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Participao Popular nas

Polticas Pblicas
MARIA DO CARMO ALBUQUERQUE
organizao
2
3
Participao
Popular nas
Polticas Pblicas
MARIA DO CARMO ALBUQUERQUE
organizao
O Instituto Plis conta com o apoio solidrio de:
Action Aid
CCFD - Comit Catholique contre la Faim et pour le Dveloppement
EED Evangelischen Entwicklungsdienst (El Servicio de las Iglesias
Evanglicas en Alemania para el Desarrollo)
FPH Fondation Charles Lopold Mayer
Frres des Hommes
Fundao Ford
Fundao Friedrich Ebert / ILDES
IDRC/CIID Centro Internacional de Investigaciones para el Desarollo
NOVIB
OXFAM

CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO DO INSTITUTO PLIS
ALBUQUERQUE, Maria do Carmo, (Org.)
Participao popular em polticas pblicas: espao de construo da demo-
cracia brasileira. So Paulo: Instituto Plis, 2006. 124p.

1. Polticas Pblicas. 2. Polticas Sociais. 3. Participao Cidad. 4. Reforma do
Estado. 5. Poltica de Habitao. 6. Poltica de Assistncia Social. 7. Poltica
de Segurana Alimentar e Nutricional. 8. Poltica de Defesa da Criana e do
Adolescente. 9. Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. I. Ttulo. II. Instituto
Plis. III. Srie.

Fonte: Vocabulrio Instituto Plis/CDI
Organizadora: Maria do Carmo Albuquerque
Coordenao Editorial: Paula Freire Santoro
Assistente Editorial: Cecilia Bissoli e Iara Rolnik Xavier
Reviso de Texto: Cecilia Bissoli e Veronika Paulics
Editorao: Paula Freire Santoro
Apresentao 5
Introduo
Maria do Carmo Albuquerque 9
Mudanas recentes no Estado brasileiro: a reforma do modelo
nacional desenvolvimentista - entre a garantia de direitos e a
abertura do mercado
Cibele Franzese 15
Poltica Habitacional no Brasil
A Histria e os Atores de uma Narrativa Incompleta
Renato Cymbalista e Toms Moreira 31
A Poltica de Assistncia Social no Brasil
A Assistncia Social como poltica de proteo social
Dirce Koga 49
Polticas Pblicas de ateno infncia e adolescncia no Brasil
Uma breve abordagem sobre origens, diagnstico e perspectivas
Marcelo Nastari 65
Polticas Pblicas em Sade e Participao Popular
Luza Heimann e Jorge Kayano 85
Participao e Polticas Pblicas na Segurana Alimentar e
Nutricional no Brasil
Christiane Costa e Mariana Pascoal 97
Participao no Brasil: dilemas e desafios contemporneos
Tatiana de Amorim Maranho e Ana Claudia Chaves Teixeira 109
Sumrio
5
Apresentao
Esta revista parte de uma pesquisa realizada pelo Instituto Plis e pelo
Programa Mercosul Social e Solidrio. Este programa articula experincias
participativas em cinco pases do cone sul: Argentina, Brasil, Chile, Paraguai
e Uruguai. O resultado da pesquisa foi publicado
1
em 2006 com o ttulo De-
mocracia y ciudadana en el Mercosur e apresenta estudos de caso sobre a
participao da sociedade civil nas polticas pblicas nos cinco pases.
As ONGs que participam do Programa definiram linhas comuns para esta
pesquisa, que buscou iluminar a participao da sociedade civil na construo
das polticas que garantem direitos sociais nos cinco pases. A pesquisa deu
seqncia a uma primeira publicao do Programa, intitulada La construccin
democrtica desde abajo en el cono sur
2
na qual as mesmas ONGs buscaram
reescrever a histria da construo da democracia em seus pases, desde a tica
da participao da sociedade. A segunda publicao enfatiza a construo das
polticas pblicas que garantem direitos sociais. Nesta publicao encontra-se
uma breve histria de algumas das principais polticas sociais, bem como os
recentes impactos de receitas e agendas neoliberais de reformas, as distintas
formas como um setor democrtico da sociedade civil vem reagindo a estas
agendas e buscando intervir na construo de uma agenda democrtica de
reformas das polticas sociais.
A pesquisa, nos cinco pases, pautou-se por estas mesmas premissas,
relacionando-se, no entanto, com realidades diversas. Embora com caracters-
ticas comuns, a construo da democracia, da cidadania e a participao da
sociedade em polticas pblicas apresentam formas bastante distintas nestes
pases. Se, por um lado, todos eles enfrentaram ditaduras militares nos anos 70
e 80, e uma nova sociedade civil engajou-se nas lutas contra estas ditaduras
e pela reconstruo e ampliao da democracia, so distintas as trajetrias
histricas de conformao da sociedade civil, de construo das instituies
pblicas, dos partidos polticos assim como as relaes entre estes atores e as
polticas sociais.
Estas distintas realidades e os diferentes enfoques sobre a relao entre a
sociedade e as polticas pblicas revelam-se nas distintas nfases dos diversos
artigos. O livro que ora apresentamos a parte brasileira desta pesquisa. Ele
dialoga, conseqentemente, com estas diferenas e segue o mesmo objetivo
de avaliar a participao da sociedade civil na construo de uma agenda atual
de reforma das polticas sociais.
1 Ver GARCS, Mario, GI-
RALDEZ, Soraya. GOLDAR,
Mara Rosa, ALBUQUERQUE,
Maria do Carmo. RIQUELME,
Quintn, BURONI, Teresa
(coords.). 2006. Democracia
y ciudadana en el Mercosur.
Santiago: LOM Ediciones
2 Ver ALBUQUERQUE. Maria
do Carmo (org.). 2002. La
Construccin democrtica
desde abajo en el Cono Sur.
So Paulo: Instituto Plis.
6
O Brasil, no entanto, distingue-se bastante dos demais quatro pases do
cone sul. O protagonismo da sociedade civil na reconstruo democrtica que
se seguiu ditadura militar mais destacado, expressando-se especialmente
no processo da Constituinte. A nova Constituio consagrou a criao de es-
paos institucionais que garantiram a continuidade da participao popular
que marcou as lutas contra a ditadura. A criao de conselhos e conferncias
de polticas pblicas vem buscando, ao longo dos anos, propiciar a incidncia
da sociedade na elaborao e na gesto de polticas sociais.
A construo destes espaos no tem sido fcil. As disputas entre inte-
resses mais e menos democrticos intensa, a precariedade de uma cultura
democrtica e participativa se faz notar tanto na burocracia estatal como nas
organizaes da sociedade e no setor privado, dificultando a consolidao dos
espaos de dilogo e negociao sobre as polticas. Alm destas dificuldades,
esta agenda de reforma democrtica do Estado, confronta-se, desde seu mo-
mento inaugural ps-Constituio, com uma hegemonia crescente de agendas
neoliberais de reforma do Estado.
So estas as disputas que esta publicao busca apresentar. Traz um pa-
norama da trajetria e desafios da participao cidad no Brasil hoje, sobre
as disputas em torno das agendas de reforma do Estado, e enfoca a trajetria
de construo de cada uma de cinco polticas sociais que se destacam pela
presena constante de uma ativa participao social.
Ao enfatizar as distintas relaes entre Estado e sociedade no desenho e na
gesto destas cinco polticas, a revista ilumina alguns dos dilemas que permeiam
o debate atual sobre as reformas do Estado, sobre formas de gesto pblica,
sobre o papel do Estado, da sociedade civil e do setor privado nas polticas
pblicas e sobre o controle pblico sobre elas.
7
8
9
1 Esta expresso se origina
na obra de Srgio Buar-
que de Hollanda Razes
do Brasil.
Introduo
Maria do Carmo
Albuquerque
Pesquisadora do Instituto Plis
e do Programa Mercosul Social
e Solidrio.

O Brasil um pas marcado pela desigualdade e por uma cultura do privilgio
e do favor que predomina sobre a conscincia dos direitos. nesse contexto
que o empenho de setores democrticos da sociedade civil, especialmente os
movimentos sociais vm, desde as lutas contra a ditadura militar e pela con-
quista de uma Constituio Cidad, em 1988, convergindo para a construo de
polticas pblicas inclusivas, que buscam garantir direitos universais e o direito
da sociedade civil exercer um controle pblico sobre elas.
O Brasil compartilha com os demais pases do Cone Sul uma herana colo-
nial marcada pela dizimao dos povos indgenas e por um processo tortuoso
de construo nacional vinculado aos interesses econmicos das metrpoles.
Portugal, Espanha, Inglaterra e, mais recentemente, os Estados Unidos polariza-
ram fortemente os movimentos e decises econmicas e polticas nestes pases.
A implantao do Estado nacional ocorreu sobre naes que se constituram
a partir de sociedades indgenas, incluindo povos africanos, amalgamados
sob relaes autoritrias e violentas com povos europeus. Nestas condies
se articularam formas tradicionais e formas ocidentais de relaes sociais e
concepes sobre o indivduo, a sociedade e o poder que coexistem de forma
complexa e contraditria at os dias de hoje.
Apesar destas semelhanas, o Brasil se distingue dos vizinhos pases de
colonizao hispnica por algumas caractersticas importantes. Entre elas a
escravido negra, que perdurou por quase 4 sculos (at 1888) e desenvol-
veu-se de modo peculiar, abrangendo quase todo o territrio nacional. Ao
contrrio de outros pases, as relaes escravocratas no Brasil propiciaram uma
convivncia ao mesmo tempo familiar e cruel entre senhores e escravos que
compartilhavam o mesmo espao domstico, gerando a cultura do chamado
compadrio, do favor e da subservincia. Os filhos do senhor com as escravas
ou os seus protegidos aprenderam que a docilidade era uma via de ascenso
social que assim entendida como favor e no como direito. Da se desenvolve
uma espcie de cordialidade
1
que marca a cultura brasileira com uma certa
averso ao conflito.
10
2 Veja FORJAZ, 1982 citado
nesta publicao por Cibele
Francese.
No incio do perodo colonial o pas organizou-se em capitanias heredi-
trias, cuja forma de organizao favoreceu a indistino entre o pblico e
o privado. Ao longo dos primeiros sculos, os proprietrios de terras e donos
de empreendimentos privados converteram-se em chefes polticos, conheci-
dos como caudilhos no sul, ou como coronis em muitas outras regies,
especialmente no Nordeste, onde a preponderncia do exerccio privado do
poder chegou ao extremo em fenmenos como o chamado cangao em que
se disseminou a atuao de milcias privadas nas disputas locais. Geraram-se
ento oligarquias locais, que dominaram o poder poltico nas provncias.
A Independncia foi proclamada em 1822 por um prncipe portugus e
pouco se alteraram as relaes polticas. Ao contrrio dos demais pases, o Brasil
viveu 67 anos num regime monrquico que consolidou, dominando inmeras
revoltas e guerras regionais, um extenso Imprio fortemente centralizado. A
Repblica, em 1889, finalmente acolhe o pensamento liberal em voga na Europa
ps-revoluo francesa, o qual permanece em conflito durante longas dcadas
com as tradies patrimonialistas, coronelistas e caudilhescas que predominam
nas provncias. A chamada poltica dos governadores caracteriza este perodo
(1889 a 1930), marcado pelo predomnio de alguns governadores (So Paulo e
Minas Gerais) no comando do Estado nacional.
O incio da industrializao e da urbanizao gera o surgimento de uma
pobreza urbana acompanhada de doenas e epidemias. At ento a filantropia
de base religiosa e o controle sobre os pobres caracterizam as polticas sociais
voltadas, por exemplo, sade e aos chamados menores de idade. Na virada
para o sculo XX, o anarco-sindicalismo e o iderio socialista marcam movi-
mentos sociais que organizam, por um lado, formas de auxlio mtuo e, por
outro, reivindicam maior proteo social por parte do Estado.
Somente na segunda Repblica, que se inicia com a chamada Revoluo
de 30 e a era Vargas, comea a delinear-se um projeto de Estado nacional.
Nesse perodo ocorreu uma forte centralizao do Estado, que passou a in-
tervir na economia e nas relaes sociais de forma marcante, auxiliado por
um processo de burocratizao da administrao apoiado no autoritarismo.
Durante os quinze anos da ditadura de Getlio Vargas (1930 a 1945), o Estado
brasileiro passou de uma estrutura de Estado federal-oligrquica, na qual os
governadores gozavam de significativo poder e autonomia, para um modelo
nacional-centralizado
2
. Acentua-se ento a urbanizao e a industrializao.
A organizao sindical, fortemente controlada pelo Estado, torna-se base de
polticas de proteo social corporativas, gerando o que temos chamado uma
cidadania regulada pois os direitos trabalhistas e sociais so reconhecidos
apenas a uma parcela muito restrita dos trabalhadores formais.
No Brasil, uma imensa maioria de trabalhadores informais urbanos e rurais
permaneceu sempre margem destas garantias. As polticas sociais higienistas,
repressoras e policialescas continuam visando controlar epidemias, bairros e
moradias populares, menores, desocupados e trabalhadores, que so vistos
11
como as classes perigosas. Constituem-se Institutos que provm assistncia
mdica e organizam projetos habitacionais para trabalhadores formais. A sade
pblica volta-se apenas a alguns grupos prioritrios como bebs, mulheres
grvidas e pessoas afetadas por doenas contagiosas.
Entre o final dos anos 50 e o incio dos anos 60 houve uma forte mobiliza-
o sindical, camponesa e social, que se associa ao chamado movimento pelas
reformas de base. Foram antecedentes de movimentos que persistem at hoje
na sociedade como o movimento pela reforma agrria, reforma urbana, reformas
na educao e o movimento sanitarista. O golpe militar de 64 interrompeu estas
mobilizaes e reorientou estas propostas, restando a unificao dos institutos
de sade, aposentadoria e penses e o surgimento do Sistema Financiamento
da Habitao (SFH), que produziu uma poltica habitacional forte e centralizada.
A centralizao tambm caracterizou polticas voltadas ao menor.
A resistncia e a luta contra a ditadura provocaram o surgimento de novas
formas de organizao na sociedade brasileira. A perseguio aos partidos de
esquerda e aos movimentos sindical, campons e estudantil gerou a politizao
de novos espaos de organizao social como os bairros, as questes de gnero,
de etnias, do meio ambiente, das crianas e jovens marginalizados. Estes novos
movimentos sociais emergiram na cena pblica questionando o autoritarismo e
o centralismo da ditadura militar e colocando em pauta a exigncia de direitos
civis, sociais e polticos e o direito de participar da definio das polticas
que viessem a garantir esses direitos.
Um vigoroso movimento de participao popular na Assemblia Constituinte
propiciou o surgimento de uma nova sociedade civil democrtica, articulando
movimentos populares e associaes profissionais que contriburam para a
sistematizao das reivindicaes populares. Reivindicaes convertem-se
assim em propostas de polticas pblicas que visaram garantir, atravs do novo
ordenamento constitucional, a universalizao de direitos que jamais houvera
na sociedade brasileira.
Desta forma foram elaboradas emendas populares Constituinte, arti-
culando foras sociais que coletaram centenas de milhares de assinaturas em
torno de propostas de polticas pblicas como a liberdade sindical, a reforma
agrria, a reforma urbana, a criao de um sistema nico de sade, a criao de
polticas pblicas de Assistncia Social e de ateno criana e ao adolescente.
A natureza participativa deste processo de elaborao de polticas pblicas, bem
como a necessidade de enfrentar a tradicional impermeabilidade, autoritarismo e
centralismo do Estado brasileiro, marcaram as propostas elaboradas com exign-
cias de descentralizao e de criao de instrumentos de participao e controle
social sobre estas polticas, nos mbitos federal, estadual e municipal.
Aprovaram-se ento, em decorrncia da nova Constituio, a lei federal
que criou o Sistema nico de Sade (SUS), o Estatuto da Criana e do Adoles-
cente (ECA) e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Somente em 2001
se conseguiu aprovar o Estatuto da Cidade, que possibilita a constituio de
12
um sistema descentralizado e participativo de poltica urbana, semelhante aos
demais. Estas polticas foram escolhidas por ns como representativas do en-
gajamento de um setor dos movimentos sociais e da sociedade civil brasileiros
na ampliao dos direitos e da democracia em nosso pas. Agregamos a estas
a construo ainda que posterior a esta cronologia de uma outra poltica
pblica que se destaca hoje como um desafio especialmente relevante no mun-
do e no mbito do Mercosul. Assim como as demais, a poltica de Segurana
Alimentar foi pautada por uma campanha popular, conhecida como Ao da
Cidadania Contra a Fome.
Os textos a seguir recuperam a trajetria de constituio do Estado brasileiro
e de algumas das polticas pblicas que tiveram uma destacada participao da
sociedade na sensibilizao do Estado para o problema social e na elaborao e
conquista de uma legislao que busca garantir a efetivao, ainda que tardia, de
direitos universais. A aprovao da chamada Constituio Cidad significou o
momento de vitria de um projeto democrtico de reforma do Estado brasileiro
e o engajamento de um setor importante da sociedade civil, protagonizado por
movimentos sociais nesta construo democrtica.
Esta vitria, no entanto, coincidiu com um vigoroso movimento neolibe-
ral que se disseminou no mundo todo, acompanhando as crises dos Estados
nacionais frente reorganizao global da economia e do mundo do trabalho
e ao fim da Guerra Fria. Crises econmicas, fiscais, inflacionrias, abertura fi-
nanceira e industrial provocaram, de forma diferenciada, a busca dos Estados
latino-americanos por solues que incluram a adoo de ajustes fiscais e
propostas neoliberais de reformas do Estado. No Brasil este movimento ocorre
a partir do governo de Fernando Collor de Melo (1990), observando-se ento
um forte refluxo na implementao das polticas aprovadas na Constituio,
dois anos antes.
Uma contra-reforma neoliberal passa ento a frear a aprovao das
leis que viriam a regulamentar as novas polticas constitucionais de direitos.
Estabelece-se uma forte disputa entre os setores democrticos presentes na
sociedade e em diversos governos sub-nacionais e os setores que defendem
as novas reformas. Alm da morosidade e do retrocesso na aprovao da le-
gislao de garantia de direitos, o oramento nacional fortemente ajustado
s novas exigncias dos mecanismos internacionais que buscam equacionar o
pagamento da dvida externa. Uma nova legislao (Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF) busca inserir os municpios nas polticas de ajuste, limitando as
suas possibilidades de atender s novas demandas por direitos atribudas aos
municpios pelo processo de descentralizao.
Os textos que seguem apresentam o relato desta disputa que provoca, em
muitos casos, o contraste entre uma legislao avanada e a extrema limitao
dos resultados obtidos em cada rea de poltica pblica. Apresentam a mobili-
zao constante de segmentos democrticos da sociedade civil que avanam na
participao cidad e no controle social, construindo sistemas de informaes
13
mais avanados como nos casos das polticas pblicas de Sade e de Crianas
e Adolescentes e, por outro lado, a total incapacidade do Estado em financiar
estas polticas, abortando na raiz a maioria dos esforos realizados. Os textos
procuram realizar um balano apresentando os avanos conquistados prin-
cipalmente na mobilizao e acesso da sociedade s informaes referentes
s polticas assim como os aspectos em que no se avanou o necessrio ou
mesmo em que se notam retrocessos importantes - especialmente o aumento
da desigualdade social e da violncia e a ocorrncia de mortes violentas entre
jovens e adultos.
14
15
Mudanas recentes no
Estado brasileiro
a reforma do modelo nacional
desenvolvimentista entre a garantia
de direitos e a abertura do mercado
Cibele Franzese
Graduada em Direito pela Uni-
versidade de So Paulo e mes-
tranda em Administrao Pblica
e Governo pela Fundao Getlio
Vargas de So Paulo.
Introduo
O Estado brasileiro vem, ao longo dos anos, passando por diferentes refor-
mas. Todavia, no obstante a implementao de uma srie de modificaes na
maneira de sua organizao e atuao, algumas caractersticas de modelos
anteriores permaneceram, resultando em um Estado complexo, que convive
ao mesmo tempo com aspectos no superados como o patrimonialismo e
novas tendncias como a modernizao administrativa e princpios da ad-
ministrao pblica gerencial.
A prpria formao do Estado brasileiro foi um processo de mudana
gradual, em que elites emergentes e tradicionais coexistiriam atravs de um
processo de acomodao onde observa-se a permanncia das estruturas an-
tigas, delineando-se um processo em que ocorre a colocao de novos rtulos
em velhas garrafas (DINIZ e BOSCHI, 1996, p.13).
Nesse sentido, um panorama da Reforma do Estado no Brasil pode apresen-
tar diferentes marcos histricos de anlise, que so sem dvida importantes e
influenciam as caractersticas do atual modelo de Estado desde o legado do
modelo de colonizao portugus (1500 a 1822) e o Imprio (de 1822 a 1889),
passando pela proclamao da Repblica e pela poltica dos governadores (1889
a 1930); a revoluo de 30 e o primeiro governo do Presidente Getulio Vargas
(1930 a 1945); os governos militares ps 1964; o perodo de redemocratizao
e a Constituio de 1988; as privatizaes no governo do Presidente Fernando
Collor de Mello (1989 a 1992), o plano econmico que levou estabilizao
da moeda (que passou a ser denominada Real) e os dois governos do Presi-
16
dente Fernando Henrique Cardoso, marcados pelo ajuste fiscal, por reformas
institucionais orientadas para o mercado e a introduo do gerencialismo na
administrao pblica.
Entretanto, para fazermos um panorama da situao brasileira, que permita
sua comparao com outros pases da Amrica Latina, o marco que nos parece
mais interessante por constituir um novo paradigma, tanto na estrutura do
Estado, quanto na sua atuao na rea social a implantao do modelo
Nacional Desenvolvimentista, que comea em 1930.
Aps algumas consideraes sobre o governo de Getulio Vargas prosse-
guiremos o texto argumentando que, com diretrizes bastante diferentes e
em alguns pontos opostas duas agendas de reforma coexistiram na dcada
de 90 e convivem no panorama poltico brasileiro ainda hoje, em constante
disputa. A primeira delas decorre do movimento de redemocratizao que,
preocupado com a participao popular, a descentralizao e a garantia de
direitos, defendeu um modelo de Estado com aspiraes de welfare state, cujas
diretrizes foram consolidadas na Constituio Federal de 1988 a chamada
Constituio cidad.
A segunda agenda de reformas teve sua implementao mais concentrada
entre os anos de 1994 e 2002, durante os dois mandatos do Presidente Fer-
nando Henrique Cardoso. Influenciado pela internacionalizao e liberalizao
dos mercados, esse modelo de reformas foi internacionalmente disseminado e
atingiu, em maior ou menor grau, tanto o modelo de welfare state do primeiro
mundo, quanto o estatismo dos pases comunistas e o modelo de industria-
lizao por substituio de importaes, este ltimo em vigor na maioria dos
pases em desenvolvimento. Deste modelo resultaram reformas marcadas pelo
gerencialismo (new public management), pautadas pela introduo de princpios
de mercado na administrao pblica (como a busca por maior eficincia
1
), pela
reduo do tamanho do Estado (downsizing) e pelo ajuste fiscal.
A presena das duas agendas no processo de reforma do Estado brasileiro
ps Constituio de 1988 pode ser melhor observada a partir de uma anlise
setorial, observando-se nas diferentes polticas sociais a coexistncia de es-
tratgias de cobertura universal, com outras de natureza focalizada, variando
em cada rea, principalmente em razo de como diferentes coalizes foram
se organizando em torno de cada tema e da fora dos interesses dos atores
envolvidos. A anlise setorial pode ser encontrada nos textos especficos que
se seguem, restando ao presente documento algumas breves consideraes
sobre condies polticas gerais que levaram a uma maior ou menor adeso do
Brasil ao segundo modelo de reformas. Essa abordagem ser realizada a partir
de uma breve comparao com o caso argentino.
Por fim, concluiremos o texto abordando um aspecto especfico da refor-
ma do Estado a descentralizao por ter constitudo um ponto bastante
aprofundado na reforma brasileira e que insere um novo ente federativo os
municpios em um contexto diferente de proviso de direitos.
1 Neste contexto o conceito
de eficincia est ligado
economia de recursos,
significando fazer mais com
menos recursos.
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Uma breve contextualizao histrica: o Estado Nacional
Desenvolvimentista no Brasil
O territrio que se transformou no Brasil foi colonizado por Portugal, de
quem se tornou independente em 1822, passando de colnia a Imprio. Foi
Imprio at 1889, quando foi proclamada a Repblica. Em 1891, entrou em
vigor a primeira Constituio Federal Brasileira, estabelecendo como grande
novidade que o Brasil se tornava uma Repblica Federativa, constituda por dois
nveis de governo os estados e a Unio. interessante observar que no Brasil,
ao contrrio do que ocorrera nos Estados Unidos, a formao de um Estado
federativo se deu a partir de uma dinmica de descentralizao, distribuindo o
poder, antes centralizado na mo do imperador, s oligarquias locais, presentes
nos territrios que passaram a ser denominados estados. Nos Estados Unidos,
ao contrrio, a formao da federao foi resultado de um processo de cen-
tralizao no qual os estados pr-existentes Unio decidiram abrir mo
de parte de sua autonomia para que fosse criado um governo central. Apesar
dessa considervel diferena, a primeira Constituio Federal Brasileira seguiu
em grande parte o modelo norte-americano.
Do perodo ps-constituio at 1930 as oligarquias estaduais foram con-
quistando progressiva autonomia, com destaque para os estados com maior
poder econmico, advindo da exportao de caf notadamente So Paulo
e Minas Gerais. Nesse perodo o Brasil tinha eleies, com sufrgio restrito a
uma pequena parte da populao (masculina e proprietria, o chamado voto
censitrio), e controladas pelas oligarquias locais. Essa situao levou a uma
alternncia entre os governadores desses dois estados representantes dos
fazendeiros de caf de So Paulo e Minas Gerais no comando da Presidncia
da Republica, acordo que ficou conhecido como poltica dos governadores.
Essa poltica perdurou at o ano de 1930, quando por disputas internas
nas oligarquias locais, formou-se uma nova coalizo entre alguns dos estados
brasileiros favorecendo-se de uma ciso no acordo entre So Paulo e Minas
Gerais que culminou em uma revoluo, que conduziu ao poder o poltico
gacho Getulio Vargas.
O governo do Presidente Getlio Vargas, iniciado aps a revoluo de 1930,
considerado um marco na histria do Estado brasileiro. Nesse perodo ocorreu
uma forte centralizao do Estado, que passou a intervir na economia e nas
relaes sociais de forma marcante, auxiliado por um processo de burocratiza-
o da administrao e apoiado no autoritarismo. Nos quinze anos da ditadura
Vargas (de 1930 a 1945), o Estado brasileiro passa de uma estrutura de Estado
federal-oligrquica, na qual os governadores gozavam de significativo poder e
autonomia, para um modelo nacional-centralizado. (FORJAZ, 1982)
A centralizao do Estado se deu a partir da nomeao, pelo Presidente, de
interventores federais nos estados, da implementao de um Departamento
Administrativo do Servio Pblico em nvel federal (o DASP) e sua replicao
em departamentos estaduais (os chamados daspinhos). A funo principal
18
dos DASPs estaduais era controlar os interventores, de forma a impedir que,
com o passar do tempo, estes fossem cooptados pelas oligarquias estaduais e
passassem a privilegiar os interesses locais em detrimento dos federais. Esse
processo de centralizao levou construo de uma extensa mquina buro-
crtica, sem controle do Legislativo, nem mesmo da sociedade.
Esse mesmo Estado autoritrio e centralizado investiu fortemente no
controle da sociedade, burocratizando e cooptando grupos sociais, de forma a
implementar no Brasil o que j se desenvolvia na Itlia de Mussolini e passou a
ser denominado de corporativismo. Esse modelo apia-se em uma capacidade
do governo de incorporar conflitos sociais como se fossem questes estatais
e no pertencessem de fato ao espao da sociedade, verificando-se uma ten-
dncia de que o Estado se antecipe ao potencialmente conflitiva de grupos
e classes sociais, atendendo parcialmente s suas demandas e instaurando um
formato que situa de antemo os parmetros da participao desses grupos
(DINIZ e BOSCHI, 1996, p.14). Esse padro de relaes entre Estado e sociedade
pode ser claramente observado na legislao trabalhista e sindical promulgadas
no Brasil nessa poca, onde o Estado se relacionava com a sociedade civil por
meio das corporaes profissionais.
Essa estrutura corporativa permitiu que o governo tivesse domnio sobre a
classe trabalhadora sindicalizada por uma srie de instrumentos legais. Dentre
eles destacam-se a necessidade de autorizao do governo para que qualquer
sindicato pudesse comear a existir e a contribuio sindical uma verba
responsvel pela sustentabilidade dos sindicatos, que no advinha da contri-
buio de seus filiados, mas do desconto de um dia de trabalho de qualquer
trabalhador formalmente contratado, sendo o recolhimento e a distribuio
deste dinheiro administrados pelo governo federal. Alm dos instrumentos
legais o governo influenciava diretamente a ao dos sindicatos cooptando
suas lideranas de forma a amenizar possveis conflitos. A figura desse lder
cooptado ficou conhecida, por metfora, como pelego palavra que significa
tecido que fica entre a cela e o cavaleiro, com a funo de amortecer o impacto
durante a cavalgada.
O controle do governo sobre a estrutura sindical e a adoo de polticas
salariais, instituindo os primeiros salrios mnimos, tambm representaram, ao
lado do controle cambial e do estabelecimento de cotas de exportao, me-
canismos de interveno do Estado na economia. A caracterizao do modelo
de Estado Nacional Desenvolvimentista brasileiro se deu, tanto em razo dessa
atuao estatal reguladora, como tambm por uma forte interveno direta
do Estado na economia. Houve investimento pblico em empresas mistas e
estatais em uma srie de reas (minrio de ferro, produo de motores para
caminhes e avies etc), destacando-se a criao da Companhia Siderrgica
Nacional, em 1941 (SKIDMORE, 1982).
A lgica das corporaes tambm marcou a poltica de proteo social da
Era Vargas, originando um modelo pouco inclusivo, limitado, na prtica, aos
19
assalariados urbanos do mercado formal de trabalho e, no plano das polticas,
regulao das relaes trabalhistas e aos benefcios previdencirios (DRAIBE,
2003, p.68). Esse sistema envolvia recursos entre 15% e 18% do PIB, concen-
trados no Governo Federal e gastos de forma desigual, cobrindo de maneira
bastante insuficiente grandes contingentes de trabalhadores (DRAIBE, 2003).
Parte dessa estrutura criada na Era Vargas por exemplo, a legislao
trabalhista e sindical continua em vigor at os dias de hoje. Entretanto, boa
parte desse modelo j sofreu reformas importantes ao longo desses quase
sessenta anos, sendo as mais significativas nas dcadas de 1980 e 1990. Pas-
semos a elas.
Reformando o Estado: um modelo entre a legitimidade
democrtica e a credibilidade face ao mercado
internacional
A Constituio Federal de 1988 foi um marco muito importante para uma
reforma no Estado centralizado e autoritrio construdo por Getulio Vargas,
mas no foi o nico. Nesses dezesseis anos ps Constituio o Estado brasileiro
mudou bastante, em direes diferentes. Ao mesmo tempo em que o governo
federal atendendo presso da globalizao e liberalizao do mercado
privatizou uma srie de empresas estatais e passou a perseguir uma poltica
de reduo de gastos, avanando na diminuio do tamanho do Estado, houve
um aumento de gastos sociais nos nveis municipais e, mesmo em nvel federal,
a idia de universalizao de direitos e de um Estado provedor de bem estar
social no deixou o horizonte governamental.
Nesse sentido, o Estado passou por mudanas que no nos permitem quali-
ficar a Reforma do Estado no Brasil simplesmente de neoliberal ou de universa-
lizadora de direitos, como se o pas tivesse, em todas as suas reas, modificado
o padro de atuao do Estado em uma s direo. Por caractersticas prprias
do sistema poltico brasileiro um sistema no qual diversos grupos de interesse
ocupam posies de poder e se organizam de forma a construir diferentes
coalizes, capazes de constituir pontos de veto a reformas que retirem tanto
seus privilgios, como seus direitos adquiridos no possvel definir de forma
unvoca as transformaes que ocorreram no Estado no perodo recente.
Observando as polticas setorialmente pode-se mencionar uma srie de
aes, como por exemplo o aumento dos Conselhos municipais nas reas sociais
(inclusive com a realizao de Conferncias Nacionais), a criao de Fundos
contbeis para investimentos pblicos em reas sociais, a obrigatoriedade
constitucional da aplicao de um mnimo de recursos oramentrios nas
reas de sade e educao
2
, e a promulgao de uma srie de legislaes que
buscaram antes garantir do que retirar direitos (como a Lei Orgnica da Sade,
a Lei Orgnica da Assistncia Social, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o
Cdigo de Defesa do Consumidor e o Estatuto do Idoso).
2 A Unio deve aplicar pelo
menos 18% de suas receitas
na educao, os governos
estaduais e municipais pelo
menos 25%. Na rea da
sade, estados e municpios
devem aplicar no mnimo
12% e 15% , de sua arreca-
dao, respectivamente.
20
Por outro lado pode-se dizer que esse mesmo perodo ps Constituio
de 1988 foi marcado por privatizaes significativas e uma poltica federal de
conteno de gastos e priorizao do ajuste fiscal. Ao lado dessas reformas
aparece tambm a criao de agncias reguladoras, trazendo um novo papel
de regulao ao Estado nos moldes do modelo norte-americano que deixa
de investir em setores como energia eltrica e telecomunicaes, transferindo
essa responsabilidade ao setor privado e passando a garantir, em nome do
cumprimento de contratos, reajustes de tarifa muito acima do que boa parte
da populao hoje consegue pagar.
Esses exemplos no pretendem cobrir com detalhes todas as reas de atuao
do Estado brasileiro, mas simplesmente mostrar que a Reforma do Estado no
Brasil significou, em diferentes setores, avanos tanto no sentido da implemen-
tao das garantias previstas na Constituio de 1988 e na construo de um
modelo democrtico e participativo, quanto nas tentativas de reduo do papel
do Estado e aumento de sua credibilidade face ao mercado internacional.
Como j mencionado acima, esse panorama resulta tanto de caractersticas
prprias do sistema poltico brasileiro e da organizao dos diferentes grupos
sociais na defesa de seus interesses, quanto do legado histrico do modelo
nacional desenvolvimentista de substituio de importaes. A explicao do
que aconteceu em cada rea poder ser encontrada nos textos que abordam as
diferentes polticas sociais especificamente.O que nos interessa nesse momento
ressaltar que, essas reformas consolidaram-se em meio a uma disputa entre
agendas, principalmente entre a agenda da assemblia constituinte e a agenda
neoliberal, recomendada pelo chamado Consenso de Washington aos pases
em desenvolvimento.
A agenda democrtica e a Constituio Federal de 1988
A Constituio Federal de 1988 consolidou uma agenda de reformas, que
ganhou fora nos anos 80 atendendo, principalmente, aos movimentos por de-
mocratizao do Estado e garantia de direitos. A constitucionalizao de direitos
sociais evidenciou as aspiraes de um modelo universalista e redistributivo,
com poltica sociais majoritariamente providas pelo Estado, aproximando-se
do desenho do Estado de Bem Estar Social (Welfare State).
No campo organizacional, a agenda democrtica levou defesa da descen-
tralizao e da participao popular, afirmando a idia de que democratizao
e descentralizao caminhariam lado a lado. Esse movimento teve como con-
seqncia um fortalecimento dos municpios brasileiros fazendo com que, a
partir de 1988, o Brasil se tornasse um caso nico de federao trade, onde os
municpios so considerados entes federativos ao lado dos estados e da Unio. A
elevao dos municpios ao status de ente federativo deu a eles maior autonomia
poltica, administrativa e financeira, sendo esta ltima acompanhada por uma
descentralizao tributria relevante que levou a uma redistribuio de receitas,
no s em prol dos municpios, mas tambm dos estados, principalmente via
aumento de transferncias federais por meio dos fundos de participao.
21
De fato, dentre as propostas da agenda democrtica dos anos 80, a des-
centralizao pode ser considerada uma das que mais avanou. Apesar de
constitucionalizados, os direitos sociais que dependiam de polticas e inves-
timento de recursos pblicos no foram efetivamente implementados pelos
governos ps 88, cuja omisso foi juridicamente justificada pela concepo de
que a garantia de direitos como sade e educao na Constituio, se dava
por normas programticas, com implementao gradual e cuja execuo no
poderia ser exigida imediatamente.
interessante observar que, ao mesmo tempo em que o Constituio de
1988 apontava para a construo de um modelo semelhante ao welfare state
europeu no que tange universalizao de direitos e ao papel do Estado na
proviso destes , esse mesmo modelo j sofria reformas, sob as alegaes de
necessidade de reduo do papel do Estado na rea social, realizao de um
ajuste fiscal nas contas pblicas e diminuio da interveno governamental
na economia, de forma a responder s novas imposies de um mercado in-
ternacional globalizado e liberalizado (COUTO,1998).
