Pedro Schettini Cunha

Universidade Federal de Minas Gerais
Programa de Formao de Conselheiros Nacionais

Curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais

ORAMENTO PARTICIPATIVO DE CONTAGEM/MG

Pedro Schettini Cunha

BELO HORIZONTE
2010

PEDRO SCHETTINI CUNHA

ORAMENTO PARTICIPATIVO DE CONTAGEM/MG

Monografia apresentada como requisito para
titulao do Curso de Especializao em
Democracia, Repblica e Movimentos Sociais,
da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas
- UFMG.

Orientador: Prof. Roberto Rocha Coelho Pires.
Tutor: Prof. Sandro Amadeu Cerveira

BELO HORIZONTE
2010

AGRADECIMENTOS

Agradeo aos colegas Gil, Dalbo e Lena do OP de Contagem, pela dedicao e empenho em
levantar e disponibilizar os dados utilizados nesse trabalho, o que foi essencial conciso e
veracidade dos elementos e anlises desenvolvidos. Exprimo ainda meu reconhecimento
Prefeita Marlia Campos que possibilitou, atravs da execuo de seu projeto de governo, o
oferecimento comunidade acadmica de um objeto de pesquisa riqussimo na rea da cincia
poltica. Agradeo tambm ao Roberto pelo apoio, orientao e reconhecimento, ao longo
dessa etapa de elaborao e apresentao do estudo de caso de Contagem, cujos conselhos e
recomendaes elevaram consideravelmente a qualidade e a preciso do trabalho
desenvolvido. Por fim, agradeo aos meus pais, que colaboraram com meus estudos, com
ensinamentos e dicas valiosos para realizar o curso de ps-graduao de forma satisfatria, e
certamente Priscila e ao Theo, que no meio desse turbilho de acontecimentos ao longo de
quase dois anos de estudos me compreenderam, incentivaram e abriram mo de alguns
momentos familiares para que eu pudesse alcanar mais esta vitria.

O OP corresponde constituio de fruns deliberativos, em nvel pblico e local,
para alocao de recursos oramentrios municipais, em que so apresentadas as
demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuio mais justa dos bens
pblicos nas cidades (AVRITZER apud MARQUETTI, CAMPOS E PIRES. 2008.
P-56).

RESUMO

Trata-se de um estudo que busca identificar os elementos tericos da democracia participativa
no estudo de caso realizado sobre o Oramento Participativo (OP) do Municpio de Contagem
(Minas Gerais Brasil), identificando ainda o OP adequadamente como uma ferramenta de
gesto pblica, e sua capacidade em auxiliar o Estado na efetiva soluo de problemas sociais.
Complementarmente, busca-se identificar na experincia participativa de Contagem, sua
contribuio para a busca de uma justia social ampliada e no atendimento dos anseios sociais
por igualdade. Para isso foi levantado o histrico poltico, social e econmico da cidade em
que ocorre a experincia, apresentando ainda a conjuntura atual, e suas influncias sobre essa
experincia participativa, em seguida detalhou-se a estrutura formal de existncia e de
funcionamento do OP, analisando-se em seguida impactos dos fatores internos e externos ao
OP em seus resultados redistributivos, para enfim debater a contribuio desse caso estudado
para o resultado das relaes democrticas desejadas pela sociedade.

Palavras-chave: Democracia Participativa. Oramento Participativo. Contagem. Processo
Deliberativo. Justia Social Ampliada. Redistribuio de Recursos.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Comparativo de modelos de regresso com uma varivel explicativa Recursos
Deliberados (2005). ............................................................................................................. 61
Disponibilizados (2007). ...................................................................................................... 64
Deliberados (2007). ............................................................................................................. 64
Disponibilizados (2009). ...................................................................................................... 65
Deliberados (2009). ............................................................................................................. 65
Figura 6 Mapa das Unidades de Planejamento do Municpio de Contagem. Fonte: Caderno
de Obras - Oramento Participativo de Contagem 2005 ........................................................ 89
Figura 7 Mapa das Regies Administrativas do Municpio de Contagem. Fonte: Caderno de
Metodologia - Oramento Participativo de Contagem 2010/2011 ......................................... 90
Figura 8 - Mapa de renda per capita dos municpios prximos a Contagem. Fonte: Servidor de
Mapas. Observatrio das Metrpoles. .................................................................................. 91
Figura 9 - Mapa de quantidade de habitantes dos municpios prximos a Contagem. Fonte:
Servidor de Mapas. Observatrio das Metrpoles. ................................................................ 92
Figura 10 - Mapa de ndice de Desenvolvimento Humano dos municpios prximos a
Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatrio das Metrpoles. ................................... 93
Figura 11 - Mapa de Renda Per Capita do Municpio de Contagem. Fonte: ADH-RMBH.
Fundao Joo Pinheiro ....................................................................................................... 94
Figura 12 - Mapa de densidade demogrfica do municpio de Contagem. Fonte: ADH-RMBH.
Fundao Joo Pinheiro ....................................................................................................... 95
Figura 13 - Mapa de ndice de Desenvolvimento Humano do Municpio de Contagem,
conforme critrios do ADH-RMBH da Fundao Joo Pinheiro. .......................................... 96

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Evoluo do Produto Interno Bruto (PIB) do Municpio de Contagem. Fonte:
IBGE ................................................................................................................................... 28
Quadro 2 - Posio do Municpio de Contagem em Ranking Nacional. Fonte: IBGE ........... 29
Quadro 3 Estrutura Geogrfica em que se aplicaram os critrios de participao e
redistribuio de recursos. .................................................................................................... 32
Quadro 4 Regras gerais de Funcionamento do OP. ............................................................ 43
Quadro 5 Regras e Bases de funcionamento das representaes nas dinmicas do OP........ 44
Quadro 6 Comparativo da Dinmica dos Eventos entre as edies ocorridas: 1 Rodada de
reunies. .............................................................................................................................. 46
reunies. .............................................................................................................................. 47
reunies. .............................................................................................................................. 48
Quadro 9 Comparativo da Dinmica dos Eventos entre as edies ocorridas: Congresso do
Oramento Participativo, posteriormente chamado de Encontro Municipal de Prioridades
Oramentrias. ..................................................................................................................... 49
Quadro 10 Valores de referncia da anlise estatstica para aceitao do modelo de
regresso: ............................................................................................................................. 60
Quadro 11 Informaes Oramentrias Municipais Totais em Reais (R$). Fonte: LOAS e
Relatrios de Prestao de Contas Anuais de 2006 a 2010. ................................................... 67
Quadro 12 Informaes do Oramento Municipal de Investimentos em Reais (R$). Fonte:
LOAS e Relatrios de Prestao de Contas Anuais de 2006 a 2010. ..................................... 68
Quadro 13 Desdobramento do Oramento Municipal de Investimentos nas aes correlatas
s do OP em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatrios de Prestao de Contas Anuais de 2006 a
2010. .................................................................................................................................... 68
Quadro 14 Informaes oramentrias resumidas do OP Destinao de Recursos. Fonte:
Cadernos de Intervenes do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de
Planejamento. ...................................................................................................................... 69
Quadro 15 Informaes oramentrias resumidas do OP Deliberao de Recursos. Fonte:
Cadernos de Intervenes do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de
Planejamento. ...................................................................................................................... 70
Quadro 16 Recursos deliberados por rea de poltica pblica. ........................................... 71
8

Quadro 17 Distribuio regional dos recursos previamente disponibilizados para o OP em
Reais (R$). ........................................................................................................................... 72
Quadro 18 Distribuio regional dos recursos deliberados no OP em Reais (R$). .............. 72
Quadro 19 - Recursos deliberados na 1 edio do OP geridos pela Secretaria Municipal de
Obras. .................................................................................................................................. 74

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Quantidade de Habitantes e Renda Percapita das Regies Administrativas .......... 51
Tabela 2 Correlao entre as vaiveis analisadas na fase de disponibilizao ..................... 58
Tabela 3 Correlao entre as vaiveis analisadas na fase de deliberao ............................ 58
Tabela 4 - Coeficientes de Regresso para explicao dos recursos distribudos nas edies do
OP em Contagem. ................................................................................................................ 61
Tabela 5 Resumo dos resultados de regresses lineares mltiplas de recursos previamente
destinados. ........................................................................................................................... 62
Tabela 6 Resumo dos resultados de regresses lineares mltiplas de recursos deliberados . 63
Tabela 7 Relao percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre o Oramento
Municipal Total. ................................................................................................................... 68
Municipal de Investimentos. ................................................................................................ 69
Tabela 9 Relao percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre as aes correlatas
ao Oramento Municipal de investimentos, cujo desdobramento envolve obras, instalaes,
aquisies de imveis, equipamentos e material permanente. ............................................... 69
Tabela 10 Intervenes deliberadas por rea de poltica pblica ........................................ 70
Tabela 11 Distribuio do equipamento pblico rea da Educao. Fonte: Fundao de
Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem. .................................... 89
Tabela 12 Distribuio do equipamento pblico rea da Sade I. ................................... 97
Tabela 13 Distribuio do equipamento pblico rea da Sade 2. .................................. 97
Tabela 14 Resumo da regresso linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 2
edio do OP........................................................................................................................ 98
Tabela 15 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 2 edio do
OP. ....................................................................................................................................... 98
Tabela 16 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados e
IQVP na 2 edio do OP. ..................................................................................................... 98
Tabela 17 Resumo da regresso linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 3
edio do OP........................................................................................................................ 98
Tabela 18 - Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 3 edio do
OP. ....................................................................................................................................... 99
Tabela 19 - Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados e
IQVP na 3 edio do OP. ..................................................................................................... 99
10

Tabela 20 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos disponibilizados, Nmero de
Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio do OP .............................................................. 99
Tabela 21 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e
Renda Per Capita, na 3 edio do OP .................................................................................. 99
Tabela 22 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados,
Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio do OP .......................................... 100
Tabela 23 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos disponibilizados, Nmero de
Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP ............................................................ 100
Tabela 24 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e
Renda Per Capita, na 2 edio do OP ................................................................................ 100
Tabela 25 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados,
Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP .......................................... 100
Tabela 26 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos deliberados, Nmero de
Tabela 27 Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e
Tabela 28 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos deliberados, Nmero
de Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio do OP ....................................................... 101

SUMRIO

1. INTRODUO ..................................................................................................................... 12
2. O CONTEXTO DE INSERO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTAGEM. .... 16
2.1. HISTRIA POLTICA, ECONMICA E SOCIAL DO MUNICPIO. .................................. 16
2.2. ESTRUTURA SCIO-ECONMICA DO MUNICPIO DE CONTAGEM. .......................... 28
2.3. CARACTERSTICAS DAS REGIES ADMINISTRATIVAS DE CONTAGEM ................... 33
3. INSTITUIO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTGEM. ................................ 37
3.1. ESTRUTURAS DE SUPORTE AO ORAMENTO PARTICIPATIVO PROMOVIDA
PELA PREFEITURA. ............................................................................................................... 37
3.2. REGRAS DE FUNCIONAMENTO DO OP.......................................................................... 42
4. A IMPORTNCIA DO PAPEL REDISTRIBUTIVO NA DEFINIO DO GRAU DE
PARTICIPATIVIDADE DO OP. ................................................................................................ 54
4.1. FATORES INTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA
REDISTRIBUIO DOS RECURSOS. ..................................................................................... 57
4.2. FATORES EXTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA
REDISTRIBUIO DOS RECURSOS. ..................................................................................... 66
5. O OP PODE PROMOVER A JUSTIA SOCIAL? .................................................................. 77
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 84
APNDICE ............................................................................................................................... 89
12

1. INTRODUO

As experincias de Oramento Participativo (OP) em Porto Alegre e em Belo
Horizonte foram introduzidas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) com as entradas do partido
nos Poderes Executivos Municipais aps a ditadura militar. Em Porto Alegre, iniciou-se em
1989 e em Belo Horizonte, em 1993. Ambas as experincias ainda continuam sendo as
principais marcas das gestes municipais petistas nessas cidades e j foram objeto de vrios
estudos cientficos, tornando-se referncias para estudos em outras capitais, ou cidades
menores, ou mesmo, para comparaes com outras formas de participao no Brasil e em
outros pases.
Dentre as caractersticas estudadas encontram-se: prioridades de investimentos;
recursos financeiros; forma de escolha dos delegados e seu perfil socioeconmico;
organizao administrativa das prefeituras e as mudanas nela promovidas por fora do OP;
papel da burocracia; papel dos delegados do OP ante o dos vereadores; relao da Cmara de
Vereadores com as prefeituras; pesquisas de opinio sobre o OP; efeitos do OP sobre questes
como transparncia e accountability dos governos locais e dos gestores pblicos; e ainda, a
relao com outras formas de participao envolvendo setores da comunidade que no
participam do OP. (SOUZA, 2009)
A participao pode ter diversos significados para pessoas ou grupos diferentes que
utilizam o termo. Para alguns, a participao uma ferramenta eficiente de exerccio dos
governos; para outros, ela implica na ampliao da justia social, ou seja, o acesso de pessoas
e grupos historicamente excludos do processo decisrio. H, ainda, os que consideram a
participao uma retrica de polticos e governantes. O significado da participao, portanto,
to diverso como o prprio conceito de participao. Neste trabalho, a postura adotada
favorvel instrumentalizao do Oramento Participativo, desta forma, o significado mais
prximo aos objetivos traados aquele em que a participao uma ferramenta de exerccio
dos governos, cuja eficincia, pode ou no ser ampliada em decorrncia das foras polticas
que atuam junto e dentro do OP. Complementarmente, buscar-se- identificar ao longo do
trabalho o carter de ampliao da justia social, que compe uma dessas definies.
Segundo Grazia de Grazia as variveis que influenciam na anlise dos OPs so:
13

projetos partidrios que orientam os governos locais; nvel de organizao, politizao e
mobilizao da sociedade civil; contexto scio-econmico e volume da populao local; nvel
tcnico e complexidade da mquina administrativa; grau de envolvimento do conjunto do
governo; recursos arrecadados pelo municpio; metodologia aplicada; e relao entre
Executivo e Legislativo locais (2003, p.21). Alm destas h outras variveis, de difcil
mensurao, mas que devem estar em mente para uma ponderao sadia sobre a situao dos
OPs, dentre elas, os histricos de preservao do conhecimento tcnico de planejamento, de
resistncia participao social, de disponibilidades oramentrias, de carncias sociais
acumuladas e de impacto na sua confiabilidade devido interrupo dos ciclos de
participao.
Os estudos sobre participao, no Brasil, giram em torno principalmente das
experincias classificadas cientifica e consensualmente como participativas. Para o
desenvolvimento destes estudos, a ampliao de informaes geradas no campo prtico
essencial, visto que as experincias so to diversas entre si e ocorrem sobre contextos
tambm diversos. Os OPs encontram-se entre as experincias de participao mais relevantes
e mais estudadas, e, portanto, a ampliao de informaes dos vrios OPs tem sido uma
ferramenta til no desenvolvimento e aprimoramento dos estudos sobre participao.
Por isso, justifica-se o estudo de caso do OP de Contagem, que visa colaborar com
esse desenvolvimento e esse aprimoramento dos estudos sobre participao, ampliando assim,
o leque de informaes disponveis no meio acadmico sobre as experincias participativas
brasileiras.
A proposta deste trabalho buscar e estruturar e analisar informaes sobre o
Oramento Participativo do Municpio de Contagem (Minas Gerais) que contribuam para os
atuais e futuros estudos sobre participao no Brasil. Para isso, a metodologia utilizada
inspirada naquela utilizada para coleta de informaes sobre o Oramento Participativo de
Belo Horizonte, realizada pelo pesquisador Roberto Pires (MARQUETI, CAMPOS e PIRES.
2008. P 55-76). O estudo baseado em uma anlise documental e dialoga com a
fundamentao terica e com outros estudos de caso levantados em pesquisa bibliogrfica.
So realizados ainda testes estatsticos, entrevistas e analises conjunturais para auxiliar na
interpretao dos fenmenos que se ligam ao OP de Contagem.
Em detrimento da eficcia ou eficincia que podem ser pesquisadas sobre o OP, o
objetivo amplo deste estudo avaliar a efetividade do Oramento Participativo como
14

ferramenta de gesto pblica. Ou seja, verificar se o OP auxilia o Estado no atendimento das
necessidades da sociedade independentemente dele realizar todas as obras e intervenes a
que se propem ou dele maximizar o aproveitamento dos recursos pblicos que mobiliza.
Para isso, buscar-se- especificamente:
a) apresentar a heterogeneidade e a influncia do contexto poltico, social e econmico
em que se realiza a experincia participativa, bem como o peso, nesse contexto participativo,
da histria dessas relaes polticas, sociais e econmicas ao longo da formao da sociedade
de Contagem;
b) descrever o funcionamento estrutural do OP de Contagem, com isso, identificando
as relaes de dependncia e cooperao com a estrutura estatal, identificando como isso afeta
as relaes de poder na sociedade que experimenta a participao atravs do OP;
c) identificar a eficcia redistributiva do OP, avaliando dessa forma o impacto real
sobre os recursos pblicos, os critrios adotados, as foras polticas mensurveis e a relao
entre os resultados redistributivos e a formao cidad;
d) apresentar o OP como uma ferramenta essencialmente participativa, promotora do
exerccio da cidadania e da educao cidad. Verificando se atende ao anseio de igualdade
social, contrapondo-se s necessidades das elites capitalistas ou se so adaptaes s relaes
sociais sem mudanas significativas na estrutura do sistema social.
e) Identificar se a experincia de Contagem corrobora com a idia de que a
participao uma impulsionadora da sociedade em busca do ideal democrtico.
O trabalho inicia-se apresentando o contexto poltico, econmico e social em que se
insere o OP de Contagem, remontando a histria desses elementos na cidade de Contagem at
os dias atuais, e como esses fatores influenciam na experimentao do OP pela populao
local. Em seguida verifica-se a organizao administrativa do municpio em regies e quais
so as principais caractersticas dessas regies, que batalham pelos recursos disponibilizados
atravs do OP.
Em um segundo momento apresentada a estrutura de suporte ao OP, como a
Prefeitura promove seu funcionamento e estimula a participao dos cidados. Em seguida
so apresentadas as regras de funcionamento do OP e analisados quais elementos desse OP
contribuem para a ampliao da participao.
No terceiro momento, so analisados os efeitos redistributivos do OP de Contagem,
15

verificando os elementos internos (regras, estrutura prpria e outros) e externos (contexto,
outras estruturas da prefeitura etc.) que culminam nessa redistribuio e que benefcios ou
malefcios trazem ou podem trazer para a sociedade.
Por fim discute-se a contribuio da experincia participativa de contagem para a
ampliao da justia social e o atendimento do anseio de igualdade que existe na sociedade
democrtica, dialogando-se com a literatura selecionada e com os resultados obtidos nesse
estudo de caso.

16

2. O CONTEXTO DE INSERO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM
CONTAGEM.

2.1. HISTRIA POLTICA, ECONMICA E SOCIAL DO MUNICPIO.

Para entender o contexto funcional da experincia do OP no Municpio de Contagem
essencial compreender o contexto poltico em que o municpio est inserido, bem como a
carga histrica das relaes polticas que acarretaram em uma srie de caractersticas, prprias
dos cidados locais. Estas caractersticas so relevantes para a compreenso das aes e
reaes da populao diante de propostas inovadoras no seu relacionamento com o Estado,
propostas essas que acarretam mudana no papel de cidado, que antes era o alvo das polticas
pblicas, passando ento, ainda que de forma limitada, a ser co-autor.
A histria poltica, econmica e social de Contagem tem sido marcada, desde sua
criao, pela forte influncia de alguns grupos familiares. Ainda na poca do Imprio, com
escrituraes que datam de 1716, foi instalado o Posto de Registro Fiscal, na regio do atual
municpio de Contagem, no Stio das Abboras (onde fica a atual Regio Administrativa
Sede), por Dom Brs Baltasar. O Posto tinha a funo de controlar as mercadorias e o ouro
que circulavam na sesmaria do capito Joo de Sousa Souto Maior. A sesmaria se situava na
Comarca do Rio das Velhas, cuja sede era a Vila de Sabar (que se tornaria Municpio mais
tarde, com o mesmo nome), comarca esta criada logo aps a Guerra dos Emboabas (1707-
1709). Sua extenso territorial era a maior da Capitania das Minas, atingindo o que hoje seria
o tringulo Mineiro e, ainda, o municpio de Paracatu, no ento chamado Grande Serto
Brasileiro (FOLHA DE CONTAGEM 06/09/2006 e CONTAGEM, Atlas 2009). No entanto,
com a descoberta de novos caminhos de comrcio, houve a desativao do Registro em 1759,
interrompendo o ciclo desenvolvimentista da rea, sem impedir que o Arraial de So Gonalo
de Contagem continuasse existindo.
Em 1838, inaugurou-se a educao formal no arraial de So Gonalo de Contagem,
quando foi construda a primeira escola pblica
1
, dirigida pelo pioneiro da famlia Camargos
(que daria incio a aristocracia local), o Padre Antnio de Sousa Camargos, que teria chegado

1
Mas foi somente em 1872 que as mulheres do arraial comearam a ter algum direito cidadania, com a
primeira "Cadeira de Inscrio Primria para o Sexo Feminino", figurando o ingresso das mulheres no mundo
escolar.
17

cinco anos antes. Em 1848, o primeiro mdico que se instalou no arraial, Cassiano Nunes
Moreira, se elegeu vereador, representando Contagem na Cmara de Sabar, e posteriormente
foi deputado da provncia
2
por duas legislaturas, sendo um poltico importante na luta pela
emancipao de Contagem.
Em 1854, o arraial foi elevado categoria de parquia, desmembrando-se da parquia
do Curral Del Rey, qual se reportava anteriormente, sendo que o Padre Antnio de Sousa
Camargos se tornou Proco de Contagem.
Em 1880, nascia Arthur Camilo Silvrio, filho de escravos e cidado livre nos termos
da Lei do Ventre Livre, que seria mais tarde o patriarca da comunidade quilombola dos
Arturos, o que foi possvel com a aquisio, em 1888 (ano da abolio da escravatura), de 6,5
hectares de terras a poucos quilmetros do arraial de Contagem com as economias de seu pai.
Mesmo livres, os Arturos foram vtimas de violncia fsica e continuaram marginalizados da
poltica e da economia de Contagem, situao que perdura veladamente at os dias atuais
(Comisso Pr-ndio de So Paulo s/d).
Em 1890, um ano aps a Proclamao da Repblica, com o crescimento da atividade
pecuarista, a parquia do Curral Del Rey ganha destaque e influncia poltica, enquanto a
sede mineradora de Sabar entrava em decadncia com o esgotamento das minas, o que deu
mais poder aos pecuaristas que propuseram a mudana de nome do arraial para Belo
Horizonte. O entreposto de Contagem, que antes se ocupava do trnsito dos escravos, do ouro
e de outros minrios, passou a se ocupar com o gado que transitava entre Belo Horizonte e
So Paulo. Essa mudana de nome do arraial foi acompanhada da mudana na vida poltica da
regio mineradora de Sabar para a regio pecuarista do antigo Curral Del Rey, aproximando
Contagem de um dos principais centros polticos das Minas Gerais. No mesmo ano,
emancipado o Municpio de Santa Quitria (atual Esmeraldas) e o distrito de Contagem

2
Aps 1821, com a proclamao da Independncia, a populao brasileira passou a eleger 72 representantes que
compunham uma Cmara junto Corte Portuguesa no Brasil, transferida de Portugal 13 anos antes. At ento, s
existia voto para as Cmaras de cada Comarca, que eram rgos fundamentais no gerenciamento de boa parcela
seno do comrcio, ao menos da defesa e das rendas - tributos e donativos - impostos pela metrpole, [ou seja,
Portugal] (Bicalho, 1998). As eleies locais ocorriam em quatro graus: os cidados (at os analfabetos) das
provncias votavam em outros eleitores, os compromissrios, que elegiam os eleitores da Parquia, que, por sua
vez, escolhiam os eleitores da Comarca. Estes, finalmente, elegiam os deputados membros das Cmaras de cada
Comarca. As Cmaras tinham atribuies conferidas ao atual Poder Executivo na gesto das coisas pblicas, e
mesmo ao do atual Poder Legislativo no tratante exclusivo da matria de impostos que no fossem os imperiais.
Mas havia fidalgos (governadores, procuradores, ouvidores, juzes locais, almotacis e at mesmo membros das
Cmaras, alm de outros), que eram mandatrios do Rei e realizavam atividades pblicas, cujo principal papel,
identificado por Bicalho (1998), era fiscalizar a arrecadao das Cmaras e o recolhimento aos cofres imperiais,
alm de realizar a Justia Real. Em 1881, as eleies para deputados em todas as comarcas do Brasil passaram a
ser por voto direto, com a criao do ttulo de eleitor, o que no finalizou com prticas fraudulentas que ocorriam
anteriormente.

