Voces N.17 Baja

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LA REVISTA DEL PLAN FNIX AO 3 NMERO 17 AGOSTO 2012
EN LOS LTIMOS 10 AOS EL
ESTADO RECUPER UN LUGAR
QUE NO DEBERA HABER PERDIDO
NUNCA. SU REAPARICIN ES A
PASO FIRME Y CONTINUADA, SIN
EMBARGO, QUEDAN MUCHAS
COSAS POR AFIANZAR Y
MEJORAR. EN ESTE NMERO, UN
RECORRIDO POR ALGUNAS DE LAS
PRINCIPALES PROBLEMTICAS Y
SUS POSIBLES SOLUCIONES.
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EL ESTADO
DE LAS COSAS
LA CAPILARIDAD SOCIAL DEL ROL DEL ESTADO O. Oszlak 06
EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y AUTORITARISMO E. Gantman 12 ESTADO
POST-DESARROLLISTA C. Zurbriggen 18 ESTADO Y CIUDADANA FIS-
CAL A. M. Estevez 28 POLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO
PROVINCIAL H. Cao 34 PRESIDENCIA INSTITUCIONAL Y CALIDAD DE
LAS POLTICAS F. Straface 42 INNOVACIN EN POLTICAS PBLICAS
Y ADMINISTRACIN DEL ESTADO PARA EL DESARROLLO CON EQUI-
DAD G. Schweinheim 50 NUEVOS MODELOS DE GESTIN PBLICA
Y CULTURA ORGANIZACIONAL I. Felcman, G. Blutman 58 REPRE-
SENTATIVIDAD, PARTICIPACIN Y POLTICA M. Iacoviello 66 HACIA
MS Y MEJOR USO DE LAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN PARA
FORTALECER LA GESTIN PBLICA D. Pando 72 LOS DESAFOS DE
LA POLTICA SOCIAL E. A. Isuani 80 ACCESO A LA INFORMACIN
M. Oyhanarte 88 ESTADO Y RENDICIN DE CUENTAS E, Peruzzotti 94
sumari o
n17
agosto
2012
QU ESTADO PARA
UN DESARROLLO CON
EQUIDAD?
Oscar Oszlak
edi torial
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Voces en el Fnix
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Van Morlegan
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lvaro Javier Iriarte
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Natalia Indelicato
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SUPLENTES
Julin Gabriel Leone
Csar Agero
Mara Laura Fernndez
Schwanek
Diego Alejandro Parras
www.vocesenelfenix.com
QU ESTADO PARA
UN DESARROLLO
CON EQUIDAD?
edi torial
L
os trabajos que componen este primer volumen del
doble nmero dedicado a trabajar la problemtica del
Estado plantean, de un modo u otro, la cuestin analizada
en el artculo introductorio de Oszlak sobre el rol del Estado:
qu modelo de Estado, con qu orientaciones, puede promo-
ver un proceso de desarrollo econmico, al tiempo que me-
jora la equidad distributiva.
Desde un enfoque macro, Gantman formula en su artculo
una pregunta inquietante: siendo la equidad distributiva un
valor socialmente apreciado, qu tipo de rgimen poltico,
en el espectro que va del autoritarismo a la democracia,
contribuye a consolidar sociedades ms justas? Su anlisis
comparativo de 89 pases en desarrollo no arroja resultados
concluyentes respecto de la esperable convergencia entre de-
mocracia y equidad.
Por su parte, Zurbriggen muestra en su trabajo que, segn
las nuevas concepciones del Estado de Bienestar, prosperidad
econmica y proteccin social no tienen por qu ser ideales
antagnicos o mutuamente excluyentes, como lo demuestran
tanto las experiencias de los pases nrdicos como de los
asiticos. Desde la perspectiva de la distribucin, observada
a partir de los impuestos y la ciudadana fscal, el trabajo de
Estvez y Esper revisa aspectos estructurales, culturales y or-
ganizacionales relevantes en el logro de un pacto social ms
equitativo y con mayor inclusin.
El trabajo de Cao toma como objeto de anlisis a los go-
biernos provinciales, con especial referencia a las provincias
emergentes, analizando sus agendas prioritarias y sus dif-
cultades para articular polticas con el nivel nacional de go-
bierno. En cambio, para el nivel nacional, el artculo de Stra-
face propone instrumentos para modernizar la institucin
presidencial y su agenda de metas polticas, modifcando
a la vez el papel del Congreso y la Jefatura de Gabinete, de
modo de lograr una gestin estatal ms equilibrada.
En el plano de la gestin gubernamental, varios autores se
referen a la necesidad de innovacin en polticas pblicas
y administracin para el desarrollo con equidad. Schwein-
heim considera como prerrequisitos, capacidad de crtica y
autocrtica, de valoracin de los confictos y desequilibrios
que supone toda reasignacin de recursos, de fomento de la
experimentacin, de debate democrtico, de participacin
social en la elaboracin de polticas pblicas, de desarrollo
de recursos humanos y de fomento de un liderazgo poltico
democrtico. Felcman y Blutman proponen que las nuevas
polticas pblicas partan de una nocin del Estado como
organizacin proactiva, capaz de planifcar y gerenciar
los cambios, tomando en consideracin los modelos y tec-
nologas de gestin pblica ms apropiados, as como las
culturas y liderazgos organizacionales. Por su parte, Iacovie-
llo y Pulido consideran que en la alta direccin pblica, taln
de Aquiles del servicio civil, es donde deben concentrarse las
exigencias de competencias expertas, medicin de resulta-
dos y altos valores ticos por parte de dirigentes polticos y
de gerentes tcnicos. Por ltimo, segn Pando, la utilizacin
de TI (tecnologas de informacin) que aseguren integralidad
sistmica implica cambios que afectan las formas de gestin,
modifcan las estructuras jerrquicas, replantean fujos de
trabajo, procesos y asignacin de recursos, alterando el equi-
librio de poder existente en los organismos pblicos. La tarea
supone tensiones, negociacin, incertidumbres, costos y be-
nefcios.
Con referencia a la poltica social, Isuani propone que,
adems de garantizar un consumo bsico a travs de in-
gresos y servicios pblicos, el bienestar social debe asegurar
el acceso a bienes y servicios inmateriales: desarrollo del
conocimiento, prctica de la autonoma y libertad, promo-
cin de actitudes solidarias y civilizadas, vinculacin afec-
tiva que ligue a los individuos y confera sentido a sus vidas,
con ejercicio de la libertad, acceso a la cultura, desarrollo de
la propia identidad, participacin social y poltica. En igual
sentido, el acceso a la informacin es visto por Oyhanarte
como un instrumento que contribuye a mejorar la calidad
democrtica para un desarrollo con equidad. Este derecho
debe inspirar la labor de los servidores pblicos y exige trans-
parencia. Es un bien pblico que legitima a quienes lo res-
petan, mejora la gestin, alienta el cambio cultural, preserva
el patrimonio nacional y permite recuperar la identidad y el
sentido de pas.
Finalmente, Peruzzotti observa la rendicin de cuentas
como elemento central de la democracia representativa: el
mejoramiento de los mecanismos de fscalizacin de la lega-
lidad de los funcionarios pblicos y del sistema de mediacio-
nes polticas redunda en una institucionalidad democrtica
ms fuerte y efectiva, promueve la capacidad estatal de co-
municacin con la ciudadana y permite delinear una agen-
da de desarrollo ms equitativo.
OSCAR OSZLAK
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os estudios sobre el Estado han intentado develar su
esencia, sus orgenes histricos, su poder, sus recursos,
sus manifestaciones institucionales y, sobre todo, su pa-
pel en el desarrollo de las sociedades capitalistas contemporneas. En
este trabajo, me referir a este ltimo tema, habitualmente planteado
como rol del Estado.
El tema ha merecido mltiples enfoques y desatado fuertes polmi-
cas respecto de la necesidad y alcances de su intervencin. Estado o
mercado, estatizacin o privatizacin, han sido los trminos polares
de un debate que, cada tanto, actualiza ese pndulo que tan bien mar-
caba Hirschman cuando se refera a los cambiantes involucramientos
de una sociedad en la vida pblica o privada. El joven Marx atribua
al Estado un papel fundamental en la reproduccin de la sociedad
LA CAPILARIDAD
SOCIAL DEL
ROL DEL ESTADO
EL ESTADO PROPORCIONA A LA SOCIEDAD SU
TEJIDO CONECTIVO. EN DISTINTOS MOMENTOS
HISTRICOS, Y A TRAVS DE LAS POLTICAS
PBLICAS Y LAS TOMAS DE POSICIN, PUEDE
VARIAR SU NIVEL DE INTERVENCIN. A
CONTINUACIN, UN EJEMPLO QUE ILUSTRA
ESTE DEBATE.
por OSCAR OSZLAK
Investigador principal del CONICET,
con titulo de PhD en Ciencia Poltica
en la universidad de California.
Doctor en Ciencias Econmicas de la
UBA. Miembro del Plan Fnix
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capitalista, considerndolo un mero comit ejecutivo de la
clase dominante. Visto desde esa perspectiva, su rol resultaba
prcticamente inmutable ya que como mxima instancia de
articulacin de relaciones sociales, la intervencin del Estado se
reduca a preservar y reproducir el funcionamiento de esa forma
de organizacin social. As planteada, claro est, tal afrmacin
podra tildarse de teleolgica, lo cual no sera totalmente desa-
certado.
Por cierto, el tema est fuertemente teido de connotaciones
valorativas e ideolgicas, como las que suelen dominar este tipo
de preocupaciones cuando recurrentemente se plantean cul
debera ser el rol del Estado. La pregunta, por supuesto, no tiene
ninguna posibilidad de ser respondida objetivamente y, menos
todava, de una manera agregada, ya que exigira inmediata-
mente descomponer la presencia estatal en sus mltiples
manifestaciones, sin perjuicio de que el conjunto de sus inter-
venciones apunte en una cierta direccin poltico-ideolgica.
Algunas veces se cree haber hallado la piedra flosofal, como
cuando se plantean frmulas tan ambiguas como la que
propone la necesidad de tener tanto menos Estado como sea
posible pero, a la vez, tanto ms Estado como sea necesario. En
qu aspectos minimizar su presencia? Cundo maximizar su
intervencin? En cierto modo, esta frmula recuerda aquella
otra consigna que requera obtener de cada cual segn su posi-
bilidad y dar a cada cual segn su necesidad.
Conceptualmente, sin duda, el rol del Estado resulta fcil de
entender pero, a la vez, es difcil de analizar sin caer en interpre-
taciones simplistas. Desde una posicin puramente descriptiva,
8
>
por OSCAR OSZLAK
podramos defnirlo como el papel atribuido a una o ms de
sus instituciones en la produccin de bienes, regulaciones o
servicios destinados a resolver ciertas cuestiones problema-
tizadas que plantea la organizacin o el funcionamiento de una
sociedad, as como los impactos y consecuencias que se derivan
de esas formas de intervencin sobre la correlacin de poder y la
distribucin del producto en esa sociedad. Por cierto, la defni-
cin propuesta puede resultar demasiado extensa y compleja
para describir un concepto que el sentido comn interpreta de
modo mucho ms sencillo.
Si, en cambio, se analiza ese rol desde la explicacin o la
evaluacin del papel cumplido por quienes actan en nombre
del Estado, la perspectiva es diferente: en estos casos, interesa
comprender por qu esa actuacin se produjo de la manera ocu-
rrida, en qu medida los resultados se ajustaron a lo prescripto
(si es que hubo manifestacin explcita de qu se buscaba con
la intervencin estatal), si se satisfcieron las expectativas de
determinados actores sociales, si se alcanzaron, en defnitiva, los
objetivos, metas y resultados que se aspiraba lograr.
Por supuesto, no estoy partiendo de ningn rol deseable,
atribuido a priori al Estado, o a sus instituciones; me interesa
ms bien evaluar crticamente el papel efectivamente cumplido
en cada caso por sus instituciones. Tampoco quiero colocar
el acento en el desempeo del Estado, entendido en el sen-
tido de establecer el grado de xito o fracaso alcanzado en la
consecucin de objetivos previamente fjados o de estndares
tcnicos predeterminados. Slo pretendo identifcar modifca-
ciones en los roles de las instituciones estatales, entendidos en
trminos de cambios verifcados en la forma, alcance y mag-
nitud de su intervencin respecto del pasado, as como en las
consecuencias que han tenido esas modalidades de actuacin
sobre la capacidad de las instituciones estatales.
De existir polticas de Estado, es decir, continuidad en la
interpretacin de una problemtica social que debe ser resuelta
y en la eleccin de los instrumentos destinados a resolverlos, el
rol del Estado probablemente sera bastante estable. O sea, aun
cuando se produjeran innovaciones o ciertos cambios de rumbo
en la seleccin de los cursos de accin, sera de esperar que no
variara signifcativamente la orientacin ni se registraran cam-
bios abruptos en el papel desempeado por sus instituciones.
Es tambin probable que los problemas tendieran a resolverse
con menor grado de confictividad. Lo contrario ocurrira de
no consensuarse polticas de Estado: se perderan recursos y
posiblemente, los problemas se agravaran.
De existir polticas
de Estado, es decir,
continuidad en la
interpretacin de una
problemtica social
que debe ser resuelta
y en la eleccin de los
instrumentos destinados
a resolverlos, el rol del
Estado probablemente
sera bastante estable.
El nivel micro:
un da en la vida de Juan
Para iniciar el desarrollo del tema, eleg una forma poco conven-
cional, casi como un ejercicio preparatorio para el desarrollo de
una refexin terica que est lejos de haber sido completada.
As, comenzar relatando una historia en apariencia trivial,
aunque ilustrativa del punto de vista que quiero desarrollar: des-
cribir un da tpico en la vida de un personaje de fccin, que
llamar Juan, al estilo de los antroplogos sociales, que emplean
historias de vida como instrumento de trabajo:
Una maana, muy temprano, Juan se despierta en la humilde
pieza que alquila desde hace aos. Todava est oscuro. Encien-
de la luz, se afeita e higieniza rpidamente, mientras escucha en
la radio un valsecito criollo. Se viste con la misma ropa de ayer,
apaga la estufa encendida antes de acostarse, toma unos mates
con su mujer, ayuda a su hija a ponerse el delantal blanco, sale
al fro de la maana y camina las 12 cuadras de cada da hasta
la estacin ferroviaria. Tal vez se ilusiona Juan, el ao que
viene pavimenten la calle que conduce a la estacin.
El tren, como de costumbre, llegar atrasado, y en la termi-
nal de Constitucin deber correr y treparse al colectivo que lo
llevar hasta la fbrica. Todava no sabe si el sindicato decidi
o no levantar el paro. En el apuro por no perder el tren olvid
la vianda. Hoy piensa Juan deber almorzar en la fonda de
la esquina. Alcanza a escuchar el pip de la hora ofcial en el
momento de ingresar a la fbrica. Lleg a horario.
Como puede verse, una historia cotidiana por dems simple.
Pero agreguemos a esta historia algunos datos an no revelados.
Estamos en 1952. Juan se despert en la pieza que ocupa con su
familia desde 1948, por la que paga un alquiler que el gobierno
LA CAPILARIDAD SOCIAL DEL ROL DEL ESTADO
>
9
En un nivel micro, podra interpretarse el rol del
Estado observando las diversas maneras en que su
intervencin y su presencia pueden advertirse en
mltiples manifestaciones de la vida cotidiana de
una sociedad, particularmente, en la experiencia
individual de sus habitantes.
Sin embargo, los cambios en el papel estatal no dependen
siempre de acciones deliberadas y sistemticas orientadas a su
transformacin. Podra hipotetizarse que las transformaciones
en el papel del Estado pueden deberse a factores heterogneos
y relativamente independientes entre s, cuyas manifestaciones
podran observarse a travs de muy diferentes indicadores. Y
que, por lo tanto, el denominado, simplifcadamente, rol del
Estado podra conceptualizarse desde perspectivas sumamente
variadas.
Sostendr que el anlisis del rol del Estado puede abordarse
desde tres niveles y perspectivas diferentes, si bien estos niveles
se encuentran estrechamente relacionados entre si. En un nivel,
micro, podra interpretarse el rol del Estado observando las di-
versas maneras en que su intervencin y su presencia pueden
advertirse en mltiples manifestaciones de la vida cotidiana de
una sociedad, particularmente, en la experiencia individual de
sus habitantes. En un segundo nivel, que podramos denominar
meso, el anlisis se traslada a los contenidos y orientaciones
de las polticas pblicas o tomas de posicin, adoptadas por
quienes ejercen la representacin del Estado. Finalmente, en
un nivel macro, podemos observar el rol del Estado en trmi-
nos de los pactos fundamentales sobre los que se asienta el
funcionamiento del capitalismo como modo de organizacin
social, es decir, el conjunto de reglas de juego que gobiernan las
interacciones entre los actores e instituciones que integran la
sociedad. En este artculo, slo tratar el nivel micro, en el que
podr advertirse lo que denomino la capilaridad social del rol
del Estado.
1 0
>
por OSCAR OSZLAK
del Gral. Pern mantiene congelado a pesar de la infacin. La
radio emite ritmos folklricos, porque el gobierno obliga a las
emisoras a transmitir, al menos, un 50% de msica nacional.
Consigui iluminar su pieza colgndose a la red, pero como la
empresa de electricidad es pblica y el gobierno tolera el en-
ganche a la red de distribucin, no le preocupa el posible corte
del servicio. La ropa que usa le cost muy barata, gracias a que
el gobierno dispuso que todas las tiendas ofrezcan mercadera
etiquetada como for de ceibo, a precios muy econmicos. El
da anterior, su hija haba hecho la cola del querosn provisto
por la empresa estatal YPF y pudieron encender la estufa.
Tambin, por suerte, ese ao se haba inaugurado una nueva
escuela a ocho cuadras de su casa y su hija ya no deba faltar
tanto a clase, como lo haca cuando deba viajar a la anterior.
La municipalidad haba anunciado la pavimentacin de la calle
que conduca a la estacin, pero Vialidad Nacional todava no
haba enviado la cuadrilla para realizar los trabajos. Desde la
nacionalizacin de los ferrocarriles, los trenes llegaban atrasa-
dos y cada vez se viajaba peor, pero al menos, el boleto era muy
barato. Tambin el del colectivo, que el gobierno subsidiaba. El
Ministerio de Trabajo y Previsin haba dispuesto la conciliacin
obligatoria en la fbrica y por eso, la jornada sera normal. Po-
dra cobrar seguramente el aumento dispuesto por el gobierno
y as compensar la infacin producida en los precios de los pro-
ductos de primera necesidad. Y a pesar de que haba olvidado la
vianda para el almuerzo, la fonda de la esquina tena un men
econmico que deba ofrecer a sus parroquianos, obligatoria-
mente. Cuando a las 12 sonara nuevamente la hora ofcial, la
sirena de la fbrica anunciara el descanso del medioda.
Mil historias similares podran mostrar cmo, en breves mo-
mentos de la vida cotidiana, el Estado est presente de mltiples
maneras en las relaciones y circunstancias de la gente. En cada
momento histrico, el Estado puede intervenir en todas, en
muchas o slo en algunas de estas vivencias sociales. La historia
relatada podra haber sido muy diferente si la trasladramos, en
el tiempo, a la dcada de los 90. O a la ltima. Y en cada uno de
estos momentos, el Estado habra desempeando un sinnmero
de roles bastante diferentes.
Por lo tanto, el llamado rol del Estado es una usual simplif-
cacin de las incontables formas en que sus instituciones eligen
producir determinados bienes, ofrecer ciertos servicios, promo-
ver algunas actividades o regular de modos diversos las interac-
ciones sociales. De hecho, los roles son mltiples y heterog-
neos, adems de mutar constantemente, agregndose algunos
a la lista, abandonndose otros, profundizando o debilitando su
alcance o sus impactos. Adems, la capacidad de sus institucio-
nes para desempearlos suele ser bastante dispar.
Lo que me interesa destacar en este anlisis es la capilaridad
El llamado rol del
Estado es una usual
simplicacin de las
incontables formas en que
sus instituciones eligen
producir determinados
bienes, ofrecer ciertos
servicios, promover algunas
actividades o regular
de modos diversos las
interacciones sociales.
LA CAPILARIDAD SOCIAL DEL ROL DEL ESTADO
>
1 1
social del rol del Estado, o sea, las manifestaciones de su
presencia celular en la organizacin de la vida de una socie-
dad. Visto as, el Estado no es una entidad que est arriba o
afuera de las interacciones sociales. Est presente (o tambin
ausente) de mltiples maneras en prcticamente todas las
esferas de la vida cotidiana, sea a travs de las conductas que
prohbe o sanciona, de los riesgos que previene, de las opor-
tunidades que crea o niega a las personas de a pie.
Para usar otra metfora orgnica, el Estado proporciona
a la sociedad su tejido conectivo. Un tejido que sostiene a la
organizacin social, y que por el propio cdigo gentico im-
preso en sus clulas, le impone cierta dinmica, ciertas reglas
para su organizacin y funcionamiento, Es en este sentido
que el Estado puede concebirse como la mxima instancia de
articulacin de relaciones sociales.
A partir de los datos aportados, sera posible inferir cul era
el rol del Estado en los tiempos de Juan. As, por ejemplo, el
Estado deba:
Ser empresario, produciendo en forma monoplica bienes
y servicios de carcter estratgico (como combustibles o
servicios ferroviarios).
Asumir un papel activo en la inversin pblica, fnancian-
do obras y realizando en forma directa trabajos de
infraestructura fsica (como la pavimentacin de calles o
la construccin de escuelas).
Subsidiar parcialmente ciertos servicios pblicos, median-
te transferencias a empresas estatales o privadas, que
permitieran mantener reducidas las tarifas que deban
pagar los usuarios (como el transporte pblico).
Combatir la especulacin, controlando precios y regu-
lando algunos sub-mercados a fn de amparar a sectores
de menores recursos (como los de alquileres, indumen-
taria o alimentacin).
Intervenir en los confictos entre empresarios y traba-
jadores, regulando los convenios salariales y los niveles de
remuneraciones.
Defender la cultura nacional, obligando a las emisoras de
radio a difundir determinados contenidos para evitar la
enajenacin atribuida a otros de carcter extranjerizante.
Regular el funcionamiento de los servicios pblicos, tales
como la capacidad mxima de los transportes colectivos,
el ordenamiento del trnsito, la precisin de la hora ofcial
o los descansos laborales.
Disimular, por razones sociales, ciertas transgresiones a
las normas por parte de usuarios irregulares de servicios,
tales como pobladores pobres enganchados a la red de
alumbrado pblico.
En defnitiva, la vida de Juan, como la de sus semejantes,
sus oportunidades de progreso econmico y de realizacin
individual, la educacin de sus hijos, las condiciones y esta-
bilidad de su trabajo, sus posibilidades de satisfacer ciertas
necesidades materiales bsicas, suelen verse infuidas y
alteradas por las variadas respuestas (tomas de posicin y
cursos de accin) que, en esos diferentes planos y en funcin
de las relaciones de poder existentes, el Estado decida instru-
mentar en cada momento histrico.
El Estado no es una
entidad que est
arriba o afuera de las
interacciones sociales.
Est presente (o
tambin ausente) de
mltiples maneras en
prcticamente todas
las esferas de la vida
cotidiana, sea a travs
de las conductas que
prohbe o sanciona,
de los riesgos que
previene, de las
oportunidades que
crea o niega a las
personas de a pie.
1 2
>
SI BIEN EL SENTIDO COMN NOS PUEDE LLEVAR
A PENSAR QUE LOS REGMENES AUTORITARIOS
SON MS DESIGUALES QUE LOS REGMENES
DEMOCRTICOS, ESTO NO SIEMPRE ES AS.
LAS POLTICAS ECONMICAS Y SOCIALES QUE
SE APLIQUEN TIENEN UN ROL CENTRAL EN EL
RESULTADO. A CONTINUACIN, UN EJERCICIO QUE
MUESTRA LA COMPLEJIDAD DE ESTA RELACIN.
U

na de las funciones centrales del Estado es paliar las
desigualdades existentes entre los ciudadanos o, en
un contexto utpico, eliminarlas completamente.
Gran parte del esfuerzo de la actividad de la burocracia estatal est,
supuestamente, dirigido a tal efecto. El incremento del conocimiento
en las llamadas policy sciences nos llevara a pensar que se han reali-
zado avances en el sentido de consolidar sociedades ms equitativas,
entendiendo por tales aquellas en las cuales esfuerzos personales
relativamente similares son recompensados de manera similar, evi-
tando as que el esfuerzo (trabajo) de unos tenga contraprestaciones
miserables, mientras que el esfuerzo de otros sea retribuido con in-
gresos superlativos. Es interesante sealar que, incluso en sociedades
EQUIDAD
DISTRIBUTIVA Y
AUTORITARISMO
por ERNESTO GANTMAN
Magster Scientiarum en
Administracin Pblica (UBA) y
Doctor de la Universidad de
Buenos Aires.
>
1 3
econmicamente avanzadas, el patrn que gobierna las relacio-
nes esfuerzo/capacidades personales/retribucin no parece es-
trictamente estar regido por criterios de equidad, en la medida
en que en muchos pases desarrollados se constituyen en lo que
algunos autores defnen como winner-take-all societies.
Por otra parte, el concepto de equidad distributiva se com-
plementa con la nocin de proteccin a quienes por situaciones
fuera de su control (invalidez, edad avanzada) no puedan con-
tribuir activamente a la creacin de riqueza econmica protec-
cin que tradicionalmente se entiende como una tarea esencial
del Estado, aunque en la prctica puede llevarse adelante con
una importante dosis de protagonismo por parte de la sociedad
civil. La consideracin de la evolucin de la equidad distributi-
va excede el marco del presente trabajo, cuyo objetivo es cierta-
mente modesto, apuntando estrictamente a refexionar sobre la
evidencia emprica acerca de la vinculacin entre caractersticas
de los regmenes polticos de los pases y su nivel de igualdad
distributiva. Cabe aclarar que utilizaremos como sinnimos las
trminos equidad e igualdad distributiva, como suele verse en la
literatura en la que las expresiones income equality e income
fairness se usan muchas veces en forma intercambiable.
Como surge de lo expresado precedentemente, nuestra
atencin al analizar el tema de la equidad se focalizar en los
aspectos atinentes a la distribucin de los ingresos, aunque
cabe sealar que la abundante literatura sobre la problemtica
de la funcin social del Estado, que atiende cuestiones sobre
problemas ntimamente relacionados como la reduccin de la
pobreza, la justicia social, etc., ha desarrollado diversos indica-
dores que procuran captar el grado de desigualdad econmica
entre los ciudadanos como la desigualdad en el patrimonio, el
consumo, etc. Sin embargo, creemos que el tema fundamental
de la equidad tiene que ver con la relacin esfuerzo/recompen-
sa, que a nivel agregado se mide ms acertadamente a travs de
los indicadores sobre desigualdad del ingreso.
Siendo la equidad distributiva un valor social muy apreciado,
es importante analizar qu factores contribuyen a la consoli-
dacin de sociedades ms justas en materia de distribucin de
las recompensas econmicas. En este sentido, resulta de espe-
cial inters comparar los patrones de distribucin del ingreso
de los ciudadanos con el tipo de rgimen poltico. Caracteriza-
remos a este ltimo en trminos del continuo entre autorita-
rismo y democracia, advirtiendo por cierto que dicho continuo
es inevitablemente una simplifcacin terica que parte de
abstracciones. Ya a mediados del siglo pasado, la ciencia poltica
1 4
>
por ERNESTO GANTMAN
adverta las difcultades de este ejercicio, indicando algunos
autores que los casos nacionales se encontraban tpicamente
a bastante distancia de los extremos. Evidentemente, el esta-
blecimiento de un criterio para medir el grado de autoritarismo
de un gobierno (o, para el caso, el nivel de democracia) no est
exento de controversias, que vamos a obviar a los efectos del
presente trabajo. Un criterio de operacionalizacin de las carac-
tersticas de un rgimen poltico bastante difundido en ciencia
poltica es tomar democracia y autoritarismo como escalas
separadas, abandonando directamente la idea de los opuestos
polares. As se aplica, por ejemplo, en uno de los trabajos de
elaboracin de indicadores ms usado con fnes comparativos
por los cientistas polticos, el proyecto Polity IV.
Dejando entonces de lado difcultades de operacionalizacin,
podemos plantear nuestras expectativas iniciales respecto de la
relacin entre equidad distributiva y autoritarismo. Lo primero
que viene a la mente como hiptesis casi natural es la existencia
de una relacin inversamente proporcional entre autoritarismo
y equidad: a mayor autoritarismo, menor equidad distributiva.
En principio, esto se deriva de una caracterstica bsica del
autoritarismo, que incluso resulta independiente de las distintas
formulaciones que en teora poltica se han elaborado sobre el
tema. El autoritarismo es, esencialmente, una concentracin
de poder poltico, concentracin que carece de las restricciones
El concepto de
equidad distributiva
se complementa con la
nocin de proteccin a
quienes por situaciones
fuera de su control
(invalidez, edad
avanzada) no puedan
contribuir activamente
a la creacin de riqueza
econmica.
la complejidad de las variables intervinientes en el proceso de
distribucin nacional del ingreso, la idea de reducir el fenmeno
a una simple relacin bivariable es un tanto ingenua.
Sin pretensiones de rigor acadmico, no obstante, lo que
sigue es un mero ejercicio emprico para explorar la relacin
antedicha. Se impone, naturalmente, la necesidad de un anlisis
multivariado para abordar un problema de esta naturaleza, cuya
relevancia sin embargo no podemos menos que destacar. Ad-
mitidas las limitaciones del caso, una elemental aproximacin
descriptiva es un paso necesario como abordaje inicial del tema.
Para ello, utilizaremos una muestra compuesta por pases de
ingresos medios o bajos o del ex bloque sovitico sobre los cua-
les hemos obtenidos datos respecto a (1) aspectos polticos del
rgimen (nivel de democracia, nivel de autoritarismo y un valor
conjunto que surge de la diferencia entre ambos, esto ltimo
simplemente a los efectos de representar en una sola dimensin
analtica el continuo democracia-autoritarismo) y (2) la distribu-
cin del ingreso (ndice de Gini).
Hemos optado por excluir los pases ms desarrollados
porque tienen regmenes democrticos ya consolidados y,
en general, un Estado de bienestar avanzado que ha logrado
asegurar un buen nivel de equidad distributiva. Los pases con-
siderados en el anlisis son los siguientes: Albania, Argentina,
Armenia, Azerbaijn, Bangladesh, Bielorrusia, Bolivia, Brasil,
Bulgaria, Burkina Faso, Burundi, Butn, Camboya, Camern,
Repblica Centroafricana, Chile, China, Colombia, Congo (Rep.),
EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y AUTORITARISMO
>
1 5
propias de un gobierno democrtico. En la medida en que la
concentracin de poder poltico se traduce en concentracin
de poder econmico a favor de la elite dominante, el nivel de
desigualdad en la distribucin de riqueza se incrementa. En
efecto, cuando existen varias elites que compiten por el poder
y se reemplazan en el ejercicio del mismo, como ocurre tpica-
mente en un rgimen democrtico, el grado de concentracin
del poder poltico es menor y, presumiblemente, tambin lo
sera el grado de concentracin del poder econmico. Adems,
los distintos grupos que compiten por el poder se ven obligados
a hacer concesiones a un nmero mayor de clientelas, lo cual
tambin contribuye a difundir recursos econmicos. Todo esto
debera refejarse en una distribucin menos concentrada de
la riqueza y, por lo tanto, en mayor equidad distributiva (uno
de los indicadores ms utilizados para evaluar la distribucin
del ingreso, el ndice de Gini, es esencialmente una medida de
concentracin).
