funo de
sua complexidade e, sobretudo, de sua visibilidade, contribuiu para atrasar
o processo de privatizao dos demais bancos federalizados. Conjugado a
isso estava a extrema limitao da equipe encarregada das privatizaes
dentro do Banco Central. Em determinados momentos, o nmero de
funcionrios alocados exclusivamente a essa funo se reduziu a trs
pessoas, sem experincia especfica para a execuo das tarefas, j que
as privatizaes anteriores foram conduzidas pelos prprios estados, com
apoio de consultores externos. Essa dificuldade s seria parcialmente
superada em meados de 2000, com a designao informal de um funcionrio
(no jargo interno, um desk-officer) responsvel, para cada banco a ser
privatizado.
Por esses motivos, em 1999 e 2000 muito pouco se avanou com relao
aos passos formais necessrios venda dos outros bancos federalizados,
com exceo da liberao de recursos para saneamento pelo Tesouro
Nacional, que ocorreu em maio (Gois e Cear) e agosto de 1999
(Amazonas), em agosto de 2000 (Santa Catarina), e em fevereiro e
setembro de 2000 (Piau). Entre os pontos pendentes de soluo estavam
a venda de ativos para os estados, a formatao dos fundos de contingncia,
a definio dos planos de demisso voluntria, a reavaliao dos passivos
atuariais e a contratao dos servios de avaliao dos bancos. No caso
do conglomerado Besc, restava ainda uma complexa reorganizao
societria a ser feita.
Merece meno tambm, nesse perodo, a mudana do comando da
privatizao dentro do Banco Central. Em agosto de 1999, o diretor Paolo
Zaghen, nomeado para a presidncia do Banco do Brasil, substitudo por
Carlos Eduardo de Freitas.
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Enquanto isso, prosseguiam os preparativos para a venda do Banespa.
Uma primeira avaliao foi realizada com base nos demonstrativos
financeiros de junho de 98. Ocorreu, ento, um fato totalmente inesperado
para os administradores do Banespa, que alterou bastante os rumos desse
processo. Para explic-lo, necessrio um pequeno parntese.
Desde 1975, o Banespa tinha um fundo contbil cujo propsito era
complementar as aposentadorias dos empregados admitidos at aquele ano.
Os demais empregados tinham a complementao assegurada por um fundo
de penso, a Banesprev. O banco tratava suas contribuies para esse
fundo contbil como despesas dedutveis do resultado para efeitos fiscais.
Em setembro de 1999, a Receita Federal autuou o Banespa por no
pagamento de imposto de renda e contribuio social sobre o lucro relativos
a tais contribuies. O banco recorreu, mas o valor da multa e dos impostos
atrasados caso o recurso e medidas judiciais subseqentes no obtivessem
sucesso seria da ordem de R$2,8 bilhes. A possibilidade de uma despesa
dessa monta paralisou o processo de privatizao por quase um ano.
Essa intercorrncia, a passagem do tempo e os ajustes feitos no
conglomerado nesse perodo exigiram a atualizao das avaliaes, as quais
foram concludas em novembro de 1999. O mtodo utilizado pelos dois
consrcios avaliadores foi a projeo, a partir do balano de cada empresa
do conglomerado, do fluxo de caixa estimado para os dez anos seguintes,
trazido a valor presente por uma taxa de desconto que reflete a taxa de
juros tambm projetada e os riscos inerentes ao negcio. A projeo utiliza
um cenrio macroeconmico que embasa e checa a coerncia dos valores
estimados para as variveis mais importantes, como PIB, preos e juros.
Os resultados foram checados tambm com a metodologia de mltiplos de
mercado, que so indicadores construdos com base em relaes vlidas
para outras empresas do mesmo setor. Ambas as avaliaes supunham o
pagamento da exigncia fiscal Receita Federal.
O valor econmico do Banespa foi estimado em R$6,238 bilhes pelo
consrcio liderado pelo Banco Fator e R$5,702 bilhes pelo consrcio liderado
pela Booz Allen Consultores, para a data base de 31/12/1998. A regra do
contrato era que o preo intermedirio de venda do Banespa Unio seria a
mdia das duas avaliaes, desde que a diferena entre elas no superasse
10%, como foi o caso. Tal valor implicava que o bloco composto de 51% das
aes ordinrias do Banespa, que tinha sido alienado Unio, valia R$1,522
bilho. O valor final seria determinado pelo preo de venda alcanado em
leilo de privatizao.
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Alimentando dvidas quanto ao sucesso da privatizao e considerando
o valor resultante das avaliaes, muito superior aos R$343 milhes
estimados quando do primeiro contrato, o estado mudou de estratgia: ao
invs de esperar o leilo de privatizao para conhecer o preo final de
transferncia do bloco de controle para a Unio, resolveu vend-lo por
R$1,5 bilho, abrindo mo ainda do direito de retrovenda, ou seja, abrindo
mo definitivamente do controle acionrio da instituio.
Assim, em 30/11/1999 foi assinado um terceiro termo aditivo ao contrato
de venda e compra de aes do Banespa, pelo qual o estado dava Unio
plena quitao pela venda do bloco de 51% das aes ordinrias.
Adicionalmente, o estado vendeu Unio, com base na mesma avaliao,
o restante de suas aes no banco, um bloco correspondente a 15,67% das
aes ordinrias, no valor de R$552 milhes. Ambos os valores, tal como
previsto no contrato de refinanciamento das dvidas estaduais, foram
utilizados para abater a conta grfica, ou seja, para amortizar
antecipadamente essa dvida. O estado obteve ainda o direito a uma
compensao de at R$584 milhes caso o contencioso com a Receita
Federal fosse resolvido em favor do Banespa antes do leilo.
O processo de ajustes no conglomerado Banespa visando aumentar
seu preo de venda incluiu a criao, dentro da Banesprev, de plano de
complementao de aposentadoria para os funcionrios admitidos antes
de 1975, substituindo o fundo contbil que tinha o mesmo fim; a criao de
plano de contribuio definida para os funcionrios admitidos depois de
1975, em substituio ao plano existente, por adeso voluntria e individual
dos funcionrios; o reconhecimento contbil de crditos tributrios
decorrentes de diferenas temporrias, cuja realizao se tornou vivel
devido aos lucros obtidos no perodo do Raet e de administrao federal; e
a venda de ttulos bradies e de participao minoritria na Cesp, participao
esta alheia ao objeto social do banco.
A oposio poltica venda se manifestou antes mesmo de iniciado o
processo formal de privatizao, ou seja, antes da publicao do edital de
abertura do processo. Em abril de 1999, foi apresentada, na Assemblia
Legislativa de So Paulo, a Proposta de Emenda Constitucional 4, que
previa, entre outras medidas, a reestadualizao do Banespa. Em
dezembro, os deputados Jos Dirceu e Ricardo Berzoini, do PT de So
Paulo, apresentaram na Cmara Federal um projeto de decreto legislativo
para sustar o decreto presidencial que permitia a compra do Banespa
por grupos com participao societria estrangeira. Em fevereiro, o
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senador Eduardo Suplicy, tambm do PT de So Paulo, apresenta projeto
sustando o mesmo decreto presidencial.
Em janeiro de 2000, o Banco Central fez publicar o edital de abertura
do processo de venda, estabelecendo a data de 16/5/2000 para o leilo.
Isso deu a senha para a batalha judicial envolvendo a privatizao, batalha
que tinha precedentes nas privatizaes de empresas do setor produtivo,
como Vale do Rio Doce e Companhia Siderrgica Nacional, e nas prprias
vendas anteriores no mbito do Proes
65
. Segundo reportagem publicada
poca pela Revista Isto Dinheiro
66
, uma das estratgias do Sindicato dos
Bancrios em So Paulo, Osasco e Regio e das associaes de
funcionrios do Banespa era abrir aes de diversas naturezas em diversos
fruns do Pas, para dificultar o revide da Advocacia Geral da Unio (AGU).
O grupo entrou com dezenas de processos, partindo de lugares to
improvveis quanto Porto Alegre, Braslia, Natal e at de Ariquemes,
Rondnia. Por seu lado, o governo federal mobilizou a AGU e o servio
jurdico do Banco Central, procurando reverter as eventuais decises da
Justia desfavorveis venda do Banespa.
Procuradores do Ministrio Pblico Federal do Distrito Federal tambm
entenderam como vicioso o processo de privatizao do banco. Eles
propuseram ao cautelar apontando vinte e duas supostas irregularidades,
envolvendo desde a federalizao at falhas na contratao do servio B
pela Unio. Em fevereiro, um ms aps a publicao do edital de abertura, o
Juiz da Primeira Vara Federal do DF deferiu a liminar, determinando a todos
os envolvidos a absteno de qualquer ato relacionado com o processo de
privatizao. Ao mesmo tempo, o Tribunal Regional Federal (TRF) de So
Paulo concedeu outra liminar, suspendendo a publicao do balano de 1999
do Banespa. Isso paralisou o processo por um ms, at que a primeira liminar
foi cassada, em 28/3/2000, pelo Tribunal Regional Federal do DF.
Em abril, o Bacen pr-qualificou cinco grupos estrangeiros interessados
em participar do leilo (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria S.A., Banco
Santander Central Hispano S.A., Citibank Overseas Investment
Corporation, Fleet National Bank e HSBC Holdings BV), alm de quatro
bancos nacionais (Banco Bradesco S.A., Banco Ita S.A., Banco Safra
S.A. e Unibanco Unio de Banco Brasileiros S.A.). Ainda em abril, mais
65
De se mencionar que j em abril de 1999 o Sindicato dos Bancrios de So Paulo havia
conseguido liminar junto 15 Vara Federal de So Paulo, suspendendo temporariamente a
execuo do contrato do servio B. A liminar foi cassada em 10/6/1999.
66
Disponvel em http://www.terra.com.br/istoedinheiro/137/financas/fin137_02.htm.
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duas liminares foram concedidas ao Sindicato dos Bancrios em So Paulo,
mas no impediram a continuidade do processo.
A abertura da sala de dados (ou dataroom) foi atrasada pela concesso
de outra liminar pela Justia Federal de 1 instncia, seo de So Paulo,
cassada dez dias depois pelo TRF de So Paulo. Nessa altura, j estava
inviabilizada a segunda data marcada para a realizao do leilo, 18/7. O
dataroom, aberto finalmente em 22/5, um conjunto de sala contendo uma
grande quantidade de informaes sobre o banco, documentos contbeis,
contratos, que permitem aos potenciais compradores confirmar as informaes
constantes das avaliaes do banco e fazer suas prprias anlises. S tm
acesso ao dataroom assessores dos grupos pr-qualificados para o leilo,
mesmo assim cada um deles tem que assinar um termo de confidencialidade.
H duas razes especficas para esse cuidado: a primeira que parte dos
dados est protegida pelo sigilo bancrio; a segunda o sigilo comercial. Por
exemplo, se outra instituio financeira fica sabendo quais so os maiores
clientes do banco a ser transacionado, qual o seu perfil, quais as taxas de
juros que eles pagam, qual a posio de liquidez do prprio banco etc, essa
segunda instituio estar em posio de fazer uma concorrncia desleal
com o banco sob exame. Dito de outra forma, um banco, diferentemente de
uma empresa industrial, coleciona bens intangveis (informao) e produz
bens intangveis (servios de intermediao financeira), e a mera divulgao
de detalhes sobre esses servios pode solapar o seu valor.
Paralelamente, o Sindicato dos Bancrios procurava atuar politicamente,
fazendo circular entre a populao um abaixo-assinado pedindo
Assemblia Legislativa estadual que propusesse um plebiscito pblico sobre
a privatizao do Banespa. Esse abaixo-assinado, com 290 mil assinaturas,
foi entregue em maio ao presidente da Assemblia
67
.
Em junho, os TRFs de So Paulo e do Distrito Federal restabeleceram a
vigncia de liminares anteriores, paralisando novamente o processo, inclusive
o acesso ao dataroom, por mais dois meses. O governo federal defendeu a
tese de que, dada a alta taxa de juros vigente, o atraso do leilo custaria caro
aos cofres do Tesouro Nacional. De fato, a receita da privatizao estava
destinada quitao de parte da dvida pblica federal. Portanto, o banco
deveria ser vendido o quanto antes, de forma a reduzir o mais rapidamente
possvel o pagamento de juros. Acatando essa argumentao, o presidente
do STF, Ministro Carlos Velloso, cassou as liminares em 29/8.
67
Folha Online, 31/5/2000, 18h16.
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O longo perodo gasto nos preparativos para a privatizao, os fatos
