DA OBJETIVAO DO RECURSO EXTRAORDINRIO HIPERTROFIA DA
JURISPRUDNCIA: COMMON LAW BRASILEIRA?
Andre Vasconcelos Roque 1
SUMRIO: 1. Controle de constitucionalidade: conceito e pressupostos. 2. Sistemas de controle de constitucionalidade. 3. Controle de constitucionalidade no Brasil. 3.1. Estruturao do modelo difuso-incidental. 3.2. Progressiva incorporao do controle principal e abstrato. 3.3. Consolidao do controle principal e abstrato. 4. A objetivao do Recurso Extraordinrio. 4.1. Manifestaes constitucionais e legislativas. 4.2. Manifestaes jurisprudenciais. 5. Para onde vamos: common law brasileira? 5.1. Risco de m formao dos paradigmas. 5.2. Risco de aplicao inadequada dos precedentes. 6. Consideraes finais. 7. Referncias bibliogrficas.
1. Controle de constitucionalidade: conceito e pressupostos
A afirmao de que o ordenamento jurdico consiste em um sistema j se tornou lugar comum. Nesse sistema, a Constituio ocupa papel de destaque, indo alm da mera organizao estatal, para assumir a funo de diploma normativo em que esto consagrados os direitos fundamentais, inclusive das minorias. Qualquer sistema jurdico almeja um mnimo de coerncia, at mesmo para que possa proporcionar segurana jurdica. evidente, porm, que contradies podem vez por outra surgirem, a serem resolvidas pelos mtodos tradicionais (temporal lei nova revoga lei anterior; hierrquico lei de maior hierarquia revoga lei de menor hierarquia e de especialidade lei especial derroga lei geral nos limites de sua incidncia) ou por novos critrios, que vm sendo revelados nas ltimas dcadas, em especial a chamada ponderao de interesses, destinada a resolver conflitos estabelecidos entre princpios ou, pelo menos, entre um princpio e uma regra. Cada um desses mtodos de resoluo de contradies poderia ensejar uma variabilidade imensa de discusses, mas isso fica para outra oportunidade.
1 Doutorando e mestre em Direito Processual (UERJ). Professor de Direito Processual Civil. Membro do IBDP e do CBAr. Advogado no Rio de Janeiro. Contato: andreroque@uerj.br
O que importa, para os fins desse estudo, que tais contradies normativas podem envolver a Constituio, que, como visto, ocupa papel de inegvel importncia no ordenamento jurdico. A aplicao da Constituio poderia ficar comprometida se um ato inferior uma lei ordinria, por exemplo dispusesse em sentido contrrio. Para afastar a ameaa de ruptura da harmonia e da coerncia do sistema jurdico, garantindo ainda a aplicabilidade da Carta Magna, ento, so estabelecidos mecanismos de controle de constitucionalidade, que nada mais representam que a verificao de compatibilidade entre qualquer ato normativo infraconstitucional e a Constituio. Atualmente, bom ressaltar, o controle de constitucionalidade vai alm dessa verificao de compatibilidade de atos normativos com a Carta Magna, podendo servir, ainda, para o reconhecimento de uma omisso inconstitucional do Legislativo, que se abstm de editar norma reclamada pela Constituio. Qualquer sistema de controle de constitucionalidade, como aponta a doutrina, parte de dois pressupostos bsicos 2 . O primeiro pressuposto o princpio da supremacia da Constituio, segundo o qual nenhum ato jurdico poder subsistir validamente caso esteja em desconformidade com a Carta Magna. A Constituio o ato normativo com hierarquia mais elevada dentro do ordenamento jurdico e fundamento de validade para todos os demais atos normativos, de natureza infraconstitucional. O segundo pressuposto a rigidez constitucional, segundo a qual uma norma constitucional, para ser elaborada, modificada ou revogada, exige um procedimento mais complexo do que aquele necessrio para a elaborao ou a alterao de normas infraconstitucionais. Caso contrrio, ou seja, se o procedimento exigido fosse o mesmo, toda vez que uma lei infraconstitucional fosse aprovada em sentido contrrio a uma norma constitucional haveria simples revogao do ato normativo anterior, no j uma relao de inconstitucionalidade propriamente dita. A rigidez constitucional, portanto, instrumentaliza o princpio da supremacia da Constituio.
2. Sistemas de controle de constitucionalidade
2 V., sobre o ponto, entre outros, BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 23/24; BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Malheiros, 2012, p. 307/308; CLVE, Clmerson Merlin, A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no Direito brasileiro, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 28/34; CUNHA JUNIOR, Dirley da, Controle de constitucionalidade teoria e prtica, Salvador: Juspodivm, 2012, p. 41/43; BERNARDES, Juliano Taveira, Controle abstrato de constitucionalidade Elementos materiais e princpios processuais, So Paulo: Saraiva, 2004, p. 13/14.