Sin embargo, puede argumentarse que la perspectiva anterior
es demasiado maquiavelista. No creemos que existan autorita-
rismos buenos, pero la ciencia poltica comparada sugiere que
revoluciones sociales que buscan liberar al pueblo de condi-
ciones oprobiosas y opresivas degeneran a veces en rdenes
autoritarios. En concreto, el reemplazo de un autoritarismo
por otro no es una circunstancia inusual en el desarrollo de
las sociedades. Asumiendo por un momento que la autocracia
reemplazante tiene gobernantes ms honestos y sensibles a
las necesidades del pueblo que la autocracia reemplazada, se
podra plantear, al menos en teora, la existencia de distintos
grados de equidad distributiva con similares niveles de auto-
cracia. Obviamente, una autocracia podra gozar de mayor legi-
timidad que otra. Y es necesario puntualizar que las autocracias
tambin buscan la legitimacin popular, de modo que pueden
lograr, al menos en algn momento de su perodo de gobierno,
mejoras en la distribucin del ingreso. La autocracia que llev
adelante el programa mejor organizado y ms sistemtico de
eliminacin racial, el nazismo, tambin implement una forma
particular, y perversa, de Estado de bienestar dirigido a su clien-
tela especfca, como se documenta en el reciente trabajo de Aly
Gtz, Hitlers Benefciaries: Plunder, Racial War, and the Nazi
Welfare State. En otro contexto y con modalidades diferentes, el
fascismo italiano tambin implement polticas que procuraban
mejorar la distribucin del ingreso. Por lo tanto, si bien cabra
esperar la existencia de un vnculo negativo entre autoritarismo
y equidad distributiva, es necesario tambin precisar que, dada
Las motivaciones detrs
de las revoluciones
sociales tienen tanto que
ver con reivindicaciones
en materia de derechos
humanos y derechos
civiles como con aquellas
de carcter econmico,
pero indudablemente
estas ltimas siempre
estn presentes.
Congo (Rep. Dem.), Costa Rica, Croacia, Repblica Dominicana,
Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovaquia, Etiopa, Fiji, Filipinas,
Gabn, Georgia, Ghana, Guatemala, Guinea, Honduras, Hungra,
India, Indonesia, Irn, Jordania, Kazajistn, Kenya, Kirguistn,
Laos, Latvia, Liberia, Lituania, Macedonia, Madagascar, Ma-
lawi, Malasia, Mal, Marruecos, Mauritania, Mxico, Moldavia,
Mongolia, Montenegro, Mozambique, Nicaragua, Nger, Pakis-
tn, Panam. Paraguay, Per, Polonia, Qatar, Rumania, Rusia,
Ruanda, Senegal, Serbia, Sudfrica, Sri Lanka, Sudn, Tayikistn,
Tanzania, Tailandia, Togo, Tnez, Turqua, Uganda, Ucrania,
Uruguay, Venezuela, Vietnam, Yemen, Zambia.
Los valores corresponden al ao 2009 para todas las varia-
bles, aunque en el caso del ndice de Gini para algunos pases se
tomaron los datos ms recientes si dicho ao no estaba dis-
ponible. Esto ltimo no altera la validez de los resultados, ya que
la serie anual de dicho indicador exhibe poca variabilidad en
lapsos estrechos de tiempo. Para el ndice de Gini, la fuente fue
la base de World Development Indicators del Banco Mundial,
disponible en http://data.worldbank.org/data-catalog/world-
development-indicators, mientras que las variables sobre el
rgimen poltico se obtuvieron de la base de datos del Proyecto
Polity IV, disponible en http://www.systemicpeace.org/inscr/
p4v2010.xls.
En el proyecto Polity IV, la dimensin del nivel de democracia
analiza tres aspectos distintivos de los sistemas polticos de los
pases: (a) el nivel de competitividad de la participacin poltica,
(b) la apertura y competitividad en el reclutamiento y seleccin
de cargos ejecutivos, y (c) las restricciones sobre la discreciona-
lidad del poder ejecutivo. Estos componentes se combinan en
un nico indicador con 11 valores de 0 a 10, correspondiendo los
mayores valores a un sistema poltico ms democrtico. El nivel
de autoritarismo se analiza a partir de otras dimensiones. La
esencia de la autocracia es la restriccin del disenso y la existen-
cia de lmites a la competencia poltica. Al igual que en el caso
del nivel de democracia, el concepto de competitividad poltica
adquiere relevancia central, pero es analizado a partir de otros
indicadores que codifcan de manera diferente las caractersti-
cas tanto del acceso a nombramientos en el poder ejecutivo
como al tipo de regulacin de la actividad poltica. El resultado
es un indicador de 11 valores similar al anterior. Si bien se trata
de analizar caractersticas distintas en ambas escalas, suele
utilizarse un indicador combinado para caracterizar al sistema
1 6
>
por ERNESTO GANTMAN
poltico que surge de restar al indicador de democracia el valor
correspondiente al de autoritarismo. Este indicador compuesto
denominado polity2 vara, en consecuencia, entre un rango de
-10 (autoritarismo pleno) a 10 (democracia plena). El ndice
de Gini que mide la desigualdad en la distribucin del ingreso
oscila entre valores de 1 (total desigualdad) y 0 (total igualdad).
Utilizar cualquiera de estos tres indicadores no altera
sustancialmente los resultados del anlisis descriptivo que
presentamos a continuacin. De hecho, tomando el ndice de
Pearson, la correlacin simple entre los indicadores del rgimen
poltico y el ndice de Gini es muy dbil. En el caso de indicador
de nivel de democracia es de 0,14, mientras que la correlacin es
ligeramente superior al tomar el nivel de autoritarismo con 0,22
y apenas del 0,18 en el caso del indicador combinado polity2.
Esto demuestra que es necesario un anlisis multivariado para
entender cabalmente cmo el tipo de rgimen poltico afecta la
equidad distributiva. Lo que puede apreciarse claramente a par-
tir del grfco de dispersin que se presenta ms abajo es que el
nivel de desigualdad distributiva no parece asociarse claramente
con las caractersticas propias del rgimen poltico de los pases.
Para facilitar la interpretacin del grfco, utilizamos el
indicador polity2, que permite distinguir en valores negativos a
los pases con regmenes predominantemente autoritarios y en
valores positivos a los pases ms democrticos. Vemos as que
pases con gobiernos autoritarios como Bielorrusia muestran
ndices de Gini bastante favorables, 0,27. Con igual nivel de au-
toritarismo, China tiene un ndice de Gini de 0,42. En el extremo
opuesto, la Repblica Sudafricana tiene una democracia con un
valor de 9 en la escala del polity2 y un ndice de Gini de 0,63.
Obviamente, una limitacin a este anlisis tiene que ver con
el grado de desarrollo de los pases, el cual a su vez puede rela-
cionarse con las capacidades tcnicas y operativas de los institu-
tos nacionales de estadstica que recopilan informacin sobre el
ingreso de los ciudadanos. Concretamente, es muy posible que
algunos pases midan mejor su estructura de distribucin del
ingreso y, consecuentemente, produzcan coefciente de Gini que
refejen ms adecuadamente su realidad social en esta materia.
El autoritarismo poltico en su expresin ms acabada es un
rgimen opresivo. Es concebible pensar que ello se evidencia,
entre otros aspectos, en un nivel muy defciente de equidad
distributiva. En su forma ms extrema, la lucha contra el autori-
tarismo es una lucha contra la opresin y a favor de la igualdad.
Las motivaciones detrs de las revoluciones sociales tienen
tanto que ver con reivindicaciones en materia de derechos
humanos y derechos civiles como con aquellas de carcter
econmico, pero indudablemente estas ltimas siempre es-
tn presentes. Cabe preguntarse hasta qu punto las tensio-
nes propias de la conjuncin entre autoritarismo y ausencia
de equidad distributiva se traduce en malestar social activo
y, en casos extremos, en una revolucin poltica. Aunque
pases que atravesaron recientemente situaciones de cambio
poltico radical, como es el caso de Egipto, no parecan estar
ubicados en las posiciones ms desfavorables de nuestro gr-
fco. Dicho pas tena un gobierno predominantemente au-
toritario (con -3 en la escala del polity2), pero una situacin
ms bien favorable en trminos de equidad social con un
ndice de Gini de 0,31, un valor bastante inferior a la media
de nuestra muestra (0,41) y bastante cercano al valor mnimo
de la misma (0,26). En defnitiva, esto pone de manifesto la
complejidad de la relacin existente entre el tipo de rgimen
poltico y la distribucin del ingreso. Las particularidades
de esta ltima estn determinadas por una multiplicidad de
factores complejos entre los cuales la ndole de las polticas
econmicas y sociales tiene un rol especialmente impor-
tante. La opcin de polticas pblicas en tales aspectos es
amplia para cualquier gobierno, por ello la performance en
materia social de los mismos puede variar no slo de acuerdo
al rgimen poltico que los caracteriza sino de los caminos de
accin que eligen.
EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y AUTORITARISMO
>
1 7
Fuente: elaboracin propia
GRFICO 1. Equidad y autoritarismo
1 8
>
ESTADO POST-
DESARROLLISTA
EL ESTADO EN AMRICA LATINA DEBE TENER UN
PAPEL MS ACTIVO Y ESTRATGICO PARA SOLUCIONAR
EL PROBLEMA DE LA DESIGUALDAD. LA INVERSIN
EN INNOVACIN, EDUCACIN, SALUD Y CAPACITACIN
LABORAL ES LA CLAVE PARA LOGRAR EL BIENESTAR
SOCIAL EN UN CONTEXTO GLOBALIZADO.
A

mrica latina crece pero no integra; en este escenario,
conviene preguntarse sobre las paradojas del creci-
miento econmico de la regin y aprovechar las expe-
riencias exitosas de otras latitudes, aunque no las podamos importar,
pero s examinar la base social y poltico/institucional del consenso en
torno al rol del Estado en los procesos de desarrollo.
En los ltimos treinta aos los pases nrdicos, al igual que los
llamados tigres del este asitico, lograron consolidar una estrategia
de desarrollo que les permiti transformar su estructura productiva,
transitando de economas agrarias a prsperas economas industria-
lizadas y con integracin social. Por el contrario, Amrica latina no fue
capaz de responder a las demandas del nuevo paradigma tecnolgico,
ni revertir los problemas de desigualdad social. En este escenario,
cobra relevancia identifcar y analizar las posibles causas de las
trayectorias divergentes. En particular, resulta importante considerar
cmo determinados pases lograron defnir una estrategia de insercin
internacional en la nueva economa del conocimiento, su relacin con
las capacidades estatales, el rol de las polticas pblicas y la dimensin
poltica de dicho proceso.
por CRISTINA ZURBRIGGEN
Doctora en Ciencias Polticas
por la Universidad Eberhard-
Karls de Tbingen, Alemania.
Profesora de Historia y Licenciada
en Sociologa de la Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de
la Repblica (Uruguay). Es docente
e investigadora en el Instituto de
Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la Repblica
(Uruguay). Directora del Proyecto
Flacso-Uruguay.
>
1 9
Con tal fn, en primer lugar, es relevante analizar los nuevos
debates en torno al papel del Estado en el siglo XXI. En segundo
lugar se esbozan algunas prcticas para entender cmo y por
qu ciertos pases han logrado responder a los desafos del
nuevo milenio, especialmente los casos de los pases nrdicos
(Finlandia) y del sudeste asitico (Corea). En tercer lugar, se
sugieren las lecciones que debemos considerar si queremos
construir una nueva teora y prctica del Estado en Amrica
latina para alcanzar sociedades ms innovadoras e integradas.
2 0
>
Por qu la innovacin
es importante para el desarrollo?
La historia reciente es bastante concluyente. Los pases que han
alcanzado mayores tasas de crecimiento son los que ms inno-
van. Se trata de pases donde la correlacin entre crecimiento de
largo plazo y procesos de innovacin es muy alta. En estos pases,
la inversin en I+D, la polticas de innovacin y educacin se veri-
fcan como los factores centrales del buen desempeo alcanzado.
Como muestra el grfco 1, la relacin entre inversin en I&D
como proporcin del PBI per cpita es ms alta en aquellos
pases que por un perodo razonablemente largo de tiempo han
GRFICO 1. Gasto en investigacin y desarrollo como porcentaje del PBI (2008) para pases seleccionados
Fuente: World Bank Database
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
Finlandia Suecia Corea del Sur Brasil Argentina Uruguay
cas, como seala Lengyel en el libro presentado en la reciente
cumbre presidencial, por muchas de las razones que siempre
se mencionan, pero adems fracas porque su receta era: Para
desarrollarnos, lo que necesitamos es un set, un conjunto de
polticas e instituciones que son fjas y bsicamente las mismas
en todos lados: derecho de propiedad, clima de inversiones, la
famosa seguridad jurdica; tribunales que hagan cumplir los
derechos de propiedad cuando estos son violados, etc.. Es decir,
la idea de desarrollo estaba asociada a la idea de una dotacin
institucional que era igual en todo contexto y en todo tiempo.
La evidencia emprica demuestra, sin embargo, que muchos
pases que no siguieron estas reglas de alinear sus instituciones a
esa receta crecieron signifcativamente, como Corea y Finlandia.
Por ello en las actuales discusiones se plantea la idea de que no
hay una talla para todos, y se subraya que no existe una poltica
o un modelo que llevar al progreso econmico en todos los
pases, en todo momento. Los nuevos enfoques de desarrollo sub-
rayan la idea de que las polticas deben ser construidas a travs
de la experimentacin y adaptadas a las necesidades de determi-
nados sectores y regiones, variando dentro de cada nacin.
Qu se puede aprender
de rol experimental del Estado
en los pases nrdicos?
Desde 1990, los pases nrdicos han superado no slo a los
pases de Europa continental, sino tambin a los modelos del
Reino Unido y los Estados Unidos. En el Foro Econmico Mun-
dial de 2011 los pases nrdicos ocupan cinco de las nueve posi-
ciones superiores. Entre los pases de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), estas naciones
muestran supervit en sus cuentas pblicas y balanzas de pagos
as como la ms baja deuda pblica. En el mismo ao Noruega,
Suecia y Finlandia aparecen como los pases de menor riesgo
fnanciero para invertir, seguidos por Holanda y Dinamarca.
Asimismo, los pases nrdicos han alcanzado en la OCDE
los mejores niveles de PBI con bajas tasas de desempleo, menos
horas de trabajo por habitante y una signifcativa tasa de partici-
pacin de la mujer en la fuerza de trabajo. Uno de los logros ms
importantes ha sido reducir la tasa de desempleo sin la intro-
duccin de una estructura dual del mercado de trabajo como en
los Estados Unidos. Esto tambin se refeja en los coefcientes
ms bajos de desigualdad (de 22 a 24) entre los pases de la
Unin Europea.
ESTADO POST-DESARROLLISTA
>
2 1
tenido polticas de apoyo a la innovacin que se traduce, entre
otras cosas, en fuertes y sostenidas inversiones en I&D.
Como seala Peter Evans en su reciente artculo Cul es
el rol del Estado desarrollista en el siglo XXI?, la evidencia
emprica y las nuevas teoras del desarrollo sugieren que el
desarrollo en el siglo XXI depender de la generacin de activos
intangibles (ideas, habilidades y redes). Los datos muestran que
los rendimientos diferenciales de crecimiento y productividad
en el presente siglo estn impulsados principalmente por los
cambios en el acervo de ideas y la informacin, as como por la
capacidad de las personas que se aprovechan de ellos (es decir,
los niveles de educacin y de formacin).
En consecuencia, en una economa basada en bits (bits-
driven), en activos intangibles, la disyuncin entre la lgica del
mercado y la lgica del desarrollo es cada vez ms evidente.
Las ideas se generan en las cabezas humanas y la expansin de
la capacidad humana es parte integrante de la aceleracin del
crecimiento en el stock de ideas. Sin embargo, para un inversor
privado, la inversin en capital humano es mucho ms ries-
gosa que invertir en mquinas como lo haca el siglo pasado,
dado que no puede tener control total sobre l. Por ello es cada
vez ms importante el papel de las instituciones pblicas en
expandir las capacidades humanas, a travs de los servicios de
educacin y salud. Al mismo tiempo, los Estados deben encon-
trar maneras de resistir a la lgica tradicional de la economa
poltica, que les empuja a sobreproteger y controlar los monopo-
lios de las existencias de las ideas, restringiendo el acceso y la
utilizacin y reduciendo as el crecimiento y el bienestar.
Por lo tanto, la innovacin tiende un valor estratgico en
cualquier esquema o modelo de desarrollo. Sin embargo, en un
escenario de alta incertidumbre, de rpidas transformaciones, la
respuesta es bsicamente la exploracin y el aprendizaje.
Qu Estado se necesita en el siglo XXI?
Si el escenario actual es efectivamente el descrito esto es, es
casi imprescindible innovar porque genera desarrollo sobre
todo en el contexto actual de alta incertidumbre sobre qu
hacer y cmo hacerlo, las preguntas que surgen son: cmo se
movilizan esos procesos de innovacin?, qu tipo de Estado se
necesita?, qu polticas son necesarias?
La evidencia de Amrica latina muestra que el Consenso de
Washington fracas, pero es importante resaltar un aspecto
usualmente no examinado en los diagnsticos. El Consenso fra-
Los interrogantes que se plantean son cmo y por qu
estos pases han tenido avances signifcativos en su desarrollo
econmico y social y qu se puede aprender de ello.
Un ejemplo claro es Finlandia que pas, en treinta aos, de
ser una de las economas menos intensivas en tecnologa en
la OCDE, basada en la produccin de madera y metal, a ser un
lder mundial en comunicaciones inalmbricas y produccin
intensiva de conocimientos. En este proceso es importante
resaltar la capacidad estratgica y de coordinacin de ms
alto nivel que ha desarrollado el gobierno fnlands. La experi-
mentacin y los ajustes fexibles estn presentes en el Estado
fnlands, un Estado que aprende. Se destaca la relevancia de la
capacidad estratgica y prospectiva, orientada a la construccin
de una visin de futuro y mecanismos de consensos entre los
actores clave de la sociedad (gobierno, sector productivo y aca-
demia), lo que ayuda a la coordinacin de polticas y responder
a los cambios y al diseo de nuevas polticas. Todo ello refuerza
un enfoque sistmico de formulacin de polticas, basado en la
idea de simultaneidad no secuencial de las distintas etapas del
proceso de innovacin.
Es destacable del proceso, tanto en Finlandia como en el res-
to de los pases nrdicos, el haber sido capaz no slo de crecer,
sino tambin de alcanzar altos niveles de integracin social en
un contexto globalizado. En estos pases se ha hecho compatible
una economa competitiva y tecnolgicamente avanzada, con
un fuerte Estado de bienestar, en un sistema democrtico.
Diversos autores sugieren que los pases nrdicos pudieron
mantener el bienestar social al lograr disear polticas sociales
orientadas a compartir riesgos, dando relevancia a las polticas
activas de empleo y la formacin profesional continua con el fn
2 2
>
La relacin entre
inversin en I&D
como proporcin del
PBI per cpita es ms
alta en aquellos pases
que por un perodo
razonablemente largo
de tiempo han tenido
polticas de apoyo a la
innovacin.
El Estado desarrollista asitico.
Un Estado exible?
El este asitico fue una de las regiones ms dinmicas de la
economa mundial en el siglo XX y comienzos del siglo XXI. Los
rpidos logros econmicos y sociales se expresan en las altas
tasas de crecimiento. En la dcada de los 50 el ingreso per c-
pita de estos pases alcanzaba tan slo la cifra de 500 dlares; en
los aos 90 se elev a 3.500 dlares. Por su parte, los niveles de
desigualdad son menores que en Amrica latina, con ndices de
Gini menores a 35 (Corea del Sur con 31 y Taiwn con 32, segn
datos del Banco Mundial de 2008).
En trminos generales, el xito de estos pases se vincula a la
capacidad estratgica de los Estados, su fuerte vinculacin con
el sector empresarial, as como la matriz de polticas macro-
econmicas, comerciales, industriales y educativas implemen-
tadas por los gobiernos. Ha-Joon Chang en su anlisis sobre la
experiencia desarrollista asitica argumenta asimismo que el
xito estuvo tambin asociado al desarrollo de polticas realistas
(seleccin de sectores prioritarios en funcin del mercado inter-
nacional y de las capacidades tecnolgicas locales) y fexibles
(los decisores de polticas fueron capaces de reconocer errores y
redireccionar las polticas).
Taiwn es un ejemplo de estos pases que logr transformar
su estructura productiva desarrollando una industria de alta tec-
nologa en el rea de la informtica, al mismo tiempo que logr
mejorar la inclusin social. En este proceso fue central el papel
desempeado por el Departamento de Desarrollo Industrial
(DDI), en el Ministerio de Asuntos Econmicos, responsable
de la poltica industrial. Dichas polticas industriales, insertas
en un plan estratgico de desarrollo, se centraron en subsidiar
iniciativas privadas innovadoras, regular las licencias tecnolgi-
cas y controlar las inversiones extranjeras directas. El xito se
explica no slo por disponer de una burocracia capacitada y un
conjunto de instrumentos clave, sino tambin por elegir una
prctica de gobernar el mercado caracterizada por fuertes redes
de articulacin pblico-privadas.
El rol experimental del gobierno se expresa en la fexibilidad
del Estado para adaptarse a los cambios del entorno. Hacia 1995
el Directorio de Planifcacin Econmica, agencia piloto desde
comienzos de los aos 60, fue abolido, y el mercado de capital se
abri para los prstamos extranjeros y las empresas de servicio
fnanciero extranjeras. Esta fexibilidad del gobierno se manifes-
ta tambin en la nueva estrategia, creando nuevos organismos e
instituciones, para desarrollar el sector de biotecnologa. Con tal
fn se crearon parques cientfcos, como el de Hsinchu (HSP) e
instituciones de investigacin, tales como el ITRI.
de desarrollar habilidades bsicas que permitan a las personas
insertarse en un mercado laboral en permanente transfor-
macin. Estas polticas no afectaban nicamente la redistribu-
cin de la riqueza sino que desempean un importante papel
productivo.
La palabra fexiseguridad caracteriza a estos pases al dise-
ar polticas de bienestar capaces de responder a una realidad
compleja, es decir, la combinacin de mercados laborales fexi-
bles y la seguridad individual y social. Es as que el Estado de
bienestar se desarrolla sobre la base de a) una seguridad social
slida y disposiciones generales de bienestar; b) polticas educa-
tivas activas, y c) un mercado laboral altamente mvil, donde los
actores sociales (sindicatos y asociaciones de empresarios) son
los actores clave con un alto grado de responsabilidad para la
competitividad y la sostenibilidad social.
>
2 3
Las caractersticas distintivas de esta estrategia de poltica
diferen de las anteriores, dado que el impulso proviene del
gobierno, con una importante inversin en parques cientfcos y
la utilizacin de una variedad de fondos de capital riesgo nacio-
nales. Tambin se ha dado un cambio sustancial en las rutinas
y objetivos de la colaboracin en la investigacin. Se pasa de un
proceso de innovacin basado en la importacin de tecnologa
del extranjero a la creacin de su propia capacidad nacional
de innovacin. Asimismo, la preocupacin por la propiedad
intelectual, la regulacin de la fabricacin, la comercializacin y
la distribucin se convierten en aspectos centrales.
Otro ejemplo de la fexibilidad de los Estados para responder
a las demandas del nuevo contexto internacional es Corea con
la liberalizacin de las telecomunicaciones. En este pas una
nica empresa del gobierno suministraba los servicios de teleco-
municaciones. En la dcada de los noventa los avances tec-
nolgicos en telecomunicaciones mviles digitales y la presin
de Estados Unidos a travs de la Organizacin Mundial del Co-
mercio (OMC) obligaron a este pas a privatizar y liberar el sec-
tor. Sin embargo, la liberalizacin fue gradual y conducida por el
Estado en relacin con los objetivos de desarrollo nacional.
El gobierno reconoci que las telecomunicaciones seran un
sector lder a escala mundial en las siguientes dcadas y que
Corea tena que mantener una fuerte presencia de las empresas
coreanas. Primero, comenz el proceso creando otra empresa
pblica para competir con la primera, privatizndolas luego;
despus invit a unas pocas empresas coreanas a que solicita-
ran las licencias; luego invit a algunas empresas extranjeras de
telecomunicaciones a entrar como socios minoritarios en las
empresas coreanas (para as obtener la tecnologa), y solamente
entonces permiti que algunas empresas totalmente extranjeras
compitieran, bajo condiciones que restringan sus posibles pro-
veedores de equipos y sus estndares en tecnologa, pautados en
ambos casos por el gobierno.
Al mismo tiempo, se desarroll una asociacin pblica-
privada para desarrollar la tecnologa de transmisin digital
para el Cdigo de Divisin de Acceso Mltiple, considerando
que las empresas de telecomunicaciones extranjeras no ven-
deran la tecnologa de avanzada a los coreanos. El Ministerio de
Industria y Comercio form una red con el gobierno con el pa-
trocinio del Instituto de Investigacin en Telecomunicaciones y
Electrnica, relacionado con la antigua compaa de telecomu-
nicaciones pblica y un nmero de fbricas privadas coreanas.
Gran parte de los fondos para esta red vienen de la venta de
2 4
>
Cules son las enseanzas
ms relevantes?
El rpido crecimiento de estos pases asiticos es explicado por
el rol desempeado por el Estado desarrollista, en que el Estado
actu no slo como agente central de la planifcacin estrat-
gica del desarrollo. Este Estado fue particularmente favorecido
por una burocracia autnoma y enraizada en una densa red de
instituciones que le permiti vincularse al sector privado (con-
sejos deliberativos, grupos de estudios de polticas, etc.). Estos
espacios proveyeron de relevante informacin y un aprendizaje
interactivo para la elaboracin e implementacin de polticas.
Los adjetivos que mejor describen al Estado desarrollista
asitico son fexibilidad, gobierno en red y autonoma en-
raizada. Estas experiencias sugieren que un Estado, para apoyar
un desarrollo industrial en sectores de uso intensivo de tec-
nologa, debe cultivar una intensa interaccin con la industria
local. Ms que planifcacin a largo plazo, el Estado necesita
de una estructura fexible que permita poner en prctica las
diferentes polticas y cambiar tan pronto como sea posible ante
un cambio de las condiciones del contexto.
acciones de las empresas pblicas privatizadas. Lo recaudado
tambin se us para subsidiar la respuesta a la demanda de
los servicios de telecomunicaciones, incluyendo el acceso a
Internet, lo que hace un crculo virtuoso entre el suministro y
la demanda. Los resultados fueron muy buenos convirtindose
Corea en un importante jugador en el rea y con la penetracin
de banda ancha ms alta en el mundo.
Estos ejemplos ilustran que el rpido desarrollo alcanzado
por los pases asiticos se debi en gran parte al papel estrat-
gico del Estado, un Estado enraizado y fexible adaptndose a
las transformaciones del contexto internacional, donde las redes
de articulacin pblico-privado jugaron un papel importante
en estas adaptaciones y al mismo tiempo se convierten en un
elemento de legitimacin poltica, generando consenso social.
Sin embargo, no fue slo la poltica econmica sino tambin
el papel de la poltica social que se institucionaliz con el fn
de ser capaz de desempear un papel en la estrategia global de
desarrollo econmico. Los autores Hort y Kuhnle en diversas
publicaciones muestran que los pases asiticos pusieron en
marcha programas de seguridad y de bienestar social como
instrumentos de poltica para el desarrollo econmico. El rasgo
ms distintivo de las polticas es que desalientan la dependencia
del Estado, promueven fuentes privadas de bienestar y canali-
zan recursos de la seguridad social hacia las inversiones en
infraestructura.
Estos Estados han sido tipifcados como Estados producti-
vos de bienestar o Estados desarrollistas de bienestar. Kwon
distingue entre el tipo de Estados de bienestar desarrollista
inclusivo, propio de Corea y Taiwn, y el bienestar desarrollista
selectivo de Singapur y Hong Kong. El primero es ms inclusivo
socialmente, protege a la mayora de la poblacin y se apoya
en programas predominantemente universales. El segundo
restringe la proteccin social a los trabajadores del mercado
formal del trabajo y focaliza las acciones asistenciales tan slo
en los segmentos ms pobres de la poblacin.
Lo importante es que las polticas han cambiado en funcin
de las transformaciones productivas. As el trnsito producido
por el pasaje de una poltica econmica de crecimiento ex-
tensivo, basado en mano de obra barata, a la competitividad
econmica basada en la alta productividad, provoc nuevas
defniciones de polticas sociales. El nfasis es puesto ms sobre
la proteccin de la capacidad de trabajo que en la seguridad
laboral de los trabajadores, como ocurre tambin en los pases
nrdicos.
>
2 5
Ms que planicacin
a largo plazo, el Estado
necesita de una
estructura exible
que permita poner en
prctica las diferentes
polticas y cambiar tan
pronto como sea posible
ante un cambio de las
condiciones del contexto.
Recientemente, las discusiones ms relevantes provienen
de los pases nrdicos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia
e Islandia) por haber logrado responder a los retos de la glo-
balizacin, desarrollando un modelo social que est entre los
primeros del mundo en niveles de riqueza, pero tambin lo est
en los niveles de igualdad social. Los adjetivos que describen al
Estado nrdico son la experimentacin, la innovacin abierta,
las redes, la fexibilidad. Curiosamente, los nuevos estudios
muestran que no es un Estado unitario capitalismo de los
pases nrdicos, y mucho menos un modelo nrdico del Es-
tado del bienestar emergente. Ms bien, cada uno de los pases
nrdicos estudiados traza un camino distinto en sus esfuerzos
en curso para proporcionar soluciones a la situacin social,
poltica educativa, industrial y los problemas del mercado de
trabajo generados por la globalizacin.
En este nuevo contexto, las nuevas concepciones del Estado
de bienestar plantean que prosperidad econmica y seguridad
social no tienen por qu ser antagnicos o ideales mutuamente
excluyentes. Diversos autores sugieren que tanto los pases
nrdicos como los asiticos pudieron mantener el bienestar
social al lograr un diseo de polticas sociales articuladas con
un patrn de acumulacin basado en una economa del cono-
cimiento en un contexto globalizado. La inversin en educacin
superior, educacin continua, salud, capacitacin laboral y otros
programas para obtener la reincorporacin de los desempleados
al trabajo es ms que recuperada que a travs de la reduccin
del gasto en prestaciones por desempleo y costos sociales.
Los desafos pendientes
para Amrica latina
Amrica latina ha tenido una estrategia divergente. Si bien la
regin ha crecido a una tasa media del 3,4% anual en los ltimos
20 aos, desde una perspectiva de largo plazo, el crecimiento ha
quedado rezagado con respecto a las economas emergentes y,
por supuesto, de las desarrolladas. El ingreso anual promedio
en 1960 en la regin era una cuarta parte del de Estados Unidos,
mientras que en la actualidad es un sexto. En comparacin,
varios pases del sudeste asitico que comenzaron ms atrs
en la misma poca se encuentran cerca de ser califcados como
pases de altos ingresos.
La regin contina con su especializacin en productos
primarios y manufacturas de bajo contenido tecnolgico. En los
aos 70, el 50% de PBI era explicado por los recursos naturales,
treinta aos despus tales recursos componen el 51% del PBI.
Los sectores intensivos en conocimiento aumentaron en dicho
perodo tan slo del 21% al 28%, mientras que en el sudeste
asitico representan el 60% del PBI. La inversin en I+D, si
bien lleg al 0,62% del PBI en 2008, est lejos del rango de 1,5%
a 3% usual en las naciones desarrolladas o en las economas
emergentes de mayor crecimiento. En Finlandia y Corea dicha
inversin alcanza el 3,6% del PBI.
Tampoco logra la regin revertir los altos niveles de desigual-
dad. El 20% ms rico tiene un ingreso promedio 14 veces mayor
que el ingreso promedio del 20% ms pobre, mientras que en
pases como Japn, Finlandia o Blgica el 20% de la poblacin
perteneciente al quintil ms alto tiene un ingreso promedio de
entre cuatro y cinco veces el promedio del quintil ms pobre.
2 6
>
Asistimos a una transformacin silenciosa del
Estado, la cual cre un nuevo tipo de capacidades,
orientadas a la comoditizacin de la economa,
al ujo de capitales externos, as como a la
implementacin de polticas sociales focalizadas
para bajar los altos niveles de pobreza. Estas reformas
inspiradas en el modelo neoliberal fortalecieron las
capacidades institucionales para que los mercados
funcionen, al mismo tiempo que debilitaron las
capacidades estratgicas de los Estados para lograr
un desarrollo integrado.
>
2 7
entendiendo la importancia de la desigualdad como lmite
al desarrollo para Amrica latina y la centralidad del proceso
poltico. En este sentido, no slo cobra relevancia aprender
de las nuevas polticas en innovacin y las nuevas polticas
sociales de los pases de reciente industrializacin, sino
tambin de la importancia del proceso de toma de decisiones
basado en la negociacin y el dilogo, dado que la mayora de
las polticas se toman en contextos relativamente cerrados.
Con este foco ms amplio se pueden identifcar los
vnculos entre polticas pblicas, instituciones del Estado,
estrategias macroeconmicas y sociales y su contribucin en
el fortalecimiento de un desarrollo equitativo y sostenible. Es
posible realizar una lectura desde Amrica latina que apoya
la idea de que algunos Estados estn experimentando con
nuevos enfoques del desarrollo.
