Novos rumos da Administrao Pblica eficiente:

participao administrativa, procedimentalizao,

consensualismo e as decises colegiadas
Gabriela Costa Xavier







Resumo: Neste trabalho busca-se analisar o modelo da administrao atual, suas falhas, deficincias, e
o estudo dos novos rumos e alternativas para o modelo da Administrao Pblica que se adeque s
exigncias da sociedade moderna hipercomplexa. A partir da Evoluo do Estado ao longo dos anos e
enfocando as restries do modelo burocrtico legalista, esse estudo visa fomentar a discusso sobre o
modelo adotado pela Administrao Pblica que clama por uma reestruturao que propicie uma gesto
eficiente, baseada em mecanismos de governana em rede, procedimentalizao administrativa,
tomada de deciso colegiada, participao democrtica, gesto integrada de aes e do envolvimento
da sociedade.
Palavras chave: participao procedimental. Consensualismo. Decises colegiadas. Administrao
pblica.
Abstract: This paper analyzes the model of the current administration, its flaws, shortcomings, and the
study of new directions and alternatives to the model of public administration that conforms to the
requirements of hypercomplex modern society. From the evolution of the state over the years and
focusing on the constraints of legalistic bureaucratic model, this study aims to foster discussion on the
model adopted by the Public Administration that calls for a restructuring that provides efficient
management, based on mechanisms of network governance, proceduralizing administrative, collegial
decision-making, democratic participation, integrated management actions and involvement of society.
Keywords: participation in proceedings. Consensualism. Collective decisions. Public administration.
Sumrio: Introduo; 1. A evoluo do Estado; 2. O modelo de Administrao Pblica: legalidade e
eficincia; 3. Participao procedimental; 4. A cultura do no e a participao procedimental; 5.
Participao popular experincia Mineira; 6. Concluso.
Introduo
A partir da noo de que o homem um ser social, cabendo-lhe, portanto, o convvio em sociedade com
seus semelhantes, possvel compreender quo relevante a importncia atribuda ao interesse
pblico. De forma bastante genrica, e segundo concepo aristotlica, pode-se entender a sociedade
como um todo orgnico, cuja ordem entre as partes coordena o convvio social, prima pela harmonia e
busca alcanar o fim comum da sociedade. Assim, o interesse pblico , de certa forma, fator que
viabiliza a conservao da vida em comunidade, uma vez que busca, por meio da ao estatal,
propiciar, na mxima medida possvel, a manuteno de um convvio harmnico e organizado.
Nesse sentido, e de acordo com as peculiaridades de cada povo e territrio, deve o Estado objetivar a
concretude do bem comum. Desse modo, a Administrao Pblica, orientada por essa premissa, deve
buscar alcanar da melhor forma seu fim ltimo, mesmo que sejam vrios os entraves e barreiras que se
imponham sua atuao. Dentre as barreiras evidenciadas pode-se listar a prpria legislao.
O princpio da legalidade, que no deixa de ser o alicerce da atuao estatal e pedestal da
Administrao Pblica, representa, muitas vezes, verdadeiro entrave para a atuao do agente pblico
na busca pelo atendimento dos anseios da sociedade pluralista atual. O arcabouo legal elaborado nos
moldes do modelo ortodoxo burocrtico administrativo no acompanhou as mudanas da sociedade, e
nem poderia, uma vez que evidente que a lei no consegue prever todas as situaes que so
apresentadas no caso concreto. Em uma sociedade pluralista, em que a complexidade e os interesses de
vrios segmentos sociais so to diversos, a aplicao massificada da lei genrica no traduz uma
atuao eficiente, bem como no atende de forma satisfatria todas as camadas sociais e demandas
apresentadas.
Portanto, as constantes mudanas que marcam os processos humanos e a gama plural de interesses da
sociedade atual, densificam os desafios impostos ao Estado que, como representante do povo, deve
buscar atender aos anseios sociais de forma eficiente. Nesse sentido, a mquina pblica Estatal deve
acompanhar as mudanas do contexto vigente e, portanto, modernizar a estrutura gerencial da
Administrao Pblica.
Neste trabalho, busca-se analisar o modelo da administrao atual, suas falhas, deficincias, e o estudo
dos novos rumos e alternativas para o modelo da Administrao Pblica que se adeque s exigncias da
sociedade moderna hipercomplexa. Nesse sentido, esse estudo visa fomentar a discusso sobre o modelo
adotado pela Administrao Pblica que clama por uma reestruturao que propicie uma gesto
eficiente, baseada em mecanismos de governana em rede, procedimentalizao administrativa,
tomada de deciso colegiada, participao democrtica, gesto integrada de aes e do envolvimento
da sociedade.
1. A Evoluo do Estado
O Estado, como uma sociedade essencialmente poltica, busca oferecer os meios adequados para que os
fins particulares possam, em certa medida, ser alcanados. Ao mesmo tempo, cabe tambm ao Estado
garantir a mnima conservao da harmonia social como forma de manuteno da vida em sociedade
que, mediatamente, representa um meio indispensvel para a concretizao dos prprios interesses
individuais. Pode-se dizer que esse fim geral corresponde ao bem comum, devendo o governante ou o
administrador pblico externar e almejar, por meio de suas aes e comandos, esse interesse. Nesse
sentido leciona Meirelles (1990):
A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um
encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como
tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da
Moral administrativa que regem a sua atuao.
