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N LAS negociaciones comerciales

multilaterales siempre se produce


cierta tensin entre el intento de
establecer normas de aplicacin
universal y la tolerancia de excepciones, en
particular, a los pases en desarrollo. La Or-
ganizacin Mundial del Comercio (OMC)
procura resolverla mediante el trato especial y
diferenciado (SDT, por sus siglas en ingls).
El SDT abarca la promesa de los pases desa-
rrollados de conceder un acceso preferencial
a sus mercados, el derecho a limitar la reci-
procidad en las rondas de negociaciones en
consonancia con sus necesidades de desarro-
llo, y una mayor flexibilidad respecto a las
polticas comerciales. Este mecanismo se
basa en que la industria de los pases en desa-
rrollo va a necesitar ayuda en los mercados
nacionales (proteccin) y en los de exporta-
cin (preferencias).
El SDT ha suscitado controversias. Nume-
rosos economistas argumentan que el actual
paquete de disposiciones en materia de
SDT no ha sido muy positivo, que las pre-
ferencias han tenido un valor limitado para
casi todos los pases en desarrollo como
Cmo
contribuir a
la integracin
de los pases
en desarrollo
en el sistema
mundial de
comercio
Finanzas & Desarrollo marzo de 2005 14
E
Hacia una OMCque
respalde ms el desarrollo
Bernard Hoekman
Camiones de transporte de vehculos en Brasil.
consecuencia de las excepciones, de la condicionalidad no
relacionada con el comercio y de la escasa capacidad de
oferta, mientras que la no reciprocidad y las medidas aran-
celarias menos estrictas han impedido una integracin ms
rpida en la economa mundial (la proteccin continuada
desincentiva la exportacin y la mejora de la productivi-
dad). Otros afirman que las preferencias son necesarias por-
que los pases industrializados han frenado el potencial de
desarrollo del sistema comercial estableciendo elevados
aranceles a las exportaciones de los pases en desarrollo y,
adems, los pases ricos siempre han intervenido en el co-
mercio con medidas que ahora restringe la OMC. Por ello, el
SDT es necesario para ofrecer a los pases en desarrollo las
mismas oportunidades.
Las polticas comerciales restrictivas podran contribuir al
desarrollo de la industria nacional; sin embargo, para que esta
industria sea eficiente debe tener acceso a los insumos de los
proveedores ms competitivos y hacer frente a la competencia
en sus mercados de productos. Cualquiera que sea la visin so-
bre la eficacia de la poltica comercial para apoyar la industria
nacional, con el tiempo deberan reducirse las barreras comer-
ciales para garantizar dicha eficacia. Se podra considerar
que la OMC favorece el desarrollo si estableciera un mecanis-
mo que permitiera a los pases negociar la reduccin de las
barreras comerciales.
Cul es el problema desde la perspectiva del desarrollo?
Primero, la OMC se rige por el principio mercantilista: el de-
seo de sus miembros de mejorar su relacin de intercambio
con un mayor acceso a otros mercados. El objetivo no es el bie-
nestar o las perspectivas de crecimiento de los miembros ni la
definicin de una poltica adecuada, sino los mtodos por los
que las polticas nacionales pueden imponer costos a otros
pases; por ejemplo, existe justificacin para las subvenciones
(compensar un fallo de mercado), aunque sea en detrimento
de otros pases.
Segundo, el mbito de la OMC supera los lmites de la pol-
tica comercial. Las polticas reguladoras nacionales (o su
ausencia) pueden justificarse por la eficiencia econmica, in-
cluso si tienen repercusiones negativas sobre otros pases. Un
ejemplo sera la proteccin de la propiedad intelectual, cuya
aplicacin flexible podra ser la mejor opcin para los pases
pobres (recuadro 1). Las medidas reguladoras pueden suponer
unos costos de aplicacin elevados y asimtricos, que recaen
sobre todo en los pases ms pobres. Y alargar los perodos de
transicin, mecanismo adoptado en la Ronda Uruguay, no es
una respuesta adecuada.