Por su parte, el ndice de desigualdad en la regin est por
encima de 50, siendo por ejemplo 59,3 para Brasil y 44,6 para
Uruguay, uno de los ms bajos. En contraste, dicho ndice es
de 31,6 para Corea del Sur y 26,9 para Finlandia.
Por su parte, asistimos a una transformacin silenciosa
del Estado, la cual cre un nuevo tipo de capacidades,
orientadas a la comoditizacin de la economa, al fujo de
capitales externos, as como a la implementacin de polticas
sociales focalizadas para bajar los altos niveles de pobreza.
Estas reformas inspiradas en el modelo neoliberal fortalecie-
ron las capacidades institucionales para que los mercados
funcionen, al mismo tiempo que debilitaron las capacidades
estratgicas de los Estados para lograr un desarrollo integra-
do, que apuesta a la nueva economa del conocimiento con
integracin social.
Estos aprendizajes deberan ser un punto de partida para
iniciar un debate en Amrica latina sobre el rol del Estado
en las estrategias de desarrollo, y debatir, como seala
Oscar Oszlak, sobre las fuertes tensiones no resueltas entre
crecimiento, equidad y gobernabilidad, que son los tres
componentes de la ecuacin capitalismo (en tanto modo de
crecimiento econmico), social (en tanto modo de redistribu-
cin equitativa del excedente) y democrtico (en tanto modo
de gobernabilidad).
Por lo cual Amrica latina debera generar un nuevo pacto
social para lograr un crecimiento econmico con equidad
en democracia. Para ello sera relevante llegar a un consenso
bsico sobre una estrategia de desarrollo a seguir. La evi-
dencia emprica muestra que un crecimiento basado en una
economa en recursos naturales no integra. Por el contrario,
la experiencia internacional muestra que los pases que
han basado su modelo de crecimiento en la innovacin han
logrado construir sociedades ms igualitarias.
Sin embargo, los debates en la regin hasta el momento
han sido limitados y se han centrado ms en la reforma
administrativa del Estado ( funcionarios capacitados, ca-
rreras burocrticas, nuevos instrumentos de gestin, etc.),
sin responder a otras preguntas centrales como: para qu
generar capacidades estatales?, qu modelo de desarrollo
queremos? Asimismo, la mayora de los anlisis han sido ms
bien compartimentados en segmentos sectoriales (polticas
econmicas, sociales, etc.), o bien en efectos concretos positi-
vos o negativos (crecimiento, pobreza, desigualdad).
Por lo cual se necesita un anlisis integrado de las polti-
cas pblicas a desarrollar. En consecuencia, para un mayor
entendimiento del papel del Estado en la sociedad del cono-
cimiento, hay que partir de una comprensin ms sistmica
del desarrollo, un papel ms activo y estratgico del Estado,
Para un mayor
entendimiento del
papel del Estado
en la sociedad del
conocimiento, hay
que partir de una
comprensin ms
sistmica del desarrollo,
un papel ms activo
y estratgico del
Estado, entendiendo
la importancia de la
desigualdad como
lmite al desarrollo
para Amrica latina
y la centralidad del
proceso poltico.
2 8
>
Estado, impuestos y pacto social
Toda comunidad humana nace de una especie de acuerdo tcito o
deliberado donde se establecen derechos y tambin obligaciones
para cada una de las partes. Los contractualistas explicaban que la
sociedad misma naca de un pacto poltico en el cual el Estado asume
obligaciones frente a la ciudadana y esta, a su vez, recibe derechos,
aunque tambin responsabilidades. De cun equitativamente estn
repartidos esos derechos y obligaciones depender qu tan igualitaria
sea la sociedad en cuestin.
Por supuesto, tendemos a pensar que los impuestos son un hecho
tcnico, una cuestin de burcratas y especialistas en la materia.
Nuestra percepcin es errnea porque, ms all de que estemos deci-
didos a reconocerlo o no, son un eje central de nuestras vidas. Ninguna
ESTADO Y
CIUDADANA
FISCAL
UNA BUENA POLTICA FISCAL ES PRIMORDIAL PARA
LOGRAR UN PACTO SOCIAL MS EQUITATIVO Y CON
MAYOR INCLUSIN. PARA ESO, ES NECESARIO CAMBIAR
EL MODO DE ENTENDER A LOS IMPUESTOS POR
PARTE DE LA POBLACIN. EL ROL DE LA EDUCACIN
CIUDADANA, LA EFICIENCIA EN LA GESTIN Y LA
ADOPCIN DE NUEVAS TECNOLOGAS.
por ALEJANDRO M. ESTEVEZ
Lic. en Ciencia Poltica (FCS/UBA).
1
y SUSANA C. ESPER
Lic. en Ciencia Poltica (FCS/UBA).
2
>
2 9
comunidad, desde las ms pequeas hasta las ms abarcativas,
logra sobrevivir si no destina algn tipo de recurso material a
su sostenimiento. As, todo pacto social y poltico tiene como
contrapartida una dimensin fscal. Y aunque los impuestos no
constituyan una idea feliz para los ciudadanos, el cumplimiento
de las obligaciones tributarias es una de las piedras angulares de
toda sociedad que se jacte de ser equitativa, dado que forman
parte de las principales herramientas que los Estados tienen
para redistribuir el bienestar en sus comunidades.
Desde lo impositivo, decimos que una sociedad es igualitaria
siempre que el peso de sostenerla est equitativamente dis-
tribuido en la misma. Justamente por eso es que la estructura
fscal no es un mero dato de una sociedad. Por el contrario, es
un fel refejo de qu tan igualitaria es, dado que revela la estruc-
tura de poder de esa comunidad y plasma, consecuentemente,
quines sern los que debern soportar el costo de fnanciarla.
El sistema impositivo es, en este sentido, un mapa claro sobre el
territorio. Revela quin gana, quin pierde, quin sufre los ma-
yores y menores costos: quin pertenece y quin no.
Varios de estos temas han sido tratados, muy profunda-
mente, por la sociologa fscal. Justamente, uno de los mximos
representantes de esta escuela, Joseph Schumpeter, seal que
la fscalidad es el espejo de una nacin, porque el espritu de la
gente, su nivel cultural, su estructura social y los trazos de su
poltica dejan una impronta en la historia de esta. La idiosincra-
sia fscal refeja el conjunto de metas, fnes, valores, actitudes
y conductas que una sociedad se otorga a s misma: da cuenta
de sus prioridades en tanto comunidad, de sus relaciones de
poder y de su estructura social. Nada muestra tan claramente el
carcter de una sociedad y de una civilizacin como la poltica
fscal adoptada por sus gobernantes; all conocemos la agenda,
los intereses y prioridades y las cuestiones vistas como irre-
levantes. Hablar de este pacto poltico y fscal es, entonces,
describir la cultura misma de toda una sociedad.
3 0
>
por ALEJANDRO M. ESTEVEZ y SUSANA C. ESPER
Son los impuestos
un fenmeno poltico?
Ahora bien, es comn escuchar que los Estados latinoameri-
canos han logrado institucionalizar (con dismiles grados de
xito) democracias representativas y sistemas polticos de reglas
estables, al punto de asegurar las transiciones democrticas y
dejar atrs las dcadas de golpes militares y gobiernos de facto.
Sin embargo, dado que la tributacin es contracara directa de
dicho orden poltico y una herramienta central en la bsqueda
de la equidad, podemos afrmar que estos mismos Estados han
logrado establecer contratos fscales con ese nivel de estabilidad
y consenso con sus ciudadanas?
Natalio Botana explica que no slo nuestro pas en particular
sino los Estados latinoamericanos en general, lograron insti-
tucionalizar efectivamente la Constitucin poltica (el orde-
namiento jurdico que sustenta la vida en el Estado de derecho).
No obstante, no han podido dar la misma vida a la Constitucin
econmica, que es aquella forma que el Estado prev para fnan-
ciarse y para asegurar el marco jurdico que sustenta a la Cons-
titucin poltica (es decir, fnanciar la serie de bienes y servicios
pblicos que asegura el ejercicio pleno de la ciudadana). Con
respecto a esto, vale destacar algunas cuestiones que pareceran
ser situaciones permanentes para la Argentina.
Para empezar, es indudable que el fuerte nfasis en el
impuesto al consumo acta directamente en desmedro de la
equidad, dado que las clases ms perjudicadas son siempre las
ms desposedas. Ya desde Aristteles, podemos asumir que lo
justo es lo proporcional y, consecuentemente, lo equitativo.
En segundo lugar, para nuestra ciudadana, el impuesto
no es un hecho poltico. Esto es as porque es inexistente la
vinculacin entre el fundamento de la participacin poltica
en un sistema democrtico y el cumplimiento impositivo. El
proceso de defnicin de la cultura poltica argentina no se
relacion efectivamente con la idea de que es necesario sostener
econmicamente ese espacio de participacin. Si en la Revolu-
cin Americana queda claro que no es vlido ningn tipo de im-
puesto que no genere la posibilidad de ser debatido y aprobado
a travs de los representantes del pueblo (lo que queda plas-
mado en la famosa frmula de no taxation without representan-
tion), este elemento est ausente en nuestra mentalidad poltica.
El hecho de que el Estado tradicionalmente se haya sustentado
en base a la emisin, la toma de deuda externa o la venta de ac-
tivos pblicos o recursos naturales hasta la crisis de 2001 podra
explicar, en buena medida, por qu la conciencia tributaria (y,
ms en general, los temas impositivos) suele estar ausente de
fnes privados, atenta directamente contra la idea de equidad.
En cuarto lugar, a esto se agrega el hecho de que el Estado
(por incapacidad fscal) no siempre ha sido efciente en garan-
tizar las obligaciones que su Constitucin poltica le impone
(seguridad, justicia, defensa, salud, educacin, etc.), generando
an ms percepcin de inequidad. Entonces, si la ley suprema es
la garanta de la igualdad jurdica, la debilidad de la constitucin
econmica es campo frtil para las desigualdades sociales. Ello
es an ms grave si se generaliza la percepcin de que existen
sectores privilegiados que no cumplen con sus obligaciones
tributarias. Se generaliza, entonces, la idea de un ciudadano
a medias, un subciudadano, que presta una relativa atencin
a la cuestin poltica mientras que ignora por completo a la
necesaria contracara del compromiso impositivo que sustenta
a la cuestin pblica o al contrato social. Somos ciudadanos
polticos, pero no necesariamente ciudadanos fscales. Votar
sera un poco ms fcil que pagar impuestos.
En consecuencia, son mltiples los desafos estructura-
les y culturales. Sin dudas, la herramienta tributaria debe ser
utilizada directamente en pos del bienestar de la ciudadana,
dado que una recaudacin ms transparente es ms equitativa,
a la vez que garantiza los recursos necesarios para polticas que
aseguren la inclusin social.
ESTADO Y CIUDADANA FISCAL
>
3 1
la agenda de los ciudadanos argentinos. Nadie reclama calidad
sobre lo que no siente que le pertenece. Parte de esta memoria
histrica se debe a que los ingresos aduaneros generados por el
puerto de Buenos Aires fueron la primera fuente de sustentacin
econmica de nuestra naciente repblica.
Por otra parte, la idea de espacio pblico no est claramente
escindida de la idea de gratuidad. Si el espacio y los bienes y
servicios pblicos son aquellos a los que al menos en teora
todos podemos acceder, no tenemos realmente presente que,
si existen, es porque se destina parte del erario pblico a dicha
funcin. Continuamente homologamos el espacio pblico a lo
gratis, lo cual tiene terribles consecuencias. Para empezar, no
se exige una rendicin de cuentas, dado que es gratis. Y, como
ya sabemos, a caballo regalado. Adems, lo que es pblico hay
que aprovecharlo, aserrarlo, reducirlo, porque es gratis. No tiene
mucho sentido, entonces, que todos cuidemos y preservemos lo
pblico; ms bien tenemos que aprovecharlo. Tanto el individua-
lismo extremo y destructivo como la falta de solidaridad son
factores que inciden directamente sobre esta percepcin: para
qu esforzarse en mantener algo que no es de nadie, ni que nadie
cuida, ni que a nadie le interesa? La corrupcin tambin incide
sobre esta idea, ya que la percepcin de que el Estado permite
(haciendo la vista gorda) que un bien pblico sea utilizado con
Aunque los impuestos no constituyan una idea
feliz para los ciudadanos, el cumplimiento de
las obligaciones tributarias es una de las piedras
angulares de toda sociedad que se jacte de ser
equitativa, dado que forman parte de las principales
herramientas que los Estados tienen para redistribuir
el bienestar en sus comunidades.
Facilitar el cumplimiento
para fomentar la equidad
Como administrador del sistema tributario, consecuentemente,
el Estado debe ser un participante activo en la bsqueda de una
sociedad lo ms igualitaria, equitativa e inclusiva posible.
En cierta manera, hoy las tendencias organizacionales que se
registran en el mundo en materia de administracin tributaria
constituyen un pilar fundamental en la bsqueda por mejorar el
cumplimiento tributario.
En primer lugar, el reconocimiento del estatus de ciudadano
del contribuyente, a partir del cual se asume que el mismo debe
ser educado en el cumplimiento de sus obligaciones (con el fn
ltimo de generar la mayor voluntad de cumplimiento posible).
La pauta de comunicacin ha evolucionado notablemente,
contrariamente al paradigma anterior, donde el contribuyente
es visto nicamente como un sujeto de fscalizacin, bajo la
idea de que el cumplimiento tributario slo poda ser logrado a
partir de la generacin de percepcin de riesgo. En este marco,
muchas administraciones han encarado el desafo de la edu-
cacin tributaria, bajo el lema de que el impuesto ya no debera
ser visto como una cuestin de especialistas, sino que es una
obligacin y ocupacin de todos los ciudadanos.
En segundo lugar, aunque para nada escindido de lo ya
comentado, hoy los Estados tienden a la democratizacin en
el trato hacia el contribuyente, que no slo debe ser receptor
de amenazas, sino de informacin que le permita y agilice el
cumplimiento de las obligaciones impositivas. Internet y la
Web (a tono con un marco mayor que es el del e-government o
gobierno electrnico) han propiciado notoriamente este hecho.
Hoy los gobiernos cuentan con pginas web que permiten a los
contribuyentes mantenerse informados, sin necesidad de asistir
a las reparticiones pblicas.
En tercer lugar, la facilitacin del cumplimiento se orienta a
disminuir los costos del mismo, por medio de polticas como las
campaas informativas, la informatizacin de las aplicaciones
y la puesta en marcha de regmenes simplifcados para peque-
os contribuyentes (siendo que los mismos no siempre pueden
recurrir a especialistas para asesorarse). Es una realidad que la
facilitacin difcilmente podra ser lograda si no se contase con
las nuevas tecnologas. La inclusin de la informtica permiti
mltiples adelantos, no slo en la gestin. La utilizacin de siste-
mas permiti unifcar procedimientos y criterios, asegurando
un trato igualitario a todos los contribuyentes. A su vez, separ
a los funcionarios de los administrados, erradicando posibles
focos de corrupcin en base a la utilizacin de las potestades
3 2
>
por ALEJANDRO M. ESTEVEZ y SUSANA C. ESPER
discrecionales de los primeros. Los grandes contribuyentes
(que son quienes aportan la mayor parte de la recaudacin) no
requieren de este tipo de asistencia dado que pueden contar con
especialistas que resuelvan sus problemas. Por ende, es evidente
que la poltica de facilitacin y comunicacin est enteramente
dedicada a la ciudadana en general (cuyo aporte en tributos es
sensiblemente menor, en comparacin con el del grupo ante-
rior). Por otra parte, la tecnologa que permiti la facilitacin
tambin favoreci la mayor efciencia en la gestin por parte de
la administracin, lo que genera un menor gasto administrativo
(y por ende ms recursos estatales) y mayor capacidad de con-
trolar e imponer la ley a quien incumple, alentando un trato ms
igualitario y equitativo entre los ciudadanos.
Facilitar el cumplimiento permite mayores recursos dis-
ponibles para las polticas sociales, lo que puede redundar en un
gasto pblico ms orientado a la redistribucin del bienestar en
una sociedad. Adems, disminuir los costos de cumplimiento
facilita la entrada de los ciudadanos en la economa en blanco,
con todos los benefcios que de ello redunda.
Facilitar el cumplimiento
permite mayores
recursos disponibles
para las polticas
sociales, lo que puede
redundar en un gasto
pblico ms orientado
a la redistribucin
del bienestar en una
sociedad. Adems,
disminuir los costos
de cumplimiento
facilita la entrada de
los ciudadanos en la
economa en blanco, con
todos los benecios que
de ello redunda.
dadano con el pago de los impuestos sino tambin el costo
moral de evadir, tanto hacia el Estado como hacia el resto de
la sociedad.
Es reversible esta situacin? Como toda cuestin poltica
que implica un cambio cultural, creemos que tiene que tener
necesariamente una mirada de largo plazo que trabaje sobre
los siguientes tres ejes: a) la educacin tributaria exten-
dida a todos los sectores sociales y en todas las instancias
educativas posibles; b) la estabilidad normativa: los cambios
continuos en las normativas no ayudan a crear una nocin
de cierta permanencia y estabilidad de la reglamentacin
impositiva, y por lo tanto, dicho orden normativo encuentra
problemas para institucionalizarse, y c) la informatizacin
y transparentacin de todas las instancias posibles en las
cuales el ciudadano debe tratar con el Estado. La adopcin
de la informtica como un nuevo principio organizador de
ciertas cuestiones pblicas tiene un efecto benfco desde
varios puntos de vista, porque baja los niveles de discreciona-
lidad que pueden existir en la relacin fsco-contribuyente y
al mismo tiempo llevan un nivel de transparencia mayor en
ciertas operaciones.
El gran desafo que tienen por delante las democracias
latinoamericanas es el de conciliar tres elementos muy
complejos de por s, como son estabilidad, inclusin social y
transparencia.
ESTADO Y CIUDADANA FISCAL
>
3 3
La conanza como elemento
constitutivo del pacto de equidad
La percepcin de que el Estado no cumple con las obliga-
ciones que la Constitucin poltica le exige, genera un gran
riesgo en el componente cvico de una sociedad: el ciudada-
no se considera avalado a no cumplir con las normas y, de
hecho, se es indulgente con el incumplidor, porque su actitud
es vista como una manera de equilibrar esa injusticia. Sobre
todo si el Estado es funcional a ese fenmeno, haciendo la
vista gorda, entonces no genera reglas claras ni un trato
igualitario hacia la ciudadana.
Probablemente este contexto derive en una especie de
cultura de la desconfanza, donde no existen reglas claras ni
hay respeto por los cdigos pactados. Consecuentemente, la
incertidumbre aumenta, por lo que los ciudadanos estarn
continuamente esperando que sus derechos sean avasa-
llados, y en el clculo por evitar esas traiciones disminuye
el temor a transgredir e, incluso, a recurrir a la corrupcin
como recurso.
Por el contrario, las estrategias de acercamiento y edu-
cacin al contribuyente facilitan el cumplimiento tributario y
la informacin ciudadana, lo cual debera elevar el margen de
confanza y, por ende, la voluntad de cooperacin por parte
del contribuyente.
Asimismo, el ciudadano experimenta desproteccin por
parte del Estado, lo que lo lleva a aumentar su sensacin
de exclusin, en la baja posibilidad de movilidad social lo
cual anula la esperanza de que en el futuro se estar me-
jor y en la regresividad y la falta de reciprocidad del sistema
impositivo. Como resultado, hemos construido una cultura
del incumplimiento, acompaada de una indulgencia, que
nace de la nocin de contrato incumplido por parte del
Estado. Adems, la generalizacin de la percepcin de co-
rrupcin cristalizada en la conviccin de que los recursos
no se dirigen a quienes ms los necesitan, acompaada del
creciente nivel de exclusin, la baja calidad de los bienes y
servicios pblicos y la falta de castigo a los incumplidores
ms graves, favorece esta lgica: el ciudadano ya no se siente
responsable por las obligaciones que ese pacto le acarreaba,
porque siente que el sistema no es equitativo. A pesar de que
se entiende que el incumplimiento es un delito, se lo acepta
y hasta es promovido socialmente. Esa indulgencia hacia
el incumplimiento merma no slo el compromiso del ciu-
(1) Mag. Sc. en Administracin Pblica
(FCE/UBA). PhD en Administracin Pblica
(Universit du Qubec). Profesor universitario
(UBA) e investigador del Centro de
Investigacin en Administracin Pblica (CIAP)
de la Facultad de Ciencias Econmicas, UBA.
Director de la ONG Polipub.org
(2) Mag. Sc. en Administracin Pblica
(FCE/UBA). PhD Candidate (HEC Montral).
Investigadora del Centro de Investigaciones en
Administracin Pblica (CIAP) de la Facultad de
Ciencias Econmicas, UBA. Directora Ejecutiva
de la ONG Polipub.org.
3 4
>
D

ebemos comenzar diciendo que la heterogeneidad
territorial de la Argentina que adems presenta
forma federal de gobierno hace imposible hablar en
un texto para todas las provincias.
En este caso, y aunque pueda haber elementos aplicables a otras ju-
risdicciones, se est pensado para provincias del rea extrapampeana
y, dentro de estas, las que han logrado construir un piso de goberna-
bilidad y un escenario econmico y social que les permite plantearse
cambios cualitativos.
Estamos pensando en provincias que, usando el lenguaje en
boga, podemos catalogar como emergentes: Salta, Chaco, Tucumn,
Neuqun o San Juan. En estas jurisdicciones se verifcan procesos de
rpido crecimiento, modernizacin y fuerte liderazgo poltico, lo que
POLTICAS
PBLICAS PARA
EL DESARROLLO
PROVINCIAL
LAS DENOMINADAS PROVINCIAS EMERGENTES
SE CARACTERIZAN POR UN RPIDO CRECIMIENTO,
MODERNIZACIN Y FUERTE LIDERAZGO POLTICO. ESTO
GENERA LA NECESIDAD DE NUEVOS MODELOS DE
GESTIN PBLICA BASADOS EN LA TRANSFORMACIN
DEL MODO Y LA INTENSIDAD DE LA INTERVENCIN
ESTATAL. TENSIONES Y DESAFOS DE ESTE PROCESO.
por HORACIO CAO
Doctor de la FCE/UBA, investigador
del CIAP (FCE/UBA)
>
3 5
abrira la puerta a plantearse cambios cualitativos en su con-
fguracin, inclusive en su secular posicin perifrica.
Ahora bien, hay una situacin dual con respecto a estos
cambios; por un lado, no se postula una ruptura similar a la de
2003, cuando el Estado dej de ser funcional a la acumulacin
fnanciera y pas al vigente modelo neodesarrollista; en este
registro, se prevn variaciones en trminos de matices. Pero, por
otro lado, en lo que hace a la gestin de polticas pblicas, se
requerirn transformaciones que van mucho ms all de reaco-
modamientos epidrmicos. Se trata de una transformacin en el
modo y la intensidad de la intervencin estatal.
De los temas que deberan problematizarse en la sociedad
y convertirse en polticas pblicas si es que se pretende dar el
citado salto cualitativo, es que trata el presente trabajo.
El contexto
La perspectiva contextual ms amplia, que involucra el escena-
rio mundial, tiene como elemento ms notorio una situacin de
inestabilidad general. Un escenario mvil con elevados niveles
de imprevisibilidad que har necesarias altas dosis de fexibili-
dad y una extrema astucia para no extraviar el proyecto estrat-
gico en el marco de las turbulencias y mutaciones constantes.
En el entorno nacional, y en el tema que nos ocupa, aven-
turamos una situacin paradojal; por un lado se hace necesario
comenzar a delinear con mayor claridad modelos de gestin
pblica, pero la inestabilidad que citamos en el prrafo anterior
desaconseja, al mismo tiempo, establecer ortodoxias demasiado
cerradas. Para manejar esta situacin el gobierno nacional
precisar de sostener su espacio de maniobra, amparado en la
supremaca continuada de la poltica frente al mercado y facto-
res de poder.
En cuanto al contexto provincial, queremos destacar que los
microclimas de alta gobernabilidad que son los que dan plafn
para desplegar las polticas pblicas que vamos a describir
sern amenazados por la tensin entre sectores modernizadores
y tradicionalistas que atraviesa casi todo el arco poltico, y que
tienen un poder y una capacidad de operacin poltica que es
muy difcil de comprender para las visiones que se originan en
las reas metropolitanas, ya que articulan tres tramas de mucha
densidad: conservadorismo cultural, neoliberalismo econmico
y autoritarismo poltico.
3 6
>
por HORACIO CAO
Estos grupos tradicionalistas tienen una notable capacidad
tanto de instalacin de temas en la agenda poltica como de
intervencin en el despliegue de polticas pblicas o de gene-
racin de climas polticos confrontativos, en particular cuando
se articula con el activismo catlico.
Los temas del Estado provincial
Para quienes se lancen al desafo del cambio cualitativo, la etapa
estar cruzada por una exigencia de una mayor sofsticacin en
la tarea del Estado, que se traducir en mayores necesidades de
institucionalidad y de apertura a la participacin. Mayor sofsti-
cacin implica conduccin poltica de calidad, profesionalizacin
del Estado, construccin sistemtica de informacin gerencial,
incorporacin de tecnologa informtica y de gestin. Supone,
tambin, nuevas formas de relacin con la sociedad, lo que igual-
mente tensionar formas tradicionales de construccin poltica.
Estas ideas parecieran colocarse en lnea directa con la pro-
fundizacin de nuevas experiencias de planifcacin. Ya no slo
planes estratgicos que detallan objetivos y grandes lneas de
accin, sino empezar a vincular resultados de actividades, me-
tas y presupuesto, de forma tal de alcanzar instancias ms efec-
tivas de articulacin y coordinacin en el accionar del Estado.
La coordinacin e integralidad de las polticas pblicas es un
tema que est teniendo creciente importancia en los mbitos
acadmicos y de tanques de pensamiento. Podra decirse que se
est dejando de lado una visin que consideraba que, ms all
de los altsimos costos organizacionales y fscales que originaba,
la descoordinacin por ejemplo, de la poltica social era un
mal inevitable. En muchas visiones y experiencias de la ac-
tualidad, se apuesta a minimizar esta disipacin de recursos
y esfuerzos a partir de la potencia del liderazgo poltico, de la
asimilacin de herramientas de gestin hechas a medida de las
situaciones provinciales y de la construccin de corpulentas
unidades de planifcacin.
Claro est que estamos pensando en un proceso que segu-
ramente se iniciar con pautas indicativas y en el que se irn
generando respuestas e instrumentos incrementales sobre la
base de la experiencia que se vaya acumulando (estrategias del
tipo muddling through). En este contexto, varias provincias co-
mienzan a desarrollar ministerios de coordinacin con funciones
de planeamiento, como forma de viabilizar una manera ms or-
llas instancias que estn ms vinculadas con la gestin cotidiana.
En cuanto a la participacin, parece necesario empezar a vin-
cular a la poblacin con las polticas pblicas de alguna forma
ms institucional y estructural. Podra pensarse en que los le-
gislativos en varias de las provincias que citamos, ampliamente
hegemonizados por el ofcialismo se transformen en mbito de
ingreso de la sociedad civil al accionar estatal.
En todo caso, es capital transformar, a partir de su orga-
nizacin, el masivo apoyo electoral de los sectores populares
en fuerza poltica transformadora. Elegir los parlamentos es,
adems, una buena forma de encontrarle un lugar estratgico a
un poder estatal que necesita continuamente legitimarse. Aqu,
al tema de la validez de la democracia representativa indirecta
(hoy ampliamente cuestionada) deber buscarse responder con
formas ms directas, creativas y amplias de participacin como
modo de legitimacin poltica.
POLTICAS PBLICAS PARA EL DESARROLLO PROVINCIAL
>
3 7
denada, sistemtica y convergente de desplegar el trabajo estatal.
Un punto importante para avanzar en el desarrollo de he-
rramientas de planifcacin ser el de capacitar al personal del
sector pblico. Para dar una idea de las limitaciones que hoy
existen, este personal recibe actualmente, en promedio, tres das
de capacitacin cada diez aos laborales; se tratara de pasar,
por lo menos, a siete das de capacitacin por ao.
Pero no solamente debe encararse este problema desde un
enfoque cuantitativo, ya que los espacios de capacitacin no
slo son escasos, sino que se caracterizan por su dispersin y
por su bajo aporte a los esfuerzos por alcanzar mejores niveles
de articulacin en la actividad estatal. En este aspecto se pro-
pone que, adems de fortalecer los organismos que centralizan
la capacitacin estatal, estos den prioridad a actividades que
tiendan a una clarifcacin y mejor defnicin de valores y objeti-
vos estratgicos compartidos, mientras se descentralizan aque-
Para quienes se lancen al
desafo del cambio cualitativo,
la etapa estar cruzada por
una exigencia de una mayor
sosticacin en la tarea del
Estado, que se traducir
en mayores necesidades de
institucionalidad y de apertura
a la participacin.
Los grandes sistemas de gestin
En trminos de la gestin concreta, el mayor desafo estar
puesto en los tres grandes sistemas que son el corazn de la
administracin pblica provincial: educacin, salud y seguridad.
La gestin de estos sistemas se desarrolla a travs de buro-
cracias bastante consolidadas que consumen el grueso del gasto
pblico e involucran a la gran mayora del personal provincial.
No debe perderse de vista que en el anlisis global de los tres
niveles de gobierno (Nacin, provincias y municipios), la gestin
de estos sistemas comprende, en trminos organizacionales, el
ncleo duro de la administracin pblica de la Argentina.
Las inversiones en infraestructura y el incremento del gasto
corriente por ejemplo, mejoramiento de dotaciones y sueldos,
gastos en bienes de uso en hospitales, escuelas y comisaras han
permitido dar una respuesta al rendimiento de estos tem que
podramos catalogar de aceptable pero ya se precisan herra-
mientas y propuestas ligadas a estrategias de mediano plazo y a
la puesta en funcionamiento de estrategias organizativas como
se dijo ms sofsticadas, efcaces y abiertas a la poblacin.
1. El sistema educativo ocupa un lugar central en la gestin de
las administraciones provinciales, y es la funcin de mayor
incidencia relativa en trminos de gasto y personal. Adicional-
mente, la actividad estatal en este sector tiene un impacto
superlativo en la gobernabilidad, en las variables fscales y en el
proyecto econmico y social con, por ejemplo, su rol crucial en
la generacin de cuadros para un empleo de mayor califcacin.
Desde hace ya mucho tiempo que el sistema educativo
est siendo sometido a profundos cambios que incluyeron las
transferencias de escuelas y colegios de la rbita nacional a las
provincias, y las reformas de los 90 que instauraron los EGBs y
el Polimodal, reforma que se revirti en el presente siglo. Esta
sucesin de marchas y contramarchas ha generado un desorden
tal que hace que el objetivo central se dirija a tener bajo control
las variables de gestin bsicas: circuitos de presupuestacin,
informacin, autoridad, control, etctera.
Coadyuva a difcultar este objetivo el alto grado de conficti-
vidad que recorre el sistema educativo. Esta confictividad tiene
como punto neurlgico el nivel salarial de los docentes, tratado
en una doble paritaria (en primer lugar, se fja un registro nacio-
nal y luego cada provincia fja su propia reunin paritaria). Estas
negociaciones hacen que, cada ao, el inicio de clases penda de
un hilo.
Adicionalmente, la confictividad docente arrastra a todo
el Estado. En efecto, como la paritaria docente establece un
registro salarial que es seguido por el resto del Estado provincial,
El sistema educativo
ocupa un lugar
central en la
gestin de las
administraciones
provinciales, y es la
funcin de mayor
incidencia relativa
en trminos de gasto
y personal.
3 8
>
por HORACIO CAO
cuando esta fracasa y se llega al conficto, casi siempre este invo-
lucra a todos los sindicatos de la administracin provincial.
La suma de estos elementos gigantismo, amplio despliegue
territorial, marchas y contramarchas de elementos estructurales,
confictividad hacen del ordenamiento del sistema educativo
un objetivo estratgico al que se le deber aplicar una importante
cantidad de recursos polticos y organizacionales como para
empezar a encontrarle un norte que hoy parece perdido.
2. En el sistema pblico de salud se repiten varios de los
elementos citados en el anlisis del mbito educativo: amplio
despliegue territorial, alta incidencia en el presupuesto provin-
cial, impacto sobre la gobernabilidad.
En este caso, la construccin de un proyecto que supere la
situacin actual tiene que ver con una nueva articulacin de
los tres subsistemas que componen el sector pblico, de obras
sociales y privado en el marco de un complejo entramado de
actores organizacionales y econmicos que se cuentan entre los
ms poderosos del pas (colegios mdicos, laboratorios, abas-
tecedores de aparatologa mdica, etc.).