Atualmente, so conhecidos diversos sistemas de controle de constitucionalidade e, por esse motivo, a doutrina elaborou algumas classificaes, quais sejam:
a) Quanto natureza do rgo de controle
Controle poltico ou no judicial 3 : o controle de constitucionalidade pode ser exercido por um rgo poltico, fora do Judicirio. Esse modelo costuma ser associado com a experincia constitucional francesa, marcada pela desconfiana do Judicirio, que deveria, assim, se manter rigorosamente afastado dos assuntos do Parlamento, inclusive do exame de compatibilidade de seus atos normativos com a Constituio. O modelo, que encontra suas origens histricas e ideolgicas na Revoluo Francesa, parte de uma concepo rgida de separao dos Poderes, rejeitando o controle judicial. Assim, na Frana, o controle de constitucionalidade exercido pelo Conselho Constitucional, composto por nove conselheiros com um mandato de nove anos, no permitida a reconduo. A cada trs anos, o Conselho renovado em sua tera parte. Trs membros so nomeados pelo Presidente da Repblica, trs pelo Presidente da Assembleia Nacional e outros trs pelo Presidente do Senado. A estes nove membros, juntam-se como membros natos e vitalcios os ex-Presidentes da Repblica. O Conselho Constitucional no integra a estrutura do Poder Judicirio francs e, pelo menos tradicionalmente, no exerce funo jurisdicional. Isso no impede, todavia, que as decises do Conselho sejam fundamentadas de forma jurdica. Recente reforma constitucional naquele pas, entretanto, estabeleceu a chamada questo prioritria de constitucionalidade (question prioritaire de constitutionnalit), atravs da qual o Conselho Constitucional francs exerce o controle repressivo em caso de alegada violao a direitos e liberdades fundamentais garantidos na Constituio 4 . No mbito desse controle repressivo, que pode ser instaurado a pedido de qualquer parte em processo judicial ou administrativo, lcito concluir que o Conselho Constitucional exerce efetiva atividade jurisdicional, aproximando-o ainda mais do padro atual dos tribunais constitucionais de outros pases europeus. No Brasil, ainda que o sistema de controle de constitucionalidade adotado seja eminentemente judicial, existem alguns institutos que representam verdadeiro controle
3 H que se registrar a impreciso da clssica denominao controle poltico, pois o que realmente torna singular o Conselho Constitucional francs o fato de ele se situar fora da estrutura do Judicirio e de, tradicionalmente, no exercer atividade jurisdicional. Entretanto, os critrios de nomeao de seus integrantes e a fundamentao jurdica de suas decises o aproximam do padro das cortes constitucionais europeias. V. BARROSO, Luis Roberto, cit., p. 65.
poltico, tais como o veto do Poder Executivo a projeto de lei aprovado pelo Legislativo por inconstitucionalidade (art. 66, 1 da Constituio 5 ) e a possibilidade de rejeio de projeto de lei pela Comisso de Constituio e Justia existente nas casas legislativas em geral, tambm por inconstitucionalidade 6 . Nada obstante, a experincia indica que, muitas vezes, tal sistema de controle ineficaz, porque os rgos polticos normalmente apreciam a constitucionalidade dos atos normativos antes pela convenincia do que pelo critrio de sua conformidade com a Constituio 7 .
Controle judicial 8 : o controle de constitucionalidade exercido por um rgo que exera funo jurisdicional o sistema mais comum, encontrando suas razes histricas no clebre caso Marbury v. Madison, julgado pela Suprema Corte dos Estados Unidos no ano de 1803 9 . Esse sistema parte da premissa de que incumbe ao Poder Judicirio dizer o sentido das leis. Como a Constituio a lei fundamental da nao, de maior hierarquia dentro de um ordenamento jurdico, qualquer lei infraconstitucional que a contravenha dever ser tida por invlida. Assim, diante do conflito de normas jurdicas hierarquicamente distintas, a corte dever determinar qual delas reger a hiptese, deixando de aplicar qualquer lei que seja contrria Constituio. Este controle no pode ser exercido pelo Legislativo, pois, caso contrrio, um mesmo rgo produziria e fiscalizaria a lei, ameaando o equilbrio inerente separao dos poderes. O sistema de controle judicial de constitucionalidade o mais comum e pode ser encontrado em diversos pases. Nos pases da Europa continental, a partir da concepo do jurista Hans Kelsen, foram criados, a partir da primeira metade do sculo XX, rgos especficos para desempenhar tal funo, que so os tribunais constitucionais. Advirta-
4 V. art. 61-1 da Constituio francesas, regulado pela Lei Orgnica 2009-1523, de dezembro de 2009, que entrou em vigor em 01 de maro de 2010. 5 Art. 66, 1 da Constituio: Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 6 V., nesse sentido, art. 32, II do regimento interno da Cmara dos Deputados e art. 101 do regimento interno do Senado Federal. 7 V. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 2001, p. 36. 8 Como ser examinado a seguir, em muitos pases, sobretudo na Europa continental, o controle judicial desempenhado por um tribunal constitucional, que no necessariamente integra a estrutura do Poder Judicirio. Parece mais apropriado, assim, denominar esse sistema de controle de constitucionalidade de controle jurisdicional, em vez de controle judicial. 9 V. Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803). Na realidade, os primeiros registros nos Estados Unidos que remontam a um controle judicial de constitucionalidade so encontrados desde o perodo colonial, com base no direito ingls, e em cortes federais inferiores e estaduais. Em doutrina, Alexander Hamilton havia sustentado a tese no Federalista, no fim do sculo XVIII. Mas foi com o julgamento do caso Marbury v. Madison pela Suprema Corte dos Estados Unidos que o modelo se consolidou no cenrio jurdico norte- americano e ganhou o mundo.