18

tambm desmembrado de Sabar, sendo incorporado Santa Quitria, juntamente com os
distritos de Capela Nova (atual Betim) e Vrzea do Pantanal (atual Ibirit).
Com o advento da Repblica, as capitais dos Estados passaram a ocupar papel mais
relevante no cenrio poltico e mesmo econmico nacional, junto com o surgimento do voto
de cabresto
3
. A aristocracia mineira se empoderou e enriqueceu rapidamente, emergindo a
necessidade de se mudar a capital das Minas Gerais, at ento Ouro Preto, para uma regio
em que a geografia possibilitasse melhores condies de desenvolvimento urbano e
econmico. Com isso, em 1893, Belo Horizonte se tornou capital, acelerando seu
desenvolvimento urbano e de seus distritos, exceto a regio mineira de Sabar que estava em
certa estagnao urbana e econmica, de forma que acabou sendo rapidamente emancipada, j
no ano seguinte, acelerando seu processo de pauperizao, gerando o grande abismo social
entre as cidades vizinhas.
A nova capital, que contava com quase nenhuma rea urbana, pde ser
minuciosamente planejada e, conseqentemente, sua construo trouxe muitos recursos e
mo-de-obra para que pudesse receber o aparato administrativo que sairia de Ouro Preto. Esse
perodo de acelerao econmica e de grandes gastos pblicos foi seguido de forte crise
financeira na regio, superada na dcada de 1920, sendo retomado o crescimento, somente na
dcada de 1930 com a Revoluo do Estado Novo, mas, sem o acompanhamento da oferta de
servios pblicos, setor que ainda se recuperava do esgotamento devido aos grandes
investimentos feitos.
A mudana da capital mineira no incio do sculo foi uma promessa de crescimento
para os distritos e cidades prximas e, com isso, vrias emancipaes comearam a se
processar. A emancipao do municpio de Contagem ocorreu logo em 1911, desmembrando-
se da capital, e levando consigo quatro distritos
4
, dentre eles a atual Regio Administrativa de
Venda Nova que, muitas dcadas depois, foi desanexada, voltando a ser parte do territrio de
Belo Horizonte. No ano seguinte emancipao, foi instalada a Cmara de Contagem (poder

3
Voto de cabresto: voto dado pelo eleitor aos candidatos que lhe so inculcados por um chefe poltico ou cabo
eleitoral, sem que o votante saiba exatamente em quem vota, ou por que vota (FARHAT, Sad. Dicionrio
parlamentar e poltico: o processo poltico e legislativo no Brasil. So Paulo: Melhoramentos; Fundao
Peirpolis, 1996. p. 970)

4
Em 1923, a regio que hoje o municpio de Ribeiro das Neves, e que na poca pertencia Contagem, foi
elevada categoria de distrito, e no ano seguinte, a Penitenciria da Cmara de Contagem sugeriria ao Secretrio
de Agricultura que se instalasse naquele distrito a Colnia Agrcola Penal, que s foi inaugurada durante a
ditadura getulista, em 1938. O distrito foi desanexado em favor do municpio de Pedro Leopoldo e, emancipado
s no ano de 1953. Com a migrao de famlias dos detentos para a regio prxima, o municpio vizinho, ao
longo dos anos, foi se tornando um bolso de pobreza integrado regio metropolitana de Belo Horizonte.

19

executivo) e, no mesmo ano, nomeado seu intendente, um Coronel da famlia Mattos (Matos).
Esse foi sucedido por outro Coronel da famlia Camargos (Camargo), ambos do Partido
Republicano, seguindo a tradio aristocrtica dos Coronis e Majores da Repblica Velha,
dominando e revezando-se entre si, posies nos Poderes locais, por mais de trs dcadas
5
.
Com o objetivo de no desmantelar o patrimnio entre os herdeiros, as famlias da
aristocracia casavam seus descendentes entre si, prtica que se prolongou at o final do sculo
XX, ocasionando grande concentrao de bens e de poder entre as famlias.
Em 1924, a famlia Camargos estava no comando do Executivo e
o ento governador do Estado, Benedito Valadares, aborrecido por no ter sido
recebido pelo chefe do Executivo, coronel Augusto Teixeira de Camargos, na
estao de Bernardo Monteiro, decretou o rebaixamento de Contagem condio
de Distrito, sendo anexado ao Municpio de Betim [
6
] (Folha de Contagem
06/09/2006).

Em 1949, aps 11 anos sem uma Cmara e sem Chefe do Executivo, houve nova
emancipao de Contagem em relao Betim, sendo nomeado novo intendente que
governaria por apenas trs meses, quando ento o primeiro prefeito de Contagem da famlia
Cunha foi eleito pelo voto direto
7
, j durante o regime militar de exceo brasileiro,
representando a Unio Democrtica Nacional UDN.
Apesar de a Cmara ser composta por membros da UDN e do Partido Social
Democrtico PSD, a grande maioria era de herdeiros da antiga aristocracia dos coronis e
majores (cuja composio encontrava membros das famlias Camargo, Diniz, Mattos, Rocha,
Cunha, Belm etc.). Esses eram os que compunham ambos os partidos, e descendiam de
famlias com longo histrico de atuao poltica, desde antes da emancipao, na Cmara da
antiga Sabar, e continuaram atuando at o perodo do regime militar, quando passam a perder
fora frente nova aristocracia (desvinculada da esfera municipal e mais vinculada s esferas
estadual e federal), cujos integrantes eram dirigentes das indstrias transnacionais que se
instalariam no municpio.

5
Este perodo foi marcado por inovaes tecnolgicas no Municpio de Contagem: em 1915 surgiu a imprensa
local, cuja tipografia pertencia ao vigrio da cidade, o mesmo que trouxe a primeira sala de cinema, objetivando
converter os recursos arrecadados em reforma da Igreja Matriz e obras sociais; o telefone chegou em 1916, o
primeiro clube social em 1917 e os primeiros automveis em 1924 (Folha de Contagem 06/09/2006).

6
No entanto, somente depois do fim da Repblica Velha e da poltica do caf-com-leite, em 1938 durante o
regime ditatorial getulista, o Decreto-Lei do governo federal oficializou o rebaixamento, com o texto que criava
o municpio de Betim e tirava a autonomia de Contagem, rebaixamento concludo com decreto estadual de 1943,
em que se desanexava de Contagem tambm o distrito de Ibirit (atual municpio de Ibirit).

7
Essa primeira eleio, em que j podiam participar as mulheres que tinham conquistado este direto em 1932,
mas at ento no puderam exerc-lo, acusou menos de 800 eleitores na cidade, sendo 461 votos do vencedor
contra 307 votos de seu oponente, agora secretos.
20

A proposta de criar um plo industrial no Estado foi feita durante o IV Congresso
Comercial, Industrial e Agrcola, realizado em Belo Horizonte, em 1935, acompanhando o
nimo desenvolvimentista que se apresentava no mbito nacional. Em 1941, com o apoio do
ento prefeito de Belo Horizonte, Juscelino Kubitschek, o governador Israel Pinheiro
inaugurou o Sistema de Distritos Industriais de Minas Gerais que seria expandido nas dcadas
seguintes, com a chegada de Kubitschek ao governo do estado e em seguida presidncia da
Repblica. A criao do Parque Industrial, mais tarde denominado Cidade Industrial (atual
Regio Administrativa do Industrial), em Contagem, prximo capital, foi a primeira e
principal medida resultante dessa nova poltica.
Uma das mais importantes indstrias que se instalou no municpio, j durante a
ditadura militar, foi a Fbrica de Cimentos Ita Portland, em 1946, e em seguida a Fbrica de
Refratrios Magnesita, consolidando a imagem de cidade das indstrias que a caracterstica
principal do municpio at hoje. Os trabalhadores que comearam a chegar regio, para
atender necessidade de mo-de-obra das indstrias, foram se instalando na regio prxima
(atuais Regies Administrativas Riacho e Eldorado que comeariam a receber pequenos
comerciantes e industriais nas cercanias das grandes empresas). Neste perodo
8
surgiu o
primeiro Cdigo de Posturas do Municpio, bem como foi autorizada a elaborao do
primeiro Plano Diretor da Cidade e da primeira planta cadastral.
Por volta dos anos sessenta
9
, a revoluo tecnolgica se iniciou e a disponibilidade de
informao aumentou consideravelmente, com isso, as pessoas ao redor do mundo
comearam a se tornar mais crticas quanto ao sistema poltico e s aes dos governantes, de
forma que a proposta democrtica puramente representativa comeou a entrar em crise. Isso
possibilitou ainda que indivduos com interesses comuns aprendessem a se organizar e
mobilizar em movimentos de lutas por vrios direitos, criar sociedades civis e outras
estruturas com objetivo de se inserirem no sistema poltico. Surge ento, no seio desses
movimentos, uma nova proposta da teoria participativa articulada com a representao,

8
No que se refere vida poltica da cidade, o PSD assumiu a prefeitura em 1953, com Evaristo Belm. Este foi
um "mandato tampo" e um fato notvel ocorreu no Legislativo contagense: um violento protesto contra
modificaes no territrio do municpio, que a Cmara enviou aos membros da Comisso de Diviso
Administrativa e Judiciria da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, presidida pelo deputado Heli Figueiredo.

9
O Livro de Atas da Cmara referente ao perodo de 1956 at 1959 bem como os de 1925 a 1937 extraviou-se,
deixando uma grande lacuna na histria local. Mas sabe-se que de 1955 a 1959 a prefeitura estava nas mos dos
Mattos e de 1959 a 1963 dos Diniz. Os Camargos retornaram ao executivo em 1963, com o Partido Republicano,
e em 1965 ocorre a primeira cassao de mandato de um vereador acusado de participar de reunies do Partido
Comunista Brasileiro PCB.

21

justamente para apresentar aqueles espaos e viabilizar ao povo a possibilidade de ao cada
vez mais institucionalizada, retomando parte do poder delegado aos representantes no
momento da eleio. Mesmo enfrentando o problema da escala (pois o Brasil tem propores
continentais e uma imensa quantidade de cidados), da vontade de participar do cidado (j
que este ocupa muita parte do seu tempo com questes privadas inerentes ao mundo
capitalista), ou mesmo da intensidade da participao (j que mesmo os que participam tm
mais interesse em certos assuntos em detrimento de outros), a proposta da participao intenta
trazer de volta ao povo outras capacidades de exerccio da soberania alm da eleio.
O mandato de prefeito municipal de Contagem, iniciado em 1967 ficou na mo da
famlia Matos (Mattos), perodo em que ocorreu uma grande greve
10
(1968), em pleno regime
militar, quando o oposicionista do regime, o presidente eleito do sindicato dos metalrgicos,
nio Seabra, e sua diretoria foram destitudos pelo Ministrio do Trabalho antes mesmo de
tomarem posse. A greve tinha sido coordenada atravs de uma intrincada rede de
relacionamentos entre movimentos sociais de Minas Gerais, So Paulo e da Frana, de forma
que no mesmo perodo estourou greve no municpio de Osasco, alm da grande greve
francesa que atingiu todos os seus setores.
Enquanto isso, no mesmo perodo, o municpio vizinho de Betim recebia a instalao
da Refinaria Gabriel Passos, novo plo de concentrao populacional, atingindo a fronteira
com Contagem. Nessa regio fronteiria, um loteamento privado cresceu desordenadamente
englobando os dois municpios (atual Regio Administrativa Petrolndia).
Os Camargos, atravs do Partido Republicano reassumiram o Executivo de Contagem
em 1971, como mandato tampo expandindo as redes de gua e luz na cidade e trazendo
outra grande onda desenvolvimentista impulsionada pelos militares. No municpio, surgiu
uma fundao pblica chamada Centro Industrial de Contagem CINCO (instalado na
Regio Administrativa Eldorado), cujo objetivo era incentivar e apoiar a instalao de
empresas no seu entorno. Esperava-se instalar no municpio 100 novas fbricas e gerar mais
de 20 mil novos empregos, iniciando um movimento de transformao no centro de comrcio
e servios no municpio, com 40% dos recursos repassados pelo ento Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico BNDE (Atual Banco Nacional de Desenvolvimento

10
A greve se iniciou no setor de trefilao da Companhia Siderrgica Belgo-Mineira, com cerca de 1.200
trabalhadores. A paralisao se expandiu s demais sees da Belgo-Mineira e chegou a outras indstrias de
Contagem e expandiu para outros municpios, atingindo indstrias como a Mannesmann, a SBE, a Belgo de Joo
Monlevade e a Acesita. No total, a mobilizao envolveu aproximadamente 16 mil trabalhadores, acabando cerca
de dez dias depois, com acordo de aumento salarial fechado com o Ministro Trabalho, Jarbas Passarinho, depois
da interveno policial-militar na cidade e de ameaas de guerra do governo. Dois meses depois, o aumento foi
estendido a todos os trabalhadores do pas (Revista Frum, edio 67, abril/2008).
22

Econmico e Social BNDES) e 60% da prpria Prefeitura de Contagem. No mesmo ano, o
governo do Estado criou o entreposto das Centrais de Abastecimento de Minas Gerais -
CEAM (atual CEASA - Minas, localizada na atual Regio Administrativa Ressaca), empresa
de economia mista responsvel por oferecer suporte ao comrcio de hortigranjeiros e principal
Centro de Distribuio do Estado, cujo funcionamento se iniciou em 1974, e hoje responde
sozinha por um PIB prximo ao do 7 maior municpio do Estado.
Este o perodo em que os movimentos sociais comeam a se consolidar e ganhar
fora, os quais, independentemente de suas lutas e reivindicaes especficas, passaram a ter
um inimigo em comum: o regime militar. Houve, no Municpio, articulao entre
Associaes de Moradores, Grupos de Jovens, Movimentos da Igreja Catlica, Movimentos
por regularizao e construo de moradias populares e os movimentos considerados, nesta
poca, como subversivos, como o Movimento de Emancipao do Proletariado e o Partido
Comunista.
O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) chega ao Executivo municipal, em
1973, com Newton Cardoso
11
, quebrando parcialmente o ciclo das famlias aristocrticas
locais (parcialmente, pois entrou no poder em aliana com algumas dessas famlias).
De 1973 at 1989, Newton Cardoso revezou com seus correligionrios (da famlia
Mattos) no comando da Prefeitura e na presidncia da Companhia Urbanizadora de Contagem
(CUCO), Empresa Pblica criada com a finalidade de oferecer infra-estrutura urbana, e
especialmente vender terrenos para as indstrias, no intervalo entre os dois mandatos que teve
poca. A relao entre a Administrao Municipal e os movimentos sociais foi conturbada,
sendo um perodo truculento, em que a populao era retirada de locais invadidos para ser
realocada em pores territoriais desprovidos de equipamento pblico, como gado que
manejado de uma rea de pasto para outra que seja mais conveniente ao seu proprietrio
fazendeiro (entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do Oramento Participativo de

11
Oriundo da aristocracia baiana, tinha sido Assessor dos Camargos, com atribuies de Secretrio de Obras,
durante a criao do CINCO. Sua vida poltica foi cunhada dentro de movimentos estudantis e da gigante
Magnesita, tornando-se um grande empresrio. A formao de sua fortuna acompanhou o perodo em que
comandou o Executivo de Contagem e, em seguida, o Executivo estadual (srie de reportagens do jornal Estado
de Minas junho de 1989). Na sua gesto, Cardoso criou a Fundao de Ensino de Contagem (FUNEC), cujo
objetivo era promover o ensino tcnico profissionalizante para atender a necessidade de mo-de-obra
especializada da grande rea industrial. Na rea da Sade, criou a Fundao de Assistncia Mdica de Contagem
(FAMUC), enquanto na Urbanizao, criou a grande Avenida Joo Csar de Oliveira, ligando a sede
administrativa regio industrial e ao longo da qual se estabeleceu a mais importante zona de comrcio e
servios do municpio. Por volta de 1974 o bairro Eldorado se tornou o principal centro comercial e de servios
(atual Regio Administrativa do Eldorado), situado entre a sede administrativa e a regio em que se instalaram as
recm chegadas indstrias (entre as atuais Regies Administrativas Sede e Industrial).

23

Contagem, 2009).
O perodo poltico seguinte comandado por Ademir Lucas, do Partido da Social-
Democracia Brasileira (PSDB), ex-advogado de Newton Cardoso, que rompeu com ele aps
divergncias polticas e pessoais. Cumprindo promessa de campanha eleitoral, extinguiu o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com conseqente prejuzo anual estimado aos
cofres municipais de setenta milhes de reais. Extremamente populista, o governo Ademir foi
marcado por uma grande ateno dada aos cidados, que eram recebidos e visitados pelo
prprio prefeito. A relao desenvolvida entre administrao e cidados contou com aspectos
clientelistas e no envolvimento pessoal entre cidados e polticos, em especial com o prprio
prefeito. Ademir Lucas retornou logo aps o mandato de seu sucessor do prprio PSDB,
Altamir Jos Ferreira, garantindo o poder dos tucanos at 1996 (entrevistas com servidores da
Secretaria Adjunta do Oramento Participativo de Contagem, 2009).
As dcadas de 1980 e de 1990 foram marcadas no mundo inteiro pela revoluo dos
meios de comunicao e de produo, com acelerado desenvolvimento tecnolgico e um
impacto muito forte nas relaes de trabalho. Alm dessa revoluo, o Brasil passava pelo
perodo de redemocratizao, e o inimigo comum que unia os movimentos sociais deixava
de existir. Foi um perodo de desarticulao, mas ao mesmo tempo, de insero de alguns
atores desses movimentos no ciclo decisrio. Abriu-se espao para novas formas de expresso
popular, as Organizaes No Governamentais ganharam espao, e o tema do meio ambiente
passou a dominar a transversalidade daqueles movimentos sociais que continuaram a possuir
alguma fora.
Passada a euforia da redemocratizao e com a nova Constituio Federal em vigor,
Newton Cardoso no contava com uma ideologia e apoio popular fortes ao seu favor. Ento,
em 1997, reatou os laos com as famlias da aristocracia local que propiciaram sua primeira
insero poltica, voltando ao comando do Executivo pelo PMDB. Em 2001, Ademir Lucas
volta com o PSDB ao poder, dessa vez estabelecendo aliana com as famlias da antiga
aristocracia (Diniz), permanecendo at 2004. Esse mandato foi marcado por denncias de
nepotismo, beneficiamento de empresas em contrataes pblicas e de depreciao da
mquina e dos servidores pblicos. Foi no meio do ltimo ano de seu governo, que
influenciado pelo sucesso do OP de Belo Horizonte que existia desde 1993 (Oramento
Participativo de Belo Horizonte 15 Anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008), instituiu o
Decreto Municipal 11.311, criando o Pr-Contagem, um programa de Oramento
Participativo Municipal, que no chegou a ser executado pela sua equipe.
24

O ano seguinte foi aquele em que o PT ganhou enorme projeo nacional, tendo
empossado o sindicalista Lula como Presidente da Repblica e conquistando as prefeituras de
diversos municpios pelo pas, inclusive Contagem, com Marlia Campos. Sua reeleio,
quatro anos depois, foi assegurada tambm atravs de alianas estabelecidas com
descendentes das antigas famlias aristocrticas (famlias Mattos e Diniz) e da nova classe de
polticos, tanto de esquerda quanto de direita, que passaram a compartilhar os Poderes
Executivo e Legislativo (Guedes, Filaretti, Antunes, Chiodi etc.) (Portal da Prefeitura de
Contagem).
A chegada de Marlia Campos ao poder Executivo foi marcada por iniciativas de
alterao no padro de administrao municipal, no sentido de implantar iniciativas que
propiciassem maior envolvimento da populao com a gesto pblica. Em decorrncia desse
contexto, a Administrao petista tem buscado durante esses anos, fortalecer os meios de
controle social e a articulao entre os atores das bases sociais. Dentre suas propostas,
encontra-se cursos de formao de delegados e conselheiros, capacitao de membros de
conselhos e divulgao dos mecanismos de funcionamento da mquina pblica objetivando a
promoo da cidadania. As medidas j efetivadas so a criao de uma enorme gama de
conselhos municipais (de gesto, de fiscalizao, consultivos e normativos), alm do Jogo do
OP e do Atlas Escolar, Histrico, Geogrfico e Cultural do Municpio de Contagem, ambos
distribudo nas escolas pblicas. So realizados, ainda, fruns municipais de polticas pblicas
em suas reas temticas, alm da criao de canais de comunicao facilitada entre cidados e
os setores de prestao de servios pblicos municipais.
No Poder Legislativo, observou-se uma renovao na Cmara que se iniciou nas
eleies de 1992, com a entrada de sindicalistas e representantes oriundos de movimentos
estudantis que se destacaram durante a ditadura militar, iniciando a formao de uma nova
classe poltica desvinculada da propriedade de terras e de indstrias. A vereadora Letcia da
Penha, articuladora dos movimentos sociais na dcada anterior, iniciou um movimento de
modificao no Poder Legislativo, acompanhada de outros vereadores que compartilhavam
essa viso, inseriram projetos de leis com carter participativo e que permitiram mais controle
social, em parte cumprindo determinaes da recm Constituio de 1988 e em parte
exprimindo as bandeiras de lutas da classe poltica que os elegeram.
Ao longo das eleies que se seguiram at 2008 quase no se viu representao das
famlias da antiga aristocracia na Cmara, apenas dos Diniz, alm de um ou outro herdeiro
que no deu continuidade aos antigos nomes das famlias. Por outro lado, as famlias da nova
25

classe de polticos, passaram a lutar para se manter em cadeiras da Cmara atravs de
geraes. No entanto, como o Brasil de hoje possui regras mais democrticas de ocupao do
poder, esta luta mais rdua, ocorrendo importantes ondas de renovao ao longo destas duas
dcadas de eleies (TSE e TRE-MG).
Com a fora corporativista adquirida pelo PT em todo o pas ao longo da dcada de 90,
e com um longo histrico de ideologias polticas solidificadas e bem fundamentadas
(trabalhistas, sociais, econmicas e assistenciais), a consolidao do PT nos poderes das
diversas esferas (chefia do Executivo e maiorias nos Legislativos de vrios estados e
municpios), possibilitou a colocao em prtica de uma enormidade de propostas, com maior
potencial de empoderamento popular em consonncia com as concepes contra-
hegemnicas
12
de democracia, trazendo para o cotidiano termos como participao,
transparncia, governana, accountability, e reascendendo discusses como listas abertas e
fechadas de votos para o Legislativo, o voto distrital, equidade e composio tripartite de
institutos deliberativos sobre polticas pblicas e outras de cunho essencialmente
democrticas.
No que se refere aos processos de mobilizao popular, desde o ano de 2000 j se
observava a descontinuidade nas articulaes dos movimentos sociais, perda de fora das
classes operrias (com exceo dos correligionrios do PT) e atuao solitria das
Associaes de Bairro junto s suas comunidades e nas relaes com a Administrao
Pblica. Com a sociedade pouco articulada e muito influenciada pelo histrico coronelista e
de relaes clientelistas, o terreno para a implantao do Oramento Participativo estava
muito tortuoso, sendo necessria a remobilizao da sociedade, desta vez por iniciativa da
Administrao Pblica, incentivando para que novas bases populares surgissem e
interagissem para criao de um ambiente favorvel deliberao participativa (entrevistas
com servidores da Secretaria Adjunta do Oramento Participativo de Contagem, 2009).
Em todo esse perodo de urbanizao e de crescimento populacional, a zona rural do
municpio (atual Regio Administrativa Vargem das Flores) foi parcialmente resguardada
como uma tentativa de preservao de um aqfero estratgico para a metrpole, com uma
barragem, que ocupa o papel de reguladora de enchentes e de reservatrio. Mas, ao longo dos

12
A concepo hegemnica de democracia, que dominou o primeiro sculo das grandes democracias modernas,
possui os seguintes elementos: contradio entre mobilizao e institucionalizao da expresso popular;
valorizao positiva da apatia poltica, em que o povo incentivado a se manter distanciado das decises
pblicas; cidado comum sem capacidade ou interesse poltico seno para escolher os lderes; concentrao do
debate democrtico nos desenhos eleitorais; pluralismo como incorporao partidria e disputa entre as elites;
problema da baixa participao solucionado pela discusso de escala e complexidade (Avritzer e Santos, 2003).