Todo poder encontra sua justificao unicamente no bem comum, na realizao de uma ordem social
justa.(MEIRELLES, 1990, p. 81)
Desse modo, de acordo com as peculiaridades de cada povo e territrio, deve o Estado objetivar a
concretude do bem comum. Entretanto, como grande a dinamicidade que envolve tanto o Estado
quanto o interesse pblico, a busca pelo bem comum acompanha a evoluo da sociedade, de forma a
adequar-se e melhor atender aos anseios e s necessidades existentes em cada contexto. Portanto, para
alcanar a definio desse conceito atual, importante analisar todo o processo evolutivo do Direito
Pblico, haja vista que ele uma realidade histrico-cultural resultante de um dinmico percurso, que
tem por base o passado e apresenta-se, por sua vez, como suporte de referncia para o ordenamento
jurdico futuro. Assim, sua aluso remete-nos a uma produo cultural longamente sedimentada,
perspectivas, portanto, que no emergiram de forma pronta e definitiva.
Desde os primrdios da antiguidade grega aos dias atuais, diversas foram as mudanas sociais que
traduziram alteraes na mquina pblica estatal. Com o intuito nico de apresentar um breve
panorama dos constantes movimentos que influram, mediata e imediatamente, na estruturao da
Administrao Pblica e, conseqentemente, no tratamento conferido ao bem pblico, essa evoluo
ser tratada de forma bastante simples, partindo do Estado Liberal, iniciado pelo processo
revolucionrio do sculo XVIII.
As Revolues Francesa e Americana apresentaram-se como significativos marcos histricos da radical
transformao na regulao do poder pblico na medida em que este passou a ter o dever de obedincia
a certas normas jurdicas limitadoras de sua prpria atuao. Nota-se, assim, a insero do controle do
poder pelos seus destinatrios. Tem-se, portanto, o desencadeamento do gradativo processo responsvel
pela formao do Estado de Direito, expressada pela primazia da lei, pelo princpio da legalidade e por
meio da positivao das liberdades individuais.
Nesse contexto, o poder absoluto se retrai perante o domnio dos direitos individuais que correspondiam
s exigncias liberal-burguesas de superao do arbtrio estatal e de estabilidade e previsibilidade,
necessrias ao desenvolvimento das atividades econmicas. Nessa fase, a administrao pblica
concentrava sua atuao no exerccio do poder de polcia, manuteno da ordem pblica, da liberdade
individual, da propriedade e da segurana individual, necessrias ao desenvolvimento da atividade
econmica. Desse modo, a lgica liberal permite a primazia do mercado sobre o Estado, afastando toda
a forma de interveno econmica Estatal, trata-se da Administrao Publica submissa lei.
No decorrer do sculo XX, as convulses blicas, juntamente com as crises econmicas, as rpidas
mudanas e os grandes avanos tecnolgicos, levaram ao declnio do Estado Liberal e estruturao do
Social. O Estado Social se pautou na tentativa de proporcionar a materializao quantitativa e
qualitativa dos direitos, no apenas no mbito individual e poltico, mas tambm no social, como, por
exemplo, ao buscar fundamentos pautados na proteo da dignidade da pessoa humana, na garantia
contra o desemprego, nos seguros contra doenas e invalidez na velhice, oferecimento de casas a preos
populares, etc.
Nesse perodo, o desastre econmico do liberalismo levou descrena da auto-regulao do mercado, o
que fez com que o Estado deixasse de ter uma atuao mnima e negativa. A Administrao foi ento
assumindo o protagonismo na concretizao de finalidades sociais, na promoo do bem-comum.
Ademais, a universalizao do sufrgio deslocou o eixo poltico para as camadas populares, sendo
necessria a observncia das demandas sociais, o que, certamente, aumentou a base tributria e a
mquina burocrtica. A conscientizao das camadas mais baixas a respeito da sua fora de trabalho fez
com que houvesse um embate entre o poderio econmico da burguesia e o poder das classes
trabalhadoras. O Estado Social pautava-se, portanto, na tentativa de proporcionar a materializao
quantitativa e qualitativa dos direitos, no apenas no mbito individual e poltico, mas tambm no
social. Nesse perodo vislumbra-se que a sociedade torna-se cada vez mais dependente do Estado, e
cresce a mquina pblica burocrtica.
Apesar dos inegveis avanos do Estado Social, nem todos seus efeitos foram favorveis, sendo sua crise
evidenciada a partir de medos da dcada de 1970. O esgotamento do Estado Prestador ocorreu,
sobretudo, devido ao aumento da carga tributria, agigantamento da mquina Estatal, da ineficincia
da interveno estatal e da constatao da corrupo e do nepotismo dos administradores pblicos.
Nesse sentido dispe Netto:
Nesse cenrio de crise, o Estado Social, intensamente intervencionista e prestador direto de diversas
atividades e servios, vai cedendo lugar a um estado que se caracteriza por ser Estado Social e
Democrtico de Direito, isto , estrutura-se sobre os princpios do Estado de Direito ou juridicidade, da
democracia e da sociabilidade, no deixa de perseguir o bem-estar, mas o faz no preferencialmente
valendo-se de atividades diretamente desenvolvidas por entidades integrantes do aparato Estatal,
privilegia a regulao e a atuao conjunta com a sociedade sobre vrios ttulos. (NETTO, p.57 )
A ampliao dos direitos e a real possibilidade de participao popular nas decises estatais foram de
indiscutvel importncia para a estruturao do Estado Democrtico de Direito. Nesse novo paradigma, a
sociedade, alm de participar, seja de forma direita ou indireta das resolues do Estado, exerce certo
controle sobre as atividades estatais, j que estas devem ser orientadas, sobretudo, para o alcance do
bem comum. Nesse sentido, cogita-se a estruturao da Administrao Pblica cooperativa, voltada ao
consenso em lugar da oposio, exigindo-se a participao social no exerccio das funes Estatais.
Ademais, ao longo desse processo evolutivo nota-se a proliferao de diversas camadas e grupos sociais
distintos. As sociedades do passado, que antes contavam com um nmero reduzido de grupos
diferenciados (nobreza, clero, burguesia, camponeses, operariado e funcionrios pblicos), com
interesses nitidamente diferenciados, contavam agora com diversos grupos cujos interesses, no raro,
so antagnicos. Vislumbrou-se o inicio do chamado Estado pluralista.