se, porm, que os tribunais constitucionais, embora desempenhem funo jurisdicional, no necessariamente integram a estrutura do Judicirio desses pases europeus. Aps a 2 Guerra Mundial, o modelo se expandiu, no s dentro da Europa continental, mas tambm por outras regies do planeta 10 . O Brasil aderiu ao sistema judicial de controle de constitucionalidade, como ser demonstrado oportunamente no presente estudo.
b) Quanto ao momento em que exercido o controle
Controle preventivo: o controle de constitucionalidade pode ser realizar antes que um projeto de lei considerado contrrio Constituio seja convertido em lei. Essa a forma de atuao tradicional do Conselho Constitucional francs, nos limites do art. 61 da Constituio daquele pas. No Brasil, como examinado anteriormente, h previso de controle preventivo de constitucionalidade, de natureza poltica, a ser exercido: (i) mediante veto do Poder Executivo, por motivo de inconstitucionalidade, a um projeto de lei aprovado pelo Legislativo; (ii) atravs da rejeio a projetos de lei, tambm por inconstitucionalidade, pela Comisso de Constituio e Justia, rgo existente nas casas legislativas em geral, inclusive na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. As duas formas de controle preventivo de constitucionalidade ocorrem no curso do processo legislativo e, portanto, natural que se confundam com o controle poltico. No h previso, na Constituio ou em qualquer lei, de controle preventivo de constitucionalidade no Brasil em sede judicial. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal tem admitido, por construo jurisprudencial, a impetrao de mandado de segurana por parlamentar, contra o simples processamento de projetos de lei contrrios Carta Magna ou mesmo de propostas de emenda Constituio cujo contedo viole alguma das clusulas ptreas estabelecidas na Lei Maior 11 . Considera-se que o parlamentar tem direito subjetivo de impedir que a elaborao dos atos normativos, pelo Legislativo,
10 V., nesse sentido, CUNHA JNIOR, Dirley da, Controle de constitucionalidade..., cit., p. 83 (aludindo adoo do modelo continental europeu na Itlia (1948), Alemanha (1949), Chipre (1960), Turquia (1961), Iugoslvia (1963), Grcia (1975), Espanha (1978), Portugal (1982), Blgica (1984), Polnia (1986), Hungria (1990), Rssia (1991), Repblica Tcheca (1992), Eslovquia (1992), Romnia (1992) e Eslovnia (1993), chegando mais tarde a alguns pases africanos, como Arglia (1989), frica do Sul (1996) e Moambique (2003)). 11 V., entre outros, STF, MS 20.257/DF, Pleno, rel. p/ acrdo Min. Moreira Alves, j. 8.10.1980, DJ 27.2.1981, RTJ 99/1031; MS 21.642/DF, rel. Min. Celso de Mello, RDA 191/200; MS 21.303-AgR/DF, Pleno, rel. Min. Octavio Gallotti, j. 19.6.1991, DJ 2.8.1991, RTJ 139/783; MS 24.356/DF, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 12.9.2003.
incorra em desvios inconstitucionais, a ponto de autorizar excepcional interveno, em carter preventivo, do Supremo Tribunal Federal 12 .
Controle repressivo: o controle de constitucionalidade tambm pode se efetivar aps a entrada em vigor do ato normativo questionado, quando ento a verificao de compatibilidade com a Constituio tem por finalidade paralisar seus efeitos. No Brasil, em regra, o controle repressivo exercido pelo Poder Judicirio, atravs de todos os seus rgos e por variadas formas. O controle repressivo tambm pode ser exercido pontualmente pelo Poder Legislativo (como ocorre, por exemplo, com a sustao de atos exorbitantes que tenham sido promulgados pelo Executivo, nos termos do art. 49, V da Constituio 13 ) e pelo Executivo (como se d com a recusa direta em aplicar norma inconstitucional, ou seja, independente de prvio controle judicial 14 ).
c) Quanto ao rgo jurisdicional a exercer o controle
Controle difuso: o controle de constitucionalidade, quando exercido por rgo jurisdicional, pode ser confiado a todo e qualquer juiz ou tribunal. As razes histricas desse sistema so igualmente encontradas no caso Marbury v. Madison, julgado pela Suprema Corte americana em 1803. A premissa desse modelo, at hoje adotado nos Estados Unidos, que a Constituio uma lei dotada de supremacia, cabendo a todo e a qualquer juiz aplic-la. Por isso mesmo, lgico que qualquer juiz ou tribunal possa, ao resguardar a incidncia das normas constitucionais, recusar-se a aplicar as normas infraconstitucionais incompatveis com a Carta Magna.