26

anos, famlias de posseiros que eram retiradas de reas de invases prximas s indstrias
passaram a ser assentadas na extremidade mais setentrional dessa regio, que, em 1998,
receberia a Penitenciria Nelson Hungria, a primeira de Segurana Mxima do Estado (Folha
de Contagem 18/04/2008 e Atlas 2009). Assim como a Colnia Agrcola Rural, da vizinha
Ribeiro das Neves, a regio atraiu, alm dos ex-posseiros, os familiares de detentos, criando
mais um grande bolso de pobreza. As outras reas de maior pobreza no municpio, como das
Regies do Nacional e do Ressaca, se formaram com a expanso das periferias pobres de Belo
Horizonte (da regio da Pampulha), que atingiram o territrio de Contagem, sendo expanses
em direo a CEASA - Minas (Atlas, 2009).
J a favelizao ocorrida em invases de terrenos do CINCO e da Cidade Industrial, se
deu pela incapacidade do Municpio de Contagem em gerenciar a urbanizao de forma
adequada, em decorrncia da prpria dinmica econmico-social da regio e da imensa
quantidade de reas desocupadas e improdutivas entre as indstrias instaladas, alm de reas
desvalorizadas prximas a antigos lixes. A Regio Administrativa Petrolndia iniciou sua
formao com muitos nichos de pobreza, na chegada da Refinaria Gabriel Passos na vizinha
Betim. No entanto, uma Regio Administrativa que est com a renda per capita cada vez
melhor.
As Regies Administrativas Riacho e Sede, que no possuem bolses e sim pequenos
nichos de pobreza, tm histricos diferentes em relao formao das suas respectivas ilhas
de pobreza: a primeira, em decorrncia do infortnio de famlias proletrias que se instalaram
prximas s indstrias, mas no conseguiram prosperar, e a segunda, em decorrncia da longa
histria de relaes entre coronis e escravos (Atlas, 2009). As marcas da dvida moral e
patrimonial com a populao negra ainda so muito grandes, de forma que os descendentes de
escravos, mesmo configurando dentre as mais antigas e tradicionais famlias do municpio,
ainda hoje ocupam cargos subalternos na Administrao Pblica, possuem pouqussima
acumulao de riquezas e dificuldade de insero nos extratos mais politizados que
comandam a vida poltica do municpio.
A negligncia da classe poltica (tanto do Poder Executivo quanto do Legislativo) tem
sido a grande responsvel pelas concentraes de pobreza e de insegurana urbana, pois
muitas vezes negociou e promoveu a retirada de invasores de reas particulares para sua
recolocao em reas pblicas, sem qualquer regularizao fundiria, sem oferta suficiente de
servios e longe dos equipamentos pblicos, reas sem loteamento adequado para receber as
famlias, prximas a reas de encostas ou alagamentos e cuja expanso que se seguiu foi mais
27

desordenada ainda.
Os desafios encontrados para a promoo de polticas urbanas atravs de uma
metodologia participativa so bastante amplos, mas nesse contexto que o PT iniciou no
municpio uma ao da administrao pblica em direo aos cidados com intuito de traz-
los para a esfera decisria, estimulando a disseminao de informaes e conduzindo o
processo deliberativo a fim de que a populao externe as reivindicaes suprimidas.
A participao integrada ao sistema representativo a proposta alternativa ao elitismo
democrtico, desenvolvida por tericos contemporneos. Os arranjos deliberativos,
experimentados nesta conjugao terica, seriam formas de quebrar com paradigmas
estabelecidos pelos tericos clssicos, assim, a heterogeneidade de interesses, valores e
concepes morais deixariam de ser empecilho ao passo que enriquecem e amadurecem o
debate poltico (Avritzer, 2000). Os problemas que a democracia precisaria enfrentar no
teriam a ver com homogeneidade, e estariam mais voltados socializao da informao e
experimentaes que acomodem os novos arranjos administrativos, com espaos
flexibilizados e cedidos pelo Estado.
Ou seja, a ampliao desses espaos de participao seria capaz de reduzir o elitismo
democrtico, ao passo que melhoraria a qualidade do processo de argumentao e do discurso
(Avritzer, 1996), j que esta a verdade objetiva no campo da poltica proposta por Jrgen
Habermas
13
para avaliao e maximizao da prtica democrtica. Portanto, os procedimentos
que se desenvolvem em um processo deliberativo de uma estrutura participativa ampla,
tornam as decises mais legtimas do que os procedimentos em uma estrutura de participao
menos ampla.
Apesar de ser um grande progresso na em relao democratizao das instituies
pblicas, o OP de Contagem , como os demais OPs, um movimento de iniciativa da gesto
pblica e no da sociedade, e conseqentemente mantm-se a cargo dessa administrao, sua
conduo, organizao, mobilizao e finalmente implementao dos objetos deliberados.
Isso implica uma srie de estmulos e contra-estmulos no papel participativo do cidado,
especialmente no que se refere sua dependncia organizativa, subordinao s regras das
quais participa pouco da definio e outros que sero vistos mais adiante.

13
Para este autor, a democracia uma forma de aperfeioamento da convivncia humana e os arranjos de
deliberao societria estariam estabelecidos no chamado princpio D, em que somente so vlidas as normas-
aes que contam com o assentimento de todos os participantes de um discurso racional (Avritzer e Santos,
2003).
28

2.2. ESTRUTURA SCIO-ECONMICA DO MUNICPIO DE CONTAGEM.

Trata-se de um municpio da regio sudeste brasileira, com populao estimada de
617.749 no ano de 2008, territrio de 195 Km
2
, dos quais cerca de 194 Km
2
so de rea
urbana e 62 Km
2
de rea rural, integra a Regio Metropolitana de Belo Horizonte, sendo
ainda, uma das mais importantes cidades dessa aglomerao urbana principalmente pelo seu
grande parque industrial. Seu sistema virio comporta um grande fluxo de veculos de carga, e
atravessado por importantes rodovias do pas como a BR 381 (Ferno Dias - acesso a So
Paulo), a BR 262 (que d acesso a Vitria e Tringulo Mineiro) e a BR 040 (que d acesso
Braslia e Rio de Janeiro). A cidade oferecer muita mo-de-obra atendendo s suas indstrias
e complementarmente ao mercado de trabalho da capital mineira, principalmente em seus
postos de trabalho da rea de servios e comrcio. (portal das cidades, IBGE e Folha de
Contagem. Edio Especial, setembro/1997).
O Censo de 2000 apontou 538.208 habitantes, dos quais 3,98% com menos de um ano
de estudo ou nenhuma instruo. A percentagem de habitantes com renda mensal era de
aproximadamente 49,67%, sendo que 9,77% dos habitantes com rendimento nominal mensal
de at um salrio mnimo, enquanto 2,14% com rendimento nominal mensal de 10 a 20
salrios mnimos e somente 0,63% com rendimento nominal mensal de mais de 20 salrios
mnimos. No outro extremo, o municpio apresentava 32,32% de habitantes sem qualquer
rendimento, a maioria dependente da populao economicamente ativa. Estes dados so
relativos s pessoas maiores de 10 anos de idade.
O crescimento anual do PIB de 11,4%, no foi acompanhado pelo crescimento anual
da populao prximo de zero, de forma que o municpio atingiu o 27 maior PIB do pas em
2006, representando 0,47% do nacional. Ainda sobre o Produto Interno Bruto, era o 18 maior
da regio sudeste, contribuindo com 0,84% do PIB da regio, o terceiro maior de Minas
Gerais.

2003 2004 2005 2006
PIB total R$ 7.582.402 R$ 8.446.349 R$ 9.735.097 R$ 11.241.163
PIB per capita R$ 13.224 R$ 14.478 R$ 16.405 R$ 18.630
Quadro 1 - Evoluo do Produto Interno Bruto (PIB) do Municpio de Contagem. Fonte: IBGE
Em 2006, ano seguinte ao que se iniciaram as atividades do OP, o municpio estava
entre os 100 maiores municpios do pas em vrios critrios de classificao:
29

Critrio Valor
Colocao
nacional
Contribuio
nacional
O valor agregado Bruto da
atividade industrial no municpio
$ 3.332.601.073,00 29 0,57%
O valor agregado Bruto dos
servios no municpio
R$ 6.073.431.817,00 27 0,45%
O valor agregado Bruto da
administrao pblica no
municpio
R$ 800.665.394,00 30 0,26%
Quadro 2 - Posio do Municpio de Contagem em Ranking Nacional. Fonte: IBGE
Por outro lado, no censo realizado em 2000, o municpio apresentava 11,08% de
Incidncia da Pobreza e um ndice de Gini de 0,37 demonstrando grande desigualdade da
distribuio de renda.
Em 2008 a estrutura administrativa do municpio contava com 19.016 servidores
municipais ativos, dos quais, 7,4% sem instruo, 7% com somente o ensino fundamental,
47,5% com o ensino mdio, 30,4% com o ensino superior e 7,7% com algum tipo de ps-
graduao. Estes servidores so 57,9% de estatutrios, 20,7% de regidos pela CLT, 4,9% de
comissionados, 2% de estagirios e 14,5% de contratados temporariamente.
Segundo registro atual do IBGE, no aparece o Conselho Municipal de Poltica
Urbana
14
, que surgiu somente em julho deste ano (Lei municipal 4179/08), pois ainda no h
registros de reunies realizadas. O municpio conta ainda com Plano Diretor, Cdigo
Municipal de Obras, normas de Uso e Parcelamento do Solo, Impacto de Vizinhana e Solo
Criado. Por outro lado no foram institudas Contribuies de Melhoria ou regras para
operaes de Consrcio Urbano.
Apesar de ainda no existir Plano Municipal de Habitao, ou legislao que disponha
sobre regularizao fundiria, e de o municpio no participar de consrcios intermunicipais
de habitao, h o Conselho de Habitao ativo e paritrio, que apesar de no fiscalizar, ele
delibera, cria normas e emite opinies na poltica de habitao. H ainda comisso que
gerencia o Fundo Municipal de Habitao, integrado por repasses federais e estaduais alm de
recursos prprios.
O cadastro de interessados no programa habitacional informatizado, tendo, at 2008,
sido contempladas famlias em assentamentos exclusivamente de reas urbanas. Foram

14
Uma peculiaridade do OP de Contagem que este deve indicar um de seus membros para compor uma das
vinte e quatro cadeiras do Conselho Municipal de Poltica Urbana, que acompanha as questes urbanas
correlatas ao Plano Diretor do Municpio, e opina sobre as Obras contidas no Plano Plurianual do Municpio.
(Lei 4179/08)
30

utilizados recursos para aquisio de terrenos, construo e reforma de unidades habitacionais
e de conjuntos habitacionais, bem como fornecimento de materiais de construo s famlias e
regularizao fundirias de reas invadidas, favelas e outros.
O municpio no conta com um Plano Municipal de Transportes ou com um Fundo
Municipal de Transportes. No entanto, as polticas pblicas de transporte e trnsito so
dirigidas por Autarquia empossada de poder de fiscalizao e controle do trnsito e de
transportes municipais, desenvolvendo melhorias e manuteno de vias pblicas, alm de
desenvolver aes de educao para o trnsito e de incluso social de deficientes fsicos.
Conta com Conselho Municipal de Transporte, de carter deliberativo, normativo e paritrio.
No h servios de transportes aquticos, pois o municpio no possui bacias
navegveis e no h regularizao dos servios de mototaxi. Mas conta com metr, txi
municipal, txi metropolitano, nibus municipais, intermunicipais e interestaduais, vans
escolares e de aluguel. Apesar de trens de carga e passageiro cruzarem o municpio atravs da
ferrovia centro-atlntica, no h estaes de passageiros, somente um ponto de carga e
descarga em seu territrio, mas a vizinha Belo Horizonte atende sua demanda de passageiros
com a integrao com o metr urbano (site da Ferrovia Centro-Atlntica). O aeroporto
Internacional Presidente Tancredo Neves, Confins, est a aproximadamente 35 quilmetros do
centro da cidade de Contagem.
A Secretaria Municipal de Meio Ambiente s foi criada em 2009, mas a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano acumulava as atividades ambientais desde antes do
aparecimento do Oramento Participativo, contando com Conselho Municipal de Meio
Ambiente desde 1993, de carter deliberativo, consultivo, normativo e paritrio, alm do
Fundo Municipal de Meio Ambiente, constitudo de taxas de fiscalizao e licenciamento,
royalties, multas, ICMS ecolgico e outros.
Por estar dentro de uma metrpole, participa de cooperao intermunicipal nas reas
de resduos slidos, tratamento de esgotos, recursos hdricos, reas degradadas etc. E por ser
um municpio muito urbanizado, de carter altamente industrial e com muitas vias de
circulao e escoamento de mercadorias, tem grande potencial poluidor atmosfrico, hdrico,
assoreador de cursos dgua, degradador de matas e outros.
Na Administrao Pblica Municipal, o territrio dividido para melhor promoo de
polticas pblicas e realizao dos servios pblicos, no entanto estas divises no se do de
formas no coincidentes. Para fins de ocupao e uso do solo, as divises se do em zona
rural e urbana, esta classificada em critrios de expanso urbana, ocupao restrita, usos
31

incmodos, especial interesse turstico e adensabilidade. O zoneamento urbano se aglutina em
Unidades de Anlise, que por sua vez se aglutinam em Unidades de Planejamento. A
Secretaria Municipal de Governo utilizou estes agrupamentos como regra para definir as
Regies Administrativas (cujo papel pretendido que cumpram o de subprefeituras), que
englobam Unidades de Planejamento, e tm a finalidade de melhor planejar, executar e
controlar os servios pblicos oferecidos.
A fundamentao utilizada para a gesto municipal atravs dessa estrutura o art. 34
da sua Lei Orgnica, que preconiza que a ao administrativa do Poder Executivo ser
organizada segundo os critrios de descentralizao, regionalizao e participao popular
[grifo nosso]. Sendo, portanto, uma estrutura com objetivos compatveis com os do
Oramento Participativo, que necessita de descentralizao no s da gesto como da
capacidade deliberativa para que ocorra maior participao popular.
As Administraes Regionais possuem cada uma um Distrito Sanitrio (exceto Regio
Administrativa Riacho, pois a estrutura ainda no se adequou nova configurao aps sua
criao em 2009). As Regies Administrativas realizam atendimentos odontolgicos nas
Unidades Odontolgicas e em mais sete postos situados em Centros de Sade Pblica ou, em
alguns casos, clnicas conveniadas. H ainda o controle de zoonoses, o centro de referncia
sade do trabalhador, a vigilncia sanitria, a vigilncia epidemiolgica, o controle de
zoonoses, a vigilncia em sade ambiental, o transporte sanitrio e o servio de atendimento
mvel de urgncia, distribudas entre as Regies Administrativas Sede, Eldorado, Riacho e
Industrial, que atendem todo o municpio. As demais mquinas pblicas de atendimento da
sade esto expostas no quadro do Apndice.
O critrio de diviso da rea da sade inicialmente era definido com base na
capacidade de mobilidade das equipes de sade, dos atendimentos de urgncia, das reas com
caractersticas favorveis ou desfavorveis a endemias e da localizao dos equipamentos da
rea da sade. No entanto, esforos foram realizados na tentativa de coincidir os distritos
sanitrios com as Unidades de Planejamento, para a definio das Regies Administrativas.
Por outro lado, os Ncleos Regionais de Educao esto divididos de acordo com a
distribuio dos equipamentos da rea da educao e da capacidade de atendimento de alunos,
cujo esforo de organizao nas Regies Administrativas ainda est se processando. Sua
distribuio pode ser mais bem identificada nos quadros do Apndice.
Com uma grande gama de critrios de diviso territorial, participam dos esforos de
unificao diversos rgo prestadores de servios municipais, em especial no que tange a
32

defesa civil, a guarda patrimonial, a assistncia social, o suporte aos esportes e cultura e
outros.
REGIO
ADMINISTRATIVA
1 edio 2 edio 3 edio
Vargem das Flores
1 Regio
Administrativa.
2 Unidades de
Planejamento
2 Unidades de Anlise
1 Regio
Administrativa.
2 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Ressaca
1 Regio
Administrativa
1 Unidade de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Industrial
1 Regio
Administrativa
3 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
3 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Nacional
1 Regio
Administrativa
1 Unidade de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Sede (Perobas)
15

1 Regio
Administrativa
1 Unidade de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Eldorado (Perobas)
15
1 Regio
Administrativa
4 Unidades de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
3 Unidades de
Planejamento

1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Riacho
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Petrolndia
1 Regio
Administrativa
1 Unidade de
Planejamento
1 Unidade de Anlise
1 Regio
Administrativa
1 Unidade de
Planejamento
1 Regio
Administrativa
2 Unidades de
Planejamento
Quadro 3 Estrutura Geogrfica em que se aplicaram os critrios de participao e redistribuio de recursos.
Na primeira edio do OP ocorrida em 2005, para execuo nos anos de 2006 e 2007,

15
A Unidade de Planejamento Perobas migrou da Regio Administrativa do Eldorado para a Regio
Administrativa Sede entre 2006 e 2007.
33

o OP ainda no se baseava em Regies Administrativas, pois elas ainda no contavam com
seu pleno funcionamento. Elas passaram a ser a nova lgica organizativa somente a partir da
segunda edio, e atravs do quadro acima, verifica-se que a estrutura dinmica, mudando a
cada nova edio. Isso implica que comparaes temporais pormenorizadas so mais
complexas de serem realizadas, pois o conjunto de caractersticas de uma Unidade de
Planejamento utilizada em uma edio diferente daqueles presentes nesta Unidade na edio
seguinte, principalmente quando, se funde com outra, agrega ou desagrega bairros nesse
perodo.
Com o objetivo de permitir uma melhor interpretao dos dados histricos, as anlises
neste trabalho foram processadas no nvel de agrupamento Regio Administrativa. As
limitaes e implicaes dessa escolha metodolgica sero apresentadas no momento
apropriado.