intervenientes e as querelas judiciais tornaram obsoletas as avaliaes com
data-base em dezembro de 1998, isto , com uma defasagem de um ano e
meio em relao data provvel da venda. Por esse motivo, o Banespa
teve que ser reavaliado, dessa vez com base no balano de dezembro de
1999. Em meados de 2000, ficaram prontas as novas avaliaes. O Banco
Fator props o valor econmico de R$5,467 bilhes e a Booz-Allen, o valor
de R$4,662 bilhes.
O Banco Central, por fora da legislao sobre desestatizao, deveria
entregar ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) o relatrio sobre a situao
econmico-financeira do Banespa sessenta dias antes da data estipulada
para o leilo. O exame do tribunal revelou algumas inconsistncias na
avaliao efetuada pela Booz-Allen, e o prprio Banco Fator verificou a
existncia de erro material em suas planilhas. Os dois consrcios foram
convocados para dar explicaes e concordaram em alterar os preos
sugeridos. O valor econmico do conglomerado Banespa aps essa
reavaliao foi estimado em R$5,843 bilhes, pelo Banco Fator, e em
R$5,674 bilhes pela Booz-Allen, resultando em um preo mnimo para o
bloco de aes a ser alienado, correspondente a 30% do capital social e
60% do capital votante, de R$1,85 bilho.
Uma pausa na histria do Banespa, para registrar um fato relevante
ocorrido nessa poca: em 17/10, deu-se o leilo do Banestado na Bolsa de
Valores de Curitiba, fechando o processo conduzido pelo governo do Paran.
Dos cinco bancos pr-qualificados (Ita, Bradesco, Unibanco, Santander
e ABN Amro Real), o primeiro arrematou o banco por R$1,625 bilho,
com gio de 303% sobre o preo mnimo.
Em 4/10, o Bacen publicou o Edital de Venda do Banespa, com leilo
previsto para 20/11/2000
68
. Esse edital tem 58 pginas, e contm, alm da
descrio e dos dados do conglomerado, a minuta de contrato de compra e
venda com todas as condies a que se obrigariam tanto o comprador
quanto o governo federal. Entre elas, a de que, em havendo qualquer
desonerao de obrigaes fiscais em virtude da pendncia judicial com a
Receita Federal, o comprador deveria repassar tais recursos Unio. Alm
disso, o pagamento das aes teria que ser feito em moeda nacional, no
se aceitando o pagamento em ttulos ou crditos securitizados.
68
Edital PND 2000/2003, disponvel em www.bcb.gov.br.
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O Ministrio Pblico do DF encomendou a economistas do Departamento
Intersindical de Estatsticas e Estudos do Departamento Scio-Econmicos
(Dieese) e da Unicamp um estudo, o qual contestou as avaliaes do banco,
atribuindo-lhe o valor econmico mnimo de R$12 bilhes
69
. J em novembro,
a Procuradoria divulgou amplamente o estudo e encaminhou ao Bacen e
ao TCU ofcio nele baseado, solicitando que se suspendesse o leilo e que
se refizesse as avaliaes. Em outra frente, os funcionrios do Banespa
realizavam uma srie de paralisaes, passeatas e visitas Assemblia
Legislativa, tentando sensibilizar os deputados para que aprovassem a
proposta de plebiscito sobre a venda do Banespa.
A essa altura, outro problema comeou a se manifestar. Possivelmente
devido demora e insegurana gerada pelas sucessivas liminares, a maior
parte dos grupos pr-qualificados ensaiavam desistir de participar do leilo.
O sucesso recente da privatizao do Banestado, que havia animado a
equipe do Banco Central, tambm tinha o seu lado negativo, que era o de
reduzir o apetite do Ita pela compra do Banespa. A reduo do interesse
ficou clara quando nada menos de cinco dos nove concorrentes, o Citibank,
o Banco de Boston, o Bilbao Vizcaya, o HSBC e o Banco Safra, deixaram
de entregar Companhia Brasileira de Liquidao e Custdia (CBLC) as
garantias necessrias para a participao no leilo. Com menos competio,
o preo poderia cair e, no limite, inviabilizar a venda.
Os acontecimentos do dia do leilo, 20/11/2000, j foram descritos no
captulo 1. O Santander liquidou a fatura, pagando um gio inesperado de
281% em relao ao preo mnimo e encerrando uma novela que se arrastou
por quase seis anos desde a decretao do Raet e o incio das negociaes
com o estado.
Esse gio, assim como os que ocorreram em outras vendas do Proes,
no decorre necessariamente de um erro de avaliao do banco. O que
ocorre que as avaliaes medem o que podemos chamar, falta de
termo melhor, de valor intrnseco do banco, isto , o valor do ponto de vista
do vendedor. Cada comprador pode atribuir um valor adicional, de difcil
mensurao por terceiros, que resulta da sinergia potencial entre suas
prprias atividades e o banco a ser comprado. A par disso, o movimento de
concentrao bancria em curso, o qual, alis, no exclusivo do Brasil,
havia intensificado a competio pela participao no setor. Dessa forma,
os participantes menores desse mercado, bem como os estrangeiros,
69
Disponvel em http://www.dieese.org.br/esp/especial.html.
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enxergavam na aquisio dos maiores bancos postos venda uma forma
rpida, e talvez mais barata, de alcanar uma fatia significativa do mercado,
o que lhes permitiria auferir economias de escala e escopo. J os grandes
bancos preocupavam-se principalmente em no perder posio
relativamente a seus concorrentes mais diretos.
Depois da venda do Banespa, o Congresso se encarregou de protagonizar
um captulo extra dessa novela, com a constituio, em 15/8/2001, de uma
Comisso Parlamentar de Inqurito para investigar vrias irregularidades
praticadas durante a vigncia do Regime de Administrao Especial
Temporria (Raet) no Banco do Estado de So Paulo S. A. (Banespa),
delimitado o perodo compreendido entre a decretao do Regime Especial e
a transferncia das aes para o governo federal. A particularidade que a
CPI foi idealizada, requerida e presidida pelo deputado Luis Antnio Fleury
Filho, do PTB, ex-governador de So Paulo pelo PMDB no perodo
imediatamente anterior ao Raet do Banespa. Seu objetivo quase declarado
era provar que a situao do Banespa era confortvel imediatamente antes
do Raet e que essa teria sido uma interveno tecnicamente injustificada do
Bacen, com o fim nico de privatizar a instituio. No de se estranhar,
portanto, a delimitao do perodo investigado, que explicitamente exclui o
do seu prprio governo. Nem de se estranhar a confuso das dezenas de
inquiries e das 374 pginas do relatrio final. Encerrados os trabalhos da
comisso, em junho de 2002, o relatrio foi remetido ao Ministrio Pblico,
no tendo havido, at o momento, outros desdobramentos.
O Banespa, em que pese sua importncia, no era o nico foco da
atuao do Banco Central no mbito do Proes. As agncias de fomento
tambm exigiram sua ateno. Tais agncias haviam sido definidas, em
sua regulamentao original
70
, como instituies no financeiras, apesar
de seu objeto social ser a concesso de financiamentos. O objetivo dessa
excluso formal era impedir que elas se tornassem embries de novos
bancos estaduais, reiniciando o ciclo de mau uso dos recursos pblicos.
No obstante, essa definio causava dois problemas operacionais. O
primeiro deles que sujeitava as agncias a pagamento de Contribuio
Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos
e Direitos de Natureza Financeira CPMF na intermediao de recursos, j
que apenas as instituies financeiras estavam isentas daquele tributo. O
segundo derivado da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Vrios
70
Resoluo CMN 2.347, de 20/12/1996.
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estados, os principais deles sendo o Paran, Rio Grande do Sul e Minas
Gerais, tinham fundos rotativos constitudos com recursos oramentrios
ou de repasses do BNDES para financiamento de projetos de infra-estrutura
dos municpios, fundos esses geridos em nome do estado pelos bancos
estaduais. Com a aprovao da LRF, em maio de 2000, os estados ficaram
impedidos de realizar emprstimos a outros entes pblicos, inviabilizando
essas operaes. Naquele ano, o problema no foi sentido porque, com a
proximidade da eleio para as prefeituras, os municpios j estavam
legalmente impedidos de contratar emprstimos, mas no ano seguinte
redobrou a presso sobre o governo federal para a alterao da legislao.
Este, por sua vez, relutava em modificar a LRF, por receio de que uma
alterao naquela lei to emblemtica fosse a senha para outras emendas
que terminariam por descaracteriz-la.
A soluo encontrada foi alterar o funcionamento dos fundos e das
agncias de fomento, da seguinte forma: os retornos das operaes dos fundos
estaduais serviriam para capitalizar as agncias, com a conseqente extino,
em longo prazo, daqueles fundos; estas, por sua vez, transformadas em
instituies financeiras estaduais, utilizariam os novos recursos para financiar,
com seu prprio risco, despesas de capital dos municpios, o que permitido
pela LRF. A transformao em instituies financeiras foi feita por alterao
da MP do Proes e regulamentada pela Resoluo CMN 2.828, de 30/3/2001.
A resoluo manteve, no entanto, as vedaes bsicas a que esto sujeitas
as agncias de fomento, como a de captar recursos do pblico, contratar
depsitos interfinanceiros e manter conta de reservas bancrias no Bacen, e
aumentou tambm os requerimentos de capital mnimo.
Ao mesmo tempo, a equipe do Bacen tambm dava andamento aos
outros processos de privatizao sob sua responsabilidade. A definio dos
termos de referncia para a contratao dos avaliadores crucial para seu
sucesso, e, tal como no Banespa, os contratos previam a contratao pelo
estado de um avaliador, com a Unio contratando o outro. Os procedimentos
para contratao dos avaliadores, pelo lado da Unio, dos seis bancos
federalizados comearam em meados de 2000. No entanto, era fundamental
que a metodologia empregada por um fosse compatvel com a do segundo
avaliador. A par disto, no exame que fez das avaliaes do Banespa em
novembro de 2000, o TCU recomendou ao Bacen que, para os processos
de privatizao seguintes, contratasse ele prprio as duas avaliaes. Isso
obrigou o Bacen a negociar com cada estado a assinatura de aditivos aos
contratos originais do Proes, por meio dos quais os estados transferiram o
nus da contratao de avaliadores para a Unio.
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Esses percalos e a natureza particularmente burocrtica do processo
de contratao na administrao pblica fizeram com que ele se
estendesse, para o conjunto dos bancos, por todo 2001 e incio de 2002.
Concludas as contrataes, o primeiro edital de abertura do processo de
privatizao propriamente dito foi o do BEG, publicado em 6/8/2001. Os
passos formais da privatizao naturalmente so os mesmos do Banespa,
razo pela qual no nos estenderemos em sua descrio. Ainda em busca
de melhor posicionamento no mercado nacional, interessaram-se pelo
negcio e foram pr-qualificados os trs maiores bancos privados
nacionais, Ita, Bradesco e Unibanco, alm do holands Real ABN Amro.
O edital de venda saiu em 19/10, e o leilo deu-se em 4/12/2001, na
Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Presentes apenas Ita e Bradesco.
O primeiro deu o lance vencedor, de R$665 milhes, com gio de 121%
sobre o preo mnimo.
Logo a seguir, em 24/1/2002, houve o leilo do BEA, banco que, por
seu pequeno porte e localizao na regio Norte, no atiava o interesse
do mercado financeiro. O Bradesco foi o nico banco a comparecer ao
leilo, razo pela qual no houve gio, batendo-se o martelo ao preo de
R$183 milhes. Tanto neste leilo quanto no anterior, foi permitido o
pagamento com crditos securitizados do Tesouro, aceitos ao par, at o
limite de 90% do preo total. Tais crditos tm valor de mercado
substancialmente inferior a seu valor de face, o que implica um desconto
para o comprador. No caso do BEG, esse desconto foi neutralizado pelo
gio sobre o preo mnimo. Os prximos leiles devero prever essa mesma
modalidade de pagamento.
Merece meno tambm, embora fora do mbito do Proes, a privatizao
do Paraiban. O estado da Paraba levou o banco a leilo em 8/11/2001,
com o preo mnimo de R$50,18 milhes. Participaram do leilo os Bancos
ABN Amro Real, BGN (Grupo Queiroz Galvo) e Bradesco. A maior
oferta, de R$76,5 milhes (gio de 52,5% sobre o preo mnimo) foi do
ABN, que j tinha comprado o Bandepe.
Os restantes quatro bancos federalizados prosseguem no caminho da