Essa nova agenda de reformas atinge fortemente a Amrica Latina no
momento em que o Brasil poderia comear a implementar as diretrizes cons-
titucionais que apontavam justamente no sentido contrrio reduo do papel
do Estado na rea social. O resultado disso j pde ser percebido na gesto do
primeiro Presidente eleito ps 1988 Fernando Collor de Mello que durante
seu governo priorizou polticas neoliberais (orientadas para o mercado), ini-
ciando o Plano Nacional de Desestatizao (PND), que concentrou esforos na
venda de estatais produtivas, pertencentes a setores que no modelo de Estado
anterior foram considerados estratgicos para o desenvolvimento do pas, como
o siderrgico, o petroqumico e o de fertilizantes (ABRUCIO e COSTA, 1999).
O Plano Nacional de Desestatizao e as privatizaes
O PND foi aprovado pelo Congresso Nacional durante o governo Collor e
permitiu que, a partir desse momento, o Executivo assumisse a conduo do
processo de privatizaes de forma autnoma, sem a necessidade de nova
consulta ao Legislativo. Nesse cenrio o BNDES (Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econmico e Social) assume um importante papel de coordenao,
tornando-se gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (FND).
Esse fator facilitou a continuidade da venda de empresas pblicas pol-
tica que foi aprofundada por Itamar Franco (que assumiu a Presidncia aps
o impeachment de Collor). Em menos tempo de mandato, Itamar aprofundou
a reforma iniciada por Collor, eliminando a discriminao contra investidores
estrangeiros, privatizando empresas maiores, de maior valor e que tinham maior
nmero de empregados. Comparativamente a seus antecessores, o governo
Itamar foi bastante significativo em termos de privatizaes, como se pode
observar no quadro a seguir:
22
Tabela 1
Privatizaes por mandato presidencial

No final do governo Itamar ocorre a estabilizao da moeda, obtida com
o Plano Real, que foi em grande medida responsvel pela eleio de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) que foi reeleito em 1998 e, portanto, governou o
Brasil por oito anos, de 1995 a 2002.
No governo FHC a agenda de privatizaes continuou com a venda de em-
presas importantes como a Companhia Vale do Rio Doce (holding que reunia
empresas do setor de minerao) e outras de transporte ferrovirio, papel e
celulose, comrcio exterior, energia eltrica (as empresas da holding Eletrobrs)
e telefonia (as 27 empresas regionais pertencentes Telebrs e a Embratel)
(ABRUCIO e COSTA, 1999).
A privatizao das empresas estaduais tambm marcou a primeira gesto
de FHC, com o governo federal assumindo um papel de coordenao e, por
meio do BNDES, induzindo os estados, a maioria sufocados financeiramente,
a privatizar suas estatais em troca de adiantamento de recursos (ABRUCIO
e COSTA, 1999, p.99). O resultado dessa estratgia foram as privatizaes da
Cia de Eletricidade do Rio de Janeiro CERJ, Cia Estadual de Gs do Rio de
Janeiro CEG e Rio Gs S/A, Cia de Eletricidade do Estado da Bahia COELBA,
das Companhias de Distribuio Norte-Nordeste e Centro-Oeste da CEEE, alm
da venda de participaes minoritrias dos estados em empresas como a Cia
Riograndense de Telecomunicaes CRT e a Cia de Eletricidade de Minas Gerais
Cemig, totalizando, no final de 1997, o valor de US$14,9 bilhes
3
(ABRUCIO
e COSTA, 1999).
Contabilizando os valores obtidos com privatizaes durante toda a d-
cada de 90, chegamos ao valor de US$85,2 bilhes obtidos com as vendas
das empresas, mais US$18 bilhes de transferncia de suas dvidas aos novos
controladores. Embora a Unio detivesse apenas 20% das aes da Telebrs,
arrecadou-se, s com o setor de telecomunicaes, cerca de US$30 bilhes,
como se pode ver na tabela 2:
Mandato N de Empresas Total em N de Empregados
Joo B. Figueiredo (1979-1985) 20 188,51 4.864
Jos Sarney (1985-1990) 18 548,30 22.707
Fernando Collor de Mello (1990- set.1992) 18 3.397,80 43.469
Itamar Franco (set.1992-dez.1994) 16 11.800,00 50.157
Fonte: COUTO (1998, p.65).
US$ Milhes
3 A retirada do governo de
setores produtivos da econo-
mia fez surgir um novo perfil
de Estado, no com atuao
direta na economia, mas
com uma funo reguladora,
para a qual foram criadas as
primeiras Agncias Regula-
doras, como a ANATEL, no
setor de telecomunicaes e
a ANEEL, no setor eltrico.
23
Tabela 2
Arrecadao com a privatizao (1991-2001) (US$ milhes)
Programa Receita de Venda Dvidas transferidas Resultado total
Privatizaes federais 57.296,2 11.326,4 68.622,6
Telecomunicaes 28.793,0 2.125,0 30.918,0
Outros 28.503,2 9.201,4 37.704,6
Privatizaes estaduais 27.948,8 6.750,2 34.699,0
Total 85.245,0 18.075,6 103.321,6
Fonte: NASSIF (2002, p.51).
Outro setor importante privatizado durante o Governo FHC foi o dos
bancos estaduais, cuja venda foi fundamental para que se cumprissem as
metas federais de ajuste fiscal. Com a estabilizao monetria as dvidas dos
estados antes camufladas pelos altos ndices inflacionrios se mostraram
mais claramente.
Apesar dos recursos obtidos com a venda dos bancos terem sido insuficientes
para o pagamento dessas dvidas, a privatizao liquidou a possibilidade de
novos endividamentos por meio dos bancos pblicos estaduais, que constan-
temente financiavam os estados e depois eram socorridos pelo Banco Central,
repassando seus custos ao Governo Federal e, em ltima anlise, toda po-
pulao brasileira, mesmo aquela no residente no estado que criara o dficit
(ABRUCIO e COSTA, 1999). Tambm como parte da poltica de ajuste fiscal o
governo federal aprovou no Congresso Nacional a Lei de Responsabilidade
Fiscal
4
, que a partir de 2000, passou a restringir ainda mais a possibilidade de
endividamento pblico, atingindo tambm os municpios, com imposio de
limites a uma srie de gastos, dentre eles o gasto com pessoal, que em alguns
estados chegava a 80% da arrecadao.
As privatizaes e o ajuste fiscal foram parte importante da reforma que
o Estado brasileiro sofreu na dcada de 90. Entretanto, esse quadro no se
deu apenas no Brasil. Conforme j afirmamos acima, a idia de uma reforma
orientada para a busca de ajuste fiscal e a diminuio do tamanho do Estado
comeava a atingir o Welfare State europeu na dcada de 80 momento em
que, no Brasil, era promulgada a Constituio Federal de 1988, que constitu-
cionalizava justamente o modelo de Bem-Estar Social cuja crise se propagava
internacionalmente.
Reforma do Estado na gesto Fernando Henrique Cardoso:
o ajuste fiscal e a nova administrao pblica
A idia de reforma do Estado se torna mais presente entre uma srie de
pases a partir de um diagnstico disseminado de que o modelo de Estado no
era capaz de atender s atuais demandas da sociedade. Esse esgotamento do
modelo de interveno estatal vigente desencadeado por alguns fatores, dentre
4 Lei Complementar n101
de maio de 2000.
os quais se pode citar: crise econmica e fiscal, transio para a democracia,
necessidade de ajuste s condicionalidades externas (impostas por um mercado
globalizado e liberalizado, que exigia competitividade dos pases) e de elevao
da eficincia no setor pblico (REZENDE, 2002).
Nesse sentido, as reformas teriam alguns objetivos comuns, que girariam em
torno da reduo dos gastos pblicos, diminuio dos impactos da crise fiscal e
compatibilizao dos padres de interveno e desempenho dos Estados com
as demandas sociais e econmicas que emergiam de uma ordem democrtica
e global (REZENDE, 2002).
Dois eixos orientam o modelo bsico de reformas: o ajuste fiscal e a mudana
institucional. Esses dois eixos foram combinados em um desenho de reforma
administrativa orientado pelo gerencialismo (New Public Manegement) cujos
princpios baseiam-se na introduo de mecanismos de mercado na gesto
pblica, valorizao da eficincia do Estado, elevao de sua performance,
orientao por resultados, descentralizao dos controles gerenciais e nfase
na responsabilizao e flexibilizao dos procedimentos (REZENDE, 2002).
Inglaterra, Austrlia, Nova Zelndia e EUA so exemplos de pases onde a
reforma de orientao gerencial foi mais intensa. J na Frana, pases nrticos,
Holanda e Canad as estratgias de privatizao, reduo do tamanho do Estado,
agencificao (criao de agncias reguladoras e fiscalizadoras) e introduo
de mecanismos de mercado no setor pblico foram aplicadas com mais reserva
e comedimento (REZENDE, 2002).
No Brasil, essa reforma do Estado se iniciou na dcada de 90 mais in-
tensamente no perodo 1994-2002, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso fortemente inspirada pela necessidade de reduo do gasto pblico e
busca de maior eficincia (fazer mais com menos) da gesto pblica. O governo
brasileiro foi bem sucedido na conduo do ajuste fiscal, por meio de priva-
tizaes (como mostramos anteriormente) e de reformas macroeconmicas,
conseguindo controlar a tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos
e do desequilbrio fiscal.
Todavia, o avano foi menor na tentativa de diminuio do tamanho do
Estado (downsizing) e na implementao das reformas institucionais. A reduo
do nmero de funcionrios federais deveu-se mais ao processo de descentra-
lizao do que a uma verdadeira reduo do tamanho do Estado, seguindo-se
de um aumento correspondente nos nveis subnacionais. Quanto s reformas
institucionais foi emblemtica a extino do Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado (MARE) quatro anos depois de sua criao.
O MARE foi criado em 1995, com o objetivo de coordenar a implementao
das reformas necessrias ao aumento de eficincia na gesto pblica brasileira,
que se basearam em um projeto que propunha medidas que levassem transio
do paradigma burocrtico (onde o controle se d por procedimentos) para um
modelo gerencial, orientado pela performance (ou controle por resultados).
Essa transformao redefine o processo de formulao e implementao de
polticas pblicas, delegando funes de implementao a agncias autnomas
que seriam controladas por resultados, por meio dos contratos de gesto. Desse
modo o Estado no precisaria fazer tudo diretamente, mas apenas controlar
metas e resultados alcanados por agncias que constituiriam um espao
pblico, porm no estatal.
Entretanto, no processo de implementao de reformas foi se demonstrando
claramente prioritrio o objetivo do ajuste fiscal e controle do gasto pblico, em
detrimento de intervenes que visavam a transformao das instituies com
busca da qualidade da interveno pblica. Como explicao para essa opo,
Rezende (2002) argumenta existir no apenas a priorizao do eixo do ajuste
em relao ao institucional, mas um verdadeiro acordo entre os dois eixos de
reformas, cujo fundamento se encontra no modelo de controle presente em
cada um deles. Isso ocorreria porque, enquanto o ajuste fiscal demanda mais
controle sobre a burocracia e sobre suas organizaes para promover o uso
devido de recursos, prestao de contas, controle oramentrio e eficincia
fiscal, a elevao da performance pelo controle por resultados se baseia em
uma mudana institucional apoiada em processos de descentralizao que
levam necessidade de dotar a burocracia de maior autonomia gerencial e
maior responsabilidade.
Por esta razo, o controle pela performance teria sido identificado pelas
elites burocrticas como um potencial risco de aumento da ineficincia fiscal,
justamente o que se procurava combater com as medidas de ajuste fiscal e redu-
o de gastos. Nesse sentido, prevaleceu a estratgia de aumentar os controles
burocrticos para alcanar o ajuste fiscal enxergando a reforma administrativa
como um processo de reduo de pessoal e de controle de custos da mquina
administrativa e no de alteraes nos arranjos institucionais existentes para
elevao da performance. Isso explicaria os resultados das reformas: xito no
ajuste fiscal e controle dos gastos pblicos, enquanto a transformao das
estruturas e implementao da avaliao por performance teria sido menos
bem sucedida.
Peculiaridades do caso brasileiro: uma breve comparao
com a Argentina
A anlise acima nos mostra algumas das questes que levaram reforma
do Estado no Brasil e a semelhana entre os objetivos perseguidos por esta
reforma e por aquelas que se deram em outros pases do mundo, na mesma
poca. Entretanto, como pudemos observar, muito dos resultados obtidos no
pas se devem a escolhas do governo brasileiro.
Todavia, importante observar que parte dos resultados da reforma da
dcada de 90 no Brasil, que diferenciam o processo do ocorrido em outros
pases da Amrica Latina, no se deveu apenas a essas opes governamentais.
Muitas das reformas significaram alteraes na Constituio Federal, exigindo
apoio do Congresso Nacional e dos grupos de interesse nele representados.
26
Nesse sentido, importante tambm considerar, na anlise desse processo de
reforma, o posicionamento de diversos atores polticos e a construo de co-
alizes em torno das propostas governamentais. No obstante as diretrizes de
reforma fossem as mesmas, as condies polticas que favoreceram a reforma
no Brasil foram bastante distintas daquelas presentes nos outros pases da
Amrica Latina, produzindo, conseqentemente, resultados distintos nesses
pases. Para exemplificar esse ponto, faremos uma breve comparao do caso
brasileiro com o argentino
5
.
O processo de reforma do Estado no Brasil pode ser considerado mais lento
e gradual que o da Argentina. Isso se deveria existncia de uma dinmica de
preservao de interesses no Brasil, em oposio a uma dinmica de fuga para
frente presente na Argentina.
Parte das causas da dinmica encontrada em cada pas pode ser explicada
pela conjuntura poltica encontrada em cada um no momento da reforma. No
Brasil havia a preocupao com a preservao da estrutura produtiva herdada da
industrializao substitutiva de importao. Os problemas advindos dos perodos
de hiperinflao tiveram efeitos mais perceptveis sobre o quadro fiscal, do que
sobre o empresariado, que ainda contava com um certo nvel de crescimento
econmico. Isso se deve, principalmente, ao sistema de indexaes utilizado no
Brasil, que permitiu um certo equilbrio capaz de amenizar a percepo coletiva
de grandes perdas ocasionadas pelo quadro inflacionrio.
Na Argentina, ao contrrio do Brasil, existia uma percepo generalizada
de que as idias, formas de ao e organizao vigentes haviam levado a uma
situao de decomposio tamanha que, insistir nas mesmas, ou propor ape-
nas mudanas parciais no adiantaria. A presena do setor financeiro atuando
como articulador dentro do setor empresarial ajudou na construo de um
consenso pr-reforma entre os dois setores, diferentemente do que ocorreu
no caso brasileiro.
A dinmica de preservao de interesses no Brasil fez com que o governo
Fernando Henrique, ao planejar as mudanas a serem introduzidas pelas re-
formas, tivesse que se preocupar com a garantia dos interesses estabelecidos.
Isso diminuiu em muito a discricionariedade do governo no direcionamento
das reformas, dificultando a aplicao do modelo baseado nas diretrizes es-
tabelecidas pelo Consenso de Washington
6
, adotado pelo governo argentino.
como se o xito relativo no Brasil tornasse mais complexo interpretar (...) a
situao e definir a direo da mudana (PALERMO, 1998, p.137). Esse xito se
refere ao perodo desenvolvimentista que se projeta no somente na vigncia
das idias poltico partidrias, mas tambm na persistncia de orientaes no
neoliberais em organismos estratgicos do setor pblico (idem).
5 A comparao entre o caso
brasileiro e argentino ser
feita a partir das considera-
es de Palermo (1998).
6 Algumas organizaes
multilaterais, como o Banco
Mundial, tiveram um papel
importante na disseminao
de uma receita contendo
diretrizes para reformas nos
pases em desenvolvimento.
Para isso ver BIRDSALL e DE
LA TORRE, (2001) e GRAHAM
e GRINDLE, (1999).
27
Descentralizao: convergncia e disputa entre agendas
(...) de forma paradoxal, tanto a direita como a esquerda lutam para descentralizar
a gesto das polticas sociais, embora a primeira o faa no intuito de diminuir os
dficits e reduzir o tamanho do aparelho estatal do Governo Central transferindo
incumbncias aos nveis subnacionais, ao passo que a segunda defende essa posio,
normalmente em busca da democratizao do Estado, mediante a maior aproximao
entre governantes e governados (ABRUCIO e MIRANDA, 2001, p. 23).
A descentralizao no foi o nico, mas provavelmente foi o mais impor-
tante ponto de convergncia entre a agenda democratizante e a concepo
universalista de direitos presente na Constituinte e a agenda de reduo do
Estado e ajuste fiscal dos anos 90. A citao acima transcrita deixa bastante
claro como a mesma proposta pde compor, na mesma poca, as diretrizes
de espectros polticos opostos. Ao mesmo tempo em que a descentralizao
significava para a esquerda democratizao, em oposio ao Estado autoritrio
anterior Constituinte, para a direita representava um desmonte na estrutura
centralizada do Estado de Bem-Estar Social, abrindo caminho para a reduo
de gastos e para o ajuste fiscal.
Talvez seja principalmente por isso que, enquanto algumas das reformas dos
anos 90 no conseguiram muitos avanos devido resistncia de grupos da
sociedade e tambm de partidos de esquerda presentes no Congresso Nacional
7
,
a descentralizao avanou profundamente, de maneira que hoje no Brasil os
governos locais atuam em quase todas as reas da administrao pblica.
A partir de um estudo das experincias semifinalistas participantes do Pro-
grama Gesto Pblica e Cidadania nos anos de 1996 a 1999
8
, PINHO e SANTANA
(2002) observaram como recorrentes, em nvel local, os seguintes setores de
interveno: meio ambiente, sade, educao, alimentao e abastecimento,
habitao e urbanizao, crianas e adolescentes, emprego e renda, projetos
agrcolas. A variedade de reas mencionadas acima demonstra a abrangncia
que vem atingindo a execuo de polticas pblicas pelas administraes muni-
cipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo
estadual, so hoje parte integrante da agenda de muitos municpios brasileiros,
como se a reforma do Estado no Brasil estivesse levando construo de uma
espcie de welfare state descentralizado.
Uma srie de municpios entes federativos desde 1988 vem encontrando
maneiras inovadoras de lidar com a escassez de recursos pblicos, construindo
formas participativas de gesto e parcerias com a sociedade civil, que parecem
implementar boa parte do iderio do movimento da constituinte dos anos 80.
como se a agenda de reformas dos anos 90 tivesse, de certa maneira, se tornado
hegemnica no nvel federal com os oito anos de governo Fernando Henrique
enquanto nos municpios, onde partidos de esquerda ganharam eleies, a
implementao dos direitos constitucionais fosse sendo efetivada.
7 Um exemplo disso como
a diretriz de focalizao nas
reas sociais, em oposio
universalizao defendida
na Constituio de 1988,
no conseguiu ser imple-
mentada na sade. Nesse
ponto interessante ver o
caso do Sistema nico de
Sade o Brasil.
8 O Programa Gesto Pblica
e Cidadania uma iniciativa
da Fundao Getlio Vargas
de So Paulo e da Fundao
Ford, com o apoio do Banco
Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social
(BNDES) que identifica, pre-
mia e dissemina prticas
inovadoras em governos
subnacionais. Mais detalhes,
assim como publicaes e o
banco de dados contendo
mais de 6.000 experincias
inscritas podem ser acessa-
dos no site http://inovando.
fgvsp.br.
28
Entretanto, deve-se registrar que o Brasil tem hoje mais de 5.500 (cinco mil
e quinhentos) municpios, com realidades distintas e governados por diferentes
partidos. Nesse sentido, ao mesmo tempo em que alguns governos locais avan-
am na garantia de direitos e na democratizao dos espaos pblicos, outros
ainda se mantm sob o poder de oligarquias locais, privando sua populao da
maioria de seus direitos e demonstrando que descentralizao e democratizao
no caminham necessariamente juntas.
H ainda municpios por exemplo, alguns localizados na regio do semi-
rido brasileiro cuja realidade to pobre, que o prprio governo local, ainda
que no comprometido com as elites locais e interesses dos latifundirios, no
tem estrutura e nem recursos para formular e implementar polticas de bem-
estar social. Esse quadro de desequilbrio entre regies ricas e pobres dentro de
um mesmo pas nos mostra que o governo central ainda tem um papel a cumprir
frente das polticas sociais no Brasil. Esse papel tem sofrido modificaes
nesses dezesseis anos de promulgao da Constituio Federal de 1988, com
movimentos de descentralizao e centralizao em diferentes ocasies.
Um exemplo dessa dinmica a distribuio de recursos tributrios entre
os entes da federao. A carga tributria no Brasil subiu de aproximadamente
24% do PIB (Produto Interno Bruto) para 35%, no perodo de 1993 a 2003,
principalmente com a criao, pelo Governo Federal, de contribuies sociais
tributos que, por no serem impostos no precisam, por fora constitucional,
serem repassados aos estados e municpios, atravs dos Fundos de Participa-
o. Atualmente , a Unio concentra cerca de 59% de toda a arrecadao do
pas, restando 25% aos estados e apenas 16% aos municpios. Esses nmeros
nos mostram que, pelo menos no que se refere a recursos, o Brasil ainda um
Estado centralizado.
Alm disso, com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000,
os municpios perderam capacidade de investimento, tendo, por fora de lei,
de comprometer parte de suas receitas com pagamento da dvida e obedecer
a srias restries para a criao de novas despesas governamentais.
Nesse sentido, acreditar que os municpios sero cada vez mais os respon-
sveis pela implementao de polticas de bem estar social implica contar com
a ao de 5.559 unidades autnomas e muito desiguais entre si, assegurando
direitos sociais com pouco mais de 15% da arrecadao nacional. Por outro
lado, argumentar que o governo federal vai conseguir implementar polticas
sociais de maneira transparente, participativa e adaptada s diferentes reali-
dades locais, sem a construo de parceria com os municpios, tambm no
parece vivel.
Isso significa que o modelo de Estado brasileiro e a orientao de suas re-
formas no so uma obra acabada, pelo contrrio, esto em constante disputa
e construo. interessante observar que, em uma estrutura federativa como
a brasileira, a disputa se d em diferentes arenas e que ao se falar de Reforma
do Estado no se pode esquecer de olhar para todos os nveis de governo e
para diferentes tendncias que coexistem e se tornam hegemnicas em tempos
e fruns distintos.
29
Bibliografia
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31
Poltica Habitacional no
Brasil: a histria e os atores
de uma narrativa incompleta
Renato Cymbalista
Arquiteto e Urbanista, Mestre pela
Faculdade de Arquitetura e Urba-
nismo da Universidade de So Paulo
e Coordenador do Ncleo de Urba-
nismo do Instituto Plis.
Toms Moreira
Arquiteto e Urbanista pela Pontifcia
Universidade Catlica de Campinas,
So Paulo / Brasil, Mestre em Cin-
cias Aplicadas (orientao Habitat
e Desenvolvimento) pela Universit
Catholique de Louvain / Blgica,
Doutorando pela Universit du Qu-
bec Montral / Canad, professor
da Universidade Santa Ceclia de
Santos, So Paulo / Brasil.
As condies urbanas e habitacionais no
Brasil: um quadro dramtico
A imensa e rpida urbanizao pela qual passou a sociedade brasileira foi
certamente uma das principais questes sociais do pas no sculo XX. Enquanto
em 1960 a populao urbana representava 44,7% da populao total contra
55,3% de populao rural , dez anos depois essa relao se invertera, com
nmeros quase idnticos: 55,9% de populao urbana e 44,1% de populao
rural. Em 1996, 78,4% da populao brasileira vivia em cidades, proporo que
ultrapassa os 80% atualmente. Essa transformao, j imensa em nmeros re-
lativos, torna-se ainda mais assombrosa se pensarmos nos nmeros absolutos,
que revelam tambm o crescimento populacional do pas como um todo: entre
1960 e 2000, a populao urbana aumenta de 31 milhes para 137 milhes, ou
seja, as cidades recebem 106 milhes de novos habitantes no perodo
1
.
A urbanizao vertiginosa, coincidindo com o fim de um perodo de acelerada
expanso da economia brasileira, introduziu no territrio das cidades um novo
e dramtico significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento,
1 Fontes: IBGE, censos de
1960, 1970 e 2000.
32
elas passam a retratar e reproduzir de forma paradigmtica as injustias e
desigualdades da sociedade.
Dentre as questes urbanas que se explicitaram no pas na segunda metade
do sculo XX, uma das principais a precariedade habitacional que, embora seja
quase constitutiva das cidades brasileiras, vem assumindo contornos cada vez
mais graves desde a dcada de 1980, quando se inicia o perodo de estagnao
da economia do pas. Essa precariedade se expressa de vrias formas: nas favelas,
que ocupam praas, morros, mangues e beiras de crregos em cidades de todos
os tamanhos, mas que nas grandes cidades assumem as maiores extenses e
densidades; no superadensamento dos cortios em regies centrais e interme-
dirias das cidades; nas urbanizaes longnquas dos loteamentos irregulares
e clandestinos, desprovidas de infra-estrutura e equipamentos pblicos; nas
ocupaes irregulares das reas ambientalmente frgeis.
Entre 1980 e 1991, a populao morando em favelas aumentou cerca de 7%
ao ano. Entre 1991 e 2000, o nmero de favelas aumentou 22% no pas. Dentre
as maiores cidades, a populao morando em favelas sempre expressiva: 13,3%
em Goinia, 20% no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte, 22% em So Paulo, 30%
em Salvador, 31% em Fortaleza, 46% em Recife (MARICATO, 2001:38).
Dimensionar o dficit habitacional no Brasil no tarefa fcil. Os nmeros
foram freqentemente superdimensionados por interesses corporativos, com
o intuito de influenciar na liberao de recursos pblicos para construo de
moradias novas, a partir da idia de que a totalidade da populao vivendo em
condies de irregularidade estaria demandando unidades habitacionais novas
(Projeto Moradia, 2000: 22). O Instituto de Desenvolvimento e Apoio a Cons-
truo (IDACON), avaliou as necessidades habitacionais em 1994, em torno de
12 milhes de unidades residenciais. Em 2000, o mesmo instituto reapresentou
as necessidades habitacionais brasileiras na ordem de 18 milhes de unidades,
sendo 14 milhes relativa rea urbana. (Folha de So Paulo, 13/11/1994). Na
realidade, isto significaria 73 milhes de pessoas vivendo em rea urbana que
no possuam habitao digna.
Estudos mais recentes propem uma maneira mais interessante de se
medir o dficit habitacional (PRADO & PELIN, 1993). Estes estudos partem do
princpio que nem toda habitao que no obedea aos padres legais deva
ser inteiramente reposta. Muitas poderiam receber melhorias. H, na verdade,
que se considerar as condies de moradia vis--vis da qualidade do habitat
para cada classe social e da dinmica scio-econmica.
Na verdade, a recente reviso da noo de dficit habitacional conseqn-
cia de uma nova viso a respeito da poltica habitacional, na qual a diversidade
das situaes de necessidade habitacional engendra uma diversidade de propo-
sies, e no simplesmente a oferta de novas unidades (BONDUKI, 2000).
A Fundao Joo Pinheiro (FJP), em 2001, dividiu o dficit habitacional em
necessidades quantitativas e qualitativas. O quantitativo representa a neces-
sidade de construo de novas moradias (motivada por habitao precria,
33
coabitao familiar, nus excessivo com aluguel e necessidade de reposio
por depreciao), enquanto os nmeros qualitativos significam a necessidade
de melhoria da habitao (por adensamento excessivo, inadequao fundiria
urbana, carncia de infra-estrutura, ou inexistncia de unidade sanitria e a
inadequao por depreciao).
Segundo os dados referentes a 2000, a necessidade quantitativa corresponde
a 6,6 milhes de unidades, enquanto a qualitativa corresponde a 10,2 milhes.
Se levarmos em conta a mdia de quatro habitantes por domiclio, h, no Brasil
aproximadamente 26 milhes de pessoas que no possuem moradia e 40,8
milhes com habitaes inadequadas.
O dficit habitacional apontado acima no resulta de uma total ausncia do
Estado em relao s questes habitacionais, mas de polticas urbanas e habita-
cionais que nunca foram capazes de produzir moradia em escala suficiente, e de
sistemas de financiamento que deixaram de fora os mais pobres. A seguir, visita-
remos os pontos principais da trajetria das polticas habitacionais no Brasil.
Origens e antecedentes histricos da
Poltica de Habitao no Estado Brasileiro
A entrada do Estado brasileiro nas questes referentes habitao ocorreu
no final do sculo XIX, a partir de um ponto de vista eminentemente sanitarista.
Com o intuito de enfrentar a propagao de doenas e epidemias nas grandes
cidades, que se adensavam fortemente, uma das principais vertentes de ao
do Estado foi justamente a promoo da atuao de mdicos nos interiores
das casas da populao de baixa renda, em especial nas regies centrais. Essa
ao tinha como objetivo promover o controle sanitrio das habitaes (BON-
DUKI, 1998:34-36). Paralelamente a esta ao, ocorrem iniciativas regulatrias.
Exemplo dessas iniciativas so os Cdigos Sanitrios e os de Posturas, que
entre outras definies de padres tratam do estabelecimento de parmetros
para a construo de moradias operrias (BONDUKI, 1998). Por dcadas, no
existiu nessas abordagens qualquer ao de promoo de habitao, e sim a
abordagem da habitao popular como espao patolgico, a ser tratado do
ponto de vista da salubridade. A idia de beneficirios da poltica de habitao
evidentemente no existiu sob esse ponto de vista.
A questo da proviso habitacional colocada pela primeira vez durante a
ditadura Vargas, quando Estado e setores tcnicos passam a discutir a supera-
o das condies precrias de moradia de aluguel, tendo como pressuposto
a conquista da casa prpria. Com raras excees favorveis a mecanismos que
tratam a proviso de moradia pelo Estado como um servio pblico, como a
construo de habitaes de aluguel, a posio adotada por tcnicos e pelo
Estado foi pela produo de moradia popular como casa prpria (BONDUKI,
1998:83). Dessa forma, a um s tempo foram introjetados valores econmicos,
transformando morador em proprietrio, e valores morais: medida que se
34
estabelecia o ncleo unifamiliar como uma das unidades bsicas de repro-
duo, era combatido o ambiente de habitao coletiva de aluguel, visto como
espao de licenciosidade, perversidade, promiscuidade e desvio moral. Era essa
a imagem do beneficirio dos programas habitacionais, o que explica porque
no ocorreu a elevao desse pblico em sujeito capaz de intervir na poltica.
Do ponto de vista do financiamento do sistema, neste momento se institui
um importante mecanismo: os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP),
gestores de fundos de aposentadoria para as diversas categorias profissionais,
alimentados pelo Estado, empregadores e empregados (ainda que os dois primei-
ros tenham contribudo com intermitncia). Como todos os fundos de penso,
os IAPs foram altamente superavitrios nos primeiros anos de contribuio,
quando os desembolsos eram pouco expressivos. Esses fundos eram geridos
pelo Governo Federal, e parte dos recursos pde ser aplicada em habitao de
interesse social
2
.
Na dcada de 1960, instituem-se dois mecanismos financeiros de grande
importncia na captao desses recursos: o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS)
3
e a montagem do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprs-
timos (SBPE)
4
, constituindo o Sistema Financeiro de Habitao (SFH), a partir
da captura de um percentual da poupana dos trabalhadores, transferida para
um Banco Nacional de Habitao (BNH).
Esse sistema contou com recursos do FGTS, bem como recursos voluntrios
provenientes das cadernetas de poupana. Contudo, os recursos foram, sobre-
tudo, destinados s classes mdia e alta da sociedade e tambm s obras de
infra-estrutura e saneamento.
Ainda que a maior parte das moradias continuasse sendo produzida mar-
gem dos sistemas de financiamento, principalmente mediante autoconstruo,
a atuao do SFH produziu um claro impacto sobre o panorama das cidades
brasileiras: no lugar da casa alugada e dos empreendimentos familiares que pro-
duziam unidades para locao (imveis de renda), consolidou-se a produo da
cidade por meio da incorporao imobiliria e da aquisio da casa prpria. Por
outro lado, em um contexto de alta inflao, de grande centralizao do poder
poltico e nenhuma transparncia na gesto dos recursos, o FGTS acabou sendo
gerido de forma obscura, e os trabalhadores cuja poupana estava caucionada
pelo Estado no obtiveram o justo retorno financeiro de seus recursos.
Ao mesmo tempo, a maior parte dos recursos do FGTS acabou financiando a
produo e a aquisio de habitao para as classes mais altas, aquelas capazes
de devolver os recursos ao Fundo.
Em 1985, aps um perodo de crise econmica em que escassearam os
recursos do BNH, o governo federal desmontou o sistema SFH/BNH, iniciando
assim um perodo de indefinio da poltica habitacional em nvel nacional. A
crise econmica dos anos 80 acabou por implodir o sistema do BNH. Em 1986,
ele foi fechado e seus contratos e fundos foram transferidos para outro banco,
a Caixa Econmica Federal (CEF). A recesso econmica praticamente paralisou
2 Decreto 19.469 de 17 de
dezembro de 1930, art. 2
o
.
3 O Fundo de Garantia por
Tempo de Servio foi criado
atravs do Decreto Federal n
5 107 de 13 de setembro de
1966. Trata-se de um fundo
cujos recursos originam-se
do desconto de 8% dos
salrios dos trabalhadores
regidos pela Consolidao
das Leis Trabalhistas - CLT
depositados mensalmen-
te pelos empregadores em
nome dos empregados. Em
casos de demisso, o em-
pregado recebe o montante
que foi depositado durante
o tempo de trabalho.
4 Implantado por meio da
Regulamentao Comple-
mentar n 61 do Banco Na-
cional de Habitao (BNH),
de 27 de novembro de 1967,
esse sistema reunia as cader-
netas de poupana do pas.
35
o setor, sendo fechadas, por resoluo do Banco Central, a maior parte das
possibilidades de novos financiamentos para setores populares.
Fazendo um balano da atuao do BNH, o desempenho social foi muito
fraco. Apenas 33,6% das unidades habitacionais foram destinadas aos setores
populares, sendo que a populao com rendimento entre um e trs salrios m-
nimos foi contemplada com menos de 6% dos totais de unidades habitacionais.
Essa poltica habitacional teve um carter redistributivo s avessas (RIBEIRO
& AZEVEDO, 1996). Tal poltica, atuando como um mecanismo suplementar
de concentrao de renda, contribuiu para aprofundar a segregao social e
a excluso social. A poltica implantada foi, bastante criticada, por diferentes
autores, mas ao mesmo tempo lembrada como sendo, de uma certa forma, a
nica realmente estruturada no Brasil (BONDUKI, 2000). Durante o perodo de
vigncia do BNH e SFH, promoveu-se o financiamento de aproximadamente 4,5
milhes de moradias, de 1964 a 1985. Nmero bastante expressivo na histria
brasileira. A partir da compreenso da produo do BNH por faixa de renda
da populao atendida, verifica-se a baixa capacidade de expresso de sua
atuao junto s populaes de mais baixa renda. Segundo Taschner (2000),
entre 1964 e 1985, o BNH financiou 3,2 milhes de unidades para famlias de
renda superior a cinco salrios mnimos, contra 1,2 milho de unidades, para
famlias com rendimento de at cinco salrios mnimos.
Contudo, h que se destacar que o SFH financiou apenas um tero do
total da produo de habitaes construdas, sejam elas moradias produzidas
tanto pelo mercado legal quanto pelo ilegal. Pior do que averiguar este baixo
financiamento constatar que menos de 13% dos recursos do sistema foram
dedicados s famlias cuja renda mensal no ultrapassava cinco salrios m-
nimos. Como identificado acima, a grande maioria das famlias se encontra
nesta faixa de renda.
Seguindo o desmonte do SFH, o rgo responsvel pela poltica habita-
cional no nvel federal experimentou um perodo de alta instabilidade: ori-
ginrio do Ministrio do Interior, o BNH vinculou-se em 1985 ao Ministrio
do Desenvolvimento Urbano. Em 1987, este ministrio transformou-se em
Ministrio da Habitao, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano. Em 1988, o
Ministrio foi renomeado Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social, que foi
extinto em 1989. Nesse momento, a poltica de habitao fica novamente sob
responsabilidade do Ministrio do Interior. Em 1990, criado o Ministrio da
Ao Social, posteriormente renomeado Ministrio do Bem-estar Social, onde
passou a funcionar a Secretaria Nacional de Habitao. No Governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC), a Secretaria Nacional da Habitao foi subordinada
ao Ministrio do Planejamento e Oramento. Durante o governo FHC foi ins-
tituda a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada
presidncia da Repblica, que se responsabilizou pelas instituies ligadas
poltica habitacional at 2003, quando foi criado o Ministrio das Cidades, no
qual se alocou a Secretaria Nacional de Habitao.
36
Esse perodo de instabilidade foi a um s tempo causa e efeito da impossi-
bilidade de se constituir uma poltica habitacional efetiva no nvel federal: por
um lado, reflete a perplexidade do poder pblico ante ao desafio de reconstruir
as bases financeiras de um programa habitacional de porte, em substituio
ao BNH. Por outro lado, provoca ainda mais dificuldades de construo de
programas e esquemas financeiros com algum grau de continuidade na esfera
do poder executivo.