2.3. CARACTERSTICAS DAS REGIES ADMINISTRATIVAS DE CONTAGEM

Os gestores pblicos, assim como a populao envolvida no processo deliberativo do
OP utilizam algumas informaes tcnicas geralmente apresentados pela Prefeitura que
auxiliam nesse processo, no entanto boa parte do conhecimento acumulado por ambos os
lados no se fundamenta somente nessas informaes. A experimentao cotidiana da
dinmica urbana que cada um possui gera as principais informaes necessrias para a
oralizao das demandas que existem na sociedade.
Como exemplo, os moradores de uma regio mais central, pouco sabem sobre as
necessidades de uma regio mais perifrica, por outro lado, vivencia mais os transtornos do
grande fluxo de veculos. Alm disso, cada cidado realiza trajetos diferentes entre seus locais
de compromissos, tendo diferentes pontos de vista sobre o mesmo sistema de trfego. Essas
informaes trazidas pelos participantes do OP so, portanto, complementares, de forma que a
arena do OP se torna o palco de troca dessas informaes, elaborao de argumentaes e
principalmente de exerccio da solidariedade, em que todos podem construir, em conjunto, um
plano de prioridades das demandas, a fim de possibilitar ao governo que coordene as suas
atividades em consonncia com os anseios da populao.
Para se ter idia das caractersticas urbansticas e scio-econmicas dessas Regies
34

Administrativas, de onde nascem e se desenvolvem as demandas da populao, importante
conhecer um pouco das realidades que os participantes vivem e quais so as principais
caractersticas dessas distintas realidades que os pressionam a oralizar as demandas nos fruns
de que participam. Segue, portanto, um breve apanhado de distintas caractersticas regionais,
para demonstrar que os anseios da populao no so homogneos.
A Regio Administrativa do Industrial conta com terrenos desocupados e uma
relevante concentrao de rgos pblicos federais, municipais e estaduais. Possua em 2000
uma populao composta essencialmente de operrios, cujas maiores concentraes de
especialistas dava-se em alguns bairros mais centrais da regio enquanto os com menos
qualificao concentravam-se nas regies fronteirias com os municpios vizinhos. H
trabalhadores informais em toda a regio, e de forma geral, a dcada de 90 ficou caracterizada
por uma reduo no nmero de habitantes. Essa Regio Administrativa conta com uma grande
quantidade de pequenas favelas, geralmente ocupaes irregulares de terrenos que sofreram
especulao imobiliria na poca da criao da Cidade Industrial e de terrenos pblicos como
a linha frrea e margens de crregos. As pirmides etrias dessas pequenas favelas so
caracterizadas por possurem muitas crianas e pouqussimos idosos, alm de uma drstica
reduo de homens em relao s mulheres adolescentes. De uma forma geral, os indicadores
educacionais da regio como um todo apresentaram melhora nesta dcada.
A regio Administrativa do Eldorado concentra intensa atividade comercial e de
servios no seu ncleo, onde urbanisticamente planejada, dispondo de completa infra-
estrutura fsica e urbana, como o terminal de metr, praas, templos religiosos, o Big
Shopping e equipamentos escolares e de sade. Possui vrias aglomeraes residenciais e
rgos pblicos que atendem diretamente populao, como Meio Ambiente, Servios
Urbanos, PROCON, Identificao Civil e Central de Atendimento ao Contribuinte. Suas
extremidades contam com reas de lazer, conjuntos residenciais e imveis de padro mais
elevado. Suas pequenas favelas so distantes dos equipamentos pblicos e apresentaram
queda ou pequeno crescimento demogrfico em alguns casos e melhora ou estabilizao nos
indicadores educacionais ao longo da dcada passada. Em direo a Ceasa - MG encontra-se
uma grande rea de expanso populacional, com algumas indstrias e prestadoras de servios,
residncias de classe mdia predominante.
A Regio Administrativa do Nacional contempla a zona limtrofe com o Municpio de
Ribeiro das Neves, em que h um baixssimo ndice de ocupao do solo, mas com
verdadeira exploso demogrfica, devido velocidade do aumento dessa ocupao. A pobreza
35

urbana bastante aguda, sem servios pblicos suficientes, sofre presses de ocupao vindos
da Sede de Contagem, da regio da CEASA- MG e das periferias de Belo Horizonte, todas em
direo Ribeiro das Neves. Por outro lado reas mais prximas as grandes vias de ligao
j oferecem mais servios e melhor parcelamento do solo.
A Regio Administrativa do Petrolndia composta por grande nmero de bairros
extensos. Localizada no limites com o Municpio de Betim. A oeste h grande vazio
demogrfico entre estes municpios e ao sul, h uma rea amplamente ocupada, conjugando
os municpios. As vias de trnsito local so pouco ordenadas e as de acesso regio so
deficitrias. Apesar de relativamente pobre, no configura bolso de misria, contando com
uma densa ocupao residencial e um desenvolvido comrcio. A regio bastante
heterognea, com bairros de loteamento antigo, e outros novos, sendo alguns bem
estruturados e outros com divises mais irregulares.
A Regio Administrativa do Ressaca conta com a CEASA-MG, que atrai grande fluxo
de pessoas e de mercadorias, consolidando um razovel dinamismo econmico regional
contrastante com as condies de vida de alguns bairros que surgem e se mantm na
dependncia deste entreposto e da BR-040. Inicialmente a maior parte da ocupao foi
clandestina, principalmente na dcada de 40, se tornando mais regular nas dcadas seguintes.
A Regio conta com grande conflito entre uso comercial e residencial, devido aos prestadores
de servios que se estabeleceram sombra da CEASA. uma regio com populao pobre e
empresas ricas, j as demais caractersticas so bastante semelhantes s da Regio
Administrativa do Nacional, exceto em relao taxa de ocupao que um pouco menor,
pois a quantidade de solo desocupado tambm menor. Alguns bairros dessa regio esto
sofrendo processo de elitizao com escolaridade e renda crescendo muito acima da mdia
municipal.
A Regio Administrativa do Riacho cortada pela Rodovia Ferno Dias, fazendo
divisa com os Municpios de Ibirit e de Betim. Com caracterstica predominantemente
residencial, conta com vrios conjuntos habitacionais e uma pequena rea de grandes
indstrias e prestadoras de servios, sendo que as construes locais sofrem constantes
reformas e melhorias, sem conseqente aumento demogrfico. Na poro prxima ao vizinho
Eldorado, apresenta padro de moradias um pouco mais elevado, com populao
predominantemente de classe mdia.
A Regio Administrativa Sede, abrange as sedes dos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, alm do centro histrico do Municpio, com populao predominantemente de
36

classe mdia e classe mdia baixa, formada por industriais, funcionrios pblicos e antigos
proprietrios de terras, passa por um processo de elitizao. Ocorre verticalizao nessa
regio, principalmente em reas residenciais. H ainda diversas reas de vazio demogrfico e
parcelamento do solo irregular. A taxa de crescimento demogrfico explosiva
principalmente nos bairros menos centrais, sendo bem servida de equipamentos pblicos.
A Regio Administrativa Vargem das Flores a que compreende o maior vazio
populacional do municpio, onde se encontra a zona rural do municpio, contando com
fraqussimo sistema virio local e vias de acesso muito deficitrias. Possui uma grande rea
de mananciais protegida pela legislao ambiental. Configura uma das regies mais pobres,
cuja ocupao completamente desordenada e os dados scio-econmicos esto muito abaixo
da mdia municipal. Sua ocupao pressionada pelo Municpio vizinho de Esmeraldas. A
principal conurbao urbana, Nova Contagem, conta com apenas uma via de acesso ao centro
do municpio, completamente isolada pela zona rural, possui muitas ocorrncias de invases e
abriga a penitenciria de segurana mxima Nelson Hungria, configurando o maior bolso de
pobreza do municpio.
As regies so, como se v, bastante distintas entre si, e por isso, a existncia de
experincias como as dos fruns do OP, traz para a vida da sociedade o exerccio da
solidariedade e da empatia, aproximando mais os cidados, como um movimento inverso do
verificado ao longo do processo de urbanizao do sculo passado, em que os condomnios
fechados e a verticalizao afastaram as pessoas umas das outras e reduziram sua conscincia
das dinmicas urbanas que afetam a sua vida.
37

3. INSTITUIO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM CONTGEM.

3.1. ESTRUTURAS DE SUPORTE AO ORAMENTO PARTICIPATIVO
PROMOVIDA PELA PREFEITURA.

O povo de Contagem conferiu estrutura administrativa municipal a atribuio de
elaborar o plano plurianual [PPA], as diretrizes oramentrias e o oramento, garantido
[...] ampla participao [] popular na elaborao da programao anual (Art. 6, inciso
VIII da Lei Orgnica do Municpio). Assim, o OP uma ferramenta, dentre vrias, de
viabilizao dessa vontade soberana, pois, mesmo que existam outras ferramentas com menor
amplitude de participao (como a consulta atravs de audincias pblicas), ou que surjam
outras com amplitude maior, essa uma ferramenta de planejamento que consegue na
atualidade, de forma a gerar resultado satisfatrio, conjugar duas foras contrrias dentro da
administrao pblica: o tempo de resposta e a legitimidade de implementao das decises.
Para um tempo de resposta mais curto, a amplitude da participao (quantidade de
pessoas envolvidas no processo decisrio) deve ser mnima. Por outro lado, para implementar
decises com maior legitimidade, a amplitude deve ser mxima.
Tradicionalmente, a Administrao Pblica das democracias ao redor do mundo tm
optado por desenvolver estruturas que privilegiam os processos que geram respostas mais
rpidas. Isso decorrente de uma viso mais economicista que nasceu com a revoluo
industrial e se desenvolveu atravs do ramo das cincias sociais aplicadas, em especial,
atravs da Administrao e da Economia, o que culminou em uma democracia de baixa
intensidade (Avritzer, 1996). No entanto, nas ltimas dcadas, a democracia elitista tradicional
tem perdido espao para grupos polticos de origens mais populares que passaram a ocupar
elevados cargos que eram tradicionalmente ocupados pela aristocracia tradicional.
Concomitantemente, essas mesmas cincias tm desenvolvido teorias mais alinhadas com a
promoo de uma democracia de alta intensidade.
O Brasil um dos pases que vivenciam esse momento histrico, reavaliando seus
modelos de gesto pblica, que anteriormente eram focados na eficincia da resposta, e que
agora colocam em foco a efetividade da resposta. Ou seja, nesse novo modo de pensar, as
conseqncias do resultado alcanado so mais relevantes do que a primazia no processo que
leva ao resultado, ou mesmo, mais relevante do que o resultado em si.
38

Por isso, o OP se encaixa em um modelo que privilegia uma amplitude um pouco
maior de participao, conferindo mais legitimidade s decises em detrimento de alguma
velocidade de resposta. Ao mesmo tempo, acredita-se que a perda na eficincia do processo
dever ser recompensada por solues mais efetivas para os problemas da sociedade, ou seja,
uma praa pode demorar mais para ser construda, mas quando o for, atender melhor s
necessidades de lazer daquela regio.
Ao longo dos dois mandatos em que o PT comanda a Prefeitura de Contagem foi
desenvolvida uma estrutura fsica e administrativa objetivando promover a proposta
participativa elaborada em seu plano de governo. A seguir apresentam-se a base normativa e
tambm a descrio das condies em que ocorrem as atividades de suporte do OP.
A Lei Orgnica do Municpio e os dois Planos Plurianuais dos mandatos de 2005 e de
2009 prevem a promoo da participao popular na gesto administrativa municipal e
destinam explicitamente recursos para cada uma das intervenes deliberadas no processo do
OP, nos termos exatos constantes de cada Caderno de Intervenes. A Existncia do
Oramento Participativo est prevista nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) desde o
primeiro mandato do governo petista em 2005 e perdura atualmente. No entanto, no h lei
que institua o Conselho do Oramento Participativo, diferentemente de outros Conselhos de
Polticas Pblicas Municipais, cujas criaes atravs de Lei so impostas pela Constituio ou
por legislao federal, como o de Assistncia Social, o de Sade e o de Meio Ambiente. O
instrumento que criou o Conselho Municipal de Prioridades Oramentrias (COMPOR) foi a
Portaria n 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento, mas o Municpio conta com
outras leis que mencionam o Conselho do OP, como a que define a estrutura da Secretaria de
Planejamento, a do Conselho Municipal de Polticas Urbanas e outros decretos que nomeiam
membros do governo para o COMPOR, que de fato o Conselho Municipal de Oramento
Participativo.
A eleio de seus membros ocorre na terceira rodada de reunies, e seu papel principal
o acompanhamento da execuo das obras, alm de acompanhar Audincias Pblicas,
prestao de contas junto aos Fruns Regionais de Delegados, execuo oramentria anual,
debates sobre o oramento na Cmara Municipal. O conselho tambm possui outras
atribuies, como o de deliberar sobre metodologia de estudos e de execuo do OP, emitir
opinio sobre a Lei Oramentria Anual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Plano
Plurianual e elaborar o seu Regimento Interno.
No incio o Conselho era formado pelos 39 membros eleitos, mais sete representantes
39

do Poder Executivo
16
, mas aps o ciclo deliberativo da primeira edio do OP realizada, o
conselho no chegou a se reunir, ao contrrio, dividiu-se em pequenos grupos regionais, cada
qual acompanhando e fiscalizando as obras de sua regio e cujo contato no se dava com os
outros sete representantes do governo, e sim com funcionrios da coordenadoria do OP. Em
conseqncia no houve aprovao do regimento interno, portanto, impossibilitando
estruturao hierrquica entre os Conselheiros, alm disso, quem detm e exerce o poder de
estabelecer as regras, a agenda, o calendrio, a estrutura e a as metodologias de
funcionamento do OP so os gestores, tornando o Conselho pouco autnomo e com fraco
poder de auto-regulao.
De acordo com os autores [Avritzer e Santos], para que a autonomia decisria dos
participantes seja preservada em arenas em que a participao de cidados
regulada por critrios tcnicos, necessrios que os prprios participantes se
envolvam na definio de regras e critrios por meio de instncias de auto-
regulao. (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES. 2008. P 57)

Nas duas primeiras edies, os conselheiros eleitos se organizaram em comisses
distintas atuantes em cada Regio Administrativa e assim, exerciam a fiscalizao de forma
mais prxima. Em conseqncia, acabaram se dissociando de forma a esvaziar a atuao
conjunta, passando as comisses regionais a atuarem separadamente. Na terceira edio cujas
rodadas deliberativas ocorreram em 2009, o COMPOR foi completamente desmembrado,
formando Conselhos Regionais independentes, inclusive nos seus relacionamentos com o
governo, gerando conseqncias favorveis e desfavorveis para a experincia participativa
vivenciada.
Essa baixa a intensidade de atividades do Conselho Municipal foi percebida pelos
gestores que decidiram desmembrar o COMPOR em oito Conselhos Regionais, objetivando
minimizar os rudos de comunicao entre a populao e os gestores, que ocorria devido
longa cadeia de subordinao, entre conselheiros, delegados, lideranas locais e moradores,
aumentando a autonomia de cada conselho. Por outro lado, o poder auto-organizativo do
COMPOR que j era baixo, diminuiu mais, j que o efeito colateral decorrente da dissipao
uma maior dificuldade na articulao entre os vrios conselhos, em conseqncia, reduzindo a
possibilidade de a populao participar da definio das regras gerais de funcionamento do
OP.
Os Fruns Regionais foram propostos na primeira edio do OP em forma de
Assemblias Populares, ocorrem em vrias rodadas de reunies nas Unidades de

16
No h cadeiras previstas para os Membros do Poder Legislativo.
40

Planejamento ou Regies Administrativas, composto pelos cidados residentes destas
unidades. Em determinado momento destes fruns, ocorre a eleio de Delegados, que tm o
papel de propor obras, acompanhar a execuo das obras, eleger e revogar o mandato dos
Conselheiros, alm de opinar sobre as regras e metodologia do OP.
Dentro da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral, encontra-se a Secretaria
Adjunta de Planejamento do Oramento Participativo. Esta secretaria adjunta possui a
Coordenadoria de Planejamento do Oramento Participativo, com dois diretores e dois
gerentes. A Gerncia de Mobilizao submetida Diretoria de Organizao do Oramento
Participativo, e a Gerncia de Apoio e Suporte submetida Diretoria de Acompanhamento de
Obras e Projetos do Oramento Participativo.
A Coordenadoria de Planejamento do Oramento Participativo responde pela
Comisso Executiva do COMPOR, ou seja, quem realiza a ligao entre as deliberaes
trazidas pelo Conselho para dentro da estrutura da Administrao Pblica, e tambm organiza
os fruns gerais do Oramento Participativo e eventos correlatos. Ela articula com as demais
Secretarias Municipais responsveis pela execuo dos empreendimentos aprovados, ou com
os grupos de trabalho designados para esta finalidade, objetivando organizar o monitoramento
da execuo fsica dos empreendimentos aprovados, acompanhando ainda a execuo
oramentria atentando s prioridades definidas nas reunies do OP.
Outro papel que executa, em conjunto com as Secretarias Municipais responsveis, a
avaliao dos planos e projetos bsicos e executivos necessrios execuo dos
empreendimentos aprovados, bem como das solicitaes de aditivos e verbas complementares
aos recursos aprovados no Oramento Participativo. Alm disso, subsidia os conselheiros nas
questes referentes ao controle fsico e financeiro do Oramento Participativo, fornecendo-
lhes as informaes tcnicas que a Administrao domina.
A Diretoria de Organizao do Oramento Participativo planeja, em conjunto com a
Comisso Executiva do COMPOR, como funcionar o Oramento Participativo e o
calendrio de atividades do Conselho. ainda o setor tcnico que relata o andamento da
execuo dos investimentos aprovados nos fruns de prioridades oramentrias para o
Conselho Municipal do Oramento Participativo. Ela tambm desenvolve estratgias de
promoo de maior participao popular nas atividades do OP, sendo que a Gerncia de
Mobilizao planeja e coordena a campanha e as atividades de mobilizao social, elaborando
material educativo e distribuindo folhetos informativos, com visitas orientadas comunidade
e contatos com lideranas locais.
41

J a Diretoria de Acompanhamento de Obras e Projetos do Oramento Participativo
acompanha a elaborao dos projetos de empreendimentos do Oramento Participativo,
participa da elaborao dos cronogramas fsico-financeiro, dos termos de referncia e
solicitaes de contratao, dos projetos e obras do Oramento Participativo em colaborao
com as Secretarias Municipais. Sendo, ainda, responsvel por controlar os custos das obras do
OP e acompanhar a prestao de contas.
Por fim, a gerncia de Apoio e Suporte quem atende diretoria com informaes que
compem o controle de custos e a prestao de contas, dando o suporte tcnico e
administrativo necessrio. Est envolvida tambm com o suporte de infra-estrutura para
realizao das reunies, para o funcionamento do Conselho, para a ocorrncia das visitas
orientadas comunidade, alm de desenvolver atividades administrativas correlatas (Decreto
1134/09).
A Comisso de Mobilizao do Oramento Participativo composta por
representantes das Secretarias de Educao, Esportes e Cultura, Planejamento, Administrao,
Trabalho e Desenvolvimento Social, Sade, Comunicao Social e do Gabinete do Prefeito.
Ela responsvel por posicionar as vises governistas sobre as prioridades do OP, bem como
por desenvolver agentes multiplicadores entre as comunidades e entre servidores pblicos
(Decreto 723/07). Dentro da estrutura da Secretaria de Obras, a Coordenadoria de Obras a
responsvel por oferecer o apoio tcnico ao processo do Oramento Participativo (Decreto
1105/09).
A Comisso para Acompanhamento e Avaliao dos Empreendimentos do Oramento
Participativo composta por representantes das Secretarias Planejamento, Obras e Servios
Urbanos, Educao, Esportes e Cultura, Sade, Trabalho e Desenvolvimento Social,
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e da Autarquia Municipal de Trnsito e
Transportes de Contagem. Ela tem o papel de analisar e emitir parecer tcnico sobre
adequao das demandas apresentadas durante o OP, tendo em vista as diretrizes municipais
de planejamento e do Plano Diretor. E tambm, ela quem promove a pr-oramentao dos
empreendimentos indicados no OP, a fim de subsidiar o processo de deciso nas assemblias
populares, e depois acompanha, fiscaliza e auxilia a prestao de contas dos projetos
executados (Decreto 725/2007).
Apesar de toda essa estrutura definida em normas, na prtica, nem sempre os
representantes mencionados participam efetivamente nos rgo colegiados em que foram
42

alocados, alm de que, no so comuns as reunies gerais destes rgos, tampouco o registro
documental das decises tomadas ou dos trabalhos executados. Ou seja, formalmente a
estrutura se apresenta bastante concisa, na prtica, so comuns as falhas e desencontros, pois
estes representantes citados no cumprem exclusivamente o papel de membros dos rgos
colegiados, tendo que conjugar dentro das suas prprias limitaes as demais funes e papis
que desempenham.
Os espaos fsicos escolhidos em que ocorrem as reunies de mobilizao prvias s
rodadas de deliberao do OP, bem como essas rodadas, so preferencialmente escolas
municipais, auditrios de rgos pblicos ou ginsios, pois considerados terrenos neutros,
que no favoreceriam algum dos demandantes. Secundariamente, na impossibilidade de
ocorrer em um dos citados, podem ser escolhidos igrejas ou sales das associaes de bairro.
Neste caso, a neutralidade defendida entre as foras populares que disputam a distribuio
de recursos e no em relao s verdadeiras foras divergentes no processo que so os
governados e o governante.
Para viabilizar as reunies, a prefeitura disponibiliza, ainda, equipamentos de projeo
de slides, microfones, caixas de som e outros de suporte aos eventos, alm de divulgar a
agenda e promover os eventos atravs da mdia, panfletos, cartazes e outros. Sendo que dentre
todos, o papel mais importante praticado pelos organizadores a mobilizao boca-a-boca,
em que funcionrios da Prefeitura so responsveis por alcanar as lideranas e os moradores
que participaro do processo deliberativo.

3.2. REGRAS DE FUNCIONAMENTO DO OP

A Portaria n 002 de 06 de maio de 2005, da Secretaria Municipal de Planejamento,
estabeleceu inicialmente as regras de funcionamento do OP, que ao longo das edies
sofreram alteraes atravs de outros instrumentos de inferior grau normativo hierrquico,
publicados pela Administrao, como os Cadernos de Critrios, de Metodologia e de
Intervenes.
Houve trs edies do OP, com reunies presenciais nos anos de 2005, 2007 e 2009.
Todas as edies foram compostas de trs rodadas de reunies, um evento de visitao dos
locais em que ocorreriam as intervenes propostas e um evento de encerramento das
43

rodadas. Houve, tambm, uma edio on-line em 2008
17
, que objetivava atingir um pblico
menos presente nas reunies presenciais (classe mdia e jovens), sendo que nessa edio
diferenciada, as obras propostas foram todas de iniciativa da prpria Administrao. As
rodadas de reunies ocorrem ao longo do segundo semestre, nos anos mpares, e as
deliberaes impactariam os binios seguintes ao ano em que ocorreram os eventos.
Para formulao dos quadros de regras que seguem, foram extradas informaes da
Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento, dos Cadernos de Critrios,
Metodologia e Intervenes das trs adies do OP, e nos casos omissos, quando possvel, de
entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do OP.

REGRA 1 Edio do OP 2 Edio do OP 3 Edio do OP
Execuo
prevista para
2006/2007
18
2008/2009 2010/2011
Base territorial
para
participao
em
13 Unidades de
Planejamento.
15 Unidades de
Planejamento em
7 Regies
Administrativas.
16 Unidades de
Planejamento em
8 Regies
Administrativas.
Regra
redistributiva
dos recursos
oramentrios
Calculado a partir do
IQVP ndice de
Qualidade de Vida da
Populao.
No Divulgada
explicitamente
Diretamente
proporcional ao
nmero de habitantes
por Regio.
Inversamente
proporcional renda
mdia da populao.
Instrumento de
levantamento
de demandas
Nenhum padronizado
Formulrio de
Indicao da
Interveno, assinado
por 10 moradores,
entregue na 1 rodada.
Formulrio de
Indicao da
Interveno, assinado
por 10 moradores,
entregue na 1 rodada.
Quadro 4 Regras gerais de Funcionamento do OP.
As regras definidas na Portaria 002/2005 procuraram auferir um maior poder
instncia dos delegados, que so os que participam da ltima etapa de votaes das
intervenes que sero executadas, os que poderiam eleger e destituir os conselheiros e os que

17
O OP on-line teve pouca abrangncia devido s dificuldades de divulgao, pois no houve campanha
televisiva, to pouco radio-difusiva. Ele no esteve em foco neste estudo em decorrncia da grande disparidade
de caractersticas, procedimentos e resultados em relao ao OP tradicional, no constando, portanto, seus dados
nas anlises realizadas.

18
Inicialmente, os gestores previam uma estrutura de rodadas anuais, com execuo das intervenes da primeira
edio do OP somente em 2006, no entanto diante da inviabilidade resolveram transformar o calendrio que seria
anual em um calendrio bienal de atividades do OP, adaptando-se como o OP de Belo Horizonte tinha feito a
partir de 1999 (Revista OP 15 anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008).
44

devem acompanhar toda a dinmica do processo e da execuo das intervenes deliberadas.
O COMPOR, por outro lado, teria o papel mais fiscalizador e consultivo, mas com o poder de
decidir sobre a metodologia e os critrios de funcionamento do OP. Os membros
representantes da Administrao Pblica no so atuantes dentro do Conselho.