12 V., entretanto, a posio de SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 768/769, para quem no h, nesta hiptese, controle preventivo, mas sim controle repressivo, porque a inconstitucionalidade anterior deliberao do projeto de lei; o prprio processo legislativo seria inconstitucional. 13 Art. 49, V da Constituio: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...) V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa; 14 Embora no haja manifestao especfica do Supremo Tribunal Federal aps a Constituio de 1988, h referncia sobre o assunto, em obiter dictum, na ementa do acrdo proferido em STF, ADI 221 MC/DF, Pleno, rel. Min. Moreira Alves, j. 29.3.1990, DJ 22.10.1993, de onde se colhe: Os poderes Executivo e Legislativo, por sua chefia e isso mesmo tem sido questionado com o alargamento da legitimao ativa na ao direta de inconstitucionalidade , podem to-s determinar aos seus rgos subordinados que deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com fora de lei que considerem inconstitucionais. V. tb. STJ, REsp 23.192/GO, Primeira Turma, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 6.10.1993, DJ 8.11.1993. V., em doutrina, admitindo a recusa direta pelo Executivo como concluso decorrente do princpio da supremacia da Constituio, BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 92/94; CLVE, Clemerson Merlin, A fiscalizao abstrata..., cit., p. 247/248 e BINENBOJM, Gustavo, A nova jurisdio constitucional brasileira Legitimidade democrtica e instrumentos de realizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 232/243.
No Brasil, esse modelo de controle adotado de longa data, desde a Constituio de 1891 at os dias de hoje, de maneira que todo e qualquer rgo do Poder Judicirio, desde o juiz de uma comarca do interior at o Pleno do Supremo Tribunal Federal, esto autorizados a exercer o controle de constitucionalidade.
Controle concentrado: o controle pode, por outro lado, ser confiado apenas a um ou a alguns rgos, criados especialmente para este fim ou encontrando no controle de constitucionalidade sua primordial funo. Esse o tpico modelo adotado pelos pases continentais europeus com seus tribunais constitucionais a partir da primeira metade do sculo XX. De acordo com as concepes doutrinrias de Hans Kelsen, a verificao de compatibilidade de uma lei com a Constituio consiste em uma funo constitucional autnoma, que se pode caracterizar como um legislador negativo. No se discute, nesta atividade, nenhum caso concreto, nem se desenvolve uma atividade judicial. Por isso mesmo, na tica de juristas europeus no incio do sculo XX, se o juzo de constitucionalidade no representava uma funo judicial, o rgo que exercesse essa funo no deveria ser composto por juzes de carreira, como era a regra na composio dos tribunais europeus, mas por pessoas com um perfil mais poltico. A Constituio era estabelecida apenas para os Parlamentos e juzes ordinrios estavam subordinados ao Parlamento cujas leis eles aplicam. Assim, apenas um rgo fora da esfera ordinria do Poder Judicirio, que no fosse composto por juzes de carreira, estaria em condies de restringir a legislatura, exercendo o controle de constitucionalidade 15 . Alm disso, ao contrrio do modelo norte-americano, em que a figura do stare decisis garantia que as decises da Suprema Corte vinculariam os tribunais inferiores, mesmo em um sistema de controle de constitucionalidade difuso, vislumbrou-se, em muitos pases da Europa continental, a necessidade de reservar a tarefa a um tribunal especfico, para garantir a uniformidade das decises sobre a compatibilidade de atos normativos infraconstitucionais com a Carta Magna 16 . Caso contrrio, haveria o grave inconveniente de que uma mesma lei viesse a ser aplicada por alguns juzes e afastada por outros, sob o fundamento da inconstitucionalidade.
15 O raciocnio terico por trs desse modelo concentrado de controle de constitucionalidade, portanto, era eminentemente positivista, a partir da ideia de uma estrita hierarquia das leis. V. GINSBURG, Tom, Judicial review in new democracies: constitutional courts in Asian cases, Cambrigde: Cambrigde University Press, 2003, p. 9. 16 V. CAPPELLETTI, Mauro, O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado, Trad. Aroldo Plnio Gonalves, Porto Alegre: Fabris, 1992, p. 76 e ss.; BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 70/71 e MALFATTI, Elena; PANIZZA, Saulle; ROMBOLI, Roberto, Giustizia costituzionale, Torino: Giappichelli, 2007, p. 9.
A maioria dos pases da Europa continental, embora tenha adotado esse modelo, permite que todo juiz requeira Corte Constitucional, em carter incidental, a anlise de lei cuja constitucionalidade seja duvidosa, sendo tal questo prejudicial soluo do caso concreto. Assim, nenhum juiz obrigado a aplicar lei que considere incompatvel com a Lei Maior, mas tambm no pode exercer o controle de constitucionalidade em sua plenitude, devendo aguardar a soluo do tribunal constitucional. Recente reforma constitucional na Frana, tradicionalmente filiada a um modelo de controle preventivo e poltico, criou o incidente da questo prioritria de constitucionalidade, que apresenta muitas semelhanas com o modelo vigente em outros pases europeus. Costuma-se afirmar que a Emenda Constitucional n 16/65 teria introduzido no Brasil o controle concentrado de constitucionalidade, criando a figura da representao de inconstitucionalidade, que seria deflagrada pelo Procurador-Geral da Repblica junto ao Supremo Tribunal Federal 17 . Nada obstante, trata-se de afirmao contraditria: no h como um sistema ser, ao mesmo tempo, difuso e concentrado, ou seja, confiar a todos os rgos judiciais o controle de constitucionalidade e, ao mesmo tempo, reservar tal tarefa a apenas um rgo jurisdicional. Um sistema misto somente seria possvel, nestes termos, se determinada categoria de atos legislativos ficasse submetida apenas ao controle de constitucionalidade exercido por certo tribunal, ao passo que os demais atos pudessem ser submetidos ao controle difuso 18 . Mas no isso o que ocorre. O que h, no Brasil, um sistema difuso 19 , em que convivem elementos tpicos do controle de constitucionalidade incidental e principal (este sim, exercido apenas pelo Supremo Tribunal Federal ou, no mbito das Constituies estaduais, pelos Tribunais de Justia 20 ), como ser examinado de forma mais detalhada a seguir.