Segundo BATISTA (2009) a Constituio Federal do Brasil modela um Estado Democrtico de Direito
humanista, essencialmente social, fundamentado pelas justias social e fiscal e orientado para a
persecuo do bem comum. Desse modo, o Estado Democrtico de Direito foi constitudo para satisfazer
as necessidades da coletividade e garantir os direitos fundamentais, primando pelo bem comum da
sociedade.
2. O modelo da Administrao Pblica: legalidade e eficincia
Inicialmente, o modelo da Administrao Pblica foi desenvolvido sob influxo direto das doutrinas liberal
e positivistas. Nesse modelo existem normas que organizam, limitam e regulam a atuao de todos,
inclusive do prprio poder estatal. Logo, o Estado subordina-se ao Direito e sujeita-se s suas normas
reguladoras. Nota-se, portanto, a insero do controle do poder pelos seus destinatrios e a proteo do
cidado contra o Estado autoritrio.
O Direito Administrativo, como foi construdo, traou medidas de cunho burocrtico, visando a uma
atuao administrativa protegida contra o clientelismo, patrimonialismo e outras prticas predatrias. A
desconfiana quanto atuao discricionria do administrador pblico culminou na estruturao de um
modelo de normas e manuais, que estabelece, assim, um padro pr-estabelecido de atuao do agente
pblico. Ou seja, para a consecuo dos objetivos traados pelo Estado de Direito necessrio uma
atuao da Administrao Pblica pautada pelos ditames legais que, necessariamente, devem visar o
bem comum.
Dessa forma, o arcabouo normativo funciona como parmetro que deve ser seguido pelo administrador
pblico, parmetro este em que se encontram traduzidas e impressas as demandas sociais e,
conseqentemente, o bem comum. Em sntese, o servidor torna sua ao legtima ao observar as
balizas legais, uma vez que na lei que se busca o fundamento do que o interesse pblico.
O modelo burocrtico assim estruturado, na grande maioria das situaes, apresentava-se eficiente
frente aos procedimentos rotineiros, alm disso, dotado de mecanismos de proteo contra a
corrupo e, principalmente, apto a conduzir a atuao da Administrao Pblica de acordo com o
princpio da legalidade. Desse modo, a regulamentao e elaborao de manuais administrativos
funcionaram como escudo contra prticas predatrias, como, por exemplo, o clientelismo e a
imoralidade administrativa dentro da mquina pblica. Esse modelo tem como base um arcabouo
normativo, que deve ser estritamente cumprido, conforme estabelecido a priori. Nesse contexto, o
agente pblico considerado eficiente aquele que atua rigorosamente em observncia aos manuais e
regulamentos, e que, assim, no apresenta qualquer desvio de comportamento que cause dvida quanto
sua atuao. Nesse contexto, a Administrao Pblica no possui certa margem de discricionariedade
suficiente para a tomada de deciso em situaes excepcionais no previstas nos regulamentos.
fcil perceber a finalidade do Estado Democrtico de Direito, e de todo seu arcabouo: buscar a
concretude do bem comum, almejar a igualdade formal e material, a justia social, a liberdade
individual, a dignidade de seus cidados e sua participao na gesto da Administrao Pblica.
Entretanto, nem sempre os meios adotados pelo Estado so adequados ao alcance do bem comum, pelo
contrrio, muitos deles acabam por levar a estruturas extremamente burocrticas e incapazes de
atender aos anseios de uma sociedade pluralista.
Na contemporaneidade, a legitimidade do interesse pblico est diretamente ligada aos aspectos
fundamentais do Estado Democrtico de Direito, os quais, por sua vez, se encontram intrinsecamente
correlacionados, sendo eles: constitucionalismo, repblica, participao popular direta, separao dos
poderes, legalidade, direitos (individuais, polticos e sociais), desenvolvimento e justia social. Pode-se
afirmar que o Estado Democrtico de Direito, por meio das leis e normas reguladoras, no s garante a
busca, no mundo jurdico, do bem comum, como tambm orienta a Administrao Pblica para que esta
possa concretizar o bem comum em questo. Contudo, as definies legais devem ser capazes de
acompanhar a evoluo do contexto no qual esto inseridas e a ele se adequarem.
Na sociedade contempornea atual verifica-se a existncia de inmeros interesses individuais, os quais
nem sempre so convergentes, pelo contrrio, muitas vezes so diversos, discrepantes e, at mesmo,
antagnicos. Logo, cabe ao Estado, como administrador da mquina pblica, acolh-los e process-los,
buscando, assim, prover as necessidades da sociedade conforme seus anseios. Certamente, um Estado
Democrtico de Direitos de carter humanista e solidrio no pode se ver limitado ao estrito
cumprimento da lei sem se atentar para os reais anseios da sociedade. No contexto da sociedade
moderna atual, em que as ideologias e os paradigmas multiplicam-se e, os interesses, no raro, se
contrapem, , muitas vezes, inapropriada a consolidao de padres e valores absolutos. Em assim
sendo, torna-se inquestionvel que o modelo ortodoxo burocrtico no mais se mostra suficiente para
buscar o bem comum. Nesse sentido, as definies legais apresentam-se, em situaes excepcionais em
que a deciso tida como eficiente no encontra-se prevista na norma, insuficientes para atendimento
das demandas da sociedade. Desse modo, o modelo burocrtico comea a se mostrar ineficiente para
bem atender aos mltiplos interesses da sociedade pluralista. Dessa forma, surge a seguinte questo: o
Estado, atuando em estrita observncia aos ditames legais, pode abrir mo do interesse pblico? At que
ponto o excesso de legalismo ofende o princpio da indisponibilidade do interesse pblico?