privatizao, embora com muitos percalos. O resultado da fase de pr-
qualificao dos compradores, que se deu entre fevereiro e maio de 2002,
indica que o interesse permanece restrito aos grandes bancos privados de
varejo. Bradesco e Ita pretendem participar de todos os quatro leiles, o
Unibanco pr-qualificou-se apenas para o leilo do BEC e Besc e o Real
ABN Amro apenas para esse ltimo. O maior interesse demonstrado pelo
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Besc reflete a maior importncia do banco entre os quatro, tanto em termos
de porte quanto de localizao.
Um dos atrativos importantes dos bancos menores para o setor privado
so as contas de depsitos dos governos estaduais, bem como as dos
respectivos funcionrios, e o servio de processamento dos pagamentos a
funcionrios e fornecedores. Por outro lado, a Constituio Federal
determina, no seu artigo 164, 3, que as disponibilidades de caixa dos
estados e entidades da administrao indireta estadual sejam depositadas
em instituies financeiras oficiais, com a implicao de que esses recursos
no poderiam permanecer nos bancos aps sua venda ao setor privado.
At 2000, esse dispositivo no havia sido regulamentado, o que impedia
sua efetiva aplicao. Em maio daquele ano, no entanto, o artigo 43 da Lei
de Responsabilidade Fiscal proveu essa regulamentao, criando uma
dificuldade adicional para a privatizao dos bancos estaduais.
A soluo encontrada foi alterar a medida provisria do Proes, o que
foi feito na MP 2.139-62, de 26/1/2001, criando um perodo de transio
para a aplicao dessa regra. O artigo 4 da MP passou a permitir que
aqueles entes pblicos depositassem suas disponibilidades de caixa em
instituio financeira submetida a processo de privatizao ou na instituio
financeira adquirente do seu controle acionrio, at o final do exerccio de
2010
71
.
Superada essa dificuldade comum, cada banco deveria firmar contrato
com o respectivo governo estadual, prevendo a manuteno no banco dessas
contas e servios por um determinado perodo, de forma a assegurar ao
futuro comprador essa condio, melhorando, assim, o preo de venda
esperado do banco. No caso do Maranho, esse contrato foi precedido da
aprovao de uma lei estadual, autorizando o governo a assin-lo. O
contrato propriamente dito demorou a sair, tornando-se efetivo apenas em
22/4/2002, quando foi publicado o decreto estadual, delegando competncia
aos signatrios do documento. Nesse mesmo ms, o Bacen recebeu dos
prestadores dos servios A e B os relatrios de avaliao, referentes
posio do banco em 31/3/2001, e publicou o edital de venda do Banco do
Estado do Maranho (BEM), marcando o leilo para junho.
71
A mesma reedio da MP permitiu, em seu artigo 28, que os bancos privatizados tambm
mantivessem os depsitos judiciais recebidos quando eles funcionavam como instituies finan-
ceiras oficiais, at o levantamento desses depsitos pelos respectivos judicirios estaduais.
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Encaminhadas as avaliaes e o edital ao TCU, este ponderou que a
defasagem de catorze meses entre a data-base e a data prevista para o
leilo era excessiva, e determinou ao Bacen a atualizao das avaliaes.
O que exigiu a assinatura de termos aditivos aos contratos para a prestao
dos servios A e B, adotando-se a nova data-base de 31/3/2002. Essa
mesma atualizao teve que ser aplicada tambm s avaliaes dos outros
trs bancos federalizados, cujas defasagens eram semelhantes.
Outro empecilho surgiu em 5/6/2002, quando o STF deferiu liminar em
ao direta de inconstitucionalidade impetrada pelo Partido Socialista
Brasileiro (PSB). Essa ao argumentava que a lei estadual que permitiu a
permanncia dos depsitos pblicos no BEM aps a privatizao era
incompatvel com o artigo 164 3 da Constituio, acima citado. A deciso
suspendeu a aplicao da lei estadual ex tunc, isto , ela desconstituiu
todos os atos praticados com base na lei desde sua promulgao. Alguns
dias depois, a 5 Vara da Justia Federal do Maranho concedeu medida
liminar a outra ao, determinando a suspenso do leilo do BEM. Essa
ltima liminar foi cassada pelo Tribunal Regional Federal da 1 Regio em
2/9, mas a deciso do Supremo representou um duro golpe para os processos
de privatizao em curso. Da deciso no cabe recurso, a no ser quando
do julgamento de mrito, necessariamente demorado.
No caso do Banco do Cear, alm da indefinio quanto ao contrato
para manuteno das contas do estado, faltava (e, escrevendo ao final de
2002, falta ainda) a constituio do fundo para contingncias passivas. O
contrato do Proes, de novembro de 1998, como o de quase todos os estados,
j previa esse fundo e o financiamento pela Unio do valor necessrio para
sua constituio. Faltava a assinatura de outro contrato com o estado,
definindo com exatido o valor e as condies de uso do fundo. De l para
c, ou seja, durante quase quatro anos, exaustivas negociaes foram
entabuladas entre o Banco Central e o estado, at agora infrutferas.
Ao mesmo tempo, o Bacen dana outro complicado minueto com o
estado de Santa Catarina. A suspenso do processo por conta da deciso
do Supremo Tribunal Federal (STF) relativa ao BEM interrompeu a
implementao do plano de demisso voluntria e a emisso da parcela de
ttulos que faltava para o completo saneamento do conglomerado Besc.
Essa emisso permitiria a capitalizao da Bescri e o equacionamento do
dficit atuarial do fundo de penso do banco. O estado protestou contra a
paralisao em julho, e o processo foi retomado pela Unio em seguida,
com a emisso dos papis faltantes. Em setembro, foi a vez de o estado
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pisar no freio, ao manifestar suas dvidas quanto privatizao, alegando
que assinar o contrato de centralizao de suas contas no Besc seria
juridicamente inseguro, e que vend-lo sem o contrato poderia representar
uma subvalorizao do banco e, portanto, prejuzo para o estado. Em 31/
10, o Bacen publicou o edital de venda, considerando que o Besc seria
alienado sem esse contrato. Dias depois, o governador Espiridio Amin, do
Partido Progressista Brasileiro (PPB), impetrou ao no STF, com o mesmo
argumento da possibilidade de prejuzo ao estado, solicitando a suspenso
do processo de privatizao. Em 7/11, a ministra Ellen Gracie concedeu
liminar nesse sentido, esclarecendo, no entanto, que o contrato entre o
banco e o estado, se assinado, estaria amparado pela MP do Proes. O
Bacen apresentou recurso dessa liminar, que foi rejeitado pelo pleno do
STF em 4/12. O tribunal s se manifestar agora quando discutir o mrito
da causa, o que dever demorar. Diante desse fato, no houve alternativa
seno revogar o edital de venda.
A deciso da ministra, no entanto, abriu a possibilidade de que Maranho
e Cear assinassem os contratos de manuteno das contas com os
respectivos bancos, o que, at o final de 2002, no ocorreu. Pelos editais
de venda em vigor, as datas previstas para os dois leiles so,
respectivamente, 4/2/2003 e 19/3/2003, ou seja, j na vigncia dos novos
governos estaduais.
O caso do Banco do Estado do Piau (BEP) tambm est sendo
movimentado, embora por razes diferentes. O governador Francisco de
Assis Souza, o Mo Santa, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB), que vinha conduzindo a negociao com o Banco Central para
as providncias necessrias privatizao, foi cassado pelo Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) por crimes eleitorais em novembro de 2001, depois
de longo processo, e assumiu Hugo Napoleo, do PFL. A fase de turbulncia
antes da cassao definitiva praticamente paralisou o processo de
privatizao. Por esse motivo, somente em 21/2/2002 foi publicado o edital
de abertura do processo, e s em 3/4/2002 foi sancionada a lei estadual
que autoriza a celebrao do contrato de manuteno de conta nica com
o BEP. Por outro lado, como essa lei, contrariamente s dos outros estados,
posterior edio da MP 2.139-62, citada anteriomente, o contrato nela
baseado, assinado em 16/4, no foi atingido pela deciso do Supremo sobre
o caso do BEM. O edital de venda foi publicado em 4/11, marcando o leilo
para 23/12. O preo mnimo das aes venda foi estabelecido em R$38,322
milhes. s vsperas do leilo, em 19/12, o juiz da 1 Vara da Justia Federal
Seo Piau, determinou sua suspenso, inviabilizando sua venda, ao menos
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este ano. O governador eleito, Wellington Dias, do Partido dos
Trabalhadores (PT), contrrio privatizao.
Fora do mbito do Proes, merece registro a iniciativa do governo de
So Paulo de reorganizar sua instituio bancria restante, a Nossa Caixa,
criando sete empresas subsidirias, cujo controle deve ser vendido ao setor
privado. O estado se prope tambm a vender 49% das aes do banco,
de forma pulverizada. A autorizao do legislativo estadual para o projeto
foi obtida no final de junho de 2001. Tal como nos processos de privatizao
geridos pelo governo federal, as dificuldades no tardaram a aparecer. A
primeira subsidiria a ser posta venda, a Nossa Caixa Administradora
de Cartes, teve o leilo, marcado para 21/8/2002, suspenso por deciso
liminar proferida pelo juiz federal da 12 Vara Cvel de So Paulo, em ao
cautelar interposta pela associao dos funcionrios.
Outra iniciativa espontnea de um governo estadual foi a da venda do
Banestes. O governo estadual havia conseguido aprovar, em janeiro de
2002, emenda constituio estadual e lei estadual permitindo a venda do
banco. Em agosto, a Assemblia Legislativa recuou, aprovando em primeiro
turno outra emenda restabelecendo a situao anterior. Mesmo com esta
pendncia, o executivo contratou empresa para avaliar e levar a Instituio
a leilo, e fez publicar edital de abertura do processo de privatizao em
outubro e o edital de venda em novembro. Nesse mesmo ms, o Banco
Central divulgou a lista dos bancos pr-qualificados para o leilo: Bradesco,
Ita e Safra. A venda permitiria ao estado quitar a dvida que assumiu junto
ao Baneses, fundo de penso do Banco do Estado do Esprito Santo
(Banestes).
Em resposta atuao do poder executivo, o sindicato dos bancrios
do Esprito Santo entrou com ao requerendo liminarmente a suspenso
da privatizao do Banestes. A liminar foi concedida por juiz da 7 Vara
Federal de Vitria ao final de novembro. O estado e o Bacen recorreram
da deciso ao TRF da 2 Regio, mas a deciso foi mantida. Em dezembro,
nova deciso judicial determinou o afastamento da diretoria da instituio.
Com a privatizao suspensa e a eleio de um governador manifestamente
contrrio privatizao, Paulo Hartung (PSB), o governador em fim de
mandato, Jos Incio Ferreira (sem partido), resolveu ele prprio cancelar
a venda, conforme nota oficial . A possibilidade de que ela seja retomada
hoje bastante remota.
O n desfeito
Situao atual do programa
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Com exceo dos Estados que no possuem instituies financeiras
sob seu controle (Mato Grosso do Sul e Tocantins), e daqueles que no
manifestaram interesse no programa (Paraba e Distrito Federal), as demais
unidades da federao formalizaram a adeso ao Proes. O ltimo prazo
para contratao expirou em 30/6/2000, alm do que, o artigo 35 da Lei de
Responsabilidade Fiscal hoje impede que a Unio financie despesas
estaduais ou refinancie suas dvidas.
Das 64 instituies financeiras estaduais existentes em agosto de 1996,
foram extintos, privatizados ou transformados em agncias de fomento 41,
como pode ser visto com maior detalhe no quadro abaixo.
Tabela 7
Situao atual do Proes 2002
Instituies financeiras estaduais
transformadas, extintas ou
privatizadas desde 1996
Instituies financeiras estaduais
remanescentes e a criar
Opo Instituio financeira Instituio financeira
Extintas/
Em liquidao
Banacre
Banap
Bandern
Banroraima
BEMAT
Beron
Rondonpoup
Caixego
Minascaixa
Produban
Badesc
Bandes
BDGois
Desembanco
Agncias de
fomento criadas
Agncia de Fomento do AP
Agncia de Fomento do AM
Agncia de Fomento do PR
Agncia de Fomento de RO
Agncia de Fomento de RR
Agncia de Fomento do RN
Badesc Agncia Catarinense
de Fomento
Caixa Estadual S.A Agncia
de desenvolvimento (RS)
Desembahia
Gois Fomento
Privatizadas
pelos estados
Bandepe
Bandepe DTVM
Baneb
Baneb Financeira
Baneb Crdito Imobilirio
Baneb CCVM
Dibahia Baneb DTVM
Baneb Leasing
Banerj
1

