Pginas 205. Junio, 2007.

Reflexin
Reflexin
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Sobre la corrupcin en
el Per
Algunas notas sobre sus
caractersticas, causas, consecuencias
y estrategias para enfrentarla
Yvn Montoya
La corrupcin puede ser abordada desde dos perspectivas, que en
absoluto son antagnicas; ms bien, creo, permanecen en un tipo de
relacin de gnero a especie. En efecto, por un lado, es posible en-
tender la corrupcin como actos o manifestaciones concretas del uso
particular de la funcin pblica delimitados en la legislacin adminis-
trativa o penal
1
, pero, por otro lado, es necesario entender la corrup-
cin en un sentido ms amplio, esto es, como un clima de mentalidad
colectiva, sentimientos y prctica histrica que denominamos fen-
meno de la corrupcin. Coincidiendo con el profesor Hurtado Pozo,
consideramos que esta dimensin es la ms importante a tener en
cuenta, dadas las repercusiones negativas que tiene en la vida gene-
ral del pas, y porque es la que sostiene o explica de algn modo las
manifestaciones concretas de corrupcin habitual. En este acpite
nos detendremos en esta ltima perspectiva de la corrupcin para
luego, en los puntos siguientes, ir descendiendo a los mecanismos
extrajurdicos y jurdico-penales para la contencin de las manifesta-
ciones concretas de la corrupcin.
1 Jos Hurtado Pozo, Corrupcin: el caso peruano, en Pena y Estado. Corrupcin de
funcionarios pblicos, Buenos Aires, 1995, p. 156.
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Pero, por qu tanta preocupacin por la extensin de la corrupcin
en nuestra sociedad actual? Qu hay de nuevo en una prctica que
se conoce hace tanto tiempo?
LA CORRUPCIN: UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS
Garca Enterra
2
apunta a la corrupcin generalizada como uno de los
dos grandes problemas para el funcionamiento efectivo de las demo-
cracias occidentales. La describe esencialmente como un fenmeno
de colonizacin del Estado por la sociedad (a diferencia de lo que
ocurre con la administracin pblica en un Estado partidocrtico, en
donde el fenmeno es el inverso: la colonizacin de la sociedad por el
Estado), es decir, como un fenmeno de injerencia distorsionaste del
sector privado en el funcionamiento del servicio pblico.
Y es que la corrupcin, en el contexto actual, presenta tres aspectos
singulares que la hacen potencialmente lesiva al desarrollo de nues-
tras incipientes sociedades democrticas.
En primer lugar, se evidencia una conexin peligrosa entre la novedo-
sa criminalidad organizada y la administracin pblica. Si bien la cri-
minalidad organizada no es un tipo de criminalidad absolutamente
nueva, dado que su estructura no cambia en nada la clsica divisin
entre los delincuentes y los vigilantes de la ley, s lo es su conniven-
cia con los propios rganos estatales encargados de su control y
persecucin. Como seala el profesor Winfried Hassemer, la crimina-
lidad llegara a una situacin paradjica de tener que combatirse a s
misma
3
.
En segundo trmino, el avance tecnolgico e industrial en campos
como la banca o las finanzas permiten modalidades nuevas y encu-
biertas de corrupcin que hacen difcil su develamiento y persecu-
cin. Ejemplo de lo sealado puede verse en las millonarias transfe-
rencias bancarias provenientes de fondos pblicos, realizadas por
los testaferros del ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos, a
cuentas privadas en organizaciones financieras ubicadas en para-
sos fiscales, lo que ha dificultado enormemente su ubicacin y even-
tual repatriacin.
Finalmente, la globalizacin y los procesos de integracin supranacio-
nal han conllevado la configuracin de una forma de criminalidad de
2 Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed.
Civitas, Madrid, 1996, p. 88 y ss.
3 Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una
lucha ms eficaz contra la corrupcin, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios
pblicos, No 1, Buenos Aires, 1995.
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carcter transnacional con enorme capacidad de desestabilizacin
de mercados, as como de corrupcin internacional de funcionarios
pblicos
4
. Ejemplo de esta caracterstica lo muestra el caso, durante
el gobierno del ex presidente Fujimori, de la compra por parte del
Estado de armamento militar o policial a proveedores de pases ex-
tranjeros, el cual termin desvindose a las Fuerzas Armadas Revo-
lucionarias de Colombia (FARC). Este acto complejo de corrupcin ter-
mino comprometiendo a dos pases, adems del Per.