Un dato no menor a tomar en cuenta: en las provincias emer-
gentes y en todas las de la periferia el subsector pblico de
salud y la obra social estatal se encargan, por s o por terceros, de
la salud de la gran mayora de la poblacin. He ah un buen punto
desde donde incidir sobre todo el funcionamiento del sector.
>
3 9
En las provincias
emergentes y en todas
las de la periferia el
subsector pblico de
salud y la obra social
estatal se encargan,
por s o por terceros,
de la salud de la gran
mayora de la poblacin.
3. El sistema de seguridad, por su parte, tiene a su cargo una
cuestin que sostenidamente est dentro de las principales
preocupaciones ciudadanas.
Simplifcando en extremo, podra decirse que existen dos
modelos para encarar el tema: una que pone el foco de atencin
en la construccin de redes colaborativas entre los vecinos,
la prevencin del delito a partir de operar sobre la cuestin
social y en el respeto a los derechos humanos (conocida como
garantista), y otra que pone el nfasis en una mayor efcacia en
el accionar policial (conocida como de mano dura).
En una primera instancia, parecera que ambos abordajes
inducen patrones de gestin contrapuestos; en un lado se hace
el eje en la tarea de articulacin social y presencia estatal, mien-
tras que en el otro se plantea fortalecer la fuerza policial y su
profesionalizacin como represores del delito.
Sin embargo, y ms all de que se sostienen en valores e
ideologas opuestas, en el mbito de la gestin puede hablarse
de una sntesis virtuosa: es oportuno trabajar sobre la construc-
cin de capital social en reas crticas, as como es a todas luces
imprescindible profesionalizar las fuerzas militarizadas de las
provincias y, sobre todo, romper sus vnculos con el crimen
organizado.
Conictividad social
Este tema tiene una presencia insoslayable en la sociedad
argentina, consistente con una visin de la poltica basada en
la accin y el antagonismo. Lo que hoy se plantea en el nivel
macro provincial es, como ya dijimos, una convivencia entre una
poltica econmica neodesarrollista modernizante y la super-
vivencia de una dimensin cultural tradicional y conservadora.
Hay una tensin entre una sociedad que acepta la innovacin
tecnolgica, formas de gestin modernas y la incorporacin al
consumo sofsticado, pero que convive simultneamente con
formas culturales y adhesin a valores tradicionales.
Una sociedad que, por ejemplo, mira en los medios masi-
vos de comunicacin una propuesta transgresora en el mbito
de muchos valores, pero que en su cotidianeidad permanece
adhiriendo a valores hoy puestos seriamente en disputa.
Esta polaridad por adjetivarla de algn modo, como lo
novedoso versus lo tradicional permanecer como una cuestin
Otros temas de la gestin
La poltica econmica tambin requerir de mayor preciosismo.
No slo tomando ms y mejores acciones dirigidas a establecer
una atmsfera proclive para los negocios y la seduccin de
inversores. Habr que pensar con mayor audacia las formas de
incidir sobre la estructura econmica.
Los emprendimientos que son el elemento dinmico de estas
provincias emergentes la megaminera, la soja, la extraccin
petrolera continuarn generando un clima de controversias
polticas y debates de alta intensidad, creando turbulencia so-
cial. Esto requerir un replanteo de la ecuacin econmica y de
la dimensin ambiental en lnea con alcanzar la ms completa
licencia social. Este es el mayor desafo para lograr a mediano
plazo la viabilidad econmica y poltica de las economas regio-
nales perifricas.
Asimismo, el despegue que se postula como objetivo hace
imprescindible trabajar sobre la distribucin de la renta y los
niveles de inversin. En esta dimensin, el papel del Estado es
crucial, ya que la base econmica es casi toda extrarregional
y lo que puede acercarse a lo que llamaramos una burguesa
provincial es, en cada territorio, muy dbil y cree tener derecho a
polticas prebendarias.
Otro reto estar en la siempre crtica cuestin fscal: hemos
aprendido que una importante porcin del poder poltico y de
la capacidad de gestin reposa sobre la fortaleza fnanciera del
Estado. Ser importante mantener este aprendizaje tan dura-
mente asimilado.
Dentro de este rubro, la cuestin impositiva: las provincias
deben asumirla como lo que es, uno de los elementos centrales
de la estatalidad, y el que les puede dar alguna autonoma rela-
tiva ante las turbulencias que puedan presentarse. Digmoslo
de forma directa: la poltica distributiva no slo es asignar con
criterios de justicia social los recursos que enva el gobierno
federal, sino tambin captar parte de la renta extraordinaria que
se produce a nivel local (por la soja, por el abastecimiento de las
mineras o petroleras, por los contratos estatales, etc.).
La obra pblica seguir siendo una poltica central de go-
bierno, aunque creemos que ir rotando paulatinamente hacia
una mayor importancia de la inversin social, con eje en la vi-
vienda que es intensiva en generacin de empleo. En particular,
y sin dejar de apostar a la construccin de casas para sectores
de menores recursos, ser necesario comenzar a desplegar
polticas de vivienda para la clase media.
4 0
>
por HORACIO CAO
de salud y educacin estarn fuertemente presionadas. La
cuestin de la tierra y la vivienda colocarn agudas tensiones
sobre la gestin cotidiana.
Y ciertamente, adems de todo esto, la aceptacin por
parte de los actores polticos y sociales de pensar el modelo
de desarrollo nacional en clave multirregional. Es decir, dejar
de pensar al pas como una pesada mquina arrastrada por la
locomotora de la pampa hmeda.
Esto amerita encontrar nuevas formas de articulacin
federal, ya no con eje en la gestin como en la etapa neoli-
beral, que crea hacer polticas federales cuando transfera
de Nacin a provincias escuelas u hospitales, sino con la
participacin de actores de todas las regiones en la toma de
decisiones estratgicas del pas.
>
4 1
La poltica distributiva
no slo es asignar con
criterios de justicia
social los recursos
que enva el gobierno
federal, sino tambin
captar parte de la
renta extraordinaria
que se produce a nivel
local.
central en los modos de plantear la poltica y continuar como
una forma de representar una lucha constante entre el cambio
y la resistencia. Las implicancias de este antagonismo en el
plano del sector pblico no son menores, particularmente en
el educativo.
En ese marco, las provincias vivirn y procesarn muchos
confictos que les sern transferidos del nivel nacional, o
confictos de origen nacional que tendrn un impacto directo
en el nivel provincial.
El tema social tendr fuerte prioridad en la agenda.
Las provincias debern enfrentar un escenario complejo,
en donde un deterioro social no es descartable, ya que el
crecimiento econmico tendr menor dinamismo y estar
concentrado en actividades de menor impacto en la gene-
racin de empleo. La poltica de ingresos ser crucial, par-
ticularmente en su relacin con el equilibrio fscal. Las reas
4 2
>
L

atinoamrica es la regin de los presidentes. La opinin
pblica centraliza en la fgura presidencial las expec-
tativas y la evaluacin social sobre los xitos y fracasos
del gobierno. La presidencializacin de la poltica que impera en la
regin pone a prueba las capacidades del Poder Ejecutivo para defnir
una agenda presidencial de polticas, generar consensos amplios y
gestionar con xito el disenso en el sistema poltico y en la opinin
pblica sobre las prioridades presidenciales, transformar los enuncia-
dos de campaa en polticas pblicas efectivas, y comunicar metas y
logros de gobierno para afanzar el apoyo social de su agenda.
La organizacin institucional de la presidencia y el sistema de
decisiones que promueve (la presidencia institucional) son aspectos
de suma importancia para la capacidad de gobierno del presidente, en
PRESIDENCIA
INSTITUCIONAL
Y CALIDAD DE
LAS POLTICAS
LA CONCENTRACIN DE PODER EN LA FIGURA
DEL PRESIDENTE ATENTA CONTRA LA CALIDAD
DE LAS POLTICAS PBLICAS. REDEFINIR EL ROL
DE LA JEFATURA DE GABINETE Y FORTALECER LA
PROFESIONALIZACIN DE LA BUROCRACIA ESTATAL
PERMITIRN MEJORARLAS HASTA ALCANZAR UN
MAYOR DESARROLLO SOCIAL Y PRODUCTIVO.
por FERNANDO STRAFACE
Director ejecutivo de CIPPEC
(Centro de Implementacin de
Polticas Pblicas para la Equidad
y el Crecimiento)
>
4 3
Este artculo resume el captulo sobre el tema en el libro 100 polticas para potenciar el desarrollo argentino,
disponible en www.cippec.org/100politicas.
tanto determinan el modo en que este se vincula con el resto del
gobierno, el Congreso, los actores socioeconmicos y la opinin
pblica.
En la Argentina la centralizacin de la poltica en la fgura del
presidente se combina con una organizacin institucional de la
presidencia y un proceso de toma de decisiones que impactan
negativamente sobre la calidad de las polticas pblicas. Esta
dinmica se ha visto potenciada en los ltimos aos por la de-
bilidad del sistema de partidos y la consecuente incapacidad de
la oposicin para interpelar la agenda de polticas del Ejecutivo
a travs de instancias institucionales, como el Parlamento o los
rganos de control. Por su parte, la creciente intervencin del
Poder Judicial en el proceso de polticas (Corte Suprema, ampa-
ros ante tribunales inferiores) revela que el poder poltico, aun
en un escenario de concentracin de facultades en la presiden-
cia, en ocasiones no puede arribar a decisiones con la legitimi-
dad necesaria para ser implementadas en forma sostenible.
El elemento central del funcionamiento institucional del pas
desde 1989 ha sido la apelacin al estado de emergencia como
justifcacin de la concentracin de prerrogativas en el Poder
Ejecutivo. La crisis econmica y la necesidad de reconstruccin
del poder presidencial siempre han sido la razn que subyace
a la concentracin institucional en el presidente de turno. Los
sucesivos gobiernos recurrieron a leyes de emergencia econmi-
ca, superpoderes presupuestarios, decretos ley sin ratifcacin
parlamentaria y a la intervencin de instituciones estatales,
y justifcaron este accionar en condiciones excepcionales de
emergencia. Como resultado, la produccin de polticas pblicas
en la Argentina ha estado signada por la volatilidad, el sentido
excepcional, una pobre intertemporalidad y una baja capacidad
del sistema poltico para arribar a decisiones elaboradas sobre la
base de la deliberacin institucional.
Este sistema pudo haber tenido sentido en un contexto de
crisis de gobierno, pero en el largo plazo deteriora la capacidad
de gobierno y la calidad de las polticas pblicas. El debilita-
miento del Estado y sus instituciones reduce la capacidad de
gobierno y trasluce la paradoja de un presidente fuerte de un
4 4
>
gobierno dbil. De all a la prdida de legitimidad del presi-
dente y de su gobierno hay un camino corto, y un costo alto para
la calidad de las polticas pblicas.
Si bien este escenario no es privativo de la Argentina, el pas
sobresale en la regin por la permanencia y ampliacin de los
poderes presidenciales excepcionales, con la particularidad de
que en los ltimos 23 aos estos poderes fueron usados con
fnes diametralmente opuestos. En efecto, la posibilidad de
reversin de las polticas est en la base del presidencialismo
decisionista, y ha sido el catalizador de un pndulo perma-
nente en las orientaciones estratgicas de polticas pblicas
centrales para la agenda de desarrollo.
Las tendencias sealadas se originan en factores de orden
histrico y constitucionales (Alberdi hablaba del rey con
nombre de presidente mientras que la Carta Magna alude al
presidente como Jefe Supremo de la Nacin), polticos (arre-
glos fscales intergubernamentales) y de carcter institucio-
nal (debilidad del sistema de partidos). Frente a todos estos
determinantes, algunas posturas entienden que la nica salida
posible consiste en reformular la forma de gobierno mediante
una reforma constitucional. En contraposicin, este documento
adopta una perspectiva segn la cual es posible, en el actual
marco constitucional, fortalecer el carcter institucional de la
presidencia y, as, contribuir a un mejor funcionamiento del
gobierno y del sistema de poderes.
Las reformas necesarias se vinculan con la organizacin
institucional de la presidencia, el rol de la Jefatura de Gabinete
de Ministros, el funcionamiento del gabinete, la orientacin
del gobierno hacia un conjunto de metas estratgicas presi-
denciales y el fortalecimiento de un Estado profesional que
garantice calidad en la ejecucin de las polticas. Estas reformas
no producirn por s solas un nuevo modo de ejercer el poder
en la Argentina. Sin embargo, el avance progresivo hacia una
presidencia institucional puede contribuir a generar mejores
polticas y un entorno institucional menos signado por la excep-
cionalidad y el rupturismo que caracterizaron al pas en todo el
perodo democrtico.
En la Argentina la centralizacin de la poltica en
la gura del presidente se combina con una orga-
nizacin institucional de la presidencia y un proceso
de toma de decisiones que impactan negativamente
sobre la calidad de las polticas pblicas.
del gabinete y con escaso poder de negociacin con el Congreso,
se asemeja ms a un modelo de JGM como vocero presiden-
cial, armador poltico o coordinador ocasional de temas de
alta importancia para el presidente.
Desde 1994 se sucedieron 13 jefes de Gabinete. En la prctica,
ninguno desempe plenamente las funciones defnidas en la
Constitucin. En algunos casos, el JGM tuvo un importante rol
poltico por delegacin del presidente, pero nunca hasta ahora
actu plenamente como interfase con el Congreso ni como jefe
de la administracin nacional. Ningn jefe de Gabinete hizo
uso de la prerrogativa constitucional que le permite convocar el
acuerdo de ministros (artculo 100, inciso 4) y desde hace varios
aos se abandonaron las reuniones de gabinete (artculo 100,
inciso 5). Tampoco desarrollaron la prctica de concurrir a las
PRESIDENCIA INSTITUCIONAL Y CALIDAD DE LAS POLTICAS
>
4 5
La Ocina del Presidente:
asesoramiento poltico y funciones
de delegacin y reporte exclusivo
al presidente
La presidencia institucional debe organizarse a partir de una
Ofcina del Presidente que agrupe las secretaras General de la
Presidencia, Legal y Tcnica (SLyT), Prensa y Difusin, Inteligen-
cia y un cuerpo de asesores presidenciales sin responsabilidades
funcionales ni estructura operativa propia. El jefe de esta Ofcina
debe ser el secretario General de la Presidencia (SGP).
En coordinacin con el jefe de Gabinete de Ministros ( JGM) o
a instancias del presidente, es funcin del SGP articular espacios
de discusin sobre alternativas y cursos de accin de polticas, e
involucrar a los ministerios y al cuerpo de asesores presidencia-
les. Por su parte, el secretario de Prensa y Difusin debe ofciar
de vocero central del gobierno y coordinar junto al JGM la
comunicacin pblica de las novedades de la administracin.
El SGP y el resto de los integrantes de la Ofcina del Presi-
dente son personas de confanza del primer mandatario. Sin
embargo, la Ofcina del Presidente no es el lugar para refejar
coaliciones o articular un mosaico de apoyos polticos. Al mis-
mo tiempo, es importante que la Ofcina del Presidente cuente
con un plantel profesional y experimentado. Sera deseable que
cada presidente electo no reemplace todos los puestos de Direc-
cin en la Ofcina del Presidente. As, la presidencia institucional
incrementara sus capacidades permanentes y el presidente
ganara continuidad en temas estratgicos y expertise.
El jefe de Gabinete: primer
ministro, vocero presidencial o qu?
El JGM es un elemento fundamental para consolidar una presi-
dencia institucional. Dotar a esta fgura del estatus institucional
y funcional que le fue asignado en la Constitucin de 1994 cons-
tituye un desafo para el conjunto del sistema poltico.
Los constituyentes de 1994 incorporaron el JGM para atenuar
el hiperpresidencialismo y dotar al Ejecutivo de un diseo insti-
tucional que permita superar las crisis polticas y resguardar la
fgura del presidente. Con esta reforma, qued abierta la posibi-
lidad de dos modelos de estatus poltico para la JGM, en funcin
del tipo de vinculacin que establezca con el presidente, el resto
del gabinete, la administracin pblica y el Congreso.
Un JGM con poder poltico propio (ex gobernador de distrito
importante o lder del partido de gobierno), capacidad y espacio
poltico otorgado por el presidente para conducir el gabinete,
e intensa vinculacin con los lderes del Congreso (gobierno y
oposicin) acercar el estatus poltico institucional de la JGM a
una suerte de primer ministro de un sistema semipresidencial.
En el otro extremo, un JGM que acta bajo delegacin acotada
del presidente, sin control operacional y poltico sobre el resto
Las reformas necesarias
se vinculan con la orga-
nizacin institucional de
la presidencia, el rol de
la Jefatura de Gabinete
de Ministros, el funcio-
namiento del gabinete,
la orientacin del gobier-
no hacia un conjunto
de metas estratgicas
presidenciales y el forta-
lecimiento de un Estado
profesional que garan-
tice calidad en la
ejecucin de las polticas.
sesiones del Congreso ni de participar en los debates, una atri-
bucin que le brinda la oportunidad de construir un dilogo con
los distintos bloques legislativos (artculo 100, inciso 9).
La JGM cuenta con instrumentos institucionales fundamen-
tales para realizar estas funciones. Entre ellos, las facultades
para dirigir la administracin pblica, convocar y presidir el
gabinete, concurrir al Congreso, y refrendar los decretos que
ejercen facultades delegadas por el Congreso, sujetos al control
de la Comisin Bicameral Permanente (artculo 100).
En los ltimos aos, la JGM absorbi diversas funciones y
actualmente cuenta con 6 Secretaras de Estado, 16 Subsecre-
taras y ms de 50 Direcciones permanentes, adems de algunos
organismos descentralizados. Para el ejercicio pleno de sus
facultades constitucionales, la estructura de la JGM debera
desligarse de algunas funciones delegables en los ministerios y
privilegiar las funciones enunciadas anteriormente.
4 6
>
Las secretaras de Gabinete (ex Gestin Pblica), Relaciones
Parlamentarias, y Coordinacin Administrativa y Evaluacin
Presupuestaria son centrales para jerarquizar el rol de la JGM en
el proceso de polticas. No obstante, las dos ltimas no desarro-
llaron hasta ahora una labor protagnica en el proceso poltico.
La Secretara de Relaciones Parlamentarias se dedica casi
exclusivamente a preparar el informe del JGM al Congreso. En el
caso de la Secretara de Coordinacin Administrativa y Evalua-
cin Presupuestaria, el bajo nivel de desarrollo de un verdadero
Sistema Nacional de Evaluacin de Polticas la priv de asumir
un rol estratgico en la promocin de mejores polticas pblicas.
Como es sabido, no hay una frmula ideal para el nmero de
ministerios. A partir de la reforma de 1994 no hace falta una ley
para cambiar la cantidad de ministros del gabinete. Las carteras
ministeriales refejan una agenda de prioridades y temas que el
presidente quiere poner en alto de la agenda pblica. La tenden-
El presidente y su equipo
deben ser capaces de
exponer ante el sistema
poltico, la opinin pblica
y el resto del Estado un
marco de prioridades
presidenciales asociadas
con objetivos de pas
que alineen la gestin de
gobierno.
Plan de metas presidenciales
En los ltimos aos, la presidencia demostr una valorable
capacidad de fjar la agenda pblica, poder irrenunciable de un
presidente. Sin embargo, esta fortaleza no tuvo un correlato de
similar jerarqua en la enunciacin de un marco de resultados
de gobierno. El presidente y su equipo deben ser capaces de
exponer ante el sistema poltico, la opinin pblica y el resto del
Estado un marco de prioridades presidenciales asociadas con
objetivos de pas que alineen la gestin de gobierno.
Un marco estratgico de resultados de gobierno se construye
a partir de metas e indicadores de impacto econmico y social
que el presidente desea alcanzar hacia el fnal de su mandato.
A travs de este mecanismo, el presidente enuncia ante los ac-
tores polticos (el gabinete, los bloques legislativos) y la opinin
pblica qu preocupa y de qu se ocupa el presidente. Al mismo
tiempo, supone un contrato del presidente con la sociedad.
Colombia, Brasil, Costa Rica y Mxico son buenos ejemplos de
>
4 7
cia regional e internacional es aumentar el nmero de ministe-
rios e incluso cambiar la conformacin del gabinete de un go-
bierno a otro y dentro de un mismo perodo. Un nmero mayor
de ministerios representa una apuesta por polticas pblicas
especfcas vinculadas con un sector. Al mismo tiempo, cuanto
mayor es el nmero de ministerios es ms necesario contar con
capacidades de coordinacin poltica y es justamente en esta
instancia donde adquiere mayor relevancia la fgura del JGM.
Es importante que peridicamente se celebren reuniones de
gabinete, que no deben estar necesariamente encabezadas por
el presidente. Si bien este espacio no garantiza mayor coordi-
nacin de polticas, da seales a la opinin pblica, al sistema
poltico y a los grupos de inters sobre la coherencia y unidad de
visin del gobierno.
una institucionalidad asociada con el plan de gobierno de cada
presidente.
Las metas presidenciales tienen mayor horizonte temporal
(cuatro aos) y sentido estratgico que el presupuesto anual.
Esta herramienta abre el camino para un debate poltico que
incorpore al mediano plazo en la agenda de desarrollo del pas.
El desafo es convertir los resultados del gobierno en un tema
poltico relevante. La JGM puede promover esta dinmica y
tomar la iniciativa dentro del gabinete, y mediante el modelo
de gestin por resultados rendir cuentas ante el Congreso y a la
opinin pblica.
Cada ao el presidente debera explicitar los principales com-
promisos gubernamentales y sus metas, mientras que el JGM
debera dar cuenta de los avances en cada visita al Congreso. A
su vez, el Congreso debe preguntarse cmo rinde socialmente
cada peso que se ejecuta del presupuesto. Para ello, debe evaluar
la propuesta presupuestaria del Ejecutivo desde un enfoque que
priorice el retorno poltico, social y econmico de cada posible
destino de fnanciamiento.
A travs de un Sistema Nacional de Evaluacin de Polticas,
la JGM debera desarrollar auditoras de impacto de las prio-
ridades presidenciales, como ocurre en Chile y Colombia. Por
su parte, sera necesario que la Secretara de Gabinete impulse
en el conjunto de la administracin un modelo de gestin por
resultados que alinee la produccin del Estado con el Plan de
Metas Presidenciales.
Por ltimo, el presidente puede contribuir, mediante una
iniciativa legislativa o bien con impulso poltico, a constituir una
Ofcina de Presupuesto en el Congreso, que monitoree el Plan
de Metas Presidenciales. En esta tarea es importante que los
ministros y directivos de rganos descentralizados asistan por
voluntad propia.
4 8
>
Un Estado profesional aumenta las
capacidades de la presidencia
La centralizacin poltica y operativa del poder presidencial
reduce el espacio de autonoma profesional de las instituciones
del Estado. Pero las mejores polticas pblicas surgen cuando
se alinea la capacidad poltica de fjar una visin y articular
consensos con una estructura burocrtica profesional que
articule los medios tcnicos, aumente la capacidad del Estado
para enfrentar intereses organizados y garantice continuidad en
las polticas.
En nuestro pas persisten grandes desafos en la profesiona-
lizacin de la burocracia, la independencia tcnica de algu-
nas instituciones, como el INDEC y los rganos reguladores,
entre otros, y la orientacin hacia los resultados de la adminis-
tracin pblica.
En este contexto, resulta fundamental crear en el aparato
estatal las condiciones para una gestin profesional de polticas
en mbitos estratgicos, para resguardarlos de los cambios de
gobierno y de la ocasional voluntad de confundir conduccin
poltica con cooptacin institucional, provenga del poder pbli-
co o del sector privado. En este sentido, son claves los acuerdos
legislativos para garantizar la independencia de instituciones
estratgicas (como el INDEC, la AFIP, la ANSeS, el SENASA, y los
entes reguladores, entre otros).
Al mismo tiempo, el modelo descentralizado supone au-
tonoma funcional y un alto nivel de profesionalizacin. Organis-
mos como la propia AFIP o los entes reguladores no pueden ser
objeto de sealamiento por su discrecionalidad o bajo nivel de
autonoma profesional. Para evitarlo, proponemos: (a) fortale-
cer los sistemas de carrera en estos organismos y garantizar
condiciones de empleo que atraigan a los mejores profesionales;
(b) establecer un marco de desempeo institucional e individual
para responsabilizar a las autoridades frente al poder poltico
y la ciudadana, y (c) garantizar estabilidad en las posiciones
directivas y/o gerenciales, renovables hacia la mitad de cada
perodo de gobierno.
La presidencia dispondr de mejores polticas pblicas si
cuenta con un servicio civil de excelencia, que asegure continui-
dad y calidad en sus intervenciones. Esto supone recuperar el
sentido de carrera en el Estado. Entre 2001 y principios de 2011
los concursos pblicos de direcciones y otros cargos jerrquicos
fueron suspendidos casi totalmente. Al respecto, se adujeron
situaciones de excepcionalidad y emergencia.
Un servicio civil de excelencia requiere tambin atender la
Viabilidad
La Argentina es notablemente ms slida que en 2001. El
marco de estabilidad institucional y el contexto internacio-
nal favorable son un escenario propicio para avanzar en la
modernizacin de la institucin presidencial. El desarrollo
social y productivo y la insercin internacional de la Argen-
tina requieren polticas pblicas de mayor adaptabilidad
y especifcidad sectorial. Para ello, la presidencia debe ser
capaz de liderar, a partir de una visin de pas, un gobierno
con capacidades diversifcadas y apoyado en un Estado de
alta profesionalizacin.
El sistema institucional argentino brinda al presidente las
herramientas necesarias para avanzar en la agenda plantea-
da. No se trata de aprobar nuevas leyes ni de englobar todas
las medidas propuestas en un paquete de reformas que
puede generar una oposicin poltica anticipada. Algunas
de las proposiciones ms determinantes no requieren sino
ceirse a la normativa vigente. La Constitucin nacional, por
caso, otorga prerrogativas al jefe de Gabinete de Ministros
que, de cumplirse, cambian el sentido y mejoran el funciona-
miento del presidencialismo.
El presidente puede avanzar en la modernizacin de la
institucin presidencial si plantea un Plan de Metas Presi-
denciales, mejora la calidad del dilogo parlamentario a
travs del jefe de Gabinete y los ministros, y ubica al JGM en
el centro del proceso de polticas.
Como es lgico, la ingeniera poltica y el sistema par-
tidario con los que cada presidente triunfe en la eleccin
(partido propio, alianza, coalicin) tendrn consecuencias en
el diseo de la presidencia institucional y, particularmente,
sobre el papel que se le asigne al JGM.
La relacin del presidente con el JGM es quizs el tema
que demanda mayor refexin por parte del presidente. Para
que el JGM cumpla con las responsabilidades constituciona-
les debe contar con la plena confanza y sustento poltico del
titular del Ejecutivo. El nivel de apoyo que obtenga el presi-
dente en las elecciones, as como el origen y perspectivas
polticas del JGM elegido por el presidente, sern elementos
centrales para contextualizar esta relacin.
>
4 9
competitividad salarial de los puestos de conduccin en
el Estado respecto de funciones equiparables en el sector
privado. Si bien desde 2003 se concretaron sucesivos aumen-
tos que mejoraron las condiciones salariales de los funcio-
narios pblicos, todava se mantiene una brecha importante
respecto de posiciones directivas en el sector privado. La
estructura de remuneraciones de los gerentes pblicos
debera incorporar, adems, incentivos monetarios y no
monetarios al desempeo individual e institucional. Estas
medidas forman parte de las estructuras de remuneracin
de todas las burocracias pblicas de alto nivel en la regin
(Brasil, Colombia y Chile).
Las mejores polticas
pblicas surgen
cuando se alinea la
capacidad poltica
de jar una visin y
articular consensos
con una estructura
burocrtica profesional
que articule los medios
tcnicos, aumente
la capacidad del
Estado para enfrentar
intereses organizados y
garantice continuidad
en las polticas.
5 0
>
INNOVACIN EN
POLTICAS PBLICAS
Y ADMINISTRACIN
DEL ESTADO PARA
EL DESARROLLO
CON EQUIDAD
NUESTRO PAS VIENE DESARROLLANDO EN LOS
LTIMOS AOS POLTICAS PBLICAS INNOVADORAS
EN VARIAS REAS. PARA AVANZAR EN ESTE CAMINO
HACIA UN DESARROLLO CON EQUIDAD, ES NECESARIO
ATENDER LAS DEMANDAS POSTERGADAS DE LOS
SECTORES SOCIALES DESFAVORECIDOS Y MINORAS
DISCRIMINADAS.
E

n este artculo voy a tratar dos cuestiones: la relacin
entre la innovacin en materia de polticas pblicas y
administracin del Estado y su vinculacin con el de-
sarrollo con equidad. En la etapa de la hegemona neoliberal de los
aos 90 estas dos cuestiones terminaron conjugndose de un modo
inesperado (inesperado?) para los que asociaban las innovaciones
en curso con el ansiado desarrollo.
Como un modo de legitimar buena parte de las polticas pblicas
y de las reformas del Estado y la administracin que se implemen-
taran en dicha dcada a lo largo de toda Amrica latina (y por cierto
tambin en Europa del Este y gran parte de los pases en vas de
desarrollo), las mismas eran presentadas como innovaciones. Claro,
por GUILLERMO SCHWEINHEIM
Lic. en Relaciones Internacionales.
Presidente de la Asociacin Argentina
de Estudios de Administracin
Pblica. Docente de posgrado en
la FCE-UBA, FLACSO Argentina y la
UNSAM donde dirige la Maestra en
Auditora Gubernamental
>
5 1
la palabra innovacin tiene su atractivo: el cambio social, el
avance tecnolgico, el progreso humano estn en gran medida
vinculados a la innovacin que el ser humano provoca en sus
modos de produccin econmica y social y en las forma en que
organiza la sociedad, el Estado y sus programas intelectuales y
cientfcos. Por qu entonces un pas no deba innovar en sus
polticas pblicas, en el modo de relacin entre el Estado y la so-
ciedad y en las formas de organizar la administracin pblica y
sus sistemas de gestin? Al fnal de cuentas, quedarse al margen
de dichas innovaciones poda signifcar quedarse al margen
del progreso humano. Ms, teniendo en cuenta que la crisis de
crecimiento econmico, del bienestar social, de la calidad de
los servicios pblicos, de (hper) infacin y de deuda externa
pareca comprometer nuestro futuro. El cambio de modelo (de
economa cerrada con un proceso de industrializacin basado
en la sustitucin de importaciones con polticas pblicas y un
Estado interventor) poda llevarnos al desarrollo tan perseguido
desde los aos 40.
Pero el desarrollo con equidad no lleg! Ms bien nuestros
pases vieron cmo a lo largo de una dcada aumentaba la po-
breza, la indigencia, el desempleo y la desigualdad, se perda la
senda del crecimiento industrial, se estancaban la educacin y la
investigacin cientfca y tecnolgica y se destruan los sistemas
de proteccin y seguridad social. Y esto slo para sealar algu-
nos de los aspectos donde los datos son absolutamente claros
para todos.
Sin embargo, todos los cambios estructurales y reformas
realizados en los 90 eran presentados como innovaciones. Se
premiaba la innovacin, se realizaban estudios de caso sobre
experiencias innovadoras en la gestin pblica, se escribieron
artculos y se promovan cursos sobre liderazgo e innovacin en
la gestin pblica. An hoy, una simple bsqueda en Inter-
net sobre innovacin en la gestin pblica para pginas en
Argentina arroja 34.600 resultados! Este simple dato muestra la
infuencia persistente de este modo de pensar. Por lo tanto, es
necesario (una vez ms!) separar paja de trigo.
5 2
>
Confundiendo la modernizacin
con la innovacin durante los 90
Los Estados y sus polticas pblicas estn obligados a cam-
biar. No siempre, ni permanentemente. Pero est claro que la
evolucin del sistema (capitalista) econmico internacional, las
revoluciones tecnolgicas, los cambios sociales, demogrfcos y
culturales, las migraciones, la transformacin de los medios de
comunicacin, entre otros aspectos, ponen desafos a los siste-
mas polticos. A su vez, si los Estados nacionales, sus polticas
y su administracin se transforman, esto tambin obliga a un
proceso de adecuacin de las administraciones provinciales y
municipales.
Ahora bien, no todos los cambios suponen innovacin. De
hecho, la innovacin en la administracin del Estado, en sentido
estricto, implica una recombinacin relativamente original de
polticas, instituciones, formas organizativas, programas, siste-
mas de gestin, procesos y servicios para la ciudadana. La inno-
vacin entendida de este modo supone algunas cuestiones pre-
vias: un potencial para la creatividad, medios disponibles, pero
fundamentalmente autogobierno de los sistemas polticos.