Nesse contexto, verifica-se o fortalecimento da Caixa Econmica Federal, o
banco estatal que herdou na dcada de 1980 o brao financeiro do BNH e que,
no vcuo da institucionalidade do Executivo, acaba por ser o operador de quase
toda a poltica habitacional. No entanto, por seu carter eminentemente finan-
ceiro, as questes de planejamento, formulao e articulao das polticas tm
sido questes de difcil enfrentamento pela Caixa, que, como outras instituio
financeiras, orienta-se pela sustentabilidade de suas operaes. A poltica de
subsdios habitacionais, por exemplo, algo de operacionalizao extremamente
problemtica para uma instituio com as caractersticas da Caixa. Do ponto de
vista da participao social, medida que a instituio d grande prioridade aos
aspectos financeiros, o beneficirio da poltica transforma-se principalmente
em um contratante de um emprstimo, seja ele adimplente ou inadimplente.
O enfraquecimento do FGTS resultou em uma significativa reduo do
montante disponvel para habitao, de forma que a despeito de um aumento
dos desembolsos provenientes do Governo Federal em 1990, os gastos com
habitao representavam apenas 22% do valor gasto em 1980 (ARRETCHE,
1998:110). Aps o termino do BNH, e com a transferncia da gesto do FGTS
pela Caixa Econmica Federal, cuja arrecadao entrou em declnio nos anos
80 por conta da crise econmica, no apareceu no pas nenhum novo projeto
consistente e duradouro de poltica habitacional, sejam eles no perodo de
Fernando Collor de Mello, Itamar Franco ou Fernando Henrique Cardoso. Alm
da CEF, o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional tambm ficaram
responsveis por partes da antiga poltica habitacional (AMARAL, 2001). Em
suma, houve uma disperso, para no dizer retaliao, das polticas habitacionais
(BONDUKI, 2000). Durante o perodo subseqente ao regime militar, de 1986 a
1998, foram produzidas pelo SFH praticamente dois milhes de moradias. Esse
nmero foi importante, porm pequeno, se comparado as milhes de moradias
urbanas produzidas no mesmo perodo (SEDU, 1999).
No de forma alguma desprovido de sentido dizer que a poltica habita-
cional foi o maior fiasco da agenda de reformas do incio da redemocratizao
no pas (Arretche, 1996). De fato, ante relativamente rpida instituio de
sistemas como o da Sade e da Assistncia Social, o sistema de Habitao vem
se constituindo com muito mais timidez e indefinio.
Essa indefinio no significa a ausncia de inovao, inexistncia de novos
sujeitos sociais ou de experincias bem sucedidas. Pelo contrrio, a prpria di-
ficuldade de construo da poltica em nvel nacional foi em parte responsvel
37
pela necessidade da construo de respostas em nvel local, produzindo arranjos
scias e polticos, e experincias importantes sob vrios aspectos.
A redemocratizao: novos atores
sociais, novas propostas para a poltica
habitacional
A chegada dos governos civis permitiu que se iniciasse um difcil processo
de saneamento de um rombo financeiro herdado e de aumento da transpa-
rncia nas contas do FGTS. A lei 5.107 de 1966, que criara o FGTS, instaurou
tambm um Conselho Curador do Fundo e foi justamente a representao
dos trabalhadores no Conselho Curador do FGTS o agente que promoveu o
saneamento do Fundo na dcada de 1990. Este foi um momento importante,
que significou uma interveno indita de representaes populares nos rumos
da poltica habitacional. No entanto, essas representaes populares operaram
principalmente protegendo os recursos da poupana dos trabalhadores, e como
conseqncia tornaram ainda mais evidentes as limitaes dessa fonte de fi-
nanciamento para o enfrentamento do dficit habitacional, que exige recursos
a fundo perdido do Oramento
5
.
A situao agravou-se nos oito anos de governo de Fernando Henrique Car-
doso, que imps progressivas dificuldades para os estados e municpios terem
acesso aos recursos do FGTS. A alternativa complementar ao financiamento pelo
FGTS, os recursos a fundo perdido anualmente previstos no Oramento geral da
Unio para a habitao de interesse social, so pouco expressivos e freqente-
mente so cortados, no constituindo oferta relevante de habitao.
Para alm das questes de financiamento da poltica habitacional, que
seguem sem soluo, o processo de redemocratizao significou uma grande
renovao dos atores sociais envolvidos na questo, colocando pela primeira
vez na esfera nacional os segmentos populares como sujeito, e no como objeto
ou muturio da poltica o que significa a transformao de um ator passivo
em ator ativo nos processos de construo das polticas.
A segunda metade da dcada de 1970 e o incio da dcada de 1980 no Brasil
foi um perodo de importantes rearranjos polticos, econmicos e sociais. O fim
de um perodo de grande crescimento econmico significou para as grandes
cidades a obstruo da possibilidade da obteno da moradia mesmo irregular
ou autoconstruda para parte significativa dos grupos mais pobres. Ao mesmo
tempo, o ocaso da ditadura militar foi abrindo a possibilidade de surgimento de
arranjos sociais mais combativos (sentena que poderia tambm ser redigida
de trs para frente: a oposio cada vez mais articulada de diversos grupos
sociais foi progressivamente enfraquecendo o regime autoritrio). Na rea da
habitao e da poltica urbana, a luta pontual e fragmentada pela chegada de
infra-estrutura e equipamentos pblicos aos bairros pobres produziu em alguns
5 As leis n
o
7.839 e 8.036 de
1990 estabelecem o modo de
funcionamento e a compo-
sio atual desse Conselho,
com trs representantes
dos trabalhadores (CUT, CGT
e Fora Sindical), trs dos
empregadores (Confedera-
o Nacional da Industria,
Confederao Nacional do
Comrcio e Confederao
Nacional das Entidades Fi-
nanceiras) e seis membros
do governo (Ministrio do
Trabal ho, Secretari a de
Desenvolvimento Urbano,
Caixa Econmica Federal,
Ministrio da Fazenda, Mi-
nistrio do Desenvolvimento
e Banco Central do Brasil).
Esta composio pressupe
que Estados e Municpios
no tm representantes na
esfera federal, pois devem
ser criados conselhos de ges-
to de fundos da habitao
em todos os nveis adminis-
trativos. A Caixa Econmica
Federal o agente operador
do Fundo. Inicialmente, o
Ministrio da Ao Social
foi o rgo responsvel no
Executivo pelo FGTS, mas
posteriormente essa funo
passou para a Secretaria
Especial de Desenvolvimento
Urbano (SEDU).
38
espaos o amadurecimento, entre setores populares, de uma compreenso
politizada das questes urbanas: ao Estado caberia no apenas ir levando aos
poucos a infra-estrutura aos bairros precrios, ou promover a proviso habi-
tacional em locais longnquos e em escala diminuta frente s demandas da
sociedade, mas articular uma poltica habitacional abrangente, diversificada e
que tratasse a moradia e a cidade como direitos de todos.
Do ponto de vista institucional, um dos fatores mais relevantes o surgi-
mento de movimentos populares de luta por moradia, inicialmente em bairros
e regies de algumas cidades, e depois em organizaes cada vez mais abran-
gentes. De uma forma genrica, possvel descrever a dcada de 1970 como
de resistncia e enfrentamento ao regime militar, e a dcada de 1980 como
de negociaes e lutas pela democratizao (PAZ, 1996:26). O fim da dcada
de 1980 e a dcada de 1990 caracterizam-se pela consolidao desses movi-
mentos em redes nacionais que reivindicam progressivamente a participao
nas instncias nacionais de deciso e conduo das polticas. Dessa forma,
os movimentos de luta por moradia no Brasil organizam-se em agregaes
nacionais como a Unio Nacional de Movimentos de Moradia (UNMM) e o
Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLN), ambos integrantes de
uma organizao ainda mais abrangente, a Central de Movimentos Popula-
res (CMP), que atua de forma importante na rea da moradia, mas tambm
agrega movimentos populares de outros segmentos, como transporte, gnero
e raa. Outra organizao que se agregou s lutas dos movimentos nacionais
de luta por moradia (tendo caractersticas um pouco distintas s da UNMM
e MNLM) a Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM),
existente desde o fim da dcada de 1970 e que se renova na dcada de 1990
no sentido da participao em fruns nacionais de disputa pela construo de
novas polticas. A identidade dos novos movimentos de luta por moradia busca
diferenciar-se das associaes de moradores, por enxerg-las como expresso
de uma modalidade tradicional de organizao social comunitria, e seu carter
pontual seria promotor de clientelismo mais do que da efetivao de direitos.
No entanto, uma vez organizadas em nvel nacional e reivindicando espaos
polticos mais ambiciosos, essas Associaes de Moradores promovem uma
reorganizao que dialoga com esse questionamento, e revela que tratar esse
tipo de organizao como expresso de uma poltica tradicional e obsoleta
simplificar a questo.
O fato que, para alm de identidades e de diferenas programticas,
as diversas organizaes nacionais de luta por moradia expressam tambm
as delimitaes de campos locais, regionais e nacionais de poder, e tambm
aproximaes e embates com os diversos partidos da esquerda brasileira. Isso
no se expressa automaticamente em oposies, mas em uma complexidade
de relaes onde h oportunidades para competio e cooperao, conflitos e
alianas, em que devem ser pesados os contextos e momentos polticos na esfera
nacional, estadual e local alm do carisma, dos desafetos e das afinidades das
diversas lideranas locais e nacionais desses movimentos.
39
Essa constelao d origem a uma grande diversidade de arranjos dentre os
movimentos populares de luta por moradia, diversidade esta quase impossvel
de ser mapeada. Para este texto, vale a pena aproximarmo-nos dos espaos e
bandeiras nos quais h cooperao sistemtica entre os diversos movimentos de
luta por moradia (o que no significa ausncia de conflitos): o Frum Nacional
pela Reforma Urbana, a luta pela implementao do Fundo Nacional de Moradia
Popular e o processo de implementao do Conselho Nacional das Cidades.
O perodo prvio Constituio de 1988 foi de grande importncia para
o reconhecimento mtuo dos atores sociais comprometidos com o iderio
da reforma das polticas urbanas e habitacionais. Os movimentos de luta por
moradia agregaram-se a ONGs, representantes de setores profissionais e uni-
versitrios e tcnicos do poder pblico comprometidos com a democratizao
do planejamento e da gesto, em uma ampla coalizo, o Movimento Nacional
pela Reforma Urbana, que originou uma rede chamada Frum Nacional pela
Reforma Urbana, dotada de coordenao e secretaria-executiva. Desde ento
tem sido um dos principais espaos de interseco e colaborao entre os
diversos movimentos de luta por moradia, e de interlocuo de suas principais
lideranas com outros segmentos da sociedade, e com o poder pblico.
A primeira grande conquista popular nesse sentido, protagonizada pelo
Frum Nacional pela Reforma Urbana, entre outros atores, foi a incluso de
um captulo sobre Poltica Urbana na Constituio de 1988.
O regulamento da Constituinte previa o instrumento da Emenda Popular,
que foi muito utilizado no processo de elaborao da Constituio de 1988 e
possibilitava a interveno popular em alguns pontos do texto constitucional.
Uma proposta de Emenda Popular deveria ser subscrita por, no mnimo, 1% do
eleitorado nacional, distribudo em pelo menos cinco estados, com no menos
0,3% dos eleitores de cada um deles. Dentre as 122 emendas, que alcanaram
o mnimo de 12.265.854 assinaturas, encontrava-se a Emenda Pela Reforma
Urbana, que alcanou 250 mil assinaturas e foi responsvel pela criao do
captulo da poltica urbana, que reconhece as questes urbanas como tema de
interesse nacional a partir de trs parmetros fundamentais: a funo social da
propriedade e da cidade; a gesto democrtica da cidade; e o direito cidade
e cidadania
6
.
Apesar de o Brasil ter reconhecido na esfera internacional o Direito Moradia
desde 1992, no contexto da criao da Agenda Habitat, da ONU, esse tema foi
includo no texto constitucional apenas em 2000, no artigo 6o da Constituio
Federal Brasileira, por meio de emenda constitucional.
A Constituio estabelece tambm as competncias das esferas federativas:
Unio, compete instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (Art. 21). A promoo de
programas de construo de moradias, as melhorias das condies habitacionais
e de saneamento bsico so competncias comuns da Unio, Estados e Muni-
cpios (Art. 23). Aos Municpios, cabe a promoo do ordenamento territorial,
6 Constituio Federal, Cap-
tulo de Poltica Urbana (arts.
182 e 183).
40
por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo (art. 30).
Experincias municipais de Polticas
habitacionais sobre bases democrticas
Um dos principais efeitos da aprovao da Constituio refere-se justamente
promoo dos municpios categoria de ente federativo, co-responsvel pela
promoo das polticas habitacional e urbana. Isso potencializou experincias
que j vinham ocorrendo na procura de preencher o vcuo deixado pelo esva-
ziamento da poltica nacional, e engendrou o surgimento de novas solues
no nvel local.
No h espao aqui para o aprofundamento em torno dessas experincias,
mas algumas delas foram fundamentais para a criao de um repertrio em
torno das possibilidades de resposta aos desafios, influenciando decisivamente
a formulao de propostas para a poltica em nvel nacional, especialmente no
que diz respeito participao das comunidades como sujeitos participantes
da poltica. Citamos a seguir alguns dos exemplos mais relevantes.
Em Recife (estado de Pernambuco), a partir de 1983 o municpio promoveu
a criao de permetros especficos que reconhecem a existncia de favelas,
designadas como Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), destinados legiti-
mao das ocupaes populares, parte delas situadas nos bairros mais centrais
e bem localizados da cidade. Cada ZEIS recebe um plano de urbanizao, e a
poltica do municpio para cada rea realizada de forma compartilhada com
uma Comisso de Urbanizao e Legalizao da Posse das Terras de Especial
Interesse Social, composta por integrantes da comunidade (BOTLER & MARI-
NHO, 1997: 33-43).
Na cidade de So Paulo (Estado de So Paulo) havia uma poltica habita-
cional centrada na produo massiva de unidades novas em locais distantes e
segregados que deu lugar, no perodo 1989-1992, a uma poltica diversificada,
contemplando a urbanizao de favelas, a interveno em cortios, a regulariza-
o fundiria e a proviso de unidades novas, tanto por empreiteiras como em
regime de mutiro, em um grande nmero de projetos nos quais a comunidade
tomava parte de vrias formas. Do ponto de vista dos projetos em mutiro,
chegou-se a inovaes importantes, como a construo de unidades verticais
e a idia de autogesto: mais do que doar suas prprias horas de trabalho para
a construo fsica da moradia, as comunidades organizadas so capazes de
reduzir os custos da moradia medida que assumem cada vez mais um papel
de gerenciadores dos recursos (CYMBALISTA & ROLNIK, 2003).
Em Diadema (estado de So Paulo), a partir de 1993, a idia das ZEIS (Zonas
de Especial Interesse Social) foi aprofundada, com a articulao entre a poltica
habitacional e a poltica fundiria do municpio: parte significativa das reas
desocupadas do municpio foram designadas como reas de Interesse Social,
41
que s poderiam ser ocupadas com projetos de habitao de interesse social.
Na prtica, isso significou a criao de uma reserva de terras para os mais
pobres da cidade, um resultado notvel do ponto de vista de redistribuio da
riqueza fundiria em um pas onde os exigentes padres de zoneamento sempre
funcionaram no sentido contrrio, constituindo reserva de terras para os mais
ricos. Essa redistribuio de poder significou recorrentes embates e presso
entre os movimentos organizados de luta por moradia e a Cmara dos Verea-
dores, esta pressionada por um lado pelas suas bases eleitorais e por outro lado
pelos interesses dos proprietrios de terras no municpio que em um primeiro
momento resistiram mudana no zoneamento (MOURAD, 2000).
Em Belo Horizonte (Estado de Minas Gerais), a partir de 1989 vem sendo
construdo um sistema municipal de poltica urbana e habitacional, com suas
respectivas instncias participativas: Conselhos de Habitao e Poltica Urbana,
Conferncias Municipais de Poltica Urbana realizadas a cada quatro anos e,
desde 1995, vem se realizando uma importante articulao entre a poltica
habitacional e o Oramento Participativo: o Oramento Participativo da Ha-
bitao, que destina uma parcela dos recursos municipais para a habitao,
recursos cujo emprego decidido de forma participativa, dentro das regras do
Oramento Participativo (CYMBALISTA, 2001).
Em Porto Alegre (Estado do Rio Grande do Sul), desde 1990 a Prefeitura
Municipal vem realizando uma ambiciosa poltica de regularizao fundiria
em reas centrais do municpio, associada ao reassentamento dos grupos
deslocados pelos processos de regularizao e reurbanizao, resultando na
legitimao dos assentamentos informais e na manuteno das populaes
nas regies bem localidades do municpio (OSRIO, 1998).
Na cidade de So Paulo, de 2001 a 2004, vem sendo levada adiante uma
poltica que procura efetivar a proviso de habitao de interesse social nas
regies centrais do municpio, respondendo a uma demanda explicitada de
forma contundente desde meados da dcada de 1990, por parte de movimen-
tos de luta por moradia no Centro da cidade. Ainda que em escala reduzida,
o Programa Morar combina uma srie de instrumentos, como a proviso de
novas unidades; iniciativas de locao de imveis com subsdios, como a Lo-
cao Social ou a Bolsa Aluguel; iniciativas regulatrias como a delimitao
de ZEIS em reas desocupadas ou ocupadas por cortios e o IPTU (Imposto de
Propriedade Territorial Urbana) Progressivo no Tempo, articuladas pelo Pleno
Diretor Municipal, aprovado em 2001, e geridas pelo Conselho Municipal de
Habitao, cujos representantes populares so eleitos diretamente (CYMBALISTA
& MOREIRA, 2002).
Em que pese a diversidade dessas experincias, todas elas tm elementos
comuns: um claro reposicionamento dos setores populares na construo da
poltica, que so interlocutores e participantes das aes e projetos em vrios
pontos da poltica enquanto alguns municpios realizaram essas importantes
polticas, de uma forma geral os estados que possuem tambm suas prprias
polticas habitacionais mostraram-se impermeveis s inovaes.
42
Por se tratar de uma poltica que necessita de grandes recursos, possvel
dizer que os municpios, por si ss, mesmo nas experincias mais inovadoras
no foram capazes de equacionar inteiramente o problema do dficit habita-
cional, que nesse perodo de dificuldades econmicas continuou crescendo. O
elo perdido nessa cadeia justamente a falta de um sistema de financiamento
em escala nacional. Por outro lado, as experincias municipais revelam uma
srie de outros elementos fundamentais para uma poltica habitacional bem
sucedida: sua diversificao, sua articulao com a poltica fundiria e talvez
principalmente a participao e a co-responsabilizao dos atores sociais na
realizao da poltica.
As polticas nacionais aps a Constituio
Voltando arena nacional, aps a edio da Constituio de 1988, diversas
polticas sociais previstas na Constituio necessitavam de uma regulamentao
atravs de uma lei federal, entre elas a poltica de Sade, Criana e Adolescente,
Assistncia Social e Poltica Urbana.
Nesse sentido iniciou-se um processo de luta pela aprovao dessas normas,
que culminou em momentos distintos na aprovao da Lei do Sistema nico
de Sade (SUS), do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), da Lei Orgni-
ca da Assistncia Social (LOAS) e, mais recentemente, do Estatuto da Cidade,
que tramitou no Congresso desde 1990 at ser finalmente aprovado em 2001
(Lei 10.257/2001), mediante presso e negociaes permanentes dos setores
populares representados no Frum Nacional pela Reforma Urbana.
Assim como as outras regulamentaes da Constituio nos diversos se-
tores das polticas pblicas, o Estatuto da Cidade significou a instaurao do
imperativo dos instrumentos e espaos de participao direta da populao na
elaborao, implementao e gesto da poltica urbana, principalmente a partir
de seu Captulo IV (da gesto Democrtica da Cidade), mas apresentando em
todo o texto da lei a meno necessidade de efetivao da participao da po-
pulao em todas as etapas do processo de planejamento e gesto urbanas.
O Estatuto da Cidade institui a necessidade de todos os municpios com
mais de 20.000 habitantes construrem de forma participativa os seus Planos
Diretores at 2006, planos que devem necessariamente definir os termos para o
cumprimento da funo social da propriedade no municpio em questo. Desde
ento, o pas vem passando por uma onda de construo de Planos Diretores e
em alguns municpios onde a participao da populao foi obstruda, a socie-
dade civil organizada tem obtido vitrias na justia, a ponto de paralisar alguns
processos. o caso dos Planos Diretores de Salvador-BA, Fortaleza-CE e Porto
Velho-RR
7
. claro que em muitas cidades a participao no foi efetivada, ou
foi simulada de vrias formas, sem que houvesse segmentos da sociedade civil
organizados para combater os processos. Em outros casos, mesmo com parti-
cipao popular, o resultado dos Planos Diretores tem sido conservador, no
garantindo significativa redistribuio de poder e terras pela poltica urbana.
7 No caso de Salvador, aps
um perodo de paralisao,
o Plano Diretor voltou a
tramitar na Cmara e foi
aprovado em 2004. Nas ou-
tras duas cidades, o processo
permanece paralisado at o
momento de redao deste
texto (outubro de 2004).
43
Outra das bandeiras do Frum Nacional pela Reforma Urbana tem sido a
luta pela construo de um novo marco para a poltica habitacional. Perce-
bendo a inviabilidade de operar uma poltica de habitao de interesse social
contando apenas com recursos da poupana dos trabalhadores (FGTS), os
movimentos populares de habitao articulados em escala nacional desde
o processo de elaborao da Constituio de 1988 construram no incio da
dcada de 90 uma proposta de um sistema nacional de poltica habitacional
e urbana. A proposio foi inspirada, por um lado, pelo movimento de Sade,
que havia consolidado no processo constituinte uma importante conquista: a
regulamentao de um sistema de sade no nvel nacional. Por outro lado, as
recentes experincias de gesto compartilhada de polticas habitacionais em
vrios municpios, notadamente So Paulo, davam o lastro prtico para a nova
proposio (PAZ, 1996:104). Algumas das inovaes propostas no projeto so:
o reconhecimento das associaes e cooperativas como agentes promotores
da habitao; o atendimento s demandas por moradia no apenas a partir
da construo de unidades novas, mas a partir de um leque de possibilidades
adequadas s demandas e especificidades de cada regio; a gesto do fundo a
partir de um conselho deliberativo e tripartite (governo, usurios, empresas); a
descentralizao dos recursos; a participao da populao em todas as etapas
do processo.
Com o apoio de parceiros como a Igreja Catlica, a Central nica dos Tra-
balhadores e o jornal Notcias Populares, a proposta agregou milhares de assi-
naturas, transformando-se em um Projeto de Lei de Iniciativa Popular, que em
foi levado a Braslia pelos movimentos populares, a partir de uma Caravana dos
Movimentos de Moradia, que entregou o Projeto de Lei em 19 de novembro de
1991. A proposta foi consolidada no Projeto de Lei 2.710/1992 (Idem, p.117).
Desde 1992, a proposta vem sendo negociada com diversos setores e re-
formulada. Os principais responsveis pela negociao da proposta foram os
movimentos nacionais de Habitao (UNMP, MNLM, CONAM e CMP) e a CUT.
Alguns setores, como a Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC)
e a Caixa Econmica Federal, contrapuseram-se proposta dos movimentos
populares, e acabaram por alter-la. Uma das mudanas diz respeito com-
posio do Conselho Nacional de Habitao, que se afastou de uma proposta
que possua grande representao de setores populares, rumo a uma proposta
de Conselho Tripartite a tera parte do Governo, outra tera parte de pro-
dutores e financiadores de habitao, e outra tera parte dos beneficirios dos
programas (movimentos populares e centrais sindicais). Como resultado dessas
concesses, foi possvel aumentar o dilogo com os diversos setores e consolidar
a proposta em termos mais amplos.
O produto dessa discusso acabou resultando em um substitutivo ao Projeto
de Lei 2.710, negociado como emenda global com agentes como a Caixa Eco-
nmica Federal (CEF), Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI),
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), Cmara Brasileira da
Construo Civil (CBIC).
44
Ainda assim, mesmo com caravanas e presso permanente dos movimen-
tos de luta por moradia, o Projeto s voltou efetivamente a tramitar incio da
Legislatura de 2003, j sob o governo Lula.
O ano de 2003 representou um marco para a participao popular na poltica
urbana e habitacional no Brasil.Em janeiro, foi criado o Ministrio das Cidades,
antiga reivindicao dos movimentos sociais, reconhecendo a poltica urbana
como tema de interesse nacional. A partir de agosto, foram realizadas milhares
de Conferncias Municipais das Cidades, em grande parte dos municpios do
pas, que elegeram delegados para participarem das 27 Conferncias Estaduais
das cidades, que por sua vez elegeram 2500 delegados para a Conferncia
Nacional. Na Conferncia Nacional, foram eleitos os 70 integrantes do Con-
selho Nacional das Cidades, com a seguinte composio: 14 do Poder Pblico
Federal; seis do Poder Pblico Estadual; dez do Poder Pblico Municipal; 19
de Movimentos Populares; sete de entidades empresariais; sete de entidades
representantes de trabalhadores e sindicais; quatro de instituies acadmicas
e de pesquisa; trs de ONGs.
A existncia do Conselho Nacional das Cidades, com significativa represen-
tao dos segmentos populares, provocou mudanas no Projeto de Lei 2710,
no que diz respeito participao popular. Nos primeiros meses de 2004 o
Governo Federal apresentou um substitutivo ao Projeto de Lei, que foi envia-
do Cmara dos Deputados e aprovado em junho de 2004, e nesse projeto
a proposta de criao de um Conselho Nacional de Habitao foi substituda
pelo estabelecimento do Conselho Nacional das Cidades e sua Cmara Tcnica
de Habitao (uma das subdivises do Conselho) como a instncia de gesto
participativa da poltica. O Projeto de Lei encontra-se atualmente na Comisso
de Constituio e Justia do Senado sob o n PLC 00036/2004.
Enquanto esse projeto de lei tramita no Senado, o Governo Federal vem
construindo a Poltica Nacional de Habitao, que institui o Conselho Nacional
das Cidades como a instancia de participao no nvel federal. A Cmara Tcnica
de Habitao, composta por conselheiros e presidida pelo Secretrio Nacional de
Habitao, a instncia onde se discutem as diretrizes e estratgias da poltica.
A poltica indica que estados e municpios devero aderir ao Sistema Na-
cional de Habitao para obter parte dos recursos para a moradia, e para isso
necessrio que as polticas do estado ou municpio possuam suas instncias
participativas, gerindo Fundos Municipais e Estaduais de Habitao.
Diferentemente de outros sistemas, como o de Sade ou de Assistncia Social,
no necessria a criao de um Conselho Estadual ou Municipal especfico de
Habitao. Essa deciso foi tomada a partir do reconhecimento da diversidade
de realidades das instncias participativas nos municpios, onde as polticas ha-
bitacionais e urbanas tm sido acompanhadas ou geridas por uma diversidade
de conselhos: de habitao, de poltica urbana, de desenvolvimento urbano,
de meio ambiente, ou de conselhos que combinam de diferentes formas essas
denominaes. Por trs dessa deciso, existe a iniciativa de empoderar as ins-
45
tncias j existentes de participao na poltica urbana, ao invs de criar-se mais
um conselho alm dos vrios j em funcionamento. A poltica e o Projeto de Lei
instituem a necessidade de planos municipais e estaduais de habitao, tambm
construdos com participao popular (Ministrio das Cidades, 2004).
Perspectivas e Consideraes Finais
A expectativa que o Senado Federal aprove em breve o Projeto de Lei n
00036/2004, completando assim a estrutura institucional do Sistema, composto
de uma Secretaria Nacional de Habitao (rgo executivo); Conselho Nacional
das Cidades (rgo gestor participativo); Fundo Nacional de Moradia Popular;
Conferncias bi-anuais ou quadrienais das Cidades, em nveis municipal, esta-
dual e federal (instncias democrticas de debate da poltica e de escolha de
representantes); Conselhos e Fundos nos nveis estadual e municipal.
No entanto, vai ficando claro que a existncia da moldura institucional
necessria, mas no suficiente para garantir a reverso do triste quadro da habi-
tao dos mais pobres. Por um lado, permanece a incerteza quanto aos recursos
a fundo perdido que entraro no Sistema e, diferentemente de polticas como
sade e educao, no foi possvel at agora garantir recursos carimbados
para a poltica de habitao, que ao que tudo indica permanecer em grande
parte dependente dos recursos do FGTS.
Talvez ainda mais complexa do que a questo dos recursos financeiros
a questo da articulao da poltica habitacional com a poltica fundiria.
Esta ltima deve ser construda a partir dos Planos Diretores Municipais, que
(sujeitos s correlaes de foras que ocorrem no nvel local, freqentemente
conservadoras) revelam um desenho poltico refratrio abertura de espaos
centrais para a moradia popular, reservando aos mais pobres o lugar de sempre:
nas bordas da cidade.
Conforme vo sendo vencidos os inmeros obstculos para a construo
de um Sistema Nacional de Habitao, os atores sociais que - mediante um
incrvel esforo vm levando adiante essa bandeira - vo percebendo que a
tradicional desigualdade do pas (que talvez tenha a sua expresso mxima na
dura paisagem urbana) algo mais complexo e resiliente do que se imagina,
pressupondo permanente mobilizao e criatividade por parte daqueles que
esto comprometidos com a democratizao do espao urbano no Brasil.
46
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tacional e o Banco Nacional da Habitao.
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mento e a venda de terrenos para pagamento em prestaes.
Decreto n 3 079 de 15 de setembro de 1938 - que regulamenta o Decreto-
48
Lei n 58 de 10 de dezembro de 1937.
Lei n 649 de 11 de maro de 1949 - que autoriza o Poder Executivo a dar
nova redao ao artigo 22 do Decreto-Lei n 58 de 10 de dezembro de 1937,
que dispe sobre as escrituras de compromisso de compra e venda de imveis
loteados.
Decreto-Lei n 271 de 28 de fevereiro de 1967 - que dispe sobre loteamento
urbano, responsabilidade do loteador, concesso de uso e espao areo e d
outras providncias.
Lei n 6 015 de 31 de dezembro de 1973 - que dispe sobre os registros
pblicos.
Lei n 6 766 de 19 de dezembro de 1979 - que dispe sobre o parcelamento
do solo urbano.
Lei n 9 785 de 29 de janeiro de 1999 - que altera o Decreto-Lei n 3 365
de 21 de junho de 1941 que dispe sobre desapropriao por utilidade pblica
e as Leis ns 6 015 de 31 de dezembro de 1973 e 6 766 de 19 de dezembro de
1979, citadas acima.
Artigo de jornal
Folha de So Paulo, 13/11/1994.
49
A Poltica de Assistncia
Social no Brasil: a
Assistncia Social como
poltica de proteo social
Dirce Koga
Assistente social, doutora em
Servio Social pela PUC/SP,
pesquisadora do Cedest (Centro
de Estudos das desigualdades
Socioterritoriais) e do Ncleo de
Seguridade e Assistncia Social
da PUC/SP.
A Assistncia Social passa a ser reconhecida, como poltica pblica no Brasil,
com o advento da Constituio de 1988, compondo com a sade e a previdncia
social o trip da Seguridade Social e estruturando um novo regime de proteo
social no contributiva, como direito do cidado e dever do Estado. Aps cinco
anos, em dezembro de 1993, a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) foi
promulgada, conferindo as bases para a efetivao da poltica de Assistncia
Social, processo este de difcil incorporao pela sociedade brasileira e pelos
prprios organismos governamentais.
Mais uma vez, a promulgao da lei no papel no garante sua aplicao na
vida cotidiana dos cidados, revelando a distncia entre o direito de acesso As-
sistncia Social e a prtica do favor e da filantropia. Tal distncia permite trazer
ao cenrio pblico o confronto entre esses dois paradigmas, que se expressam
simultaneamente a partir das prticas cotidianas protagonizadas pelos rgos
gestores da poltica de Assistncia e das diversas organizaes sociais.
A dificuldade em se efetivar a Assistncia Social como poltica pblica no
Brasil encontra parte de suas explicaes nas razes histrico-societrias que
marcam a prtica socioassistencial desde os primrdios coloniais.
Entre a pobreza e a caridade colonial
As primeiras iniciativas de Assistncia surgiram no Brasil durante o pero-
do colonial da Amrica Portuguesa, por meio da criao das Santas Casas de
Misericrdia nas antigas Vilas de Santos (em 1543) e de So Paulo (em 1560).
Sob a gide da ajuda e dos princpios cristos da caridade, surgem as prticas
de institucionalizao das pessoas doentes, como os leprosos, os chamados
mendigos, ou as crianas abandonadas na roda dos expostos. A simbiose
entre pobreza e caridade acompanha a trajetria da prtica socioassistencial
50
brasileira especialmente pelas iniciativas das organizaes e sociedades pias, de
misericrdia e religiosas. As relaes de ajuda se do nessa arena onde a pobreza
vista como problema das pessoas, e estas so classificadas como necessitados,
pobres ou carentes a serem assistidos pelas aes sociais.
A pobreza vai se configurando nas relaes sociais, colocando o favor
como mediao entre os donos do poder e os despossudos, como moeda
de garantia da prpria sobrevivncia e manuteno da subalternidade. Sob
esse manto do favor se desenham tambm as diferentes formas assistenciais,
onde a pobreza vai cada vez mais se naturalizando como parte da paisagem
da sociedade, sendo at considerada uma conseqncia, em funo da inca-
pacidade dos desafortunados em conseguir sua autonomia com dignidade .
Dessa forma, naturalizam-se tambm as relaes hierrquicas entre quem d
e quem recebe a ajuda, o favor, a assistncia.
Vera Telles (2001:60) analisa estas relaes hierrquicas em termos de uma
patronagem que dificulta o rompimento do paradigma do favor e o reconhe-
cimento do conflito, necessrio para a construo de uma cultura do direito:
Da tambm e, sobretudo essa patronagem persistente nas relaes sociais,
em que as diferenas entre indivduos, grupos e classes so neutralizadas sob
o cdigo domesticador do favor, da proteo e da lealdade, de tal forma que o
conflito nunca reconhecido e nomeado como tal, sendo a reivindicao por
direitos percebida, por isso mesmo, como algo imoral, imprprio e desabusado,
uma traio e uma deslealdade.
Pensar a construo histrica da pobreza torna-se fundamental para com-
preender as dificuldades em romper com o paradigma do favor que marca a
emergncia da prtica assistencial no Brasil, uma Assistncia higienista, como
indicam Adorno e Castro em texto de obrigatria referncia sobre a pobreza
colonizada. Para esses autores, a construo da filantropia no perodo do Imprio
foi marcada por uma estratgia normativa que visa produzir indivduos econo-
micamente teis e politicamente dceis (Adorno e Castro, 1985:51). Ou seja, a
lgica higienista que permeava as primeiras tentativas de organizar as cidades,
especialmente sob os modelos urbansticos europeus, marcou a prtica assisten-
cial de limp-las dos males sociais representados pelos doentes e pobres.
Assim surgiram diversas iniciativas assistenciais brasileiras, com forte inspi-
rao na doutrina da Igreja Catlica, gerando as obras de caridade e contri-
buindo para a institucionalizao das aes no campo da sade e da educao,
para alm da Assistncia Social. A presena da Igreja nesses campos tambm
interfere nos processos de regulao estatal, gerando um terreno pantanoso
onde difcil a distino de responsabilidades entre Estado e sociedade, entre
o pblico e o privado. Os ingredientes econmicos, sociais, culturais e polticos
terminam por tecer as tramas difusas e complexas das organizaes de carter
social no Brasil, revelando grandes contradies entre as iniciativas do mbito
privado e os processos de consolidao das aes governamentais no campo
da Assistncia Social.
51
Passados mais de quatro sculos, ainda perdura a dificuldade de efetivao
do direito proteo social, pois se encontra muito diluda a poltica pblica
de Assistncia Social em meio a prticas assentadas sobre a ajuda, a caridade,
a benemerncia e o favor. As grandes corporaes mantenedoras de diversos
servios socioassistenciais ainda so atores poderosos neste campo, participan-
do inclusive das diferentes instncias de representao em conselhos, fruns
e colegiados. Ao lado delas figuram nesses conselhos instituies representa-
tivas dos trabalhadores sociais (profissionais assistentes sociais) que buscam
a efetivao do direito Assistncia Social no pas, alm de representantes do
poder pblico e dos cidados.
Marcos regulatrios do regime brasileiro
de Assistncia Social
Esta longa histria com vinculaes ideolgicas, polticas e religiosas vem
marcando o campo da Assistncia Social, privilegiando as prticas das orga-
nizaes sociais privadas e dificultando a compreenso da Assistncia Social
como direito e poltica pblica de Estado.
O estudo intitulado O Estado entre a filantropia e a Assistncia Social
de autoria de Maria Luiza Mestriner traz um quadro elucidativo da trajetria
regulatria da Assistncia Social no Brasil, a partir de uma caracterizao das
organizaes sociais por perodos histricos.