d) Quanto ao modo de controle jurisdicional
Controle incidental 21 : o controle pode ser realizado pelos juzes e tribunais como uma questo prejudicial apreciao de casos concretos submetidos sua jurisdio. A
17 V., entre outros, BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 71. 18 V. RAMOS, Elival da Silva, Controle de constitucionalidade no Brasil: perspectivas de evoluo, So Paulo: Saraiva, 2010, p. 70 19 V. SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 775. 20 Art. 125, caput e 2 da Constituio: Os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos nesta Constituio. (...) 2 Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo. 21 Por vezes, essa modalidade de controle referida em doutrina como controle por via de exceo ou de defesa, pois frequentemente a inconstitucionalidade suscitada pelo demandado, que alega no cumprir
verificao de compatibilidade de determinada norma infraconstitucional com a Lei Maior constitui passo necessrio para o raciocnio lgico do juiz destinado soluo de um litgio especfico. O controle de constitucionalidade, portanto, desempenhado no exerccio normal e cotidiano da atividade jurisdicional. Por esta razo, seus efeitos se produzem inter partes, confinados s partes do processo em que a questo foi apreciada, muito embora, em sua origem nos Estados Unidos, a vinculatividade das decises da Suprema Corte em relao aos tribunais inferiores fosse assegurada atravs do instituto do stare decisis, tpico dos sistemas filiados common law. No Brasil, esse modelo de controle pode ser desempenhado de forma difusa, por todos os rgos do Poder Judicirio, desde a Constituio de 1891. Essa, alis, sempre foi a tradio do modelo americano: um controle difuso e tambm incidental, como uma questo prejudicial aos casos concretos submetidos ao Judicirio. Relativamente comum, por isso mesmo, a confuso conceitual que se estabelece entre controle difuso e incidental. De fato, como regra geral no direito brasileiro, o controle incidental exercido de forma difusa, por todos os rgos do Judicirio. Nada obstante, a equiparao entre os dois conceitos equivocada, como bem demonstram os sistemas de controle de constitucionalidade em vrios pases da Europa continental, como na Itlia e na Alemanha, em que, como visto, todos os juzes podem suscitar o incidente de inconstitucionalidade, a ser decidido pelo tribunal constitucional. Tem-se a, portanto, uma forma de controle incidental e concentrado. Mesmo no ordenamento jurdico brasileiro, h quem considere pelo menos uma hiptese de controle incidental e concentrado, qual seja, a arguio de descumprimento de preceito fundamental em sua modalidade incidental (art. 1, pargrafo nico, I e art. 6, 1 da Lei n 9.882/99 22 ). Sua ocorrncia, todavia, ser absolutamente rara, uma vez que, em razo de veto presidencial na tramitao da Lei n 9.882/99, ficou afastada a possibilidade de arguio suscitada pelas partes do processo ou por qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder Pblico. A legitimao para a arguio incidental, assim, recaiu exatamente sobre as mesmas pessoas e rgos que podem propor a
determinado ato normativo em razo de sua incompatibilidade com a Constituio. A denominao, no entanto, tecnicamente imprecisa, porque nada impede que a inconstitucionalidade seja suscitada pelo demandante, tal como se d, por exemplo, no mandado de segurana contra ato administrativo amparado em lei alegadamente inconstitucional. 22 Art. 1, pargrafo nico e inciso I da Lei n 9.882/99: Pargrafo nico. Caber tambm arguio de descumprimento de preceito fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio; e art. 6, 1 da Lei n 9.882/99: Se entender necessrio, poder o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a arguio, requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre a questo, ou ainda, fixar data para declaraes, em audincia pblica, de pessoas com experincia e autoridade na matria(itlicos nossos).
arguio autnoma, com requisitos menos estritos. evidente que, em tais condies, os legitimados optaro invariavelmente pela via autnoma.