Tercero, se estn haciendo pocos esfuerzos a la hora de defi-
nir las condiciones necesarias para beneficiarse de acuerdos
especficos de la OMC o para determinar si estas se han
cumplido. Tampoco existe un mecanismo para controlar la
eficacia de las polticas aplicadas en virtud del SDT, ni para
elaborar polticas alternativas (incluida la ayuda al desarrollo)
que puedan ser ms eficaces para alcanzar los objetivos de un
pas pobre. Suponiendo que se den condiciones que justifi-
quen una intervencin, las subvenciones o los impuestos sue-
len ser ms eficaces que las barreras comerciales para
solucionar los problemas externos, pero a veces los gobiernos
no son capaces de utilizar estos instrumentos, lo que puede
dar lugar a polticas comerciales ms distorsionadoras (ms
costosas).
Por ltimo, el SDT ha generado discriminacin entre los
pases en desarrollo, oposicin a la liberalizacin por parte de
los beneficiarios de las preferencias e incertidumbre sobre la
eficacia de la poltica comercial.
El enfoque actual del SDT de la OMC se centra en la nego-
ciacin detallada de las excepciones, normas y exenciones
para acuerdos especficos. Un ejemplo es la propuesta de
la Ronda de Doha de permitir a los pases en desarrollo de-
signar productos especiales y utilizar procedimientos espe-
ciales de salvaguardia para los productos agrcolas. Esta
iniciativa exige a los pases pobres elaborar disposiciones que
les beneficien en cada caso. No est claro cules seran estas,
y la posibilidad de conseguir el acuerdo de los pases desarro-
llados se ve limitada por el clculo mercantilista, es decir, lo
que les cuesta la propuesta y no si esta favorece el desarrollo.
Este artculo propone un nuevo enfoque que implicara cam-
bios importantes para los pases desarrollados y para los
pases en desarrollo. Contribuira a que la OMC respaldara
ms el desarrollo y permitira a los pases ms pobres inte-
grarse mejor en el sistema mundial de comercio a condicin
de que todos los pases miembros de la OMC acepten una
serie de compromisos bsicos a cambio de ms flexibilidad
en otros mbitos.
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Recuadro 1
Camboya: Tropezar con los TRIPs?
Varios estudios de casos recientes ilustran las ventajas poten-
ciales de una mayor flexibilidad en la aplicacin de las normas
de la OMC. Un ejemplo es Camboya, que ha hecho esfuerzos
importantes para adaptar su sistema legislativo al acuerdo
sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio (TRIPs) y ha proporcionado for-
macin sobre su aplicacin a funcionarios pblicos y a organi-
zaciones del sector privado. El gobierno ha dictado leyes sobre
marcas, patentes, derechos de autor, proteccin del secreto
comercial, competencia desleal y proteccin de variedades ve-
getales. Se han organizado cursos de formacin para abogados,
jueces, cuerpos policiales y funcionarios de aduanas. Se ha ace-
lerado la redaccin de leyes y la aplicacin de normativas
mediante la publicacin de libros sobre la materia.
Aunque los donantes corrieron con casi todos los gastos, la
cuestin es si los beneficios compensan los costos, dado que
no es probable que Camboya se convierta en un pas produc-
tor de productos farmacuticos o de alta tecnologa en los
prximos aos. Adems, el precio de una aplicacin estricta
de los derechos de propiedad intelectual puede multiplicar los
costos administrativos directos y los costos de oportunidad de
los recursos humanos necesarios. La cuestin es si estas leyes
son prioritarias desde una perspectiva de desarrollo y si sus
costos habran superado un anlisis de rentabilidad. Este an-
lisis no se ha llevado a cabo, debido a que los TRIPs son una
condicin para pertenecer a la OMC.
C
O
M
E R
C
I
O
Una OMC que respalde el desarrollo
Cmo pueden contribuir al desarrollo los acuerdos comercia-
les de la OMC?
Eliminando las barreras externas para los productos de
los pases pobres.
Disminuyendo las barreras internas que elevan los pre-
cios y reducen la variedad de bienes y servicios que consumen
hogares y empresas.
Apoyando la adopcin de normas complementarias y la
creacin de instituciones que impulsen el desarrollo.