Segundo a anlise de Mestriner, as prticas assistenciais dessas organizaes
sociais repousavam sobre as bases de uma filantropia que, regulada inicialmente
pelas Igrejas (principalmente a Igreja Catlica) e depois pelo Estado, passou
por fases e alianas que lhe deixaram marcas difceis de superar. A autora ca-
racteriza historicamente esse processo de relaes entre organizaes, Igreja
Catlica e Estado, configurando a passagem do que ela chamou de filantropia
caritativa filantropia higinica, seguida pelas filantropias disciplinadora,
pedaggica profissionalizante, vigiada e de clientela. Assinala ainda que Foi
se construindo uma estratgia de interveno no espao urbano, de controle
da pobreza e das classes desviantes, que reduziu indigentes, abandonados,
doentes e delinqentes categoria de assistidos sociais, para os quais foram
se acumulando os espaos prprios de promoo/educao/reabilitao, com
enunciados cientficos, tcnicos, administrativos, filosficos, jurdicos que at
hoje vigoram fortemente. (MESTRINER, 2001:39,40).
52
Quadro 1
Tipologia das organizaes sociais por perodos histricos
Fonte: MESTRINER, Maria Luiza (2001: p.45-46).
Estatal: constituio federal de 1988;
ECA 1990; LOAS 1993; Extino da
LBA/CBIA; extino do CNSS; criao
do CNAS; Lei do Voluntariado 1998;
Lei da Filantropia 1998; Lei das orga-
nizaes da sociedade civil de interesse
pblico e Termo de Parceria 1999.
Tipos de organizaes Tipos de regulao
Perodo Imperial
(at 1889) Fi-
lantropia carita-
tiva: assistncia
e represso
Obras pias atendimento conjunto (uma
s massa) a rfos, invlidos, enfermos,
delinqentes e alienados.
Religiosa testamentos, subscries
e auxlios provinciais (pela junta da
Fazenda Nacional ou Cmara Municipal
do Imprio)
Primeira repblica
(de 1889 a 1930)
Filantropia higi-
nica: assistncia,
preveno e se-
gregao
Obras sociais atendimento por especia-
lidades para: crianas (asilos, orfanatos
e internatos); velhos e invlidos (asilos);
alienados (hospcios); mendigos (asilos
de mendicidade); doentes (sanatrios,
dispensrios e lazaretos); imigrantes
(instituies de auxlio mtuo).
Mdico religiosa; auxlios provinciais
(pela junta da Fazenda Nacional ou
Cmara Municipal).
Jurdica 1o Juzo de Menores do Rio
de Janeiro (1923); Cdigo de Menores
(Mello Matos) 1927.
Getul i smo ( de
1930 a 1945)
Filantropia dis-
ciplinadora: en-
quadramento nas
normas tcnicas e
disciplinamento
dos indivduos.
Instituies assistenciais (influncia das
encclicas sociais): materno-infantil (hos-
pitais, ambulatrios, postos de sade);
proteo infncia (orfanatos, creches
internatos); de educao (educandrios,
de assistncia pr primria e primria,
profissionalizante, educao de anormais,
educao e reeducao de adultos); pro-
teo a jovens (organizaes da juventu-
de, escolas profissionais); de auxlios m-
tuos (instituies tnicas e de categorias
profissionais); estatais (Departamento de
Assistncia Social de So Paulo 1935;
SAM Servio de Assistncia ao Menor
1941); formao (Centro de Estudos de
Ao Social, escolas de Servio Social);
Movimento Catlico Laico (Ao Catlica,
crculos operrios catlicos); Sindicatos;
Centros assistenciais complementares;
instituies fomentadas pelo Estado (LBA
1942, Senai 1942, Samdu 1945);
instituies religiosas (protestantes, es-
pritas e evanglicas albergues, centros
de juventude, abrigos, instituies para
deficientes fsicos e mentais).
Estatal Constituio Federal de
1934: Presidente da Repblica (con-
tribuies caridade oriundas de taxas
alfandegrias a bebidas alcolicas e
embarcaes); Ministrio da Justia e
Negcios Interiores (Caixa de Subven-
es 31/08/31; Certificado de Utili-
dade Pblica 28/08/35); Ministrio da
Educao (criao do CNSS 01/07/38
e subveno federal regulamentao
25/11/35 01/07/38).
Estatal Constituio de 1937: reitera
o CNSS (amplia regulamentao de
subvenes; iseno na aplicao de
tetos mnimos de salrio dos funcio-
nrios 1945/46 e de impostos de
renda 1943).
Estado Demo-
crtico Populista
(de 1946 a 1964)
- filantropia par-
tilhada e profis-
sionalizante
Instituies criadas pelo Estado com o
empresariado: Senac (1946), Sesc (1946),
Sesi (1946).
Movimentos Comunitrios.
Estatal complexificao da buro-
cracia: registro geral de instituies
(1951); iseno de contribuio da
cota patronal previdenciria (1959) e
Certificado de Filantropia (1959).
Estado Autori-
trio (de 1964 a
1985) - filantro-
pia de clientela
assistncia e
represso.
Organizaes sociais (influncia do
racionalismo tcnico vertente mo-
dernizadora do servio social frente
reconceitualizao 1964); Funabem/
Febem (1964); Associaes comunitrias
(sociedades amigos de bairro, associa-
es de moradores, renovao pastoral,
Comunidades Eclesiais de Base CEBs)
Estatal assistncia por convnios,
iseno de impostos sobre importa-
es (1965).
Transio demo-
crtica (de 1985-
88) - filantropia
vigiada
Organizaes no-govenamentais; mo-
vimentos de defesa de direitos; novos
movimentos sociais.
Estado democr-
tico (de 1988 a
1999) - filantro-
pia democrtica.
Expanso de: conselhos setoriais; ongs,
organizaes civis; centros de defesa de
direitos; fundaes empresariais.
53
Embora a primeira regulamentao da Assistncia Social se faa em 1938
com a criao do CNSS Conselho Nacional de Servio Social, j em 1889, o
juiz Ataulpho Npolis de Paiva tentava criar a lei de Assistncia Social como
ato inaugural da Repblica. Tal atitude ocorreu devido sua participao como
representante do Brasil no Congresso Internacional de Assistncia Pblica e
Privada ocorrida em Paris em 1889.
Portanto, a primeira regulao de Assistncia Social vai se efetivar de fato
em plena ditadura do Estado Novo, com a instalao do CNSS criado como
um rgo de cooperao do Ministrio da Educao e da Sade. Sua funo
se constitui em um Conselho de auxlios e subvenes, objetivando subsidiar
a ao das instituies privadas, o que termina por no conferir Assistncia
Social o estatuto de poltica pblica.
O presidente Juscelino Kubitschek estende significativamente os incentivos
filantropia, conferindo ao CNSS a possibilidade de designar o carter de fim
filantrpico s organizaes sociais, expedindo para as mesmas o chamado
Certificado de Filantropia.
A criao do CNSS consolidou, segundo Mestriner, a estratgia de aliana
do Estado com a sociedade civil, via filantropia. Dessa forma, o regime brasi-
leiro de Assistncia Social essencialmente marcado pela complexa relao
entre os campos pblico e privado, entre a filantropia e a cidadania, entre os
paradigmas do favor e do direito. Por outro lado, persiste nesse regime a lgica
liberal que relaciona proteo social ao direito ao trabalho formal, reforando
a individualizao das responsabilidades sociais, dificultando a efetivao do
carter de poltica pblica Assistncia Social
1
.
Alguns estudos comparativos entre os sistemas de proteo social na Amrica
Latina e Caribe propem algumas tipologias de regimes de proteo social. Snia
Fleury (2003) cita, por exemplo, Mesa-Lago que agregou trs grupos de pases
de acordo com o critrio de antiguidade dos sistemas de previdncia social:
pioneiros, intermedirios e tardios. Por outro lado, cita FILGUEIRA (1997), que
prope uma classificao dos sistemas de proteo social na Amrica Latina
surgidos at os anos 70 (antes das chamadas reformas): universalismo estra-
tificado (Uruguai, Argentina e Chile) com alcance quase total da populao e
atendendo geralmente a interesses corporativos; regimes duais (Brasil e Mxico)
onde metade da populao protegida pelos sistemas sociais e outra metade
no e regimes excludentes (Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicargua, Bolvia e Equador) onde os nveis de cobertura so baixos
e parte das elites apropria-se dos benefcios sociais.
Tendo essas reflexes no horizonte, podemos avaliar at que ponto a
Constituio de 1988 e a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social
(LOAS) garantiram a construo de um regime brasileiro de Assistncia Social,
na condio de poltica pblica de direito universal. Na realidade, a construo
de tal regime, dadas suas razes sociohistricas onde persistem os conflitos
entre o favor e o direito, alm de fortes traos liberais, parece tratar-se ainda
de um grande desafio.
1 Tais caractersticas dife-
renciam o regime brasileiro
de outros regimes de pro-
teo social em curso em
outros pases. Destacam-se
estudos realizados por Ian
Gough (Anlise de regimes
de 24 pases pertencentes
OCDE), o qual se inspirou
nos estudos de Ivar Lodemel
e Esping-Andersen (SPOSATI,
1999).
54
O que muda com a LOAS
A defesa da Assistncia Social como poltica pblica no Brasil representa, na
verdade, um longo processo de luta de alguns segmentos da categoria de pro-
fissionais assistentes sociais, envolvendo universidades, institutos de pesquisa,
conselhos federal e regionais de servio social, alm de coletivos de organi-
zaes sociais e parlamentares. Estes atores sociais protagonizaram inmeros
debates pblicos sobre a configurao de uma legislao que respondesse s
demandas da sociedade brasileira referentes Assistncia Social, sob princpios
da universalidade e da democracia, tendo como pedra fundamental a noo de
direitos de cidadania. A promulgao da LOAS em 1993 representou um marco
histrico dessa luta pela efetivao da Poltica de Assistncia Social, embora no
embate poltico concesses tiveram que ser realizadas a setores com concepes
distintas s desses segmentos sociais.
Assim, passa a ser estabelecido em lei um modelo de gesto descentralizada
da Poltica de Assistncia Social, baseado na instalao dos seguintes mecanis-
mos nas trs esferas de governo (nacional, estaduais e municipais): Conselho de
Assistncia Social (com representantes do governo, sociedade civil e usurios),
Fundo de Assistncia Social e Plano de Assistncia Social.
Esta configurao de gesto aliou-se a outros processos participativos como
a realizao tambm nas trs esferas de governo de Conferncias da Assistncia
Social e o funcionamento de Fruns de Assistncia Social (nacional, estaduais,
municipais), alm de Fruns de organizaes de Assistncia Social, de gestores
de Assistncia Social, a organizao de coletivos associativos de municpios
denominados de consrcios municipais, objetivando uma otimizao no
processo de gesto da poltica de Assistncia Social.
Esse aparato de mecanismos de gesto e participao colocou em cena, pela
primeira vez no Brasil, a Assistncia Social como direito de todos os cidados e de-
ver do Estado e no simplesmente um conjunto de aes caritativas de favor.
Porm, a efetivao desses mecanismos ocorreu de forma diversa no ter-
ritrio nacional, tanto no tempo como no espao, dependendo dos graus de
mobilizao dos municpios e estados. No mbito nacional, apesar da atuao
marcante dos atores protagonistas da poltica de Assistncia Social, o go-
verno federal vigente no assumiu de fato as deliberaes das Conferncias
de Assistncia Social, aprovando, inclusive, decretos que reduziram metas j
conquistadas na LOAS.
Assim, o processo de mobilizao e participao da sociedade civil foi
fundamental na construo da Assistncia Social como poltica pblica no
Brasil, delineando importantes marcas em experincias de gesto pblica que
comearam a se definir a partir da promulgao da LOAS, alm da realizao
de importantes pesquisas e reflexes sobre os limites e possibilidades do regime
de Assistncia Social no pas.
55
Entre a solidariedade e a focalizao
O perodo 1995/2002, protagonizado pelo presidente Fernando Henrique
Cardoso, representou um trajeto marcado por fortes conflitos no campo da
Assistncia Social, na busca por firmar sua condio de poltica pblica aps
a promulgao da LOAS. O processo de regulao estatal, ainda que sob a
gide da modernizao administrativa da gesto pblica, criou paralelismos
no mbito da gesto das polticas sociais, gerando indefinies, duplicidades
e disperso das aes.
Como diz Fleury (2003:126), a agenda reformista da dcada de 1990 esteve
preponderantemente marcada pelo discurso fiscal ortodoxo, que converteu a
previdncia social no mais grave problema nacional, cuja reforma foi exigida
como pr-requisito para o ajuste fiscal e a estabilizao da economia. As pro-
postas foram claramente formuladas segundo o receiturio das agncias inter-
nacionais: uma reforma estrutural da previdncia social que liberasse o Estado
dos encargos com aposentadorias e penses e, ao mesmo tempo, fortalecesse
o crescente mercado de seguros. Na rea assistencial, a tendncia universalista
deveria ser revertida, substituindo-a pelo atendimento focalizado em popula-
es e territrios atravs de programas de concesso de benefcios e recursos
financeiros do tipo bolsas operados por organizaes da sociedade civil.
Exemplo claro nesse cenrio foi a criao do Programa Comunidade Soli-
dria, um Conselho formado por notveis da sociedade indicados pelos setores
do governo federal para coordenar, em forma de parceria, aes e programas
sociais, ao mesmo tempo em que continuava existindo o Conselho Nacional
de Assistncia Social e o prprio rgo gestor federal Secretaria Nacional
de Assistncia Social. O Comunidade Solidria, sob o comando da esposa
do presidente da Repblica, protagonizaria todas as aes tidas como mais
desenvolvimentistas, inclusivas e menos assistencialistas
2
.
Segundo reportagem do jornal Folha de S.Paulo (14/03/99), o Comuni-
dade Solidria, aps quatro anos de atuao, considerava ter conseguido
bons resultados, j que nos 1.369 municpios em que sua secretaria executiva
coordenou os programas de agenda bsica, a mortalidade infantil baixou, o
ndice de escolaridade subiu, os indicadores sociais melhoraram. Mas, con-
tinua a reportagem, nenhum municpio saiu da situao de misria em que
estava em 1995, quando foram selecionados, devido sua posio no Mapa
da Fome do Ipea e porcentagem de famlias residentes abaixo do nvel de
pobreza do Pnad.
Neste perodo, as aes governamentais federais tinham como princpio a
focalizao, determinando o atendimento dos mais pobres dentre os pobres,
indicativo de eficincia e eficcia da gesto do social. Para tanto foi adotada a
noo de bolses de pobreza como critrio de seleo dos municpios, tomando
indicadores gerais sobre os mesmos, considerando, por exemplo, que aqueles
situados em regies metropolitanas no se constituiriam em demanda para sua
2 Sobre este Programa,
Aldaza Sposati (2003:5,6)
considera que A proposta
de FHC foi a de substituir
a regulao estatal estabe-
lecendo nova relao soli-
dria com a sociedade. Isto
, optou pelo caminho da
subsidiariedade encolhendo
o que deveria ter sido desde
o incio, a responsabilidade
pblica. Sem dvida foi uma
opo neoliberal que fez re-
troceder ao invs de avanar
o pacto pelos direitos sociais.
Pior ainda, colocou frente
do processo ps-ditadura
militar, voltado para demo-
cratizao da gesto pblica
estatal, um simbolismo que
tudo tinha de continuidade
com o conservadorismo: a
primeira dama. A gesto FHC
foi na Assistncia Social um
mix de conservadorismo e
modernidade neoliberal, que
impediu o desenvolvimento
da cultura poltica de polti-
ca social e de direitos sociais
para a assistncia social.
O IPEA o Instituto de
Pesquisas Econmicas Apli-
cadas do Governo Federal e a
PNAD a Pesquisa Nacional
de Amostragem Domiciliar.
56
atuao, pois na mdia as cidades grandes e as metrpoles sempre apresentavam
ndices melhores que outras cidades pequenas ou mdias do pas.
Outro exemplo desta perspectiva foi a metodologia do Projeto Alvorada,
proposto pela Unio, que selecionava municpios a partir do seu IDH ndice
de Desenvolvimento Humano. Por conseqncia, no considerava o direito
do cidado e sim o grau localizado de concentrao da pobreza como meio
focalizador do bolso. Considerar a expresso territorial das desigualdades
sociais pode apresentar uma inteno mais radical no processo de anlise dos
territrios de uma cidade vinculado a uma poltica redistributiva. Tal perspectiva
se confronta com a tradicional anlise que busca localizar bolses de pobreza,
como fundamento para focalizar polticas de combate pobreza.
Dessa forma, foram criados programas baseados na transferncia de renda,
como o bolsa escola ou o PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
ou o Agente Jovem, que tinham em comum alm de uma bolsa (um auxlio
financeiro), uma lgica de contrapartida, onde os beneficirios tm de demons-
trar o merecimento do benefcio: freqncia escola, carteira de vacinao em
dia, freqncia ao grupo socioeducativo. Tais programas (muitos ainda em vigor)
foram direcionados s populaes consideradas de maior risco social: crianas
no trabalho infantil, famlias em situaes de pobreza ou indigncia
3
.
A lgica da focalizao no campo da Assistncia Social veio reforar a tra-
dicional viso de uma poltica dirigida para os pobres, transformando-a em
uma poltica social da pobreza, embora como poltica pblica sua perspectiva
seja universalizante, tal como assim o a poltica de educao ou de sade. E
todas elas, como polticas pblicas, tm que estabelecer prioridades no processo
de gesto, numa lgica de redistribuio, tendo em vista o contexto de altas
desigualdades sociais do pas.
Superar o estigma de ser uma poltica da pobreza tem sido um outro desafio
na trajetria da poltica de Assistncia Social no Brasil, pois essa caracterstica
difundida e praticada no processo de gesto pblica tem gerado tambm uma
outra caracterstica, que de ser uma poltica difusa e auxiliar s outras polticas
pblicas. Ou seja, o carter assistencial presente nas demais polticas sociais seria
de responsabilidade da Assistncia Social, configurando sua especificidade.Sob
essa tica, a Assistncia Social se situaria como um campo no especfico de
proteo social, ficando sua identidade subjacente s aes assistenciais das
demais polticas sociais. Assim, a doao do remdio na poltica de sade seria
poltica de Assistncia Social, bem como a doao de uniformes na poltica de
educao. Ou seja, ela seria genrica nas atenes e especfica na clientela: os
pobres e necessitados.
3 Uma das questes centrais
dessa forma de acesso ao
rendimento a mudana do
enfoque da cidadania para
o enfoque da gesto social,
concentrando-se a ao
do Estado na distribuio
de recursos focalizados em
grupos de risco, como se a
pobreza fosse um risco das
pessoas ou famlias devido
a sua irresponsabilidade ou a
uma condio peculiar, e no
uma relao de desigualdade
estrutural. O enfoque no
risco pressupe que neste
sistema possvel diminuir
os riscos de pobreza sem afe-
tar a produo da riqueza
(FALEIROS, 2001:3).
57
O financiamento pblico e a parceria na
Assistncia Social
A tradicional invisibilidade da Assistncia Social como poltica pblica
tambm poderia ser explicada analisando-se o investimento pblico em polti-
cas sociais, sua trajetria nos governos brasileiros, a pulverizao dos recursos e
das aes, da sobreposio de direes, de ausncia de um planejamento claro
de respostas aos riscos e vulnerabilidades sociais presentes no cotidiano das
populaes
4
.
A poltica de Assistncia Social no Brasil ainda se faz, em grande medida,
por meio do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) dirigido s pessoas com
deficincia e idosos com mais de 65 anos de idade, de carter no contributivo.
O BPC encontrava-se anteriormente no oramento da Previdncia Social, uma
poltica contributiva, ou seja, financiada pela contribuio de trabalhadores e
empresrios.
Segundo estudo realizado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome - MDS, entre 2002 e 2003, no houve praticamente variao na
participao das despesas com Assistncia Social, ficando em 1% do oramento
geral da Unio. Observando a srie histrica da participao da Assistncia Social
no gasto social federal, veremos que em 1988 o percentual era de 2,41%, caindo
em 1990 para 0,77% e atingindo 2,52% em 1992. Ainda passvel de dvidas
se esse percentual seria suficiente para cobertura das demandas da Poltica de
Assistncia Social. A defesa do patamar de 5% no Oramento para a Assistncia
Social continua sendo discutida nas Conferncias de Assistncia Social.
Para alguns pesquisadores, como Laura Tavares Soares, a ausncia de
definies mais claras sobre as aes da poltica de Assistncia Social termina
colaborando para uma indefinio quanto aos recursos desta poltica e seus
mecanismos de (re) distribuio. Segundo a autora, suas fontes de financia-
mento, que deveriam ser de origem predominantemente fiscal dada a natureza
de suas aes, nem sempre so bem definidas, nem no montante e nem no
fluxo de recursos. A visibilidade, portanto, dos recursos destinados essa rea
bastante precria. Seria ainda mais difcil acompanhar a distribuio desses
recursos pelas unidades da Federao, devido sua informalidade, disperso e
descontinuidade (Soares, 2001:284).
Embora j esteja garantido na LOAS o repasse de recursos atravs dos
fundos de cada instncia governamental (federal, estadual e municipal), os
mecanismos tradicionais de gesto ainda so baseados em sistemas decisrios
centralizadores, modelos engessados que no permitem a adequao dos recur-
sos s reais necessidades existentes em cada contexto local ou regional, valores
baseados em distribuio per capita e no na capacidade de atendimento s
necessidades detectadas.
Outro estudo realizado pelo MDS em 2002-2003, baseado em dados da
Receita Federal e Previdncia, o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) deixa
4 S e g u n d o F L E U R Y
(2003:137), a trajetria
errtica da poltica assis-
tencial no Governo FHC fica
evidente quando se observa
o volume de atendimentos
e de recursos alocados aos
programas assistenciais do
MPAS, muitos dos quais
tiveram reduo no aten-
dimento durante o perodo,
s voltando aos patamares
de 1994 em 2001, acompa-
nhados de oscilao e at
mesmo reduo de recursos
para outros programas.
58
de arrecadar por ano R$ 2,4 bilhes, pelo fato de isentar as chamadas organi-
zaes filantrpicas de alguns impostos, como a cota patronal de contribuio
previdenciria. Ou seja, trata-se de uma outra forma de privatizao do fundo
pblico. O INSS e a Receita Federal deixam de arrecadar por ano quase R$ 4,3
bilhes dessas organizaes a tera parte dos investimentos pblicos previstos
no Oramento da Unio para 2005. Dessas organizaes filantrpicas, 51%
so organizaes de educao. Nota-se que as organizaes de Assistncia
Social so em maior nmero que as de educao e sade.
As relaes de parcerias entre Estado e organizaes de Assistncia Social figura
como um dos grandes desafios dessa poltica pblica, pois permanece pantanoso
o terreno da definio do que seriam as organizaes ou entidades sociais.
Assistncia e Controle Social
Desde a promulgao da LOAS e nos debates das primeiras Conferncias
Nacionais de Assistncia Social, o tema do controle social tem merecido desta-
que por sua relevncia na efetivao de um processo de gesto que se prope
democrtico e participativo. Assim, concomitante s discusses sobre o papel de
outros conselhos setoriais (como o Conselho de Defesa dos Direitos da Criana
e do Adolescente, Conselho do Idoso, Conselho das Pessoas com Deficincia),
os Conselhos de Assistncia Social tambm passaram a ganhar visibilidade.
Embora a grande maioria dos municpios brasileiros esteja coberta pela
chamada gesto plena da poltica de Assistncia Social, onde se verificam as
presenas das trs instncias regulamentadoras: o Conselho, o Fundo e o Plano,
o seu funcionamento se encontra em patamares muito diversos.
Tabela 1
Percentual de municpios com gesto plena face ao total de municpios
nos Estados da Federao
Estado % de municpios Estado % de municpios
Acre 100,00 Mato Grosso 93,53
Amap 100,00 Mato Grosso do Sul 87,01
Cear 100,00 Gois 82,93
Roraima 100,00 So Paulo 80,00
Santa Catarina 100,00 Piau 73,42
Par 100,00 Minas Gerais 71,16
Rondnia 100,00 Bahia 55,40
Amazonas 100,00 Rio Grande do Sul 44,87
Paran 100,00 Esprito Santo 39,74
Tocantins 100,00 Pernambuco 31,35
Alagoas 99,02 Rio Grande do Norte 25,15
Rio de Janeiro 98,91 Paraba 23,77
Sergipe 98,67 (cont) Maranho 20,74
Fonte: GESST/SER/UNB, 2003.
Total Geral (Nacional) - 71,24
59
Em pesquisa recente realizada em comemorao aos 10 anos da LOAS,
do universo de Conselhos que recebeu o questionrio, 100% dos conselhos
estaduais (CEAS) responderam, mas somente 1.461 conselhos municipais
(COMAS) (36.8%) que enviaram suas respostas. Os municpios efetivamente
participantes na pesquisa correspondem a 26.2% ou cerca de 1/4 do total das
5.561 cidades brasileiras. Assim, se por um lado, a pesquisa permitiu traar um
panorama dos conselhos estaduais, a anlise sobre os conselhos municipais ficou
um tanto prejudicada. Porm, esse fato no retira a importncia do estudo e
algumas informaes tornam-se insumos para anlise sobre o como se tem
processado o controle social da poltica de Assistncia Social no Brasil.
A tabela 1 revela que 71% dos municpios brasileiros j alcanaram a gesto
plena, embora nos estados do Maranho, Rio Grande do Norte e Paraba o per-
centual seja bem menor, em torno de 20 a 25% dos municpios. A diversidade
no processo de instalao de instrumentos de gesto e controle social passa pelo
fato concreto da existncia ou no de Conselhos, mas tambm pela qualidade
do funcionamento desses Conselhos.
A participao dos usurios da poltica de Assistncia Social, seja nos fruns ou
nos conselhos em todas as instncias muito insatisfatria, o que indicada uma
grande necessidade de romper com a sub-representatividade desse setor, apesar
das conquistas do campo da Assistncia Social na viabilizao dos fruns e con-
selhos nas trs esferas, bem como a realizao das respectivas conferncias.
Pela prpria cultura histrica de negao do direito, os usurios da Assis-
tncia Social no se vem como cidados com direito a opinar e participar da
construo dessa poltica pblica. Permanecem ofuscados pela preponderncia
dos representantes das organizaes sociais, dos trabalhadores sociais e dos
governos. Ou seja, os atores que participam s vezes ainda so os mesmos do
incio da histria da Assistncia Social no Brasil, embora alguns setores mais
ligados aos trabalhadores e coletivos de organizaes tenham ocupado um
espao importante nas arenas de debate e decises dessa poltica pblica.
A proposta de um Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) vem sendo
discutida nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social e passou a ser efe-
tivada em 2004, depois de 11 anos de promulgao da LOAS, com o objetivo
de estabelecer parmetros para a gesto da poltica de Assistncia Social,
construindo referncias de servios, benefcios, programas, projetos a serem
implementados de forma descentralizada e participativa pelos governos federal,
estaduais e municipais.
Tal sistema tambm se configura como mais uma conquista dos protago-
nistas dessa poltica interessados na sua efetivao no cotidiano da populao
brasileira e a partir dos territrios onde se d a dinmica do processo de excluso
e incluso social em curso no pas. O SUAS representa a possibilidade de efe-
tivao da proteo social bsica e especial, organizando as aes cotidianas,
de forma continuada ou eventual da Assistncia Social no Brasil
5
.
5 A proteo social bsica
tem como objetivos prevenir
situaes de risco atravs do
desenvolvimento de poten-
cialidades e aquisies, e o
fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios.
Destina-se populao que
vive em situao de vulnera-
bilidade social decorrente da
pobreza, privao (ausncia
de renda, precrio ou nulo
acesso aos servios pblicos,
dentre outros) e, ou, fragi-
lizao de vnculos afetivos
- relacionais e de pertenci-
mento social (discriminaes
etrias, tnicas, de gnero
ou por deficincias, dentre
outras) (PNAS, 2004).
60
O estabelecimento de um SUAS poder garantir que os usurios dessa poltica
pblica encontrem espaos efetivos de participao, inclusive no sentido de
tornar reclamvel o direito Assistncia Social, ainda um quase direito, para
muitos motivo ainda de vergonha ou desqualificao social
6
.
Por um novo paradigma da Assistncia
Social no Brasil
Se a tipologia das organizaes sociais construda por Mestriner fosse com-
pletada at o ano de 2004, certamente alguns atores seriam destacados por
sua atuao nessa poltica, como conselhos setoriais, as ONGs, as organizaes
civis, os centros de defesa de direitos, as fundaes empresariais, acrescidos de
alguns coletivos setoriais (pessoas com deficincia, trabalhadores da Assistncia
Social) ou relacionados s Igrejas Catlica e Evanglicas que ganham impulso,
a ponto de participarem no prprio Conselho Nacional de Assistncia Social.
Existem, no entanto, muitos conflitos entre as organizaes de Assistncia
Social por um lado, e por outro, as organizaes de sade e educao, que
mediante aes assistenciais continuam pertencendo ao campo da Assistncia
Social, obtendo subvenes e isenes fiscais por essa razo.
Buscando completar o quadro citado, quanto trata dos tipos de regulao,
no se poderia deixar de mencionar momentos histricos mais recentes. Um
deles seria o ocorrido na posse do primeiro governo nacional de matiz demo-
crtico-popular em 2003, e que estabelece um Ministrio de Assistncia Social,
que embora tenha permanecido com essa nomenclatura somente durante o
primeiro ano de governo, inaugura uma possibilidade de concretizao da As-
sistncia Social como poltica pblica. Processo este de lutas e conflitos entre
setores do prprio governo, de militantes da Assistncia Social e da categoria
de trabalhadores dessa rea.
Por problemas gerenciais, o governo federal em 2004 resolve extinguir o
Ministrio de Assistncia Social e cria o Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), integrando nesse Ministrio as Secretarias Nacionais
de: Assistncia Social, Renda de Cidadania, Segurana Alimentar e Nutricional,
Avaliao e Gesto de Informaes e Articulao Institucional e Parcerias.
Este novo desenho coloca a Assistncia Social, mais uma vez, sob a secretaria
executiva de um Ministrio. Estes embates revelam o carter fragmentado que
caracterizou a poltica de Assistncia Social no pas.
Outro marco importante que merece destaque o decreto presidencial n
5.074 de 11/05/2004, que define pela primeira vez a poltica de Assistncia Social
em seu conjunto, regulamentando as atribuies dos respectivos departamentos
que passam a compor a Secretaria Nacional de Assistncia Social. Essa nova
estrutura de gesto da poltica representa um reconhecimento do alcance da
poltica pblica de Assistncia Social e um lugar especfico na responsabilidade
do Estado no campo da proteo social no Brasil.
6 Referncia de PAUGAM
(1991) em estudo sobre
usurios de servios de assis-
tncia social na Frana.
61
O desafio era, ento, a (re) construo da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS), pois sua verso de 1999 no foi implementada pelo governo
da poca. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Nacional de dezembro de
2003 cobrava a construo da PNAS, conforme os parmetros estabelecidos
pela LOAS.
Como fruto de inmeras discusses no territrio nacional e de noventa
contribuies de coletivos do campo da Assistncia Social (Conselhos e Fruns
municipais, estaduais, regionais, de gestores, de associao de municpios,
de universidades, de representantes de segmentos especficos) foi aprovada
a PNAS, em 2004, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social. O processo
de debate, negociao e luta dos representantes do governo e sociedade civil
para a elaborao e definio da Poltica Nacional de Assistncia representou
o segundo marco histrico na defesa dessa poltica no Brasil.
Tomando como ponto de partida a anlise conjuntural, esse processo revelou
preocupao com a diversidade e desigualdades socioterritoriais do pas, em um
esforo para trazer cena os mais de 5.500 municpios brasileiros, e no mais
to somente as vises regionalizadas ou as mdias dos estados brasileiros, que
tornam generalizadas as grandes discrepncias existentes entre os territrios.
Esse novo olhar proposto na PNAS se valeu das seguintes referncias:
- Uma viso social inovadora que traga consigo a dimenso tica em incluir
os invisveis, os transformados em casos individuais, enquanto de fato so parte
de uma situao social coletiva; as diferenas e os diferentes, as disparidades
e desigualdades.
- Uma viso social de proteo, o que supe conhecer os riscos, as vulne-
rabilidades sociais a que esto sujeitos, bem como os recursos com que conta
para enfrentar tais situaes com menor dano pessoal e social possvel. Isto
supe conhecer os riscos e as possibilidades de enfrent-los.
- Uma viso social capaz de captar as diferenas sociais, entendendo que as
circunstncias e os requisitos sociais circundantes do indivduo, e dele em sua
famlia, so determinantes para sua proteo e autonomia. Isto exige confrontar
a leitura macro social com a leitura micro social.
- Uma viso social capaz de entender que a populao tem necessidades, mas
tambm possibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas.
Assim, uma anlise de situao no pode ser s das ausncias, mas tambm das
presenas at mesmo como desejos em superar a situao atual.
- Uma viso social capaz de identificar foras e no somente fragilidades
que as diversas situaes de vida possua (PNAS, 2004).
Essas referncias traduzem a necessidade de trazer para dentro da poltica
de Assistncia Social uma aproximao com a dinmica complexa da realidade,
por meio da disposio de informaes territorializadas, na medida do possvel,
como forma de indicar metas e objetivos tambm mais concretos da prpria
poltica. A perspectiva territorial foi composta a partir de cinco agrupamentos
de municpios:
62
A anlise do pas trouxe a viso das condies de vida das populaes a partir
desses agrupamentos, demonstrando de sada a discrepncia desafiadora para a
poltica de Assistncia Social: 20% da populao brasileira vive em municpios
pequenos, com menos de 20.000 habitantes, e estes municpios so em nmero
de 4.017, enquanto que outros 20% da populao vive nas metrpoles, cuja
populao ultrapassa 900.000 habitantes, embora elas sejam apenas 15 cidades
com esta superdimenso. Isso nos indica alguns problemas: como elaborar
polticas sociais com grandezas de populao em contextos to diferenciados?
possvel utilizar os mesmos critrios para municpios pequenos e metrpoles?
Cada metrpole representa um territrio homogneo?
Olhar essas discrepncias territoriais possibilita uma outra dimenso das
condies de vida das populaes do pas alm dos indicadores de renda per
capita, familiar, de pobreza e indigncia, tradicionalmente tomados como refe-
rncias para estabelecimento de prioridades. A realidade de altas desigualdades
sociais exige a adoo de novas medidas socioterritorializadas.
A poltica de Assistncia Social define como seus usurios cidados e grupos
que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e
indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento
e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico,
cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso
pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias
psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos
e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal
e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social (PNAS, 2004).
O desenho e as especificidades da proteo social aportam para novas
perspectivas, como por exemplo, a constituio de um Centro de Referncia
de Assistncia Social (CRAS), que seria a concretizao da presena do Estado
no espao local para cobertura das necessidades de proteo social deman-
dadas poltica de Assistncia Social. Como Centro de Referncia, esse lugar
tornar-se-ia no somente uma importante porta de entrada para a poltica, mas
especialmente uma fonte importante de sinalizao, de vigilncia da excluso
social e das vulnerabilidades sociais, o que implicaria tambm no aporte para
medio de resultados das aes implementadas pela poltica.
O desafio est na definio de uma metodologia capaz de captar as desi-
gualdades e diferenas presentes em cada territrio e entre os territrios para
Classificao Populao
Municpios Pequenos 1 At 20.000 habitantes
Municpios Pequenos 2 Entre 20.001 e 50.000 habitantes
Municpios Mdios Entre 50.001 e 100.000 habitantes
Municpios Grandes Entre 100.001 e 900.000
Metrpoles Superior a 900.000 habitantes
63
se estabelecer prioridades no apenas sociais, mas tambm scio-territoriais.
Nesse desafio est a capacidade de transformar conceitos como vulnerabilidade,
excluso e incluso social em indicadores capazes de medir o que a poltica se
prope a medir.
Enfim, o caminho para o estabelecimento de um novo paradigma da As-
sistncia Social ainda necessita de um longo percurso a ser trilhado no pas,
mas certamente importantes passos foram dados nos marcos criados aps a
Constituio de 1988. Os desafios continuam grandiosos diante de uma histria
marcada pela negao do direito cidadania.
Contrapor hoje um outro quadro da poltica de Assistncia Social no
Brasil significa considerar, alm de um novo modelo de fazer poltica pblica,
reconstruir conhecimentos j acumulados em um esforo cotidiano, coletivo
e participativo. Pois est em jogo no somente processos tcnicos e polticos,
mas tambm processos civilizatrios de mudana dos paradigmas do favor e
da benemerncia para o direito cidadania, a partir de uma realidade em que
encontramos profundas desigualdades sociais mas, ao mesmo tempo, grandes
potencialidades humanas.
64
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Artigo de jornal
Folha de S.Paulo, 14/03/99.
65
Polticas pblicas de ateno
infncia e adolescncia no
Brasil: uma breve abordagem
sobre origens, diagnstico e
perspectivas
Marcelo Nastari
Advogado formado pela PUC-SP,
e Coordenador da Associao
Olha o Menino.
