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5 EVOLUO DO CONTROLE EXTERNO E O CONTROLE EXTERNO NO

BRASIL
Aps o entendimento bsico do papel do controle externo no Brasil, vamos
conhecer a evoluo histrica do Controle Externo, desde os seus primrdios at os
dias atuais.
5.1 O sistema de Controle Externo
O Controle Externo existente nos vrios pases do mundo pode ser
classificado em dois sistemas, ambos nascidos na Europa. O primeiro, de Tribunal
de Contas, com origens no sculo XIII e significativa evoluo a partir do sculo
XVIII, tem prevalecido na Europa Central; o segundo, de Auditor Geral, surgiu no
Reino Unido, em 1866, disseminando-se nos pases anglo-saxnicos. dinmica do
mundo atual tem suscitado a criao de instituies nacionais hbridas, caso tpico
da Argentina, que, em 1993, implantou um sistema de Auditoria, mas com estrutura
colegiada tpica de Tribunal de Contas.
O modelo de controle externo ingls consiste na realizao de auditorias, em
que os resultados so comunicados ao Parlamento. Na Inglaterra temos o
Comptroller and Auditor General (Controlador e Auditor Geral), que nomeado pela
Coroa. J nos Estados Unidos, que adota o mesmo sistema, o General Accounting
Office (Ofcio Geral das Contas) dirigido por um Comptroller General (Controlador-
Geral), nomeado pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado, para um
mandato de 15 anos. Neste modelo o controle externo apenas um departamento
tcnico do parlamento, que no exercem funes judicantes e deve subordinar seus
achados ao crivo dos parlamentares.
O controle externo francs, que realizado sempre aps a despesa ter
ocorrido, constitui-se de uma Cour des Comptes (Corte de Contas), que tem funes
de controle e jurisdicionais, pode adotar providncias de carter repressivo e
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comunicar o ato ilegal ao Parlamento para posterior apurao de responsabilidades.
No possui funo judicante quanto aos administradores; examina a regularidade
das contas e no a responsabilidade do ordenador. A Corte de Contas francesa
constitui jurisdio administrativa especializada; suas decises podem ser revistas
pelo Conselho de Estado rgo supremo do contencioso administrativo.
A Corte dei Conti (Tribunal especial de jurisdio administrativa), do modelo
de controle externo Italiano, embora rgo auxiliar do Poder Executivo em
determinadas matrias, exerce jurisdio em sentido prprio, afastando, inclusive, a
competncia do Poder Judicirio comum. O exerccio do controle realizado de
duas formas: inicialmente analisa a legitimidade do ato administrativo do Poder
Executivo, sem entrar no mrito quanto convenincia e oportunidade, e exige
registro prvio, com poder de veto absoluto; e posterior a ocorrncia do ato,
observando o oramento aprovada pelo Parlamento.
O controle externo Belga realizado por meio de registro prvio, antes da
despesa e no tem poder de veto absoluto, mas relativo. Se o Tribunal recusar o
registro, poder o Ministrio interessado recorrer da deciso ao Conselho de
Ministros, que poder determinar a realizao do registro, o que ser feito sob
protesto, quando a responsabilidade ser exclusiva do ordenador da despesa.

5.2 O modelo de controle externo no Brasil
O decreto de criao do Tribunal de Contas da Unio, de 1890, determinava
que o controle fosse por meio do registro prvio, atribuindo um poder de veto
relativo, semelhante ao modelo Belga, cabendo recurso para o Poder Legislativo.
No entanto, a decreto no chegou a ser aplicado, pois a Constituio Federal
de 1891, que elevou o Tribunal de Contas da Unio (art. 89) a rgo de estatura
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constitucional, consagrou o registro prvio e o veto absoluto e irrecorrvel, seguindo
o modelo italiano.
Logo aps, o Presidente Floriano Peixoto modificou a atribuio do controle
externo, passando da fiscalizao preventiva para a repressiva ou posterior, nos
moldes do sistema francs. A Constituio de 1934 ressuscitou o registro prvio dos
contratos, sendo que a recusa suspendia sua execuo at o pronunciamento do
Poder Legislativo. Sistema de controle preventivo, existindo o veto relativo (Belga) e
o veto absoluto (Italiano). As principais atribuies do rgo de controle eram:
acompanhar a execuo oramentria; julgar as contas dos responsveis por
dinheiros ou bens pblicos; e apresentar parecer sobre as contas do Presidente da
Repblica, antes de serem encaminhadas Cmara de Deputados.
A Constituio de 1937 restringiu as funes do controle externo, limitando o
registro prvio a poucas categorias de despesa, sendo sua atuao
preponderantemente repressiva ou posterior. s atribuies j existentes, a
Constituio de 1946 acrescentou o julgamento da legalidade dos contratos,
aposentadorias, reformas e penses.
Apesar do contexto poltico, marcado pelo autoritarismo, represso militar e
instrumentos ditatoriais, a Constituio de 1967 e suas alteraes at 1969,
passando pelo Ato Institucional n 5 de 1968 (AI-5), trouxe importantes contribuies
para o aperfeioamento do controle externo no Brasil. Dentre as principais
inovaes, pode-se citar: excluso do registro prvio dos atos de despesa, passando
a exercer a fiscalizao posterior, reduzindo entraves burocrticos na aplicao dos
gastos pblicos; prerrogativa para o rgo de controle externo realizar inspees; e
instituio do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Em relao aos
municpios, passa a ser motivo de interveno o fato da administrao municipal no
prestar contas a que esteja obrigada, na forma da lei e o Tribunal deveria emitir
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parecer prvio sobre as contas que o prefeito deve prestar anualmente, e apenas
por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal deixaria de
prevalecer.
A constituio cidad de 1988 consolidou as prerrogativas do controle
externo, que exercido, em primazia, mas no exclusivamente, pelo Poder
Legislativo, mediante representao outorgada pelo povo, conforme transcrito
abaixo:
Art. 70 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.

O Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas. Esse sistema organizado
da seguinte maneira:
1 Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao
em todas as Unidades da Federao;
26 Tribunais de Contas Estaduais 1 em cada Unidade da Federao;
4 Tribunais de Contas dos Municpios localizados nos Estados da Bahia,
Cear, Amazonas e Gois; e
2 Tribunais de Contas Municipais localizados nos Municpios de So Paulo
e Rio de Janeiro.
importante destacar que cada Tribunal de Contas possui suas prprias
competncias, no existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a
revisora de outra.
Dessa forma, caso algum responsvel seja condenado no mbito de algum
Tribunal de Contas Estadual, ele no poder recorrer desta condenao ao Tribunal
de Contas da Unio.
Como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso?
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O responsvel pela fiscalizao o dono do recurso. Caso esteja sendo gasto
um recurso da esfera federal, o Tribunal que ir atuar ser o TCU. Caso o recurso
em questo seja do Governo do Estado do Paran, o TCE do PR ser o responsvel
pela fiscalizao.
Algumas vezes, vemos na impressa notcias no sentido de que o Tribunal de
Contas da Unio condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba
mal aplicada no mbito do municpio.
Ser que isso possvel?
Acontece que existe a possibilidade de um ente da federao repassar a
outro ente da federao recursos, de forma voluntria, para que seja realizada
alguma atividade de interesse recproco, so as chamadas transferncias
voluntrias, que esto previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei
Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, como foi a Unio que repassou voluntariamente recursos para o
municpio, nada mais justo que a Unio fiscalize a aplicao desses recursos.
Nesse sentido, podemos chegar a seguinte concluso: o TCU fiscaliza a
aplicao dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio de
transferncias voluntrias.
No mbito estadual, o responsvel pela fiscalizao dos recursos o Tribunal
de Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCEs a fiscalizao dos
recursos gastos pelos municpios.
Somente em quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos
Municpios e, em apenas dois, existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para
preencher esta lacuna, compete ao TCEs fazer a fiscalizao dos recursos gastos
pelos municpios.
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J nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municpios (TCDM), ao
Tribunal de Contas Estadual competir fiscalizar apenas as despesas que tenham
sido efetuadas no mbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Municpio a
fiscalizao dos recursos gastos no mbito de todos os municpios.
Vale lembrar que os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos ligados a
estrutura organizacional do Estado.
Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que
comporo o Tribunal.
Em nosso Pas, temos dois municpios que possuem Tribunais de Contas
prprios. So eles, Rio de Janeiro e So Paulo.
Logo, a esses tribunais competir apenas a fiscalizao desses dois
municpios.
Necessrio destacar que a Constituio Federal vedou, em seu art. 31, 4, a
criao de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum municpio
pode criar a sua prpria Corte de Contas.
Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF j se posicionou no sentido de que
somente vedado a criao de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos
municpios.
Como os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos que pertencem
estrutura estadual, no h vedao para que sejam criados novos tribunais dessa
espcie. O que o constituinte originrio quis vedar foi a criao de mais uma
estrutura no mbito municipal.
O Distrito Federal um ente sui generis em nosso ordenamento jurdico.
Por no ser dividido em municpios, exerce funes estaduais e municipais.
Alm disso, por fora de dispositivos constitucionais, recebe verbas da Unio para
manter alguns de seus servios.
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Apesar de o Distrito Federal no ser dividido em municpios, o que poderia
sugerir um controle direto de toda despesa da Administrao do Distrito Federal pelo
TCDF, devemos ter em considerao que algumas despesas so custeadas com
verbas da Unio.
Para ratificar essa posio, o Tribunal de Contas da Unio, na Sesso
Plenria de 16/06/2004, proferiu o Acrdo 739, que apresenta a seguinte ementa:
Solicitao da Cmara dos Deputados. Informaes acerca da competncia
para apreciao das contas das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do
Distrito Federal. Conhecimento. Competncia do TCU. Encaminhamento das
informaes. Cincia ao interessado. Arquivamento.
- Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta competncia do TCU.
Consideraes.
Temos ainda que a Constituio Federal no trouxe previso para que
possveis territrios venham a possuir Tribunais de Contas.
O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais ser, conforme disposto no
art. 33, 2, feito com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, o qual competir
emitir parecer prvio sobre as contas do Governo do Territrio, as quais sero
julgadas pelo Congresso Nacional.
importante mencionar que as transferncias voluntrias que a Unio faz a
outros entes de federao so, normalmente, realizadas mediante uma contrapartida
monetria por parte de quem est recebendo o recurso.
Assim, quando da celebrao de um convnio, iremos ter tanto recursos
federais como locais.
Dessa forma, competir tanto ao TCU como ao TC local a fiscalizao das
despesas efetuadas. Quando ocorre esse tipo de situao, temos as chamadas
competncias concorrentes dos rgos de fiscalizao.
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5.3 Sntese do que foi estudado.
Neste captulo foi apresentada a evoluo do controle externo no Brasil, at o
modelo atual de controle externo.