CAUSAS
Determinar las causas de este fenmeno es realmente una tarea que
escapara a una modesta exposicin como la presente, sin embargo,
diversos investigadores han planteado algunos factores que condi-
cionan la aparicin y desarrollo de la corrupcin:
La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada
poca claridad para determinar lo correcto de lo incorrecto en el
ejercicio de la funcin pblica. Un ejemplo de lo mencionado lo
encontramos en las declaraciones del lder poltico Luis Bedoya
Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo,
Bedoya de Vivanco, por complicidad en delito de peculado realiza-
do por Vladimiro Montesinos, seal que su hijo haba cometido,
en todo caso, un pecado, pero no un delito.
La distribucin poltica del poder en la administracin pblica de
forma intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio
transparente del mismo
5
. Puede citarse como ilustracin los innu-
merables decretos supremos secretos emitidos por el gobierno
del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso
transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al
Servicio de Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de es-
tos fondos sirvieron para sobornar a mltiples funcionarios p-
blicos (congresistas tranfugas, magistrados judiciales y fiscales y
oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueos de medios
de comunicacin) para mantenerlos adheridos al rgimen de tur-
no, abdicando de sus deberes esenciales de independencia en el
ejercicio de sus funciones.
4 Jess Mara Silva Snchez, La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica
criminal en las sociedades postindustriales, Ed. Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71.
5 Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democra-
cia. La democratizacin y sus lmites, en La poltica No 2) que la corrupcin es inheren-
te a los sistemas construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que
controla, pero cuando es pobre prioriza en tal asignacin criterios personales, partida-
rios, etc.
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La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un
periodo de crecimiento y de modernizacin
6
. Esta es la coyuntura
que atraviesa actualmente el Per, por lo que debe mantenerse
mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el gasto
pblico.
Factores sociales y polticos de raigambre histrica (esencialmen-
te desde el Virreinato) en el Per que han determinado que los
funcionarios pblicos perciban al Estado como un botn a con-
quistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y reglas es-
tablecidas.
Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desa-
rrollo poltico de nuestro pas en la dcada de los aos 90. Me
refiero al sistema poltico autoritario impuesto por el rgimen de
ese momento y que engendr un acentuado nivel de corrupcin
poltica sin precedentes en el pas. Corrupcin de corte instrumen-
tal a efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad
de control. De ello da cuenta la situacin que atraves el Poder
Judicial, el Ministerio Pblico, el Congreso de la Repblica, la Aca-
demia Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la
prensa, entre otros entidades estatales y privadas.
Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a
niveles que ninguno de nosotros imagin. A eso se debe la importan-
cia de un sistema de administracin de justicia independiente en el
contexto de un Estado democrtico que necesita consolidarse.
EFECTOS
Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como
las nuevas caractersticas que viene adquiriendo en este ltimo tiem-
po, llevan consigo efectos sumamente graves en la vida poltica, eco-
nmica y social de un pas
7
.
1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la ines-
tabilidad poltica de los Estados. Los cambios de rgimen, en ma-
yor o en menor medida, son explicables desde la constatacin de
factores de corrupcin precedente. Y es que este fenmeno soca-
va brutalmente la confianza de la ciudadana en el funcionamiento
6 Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.
7 De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en
un texto lo siguiente: La corrupcin tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devas-
tador, en el desempeo administrativo y en el desarrollo econmico y poltico (tomado
de Luis Psara, La corrupcin (el estado de la cuestin), en Boletn de la Comisin
Andina de Juristas, No 41, p. 19.
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regular de las instituciones polticas. Esta desconfianza detiene
precisamente el desarrollo de estas instituciones y encuba situa-
ciones que pueden determinar un explosivo ambiente de insatis-
faccin social. Como seala la profesora Ackerman, la corrupcin
sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente
la de los democrticos, los que incluso pueden verse amenazados
por golpes de Estado dirigidos por lderes totalitarios
8
.
Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente
aplicable a la realidad poltica peruana, si no, recordemos el perio-
do del rgimen del gobierno aprista que precedi al rgimen auto-
ritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90.