Antecedentes histricos das polticas
destinadas s crianas e aos adolescentes
At o comeo do sculo XX, a histria da infncia esteve relacionada ma-
joritariamente a atuao de entidades caritativas e assistencialistas de cunho
religioso. Durante todo o perodo colonial (1500-1822) e mesmo aps a pro-
clamao da independncia (1822), coube quase que exclusivamente a estas
instituies acolher crianas e adolescentes poca denominados expostos,
orfozinhos, pobres meninos abandonados e infncia moralmente aban-
donada e delinqente.
Com a adoo, pelo Estado Brasileiro, da forma de Repblica Federativa
(1889) esse quadro comea a se alterar. Neste processo, verifica-se que na
passagem do sculo XIX para o XX ocorre um significativo processo de urba-
nizao e de industrializao. Para se ter uma idia, as cidades de So Paulo
e Rio de Janeiro, contavam em 1872, respectivamente, com populaes de
31.385 e 274.972 habitantes. Em 1920 estes nmeros j haviam saltado para
579.093 e 1.157.873
1
.
Este perodo pode ser caracterizado no s pelo aumento do nmero de
habitantes dos centros urbanos, mas tambm pelo crescimento da populao
pobre e miservel, pela construo desordenada de moradias e pela proliferao
e surgimento de doenas e epidemias. As crianas e jovens so um dos grupos
mais afetados, tornando-se cada vez mais presentes nos cenrios de abandono
e pobreza das novas cidades.
As mudanas na configurao social e o surgimento de novas demandas
levam o poder pblico brasileiro a participar de maneira mais ativa na produo
1 Atualmente So Paulo e
Rio de Janeiro so as duas
maiores cidades brasileiras,
em termos populacionais,
tendo sido registrados em
2000, respectivamente, 10,4
e 5,8 milhes de habitantes.
66
de polticas sociais, entre as quais, aquelas voltadas infncia e adolescncia.
nesse perodo histrico brasileiro que surge o bordo salvar a criana salvar a
nao, ou seja, entende-se que o futuro do pas e seu prprio sucesso dependem
da educao, em sentido amplo, recebida por suas crianas.
Assim, no campo poltico-institucional, as novas demandas favoreceram o
processo de passagem gradual das instituies assistenciais das mos da Igreja
para a esfera pblica estatal. No campo legislativo, a alterao no quadro social
aliada aos novos ideais higienistas, importados do ambiente europeu, levaram
o legislador nacional a discutir, elaborar e editar normas esparsas, basicamente
voltadas ao controle da populao infanto-juvenil. Entre 1889 e 1927 foram
editadas, na esfera federal, algumas poucas leis e cerca de 40 decretos que
tratavam de questes relacionadas infncia e adolescncia. Sem prescrever
um conjunto amplo e ordenado de regras, eram pontuais e diziam respeito s
mais variadas temticas (educao, assistncia, trabalho e justia).
Mas em 1927 que se edita uma lei especfica e mais ampla que consolidou
as leis de assistncia e proteo aos menores (Decreto 17.343/A de 12/10/1927,
primeiro Cdigo de Menores, tambm conhecido como Cdigo Mello Matos).
Ele adotou definitivamente o termo menor, que desde o incio do sculo XX, era
utilizado para se referir s crianas moralmente e materialmente abandonadas
ou que praticavam delitos.
Dentro desta lgica, Assistncia e Justia se associam. A preocupao maior
do Cdigo Mello Matos, e das leis editadas logo nos anos seguintes, exercer
o controle sobre o trabalho, a delinqncia e a conduta denominada anti-
social. O controle tinha por finalidade regular os comportamentos desviantes
ao padro normativo e que pudessem causar conturbaes sociais ou afetar
o mundo do trabalho.
A famlia pobre torna-se o grande bode expiatrio desta poca, pois ela
que atingida de forma mais contundente pelo rpido processo de urbaniza-
o. A forma tradicional de configurao familiar passa a se alterar, gerando
reaes de governos e segmentos mais conservadores no sentido de resgatar a
famlia como valor universal. A famlia que no segue os moldes tradicionais
denominada famlia desestruturada e o Estado justifica sua poltica menorista
e controladora, culpabilizando os pais e considerando-os incapazes de educar
seus filhos.
importante pontuar, tambm, que nestes novos arranjos legais e institu-
cionais pouco perceptvel a participao mais organizada da sociedade civil,
tampouco resistncia ao carter policialesco de atuao do Estado sobre os
segmentos marginalizados da sociedade.
O modelo de justia menorista estabelecido a partir de 1927 prescindia da
observncia de princpios jurdicos fundamentais, como ampla defesa e devido
processo legal, tratando de forma indiscriminada carentes-abandonados e
delinqentes, considerava as crianas e adolescentes como meros objetos de
interveno do estado-juiz.
67
Nas dcadas que se seguiram aprovao do Cdigo Mello Matos, o Estado
passa a substituir a atuao da Igreja e adota um modelo repressivo-correcional.
Na dcada de 40 criado o SAM (Servio de Assistncia ao Menor) que, com
o golpe militar de 1964, substitudo pela FUNABEM (Fundao Nacional do
Bem-Estar do Menor) e pelas FEBEMs (Fundaes Estaduais do Bem-Estar do
Menor)
2
. No perodo da represso poltica (1964-1985), o problema do menor
era um dos mais importantes eixos da poltica de segurana nacional. Definido
como um objetivo nacional permanente, era reprimido com o rigor de um per-
odo ditatorial que preferia atacar os efeitos da marginalidade (ou como diziam
o menor marginal) sua causa. A edio de um novo Cdigo de Menores, lei
6.697/79 no propiciou mudanas significativas, mantendo-se o mesmo modelo
repressivo-correcional caracterstico do Cdigo Mello Matos.
A sociedade civil se organiza para
reivindicar
Se a primeira metade da dcada de 1970 marcada por ser o perodo de
maior represso poltica do regime militar, o final dessa dcada caracteriza-se
pelo surgimento (ou ressurgimento) de novos movimentos da sociedade civil
(sindicalismo, infncia e adolescncia etc.). O pano de fundo dessa alterao
a exposio das grandes mazelas sociais brasileiras e a incapacidade do Estado
de oferecer servios pblicos universais, condizentes com a crescente urbani-
zao do pas. Nesse sentido, pode-se dizer que a pauperizao da sociedade
e a falncia do modelo repressivo desencadearam um crescente processo de
indignao de parcela cada vez mais expressiva da populao brasileira.
Nas maiores cidades brasileiras, uma das grandes marcas do perodo o
aumento do contingente da populao que vive nas ruas. Na rea da infncia,
surgem, ento, iniciativas inovadoras de atendimento a crianas e adolescen-
tes em situao de rua e que, durante a dcada de 1980, transformaram-se
em bandeiras de luta mais amplas, questionadoras do modelo menorista e da
concepo repressivo-correcional dispensada ao pblico infanto-juvenil. A essa
conjuntura interna soma-se o fato de o ano de 1978 ter sido declarado pela
ONU o Ano Internacional da Criana, constituindo-se num importante marco
poltico que tem seus reflexos no mbito interno.
Assim, num perodo inferior a dez anos, o movimento da criana e adoles-
cente impulsionado pela criao da Pastoral do Menor (1977) e do Movimento
Nacional de Meninos e Meninas de Rua (1985) que, aglutinando pessoas e
organizaes sociais. (novas ou remodeladas), so fundamentais no processo
de reivindicao de alteraes substanciais na rea e de introduo de novos
paradigmas legais. Entre as novas organizaes que surgem na dcada de
80, os Centros de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDECAs)
merecem uma ateno especial, pois trazem uma concepo diferenciada
de atuao da sociedade civil, fundada na proteo jurdico-social. Ou seja,
2 Instituies totais geren-
ciadas pelo Estado que priva-
vam de liberdade, de forma
indiscriminada, crianas e
adolescentes abandonados,
carentes e delinqentes.
68
para alm do mero atendimento, os primeiros CEDECAs tinham por finalidade
maior a defesa dos direitos do pblico infanto-adolescente. Sua importncia
tamanha que o conceito de proteo jurdico-social relacionado, pelo novo
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), como uma das linhas de ao da
poltica de atendimento.
A luta pela reabertura democrtica, as campanhas cvicas (que aglutinavam
os vrios segmentos do movimento social) e os ares de uma nova carta cons-
titucional favorecem a proposio de emendas populares com a introduo
de dispositivos democratizantes do Estado Brasileiro
3
. Na rea da infncia,
merecem destaque a incluso e redao final dos artigos 204, 227 e 228 da
nova Constituio Federal (promulgada em 1988).
Tais dispositivos introduziram conceitos novos no campo da poltica para
crianas e adolescentes, dispondo sobre: descentralizao poltico-administra-
tiva; participao da sociedade civil na gesto pblica; a adoo da Doutrina da
Proteo Integral; criana e adolescente como sujeitos de direitos; priorizao
absoluta no atendimento dos direitos; responsabilizao compartilhada entre
famlia, sociedade e Estado; direitos dos adolescentes trabalhadores; direitos
dos acusados da prtica de ato infracional.
A emenda constitucional, que visava a adoo da Doutrina da Proteo In-
tegral, aprovada de forma unnime e suprapartidria. Aproveitando-se deste
processo, o movimento da criana e do adolescente consegue, dois anos depois,
que o Congresso Nacional aprove uma lei especfica que se torna um referencial
para todo o mundo. O ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069/90)
reafirma e descreve de forma mais detalhada o novo direito da infncia e ado-
lescncia, incorporando definitivamente a Doutrina da Proteo Integral.
Com a adoo do novo paradigma legal, o ECA impe a necessidade de
criao de novas estruturas e adaptao de outras j existentes para a plena
adequao ao moderno direito da infncia e adolescncia. Nele esto previstas
algumas normas, denominadas operativas, que estabelecem a forma de con-
cretizao dos direitos, tais como: a poltica de atendimento dos direitos; os
rgos de atendimento, de fiscalizao e de garantia de direitos; as medidas de
proteo e scio-educativas aplicveis a crianas e adolescentes; e a responsa-
bilizao penal e administrativa de agentes pblicos e privados que violarem os
direitos atribudos a essa populao. Toda esta estrutura normativa, fundada
numa Poltica de Atendimento dos Direitos, tambm passa a ser chamada de
Sistema de Garantia de Direitos.
O ECA, ao dispor sobre a Poltica de Atendimento dos Direitos, indicou como
diretrizes desta poltica: a municipalizao do atendimento; a criao, nas trs
esferas (Municpios, Estados e Unio), de conselhos de direitos da criana e do
adolescente, formados paritariamente por membros da sociedade civil e do
governo; a criao e manuteno de programas especficos descentralizados
poltico-administrativamente; manuteno de fundos financeiros vinculados
aos conselhos; a integrao operacional de rgos do Judicirio, Ministrio
3 O perodo pr-constituinte
marcado por amplo pro-
cesso de coleta de assina-
turas s emendas populares
e pela realizao de grandes
e numerosas caravanas que
se dirigem capital fede-
ral (Braslia) com o intuito
de pressionar a Assemblia
Constituinte para aprovao
de Carta Constitucional,
denominada naquela poca
Constituio Cidad. Esse
perodo um dos momen-
tos de maior efervescncia
de participao popular da
histria brasileira.
69
Pblico, Defensoria, Segurana Pblica e Assistncia Social para agilizao do
atendimento a adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional; a e
mobilizao da opinio pblica para participao dos diversos segmentos da
sociedade.
Na Constituio Federal de 1988, buscando dar vida ao princpio da cha-
mada democracia participativa, a sociedade civil introduziu vrios elementos
de emanao e exerccio diretos de poder pelo povo. em decorrncia desses
dispositivos que foram inseridos no ECA os Conselhos de Direitos da Criana e do
Adolescente, os Conselhos Tutelares e os Fundos da Criana e do Adolescente.
Por definio legal, os Conselhos de Direitos so rgos deliberativos e
controladores das aes em todos os nveis (Municpio, Estado e Unio) com-
postos paritariamente por representantes governamentais e de organizaes da
sociedade civil. Por serem deliberativos, suas decises possuem fora normativa,
vinculando, conforme o mbito de atuao do Conselho, a vontade do Prefeito,
Governador ou Presidente. Alm disso, os Conselhos, no papel de controlador
das aes, devem registrar organizaes da sociedade civil atuantes na rea,
bem como inscrever os programas, governamentais e no governamentais, que
digam respeito criana e ao adolescente. Note-se, ainda, que cada Conselho de
Direitos deve ter um fundo financeiro vinculado a ele. A finalidade do fundo
reunir recursos financeiros de vrias fontes para que sejam aplicados nas reas
consideradas prioritrias pelo respectivo Conselho.
J o Conselho Tutelar rgo permanente e autnomo, no jurisidicional
4
,
encarregado pela sociedade civil para zelar pelo cumprimento dos direitos da
criana e do adolescente. Cada Conselho formado por cinco pessoas eleitas pela
comunidade local e que tem atribuies administrativas que antes do ECA estavam
nas mos do juiz de menores. O Conselho Tutelar fruto, tambm, da reivindicao
da sociedade civil por maior participao nas aes do poder pblico.
Desde a criao do CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criana e
do Adolescente, em 1981, vm sendo realizadas pelos diversos conselhos muni-
cipais, estaduais e nacional, Conferncias dos Direitos da Criana e Adolescente
onde so debatidas e construdas propostas de polticas pblicas para o setor.
O quadro a seguir aponta alguns dos mais importantes marcos legais, pol-
ticos e institucionais da histria da poltica destinada infncia e adolescncia
brasileira.
4 Por permanente enten-
de-se que contnuo no
tempo; por autnomo, que
suas decises no podem
ser revistas no mbito do
Poder Executivo; e por no
jurisdicional, que um r-
go que no se vincula ao
Poder Judicirio e, sim, ao
Executivo.
70
Quadro 1
Marcos Legais e Poltico-Institucionais da poltica para a Infncia e
adolescncia por perodos histricos
- Elevao das crianas e adolescen-
tes condio de sujeitos de direitos
e deveres, detentores de proteo
especial e de priorizao no atendi-
mento de seus direitos
- Doutrina da Proteo Integral
- Criao (1990) e extino (1995)
da Fundao Centro Brasileiro para a
Infncia e Adolescncia (CBIA)
- Criao (1995) do DCA-Departa-
mento da Criana e do Adolescente
(atual SPDCA-Subsecretaria de
Promoo dos Direitos da Criana e
do Adolescente)
- Implantao dos Conselhos Na-
cional e Estaduais dos Direitos da
Criana e do Adolescente e quase
80% dos Conselhos Municipais
CARACTERSTICAS E MARCOS
POLTICOS- INSTITUCIONAIS
PERODO MARCOS LEGAIS
(NACIONAIS E INTERNACIONAIS)
At 1900 - Cdigo Penal Brasileiro de 1820 (isenta da
criminalidade os menores de 14 anos)*
- Cdigo Penal Brasileiro de 1890 (estabelece
faixas e graduao da imputabilidade penal)*
- Algumas leis esparsas, especialmente voltadas
questo da delinqncia e do trabalho do
menor**
Predominncia da atuao de ins-
tituies assistenciais, de cunho
religioso.
1900-1964 - Lei 4242/21 (estabelece a inimputabilidade
at os 14 anos e processo especial entre 14
e 18 anos)*
- Declarao de Genebra sobre os Direitos da
Criana (1924)
- Decreto 17.943 A de 1927 (Cdigo Mello
Matos)
- Constituies Federais de 1934, 1937 e
1946.
- Decreto-Lei 2848/40 (Fixada a idade de 18
anos para a responsabilizao penal)*
- Declarao Universal dos Direitos Humanos
(1948)
- Declarao Universal dos Direitos da Criana
(1959)
- Associao entre a Justia e As-
sistncia
- Movimento higienista - prtica e
discurso moralizadores e saneadores,
baseados na reeducao, regenerao
e reabilitao.
- Modelo repressivo-correcional -
Controle dos menores abandonados,
carentes e delinqentes
- Dcada de 40 Criao do SAM
(Servio de Assistncia ao Menor)
1964-1988 - Lei 4.513/64 (Institui a PNBEM - Poltica
do Bem-Estar do Menor)
- Constituio Federal de 1967/1969
- Declarao Americana Sobre os Direitos
Humanos (1969)
- Recomendao 146 da OIT Organizao
Internacional do Trabalho (1973)
- Conveno N 138 da OIT (1976)
- Criao de estruturas centralizadas
no Governo Federal
- Extino do SAM e instituio da
FUNABEM e das FEBEMs
- Doutrina da Situao Irregular
- Modelo assistencialista no atendi-
mento de crianas e adolescentes e
continusmo da concepo menorista
do incio do sculo XX.
- 1978 Ano Internacional da
Criana (apresentao da proposta
de Conveno Internacional relativa
aos Direitos da Criana)
1988-2004 - Constituio Federal de 1988
- Lei 8.069/90 - Estatuto da Criana e do
Adolescente
- Conveno dos Direitos da Criana e do
Adolescente (1989 ratificada pelo Brasil em
24/9/1990)
- Regras Mnimas das Naes Unidas para
a Administrao da Justia da Infncia e da
Juventude - Regras de Beijing (1989)
- Diretrizes das Naes Unidas para a Pre-
veno da Delinqncia Juvenil - Diretrizes
de Riad (1990)
- Lei 8080/90 Sade
- Lei 8.742/93 Assistncia Social
- Lei 9.394/96 Educao
- Declarao de Estocolmo (1998)
- Recomendao 146 da OIT (1999)
- Conveno N 182 da OIT (1999)
- Protocolo Facultativo Conveno sobre
os Direitos da Criana relativo venda de
crianas, prostituio infantil e pornografia
infantil (2000)
- Lei 10.097/2000 (Regula o trabalho do
aprendiz)
* Vide Passetti, 1996:148.
** Vide Rizzini, 1997:271.
71
Breves apontamentos sobre evoluo,
cobertura e alcance das polticas e aes
setoriais a partir de 1990
Feita a contextualizao histrica, a presente anlise se centrar no perodo
compreendido entre 1990 e 2004, avaliando a implantao do ECA e detec-
tando os impactos da reforma do estado, bem como os avanos e entraves na
poltica pblica destinada a essa parcela da populao brasileira. Inicialmente,
necessrio apresentar um quadro geral sobre as caractersticas da populao
brasileira e, em especial, da parcela populacional que se encontra na faixa do
zero aos 18 anos incompletos.
O ltimo censo populacional, realizado em 2000, apurou que havia no Brasil
60.968.621 crianas e adolescentes, ou seja, 35,91% da populao total
5
. Pelo
mesmo censo, a populao com idade entre zero e 17 anos predominante-
mente branca (50,74%) e parda (42,31%). Dados recentes contidos em relatrio
da ANCED (2004) - Associao Nacional de Centros de Defesa e Frum Nacional
dos Direitos da Criana e Adolescente, mostram que a pobreza e a misria ainda
atingem grande parte da populao brasileira e, de forma mais contundente, as
crianas e adolescentes. Nesse quadro, 35% da populao vive com menos de
US$ 50,00 por ms, sendo que 15% dos brasileiros dispem de menos de US$
1,00 por dia. A renda ainda extremamente concentrada nas mos de poucos,
pois entre os 20% mais ricos est 63,8% da renda nacional e na outra ponta
(20% mais pobres) esse percentual de 2,5%.
Deste mesmo quadro, pode-se afirmar que o Brasil, por sua extenso, suas
riquezas naturais e grandes diversidades (regionais, econmicas, sociais, cultu-
rais, de gnero e de raa), tem enorme potencial para gerar riquezas e propiciar
um desenvolvimento saudvel de sua populao.
No entanto, em que pese o avano no quadro geral das polticas sociais
brasileiras, especificamente no aspecto quantitativo, a diversidade, ao invs de
potencializar o desenvolvimento brasileiro, ainda determinante e praticamente
mantm o fosso entre excludos e includos. A tmida e imperceptvel reduo
pontual das desigualdades sociais vem contribuindo sobremaneira para a
reafirmao negativa dessas diferenas, criando e mantendo um verdadeiro
quadro de iniqidade.
A V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
6
, pro-
movida pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CO-
NANDA) e realizada em dezembro de 2003, teve como objetivo geral: avaliar
a implantao e implementao do Sistema de Garantia de Direitos da Criana
e do Adolescente no mbito da Promoo, Vigilncia e Defesa. Neste processo
de avaliao foram considerados nove eixos, que haviam sido eleitos na IV
Conferncia Nacional realizada em 2001, so eles: Sade; Educao; Assistncia
Social; Cultura, Esporte e Lazer; Proteo Especial - Trabalho Infantil e Violncia
5 O Censo realizado em 1991
indicou que o percentual
de crianas e adolescentes,
em relao populao
total daquela poca, era de
41,01%, ou seja, em 10 anos,
houve um decrscimo de 5%
na participao de pessoas
com menos de 18 anos em
relao populao total.
6 A Conferncia mais um
instrumento de participa-
o da sociedade civil no
aparelho estatal. Realizadas
periodicamente e nos trs
nveis da Federao, as Con-
ferncias tm-se tornado
um importante espao de
discusso da poltica e de rei-
vindicao do movimento da
criana e do adolescente.
72
Sexual; Medidas Socioeducativas; Conselho de Direitos, Tutelares e Fundos;
Mecanismos de Exigibilidade de Direitos; Meios de Comunicao.
Como estes eixos so frutos de um processo histrico de discusso de vrios
segmentos sociais, sero eles tomados como referncia para anlise das questes
que gravitam em torno do tema infncia e adolescncia.
Conselhos de Direitos, Tutelares e Fundos
A criao dos Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente uma
realidade nas esferas federal e estadual, ou seja, alm do Conselho Nacional,
so 26 Conselhos Estaduais e o Conselho Distrital . Na esfera municipal, ainda
que inconcluso, o processo de instalao dos Conselhos Municipais de Direito
e Tutelares significativo, conforme aponta o quadro a seguir:
Tabela 1
Percentual de municpios com Conselhos Municipais de Defesa da Criana e
do Adolescente e nmero de Conselhos Tutelares nos Estados da Federao
7 O Brasil composto por
27 Unidades Federativas,
sendo que 26 so Estados e
a vigsima stima unidade
federativa o Distrito Fe-
deral (DF), capital do Brasil.
Ao contrrio dos Estados,
no DF no h municpios,
to somente regies admi-
nistrativas.
UNIDADE FEDERATIVA (UF) MUNICPIOS CONSELHOS
ACRE 22 16 72,70% 15
AMAP 16 13 81,20% 13
AMAZONAS 62 33 53,20% 30
PAR 143 119 83,20% 66
RONDNIA 52 50 96,10% 47
RORAIMA 15 15 100% 6
TOCANTINS 139 116 83,40% 65
SUB-TOTAL NORTE 449 362 80,62% 242
ALAGOAS 102 91 89,20% 90
BAHIA 417 220 52,70% 128
CEAR 184 183 99,40% 176
MARANHO 217 139 64,00% 92
PARABA 223 83 37,20% 65
PERNAMBUCO 185 120 64,86% 97
PIAU 222 126 56,70% 108
RIO GRANDE DO NORTE 167 117 70,00% 70
SERGIPE 75 75 100% 82
SUB-TOTAL NORDESTE 1792 1154 64,39% 908
DISTRITO FEDERAL - - - 10
GOIS 246 197 80,00% 175
MATO GROSSO DO SUL 78 77 98,70% 75
MATO GROSSO 139 125 89,90% 123
SUB-TOTAL - CENTRO-OESTE 462 399 86,36% 383
ESPRITO SANTO 78 78 100% 79
MINAS GERAIS 853 529 62,00% 443
RIO DE JANEIRO 92 92 100% 99
SO PAULO 645 643 99,70% 563
SUB-TOTAL SUDESTE 1668 1342 80,45% 1184
PARAN 399 395 98,90% 401
RIO GRANDE DO SUL 496 424 85,50% 413
SANTA CATARINA 293 293 100% 288
SUB-TOTAL SUL 1188 1112 93,60% 1102
TOTAL BRASIL 5559 4369 78,20% 3819*
Fonte: SPDCA a partir dos dados do SIPIA e IBGE. Tabela atualizada em 28/05/2004.
MUNICIPAIS
TUTELARES
POR UF
CONSELHOS
Nota: No possvel fazer a correspondncia do percentual de municpios com Conselhos Tutelares, uma vez que o mnimo
exigido pela legislao de um Conselho por municpio, mas a quantidade de populao que serve de parmetro para a
definio sobre o nmero recomendvel de Conselhos Tutelares. A ttulo de exemplo, somente no municpio de So Paulo
existem 34 Conselhos Tutelares que so responsveis, cada um, por uma regio pr-determinada da cidade.
73
Considerando a enorme quantidade de municpios brasileiros (5.559) e
mesmo verificando-se a permanncia de algumas disparidades regionais
8
,
importante observar que 78,6% dos municpios brasileiros contam com Conselho
de Direito. Em relao aos Conselhos Tutelares, mais da metade das cidades
brasileiras dispem de tal rgo.
O avano na criao desses rgos no acompanhado pela plena incor-
porao do papel atribudo a eles por lei. A precariedade e a falta de condies
operacionais para o funcionamento dos conselhos so pontos de reiterada
crtica da sociedade civil. Para uma atuao mais qualificada destes rgos e o
aprimoramento da poltica pblica para a infncia e adolescncia, um dos ins-
trumentos criados no final da dcada de 90 foi o SIPIA (Sistema de Informao
para a Infncia e Adolescncia)
9
.
Quanto aos fundos dos direitos das crianas e adolescentes, mesmo tendo
havido um incremento nos ltimos anos, ainda baixo o nmero de fundos
criados. Alm disso, h baixa utilizao deste mecanismo como forma de des-
centralizao e ingresso de recursos financeiros na rea. importante notar,
tambm, a carncia de indicadores mais precisos sobre o funcionamento dos
fundos, sua capacidade e realidade arrecadatria, bem como maior transparncia
sobre os investimentos feitos na rea, em especial pelo poder pblico.

Mecanismos de Exigibilidade de Direitos
Para a defesa dos direitos e o exerccio do controle social, o Estatuto dis-
ps sobre diversos mecanismos de exigibilidade de Direitos, atribuindo papis
a diversos atores sociais. Dentro deste contexto, os Conselhos (de Direitos
e Tutelares), os Fruns de defesa dos direitos e as Conferncias (municipais,
estaduais e nacionais) tm uma importncia fundamental na reivindicao e
produo de novas polticas, assim como na reflexo sobre o desenvolvimento
das existentes, conforme bem apontou a V Conferncia Nacional.
No entanto, ainda so verificadas inmeras dificuldades que decorrem da
inexistncia ou insuficincia de varas especializadas da infncia e juventude,
defensorias pblicas e promotorias que garantam o acesso justia da criana
e do adolescente; pouca mobilizao e organizao da sociedade civil para o
exerccio do controle social; morosidade ou falta de ateno do Poder Judicirio
e do Ministrio Pblico na responsabilizao dos governantes que descumprem
disposies do ECA.
Meios de Comunicao
Outro aspecto fundamental, disposto no ECA como diretriz da poltica de
atendimento, a mobilizao da opinio pblica. O acesso e utilizao da mdia
pelo movimento social, como instrumento de promoo e defesa dos direitos
da criana e do adolescente, merecem um cuidado especial. Isto porque, a
incluso da comunicao social nos debates sobre a temtica infncia e
adolescncia algo recente e incipiente, na medida em que atinge pequena
8 Enquanto quatro estados
j tm instalados todos os
Conselhos Municipais dos
Direitos da Criana e do
Adolescente, no estado da
Paraba, por exemplo, ape-
nas 37,2% dos municpios
dispem desse rgo fun-
damental da democracia
participativa.
9 O SIPIA um sistema
informatizado, dividido em
4 grandes reas (Medidas
Protetivas, Medidas Scio-
Educativas, Adoo e Con-
selhos) que tem por objetivo
auxiliar na implantao e
aprimoramento da poltica
para a infncia e adolescn-
cia, assim como para melhor
qualificar a atuao dos
conselhos tutelares. Ainda
em fase de instalao e
capacitao dos rgos que
o operam (Conselho Tutelar,
CMDCA, Poder Judicirio
etc.), sua aplicao muito
restrita.
74
parcela das entidades atuantes na rea. Conselheiros municipais de direitos,
tutelares e integrantes de entidades, de maneira geral, carecem de formao
especfica e desconhecem informaes tcnicas que viabilizem a democratizao
dos meios de comunicao.
No entanto, inegvel que nos ltimos anos, por iniciativa de profissionais
de mdia e jornalismo foram criadas algumas organizaes com o intuito de
promover, nos meios de comunicao, um debate mais qualificado sobre o tema
infncia e adolescncia. Esse processo favoreceu, por exemplo, a implemen-
tao do Conselho Nacional de Comunicao Social, em 2000.

Sade
Na rea da sade, um importante passo na busca do atendimento integral da
criana e do adolescente foi dado com a edio da lei n 8.080/90, que instituiu as
bases para instalao do SUS - Sistema nico da Sade. A organizao da Sade,
sob a forma de um sistema, j produziu importantes mudanas na rea.
A partir de 1990, inegvel o avano na disponibilizao de servios e no
acesso da populao sade. Mesmo que no atingidas as metas e o ideal
de acesso aos servios de sade, o avano na rea se traduziu na diminuio
da mortalidade infantil, no melhor atendimento pr, peri e ps-natal, na
implantao e expanso do Programa de Sade da Famlia (PSF) e na criao
dos Centros de Ateno Psico-Social (CAPS) para atendimento especializado a
crianas e adolescentes.
de se pontuar, no entanto que, a despeito das disparidades regionais terem
se reduzido, elas ainda so determinantes e significativas
10
. Alm disso, outros
aspectos, destacados na V Conferncia, que merecem ateno maior do poder
pblico so: a falta de articulao e de qualificao dos profissionais da rede
de atendimento, o que afeta a qualidade do servio; a falta de medicamentos
disponveis; e o baixo nmero de equipes especializadas no atendimento
criana e ao adolescente usurio de drogas.
Educao
Assim como na Sade, a Educao tambm instituiu um importante mar-
co legal durante a dcada de 90. Igualmente fruto da mobilizao social, em
dezembro de 1996, foi promulgada a lei n 9.394/96 que estabelece novas
diretrizes e bases da educao. Essa lei, conhecida com LDB, dispe de forma
mais minuciosa sobre garantias constitucionais, tais como: o reconhecimento
do direito educao infantil, a ampliao progressiva do ensino obrigatrio
e a vinculao de receitas para a concretizao da educao. Alm disso, prev
que sejam: criados padres mnimos de qualidade do ensino; realizado processo
contnuo de recenseamento dos educandos e avaliao do ensino; constitudos
sistemas educacionais nos municpios e estados. Por fim, no mbito Federal,
determina a criao de Plano Nacional de Educao (PNE), instrumento de
operacionalizao da Poltica de Educao
11
.
10 Os dados a seguir do
mostra do quadro de ini-
qidade que perdura: (...)
enquanto a mortalidade de
crianas brancas no rico
Sudeste brasileiro era, em
1993/1994, de 25,1 por mil,
a mortalidade de crianas
pretas e pardas no sempre
pobre Nordeste era de 96,3
por mil. (ANCED, 2004:35).
Em 2000, dados do Censo
apontavam que, apesar da
reduo, as diferenas re-
gionais ainda eram presen-
tes, pois no Sudeste a taxa
de mortalidade infantil era
de 20,6 por mil enquanto
no Nordeste era de 44,2
por mil.
11 Especialmente em relao
ao PNE, de se pontuar que
aps a sua aprovao pelo
Poder Legislativo, o presi-
dente poca (Fernando
Henrique Cardoso) vetou
nove artigos da lei que o
instituiu. Esse veto visto
como um grande retrocesso,
pois ignora e desrespeita a
histrica reivindicao de
expressivos representantes
da sociedade que se organi-
zam em defesa da educao
pblica no pas.
75
Analisando os ltimos 10 anos, pode-se constatar que houve um significativo
avano na oferta de ensino pblico e, por conseqncia, um aumento do acesso
escola, especialmente no Ensino Fundamental. A ttulo de exemplo, em 2002,
foi apurado pelo Ministrio da Educao (MEC) que 97% das crianas e adoles-
centes com idade entre sete e 14 anos estavam matriculados na escola.
A expanso do ensino maculada pelo decrscimo na qualidade da educao
e pela permanncia do quadro de iniqidades. Em relao ao Ensino Funda-
mental, por exemplo, o MEC constatou que dos alunos matriculados somente
atingiram patamares adequados em Matemtica e Lngua Portuguesa, respec-
tivamente, 2,79% e 10,29%. Uma mostra da iniqidade na rea da Educao
pode ser verificada a partir da anlise da taxa de analfabetismo, isto porque,
em 1999, o percentual de brancos analfabetos era 8,3%, na populao de cor
parda 19,6% e entre os negros 21,0% (ANCED, 2004).
Assistncia Social
Na mesma dcada em que entram em vigor as novas regulamentaes nas
reas de Sade e Educao, editada a lei n 8.742/93 (LOAS - Lei Orgnica
da Assistncia Social). A LOAS um importante marco legal, derivado das
disposies constitucionais que elevaram a Assistncia Social condio de
poltica pblica. Porm, marcada ainda pela baixa concretizao da LOAS, a
rea da Assistncia Social pouco evolui durante o governo Fernando Henrique
Cardoso (FHC). A clara opo por uma poltica compensatria centrada na
distribuio de auxlio financeiro foi uma das principais marcas do perodo.
Conhecidos como programas de bolsas
12
essa ao do governo central visava
a transferncia de recursos para populaes em maior grau de excluso. O
Governo Federal entendia que essa transferncia auxiliaria na diminuio das
diferenas sociais. Ignorava, porm, outras determinantes do amplo processo
de desigualdade social brasileira.
De maneira geral, deve-se apontar, tambm, que a prpria cultura assis-
tencialista (no sentido de caritativa) ainda muito marcante na sociedade
brasileira e nas organizaes da sociedade civil que atuam na rea. Este fato
por si s um dos maiores entraves constituio da Assistncia Social como
uma poltica de Estado.
Cultura, Esporte e Lazer
Na rea de Cultura, Esporte e Lazer, ainda que se aponte alguns avanos na
implantao ou implementao de programas, uma das principais dificuldades
apontadas pela V Conferncia a inexistncia ou insuficincia de recursos
humanos e financeiros para implementao de programas de cultura, esporte
e lazer, voltados para as crianas e os adolescentes(CONANDA, 2003).
Este fato revelador da percepo governamental de que o acesso a esses
direitos no prioritrio, diante das questes postas para o Brasil. A falta de
uma poltica de Estado mais efetiva na busca da garantia do acesso Cultura,
12 Entre os programas cria-
dos, tivemos, entre outros: o
Bolsa Escola (ajuda mone-
tria s famlias de estudan-
tes, sob a condio dos pais
manterem os filhos entre 7
e 14 anos na escola) , o PETI
(Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil, por
meio de auxlio monetrio
s famlias e ampliao da
jornada das crianas na
escola) e o Agente Jovem
(destinado a jovens prefe-
rencialmente egressos dos
outros programas citados,
entre 15 e 17 anos, que
pretendia preparar o jovem a
atuar em sua comunidade de
modo cooperativo, em busca
da melhoria dos indicadores
sociais da regio).
76
Esporte e Lazer acaba por inibir o desenvolvimento do grande patrimnio
cultural brasileiro, bem como o desenvolvimento mais saudvel da populao
infantil e adolescente brasileira.
Proteo Especial
Trabalho Infantil
Junto com a responsabilizao por atos ilcitos e a assistncia criana e
ao adolescente, o trabalho dessa faixa da populao, desde o sculo XIX, foi
e continua sendo objeto de regulao legal. Depois de muitas idas e vindas, o
legislador nacional fixou a proibio total do trabalho para crianas e adoles-
centes at 14 anos incompletos, permitindo a contratao, na qualidade de
aprendiz, de adolescentes entre 14 e 16 anos incompletos. Dos 16 anos em
diante h permisso para o estabelecimento de contrato de trabalho.
Principalmente a partir da dcada de 90, inicia-se um franco processo de
busca de erradicao do trabalho infantil, ou seja, exterminar qualquer forma
de trabalho de pessoas com at 14 anos. Os grandes esforos empreendidos
por governo e sociedade civil na busca da erradicao do trabalho infantil so
significativos, seja com a implantao e ampliao do Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil (PETI), seja com a criao dos fruns e comisses estaduais
e municipais de erradicao do trabalho infantil.
Porm, a V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
apontou como principais dificuldades na busca da erradicao do trabalho
infantil: a falta de maior fiscalizao pelos rgos competentes; a falta de res-
ponsabilizao dos agentes que se beneficiam desta mo de obra; e ausncia
de polticas sociais de enfrentamento pobreza que provoque mudanas efe-
tivas na situao de excluso e vulnerabilidade das famlias (gerao de renda,
cooperativas, microcrditos, associaes e incluso profissional).