REGRA 1 Edio do OP 2 Edio do OP 3 Edio do OP
Representao
dos delegados
Representao por
Unidade de Anlise.
Representao por
Regio Administrativa
Representao por
Regra eletiva de
delegados
Proporcional aos
presentes na 2 rodada.
Sendo 1 delegado para
cada 10 presentes,
conforme portaria.
A definio de 1 titular
e 1 suplente para cada
10 presentes na 2
rodada estava prevista
no caderno de critrios.
1 titular e 1 suplente
para cada dez
participantes e mais 1
para cada entidade
legalmente constituda
da sociedade civil,
conforme caderno de
critrios.
Limitao
candidatura para
delegado
Residente na Unidade
de Planejamento onde
ser candidato. Maior
de 16 anos de idade.
No exercer cargo de
representao poltica
em qualquer rgo do
Legislativo e
Executivo. No
represente outra
Unidade de
Planejamento.
Residente na Regio
Administrativa onde
No exercer cargo de
representao poltica
em qualquer rgo do
Legislativo e
Executivo. No
represente outra Regio
Administrativa.
Residente na Regio
Administrativa onde
No exercer cargo de
representao poltica
em qualquer rgo do
Legislativo e
Executivo. No
represente outra Regio
Administrativa.
Representao
dos conselheiros
Representao por
Unidade de Anlise.
Representao por
Regio Administrativa.
Critrio interno do
Conselho Regional,
geralmente por obra
eleita.
Regra eletiva de
conselheiros
3 conselheiros
municipais por
Unidade de
Planejamento eleitos
dentre os delegados. 7
representantes do
Executivo indicados
pela Prefeita.
5 conselheiros
municipais por regio
eleitos dentre os
delegados.
1 Conselheiro Regional
para cada 10 votos em
uma obra da regio,
sendo que no-
delegados podem
candidatar desde que
tenham participado de
alguma rodada e
respeitem as limitaes
de candidatura de
delegado.
Quadro 5 Regras e Bases de funcionamento das representaes nas dinmicas do OP.

45

Uma grande contribuio para a experincia participativa nesta ltima edio foi a
liberdade obtida por cada Conselho Regional em estabelecer seu prprio critrio de eleio de
conselheiros, de forma que eles apresentavam a lista de nomes j encerrada comitiva
organizadora dos eventos, e, a nica limitao externa foi a quantidade de representantes
conquistada pela quantidade de votos em suas intervenes. Nesta lgica adotada, quanto
maior o nmero de participantes votantes ao longo das reunies, maior o nmero de voto
recebido por cada interveno, e maior tambm a quantidade de delegados e de
conselheiros. Essa ltima regra eletiva aproximou, inclusive, a quantidade total de
conselheiros elegveis a quantidade total dos delegados eleitos, favorecendo a transferncia de
atribuies anteriormente citada.
Na mesma edio do OP, tornou-se tnue a separao entre Delegados e Conselheiros.
No necessariamente todos os delegados se tornaram conselheiros, mas de fato, depois de
deliberadas as intervenes, os primeiros passaram a transferir todas as suas atribuies aos
seguintes, pois a maioria dos delegados se tornou conselheiro nesta ltima edio, com
exceo de alguns casos em que os delegados tiveram suas propostas derrotadas ou de casos
mais raros ainda, em que algum delegado no esteve presente na rodada definidora ou abriu
mo da vaga por outro motivo no sabido.
A portaria que regula o OP definiu inicialmente que seriam aceitas trs intervenes
prioritrias por Unidade de Anlise na fase de avaliao da viabilidade tcnica, alm disso,
essa anlise de viabilidade tcnica contaria com tcnicos do governo e representantes de cada
uma das 28 Unidades de Analise. Conseqentemente, estas regras no encontraram meios de
serem seguidas devido ao grande nmero de intervenes propostas, ao baixo quantitativo de
servidores pblicos capacitados a realizarem as analises e dificuldade de envolver grande
nmero de representantes da populao em uma curta etapa tcnica.
Antes de iniciarem as rodadas de votaes, a SEPLAN realiza reunies regionais
prvias com lideranas e representantes da sociedade civil. Estes so convocados a partir de
cadastros conseguidos nas administraes regionais do municpio, nos distritos de sade e nos
ncleos de educao, que so rgos do poder pblico que possuem maior contato com a
sociedade organizada. A maior parte das pessoas cadastradas so lderes religiosos,
associaes de moradores, ONGs e alguns lderes comunitrios de movimentos no
institucionalizados (entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do Oramento
Participativo, outubro/2009).
46

Caractersticas
da 1 rodada
H prestao de
contas?
No havia OP
anteriormente
Sim. Sim
Como so os
critrios de
indicao das
obras?
Indicao de 3
prioridades por
Unidade de
Planejamento.
Distribuio do
Formulrio de
proposio de
intervenes e
caderno de
orientao.
Preenchimento dos
Formulrios de
proposio e
devoluo em 7dias.
Distribuio dos Cadernos de
Critrios e Metodologia com
orientaes pormenorizadas
de todo o processo.
Distribuio do Formulrio
de proposio de
intervenes. Preenchimento
dos Formulrios de
proposio com direito de
substituio caso haja
impedimento tcnico
apontado pelos tcnicos da
prefeitura.
Como o
evento?
Uma assemblia por Unidade de Planejamento.
Quem participa? Participam cidados interessados.
Participantes
constroem as
regras gerais?
As negociaes sobre regras de funcionamento no ocorrem nos fruns
gerais. Neles ocorre somente a exposio, pela Administrao das regras e
diretrizes do OP, critrios de eleio de obras e delegados.
Quadro 6 Comparativo da Dinmica dos Eventos entre as edies ocorridas: 1 Rodada de reunies.

O Formulrio de Identificao das Intervenes foi criado em 2007 e distribudos na
primeira rodada para as lideranas de cada regio. Esse documento foi inspirado na
metodologia utilizada pelo OP de Belo Horizonte, com objetivo de fornecer informaes mais
detalhadas e precisas das propostas populares, para que os tcnicos da prefeitura pudessem
interpretar melhor as demandas e os motivos que levaram quela propositura e pudessem
realizar uma anlise mais consistente e detalhada da soluo proposta.
A flexibilidade na regra de quantidade de obras selecionadas demonstra a importncia
e necessidade de o processo contar com espao de negociao mais amplo, cujo objeto
deliberado no seja s as prioridades, mas tambm as prprias regras que definiro quais
sero essas prioridades.
O quadro comparativo das dinmicas na segunda rodada de reunies reflete a
dificuldade de executar a termo todas as intervenes eleitas, pois inicialmente no havia
limite de quantidade de intervenes pr-determinado nos documentos oficiais, esse limite era
negocivel. Nas edies seguintes ocorreram sucessivas limitaes e redues nos
47

quantitativos, em uma tentativa de restabelecer o compasso entre deliberao e execuo das
intervenes. Ainda com essas limitaes, a prefeitura tem enfrentado grandes dificuldades
em encontrar este equilbrio, o que ser confirmado na seo de anlise da execuo das obras
da prefeitura mais adiante.

Caractersticas
da 2 rodada
Eleio de obras
Indicao das
prioridades por
Unidade de Anlise ou
Planejamento
Seleo de 6 obras por
regio (critrio
flexvel).
Seleo de 6 obras por
regio, sendo uma por
bairro ou vila (critrio
flexvel).
19

Como o
evento?
Uma assemblia por
Unidade de Anlise.
20

Uma assemblia por
Regio.
Uma assemblia por
Regio.
Quem
participa?
Participam cidados
interessados.
Participam cidados
interessados.
Participam cidados
interessados maiores de
16 anos.
H eleio de
delegados?
No. Sim. Sim.
Qual o Papel
dos tcnicos da
Prefeitura?
Anlise de viabilidade tcnica e financeira dos tcnicos da Prefeitura.

A Caravana das Prioridades outra importante ferramenta democrtica que compe o
processo deliberativo do OP, pois promove o sentimento de fraternidade e a solidariedade
entre os participantes. Esse evento sensibiliza as pessoas que vivem realidades diferentes,
moram em regies diferentes, e so expostas aos problemas uns dos outros de forma que
possam ser comparados, e elencados em um grau de prioridade definido por critrios no s
tcnicos, mas tambm emocionais entre os que participam do processo. O principal elemento
promovido pela Caravana a empatia, j que participantes podem se colocar mais facilmente
no papel do seu prximo antes de consolidar seu argumento que ser utilizado no processo
deliberativo.
Em fevereiro de 2006 ocorreu a primeira caravana do OP referente primeira edio,
contando com engenheiros da prefeitura que puderam, ao longo do percurso, complementar as

19
Na segunda rodada da 3 edio cada representante de uma obra teve um minuto para argumentar defesa.

20
Apesar de essa ser a regra constante nos documentos, foi verificado no cronograma de eventos que algumas
localidades receberam mais de um evento nesta fase.
48

informaes tcnicas aos participantes da caravana.
A Caravana, assim como os formulrios de proposio, a utilizao de ndices de
qualidade de vida como critrio redistributivo, a estrutura das rodadas deliberativas e muitas
outras caractersticas do OP de Contagem so adaptaes da experincia participativa de Belo
Horizonte. A proximidade das cidades, o alinhamento entre as propostas de governo dos dois
prefeitos petistas e o constante o volumoso trnsito de pessoas e informaes entre as duas
so os principais elementos que tornaram o OP de Contagem uma adaptao, bem sucedida
em alguns aspectos e nem tanto em outros, do OP de Belo Horizonte.

Caractersticas
da 3 rodada
Eleio de obras
Aprovao dos
empreendimentos a
serem executados.
Aprovao de 5
empreendimentos por
Regio Administrativa.
Aprovao de 3
empreendimentos por
(sendo uma por bairro).
Eleio de
Conselheiros?
No, nesta etapa
ocorre a Eleio dos
Delegados.
Eleio do Conselho
Municipal do
Oramento
Participativo.
Eleio dos Conselhos
Regionais do
Oramento
Participativo.
Como o
evento?
Uma assemblia por
Unidade de
Planejamento.
Uma assemblia por
Regio.
U ma assemblia por
Regio.
Quem participa?
Participam cidados
interessados.
Participam os
delegados.
Participam os
delegados e
convidados.
Preparao para
votao e
defesa?
Caravana Regional de Prioridades (delegados visitam os locais dos
empreendimentos pr-selecionados antes de votarem).
21


O evento de encerramento mudou de foco entre a primeira e as edies seguintes, pois
inicialmente ocorria parte do processo deliberativo, mas posteriormente, passou a ser mais
uma solenidade de posse. No obstante, essa uma fase importante, em que so entregues
populao, os Cadernos de Intervenes, que serviro de parmetros para que ocorra o
controle social das intervenes deliberadas, alm de configurarem o subproduto mais

21
O 3 do art. 11 da portaria 002/2005 alterou a regra de preparao para votao somente para a primeira
edio: Excepcionalmente neste primeiro ano, a Coordenao do OP poder substituir as visitas s indicaes
das UAs por relatrio: textos, fotos e imagens, a ser apresentado no Congresso.
49

importante do processo, em que a prefeitura se compromete formalmente com a sociedade em
realizar as intervenes registradas.
A composio da mesa demonstra a relao de dominao do processo, em momento
algum se verifica a ocupao de cadeira por cidado comum ou mesmo por conselheiro eleito.
Em conseqncia dessa forma organizativa, perdura a baixa capacidade de os participantes
intervirem na definio das regras gerais. Mantendo, conseqentemente, o distanciamento
relativo entre administrador e administrado de forma a reproduzir o clientelismo histrico de
menos intenso do que nas relaes sem o elemento participativo, mas ainda um
relacionamento clientelista, em que a populao pede e o governante fornece o que se foi
pedido.

Caractersticas
do evento de
encerramento
Quem
participa?
Participam os
Delegados e
convidados.
Participam os
Delegados e
convidados.
Participam os Delegados e
convidados.
Eleio de
Conselheiros?
Eleio dos
Conselheiros e
Aprovao do
Regimento do
Congresso.
Tomam posse os
Conselheiros.
Tomam posse os
Conselheiros.
Como o
processo
registrado?
Apresentao dos
relatrios das
reunies
(substituem as atas)
22

Entrega do Caderno de
Empreendimentos
Regionais aos
delgados, para
acompanhamento.
Entrega do Caderno de
Empreendimentos
Regionais aos delgados,
para acompanhamento.
Como a
composio da
Mesa?
Prefeita, Vice-
Prefeito, 1
representante do
Legislativo,
Secretrio de
Planejamento e
Coordenador do OP
Informao No
Disponvel
Prefeita, Secretria de
Planejamento, Secretria
de Adjunta do OP, mais 1
secretrio indicado pela
prefeita e 1 representante
do Legislativo.
Quadro 9 Comparativo da Dinmica dos Eventos entre as edies ocorridas: Congresso do Oramento
Participativo, posteriormente chamado de Encontro Municipal de Prioridades Oramentrias.

Dentre as regras estabelecidas pela portaria 002/2005, a que gera maior quantidade de

22
O OP de Contagem no desenvolveu a prtica de elaborar atas de reunies e aprov-las antes das etapas
seguintes, por outro lado os servidores pblicos designados para oferecerem suporte aos eventos elaboram
relatrios das reunies, que devem ser aprovados pelo Conselho no evento de encerramento da edio.

50

problemas a da distribuio de recursos e obedece seguinte frmula:

O IQVP o ndice de Qualidade de Vida Populacional
23
. Tem-se H
i
sendo o Nmero
de Habitantes e R
i
sendo a Renda Per Capita, ambos relativos Unidade de Planejamento em
questo, enquanto, H
T
o Nmero total de Habitantes e R
T
a Renda Per Capita total
relativos ao Municpio como um todo.
Esta portaria determina que o IQVP de cada Unidade de Planejamento seja
multiplicado pelo total de recursos disponibilizados pela Prefeitura, obtendo-se, por fim,
quanto ser destinado para a respectiva Unidade de Planejamento ou, adaptando-se a regra
para a estrutura territorial das duas ltimas edies, para a respectiva Regio Administrativa.
A maior dificuldade de clculo do IQVP na primeira edio decorreu de no existirem
registros sobre quantidade de habitantes e renda per capita agrupadas por Unidade de Anlise
ou mesmo por Unidade de Planejamento, pois os institutos de coleta e tratamento de dados
demogrficos possuam parmetros de agrupamento de dados distintos dos agrupamentos
utilizados no OP, alm disso, a prefeitura no contava com recursos e tecnologia de
tratamento dos dados brutos para concili-los com seu prprio mtodo de agrupamento.
Nas duas ltimas edies do OP, cujos ciclos deliberativos ocorreram respectivamente
em 2007 e 2009, o IQVP deveria ser calculado por Regies Administrativas e no por
Unidades de Anlise, acompanhando as alteraes estruturais que se processaram na dinmica
do OP para estes ciclos. No entanto, devido aos mesmos problemas j mencionados, essa
regra foi sendo aos poucos abandonada de forma que acabou nem havendo reformulao
explcita para essas edies com nova diviso territorial.
Especificamente em relao frmula desenvolvida, o principal problema identificado
que a soma dos IQVPs das Regies Administrativas ultrapassam uma unidade, ou seja, a
aplicao da frmula fora a uma distribuio de recursos maior do que o montante
disponibilizado. Analisando-se os dados obtidos atravs do Atlas do Desenvolvimento

23
Inspirado no IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana, utilizado pelo OP de Belo Horizonte, experincia
que inspirou tambm a primeira segmentao territorial utilizada pelo OP de Contagem, as Unidades de
Planejamento.
51

Humano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte disponibilizado pela Fundao Joo
Pinheiro (ADH-RMBH), verifica-se uma extrapolao de 7,7% dos recursos disponibilizados
aplicando-se a frmula por Regio Administrativa. Essa extrapolao seria maior se fosse
possvel realizar o clculo por Unidade de Planejamento, pois elas so em maior nmero do
que Regies Administrativas. A causa do problema que a portaria 002/2005 erra em
determinar que os recursos sejam funo de uma simples multiplicao de cada ndice pelo
total de recursos disponibilizados em vez de utilizar critrio de proporcionalidade distributiva
entre os ndices das unidades territoriais.
No entanto, na prtica, essa distoro pde ser parcialmente corrigida readequando-se
o montante global deliberado ao destinado, devido ao 3 do Art. 4 da portaria, que informa
que os valores podero ... ser ajustados a partir de discusso poltica da coordenao do OP
a ser referendada no Congresso. Este Mesmo dispositivo apresenta outro indcio da
inviabilidade de utilizao o IQVP, pois cita o anexo IV da portaria, que apresentaria a relao
de IQVP por Unidade de Planejamento, e acabou no sendo publicado com esta no Dirio
Oficial do Municpio, ou seja, a no existncia de uma tabela de IQVP pode ser devida a
impossibilidade ou inviabilidade de realizar seu clculo.

Tabela 1 Quantidade de Habitantes e Renda Percapita das Regies Administrativas
Regio
Administrativa
Quantidade de Habitantes
2000
Renda percapita
2000
IQVP
calculado
Vargem das Flores 61.137 R$ 131,40 0,0742
Ressaca 77.630 R$ 244,16 0,1277
Industrial 95.696 R$ 292,15 0,1855
Nacional 53.418 R$ 204,20 0,0780
Sede 70.944 R$ 313,05 0,1491
Eldorado 99.385 R$ 370,03 0,2712
Riacho 59.213 R$ 368,93 0,1606
Petrolndia 20.594 R$ 211,01 0,0307
TOTAL do
Municpio
538.017 R$ 280,59 1,0770
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte da Fundao Joo
Pinheiro.

Para elaborar este estudo apresentado, foram solicitadas informaes sobre quantidade
de populao e renda per capita das Regies Administrativas analisadas, mas diante da
incapacidade da Prefeitura em fornecer estas informaes, foi necessria a adoo de
metodologia de aproximao de variveis para realizar as anlises relativas ao verdadeiro
52

efeito redistributivo do OP. Em conseqncia disto foi desenvolvida atravs dos dados brutos
disponibilizados no ADH-RMBH, a tabela agrupada por Regio Administrativa apresentada.
A elaborao dessa anlise por Unidade de Planejamento se mostrou invivel em
decorrncia da forma de agrupamento de dados adotados pelo ADH-RMBH, portanto, optou-
se por trabalhar com Regies Administrativas no s nas duas ltimas edies, mas tambm
na primeira, apesar dessa no ser a estrutura existente durante as rodadas deliberativas da
primeira edio.
H algumas distores de difcil mensurao na tabela apresentada, pois a
configurao geogrfica do ADH-RMBH, em que as delimitaes e o agrupamento de bairros
ocorrem de acordo com caractersticas semelhantes em relao ao desenvolvimento humano,
no coincide perfeitamente com a configurao geogrfica adotada pela Prefeitura explicada
em captulo anterior. Como exemplo, os bairros Sapucaias e Santa Helena esto, segundo a
classificao da FJP, nas Regies Administrativas Vargem das Flores e Sede respectivamente,
enquanto na classificao utilizada pela Prefeitura esto ambos na Regio Administrativa
Petrolndia
24
.
Alm disso, a eficincia da redistribuio de recursos no pode ser medida atravs da
tabela desenvolvida, pois os dados intra-regionais podem conter alta disparidade,
especialmente tratando-se da renda per capita. Como exemplo, os ndices de Gini (que aponta
a desigualdade da distribuio de renda) de bairros vizinhos, dentro de uma mesma Regio
Administrativa se mostram completamente distintos, como os bairros Chcara Boa Vista, com
0,52, e Parque So Joo, com 0,43 (Fonte: ADH-RMBH). Isso ocorre porque h Regies
Administrativas de alta renda per capita que possuem pequenas favelas em seu territrio com
grande disparidade de renda em relao ao restante da regio, mas que por possurem um
percentual pequeno de moradores em relao a toda a regio administrativa, os dados sobre
renda so forados para cima quando agrupados em medidas de tendncia central como o
caso dos apresentados neste estudo.
Diferentemente do estudo do OP de Belo Horizonte desenvolvido por Pires
(MARQUETI, CAMPOS e PIRES. 2008, p. 55-76). No houve possibilidade de identificar
quantas intervenes do OP de Contagem se deram em vilas ou favelas, impossibilitando
ainda a anlise de correlao com outros ndices como de Gini ou de pobreza.
Como ltimo ponto de ponderao para as anlises que seguiro, verificou-se que a
quantidade de habitantes total apresentada pela FJP est com uma leve diferena de nove

24
Mapas constantes do Apndice possibilitam melhor visualizao das distores.
53

habitantes em relao populao apresentada pelo IBGE. Sendo assim, optou-se por no
utilizar os dados do IBGE para as anlises que envolvem nmero de habitantes e renda per
capita.
54

4. A IMPORTNCIA DO PAPEL REDISTRIBUTIVO NA DEFINIO DO GRAU DE
PARTICIPATIVIDADE DO OP.

O OP pode ter maior ou menor grau de participatividade, e para fazer esta verificao
necessria profunda anlise sobre as caractersticas que o definem comparando-as com os
casos concretos. Avritzer (2003, p.14-15) caracteriza o OP atravs de quatro elementos cuja
verificao prtica est condicionada a interdependncias situacionais capazes ou no de
viabiliz-los:
... a primeira caracterstica do OP a cesso da soberania por aqueles que a
detm como resultado de um processo representativo local. A soberania cedida a
um conjunto de assemblias regionais e temticas que operam a partir de critrios
de universalidade participativa. Todos os cidados so tornados, automaticamente,
membros das assemblias regionais e temticas com igual poder de deliberao;
O primeiro elemento, portanto, derivar na verificao da legitimidade da
deliberao em decorrncia da soberania cedida pelos governantes de volta aos cidados
como caminho inverso do processo de eleio. Na prtica, esta legitimidade pode estar
distorcida de vrias formas, como exemplo, uma reunio regional cujo nmero de
participantes que residem e trabalham em outra regio sobrepujante ao nmero daqueles que
residem e trabalham nesta regio apresenta elementos democrticos deturpados, pois o natural
conflito de interesses pender em desfavor dos que legitimamente decidiriam sobre a sua
regio. Esta situao j foi verificada com fenmenos como a utilizao de vans e nibus do
OP, em que cidados mais politicamente engajados de outras regies, aparecem em maior
nmero nas reunies de uma regio diferente, influenciando significantemente o resultado das
deliberaes. Em Contagem, no h registros sobre este fenmeno.
Outro questionamento de legitimidade do processo deliberativo ocorre quando o
nmero de representantes da administrao pblica demasiado em relao aos demais
cidados na composio do Conselho do Oramento Participativo, ou se aqueles
representantes so os nicos a comporem a mesa ou ainda se so maioria na mesa. Em
Contagem, os membros do governo e servidores pblicos possuem participao vedada nas
etapas de votao sobre intervenes, ou na escolha de delegados e conselheiros, no entanto, a
mesa dos eventos composta somente por membros do governo, bem como a definio da
agenda e dos critrios no se d de forma participativa.
O nvel de legitimidade da deliberao tambm deve ser ponderado ao se considerar
55

todos os cidados como membros automticos das assemblias, pois sua participao efetiva
muitas vezes no se processa devido desigualdade de oportunidade ou capacidade de
participao, e no pela opo de no participao que legitimaria as decises das
assemblias. Essa situao ocorre principalmente em assemblias temticas, em que a
assimetria de informaes desequilibra o natural conflito de interesses em desfavor dos que
no obtiveram acesso isonmico aos dados e informaes referentes ao tema de seu interesse.
O estudo desenvolvido sobre o OP de Contagem no permite mensurar este fenmeno da
assimetria da informao e suas conseqncias sobre a oportunidade ou capacidade
participativa de indivduos no processo.
... em segundo lugar, o OP implica a reintroduo de elementos de participao
local, tal como as assemblias regionais, e de elementos de delegao, tal como os
conselhos, a nvel municipal, representando, portanto, uma combinao dos
mtodos de democracia participativa; (Avritzer. 2003, p.14-15).