Controle principal: a verificao de compatibilidade de um ato normativo com a Constituio tambm pode ser deflagrada independentemente de um litgio concreto entre demandante e demandado. A questo constitucional no apenas uma questo prejudicial resoluo do litgio; ela o prprio objeto do processo em que se instaura o controle principal. A finalidade do processo, pelo menos em regra 23-24 , no a soluo de um caso concreto, mas sim definir a prpria constitucionalidade do ato normativo questionado. No controle principal, no existindo controvrsia sobre direitos subjetivos, toda a discusso gira em torno somente da questo constitucional, que decidida em abstrato, desvinculada de uma situao conflitiva concreta. Por isso mesmo, ao contrrio do que ocorre no controle incidental, seus efeitos se produzem erga omnes, uma vez que o controle principal no se vincula a nenhuma situao subjetiva especfica. Afirma-se que o processo em que se instaura o controle principal um processo objetivo, porque no h lide em sentido tcnico. As partes que atuam em um processo de controle principal no defendem direitos subjetivos, mas o fazem para a tutela de interesses institucionais, contribuindo, em certa medida, para a pluralidade necessria ao debate constitucional 25 . Por isso, dado o carter institucional subjacente a este tipo de processo, a legitimidade para instaurar o controle principal confiada a determinados
23 A ressalva importante porque, no direito brasileiro, h pelo menos uma hiptese em que o controle principal no prescinde da anlise da situao conflitiva concreta: trata-se da ao direta interventiva, de legitimao exclusiva do Procurador-Geral da Repblica e prevista no art. 36, III da Constituio, cujo acolhimento, pelo Supremo Tribunal Federal, requisito prvio para a interveno federal. Nesse caso, ainda que se instaure um processo especialmente para resolver a questo constitucional, sua soluo se d luz do caso concreto. V. BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 73; CUNHA JNIOR, Dirley da, Controle de constitucionalidade..., cit., p. 116 (aludindo tambm hiptese da arguio incidental de descumprimento de preceito fundamental). 24 Para SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 772, outra hiptese de controle principal resolvido luz do caso concreto seria o mandado de injuno. Entretanto, no mandado de injuno, ainda que dirigido ao Supremo Tribunal Federal, a alegada omisso inconstitucional parece ser apenas uma questo prejudicial para a obteno da tutela especfica requerida, qual seja, a tutela de direito subjetivo com amparo constitucional que venha a ser obstaculizado pela falta de norma regulamentadora. Trata-se, em verdade, de uma forma especfica de controle incidental, ainda que no possa ser exercido por todos os rgos do Judicirio. 25 Para Peter Hberle, como se sabe, a interpretao constitucional s pode ser pensada tendo em vista a realidade constitucional, no sendo possvel desconsiderar o papel do cidado na interpretao da Lei Maior. Assim, no apenas o processo de formao de uma Constituio pluralista, mas tambm todo o seu desenvolvimento posterior. A interpretao da Constituio no configura fenmeno exclusivamente estatal, pois todas as foras da comunidade poltica tambm tm acesso a esse processo. A participao de diversos rgos e entidades no processo de controle principal de constitucionalidade, trazendo para o debate interesses institucionais pluralistas, perfeitamente compatvel com a teoria de Hberle. Para uma exposio geral, v. HBERLE, Peter, Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997, passim e RICHE, Flvio Elias; FERREIRA, Natlia Braga, A sociedade aberta de intrpretes da Constituio: limites e possibilidades de aplicao realidade constitucional brasileira, Sequncia, n. 60, jul. 2010, p. 264/269.
rgos e entidades, que, no direito brasileiro, em relao ao Supremo Tribunal Federal, esto arrolados no art. 103 da Constituio 26 . O controle principal , em regra, associado tradio do controle concentrado na Europa continental. Nada obstante, assim como ocorre em relao ao controle difuso e incidental, incorreta a equiparao entre controles principal e concentrado. Em vrios pases europeus, como j se discutiu, o controle concentrado pode ser deflagrado no exerccio normal da atividade jurisdicional, como uma questo prejudicial, de forma incidental. Alm disso, mesmo no direito brasileiro, ainda que a regra geral seja que o controle abstrato seja exercido de forma concentrada (no Supremo Tribunal Federal ou, no mbito das Constituies estaduais, nos Tribunais de Justia), no se pode descartar a hiptese de um controle de constitucionalidade abstrato e difuso 27 .
3. Controle de constitucionalidade no Brasil
A histria do controle de constitucionalidade no Brasil, como ser demonstrado a seguir, pode ser delimitada genericamente em trs grandes estgios: (i) incorporao do controle difuso e incidental desde a Constituio de 1891, por influncia do modelo norte-americano; (ii) progressiva incorporao e fortalecimento do controle principal desde a Constituio de 1934 at a Carta Magna de 1988; (iii) aproximao dos efeitos decorrentes dos modelos incidental e principal, fenmeno este verificado nos ltimos quinze anos e ainda em curso, que tem sido denominado pela doutrina brasileira como objetivao do recurso extraordinrio.
3.1 Estruturao do modelo difuso-incidental
26 V. art. 103 da Constituio de 1988, na redao atual: Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. 27 O incidente de declarao de inconstitucionalidade nos tribunais, previsto nos arts. 480 a 482 do CPC, um exemplo de controle de constitucionalidade abstrato (a questo constitucional apreciada no incidente em tese e a deciso do rgo especial ou do pleno formar um paradigma para todos os demais casos que envolvam a mesma questo) e difuso (porque pode ser deflagrado por qualquer tribunal do Judicirio brasileiro). Contudo, no se trata propriamente de controle por via principal, mas sim incidental, uma vez que instaurado para resolver uma questo prejudicial de inconstitucionalidade nos tribunais.