De fato, todo este movimento no conseguiu sua erradicao. Na faixa de
10 a 15 anos, dados de 2002 do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tstica) apontavam que 13,5% crianas e adolescentes permaneciam ocupados.
Alm disso, conforme apurou a Rede de Monitoramento Amiga da Criana, as
disparidades regionais e, principalmente, a escolaridade da me ainda so os
fatores determinantes da manuteno do trabalho entre as crianas e adoles-
centes com at 14 anos.
Violncia Sexual
A violncia e a explorao sexual, principalmente a partir do final da d-
cada de 90, passam a ocupar com mais intensidade o noticirio jornalstico e
as preocupaes do governo brasileiro. A sociedade civil organizada cada vez
mais cobra respostas eficientes ao ciclo de abuso e explorao sexual, que
atinge, em sua maioria, meninas oriundas de famlias em extrema situao de
pobreza e misria.
77
Esta movimentao leva sociedade civil e poder pblico a responder com
aes e articulaes nos mais variados campos. So criados Planos Nacional,
Estaduais e Municipais de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil
e Explorao Sexual da Criana e do Adolescente. Sociedade Civil e Poder P-
blico articulam-se na criao de programas e aes em rede de atendimento
s crianas e adolescentes vtimas de violncia sexual e suas famlias. Criam-se
campanhas de enfrentamento violncia sexual infanto-juvenil, instalando-
se, inclusive, um disque denncia annimo. Vrias Comisses Parlamentares
de Inqurito (CPI) so instaladas nas Assemblias Legislativas das trs esferas,
com vistas a combater violncia e explorao sexual e trfico de crianas e
adolescentes. (CONANDA, 2003)
inegvel o avano no enfrentamento da violncia sexual infanto-juvenil
e explorao sexual da criana e do adolescente. Contudo, a fragilidade das
informaes e diagnsticos, bem como a inexistncia ou precariedade dos
rgos judiciais e administrativos (varas, promotorias, defensorias e delegacias
especializadas) e dos programas de atendimento aos agressores so dificuldades
que se colocam na preveno e no combate violncia sexual.
Violncia Fatal
Na esfera da proteo especial, alm do Trabalho Infantil e da Violncia
Sexual, extremamente preocupante o aumento no nmero de homicdios de
crianas, adolescentes e jovens. Em 2002, o grupo mais vulnervel estava na
faixa etria dos 15 aos 24 anos, sendo que sua taxa de bito por homicdio era
de 54,7 para cada grupo de 100 mil adolescentes e jovens. Este nmero ainda
mais grave se compararmos com dados de 1993 quando a taxa era de 34,5 por
100 mil (Waiselfisz, 2004:35).
Alm do aumento da taxa de homicdios, a iniqidade tambm se verifica
na violncia fatal contra adolescentes e jovens. Na faixa etria dos 15 a 24 anos
um dos principais determinantes de maior ou menor incidncia de homicdio
o local de residncia da vtima. Comparando-se as taxas das capitais de estados
brasileiros do ano de 2002, verifica-se que as maiores eram em Vitria, Recife e
Rio de Janeiro - respectivamente, de 197,1, 192,9 e 145,5 homicdios por 100
mil j as menores em So Lus (31,5), Natal (31,0) e Palmas (28,0).
Todo este contundente quadro, agravado na ltima dcada, fez com que
o Governo Federal lanasse, em meados de 2003, o Programa de Proteo a
Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte. O Programa tem por objetivo
principal a preservao da vida das crianas e adolescentes ameaados de
morte, garantindo, na medida do possvel, os vnculos familiares e afetivos,
bem como a insero social segura. No entanto, ainda em fase de implantao,
funciona somente em duas capitais (Vitria e Belo Horizonte) e est preste a
se concretizar em So Paulo e Rio de Janeiro. Pela gravidade da situao, a
ateno a essa rea necessita de maiores investimentos e ateno do poder
pblico e da sociedade.
78
Medidas Socioeducativas
Antes de tudo, preciso destacar que medida socioeducativa a resposta
dada pelo poder pblico diante da constatao de um delito, cujo agente
uma pessoa com idade entre 12 anos completos e 18 incompletos. As medidas
socioeducativas previstas pelo ECA so: advertncia, obrigao de reparar o
dano, prestao de servios comunidade, liberdade assistida, semiliberdade
e internao.
No campo das medidas socioeducativas, o ECA teve um papel fundamen-
tal ao estabelecer um modelo de justia garantista
13
, centrado na busca da
promoo social de adolescentes que porventura venham a cometer um ato
infracional. Com a previso dos procedimentos de apurao de ato infracional
cercado de vrias garantias, esperava-se a definitiva superao do modelo
menorista. Entretanto, passado pouco mais de uma dcada, o que se verifica
ainda um sistemtico desrespeito da legislao por parte de operadores do
Direito e um avano tmido, para no dizer inexistente, no que se refere ao
atendimento dispensado queles meninos e meninas que passam a cumprir
uma medida socioeducativa, especialmente a de internao
14
.
O quadro grave existente na poltica socioeducativa serve, de um lado, para
que estudiosos da temtica e segmentos da sociedade civil organizada clamem
por um regramento mais especfico desta poltica
15
(ampliando o garantismo
jurdico) e, de outro, a sociedade em geral, principalmente segmentos mais
reacionrios, despeje um sem nmero de propostas de reduo da idade penal
(hoje estabelecida em 18 anos
16
) e de endurecimento da legislao (como, por
exemplo, aumento do perodo mximo de privao de liberdade para at oito
anos hoje de trs anos).
Financiamento e descentralizao
poltico-administrativa no atendimento
aos direitos
A descentralizao poltico-administrativa, no ps-ECA, mais marcante em
algumas reas, como Sade e Educao. Nestas reas, ainda que inconclusa a
descentralizao, o avano deste processo significativo. So mais evidentes
a assuno dos papis atribudos constitucionalmente s trs esferas do Poder
Pblico e seus respectivos rgos. Nas demais reas e, mais especificamente
na Assistncia Social e nas aes voltadas s medidas scio-educativas e de
Proteo Especial a descentralizao (com enfoque na municipalizao do
atendimento) caminha a passos mais lentos.
No se pode negar o avano na implantao dos conselhos de direitos
e setoriais, bem como as recentes proposies dos Conselhos Nacionais (de
Assistncia Social e da Criana e do Adolescente) de criao de Sistemas que
organizem essas polticas pblicas ou, ao menos, parte delas
17
. Contudo, o
13 Por Justia Garantis-
ta entende-se o conjunto
de regras que garantem
pessoa processada, no caso
o adolescente, um rol de
procedimentos pr-determi-
nados, com direitos claros e
inequvocos, que impedem,
por exemplo, que seja profe-
rida uma sentena sem que
se constate a real existncia
de um delito e a culpabilida-
de do adolescente.
14 No Estado mais populoso
da Federao (So Paulo),
que abriga cerca de 50%
de todos os adolescentes
sob medida de internao,
os problemas so serssi-
mos. Com a manuteno do
modelo FEBEM, herdado do
perodo autoritrio, e o lento
processo de municipalizao
das medidas scio-educati-
vas, em especial de Liberdade
Assistida e Prestao de
Servios Comunidade, a
situao em So Paulo
fruto constante de denn-
cias, tais como o fato de,
em 2004, em pouco mais de
8 meses terem morrido 13
adolescentes que cumpriam
medida de internao dentro
de unidades da FEBEM do
Estado de So Paulo.
15 Entre as propostas de-
fendidas, sem consenso, pela
sociedade civil organizada
e estudiosos da temtica,
tem-se: Anteprojeto de Lei
de Execuo de Medidas
Scio-Educativas (proposta
de lei que pretende regular,
com maior detalhamento, a
forma de aplicao e, prin-
cipalmente, execuo das
medidas scio-educativas,
reduzindo o leque de subjeti-
vismo adotado pelo ECA) e a
implantao de um Sistema
Nacional de Atendimento
Scio-Educativo (SINASE).
16 Entre os Projetos de Lei
em trmite na Cmara Fe-
deral, h aqueles que prope
a reduo da responsabiliza-
o penal a partir de 12 anos
de idade.
17 Dois exemplos de Sis-
temas apresentados e em
discusso pelos Conselhos
Nacionais so: o SUAS (Sis-
tema nico da Assistncia
Social) e o SINASE (Sistema
Nacional de Atendimento
Socioeducativo).
79
alto grau de centralismo das aes, a falta de coordenao das aes nestas
reas, a grande resistncia repartio das atribuies e poderes (tanto in-
tra-governamental quanto entre sociedade civil e governo) so a tnica do
desenvolvimento da poltica.
de se notar que um dos principais dispositivos do Estatuto na operacio-
nalizao das conquistas na rea da infncia e adolescncia, o artigo 259 do
ECA, dispe que tanto a Unio quanto Estados e Municpios tinham de criar e
adaptar seus rgos responsveis pelo segmento aos princpios e s diretrizes
da Poltica de Atendimento num prazo no superior a noventa dias, contados da
publicao do Estatuto. Ocorre, porm, que a criao e adaptao dos rgos,
passados mais de 14 anos, no ocorreu da forma e/ou no tempo previsto no
ECA. Em alguns setores sequer houve modificaes substanciais, mudou-se o
nome, mas a prtica muito se assemelha ao perodo pr-Estatuto.
No mbito federal, a criao da Fundao Centro Brasileiro para a Infncia
e Adolescncia (CBIA) seguida da constituio do Conselho Nacional dos Di-
reitos da Criana e do Adolescente (CONANDA Lei n 8.242/91) foram passos
importantes na busca do rompimento com a lgica anterior de se fazer poltica.
Extinto logo no primeiro ano (1995) da gesto FHC, o CBIA teve suas aes
divididas por vrias pastas, restando uma pequena concentrao dessas aes
no DCA - Departamento da Criana e do Adolescente (atual SPDCA Subse-
cretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente). Essa diluio
da coordenao das aes em vrias reas dificultou em muito a concretizao
da diretriz constitucional de descentralizao poltico-administrativa, pela qual
cabe esfera federal a coordenao e as normas gerais.
No que se refere ao financiamento das aes voltadas ao atendimento das
crianas e adolescentes, sua anlise, no mais das vezes, dificultada pela com-
plexidade e o hermetismo que cercam esse campo. Ademais, deve-se destacar
que a forma de estruturao do oramento federal sofreu, durante o governo
FHC, alteraes que dificultam a verificao mais acurada sobre a evoluo do
aporte de recursos na rea.
De toda forma, trabalho recente do INESC (Instituto Nacional de Estudos
Scio-Econmicos) conclui, em relao ao oramento criana
18
na gesto FHC,
que: Quanto ao valor real dos gastos com os diversos programas que forma
o oramento criana, no primeiro governo do presidente FHC constatamos
significativa valorao dos recursos. Isso decorreu de ganhos inflacionrios
proporcionados, num primeiro momento, pelo Plano Real. No segundo mandato,
apesar da bolha inflacionria de 2002, constata-se, desta feita em menor escala,
a tendncia de ganhos reais. Talvez seja essa valorao real um dos poucos
xitos do Governo Fernando Henrique Cardoso na execuo do oramento
criana (Freitas, 2004:263).
Esta evoluo, no entanto, alm de tmida no expressou os anseios da
sociedade civil, vejamos alguns exemplos:
18 Oramento criana um
conjunto de aes e progra-
mas de interesse da criana e
do adolescente, distribudos
em diversos rgos da admi-
nistrao pblica federal nas
reas de educao, sade,
assistncia social, justia,
cultura, trabalho e emprego,
esporte e turismo (Freitas,
2004:217).
80
- O Governo central demonstra por atos concretos sua determinao em
sustar qualquer progresso nos gastos com educao: veta 9 (nove) artigos do
PNE, argumentando sua incompatibilidade com as metas de ajuste fiscais. O
mais significativo dos artigos vetados foi justamente o que era considerado
pela sociedade civil e por especialistas a base mnima para a execuo do PNE
a aplicao progressiva de, no mnimo, 7% do Produto Interno Bruto (PIB)
em Educao (ANCED, 2004:41).
- H poucos programas e projetos de preveno e assistncia criana e
ao adolescente vitimizado pela violncia sexual, bem como, falta de recursos
ou atrasos na liberao dos mesmos, inclusive na rea de segurana, pouco
profissionais especializados (operadores de direito e equipes multidisciplinar),
assim como sobrecarga dos profissionais (CONANDA, 2003).
- H Insuficincia de recursos oramentrios e financeiros, resistncia ao
repasse fundo-a-fundo e atraso na liberao dos recursos financeiros com-
prometendo a efetivao dos programas de Assistncia Social (CONANDA,
2003).
Estes exemplos, aliados falta de uma matriz federal coordenadora de
todos os programas e articulada com o CONANDA, denotam a perpetuao
da excluso social de parcelas significativas da populao e a manuteno de
muitas das iniqidades expostas ao longo do presente texto.
A baixa e dbil capacidade arrecadatria dos Fundos dos Direitos da Criana,
a falta de planejamento da poltica de atendimento dos direitos, o desrespeito
ao poder deliberativo dos Conselhos de Direitos favorecem a edio de polticas
e aes que, muitas vezes, tm como caractersticas mais marcantes o parale-
lismo, o enfoque restritivo e o carter estritamente compensatrio. A produo
de alteraes estruturais passa ao largo na construo e, principalmente, na
execuo das polticas e suas respectivas aes.
Sociedade civil e poltica pblica: os
avanos, as contradies e as perspectivas
Como se viu, o perodo pr-promulgao da Constituio Federal e do ECA
marcado pelo enorme envolvimento do movimento da criana e do adolescente.
Nos anos que se seguiram, a grande expectativa era de concretizao daqueles
direitos que, no campo legal, j estavam garantidos. Esperava-se que a luta
empreendida em favor da criao de uma das mais avanadas leis do mundo,
no campo da infncia e adolescncia, bastasse para a promoo de alteraes
estruturais. A conquista no campo legal, de certa forma arrefeceu os nimos
do vigoroso movimento existente na poca, pois se entendia que o passo mais
importante
19
, que era ter uma lei que adotou a doutrina da proteo integral,
j havia sido dado e a implantao do novo paradigma era conseqncia na-
tural inevitvel.
19 Vivendo-se num novo Es-
tado Democrtico de Direito
esperava-se que as disposi-
es contidas na lei seriam
obedecidas risca pelos
governantes. Nesse sentido,
que o advento da Cons-
tituio Federal (e do ECA)
eram considerados, pela
sociedade civil organizada,
os passos mais importantes
no melhor atendimento dos
direitos.
81
Ademais, pode-se dizer que, de um lado, os ltimos 15 anos, com a pro-
mulgao de uma nova Constituio Federal e de importantes marcos para a
poltica pblica, so representativos de um expressivo avano na previso de
direitos e na concretizao deles em algumas reas (como apontados na Sade
e na Educao). De outro lado, a implantao e implementao destes direitos
passou a se chocar com o modelo de estado neoliberal. Na rea da infncia e
adolescncia, o que se verifica que muitas das estruturas pblicas, necessrias
promoo do desenvolvimento integral dessa parcela da populao, foram
desmontadas ou deixaram de ser criadas, em absoluto desrespeito previso
Constitucional e infra-constitucional.
Neste processo, no demais afirmar que o aparato estatal, necessrio
promoo dos direitos, foi e continua sendo substitudo pelo financiamento de
aes desenvolvidas por organizaes no governamentais, num claro processo
de terceirizao que conjuga dois discursos: o da necessidade de reduo do
aparato estatal e, por conseqncia, das aes diretas do Poder Pblico; e o
da excelncia da atuao das ONGs quando comparada ineficincia da
atuao estatal.
Esta ativa participao de organizaes da sociedade civil na execuo de
polticas pblicas, assumindo inclusive o papel do Estado na conduo destas
polticas, coloca, tambm, muitas vezes em xeque o prprio papel de controle
atribudo, pela legislao, sociedade civil. Todo este quadro agravado pelo
fato de muitas organizaes, ao mesmo tempo em que desenvolvem suas ati-
vidades com recursos financeiros oriundos de convnios com o Poder Pblico,
terem representantes nos Conselhos de Direitos. Ento, um dos grandes impasses
verificados : os representantes destas organizaes no governamentais, diante
de questes que envolvam o poder pblico, posicionam-se a favor de determi-
nadas lutas sociais mesmo que em detrimento (ou sob ameaa de restries)
do financiamento e da continuidade de suas aes?
A esse quadro soma-se, tambm, o significativo aumento no nmero de
Fundaes privadas, muitas delas vinculadas a grandes empresas multinacio-
nais, que passam a ocupar tais espaos. Sua entrada se d basicamente de duas
formas: como financiadores e como integrantes dos conselhos de direitos.
No papel de financiadores, o discurso da responsabilidade social ganha cada
vez mais adeptos, porm, em muitos casos, esta propalada responsabilidade est
atrelada possibilidade de ganhos. Um exemplo claro a utilizao do meca-
nismo de incentivo fiscal, pelo qual pessoas jurdicas podem optar por destinar
1% do imposto de renda devido para os Fundos dos Direitos da Criana e do
Adolescente. Ocorre, porm, que, freqentemente, as empresas e respectivas
fundaes quando pretendem destinar esse recurso, que inevitavelmente deveria
ser pago ao fisco, colocam-se numa posio de desrespeito s atribuies dos
Conselhos de Direitos e condicionam a destinao do recurso garantia de
aplicao em reas e instituies por elas selecionadas. Alm disso, tambm
avocam o direito de avaliao e fiscalizao direta dos projetos financiados.
82
No papel de controladores da poltica, as questes que, reiteradamente,
surgem so: com o ingresso de representantes de fundaes nos Conselhos,
os interesses do mercado no passariam a determinar, tambm, a produo
de polticas e aes, desconsiderando-se, at mesmo, os processos histricos
de luta empreendidos na rea? Observando-se a forma como as empresas e
fundaes tratam o mecanismo de incentivo fiscal, pode-se acreditar que a
democracia participativa est acima dos anseios do capital?
necessrio, por fim, abordar alguns outros aspectos relevantes da par-
ticipao da sociedade civil em espaos institucionalizados (especialmente os
Conselhos e as Conferncias). Da participao nos Conselhos, duas questes que
merecem maiores cuidados so: a formao poltica e tcnica dos conselhei-
ros; e o debate constante com os vrios setores da sociedade civil organizada,
principalmente atravs dos fruns de defesa dos direitos.
As Conferncias Nacionais so fruto de um processo de discusso iniciado
nas prvias Conferncias municipais, estaduais e regionais. Desde a criao do
CONANDA (1981), foram realizadas cinco Conferncias no mbito do poder
pblico federal com a participao de representantes da sociedade civil e do
governo. Ainda carentes do envolvimento mais efetivo de alguns segmentos da
sociedade, de maior abrangncia em termos quantitativos e de uma participao
mais proativa das prprias crianas e adolescentes, as Conferncias tm-se
tornado um importante espao de construo e reivindicao de polticas para
a infncia e adolescncia.
Como se pode notar, a presente anlise reveladora da permanncia de se-
rssimos problemas sociais e da manuteno do quadro de iniqidades brasileiras.
Os avanos existentes no so lineares. Em algumas reas so significativos (no
acesso e expanso da Sade e da Educao), em outras pouco se alteraram (os
adolescentes submetidos privao de liberdade continuam recebendo aten-
dimento que desrespeita sua condio de sujeitos de direitos) e em algumas
pioraram significativamente (como no caso dos homicdios de jovens).
De toda forma, a ausncia de indicadores (quantitativos, qualitativos e de
processo) mais confiveis, a baixa implementao do Sistema de Garantia de
Direitos, a manuteno de iniqidades e a falta de um olhar mais atento sobre
a tica do oramento criana so entraves superao da excluso que atinge
a populao infanto-juvenil.
Os processos de criao, implantao e implementao de sistemas, em
diversas reas da poltica social, so um importante passo no sentido de melhor
ordenar todas as determinantes que encerram o atendimento dos direitos das
crianas e adolescentes. Porm, de nada adiantar criar mecanismos novos
no papel se os governos no passarem, cada vez mais, a adotar, de forma ge-
nuna, o princpio da democracia participativa e da transparncia no trato da
coisa pblica, afastando-se, assim, das velhas prticas clientelistas, sectrias e
autoritrias que historicamente marcam a poltica brasileira. Neste processo
fundamental que a sociedade civil esteja em constante alerta, instrumentali-
zando-se para reivindicar a concretizao dos direitos.
83
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85
Polticas Pblicas em Sade
e Participao Popular
Luza Heimann
Coordenadora do NISIS Ncleo
de Investigao em Sistemas e
Servios de Sade do Instituto de
Sade da Secretaria de Sade do
Estado de So Paulo.
Jorge Kayano
Pesquisador do Instituto Plis e
do NISIS.
As Polticas Pblicas em Sade e o Estado Brasileiro
A anlise das polticas pblicas em geral, especificamente a de sade, no
Brasil, deve ser contextualizada no bojo da peculiar formao da sociedade e
do Estado brasileiros.
Diferentemente da formao de outros Estados modernos, resultado da
correlao de foras entre as classes sociais nas sociedades europias, o Estado
brasileiro definiu a sociedade a partir de seus preceitos legais e administrativos.
Esta origem marca significativamente toda a nossa histria.
A elite dirigente, econmica e cultural, formada neste contexto autoritrio
tomar a sociedade como massa amorfa a ser moldada, sem organizao con-
creta e necessitando de uma instituio superior, paternalista, que a oriente
e controle. Coerente com essa viso de sociedade, o aparelho repressivo se
incumbiu de sufocar as tentativas das classes populares de organizao mais
consistente contra os processos de crescente concentrao de renda e de
propriedade da terra.
No fim do sculo XIX e primeiras dcadas do sculo XX, em funo do modelo
de desenvolvimento econmico adotado, agro-exportador, a poltica pblica
de sade era essencialmente voltada para o saneamento do meio ambiente,
permitindo a expanso das fronteiras agrcolas e a higienizao dos portos
para escoar as mercadorias. De forma exitosa, as aes de controle de agentes
transmissores de doenas (mosquitos, roedores, e outros) e de proteo indivi-
dual das pessoas (vacinas, padres de higiene e isolamento) contra as doenas
infecto-contagiosas foram executadas pelos rgos pblicos. Tinham seus
fundamentos baseados na Policia Mdica, poltica pblica de sade instau-
rada na Alemanha, cujos pressupostos estavam de acordo com a natureza do
Estado ento vigente: autoritrio, tutor da populao despossuda e realizador
dos interesses das elites.
86
A partir de 1930, o desenvolvimento da industrializao exigia uma massa
de trabalhadores saudveis para a reproduo do capital e o movimento ope-
rrio reivindicava melhorias nas condies de trabalho e benefcios sociais. A
resposta do Estado para estas demandas foi a formulao e implementao
de uma poltica pblica de sade que garantia a assistncia mdica para os
trabalhadores registrados na indstria, no comrcio e nos bancos, bem como
para seus familiares, atravs dos Institutos de Aposentadorias e Penses. A
populao trabalhadora do campo e os pobres da cidade recebiam assistncia
mdica das entidades religiosas e beneficentes. Para alguns grupos considera-
dos prioritrios como crianas, gestantes, portadores de doenas contagiosas
como a tuberculose e a hansenase, o Estado passou a desenvolver programas
especficos de controle.
Essa histria de formao autoritria do Estado culmina na instituio do
regime militar em 1964, que ter como metas explcitas a industrializao para
substituio de importaes de bens durveis e no-durveis, a modernizao
da indstria de base e a estruturao do sistema financeiro e como resultado
concreto, a destruio das organizaes populares engendradas no perodo de
1946 a 1964. Um dos resultados das medidas de reforma do aparelho de Estado
foi a unificao dos vrios Institutos de Aposentadorias e Penses, em 1966.
O saldo desse processo a constituio de uma sociedade extremamente
estratificada e hierarquizada, com seus recursos produtivos altamente concen-
trados, observando-se a coexistncia de formas rudimentares de organizao do
trabalho e da produo com a mais avanada tecnologia da economia capitalista.
As desigualdades sociais e regionais refletem essas condies estruturais que
vm atuando como fatores limitadores ao pleno desenvolvimento de um nvel
satisfatrio de sade e de uma organizao de servios socialmente adequada.
O revigoramento dos movimentos sindicais e populares ao final da dcada
de 70, em torno de reivindicaes como aumento dos salrios e melhoria nas
condies de trabalho, moradia, sade, transportes e luta contra a carestia
(cada vez mais associadas luta pela redemocratizao) culmina com o fim
do regime militar em 1984.
As lutas populares na rea da sade se concentravam nas demandas por
construo de novos servios como unidades bsicas, pronto-socorros, hospi-
tais, bem como na melhoria da rede pblica j existente, como mais mdicos,
remdios, reforma e ampliao dos prdios e novos equipamentos. Elas acon-
teceram principalmente nas regies perifricas das grandes cidades, contando
com o apoio da Igreja Catlica atravs das Comunidades Eclesiais de Base, e
de profissionais da rea da sade.
Os profissionais da sade, notadamente os que trabalhavam na rea da sade
pblica, tambm se mobilizaram em torno de mudanas na poltica de sade
propondo a unificao da rede assistencial da Previdncia Social com a rede
de sade pblica, visando o atendimento universal e integral e incorporando
as demandas dos movimentos populares.
87
Por outro lado, no meio acadmico foi se consolidando uma corrente de
pensamento que, a partir da crtica dos fundamentos do saber e da prtica
mdica, formula uma nova abordagem sobre a sade e a doena, explicada por
sua determinao social condies de vida e trabalho.
A articulao dos movimentos populares, de trabalhadores da sade e dos
intelectuais configurou o Movimento da Reforma Sanitria. Teve como marco
importante da sua atuao a 8 Conferncia Nacional de Sade (CNS), reali-
zada em 1986 em Braslia, reunindo mais de 5 mil representantes de todos os
segmentos sociais envolvidos na rea da sade, inclusive os ligados ao setor
privado. A Conferncia deliberou que a reestruturao do Sistema Nacional de
Sade deveria resultar na criao de um Sistema nico de Sade que efetiva-
mente representasse a construo de um arcabouo institucional prprio no
interior da Seguridade Social.
O projeto da poltica de sade e construo do Sistema nico de Sade
resultante das mudanas na relao entre Estado e Sociedade e decorre do
avano das lutas dos diversos atores sociais, alterando a relao entre capital
e trabalho, qualificando diferentemente os movimentos sociais. Como campo
por excelncia da ao estatal, tambm resultante do jogo de interesses em
conflito que emergem personificados na atuao dos diversos atores sociais e
na definio das prioridades quanto interveno e ao papel do Estado.
As deliberaes da 8 CNS foram matria de negociao no debate cons-
tituinte sendo grande parte incorporadas na Constituio de 1988, tambm
batizada de Constituio Cidad, onde a sade um direito fundamental, in-
dividual e coletivo e dever do Estado prover aes e servios para a garantia
deste direito.
A sade definida como resultante das condies de alimentao, habi-
tao, educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer,
liberdade, acesso e posse da terra e acesso a servios de sade. , assim, antes
de tudo, o resultado da forma de organizao social da produo, as quais
podem gerar grandes desigualdades nos nveis de vida (Relatrio Final da 8
Conferncia Nacional de Sade). O direito sade, defendido pelo Movimento
da Reforma Sanitria, significava a garantia, por parte do Estado, de condies
dignas de vida, de acesso universal igualitrio s aes e servios de promoo,
proteo e recuperao da sade, em todos os seus nveis, a todos os habitantes
do territrio nacional. Este direito social pressupe a necessidade de o Estado
assumir explicitamente uma poltica pblica de sade integrada s demais
polticas econmicas e sociais.
Se na dcada de 80 a sociedade brasileira iniciou um processo poltico rumo
a democratizao do pas, aps mais de 20 anos de ditadura militar, tambm
nesta dcada vivia-se numa profunda crise econmica determinada pela crise
mundial do capitalismo e pelo esgotamento do modelo econmico aqui adotado.
A economia mundial passou a se reestruturar segundo os pressupostos da teoria
econmica neoliberal, impondo reformulaes nas funes e organizao do
88
Estado. Os pases desenvolvidos que adotaram o Estado de Bem-Estar Social
eram pressionados para reduzirem sua ao nas polticas sociais, inclusive as
de sade, enquanto aqui, com a Constituio Cidad de 1988, criavam-se as
bases para um Estado Brasileiro de Bem-Estar Social.
neste contexto de progressiva instaurao do projeto neoliberal no pas,
gerando tenses entre as polticas econmicas e sociais que apresentaremos
os avanos e recuos na poltica pblica de sade, em particular no Sistema
nico de Sade (SUS).
A Sade no Brasil: Atores Sociais e Demandas
A sade e a doena historicamente se apresentam como necessidades e suas
prticas (aes e servios de sade) so legitimadas e transformadas por grupos
sociais concretos. Assim, os problemas de sade de uma dada sociedade so
determinados pelas condies de vida de sua populao e pela capacidade que
esta mesma sociedade tem em realizar aes e prestar servios de promoo,
preveno, cura e reabilitao para eliminar agravos e riscos de doenas em
indivduos e grupos. Dada a determinao dos problemas de sade, suas solues
no se restringem a uma poltica pblica - a da sade - mas ao conjunto das
polticas pblicas para a melhoria da qualidade de vida.
Pela maneira como produzida e distribuda a riqueza no pas temos no
interior das cidades, principalmente nas grandes, problemas de sade deter-
minados pela pobreza e tambm pela riqueza.
Dentre os resultantes da pobreza destacamos a desnutrio e as doenas
infecto-contagiosas como: diarrias, tuberculose, hansenase, malria e outras.
Dentre os problemas de sade determinados pelas condies de vida de socie-
dades desenvolvidas destacamos: as doenas cardiocirculatrias e as neoplasias
(cnceres). Atualmente, um outro problema que passou a ter importncia cada
vez mais acentuada a violncia, principalmente nos grandes centros urbanos,
mas presente tambm na zona rural, atingindo os integrantes do Movimento
dos Trabalhadores Sem-Terra (MST).
Para busca de solues destes problemas, diferentes atores sociais reconhe-
cem nas propostas de polticas pblicas de sade formuladas pelo Movimento
da Reforma Sanitria Brasileira a possibilidade concreta de mudana das
condies de vida e sade da populao. Nesse processo de mudana foram
se consolidando e avanando a atuao dos trabalhadores da sade, usurios
dos servios, intelectuais orgnicos e prestadores de servios com diferentes
graus de organizao e mobilizao.
Os trabalhadores atuam na poltica atravs de suas organizaes de classe
com demandas por melhores condies de trabalho e salrio e, articulados com
os demais atores, na formulao e implementao de diretrizes condizentes. Os
que se destacam pela militncia ocupam postos importantes de comando para
execuo das polticas pblicas de sade nos trs nveis de governo: municipal,
estadual e federal.
89
Os usurios dos servios e sistema de sade tambm atuam na poltica
atravs de suas organizaes: movimento popular de sade, associaes de
bairro, organizaes no-governamentais, religiosas e outras. Como exemplo,
podemos citar os movimentos de sade da zona leste da cidade de So Paulo,
que acabaram se unindo aos movimentos de outras regies sudeste, sul,
norte e oeste, resultando na Unio dos Movimentos Populares de Sade. Suas
demandas junto ao poder pblico se concentram na reivindicao de acesso e
melhoria da qualidade de servios de sade. Seu poder poltico exercido atravs
dos mecanismos democrticos do Estado Brasileiro, tanto os representativos
como os participativos. Nos chamou a ateno que no atual processo eleitoral
para os poderes executivo e legislativo municipal, na maioria dos municpios,
as campanhas dos diferentes partidos destacavam propostas e projetos de
servios de sade.
Os intelectuais orgnicos atuam principalmente na formulao e difuso
poltico-ideolgica e exercem influncia na execuo e conduo da poltica no
interior do aparelho de Estado quando ocupam cargos e funes nos poderes
executivo, legislativo e judicirio, contemplando diferentes correntes - pro-
gressistas e conservadoras.
Os prestadores de servios privados de sade, atravs de suas associaes
como sindicatos patronais, federaes, associaes de classe dos profissionais
liberais da rea da sade exercem seu poder de presso junto aos poderes
executivo, legislativo e judicirio, principalmente atravs de lobbies e de influ-
ncias poltico-partidrias, para que as polticas pblicas de sade incorporem
as necessidades para a reproduo e acumulao de capital do setor privado
da sade. Como exemplo, podemos citar a compra de servios hospitalares e
de apoio diagnstico e teraputico privados pelo sistema pblico, e a enorme
influncia exercida pela indstria farmacutica e de equipamentos mdico-
hospitalares.
Diante da multiplicidade de atores e de demandas, a poltica nacional de
sade assume particularidades regionais e locais, prprias de uma Federao
mediada por suas histrias scio-econmica-poltica e sanitria especficas.
Cobertura e Alcance da Poltica Pblica de Sade
Para qualificarmos a cobertura e alcance da poltica de sade e seus bene-
ficirios, destacamos dentre os princpios e diretrizes do SUS: a universalidade,
a integralidade, a participao e a equidade.
A sade um direito de cidadania e uma funo do Estado Brasileiro con-
forme a Constituio de 1988 e as Leis Federais 8.080 e 8.142, de 1990 que o
regulamentam. Este um avano no campo das polticas pblicas sociais, pois
o SUS inclui todos os brasileiros no sistema de sade. Apesar das tentativas
do governo federal, alinhado com os projetos de Reforma do Estado de cunho
neoliberal, de propor um sistema para aqueles que podem pagar e outro para
os que no podem pagar pela ateno sade, o princpio da universalidade
90
vem se mantendo, j que exigiria uma difcil mudana na Constituio. Isto
no quer dizer que na prtica o sistema pblico de sade tem condies de
dar cobertura a toda a populao, mas sim que no existem mecanismos legais
que segmentam a clientela.
O princpio da integralidade obriga a assistncia prestada pelo SUS a
contemplar em sua rede de servios aes de promoo, preveno, cura e
reabilitao com toda a tecnologia necessria para o enfrentamento dos pro-
blemas de sade. Isto , os servios prestados pelo SUS no so de uma ateno
pobre destinada para pobres. Se por um lado a integralidade na ateno um
avano na poltica pblica de sade, tambm um grande desafio para romper
com as desigualdades de acesso a estas tecnologias existentes no pas. Estas
desigualdades reproduzem as desigualdades scio-econmicas. Sua superao
exige do poder pblico federal, estaduais e municipais maiores investimentos
de recursos financeiros, materiais e humanos diferenciados, privilegiando as
localidades e populaes em piores condies de vida, sade e acesso aos servi-
os. Desta forma, opera-se tambm o princpio da equidade (justia social) que
historicamente, no Brasil, no tem sido considerada pelas polticas pblicas.
Como forma de garantir a cobertura e alcance da poltica pblica de sade,
destacamos a importncia do princpio constitucional da participao, institudo
no SUS. atravs dele que se exerce o controle pblico da poltica de sade,
garantindo populao o exerccio de seu poder poltico no s atravs de meca-
nismos da democracia representativa, mas tambm da democracia participativa.
na poltica de sade, e no SUS, onde atualmente se verifica um importante
avano desta prtica democrtica. De uma posio de tutelada pelo Estado, a
sociedade organizada passa a ter poder poltico deliberativo na formulao,
acompanhamento da execuo, controle e avaliao da poltica de sade.
O desafio est na correlao de foras de grupos, interesses, poder tencio-
nados entre o individual e o coletivo, entre o pblico e o privado.
Pode-se afirmar que nesses ltimos 15 anos de implantao do SUS, ocorreu
um aumento expressivo do acesso da populao aos servios de sade, com
avanos tambm na qualidade e na reduo das desigualdades regionais. Ocor-
reu a melhora de vrios indicadores como a reduo da mortalidade infantil e
as mortes causadas por doenas transmissveis, com destaque para o controle
da AIDS. Em relao s doenas crnicas, destacamos avanos no acesso ao
tratamento das doenas renais, do corao, e para vrios tipos de cnceres,
como transplantes e medicamentos especiais.
Apesar dos avanos, ainda so precisos muito mais investimentos para
melhorar o acesso e a qualidade da assistncia mdica. Porm, a melhora na
assistncia no suficiente para melhorar a qualidade de vida e sade da
populao. preciso tambm ocorrer a melhora e a integrao das demais
polticas sociais, como a habitao, o saneamento, educao, esporte, cultura,
alm de uma redistribuio da renda. A questo do aumento das mortes vio-
lentas, como as provocadas por homicdios e acidentes de trnsito um bom
91
exemplo disto. A associao simplista entre sade com ausncia de doenas
tratada pela assistncia mdica, apenas refora a medicalizao da sociedade.
Acentua uma relao de dependncia e transforma o cidado num simples
consumidor de servios.
Descentralizao: Competncias e Articulao
Nacional - Local
A poltica pblica de sade tem por finalidade solucionar problemas/satis-
fazer necessidades de sade da populao, que como j dissemos, so determi-
nadas pelas condies de vida. Para a apreenso destas necessidades o sistema
e servios devem se organizar de tal forma que possam reconhecer o modo
de viver e adoecer da populao. Isto exige uma nova relao entre Estado e
Sociedade e entre os poderes no interior do Estado. No SUS, estas novas relaes
so operacionalizadas pelo princpio da descentralizao desde 1990.