A reintroduo de elementos de participao e delegao, por si s no so
suficientes para levar a cabo os resultados efetivos do que se foi deliberado. A experincia de
Blumenau apresentada por Reidy Rolim de Moura (2007) demonstra que a falta de
compromisso e de vontade poltica por parte da administrao pblica degradam os elementos
de delegao, ou seja, de fato a efetividade das deliberaes no foi plenamente alcanada, as
aes no foram implementadas, e as atividades de participao por infrutferas
descaracterizam-se como tal, tornando esta experincia de OP pouco prxima da proposta
original de promoo da democracia participativa.
Assim, elementos de participao e delegao s se efetivam com o constante
incentivo e adequao dos governantes que as promovem, como verificado em Contagem,
pois a mobilizao e promoo dos eventos realizados pela prefeitura alavancam os elementos
de participao e de delegao.
Gerenciar um modelo participativo de planejamento pblico implica em fomentar,
mobilizar, receber e processar tenses externas e, por fim, executar o plano desenvolvido. A
vontade poltica do gestor fator-chave no sucesso de um processo participativo, visto que
este o portador de todo o poder a ele conferido pelo povo atravs do voto, e uma vez com o
poder, cabe a ele decidir como e quando compartilh-lo novamente com queles que o
empoderaram.
em terceiro lugar, o OP baseia-se no princpio da auto-regulao soberana, ou
seja, a participao envolve um conjunto de regras que so definidas pelos prprios
participantes, vinculando o OP a uma tradio de reconstituio de uma gramtica
social participativa na qual as regras de deliberao so determinadas pelos
prprios participantes; (Avritzer. 2003, p. 14-15).
56

Dentre todas as caractersticas esta a mais complexa de se analisar, pois desde o
processo de formao do Estado e criao das Leis at a definio das formas de participao
no Brasil se encaixam perfeitamente no princpio da auto-regulao soberana, j que em
momento nenhum outro Estado ou outro povo que no o brasileiro intervm diretamente
nestes processos. Cabe ressaltar que a definio das regras pelos prprios participantes, no
significa necessariamente que todos os participantes so ativos no processo, pois h aqueles
que possuem uma atuao passiva, mas participam deste de qualquer forma, mesmo em
desvantagem ou desigualdade. Assim, mesmo que as regras do OP ou do Conselho do OP
sejam definidas por Decreto ou Lei municipal, sua determinao continua a basear-se no
princpio da auto-regulao soberana, pois o Prefeito e/ou Vereadores que participaram da
definio das regras foram democraticamente eleitos pelo exerccio da vontade soberana do
povo que os elegeram.
Por outro lado, v-se que o autor apresentou esta caracterstica, com a inteno de
tratar da autonomia organizativa do OP, ou seja, quanto mais liberdade os participantes do OP
tiverem para decidir sobre sua estrutura e funcionamento, mais forte ser a reconstituio de
uma gramtica social participativa. Neste caso, o OP pode passar por fases mais ou menos
autnomas, envolvendo estgios de maturidade ou at mesmo de ruptura com a participao.
Em conseqncia desta ltima linha interpretativa, pode-se considerar que no caso de
Contagem a autonomia do OP muito baixa.
em quarto lugar, o OP se caracteriza por uma reverso das prioridades de
distribuio de recursos pblicos a nvel local atravs de uma frmula tcnica (que
varia de cidade para cidade) de determinao das prioridades oramentrias que
privilegia os setores mais carentes da populao. As principais experincias de OP
associam o princpio da carncia prvia no acesso a bens pblicos a um maior
acesso a esses mesmos bens. (Avritzer. 2003, p. 14-15).
A ltima caracterstica apresentada a que melhor pode vincular a proposta de uma
estrutura de democracia participativa a um resultado de justia social ampliado. Histrica e
conceitualmente, todos os governos municipais atuam em prol de melhorias em todos os
nveis de estrutura das cidades administradas, sendo que as prioridades so definidas quando
da elaborao dos Planos de Governo ou so redesenhadas atravs de dilogos e embates com
grupos de interesses, setores da sociedade e/ou movimentos sociais. O OP altera esta
dinmica, trazendo segmentos tradicionalmente excludos para esses dilogos e embates
atravs de uma estrutura institucionalizada, buscando conceder pesos iguais aos indivduos
que participam do processo deliberativo e melhorando sua condio de negociao no
universo poltico em que atuam os segmentos melhores estruturados. Esta alterao de
57

estrutura decisria dentro do Estado seria, portanto, responsvel por alterar a distribuio de
recursos pblicos entre as regies do municpio em questo ou entre os pblicos alvos das
polticas pblicas em questo.
O que se tm revelado que o perfil dos participantes e as regras formais (critrios
tcnicos e definio de indicadores) na induo de resultados distributivos exercem um papel-
chave no aumento desta quarta caracterstica dos OPs, alm disso, a maturidade (tempo de
existncia e de experincias) dos OPs tambm relevante na consolidao do papel
redistributivo. H tambm diversos fatores que influenciam diretamente esta caracterstica,
como o volume de recursos que so objeto de deliberao no OP, a variabilidade na oferta
desses recursos ao longo do tempo, a proporcionalidade destes em relao ao oramento
global do municpio, eventuais crises econmicas e alteraes na arrecadao municipal, alm
da eficincia da mquina administrativa em reproduzir as condies de participao popular e
de executar as decises resultantes do processo (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008).
Assim, esta quarta caracterstica pode ser estudada atravs da verificao dos
recursos que so redistribudos atravs do processo do OP, identificando e mensurando o
impacto dos diversos fatores com potencial de alterar esse efeito redistributivo. As sesses
que seguem se dedicam a esse trabalho, para tentar estabelecer em seguida, a relao entre a
redistribuio de recursos atravs do OP e a busca uma justia social ampliada, sob o contexto
histrico vivenciado em Contagem.

4.1. FATORES INTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA
REDISTRIBUIO DOS RECURSOS.

Ao serem analisados os dados sobre os recursos efetivamente deliberados, foram
percebidas discrepncias entre eles e as regras redistributivas anunciadas, em especial na
terceira edio do OP. Aparentemente, na primeira edio, os recursos pareciam ser
distribudos em maior ou menor quantidade para cada Regio Administrativa, no entanto, a
diferena entre o total de cada Regio parecia se tornar cada vez mais insignificantes, at que
na terceira edio, parecia no haver nenhuma diferena entre o total de cada Regio.
Essa tendncia observada, atrelada aos j mencionados problemas sobre a
aplicabilidade da frmula do IQVP, levam ao questionamento sobre a confiabilidade da
58

redistribuio com base nessa regra. A dificuldade em se aplicar uma frmula pode ter levado
a Prefeitura a abandonar este critrio.
Por isso, surgiu a necessidade de identificar se, na prtica, as variaes nas
distribuies dos recursos seguiam as variaes existentes nas quantidades de habitantes e
renda per capita, ou no IQVP de cada Regio Administrativa, pois essa redistribuio poderia
no estar sendo feita de acordo com os critrios formalmente estabelecidos.
O Coeficiente de Correlao Linear de Pearson uma medida estatstica que tenta
identificar a influncia mtua na variao de dois ou mais conjuntos de dados, o que no caso
apresentado seria a influncia mtua na variao dos recursos distribudos por Regio, em
relao renda per capita, quantidade de habitantes ou ao IQVP dessas Regies. Verificou-
se coeficientes de correlao de duas variveis entre uma das citadas e os recursos
redistribudos, que diminuem modularmente na maioria dos casos ao longo das edies,
enquanto o esperado seria aumento modular (positivo com nmero de habitantes e IQVP, e
negativo com a renda per capita) em decorrncia do aprimoramento ou readequao do
critrio ao longo das edies:

Tabela 2 Correlao entre as vaiveis analisadas na fase de disponibilizao
Recursos
disponibilizados
Correlao com a
renda per capita
Correlao com a
quantidade de
habitantes
Correlao
com IQVP
2 edio 16,70 64,40 38,48
3 edio -1,90 33,99 26,17

Tabela 3 Correlao entre as vaiveis analisadas na fase de deliberao
Recursos
deliberados
Correlao com a
renda per capita
Correlao com a
quantidade de habitantes
Correlao com
IQVP
1 edio 34,73 78,63 75,85%
2 edio 23,39 71,78 63,10
3 edio -26,64 9,80 -16,92

Os valores de referncia modulares para uma fraca correlao so os inferiores a 50%,
enquanto os superiores a 95% indicam correlao muito forte. As variveis que apresentam
coeficiente entre 75% e 95% so consideradas fortemente, enquanto entre 50% e 75% so
consideradas moderadamente correlacionadas.
De forma geral, as variaes na distribuio ou destinao de recursos se
59

correlacionam na primeira edio de forma moderada a forte, mas na seguinte, se
correlacionam de maneira fraca e eventualmente moderada. A correlao com a renda per
capita foi negativa somente na ltima edio, mas ainda fraca, enquanto nas outras edies, a
correlao positiva indica uma grave incoerncia entre a proposta e os fatos, j que se deseja
que quanto menor a renda per capita da regio, maior seja a quantidade de recursos
destinados. J em relao quantidade de habitantes, a correlao se mostrou mais forte
principalmente na fase de deliberao, sendo o provvel responsvel pelos conseqentes
resultados de correlao entre os recursos e o IQVP, j que esse ndice composto por aquela
varivel, mas ao longo do tempo, a queda na correlao tambm foi significativa.
O comportamento verificado sugere que estes critrios foram sendo esquecidos ou
relegados ao longo das edies. Tal comportamento qualitativamente reforado ao serem
analisados os documentos que definem as regras de destinao dos recursos, sendo que na
primeira edio criou-se a regra, mas no foi publicado seu quadro de disponibilizao dos
recursos, enquanto nos documentos da segunda edio no h qualquer meno a tais regras, e
por fim, na terceira edio a meno superficial, relatando apenas que seriam considerados a
proporcionalidade direta com a renda per capita e a proporcionalidade inversa com a
quantidade de habitantes das Regies Administrativas.
Diante deste contraste entre os dados, foi necessrio analisar profundamente as
informaes obtidas em entrevista com servidores da Secretaria Adjunta do Oramento
Participativo, bem como a regra estipulada pela portaria 002/2005 e documentos posteriores,
sobre o critrio tcnico redistributivo adotado. Para isso, procedeu-se s regresses lineares
mltiplas e simples, em um nvel de confiana de 90% com os dados disponveis de todas as
edies do OP. Diante da indisponibilidade dos dados sobre os recursos destinados ao OP na
primeira edio, optou-se por realizar uma anlise suplementar com os dados sobre os
recursos deliberados, visto que estes guardam proximidade com o que teria sido previamente
destinado.
Adotou-se como varivel dependente a prvia disponibilizao de recursos pela
prefeitura em um primeiro momento e, devido indisponibilidade citada, no segundo
momento foram utilizados como varivel dependente os recursos deliberados em uma anlise
suplementar. Em ambos os momentos as variveis independentes testadas foram: quantidade
de habitantes e renda per capita, na regresso mltipla e IQVP, na regresso simples.
Partindo da regresso linear simples com apenas uma varivel independente, sabemos
que o coeficiente de determinao R
2
(R-quadrado) d a porcentagem de variaes na varivel
60

dependente explicadas pela varivel independente na regresso, mas ao adicionar uma nova
varivel independente, o valor de R
2
no pode diminuir, aumentando em alguns casos. O
coeficiente de determinao ajustado, portanto, tenta compensar o aumento natural de
explicao R
2
ao aumentar o numero de variveis independentes. O R
2
ajustado (R-quadrado
ajustado) , assim, o coeficiente de determinao ajustado, medida usada em regresso linear
mltipla (LAPPONI, 1997, p. 371).
O Teste F de Fisher-Snedecor verifica se as variveis independentes explicam
conjuntamente, de maneira adequada, a as variaes na varivel dependente, com certo grau
de confiabilidade. (LAPPONI, 1997, p. 372). A hiptese testada de que pelo menos uma
varivel independente no explica as variaes na varivel dependente, ou seja, que pelo
menos um coeficiente angular seja nulo.
J o Teste t bicaudal realizado com objetivo similar ao Teste F, no entanto, com ele
analisam-se os coeficientes angulares de cada varivel separadamente, atravs da hiptese de
que estes sejam nulos. Por fim, o Valor-p utilizado principalmente quando o nmero de
observaes pequeno e pode distorcer o resultado do Teste t, e ele representa a probabilidade
de que o coeficiente angular testado seja nulo, de forma que no pode ser maior do que 10%,
dado o nvel de confiana estabelecido nesta anlise.

Estatstica de teste para aceitao 1 edio e 2 edio 3 edio
Estatstica F observada > tabelado de: 4,325 3,78
Estatstica t observada > tabelado de: 1,943 1,895
Quadro 10 Valores de referncia da anlise estatstica para aceitao do modelo de regresso:

Tendo por base o coeficiente de determinao R
2
para as regresses simples e R
2

ajustado para as regresses mltiplas, verificou-se que no h continuidade de explicao nas
variaes dos recursos distribudos ao longo das edies, j que a cada momento, um modelo
de regresso obteve melhor xito na capacidade de explicar a redistribuio dos recursos,
como ser visto adiante. Bem como, nenhum dos modelos consegue explicar pelo menos 60%
das variaes, o que torna qualquer um deles pouco satisfatrio. Alm disso, o modelo de
regresso linear simples em que o IQVP explica os recursos deliberados foi o nico aprovado
em todos os testes estatsticos, e ainda assim, somente em relao primeira edio, em que
mesmo com uma capacidade explicativa de apenas 57,54%, no pde ser extrapolado para
explicar a fase de destinao dos recursos (fase na qual se esperava maior explicao do que a
61

de deliberao, j que se trata de um critrio tcnico)
25
.

Tabela 4 - Coeficientes de Regresso para explicao dos recursos distribudos nas edies do
OP em Contagem.
Recursos
Coeficiente de Regresso
Mltipla - R
2
ajustado,
para Renda per capita e
Quantidade de Habitantes
Coeficiente de Regresso
Linear Simples - R
2
para
IQVP
Disponibilizados na 2 edio 0,46657 0,34198
Disponibilizados na 3 edio 0,20718 0,06848
Deliberados na 1 edio 0,43429 0,57535
Deliberados na 2 edio 0,59250 0,42381
Deliberados na 3 edio -0,20028 0,02864

Foi na segunda edio do OP que se encontrou o modelo de regresso que apresentou
melhor desempenho em explicar os critrios de distribuio dos recursos atravs da regresso
linear mltipla, com as variveis independentes Renda Per Capita e Quantidade de Habitantes.
Isso porque 46,66% dos recursos disponibilizados foram explicados por esse modelo e,
atravs da anlise suplementar foi verificado que 59,25% dos recursos deliberados puderam
ser explicados pela regresso mltipla.

Figura 1 - Comparativo de modelos de regresso com uma varivel explicativa Recursos Deliberados (2005).

Como no h registro dos dados sobre os recursos disponibilizados pela prefeitura ao
OP em 2005, a anlise suplementar dos recursos deliberados apontou que os modelos lineares

25
Tabelas com todos os resultados dos testes estatsticos encontram-se no Apndice.
62

de regresso no se saram bem o suficiente. O modelo de regresso polinomial de uma
varivel independente (IQVP) explicou 58,6% das variaes ocorridas nesses recursos
deliberados, enquanto no modelo linear mltiplo 43,4% so explicados pela renda per capita e
pela quantidade de habitantes simultaneamente, e no modelo linear simples, apenas 57,5%
desses recursos so explicados pelo IQVP, conforme grfico comparativo anterior.
Em relao aos modelos de regresso mltipla de todas as edies, os coeficientes
angulares calculados apresentaram possibilidade de nulidade, o que invalidaria a regresso,
exceto nos casos que sero comentados mais adiante. Para tanto, foi identificada se as
probabilidades de nulidade estariam abaixo de 10%, dada a confiana definida no incio dos
testes.
Dessa forma, na regresso mltipla, o Teste F apontou que somente a segunda edio
do OP apresentou variveis independentes satisfatoriamente explicativas dos recursos
deliberados. Em todos os outros casos, os valores calculados de F foram menores do que os
tabelados, indicando que em cada modelo pelo menos uma varivel no estava adequada.
Partindo para a anlise individual das variveis independentes sobre a dependente, o
Teste t bicaudal apresentou valores calculados menores do que os tabelados para a varivel
Renda Per Capita em todos os conjuntos de dados, indicando que esta varivel no
explicativa de nenhum dos casos. Para a varivel Quantidade de Habitantes, o teste mostra
que a varivel explica tanto os recursos destinados quanto os deliberados somente na segunda
edio, enquanto na terceira a explicao se d somente para a fase de destinao, que a fase
em que se procura a explicao mais relevante, j que a outra fase aqui utilizada somente
para uma anlise suplementar.

Tabela 5 Resumo dos resultados de regresses lineares mltiplas de recursos previamente
destinados.
2 edio 3 edio
Estatstica F 3,623995 1,914623
F de significao 0,1264 0,2413
Estatstica t referente ao coeficiente angular da varivel
2,633302724 1,95603212
Estatstica t referente ao coeficiente angular da varivel
renda per capita
-1,607015216 -1,030078816
Valor-p referente ao coeficiente angular da varivel
0,057985 0,107834
Valor-p referente ao coeficiente angular da varivel renda
per capita
0,183328 0,3502
63

Tabela 6 Resumo dos resultados de regresses lineares mltiplas de recursos deliberados
Estatstica F 3,303066 5,361936 0,415992
F de significao 0,1422 0,0693 0,6806
Estatstica t referente ao coeficiente angular da
varivel quantidade de habitantes
1,851713 3,149353 0,646675
Estatstica t referente ao coeficiente angular da
varivel renda per capita
-0,21275 -1,77159 -0,88088
0,137716 0,034535 0,546351
renda per capita
0,841928 0,151159 0,418705

Como tanto o Teste F quanto o Teste t foram realizados em um nmero muito reduzido
de observaes, so verificados os Valores-p para eliminar as decorrentes distores geradas.
Este quesito refuta os resultados de todos os modelos, com apenas uma ressalva sobre
segunda edio do OP em que a varivel Quantidade de Habitantes apresenta explicao
relevante sobre a destinao e, tambm, sobre a deliberao de recursos (como comprovado
na anlise suplementar).
Foi realizada regresso linear simples para o modelo em que o IQVP a varivel
explicativa dos recursos distribudos, e em analise suplementar, dos recursos deliberados. Em
todas as edies, o modelo foi rejeitado tanto no Teste F, quanto no Teste t e no Valor-p. A
exceo ocorreu na primeira edio, sobre a fase de deliberao de recursos (em a explicao
somente suplementar, j que o critrio tcnico para destinao e no para esta fase), em
que o modelo poderia ser aceito, j que seus Testes F e t foram respectivamente 6,77 e 2,60,
ambos maiores do que os tabelados, convalidados por um Valor-p de apenas 4,8%, se
posicionando dentro do limite de 10% relativos confiana de 90% estabelecida.
Por outro lado, como foi apontada anteriormente, a regresso polinomial se saiu
melhor para explicar esta edio. De qualquer forma, no h segurana suficiente para
aproximar os resultados do modelo que explica os recursos deliberados de um modelo que
explicaria os recursos destinados nesta edio.
Apesar da regresso linear no excluir a hiptese de que existam regresses no-
lineares aplicveis, sabe-se que o excesso de coeficientes prejudica a capacidade de
explicao do modelo, j que uma maior quantidade de coeficientes capaz de gerar padro
at mesmo na mais aleatria das distribuies (tendncia comum na distribuio polinomial,
64

por exemplo), e que, ainda que existam, tais modelagens s so possveis, quando padres de
distribuio so identificveis com mais segurana do que a obtida com reduzido nmero de
observaes como as deste estudo. A ttulo de simples verificao processou-se avaliao de
outros modelos de regresso sobre os dados da segunda e terceira edies explicveis pelo
IQVP, assim como foi feito com a primeira. Resumidamente seguem as Figuras abaixo
representando as regresses, todos com baixos ndices R
2
, de capacidade explicativa.

Figura 2 - Comparativo de modelos de regresso com uma varivel explicativa Recursos Disponibilizados
(2007).


65

Figura 4 - Comparativo de modelos de regresso com uma varivel explicativa Recursos Disponibilizados
(2009).


Assim, sobre a primeira edio do OP, se pode afirmar que o IQVP foi importante na
definio dos recursos a serem redistribudos, mesmo no se tendo conseguido utilizar a regra
de forma plena, por incongruncias na concepo e aplicabilidade da frmula. Nas demais
edies, como comprovado, o IQVP foi rejeitado como varivel explicativa, indicando a
existncia de outras variveis no conhecidas.
66

Restou comprovado tambm que a Renda Per Capita, sozinha, no tem papel relevante
no processo de distribuio em nenhuma das edies enquanto a Quantidade de Habitantes
teve papel relevante, mas somente na segunda edio. Com isso, confirma-se que os recursos
redistribudos s Regies Administrativas de Contagem sofrem influncia de outras variveis
mais importantes do que as informadas nos documentos oficiais. Dentre as possveis
variveis, cabe destacar as derivadas de relaes polticas no explcitas, e portanto, sutis de
mais para serem medidas com confiabilidade suficiente, como por exemplo uma tentativa de
amenizar a dificuldade de se aplicar o mtodo do IQVP ou uma negociao extra oficial com
lideranas que participam do processo deliberativo. So variveis decorrentes de arranjos,
alianas e estratgias derivadas da configurao e da dinmica dessas relaes polticas, cujo
mapeamento no foi objeto deste estudo.
O nico critrio adotado, que de fato vincula uma caracterstica de fragilidade social
redistribuio de recursos , durante a fase deliberativa, o peso de 1,4 no voto
26
em
intervenes cuja rea seja considerada de situao de risco. No entanto, este critrio no
utilizado na fase de destinao dos recursos para as Regies Administrativas, trata-se apenas
de um critrio eletivo de intervenes, o que sozinho no permite mensurar a redistribuio
em mbito municipal, somente no mbito de cada Regio Administrativa, o que no foi foco
de investigao neste estudo.

