Marco conceptual de la Legislacin Educativa

1.1 ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA LEGISLACIN EDUCATIVA PERUANA (1)

Un esbozo histrico sobre la materia implicara, entre otras cosas, hacer un estudio exhaustivo de
cada una de las disposiciones legales, manejar una amplia bibliografa y, dentro de esta ptica de
trabajo, realizar una especie de pedagoga comparada para precisar su influencia e importancia
dentro del sistema educativo; pero esto no es posible debido a la complejidad de la Legislacin
Educativa que, segn el educador Jorge Lazo, es la muestra indiscutible de lo mal que ha
marchado la educacin en nuestro pas.
Pretendemos enmarcar la evolucin de la Legislacin Educacional en los siguientes perodos:
a. Periodo de Iniciacin 1821-1850
b. Periodo de Planeamiento 1850-1900
c. Periodo de Organizacin 1900-1940
d. Periodo de Tecnificacin 1940-1980
e. Periodo de Gestin Sistemtica 1980-actual
a. PERIODO DE INICIACIN (1821-1850)
Se caracteriz porque las pocas disposiciones legales que se emitieron fueron enunciados tericos
que nacieron con mucha algaraba, pero alejadas completamente de la realidad e hicieron
imposible su aplicacin debido a la desorganizacin existente y a la carencia de presupuesto para
un desarrollo adecuado. Entre lo ms significativo podemos mencionar:
- En 1821, Don Jos de San Martn, mediante disposicin emanada del Protectorado, ordenaba
que los presidentes o prefectos de los departamentos velen por la moral de los ciudadanos y la
buena marcha de los planteles de primeras letras.
- En 1822, se crea la Primera Escuela Normal, se enfatiza que la educacin es un derecho de los
hombres y que sin ella ningn pueblo podr prosperar.
- La Constitucin Liberal de 1823, en su Art. 41, seala que el Estado es el que tiene la enseanza
como funcin propia. La Repblica tiene la obligacin de impartirla a todos los ciudadanos, sin
distincin de clases.
- En 1825, Simn Bolvar, investido de poder otorgado por el Congreso, establece disposiciones
referidas a la creacin de una escuela normal en la capital de cada departamento, adjudicacin de
becas para los alumnos seleccionados y de bajos recursos, adopcin del sistema lancasteriano de
enseanza en cada escuela, as como el funcionamiento de la Primera Direccin de Estudios,
encargada de programar y controlar la educacin impartida.
- La Constitucin Vitalicia de 1826 sostena que a la Cmara de Senadores corresponda formular el
plan de estudios y mtodos de enseanza, proponer reglamentos, conceder permisos y
recompensas nacionales.
- La Constitucin Liberal de 1828 estableca que el Estado garantizaba la instruccin gratuita a
todos los ciudadanos. Adems, a las juntas departamentales les corresponda la facultad de crear y
vigilar las escuelas.
- La Constitucin poltica de 1834 declara la gratuidad de la enseanza primaria para todos los
ciudadanos.
- En 1836, Andrs de Santa Cruz, al frente de la Confederacin Per Boliviana, determin la
unificacin de los sistemas educativos y al mismo tiempo, estableci el Reglamento Orgnico de la
Enseanza, que se puede considerar documento inicial de futuras disposiciones con carcter
reglamentario. Al ao siguiente, se crea el Ministerio de Instruccin Pblica, Beneficios y Negocios,
cuyo funcionamiento fue de corta duracin por motivos econmicos.
- La Constitucin Poltica de 1839 encargaba al Poder Ejecutivo la responsabilidad de la instruccin
pblica.
b. PERIODO DE PLANEAMIENTO (1850-1900)
Se plantea la educacin desde puntos de vista doctrinarios (liberales y conservadores), lo que
permiti no slo un desarrollo conceptual pese a la coyuntura poltica, sino que la Legislacin
Educativa se hace ms orgnica incidiendo en el desenvolvimiento coherente del sistema
educativo con carcter unitario; aunque prevaleci la esencia elitista en la educacin, pues tuvo
impulso la educacin. privada. Los actos ms importantes son:
- En 1850, durante el gobierno del Mariscal Ramn Castilla, se promulg el Reglamento de
Instruccin Pblica para Escuelas y Colegios de la Repblica. Su importancia radica en que es el
Primer Cdigo Orgnico de carcter general sobre el funcionamiento del rgimen educativo en
toda la Repblica, precisando que compete al Estado la direccin y administracin de la vida
escolar y diferenciando la educacin pblica de la privada, el rgimen del profesorado, el tema
econmico de la educacin, etc. con estos, se inicia un Plan de Reforma en el campo educacional,
pues sent las bases para su desarrollo funcional.