O Estado no titular do interesse pblico e, mesmo atuando segundo o dispositivo legal, no pode ir
contra sua prpria finalidade como administrador e representante da sociedade. Nesse sentido, deve-se
almejar uma modernizao da gesto pblica que permita a implantao de estratgias que levem
maximizao do atendimento ao bem comum, combatendo o chamado legalismo estril.
Ademais, os avanos da sociedade moderna pluralista acarretaram novas demandas de distintos
segmentos sociais. Desse modo, o regulamento, que antes era aplicado de forma genrica a todos os
cidados, passou a ser insuficiente em situaes excepcionais que no encontravam previso no texto
legal, uma vez que evidente que os dispositivos normativos, manuais e regulamentos no conseguem
prever todas as possveis situaes apresentadas ao agente no caso concreto, e nem assim poderia ser,
devido s constantes contingncias da realidade social.
Portanto, no caso concreto so apresentadas situaes diversas das previstas em lei que exigem que
sejam tomadas medidas divergentes das pr-estabelecidas pelas normas. Nesse contexto, a realidade
moderna da sociedade, com mltiplos interesses e desigualdades, impe a estruturao de um novo
modelo de administrao que atenda efetivamente os diversos interesses dos vrios segmentos sociais.
Nesse sentido entende Batista Jnior:
De fato o modelo burocrtico mais ortodoxo foca suas preocupaes nos aspectos garantisticos e,
para tanto, centra suas atenes nos aspectos jurdico-formais. Entretanto, a realidade complexa da
moderna sociedade pluralista desmontou a possibilidade de sucesso do imponente modelo puramente
burocrtico. A burocracia do Estado Providncia, estruturada para uma atuao administrativa
prestacional uniforme e impessoal, pensada nos moldes de uma linha de produo, segundo o modelo
fordista de produo em massa, no se adapta sempre s exigncias da moderna sociedade pluralista,
de classes trabalhadoras diferenciadas em mltiplos estratos, com interesses, aspiraes e modos de
vida diferenciados. (BATISTA jnior, 2012? , p. 2)
Conforme demonstra o autor, o excesso de formalismo e a rigidez legal do modelo burocrtico engessam
a atuao da Administrao frente s situaes excepcionais, advindas dos mltiplos interesses da
sociedade, no previstas na norma. Desse modo, considerando as diversas demandas da sociedade
plural, a atuao do agente pblico pautada apenas nos ditames da lei no se mostra adequada e
suficiente a todos os casos apresentados. Torna-se necessrio que haja certa margem de liberdade
decisria para que a Administrao Pblica possa atuar em situaes excepcionais em observncia ao
bem comum, situaes em que o disposto nas leis e regulamentos no leva a decises eficientes.
indiscutvel que o Direito Administrativo exige solues isonmicas e, nesse sentido, o modelo
burocrtico em muito contribuiu, na medida em que se serviu como um parmetro de atuao do agente
frente generalidade de situaes rotineiras, alm de ter servido como um escudo contra corrupo e
imoralidade administrativa. Entretanto, mesmo propiciando inmeras contribuies positivas, suas
deficincias so inegveis, uma vez que a Administrao, sem a disponibilidade de mecanismos para
atuar de modo diverso daquele disposto na lei, muitas vezes, toma decises contrrias ao interesse
pblico, seu desiderato fulcral.
Nesse sentido, deve-se almejar uma modernizao da gesto pblica que permita a implantao de
estratgias que levem maximizao da busca do bem comum. Alm disso, a desburocratizao, a
descentralizao, o alargamento da cidadania, a democratizao da Administrao Pblica e os
constantes canais de participao popular tambm permitem uma adequao estatal mais otimizada na
busca de seu fim ltimo: o bem comum.
Portanto, a soluo possvel e adequada ao atendimento das demandas da sociedade moderna atual a
abertura de certa margem de discricionariedade decisria ao agente pblico, o que permite
Administrao uma tomada de deciso mais eficiente em casos excepcionais que exigem diretrizes
diferenciadas daquelas taxativamente previstas em lei. A possibilidade de tratamento diferenciado em
situaes especiais permite queles que estiverem em situaes semelhantes tratamento similar, o que
certamente coincide com a necessria isonomia na tomada de deciso. Segundo Batista Jnior (2012?),
essa margem de discricionariedade ser modelada com lastro em conceitos jurdicos indeterminados,
clusulas gerais que vinculam tendencialmente a Administrao Pblica. Esses conceitos possibilitam a
abertura de certa margem de liberdade ao agente pblico, uma vez que no apresentam uma descrio
rgida e fechada da atuao da Administrao, e, em contrapartida, direcionam sua atuao em prol do
interesse pblico, uma vez que encontra-se pautado pela busca do bem comum.
Nos dizeres de Bandeira de Mello:
Os conceitos jurdicos indeterminados um ncleo significativo e certo e um halo circundante, uma
aurola marginal, vaga ou imprecisa. Da resulta que haver sempre uma zona de certeza positiva, da
qual ningum duvidar do cabimento da aplicao do conceito, uma zona circundante, onde justamente
proliferao incertezas que no podem ser eliminadas objetivamente, e, finalmente, uma zona de
certeza negativa, onde ser indisputavelmente seguro que descabe a aplicao do conceito.
Cumpre destacar que o tratamento excepcional detalhado refere-se to somente a situaes
excepcionais, no se trata de um abandono da legalidade em prol da eficincia administrativa. Ademais,
ressalta-se que o princpio da legalidade no se ope ideia de maior discricionariedade conferida
Administrao Pblica, uma vez que as medidas tomadas de forma discricionria devem observncia ao
fim ltimo da lei, o alcance do bem comum. Desse modo, a discricionariedade conferida no afronta os
ditames legais, que, em ltima instncia, tambm almejam o alcance do bem comum. Cabe ressaltar
que a discricionariedade que conferida Administrao no se refere arbitrariedade pelo Poder
Executivo, uma vez que todos os atos administrativos esto sujeitos ao controle. Portanto, mesmo em
situaes excepcionais no previstas na lei, o ato administrativo discricionrio deve observncia aos
princpios bsicos da atividade administrativa a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia (art. 37, caput, CRFB/88).