Banestado
Banestado Leasing
Banestado CVM
Banco del Paran
Bemge
Bemge DTVM
EFI Bemge
Credireal
Credireal CCVM
Credireal Leasing
Paraiban
1
Agncias de
fomento a criar
Agncia de Fomento do AC
Agncia de Fomento de AL
Agncia de Fomento de MG
3

Agncia de Fomento de MT
Agncia de Fomento de PE
Agncia de Fomento do PI
(continua)

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Instituies financeiras estaduais
transformadas, extintas ou
privatizadas desde 1996
Instituies financeiras estaduais
remanescentes e a criar
Fonte: Bacen
Obs.: 1 Privatizado sem utilizao de recursos do Proes.
2 Atualmente, sob controle federal, em processo de privatizao.
3 Deveria ser criada com a concomitante extino do BDMG.
4 Em processo de privatizao, conduzido pelo estado.
A considervel diminuio do sistema de instituies financeiras
estaduais pode ser medida com mais preciso pela reduo de sua
participao no total de ativos e no total de empregados do sistema
financeiro.
Privatizadas
pela Unio
Banespa
1

Banque Banespa Intern.
1

Banescor
Banesleasing
BEA
BEG
BEG DTVM
Instituies
saneadas
Banese
Banestes
4

Banestes Crd. Imob.
4

Banestes Financeira
4

Banestes DTVM
4

Banpar
Banrisul
Banrisul Arrend. Mercantil
Banrisul CCVM
NossaCaixa
BDMG
BEC
2
BEC DTVM
2
BEM
2

BEM DTVM
2

BEP
2

BESC
2

Bescval
2

Bescredi
2

Bescri
2

Bescleasing
2

No includas
no Proes
Bandes (ES)
BRB (DF)
BRB DTVM

BRB Financeira

1
2
7 Bancos Estaduais
Tabela 8
Instituies financeiras estaduais algumas caractersticas 2001
g
Estado Principal instituio financeira Sigla
Instituies financeiras
ligadas
1