- En 1855, Castilla gobernaba por segunda vez y promulg, el Nuevo Reglamento de Instruccin
Pblica, importante por su tecnicismo y precisin en la determinacin de fines pedaggicos.
Estableca una nueva divisin de la educacin en primaria, media y especial; el ente centralizador
fue la Direccin General de Estudios y el profesorado fue declarado carrera pblica.
- En 1872, durante el gobierno de Manuel Pardo, se organiz el Ministerio de Instruccin, Culto,
Justicia y Beneficencia.
- En 1876, estando todava como presidente, promulga el Reglamento General de Instruccin
Pblica, cuya concepcin orientaba la descentralizacin administrativa de la educacin. Continu
vigente la educacin en sus tres niveles, se deleg la administracin y organizacin de la
enseanza a los Concejos Municipales Departamentales, Provinciales y Distritales, etc.
Este reglamento represent el primer trabajo de criterio sistematizado, pues abord todas las
modalidades educativas, inicindose el vnculo entre la educacin, trabajo y produccin.
- En 1884, durante el gobierno del general Miguel Iglesias (despus de la guerra con Chile), la
educacin sufri una profunda crisis. Se promulg el Reglamento de Instruccin, que no modific
lo sustancial de la educacin por la situacin existente. Es necesario mencionar que, a partir de
estos aos la Iglesia reasume posiciones en el control educativo, especialmente de los sectores
oligrquicos, siendo las expresiones ms notorias la direccin de los colegios Inmaculada y
Recoleta por parte de los jesuitas.
- En 1895, durante el gobierno de Don Nicols de Pirola, se inici la elaboracin de un Proyecto
de Ley Orgnica por una Comisin Especial, que sirvi de base para la promulgacin de la Ley
Orgnica de Instruccin, de 1901.
c. PERODO DE ORGANIZACIN (1900-1940)
En esta etapa se consolida la educacin, pues las leyes que se emitieron plasmaron reformas
educativas que respondieron en lo sustantivo a la polmica que, a inicios del presente siglo,
sostuvieron Alejandro Destua y Manuel Vicente Villarn; el primer representante, de la
mentalidad del civilismo feudal y, el segundo, del programa del civilismo burgus y por ende
demoliberal, como bien sentenci Jos Carlos Maritegui. Tambin se caracteriz porque las
legislaciones emitidas trataron sobre la organizacin y estructura del sector. Se inici la
reconstruccin de la educacin nacional con una definida orientacin extranjera, especialmente
francesa y norteamericana, profundizndose, adems, el desarrollo de la educacin privada. Los
hechos ms relevantes son:
- En 1901, durante el gobierno de Eduardo Lpez de Romaa, se promulg la LEY ORGNICA DE
INSTRUCCIN, la cual estableca que toda instruccin es dada por el Estado, excepto la instruccin
media, que tambin podan darla los particulares a travs de liceos; se hace una distincin entre
escuela rural y urbana; el personal docente se divide en dos categoras: preceptores y profesores;
adems, se estableci la coeducacin.
- En 1902, nuevamente se promulga otra norma educativa con el nombre de LEY DE REFORMA DE
LA SEGUNDA ENSEANZA, que suprime los liceos y establece los colegios orientados a
implementar el enciclopedismo, intelectualismo y la actitud memorstica.
- En 1905, durante el gobierno de Jos Pardo, se promulga la LEY ORGNICA DE EDUCACIN N
162, que determina la obligatoriedad y gratuidad de la enseanza primaria o elemental,
estableciendo un fondo nico para aumentar su desarrollo; suprime la administracin educativa a
las municipalidades y es asumida por el gobierno central; se impuls la construccin de escuelas
nocturnas de nivel tcnico, orientado a la enseanza de oficios. En el fondo, hubo un retorno del
centralismo educativo.
- En 1920, durante el gobierno de Augusto B. Legua, se promulg la LEY ORGNICA DE
ENSEANZA, dispositivo de marcada tendencia norteamericana que estableci varios aspectos: la
organizacin educativa desconcentrada, tendencia a concordar la escuela con la realidad social y
geogrfica, impulso a la educacin secundaria y tcnica, enseanza obligatoria de 3 a 5 aos, etc.
- En 1924, gobernando Legua, se promulga el nuevo Reglamento de la Direccin General de
Enseanza para orientar la educacin peruana a travs de planes de estudio, centralizando para
ello la marcha administrativa y pedaggica.
- La Constitucin Poltica de 1933, reuni en un solo ttulo todos los artculos referentes a
educacin pblica.