Portanto, a abertura de certa margem de discricionariedade ao gestor pblico deve implicar,
necessariamente, na criao de mecanismos de controle que, concomitantemente, verifiquem a correta
aplicao da medida em atendimento ao interesse pblico e legitimem a deciso tomada. A
flexibilizao responsvel, assim, exige a efetividade dos mecanismos de controle.
3. Participao procedimental
Conforme j relatado, o modelo burocrtico ortodoxo no mais se mostra eficiente para atendimento
das demandas da sociedade pluralista atual, sendo que o estrito legalismo leva, muitas vezes, a uma
atuao do agente pblico pautada pelo rigoroso cumprimento das normas atuando, muitas vezes, de
forma contrria ao interesse pblico.
irrefutvel que o instrumento legal funciona como mecanismo que orienta e estabelece os limites
atuao do agente pblico, combatendo prticas clientelistas e funcionando como instrumento e
barreira contra a corrupo. Contudo, conforme j demonstrado, o instrumento legal no consegue
esgotar todas as situaes apresentadas no caso concreto e, desse modo, a aplicao massificada da lei
pode levar ao no atendimento do interesse pblico. Nesse sentido, a abertura de certa margem de
discricionariedade ao agente pblico o torna capaz de ponderar os interesses em conflito apresentados
e, em conjunto com demais atores envolvidos e mediante participao popular, tomar uma deciso mais
eficiente.
Entretanto, para alm de toda essa concepo da chamada Administrao Pblica ideal, no devemos
nos ater a conceitos utpicos. As propostas e novas ideias devem estar sempre acompanhadas de
mecanismos que possibilitem sua execuo prtica. Desse modo, surge a seguinte questo: Como a
abertura de certa margem de discricionariedade decisria poder garantir o atendimento ao interesse
pblico? Quais sero os instrumentos disponveis ao agente pblico para que possa conhecer as
demandas da sociedade?
Nesse sentido, necessrio estabelecer os procedimentos necessrios para que a deciso da
administrao pblica seja tomada de forma democrtica, em observncia aos princpios da moralidade
e eficincia.
Pode-se dizer que o procedimento , contemporaneamente, mtodo para a formao de uma deciso
administrativa atravs de uma seqncia de atos teologicamente orientados, visando ao correto
desempenho da Administrao (CARINGELLA apud NETTO, 2009, p53). Nessa medida, o procedimento
funciona como importante meio que legitima a tomada de deciso dentro da margem de
discricionariedade conferida ao gestor pblico, uma vez que o controle destes atos verificar o correto
cumprimento dos procedimentos previstos em regulamento.
Portanto, tem-se que uma das principais funes do procedimento preparar a deciso, e toda essa
relao entre Administrao e particulares no iter decisrio favorecem o consenso da questo a ser
decidida. A procedimentalizao, desse modo, significa a submisso da atividade administrativa a
parmetros normativos vinculantes que guiam seu desenvolvimento, disciplinando a atuao dos agentes
envolvidos, sem restringir a atuao da Administrao que possui o poder discricionrio quanto ao ato
decisrio final.
Nesse sentido dispe Netto:
A Administrao burocrtica, que se fechava ao pblico, rompida com a procedimentalizao e por
meio da ideia de co-administrao, o procedimento torna-se veculo de democratizao e de insero
do cidado no Estado. (NETTO, 2009, p. 65).
Ademais, o Ministro do Tribunal de Contas da Unio, Benjamin Zymler, dispe que:
Ao criar normas adjetivas, procedimentais, possvel ao Estado legiferante abrir mo de regulao
extensiva, valendo-se, portanto, dos conceitos jurdicos chamados fluidos, imprecisos
O procedimento torna possvel a abertura de certa margem de discricionariedade Administrao, sem
que esta abertura implique em total desordem e descontrole da mquina pblica, uma vez que orienta
os atos do agente na direo do correto desempenho da Administrao. Ademais, cumpre ressaltar que o
procedimento no s orienta e legitima a deciso tomada nas margens de liberdade conferidas ao
agente pblico, como tambm possibilita maior democratizao e ampliao da participao dos
cidados no exerccio do poder estatal. A procedimentalizao e a participao dos cidados no
processo decisrio permite a apresentao de certa conflitualidade, oposio de interesses entre os
atores envolvidos, anterior tomada de deciso. Desse modo, no processo decisrio o agente possui
acesso a uma gama de informaes e ponderaes de diversos atores que sero analisadas. As decises
so tomadas no bojo do procedimento dos quais os particulares so chamados a participar, tendo a
possibilidade de melhor conhecer as razes que levaram medida tomada. Portanto, o procedimento,
assim, configura-se como centro de convergncia de interesses, uma vez que nele que a informao
deve ser recolhida para que se possa decidir. Esse processo culmina na chamada co-administrao e a
insero do cidado no Estado.
Cumpre ressaltar que a interlocuo propiciada pelo procedimento, na busca cooperativa dos elementos
necessrios para que a Administrao Pblica tome a deciso adequada, permite revelar sua funo de
consenso e de pacificao social. Desse modo, verifica-se que o desenrolar procedimental participado
favorece o consensualismo, a compreenso e o entendimento pelos particulares da deciso final.
Nesse sentido dispe Netto:
Admitindo que, em virtude da abertura cada vez maior das normas e da outorga de amplos poderes da
Administrao, a legalidade no suficiente para garantir o interesse pblico e o respeito dignidade
da pessoa humana, possvel visualizar o procedimento como meio pelo qual a legalidade se concretiza
com a possibilidade de controle paulatino e participao no desenrolar da atividade administrativa. O
alargamento da atividade administrativa e a maior abertura normativa pem em destaque o processo
de formao da vontade administrativa, aos poucos passando a exigir a procedimentalizao do
processo decisrio (NETTO, 2009, p.74).