Dicho esto, recordemos lo que se nos presentaba como
innovaciones en los aos 90, frente a las polticas pblicas y
formas de administracin vigentes entre los 40 y fnes de los
80. Un catlogo incompleto y desordenado incorporara: la
puesta en marcha de programas sociales focalizados, el fnancia-
miento concursable de proyectos de investigacin y desarrollo
tecnolgico, la descentralizacin de escuelas y hospitales a las
provincias, las tareas de los municipios en materia de desarrollo
local, la creacin de agencias especializadas, la participacin de
la sociedad civil en la gestin y el control social, la creacin de
entes de regulacin y control de servicios pblicos privatizados,
la incorporacin de sistemas y tecnologas de informacin al
sector pblico, el presupuesto por programas y resultados, la
reingeniera de procesos, la aplicacin de normas y sistemas
de calidad total en el sector pblico, la aplicacin de la planif-
cacin estratgica a ciudades, polticas pblicas y organizacio-
nes del sector pblico, la introduccin de contratos de locacin
de servicios para la fexibilizacin de la contratacin de personal
en el proceso de incorporacin a nuestro contexto estatal. O,
eventualmente, como veremos, dando lugar a innovaciones de
originalidad relativa.
Sin embargo, lo que seguro no signifcaron fueron procesos
propios de innovacin en polticas pblicas y administracin.
Podra argumentarse que en un mundo cada vez ms globali-
zado es difcil que se produzcan novedades que no tengan
en cuenta la experiencia comparada, y esto es cierto. Pero no
es menos cierto, tambin, que en el caso argentino y latino-
americano (y podra decirse que del resto de los pases que
atravesaron idnticos procesos) el centro de la innovacin
se encontraba en los modelos de polticas pblicas y adminis-
tracin desarrollados en los Estados del capitalismo avanzado
y el sistema multilateral. Por lo tanto, como mnimo, supone
una relacin de dependencia en lo relativo a la incorporacin
de tales modelos. Recordmoslos por si todava es necesario: el
Consenso de Washington, el equilibrio fscal a cualquier costo,
la salud de la moneda a cualquier costo, las privatizaciones de
servicios pblicos, la nueva gestin pblica, la gestin por resul-
tados, la gobernanza.
Adems, tambin conviene recordar que dada la situacin
de crisis hiperinfacionaria, de estancamiento econmico y de
default de la deuda soberana, tales procesos de transformacin
sucedieron en un contexto claramente caracterizado por una
prdida relativa de autogobierno. Y, por lo tanto, en un contexto
de debilidad de las capacidades de sostener la dignidad, la auto-
conciencia y el gobierno autnomo.
No es casual entonces que la coalicin de poder reformista
INNOVACIN EN POLTICAS PBLICAS Y ADMINISTRACIN DEL ESTADO...
>
5 3
que no se burocratice Y podra seguir.
De hecho, una parte muy importante de estas reformas
de sistemas, de gerencia pblica y gestin por resultados y de
estrategias de gobernanza constituyen un patrn de polticas
pblicas y administracin todava vigente! Y no podra ser de
otro modo, dada la infuencia que este paradigma hegemnico
de gestin pblica ha tenido.
Ahora bien, la incorporacin de este conjunto de transforma-
ciones en las prcticas de gestin durante los aos 90, consti-
tuy efectivamente un proceso de innovacin en la gestin pbli-
ca argentina? En verdad, de lo que se trat fue una vez ms de
procesos de modernizacin de las polticas pblicas, de los siste-
mas de gestin y de los modelos institucionales del Estado argen-
tino. Recordando a Guillermo ODonnell, no se trat ms que de
un proceso de incorporacin de roles, instituciones, polticas,
tecnologas de gestin y sistemas administrativos desarrolla-
dos en los Estados y administraciones pblicas de los pases
del capitalismo avanzado, o promovidos por la cooperacin
internacional o multilateral o la banca multilateral.
Por cierto, es hora de hacer un balance. Muchos de estos
procesos de modernizacin de las administraciones pblicas
pudieron haber tenido un sentido de reorganizacin institucio-
nal o de las tecnologas de gestin y sistemas administrativos.
Pudieron aportar una nueva racionalidad y eventualmente
contribuido a lograr resultados, no slo para la gestin interna
de los recursos pblicos sino tambin para la produccin de
servicios de valor para la ciudadana. Incluso pudieron haber
desatado cierta creatividad provocando adaptaciones propias
Este proceso de adopcin de instituciones, formas or-
ganizativas, polticas pblicas, sistemas y procesos, y
tecnologas de gestin sucedido en los aos 90 im-
plic un fuerte proceso de modernizacin, en ciertos
aspectos positivos, pero en general de resultados con-
troversiales y, para muchos como quien esto escribe,
negativo en trminos de desarrollo con equidad.
de aquel entonces (polticos, empresarios, expertos, sectores del
sindicalismo estatal, sectores de la prensa y periodistas) tuvieran
escasa capacidad crtica para evaluar las consecuencias de la
incorporacin de los modelos de polticas y gestin pblicas
implementados. Y, por lo tanto, de ser conscientes de los efectos
sociales, econmicos, culturales, ambientales y polticos de estas
reformas estatales y administrativas. Aun de aquellas reformas
que al fnal supusieran unas consecuencias de mediano plazo
contrarias a sus propios intereses (en particular, de polticos,
empresarios y sindicalistas). Los efectos en trminos de desa-
rrollo e integracin social ya los hemos revisado.
Por lo tanto, aquellas innovaciones no eran tales aunque
as fueran presentadas y legitimadas. Se trat en verdad de un
nuevo ciclo de modernizacin estatal dependiente y con conse-
cuencias gravosas en trminos de desarrollo.
5 4
>
Y a pesar de todo, y muchas veces
en graves cuestiones, innovamos
Este proceso de adopcin de instituciones, formas organiza-
tivas, polticas pblicas, sistemas y procesos, y tecnologas de
gestin sucedido en los aos 90 implic un fuerte proceso de
modernizacin, en ciertos aspectos positivos, pero en general
de resultados controversiales y, para muchos como quien esto
escribe, negativos en trminos de desarrollo con equidad. De
todos modos, la modernizacin de los 90 tambin impuls un
proceso generalizado de cambio, que destrab muchos nudos
y mucha atrofa del aparato estatal de los aos 80. Y, en este
contexto, algunas innovaciones relativamente originales en
distintos rdenes y por distintas causas se produjeron en el caso
argentino. Veamos algunas de ellas, no sin antes recordar que
una prueba crucial, de estar efectivamente frente a una solucin
relativamente original, es el hecho de que la misma pasa a ser
un ejemplo para otros sistemas polticos y administracio-
nes pblicas. No fuimos los nicos. Por ejemplo, la tcnica de
banco de proyectos de inversin pblica implementado en Chile
pas a ser un modelo para muchos. Y el mismo sentido tuvo el
en un imprescindible instrumento de gestin fnanciera hasta
el da de hoy, que permiti adems administrar sucesivas crisis
fscales entre 1994 y 2002.
El Programa de Erradicacin de la Fiebre Aftosa combin
un desarrollo tecnolgico del INTA (la vacuna oleosa) con un
cambio radical en la administracin y control de la vacunacin.
En esta ltima dimensin, un plan de vacunacin regionalizado
de acuerdo a caractersticas epidemiolgicas, geogrfcas y
econmicas coordinada por el Servicio Nacional de Sanidad
Animal (SENASA), la ejecucin de los planes de vacunacin y
el control social ejercido por entidades de productores y la su-
pervisin general por parte del SENASA, constituye un modelo
nico en su tipo, imitado parcialmente ms tarde por otros
pases. Fue la clave del xito en el control y erradicacin de la
enfermedad entre 1991 y 1999 y luego desde el 2001 hasta este
momento.
Finalmente, en un trauma terriblemente doloroso para los
argentinos, las acciones y polticas en materia de derechos hu-
>
5 5
presupuesto participativo en Porto Alegre. Aqu tratar tres in-
novaciones relativamente originales aportadas por la experien-
cia argentina: el Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF), el Programa de Erradicacin de la Fiebre Aftosa y las
Polticas de Derechos Humanos.
El Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIDIF)
constituy una de las experiencias ms innovadoras en la Ar-
gentina. Un sistema de informacin en lnea, que interrelacion
sistmicamente y en tiempo real el sistema de formulacin y
ejecucin presupuestaria por programas y metas fsicas con
criterio contable de devengado, el sistema de contabilidad
estructurado bajo normas de contabilidad y estados contables
para el sector pblico generalmente aceptados, el sistema de
pagos fundado en la cuenta nica del Tesoro y el sistema de
crdito pblico y administracin de la deuda soberana. El SIDIF
no slo permiti a la Argentina (luego imitada por otros pases
de Amrica latina) contar con un sistema de administracin y
registracin de sus recursos fnancieros y gastos. Se convirti
manos han constituido un ejemplo paradigmtico para muchos
pases. El inventario es largo. El juzgamiento a las juntas milita-
res y grupos de represin ilegal con el recurso del Cdigo Penal,
el Informe Nunca Ms, la indemnizacin a presos polticos de la
dictadura y familiares de desaparecidos, la creacin del tipo civil
de la desaparicin forzosa, los juicios por la apropiacin de hijos
de desaparecidos, los juicios por la verdad llevados adelante
por diversas Cmaras Federales frente a las leyes y decretos de
amnista e indulto, las tcnicas combinadas de antropologa
forense para identifcacin de los restos N.N. de desaparecidos
Todos han constituido ejemplos para el resto de los Estados
democrticos que atravesaron por procesos similares de dicta-
dura, genocidio, represin ilegal o guerra civil.
Innovacin y desarrollo con
equidad en Amrica latina y la
Argentina desde principios del 2000
Existe un acuerdo generalizado de que la tendencia al deterioro
econmico y social latinoamericano iniciada hacia 1975/80,
que continu hasta principios del 2000, se ha revertido en los
ltimos diez aos. Algunos datos de CEPAL resultan ilustrativos
de este cambio de poca. A partir de 2003 y hasta 2008, el pro-
ducto bruto interno de Amrica latina ha crecido un 29,76%. La
industria manufacturera creci entre 2002 y 2008 un 28,40% en
el mismo perodo. Las exportaciones han aumentado un 142,6%
entre 2000 y 2008. La pobreza ha descendido en la regin de 44%
en el 2002 a 33% en el 2008. Y la indigencia ha descendido en el
mismo perodo del 19,4% al 12,9%. De modo concomitante, el
desempleo ha descendido en Amrica latina del 10,4% al 8,3% en
el perodo 2000-2009. Sin embargo, la desigualdad se ha modif-
cado menos. Por ejemplo, tambin segn CEPAL, la Argentina
slo ha mejorado su ndice de Gini de 0.531 en 2004 a 0.519 en
2006. Y Brasil, de 0.612 en 2004 a 0.594 en 2008. Esta cuestin de
la desigualdad y la persistencia de una fuerte participacin del
sector primario agrcola, ganadero y minero en el producto y las
exportaciones, implican ciertamente un fuerte desafo al desa-
rrollo con equidad.
5 6
>
Por otra parte, desde hace diez aos estamos asistiendo a
una nueva matriz de polticas pblicas en Amrica latina. El
ciclo inaugurado a partir de 2002 muestra algunas originali-
dades no slo con respecto al perodo neoliberal previo sino
tambin con respecto a las polticas desarrollistas tradiciona-
les. Por ejemplo, nuevas polticas de comercio internacional
orientadas por el mantenimiento del supervit comercial
orientan los patrones de estmulo al comercio exterior. Nuevas
polticas fnancieras internacionales orientadas por el manteni-
miento del supervit de balance de pagos, nuevas polticas de
ingresos y gastos del sector pblico orientadas por el supervit
fscal y nuevas polticas cambiarias orientadas por el sosteni-
miento de la competitividad del tipo de cambio combinadas
con polticas monetarias prudentes que permitan controlar la
infacin, muestran estrategias macroeconmicas claramente
distintas a la de los aos 50 a 70. Polticas de inversin pblica y
privada fundadas en el ahorro interno han sido inauguradas en
la dcada. Polticas sociales de combate a la pobreza, la indi-
gencia y la exclusin, con carcter cuasi universal y apoyo a las
demandas postergadas de pueblos originarios, sectores sociales
desfavorecidos y minoras discriminadas, constituyen una nove-
dad propia de este perodo inaugurado en el 2000. Todo ello en
un contexto de estmulo al crecimiento econmico, el empleo,
el aumento del consumo interno, la inversin pblica y privada
en infraestructura social y productiva. Y nuevas estrategias de
desendeudamiento de los sectores pblicos de algunos de los
pases de la regin y el notorio crecimiento de la recaudacin
fscal, constituyen tambin notas distintivas de un nuevo patrn
de polticas pblicas.
Una prueba crucial,
de estar efectivamente
frente a una solucin
relativamente original,
es el hecho de que la
misma pasa a ser un
ejemplo para otros
sistemas polticos y
administraciones
pblicas.
El autogobierno es una precondicin. Pero la innovacin
en polticas pblicas y administracin para el desarrollo con
equidad que potencialmente muestra Amrica latina y tam-
bin la Argentina slo podr manifestarse a partir de ciertos
prerrequisitos. Y estos son que seamos capaces de crtica y
autocrtica, de valorar los desequilibrios y los confictos
que supone toda reasignacin de recursos, de fomentar la
experimentacin, de hacer valer el debate democrtico,
de hacer participar a todos los actores del desarrollo en la
formulacin e implementacin de las polticas pblicas, de
favorecer la investigacin en polticas y administracin y el
desarrollo de recursos humanos intelectuales y tcnicos,
de fomentar un liderazgo poltico democrtico y al mismo
tiempo orientado por el logro de objetivos y valores de de-
sarrollo con equidad. De un juego poltico democrtico de
este tipo depender en gran medida que se ponga en acto el
potencial de innovacin y de soluciones creativas y originales
que hagan del Estado argentino y latinoamericano, su admi-
nistracin pblica y sus polticas gubernamentales, factores
decididos del desarrollo con equidad. Ese es el desafo.
Al mismo tiempo, la recreacin del rol de las empresas
del Estado y la utilizacin de fondos especiales (en varios
pases latinoamericanos), nuevos sistemas de compras por
catlogo en lnea (Chile), nuevos sistemas de responsabilidad
fscal (Brasil) estn innovando en diseos institucionales y
sistemas de gestin que constituyen modelos ejemplares para
otros. Ni que hablar del reconocimiento de formas polticas,
administrativas y judiciales de los pueblos originarios con
rango constitucional en los casos de Ecuador y Bolivia.
Sin duda, Amrica latina, y tambin la Argentina, se
ha constituido en un enorme laboratorio experimental de
polticas pblicas y de modelos administrativos y de gestin.
Est visto que han mostrado un potencial para la creatividad
y medios disponibles, pero fundamentalmente autogobierno
en sus sistemas polticos. Pero an nos queda por alcanzar un
verdadero desarrollo con equidad. Un proceso de crecimiento
econmico, sostenido por la acumulacin de capital, para
ampliar la capacidad productiva y competitiva de bienes y
servicios para el mercado interno, regional e internacional,
por la innovacin tecnolgica en los procesos productivos
y sociales y por la incorporacin creciente de capacidades
requeridas para la actividad econmica y social de la ciudada-
na, que impliquen aumentar los niveles de igualdad social
y acceso a la justicia para todos los sectores sociales (acceso
igualitario, o en condicin de igualdad al bienestar material y
espiritual) y que requieren mayores niveles de autonoma indi-
vidual, construccin de ciudadana, creciente diferenciacin y
organizacin social e instituciones estatales democrticas con
capacidad de intervencin en la vida colectiva.
El dilema ahora es cmo multiplicar el potencial. Una
vez ms habra que pensar como Hirschman: El desarrollo
no depende tanto de encontrar las combinaciones ptimas
para unos recursos y factores de produccin dados, sino en
llamar y poner en uso para propsitos del desarrollo unos
recursos y habilidades que se encuentran ocultos, dispersos
o mal utilizados. Y all es donde se juega la creatividad y la
innovacin necesarias en esta dcada.
>
5 7
El ciclo inaugurado a
partir de 2002 muestra
algunas originalidades
no slo con respecto
al perodo neoliberal
previo sino tambin
con respecto a las
polticas desarrollistas
tradicionales.
5 8
>
NUEVOS MODELOS
DE GESTIN
PBLICA Y CULTURA
ORGANIZACIONAL
LA CRISIS INTERNACIONAL PLANTEA LA POSIBILIDAD
DE UN CAMBIO DE PARADIGMA EN LA CULTURA
ORGANIZACIONAL. EL ROL DEL ESTADO, LA
FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS Y LAS
NUEVAS TECNOLOGAS DE LA GESTIN PBLICA SON
ELEMENTOS CENTRALES DEL DEBATE SOBRE UN
NUEVO MODELO ORGANIZACIONAL.
Nuevos modelos de gestin:
el cambio de paradigma y el rol
de la cultura organizacional
En el ao 2008 asistimos a una implosin econmico-fnanciera
mundial/global. Este fenmeno lo denominaremos el big bang para-
digmtico, por las implicancias que aquellos hechos, que en principio
fueron slo eventos aparentemente aislados y encapsulados (una
nueva baja circunstancial de las bolsas y los mercados), tuvieron luego
a nivel de las ideas y fundamentos sobre la economa, la poltica, la
sociedad y tambin la gestin de lo pblico. Lo que se estaba gestando
all era un cambio de paradigmas, una nueva forma de ver el mundo.
Ese big bang paradigmtico est resquebrajando paulatinamente
el modelo organizacional de gestin pblica que comenz a instalarse
por ISIDORO FELCMAN
Licenciado en Administracin,
Contador Pblico.
1
y GUSTAVO BLUTMAN
Licenciado en Ciencia Poltica,
Lic. en Sociologa.
2
>
5 9
hace ya casi 30 aos. Las frmes creencias sobre el Estado mni-
mo, la desregulacin y la infalibilidad de la mano invisible del
mercado comienzan a colapsar. Se cuestiona lo incuestionable,
y eso es lo que sucede cuando los paradigmas entran en crisis.
Lo que era aceptado hace algunos aos atrs como paradig-
ma predominante, hoy se pone en duda. El hasta ahora vigente
paradigma neoliberal individualista, instrumentado mediante
tecnologas de gestin pblica denominadas del New Public
Management (NPM) parece haber estallado.
En defnitiva, estamos en presencia, en lo pblico, de trans-
formaciones que, acompaadas de un cambio organizacional,
requerirn intervenciones vinculadas con la operacin de varia-
bles organizacionales habitualmente no consideradas en estos
procesos; entre ellas, la cultura y el liderazgo.
El objeto principal del debate es la cuestin acerca de los
modelos organizacionales de gestin ms apropiados para trans-
formar las organizaciones pblicas y hacerlas efectivas para la
satisfaccin de necesidades e intereses colectivos, muy especial-
mente cuando el mundo entero enfrenta una de las peores crisis
de la historia econmica contempornea. As vemos entonces
que el rol del Estado, la formulacin de polticas pblicas, los
modelos organizacionales y las tecnologas de gestin pblica se
convierten en temas predominantes de la discusin. No sucede
6 0
>
por ISIDORO FELCMAN y GUSTAVO BLUTMAN
lo mismo con cultura y liderazgo, que parecen ser cuestiones un
tanto ms rezagadas en el discurso y las propuestas.
Si pensamos en un Estado burocrtico-weberiano tradicio-
nal, las tecnologas de gestin se utilizan para garantizar el
debido proceso y la impersonalidad decisoria. Si focalizamos
la atencin en un Estado neoliberal, las tecnologas de gestin
ms apropiadas sern las del NPM. Si, en cambio, imaginamos
un Estado igualitario/participativo, las tecnologas de gestin
debern ser congruentes con dicho modelo y disearse para
horizontalizar los vnculos, lograr involucramiento de los acto-
res del mercado y la sociedad y asegurar la participacin de tales
actores clave en la formulacin de polticas pblicas y la gestin.
En este contexto de ideas, cultura y liderazgo parecen ser
variables clave en la efectividad de los nuevos modelos de
gestin pblica. Aceptando esto, la cuestin que ocupar nues-
tra atencin en los prximos puntos ser: si estamos frente a un
big bang paradigmtico y todo indica que el proceso fnalizar
con la consolidacin de un nuevo paradigma, un nuevo mode-
lo organizacional de gestin pblica y nuevas tecnologas de
gestin pblica que hagan posible su instalacin efectiva, cul
es el modelo de liderazgo y de cultura organizacional que habr
de asegurar congruencia con todo ello? Por ejemplo: si el mode-
lo organizacional jerrquico (burocrtico-weberiano) requiere
un lder administrador ajustado al cumplimiento de normas y
procesos (stewardship), y el modelo organizacional individua-
lista (instalado con las reformas neoliberales de los aos 70/80)
requiere un lder emprendedor (entrepreneur), cul es el lder
requerido para los nuevos modelos de gestin? Las organiza-
ciones pblicas donde dichos cambios se produzcan, estn
en condiciones de soportar culturalmente a dichos lderes?
Hay congruencia entre la cultura y el liderazgo requerido para
conducir un proceso de cambio como el que imaginamos en la
gestin pblica?
Defniremos como Modelo de Gestin a un artefacto orga-
nizacional que combina de diferentes maneras tecnologas
de gestin, cultura organizacional y liderazgo para satisfacer
fnes/resultados organizacionales requeridos. A partir del big
bang paradigmtico, hay lneas predominantes de pensamiento
que anticipan la emergencia de dos posibles nuevos modelos de
gestin pblica:
Aquel en el cual el Estado interacta con el mercado y la
sociedad civil, a los fnes de formular polticas pblicas fuerte-
mente articuladas entre los dos mencionados sectores (con la
intervencin del propio Estado), para luego implementarlas de
Las rmes creencias
sobre el Estado mnimo,
la desregulacin y la
infalibilidad de la
mano invisible del
mercado comienzan a
colapsar. Se cuestiona lo
incuestionable, y eso es
lo que sucede cuando los
paradigmas entran en
crisis.
NUEVOS MODELOS DE GESTIN PBLICA Y CULTURA ORGANIZACIONAL
>
6 1
manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologas de
gestin pblica que, en muchos casos, incluirn la participacin
activa de los propios actores sociales organizados. Llamaremos
a este Modelo de Gestin Participativo.
Aquel que aboga por la refundacin del estado weberiano-
burocrtico en trminos de una modernizacin de sus procesos
y modelos de gestin. Calidad total, reingeniera, transparencia y
enfoque al cliente son algunos conceptos clave de este enfoque
tambin sintetizado con el rtulo de Modelo Post-Burocrtico o
Neo-Weberiano.
La clave del Modelo de Gestin Participativo es involucrar
a los actores del mercado y la sociedad en la formulacin de
polticas pblicas y la propia gestin. El Estado acta liderando
un proyecto colectivo y convoca a la participacin activa que
luego genera involucramiento y compromiso, elementos cen-
trales de una visin compartida para lograr efectividad en la
implementacin de polticas, programas y acciones.
Por otro lado, el modelo jerrquico-weberiano garantiza
principios bsicos en cuanto al rol del Estado como facilitador
de procesos sociales integrativos, la democracia representativa
como mtodo central para la toma de decisiones pblicas, y
la ley administrativa para garantizar la igualdad, la seguridad
jurdica y el control sobre acciones y decisiones de los funciona-
rios pblicos. Pero al mismo tiempo, tambin deberamos acep-
tar que el Estado jerrquico tiene rasgos disfuncionales para una
gestin pblica efectiva: la gestin formal, la gestin por normas,
y la buropatologa son algunos buenos ejemplos.
La necesidad de abandonar el modelo jerrquico tradicional
con sus disfuncionalidades buropatolgicas, la lentitud deci-
soria y la inefciencia de sus procesos, termin provocando la
desregulacin extrema, la demolicin institucional del Estado
La cultura organizacional suele
ser un elemento estable de la
organizacin y, por lo tanto, difcil
de cambiar ya que se cristaliza a
travs del aprendizaje colectivo que
experimenta un grupo a lo largo de
un extendido perodo.
weberiano y la instalacin de un nuevo modelo de gestin pbli-
ca individualista que, aun teniendo como ventaja el ejercicio de
la capacidad de emprendimiento individual, la creatividad y el
entrepreneurship, treinta aos ms tarde termina derrumbn-
dose y arrastrando al abismo a sociedades enteras.
Podemos resumir lo anterior con la pregunta: nuevos mode-
los de gestin pblica despus del big bang paradigmtico: quo
vadis?, y extender este mismo interrogante hacia los modelos
de cultura organizacional y liderazgo que garanticen coherencia
con estos nuevos potenciales modelos de gestin pblica. En el
prximo punto desarrollaremos ms detalladamente concep-
tos de cultura organizacional hoy da existente (as is) y la que
imaginamos ms adecuada a los potenciales nuevos modelos
de gestin pblica (to be). Dejaremos el tema del liderazgo para
otros trabajos.
6 2
>
los problemas y cmo se piensan las soluciones, la percepcin de
la realidad organizacional por parte de los que pertenecen a la
organizacin en cuestin y la actitud frente al cambio.
El concepto de cultura organizacional se difundi a partir
de los aos 80. La interpretacin cultural de la organizacin
asume los conceptos sociolgicos y antropolgicos que desta-
can el papel del hombre como creador de smbolos, lenguajes,
creencias, visiones, ideologas y mitos que expresan un sistema
de signifcados aceptados pblica y colectivamente en un grupo
dado, para un determinado segmento temporal.
Para que se comprenda la infuencia que ejerce la cultura
organizacional sobre las instituciones es necesario aclarar el sig-
nifcado del conjunto de categoras de anlisis para dar cuenta
de la cultura organizacional: artefactos y clima organizacional,
valores laborales, tipos culturales y presunciones bsicas.
El clima es la manifestacin ms visible de la cultura. Com-
Los modelos de gestin
y cultura organizacional
Dentro de este marco de ideas, los estudios acerca de la cultura
organizacional nos ensean algunas lecciones que no podemos
menospreciar. En primer lugar, que el Estado y sus organizacio-
nes componentes presentan dentro de sus elementos estruc-
turantes una cultura organizacional. Segundo, que la cultura es
esencialmente invisible y est compuesta por un conjunto de
modelos mentales relativamente compartidos. En tercer lugar,
que la cultura organizacional suele ser un elemento estable de la
organizacin y, por lo tanto, difcil de cambiar ya que se cristali-
za a travs del aprendizaje colectivo que experimenta un grupo
a lo largo de un extendido perodo.
La cultura organizacional infuye en qu valora la gente y
cmo se comporta dentro de la organizacin, el tipo de compor-
tamiento que se alienta y se castiga, el grado de compromiso con
la organizacin, el condicionamiento (invisible) sobre los mto-
dos y tcnicas de gestin y administracin, la forma de enfrentar
La administracin pblica
argentina muestra
marcadas preferencias
hacia el conjunto
de valores laborales
denominados bsicos y
luego los sociales, siendo
escasa la importancia
asignada a los valores
de reconocimiento y
autorrealizacin.
>
6 3
prende las sensaciones de bienestar y malestar que experimen-
tan las personas con distintos aspectos de la vida laboral en una
organizacin.
Los artefactos son producciones tangibles que la cultura
genera y que pueden verse y tocarse; por ejemplo: el lay-out,
espacio fsico, tecnologas, manuales de proceso, entre otros.
Los valores laborales son las convicciones que los miembros
de una organizacin tienen en cuanto a preferir cierto estado de
cosas por encima de otros. Los valores representan la base de
evaluacin que los miembros de una organizacin emplean para
juzgar situaciones, actos, objetos y personas.
Los tipos culturales son los modelos de cultura organizacio-
nal que responden a formas particulares de relacionarse con el
contexto, de conducir, de recompensar a la gente, etc. Se trata
de tipos ideales que nos permiten estudiar la cultura organiza-
cional en cinco variantes.
1. Tipos culturales histricos
1.1. Culturas paternalistas: cultura organizacional que prio-
riza el cuidado de las relaciones interpersonales por sobre la
orientacin a los resultados, objetivos y metas. Frecuentemente
es asociada con el cuidado del bienestar de los miembros de la
organizacin, la lealtad entre los mismos y con la organizacin,
la receptividad frente a las demandas, los altos niveles de segu-
ridad en las funciones, la complacencia hacia la autoridad, el
ambiente familiar y amigable.
1.2. Culturas anmicas: suelen expresarse como desinters,
indiferencia y falta de compromiso con la organizacin, carac-
terizada por un estado de incertidumbre y confusin. La prdida
de entusiasmo, la ausencia de recompensas o de un sistema
de premios y castigos, la escasa seguridad laboral, el descono-
cimiento de reglas, misiones y objetivos, la baja circulacin
de informacin son indicadores de anomia. Este tipo cultural
puede estar presente en aquellas organizaciones en las cuales el
cambio es vivido como algo traumtico.
1.3. Culturas apticas: se caracterizan por la excesiva prudencia
en la administracin y gestin, que se expresa a travs del apego
a las normas y reglas, el estilo conservador, altos niveles de
rutinas en la asignacin de las tareas y en su realizacin, la ten-
dencia a evitar el conficto, la subestimacin de la innovacin y
la creatividad. Suele asociarse la apata a las organizaciones de
fuerte tradicin burocrtica.
2. Tipos culturales neo-organizacionales
2.1. Culturas exigentes: se caracterizan por enfatizar en un
vnculo laboral demandante e infexible, basado en la fjacin de
objetivos y la exigencia de su cumplimiento. La cultura exigente
prioriza valores como la efciencia, la competencia, el afn de
superacin y el progreso personal.
2.2. Culturas integrativas: suponen una adecuada combinacin
entre la orientacin a los resultados y a la gente tanto dentro
como fuera de la organizacin. Todo ello implica: direccin
estratgica, visin, compromiso, trabajo en equipo, buena comu-
nicacin, preocupacin por el desempeo individual y grupal,
participacin.
Tomando lo anterior, lo que buscamos es comprender la
cultura organizacional en el mbito de los aparatos estatales, y
dentro del marco de las transformaciones del Estado, especial-
mente despus del big bang paradigmtico. La idea es pensar si
estas culturas han sido un escollo para la implementacin de los
cambios o, por el contrario, nunca se tuvo en cuenta como eje
estratgico el cambio cultural para favorecer la transformacin.
Para esto, utilizaremos ndices ya validados en otras inves-
tigaciones a travs de mediciones empricas de valores y tipos
culturales.
La cultura administrativa pblica se identifca habitualmente
con la cultura burocrtica. Sin desconocer las limitaciones de
semejante generalizacin, se advierte en la administracin
pblica el esquema de valores derivado de las concepciones
burocrticas que predominan en los modelos tradicionales. Las
buropatologas de esta cultura seran falta de apoyo al esfuerzo
global y reducida capacidad de innovacin.
Los procesos reformistas involucran necesariamente a los
funcionarios pblicos. Esto ocurre especialmente cuando dichos
procesos operan sobre componentes que bloquean transfor-
maciones de los sistemas, estructuras y procesos de la adminis-
tracin pblica. Considerando esta situacin, las transformacio-
nes afectan o deberan afectar necesariamente la cultura de las
organizaciones pblicas y, por ende, la de sus empleados. Deci-
mos deberan afectar porque para el caso argentino la cultura
organizacional fue una variable no demasiado tenida en cuenta.
En este sentido, la administracin pblica argentina muestra
marcadas preferencias hacia el conjunto de valores laborales
denominados bsicos y luego los sociales, siendo escasa la
importancia asignada a los valores de reconocimiento y auto-
rrealizacin.
Los valores laborales ms destacados seran los bsicos (estabi-
lidad y mejora de ingresos).
Los tipos culturales dominantes corresponden a los tipos
apticos y paternalistas.
Las presunciones bsicas indicaran que tiende a ser desta-
cable la percepcin de distancia respecto de los centros y
mbitos en los cuales se concentra el proceso de toma de decisio-
nes, y que los niveles de tolerancia de situaciones de incertidum-
bre tienden a ser bajos.
Los niveles relativamente altos de power distance parecen
sugerir que las relaciones de poder se traducen en un sistema
formal de jerarquas en el cual existe una marcada dependencia
de los niveles jerrquicos ms bajos respecto de los ms altos. Es
decir, los subordinados esperan que los superiores tomen
discrecionalmente las decisiones.
El cambio e innovacin organizacional son percibidos con
desconfanza y en trminos de transgresin, y no como el
producto de un desarrollo y maduracin institucional.