4.2. FATORES EXTERNOS AO PROCESSO DO OP QUE INFLUENCIAM NA
REDISTRIBUIO DOS RECURSOS.

Assim como os fatores internos, h fatores externos que influenciam, ou deveriam
influenciar as atividades do OP. Um sistema bem adaptado deve possuir a capacidade de
assimilar fatos que ocorrem em suas fronteiras para no ser eventualmente engolido por

26
Os votos para intervenes em reas em situao de risco so acrescidos de 40% em relao quele das demais
obras fora dessas reas. Estudos tcnicos desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Habitao definem as reas
em situao de risco que passam a ser monitoradas pelo Comit Gestor de rea de Risco (Decreto 1249/2009).
Elas se constituem geralmente em encostas, reas inundveis, margens dos cursos dgua e terrenos de
tratamento de resduos slidos. Como so reas imprprias para a habitao padro, sua ocupao se d
irregularmente por famlias pobres, que no tm as condies necessrias para manipular e adequar o terreno
construo civil, tornando-se assim, regies isoladas e excludas, carentes de servios pblicos, saneamento
bsico, segurana pblica, alm do risco natural que j apresentam. Esse critrio uma tentativa mais
simplificada de adaptar o critrio tcnico utilizado pelo OP de Belo Horizonte, em que tambm dado peso
especial aos votos em intervenes nas reas de incluso urbano-social, caracterizadas por indicadores de
pobreza, analfabetismo, risco sade e de saneamento bsico.
67

adversidades sobre as quais no se tem domnio. O OP, portanto, deve se adaptar ao contexto
scio-econmico em que est inserido, em relao aos demais recursos pblicos disponveis,
nveis de arrecadao, crise econmica e tendncias de gesto pblica.
A execuo oramentria anual do municpio vinha crescendo nos primeiros anos de
existncia do OP, em torno de 20% ao ano, mas em 2009, a crise econmica global gerou
impactos sobre o Oramento Municipal (OM), de forma que sua execuo nesse ano foi 5%
menor do que o do ano anterior. No obstante, os recursos destinados ao OP para este binio
ps-crise foram 74,1% superiores ao destinado para o binio anterior.
Para a anlise da relao entre os recursos do OP e do OM, os dados foram agrupados
bienalmente, em consonncia com a proposta de execuo do OP. Da primeira para a segunda
edio do OP no houve nenhuma alterao no montante de recursos destinados a ele, ao
passo que no mesmo perodo a execuo oramentria municipal foi 27,5% superior,
indicando certo grau de desvinculao entre as caractersticas que impactam o oramento
municipal e as que impactam o OP.

Oramento
Municipal
1 Edio do OP 2 Edio do OP 3 Edio do OP
Autorizado
pelo
Legislativo
2006 581.388.504,00 2008 849.507.209,00 2010 998.099.477,00
2007 657.358.605,00 2009 1.015.445.006,00 2011 No previsto
Total 1.238.747.109,00 Total 1.864.952.215,00 Total No previsto
Executado
(Empenhado)
2006 544.779.801,46 2008 799.243.539,10
No executado 2007 675.690.136,35 2009 756.442.203,09
Total 1.220.469.937,81 Total 1.555.685.742,19
Liquidado
2006 533.428.828,64 2008 779.131.711,64
No liquidado 2007 653.094.083,06 2009 719.405.154,32
Total 1.186.522.911,70 Total 1.498.536.865,96
Quadro 11 Informaes Oramentrias Municipais Totais em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatrios de
Prestao de Contas Anuais de 2006 a 2010.
Com isso, conclui-se que tanto a crise econmica como a variao da arrecadao
municipal no influenciaram diretamente na disponibilizao de recursos ao OP, o que no
significa que conforme amadurea esta experincia participativa, esses elementos no
passaro a se refletir no OP futuramente. Acredita-se que o OP uma experincia em que no
s a populao aprende a exercer sua cidadania como os prprios governantes aprendem
como melhor utilizar esses instrumentos na sua gesto.
Sob outro vis de verificao, a crise poderia sim ter afetado o OP, no na etapa de
destinao de recursos, mas na etapa de execuo das intervenes estendendo-as alm do
tempo previsto, o que contribuiria na protelao de suas finalizaes e entregas aos cidados.
68

No entanto, essa influncia tambm no foi muito relevante sobre as intervenes entregues
at o momento, como ser verificado mais adiante.

Oramento de
Investimentos
Autorizado pelo
Legislativo
2006 94.599.275,00 2008 258.034.547,00 2010 198.572.966,00
2007 94.599.275,00 2009 214.523.309,00 2011 No previsto
Total 189.198.550,00 Total 472.557.856,00 Total No previsto
Executado
(Empenhado)
2006 22.772.489,17 2008 111.605.419,06
No executado 2007 70.201.256,37 2009 59.335.632,42
Total 92973745,54 Total 170941051,48
Liquidado
2006 20.661.995,32 2008 103.476.054,80
No liquidado 2007 61.592.897,88 2009 47.610.420,48
Total 82.254.893,20 Total 151.086.475,28
Quadro 12 Informaes do Oramento Municipal de Investimentos em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatrios
de Prestao de Contas Anuais de 2006 a 2010.

Oramento de
Obras e
Instalaes,
aquisio de
imveis,
equipamentos e
material
permanente
Autorizado pelo
Legislativo
2006 75.641.048,00 2008 186.594.281,00 2010 160.219.923,00
2007 75.641.048,00 2009 19.2874.575,00 2011 No previsto
Total 151.282.096,00 Total 379.468.856,00 Total No previsto
Executado
(Empenhado)
2006 18.957.564,08 2008 95.565.370,37
No executado 2007 64.568.831,78 2009 51.115.281,14
Total 83.526.395,86 Total 146.680.651,51
Liquidado
2006 16.876.255,73 2008 87.711.802,54
No liquidado 2007 55.996.023,29 2009 39.557.727,31
Total 72.872.279,02 Total 127.269.529,85
Quadro 13 Desdobramento do Oramento Municipal de Investimentos nas aes correlatas s do OP em Reais
(R$). Fonte: LOAS e Relatrios de Prestao de Contas Anuais de 2006 a 2010.

Municipal Total.
OP/Oramento Municipal 1 edio 2 edio 3 edio
Deliberado/Autorizado 0,5575% 0,3047% No previsto
Deliberado/Empenhado 0,5658% 0,3653% No executado
Deliberado/Liquidado 0,5820% 0,3792% No liquidado

69

Municipal de Investimentos.
OP/Oramento Municipal de
Investimentos

Tabela 9 Relao percentual entre os Recursos deliberados no OP sobre as aes correlatas
ao Oramento Municipal de investimentos, cujo desdobramento envolve obras, instalaes,
aquisies de imveis, equipamentos e material permanente.
OP/ Oramento de Obras e
Instalaes, aquisio de
imveis, equipamentos e
material permanente

O volume de recursos deliberados no OP e sua proporo sobre o oramento so
caractersticas capazes de demonstrar a amplitude e a relevncia do carter participativo no
processo de planejamento pblico. Em relao aos resultados redistributivos, o OP de
Contagem mostra perda de relevncia ao longo das edies, pois os recursos mobilizados no
processo so de pouca significncia. O volume de recursos destinado ao OP passaram a ser na
segunda edio menos da metade do que eram na edio anterior em relao ao Oramento de
Investimentos.
A mesma caracterstica se repete ao serem analisadas somente os investimentos do
grupo em que se enquadram as intervenes do OP. Por outro lado, h uma tendncia de
ajuste nessa significncia na terceira edio, pois o volume de recursos destinados muito
maior do que nas edies anteriores (Nesta anlise, no foram considerados os recursos
destinados ao OP digital, cuja dinmica participativa essencialmente diferente daquela
adotada no OP tradicional, especialmente no que tange ao levantamento de demandas e
propositura de intervenes).

Destinao dos Recursos 1 edio 2 edio 3 edio
ao OP tradicional 7 milhes de reais 5,6 milhes de reais 12 milhes de reais
ao OP digital No houve 1,4 milhes de reais No houve
Quadro 14 Informaes oramentrias resumidas do OP Destinao de Recursos. Fonte: Cadernos de
Intervenes do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento.

70

Deliberao dos Recursos 1 edio 2 edio 3 edio
Total dos recursos Deliberados no
OP tradicional
R$ 6.906.000,00
27
R$ 5.682.450,00 R$ 12.260.074,36
Quadro 15 Informaes oramentrias resumidas do OP Deliberao de Recursos. Fonte: Cadernos de
Intervenes do OP e Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento.

Mesmo sem serem conhecidos os dados do oramento de 2011, e utilizando uma
projeo simplificada baseada na ltima varincia dos oramentos autorizados em Lei
Oramentria Anual (LOA), espera-se que os recursos destinados ao OP em sua terceira
edio, apesar de 71,4% maiores do que os das edies anteriores, representem entre 3% e
3,2% do Oramento de Investimentos autorizado para o Binio, o que continuar sendo
menos do que a relao oferecida na primeira edio.
O OP tem espao para ampliar seus recursos, pois mesmo existindo os limites legais
com Folha de Pagamento e Endividamento (Lei Complementar Federal 101/2000), alm dos
mnimos constitucionais com Educao e Sade, no h limitaes em se criar regras
similares no OP, estabelecendo mnimos para a Sade ou para a Educao, ou proibindo
aumentos na Folha de Pagamento. Como exemplo, poderia ser estabelecido, em consonncia
com a legislao vigente, que 25% dos recursos destinados ao OP fossem para Educao e
13% para a Sade, e ainda, que seriam vetadas intervenes que ampliassem o quadro de
servidores.

Tabela 10 Intervenes deliberadas por rea de poltica pblica
rea de Poltica Pblica 1 edio 2 edio 3 edio
Educao 0 1 9
Sade 0 5 2
Esporte, Cultura e Lazer 12 4 6
Urbanizao 26 29 3
Reassentamento 0 2 0
Assistncia Social 0 1 1

Por outro lado, no necessariamente os participantes podem entender essas reas como
prioritrias, j que um dos papis do OP em seu efeito redistributivo a inverso de

27
Alm destes recursos deliberados, houve intervenes que no foram agraciadas na ltima rodada deliberativa
do OP, mas que foram incorporados no Planejamento Pblico, sendo executados. O OP tambm um
instrumento de gerenciamento de demandas. A essas obras, que estariam em segunda escala de prioridades foram
destinados R$ 5.924.000,00, as quais eram 22 intervenes na rea da sade e 6 na rea da educao. O conjunto
das intervenes originadas no processo referente primeira edio do OP chega a 12,83 milhes de reais.
71

prioridades. Os quadros de intervenes por rea de poltica pblica mostram que em
Contagem, a primeira prioridade do OP ao longo de duas edies foi Urbanizao, tornando-
se a mesma, segunda prioridade somente na terceira edio, quando os participantes
entenderam como primeira prioridade as intervenes na rea da educao.
O que no se tem como avaliar se caso houvesse um maior volume de recursos
disponibilizados, as prioridades teriam permanecido nas mesmas reas ou se teriam mudado,
j que prioridades mais urgentes no so necessariamente as que geram mais mobilizao de
recursos. Ou seja, poderiam ser mais urgentes pavimentos asflticos e drenagem pluvial em
vrios bairros, movimentando um volume menor de recursos, enquanto a construo de um
nico hospital em segundo grau de urgncia movimentaria volume maior de recursos.
O quadro que segue demonstra um desses casos, pois na segunda edio, mais
recursos foram deliberados na aplicao em Esporte, Cultura e Lazer do que em Sade, no
entanto, a quantidade de intervenes na rea da Sade foi maior, como visto no quadro
anterior.

rea de Poltica
Pblica
R$ % R$ % R$ %
Educao 0,00 0,0% 252.000,00 4,4% 5.848.865,00 38,3%
Sade 0,00 0,0% 622.000,00 11,0% 717.000,00 4,7%
Esporte, Cultura e
Lazer
2.296.000,00 33,2% 797.000,00 14,0% 1.658.115,14 10,9%
Urbanizao
28
4.610.000,00 66,8% 3.516.950,00 61,9% 3.812.794,22 25,0%
Reassentamento 0,00 0,0% 340.000,00 6,0% 0,00 0,0%
Assistncia Social 0,00 0,0% 150.500,00 2,7% 223.300,00 1,5%
TOTAL 6.906.000,00 100,0% 5.678.450,00 100,0% 15.260.074,36 100,0%
Quadro 16 Recursos deliberados por rea de poltica pblica.

A ampliao das reas das polticas contempladas pelo OP parte do processo de
amadurecimento desse instituto participativo, que se desenvolve juntamente com seus
participantes. Eles aprendem ao longo das edies que os problemas do seu bairro e mesmo
da sua cidade no esto restritos urbanizao. A evoluo percebida nos quadros anteriores
sugere o importante papel educador do OP, com capacidade de reintroduzir na sociedade a

28
Urbanizao contempla infra-estrutura de trfego, saneamento bsico, conteno de encostas em rea de risco
habitadas, paisagismo, segurana pblica. A separao destas reas invivel devido, principalmente s obras de
interveno integrada, em que as reas de polticas sociais contempladas so muito diversas.
72

vivncia da cidadania consciente, politizada e bem informada, ou seja, o OP tem capacidade
de formar cidados.
Apesar das dificuldades enfrentadas por Contagem em definir seus critrios tcnicos
de redistribuio dos recursos (demonstradas no captulo anterior), ela se processou
inicialmente por uma proximidade ao critrio de IQVP, que foi aos poucos abandonado,
chegando a uma quase homogeneizao da distribuio entre as Regies Administrativas. Os
quadros dos recursos disponibilizados e deliberados, que seguem, foram utilizados para as
avaliaes do critrio redistributivo e demonstram a afirmao anterior.

R$ % R$ % R$ %
Vargem das Flores
Informao
No
Disponvel
868.000,00 15,5% 1.465.000,00 12,2%
Ressaca 773.000,00 13,8% 1.550.000,00 12,9%
Industrial 805.000,00 14,4% 1.555.000,00 13,0%
Nacional 745.000,00 13,3% 1.535.000,00 12,8%
Sede 795.000,00 14,2% 1.480.000,00 12,3%
Eldorado
863.000,00 15,4%
1.505.000,00 12,5%
Riacho 1.450.000,00 12,1%
Petrolndia 751.000,00 13,4% 1.460.000,00 12,2%
TOTAL 7.000.000,00 5.600.000,00 100% 12.000.000,00 100%
Quadro 17 Distribuio regional dos recursos previamente disponibilizados para o OP em Reais (R$).

Regio
Administrativa
Vargem das Flores 920.000,00 13,3% 883.500,00 15,5% 1.515.096,22 12,4%
Ressaca 700.000,00 10,1% 820.500,00 14,4% 1.592.590,14 13,0%
Industrial 1.620.000,00 23,5% 816.000,00 14,4% 1.578.240,00 12,9%
Nacional 700.000,00 10,1% 722.950,00 12,7% 1.519.979,00 12,4%
Sede 650.000,00 9,4% 783.000,00 13,8% 1.499.519,00 12,2%
Eldorado
1.616.000,00 23,4% 905.000,00 15,9%
1.504.650,00 12,3%
Riacho 1.500.000,00 12,2%
Petrolndia 700.000,00 10,1% 751.500,00 13,2% 1.550.000,00 12,6%
TOTAL 6.906.000,00 100% 5.682.450,00 100% 12.260.074,36 100%
Quadro 18 Distribuio regional dos recursos deliberados no OP em Reais (R$).
A correlao (ndice de Correlao de Pearson) entre recursos destinados ao OP e
deliberados no OP sugere que na segunda edio se manteve mais alinhada (93,91%) do que
na terceira (65,87%). Este estudo no conta com elementos suficientes para se analisar os
motivos que levaram a essa maior flexibilizao na fase de deliberao da terceira edio. Os
motivos podem ser desde um afrouxamento na conduo do processo pelos gestores
organizadores, que poderia ser reflexo de caractersticas pessoais desses gestores, ou um
73

resultado das dinmicas de negociao interna no processo, entre representantes de
intervenes em Regies Administrativas distintas, indicando maior maturidade no OP, ou
ainda, pode ser decorrente de alguma outra caracterstica no conhecida, fincando o encargo
de identificar a dinmica dessas relaes para estudos futuros.
Os custos totais das intervenes do OP so compostos por aqueles relativos
execuo, elaborao de Projeto Bsico, aquisio e desapropriao de equipamentos e
terrenos, ou ainda aluguel de imvel em alguns casos. Nem sempre possvel mapear todos
os custos envolvidos em um conjunto de intervenes, especialmente quando h
desapropriaes cujo valor da indenizao est ajuizado, ou quando a empresa que realiza
projetos bsicos no remunerada por projeto, ou quando no h registro individualizado por
projeto do pagamento empresa. Outro fator que compromete o custeio, principalmente no
setor pblico (que j no tem a prtica de se valer de mtodos de custeio) a utilizao de um
mesmo lote de materiais em um amplo conjunto de obras, quando realizadas com mo-de-
obra prpria, no sendo possvel, assim, alocar corretamente cada custo sua obra.
Com isso, a possibilidade de anlises da execuo das intervenes do OP fica
comprometida. Pode-se, no entanto, tentar verificar o cumprimento de prazo de execuo
previsto, ou no caso de obras terceirizadas, quando se estende sua execuo, possvel
analisar o impacto disso sobre os OMs dos binios seguintes. Outra possibilidade de
verificao, pendente da coleta de informaes posteriores entrega das obras, poderia ser
referente efetividade das intervenes, ou seja, se aquelas solues atenderam aos
problemas para as quais foram propostas.
Apesar das limitaes, a variedade de anlises possveis infindvel, como analisar se
houve de fato fiscalizao dos delegados e conselheiros ao longo da execuo das
intervenes, ou ainda, existe a possibilidade de se verificar se a interveno aprovada serviu
de ignio de um processo de melhoramento das condies locais em decorrncia de
desdobramentos da etapa de execuo dessa interveno. De qualquer forma, o que no se
pode verificar de forma conclusiva a eficincia, ou ainda a economicidade de aplicao dos
recursos, nem se pode confirmar se os recursos deliberados de fato se traduziram em recursos
aplicados, pois eles podem ter sido maiores ou menores.
Dentre estas possibilidades de verificao, optou-se por focar nos cumprimentos de
prazo, impactos sobre oramentos futuros e a sucesso de melhoramentos decorrentes da
interveno antes de sua finalizao (existncia do efeito multiplicador), pois a verificao
74

dos melhoramentos posteriores dependeria de uma anlise sobre a efetividade das
intervenes (capacidade dessas solues adotadas em resolver os problemas geradores da
demanda).
Das 33 intervenes aprovadas na primeira edio do OP realizada em 2005, 13 foram
terceirizadas e geridas pela Secretaria Municipal de Obras (SEMOBS), e puderam ser
medidas individualmente, atingindo R$ 2.566.000,00, ou 36,66% do total deliberado. As
demais intervenes dessa edio foram realizadas com mo-de-obra e materiais prprios da
prefeitura, ou foram includas em grandes contratos estruturantes da cidade, cujos valores no
podem ser dissociados e categoricamente vinculados somente s deliberaes do OP, e ainda,
h 6 intervenes cuja execuo no foi iniciada. Alm disso, alguns custos no foram
adequadamente apropriados, em especial os referentes elaborao de Projetos Bsicos,
aluguis e desapropriaes.

Binio 2006/2007 Binio 2008/2009
Empenhado
2006 R$ 74.884,30
Empenhado
2008 R$ 3.248.989,63
2007 R$ 5.504.645,10 2009 R$29.022,66
TOTAL EMPENHADO R$ 5.579.529,40 TOTAL EMPENHADO R$ 3.278.012,29
Liquidado
2006 R$ 74.884,30
Liquidado
2008 R$ 3.926.948,65
2007 R$ 3.926.544,88 2009 R$ 107.251,62
TOTAL LIQUIDADO R$ 4.001.429,18 TOTAL LIQUIDADO R$ 4.034.200,27
Quadro 19 - Recursos deliberados na 1 edio do OP geridos pela Secretaria Municipal de Obras.

A primeira e importante informao extrada do quadro de recursos do OP geridos pela
SEMOBS sobre o efeito multiplicador do OP, em que as melhorias promovidas durante a
execuo so maiores do que as propostas nas atividades de deliberao. Os recursos
empenhados pela prefeitura so trs vezes e meia maiores do que os deliberados inicialmente,
dos quais parte pode ser referente subavaliao do empreendimento na fase de projeto, parte
pouco representativa pode ser referente inflao do perodo (que foi pequena) e o restante
certamente decorrente de ampliaes da proposta original (o que, infelizmente, no pde ser
medido quantitativamente, mas ser exemplificado). Esse fenmeno se d por vrios motivos,
dentre eles elencam-se os seguintes verificados.
A atual legislao das diversas esferas de governo no permite abertura de ruas sem
que conjuntamente seja executado apropriado sistema de drenagem pluvial, que
necessariamente deve adequar-se ao sistema de saneamento bsico (para que no contamine
75

as bacias hidrogrficas da regio), s vezes exigindo galerias pluviais maiores do que
inicialmente previstas ou mesmo tratamento de fundo de vale mais dispendioso por causa das
caractersticas geolgicas. Alm disso, as margens dos crregos necessitam de estrutura
especial que evite assoreamento, e, portanto, o asfaltamento e a pavimentao so apenas uma
das etapas do tratamento dos crregos urbanos. Com isso as obras inicialmente previstas
ganham volume e, muitas vezes, aproveita-se a mobilizao necessria para a interveno
para que sejam oferecidas opes de lazer nessas reas como os parques lineares.
Em Contagem, essas grandes intervenes compem o Plano de Interveno Integrada
(PIIN), em que se aproveitam os custos da mobilizao da mquina pblica em determinado
local para realizar outras benfeitorias, otimizando o processo de interveno. Exemplos desse
tipo foram verificados quanto revitalizao do Crrego Vila Paris, no Bairro gua Branca
(Regio Administrativa do Eldorado) e quanto aos asfaltamentos na Vila Barraginha (Regio
Administrativa do Industrial) que foram deliberados, mas na fase de execuo, se ampliaram,
transformando em obras do PIIN.
Na fase de proposio das intervenes, os tcnicos podem subestimar a obra que ser
executada, pois muitas vezes ele no conhece a composio do solo ou no tm todos os
detalhes da topografia. Nestes casos, o efeito multiplicador no ocorre, pois o aumento dos
gastos no se reflete em mais melhorias do que as inicialmente previstas.
O envolvimento comunitrio na fase de elaborao do Projeto Bsico ou mesmo na
execuo das obras tambm potencializa o efeito multiplicador. Como exemplo, na a Praa
Glria (Regio Administrativa do Eldorado) foi deliberado a construo de vestirios, reforma
da quadra e construo de sua cobertura, mas, com o envolvimento dos moradores do entorno,
foi realizada reforma em toda a praa, com troca de mobilirio e renovao dos jardins. Outro
exemplo foi a construo da Quadra de Hockey Coberta no Jardim Califrnia (Regio
Administrativa do Riacho), em que tinha sido deliberada inicialmente somente a reforma da
quadra descampada que j existia.
Por ltimo, o efeito multiplicativo pode ser notado ainda, quando se verifica a
utilizao das demandas levantadas no processo deliberativo pelos gestores como fonte de
planejamento complementar. Os gestores mantm arquivos de todas as demandas levantadas
nas rodadas do OP e das propostas derrotadas na escalada das intervenes ao longo das
rodadas deliberativas. Em seguida estes arquivos so estudados e, a medida da oportunidade e
convenincia, so readequados e utilizados na programao das atividades do governo. No
76

obstante, os gestores classificam estas outras intervenes como obras do OP, fazendo
aluso ao processo deliberativo da qual se desmembraram, sendo, portanto, um subproduto
importante do processo, mas que no devem ser confundidas com aquelas, pois no foram
eleitas a termo justamente em conseqncia da inverso de prioridades inerente ao processo,
e, portanto no so equivalentes quelas prioritrias.
A segunda e importante verificao sobre o quadro dos recursos do OP geridos
pela SEMOBS a protelao da execuo das intervenes equivalentes a 37% dos recursos,
para o binio seguinte, afetando a execuo das edies posteriores do OP. Comprova essa
concluso o fato de que a Secretaria de Obras iniciou a gesto terceirizada da segunda edio
do OP somente em 2009, empenhando apenas R$ 20.000,00 referente a uma nica obra, que
ainda no foi entregue. A administrao municipal encontra dificuldades em gerenciar a
execuo das intervenes e os atrasos podem se tornar fatores desmotivantes da participao
popular em edies futuras do OP.
importante verificar que at 2008, dentre as obras terceirizadas da primeira edio
do OP, s duas foram iniciadas no ano de 2006, enquanto dez foram iniciadas no ano de 2007
e uma foi iniciada no ano de 2008. Sete dentre todas ainda no haviam sido finalizadas
quando se iniciou a terceira edio do OP em 2009.
... se os empreendimentos so aprovados no so executados, todo o processo tem
sua credibilidade posta em xeque e a populao tende a no participar. A capacidade
da Prefeitura de executar [a termo] as obras decididas de fundamental importncia
para o OP continuar a realizar seu potencial distributivo (MARQUETTI, CAMPOS
e PIRES. 2008. P-64).