- En 1935, durante el gobierno del general scar R. Benavides, se promulg la Ley N 8124, que
transforma el Ministerio de Instruccin en Ministerio de Educacin Pblica.
d. PERODO DE TECNIFICACIN (1940-1980)
Los problemas del Per contemporneo encuentran su contexto social y cultural ms inmediato en
el proceso de cambio acelerado que se produjo en la sociedad peruana desde la dcada del 40. En
esta etapa se realizan, importantes transformaciones demogrficas, polticas, econmicas y
sociales. Las propuestas educativas son tcnicamente elaboradas, siendo lo central la
democratizacin de la educacin de un nmero importante de grupos sociales; Este salto
cuantitativo permiti la adopcin de estrategias de desarrollo sobre la base principal de la oferta
educativa pblica, pero no lograron superar los problemas cruciales del sistema educativo. Los
hechos ms importantes de este perodo son:
- En 1941, durante el gobierno de Manuel Prado Ugarteche, se promulga la Ley Orgnica de
Educacin N 9359, la cual signific un avance en la concepcin de su estructura y organizacin. La
llamada Reforma Olivera (debido a que fue impulsada por el Ministro de Educacin, Pedro Olivera)
fue el primer intento serio para cambiar la educacin.
Segn este dispositivo, que tuvo larga duracin, el Estado asuma plenamente la funcin de educar
y, basado en su concepcin doctrinaria, propugn aplicaciones legales a otros campos educativos;
sostuvo que la democracia de la educacin era un principio vital y que todos tenan derecho a
educarse; la educacin infantil empez a brindarse en jardines de infancia y la primaria comn
obligatoria y gratuita, en cinco tipos de escuela: rural, de comunidad, ambulante, escuela-hogar y
urbana; se establecieron las secciones vespertinas, nocturnas y la educacin tcnica; los
municipios deban impulsar los patronatos escolares; se cre el Consejo Nacional de Educacin
encargado de dictar normas y reglamentos para el desarrollo educativo. Esta ley, ha tenido
enorme trascendencia en el orden educativo nacional.
- En 1950, durante el gobierno del general Manuel A. Odra, se promulg el Plan de Educacin
Nacional, orientado a desarrollar el aspecto material y pedaggico de la educacin nacional.
Contando con financiamiento, producto del Fondo de Educacin (1948), se construyeron las
Grandes Unidades Escolares, verdaderos ncleos fsicos de centralizacin educacional. Adems,
contemplaba lineamientos pedaggicos, organizativos, que orientaron la educacin con sentido
procesal. Conceptualizaba la educacin como un fenmeno educativo antes que instructivo,
determinando que el nivel primario se establezca de acuerdo a la edad, desarrollndose en
escuelas urbanas y rurales; el nivel secundario fue considerado como una continuacin del
primario y como ciclo previo para los estudios superiores; la educacin tcnica fue colocada al
mismo nivel que la secundaria; hubo apoyo a la educacin especial para aquellos nios con
problemas de aprendizaje.
- En 1956, durante el gobierno de Manuel Prado, se realiz el Inventario de la Realidad Educativa
Educacional, siendo Ministro el Historiador Jorge Basadre. Este estudio fue el primer esfuerzo
serio de recopilacin de datos e informaciones sobre la realidad de la educacin peruana. Por los
resultados obtenidos, nos enteramos qu tenamos y de qu carecamos en materia educativa.
Fue hecho con la finalidad de tener elementos de juicio para la formulacin de un nuevo Plan
Educacional y una Nueva Ley de Educacin.
- En 1957 se dispuso la Reforma de la Educacin Primaria y Secundaria; el sustento terico estuvo
en relacin directa con la poltica econmica que necesitaba mano de obra calificada, motivo por
el cual la educacin actuara como canal de movilizacin social. Los aspectos ms saltantes de esta
reforma fueron: la orientacin del educando, estructuracin curricular y extracurricular; se
introdujo la especializacin, en secundaria, de ciencias, letras y otras materias, etc., pero al final
los resultados no fueron los ms satisfactorios.
- En 1964, durante el Primer gobierno de Belande Terry, se promulg la Ley N 15215, llamada
del Estatuto y Escalafn del Magisterio Peruano, primer dispositivo que trat de enfocar la
problemtica del profesorado. La Ley beneficiaba a los docentes, especialmente desde el punto de
vista econmico, pero estuvo desfinanciada y, a los pocos meses, fue suprimida, generando una
frustracin en las expectativas magisteriales.
- En 1972 el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada el D. L. N. 19326, Ley General de
Educacin, una de las ms importantes que trat de resolver el grave problema educativo de
manera integral.