A trajetria constitucional brasileira tem incio com a Constituio Imperial de 1824, outorgada por D. Pedro I. Nos termos de seu art. 15, VIII, competia Assembleia Geral, composta pela Cmara de Deputados e pela Cmara de Senadores, elaborar as leis, interpret-las, suspend-las e revog-las 28 . Afastou-se, com ntida inspirao na experincia constitucional francesa, a interpretao judicial da lei. Incumbia ao Poder Legislativo a tarefa de interpretar seus prprios atos normativos. Nestas circunstncias, se o Judicirio no podia sequer interpretar a lei, tambm no podia aferir sua legitimidade. A Constituio Imperial de 1824 adotou o princpio da supremacia da lei, de maneira que no havia espao, neste momento, para o controle judicial de constitucionalidade 29 . Alm disso, a Constituio Imperial atribuiu o Poder Moderador ao Imperador, destinado a exercer uma espcie de suprema inspeo sobre os demais poderes e a resolver eventuais conflitos deflagrados entre eles 30 . Em tais circunstncias, se houvesse um controle de constitucionalidade, tal s poderia caber ao Poder Moderador 31 . O panorama se altera sensivelmente a partir da proclamao da Repblica em 1889. Uma nova ordem constitucional deveria ser produzida, com a descentralizao do poder, mas era necessrio tambm assegurar que a estrutura constitucional que viesse a ser elaborada no sofresse ataques de maiorias legislativas contrrias ao novo regime. O novo modelo brasileiro, construdo a partir das concepes de Rui Barbosa, encontrou ntida inspirao na experincia constitucional norte-americana 32 . Natural, assim, que se incorporasse um modelo de controle judicial de constitucionalidade semelhante ao dos Estados Unidos, ou seja, tipicamente difuso e incidental. Antes mesmo de ser promulgada a primeira Constituio Republicana, o Decreto n 510 de 1890, que consistia em uma Constituio Provisria, j consagrava o modelo
28 Art. 15, VIII da Constituio de 1824: Art. 15. da attribuio da Assembla Geral: (...) VIII. Fazer Leis, interpretal-as, suspendel-as, e rovogal-as. 29 V. SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 740 e MENDES, Gilmar Ferreira, Controle abstrato de constitucionalidade: ADI, ADC e ADO comentrios Lei n. 9.868/99, So Paulo: Saraiva, 2012, p. 22/23. 30 Art. 98 da Constituio de 1824: O Poder Moderador a chave de toda a organisao politica, e delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nao, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da independencia, equilibrio, e harmonia dos mais Poderes Politicos. 31 V. BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio, O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis, Rio de Janeiro: Forense, 1949, p. 28. 32 V., nesse sentido, a seguinte passagem extrada de BARBOSA, Rui, Atos inconstitucionais, Campinas: Russel, 2010, p. 30, em que tal inspirao no modelo norte-americano abertamente confessada: Os autores de nossa Constituio, em cujo nome tenho algum direito de falar (...) eram discpulos de Madison e Hamilton. Mais explcita, ainda, a referncia contida no art. 368 do Decreto n 848 de 1890, que assim dispunha: Os estatutos dos povos cultos e especialmente os que regem as relaes jurdicas na Repblica dos Estados Unidos da America do Norte, os casos de common law e equity, sero tambm subsidirios da jurisprudncia e processo federal.
difuso e incidental de controle judicial de constitucionalidade em seus arts. 58, 1, a e b 33 , estabelecendo competir ao Supremo Tribunal Federal apreciar, em grau de recurso, alegada invalidade de leis em face da Constituio. Este modelo, entretanto, no chegou a ser executado porque a Constituio Provisria no chegou a viger. O Decreto n 848, de 11 de outubro de 1890, que organizou a Justia Federal no Brasil, ainda antes da primeira Constituio Republicana, tambm previu o controle de constitucionalidade difuso e incidental. Estabeleceu-se, em seu art. 9, pargrafo nico, alnea b, entre outras hipteses, que competia ao Supremo Tribunal Federal apreciar recursos contra sentenas definitivas quando fundadas em lei cuja validade tenha sido questionada com base na Constituio 34 . A Constituio de 1891, por sua vez, igualmente consagrou o controle difuso e incidental de constitucionalidade. Em seu art. 59, II 35 , estabeleceu aquela Carta Magna que competia ao Supremo Tribunal Federal apreciar recurso contra decises da Justia Federal, incluindo as causas em que a ao, ou a defesa, estejam fundadas em norma da Constituio (art. 60, alnea a 36 ). O art. 59, 1, alnea b 37 previu, ainda, o cabimento de recurso para o Supremo Tribunal Federal contra sentenas das Justias dos Estados, em ltima instncia, quando se contestar a validade de leis em face da Constituio. A Lei Maior de 1891, sem dvida, deu poder aos juzes de analisar a compatibilidade das leis com a Constituio no exerccio da funo jurisdicional, instituindo um controle de constitucionalidade difuso e incidental. Nada obstante, a tradio da supremacia absoluta da lei construda ao longo de todo o perodo imperial deixou as suas marcas. Os juzes da poca, nos anos seguintes promulgao da Constituio de 1891, no exerciam na prtica o controle incidental. Tal circunstncia parece ter sido percebida pelo legislador, conduzindo insero, na