O atraso no incio da execuo das intervenes da segunda edio no est atrelado crise
econmica de 2009, pois sua deliberao foi em 2007, com incio de execuo previsto para
2008. Ainda no tem como saber os efeitos da crise econmica sobre a execuo das
intervenes do OP, mas, se somados dificuldade inerente Administrao Pblica em
gerenciar seus compromissos causarem um atraso muito significativo na entrega das
intervenes, a instituio do OP de Contagem poder sofrer com o descrdito do processo.
77

5. O OP PODE PROMOVER A JUSTIA SOCIAL?

Pires alerta para os riscos de tecnificao do processo participativo no OP, ao
longo de seu amadurecimento como modelo de gerenciamento e redistribuio dos recursos
pblicos (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES. 2008), mesmo quando a participao da
populao na definio dessas regras redistributivas muito relevante. Essa tendncia, por um
lado beneficiaria a criao de investimentos em polticas de longo prazo, por outro lado,
frustraria a autonomia decisria dos participantes do OP e sua caracterstica de flexibilidade
para inverso de prioridades. Mas o que se questiona ento : maior participao contribui
para promover uma justia social ampliada?
Segundo Grazia (2003), as experincias de Oramento Participativo possibilitam a
descoberta de novas concepes de Estado, em que prevalecem os princpios de co-gesto e
participao social no trato da coisa pblica, pois o regime de Representao Democrtica no
capaz, sozinho, de permitir a superao das prticas administrativas que segregam e
excluem as camadas populares da arena decisria.
O desenvolvimento das atividades prticas do OP nos municpios tem se dado em
ambientes e conjunturas muito diferentes entre si, por isso, adotar critrios uniformes a
processos desiguais de OP pode no lev-los a alcanar seus objetivos. Isso significa que cada
localidade deve encontrar seu prprio caminho para desenvolver um OP visando
redistribuio de recursos, incluso social no processo decisrio e buscando uma maior justia
social. Este vis trata o OP como uma experincia de socializao de um instrumento de
poder, o qual era tradicionalmente controlado pelas classes dominantes e responsvel pela
reproduo de excluses sociais do espao pblico e da experincia poltica (GRAZIA.
2003. P-19).
Por isso, nem todo processo participativo obtm sucesso em atingir esses objetivos
redistributivos, inclusivos e promotores da justia social. Cada OP poder, assim como as
demais experincias de gesto pblica, encontrar-se em uma gradao maior ou menor em
relao a esses objetivos. Alm disso, no necessariamente uma ferramenta de gesto mais
redistributiva ser automaticamente mais inclusiva, ou uma mais inclusiva ampliar a justia
social. Por isso, as experincias participativas obtero mais sucesso em um ou outro aspecto,
mas no necessariamente em todos.
78

Algumas dessas experincias levaro iluso do sucesso, quando na verdade os
efeitos sero relevantes somente para os participantes, mas no para o conjunto da sociedade.
Por outro lado, o verdadeiro sucesso de outras experincias de OP no Brasil levou a torn-las
referncias em exerccio da cidadania, em decorrncia disso, se tornaram temtica para o
estimulo formao cidad. O caso de Contagem estimulado por esses exemplos de
sucesso
29
.
Mas, por ser uma ferramenta de gesto, assim como o qualquer ferramenta de um
profissional, o OP serve prioritariamente para atingir o objetivo de quem o utiliza, o gestor.
Esse objetivo pode ser altrusta, o que seria excelente para a promoo de uma democracia
mais justa, mas tambm pode ser egosta, deturpando a proposta de democratizao para a
qual surgiu o OP. Ainda assim, por ser ferramenta, ela est sempre sujeita a ser manipulada
pelo seu condutor, e independente de atingir, com isso, esse ou aquele objetivo, resta a
percepo de que o poder originado do gestor e compartilhado atravs dessa ferramenta no
suficiente para alterar o status quo, ainda que obtenha sucessos em minimizar as mazelas
sociais.
Por isso, as experincias participativas existentes hoje continuam sendo todas
dependentes das estruturas elitistas de Estado. Os governos de tendncias sociais, que
implantaram experincias mais amplas de participao, compartilham com os cidados uma
pequena parte do poder delegado e estabiliza a relao de poder, mantendo o controle pelas
elites e satisfazendo anseios democrticos das massas.
O Oramento Participativo e os Conselhos de Polticas Pblicas no se encontram em
uma posio mais alta do que o governante na estrutura hierrquica da mquina estatal e no
tm o poder da deciso final, logo suas deliberaes s se transformam em aes efetivas se
houver a aprovao e a ordem do governante. No caso dos Conselhos, em que h nomeao
de conselheiros pelo prprio governante, o clientelismo se estabelece com mais facilidade e
contamina o processo deliberativo.
O governante com menos tendncias sociais que assume governos em que as
experincias participativas j se consolidaram, continua a apoi-las independente de sua
convico poltica, pois isso refora uma imagem populista e mantm o clientelismo,

29
Um dos exemplos o Jogo do OP, que alm de mtodo de divulgao do prprio OP, uma metodologia de
politizao dos cidados. Trata-se de um jogo de tabuleiro que ensina s crianas informaes sobre a Cidade e
ao mesmo tempo, presta conta das obras do OP. Em 2009 foram distribudos 40 mil jogos para os alunos das
escolas municipais.

79

aumentando a aprovao do seu governo e, portanto, o poder que ele exerce no contexto
poltico. Ou seja, apesar de objetivar uma deselitizao da democracia, a ampliao da
participao atravs destas experincias nem sempre consegue ser efetiva em se refletir em
uma justia social ampliada, mesmo sendo certo que a legitimidade das decises maior e
que o povo passa a estar novamente um pouco mais prximo do poder.
H ainda outra situao importante nas instncias participativas, que afeta a igualdade
de condies entre os participantes, que referente assimetria de informao e ao grau de
adaptao do participante ao processo deliberativo. Aqueles que j esto a mais tempo no
processo e j aprenderam mais com ele, utilizam as melhores cartas para que melhor seja
seu desempenho no jogo poltico, e assim, eles acabam promovendo a desigualdade nas
posies em um processo que apregoa a igualdade.
A reproduo das estruturas hierrquicas centralizadoras de poder se reflete nas
instncias participativas, como exemplo, os Conselhos de Polticas possuem presidentes e os
OPs possuem delegados. Ou seja, essas posies mais privilegiadas, assim como a dos
governantes, em que h concentrao de poder se tornam reprodutoras de uma democracia
elitista, s que mais divisionada, em uma estrutura mais ramificada como a militar, com
tropas, divises e batalhes.
Por vezes, as propostas participativas, assumem um papel distorcido e se transformam
em out doors promocionais, em que pouco espao efetivamente utilizado para discusso
corrompendo-se em palanques para divulgar os benfeitores da iniciativa democrtica. Essa
situao mais comum nos fruns em que a mesa composta somente por membros do
governo, e a agenda totalmente controlada por eles. Ao final, o cidado sai com a impresso
de que as Autoridades Pblicas prestam contas da sua poltica e se dispem a ouvir o povo, no
entanto, a realidade que o povo permanece durante todo o momento em posio e condies
inferiores para inserir suas idias no debate poltico, e termina suprimido sem se dar conta
disto.
Com as presses da populao e a aclamao de mais igualdade, a elite sempre se
adapta e com isso, atende muitas das demandas e questionamentos do restante do povo a fim
de permanecer no poder, dividindo um pouco das riquezas e deste poder quando necessrio,
mas nunca mais do que o suficiente para que possa se manter no controle.
Sob a viso habermasiana, os atores dominados no teriam acesso ao poder poltico,
eles teriam apenas influncia poltica (Avritzer, 2000), eliminando a possibilidade de arranjos
deliberativos. Fato que, sendo o poder poltico efetivamente acessado, ou somente
80

influenciado pela populao, isso no suficiente para se processar maior justia e igualdade
social com efetividade sobre os problemas enfrentados por estes atores. A situao-problema
melhora, mas, muitas vezes, no se resolve. Dentro de uma democracia de alta intensidade
como a atual, a amplitude do poder acessado ou influenciado pela grande maioria dos atores
ainda baixa.
Ao analisar a democracia dentro do Sistema Capitalista, possvel observar que o
controle sobre os meios de produo, que um dos principais diferenciais daqueles que
dominam o debate pblico, torna o jogo poltico desigual e a balana entre os atores
envolvidos no cenrio decisrio sempre ter mais fora do lado de quem j acumula poder.
Esta j era uma das incompatibilidades verificadas por Karl Marx (Avritzer, 1996), e que no
capaz de ser alterada, mesmo com a proposio da ampliao da participao democrtica.
As ferramentas democrticas so, portanto, utilizadas no em favor do povo, mas sim
dos dominadores. Estes se aproveitam da estrutura do Poder Legislativo para aprovar suas
leis, criar seu sistema prisional, reduzir a assistncia social a bolo e manipular os bens
pblicos de forma a facilitar o seu prprio progresso. Justia e igualdade so secundrias nas
ferramentas de gesto, quando atingem diretamente os interesses dominantes.
por isso que nem sempre experincias de OP sero suficientes para se atingir uma
justia social ampliada. O caso de Contagem mostra o sucesso da incluso dos cidados no
processo, pois eles foram historicamente excludos da vida poltica pelos coronis (e ainda
so, como no caso da comunidade dos Arturos), mas com a vontade poltica dos governantes,
aos poucos passaram de um papel de objeto de polticas pblicas para o papel de sujeitos de
polticas pblicas. Por outro lado, a complexidade tcnica na definio dos critrios
redistributivos impede uma avaliao de sua efetividade para resolver problemas sociais mais
urgentes ou mesmo para se verificar se a maior parte dos recursos foi realmente destinada aos
mais necessitados.
A baixa capacidade auto-reguladora do OP de Contagem indica ainda que a incluso
no processo decisrio no seja sinnimo de amplo compartilhamento de poder, sendo esse
ainda concentrado entre as elites dominantes e melhor articuladas com a estrutura de Estado.
O OP de Contagem , portanto, uma iniciativa para tentar se atingir uma justia social
ampliada, mas, no estgio em que se encontra, por si s no configura esta ampliao. Com a
maturidade e com uma formao cidad mais consciente, espera-se que possa em fim ser a
expresso de relaes sociais mais justas e igualitrias.
81

7. CONCLUSES

O que se percebe hoje que o espao para participao s acontece pela vontade
poltica dos representantes eleitos, que estruturam e sistematizam a forma e os critrios em
que haver a participao, e, sem esse empenho dos representantes, a institucionalizao
destes espaos seria gravemente prejudicada. A deciso participativa passa a ser ento um
processo, em que a argumentao decorre e envolve os dirigentes do Estado e os cidados
diretamente interessados ou no naquele tema, passando por um consentimento sobre os
prximos passos de execuo da poltica pblica, e que a mquina estatal se encarregar da
execuo.
A participao , portanto, uma forma de treinamento da prpria democracia, em que o
cidado tem a oportunidade de desenvolver seu civismo e capacidade argumentativa, e com
isso, tentar se imunizar de certas manipulaes que sofre dentro do sistema poltico, tornando-
se mais exigente na cobrana das aes do representante. As barreiras histricas de excluso e
dominao no so facilmente transpostas, sendo que para conseguir isso, os cidados devem
ir alm do que os governantes propem, e ento, exercerem um papel poltico incisivo na
definio das regras e na utilizao dos recursos pblicos aos quais tm direito.
O melhor ambiente para desenvolver estes espaos participativos a localidade onde
residem os cidados, a vila, cidade ou microrregio. O fracionamento da soberania em esferas
de atuao, no contexto participativo, apesar de aparentemente contrariar a teoria da
indivisibilidade do poder de Rousseau, na verdade uma forma de tornar mais efetivo o seu
exerccio por aquele de direito, o povo, que por deter mais informaes sobre o seu contexto,
se torna mais apto a decidir sobre os problemas locais.
Uma boa estruturao formal do OP no garante uma adequada transposio para as
relaes reais que permeiam o processo. Os representantes do governo, tal qual qualquer outra
pessoa, cometem equvocos, muitas vezes no correspondendo ao devido esforo exigido por
ferramentas de gesto participativas como o OP. Alm disso, nem sempre a populao se
encontra em um nvel de mobilizao suficiente para assimilar rapidamente o processo
participativo.
Os processos participativos so mais lentos e algumas vezes mais burocrticos, no
entanto, sua legitimidade pode ser considerada maior do que nos processos em que a consulta
82

pblica realizada pelo representante reduzida ou nula. O prprio processo da consulta
pblica pode ser mais ou menos participativo, de acordo com a estrutura que o Estado define
para a realizao desta consulta, como o caso das Comisses de Participao Popular das
casas legislativas, em que o cidado ouvido diretamente pelo representante.
A experincia de Contagem mostra que deficincias na mquina administrativa podem
prejudicar o sucesso de experincias participativas, tanto ao se definir critrios redistributivos
pouco robustos, quanto ao tardar na execuo das intervenes deliberadas, ou mesmo ao
assimilar de forma inadequada fatores externos ao processo que o influenciam.
Em um contexto de progresso econmico e de bem estar social, realmente a populao
se sente menos impelida a participar das questes coletivas, pois os problemas so menos
relevantes para si e com isso, podem se dedicar mais s questes particulares (por isso os
jovens e a classe mdia so um pblico bastante ausente dos fruns populares).
As questes levadas ao debate pblico, quando no afetam fortemente a redistribuio
de riquezas ou qualquer outra pedra fundamental capitalista, so bem vindas por todas as
partes, e com isso, a massa dominada tambm sai ganhando, pois seus anseios sero
minimamente atendidos e no haver detrimento dos anseios da classe dominante. Assim a
tenso entre democracia e capitalismo se mantm estabilizada atravs dessa modificao na
forma sem necessariamente alterar a substncia democrtica, por isso so comuns cooptaes
nas relaes entre sociedade civil e Estado ou entre sociedade civil e corporaes (SANTOS,
2002. P 59-65) .
Ou seja, as experincias participativas no se constituem em desiluses. H ganhos
para a sociedade, apesar desta manipulao elitista das ferramentas democrticas. O
capitalismo no ser destrudo pela ampliao da participao, as relaes entre dominantes e
dominados no cessar, no entanto, o ambiente social tender a se tornar cada vez mais ameno
e pacfico, j que o mtodo de resoluo dos conflitos adotado, apesar de possuir efetividade
limitada, mais civilizado. Com esse mtodo, a parte do poder decisrio usufrudo pelas
massas suficiente para satisfaz-las quando vem suas deliberaes levadas a cabo.
As configuraes democrticas viveis no conseguem solucionar em definitivo os
grandes problemas sociais existentes, como os de segurana, sade, educao, moradia,
justia, pobreza etc., mas a ampliao da participao certamente reduz parte deles e mostra
ao povo que ele pode exercer papis decisrios, em conjunto com os representantes eleitos. A
participao no a melhor das solues para alcanar o ideal democrtico, j que ela s
tolervel pelas elites enquanto as maiores partes do poder e das riquezas permanecerem sob o
83

seu controle. Repartir um pouco a estratgia utilizada para manter a dominao sobre o
gigante sem despertar sua fria, em que todos saem ganhando, mas como sempre, uns mais
do que outros.
Por outro lado, mesmo no sendo a soluo, a participao consegue ser efetiva em
muitos aspectos essenciais da democracia, e a sua ampliao pode no tornar a sociedade mais
justa ou igualitria, no entanto a torna mais civilizada, e, mesmo enfrentando severas
restries quanto ao debate de problemas de grande relevncia como a justia e igualdade,
cria um espao em que se pode tentar traz-los para uma mesa de discusses, na qual espadas
e espingardas so efetivamente trocadas por microfones e canetas a fim de se buscar solues
de forma organizada e pacfica.
As propostas tericas existentes sobre ampliao da participao para o exerccio do
poder, bem como os tipos de exerccio de cidadania experimentados necessitam de um
redirecionamento nos ramos das cincias humanas e sociais, a fim de desenvolver uma
proposta de ampliao do poder exercido pelo povo que atinja os ideais de igualdade e justia,
e efetivamente desenvolva uma alternativa vivel ao elitismo democrtico.

84

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89

Apndice

Tabela 11 Distribuio do equipamento pblico rea da Educao. Fonte: Fundao de
Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem.
REGIO
ADMINISTRATIVA
Escola
Municipal
Creche,
Maternal,
Pr-escola
Instituto de
ensino de
oficinas
Unidade de Ensino
mdio e
profissionalizante
Vargem das Flores 8 6 0 1
Ressaca/Nacional 11 7 0 6
Industrial/Riacho 16 6 0 6
Sede 11 5 0 3
Eldorado 15 6 1 3
Petrolndia 7 4 0 3
TOTAL 68 34 1 22
Fonte: Fundao de Ensino de Contagem e Portal da Prefeitura Municipal de Contagem.

Figura 6 Mapa das Unidades de Planejamento do Municpio de Contagem. Fonte: Caderno de Obras -
Oramento Participativo de Contagem 2005
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Figura 7 Mapa das Regies Administrativas do Municpio de Contagem. Fonte: Caderno de Metodologia -
Oramento Participativo de Contagem 2010/2011

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Figura 10 - Mapa de ndice de Desenvolvimento Humano dos municpios prximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatrio das Metrpoles.
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Figura 12 - Mapa de densidade demogrfica do municpio de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundao Joo Pinheiro
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Figura 13 - Mapa de ndice de Desenvolvimento Humano do Municpio de Contagem, conforme critrios do ADH-RMBH da Fundao Joo Pinheiro.
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98

Tabela 14 Resumo da regresso linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 2 edio do OP
Estatstica de regresso
R mltiplo 0,584794
R-Quadrado 0,341984
R-quadrado ajustado 0,21038
Erro padro 44130,1
Observaes 7

Tabela 15 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 2 edio do OP.
ANOVA gl SQ MQ F F de significao
Regresso 1 5,06
9
5,06
9
2,598594 0,167876
Resduo 5 9,74
9
1,95
9

Total
6 1,48
10

Tabela 16 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados e IQVP na 2 edio do OP.

Coeficientes Erro padro Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseo 766399,1 26696,13 28,70825 9,61
-7
697774,5 835023,7 712605,1 820193,1
iqvp
218450,7 135514 1,612016 0,167876 -129899 566800,5 -54616,6 491517,9

Tabela 17 Resumo da regresso linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 3 edio do OP
R mltiplo 0,261678
R-Quadrado 0,068476
R-quadrado ajustado -0,08678
Erro padro 44053,1
Observaes 8
99

Tabela 18 - Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 3 edio do OP.
Regresso 1 8,56
8
8,56
8
0,441055 0,531291
Resduo 6 1,16
10
1,94
9

Total 7 1,25
10

Tabela 19 - Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados e IQVP na 3 edio do OP.

Interseo 1480263 33552,75 44,11749 9,08
-9
1398163 1562364 1415064 1545462
IQVP 146603,1 220747,9 0,66412 0,531291 -393548 686753,7 -282350 575556

Tabela 20 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio do OP
R mltiplo 0,658559162
R-Quadrado 0,43370017
Erro padro 37626,4478
Observaes 8

Tabela 21 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio do OP
Regresso 2 5421252131 2710626065 1,914623 0,241332648
Resduo 5 7078747869 1415749574

Total 7 1,25
10

100

Tabela 22 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 3 edio
do OP
Interseo 1467674,442 50214,7963 29,22792785 8,79
-7
1338593,199 1596755,685 1366489,198 1568859,685
Nmero de Hab.

1,277786851 0,65325453 1,95603212 0,107834 -0,401457387 2,957031089 -0,038552634 2,594126336
Renda Per Cap.

-200,8808635 195,015042 -1,030078816 0,3502 -702,182988 300,421261 -593,8456065 192,0838794

Tabela 23 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP
R mltiplo 0,802733398
R-Quadrado 0,644380909
Erro padro 36271,37753
Observaes 7

Tabela 24 Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP
Regresso 2 9,54
9
4767774344 3,623995 0,126464938
Resduo 4 5,26
9
1315612828

Total 6 1,48
10

Tabela 25 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos disponibilizados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio
do OP
Interseo 808803,1686 50848,59 15,90610916 9,13
-5
667624,8593 949981,4778 700401,773 917204,5642
Nmero de Hab.

1,376510074 0,522731 2,633302724 0,057985 -0,07482502 2,827845168 0,262126777 2,490893371
Renda Per Cap.

-454,3929313 282,7558 -1,607015216 0,183328 -1239,448989 330,6631263 -1057,185051 148,3991884
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102

Tabela 29 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP
R mltiplo 0,853424
R-Quadrado 0,728332
Erro padro 42247,81
Observaes 7

Tabela 30 Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do OP
Regresso 2 1,91
10
9,57
9
5,361936 0,073803
Resduo 4 7,14
9
1,78
9

Total 6 2,63
10

Tabela 31 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 2 edio do
OP
Interseo 811553 59226,91 13,70244 0,000164 647112,7 975993,2 685290,3 937815,7
Nmero de Hab. 1,917521 0,608862 3,149353 0,034535 0,22705 3,607992 0,619521 3,215521
Renda Per Cap. -583,466 329,3455 -1,77159 0,151159 -1497,88 330,9439 -1285,58 118,6483

103

Tabela 32 Resumo da regresso linear mltipla entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 1 edio do OP
R mltiplo 0,789215
R-Quadrado 0,62286
Erro padro 330925,3
Observaes 7

Tabela 33 Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 1 edio do OP
Regresso 2 7,23
11
3,62
11
3,303066 0,142235
Resduo 4 4,38
11
1,1
11

Total 6 1,16
12

Tabela 34 Resumo dos Testes Estatsticos da regresso entre recursos deliberados, Nmero de Habitantes e Renda Per Capita, na 1 edio do
OP
Interseo 446230,5 463921,8 0,961866 0,390587 -841823 1734284 -542780 1435241
Nmero de Hab. 8,831167 4,769188 1,851713 0,137716 -4,41022 22,07256 -1,33601 18,99835
Renda Per Cap. -548,83 2579,749 -0,21275 0,841928 -7711,36 6613,702 -6048,46 4950,8

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