Las fuerzas polticas limitan la consecucin del primer
objetivo. Los pases pobres y pequeos tienen poco que
ofrecer, en el sistema mercantilista de la OMC, para con-
vencer a los pases ricos de que cambien unas polticas que
les perjudican. Esta observacin motiv, en parte, la di-
mensin del acceso preferencial del SDT. Muchos pases
pobres no han podido aplicar todava el SDT para ampliar
y diversificar sus exportaciones. Adems, las preferencias
no son un compromiso obligatorio dentro de la OMC,
sino una promesa de buenas intenciones que, en la prc-
tica, est sujeta a restricciones y condiciones. El segundo ob-
jetivo requiere reformas internas, y el problema es conseguir
los apoyos polticos necesarios, teniendo en cuenta las restric-
ciones fiscales, los objetivos de poltica econmica, y el hecho
de que los exportadores ya tengan libre acceso a los princi-
pales mercados en virtud de acuerdos preferenciales no rec-
procos. El problema en relacin con el tercer objetivo es que
suelen ser los pases ricos los que crean las normas, y buen
ejemplo de ello son las normas de la OMC sobre proteccin
de la propiedad intelectual.
El reto consiste en introducir la flexibilidad necesaria y
reforzar el sistema comercial. Deberan adoptarse polticas
adecuadas que aumenten la transparencia y reduzcan la incer-
tidumbre que generan las polticas que contribuyen a la con-
frontacin. Esta funcin del sistema tiene un gran valor para
los pases desarrollados y en desarrollo.
Nuevo enfoque
Para que la OMC contribuya al desarrollo, deben cumplirse
tres condiciones:
Los pases en desarrollo deben aceptar un conjunto b-
sico de normas de acceso al mercado (principio de nacin
ms favorecida (NMF), consolidacin arancelaria y compro-
miso de reducir los aranceles) y el marco general de la OMC.
Permitir a los pases en desarrollo no adoptar algunas de
las normas no bsicas de la OMC, siempre en el contexto de
consultas multilaterales con representantes de las comunida-
des del comercio y el desarrollo (donantes, instituciones finan-
cieras) sobre la eficacia y el impacto de estas polticas. Las
evaluaciones de las polticas deberan tener en cuenta las re-
percusiones negativas y deberan publicarse en los pases inte-
resados para aumentar la responsabilidad de los gobiernos.
Abandonar las preferencias comerciales discriminatorias
como una forma de ayuda comercial y fortalecer el financia-
miento basado en donaciones a los pases ms pobres, para me-
jorar su capacidad de oferta y la competitividad de las empresas
locales y redistribuir los beneficios de la liberalizacin comercial.
No se trata de convertir a la OMC en un organismo de desa-
rrollo, sino de crear un mecanismo que impulse la integracin
de los pases en desarrollo en la OMC.
El valor de la OMC radica en su carcter vinculante y en la
obligatoriedad de los compromisos, que hacen que los miem-
bros confen ms en el sistema y que los gobiernos sepan lo
que ganan cuando se comprometen. El hecho de dejar liber-
tad de accin a los pases para aplicar polticas que, de lo con-
trario, estaran sujetas a una norma multilateral, aumenta la
incertidumbre y podra debilitar la voluntad de compromiso
de los principales socios comerciales. Para paliar estos efectos,
algunas recomendaciones de la OMC se convertiran en obli-
gaciones vinculantes para todos los miembros. De esta forma,
ante una violacin de las normas bsicas, se pondran en mar-
cha los mecanismos de solucin de diferencias.
Las negociaciones deberan definir el contenido del adjetivo
bsico. Debera incluir la transparencia, el trato de NMF, la
no utilizacin de contingentes, la consolidacin arancelaria y
la voluntad de comprometerse a reducir estos aranceles en las
futuras rondas de negociacin. Estos elementos son los pilares
del sistema comercial y benefician a todos los pases, sea cual
sea su nivel de desarrollo. De aceptarse, supondran compro-
misos multilaterales ms firmes en mbitos bsicos. En con-
creto acabaran con las preferencias comerciales no recprocas
por parte de los pases desarrollados. Existen, para su acepta-
cin, razones sistmicas (el principio de NMF) y otras basadas
en el desarrollo. Los pases que podran beneficiarse de las
preferencias comerciales ya lo han hecho, y los que no lo han
hecho se enfrentan a restricciones internas que les impiden
aprovechar estas oportunidades. La prioridad es superar estas
limitaciones y eliminar las polticas distorsionadoras que afec-
tan a los pases en desarrollo de manera desproporcionada e
indiscriminada. Para que estos pases acepten los principios
bsicos, los pases con ingresos altos deberan sustituir gra-
dualmente las preferencias por una mayor asistencia al desa-
rrollo, impulsando as la capacidad comercial, y la flexibilidad
a la hora de elegir disciplinas no bsicas debera ser mayor.