Patrimnio Lquido Ativos
N ags
2

N funcio-
nrios
2
AM
Ag. de Fomento do Estado do Amazonas S.A.
AFEAM 62.601.119,61 78.638.473,86 1 n.d.
AP Ag. de Fomento do Estado do Amapa S.A. AFAP 5.621.163,19 7.977.739,73 1 n.d.
BA Ag. de Fomento do Estado da Bahia S.A. Desenbahia 218.556.505,10 710.827.635,68 1 n.d.
CE Banco do Estado do Cear S.A. BEC BEC DTVM 192.070.580,24 1.075.927.740,06 71 1.603
DF BRB - Banco de Braslia S.A. BRB BRB DTVM 214.974.161,05 1.407.818.364,40 53 3.603
BRB Financeira
ES Banco Banestes S.A. Banestes Banestes Crd. Imobilirio 152.445.775,07 2.023.265.773,86 94 3.520
Banestes Financeira
Banestes DTVM
Banco de Des. do Esprito Santo S.A. Bandes 50.972.822,60 271.604.969,52 1 233
GO Ag. de Fomento de Goias S/A 73.543.776,78 79.121.423,84 2 n.d.
MA Banco do Estado do Maranho S.A. BEM BEM DTVM 48.097.242,22 699.999.264,88 76 532
MG Banco de des. de Minas Gerais S.A. BDMG - 167.932.162,03 796.144.994,67 1 428
PA Banco do Estado do Par S.A. Banpar - 63.744.521,19 535.703.440,23 37 720
PI Banco do Estado do Piau S.A. BEP - 26.527.786,34 152.247.385,71 7 263
PR Ag. de Fomento do Parana S.A. 121.863.221,39 148.018.601,54 1 n.d.
RN Ag. de Fomento do Rio Grande do Norte S.A. 4.944.190,29 5.759.079,50 1 n.d.

RR Ag. de Fomento do Estado de Roraima S.A. AFERR - 4.873.102,43 5.252.283,68 1 n.d.
RS Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. Banrisul Banrisul S/A - A. Mercantil 586.402.584,21 8.964.061.175,28 354 8.040
Banrisul S/A - CCVM
Caixa Estadual S.A. Ag. de Fomento - 188.778.384,84 200.324.994,68
SC Banco do Estado de Santa Catarina S.A. BESC BESC DTVM - Bescval 486.488.331,37 2.303.235.892,51 256 6.837


BESC Financeira -
Bescredi

BESC S.A. - A. Mercantil


BESC Cred. Imobilirio -
Bescri

Badesc Ag. Catarinense de Fomento S.A. Badesc - 295.474.312,07 657.467.858,40 1 n.d.
SE Banco do Estado de Sergipe S.A. Banese - 62.775.855,87 670.374.006,28 50 961
SP Nossa Caixa Nosso Banco S.A. NossaCaixa - 1.225.690.196,03 22.167.216.244,43 498 13.627
Total 4.254.377.793,92 42.960.987.342,74 1.507 40.367
Total do SFH 133.639.005.923,00 1.131.631.782.909,00 17.179 497.718
Percentual 3,18% 3,80% 8,72% 8,11%
Fonte: Banco Central
Obs.: 1 - No esto listadas as empresas no financeiras pertencentes aos conglomerados.
2 - Inclui apenas as instituies bancrias.
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O grfico abaixo traduz bem a forte reduo do sistema de instituies
financeiras estaduais devido ao Proes. O sistema, mesmo considerando-se
as novas agncias de fomento, que so instituies financeiras fortemente
limitadas, reduziu sua participao no mercado financeiro em mais ou menos
dois teros nos seis ltimos anos, qualquer que seja o indicador considerado.
Grfico 2
Indicadores das instituies financeiras
estaduais e do SFN 1996-2001
Fonte:Banco Central do Brasil
O Proes exigiu da Unio a emisso de ttulos no valor de R$61,4 bilhes
(valores histricos, discriminados na Tabela 9). Esto includos nesse valor
ttulos emitidos para, em ltima anlise, sanear bancos estaduais, mesmo
que no se enquadrem na medida provisria do Proes. o caso dos ttulos
emitidos para o refinanciamento da dvida do estado de So Paulo com
seus bancos, bem como o daqueles emitidos para o refinanciamento da
parcela da dvida do estado do Rio de Janeiro para com a CEF, que foi
constituda para o saneamento do Banerj. A rigor, esse raciocnio deveria
ser estendido para todos os estados, isto , dever-se-ia considerar tambm
a parcela do refinanciamento dos demais estados (Lei 9.496/97) que
representou assuno, pela Unio, de dvidas junto aos respectivos bancos
estaduais. Isso porque essa parcela do refinanciamento, a par de resolver
problemas fiscais dos estados, sua finalidade primeira, tambm serviu para
sanear os bancos estaduais.
Importa notar que esse crescimento da dvida mobiliria federal no
implicou um crescimento no mesmo montante da dvida lquida federal, j
que, em contrapartida s emisses de ttulos, a Unio adquiriu crditos
0%
5%
10%
15%
20%
25%
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junto aos estados. A dvida lquida federal s afetada pelo Proes no
montante correspondente ao diferencial entre a taxa de juros cobrada dos
estados e aquela qual a prpria Unio se financia.
Fonte: Banco Central
Obs.: 1 Ttulos emitidos para refinanciamento de dvidas estaduais, mas que serviram,
como os do Proes, para saneamento de bancos.
Tabela 9
Valor dos ttulos federais emitidos no mbito do Proes
Em milhes de R$
Estado Data Valor Emitido Total por Estado
Acre 29/3/1999 131,07 131,07
Alagoas 16/10/2002 457,00
16/10/2002 45,00 502,00
Amap 29/12/1998 24,85
24/2/1999 4,00 28,85
Amazonas 2/8/1999 312,55
25/8/1999 51,10
6/9/2000 53,27 416,92
Bahia 1/6/1998 164,53
25/6/1998 1.433,06
3/10/2001 113,41 1.711,00
Cear 27/5/1999 984,72 984,72
Esprito Santo 25/11/1998 260,36 260,36
Gois 27/5/1999 476,21
20/6/2000 60,00
4/10/2000 65,14 601,35
Maranho 15/12/1998 29,82
13/1/1999 302,14 331,96
Mato Grosso 22/1/1999 193,11 193,11
Minas Gerais 15/6/1998 336,38
16/6/1998 616,12
24/6/1998 2.280,38
2/7/1998 329,45
6/8/1998 172,06
19/8/1998 902,84
4/5/2000 59,96 4.697,19
Par 22/1/1999 127,41 127,41
Paran 5/3/1999 2.687,36
16/6/1999 136,75
1/12/1999 735,01
15/12/1999 1.638,51 5.197,63
Pernambuco 15/8/1998 328,66
27/8/1998 915,74 1.244,40
Piau 24/2/2000 69,08
6/9/2000 76,80 145,88
Rio Grande do Norte 18/3/1999 100,94
22/12/1999 4,00 104,94
Rio Grande do Sul 10/12/1998 2.379,88
5/7/2000 176,27 2.556,15
Rio de Janeiro
1
15/7/1998 3.879,68 3.879,68
Rondnia 20/5/1998 549,20 549,20
Roraima 18/2/1999 39,98 39,98
Santa Catarina 29/3/1999 197,76
5/5/1999 68,48
7/8/2000 779,97
30/8/2000 0,02
1/3/2002 89,62
26/3/2002 28,20
6/9/2002 62,80
26/9/2002 349,99 1.576,84
So Paulo
1
23/12/1997 33.578,50
24/12/1997 2.548,00 36.126,50
Sergipe 18/1/1999 40,98 40,98
Total 61.448,11 61.448,11