Conforme detalhado pela autora, a procedimentalizao da administrao pblica estabelece um
importante mecanismo de participao dos interessados no iter decisrio. O procedimento torna a
atividade administrativa permevel participao dos cidados, e, desse modo, possui dupla
aplicabilidade uma vez que a Administrao tambm requer essa participao para atingir suas funes.
Ou seja, a participao permite aos cidados a defesa de seus direitos e interesses perante a
Administrao e fornece subsdio ao ente Estatal para a tomada de deciso de modo a efetivamente
atender ao interesse pblico, propiciando a uma boa administrao. O procedimento, assim, surge como
meio de uniformizao e orientao da atuao estatal diante dos mltiplos interesses sociais.
Desse modo, o indivduo pode defender-se expondo Administrao seus interesses antes da deciso
que possa afet-lo. Trata-se da chamada participao co-constitutiva, onde o procedimento apresenta-
se como instrumento e canal de comunicao entre a Administrao e o Administrado. Nesse sentido, o
particular dialoga com a Administrao Pblica e participa do processo de tomada de deciso, sendo o
procedimento estrutura de relacionamento e matriz de interao entre Administrao e particulares.
Assim, o procedimento torna-se veculo de democratizao e de insero do cidado nas atividades
desempenhadas pelo Estado.
Seria a chamada estrutura integradora de interesses, no intuito de chegar a medida decisria. Desse
modo, o particular passa a tornar-se parte da atuao administrativa e por meio da participao os
interessados podem trazer contribuies diversas, novas informaes e opinies, tornando o processo
mais democrtico.
Na medida em que as decises so tomadas no bojo do procedimento dos quais os particulares so
chamados a participar, cresce a possibilidade das decises serem mais aceitas e estarem em
conformidade com o interesse pblico. Ademais, por meio da participao, o interessado vai se
relacionado com a Administrao e conhece os interesses e fatos envolvidos, e o peso deciso final
diludo ao longo do procedimento. Assim, a participao dos diversos agentes assume-se como
legitimadora do processo de tomada de deciso e viabiliza a integrao democrtica dos espaos de
discricionariedade com a interveno destes.
Feitas essas observaes, evidente que o procedimento administrativo assegura maior eficcia s
decises administrativas. Em sntese, pode-se dizer que o procedimento estabelece a forma adequada
aos interesses em jogo e o controle procedimental, por sua vez, verifica o cumprimento dos
procedimentos conforme estabelecido.
Mas a participao procedimental no pode ser vista acriticamente, uma vez que apresenta diversos
riscos. A participao procedimental pode gerar efeitos indesejados como: multiplicao de formas de
participao, reduo da eficincia em virtude do prolongamento do caminho da deciso,
encarecimento do processo, excesso de informao prejudicial para a deciso e etc.
Destaca-se o risco evidenciado quando particulares, privilegiados pela deteno de meios econmicos,
polticos e de informao, podem tornar a participao injusta e desigual, levando a decises que
privilegiam injustamente alguns interessados. Nesse sentido, opera-se o risco da captura que revela que
a participao pode implicar fragilizao do interesse pblico, pois atores poderosos podem influenciar
o processo decisrio, podendo resultar em um injustificado desfavorecimento do interesse pblico.
Ademais, cabe ressaltar que para o funcionamento de toda essa estrutura imprescindvel a
participao popular. O particular, portanto, deve se envolver com a atividade Estatal. Nesse sentido,
medidas de incluso e conscientizao do particular devem ser adotadas no intuito de trazer o cidado
para atividade administrativa e inserir nesse ator o compromisso de participao.
Outro risco demonstrado por Eberhard Schimidt-Assman trata da inviabilidade de desenvolvimento de
todas as atividades administrativas mediante o consenso, em p de igualdade com o particular. Segundo
o autor, a Administrao no pode deixar que a captura por tais interesses enfraquea sua atuao.
Desse modo, o procedimento deve ser estruturado em estrita observncia do Principio da Supremacia do
Interesse Pblico sobre o Privado. Ou seja, a despeito da abertura participao popular, o Estado,
como ente defensor dos interesses pblicos, possui supremacia frente aos interesses do particular no
que tange medida tomada.
Portanto, a participao no pode ser um empecilho para a eficincia, uma vez que a prpria
Administrao reclama pela participao, principalmente pelas informaes que o particular pode deter
para que no haja erro na deciso tomada. Entretanto, a excessiva participao pode transformar-se em
um mecanismo que possa impedir at mesmo esse desenvolvimento, sendo utilizada para paralisar
projetos a serem levados a cabo pela Administrao. Desse modo, o procedimento deve prever
mecanismos para seu bom funcionamento (definio de n de participantes, formas de participao,
entidades da sociedade civil organizada e etc.). Ou seja, esses efeitos adversos podem ser minimizados
por meio de uma adequada disciplina procedimental, uma vez que a participao no pode levar a
solues materialmente contrrias ao interesse pblico. Portanto, necessrio o estabelecimento de
limites materiais e formais participao e, desse modo, mostra-se imprescindvel estruturar a
disciplina procedimental de modo a buscar a soluo adequada para o problema.
Em suma, a despeito dos riscos demonstrados, ainda assim o procedimento e a participao so
instrumentos teis e necessrios para a tomada de deciso adequada. Tem-se que a disciplina do
correto procedimento administrativo voltado a equilibrar vrios interesses apresenta-se como
mecanismo apto a minimizar os riscos inerentes participao procedimental.
