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tivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) y secretario general ad-
junto de las Naciones Unidas para Asuntos Econmicos y Sociales. Actualmente es profesor de la
Universidad de Columbia.
Palabras claves: igualdad, pobreza, poltica social, focalizacin, universalidad, sistemas tributa-
rios, Amrica Latina.
Nota: este artculo fue elaborado sobre la base de un trabajo preparado para la Corporacin Andina de
Fomento (CAF) y presentado en el taller sobre poltica social organizado en Caracas el 18 de enero de 2008.
El autor agradece a Horst Grabe, Julio Bolvinik, Alfredo Sfeir y otros participantes en el taller, as como
a Martn Hopenhayn y Juan Carlos Ramrez, por sus comentarios. Las mltiples interacciones con Luis
Miguel Castilla, economista jefe de la CAF, en torno del informe de la CAF 2007, as como con Rebeca
Grynspan, directora regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas pa-
ra el Desarrollo (PNUD), a lo largo de varios aos, han servido para afinar algunos de los conceptos ex-
presados en el ensayo. Estas concepciones son, como es obvio, responsabilidad exclusiva del autor.
Las concepciones
de la poltica
social:
universalismo
versus
focalizacin
JOS ANTONIO OCAMPO
El debate entre las dos grandes
concepciones de la poltica social ha
resurgido. Este artculo argumenta que,
aunque la focalizacin tiene ventajas,
una estrategia basada en la universalidad
y la solidaridad es la ms adecuada
para atacar la desigualdad y la pobreza.
La evidencia estadstica demuestra
que los efectos redistributivos del gasto
pblico social son ms importantes
cuanto mayor es la cobertura; en otras
palabras, que la mejor focalizacin
es una poltica universal. Pero una
estrategia de este tipo implica un
esfuerzo fiscal importante, por lo que
ser necesario revisar los esquemas
tributarios de la regin y, sobre
todo, trabajar en la construccin
de sistemas ms progresivos.
L
a pugna entre dos concepciones de la poltica social ha revivido en los l-
timos aos. Mientras la primera de ellas, que ha servido como base fun-
damental para la reforma de la poltica social en las ltimas dcadas, pone el
nfasis en la focalizacin de los subsidios del Estado hacia los sectores ms
Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD N
o
215,
mayo-junio de 2008, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la poltica social: universalismo versus focalizacin
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pobres y el diseo de esquemas pblico-privados, la segunda defiende la ne-
cesidad de cimentar firmemente la poltica social sobre diversos principios,
entre los que se destacan los de universalidad y solidaridad. Esta ltima con-
cepcin recupera las races sobre las cuales se desarroll la poltica social en
la posguerra y en algunos casos desde antes, poltica que, sin embargo, tu-
vo un avance limitado en Amrica Latina, debido fundamentalmente al alcan-
ce restringido del empleo formal al cual se asoci su desarrollo.
Este ensayo revisa ese debate y se inclina por la concepcin universalista y so-
lidaria sobre la base de una visin de ciudadana social. Argumenta que la
mejor focalizacin es una poltica social universal y, an ms, que la focaliza-
cin debe visualizarse no como un sustituto, sino como un complemento y,
de hecho, como un instrumento de la universalizacin. Presenta, adems,
unas reflexiones sobre los crecientes problemas de segmentacin en los sistemas
de poltica social en la regin. Sin embargo, seala que la plena aplicacin de es-
tos esquemas genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta a la
mayora de los pases con un problema endmico: la debilidad de sus es-
tructuras tributarias. Por lo tanto, el avance hacia esquemas universales de
poltica social, acordes con una visin de derechos ciudadanos, exigir es-
fuerzos mucho mayores por aumentar y mejorar la estructura de los ingre-
sos tributarios.
El ensayo est dividido en cuatro partes. En la primera se revisa el debate con-
ceptual y se presentan los argumentos fundamentales en favor de una polti-
ca social universal. En la segunda se analiza la evidencia disponible sobre la
focalizacin del gasto pblico social. Luego se desarrolla someramente el te-
ma de la tributacin. Finalmente, se presentan las principales conclusiones e
implicaciones. Aunque amplio en su enfoque, conviene resaltar que el ensayo
dirige su atencin hacia la poltica social como tal y deja por lo tanto de lado
el amplio terreno de las relaciones entre la poltica econmica y la poltica so-
cial, sobre los cuales he centrado mi atencin en otros trabajos.
La pugna entre dos concepciones de la poltica social
Los esquemas de poltica social del pasado y el impacto de las reformas de mer-
cado. Las concepciones modernas de la poltica social como responsabilidad
del Estado tienen su origen en el reconocimiento por parte de los Estados li-
berales de la necesidad de extender la educacin pblica bsica, laica y uni-
versal, adems de algunos servicios bsicos de salud, como servicios sociales
inherentes al progreso de las sociedades modernas. A ello se agreg, desde
NUEVA SOCIEDAD 215
Jos Antonio Ocampo
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fines del siglo XIX, la visin bismarckiana de la seguridad social y el surgimien-
to de un movimiento obrero que, tanto directamente como a travs de sus
expresiones polticas, demand no solo el desarrollo de una legislacin protec-
tora y promotora del trabajo, sino tambin un sistema integral de poltica social.
Estas ideas se extendieron gradualmente en los pases industrializados a lo largo
del siglo XIX y, sobre todo, del siglo XX, con el desarrollo del Estado de bienestar.
El correlato de este proceso fue la expansin sin precedentes del tamao del Es-
tado y la consecuente demanda de recursos para financiarlo.
En Amrica Latina, estas tendencias se expresaron de manera ms limitada.
Los avances ms tempranos se lograron en un puado de pases, sobre todo
del Cono Sur y Costa Rica. Fue el reflejo de un progreso econmico igualmen-
te temprano pero tambin, durante algunas fases de la historia de estos pa-
ses, de un fuerte compromiso con el desarrollo social. Las reformas impulsa-
das por Jos Batlle en Uruguay a mediados de la dcada de 1910 constituyen
el desarrollo ms destacado.
Sin embargo, en la mayora de los
pases latinoamericanos el avance
hacia sistemas de educacin p-
blica bsica universal y de salud
pblica solo se concret definiti-
vamente despus de la Segunda
Guerra Mundial. Por su parte, el
alcance de la seguridad social, tan-
to en materia de pensiones como
de salud y riesgos profesionales,
estuvo siempre limitado al empleo asalariado formal, debido a la influencia
del principio bismarckiano de asociar seguridad social con empleo formal en
economas donde el alcance de este fue siempre limitado. Adems, la fuerza
dispar de distintos grupos de trabajadores asalariados se tradujo en grandes
diferencias en los beneficios que reciban. La combinacin del alcance limi-
tado del empleo formal con estos elementos corporativos
1
permite caracterizar
el sistema que se desarroll en la regin como un Estado de bienestar seg-
mentado e incompleto (Ocampo).
1. Utilizo aqu el concepto corporativo como lo hacen otros autores en la literatura sobre siste-
mas de bienestar social, para referirme a la tendencia de esos sistemas a ofrecer prestaciones di-
ferentes para distintos grupos de trabajadores. Cabe resaltar que este uso difiere del que tiene el
concepto en la ciencia poltica. De esta manera, no hace alusin a la existencia o no de sistemas
polticos corporativistas.
En la mayora de los pases
latinoamericanos el avance hacia
sistemas de educacin pblica
bsica universal y de salud
pblica solo se concret
definitivamente despus de la
Segunda Guerra Mundial