En qu consistira la flexibilidad del sistema
La diferenciacin entre los pases en la aplicacin del SDT es
una de las cuestiones ms problemticas en el seno de la
OMC. Muchos de los pases en desarrollo ms avanzados se
oponen a que el SDT se limite a los ms pobres y vulnerables.
Una de las ventajas de contar con un marco de desarrollo
que funcione como mecanismo habilitador es que se evitan
las especulaciones sobre los posibles candidatos. Una manera
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Los pases con ingresos altos
deberan sustituir gradualmente
las preferencias por una
mayor asistencia al desarrollo.
de lograrlo sera permitir a todos los pases que se consideran
a s mismos como pases en desarrollo acogerse al proceso,
aceptando el planteamiento explcito de realizar una prueba
como parte de las consultas para examinar los posibles efectos
negativos de una poltica especfica sobre otros pases. Esto
introducira una diferenciacin de hecho.
Definicin de las polticas no bsicas. Las consultas evalua-
ran el impacto y la eficacia de las polticas no vinculantes (no
bsicas). Para ello, deben identificarse tales polticas. Normal-
mente, esto compete al procedimiento de solucin de diferen-
cias, pero los pases pobres y pequeos no suelen aplicarlo.
(Este es uno de los puntos dbiles del status quo: se ignora a
los pases pobres.) La OMC solo contempla dos mecanismos
para identificar las polticas incoherentes de los pases ms pe-
queos: el examen de las polticas comerciales y los comits de
supervisin de los acuerdos especficos. El primero, que es un
valioso ejercicio de transparencia, est infrautilizado, ya que la
secretara no puede emitir juicios sobre la coherencia de las
polticas y tampoco se consideran sus efectos dentro de los
pases y entre los mismos. La frecuencia de este proceso es es-
casa (cada seis aos o ms). Los comits de vigilancia de los
acuerdos especficos de la OMC se centran ms en la elabora-
cin y aplicacin de la legislacin que en la justificacin eco-
nmica o en la eficacia de las polticas. Adems, la atencin se
centra en los grandes mercados.
Vinculando un nuevo marco de desarrollo con una mayor
aplicacin del examen de las polticas comerciales se consegui-
ra ms informacin sobre los efectos de las polticas en los
pases en desarrollo. Para valorar si los instrumentos contribu-
yen a los objetivos de desarrollo o buscar otros que tengan
efectos menos distorsionadores es necesario definir una
secuencia adecuada para el proceso y valorar la necesidad
de inversiones y reformas complementarias. Los gobiernos
afectados deben llevar a cabo este proceso, pero pueden pedir
ayuda a otros miembros y a las instituciones financieras y de
desarrollo. Estas ltimas deberan participar, por su autoridad,
experiencia, presencia local y capacidad para ofrecer asesora-
miento sobre polticas y porque suelen dirigir proyectos y
programas de financiamiento y desarrollo en los pases en
desarrollo. La OMC no debera ocuparse del financiamiento y
el diseo de los proyectos.
Una de las ventajas del mecanismo propuesto podra ser su
contribucin a la comunicacin entre los organismos de desa-
rrollo y las instituciones comerciales (definiendo los mbitos de
participacin de las primeras e identificando en qu casos las
medidas de la OMC no seran las ms adecuadas para un pas).
Los organismos de desarrollo deberan participar en las nego-
ciaciones. El lanzamiento, en 1996, de la primera versin del
Marco integrado para la asistencia tcnica relacionada con el co-
mercio en favor de los pases menos adelantados (MI) en la reu-
nin ministerial de la OMC en Singapur demuestra que las
iniciativas de los ministros de comercio estn condenadas al
fracaso, si no estn coordinadas (o dirigidas) por las institucio-
nes de desarrollo y por los pases receptores de la asistencia.