4. A cultura do no e a participao procedimental
Conforme j relatado, no modelo burocrtico ortodoxo, o administrador atua conforme estabelecido em
lei, o que lhe deixa isento de responsabilidade pessoal pela deciso, uma vez que se esconde atrs dos
dispositivos normativos que legitimam a deciso tomada conforme estabelecido. Nesse sentido, os
rgos de controle desenvolvidos sob a concepo do modelo burocrtico limitam-se a verificar se h ou
no o cumprimento do estabelecido nas normas e manuais, que estabelecem deveres e sanes pelo
descumprimento de seus dispositivos aos administradores. Desse modo, caso verificado algum desvio
quanto ao preestabelecido no instrumento legal, so aplicadas sanes ao agente infrator,
independente deste ter buscado por meio de sua deciso a soluo mais acertada. Assim sendo, tem-se
uma atuao do servidor mais preocupada com o cumprimento das regras do que com a real eficincia
da deciso frente persecuo do bem comum.
Nesse contexto, o servidor passa a atuar envolto na atmosfera do medo de descumprir os
mandamentos legais devido ao receio da punio. Instaura-se, assim como colocado por Batista Jnior
(2012), a cultura do no, em que o agente pblico, na dvida, responde negativamente s demandas
excepcionais no previstas nas normas, com receio de punies, caso infrinja algum dispositivo
normativo. Assim, a atuao mediana e a aplicao do no protegem o servidor dos controles interno
e externo. Contudo, implicam, tambm, em prestaes ineficientes do servio pblico. Desse modo, o
modelo passa a privilegiar os servidores que no trazem problemas, aqueles cujo comportamento no
foge do pr-estabelecido, aqueles que se mostram, portanto, incapazes de propor novas ideias que
maximizem a busca pelo bem comum. Em sntese, a conduta premiada aquela que cumpre
estritamente o estabelecido nas leis.
Nesse sentido, o agente, dominado pelo medo do controle e punies, opta, muitas vezes, pelo
comportamento reiterado do no. Assim sendo, em caso de dvidas sobre como atuar, o agente
pblico escolhe pelo no fazer, e, dessa forma, no se compromete com os resultados advindos da
deciso. O receio do controle e o excesso de legalismo geram um comportamento do servidor que atua
em estrito cumprimento ao estabelecido. O modelo estruturado dessa forma inibe atuaes eficientes e
criativas do servidor, que impossibilitado de atuar de forma proativa por receio do controle e
punies. Desse modo, o modelo adotado pela Administrao Pblica funciona como um fator asfixiante
da proatividade e criatividade do servidor, que opta por adotar um padro de comportamento mediano.
Nesse contexto, o servidor pblico no incentivado a desenvolver sua criatividade e,
conseqentemente, oprimido pelo medo, opta por cumprir somente o previsto pelas normas. Desse
modo, como j visto, o controle burocrtico ortodoxo apresenta-se como um dos instrumentos
causadores da ineficincia administrativa. Portanto, embora na generalidade dos casos o controle
burocrtico seja necessrio, em situaes excepcionais esse controle pode representar um mecanismo
que inviabiliza a prpria concepo de eficincia administrativa.
Conforme j relatado, tendo em vista as deficincias do modelo burocrtico ortodoxo, e considerando as
complexas necessidades da sociedade atual, tornou-se necessrio o avano e desenvolvimento de novos
instrumentos capazes de propiciar uma Administrao Pblica eficiente, que busca alcanar o bem
comum. Um dos instrumentos visto como possvel melhoria nos nveis da eficincia pblica o aumento
da liberdade decisria concedida ao agente pblico. Ou seja, o agente, diante do caso concreto no
previsto na norma, tem a possibilidade de ponderar os interesses e verificar qual a soluo tima do
ponto de vista da eficincia, visando atender o fim ltimo da atuao Estatal: o bem comum. Ou seja, a
abertura de certa margem de discricionariedade atravs da proliferao dos conceitos jurdicos
indeterminados um importante mecanismo que possibilita o atendimento dos interesses sociais e a
tomada de deciso mais eficiente. Contudo, com a abertura desta margem de discricionariedade o
agente no mais se esconde atrs das leis, ao cumpri-las de forma estrita, pelo contrrio, a esse agente
conferido o poder de valorao e escolha diante do caso concreto, sempre com o intuito ltimo de
alcanar o bem comum.
Dado o contexto retratado de abertura da discricionariedade na atuao Administrativa, cresce a
tendncia para procedimentalizar as reas de conduta da administrao como mecanismo que orienta e
legitima o ato administrativo, e torna-se inequvoca a necessidade de controlar e participar da atividade
administrativa desde dentro. Ademais, com o advento do Estado Democrtico de Direito as relaes
entre o Estado e a sociedade se intensificaram, formando laos de dependncia recprocos e pouco a
pouco o procedimento foi se firmando como antecedente das decises administrativas. Desse modo,
atravs do procedimento a legalidade se concretiza dentro das margens de discricionariedade conferida
ao processo de tomada de deciso administrativa.
O aumento da discricionariedade conferida Administrao Pblica deve, necessariamente, estar
acompanhada de novos mecanismos de controle da atuao Estatal. Nesse sentido, o controle dos
procedimentos adotados seria medida que torna possvel a chamada flexibilizao responsvel. Nesse
sentido, o controle dos procedimentos administrativos, ao longo do processo da tomada de deciso,
funciona como mecanismo que respalda e torna legitima a atuao do agente pblico e confere a este
maior segurana para atuar diante do caso concreto. Cabe ressaltar, ainda, que sobre as medidas
tomadas pelo administrador pblico incidir o chamado o controle de resultados. O controle de
resultados avaliar a medida tomada e verificar se esta alcanou o objetivo almejado, qual seja: o
interesse pblico. Nessa medida, tem-se que a discricionariedade conferida ao agente dever,
necessariamente, estar acompanhada dos mecanismos de controle supracitados a fim de verificar se a
medida tomada foi pautada pelo alcance do bem comum.