- Destacadas figuras intelectuales de la vala de Augusto Salazar Bondy, Emilio Barrantes y Walter
Pealoza participaron activamente en esta propuesta, que signific un cambio en la concepcin,
organizacin y desarrollo del sistema educativo en sus diferentes niveles y modalidades. Parti de
un informe previo, ms conocido como el libro azul de la reforma de la educacin (1970).
La doctrina pedaggica del informe era correcta en lneas generales, de ah que fue prcticamente
el espritu y hasta el texto del D.L. N. 19326. Se establecieron tres niveles: inicial, bsico y
superior; la institucionalizacin de la educacin inicial, educacin especial y la calificacin
profesional extraordinaria; la nuclearizacin comunal y la oportunidad de que los docentes
elaboren sus programas curriculares; implantacin de las ESEP fue lo ms significativo.
Esta reforma fue quiz la que se preocup de la educacin ms all de las aulas, buscando la
articulacin del sistema formal con el informal. Sin embargo, a pesar del entusiasmo de sus
inspiradores, fracas. Influyeron una serie de contradicciones, vacos, hechos y, sobre todo, por el
verticalismo del gobierno militar que, sumado a la escasa participacin del magisterio,
determinaron que los objetivos propuestos no se lograran a plenitud; pero al margen de las
limitaciones, hubo un avance terico y prctico en lo que a educacin se refiere.
- En 1972 tambin se expide el Decreto Ley N 19602, Ley Orgnica del Sector Educacin, cuya
estructura, organizacin y funciones respondan a las caractersticas de la Ley General de
Educacin 19326.
- En 1979, por accin del Decreto Ley N 22268, se emite la Ley de Fomento Educativo, que tuvo
corta vigencia y estuvo dirigida a impulsar econmicamente las actividades educativas.
- En 1979, por medio del D. L. N 22417 se promulga una nueva Ley Orgnica del Sector Educacin.
- La Constitucin Poltica de 1979 consagra el Captulo IV, referente a la Educacin y Cultura, muy
superior a la Carta Magna de 1933; pues guarda relacin estrecha con los principios de los grandes
documentos internacionales y una validez derivada de un claro concepto de! rol del Estado y la
sociedad.
e. PERODO DE GESTIN SISTEMTICA (1980 - actualidad)
El contexto general del pas, se caracteriza por el acelerado ritmo de crecimiento poblacional. En
funcin a esto, se derivan rasgos caractersticos, como masificacin urbana, estallido de
expectativas y demandas sociales, movilizaciones orgnicas de protesta, violencia incontenible,
etc. En este perodo se difundieron planteamientos y propuestas educativas de los gobiernos y de
la sociedad civil, pero no se convirtieron en polticas de Estado ni modificaron sustancialmente la
educacin. En los ltimos tiempos, si bien el modelo aplicado, denominado neoliberal, limita y
orienta el crecimiento educacional debido a restricciones de gasto que afecta las remuneracin de
los docentes, hay avances en lo financiero- administrativo que presentan a la educacin con
nuevas perspectivas. Lo ms significativo es:
- En 1981, durante el gobierno del arquitecto Belande Terry, se expide el Decreto Legislativo N
135, Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin.
- En 1982 se promulga la Ley General de Educacin Ley N 23384. En ella, se definen los objetivos
de la educacin, la accin de los agentes educativos y se establecen los contenidos, recursos y
administracin del sistema; los puntos relevantes son : divisin de la educacin bsica en primaria
y secundaria, reaparecen las supervisiones, sustituyendo a los NEC, se mantiene el sistema de
evaluacin de escala vigesimal; se delimita la funcin de las municipalidades y gobiernos
regionales en materia educativa; desaparecen las ESEP, se crean los institutos tecnolgicos; etc.
- En 1984 se promulga la Ley del Profesorado N 24029, que norma el rgimen del magisterio
como carrera pblica; asimismo, se expide su reglamento, aprobado por D.S. Nro. 031-85-ED de
1985.
- En 1990, durante el gobierno del Dr. Alan Garca se modifica sustancialmente la Ley N 24029 por
medio de la Ley N 25212, cuyo reglamento fue aprobado por D. S. 19-90-ED, que tiene vigencia.
- En 1992, durante el primer gobierno de lng. Alberto Fujimori, se expide el Decreto Ley N 25762,
Ley Orgnica del Ministerio de Educacin, referida a la nueva estructura del sector, siendo
aprobado su Reglamento de Organizacin y Funciones por D.S. 04-92-ED.