As, si el mecanismo de supervisin se hiciese extensivo a
todos los miembros de la OMC y a las instituciones internacio-
nales de desarrollo, probablemente no sera eficaz. Una alterna-
tiva sera utilizar el Marco integrado, que, tras su renovacin en
2000, es un ejemplo nico de colaboracin internacional en el
mbito comercial (recuadro 2). Si la aplicacin del mecanismo
sobrepasara el mbito de los pases menos adelantados, podran
solaparse en gran medida las funciones de los organismos y los
donantes del MI y las del conjunto de participantes que cabe
esperar en un dilogo sobre polticas comerciales.
Identificacin de las repercusiones negativas. Dentro del
proceso de consulta, es preciso calcular los costos financieros
negativos de una determinada poltica para otros pases y bus-
car polticas que tengan efectos menos distorsionadores. Por
ejemplo, los principios econmicos afirman que las subvencio-
nes son instrumentos ms eficaces que las polticas comerciales
para corregir los fallos del mercado. Si las restricciones presu-
puestarias de un pas en desarrollo excluyen (temporalmente)
las subvenciones, se podra recurrir a la ayuda al desarrollo para
eliminarlas, si todos coinciden en que contribuira a corregir
un fallo del mercado. La concatenacin con la ayuda tambin
podra contribuir a establecer un mecanismo eficaz de salida,
condicin esencial para prevenir la captacin de rentas.
Solucin de diferencias. A pesar de que la evaluacin del im-
pacto y la eficacia de una poltica concreta en un mbito no
estratgico de la OMC mejorar la transparencia y la responsabi-
lizacin de los gobiernos, dichas polticas podran perjudicar a
otros miembros. Si, adems, son pases en desarrollo, ese espacio
poltico permitira quitar a uno para drselo a otro, y eso de-
muestra una vez ms la importancia de hallar polticas menos
distorsionadoras del mercado para lograr el objetivo del gobier-
no. Si estas no existen o no se aplican, los pases pueden recurrir
al procedimiento estndar de la OMC de solucin de diferencias.
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Recuadro 2
El modelo del Marco integrado
El Marco integrado para la asistencia tcnica relacionada
con el comercio en favor de los pases menos adelantados
(MI) es un nombre improbable para un modelo de coopera-
cin futura, pero es una buena base para desarrollar una po-
ltica de dilogo sobre comercio. Agrupa a los principales
organismos multilaterales que trabajan en proyectos de de-
sarrollo del comercio con donantes y pases receptores. Ms
de 40 pases menos adelantados (PMA) han solicitado ayuda
bajo este marco.
El objetivo bsico es incorporar una agenda comercial
dentro de la estrategia general de desarrollo de un pas, y que
los ajustes comerciales y la creacin de capacidades sean
acordes con los objetivos de poltica comercial del pas y
tengan prioridad sobre otras necesidades de ayuda al desa-
rrollo. Aunque el MI ha sensibilizado a los PMA sobre los
aspectos comerciales, muchos pases necesitan ms recursos
para aplicar las recomendaciones de sus estrategias de inte-
gracin comercial.
El MI tiene un Comit Directivo, de composicin rotativa,
en el que participan seis organismos multilaterales, donantes
y pases receptores, as como un Grupo de Trabajo interinsti-
tucional que gestiona y supervisa los diagnsticos.
C
O
M
E R
C
I
O
Los pases en desarrollo ms grandes tienen ms posibilida-
des de producir repercusiones negativas sobre sus socios co-
merciales, desarrollados o no, por lo que la evaluacin
propuesta de dichas repercusiones podra resultar eficaz para
clasificar los pases segn el margen de flexibilidad en materia
de polticas que se les pueda otorgar para su desarrollo. Aun-
que las repercusiones de un pas pequeo sobre los pases
grandes de la OMC no sern importantes, s pueden serlo so-
bre los pequeos. Por ello, en lugar de sustituirlo, se debera
dotar al sistema de solucin de diferencias de un mecanismo
de desarrollo que lo complemente. En efecto, la inmunidad de
los pases en desarrollo quedar garantizada mientras las pol-
ticas no tengan repercusiones negativas considerables y los
pases ricos se vean menos afectados.