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O programa resultou, ao longo de seus seis anos, na privatizao de
nove instituies bancrias estaduais, s quais veio se somar o Paraiban,
privatizado pelo prprio estado sem utilizao dos instrumentos do Proes.
O total arrecadado, tambm em valores histricos, foi de R$11,4 bilhes,
soma que inclui as subsidirias e coligadas de cada conglomerado. Esse
valor considera, alm do arrecadado nos leiles propriamente ditos, a venda
das aes oferecidas aos empregados e a de eventuais sobras.
Tabela 10
Privatizaes de bancos estaduais: datas e valores
Em R$ milhes
Fonte: Banco Central
Obs.: 1 Posteriormente adquirido pelo Bradesco.
O efeito dessas vendas sobre a concentrao bancria ambguo. Se
verdade que os dois maiores bancos privados nacionais, Ita e Bradesco,
so os freqentadores mais assduos dos leiles, a compra do Banespa
pelo Santander, que tinha pequena presena no mercado nacional, elevou
este ltimo lista dos bancos de grande porte atuando no pas.
No mbito da fiscalizao do Banco Central, uma conseqncia das
inspees realizadas para diagnosticar os problemas dos bancos estaduais foi
a abertura de 49 processos administrativos contra as instituies e/ou seus
administradores, muitos deles resultando em punies representadas por
advertncias, multas e inabilitao para exercer administrao de instituies
financeiras. Da mesma forma, foram enviadas ao Ministrio Pblico dez
denncias, nos casos em que havia fortes indcios de cometimento de crimes
72
.
72
Esse levantamento parcial, excluindo os processos relativos a outras instituies financeiras
estaduais que no bancos, e computa apenas os processos resultantes da realizao de opera-
es de crdito sem atendimento aos princpios da boa gesto e da tcnica bancria.
Instituio Data do leilo Comprador Valor
Banerj 26/6/1997 Ita 311,10
Credireal 7/8/1997 BCN
1
134,20
Bemge 14/9/1998 Ita 603,06
Bandepe 17/11/1998 ABN Amro 182,90
Baneb 22/6/1999 Bradesco 267,80
Banestado 17/10/2000 Ita 1.799,26
Banespa 20/11/2000 Santander 7.160,92
Paraiban 8/11/2001 Real ABN Amro 79,14
BEG 4/12/2001 Ita 680,84
BEA 24/1/2002 Bradesco 192,54
TOTAL - 11.411,76
Quem perde e quem ganha
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Desde sua criao em 1996, o Proes foi duramente questionado na
imprensa e no Congresso, pelo que se supunha ser seu custo e por suas
conseqncias de longo prazo, de desnacionalizao e concentrao da
indstria bancria no Brasil, e perda de um instrumento importante de
desenvolvimento regional. A discusso se deu tambm no contexto do
programa de privatizao de servios pblicos e de empresas estatais de
outros setores deflagrado naquela dcada, discusso essa sempre
ideologicamente carregada.
A reconstruo da histria dos bancos estaduais nas ltimas dcadas
permite recolocar o problema especfico do Proes em termos mais
adequados. As instituies financeiras estaduais, conquanto tenham de fato
exercido um papel relevante como instrumento de promoo econmica
dos estados quando o sistema bancrio era incipiente e mal-estruturado, o
fizeram a um custo elevado e pouco transparente. Tal custo s ficou patente
na crise econmica dos anos 80 e na esteira dos planos de estabilizao,
que destruram os ganhos inflacionrios do sistema financeiro. Em meados
da dcada seguinte, os bancos estaduais, como resultado de dcadas de
administrao deficiente, apresentavam passivos a descoberto
73
e, portanto,
s conseguiam rolar suas dvidas no curtssimo prazo, com alto custo e
crescente dificuldade, tornando-se incapazes de executar quaisquer polticas
pblicas de interesse dos estados. Ao contrrio, os bancos se tornaram um
pesado fardo para os estados, que eram responsveis, na condio de
controladores, pelo passivo a descoberto, e teriam que pag-lo mais cedo
ou mais tarde. Pior, no tinham como faz-lo, pois tambm atravessavam
forte crise fiscal.
Isso do ponto de vista dos estados. Do ponto de vista federal, era recente
a memria da experincia dos anos 80 e incio dos anos 90, quando o
Banco Central encetou diversas tentativas de salvamento e
redirecionamento destas instituies, com elevado custo fiscal para o
governo federal (tambm pouco transparente), e sem conseguir que elas
alcanassem uma situao auto-sustentvel. O apoio creditcio constante
e quase compulsrio do Banco Central afetava negativamente dois dos
pilares do Plano Real: a poltica monetria e, na medida em que permitia
aos estados adiar seu ajuste fiscal e ainda gerava despesas para a Unio,
a poltica fiscal. Se os estados mantivessem seus bancos estaduais, todo o
73
Em seus balanos, o patrimnio lquido contbil da maioria das instituies continuava positivo,
mas era de fato negativo quando se computava todos os ajustes determinados pela boa tcnica
bancria, como mostra a Tabela 4.
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esforo de saneamento das contas pblicas estaduais e simultnea
negociao de programas de ajuste fiscal de longo prazo estaria ameaado,
j que poderiam, em futuro relativamente prximo, voltar a utilizar seus
bancos para captar recursos do pblico e financiar seus dficits, praticamente
sem nenhum controle.
Esse quadro sumrio demonstra como simplria a avaliao do Proes,
que apenas compara o valor do emprstimo federal aos estados para
saneamento de seus bancos com a receita de privatizao, concluindo que
os estados no recuperaram os recursos investidos em seus bancos e,
portanto, trata-se de programa altamente lesivo ao errio. Dentre vrios
outros pontos que se pode levantar contra essa tese, ressalta um deles: a
privatizao dos bancos era uma opo, mas o pagamento dos passivos a
descoberto era obrigao legal (e moral) dos estados, vendendo ou no
seus bancos
74
.
Segue-se que o Proes no foi o que provocou o aumento do
endividamento dos estados, ele apenas trouxe luz do dia seus esqueletos.
Os governos estaduais j estavam endividados antes da implementao do
programa, pois eram donos de bancos quebrados. Sob o aspecto legal, o
artigo 242 da Lei 6.404/76 (Lei das S.A) exclua a possibilidade de falncia
de empresas de economia mista e estabelecia explicitamente a
responsabilidade subsidiria do controlador sobre as obrigaes da empresa
insolvente. Da mesma forma, os artigos 1 e 2 da Lei 9.447/97 estabelecem
a responsabilidade solidria e a indisponibilidade de bens dos controladores
de instituies financeiras no caso de decretao de liquidao extrajudicial.
Dito isso, no encontramos maneira mais racional de medir os custos e
benefcios do Proes que a de compar-los com os custos e benefcios das
outras opes que se colocavam na ocasio, resumidos na tabela abaixo:
74
Nesse sentido, tal pagamento no um custo do Proes, mas de polticas econmicas de perodos
anteriores. Na anlise que se segue, ele includo como um custo, e apenas para efeito de
comparao, em todas as opes.
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Tabela 11
Avaliao das opes para soluo do problema dos bancos estaduais
Uma opo possvel seria o simples fechamento e a liquidao de todas
as instituies insolventes. Um rpido exame dos custos a ela associados
permite constatar que essa sada, mesmo que fosse politicamente possvel,
seria indesejvel. O primeiro custo so as perdas para depositantes e demais
credores. Os governos estaduais no teriam como quitar imediatamente
todos os dbitos, e as garantias prestadas pelos seguros de depsitos
existentes so limitadas, de forma que as perdas lquidas certamente
provocariam a desorganizao das economias regionais. Tratando-se de
um segmento to relevante do Sistema Financeiro Nacional (basta citar
alguns grandes bancos como Banespa, Nossa Caixa Nosso Banco, Banerj,
Bemge, Banestado), com fortes inter-relaes com os demais bancos, tais
perdas poderiam afetar a confiana dos depositantes no sistema financeiro
como um todo, levando, por essa via, a uma crise econmica generalizada.
Seria temerrio tentar quantificar os danos desencadeados por esse cenrio,
e justamente por essa dificuldade, no se tem dado a ele a devida ateno.
Critrios Liquidao Saneamento Saneamento e
privatizao
Perdas dos cre-
dores

Crise sistmica
Custos Desemprego e
custo de demis-
so
Algum desemprego e custo
de programas de demisso
voluntria
Algum desemprego e custo
de programas de demisso
voluntria
Custo fiscal esta-
dual do passivo
a descoberto
Custo fiscal estadual do
saneamento
Custo fiscal estadual do
saneamento
Custo fiscal federal do
subsdio creditcio
Custo fiscal federal do
subsdio creditcio
Custo fiscal de ajustes
futuros

Recuperao do fundo de
comrcio
Recuperao do fundo de
comrcio



Benefcios



Manuteno de instrumento
de execuo de diversas
tarefas para o governo
estadual, inclusive fomento
econmico







Apropriao pelo estado de
parte do valor gerado pela
maior eficincia do gestor
privado