Por sua vez, o agente, ao atuar dentro da margem de discricionariedade, possui maior responsabilidade
pelas medidas por ele tomadas. Nesse sentido, a deciso tomada de forma colegiada, por rgos de
deliberao compartilhada, com participao de diversos agentes administrativos e com as contribuies
de particulares atravs do procedimento administrativo, representa um mecanismo de obteno de
resultados que traduzem em benefcios efetivos populao.
A tomada de deciso por instncias de deliberao coletiva aliada ao controle procedimental representa
avanos democrticos e ganhos de eficincia, uma vez que a deciso consensual com a participao e
contribuio de vrios atores torna-os corresponsveis pela medida tomada. A Administrao em rede e
a gesto compartilhada, em que so vrios os atores que participam e contribuem com experincias e
conhecimentos diversos, representa um mecanismo de intercmbio de informaes, que propicia a
tomada de deciso consciente e consensual. Dessa forma, as instncias de deliberao coletiva
funcionam como rgos de concentrao de informaes em que devem ser ponderados e valorados os
dados apresentados pelos diversos atores, visando, na medida possvel, a tomada de deciso acordada
(consensual) com os demais envolvidos. Assim, a criao de instncias de deliberao coletiva atua
duplamente em prol da eficincia administrativa, na medida em que reduz a atmosfera de medo,
legitima a tomada de deciso e cria canais de participao popular.
Desse modo, a gesto compartilhada, alm de permitir troca de experincias e contribuies de diversos
setores atuantes no processo, afasta o agente do comportamento resignado pelo medo, tornando toda a
sua atuao mais eficiente, o que, consequentemente, gera inmeros benefcios para a populao. Essa
gesto, aplicada em situaes excepcionais, em que no h previso legal, seria um dos grandes avanos
do novo modelo de gesto administrativa.
Desse modo, a atuao do rgo de deliberao coletiva ser procedimentalizada (forma de
organizao, nmero de participantes, forma de participao popular, entidades da sociedade civil
organizada e etc.), sendo discricionrio to somente o teor do ato decisrio. Entretanto, cumpre
ressaltar que este ato decisrio no est isento da atuao do controle, uma vez que est sujeito ao
controle procedimental e controle de resultados posterior, que verificar se a valorao feita pelos
agentes corresponsveis encontra-se em consonncia ao bem comum almejado pela sociedade.
A deciso tomada de forma colegiada, com participao de atores diferentes e experincias variadas,
dilui a responsabilidade entre os participantes frente medida tomada, o que, certamente, no
significa dizer que elimina a responsabilidade. O agente, respaldado pelo controle procedimental, e,
considerando que a deciso foi tomada em grupo com a participao e corresponsabilizao dos demais,
sente-se mais seguro para ter um comportamento atuante, proativo, preocupado em gerar efetivos
resultados sociais. Liberto da cultura do no e respaldado pelos demais atores que compem o grupo,
o agente no tem receio de ouvir o cidado e atender suas demandas, conforme aprovado pela instncia
colegiada. O agente sente-se seguro e, em grupo, cria canais de comunicao entre o rgo de
deliberao coletiva e a populao, propiciando, assim, uma gesto efetivamente participativa.
Como j dito, a procedimentalizao da atividade desempenhada pela Administrao Pblica estabelece
parmetros normativos que vinculam a atuao do agente pblico e funcionam como mecanismo
orientador prvio das decises administrativas. Desse modo, a instituio de um controle pautado nos
procedimentos administrativos e nos resultados apresenta-se como a soluo vivel encontrada para os
riscos de insegurana jurdica e quebra da probidade administrativa gerados pela abertura da
discricionariedade. Ademais, a possibilidade de realizao do controle procedimental nas decises
tomadas favorece a atuao administrativa ativa e possibilita a tomada de deciso eficiente, uma vez
que o agente sente-se respaldado pelo ente controlador, que, dessa forma, verifica o correto
cumprimento do procedimento e no se limita a punir as mincias da lei. O controle dos procedimentos,
adotado ao longo desse processo, condio necessria para a flexibilizao consciente e responsvel
da margem de discricionariedade do agente pblico. A realizao do controle nos procedimentos
possibilita ao agente tranqilidade para atuar, o que, conseqentemente, incentiva uma atuao mais
eficiente da Administrao. Portanto, o agente precisa estar seguro e respaldado pelo prprio
ordenamento para que possa tomar uma deciso desprovida do medo, baseada, apenas, na busca pelo
interesse pblico.
5. Concluso
Todos os fatos descritos demonstram o quo ultrapassado encontra-se o modelo da administrao
pblica burocrtico e como so graves as implicaes dele decorrentes, dentre elas o no atendimento
maximizado do interesse pblico. Nesse sentido, inadivel a adoo de um novo modelo que
realmente se adeque realidade da sociedade contempornea. A mquina pblica burocratizada
encontra-se em declnio, e a estrutura do Estado deve moldar-se para bem acompanhar as evolues
sociais.
Ademais, a ineficincia estatal implica no no atendimento do bem comum, o que gera, por
conseguinte, insatisfao social, e, em ltima instncia, a desordem da prpria sociedade. Dessa forma,
necessrio modernizar, incrementar e implantar melhorias na Administrao Pblica, para que, assim,
possa efetivamente representar os anseios sociais.
Nesse sentido, o modelo de administrao e gesto colegiada proposto desenvolve um novo arranjo
institucional, baseado em mecanismos de governana em rede, participao democrtica e gesto
integrada de aes e informaes, por meio da articulao dos diversos atores envolvidos, do controle
procedimental, do compartilhamento de informaes e do envolvimento da sociedade. Nesse novo
paradigma, a sociedade, alm de participar direta e/ou indiretamente, das resolues do Estado,
exerce considervel controle sobre as atividades estatais, orientadas, sempre, para o alcance do bem
comum.

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