Generar capacidad. El mecanismo propuesto debera ayu-
dar a superar las limitaciones de la oferta de los pases pobres,
no solo identificando dichas limitaciones, sino tambin am-
pliando los fondos de ayuda para este objetivo. En concreto,
los pases ms ricos se podran comprometer, de forma vincu-
lante, a transferir los ingresos generados por las reformas mul-
tilaterales del comercio (Ronda de Doha) a los pases en
desarrollo. Estos ingresos pueden ser elevados, aunque depen-
den del alcance de los compromisos de liberalizacin. Por
ejemplo, parte de los ingresos arancelarios derivados de bienes
sujetos a una futura liberalizacin o parte de la partida presu-
puestaria destinada a subvenciones agrcolas que se va a elimi-
nar en virtud de un acuerdo de Doha podra destinarse a me-
jorar la capacidad comercial de los pases en desarrollo. La
ayuda para suprimir las restricciones a la competitividad puede
tener importantes compensaciones, especialmente entre los
pases pequeos de bajos ingresos que ya poseen un acceso re-
lativamente libre a los principales mercados. Por ello, una lec-
cin importante extrada de la experiencia del Banco Mundial
en proyectos y programas en este mbito y en otros es que la
responsabilizacin y el liderazgo de un pas son factores claves
para eliminar las restricciones a la expansin comercial. Este
mecanismo podra contribuir a lograr estos compromisos en el
contexto de las estrategias generales de lucha contra la pobreza.
Vale la pena intentarlo?
Vale la pena establecer un mecanismo que confiera
ms flexibilidad a los pases, con todas sus complica-
ciones? Las ventajas son considerables. Los pases
desarrollados no suelen entablar litigios con los pe-
queos pases en desarrollo en razn de su tamao.
Aunque esto podra sugerir que no es necesaria la
flexibilidad, sera positivo un mayor compromiso con
las polticas comerciales de los pases pobres. Otros
cambios importantes podran ser la aceptacin de los
principios bsicos por parte de todos los pases en de-
sarrollo (trato de la NMF y supresin (gradual) de las
preferencias) y el acuerdo explcito, por parte de los
pases desarrollados, de tener ms en cuenta los obje-
tivos de los pases en desarrollo, tomando en serio el plan de est-
mulo de la oferta mediante la ampliacin del MI.
La ventaja de la OMC es que, a diferencia de otros organis-
mos internacionales, solo persigue un objetivo: el comercio.
Crear un punto de referencia para la interaccin constructiva,
en lugar de la confrontacin, entre los gobiernos contribuira a
promover la importancia nacional de la agenda comercial de
los pases en desarrollo y facilitara informacin sobre los efec-
tos de los actuales instrumentos de poltica (condicin necesa-
ria para adoptar mejores polticas) y llamar la atencin de los
responsables polticos sobre las medidas de poltica comercial
y las inversiones. Aunque aumentaran los costos en recursos
humanos, gran parte del trabajo podra incluirse en las activi-
dades y medidas de diagnstico del Marco integrado.
En definitiva, el enfoque propuesto constituye una opcin
fundamental para incorporar el desarrollo a los acuerdos
comerciales, que sobrepasa el mbito de la OMC y abarca tam-
bin los acuerdos comerciales regionales Norte-Sur, en cuyo
mbito tambin existen tensiones debidas a los desequilibrios
de poder y tamao, mucho mayores que en la OMC. El tipo de
mecanismo propuesto podra aplicarse tambin a los acuerdos
comerciales regionales, como los Acuerdos de Asociacin Eco-
nmica que la UE est negociando con los pases de frica, el
Caribe y el Pacfico.
Bernard Hoekman es asesor principal del Grupo de Inves-
tigaciones sobre Desarrollo del Banco Mundial y profesor
invitado, Groupe dEconomie Mondiale, Institut dtudes
Politiques, Pars.
Finanzas & Desarrollo marzo de 2005 18
El enfoque propuesto constituye una opcin
fundamental para incorporar el desarrollo a
los acuerdos comerciales, que sobrepasa
el mbito de la OMC y abarca tambin los
acuerdos comerciales regionales Norte-Sur.