No nosso entendimento a descentralizao no se restringe a transferncia
de atribuies e competncias dos nveis centrais de governo para o nvel local.
Ela pressupe a democratizao do aparelho de Estado com o reconhecimento
dos poderes e a autonomia dos entes federais. No h uma hierarquia de poderes
mas sim diferentes poderes, atribuies e competncias. No SUS esta matria
est estabelecida nas leis de sua regulamentao e tem sido implementada por
Normas Operacionais Bsicas.
No interior do sistema foram criados mecanismos para negociao, ar-
ticulao e deliberao entre os gestores federal, estaduais e municipais do
SUS: as Comisses Intergestoras Bipartites (no mbito estadual) e a Comisso
Intergestores Tripartite (no mbito federal). Estes novos mecanismos tm se
mostrado como campo para o exerccio da prtica democrtica, portanto um
avano. Tambm tem mostrado o quanto difcil a mudana dos mecanismos
tradicionais da prtica poltica estabelecidos por relaes interpessoais de
interesses. Este o desafio.
O municpio considerado no SUS como o ente federado que tem a possi-
bilidade de estabelecer relao direta dos servios de sade com a populao.
A ele foi conferido o Comando nico da gesto do sistema no mbito do seu
territrio. Cabe, desta forma, ao poder local do sistema de sade estabelecer nova
relao entre Estado e a Sociedade para identificar e satisfazer as necessidades
de sade da populao. Esta a outra dimenso da descentralizao.
Para que os gestores municipais possam garantir a assistncia integral a
seus muncipes, foram definidos os princpios da regionalizao e hierarquizao
da assistncia.
Hoje a maioria absoluta dos 5.559 municpios esto habilitados em alguma
modalidade de gesto do SUS: a maioria em Gesto Plena da Ateno Bsica
e em torno de 10% na Gesto Plena do Sistema, sendo esta ltima a forma
mais avanada de descentralizao. Nesta modalidade, o gestor municipal
tem o poder e a responsabilidade pela totalidade da assistncia, incluindo as
92
internaes, a garantia dos exames e servios especializados. Como resultado
deste processo consolidaram-se estruturas prprias para a sade nas adminis-
traes municipais, significando uma descentralizao no interior deste nvel
de governo e a poltica de sade passou a ser inserida nas prioridades das
polticas sociais locais.
O Financiamento da Poltica de Sade
A tabela abaixo apresenta os dados mais recentes sobre o gasto total em
sade das trs esferas de governo. Ela resulta de uma mobilizao contnua
dos movimentos sociais por um financiamento estvel, regular, definido,
definitivo e suficiente para o SUS, que se complementa com a criao de um
sistema de informaes que garanta a fiscalizao dos recursos aplicados pela
sociedade.
O SIOPS Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
resultou de um acordo dos gestores com o Ministrio Pblico, para a verifi-
cao do cumprimento da Emenda Constitucional 29 (EC-29) pelos governos.
Esta Emenda, aprovada em 2000 depois de sete anos de mobilizao contnua,
define os valores mnimos que cada esfera de governo deve destinar para a
sade. At ento, a vinculao de gastos pblicos nas reas sociais estava
garantida pela Constituio apenas para a educao.
De acordo com a Emenda, no ano de 2004 todos os municpios devero
aplicar em aes e servios de sade no mnimo 15% dos seus recursos prprios
(resultantes dos seus impostos e transferncias constitucionais dos estados e da
Unio). Os Estados devero destinar no mnimo 12% de seus recursos prprios.
A Emenda previu um mecanismo de aumento gradual para os estados e mu-
nicpios, a partir do ano 2000, atingirem estes valores. Para a Unio, a Emenda
apenas estabeleceu para o ano 2000 um acrscimo de no mnimo 5% do gasto
em 1999 e, para os demais anos, a destinao de no mnimo a variao nominal
do PIB (Produto Interno Bruto), para impedir a reduo dos recursos.
Tabela 1 - Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade 2000 a
2002 (em R$ milhes correntes e % do PIB)
Anos
Federal Estadual Municipal Total
Despesa (em
R$ milhes
correntes
% do
PIB
Despesa (em
R$ milhes
correntes
% do
PIB
Despesa (em
R$ milhes
correntes
% do
PIB
Despesa (em
R$ milhes
correntes
% do
PIB
2000
2001
2002
20.351
22.474
24.737
1,85
1,87
1,87
6.313
8.270
10.079
0,57
0,69
0,76
7.404
9.269
11.759
0,67
0,77
0,89
34.069
40.013
46.574
3,09
3,33
3,52
Fontes: SIOPS - Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Gasto Estadual e Municipal); SPO/
SE e Fundo Nacional de Sade - FNS (Gasto Federal).
1- Estimativa do gasto municipal para 2000 baseada nas despesas por habitante de 4.450 municpios (80,8% dos
municpios e 88,7% da populao); Estimativa do gasto municipal para 2001 baseada nas despesas por habitante de
5.068 municpios (91,2% dos municpios e 96,2% da populao); e Estimativa do gasto municipal para 2002 baseada
nas despesas por habitante de 4.910 municpios (88,3% dos municpios e 94,5% da populao).
(2) Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade, excluem nas trs esferas de governo, aposentadorias e penses
(inativos), clientelas fechadas e no mbito federal o Fundo de Erradicao e Combate Pobreza.
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A tabela permite algumas observaes: a) o governo federal manteve a
destinao de recursos para a sade como proporo do PIB; b) os estados e
principalmente os municpios aumentaram suas despesas com sade, garantindo
uma elevao dos gastos pblicos em sade em 18% em termos reais entre os
anos 2000 e 2002.
A luta pela garantia de recursos suficientes para a sade bastante difcil.
Por exemplo, em outubro de 2004, nada menos do que 20 estados ainda no
haviam enviado sua prestao de contas ao SIOPS referentes ao ano de 2003;
alm disso, a maioria dos estados e mesmo a Unio no esto cumprindo os
gastos mnimos previstos pela Emenda 29. De acordo com um levantamento
recente, os governos estaduais e a Unio j acumularam nestes anos de vigncia
da EC-29 uma dvida de R$ 7,7 bilhes com a sade. Quanto aos municpios, 75%
informaram suas despesas em 2003. Na mdia, esto gastando 17,3% de suas
receitas prprias em sade, ultrapassando o mnimo de 15%. Apenas 30% deles
destinaram em 2003 abaixo de 15%, valor que deveria ser atingido em 2004.
importante lembrar que os gastos pblicos equivalentes a 3,52% do
PIB atingidos em 2002 so muito baixos, comparados com outros pases. Eles
equivalem a um gasto anual por habitante de apenas US$ 91, justificando um
argumento utilizado pelos defensores do SUS de que os servios oferecidos
so bastante expressivos, comparados a um gasto mdio dirio por pessoa de
R$0,73, que representa menos do que se paga por uma xcara de cafezinho.
Pode-se argumentar que, graas EC-29, a rea da sade foi pelo menos
preservada de cortes, comparada com outras reas sociais. Mas no temos
motivos para otimismo, na medida em que verificamos que em 1994, 1995 e
1996 os gastos mdios com sade j eram de 3,3% do PIB.
Alm disso, apenas no ano de 2003, primeiro ano do governo Lula, o setor
pblico do pas como um todo garantiu um supervit primrio isto , uma
arrecadao superior s despesas de 4,37% do PIB, portanto bem mais do
que todos os recursos aplicados em sade. O supervit segue o acordo de
ajuste fiscal estabelecido pelo governo brasileiro com o FMI, para garantir a
continuidade do pagamento dos juros da dvida pblica. Assim, boa parte do
aumento contnuo da carga tributria, que ultrapassou 35% do PIB em 2003,
no foi destinado ao resgate da histrica dvida social.
A distribuio dos gastos consolidados por Estado mostra que ainda con-
tinuamos tendo uma enorme desigualdade, onde os estados mais ricos, que
apresentam melhores indicadores de condies de vida e de sade, apresentam
gastos em sade bastante superiores aos estados mais pobres. Assim, no Distrito
Federal as despesas alcanam R$ 600,00 por habitante/ano em 2002; o Rio de
Janeiro gastou R$ 342,00 e So Paulo, R$ 309,00. No extremo oposto, o estado
do Maranho gastou por habitante de R$ 157,00 e o Piau, R$ 176,00.
Estas disparidades so agravadas quando sabemos que os gastos privados
com sade tambm so maiores nos estados que concentram as famlias com
maiores rendas. No existem dados muito precisos sobre os gastos privados em
94
sade, mas todos os estudos indicam que no Brasil estes so maiores do que os
gastos pblicos. A Pesquisa sobre Oramentos Familiares, realizada pelo IBGE
para todo o pas em 2003, mostra que as famlias destinaram 5,35% de seus
gastos com sade. Cerca de 40% do total gasto na compra de medicamen-
tos, 30% para o pagamento de planos e seguros de sade, e cerca de 10% em
tratamento odontolgico. O gasto direto das famlias com consultas mdicas
pouco expressivo, de cerca de 5%.
A maior parte da populao coberta por planos e seguros de sade fi-
nanciada pelas empresas empregadoras, principalmente as multinacionais e
aquelas ligadas aos setores mais dinmicos da economia. Os demais planos so
comprados diretamente pelas famlias. Assim, segundo a Agncia Nacional de
Sade Suplementar, em 2003, cerca de 20% da populao brasileira era coberta
por algum tipo de plano de sade. Esta cobertura varia de 40% da populao no
Estado de So Paulo (chegando a 50% na Regio Metropolitana de SP), 31% no
Rio de Janeiro, 30% no Distrito Federal, para 3,5% no Maranho e 4% no Piau.
Outros quatro estados do norte do pas tm cobertura de menos de 5%.
O Controle Social sobre a Poltica de Sade
Foram criados no Sistema de Sade mecanismos de controle pblico da
poltica e dos servios para a operacionalizao do princpio da participao,
j apresentado. Estes mecanismos so Conselhos de Estado e se denominam
Conferncias e Conselhos de Sade.
As Conferncias de Sade so as instncias mximas de deciso para a
formulao e reformulao da poltica de sade. So realizadas nos trs nveis
de governo: a Conferncia Nacional de Sade, a cada quatro anos, em Braslia;
as Conferncias Estaduais de Sade, tambm a cada quatro anos nas capitais
dos estados e as Conferncias Municipais de Sade previstas no mnimo a cada
quatro anos. Tm composio paritria de usurios e prestadores de servios
com representao dos trabalhadores e gestores do SUS. Em 2003 foi realizada
a XII Conferncia Nacional, com mais de 5.000 delegados, cujo tema central
foi: A sade que temos, o SUS que queremos.
Se as Conferncias focam suas deliberaes nas diretrizes da poltica,
os Conselhos de Sade, tambm deliberativos, tm por finalidade formular,
acompanhar, avaliar e controlar a execuo da poltica de sade. Estes fruns
se organizam junto gesto federal do SUS - Conselho Nacional de Sade;
junto s gestes estaduais e municipais do SUS - respectivamente os Conse-
lhos Estaduais e Municipais de Sade. Obedecem mesma composio das
Conferncias e tm sua criao regulamentada pelos Legislativos Municipais,
Estaduais e Federal.
De acordo com um levantamento recente realizado pela Secretaria de Gesto
Participativa do Ministrio da Sade, temos Conselhos Municipais em pleno
funcionamento em 5.559 municpios, com uma nica exceo. Existem ainda
Conselhos em todos os estados brasileiros e distrito federal, alm do Conselho
95
Nacional de Sade. Em inmeros municpios foram criados, tambm, Conselhos
Gestores de Sade em unidades prestadoras de servios pblicos, e at mesmo
em alguns servios privados como as Santas Casas de Misericrdia. Com o
apoio do Conselho Nacional de Sade, vem sendo realizadas regularmente
Plenrias Nacionais de Conselhos de Sade voltadas para o aperfeioamen-
to do controle social, e para o debate de questes de interesse comum. Por
exemplo, na ltima Plenria, que contou com a participao de milhares de
representantes, foram discutidas formas de mobilizao pela regulamentao
da Emenda Constitucional 29.
Podemos considerar estes mecanismos como um avano no controle social
sobre a poltica pblica, porm, temos ainda que enfrentar o grande desafio de
fortalecer estas instncias participativas atravs da formao dos conselheiros,
da maior socializao das informaes, transparncia dos governos na adminis-
trao pblica especialmente quanto aos recursos financeiros, dentre outros,
para que a atuao dos Conselheiros e as Conferncias possam adquirir maior
eficcia e autonomia poltica.
Consideraes Finais
Como principais desafios para a consolidao de uma poltica de sade
voltada para o interesse pblico, consideramos:
1. O crescimento da conscincia na populao brasileira sobre a determi-
nao social da sade e da doena, superando a percepo hoje hegemnica
de que a poltica de sade para tratamento de doentes;
2. Mudanas na lgica do financiamento da poltica de sade que no deve
ser considerado como gasto pblico, mas sim como investimento na qualidade
de vida da populao;
3. Modernizao da gesto pblica para garantia de qualidade na prestao
de servios;
4. Efetivo controle pblico para que as polticas sociais sejam de interesse
coletivo e no de interesse individual ou de grupos corporativos.
96
Bibliografia
AROUCA, Sergio. O Dilema Preventivista - contribuio para a compreenso
e crtica da Medicina Preventiva. So Paulo: Editora UNESP, 2003.
CORDEIRO, Hsio. Descentralizao, universalidade e eqidade nas reformas
de sade. Cincia e Sade Coletiva, 6(2): 319-328, 2001.
COSTA, Nilson do Rosrio. Poltica social e ajuste macroeconmico. Cadernos
de Sade Pblica, Rio de Janeiro, 18(Suplemento): 13-21, 2002.
PAIM, Jairnilson Silva. Epidemiologia e planejamento: a recomposio das
prticas epidemiolgicas na gesto do SUS. Cincia e Sade Coletiva, 8(2):
557-567, 2003.
97
Participao e Polticas
Pblicas na Segurana
Alimentar e Nutricional no
Brasil
Christine Costa
Mariana Pasqual
Pesquisadoras da rea de Se-
gurana Alimentar do Instituto
Plis.
Introduo
Segurana Alimentar a realizao do direito de todos ao acesso regular
e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficiente, sem
comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, com base em prticas
alimentares saudveis, respeitando as diversidades culturais, e realizando-se
em bases sustentveis do ponto de vista scio-econmico e agroecolgico (II
Conferencia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional).
O conceito acima, apresentado e adotado pela II Conferencia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, em maro de 2004, resultado de uma
longa trajetria da sociedade civil organizada e poder pblico em torno da
construo de uma poltica pblica de Segurana Alimentar e Nutricional que
garanta o direito humano alimentao. Este texto se prope a apontar e
discutir os principais marcos na construo dessa poltica entre a dcada de
setenta e os dias atuais.
A fome:
de calamidade natural poltica pblica
de Segurana Alimentar e Nutricional
No se pode deixar de registrar a fundamental contribuio de Josu de
Castro, mdico brasileiro que, ainda nos anos 30, abriu caminhos para o debate
sobre Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil e no Mundo. Tratado at
ento como um problema biolgico, o tema da fome adquire estatuto poltico
na obra de Josu de Castro. Compreendida em sua dimenso econmica, social,
98
geogrfica e cultural, a fome se apresenta como um flagelo fabricado pelos
prprios homens e no uma calamidade natural, ou um castigo de Deus.
Em 1932, Josu de Castro elaborou a pesquisa intitulada As condies
de vida das classes operrias no nordeste. Foram entrevistadas 850 famlias
buscando estabelecer a relao entre o valor do salrio e a capacidade de com-
pra, constatou-se que o gasto com alimentao era de 69% a 74% da renda
mensal das famlias entrevistadas. A pesquisa, que mais tarde se expandiu para
outros estados brasileiros, teve um papel relevante no processo que culminou
na criao do salrio mnimo, em 1940. O decreto-lei que o fixou estabelece
que a remunerao mnima de todo trabalhador adulto deveria ser suficiente
para satisfazer as necessidades normais de alimentao, habitao, vesturio,
higiene e transporte.
Em 1946, o autor elaborou o primeiro mapa da fome no Brasil: dividiu o
pas em cinco regies, considerando o Norte e Nordeste famintos e as demais
regies marcadas pela subnutrio. Josu de Castro foi o primeiro latino-ame-
ricano eleito presidente da Organizao das Naes Unidas para Agricultura
(FAO), cargo que ocupou por dois mandatos (1952 1956). Em 1957 fundou a
Associao Mundial de Luta contra Fome (ASCOFAM), primeira entidade criada
para esse fim com abrangncia internacional. Caado pelo regime militar em
abril de 1964, morreu em Paris em 1973. Seus livros Geografia da Fome (1946)
e Geopoltica da Fome (1951) foram traduzidos para mais de 20 idiomas.
A segurana Alimentar de 1976 a 1994
At a dcada de sessenta as aes governamentais e das entidades filantr-
picas na rea de alimentao e nutrio se restringiam s aes emergenciais
de doao e distribuio de alimentos.
Em 1976 foi criado o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN),
vinculado ao Ministrio da Sade. A criao do INAN ocorreu no bojo do movi-
mento internacional, coordenado pelo Banco Mundial, de criao de institutos
que se encarregassem do planejamento alimentar e nutricional ao nvel nacional.
Eram competncias do INAN: (i) assistir o governo nacional na implementao
da poltica nacional de alimentao; (ii) elaborar e propor um Plano Nacional
de Alimentao e Nutrio (PRONAN).
O PRONAN representou, pela primeira vez, a oportunidade do Estado for-
malizar uma poltica oficial para a alimentao e nutrio, com abrangncia de
nove programas: (i) Programa de Nutrio em Sade; (ii) Programa de Alimentos
Bsicos em rea de Baixa Renda; (iii) Programa de Compra Direta do Pequeno
Produtor; (iv) Programa Nacional de Incentivo ao Aleitamento Materno; (v) Pro-
grama de Combate as Carncias Especificas; (vi) Sistema de Vigilncia Alimentar
e Nutricional; (vii) Programa Nacional de Alimentao Escolar; (viii) Programa
de Alimentao ao Trabalhador; (ix) Programa de Alimentao Popular.
99
Em suas linhas mestras, o PRONAN tinha como meta realizar a suplemen-
tao alimentar de forma articulada entre os diversos programas de cada
ministrio: Programa de Nutrio em Sade (PNS/INAN); Merenda Escolar,
programa vinculado Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE); postos da
Legio Brasileira de Assistncia (LBA), com o Programa de Complementao
Alimentar (PCA); Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT). Ao INAN
caberia a atribuio de coordenar as diversas iniciativas, centralizando a aqui-
sio, transporte e armazenagem de alimentos. A suplementao alimentar
era vista como ao emergencial e transitria. Reconhecia-se a necessidade
de combinar aes sociais com medidas econmicas para se assegurar justia
social. J se estabelecia como objetivo colocar o poder de compra do programa
a servio dos agricultores e pescadores artesanais de baixa renda. O PNS/INAN
distribua uma cesta bsica composta de arroz, feijo, leite em p, acar, fub
ou farinha de mandioca. O feijo e a farinha de mandioca eram comprados
preferencialmente de cooperativas de agricultores.
A falta de polticas intersetoriais e articulao institucional, bem como a
falta de recursos, limitaram o alcance dos programas do PRONAN que, com
raras excees, no ultrapassaram a escala de projeto piloto.
Em meados da dcada de 80 o tema da alimentao e nutrio ganhou fora
no cenrio nacional. Em 1985 surgiram as primeiras referncias ao conceito de
Segurana Alimentar no Ministrio da Agricultura, sendo elaborada a proposta
de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar baseada em dois objetivos:
atender as necessidades alimentares da populao e atingir a auto-suficincia
nacional na produo de alimentos. A proposta contemplava a criao de um
Conselho Nacional de Segurana Alimentar, a ser presidido pelo Presidente da
Repblica.
Ainda na dcada de 80 o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio
(INAN) realizou duas importantes iniciativas: Em 1986 promoveu a 1 Con-
ferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, produto da 8 Conferncia
Nacional de Sade. A conferncia reuniu mais de 200 tcnicos de governo e
representantes de movimentos sociais atuantes na rea, representando uma
conquista histrica medida que a alimentao deixou de ser encarada como
benefcio para ser assumida como um direito. Foi proposta a criao de um
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e retomada a proposta do Conselho
Nacional de Alimentao e Nutrio.
Em 1989 foi realizada a pesquisa nacional sobre sade e nutrio, coordena-
da pelo INAN, em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). A anlise do estado nutricional dos adultos apontou para o alto ndice
de obesidade e sobrepeso. Os dados passaram a subsidiar o planejamento de
aes na rea.
No incio do governo Collor
1
(1990), o tema da Segurana Alimentar sofreu
um retrocesso quanto atuao governamental federal. Foram desestruturados
e extintos quase todos os programas de alimentao e nutrio, incluindo os
1 Fernando Collor de Mello
primeiro presidente eleito
aps a ditadura militar.
100
programas de suplementao alimentar dirigidos a crianas menores de sete
anos, aleitamento materno e combate s carncias especificas. Em 1992, o
Programa Nacional de Alimentao Escolar funcionou trinta e oito dias, dos
duzentos dias letivos, e o Programa de Alimentao ao Trabalhador (PAT) teve
sua equipe reduzida a um tcnico. Em 1992 o impeachment do Presidente
Collor levou Itamar Franco Presidncia da Repblica.
Desencadeada pelo Movimento pela tica na Poltica, surge em 1993, a
Campanha da Ao da Cidadania contra a Fome e a Misria e pela Vida, lide-
rada por Herbert de Souza, o Betinho. A campanha deu visibilidade ao quadro
dramtico da existncia de milhes de miserveis nos campos e nas cidades.
A fome no pode esperar foi a bandeira que mobilizou brasileiros, atravs
de cinco mil comits operando em todo o Brasil. Neste mesmo ano o Instituto
de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) divulgou os Mapas da Fome I, II e III,
demonstrando a existncia de 32 milhes de brasileiros vivendo em condies
de indigncia. Pelos critrios do IPEA so pobres todos os brasileiros e brasileiras
cuja parcela do oramento gasta com alimentos no cobre suas necessidades
calricas. Nesse clculo, utilizado o fator renda para medir o acesso dos
indivduos aos alimentos.
Pressionado pela sociedade civil organizada e reconhecendo o crculo vicioso
formado pela fome, a misria, a violncia e a falta de cidadania, o governo
federal, em parceria com a Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela
Vida, elaborou dois instrumentos para auxiliar na construo de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional:
- Conjunto articulado de compromissos de ao governamental baseado
nos princpios de parceria, solidariedade e descentralizao, intitulado Plano
de Combate Fome e Misria (publicado em abril de 1993);
- Criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA) em abril
de 1993, como rgo de aconselhamento da Presidncia da Repblica, com-
posto por oito Ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil, dos
quais 19 indicados pelo Movimento tica na Poltica. O CONSEA impulsionou
aes expressivas como a descentralizao da merenda escolar; ampliao e
divulgao do programa de Alimentao do Trabalhador; implementao de um
programa de combate desnutrio infantil; distribuio de estoques pblicos
de alimentos populao carente; apoio ao programa de assentamentos de
trabalhadores rurais; apoio gerao de emprego e renda; mobilizao de aes
em prol da criana e do adolescente.
Apesar da curta durao (1993-1994), o CONSEA contribuiu significativa-
mente na construo de uma poltica pblica de Segurana Alimentar e Nutri-
cional, introduzindo a questo da fome na agenda poltica nacional, mobilizando
a sociedade civil em torno do tema e ampliando espaos de participao cidad
na formulao e no controle das polticas pblicas.
Em junho de 1994, com uma ampla mobilizao e participao da sociedade
civil, o CONSEA realizou a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e
101
Nutricional, reunindo dois mil delegados escolhidos em conferncias municipais
e estaduais. Como produto do encontro, elaborou-se pela primeira vez no pas
um documento contendo as diretrizes para a construo de uma poltica na-
cional de Segurana Alimentar e Nutricional: (i) Ampliar as condies de acesso
alimentao e reduzir seu peso no oramento familiar; (ii) Assegurar sade,
nutrio e alimentao a grupos populacionais determinados; (iii) Assegurar
a qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos e seu
aproveitamento, estimulando prticas alimentares e estilo de vida saudveis.
Esta conferncia significou um marco na ampliao do conceito de Segurana
Alimentar e Nutricional.
Governo Fernando Henrique
No Governo do Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) o tema da Segu-
rana Alimentar e Nutricional deixa de ser visto como objetivo estratgico de
desenvolvimento social para o pas. Com a criao do Programa Comunidade
Solidria - presidido pela primeira dama Dr Ruth Cardoso - e a extino do
CONSEA, o combate fome e pobreza adquire uma nova institucionalidade.
Criado por decreto presidencial, o Programa Comunidade Solidria deveria
promover a integrao de aes exercidas pelos diversos nveis pblicos (fe-
derais, estaduais e municipais), dentro de um plano nacional de estabilizao
econmica.
O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (at 1998) foi marcado
pelo desmonte e desestruturao de reas e programas referentes a Segurana
Alimentar. Entre 1995 e 1999 houve uma reduo de 20% no oramento dos
programas do Ministrio da Agricultura que faziam interface com o tema da
Segurana Alimentar; a Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB teve
suas aes desarticuladas e o INAN foi extinto em 1997, fragilizando os pro-
gramas de suplementao alimentar.
A extino do CONSEA, mais do que a eliminao de um mecanismo de
controle social representou a opo do governo por um modelo de Estado
Moderno, que teria como razo de ser central a garantia de um ambiente
favorvel ao desenvolvimento econmico privado liderado pelo mercado (...),
caberia ao Estado o desenvolvimento de aes compensatrias e localizadas
dentro da lgica de uma rede de proteo social, conforme proposto pelo Banco
Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional - FMI (VALENTE, 2004).
Alguns avanos foram dados com a constituio do Comit de Trabalho
em Segurana Alimentar e Nutricional do Conselho da Comunidade Solidria
como a formao de uma rede de tcnicos do setor pblico discutindo aspectos
referentes Segurana Alimentar e Nutricional e a elaborao do documento
brasileiro a ser levado Cpula Mundial da Alimentao (Food Summit), em
Roma, em 1996.
102
O Brasil contribuiu de forma significativa com o encontro, levando a maior
delegao de fora da Europa que participou do frum paralelo de ONG`s. A
tmida resoluo da Cpula Mundial de Alimentao visando reduzir at 2015 a
desnutrio e a fome para a metade do ndices apresentados em 1996, indignou
as ONGs e movimentos presentes. No bojo desta discusso, organizou-se um
grupo de trabalho de ONG`s e movimentos sociais para dar continuidade luta
em prol da Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil. No final de 1998, no
encontro nacional realizado em So Paulo, cerca de 50 entidades criaram o
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional.
A partir de 1998 o Frum Brasileiro impulsionou a criao de conselhos
estaduais de Segurana Alimentar e Nutricional nos estados que se mostraram
receptivos. Diversas aes sucederam-se no mbito de governos estaduais e
organizaes da sociedade civil que pautaram o tema em sindicatos, Pastorais
da Criana e da Terra, universidades, ONGs e movimentos sociais. Importante
ressaltar a intensa participao da sociedade civil nesse perodo na elaborao
conceitual sobre o tema, mobilizao e implementao de projetos e aes
locais atravs encontros estaduais e nacionais.
Em 2003, com a vitria do presidente Lula o tema da Segurana Alimentar
e Nutricional retomada como uma prioridade do governo federal.
A dimenso do problema no Brasil atual
O conceito de Insegurana Alimentar mais amplo que o de fome e diferente
dos conceitos de desnutrio e de pobreza.
Pobreza diz respeito condio de no satisfao de necessidades ele-
mentares como comida, abrigo, vesturio, educao, assistncia sade, entre
outras (Monteiro, 2003: 8), sendo o clculo da linha de pobreza baseado no
custo monetrio estimado para alcance dessas necessidades bsicas. Um in-
divduo pode ser pobre sem sofrer fome, como ocorre quando a condio de
pobreza decorre de outras carncias que no alimentares, assim como tambm
no haveria necessria associao entre pobreza e desnutrio. Aes de com-
bate pobreza implicariam grandes investimentos, perseguindo o aumento da
renda dos mais pobres, e estariam relacionadas promoo da reforma agrria
e ao crescimento econmico com melhor distribuio de renda, reativando a
economia e gerando empregos.
Por sua vez, a desnutrio, ou deficincia nutricional, refere-se doena
decorrente do aporte alimentar insuficiente em energia e nutriente ou ainda
do inadequado aproveitamento biolgico dos alimentos ingeridos (Monteiro,
2003), usualmente associado a doenas infecciosas. As vtimas seriam pre-
dominantemente crianas, sendo o diagnstico proporcionado pelo retardo
do crescimento infantil. Embora Monteiro admita que aes de combate
pobreza tendam a reduzir as deficincias nutricionais, enfatiza a importncia
da intensificao dos investimentos em educao, saneamento e preveno
103
para sua erradicao. Destaca que sries histricas sobre desnutrio infantil a
partir da dcada de 70 apontam significativos declnios relacionados evoluo
da escolaridade, saneamento e programas de assistncia sade, incluindo a
deteco precoce e a recuperao nutricional de crianas desnutridas. Vale res-
saltar que tal reduo vem sendo acompanhada do agravamento do problema
da obesidade, inclusive entre a populao de baixa renda.
Quanto fome, distingue-se a fome aguda (momentnea), da fome cr-
nica (permanente). A fome aguda abrange a populao que no tem acesso
regular aos alimentos, mesmo que no apresente um dficit nutricional clinica-
mente ou laboratorialmente diagnosticvel. J a fome crnica ocorre quando a
alimentao diria, habitual, no propicia ao indivduo energia suficiente para a
manuteno do seu organismo e para o exerccio de suas atividades cotidianas
(Monteiro, 2003: 9). Diante das dificuldades de mensurar a ingesto habitual de
alimentos, aferies da fome crnica so feitas a partir da avaliao das reservas
energticas dos indivduos, isto , de uma avaliao antropomtrica, baseada
na relao entre peso e altura. Assim, indivduos emagrecidos, com insuficiente
relao peso/altura, sofrem de deficincia energtica crnica.
Apesar do governo federal reconhecer a diferena entre os conceitos abor-
dados acima, o Programa Fome Zero adota a linha de pobreza como referncia
para delimitar a populao-alvo. Segundo essa linha, existem hoje no Brasil 44
milhes de brasileiros vivendo abaixo da linha de pobreza, correspondendo a
27,8% da populao. Tal estimativa teve por base a Pesquisa Nacional de Do-
miclios (PNAD, 1999), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
2
e
considera a renda disponvel para as famlias, excluindo os gastos com aluguel e
pagamento de casa prpria. A distribuio regional da pobreza mostra variaes
importantes, destacando-se a freqncia duas a trs vezes maior de pobres nas
regies Norte (36,2%) e Nordeste (48,8%) do que nas regies Sudeste, Sul e
Centro-Oeste (17,0%, 18,3% e 22,3%, respectivamente). Observa-se ainda que,
internamente s regies, a freqncia de pobres sistematicamente maior no
meio rural do que no meio urbano. O maior contraste no pas verificado entre
a populao urbana do Sudeste, onde apenas um em cada sete indivduos
pobre, e a populao rural do Nordeste, onde trs em cada cinco indivduos
so pobres (Monteiro, 2003).
Governo Lula e o Programa Fome Zero: a
construo de uma poltica nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional
O Programa Fome Zero visa erradicar a fome e a excluso social, preten-
dendo construir uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Implantado desde o incio de 2002, visa o desenvolvimento de uma poltica
intersetorial a partir dos seguintes Ministrios: Desenvolvimento Social e Com-
2 rgo de informaes
socioeconmicas e demo-
grficas oficial.
104
bate Fome (MDS)
3
, Sade, Educao, Desenvolvimento Agrrio, Agricultura,
das Cidades e Meio Ambiente.
O projeto est estruturado em 3 eixos: polticas estruturais, locais e espec-
ficas. As estruturais so voltadas para o combate s causas profundas da fome
e da pobreza e envolvem a gerao de emprego e renda, o incentivo reforma
agrria e agricultura familiar e a universalizao da previdncia social. As
polticas especficas envolvem o Programa Bolsa Famlia, a ampliao do Pro-
grama de Assistncia ao Trabalhador, a doao de cestas bsicas, o combate
desnutrio materno-infantil, a vigilncia sanitria, a ampliao da merenda
escolar, a educao para o consumo e educao alimentar. J as locais consi-
deram diferenas entre as reas rurais com prioridade agricultura familiar
e produo para o autoconsumo e urbanas, com foco na implantao de
restaurantes populares, bancos de alimentos, promoo da agricultura urbana
e articulao dos equipamentos de abastecimento.
Levando em conta a concentrao da pobreza no nordeste, o Programa Fome
Zero iniciou sua implantao pela regio do semi-rido, formada pelos nove
estados nordestinos (Maranho, Piau, Cear, Paraba, Pernambuco, Sergipe,
Alagoas, Rio Grande do Norte e Bahia) e norte de Minas Gerais.
As duas aes de maior destaque nessa regio foram: o Projeto Um
Milho de Cisternas, e a implantao do Programa Bolsa Famlia. A implantao
de cisternas um projeto desenvolvido pela Associao do Semi rido (ASA) que
rene em torno de 750 entidades da regio. O Projeto Um Milho de Cisternas
inaugurou uma nova estratgia de participao, onde o governo federal repassa
os recursos para a ASA, que realiza a implementao do projeto.
O Programa Bolsa Famlia fruto da unificao de quatro programas de
transferncia de renda do governo federal: Bolsa-Escola (Ministrio da Educa-
o), Bolsa-Alimentao (extinto Ministrio da Assistncia e Promoo Social),
Auxlio-Gs (extinto Ministrio da Assistncia e Promoo Social) e Carto
Alimentao (Mesa), os trs primeiros criados durante o governo Fernando
Henrique Cardoso. Dados governamentais de dezembro de 2003 indicam que o
programa atingiu 5.461 municpios brasileiros e 3,6 milhes de famlias, sendo
cerca de 60% da regio nordeste (Frei Betto, 2004). A segunda fase do Programa
Fome Zero prev a extenso s regies metropolitanas e cidades mdias, no
entanto, exceo do Programa Bolsa-Alimentao, no h dados pblicos e
atualizados sobre o alcance das aes, especialmente as que envolvem polticas
estruturais.
importante destacar ainda que, apesar do avano em colocar a questo da
fome na agenda poltica no mbito nacional e internacional, os resultados so
ainda tmidos face dimenso do problema e dos desafios a serem superados
para a construo da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN). Os limites dos Programas esbarram na histrica subordinao das polticas
sociais poltica econmica.
3 Formado a partir do extinto
Ministrio Extraordinrio
de Segurana Alimentar e
Combate Fome (MESA)
unificado ao Ministrio de
Assistncia Social.
105
Competncias e atribuies das esferas
de governo na construo de uma Poltica
Nacional de SAN
O direito alimentao um direito humano fundamental, previsto na
Declarao Universal dos Direitos Humanos. Significa a garantia de acesso
fsico e econmico, de forma permanente, alimentao adequada ou aos
meios para sua obteno.
Apesar dos avanos no mbito internacional, a delimitao das atribuies
do Estado brasileiro, em seus trs nveis de governo, e da sociedade civil para a
realizao do direito alimentao no est claramente colocada.
Um fator possivelmente determinante da falta de clareza de atribuies
est associado ao marco legal da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), que
segue em processo de construo. A Constituio Brasileira no refere o direito
segurana alimentar e nutricional, tornando frgil a defesa da formulao
e implementao de uma poltica pblica de SAN, que acaba por depender da
maior ou menor sensibilidade do gestor pblico (Lage, 2003).
Na direo da superao de tal fragilidade que se tem discutido a possibili-
dade de apresentar e aprovar uma Proposta de Emenda Constitucional e se vem
defendendo a formulao da Poltica Nacional e a elaborao da Lei Orgnica de
SAN, que conceitue e discipline o dever-fazer estatal, abra espao para parceria,
sem subordinao, entre Estado e sociedade civil, e organize a forma pela qual
sero propostas, alteradas, implementadas e acompanhadas as polticas pblicas
inerentes aos nveis federal, estadual e municipal (op. cit., 10).
Contudo, apesar da falta de amparo de marco legal especfico, fundamental
reconhecer que h um conjunto de polticas pblicas sendo desenvolvidas por
setores como agricultura, abastecimento alimentar, educao, sade, sanea-
mento, entre outros, que possuem interfaces evidentes com a SAN, contribuindo
para realizar o direito humano alimentao.

Participao e mobilizao da sociedade civil
Paralelamente implantao do programa Fome Zero, o governo federal
instituiu novos canais de participao atravs dos fruns e conselhos municipais
e estaduais e da criao da Rede de Educao Cidad.