Transparncia no financia-
mento de polticas pblicas
estaduais

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A alternativa de liquidao implicaria ainda a demisso de todo o
contingente de funcionrios, com pagamento dos direitos assegurados por
lei aos demitidos. Como os estados tambm no poderiam quitar esses
dbitos de imediato, poder-se-ia esperar uma enxurrada de aes na justia
trabalhista, com custos adicionais para os estados e enorme desgaste para
os demitidos.
A segunda opo a radicalizao da estratgia adotada nos anos 80,
com a Unio fazendo um emprstimo de longo prazo aos estados e, dessa
forma, financiando integralmente o saneamento dos bancos estaduais, que
incluiria o reconhecimento das perdas com dvidas incobrveis, com as de
difcil recebimento, com passivos trabalhistas, tributrios e cveis, a
implementao de programas de demisso voluntria, melhoria das prticas
de concesso, cobrana e recuperao de emprstimos, atualizao
tecnolgica etc. O custo fiscal lquido para os estados desse curso de ao
seria provavelmente menor que o da liquidao, porque poderiam ser
evitadas aes e procedimentos judiciais custosos e, principalmente, porque
seria preservado o fundo de comrcio dos bancos. O fundo de comrcio
(ou franchise value) um patrimnio intangvel, representado pela
organizao da empresa ao longo dos anos, o treinamento de funcionrios,
o relacionamento com clientes, o conhecimento do histrico das operaes,
o conhecimento pblico da marca, as sinergias entre os componentes do
conglomerado, todos esses fatores representando um potencial de gerao
de valor que desperdiado quando uma empresa quebra ou liquidada.
Para dar um exemplo relativo apenas ao valor da marca, significativo
que vrios dos compradores tenham mantido por longos perodos o nome
original dos bancos privatizados, como foi o caso do Banerj, Bemge,
Banestado e Banespa.
Outro custo fiscal, desta vez para a Unio, o subsdio representado
pela diferena entre a taxa de juros do emprstimo federal aos estados,
menor, e aquela que a Unio tem que pagar para financiar seus dficits.
Este custo, como o custo estadual, no pago de uma vez, mas diludo ao
longo do tempo.
fcil ver que o saneamento representa uma opo melhor que a
simples liquidao dos bancos, e permite aos estados recuperar um
instrumento de fomento das respectivas economias. No obstante, por bem
sucedida que seja a recuperao dessas instituies, suas caractersticas
estruturais, em particular sua subordinao a diretrizes polticas do governo
de planto e o fato de que ms gestes s se tornam de conhecimento
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pblico depois que se refletem em maus resultados (ou seja, com atraso de
anos), obrigam concluso de que elas continuariam passveis de mau uso,
e fonte potencial de prejuzos. O que nos levaria a novos programas de
saneamento, com os correspondentes custos fiscais para os estados e a
Unio.
A terceira opo a de saneamento e subseqente privatizao dos
bancos. Os custos fiscais lquidos so praticamente os mesmos da opo
de saneamento financiado pelo governo federal, com duas excees: ela
economiza o custo fiscal de provveis programas de apoio e saneamentos
futuros, e permite aos estados se apropriar de parte do ganho de eficincia
gerado pela passagem do banco do setor pblico ao setor privado.
Esse ltimo ponto merece ser mais bem elaborado. O administrador
privado persegue o objetivo de maximizao de lucros, constrangido apenas
pelas leis e regulamentao pertinentes a seu setor de atuao. O
administrador pblico de uma instituio idntica enfrenta outras restries
polticas e legais, como a necessidade de manter agncias mesmo que
deficitrias, o pagamento de salrios maiores que os de mercado, a virtual
impossibilidade de demitir, a concesso de emprstimos orientada por
critrios polticos e praticamente todas as mazelas que listamos no captulo
3. Logo, seus lucros so substancialmente menores. Como o valor de uma
empresa determinado por seu potencial de gerao de lucros, segue-se
que a mesma instituio financeira vale mais em mos privadas que em
mos pblicas. Essa uma possvel explicao para os gios que
caracterizaram quase todos os leiles de privatizao em relao aos preos
mnimos, que resultaram das avaliaes efetuadas imediatamente antes
das vendas. A este respeito, assim se expressa Arminio Fraga (1994): H,
portanto, um ganho adicional que ocorre quando da venda do banco, pois o
comprador privado estar disposto a pagar mais pelo banco do que o valor
deste para o governo. A privatizao evita, assim, uma perda social pura.
Por outro lado, convm tambm examinar a questo da funcionalidade
dos bancos estaduais para os estados, como agentes financeiros dos
respectivos tesouros; como provedores de servios financeiros em pequenas
localidades, onde no h agncias de outros bancos; como agentes de fomento;
e como instrumento para evitar a fuga de poupana para outras regies.
Muito h a dizer sobre cada um desses aspectos, mas trs consideraes
gerais so mais importantes. A primeira, a de que as tarefas que os bancos
estaduais executem que no aquelas prprias de um sistema financeiro
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competitivo tm um custo, que ser suportado por seu controlador de uma
maneira ou de outra, isto , explicitamente, por meio de recursos
oramentrios previamente alocados, ou a posteriori, cobrindo os prejuzos
passados. O que equivale a dizer, repetindo o refro de Milton Friedman:
no existe almoo grtis.
Em segundo lugar, a execuo de polticas pblicas por meio dos bancos
estaduais e, particularmente, o financiamento por estes bancos de dficits
fiscais estaduais retira toda a transparncia de tais polticas. Decises de
alta relevncia econmica para o contribuinte e para o eleitor so tomadas,
s vezes, sem o conhecimento sequer dos agentes polticos legitimamente
eleitos, que dir deste mesmo contribuinte e eleitor. O processo de alocao
de recursos pblicos foge do trmite oramentrio, nico capaz de lhe
conferir plena racionalidade e legitimidade.
A terceira considerao a de que perfeitamente possvel aos estados
contratar esses servios com o setor financeiro privado ou com os bancos
federais, possivelmente com menores custos e certamente com maior
flexibilidade. Como agente econmico de grande porte, o estado pode
negociar tarifas reduzidas para a execuo de seus recebimentos,
pagamentos e gesto financeira do fluxo de caixa. Para funes de fomento
e de prestao de servios financeiros em pequenas localidades, podem
ser desenhados mecanismos de subsdio tais que induzam o setor privado a
execut-las, como fundos de aval, equalizao de taxas, incentivos fiscais
etc. A nica tarefa imputada aos bancos pblicos que o setor privado por
definio no poderia executar a de contrarrestar o que se considera
uma tendncia a margens de lucro excessivas na indstria financeira, devido
a sua estrutura oligopolista. Sem entrar no mrito dessa discusso, o que
se observa que os bancos estaduais, como segmento mais fraco dessa
indstria e incorrendo em custos operacionais consistentemente mais altos
que seus concorrentes, no parecem ser capazes de desempenhar tal papel.
Essa breve digresso sobre a funcionalidade dos bancos estaduais para
seus controladores prov, incidentalmente, uma fundamentao para o Proes
que distinta da fundamentao do Programa Nacional de Desestatizao.
O PND enfatiza a ineficincia das empresas estatais vis--vis as empresas
privadas, considerao que, como este prprio trabalho procura mostrar,
vlida tambm para instituies financeiras. No obstante, no caso dessas
ltimas, muito mais importante o reconhecimento dos efeitos deletrios
de longo prazo dos bancos pblicos sobre a conduo dos negcios pblicos
e a estabilidade econmica.
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Mas voltemos a nossa discusso dos custos do Proes. Colocadas as
opes de saneamento, privatizao e liquidao, onde se encaixa esse
programa? Na verdade, ele utiliza uma combinao das vrias opes,
sendo que h grande nfase na privatizao, alguns casos de saneamento
e, nos casos de liquidao (mais propriamente, transformao de liquidaes
extrajudiciais em liquidaes ordinrias) h financiamento da Unio para
possibilitar a composio dos estados com os credores e impedir a ruptura
violenta das relaes dbito-crdito nas economias locais. Essa escolha
levou em conta consideraes tcnicas mas no foi, evidentemente, fruto
exclusivo delas. Ela resultou essencialmente, como procuramos documentar,
da contraposio de foras polticas dentro da federao.
O que foi dito at aqui permite avaliar o Proes como uma opo razovel
naquele momento para o equacionamento do problema dos bancos
estaduais. Ainda assim, falta um elemento crucial para a avaliao dos
custos e benefcios, a saber, quem paga os custos e quem se apropria dos
benefcios, porque evidente que a distribuio de uns e outros no
uniforme por toda a sociedade. Sem esse exame, a avaliao incompleta
e se presta a manipulaes de toda a sorte.
Para tal fim, conveniente dividir a sociedade em quatro grupos,
definidos por seu relacionamento econmico com estes bancos: os
funcionrios, os clientes comuns, os clientes preferenciais (grandes
tomadores de emprstimos) e o restante da sociedade, cujo nico
relacionamento com os bancos estaduais o de serem seus donos, por
intermdio dos governos estaduais.
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Tabela 12
Distribuio dos custos e benefcios do Proes
Obs.: 1 Reiterando a nota 58, o custo fiscal do saneamento bancrio no um custo do Proes,
mas da gesto dos bancos estaduais ao longo do tempo.
Os funcionrios dos bancos estaduais so o grupo mais diretamente
prejudicado pelo Proes, nos casos de privatizao, uma vez que, ao longo
do tempo, sua mdia salarial e benefcios indiretos devem convergir para
os valores, mais baixos, pagos pelos bancos privados. Os planos de demisso,
embora voluntrios e acompanhados de uma compensao financeira, fazem
com que os funcionrios que aderem a eles percam essas vantagens
imediatamente.
Os clientes que chamamos de preferenciais, em especial aqueles cujas
conexes polticas do acesso a grandes emprstimos a baixos juros e
prazos longos, perdem esse acesso, embora possam recuper-lo, ao menos
parcialmente, naqueles estados que optaram por criar agncias de fomento.
Perdem, especialmente, aqueles inadimplentes com o banco estadual, j
que o gestor privado dever ser mais ativo na cobrana judicial e extrajudicial
de seus crditos e na recuperao de garantias.
Os clientes comuns no tm sido muito afetados pelas privatizaes j
ocorridas. H que registrar, no entanto, que o fechamento de agncias que
precedeu recuperao das instituies significou a perda do atendimento
Critrios Funcionrios Clientes
preferenciais
Clientes
comuns
Resto da sociedade



Custos
Perda dos
privilgios
salariais
Interrupo do
fluxo de
financiamentos
subsidiados
Reduo de
agncias em
pequenas
localidades
Custo fiscal
1
Perda do
emprego para
parte deles
(PDV)
Cobrana mais
efetiva de seus
dbitos junto ao
banco

Eliminao de uma fonte
de dficits fiscais no-
controlados
Recuperao do fundo de
comrcio
Benefcios Apropriao pelo estado
de parte do valor gerado
pela maior eficincia do
gestor privado
Ganho de eficincia na
alocao de recursos pelo
sistema financeiro