Por lo sealado, la cultura organizacional indicara que la
administracin pblica central constituira hoy un tipo de orga-
nizacin rgida, poco fexible y altamente burocratizada. Este
tipo de organizacin, lejos de incentivar el proceso de transfor-
6 4
>
macin del Estado, constituira un obstculo para el mismo.
En el anlisis realizado sobre tipos culturales se trabaj con
un ndice de frustracin organizacional que mide la distancia
entre los tipos culturales existentes y los tipos culturales desea-
dos. A travs de los datos obtenidos en los relevamientos se ha
corroborado que los dos tipos culturales, aptico y anmico,
predominan ampliamente en la cultura organizacional pblica.
Inversamente, si analizamos las preferencias manifestadas, estas
se inclinan ms por los tipos culturales integrativos. A partir de
estos datos podemos extraer como primera conclusin que el
ndice de frustracin organizacional tiende a ser importante.
Llamamos ndice de frustracin a la brecha existente entre los
valores actuales y los deseados. Esto no es visto negativamente
sino como una marca en la deseabilidad del cambio.
En consecuencia, las dependencias pblicas seran organiza-
ciones caracterizadas por la omnipresencia de reglas destinadas
a establecer qu y cmo se hacen las cosas, y no tanto qu y
para qu. Los mrgenes de fexibilidad y libertad en las tareas
tienden a ser escasos.
Este conjunto de rasgos sumados a otros como la disfuncio-
nalidad y la lentitud son refejo de una cultura organizacional
que podemos asociar a la lgica del expediente, regida por
parmetros estticos y marcadamente burocratizados.
El xito de cualquier
proceso de reforma
estara condicionado
a que se produzcan
modicaciones
importantes en el mbito
cultural. El cambio de
la cultura implica una
modicacin sustancial
de una situacin
estructurante, una
cristalizacin que debe
romperse para construir
nuevos valores, nuevos
modelos.
>
6 5
Sobre la cultura en la
administracin pblica argentina
Partimos de una serie de consideraciones iniciales que
estaban dirigidas a mostrar, primero, que los procesos de
transformacin del Estado que se han puesto en marcha en
la Argentina tuvieron escasamente en cuenta la cultura orga-
nizacional. Segundo, que dicha omisin incide en el desarro-
llo de los procesos de transformacin. Tercero, que la cultura
organizacional es un componente estructural presente en
toda organizacin que puede incentivar, frenar u obstaculizar
los procesos de cambios. Los rasgos presentes en la cultura
organizacional tienden a contrarrestar los efectos moderni-
zantes de la retrica de los procesos de transformacin. Los
nuevos modelos de gestin deberan tener en cuenta esta
variable, muy especialmente despus del big bang paradig-
mtico.
El xito de cualquier proceso de reforma estara condi-
cionado a que se produzcan modifcaciones importantes
en el mbito cultural. El cambio de la cultura implica una
modifcacin sustancial de una situacin estructurante, una
cristalizacin que debe romperse para construir nuevos
valores, nuevos modelos. En este sentido, resultar necesario
elevar, en primer lugar, los niveles de tolerancia a situaciones
de incertidumbre provocadas o acrecentadas por el cambio
organizacional. En segundo lugar, parecera indispensable
introducir modifcaciones en el tipo cultural en pos de
incorporar rasgos propios de los nuevos modelos, en especial
del tipo cultural que hemos defnido como integrativo. Ello
traera como consecuencia cambios en el mapa valorativo de
la cultura organizacional impulsando una mayor priorizacin
de valores como el desafo, la necesidad de aprendizaje, el
crecimiento, entre otros.
Lo anteriormente sealado slo ser posible con otros
tipos de liderazgo. Los cambios organizacionales son impul-
sados por lderes, y tal como sostienen House y Javidan en su
libro Overview of Globe, en Culture, Leadership and Organi-
zations (2004), el liderazgo efectivo en procesos de cambio
est culturalmente sustentado (culturally endorsed leader-
ship): no hay lderes efectivos en general, sino lderes efecti-
vos que sern tales en la medida que desarrollen actitudes,
habilidades y comportamientos congruentes con la cultura
que los sostiene y de la cual emergen. Pero tambin existen
lderes contraculturales, aquellos cuyas caractersticas
permiten desencadenar procesos de cambio, aun dentro de
una cultura organizacional que originalmente no los sus-
tenta y que despus los unge como lderes con legitimidad.
Para estos nuevos lderes no ser menor el esfuerzo: desafar
la cultura existente, fundar una nueva, liderar la transicin
contraculturalmente.
Es necesario que las nuevas polticas pblicas partan de
una nocin del Estado como organizacin proactiva con
capacidad de percibir y entender los cambios y los efectos
que estos tienen sobre las formas de sentir y actuar de sus
miembros. Ello implica que el cambio debe ser planeado y ge-
renciado, tomando en consideracin todos los elementos que
forman parte de la organizacin, desde los ms visibles hasta
los ms intangibles: desde modelos y tecnologas de gestin
pblica hasta culturas organizacionales y liderazgos.
(1) Especializacin en Sociologa de
las Organizaciones. Profesor titular de
Administracin Pblica, FCE - UBA. Director del
Centro de Investigaciones en Administracin
Pblica de la FCE - UBA. Director del Instituto
de Planeamiento Estratgico Agroalimentario y
Agroindustrial 2020
(2) Magister en Administracin Pblica, Doctor
de la Universidad de Buenos Aires. Profesor de
Administracin Pblica y Gestin de Polticas
Pblicas, FCE - UBA. Secretario Acadmico del
Centro de Investigaciones en Administracin
Pblica de la FCE - UBA
6 6
>
REPRESENTATIVIDAD,
PARTICIPACIN Y POLTICA
NUEVO FOCO PARA EL
VIEJO DEBATE SOBRE LA
FUNCIN PBLICA EN
AMRICA LATINA
LA CALIDAD DE LA GESTIN PBLICA ES UN
TEMA CENTRAL. PARA MEJORARLA Y CUMPLIR
CON LAS EXPECTATIVAS DE LA POBLACIN ES
NECESARIO AVANZAR EN LA DEMOCRATIZACIN,
PROFESIONALIZACIN Y USO DE NUEVAS TECNOLOGAS
DE GESTIN. LOS DESAFOS QUE ESTO IMPLICA Y LAS
TENSIONES SUBYACENTES.
E

n este ensayo proponemos nuevas refexiones acerca
de los desafos que plantea a las administraciones
pblicas de Amrica latina la agenda de la Gestin
pblica iberoamericana para el Siglo XXI, el ltimo documento doc-
trinal del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarro-
llo (CLAD) fechado en 2010. Esta agenda combina elementos que has-
ta ahora se haban presentado en etapas, o que incluso en ocasiones
han sido tratados como elementos antagnicos en los debates sobre la
gestin pblica: democratizacin y modernizacin, orientacin hacia
resultados y gobernanza, meritocracia y representatividad, profesiona-
lizacin y participacin ciudadana.
Estos mltiples objetivos se enfrentan en la regin desde adminis-
por MERCEDES IACOVIELLO
Consultora internacional.
1
y NOEM PULIDO
Administradora Gubernamental.
2
>
6 7
Una versin ms extendida de este artculo fue presentada en el XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, 8-11 noviembre de 2011, y publicada en la Revista Buen Gobierno,
N 12, semestre enero-junio de 2012. Mxico D.F.
traciones pblicas todava en proceso de desarrollo, por lo que
es pertinente plantearse una serie de tensiones que pueden
emerger de su aplicacin concomitante, si no se asume una
visin estratgica que combine con equilibrio sus dispositivos
en el marco de objetivos jerarquizados y articulados.
La administracin
iberoamericana del siglo XXI
Durante la primera dcada de este siglo los pases de la regin,
en el seno del CLAD, se han centrado en la promocin de
valores, principios y prcticas destinadas a revertir los legados
histricos de las administraciones iberoamericanas; tales como
las rigideces burocrticas, el patrimonialismo, las vinculacio-
nes clientelares, la lejana con los administrados, los dfcit
democrticos, entre otros que frenan a la administracin en el
camino que conduce a las burocracias modernas.
Sucesivamente han surgido en este mbito el Cdigo de
Buen Gobierno y las Cartas Iberoamericanas (Funcin Pblica,
Gobierno Electrnico, Calidad en la Gestin Pblica, Partici-
pacin Ciudadana) que aportaron una delimitacin y sistema-
tizacin de los principales campos problemticos, a efectos de
forjar consensos en torno de recomendaciones y propuestas
para dinamizar y profesionalizar las administraciones pblicas.
En esta lgica la Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo
XXI pone broche fnal a los consensos hilvanados durante la
ltima dcada con la propuesta de una agenda de objetivos
que aseguren para cada administracin pblica ciertos pilares
insoslayables:
La democratizacin que torna transparentes la informacin y
las decisiones pblicas y permite activar la participacin
ciudadana con la facilitacin de las TIC, y de los dispositivos del
gobierno electrnico.
La profesionalizacin de la gestin pblica condicionada por
las garantas que aseguren el mrito para el acceso y progreso en
el empleo pblico; y la fexibilidad funcional para gestionar con
calidad los procesos.
6 8
>
por MERCEDES IACOVIELLO y NOEM PULIDO
Las nuevas tecnologas de gestin, que sirven tanto a la
racionalidad y efciencia administrativas como a la dinami-
zacin de los vnculos intergubernamentales y de la adminis-
tracin con los ciudadanos, cuanto a la posibilidad de gestionar
mayor equidad en la inclusin social.
La gestin por resultados orientados al desarrollo, basada en
una cultura organizacional que permute la lgica de rutinas por
la produccin de los servicios y resultados que se aproximen a
las expectativas ciudadanas.
Los mecanismos de la gobernanza que a la vez que refuerzan
el rol central que cabe al Estado reconocen su interdependencia,
tanto en el plano intergubernamental, transversal y multinivel,
como en sus redes de alianza y cooperacin con organizaciones
de la sociedad civil y del mercado.
Los nuevos retos reclaman la clase de funcin pblica que
pueda llevar adelante la implementacin de las polticas para
afrontarlos con xito. Sin embargo, esta desafante agenda nos
encuentra en Amrica latina con servicios civiles en construc-
cin. La mayora de los avances que la regin ha realizado en
materia de sus servicios civiles seran motivo de entusiasta
replicabilidad y expansin, si no llevaran adheridas, en ocasio-
nes, prcticas vulneratorias de las mejores innovaciones, con
leyes de servicio profesional de alta calidad normativa y escasa o
distorsiva aplicacin prctica.
Precisamente porque las reformas de innovacin suponen
la existencia de una mnima base de criterios de mrito en las
decisiones sobre el personal, es que resulta urgente la profun-
dizacin de los procesos de profesionalizacin, hasta ahora
parciales. Tambin implica la responsabilizacin frente a la
sociedad por parte de la alta direccin pblica, para garantizar
que las decisiones estn siempre orientadas a las necesidades de
la ciudadana, y que el accionar de la administracin no quede
cooptado por intereses corporativos internos o externos.
La mayora de los avances que la regin ha realizado
en materia de sus servicios civiles seran motivo de
entusiasta replicabilidad y expansin si no llevaran
adheridas, en ocasiones, prcticas vulneratorias
de las mejores innovaciones, con leyes de servicio
profesional de alta calidad normativa y escasa o
distorsiva aplicacin prctica.
REPRESENTATIVIDAD, PARTICIPACIN Y POLTICA
>
6 9
Tensiones a gestionar en la implemen-
tacin de una agenda desaante
En el marco de las crecientes demandas sobre nuestras admi-
nistraciones pblicas, todava en construccin, la funcin pblica
enfrenta los desafos que implica incorporar simultneamente:
capacidad, mrito, resultados, motivacin, responsabilidad, fexi-
bilidad, calidad, integracin, representatividad, democratizacin.
En esta lnea de refexin avanzamos a continuacin con las
principales tensiones a abordar para contribuir con los inobjeta-
bles principios de la agenda iberoamericana para el siglo XXI.
Primera tensin.
Representatividad y profesionalidad
Cmo equilibrar la representatividad de
la conduccin poltica de las organizacio-
nes pblicas, con el profesionalismo exi-
gible a la conduccin y al funcionariado?
Las concepciones ms actualizadas sobre la gestin pblica
consideran perimida la imagen del poltico decisor de polticas
por encima y separado del funcionario tcnico implementador,
puesto que hay mucho del diseo que debe ser participativo
para generar polticas ms certeras que condicionen favora-
blemente la implementacin, y mucho de los mtodos de
implementacin que confguran rediseos necesarios para crear
viabilidad para las polticas. Por ello se convierte en prioritaria la
necesidad de profesionalizar el ejercicio de la poltica, forta-
leciendo las competencias para el desarrollo institucional y, al
mismo tiempo, desplegar capacidades de visin y negociacin
poltica en la alta direccin pblica para fortalecer la gestin de
procesos y su orientacin sostenida hacia servicios de calidad.
En defnitiva, ni el segmento poltico puede estar ajeno a la
sustancia tcnica que implica su cartera, ni el segmento buro-
crtico, en la franja superior, queda exento de gestionar aspectos
polticos en dilogo con las autoridades.
Segunda tensin. Garantas
de mrito y polticas de inclusin
Cmo implementar las polticas de in-
clusin de minoras sin distorsionar el
principio rector del mrito en el recluta-
miento de los empleados pblicos?
A travs de sus leyes de empleo o de las de proteccin social,
muchos pases establecen la incorporacin preferente a la admi-
nistracin pblica de grupos sociales considerados de mayor
vulnerabilidad relativa, en general mediante un esquema de ga-
rantas que muchas veces se traduce en la reserva de cupos o por-
centajes del empleo total, destinadas a los grupos mencionados.
Sin embargo, el sistema de funcin pblica est sujeto al prin-
cipio de mrito para garantizar convocatorias competitivas en
los procesos de seleccin y evaluacin con el fn de que ingresen
y se promueva a las personas ms competentes para cada pues-
to y perfl. En la prctica es una delicada operacin administrar
simultneamente el dispositivo que otorga prioridad al mrito y
el opuesto, que consiste en reservar puestos o dar preeminencia
o preferencia a ciertos grupos, aun sin calcular el riesgo cierto
de la multiplicacin de grupos preferentes, con las respectivas
justifcaciones que se aduzcan para ello.
Es hora de considerar que la inclusin no debera continuar
basndose en focalizar en direccin a la discriminacin grupal
que refuerza la fractura original, sino que la intervencin debe
ir en la deliberada direccin de la integracin de cada uno de
los ciudadanos, cualesquiera sean sus atributos, con derechos
plenos en el plano de las polticas pblicas dirigidas a hacer
efectivos para todos el programa pblico educativo, el cultural,
el cvico y el laboral desde el momento mismo del nacimiento.
Tercera tensin. Gestin para
resultados y calidad de procesos
Cmo agilizar la gestin para resulta-
dos, sin obviar los procesos que garanti-
zan la calidad procedimental, la impar-
cialidad, la transparencia y la probidad
en la gestin?
Los gestores afrontan una presin creciente por demostrar
resultados, puesto que goza de vitalidad cierta cultura social,
incluso administrativa, que parece sobrevalorar el pragmatismo
con relacin al encuadre normativo y los protocolos de los pro-
cesos de gestin.
Pero si bien los ajustes a las normas y procesos no pueden ser
fnes en s mismos, tampoco puede, ni debe, la administracin
pblica desentenderse de la necesidad de procedimientos
previsibles, estables y transparentes en la ruta que forjan las
decisiones pblicas, y en los actos que llevan a implementarlas.
Es urgente superar la dicotoma insalvable que suele plan-
tearse en nuestras administraciones, que ubica en un lado a
las autoridades legalistas que cumplen los procedimien-
tos establecidos de modo transparente pero sospechadas de
despreocuparse por los resultados y en el otro las autoridades
pragmticas que ofrecen resultados, y para ello deberan apelar
a la audacia de sortear los procesos preestablecidos.
Frente a esta fantasa, resulta una herramienta indispensable
la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestin Pblica,
la que hace foco en la gestin para resultados, desde la lgica
de los mapas de proceso, y promueve la premiacin y recono-
cimiento a las prcticas administrativas promisorias, porque
defnitivamente no hay mejor servicio que el que genera un
proceso de cuidada calidad en cada uno de sus hitos operativos.
Cuarta tensin. Organizacin
del trabajo y gestin del cambio
Cmo equilibrar tradicin con cambio,
asegurando la previsibilidad en la orga-
nizacin del trabajo y a la vez la gestin
de la innovacin?
Una organizacin es su cultura, su historia y su presente expre-
sado en las redes jerrquicas, funcionales, operativas y comuni-
cacionales que la confguran como sistema. En este marco, toda
innovacin se construye a partir del reconocimiento de una
tradicin, para gestionar los cambios en los aspectos suscep-
tibles de mejora, mantener lo que funciona adecuadamente
y agregar los elementos innovadores que la actualicen en su
carcter de sistema experto.
As como los procesos y las normas no son un fn en s
mismos, el cambio y la innovacin tampoco lo son. De modo
que como las organizaciones burocrticas fueron creadas para
persistir y crear memoria institucional a travs de los sucesivos
turnos de gobierno, el cambio y la innovacin deben incluir
al cuadro burocrtico para coproducir la mejora buscada a
partir de una precisa deteccin de los elementos que deben ser
cambiados y de los nuevos procedimientos necesarios para los
resultados o efectos que se busca conseguir.
La calidad en la gestin pblica es un proceso que admite,
e incluso demanda, cambios e innovacin a partir de ajustes,
rectifcaciones y novedades en el proceso de generacin de ser-
vicios. Sin embargo, ni el cambio ni la innovacin se despegan de
los procesos instituidos, sino que se basan en ellos para producir
mejoras; porque la innovacin descontextualizada corre el ries-
go de la insostenibilidad, la resistencia interna y la recurrente
percepcin de que obedece al puro maquillaje de otro tipo de
decisin, cual sera el interrumpir programas pblicos creados
por anteriores equipos de gobierno de la organizacin.
Quinta tensin.
Liderazgo estatal y gobernanza
Cmo articular los consensos pblico-
privados y preservar el liderazgo estatal
en la sostenibilidad de proyectos-pas
para el largo plazo?
El regreso del Estado al lugar de mayor liderazgo en los proyec-
tos nacionales de desarrollo podra estar relegando, en alguna
medida, la necesidad de innovar en mejores y ms sustentables
7 0
>
por MERCEDES IACOVIELLO y NOEM PULIDO
estrategias de gobernanza. No obstante, la sustentabilidad de
este protagonismo estar mejor anclada si las alianzas con las
organizaciones empresarias, y con las de la sociedad civil, facili-
tan procesos de dilogo colaborativo para el trabajo conjunto
hacia objetivos complementarios y convergentes, en un dilogo
constructivo que adems ofrece el potencial de fortalecer inte-
gralmente la institucionalidad democrtica.
La gobernanza no alude en modo alguno a que el gobierno
se limite a administrar y vigilar. Implica, sobre todo, el liderazgo
gubernamental en los mecanismos para la vinculacin entre
actores y sectores que inciden en el ritmo y la direccin del desa-
rrollo; la anticipacin e informacin sobre las reglas a sostener, y
la implementacin de polticas en un proceso de coproduccin y
evaluacin colectiva.
Adems, el potencial de gestin conjunta mediante alianzas
pblico-privadas, o la fjacin de metas a partir de compromisos
compartidos, no puede lesionar la transparencia ni desplazar
la responsabilidad en la rendicin de cuentas por parte de los
funcionarios y de todos cuantos intervengan en la aplicacin de
dineros pblicos, tanto se trate de los diferentes niveles y reas
de gobierno, sus directivos pblicos, las empresas, las univer-
sidades, los centros de investigacin u organizaciones de la
sociedad civil.
Es en el nivel de la
alta direccin pblica,
taln de Aquiles del
servicio civil, donde
deben concentrarse
las exigencias de
competencias expertas,
medicin de resultados
y altos valores de la tica
en la funcin, tanto de
los dirigentes polticos
cuanto de los gerentes
tcnicos.
REPRESENTATIVIDAD, PARTICIPACIN Y POLTICA
>
7 1
(1) Coordinadora de Formacin Ejecutiva en Gestin Pblica
en la Universidad de San Andrs. Profesora de Tecnologas
Administrativas en la Maestra en Administracin Pblica
de la Universidad de Buenos Aires, y de cursos de
Gestin de Recursos Humanos en el mbito pblico en la
Universidad de San Andrs y en la plataforma TOP-UNL
(2) Profesora de Tecnologas Administrativas en la Maestra
en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos
Aires, y de cursos de Gestin de Recursos Humanos en el
mbito pblico en la Universidad de San Andrs y en la
plataforma TOP-UNL
Sexta tensin. Gobernabilidad, calidad
institucional y participacin ciudadana
Como promover procesos de participa-
cin ciudadana sin colisionar la repre-
sentatividad de las instituciones de la
democracia?
El rgimen de gobernabilidad democrtica que impone que
el pueblo gobierne y delibere a travs de sus representantes
resulta, a menudo, desafado por mecanismos espontneos
de democracia directa con la participacin de la poblacin
en cuestiones de inters o en problemticas emergentes,
fruto de la insatisfaccin de la ciudadana sobre el rgimen
de representacin poltica.
Sabemos que de la mano del siglo XXI ha llegado una
clase de ciudadana exigente, con derechos ampliados, con
conocimiento del modo en que ellos se ejercen, con canales
de comunicacin y redes sociales que amplifcan las deman-
das, las necesidades y los planteos que los ciudadanos tienen
para hacerles a la poltica y a las administraciones pblicas.
Sin embargo, cada vez que la participacin adquiere forma-
tos eruptivos puede aproximarse ms a la confrontacin por
conquistas particulares o sectoriales que a la contribucin
democrtica en pos del inters general. En este caso la volun-
tad de quienes participan no debera inclinar las decisiones
pblicas a favor de un sector en detrimento de otro, torcien-
do el resultado de elecciones democrticas que defnen quin
gobierna y quin es gobernado.
Para administrar estas tensiones ha llegado la hora de
desarrollar mayores competencias cvicas, reconocimiento
de las responsabilidades ciudadanas inherentes a la con-
vivencia democrtica por un lado, pero a la vez hacer de la
administracin un sistema experto amigable, orientado a la
comunidad y a una inclusin amplia que ofrezca mediacin
en la democratizacin de la informacin pblica, para que la
proliferacin de datos no termine por fortalecer la ignoran-
cia, en lugar de extender el conocimiento social.
A modo de reexin nal
El sistema de funcin pblica en Iberoamrica parece estar
tironeado de una parte por una cultura que no hace sufcien-
te distincin entre poltica partidaria y poltica pblica; por la
otra, por los explicitados valores de mrito, calidad, trans-
parencia, participacin y enfoque relacional de proximidad.
Ambas vertientes inciden de modos asimtricos y contradic-
torios en el ambiente burocrtico.
La efectiva implementacin de los principios de buen
gobierno enunciados en el marco del CLAD requiere en cada
contexto nacional la desagregacin de los mismos en un plan
de metas desafantes pero factibles enmarcadas en las
prioridades de desarrollo estratgico, a partir de la construc-
cin de cartas de navegacin, que incluyan metas y plazos
para su concrecin, con un seguimiento de los avances
respecto de un repertorio de indicadores formulados a partir
de la lnea de base inicial.
Ms all de la imperiosa necesidad de la planifcacin
situada a los fnes de la efectiva implementacin, conside-
ramos que es en el nivel de la alta direccin pblica, taln
de Aquiles del servicio civil, donde deben concentrarse las
exigencias de competencias expertas, medicin de resultados
y altos valores de la tica en la funcin, tanto de los dirigen-
tes polticos cuanto de los gerentes tcnicos, con respon-
sabilidades en la administracin de recursos pblicos para
la operacin de las organizaciones, y por lo tanto en rendir
cuentas por ello.
Al emprender la prxima oleada de innovaciones ser
preciso asegurar, en primer trmino, el ms adecuado capital
humano que, como en un tejido de telar, enlace los hilos sin
soltar ninguno pero tambin sin forzarlos ni cortarlos para
no distorsionar la trama de la modernizacin que sigue
pendiente de mejor desarrollo en nuestras administraciones
pblicas, en algunas o en muchas de sus dimensiones.
7 2
>
HACIA MS Y MEJOR
USO DE LAS
TECNOLOGAS DE
INFORMACIN PARA
FORTALECER LA
GESTIN PBLICA
EL GOBIERNO ELECTRNICO EN LA ARGENTINA DEBE
AVANZAR HACIA LA INTERACCIN DE LOS DISTINTOS
ORGANISMOS PBLICOS. ESTO MEJORAR LA
PRODUCCIN E INTERCAMBIO DE INFORMACIN PARA
LA TOMA DE DECISIONES, DISMINUIR LAS CARGAS
ADMINISTRATIVAS DE LOS CIUDADANOS Y REDUCIR
LOS TIEMPOS PARA PROCESAR Y ENTREGAR SERVICIOS.
L

a gestin pblica no escapa a la tendencia general mar-
cada por las profundas transformaciones que produce y
puede producir la utilizacin intensiva de tecnologas de
informacin (TI) para que las organizaciones fortalezcan sus capa-
cidades para alcanzar con mayor efcacia y efciencia sus objetivos.
Dicha utilizacin, denominada genricamente como gobierno elec-
trnico, se ha convertido en un componente clave de todo proceso de
modernizacin estatal, en la medida en que mejora la calidad de la in-
formacin para la toma de decisiones, agiliza los tiempos para proce-
sar y entregar bienes y servicios, disminuye las cargas administrativas
para ciudadanos, reduce costos de transaccin, facilita la rendicin de
cuentas e incentiva la transparencia.
por DIEGO PANDO
Director del Programa de
Gobierno Electrnico de la
Universidad de San Andrs
>
7 3
En este sentido, el presente documento se propone identifcar
fortalezas y debilidades del gobierno electrnico en la Argentina,
as como sus principales desafos y restricciones. Asimismo,
sobre el fnal se esbozan una serie de refexiones para una mayor
y mejor utilizacin de TI para fortalecer la gestin pblica.
Breve diagnstico sobre el gobierno
electrnico en la Argentina
El gobierno electrnico en la Argentina se ha construido funda-
mentalmente a partir de la iniciativa individual de los distintos
organismos pblicos, con ritmos de crecimiento y desarrollo
desiguales. En este sentido, es importante diferenciar experien-
cias y descubrir matices para no caer en miradas simplistas, las
cuales conducen a defniciones totalizadoras que ponen el anli-
sis del proceso en una bolsa comn. Lejos de los brillos de los
extremos (blanco o negro), la realidad se presenta en distintas
tonalidades de grises (ms claros o ms oscuros pero grises al
fn). Seguramente estos grises no tengan los brillos de los ex-
tremos ni conduzcan a defniciones totalizadoras pero pueden
abrir paso para una mejor evaluacin del proceso en cuestin.
As, el panorama vara desde aquellos organismos que hacen
un uso poco intensivo de las TI hasta otros que hacen de estas
herramientas una utilizacin estratgica para modernizar sus
procesos de gestin. Mientras que los primeros se limitan a
una mirada unidireccional, esttica, con poco valor agregado y
con intentos que no van ms all de avanzar hacia la despape-
lizacin de la gestin, los otros han logrado importantes avances
en la produccin e intercambio de informacin para la toma
7 4
>
por DIEGO PANDO
de decisiones, la disminucin de cargas administrativas para
los ciudadanos y la reduccin de los tiempos para procesar y
entregar servicios.
El hecho de que la incorporacin de TI por parte de las agen-
cias gubernamentales se haya realizado principalmente a partir
de la consideracin por parte de cada una de ellas de sus necesi-
dades particulares, sin una estrategia global ni liderazgo poltico
que brinde consistencia y coherencia sistmica al desarrollo
del gobierno electrnico, ha ocasionado que el pas presente
una heterognea oferta de servicios electrnicos, tanto en sus
instancias pblicas nacionales como subnacionales. La imagen
de mosaicos policromticos, en los que se destacan las reas
tributarias y fnancieras, constituye una buena metfora de lo
que es en la actualidad el gobierno electrnico en la Argentina.
Esta situacin ha generado islas que se caracterizan por un
manejo poco efciente y descoordinado de la informacin (ms
all de los recursos disponibles), con diversidad de clasifca-
ciones y diferentes codifcaciones de los datos pblicos. La
autonoma y la disgregacin de las unidades informticas de los
organismos de la administracin pblica nacional se refejan en
el hecho de que cada organismo tiene libertad para defnir su
propia poltica informtica, con escasos mecanismos de coordi-
nacin intersectorial, lo cual tiende a producir discrecionalidad
y variedad de metodologas e infraestructura.
Adems, existe una considerable heterogeneidad en las
unidades informticas de la administracin pblica nacional.
As, los casos van desde el Chief Information Ofcer (CIO) que
reporta al mximo responsable poltico de la organizacin con
total responsabilidad sobre la gestin de la informacin con
La gestin pblica no escapa a la tendencia
general marcada por las profundas
transformaciones que produce y puede
producir la utilizacin intensiva de
tecnologas de informacin (TI) para que las
organizaciones fortalezcan sus capacidades
para alcanzar con mayor ecacia y
eciencia sus objetivos.
HACIA MS Y MEJOR USO DE LAS TECNOLOGAS ...
>
7 5
plantas de 800 agentes, hasta unidades informales menores que
reportan al responsable de administracin con una planta de
3 personas contratadas. Esta asimetra de recursos repercute
en la satisfaccin de las necesidades e intereses de los usuarios
externos a los que cada organismo debe servir.
Lo mencionado hasta aqu se refeja, por ejemplo, en la
transferencia de software. Ante cada decisin de incorporacin
de software, y a pesar de disponer de los permisos legales, la
mayora de los organismos pblicos reinventa e incorpora
de manera autnoma diferentes soluciones para cumplir las
mismas funciones, sin aprovechar lo que otros han hecho. Ms
all de las razones que tienen que ver con los costos que puede
llegar a tener apropiar un sistema desarrollado por otro (es-
pecialmente para los organismos ms dbiles), aparecen otras
razones importantes vinculadas a la falta de conocimiento de
los desarrollos informticos de otros organismos y a las difcul-
tades para quebrar el modus operandi tradicional que presiona
a las organizaciones y a las polticas pblicas hacia la cultura del
formalismo burocrtico, en la cual la lgica de trabajo basada en
la departamentalizacin no incentiva la colaboracin.
Por otro lado, existe escasa interaccin entre los responsables
de la gestin informtica de los distintos organismos, la cual se
da ms por relaciones voluntarias particulares que por cuestio-
nes institucionales. En esta situacin, las decisiones estratgicas
de adquisicin tecnolgica fueron tomadas por cada organismo
sin tener en cuenta la situacin o planes de los dems, aunque
estos fueran conocidos. Esta lgica, adems, fue potenciada por
el funcionamiento independiente de las unidades ejecutoras
impulsadas por los organismos internacionales de crdito.
La autonoma y la
disgregacin de las
unidades informticas
de los organismos de la
administracin pblica
nacional se reejan en
el hecho de que cada
organismo tiene libertad
para denir su propia
poltica informtica,
con escasos mecanismos
de coordinacin
intersectorial, lo cual
tiende a producir
discrecionalidad y
variedad de metodologas
e infraestructura.
El desafo de la interoperabilidad
Del diagnstico presentado en el apartado anterior se desprende
que el principal desafo del gobierno electrnico en la Argentina
consiste en avanzar hacia lo que se denomina interoperabilidad,
entendida como el desarrollo de capacidades por parte de los
organismos pblicos (independientemente de su nivel) para in-
teractuar compartiendo datos e informacin a travs del diseo
e implementacin de servicios electrnicos coordinados.
En la actualidad, el intercambio de datos e informacin es
bajo, dado que los mismos suelen encontrarse distribuidos en
diferentes organismos y estar disponible slo para las tareas
propias de cada uno de ellos. Asimismo, no se dispone de un
ambiente estable para la interoperabilidad, con el agravante de
que la mayora de las agencias estatales desconoce el tema y por
lo tanto no se desarrollan iniciativas para instalarlo, al menos,
en sus agendas de trabajo.
No obstante, cabe sealar que han existido intentos por
generar proyectos de desarrollo interinstitucionales basados
en el esfuerzo personal de los actores involucrados. A menudo
se produjeron fracasos, sin que exista memoria aprovechable
entre las experiencias. Algunos organismos realizan inter-
cambios bilaterales de informacin y se reconoce que existen
cuestiones que es preciso abordar. Sin embargo, no hay procesos
estandarizados, sino ms bien enfoques ad hoc que se aplican
caso por caso. Estos intercambios bilaterales entre sistemas se
realizan de manera especfca, normalmente sin formalizacin e
independientes uno de otro. Las especifcaciones se hacen por
acuerdos de partes de bajo nivel, en los cuales la relacin no est
formalizada.