A participao social tem avanado muito nos ltimos anos e nesse contexto
inmeras entidades tm se colocado a tarefa de incorporar aspectos especfi-
cos da Segurana Alimentar e Nutricional em sua atuao. O Frum Brasileiro
de SAN e os respectivos fruns estaduais e municipais procuram promover
a intersetorialidade correspondente abrangncia do tema. Ainda assim, as
experincias dos fruns municipais e estaduais nem sempre tem apontado
resultados significativos. Na maioria dos municpios e estados os fruns tem
encontrado srias dificuldades de articulao poltica, financeira e de formao
para lidar com o tema da Segurana Alimentar e Nutricional.
106
Aos conselhos municipais cabe a tarefa de elaborar diretrizes para implantar
a poltica local de segurana alimentar e nutricional em sintonia com as dire-
trizes traadas pelos conselhos estadual e nacional. Devem tambm orientar
a implantao de programas sociais ligados alimentao, estabelecendo
diretrizes e prioridades, alm de articular a participao da sociedade civil.
O Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), instalado no dia
30 de janeiro de 2003, formado por 59 conselheiros, 17 ministros de Estado
e 42 representantes da sociedade civil organizada, indicados pelos movimentos
sociais, alm de 15 observadores convidados. O conselho tem carter consultivo
e assessora o Presidente da Repblica, traando as diretrizes para que o Pas
garanta o direito humano alimentao. Dentre as atividades realizadas em
2004, destacamos:
- Avaliao do Programa de Aquisio de Alimentos e proposio de ajustes;
- Avaliao do Programa Nacional de Alimentao Escolar. Recomendao de
elevao do valor do repasse per capita da merenda escolar (aumento efetivado
de R$ 0,13 para R$ 0,15/criana/dia), implementada pelo Governo Federal a
partir de setembro/2004;
- Avaliao do Programa Bolsa-Famlia e negociaes visando a incluso das
populaes indgenas e quilombolas (discusses no mbito das Comisses Per-
manentes de SAN das Populaes Indgenas e de SAN das Populaes Negras);
- Discusso sobre o controle social e a participao popular no mbito do
Fome Zero e do Programa Bolsa Famlia;
- Avaliao da proposta e apoio implantao e institucionalizao do
Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional SISVAN. Lanamento
do Sistema em 15/10/2004;
- Avaliao das iniciativas internacionais do Governo Brasileiro voltadas ao
combate fome e das negociaes econmico-comerciais, com foco nas questes
relacionadas Segurana Alimentar e Nutricional e agricultura familiar;
- Elaborao da proposta de Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional. Texto-base elaborado e discutido nos Encontros Regionais. Incio
da sistematizao das propostas dos Encontros;
- Elaborao de proposta de Sistema de Monitoramento e Indicadores de
Segurana Alimentar e Nutricional: constituio de Grupo de Trabalho. Semi-
nrio para discusso das propostas em 06 e 07/12/2004;
- Atendendo demanda dos movimentos sociais agrcolas e agrrios: Ava-
liao, apoio proposta e acompanhamento da implantao do Plano Safra
2004-2005 (j lanado e em execuo).
A Rede de Educao Cidad, atravs de sua equipe de capacitao para
educao cidad, um programa governamental que auxiliou a implantao
dos comits gestores do Programa Fome Zero no norte e nordeste do pas,
regies onde se iniciou o programa. O comit gestor, com composio de dois
teros da sociedade civil e um tero poder pblico, sendo os representantes da
sociedade civil eleitos diretamente nas assemblias ou plenrias abertas, tem
107
como funo exercer o controle social e mobilizar a sociedade civil em torno
do tema da fome.
Atualmente a Rede de Educao Cidad formada por trs ou quatro co-
ordenadores em cada estado brasileiro. Participam da rede entidades sociais
como: Pastoral da Criana, Pastoral da Terra, Movimento dos Trabalhadores
Desempregados (MTD), Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), fruns
estaduais de economia solidria, fruns estaduais de Segurana Alimentar
Nutricional, CARITAS etc. O projeto tem se consolidado como uma rede de
educao popular que promove prticas formativas em torno do tema da Se-
gurana Alimentar, Trabalho e Educao. Hoje se discute a autonomia dessas
entidades sociais frente ao governo Federal.
Como resultado da mobilizao da sociedade civil e do poder pblico em
torno do tema aconteceu em Olinda, Pernambuco, de 17 a 20 de maro de 2004,
a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A realizao da
II Conferncia constituiu um marco na mobilizao nacional pela promoo da
Segurana Alimentar e Nutricional, onde estiveram presentes 1.500 delegados.
A conferncia foi precedida pelas conferencias municipais e estaduais, e contou
com documento, elaborado por membros do Frum Brasileiro de Segurana
Alimentar e Nutricional, composto por dezessete textos de referncia situando os
principais desafios e debates da Segurana Alimentar e Nutricional no pas.
As propostas prioritrias aprovadas em plenria foram: direito humano
alimentao, aos canais institucionais que viabilizem polticas pblicas de
Segurana Alimentar e Nutricional; participao social; monitoramento, ava-
liao e indicadores; soberania alimentar e relaes internacionais; reforma
agrria, agricultura familiar, agricultura urbana e agro-extrativismo; recursos
genticos, transgnicos, semente e o uso de recursos naturais e da gua;
rede de abastecimento; gerao de emprego e renda e economia solidria;
programas de transferncia de renda; mutiro, doao de alimentos e aes
em situaes emergenciais; alimentao e educao nas escolas e creches e
cultura alimentar.
Por ltimo cabe ressaltar os desafios atuais que se apresentam participao
da sociedade civil: ampla capacitao visando incorporar cada vez mais novos
segmentos, principalmente a populao no organizada; desenvolvimento
de instrumentos de acompanhamento e monitorao dos programas; efetivo
controle social atravs dos conselhos municipais e estaduais de SAN; avanar
para alm das aes de campanha e doaes de alimentos, impulsionando o
desenvolvimento de polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional.
108
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____________. Segurana Alimentar e Nutricional. 2004. Retirado do site
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109
Participao no Brasil:
dilemas e desafios
contemporneos
Tatiana de Amorim Maranho
Sociloga e mestranda pela PUC-
SP e doutoranda pela USP
Ana Claudia Chaves Teixeira
Pesquisadora do Instituto Plis.
Este texto, sem pretender ser um resumo de todos os artigos anteriores, quer
apresentar o percurso pelo qual tem passado o debate sobre a participao no
Brasil, destacando seus atores, dilemas e desafios.
A participao aqui entendida de forma ampla, mas, devido ao foco deste
projeto, est centrada nas prximas pginas no vnculo entre participao e
polticas pblicas, procurando apontar formas pelas quais distintos atores se
aproximam da deliberao, formulao, monitoramento e avaliao das pol-
ticas pblicas.
Histrico da participao no Brasil
As prticas de participao sempre existiram na histria brasileira. Contudo,
os sentidos que estas prticas adquiriram ao longo desta histria so bastante
diferentes. Estes sentidos esto relacionados s questes reivindicadas pelos gru-
pos mobilizados e aos contextos nos quais esta participao esteve inserida.
O processo de industrializao do pas, impulsionado a partir dos anos 1930,
foi um importante marco na definio de um tipo de relao entre Estado e
sociedade civil. A formao do Estado brasileiro foi responsvel pelo estabe-
lecimento de um padro corporativo, clientelista e tutelar de relao com os
movimentos sociais existentes na poca. Estes eram, sobretudo, de operrios
de inspirao anarquista e socialista e de trabalhadores rurais.
A consolidao de um sistema cujo pilar de sustentao era a garantia de
alguns direitos aos trabalhadores urbanos fez das polticas sociais instrumentos
de controle e segregao da populao. Controle, pois, por um lado, elas deve-
riam mediar e regular os conflitos sociais entendidos como desvios da ordem.
Segregao, porque, por outro lado, apenas o trabalho urbano das indstrias
e o funcionalismo pblico eram profisses regulamentadas pelo governo e s
estes trabalhadores eram considerados cidados, enquanto todos os demais
estavam excludos do sistema de proteo social.
O pensamento poltico da poca , preocupado em formular um olhar sobre
a nao brasileira, considerava a sociedade incapaz de se organizar e, portanto,
110
legitimava a autoridade estatal como forma de controle e tutela dos grupos
sociais. Este perodo afirmou os traos autoritrios e conservadores consti-
tutivos da sociedade brasileira, uma sociedade verticalizada e hierarquizada
(embora no o percebamos) na qual as relaes sociais so sempre realizadas
ou sob a forma da cumplicidade (quando os sujeitos sociais se reconhecem
como iguais), ou sob a forma do mando e da obedincia entre um superior
e um inferior (quando os sujeitos sociais so percebidos como diferentes, a
diferena no sendo vista como assimetria, mas como desigualdade) (CHAU,
1994:27). A participao neste momento era bastante restrita e grande parte
dela estava sob a tutela estatal, respondendo a uma concepo autoritria e
paternalista do conflito.
No contexto de crescimento desordenado das cidades, setores populares
que habitavam as regies urbanas mais precrias comeam a se articular em
torno das lutas pelo acesso aos servios pblicos. neste momento, tambm,
que surgem as sociedade amigos de bairro (SABs) que eram associaes orga-
nizadas por bairros, existentes sobretudo nos grandes centro urbanos, marcadas
pelas mesmas prticas clientelistas que caracterizaro uma grande parcela da
organizao popular at meados dos anos 1970.
Com o final do Estado Novo, em 1945, estruturaram-se novas organizaes,
como as organizaes negras que desde as lutas contra a escravido exerciam
presses polticas, e as organizaes feministas que lutavam pela defesa dos
direitos das mulheres, da infncia e pela paz mundial (TEIXEIRA, DAGNINO &
SILVA, 2002:37). Mais adiante, entre os anos 50 e 60, organizam-se as Ligas
Camponesas como resposta ao aumento da violncia no campo, as reivindica-
es por reformas de base e a ampliao do movimento sindical com a criao
de unies sindicais, como a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) em 1962,
que tinham o objetivo de articular a ao dos sindicatos .
A radicalizao social e poltica foram crescentes nestes anos. Mas a corre-
lao de foras no era favorvel aprovao das reformas de base formuladas
pelo ento presidente Joo Goulart, que obtivera apoio dos movimentos sociais.
O presidente no tinha apoio no Congresso Nacional e setores da sociedade
estavam cada vez mais preocupados com a radicalizao destas propostas.
neste contexto que os militares do um golpe de Estado e assumem o poder
em maro de 1964.
Se no primeiro ano do regime militar a represso no foi to intensa, pois
a liberdade de imprensa, as associaes representativas e os partidos polti-
cos no foram afetados, j em 1965 estes so extintos e criado o regime
bipartidrio no pas. O Estado militar fechou at mesmo as precrias esferas
de interlocuo com a sociedade civil existentes e, a partir de 1966 com a
edio dos Atos Institucionais (AIs), intensificou a represso e a violncia aos
movimentos sociais e a todos os militantes de esquerda, por meio da cassao
s liberdades civis e polticas.
A luta de resistncia ao regime militar se fez fora da institucionalidade e dos
111
modos tradicionais de se fazer poltica. Sobretudo a partir da segunda metade
dos anos 70, os movimentos sociais protagonizam o alargamento do espao
da poltica por meio da politizao de suas prticas cotidianas. Nas reunies
de bairro, em clubes de mes, no cho das fbricas, nos sales de Igrejas, as
necessidades privadas adquirem um sentido pblico quando as pessoas se
organizam para expressar o desejo de integrar-se a uma outra esfera de poder,
aquela que pertence ordem da cidadania e dos direitos (PAOLI, 1995:26).
Estes movimentos foram uma novidade para a sociedade e para cultura naquele
momento, pois mostraram a possibilidade da inveno radical da democracia
(Paoli,1995). A atuao destes movimentos colocou no debate pblico a disputa
pelos sentidos da cidadania, trazendo uma nova concepo firmada enquanto
estratgia poltica para a democratizao da sociedade.
Tanto as formas de ao quantos as questes trazidas a pblico configura-
vam uma novidade na histria poltica do pas. As reivindicaes por autonomia
e independncia em relao ao Estado e aos partidos polticos expressavam
a recusa s formas tradicionais de organizao social do passado. Diferentes
atores se mobilizavam na crtica ao Estado centralizado e questionavam a
concepo deste ser o nico espao de formulao de um projeto de sociedade.
A mobilizao social lutava pela descentralizao poltica e pela incluso de
sua participao no processo decisrio. Embora esta reivindicao no fosse
novidade, j que nos anos 1960 experincias como os centros populares de
cultura (CPCs) ligados Unio Nacional dos Estudantes (UNE) expressavam a
exigncia da participao na definio sobre a poltica, a ditadura configurou
uma situao limite, responsvel por aglutinar atores que j estavam presentes
no cenrio pblico brasileiro.
A fundao do Partido dos Trabalhadores (PT), em 1980, e da Central ni-
ca dos Trabalhadores (CUT), em 1983, so igualmente frutos da mobilizao
social deste perodo. A aposta na institucionalidade incluiu a formao de um
partido poltico capaz de disputar o Estado, capaz de abrir espao da institu-
cionalidade poltica para os trabalhadores e excludos da sociedade brasileira.
O PT era a possibilidade de o povo chegar poltica, de abrir aquele espao
to restrito de participao dos setores marginalizados (TEIXEIRA, DAGNINO
& SILVA, 2002:53).
O movimento pelas Diretas J (1984) deve ser considerado outro importante
marco para a contextualizao da participao na sociedade brasileira. Mesmo
com a derrota da emenda que asseguraria eleies diretas para presidente
ainda em 84, o que s viria a acontecer em 1989, a mobilizao para discutir
os rumos do pas foi emblemtica na luta pela construo da cidadania brasi-
leira. A atuao dos movimentos sociais em relao democracia sofreu uma
importante mudana neste contexto, j que a institucionalidade democrtica
passou a ocupar as suas pautas de discusso.
A participao popular tambm se fez presente durante a convocao para
a nova Constituinte, em novembro de 1986. Inmeros fruns de debate foram
112
consolidados, das mais diversas reas, com o objetivo especfico de legitimar
institucionalmente a participao popular. O movimento Participao Popular
na Constituinte conseguiu legalizar a aprovao das emendas populares e, entre
elas, as emendas Criana Constituinte e Criana Prioridade Nacional, que foram
a redao inicial dos artigos 225 e 227 da Constituio Federal de 1988. Este
movimento tambm deu lugar a uma grande diversidade de arranjos entre os
movimentos populares de luta por moradia (...) [ao quais] agregaram-se ONGs,
representantes de setores profissionais e universitrios e tcnicos do poder
pblico comprometidos com a democratizao do planejamento e da gesto,
em uma ampla coalizo, denominada movimento nacional pela Reforma Urbana,
que originou uma rede chamada Frum Nacional pela Reforma Urbana
O marco legal da Constituio de 1988 permitiu a organizao de sistemas
nacionais de gesto participativa das polticas sociais. Por meio da aprovao
posterior de leis federais especficas de cada rea (Lei Orgnica da Sade, Esta-
tuto da Criana e do Adolescente, Lei Orgnica da Assistncia Social, Estatuto
da Cidade, etc.), criaram-se espaos de negociao e co-gesto destas polticas,
conforme foi discutido nos artigos anteriores deste livro. A sociedade civil or-
ganizada desempenhou papel fundamental para a constituio e aprovao de
todas estas leis. Por isso, o aprofudamento da democracia que temos visto no
Brasil no pode ser explicado somente como obra de engenharia institucional,
pois afirma o importante significado social como fator de transformao das
instituies a partir dos espaos de organizao da sociedade (ALBUQUERQUE,
2002:06).
Vale destacar ainda que a unidade, que pareceu caracterizar a mobilizao
no perodo final da ditadura, foi lentamente se desfazendo. No havia mais
um nico inimigo, mas a partir de agora estava em jogo qual seria o papel do
Estado, que tipos de desenvolvimento e democracia se almejavam.
Alm da abertura e consolidao destes canais de participao em pol-
ticas sociais como os conselhos gestores de polticas, a Constituio de 1988
forneceu capacidades financeiras e legais aos municpios, que permitiram que
atores locais e governos (especialmente partidos de esquerda, como o recente
Partido dos Trabalhadores) criassem experincias participativas locais. O Or-
amento Participativo, que ficou amplamente conhecido em todo o mundo a
partir da experincia de Porto Alegre, foi uma dessas experincias, entre outras
que procuraram democratizar o acesso da populao ao oramento pblico,
abrindo as contas pblicas e ampliando a participao cidad.
A passagem dos anos 1980 para os anos 1990 foi o momento em
que diferentes foras polticas procuraram desenvolver propostas de um novo
padro de relao entre Estado e sociedade, cada uma delas afirmando como
deveria ser a construo democrtica no Brasil. A participao adquiriu sentidos
diversos, de um lado trata-se de uma fora que interpela o Estado na aposta da
democratizao das polticas pblicas, de outro no passa de um instrumento
que legitima a populao como pblico-alvo de polticas compensatrias. Isso
113
ocorre porque, como bem aponta Raichelis (2000), os anos 90 foram palco de
mudanas profundas no Estado e na organizao dos atores sociais. Os canais
de participao e formulao de polticas pblicas em torno aos direitos con-
quistados co-existiram com polticas federais e locais de desresponsabilizao
do Estado, implementadas a partir da Reforma do Estado neoliberal que tomou
lugar nos anos 90. A dcada foi palco ainda da criao de vrias organizaes
no-governamentais (parte delas com o intuito de realizar parcerias com go-
vernos) e do aumento de iniciativas da chamada responsabilidade empresarial,
por meio de vrios institutos e fundaes.
Por outro lado, alm da participao que se expressa em canais institucio-
nais, nos anos 90 inmeras manifestaes participativas ganham espao na
arena pblica. Movimentos, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra (MST), fruns e redes de iniciativa civil e grandes campanhas nacionais
(como a Ao da Cidadania contra a Misria, a Fome e pela Vida) so exemplos
de participao que produzem mudanas na agenda pblica apostando em
estratgias que nem sempre passam por canais institucionais de participao
cidad nas polticas pblicas. H tambm manifestaes mais informais que
crescem em ritmo acelerado na medida em que as tecnologias da informao
aumentam sua presena na sociedade: redes de militncia virtual, consultas
e pesquisas realizadas por telefone, questionrio ou internet, e campanhas
pontuais que se valem destes instrumentos para defender suas causas.
Alguns Atores Sociais e Prticas
Participativas
No sculo XXI, continuamos a experimentar as mesmas prticas participa-
tivas dos anos 90 (e os dilemas vividos nesses espaos), mas vale a pena olhar
para a trajetria de alguns atores sociais e procurar perceber suas inflexes.
Talvez as mais marcantes sejam: como vrios atores comeam a pautar o tema
do modelo de desenvolvimento, e as articulaes que comeam a acontecer
entre atores que antes se organizavam por temas ou por polticas pblicas.
Mencionamos apenas alguns, a seguir.
1 . A Central nica dos Trabalhadores (CUT)
A criao da CUT, em 1983, contou com operrios que faziam parte dos
movimentos populares. Isso explica que, ao longo da sua histria, a CUT tenha
aliado a defesa de direitos de cada uma das categorias de trabalhadores
luta pelo conjunto de direitos de cidadania. Os vrios sindicatos filiados CUT
constituram-se em atores importantes da sociedade civil no campo popular,
ajudando a constituir e a conquistar espaos pblicos de gesto da poltica
pblica: os conselhos e fruns nas reas de sade, educao, meio ambiente,
criana e adolescente, entre outros. Desde ento, inmeros dirigentes dos sin-
dicatos de base tm ocupado tais espaos, nas mais diversas regies do pas,
desenvolvendo ali mais um campo de disputa de hegemonia na sociedade.
114
Mais recentemente, as resolues do 8o Congresso Nacional da CUT (2003)
apontam a questo de um outro modelo de desenvolvimento, que prioriza aes
em trs grandes frentes.
A primeira delas o fortalecimento de um Sistema Pblico de Emprego,
que contempla polticas ativas de gerao de emprego e renda, como o micro-
crdito; o desenvolvimento sustentvel e solidrio (cooperativas); instrumentos
de pesquisa sobre o mercado de trabalho; intermediao de mo de obra e
orientao profissional; alm da questo da qualificao profissional, que
adquire dimenso mais relevante que as demais polticas.
Nesse sentido, a interveno de dirigentes nas Comisses Estaduais e
Municipais de Emprego adquire contorno estratgico fundamental, alm do
assento que a CUT tem no CODEFAT (Conselho Deliberativo do FAT Fundo de
Amparo ao Trabalhador).
Uma segunda frente de interveno a educao profissional, que est na
fronteira entre o campo da educao e o campo do trabalho/emprego, dispu-
tando concepo e estratgia metodolgica com o sistema S (SESC Servio
Social do Comrcio, SESI Servio Social da Indstria e SENAI Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial). Nesse debate a CUT prope um outro modelo
de educao profissional, que no veja apenas o trabalhador enquanto fora
de trabalho em busca de sua empregabilidade, mas a possibilidade de uma
formao mais ampla (integral), em que se combine uma educao profissional
com a educao regular, atravs de programas de elevao de escolaridade, o
EJA e o MOVA (Educao de Jovens e Adultos e Movimento de Alfabetizao
de Jovens e Adultos).
Dessa segunda frente, deriva a terceira frente de atuao da CUT no campo
das polticas pblicas tendo em vista outro modelo de desenvolvimento eco-
nmico, a saber, a poltica educacional, pblica e de qualidade.
A estratgia implementada pela CUT em todas estas frentes, e particular-
mente nestes dois ltimos campos (educao profissional e ensino regular)
passa pelo desenvolvimento de projetos em instncias da CUT que venham
a ser incorporadas e assumidas como polticas pblicas em experincias de
administraes do campo popular, sobretudo no mbito municipal.
Por fim, vale dizer que a participao da CUT em todos os fruns deliberativos
faz parte de sua estratgia de disputar um modelo de desenvolvimento para o
pas, alm da interveno propositiva nos debate pblico sobre poltica econ-
mica: taxa de juros, poltica fiscal, tributria, poltica industrial dentre outras.
2. O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) tem se caracte-
rizado, no incio deste sculo, por ser um dos principais movimentos sociais
brasileiros que procura fazer ao direta de ocupaes e organizar campanhas
e marchas, na tentativa de pautar um projeto de desenvolvimento popular
para o pas.
115
O perodo considerado como a gestao do movimento marcado pela re-
tomada da luta pela reforma agrria. A partir de 1975, de maneira localizada,
ocorrem ocupaes de terra nos estados do sul e do sudeste. Neste primeiro
momento, no havia ainda uma organizao nacional, e trs reas no Rio Gran-
de do Sul foram ocupadas: a regio conhecida como Encruzilhada Natalino, a
Fazenda Brilhante e a Fazenda Ronda Alta.
Tambm neste ano (1975) foi criada a Comisso Pastoral da Terra (CPT) que
desempenhou um papel fundamental no apoio organizao do movimento.
Durante quase dez anos, alm da intensificao de ocupaes, muitos encontros
foram organizados, culminando no encontro de Cascavel/PR, em 1984, quando
fundado o Movimento Nacional dos Trabalhadores Sem Terra. O ento pre-
sidente da CPT, Bispo de Chapec/SC, Dom Jos Gomes, organizou um grupo
de ex-seminaristas que percorreu o pas puxando a luta pela terra em vrios
estados. O movimento estava, neste momento, organizado em 16 estados.
O ano de 1996 foi um marco para o movimento. O assassinato de 19
trabalhadores rurais por policiais do Estado do Par, no que ficou conhecido
como o massacre de Eldorado dos Carajs, deu ao movimento visibilidade
internacional. At ento, os Sem Terra seguiam com as ocupaes, mas eram
muito pouco conhecidos no Brasil e no resto do mundo, o que mudou com o
massacre destes trabalhadores.
No ano seguinte, 1997, o MST realizou a primeira marcha pela reforma
agrria, que seguiu de So Paulo at Braslia com mil pessoas, percorrendo
cerca de 1.500 km. Na chegada Esplanada dos Ministrios, 100 mil pessoas de
organizaes da sociedade civil juntaram-se ao movimento, o que demonstrava
o apoio que a organizao ganhara por parte da sociedade brasileira. A partir
deste momento, no bojo dos movimentos anti-globalizao que se estendiam
pelo mundo, com o marco na grande manifestao em Seatle (1999), o MST
passa a ampliar suas bandeiras de luta para alm da reforma agrria, como
por exemplo, a luta contra os transgnicos e contra a implantao da Alca
(rea de Livre Comrcio das Amricas) . A luta pela reforma agrria passa a ser
pensada e travada como uma estratgia para a implementao de um projeto
de desenvolvimento para o pas, fundamentado em bases populares, no qual
todos estes setores da sociedade sejam ouvidos.
A represso do governo federal (gesto Fernando Henrique Cardoso, 1995-
1998 e 1999-2002) depois da marcha de 1997 foi intensificada. Se em um
primeiro momento o governo tentou atender as reivindicaes do movimento
assentando famlias de trabalhadores rurais, a partir deste ano, o tratamento
ao movimento foi alterado. Uma medida provisria foi editada, em vigor at
hoje como lei, determinando que qualquer rea particular ocupada no possa
ser vistoriada para fins de reforma agrria durante dois anos. A inteno era
diminuir as ocupaes de terra, o que de fato aconteceu. A avaliao do MST
quanto ao nmero de famlias assentadas durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) negativa. De um total, no ano de 2003, de 4,8 milhes
116
de famlias sem terra, nos anos do governo FHC, foram assentadas apenas 400
mil famlias (dados do Incra, fonte MST).
O MST, hoje (2005), est organizado em 22 estados e no Distrito Federal. A
ltima marcha pela reforma agrria, em maio deste ano, levou cerca de 12 mil
pessoas de Goinia Braslia, com a reivindicao de aumentar as interfaces
com as polticas pblicas do governo federal. A luta que os Ministrios desen-
volvam polticas de interveno e auxlio nos acampamentos e assentamentos
de reforma agrria.
O movimento ampliou seu foco de ao e busca um projeto para o pas.
Para tanto, procura apoio nos setores da sociedade capazes de influenciar a
opinio pblica como professores universitrios, estudantes, setores da classe
mdia, pois, s assim, avalia ser possvel acumular foras para desenvolver uma
conscincia popular mais consistente politicamente, que permita a construo
das condies de uma vida digna para a populao brasileira.
3. As redes e fruns
Os anos 90 e esta dcada experimentaram a proliferao de articulaes
temticas em torno de fruns e redes, cuja atuao no se remete diretamente
para as relaes entre Estado e sociedade, mas que se estabelece entre os ato-
res sociais, com objetivos de fortalecer seu desenvolvimento autnomo e sua
capacidade de interveno poltica (TEIXEIRA, DAGNINO & SILVA, 2002). Essas
articulaes renem mltiplos sujeitos, ONGs, movimentos sociais, sindicatos,
associaes de classe, organizaes populares, segmentos universitrios. H
uma grande diversidade de objetivos, formatos e graus de continuidade, reco-
brindo uma variedade de temas. Podemos citar o Frum Nacional da Reforma
Urbana, o Frum Nacional de Criana e Adolescente, a Articulao de Mulheres
Brasileiras , Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) , Articulao no Semi-rido
Brasileiro , a Associao Brasileira de ONGs (ABONG) e muitos outros. S em
torno da Inter-redes, hoje se articulam 43 fruns e redes.
A Inter-Redes um fenmeno recente. um espao de articulao de redes
e fruns de organizaes da sociedade civil brasileira que atuam de diversas
formas e em diversos temas, para o fortalecimento da esfera pblica, pro-
moo de direitos e proposio de polticas. Este espao, proposto por vrias
das redes que o integram, e que responde a um anseio presente no processo
de articulao e ao em rede, nasce no contexto eleitoral de 2002 que, por
meio de convocao da ABONG (Associao Brasileira de Organizaes No
Governamentais), mobilizou 16 redes e fruns a pensarem sua ao no pro-
cesso eleitoral. Nesta perspectiva, o grupo elaborou uma Carta aos Candidatos
e se reuniu em setembro, com o candidato Lula agora presidente do Brasil
, atendendo a um convite dele, para debater sobre a relao das ONGs com
seu eventual governo. O encontro estreitou o mtuo conhecimento entre as
redes e fruns e inscreveu na agenda comum a disposio de constituio de
um espao de articulao.
117
O grupo iniciava, ali, um processo de discusso sobre pautas comuns, formas
de relao com o novo governo, propostas para concretizar mais amplamente
os princpios e a as conquistas que tm alimentado as lutas sociais, entre outros
aspectos. Neste sentido, foram sendo organizados encontros para analisar a
conjuntura e trocar experincias organizativas, que resultaram na formao de
um espao permanente, aberto e construdo em processo, a Inter-Redes.
A organizao em redes e fruns vem ajudando a construir dinmicas so-
ciais, que incorporem e atuem concretamente com a pluralidade organizativa
e temtica presente na sociedade civil brasileira, considerando os diversos
campos e dimenses da luta social e poltica. Contribui para compreender que
a transformao das relaes desiguais e injustas presentes na sociedade se d
em processo de acmulo de foras, no qual se afirmam vrios sujeitos sociais
em vista do protagonismo plural. Como forma de expressar o compromisso
comum com este conjunto de aspectos, a Inter-Redes tem na diversidade dos
sujeitos polticos, dos temas, das questes e das perspectivas o ponto de partida
da ao. Tem como eixo central a ao articulada e coletiva em vista da pro-
moo de direitos e da proposio de polticas, marcadas pela qualificao da
participao cidad e do fortalecimento dos espaos pblicos de interlocuo
dentro da sociedade, dos setores organizados da sociedade civil com o conjunto
da sociedade, destes entre si e com os governos.
Uma das principais aes da Inter-redes foi atuar junto consulta sobre
o Plano Plurianual do Governo federal, elaborado em 2003. Desta atuao
e dos debates entre as redes, chegaram-se a dois grandes focos de atuao,
que exigiriam esforo conjunto das redes: o debate sobre modelo de desen-
volvimento e o aprofundamento das formas de participao na definio das
polticas pblicas.
Esta articulao recente da Inter-redes, cujos resultados ainda no
sabemos quais sero, podem ser inscritas nas distintas tentativas de diferentes
atores sociais brasileiros que esto buscando formas de propor e partilhar
agendas comuns entre distintos movimentos e organizaes. O prprio espao
do Frum Social Mundial que, no toa, acontece no Brasil, tambm uma
tentativa de promover um espao para articulaes nacionais e das organizaes
nacionais com outras no mundo inteiro.
* * *
importante ressaltar ainda que h uma infinidade de atores presentes na
sociedade brasileira, e que a sociedade civil brasileira longe de ser virtuosa,
atravessada por atores de vrios tipos, desde os que defendem a ampliao
da esfera pblica a atores mais tradicionais, vinculados nossa tradio pa-
trimonialista e clientelista. No h dados precisos no Brasil sobre o nmero de
organizaes, nem to pouco uma classificao, que seja consensual, sobre o
perfil de todas delas, e qual sua forma de conceber a participao e as polticas
pblicas. As informaes acima s trataram de alguns destes atores. Entretanto,
118
sabemos da existncia de movimentos populares e sociais em torno de distintos
temas e em vrias regies do pas, organizaes no-governamentais, fundaes
empresariais, entidades de carter mais filantrpico e assistencialista, associa-
es de moradores, outros fruns e redes etc.
Dilemas e desafios
A partir deste rpido olhar, temos alguns dilemas e desafios para a parti-
cipao cidad:
1) Articulao entre participao e modelo de desenvolvimento. Esta
questo aparece de diferentes formas, como vimos acima, na sociedade civil
brasileira. Fruto, muito provavelmente de uma conjuntura de governo Lula,
em que parte dos atores da sociedade civil esperavam um outro modelo de
desenvolvimento sendo empregado e, de alguma forma, sentem-se desafiados
a no apenas cobrar do governo um novo modelo, mas de procurar contribuir
na sua formulao.
2) Eficcia e efetividade dos canais de participao, no sentido que: os
representantes (tanto de governo quanto da populao) tenham condies de
exercer sua representao e que consigam abarcar o conjunto da pluralidade
da sociedade (j que na democracia participativa tambm h nveis de repre-
sentao); as principais decises sobre as polticas pblicas em questo passem
efetivamente pelos espaos participativos; que as decises que passam pelos
conselhos sejam respeitadas e traduzidas em termos de oramento pblico
efetivo para que se tornem polticas pblicas promotoras de justia social e
ampliao da democracia.
3) Que os vrios sentidos da participao hoje em disputa possam ser mais
claramente apresentados e debatidos entre os atores. A sensao de que todos
falam de participao no est contribuindo para que os atores da sociedade
e dos governos percebam os diferentes discursos e prticas.
4) A necessria articulao entre os espaos participativos, para que pos-
samos ter uma arquitetura da participao, na qual os espaos participativos
criados no compitam entre si, mas que se reforcem mutuamente, procurando
assim alcanar a necessria articulao entre as prprias polticas pblicas.
119
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120
Coordenadoria executiva: Anna Luiza Salles Souto, Elisabeth Grimberg, Silvio
Caccia Bava (coordenador geral).

Equipe tcnica: Adriano Borges, Agnaldo dos Santos, Altair Moreira, Ana Claudia
Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Cecilia Bissoli, Christiane Costa, Cristiane Go-
mes, Daniela Greeb, Elisabeth Grimberg, llade Imparato, Florence Raes, Gerson
Brando, Hamilton Faria, Incio da Silva, Isadora Tsukumo, Jane Casella, Jorge
Kayano, Jos Augusto Ribeiro, Juliana Sicoli, Kazuo Nakano, Lizandra Serafim,
Lus Eduardo Tavares, Mara Mano, Margareth Uemura, Maria do Carmo Albu-
querque, Mariana Romo, Marilda Donatelli, Natasha Menegon, Nelson Saule,
Nina Best, Osmar Leite, Othon Silveira, Paula Santoro, Paulo Romeiro, Patrcia
Cobra, Pedro Pontual, Renato Cymbalista, Silvio Caccia Bava, Tania Masselli,
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Tnia Pesso, Tereza Teixeira.

Estagirios: Carolina Caff, Charles Roberto de Almeida, Cludia Nogueira,
Isabel Ginters, Kleber Oliveira, Natasha Zanardi, Pedro Nogueira, Stacy Torres.
Colaboradores: Adriana Fernandes, Beatriz Vieira, Cludio Lorenzetti, Daniel
Kondo, Dinalva Roldan, Fernanda de Almeida, Gabriela Lotta, Hugo Bellini, Jos
Carlos Vaz, Patrcia Gaturamo, Pedro Garcia.

Conselho Diretor e Fiscal
Diretora presidente: Teresa Belda
Diretora vice-presidente: Marta Gil
Conselheiros: Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Francisco de Oli-
veira, Hamilton Faria, Helosa Nogueira, Jane Casella, Jos Carlos Vaz, Ladislau
Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Elisabeth Grimberg, Teresa Belda, Marta
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PLIS
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endereo eletrnico: polis@polis.org.br - stio na internet: www.polis.org.br
121
O INSTITUTO PLIS uma entidade civil, sem fins lucrativos, apartidria e
pluralista fundada em junho de 1987. Seu objetivo a reflexo sobre o urba-
no e a interveno na esfera pblica das cidades, contribuindo assim para a
radicalizao democrtica da sociedade, a melhoria da qualidade de vida e a
ampliao dos direitos de cidadania.
Sua linha de publicaes visa contribuir para o debate sobre estudos e pesqui-
sas sobre a questo urbana. Volta-se para o subsdio das aes e reflexes de
mltiplos atores sociais que hoje produzem e pensam as cidades sob a tica
dos valores democrticos de igualdade, liberdade, justia social e equilbrio
ecolgico.
Tem como pblico os movimentos e entidades populares, ONGs, entidades de
defesa dos direitos humanos, meios acadmicos, centros de estudos e pesqui-
sas urbanas, sindicatos, prefeituras e rgos formuladores de polticas sociais,
parlamentares comprometidos com interesses populares.
A temtica das publicaes refere-se aos campos de conhecimento que o
INSTITUTO PLIS definiu como prioritrios em sua atuao:
Desenvolvimento Local e Gesto Municipal democratizao da gesto,
descentralizao poltica, reforma urbana, experincias de poder local, polticas
pblicas, estudos comparados de gesto, indicadores sociais.
Democratizao do Poder Local e Construo da Cidadania lutas sociais
urbanas, conselhos populares, mecanismos juridico-institucionais de partici-
pao, direitos de cidadania.
Sustentabilidade, Cultura e Qualidade de Vida desenvolvimento cultu-
ral, polticas culturais, programas de combate fome, polticas de segurana
alimentar, saneamento ambiental, polticas ambientais.
Estes campos de conhecimento so trabalhados na dimenso local e apresentam
trs linhas de trabalho como referencial analtico: a discusso sobre a qualidade
de vida, a busca de experincias inovadoras e a formulao de novos paradigmas
para a abordagem da questo urbana e local.
Para isso, o INSTITUTO PLIS, alm das publicaes, realiza seminrios, cursos,
oficinas, debates, vdeos, pesquisas acadmicas e aplicadas. Possui uma equipe
de profissionais habilitados para responder s exigncias tcnicas e s deman-
das prprias para a formulao de um projeto democrtico e sustentvel de
gesto pblica.
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