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bancrio em certos municpios de porte muito pequeno. Incidentalmente, o
Banco do Brasil e o Bradesco esto posicionados para ocupar esse espao,
ampliando-o inclusive, utilizando os postos da Empresa Brasileira de Correios
e Telgrafos (ECT) como correspondentes bancrios, possibilidade prevista
pela Resoluo CMN 2.640/99, alterada pela Resoluo CMN 2.707/2000.
O Bradesco, em particular, venceu em 2002 a licitao para utilizar 5.320
postos da ECT com essa finalidade. Quanto cobrana de tarifas, que
tradicionalmente eram mais baixas nos bancos pblicos, o levantamento
peridico do Bacen no tem indicado diferenas significativas entre os
bancos estaduais remanescentes e os bancos privados.
Quanto aos benefcios para o resto da sociedade derivados do Proes,
no nos deteremos neles, uma vez que se trata dos mesmos j descritos na
coluna Saneamento e privatizao da Tabela 11. O custo fiscal do
saneamento das instituies, que de fato um custo para a sociedade, no
, a rigor, um custo do Proes, porque teria que ser pago, como expresso
naquela tabela, havendo ou no o programa
75
. E importa destacar que
esses custos (em certos casos, perda de privilgios) so concentrados em
segmentos sociais muito restritos, enquanto os benefcios que, coletivamente,
tm peso muito maior, so disseminados pelo conjunto da sociedade.
O leitor atento notar que no consta dessa descrio da repartio
dos custos e benefcios do programa a discusso do preo dos bancos
alienados, isto , a possibilidade de ter havido um subsdio aos compradores.
certo que o mercado para os bancos estaduais bastante imperfeito, por
diversos fatores, alguns que levam sua depreciao, outros sua
valorizao excessiva em relao a um preo de mercado ideal. Tomemos
primeiro os fatores de valorizao: o mais importante que a entrada no
mercado financeiro estritamente regulada (apesar de no haver mais as
cartas patentes), de forma que existe um valor associado compra de um
banco j existente, especialmente dado que so poucos os bancos venda,
digamos, em cada ano. Outra barreira entrada so o tempo, o esforo e
os gastos necessrios para a construo de uma marca bem aceita pelos
75
O que se pode discutir que o subsdio federal implcito nos financiamentos do Proes aos estados
a taxas inferiores s de mercado representa uma transferncia de renda, que beneficiou proporci-
onalmente mais os estados mais ricos, cujos bancos incorreram em prejuzos maiores. O mesmo
raciocnio se aplica tambm ao refinanciamento subsidiado das dvidas estaduais pela Lei 9.496/
97. Por outro lado, esses estados tambm contribuem proporcionalmente mais para a arrecada-
o federal, ou seja, eles contribuem mais para o pagamento deste subsdio, de forma que difcil
afirmar que tanto o Proes quanto a Lei 9.496/97 estejam provocando uma transferncia sistem-
tica de renda para os estados mais ricos ou para os mais pobres.
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clientes de um banco. Trata-se do mesmo fator difuso e complexo, mas
portador de valor, que resumimos anteriormente sob o nome fundo de
comrcio. Um terceiro fator, que mencionamos no captulo 9, a sinergia
potencial entre as atividades do comprador e do banco privatizado.
Do lado dos fatores que pesam para depreciar o banco em relao a
seu preo ideal de mercado, est o fato de que so muito poucos os
ofertantes. De fato, o comprador tem que ter capital suficiente para a
compra e sustentao da instituio, profundo conhecimento do sistema
financeiro, apetite pelo risco Brasil, interesse pelo mercado regional
especfico de cada banco estadual etc. Naturalmente, essas exigncias
reduzem sobremaneira o nmero de potenciais compradores. A assimetria
de informaes tambm pesa para reduzir o valor do banco estadual. O
comprador tem uma informao muito imperfeita sobre os riscos associados
a ativos e passivos do banco estadual, inclusive riscos de aes judiciais e
riscos regulatrios.
Todas essas imperfeies do mercado de bancos estaduais justificam
o cuidado de realizao de duas avaliaes prvias, atestadas pelos tribunais
de contas estaduais ou pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Tais
avaliaes tentam simular critrios de mercado, com exceo das
sinergias, que so especficas de cada comprador. Nosso conhecimento do
processo de avaliao permite afirmar tambm que suas dezenas de
hipteses sobre o comportamento futuro de variveis econmicas, se no
so necessariamente corretas (e as hipteses que os compradores fazem
so igualmente falveis), tambm no so propositalmente viesadas para
reduzir o preo dos bancos.
Tudo isso para dizer o seguinte: o observador isento no encontra na
regulamentao do Proes, do PND, na prtica das avaliaes, na
modelagem dos leiles, na pr-qualificao dos candidatos, qualquer motivo
para dizer que os bancos foram vendidos abaixo de seu preo justo. No
obstante, demos acima uma srie de razes pelas quais quase impossvel
definir quantitativamente o que seja esse preo. S nos resta concluir que,
num mundo econmico to distante da perfeio terica, os preos
resultantes dos leiles tm a perfeio possvel.
Passemos agora a outra dimenso da avaliao do Proes, que sua
insero no contexto mais amplo, dos esforos do governo federal, na
segunda metade da dcada de 90, para regularizar permanentemente as
contas dos estados. Os componentes essenciais dessa poltica so o prprio
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Proes, o refinanciamento de dvidas estaduais acoplado a programas de
ajuste e pisos para o repagamento e o sustentculo institucional da
responsabilidade fiscal representado pela Lei Complementar 101. Como
demonstra o grfico abaixo, esse esforo comea finalmente a dar frutos.
Depois de uma fase de transio em que as dvidas estaduais crescem
velozmente como proporo do PIB, particularmente devido ao
reconhecimento dos esqueletos, a partir de 1999 essa relao se estabiliza,
em que pese o pequeno crescimento econmico.
Grfico 3
Relao dvidas estaduais/PIB 1995-2001
Fonte: Banco Central
O resultado positivo induz concluso enganosa de que se pode dar
por encerrado o captulo do ajuste das finanas pblicas estaduais, e passar
a outros pontos da agenda. Infelizmente, no assim. Cada um dos trs
pilares desse ajuste tem suas rachaduras, que devem ser constantemente
monitoradas, sob pena de desmoronar todo o edifcio.
Seno, vejamos: no momento em que escrevo, a imprensa noticia o
interesse de vrios governadores recm-eleitos em alterar a LRF em um
ponto crucial, qual seja, o impedimento expresso no artigo 35 quanto a
emprstimos e renegociaes de dvidas entre entes da federao
76
. Esse
artigo representa uma das poucas defesas institucionais contra o que os
economistas chamam restrio oramentria fraca dos estados e municpios
(soft budget constraint). Trocando em midos, isso quer dizer que se o
governo estadual sabe que qualquer gasto seu poder, mais cedo ou mais
tarde, ser financiado/ refinanciado pela Unio, a perder de vista e com
taxa de juros subsidiada, a tendncia que ele gaste em excesso das receitas.
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
%
76
A Unio, para efeito da LRF, tambm considerada um ente da federao.
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O segundo pilar, os contratos de renegociao de dvidas estaduais no
mbito da Lei 9.496/97, balana medida em que os novos governadores,
com a fora que as urnas lhes concederam, se mobilizam para reduzir o
piso de repagamento desta dvida de 13% da receita lquida real para 5%,
ou alterar o indexador.
E o terceiro pilar, o Proes, embora tenha efeitos positivos irreversveis,
como as privatizaes e liquidaes, tambm tem seus problemas. As 41
instituies restantes, entre instituies saneadas, no participantes do Proes
e agncias de fomento criadas e a criar (conforme a Tabela 7), representam
um ncleo nada desprezvel a partir do qual, no futuro, podero ter origem
os mesmssimos problemas que deram origem ao Proes. Se o leitor acha
que essa avaliao excessivamente pessimista, reproduzo trecho de
recente reportagem da imprensa especializada:
A Agncia de Fomento de Gois S.A. o agente financeiro do Programa
de Desenvolvimento Industrial do Estado de Gois, que financia 73%
do ICMS com prazos de at quinze anos e juros de 2,4% a.a., sem
correo. Em 7/8/2002 a agncia foi autorizada a adotar critrios mais
flexveis na concesso de crditos do programa, que permitem a
aprovao de crditos a empresas mesmo que estas registrem restries
financeiras, cadastrais, trabalhistas ou judiciais em geral
77
.
O fato, envolvendo uma agncia de fomento, que no pode captar
recursos do pblico, em si mesmo secundrio. Sua importncia reside na
evidncia que proporciona de que um novo ciclo de mau uso do dinheiro
pblico no impossvel, nem sequer improvvel. Basta afrouxar os
controles. Basta esquecer que foram necessrios vinte anos de tentativas
e uma conjuno muito rara de fatores polticos e econmicos para resolver
o problema. Relembrar e reviver essa triste histria talvez seja a nica
forma de no repeti-la.
77
Gazeta Mercantil de 8/8/2002, caderno Centro-Oeste, p. 3.
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Siglas
Andima Associao Nacional das Instituies do Mercado Financeiro
ARO Antecipao de Receitas Oramentrias
Asbace Associao Brasileira de Bancos Estaduais e Regionais
BEM Banco do Estado do Maranho
Banerj Banco do Estado do Rio de Janeiro
Banespa Banco do Estado de So Paulo
Banestado Banco do Estado do Paran
Banestes Banco do Estado do Esprito Santo
Baneses Fundo de Penso do Banco do Estado do Esprito Santo
BCN Banco de Crdito Nacional
BEP Banco do Estado do Piau
Besc Banco do Estado de Santa Catarina
Bescri Besc Crdito Imobilirio
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CEF Caixa Econmica Federal
CEE Caixa Econmica Estadual
Cesp Companhia Energtica de So Paulo
Cetip Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos
CDI Certificado de Depsito Interfinanceiro
CMN Conselho Monetrio Nacional
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPFL Companhia Paulista de Fora e Luz
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de
Crditos e Direitos de Natureza Financeira
Deaud Departamento de Auditoria Interna
Decif Departamento de Combate a Ilcitos Cambiais e Financeiros
Defin Departamento de Gesto de Informaes do Sistema Financeiro
Deliq Departamento de Liquidaes Extrajudiciais
Deorf Departamento de Organizao do Sistema Financeiro
Depec Departamento Econmico
Desin Departamento de Superviso Indireta
Desup Departamento de Superviso Direta
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
Fepasa Ferrovias Paulistas S.A.
Fipecafi Fundao Instituto de Pesquisas Contbeis, Atuariais e Financeiras
FMI Fundo Monetrio Internacional
Gedes Gerncia-Executiva de Desestatizao
LBC Letras do Banco Central
I BGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
LFTSP Letras Financeiras de Tesouro do Estado de So Paulo
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
PAC Programa de Apoio Creditcio
PFL Partido da Frente Liberal
PM Polcia Militar
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PND Programa Nacional de Desestatizao
PPB Partido Progressista Brasileiro
Proes Programa de Incentivo Reduo da Presena do Estado na Atividade Bancria
Proerf Programa de Recuperao Econmico-Financeira
PSB Partido Socialista Brasileiro
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s
PT Partido dos Trabalhadores
Raet Regime de Administrao Especial Temporria
Selic Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SFN Sistema Financeiro Nacional
STF Supremo Tribunal Federal
TCU Tribunal de Contas da Unio
TRF Tribunal Regional Federal
TSE Tribunal Superior Eleitoral
USP Universidade de So Paulo
Vasp Viao Area So Paulo
Impresso Grfica Ideal
Tipo e corpo/entrelinha Texto principal: Times New Roman 11/13pt;
ttulo: Humanst 521 BT 20/28pt; subttulo: Humanst 521 BT 12/16,8pt Bold
capa: Humanst 521 BT
Papel Miolo: couch fosco 95g/m
2
; capa: supremo 240g/m
2
Tintas Miolo: preto; capa: ciano, magenta, amarelo, preto
Acabamento Miolo: lombada quadrada colada; capa: laminao fosca
Tiragem 500 unidades
Ordem-de-Servio 1.220
Execuo J unho de 2004 Braslia DF