Otras experiencias en materia de interoperabilidad (ms
sofsticadas pero escasas) constituyen incipientes acciones
institucionalizadas de gestin de proyectos para el desarrollo
de procesos interinstitucionales. Existen mtricas bsicas y un
razonable seguimiento de la calidad de los mismos. Se cumple
con caractersticas bsicas de seguridad y confabilidad a nivel
de cada una de las partes. No obstante, no hay capacitacin ni
comunicacin formal de los procedimientos utilizados y hay un
alto grado de dependencia del conocimiento de determinadas
personas.
7 6
>
por DIEGO PANDO
En trminos generales, la experiencia demuestra que el Es-
tado argentino tiene un largo camino por recorrer para asumir
el costo de su estructura y complejidad y no transferir este costo
a sus ciudadanos. Si uno se pregunta, por ejemplo, por qu
habitualmente los datos son pedidos por distintos organismos
pblicos de forma parecida una y otra vez y deben ser infor-
mados por parte de personas fsicas o jurdicas en reiteradas
oportunidades, la respuesta la encuentra en este bajo nivel de
interoperabilidad. Esta duplicacin trae aparejada la multipli-
cacin del trabajo y del costo correspondiente (tanto para la
administracin como para la sociedad) y produce una baja en
la calidad de la informacin en su conjunto, dado que los datos
generalmente terminan no siendo consistentes. Adicional-
mente, esta entrega diferida de informacin puede ser utilizada
de forma espuria por los informantes, que aprovechan la no
integracin pudiendo presentar discrecionalmente variantes de
la informacin en funcin de sus propios intereses (tal es el caso,
por ejemplo, de algunas empresas que cotizan en Bolsa y tienen
la obligacin de presentar sus balances ante la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos, el Banco Central, la Comisin Na-
cional de Valores, la Inspeccin General de Justicia, entre otros
organismos).
Principales restricciones para el
desarrollo del gobierno electrnico
El horizonte del gobierno electrnico no es abierto, sino restric-
tivo. El peor riesgo consiste en considerar a la implementacin
de TI en la administracin pblica argentina como un proceso
unidireccional que puede seguirse de manera irrestricta, sin
considerar los principales obstculos a la misma. Sobre estos
factores pondremos nfasis a continuacin. Cabe sealar que
muchas de estas restricciones se potencian, se retroalimentan,
se superponen unas a otras y terminan confgurando un esce-
nario con condiciones limitantes para el desarrollo del gobierno
electrnico. Y, desde ya, son restricciones que no estn dadas de
una vez y para siempre.
Una primera restriccin fue sealada anteriormente: la
nes y codifcaciones diferentes de los datos pblicos.
Una segunda restriccin, apoyada en el enorme potencial de
cambio que signifca la utilizacin de TI, consiste en asignar, ya
sea por conveniencia o por error, a lo tecnolgico una funcin
casi mgica. Sin embargo, por tratarse (nada ms ni nada menos)
de herramientas, las TI constituyen un conjunto particular de
medios y, como tales, dependen de su integracin y coherencia
con los objetivos que se persigan. El riesgo de pedirles a las TI lo
que ellas no pueden dar consiste en generar falsas expectativas
que terminen deslegitimando los benefcios reales y potenciales
que conlleva su utilizacin en la administracin pblica.
La tercera restriccin est dada por el hecho de querer copiar
experiencias exitosas de utilizacin de TI, sin reconocer las
propiedades de cada caso y su contexto, lo cual termina llevan-
do al fracaso de los intentos. Al no reconocer las especifcidades
propias de nuestras administraciones, se tienden a proponer
acciones que, aunque pueden ser pertinentes para algunos
casos, se muestran desajustadas para otros, ya que se presen-
tan dbiles a la hora de identifcar elementos contextuales que
enmarcan y condicionan a las acciones de gobierno electrnico.
No es lo mismo hacer gobierno electrnico en la Unin Europea,
Estados Unidos o Australia que en la Argentina. La institucio-
nalidad poltica, econmica y social es diferente. Tampoco es
lo mismo utilizar TI en el mbito privado que en el pblico. Y
tampoco es lo mismo implementar TI en un organismo clave
para el Estado con destinatarios fuertes (como aquellos que
se encargan de la recaudacin de impuestos) que en otro con
menor relevancia y destinatarios dbiles. Las acciones de go-
bierno electrnico no se dan en el aire, sino que se enmarcan en
una institucionalidad determinada, la cual determina los lmites
de factibilidad de dichas acciones.
La cuarta restriccin es la escasez de una burocracia de
profesionales informticos estables, capacitados y bien remu-
nerados, la cual termina debilitando la prctica del gobierno
electrnico. La mayora de los organismos pblicos argenti-
nos tienen difcultades para conseguir, formar y retener a su
personal tcnico, porque el mercado ofrece mejores salarios,
otorga ms posibilidades de desarrollo de carrera y brinda ms
>
7 7
El principal desafo del
gobierno electrnico en
la Argentina consiste
en avanzar hacia
lo que se denomina
interoperabilidad,
entendida como
el desarrollo de
capacidades
por parte de los
organismos pblicos
(independientemente
de su nivel) para
interactuar
compartiendo datos e
informacin a travs del
diseo e implementacin
de servicios electrnicos
coordinados.
mayora de los organismos pblicos de la Argentina se carac-
terizan por ser jerrquicos y monolticos, as como por su lgica
de trabajo basada en la divisin departamental y en la especia-
lizacin de funciones, lo cual no contribuye al trabajo transver-
sal. La tensin y los problemas de accin colectiva dentro del
propio sector pblico difcultan el intercambio de experiencias
y el aprendizaje. Asimismo, los organismos pblicos suelen
sentirse dueos de la informacin que producen y manejan y
no tienen demasiados incentivos para compartirla, teniendo en
cuenta que muchas veces el manejo de la misma constituye un
factor de poder. Esta baja capacidad de interrelacin ha provo-
cado, por ejemplo, redundancia con diversidad de clasifcacio-
prestigio. A diferencia de lo que sucede en el resto de las reas de
la administracin pblica, en las que la falta de competitividad
suele darse en los niveles gerenciales y no en los niveles opera-
tivos, en el rea informtica la falta de competitividad salarial
se presenta en ambos niveles. Por otro lado, no se dan estrate-
gias de reconocimiento no monetario (algo que tampoco suele
ocurrir en otras reas de la administracin pblica). Asimismo,
excepto en algunos nichos particulares que tienen destinatarios
fuertes (recaudacin de impuestos, comercio exterior, fnanzas
pblicas), la gestin del personal informtico no parece orien-
tarse en funcin de los objetivos estratgicos de los organismos
pblicos, ni parece tener los mrgenes de fexibilidad que permi-
tan la adaptacin a los cambios en el entorno.
En quinto lugar, cabe sealar la tensin entre los tiempos
de los plazos de compras y adquisiciones en el sector pblico
y el dinamismo del cambio tecnolgico. En funcin de los
procedimientos burocrticos, luego de detectada y justifcada
la necesidad de incorporar tecnologa, el proceso de compras y
adquisiciones de los organismos de la administracin pblica
nacional pasa por la evaluacin del organismo rector, la pu-
blicacin de pliegos, la atencin de consultas, la evaluacin de
las ofertas y la seleccin. Muchas veces suelen aparecer impug-
naciones (espurias o legtimas), variables comerciales de los
proveedores, variaciones en los precios respecto de las previsio-
nes y/o actualizaciones tecnolgicas que afectan los tiempos
previstos. Finalizada la etapa de seleccin, llega el momento de
la adquisicin, la cual puede dilatarse por problemas presupues-
tarios, administrativos o polticos, agregando ms demora a
todo el proceso y aumentando el riesgo de la desactualizacin
tecnolgica de la compra.
En sexto lugar, la prctica de la evaluacin es escasa en
general y ms an en gobierno electrnico. La evaluacin de las
acciones pblicas es importante porque produce informacin
para orientar nuevos procesos de decisin, aprendiendo de los
xitos y de los fracasos, especialmente teniendo en cuenta que
raras veces los problemas pblicos tienen una solucin defni-
tiva. En este sentido, existe una brecha importante entre el con-
senso acerca de la importancia de la evaluacin y las prcticas
habituales de gestin y gobierno. Muchas veces la ausencia de
evaluacin de productos, resultados e impactos lleva a mayores
7 8
>
por DIEGO PANDO
inversiones insistiendo en esquemas errticos de desarrollo de
TI en la administracin pblica. En particular, la evaluacin
en materia de acciones de intercambio de informacin entre
organismos pblicos es ms compleja que la evaluacin de otras
iniciativas, dado que el resultado no es producido por una sola
agencia sino que se combinan esfuerzos generalmente de varios
organismos con objetivos, estrategias, funciones, operaciones y
pblicos diferentes.
Una ltima restriccin tiene que ver con la brecha digital. Pese
al importante avance realizado en los ltimos aos con distintos
programas (Conectar Igualdad, Argentina Conectada, Televisin
Digital Terrestre), continuar reduciendo la brecha digital me-
diante no slo la ampliacin de la cobertura de conectividad
sino tambin a travs de planes de alfabetizacin digital para la
poblacin es clave dado que de nada sirven los servicios de go-
bierno electrnico si los destinatarios no pueden acceder a ellos.
>
7 9
No quisiera fnalizar estas refexiones sin una ltima idea
(pero no menos importante). La utilizacin de TI asegu-
rando integralidad sistmica implica introducir cambios
que afectan las formas de gestin, modifcan las estructuras
jerrquicas, replantean fujos de trabajo, redisean procesos,
reasignan recursos humanos, transferen partidas presupues-
tarias; en ltima instancia, cambios que alteran el equilibrio
de poder existente en los organismos pblicos. Iniciativas
tales como la realizacin de trmites en lnea, la presentacin
de declaraciones juradas y pagos de impuestos por Internet
o una ventanilla nica para la realizacin de operaciones de
comercio exterior, por mencionar slo algunos ejemplos, son
cuestiones que trascienden lo tecnolgico.
Por lo tanto, no debera perderse de vista que avanzar
hacia una mayor y mejor utilizacin de TI para fortalecer el
aparato estatal es un trabajo eminentemente poltico, en el
sentido de que para la pluralidad de actores que intervienen
signifca tensiones, negociacin, incertidumbres, costos y
benefcios. El reconocimiento de esta confictividad inheren-
te a toda iniciativa de impacto basada en el uso de TI, sirve
para llamar la atencin de los riesgos asociados a promover
esfuerzos guiados pura y exclusivamente por la apelacin a la
buena voluntad de los organismos.
Reexiones nales
Para transitar este camino hacia una mayor y mejor uti-
lizacin de TI desde una mirada que aporte a la integralidad
sistmica, y sostener el esfuerzo inter-temporalmente, es
necesario un liderazgo estratgico y un compromiso poltico
del ms alto nivel.
En este sentido, resulta clave el rol del organismo rector
(Ofcina Nacional de Tecnologas de Informacin-Subsecre-
tara de Tecnologas de Gestin), dependiente de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, para establecer una poltica de gestin
de datos pblicos; defnir e implementar reglas de juego para
la elaboracin, verifcacin, publicacin y difusin de los
estndares que determinen un lenguaje comn entre los or-
ganismos pblicos; promover reservorios de software pblico
para que puedan ser aprovechados por todos los organismos
con el objetivo de establecer un crculo virtuoso de desarrollo
y mejora continua; proveer pautas para la asignacin de re-
cursos fnancieros, humanos y tecnolgicos para el desarrollo
de servicios y de infraestructura; difundir experiencias entre
los funcionarios de las reas informticas, y brindar capaci-
tacin y asistencia tcnica, entre otras cosas. Estas iniciativas
estn orientadas a afanzar el desarrollo y crear una base
para que todos los organismos pblicos puedan avanzar en la
utilizacin de TI pero manteniendo un determinado nivel de
coherencia y consistencia con los dems.
La utilizacin de TI asegurando integralidad
sistmica implica introducir cambios que
afectan las formas de gestin, modican las
estructuras jerrquicas, replantean ujos
de trabajo, redisean procesos, reasignan
recursos humanos, transeren partidas
presupuestarias; en ltima instancia, cambios
que alteran el equilibrio de poder existente en
los organismos pblicos.
8 0
>
E

n la regin se operaron drsticas transformaciones
socioeconmicas en la ltima dcada del siglo XX.
La nueva cuestin social, esto es, el fenmeno de
la exclusin social, se expres fundamentalmente en la crisis de la
sociedad salarial, o el fn de la promesa keynesiana de que en algn
punto en el futuro todos seramos asalariados del sector formal de la
economa y estaramos protegidos por la seguridad social. Y aunque
una sociedad de asalariados socialmente protegidos no era precisa-
mente una realidad prxima a ser conquistada, el proceso general
observado en la segunda mitad del siglo XX pareca marchar en esa di-
reccin. Contrariamente, la reversin no coyuntural de esta tendencia
desde fnes del siglo pasado se tradujo en altos niveles de desempleo
y subempleo, en la precarizacin laboral, en altos niveles de pobreza y
LOS DESAFOS
DE LA POLTICA
SOCIAL
DESEMPLEO, SUBEMPLEO, PRECARIZACIN LABORAL,
POBREZA Y DESIGUALDAD SON ALGUNOS DE LOS
PRINCIPALES PROBLEMAS DE NUESTRA SOCIEDAD.
SOLUCIONARLOS REQUIERE DE UN ABORDAJE
GLOBAL, QUE INTEGRE Y COORDINE LAS POLTICAS
DE ACCESO A LA EDUCACIN, A LA SALUD Y A LA
VIVIENDA, GARANTIZANDO UN CONSUMO BSICO A
TRAVS DEL FINANCIAMIENTO PBLICO.
por ERNESTO ALDO ISUANI
Profesor titular de la Universidad
de Buenos Aires e Investigador
Principal del Consejo Nacional
de Investigaciones Cientcas y
Tecnolgicas
>
8 1
en una mayor regresividad en la distribucin del ingreso.
Ahora bien, existe una impresin bastante generalizada de
que las polticas aplicadas en los noventa produjeron un proceso
agudo de contraccin estatal y en no pocos casos esta impresin
refere a la poltica social, supuestamente principal variable de
ajuste en este perodo. En verdad, esta impresin tiene poco ba-
samento en la realidad ya que el volumen de recursos asignados
a la poltica social no dej de crecer en los noventa, como se
desprende del cuadro 1 que muestra que el volumen de recursos
asignados por la sociedad al Estado para llevar adelante el gasto
social, mostr crecimiento.
Graves problemas sociales y recursos pblicos en aumento.
En otras palabras, debemos refexionar sobre cmo estamos
usando nuestros recursos y reformular nuestra poltica social.
Las sociedades capitalistas han difundido la nocin de que el
8 2
>
bienestar se asocia al consumo y por lo tanto mayor bienestar
equivale a mayor consumo. Ahora bien, el consumo no slo es
provocado por necesidades fsicas sino, y fundamentalmente
ms all de un cierto nivel, por rasgos de la condicin humana
y por imperativos sociales. Sin duda la bsqueda de derrumbar
lmites es un rasgo de la naturaleza humana; experimentar cosas
diferentes, alcanzar lo que otros no han alcanzado. Por ello el
consumo es un camino para dar respuestas a estos imperativos.
La competencia por consumo es uno de los torneos cotidianos
en la vida humana. A travs de ella se envan mensajes sobre el
propio xito, se intenta generar admiracin, respeto, autoridad.
Un almuerzo cotidiano puede ser una reunin de personas para
consumir algunos alimentos pero una festa de cumpleaos pue-
de ser mucho ms: desde los tipos de alimentos que se incluyen,
la forma de presentacin. Se busca agradar, compensar, infuir.
Fuente: CEPAL (2004)
TABLA 1. Amrica latina: gasto pblico social
como porcentaje del PBI
1998-1999
13.1
20.5
16.1
21.0
16.0
15.0
16.8
4.3
6.2
7.4
9.1
12.7
19.4
7.4
6.8
6.6
22.8
8.6
Amrica latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Homduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
1998-1999
12.5
19.8
14.6
19.7
14.4
15.3
17.0
3.8
4.2
7.2
8.5
11.0
20.9
8.0
6.1
6.0
20.9
8.3
1998-1999
12.1
21.0
12.4
20.0
13.6
11.5
16.0
3.3
4.1
7.7
8.8
12.6
19.8
7.0
5.8
6.1
20.3
7.6
1998-1999
11.4
19.2
-
17.7
13.6
9.4
15.3
-
4.1
8.5
8.1
10.06
19.5
6.2
4.8
5.9
18.9
8.9
1998-1999
10.4
17.7
-
18.1
13.0
8.0
15.7
-
3.4
7.9
6.5
10.8
18.6
3.1
3.3
4.3
16.8
9.0
Existen consumos
conspicuos y
depredadores de
recursos naturales
que surgen ms
de la necesidad de
generar lucro que de
la preocupacin por
el bienestar de los
individuos y que son
difciles de justicar
cuando existe una gran
cantidad de individuos
privados de un consumo
bsico.
LOS DESAFOS DE LA POLTICA SOCIAL
>
8 3
Pero la existencia de individuos que experimentan bienes-
tar con un consumo mnimo de bienes y servicios podra ser
tomada como ilustracin de que el bienestar no se asocia nece-
sariamente a niveles crecientes de consumo. En el otro extremo,
es posible pensar que la ausencia de bienestar puede afectar a
individuos con un amplio acceso a sofsticados consumos. Por
ltimo, es incuestionable afrmar que debajo de un cierto nivel
de consumo sencillamente no es posible el bienestar.
Es posible entonces pensar en la existencia de un conjunto
de elementos que constituyen un consumo bsico y que son
requisitos indispensables para el bienestar. Si existen individuos
que pueden disfrutar de bienestar (sentirse bien) con un con-
sumo bsico, quiz podamos tener una clave para pensar que
existe un consumo ms all del cual el bienestar no aumenta
signifcativamente, simplemente no aumenta o aun puede
disminuir. Avanzando en esta direccin se podra llegar a defnir,
sin pretensin de ser exhaustivo, un ncleo de necesidades de
consumo sobre las que existe consenso que deben ser cubiertas
para acceder al bienestar.
Cul es aquel consumo que constituye la base del bienestar
y que permite a las personas dejar la pobreza en su sentido ms
amplio? Cules son en defnitiva las bases del bienestar?
Sin duda una alimentacin que rena los requisitos calricos
y proteicos necesarios para la vida. Un lugar para habitar que
constituya el mbito ntimo y el refugio frente a las inclemen-
cias del tiempo. Acceso a agua potable y saneamiento bsico.
Enseres y mobiliarios bsicos. Fuentes de energa que permitan
preparar y consumir los alimentos, calefaccin e iluminacin
entre otros usos; vestimenta y calzado, transporte al trabajo o al
lugar de estudio, poder comunicarse con otros. Alcanzar un de-
terminado nivel educativo tanto para nios como para adultos y
disponer de atencin a la salud.
El consumo de individuos y familias de una sociedad moder-
na no puede ser menor al indicado y si bien no creo que se haya
realizado una descripcin exhaustiva, es posible afrmar que
constituye el ncleo duro: son bases necesarias para el bienestar
y deberan constituir el objetivo central de la poltica pblica.
No todo lo que escape de un consumo bsico, no obstante,
debe ser considerado superfuo y de hecho otros consumos ms
all de los bsicos pueden incrementar una situacin de bienes-
tar que ya se posee, pero podra elaborarse una lista de bienes
y servicios que no son vitales para el bienestar y otros tambin
que pueden ser negativos. Disponer de un horno de microondas
o consumir helados pueden contribuir al bienestar pero su au-
sencia no lo elimina y el consumo de alcohol y tabaco en exceso
lo afectan negativamente.
En defnitiva, no se afrma que el consumo ms all de un
bsico sea desaconsejable; es una forma de satisfacer impera-
tivos individuales y sociales pero tambin es claro que existen
consumos conspicuos y depredadores de recursos naturales que
surgen ms de la necesidad de generar lucro que de la preocupa-
cin por el bienestar de los individuos y que son difciles de jus-
tifcar cuando existe una gran cantidad de individuos privados
de un consumo bsico.
Si aceptamos la existencia de un ncleo bsico de bienes y
servicios que posibilitan la produccin de bienestar, estamos
en condiciones de identifcar polticas que pueden contribuir
a asegurarlo y a estimar los costos que en un momento y lugar
determinados puedan implicar.
Cmo lograr garantizar aquel consumo bsico en socie-
dades sujetas a un signifcativo proceso de exclusin? Debe
realizarse a travs de una combinacin de polticas que provean
ingresos por un lado y brinden servicios pblicamente fnan-
ciados, por el otro, en forma tal que no exista individuo en la
Debe existir un ingreso
incondicional para
aquellos que no pueden
ni deben insertarse en el
mercado de trabajo: por
ejemplo, los ancianos,
por haber ya participado
en l, y los nios, por
estar preparndose
para ello. Tambin para
los que sufren alguna
discapacidad.
sociedad que est desprovisto de dicho consumo.
En relacin con el componente ingreso existe un debate
sobre si debe ser incondicional (no genera la obligacin de una
labor a cambio) o condicional (s la genera).
Algunos plantean que la sociedad capitalista contempornea
que pone en vigencia la obligacin de trabajar para sobrevivir,
es la misma que crecientemente reduce las oportunidades
de trabajo y las que existen estn sometidas a una profunda
precarizacin. Critican adems la nocin de que el trabajo es un
elemento de integracin y cohesin social. Por estas razones,
se inscriben en la corriente que promueve asegurar un ingreso
independientemente de la labor, si alguna, que el individuo
quiera realizar. Esto es, un ingreso incondicional que permita al
individuo una vida digna sin estar obligado a insertarse en un
mercado de trabajo.
8 4
>
Para otros, cuando la falta de empleo se vuelve estructural y
no coyuntural como en la situacin presente, el ingreso incondi-
cional adquiere las caractersticas de un programa de sobre-
vivencia pero con escasa capacidad de trascender a la esfera del
trabajo, fuente principal de identidad y reconocimiento social.
Es decir, el ingreso sin la perspectiva del trabajo se transforma
en una forma denigrante de existencia: asalariar la exclusin, lo
defne algn autor. El excluido no slo sufre en su bolsillo ( falta
de ingreso) sino tambin en su identidad (obtenida a travs del
reconocimiento y la autoestima que produce el trabajo). De esta
manera es conveniente otorgar un ingreso siempre que tenga
como contrapartida un trabajo y preferiblemente acompaado
por el requisito y la posibilidad de capacitarse, creando as mejo-
res condiciones para el desarrollo de individuos y familias.
En relacin con este debate, parece no haber llegado todava
INCONDICIONALES
(nios y mayores)
EDUCACIN
MEDIA
COMPLETA
UNIVERSAL
ATENCIN
A LA SALUD
VIVIENDA Y
SANEAMIENTO
BSICO
TARIFA SOCIAL
(ENERGA,
TRANSPORTE,
COMUNICACIN)
INGRESOS
BASES
MATERIALES DEL
BIENESTAR
SERVICIOS PUBLICOS
CONDICIONALES
(desocupados)
>
8 5
la posibilidad de total independencia de las personas respecto
del mercado de trabajo y de facto la mayora de ellas realizan
labores que de no mediar la necesidad del ingreso probable-
mente no realizaran. Puesto en otros trminos, slo una muy
pequea fraccin de la humanidad puede hoy expresarse a
travs de su trabajo y adems obtener un ingreso. La gran mayo-
ra comienza a vivir cuando termina su horario de trabajo. En
otras palabras, siempre es preferible que el trabajo que se realiza
guarde la mayor relacin posible con los intereses y capacidades
del individuo pero difcilmente el trabajo constituya un placer
para la mayor parte de la humanidad. Esta an no se encuentra
en condiciones de liberarse del trabajo-obligacin.
En consecuencia, si el ingreso ciudadano tuviera un valor
que efectivamente permitiera la liberacin de la carga del
trabajo-obligacin, desapareceran quienes cambiaran trabajo
no deseado por salario o quienes asumiran los riesgos del
cuentapropismo. Esto claramente no tiene viabilidad en una
sociedad capitalista y slo puede ser pensado para una etapa
posterior de la humanidad quizs un tanto lejana. Por otra par-
te, a quien no pueda acceder a un consumo bsico, la sociedad
debe proverselo y a cambio de este derecho el individuo tiene la
obligacin de realizar un aporte a la sociedad.
En base a la discusin anterior se sugiere la conveniencia de
generar un programa de ingreso estructurado sobre una combi-
nacin de elementos condicionales e incondicionales. Espec-
fcamente, debe existir un ingreso incondicional para aquellos
que no pueden ni deben insertarse en el mercado de trabajo: por
ejemplo, los ancianos, por haber ya participado en l, y los nios,
por estar preparndose para ello. Tambin para los que sufren
alguna discapacidad.
Para la poblacin econmicamente activa debe existir un
ingreso condicional a desarrollar actividades que promuevan
sus capacidades (adquirir mayores conocimientos), signifquen
un aporte productivo o sean actividades tiles y relevantes para
el individuo que la realiza y la comunidad donde se realiza. El
ingreso en este caso debe ser el piso de la remuneracin que
reciben los que se encuentran en el mercado de trabajo. Por ello
el ingreso que se propone deber funcionar en la prctica como
una suerte de salario mnimo que desalentar una explotacin
extrema de la fuerza de trabajo.
La manera ms simple de operacionalizar este derecho es
el otorgamiento de un ingreso a cambio de una labor por parte
del benefciario del ingreso. Quien est dispuesto a realizar esta
labor durante una jornada de trabajo recibir sin ms trmite
el ingreso. El solo hecho de estar dispuesto a trabajar o capaci-
tarse es un indicador automtico de elegibilidad y evita las ya
conocidas desventajas de aplicacin del means-tested y el uso
clientelar.
La combinacin de ingresos condicionales e incondicionales
garantizara la existencia de individuos con un ingreso que les
permita alcanzar una parte de los consumos necesarios para el
bienestar. El consumo alimentario, la vestimenta, el mobiliario y
enseres domsticos, deberan ser los tipos de consumos asegu-
rados con estos ingresos.
Otros componentes del consumo bsico deberan estar
disponibles a travs de servicios pblicamente fnanciados. En
Para la poblacin econmicamente activa debe existir
un ingreso condicional a desarrollar actividades
que promuevan sus capacidades (adquirir mayores
conocimientos), signiquen un aporte productivo o
sean actividades tiles y relevantes para el individuo
que la realiza y la comunidad donde se realiza.
primer lugar, la educacin. El acceso a una educacin bsica
debe estar al alcance no slo de los nios sino tambin de los
adultos. Para ello debe desaparecer un prejuicio que establece
que hay una edad para estudiar y el que no lo hizo simplemente
perdi el tren. Esto es perceptible en la escasa promocin e
importancia que asignan gobiernos y sociedad civil a la edu-
cacin de adultos, sin entender que un individuo que hoy no
tiene acceso a un determinado nivel educativo simplemente no
est en condiciones de comprender el mundo que le toca vivir y
queda condenado a una ciudadana de segunda clase, es decir, a
no ser ciudadano.
En segundo lugar, los servicios de atencin a la salud deben
estar disponibles a todos los que lo precisen. En este aspecto
es importante sealar que estos servicios deben estructurarse
sobre bases racionales y orientados a prevenir y resolver los
problemas de salud antes que a generar lucro empresario propio
de modelos de atencin sobre-medicalizados. La provisin de
agua potable y redes de saneamiento bsico es un componente
importantsimo de una poltica sanitaria adecuada.
En tercer lugar, el desarrollo de una poltica habitacional
destinada a fnanciar o proveer habitacin est en el centro de
una poltica de consumo bsico por el impacto que tiene sobre
el bienestar de los individuos. Esta poltica habitacional debe ar-
ticularse con la provisin subsidiada o gratuita de un nivel bsico
de energa para uso domstico, comunicacin y transporte.
Las polticas destinadas a garantizar un consumo bsico
constituyen un todo que no admite tratamiento parcial. Ello
quiere decir que programas que provean alimentacin pero
no abrigo, vestimentas pero no iluminacin, vivienda pero sin
acceso a la educacin o la salud no contribuyen a generar aquel
bsico de bienestar. En consecuencia, las polticas deben estar
integradas y esto es imposible de ser realizado a partir de estruc-
turas pblicas sectoriales. Se necesita un centro que oriente y
coordine los diversos esfuerzos sectoriales.
En relacin con los programas de ingreso condicional, todo
parece indicar que la relacin entre crecimiento del producto
y creacin de puestos de trabajo no posee la fuerza que tena
en el pasado. Si esto es efectivamente as, es extremadamente
peligroso apostar exclusivamente al crecimiento econmico para
la generacin de empleo y por lo tanto si no se replantea el con-
cepto de trabajo no hay condiciones para resolver el problema de
la falta de trabajo e ingreso, o en otros trminos de la exclusin.
Debemos empezar a pensar en trabajos que son socialmente
relevantes aunque no generen productos y servicios para el
mercado. Nos referimos a tareas que producen bienestar en la
8 6
>
persona y en la comunidad donde estos trabajos se desarrollan.
Entonces es importante ampliar la nocin de trabajo. Por
qu no pensar la educacin como trabajo? Reunir competencias
bsicas hoy es condicin mnima para entender e insertarse en
el mundo que nos toca vivir. La difcultad de asociar estudio con
trabajo deviene de una cierta nocin, por supuesto retrgrada,
de que existe una edad para estudiar; por lo tanto, para esta
visin, un adulto que desee estudiar no merece una retribucin
aun cuando no posea trabajo u otros ingresos.
Lo que denominamos trabajo socialmente relevante son
actividades que contribuyen a generar mayor capital social. Hoy
internamos a los mayores en los geritricos, por qu no pensar
un programa de trabajo donde formamos personas que atien-
dan a la persona mayor en su domicilio o en su contexto? De
esta forma no los llevamos a lugares donde para muchos es el
comienzo de la muerte. Por qu no empezamos a pensar en los
cuidadores domiciliarios de ancianos, de nios, de discapacita-
Las polticas destinadas
a garantizar un consumo
bsico constituyen un
todo que no admite
tratamiento parcial.
Ello quiere decir que
programas que provean
alimentacin pero no
abrigo, vestimentas pero
no iluminacin, vivienda
pero sin acceso a la
educacin o la salud no
contribuyen a generar
aquel bsico de bienestar.
>
8 7
porcentaje importante de la poblacin deber recurrir a
estrategias de cuentapropismo, asociaciones productivas in-
formales y pequeos emprendimientos, especialmente en la
esfera de los servicios. La posibilidad de avanzar en el mundo
microempresario requiere conocimientos y habilidades que
exigen mayor preparacin de los individuos y los grupos y
especialmente de capacidades de plantear y resolver diversos
tipos de problemas en contextos diversos. Esto slo puede
ser provisto por crecientes niveles educativos.
Lo expuesto anteriormente gira en torno a nuestra
propuesta de garantizar un consumo bsico a travs de una
combinacin de ingresos y servicios pblicos. Pero adems,
y ms all de este nivel de consumo bsico, otros elementos
tambin intervienen para defnir una situacin de bienestar.
Este posee por lo tanto otras dimensiones que no tratan
sobre acceso a bienes y servicios sino que referen a aspectos
un tanto inmateriales donde se decide un estado humano
ms avanzado. Aqu es donde se incluye el desarrollo del co-
nocimiento, la prctica de la autonoma y libertad, la puesta
en vigencia de actitudes solidarias y civilizadas, la existencia
de vinculacin afectiva que ligue a los individuos y confera
sentido a sus vidas, el ejercicio de la libertad en todos sus pla-
nos, el acceso a la cultura o a labores que expresen la propia
identidad, la participacin social y poltica, etctera.
La importancia de tomar en cuenta las varias dimensio-
nes del bienestar es que no acceden a l quienes, estando
incluidos en la sociedad moderna, slo transitan el camino
del consumo. En verdad, lo nico que hacen es renunciar o
perder una cuota importantsima de bienestar (civilidad, se-
guridad). El consumo de servicios de seguridad privado para
responder a una sociedad violenta, por ejemplo, nunca puede
equipararse al vivir en una sociedad donde el problema de la
seguridad es marginal porque simplemente no hay condicio-
nes para que se convierta en tema central de preocupacin.
dos? Por qu no empezamos a pensar en asistentes esco-
lares o auxiliares comunitarios de salud?