Finalmente, la corrupcin tambin reproduce y consolida la des-
igualdad social, consolida el clientelaje poltico y perpeta la inefi-
cacia de la burocracia y, por lo tanto, impide contar con una admi-
nistracin pblica eficiente al servicio de la satisfaccin de los
derechos de los peruanos.
2. Econmicamente, los especialistas sealan a la corrupcin como
un factor de ineficiencia y desperdicio en el aprovechamiento de
los recursos y en la implementacin de las polticas pblicas
9
. En
efecto, cuando el soborno se convierte en prctica corriente, los
contratos gubernamentales, las concesiones, las licitaciones, las
privatizaciones no son adjudicados a los postores ms eficientes y
profesionales, sino a los que tienen mejores contactos y carecen
de escrpulos. Ello, evidentemente, perjudica los intereses del
Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos.
Igualmente, la corrupcin conlleva a que la redistribucin de la
riqueza se reasigne a favor de aquellos que detentan alguna for-
ma de poder monoplico, esto es, de sectores con mayor capaci-
dad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos favorecidas y a
las que generalmente van destinados los fondos pblicos.
As mismo, algunos estudios economtricos nos indican que exis-
te una correlacin negativa entre crecimiento y altos niveles de
corrupcin
10
, lo que significa que a mayores niveles de corrup-
cin menores sern los ndices de crecimiento econmico de un
pas.
8 Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana
de Abogados BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases
no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es
desestabilizadora, aunque seala siempre opera contra las reglas de un poder
abierto y justo
9 Luis Psara, Op. Cit. p. 19.
10 Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28
37
3. Pero el efecto ms grave, y en ello compartimos las ideas de Psa-
ra, es que la corrupcin atenta contra una de las condiciones ne-
cesarias de la vida en sociedad: la confianza recproca entre los
ciudadanos y en la colectividad, debido a lo imprevisible del com-
portamiento entre unos y otros. Este sentimiento de desconfianza
en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las
bases del contrato social llevndonos a un clima de anomia y des-
estructuracin social. Como bien seala Dez Picazo, es cierto
que los gobernantes no encarnan el Estado en su conjunto y es
asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa
no convierten al Estado en una organizacin criminal; pero es in-
cuestionablemente cierto que los gobernantes son rganos del
Estado, y sobre todo que representan la imagen visible del mismo.
La conclusin es evidente: la criminalidad gubernativa tiende a
difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por consiguiente,
tiende a deslegitimar el Estado ante los ciudadanos
11
.
De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos
expuesto nos muestra un fenmeno cuya represin desborda su
tratamiento meramente jurdico penal y nos exige poner atencin,
adems, en otro tipo de polticas de carcter extrajurdico o extra-
penal.
Sin embargo, antes de entrar a una revisin de todas estas polti-
cas, creemos preciso compartir algunas positivas experiencias com-
paradas de lucha contra la corrupcin.
EXPERIENCIAS COMPARADAS
Antes del develamiento de la corrupcin montesinista, cul era nuestra
percepcin sobre la corrupcin?
Generalmente observavamos en la ciudadana una actitud pesimista
al momento de plantear estrategias o medidas viables para enfrentar
una extendida situacin de corrupcin. Esa sensacin se aprecia in-
cluso en un sector importante de nuestra poblacin, la cual se en-
cuentra an incrdula frente al desenlace de esta operacin de ma-
nos limpias en nuestro pas.
Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias compa-
radas, de alguna manera exitosas, que nos han dejado algunas he-
rramientas valiosas que pueden ser utilizadas en nuestro pas a efec-
tos de disminuir los niveles de corrupcin. Las lneas siguientes dan
cuenta de estas experiencias:
11 Luis Mara Dez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crtica, Barcelona,
2000, p. 14.
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1. Inglaterra y el informe del Comit Nolan (1995)
12
Los medios de comunicacin ingleses venan difundiendo, desde hace
algn tiempo, denuncias de escndalos, corrupciones y abusos por
parte de la clase poltica. Ante estos hechos, en el seno del Parlamen-
to ingls, se design una Royal Commission (entidad independiente
con una minoritaria representacin de los partidos polticos) encarga-
da de elaborar un informe de recomendaciones a efectos de recons-
truir la confianza perdida de los ciudadanos en sus gobernantes, de
forma tal que se aseguren rigurosamente estndares ptimos de con-
ducta en la vida pblica.
Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminacin moral que
genera la corrupcin. A travs de siete principios bsicos de la vida
pblica (neutralidad, integridad, objetividad, responsabilidad, trans-
parencia (sinceridad), honestidad y capacidad de decisin) se intenta
poner fin a las zonas grises en la tica pblica.
En segundo trmino, el informe Nolan asume las ventajas de sus
propuestas a nivel de un cdigo de conducta y no de una legislacin
determinada, lgicamente bajo el control de un commisioner. Esta
frmula expresa los efectivos mecanismos de autorregulacin y vigi-
lancia que se imponen los propios entes administrativos. En ese sen-
tido se prescriben estndares de conducta bastante altos para los
ministros y sus respectivos funcionarios: exige una separacin de las
funciones ministeriales de sus funciones poltico-partidarias, regula
la investigacin rpida de las denuncias de las que sean objeto y
propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los
ex ministros, a fin de evitar que sean retribuciones de favores decidi-
das durante el ejercicio de sus funciones.
Pieza fundamental de esta poltica de anticorrupcin lo constituye el
comissioner, instancia independiente dentro de la propia administra-
cin y ajeno a los procesos de nombramiento de funcionarios. Ade-
ms, se propone un sistema de denuncias confidenciales (el funcio-
nario denunciante no tiene que identificarse) en cada ministerio y
agencia pblica.
Este informe ha significado una revolucin en todas las administra-
ciones europeas al introducir el criterio central de su mensaje, esto
es, que la confianza del pueblo en sus gobernantes y gestores es el
pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son simple-
mente un instrumento para este objetivo. La confianza debe mante-
12 Experiencia tomada de Eduardo Garca Enterra, Democracia, jueces y control de la
administracin, Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y ss.
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nerse en todos los periodos y ello es posible manteniendo permanen-
temente un estndar alto de exigencia en la vida pblica. Como sea-
la Garca Enterra, sta es la nica manera de que el pueblo se sienta
como un verdadero titular del poder y que sus intereses sean gene-
ralmente el objetivo de sus gobernantes.
2. La Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong
Kong
13
En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de
una altsima corrupcin en todos sus niveles jerrquicos y sta se
manifestaba desde el trfico ilcito de drogas hasta en el soborno en
las infracciones de trnsito. El soborno y los cobros ilegales eran
prcticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcio-
narios policiales.
La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario
de la Polica, el comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos
de la corrupcin. Este funcionario empez a ser investigado por la
seccin de anticorrupcin de la propia Polica (ACO). Cuando Godber
fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, ste huyo del
pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escndalo
de la fuga de este funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una
nueva Comisin Independiente contra la Corrupcin (ICAC). La seccin
de anticorrupcin de la Polica quedaba, en razn de ello, abolida. La
nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona intachable y
a cuya institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El
personal estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables per-
tenecientes a la Polica real de Hong Kong. Se reclutaron los mejores
jvenes y se les otorg una formal capacitacin y formacin. Los can-
didatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreci una
remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo se
estableci un sistema de premios y castigos considerables. De esta
manera se garantiz que fueran funcionarios incorruptibles.
En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin
de su departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre
1974 y 1975 se investigaron 2,466 denuncias y aument el nmero
de ellas que fueron llevadas a juicio.
Las investigaciones de ICAC afectaron a la polica corrupta, llegndose
a acusar en un poco ms de dos aos a 260 funcionarios policiales.
Una de las razones para el xito del trabajo de ICAC radic en que se
13 Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Ed. Sudameri-
cana, Buenos Aires, 1990, p. 112 y ss.
40
elevaron considerablemente las probabilidades de que un polica co-
rrupto sea descubierto, y ello se logr a travs de la promocin de las
denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos casos
o recurriendo a la vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la
presidencia de Jak Carter, la corrupcin disminuy ostensiblemente.
3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli
Es conocido por todos la extensin y desarrollo de la mafia y la corrup-
cin poltica en Italia. Sin embargo, desde fines de la dcada de los
aos ochenta se habla en este pas de un fenmeno denominado
Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones judiciales que
han seguido en Italia a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las
personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de stas, 80
eran parlamentarios, tres presidentes de consejos de ministros, va-
rios ex ministros o ministros, ex alcaldes de grandes ciudades. En la
mayora de los casos se imput cohecho o corrupcin. Cinco minis-
tros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parla-
mento concedi con frecuencia las autorizaciones para proceder con-
tra los parlamentarios solicitadas por la magistratura. La negativa ante
una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una protesta en Italia.