- En 1992, se aprueban los Decretos Leyes N 26011, (Ley de Participacin Comunal en la Gestin
Administrativa Educativa), Ley N 26012, (Ley de Financiamiento Educativo) y Decreto Ley 26013,
(Ley de Mejoramiento de la Calidad y Ampliacin de la Cobertura de la Educacin Peruana), que no
se implantaron debido a la fuerte oposicin que generaron los COMUNED, donde era notorio la
excesiva politizacin de las Municipalidades.
- La Constitucin Poltica de 1993, aprobada por Referndum consagra en sus artculos 13 al 19,
aspectos relativos a la educacin en los que se perciben algunos avances. Lo educativo expresa un
modelo de acuerdo al tiempo, por eso es ms abierto, ms liberal; considera y fortalece lo privado
y la sociedad, disminuyendo excesivamente el predominio del Estado.
- En 1994, es aprobada la Ley 26325, que deroga los Decretos Ley sobre Ios COMUNED, quedando
como un intento que pasa al recuerdo de la historia educativa peruana.
- En 1995 se publica la Ley N.2651, que modifica el artculo 11 del Decreto Ley N 25762, referido
a la Organizacin Interna del Ministerio de Educacin y aprobado por D. S. N 051. Como
complemento de esto, por D. S. N 002-96-ED, se aprueba el Reglamento de Organizacin y
Funciones del Ministerio de Educacin.
- En 1996, se promulga la Ley N 26549, referente a los Centros Educativos Privados, reglamentada
por el D.S. N 001 -96-ED.
- En 1996, se emite el D. L. 882 (Ley de la Inversin Privada en Educacin), en el que se establece
que no slo el Estado sino tambin la sociedad deben tener participacin a fin de incrementar la
oferta y la calidad educativa.
- En 1998 se emite la R.M. N 629-98-ED, que establece el sistema de atencin de pedidos o quejas
referentes a Centros Educativos Pblicos.
- En el 2001 se promulga el D.S. N 007-2001-ED sobre las Normas de Gestin y Desarrollo de las
actividades en los Centros Programados Educativos.
- En el 2002 se emiti la R.M. N 168-2002-ED, sobre las Normas de Gestin y Desarrollo de las
actividades en los Centros Programados Educativos.
- En el 2002 se promulga el D.S. N 012-2002-ED, referido al Texto nico de Procedimientos
Administrativos del Ministerio Pblico.
- En el 2002, se promulga el D.S. N 015-2002-ED, Reglamento de Organizacin y Funciones de las
Direcciones Regionales de Educacin y Unidades de Gestin Educativa.
- En el 2003 se promulga la Ley N 28044. (Ley General de Educacin).
- En el 2004 se promulga el D.S. N 013-2004-ED (Reglamento de Educacin Bsica Regular).
- En el 2004 se promulga el D.S. N 017-2004-ED (Estatuto del Colegio de Profesores del Per).
- En el 2005 se promulga el D.S. N 009-2005-ED (Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo).
- En el 2005 se promulga la Ley N 28628, Ley que regula la participacin de las Asociaciones de
Padres de Familia de las Instituciones Educativas Pblicas.
- En el 2006 se promulga el D.S. N 004-2006-ED Reglamento de la Ley que regula la participacin
de la Asociaciones de Padres de Familia en las Instituciones Educativas Pblicas.
- En el 2006 se promulga el D.S. N 008-2006-ED Lineamiento para el Seguimiento y Control de la
Labor Efectiva de Trabajo Docente en las Instituciones Educativas Pblicas.
- En el 2006, se promulga la Ley N 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Certificacin
de la Calidad Educativa.
1. 2. DEFINICIN DE LEGISLACIN EDUCATIVA
Cuerpo de leyes y normas por las cuales se gobierna el sector educacin. Con un sentido amplio,
debe entenderse por leyes y normas educativas a aquellas que emiten los poderes, el Estado y las
autoridades del sector educacin.
La Legislacin educativa es un conjunto sistemtico de leyes y normas que regulan el sistema
educativo.
1. 3. CARACTERSTICAS
a. Es parte del contexto jurdico del pas.
b. Regula las actividades educativas.
c. Se renueva constantemente.
d. Establece lmites y alcances para la toma de decisiones en el campo de la educacin.
e. Es amplia y un tanto desarticulada.
1. 4. IMPORTANCIA
a. Medio por el cual el Estado establece el ordenamiento jurdico en el sector educacin.
b. Permite normar en los aspectos sustantivos y adjetivos de la educacin, adaptndose a los
cambios que se van originando en la sociedad y a las exigencias de la globalizacin. Propicia una
mayor cobertura y calidad del servicio educativo, comprometiendo a instituciones y rganos
descentralizados del Estado.