Algunos plantean: Preparar gente? Para qu darle
ms educacin si no va a conseguir trabajo?. Mas all de lo
retrgrado del planteo, que obviamente ignora que la edu-
cacin juega un papel central en el nivel de integracin social
y calidad de ciudadana en las sociedades, es posible afrmar
que mayores capacidades cognitivas unidas a la elevacin
de la autoestima provocada por los procesos educativos son
funcionales al desarrollo de actividades laborales y genera-
cin de ingresos.
El convertirse en asalariado y protegido por las redes de
la seguridad social pareca ser la promesa fnal del mundo
keynesiano. Al esfumarse esta ilusin queda claro que un
8 8
>
ACCESO A LA
INFORMACIN
DERECHO FUNDAMENTAL
PARA UN DESARROLLO
CON EQUIDAD
EL ACCESO A LA INFORMACIN ES UN
INSTRUMENTO FUNDAMENTAL PARA CONTROLAR
LA GESTIN DE GOBIERNO, FOMENTAR LA
TRANSPARENCIA EN LAS CUESTIONES PBLICAS
Y GENERAR UNA CULTURA CVICA QUE AYUDE A
LOGRAR EL DESARROLLO DEMOCRTICO DE UN
PAS, INTEGRANDO A LA CIUDADANA, A PARTIR DE
CUOTAS CRECIENTES DE RESPONSABILIDAD.
Calidad de la democracia
El Estado es un conjunto de instituciones que posee la potestad de
regular el funcionamiento de la sociedad. Ese Estado debe tener
el nivel de desempeo adecuado para ser promotor de desarrollo
econmico y de equidad social. El buen o mal funcionamiento del
Estado muestra qu calidad de democracia tenemos. Para abordar el
desafo de una democracia de calidad es imprescindible construir ciu-
dadana. Slo una democracia de ciudadanos y ciudadanas puede de-
volver a la poltica su dimensin deliberativa, lograr la revalorizacin
de la tarea de gobierno y generar la transformacin cultural que dote a
ciudadanos y ciudadanas de cuotas crecientes de responsabilidad a fn
de asociarlos e integrarlos a una empresa colectiva comn. Los pases
que tienen mayor crecimiento y mayor reconocimiento internacional
por MARTA OYHANARTE
Abogada UBA. Ex subsecretaria
para la Reforma Institucional y
Fortalecimiento de la Democracia de
la Jefatura de Gabinete de Ministros
de la Nacin (2003-2009).
1
>
8 9
son aquellos que han sabido organizar su vida pblica, es decir
que tienen una democracia de calidad.
Hay nuevos mecanismos que facilitan a la ciudadana su
participacin en las cuestiones pblicas que complementan los
ya existentes el ms clsico es el derecho al voto y ayudan a
mejorar la calidad de la democracia. Experiencias exitosas como
la elaboracin participativa de normas, la confeccin del presu-
puesto de modo participativo, la conformacin de consejos con-
sultivos, la elaboracin de planes estratgicos, la realizacin de
audiencias pblicas, el uso creciente de las redes sociales, entre
otros, brindan a los ciudadanos canales para la expresin directa
de sus demandas. En un contexto de crisis de representacin, es-
tos instrumentos son ventanas que permiten encauzar las nece-
sidades de una sociedad en constante mutacin. La reinvencin
democrtica toma las ms diversas caractersticas generando in-
novaciones institucionales que indican que estamos en presencia
de una nueva confguracin entre la democracia representativa y
la democracia participativa. Pero la toma de decisiones conjunta
y la participacin resultan ilusorias si la ciudadana no cuenta
con un acceso asegurado a la informacin que obra en poder del
Estado. El derecho de acceso a la informacin pblica transver-
saliza a todos estos mecanismos de participacin al constituirse
en un prerrequisito para poder ejercerlos. Pretender que la gente
colabore, que participe, que se comprometa, sin darle la posibili-
dad de conocer la informacin necesaria para decidir, NO SIRVE.
La solucin a este problema no es la imposicin de lmites a la
participacin, sino el levantamiento de las barreras que obstacu-
lizan el acceso a la informacin.
9 0
>
por MARTA OYHANARTE
El acceso a la informacin
como derecho humano
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
Claude Reyes y Otros vs. Chile el 19 de septiembre de 2006
afrm: el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Dere-
chos Humanos, al estipular expresamente los derechos a buscar
y a recibir informaciones, protege el derecho que tiene toda
persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del
Estado, con las salvedades permitidas bajo el rgimen de restric-
ciones de la Convencin. Consecuentemente, dicho artculo
ampara el derecho de las personas a recibir dicha informacin y
la obligacin positiva del Estado de suministrarla, de forma tal
que la persona pueda tener acceso a conocer esa informacin o
reciba una respuesta fundamentada cuando por algn motivo
permitido por la Convencin el Estado pueda limitar el acceso
a la misma para el caso concreto. Dicha informacin debe ser
entregada sin necesidad de acreditar un inters directo para su
obtencin o una afectacin personal, salvo en los casos en que se
aplique una legtima restriccin. Su entrega a una persona pue-
de permitir a su vez que esta circule en la sociedad de manera
que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma,
el derecho a la libertad de pensamiento y de expresin contem-
pla la proteccin del derecho de acceso a la informacin bajo el
control del Estado, el cual tambin contiene de manera clara las
dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin, las cuales deben ser garantizadas
por el Estado de forma simultnea.
Con esta sentencia, por primera vez, un tribunal interna-
cional reconoce expresamente que el derecho de acceso a la
informacin es un derecho humano integrante del derecho
a la libertad de pensamiento y de expresin. En el fallo, que
tuvo gran repercusin internacional, la Corte incorpor varios
estndares que ya eran reconocidos por organismos internacio-
nales especializados.
Por otra parte, la Carta Iberoamericana de Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica, de 2009 de la que he sido
co-redactora aprobada por el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), del cual la Repblica
Argentina es parte, establece:
La participacin ciudadana debe ser un elemento trans-
versal y continuo en la actuacin de los poderes pblicos, que
velarn para que pueda ser ejercida a lo largo del proceso de
formacin de las polticas pblicas, los programas sociales y los
servicios pblicos.
ACCESO A LA INFORMACIN
>
9 1
Y en otro de sus apartados:
El acceso a la informacin es un derecho que sustenta el
adecuado funcionamiento de la democracia puesto que es
condicin para garantizar otros derechos y, en particular, el de
participacin ciudadana en la gestin pblica. Como tal, estar
protegido jurdicamente.
La doble vertiente de este derecho fundamental como dere-
cho individual de toda persona y como obligacin positiva del
Estado de entregar la informacin solicitada provee la seguridad
jurdica que reclama una democracia de calidad. Es, por otra
parte, un derecho instrumental, es decir, constituye un prerre-
quisito ineludible para poder ejercer otros derechos fundamen-
tales tanto sociales como econmicos y para la efectiva par-
ticipacin ciudadana en las decisiones pblicas. La existencia del
mecanismo de obtencin de informacin, o bien de la obligacin
de otorgarla, tiene efectos preventivos e institucionales, indepen-
dientemente del uso que se haga de la propia informacin.
Actualmente, 90 pases del mundo cuentan con leyes que
regulan el acceso a la informacin; de ellos, 14 son de Sudamri-
ca y Centroamrica. Algunos de estos pases han creado entes
autrquicos que funcionan como autoridad de aplicacin para
el reconocimiento de este derecho. En la Repblica Argentina,
en el orden nacional un decreto del ao 2003 impone al Poder
Ejecutivo que los organismos bajo su jurisdiccin respeten el
derecho de toda persona de requerir, consultar o recibir infor-
macin; pocas provincias cuentan con una ley, algunas tienen
un decreto aplicable al Ejecutivo provincial, unos pocos muni-
cipios cuentan con ordenanzas al respecto. El cumplimiento de
esta normativa es dispar y limitado. En este terreno, como se
puede apreciar, hay una enorme tarea pendiente que requiere de
decisin poltica de los actores gubernamentales y de compro-
miso leal, activo y sincero de todos los actores sociales.
Necesidad de hacer operativo
el derecho de acceso a la informacin
Un reciente ndice de Paz Global (Elaborado desde el 2007 por
el Instituto para la Economa y la Paz, ONG con base en Aus-
tralia y Estados Unidos) otorga los primeros lugares a Islandia,
Dinamarca, Nueva Zelanda, Canad y Japn. La Argentina est
en el puesto 44, detrs de Chile (30), Uruguay (33) y Costa Rica
(36). El estudio se realiza utilizando 23 indicadores, entre los que
se encuentran: el nivel de militarizacin de un pas, gasto de de-
fensa, conficto interno, grado de paz social, terrorismo, relacin
con los vecinos y el respeto por los derechos humanos.
En nuestro pas, el desconocimiento de la ciudadana sobre el
acceso a la informacin como derecho humano es muy grande.
El informe del PNUD sobre Desarrollo Humano en la Argentina,
del ao 2002, afrma que slo el 1% de los encuestados mencio-
na al derecho a la informacin como un derecho relevante para
la democracia. Estos datos son corroborados por las Auditoras
Ciudadanas, programa diseado para mejorar la calidad de las
prcticas democrticas en gobiernos locales que dirig como
subsecretaria para la Reforma Institucional del gobierno na-
cional durante el perodo 2003-2009. Constatamos que no ms
del 1,5% reconoce el acceso a la informacin como un derecho.
Y de ese 1,5% slo un mnimo porcentaje sabe cules son los
canales adecuados para exigir informacin. Cuando se solici-
tan palabras asociadas a la democracia, en la mayora de los
casos no aparece la palabra informacin. Cuando se pregunta si
conoce otras formas de controlar a los gobernantes que no sea
a travs del voto, aproximadamente el 80% dice que no conoce
y el 20% que dice conocer alguna menciona quejas, manifesta-
ciones callejeras, llamados a los medios de comunicacin, cartas
de lectores, denuncias a algn partido de oposicin pero no el
ejercicio del derecho de acceso a la informacin.
La cultura de la transparencia y de la participacin, de la que
el acceso a la informacin es un componente imprescindible, es
directamente proporcional a la cultura cvica de la ciudadana
y al estado de desarrollo democrtico de un pas. Es un proceso
complejo, de recreacin de confanzas recprocas en el que se
van articulando un conjunto de reglas formales e informales me-
La cultura de la transparencia y de la participacin,
de la que el acceso a la informacin es un
componente imprescindible, es directamente
proporcional a la cultura cvica de la ciudadana y al
estado de desarrollo democrtico de un pas.
diante las cuales se estructuran las relaciones entre los agentes
sociales. Es un camino de construccin colectiva, que debe ser
mirado con perspectiva histrica.
En este sentido, hacer pblica la informacin implica, por
un lado, la eliminacin de las barreras cualquiera sea su na-
turaleza jurdica, poltica, formal, o subjetiva que pudieran
impedir el ejercicio de estos comportamientos cvicos y, por
otro, la incorporacin de la transparencia en los procedimien-
tos administrativos del gobierno. La implementacin de esta
poltica es, necesariamente, un proceso complicado, cuando no
confictivo, que exige una coordinacin que integre diferencias y
d lugar a una accin colectiva armnica y efectiva. Una poltica
pblica tiene un tiempo de formacin y, al ponerla en marcha,
hay que saber que las organizaciones o los agentes sociales van
a reaccionar de manera distinta, los ofciales pblicos a quienes
corresponda aplicarla van a tener distintas conductas y los gru-
pos destinatarios de esa poltica van a dar distintas respuestas.
El esfuerzo para cambiar el comportamiento de gran nmero
de personas requiere de un marco conceptual y de habilidades
tcnicas que puedan ir ajustndose a los diversos contextos
as como tambin de una mirada temporal de mediano y largo
plazo que haga viables los cambios. El acceso a la informacin
implica la modifcacin de comportamientos, hbitos y expec-
tativas que trascienden su consagracin en normas. El desafo
consiste no solamente en generar transformaciones al interior
del Estado fundadas en el concepto de que la informacin no es
propiedad de los funcionarios, sino que es patrimonio de todos.
Tambin implica alentar el compromiso cvico, procurando que
el derecho a saber se difunda horizontalmente como parte de
una nocin ms amplia: una efectiva participacin ciudadana
en las decisiones pblicas.
9 2
>
por MARTA OYHANARTE
Como dijimos, el acceso a la informacin es un buen ins-
trumento para controlar la gestin y fomentar la transparen-
cia en las cuestiones pblicas, pero es necesario persuadir a
gobernantes y gobernados que tener la posibilidad de acceder
a la informacin pblica es mucho ms que eso. Es cuidar el
patrimonio nacional, preservar y comprender la historia y las
tradiciones, recuperar identidad, tener sentido de pas. Por
ello, legislar sobre este tema, si bien importante, no alcanza
para expandir la plenitud del derecho si a su vez no se genera
una sostenida conciencia de cmo afecta el secretismo pblico
a nuestra vida cotidiana y si no se genera demanda de infor-
macin por parte de la ciudadana.
Cabe agregar, adems, que la viabilidad de acceso a la infor-
macin pblica es clave como elemento generador de efciencia.
En contraposicin, el secreto puede ocultar fallas o defcien-
cias, difcultar que se establezcan compromisos crebles entre
gobierno y sociedad y agudizar la competencia destructiva.
Adems, la transparencia constituye un incentivo que puede
usarse para aumentar la efciencia. La posible tensin muchas
veces esgrimida como excusa para no otorgar informacin en-
tre la democratizacin de las decisiones pblicas y la efciencia
en la entrega de bienes y servicios pblicos, puede ser resuelta
mediante la utilizacin de herramientas novedosas como la
constitucin de alianzas estratgicas y de colaboracin con las
organizaciones del tercer sector y las empresas, la formacin
y gestin de redes y otras formas de trabajo interinstitucional,
el armado de modelos innovadores de fnanciamiento institu-
cional y de desarrollo de recursos econmicos, el empleo de
modelos de medicin del desempeo organizacional y la uti-
lizacin de las nuevas tecnologas de la informacin son algunos
ejemplos en este sentido.
Hacer pblica la informacin implica, por un
lado, la eliminacin de las barreras cualquiera
sea su naturaleza jurdica, poltica, formal, o
subjetiva que pudieran impedir el ejercicio de estos
comportamientos cvicos y, por otro, la incorporacin
de la transparencia en los procedimientos
administrativos del gobierno.
Resumiendo
Algunas de las cuestiones a tener en cuenta para hacer del
acceso a la informacin un instrumento que contribuya a
mejorar la calidad democrtica para un desarrollo con equi-
dad son:
Que el concepto de que la informacin pblica pertenece
a las personas debe inspirar el trabajo de todos los
servidores pblicos.
Que la transparencia debe trascender la institucionalidad
formal y pasar a ser parte de los procesos cotidianos de
trabajo en la administracin pblica.
Que el acceso a la informacin es un bien pblico que
relegitima a quienes lo implementan y permite mejorar la
efciencia y efcacia en la gestin de las polticas pblicas.
Que no se trata nicamente de sancionar una ley sino de
alentar una transformacin cultural a travs de la partici-
pacin responsable de todos.
Que acceso a la informacin es mucho ms que la
posibilidad de control, es cuidar el patrimonio nacional,
preservar y comprender la historia y las tradiciones,
recuperar identidad, tener sentido de pas.
ACCESO A LA INFORMACIN
>
9 3
(1) Ex legisladora de la Ciudad de Buenos
Aires (1997-2000 y 2000-2003). Cofundadora
y presidente de Poder Ciudadano (1989-1995).
Miembro de la Comisin Directiva del Comit
de Expertos en Administracin Pblica (CEPA)
del Consejo Econmico y Social de las Naciones
Unidas (2009-2013)
Aun siendo conscientes
de que subsisten
factores que limitan el
acceso a la tecnologa
de buena parte de
la poblacin, es
importante destacar
que las tecnologas
de la informacin
y los medios de
comunicacin
representan un
gran potencial para
facilitar el acceso a la
informacin.
Otro aspecto a tener en cuenta es el impacto de las nue-
vas tecnologas de la informacin y la comunicacin sobre
la poltica, la cultura y la vida cotidiana de las personas. De
modo que, en una sociedad en la que se acentan el fujo y la
velocidad de la informacin, el Estado, como agente princi-
pal, debe cumplir su rol directivo. Por ello es que, aun siendo
conscientes de que subsisten factores que limitan el acceso a
la tecnologa de buena parte de la poblacin, es importante
destacar que las tecnologas de la informacin y los medios
de comunicacin representan un gran potencial para facilitar
el acceso a la informacin.
9 4
>
ESTADO Y
RENDICIN DE
CUENTAS
EL DERECHO A
UN BUEN ESTADO
LAS ACCIONES ILEGALES SOCAVAN LA CALIDAD
DE LAS POLTICAS PBLICAS. PARA ALCANZAR UN
ESTADO VERDADERAMENTE DEMOCRTICO, QUE
TIENDA AL DESARROLLO SUSTENTABLE Y EQUITATIVO,
ES NECESARIO FISCALIZAR EL COMPORTAMIENTO
DE LOS FUNCIONARIOS, SANCIONANDO A QUIENES
UTILIZAN EL PODER PARA PROMOVER INTERESES
ESPURIOS.
por ENRIQUE PERUZZOTTI
Investigador independiente del
CONICET y profesor investigador de
tiempo completo del Departamento
de Ciencia Poltica y Estudios
Internacionales de la Univ. T. Di Tella.
L

a idea de rendicin de cuentas democrtica ha sido
uno de los temas que ha generado mayor debate en el
campo de estudio sobre la democracia en Amrica latina
en las ltimas dcadas. Numerosos trabajos han sealado la necesi-
dad de establecer mecanismos efectivos de fscalizacin de la accin
gubernamental a fn de asegurar que las polticas estatales respon-
dan a las demandas ciudadanas y al inters publico. De esta manera,
el concepto se ha instaurado como un elemento central del debate
acerca de la calidad del Estado y la democracia en la regin. Pero a
qu refere especfcamente el concepto? Qu es lo que se entiende
por rendicin de cuentas? En trminos generales el trmino refere a la
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presencia de mecanismos que obligan a las autoridades publicas
a responder por sus comportamientos y decisiones por un lado,
y a la existencia de agencias con autoridad para sancionar a los
funcionarios que no responden adecuadamente a las demandas
ciudadanas o que estn comprometidos con actos de ilegalidad.
En el concepto de rendicin de cuentas democrtica existen
dos lgicas en juego. En primer lugar, una lgica procedimental
ligada a la dimensin legal del trmino que evala la consisten-
cia de los comportamientos estatales con las normas adminis-
trativas, legales y constitucionales vigentes. En segundo lugar,
una lgica de resultados que refere al grado de receptividad
que tienen las demandas ciudadanas en el sistema poltico. Esta
ltima es usualmente entendida como la dimensin poltica de
la rendicin de cuentas.
La nocin de rendicin de cuentas est directamente rela-
cionada con la pregunta que organiza este volumen, dado que
en sus dos vertientes (legal y poltica) el concepto hace respec-
tivamente referencia a una serie de mecanismos institucionales
orientados a fortalecer la lgica institucional del Estado y los
canales de comunicacin entre sociedad y sistema poltico, dos
aspectos que no pueden ser soslayados en cualquier discusin
acerca de qu Estado es necesario para promover un desarrollo
con igualdad. Desde una perspectiva de rendicin de cuentas el
logro de dicho proceso de desarrollo depender en gran medida
de la capacidad que tengan las sociedades latinoamericanas de
construir Estados democrticos. La construccin de los mismos
requiere del fortalecimiento de la institucionalidad estatal as
como del establecimiento de canales fuidos y efectivos de
mediacin entre la sociedad y el Estado. El concepto, por lo
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>
tanto, est ntimamente relacionado con la cuestin de qu
Estado para qu democracia: la pluralidad de demandas sociales
de rendicin de cuentas gubernamental que en la superfcie
muchas veces parecieren asumir un tono contestatario y hostil
frente a distintas agencias estatales expresan en el fondo un
reclamo ciudadano de construccin y fortalecimiento de una
estatalidad democrtica. Es sobre este punto que me concen-
trar en este artculo a fn de establecer las diversas acepciones
del concepto de rendicin de cuentas y su relevancia para
una agenda de fortalecimiento de las capacidades del Estado
democrtico.
Las demandas de rendicin de cuentas legal y el debate p-
blico sobre el tema son relativamente recientes en la Argentina.
El punto de partida de dicha agenda tiene lugar con la aparicin
de una poltica y discurso de derechos humanos. La problema-
tizacin de la traumtica experiencia de terrorismo estatal por
parte del movimiento de derechos humanos puso fn a cierta
ingenuidad por parte de amplios sectores acerca del Estado,
iniciando una agenda de trabajo acerca de cmo construir una
institucionalidad estatal compatible con el ideal de derechos
humanos. Parafraseando a Lefort, la poltica de derechos est in-
trnsecamente orientada a la creacin de un Estado de derecho.
Esta es la gran novedad que introduce la poltica y discursos
de derechos en la cultura poltica local: la articulacin entre
democracia y constitucionalismo. Lo que la poltica de dere-
chos demanda es una institucionalidad que asegure la vigencia
de derechos y libertades fundamentales, los cuales aparecen
como una precondicin insalvable para el funcionamiento de un
Estado democrtico.
Lo que la poltica de derechos demanda
es una institucionalidad que asegure
la vigencia de derechos y libertades
fundamentales, los cuales aparecen como
una precondicin insalvable para el
funcionamiento de un Estado democrtico.
ESTADO Y RENDICIN DE CUENTAS: EL DERECHO A UN BUEN ESTADO
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La crtica a los mtodos ilegales de la dictadura implicaba
un reclamo de legalizacin y constitucionalizacion de los
comportamientos de los agentes estatales dados que slo
una forma constitucionalizada de Estado puede proteger a la
sociedad civil de eventuales intervenciones discrecionales por
parte de las autoridades o agencias pblicas. Dicho reclamo
abri una fructfera agenda de trabajo que se organiza, a partir
de la crucial contribucin sobre el tema que hiciera Guillermo
ODonnell, alrededor de reclamos de rendicin de cuentas legal
que suponen una profunda reforma del Estado. La lucha por
dicha institucionalidad an contina y es promovida por nuevas
generaciones de movimientos y organizaciones que llaman la
atencin acerca de la persistencia de islotes autoritarios en el
Estado que permiten la reproduccin de diversas formas de
ilegalidad, iniciativas que van desde movimientos de denuncia
sobre la prctica de gatillo fcil, iniciativas por una legislacin
que garantice el acceso ciudadano a la informacin pblica, o
movimientos anticorrupcin.
El fortalecimiento de las agencias y mecanismos de fscali-
zacin de los comportamientos de los funcionarios pblicos es
un elemento crucial de la agenda de construccin de estatali-
dad democrtica pues permite detectar y sancionar a aquellos
grupos que utilizan el poder pblico de forma distorsionada a
fn de promover intereses espurios. La ausencia de mecanismos
de fscalizacin efectivos afecta tanto a la sociedad civil como
al Estado. En primer lugar, dado que en muchas ocasiones
diversos grupos sociales son vctimas directas de acciones de
ilegalidad por parte de actores estatales, como ser en el caso de
la violencia policial o el maltrato de prisioneros en el sistema
penitenciario. En segundo lugar, puesto que la ausencia de con-
troles permite muchas veces el accionar impune de grupos que
emplean el Estado para su propio benefcio.
La defensa de la legalidad democrtica a travs de la limita-
cin y regulacin constitucional de las interacciones que tienen
lugar al interior del Estado as como de las interacciones entre
Estado y sociedad civil introduce una dimensin liberal en la
cultura poltica argentina que es particularmente relevante para
una agenda de fortalecimiento de las capacidades estatales. El
liberalismo siempre promovi un Estado fuerte independiente-
mente de que le atribuyera a dicho Estado funciones limitadas.
Esta conexin entre constitucionalismo y soberana estatal es
muchas veces ignorada por una visin esquemtica del liberalis-
mo constitucionalista que solamente enfatiza la funcin de limi-
tacin del poder que cumple el constitucionalismo sin tomar en
cuenta que es esa misma limitacin la que constituye el poder y
soberana estatal. Por lo tanto, la demanda por una estatalidad
fuerte no puede independizarse de los reclamos por cierto tipo
de legalidad que es la que permite construir soberana estatal
frente a las acciones de privatizacin o colonizacin del aparato
estatal por parte de grupos, partidos, corporaciones o redes
mafosas. Las acciones de ilegalidad, sea por parte de sectores
de las fuerzas armadas, de la polica, o de cualquier otro tipo de
funcionario gubernamental, suponen una distorsin de la lgica
estatal que no slo erosiona la capacidad de agencia de deter-
minada institucin sino que socava la calidad de las polticas
pblicas. En conclusin, los mecanismos de rendicin de cuen-
tas legales son una herramienta central de cualquier agenda que
promueva una estatalidad fuerte y por lo tanto no puede ser
soslayada en el debate acerca de qu Estado es necesario para
El fortalecimiento de las
agencias y mecanismos
de scalizacin de
los comportamientos
de los funcionarios
pblicos es un elemento
crucial de la agenda
de construccin de
estatalidad democrtica
pues permite detectar
y sancionar a aquellos
grupos que utilizan el
poder pblico de forma
distorsionada a n
de promover intereses
espurios.
promover polticas de desarrollo sustentables y equitativas.
Los argumentos del prrafo anterior no quieren sugerir que
el proceso de construccin de un Estado democrtico deba
limitarse a la acotada misin que el liberalismo atribuye al
Estado. Lo que se pretende subrayar es que una agenda progre-
sista que promueva un Estado ms intervencionista en trmi-
nos de polticas sociales o econmicas no puede prescindir del
papel crucial que cumplen las instituciones de rendicin de
cuentas. Resulta injustifcado criticar las demandas de ren-
dicin de cuentas legal reducindolas a una visin acotada y
polticamente orientada; que ve en el discurso sobre la seguri-
dad jurdica una estrategia poltica de sectores que pretenden
reducir la capacidad de soberana del Estado frente a los actores
econmicos o que desdean la corrupcin al tomarla como un
hecho anecdtico y trivial cuyas denuncias simplemente sirven
una intencionalidad poltica. Contraponer voluntad democrti-
ca versus constitucionalismo implica desandar las enseanzas
del proceso poltico tal vez ms innovador que haya tenido lugar
en la nueva democracia, retornando a una contraposicin que
no solamente es estril sino que ignora el papel constitutivo que
cumple la legalidad en la construccin y fortalecimiento de un
Estado democrtico.
Un ejemplo claro de lo mismo es el tratamiento anecdtico
de la corrupcin que deja de lado las consecuencias corrosi-
vas que el fenmeno tiene sobre la lgica estatal puesto que
la comisin de actos de corrupcin no solamente implica un
desvo espurio de fondos pblicos sino que tambin promueve
en muchos casos, lo que es ms preocupante an para la lgica
estatal, un proceso distorsionado de toma de decisiones, las
cuales resultan como resultado de las apetencias personales de
funcionarios corruptos o a las demandas de fnanciacin polti-
ca de determinado gobierno en polticas pblicas sub-ptimas
o abiertamente contrarias al inters publico. Es por lo tanto
esencial distinguir el papel constitutivo del constitucionalismo
de las crticas al liberalismo econmico o al neoliberalismo. La
presencia de instituciones de rendicin de cuentas efectivas es
necesaria independientemente del grado de protagonismo que
se le quiera asignar al Estado. Sera errneo atacar a las mismas
desde una posicin antiliberal, lo que no quita que uno deba
constreirse a los estrechos limites que el liberalismo establece
para el accionar del Estado. Una agenda progresista requiere de
posiciones polticas post y no antiliberales, y lo primero supone
la preservacin y fortalecimiento del constitucionalismo y los
mecanismos de rendicin de cuentas legal independientemente
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>
de que el papel del Estado tenga como funcin promover un
orden econmico y poltico de naturaleza post-liberal.
La segunda dimensin del concepto de rendicin de cuentas
es la propiamente poltica. Aqu lo que se enfatiza es la necesi-
dad de mecanismos que promuevan una situacin de constante
receptividad del sistema poltico a las demandas ciudadanas.
Tradicionalmente, las elecciones y los partidos polticos apa-
recen como los mecanismos centrales de control poltico de la
ciudadana. Varios autores han sealado ciertas limitaciones
de las elecciones como mecanismo de sealizacin de prefe-
rencias ciudadanas y la necesidad de complementar las mismas
con otros canales que permitan un proceso de sealamiento
ms efectivo. De hecho existen canales complementarios a
los electorales como ser la poltica de grupos de presin que
promueven la agenda de determinados sectores econmicos
ligados al capital o trabajo, canal que ms recientemente se ha
ampliado para incluir un nuevo circuito de actores compuestos
por organizaciones de inters publico. Finalmente, se encuentra
el espacio pblico como una arena crucial donde grupos pueden
hacer visibles sus reclamos y eventualmente movilizar apoyos
de la ciudadana y generar respuestas de la sociedad poltica o
del Estado.
Debates recientes en la regin se han enfocado en las limi-
taciones de todos los circuitos existentes en promover la voz
de los sectores ms pobres. Las dinmicas de la poltica elec-
toral, de grupos de presin, o del espacio pblico muchas veces
Una agenda progresista
que promueva un Estado
ms intervencionista
en trminos de
polticas sociales o
econmicas no puede
prescindir del papel
crucial que cumplen
las instituciones de
rendicin de cuentas.
polticas pblicas que garantizan un acceso ms equitativo
a los bienes pblicos. Un modelo de desarrollo orientado
por criterios de equidad no debera descuidar tampoco este
aspecto de la dimensin poltica de la rendicin de cuentas,
la cual no puede agotarse en la celebracin peridica de
actos eleccionarios sino que debe buscar mejorar la recep-
tividad general del sistema poltico, particularmente hacia
los sectores ms pobres y marginalizados. En este aspecto,
los procesos de innovacin institucional que se han puesto
en marcha en varias de las democracias de la regin son
ilustrativos de maneras creativas a travs de las cuales se ha
buscado mejorar la representatividad poltica de las demo-
cracias actuales de manera de asegurar la promesa de inclu-
sin poltica y social de todos los ciudadanos. En conclusin,
en trminos de rendicin de cuentas polticos un Estado que
busque promover un Estado equitativo no debe descuidar el
problema de la naturaleza y calidad de las mediaciones polti-
cas que ofrece a la ciudadana en general y a determinados
sectores de la poblacin en particular, intentando promover
canales ms pblicos, deliberativos e inclusivos que permitan
mejorar la distribucin de los bienes pblicos y la capacidad
de voz de sectores previamente marginalizados.
La poltica de rendicin de cuentas es un elemento central
de la dinmica poltica de la democracia representativa. El
mejoramiento de los mecanismos de fscalizacin de la legali-
dad de los funcionarios pblicos y del sistema de mediacio-
nes polticas redunda en una institucionalidad democrtica
ms fuerte y efectiva, promoviendo tanto las capacidades es-
tatales como la comunicacin del mismo con la ciudadana.
La democratizacin del Estado es un paso esencial a la hora
de delinear una agenda de desarrollo ms equitativo pues no
solamente redundar en mejores capacidades estatales sino
tambin en un sistema con mayor capacidad de promover las
necesidades de los sectores ms postergados. En este sentido,
la poltica de rendicin de cuentas expresa una demanda
ciudadana fundamental: lo que ODonnell denominara el
derecho a un buen Estado.
tienden a ignorar o soslayar cierto tipo de voces o reclamos,
particularmente de sectores que carecen de recursos orga-
nizacionales que le puedan garantizar una efectiva presen-
cia poltica. En este sentido, se ha establecido una serie de
nuevas estructuras de mediacin orientadas especfcamente
a empoderar a dichos sectores de manera de garantizarles
voz y permitirles acceder a bienes pblicos. Este es el caso de
los presupuestos participativos, de los consejos de salud, de
educacin, de niez y adolescencia, indgenas, conferencias
nacionales, consejos de planeamiento participativo, etc., que
intentan promover la participacin de sectores que no tienen
una clara presencia pblica de manera de permitirles seali-
zar de manera unvoca sus demandas al sistema poltico y,
en muchos casos, otorgarles poder de decisin que permita
el redireccionamiento de las polticas publicas en aras de
satisfacer sus necesidades.
Cuando operan en un contexto y con un diseo adecuado,
dichos mecanismos participativos promueven prcticas
polticas ms pblicas y deliberativas que se traducen en
ESTADO Y RENDICIN DE CUENTAS: EL DERECHO A UN BUEN ESTADO
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El mejoramiento
de los mecanismos
de scalizacin de
la legalidad de los
funcionarios pblicos
y del sistema de
mediaciones polticas
redunda en una
institucionalidad
democrtica ms
fuerte y efectiva,
promoviendo tanto las
capacidades estatales
como la comunicacin
del mismo con la
ciudadana.

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