La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primor-
dialmente a la independencia del que goza el Poder Judicial y el Minis-
terio Pblico italianos. Independencia obtenida gracias a un repre-
sentativo rgano de gobierno del Poder Judicial, a la actuacin din-
mica de las asociaciones de magistrados y a la presencia de rganos
de investigacin independientes y especializados en el seno del Mi-
nisterio Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en ries-
go de decaer en mrito de algunas medidas que han determinado la
desactivacin de rganos e instituciones especializadas.
Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrup-
cin de forma drstica y por lo menos dos de ellas se iniciaron con un
impacto severo en la cpula de lite poltica y social. Para el caso
peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial anticorrup-
cin iniciada durante el Gobierno retransicin del Presidente Valentn
Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de
condenados, entre ellos polticos, ex congresistas, el ex presidente,
ex ministros de Estado, dueos de medios de comunicacin, etc.) no
decline y culmine procesando y eventualmente condenado a los prin-
cipales responsables de la corrupcin gubernamental llevada a cabo
en el Per en la dcada de los aos 90.
41
PROPUESTAS PARA UNA LUCHA EFICAZ Y DEMOCRTICA CONTRA LA
CORRUPCIN
Ninguna disposicin normativa o diseo organizacional alternativo
puede resultar eficaz contra la corrupcin si no se presentan y man-
tienen dos presupuestos bsicos: en primer lugar, es imprescindible
un mnimo consenso poltico favorable a esta causa. Este contexto no
slo dota de legitimidad a las polticas que se implementen sino que
otorga continuidad a las mismas por encima de las coyunturas parti-
culares. En segundo lugar, resulta necesaria la garanta de una sufi-
ciente independencia interna (dentro de su propio aparato institucio-
nal) y externa (respecto de influencias del poder poltico o econmico
de turno) de los rganos responsables del sistema de administracin
de justicia (Ministerio Pblico, Poder Judicial y Polica Nacional del
Per). Efectivamente, el Ministerio Pblico como titular nico de la
accin penal, as como el Poder Judicial, rgano de decisin de los
conflictos, son rganos del sistema de justicia que deben superar su
histrica pasividad e ineficacia frente a los abusos del poder. La inde-
pendencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial
de una poltica eficaz de persecucin de la corrupcin
14
. Slo esta
independencia les otorga la fortaleza necesaria para enfrentar los cos-
tos de esta causa nacional.
PROPUESTAS DE REORGANIZACIN ESTATAL
La idea de potenciar este tipo de propuestas en el mbito organizativo
y administrativo resulta no slo de su mayor capacidad preventiva con
respecto a la mera aplicacin de sanciones punitivas, sino tambin de
que a travs de estos mecanismos evitamos recurrir indiscriminada-
mente al derecho penal y a sus instrumentos, muchas veces restric-
tivos de derechos fundamentales de la persona.
Se trata de mecanismos de carcter tcnico u organizativos
15
imple-
mentados dentro del aparato estatal a efectos de disuadir o evitar
contextos que favorezcan la materializacin de actos de corrupcin.
Entre ellos podemos referir los siguientes:
1. Incentivar la competencia de la economa y la asignacin
del manejo de recursos estatales a sectores privados
Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrup-
cin todas aquellas polticas que implican menos intervencin estatal
14 Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83.
15 Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas y administrativas de una lucha ms
eficaz contra la corrupcin. Corrupcin de funcionarios pblicos, en Pena y Estado, No
1, ao 1995, p. 152.
42
en la economa (restriccin de exportaciones, subsidios, tipos de cam-
bio preferenciales, control de precios, etc.) y en su lugar se potencie
la competencia en el mercado nacional. En efecto, como seala Rose
Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir exportacio-
nes, o no otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece
espacios para la corrupcin. Un ejemplo tpico lo ofrece el primer Go-
bierno del presidente Garca: subsidios, tipos de cambio preferencia-
les (dlares MUC), etc.
Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en
todos los sectores de la economa sea la solucin a los problemas de
la corrupcin. Es evidente que la presencia del Estado es necesaria
en varios sectores de servicios pblicos. En estos casos, es necesa-
rio implementar regulaciones internas adecuadas como, por ejemplo,
el incentivo de la propia competencia dentro de la administracin p-
blica
16
. Por otro lado, tambin existen riesgos de que la corrupcin se
traslade al sector privado, sobre todo cuando se forman monopolios
en algunos mbitos de la economa
17
, de ah tambin la importancia
de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promue-
ve un ambiente de libre competencia en el sector privado.
2. Transparencia progresiva y control permanente en las ne-
gociaciones y transacciones realizadas por los funcionarios
Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un
sistema de denuncias confidenciales, se expone permanentemente a
los funcionarios pblicos a tener que estar en capacidad de dar expli-
caciones fundadas de las decisiones que constantemente adoptan.
A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De
igual funcin lo constituyen las auditorias internas y externas a la que
deben estar expuestas las diversas unidades administrativas, sobre
todo las que muestren sospechas sobre un alto grado de corrupcin.
Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe es-
tar expuesta por los mecanismos contables o denuncias internas dentro
de la administracin pblica. Esta transparencia sobre todo debe ser
permanentemente fiscalizada por la sociedad civil organizada, y en
16 Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay
varias oficinas que tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas
licencias pueden acudir a otros funcionarios en el caso que el primero se niegue a su
peticin (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op. Cit. p. 78 y 79.
17 Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del
Gobierno, distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los daosos
efectos de la corrupcin. Si el poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecional-
mente permanecen, seguramente los consumidores seguirn pagando un precio muy
elevado.
43
especial por la prensa de investigacin. La lgica de la democracia y
del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de
control que se practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cun-
tas transacciones corruptas permanecieron en la oscuridad debido a
una prensa que en su mayora renunci a su trabajo de crtica a la
gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la for-
ma en que los medios de comunicacin ms importantes sujetaron
su capacidad de fiscalizacin a los lineamientos del rgimen fujimo-
rista.
3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes
discrecionales en los funcionarios pblicos
La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es
posible con la determinacin de reglas claras tendientes a evitar la
concentracin de amplias funciones en determinadas unidades de la
administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin de las faculta-
des discrecionales de los funcionarios. As, por ejemplo, es posible
hacer que trabajen en equipos con supervisin inmediata, de tal
modo que ningn funcionario tenga oportunidad de tomar grandes
decisiones por su cuenta
18
. Ejemplo de ello son los enormes recur-
sos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y desde
el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor cues-
tionamiento de corrupcin durante las campaas electorales.
Reforma del servicio civil
En el mbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y
modificaciones. En primer trmino se asume la necesidad de contar
con los agentes tcnicamente ms capaces, pero a la vez honestos y
confiables. Esto ltimo aunque conlleve un cierto grado de destina-
cin de cierta capacidad tcnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya
de la existencia en el medio de pruebas psicolgicas para investigar la
honestidad, que han dado buenos resultados en predecir la integri-
dad de la persona en el puesto
19
.
Por otro lado, se sugiere en este campo la rotacin de personal, a fin
de evitar la formacin de connivencias y arreglos entre colegas en
un distorsionado espritu de cuerpo.
Y, finalmente, el establecimiento de cdigos de tica para la funcin
pblica. Se entiende que el fundamento de esta necesidad reside en
la propia idea moral del Estado como una entidad supraindividual
18 Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.
19 Ibidem, p. 85.
44
que busca el bien comn. Lgicamente, un cdigo de tica para la
funcin pblica no es la solucin final para la corrupcin, sin embar-
go permite, a travs de disposiciones de principio, evitar los espacios
confusos y contradictorios que podran generar las mltiples normas
que regulan las funciones del Estado. Teniendo una mayor claridad y
unidad sobre lo correcto e incorrecto en la actuacin pblica se favo-
rece la universalizacin de las normas de conducta de los funciona-
rios pblicos y se evita la dispersin normativa. Esta es la apuesta
que desde hace un tiempo viene impulsando la Defensora del Pue-
blo en nuestro pas, quien, entiendo, ha sido una de las primeras
instituciones en adoptar una directiva estricta de neutralidad en las
elecciones, experiencia seguida por todos los organismos del Poder
Ejecutivo.