33 Art. 58, 1 da Constituio Provisria de 1890: Das sentenas da justia dos Estados em ltima instncia, haver recurso para o Supremo Tribunal Federal: a) quando se questionar sobre a validade, ou a applicabilidade de tratados e leis federaes, e a deciso do tribunal do Estado for contra ella; b) quando se contestar a validade de leis ou actos dos governos dos Estados em face da Constituio, ou das leis federaes e a deciso do tribunal do Estado considerar vlidos os actos, ou leis impugnados. 34 Art. 9, pargrafo nico, b, do Decreto n 848 de 1890: Haver tambem recurso para o Supremo Tribunal Federal das sentenas definitivas proferidas pelos tribunaes e juizes dos Estados: (...) b) quando a validade de uma lei ou acto de qualquer Estado seja posta em questo como contrario Constituio, aos tratados e s leis federaes e a deciso tenha sido em favor da validade da lei ou acto; 35 Art. 59, II da Constituio de 1891: Ao Supremo Tribunal Federal compete: (...) II - julgar, em grau de recurso, as questes resolvidas pelos Juzes e Tribunais Federais, assim como as de que tratam o presente artigo, 1, e o art. 60; 36 Art. 60, a da Constituio de 1891: Compete aos Juzes ou Tribunais Federais, processar e julgar: a) as causas em que alguma das partes fundar a ao, ou a defesa, em disposio da Constituio federal; 37 Art. 59, 1, b da Constituio de 1891: Das sentenas das Justias dos Estados, em ltima instncia, haver recurso para o Supremo Tribunal Federal: (...) b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos Governos dos Estados em face da Constituio, ou das leis federais, e a deciso do Tribunal do Estado considerar vlidos esses atos, ou essas leis impugnadas.
Lei n 221, de 20 de novembro de 1894, do art. 13, 10, que dispunha explicitamente, sobre o controle de constitucionalidade, que os juzes e tribunais apreciaro a validade das leis e regulamentos e deixaro de aplicar as leis manifestamente inconstitucionais e os regulamentos manifestamente incompatveis com a Constituio 38 . Apesar de toda a influncia do modelo norte-americano sobre a Constituio de 1891, no se incorporou ao ordenamento jurdico brasileiro o instituto do stare decisis, talvez por se vislumbrar incompatibilidade com o direito ptrio. Assim, mesmo uma deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade de uma lei, porque proferida em controle difuso e incidental, produziria efeitos somente para as partes do processo no caso concreto, no vinculando juzes e tribunais inferiores para casos subsequentes. Uma deciso da mais alta corte do pas, ainda que em sede de controle de constitucionalidade, teria fora meramente persuasiva.
3.2 Progressiva incorporao do controle principal e abstrato
Quando foi promulgada a Constituio de 1934, o controle difuso e incidental j se encontrava relativamente consolidado, no mais se duvidando de sua convenincia. No entanto, alguns aperfeioamentos se faziam necessrios. O art. 76 estabelecia, entre outras hipteses, competir Corte Suprema (nova denominao do Supremo Tribunal Federal) o julgamento de recurso ordinrio nas causas decididas por juzes e tribunais federais, assim como o julgamento de recurso extraordinrio nas causas decididas pelas Justias locais em nica ou ltima instncia, quando se questionasse a validade de lei federal em face da Constituio, e a deciso do Tribunal local negasse aplicao lei impugnada e, ainda, quando se contestasse a validade de lei em face da Constituio, e a deciso do Tribunal local julgasse vlida a lei impugnada. Ao lado da manuteno, em linhas gerais, do modelo difuso e incidental, previu- se ainda, no art. 179 da Carta Magna, aquilo que passou a ser denominado clusula de reserva de plenrio, segundo a qual a declarao de inconstitucionalidade de uma lei pelos tribunais exige quorum mnimo. Nos termos do aludido dispositivo, apenas por maioria absoluta de votos da totalidade de seus integrantes podem os tribunais declarar
38 Art. 13, 10 da Lei n 221 de 1894: Os juizes e tribunaes apreciaro a validade das leis e regulamentos e deixaro de applicar aos casos occurrentes as leis manifestamente inconstitucionaes e os regulamentos manifestamente incompatveis com as leis ou com a Constituio.
a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Pblico 39 . No basta, portanto, o voto de uma maioria circunstancial dos juzes presentes na sesso do rgo fracionrio, sendo indispensvel a maioria dos integrantes do tribunal. Como explicado em doutrina, o ordenamento jurdico estabelece uma presuno relativa de constitucionalidade dos atos normativos, o que exige maior segurana nas decises que venham a reconhecer a sua incompatibilidade com a Carta Magna 40 . A regra da reserva de plenrio continua prevista, em linhas gerais, na atual Constituio (art. 97 41 ), constituindo o fundamento para a previso de um incidente de declarao de inconstitucionalidade nos tribunais (arts. 480 a 482, CPC). Previu-se na Constituio de 1934, ainda, que competia ao Senado Federal suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei ou ato declarado inconstitucional pelo Poder Judicirio (art. 91, IV 42 ). Objetivou-se, com isso, conferir efeitos erga omnes deciso do Supremo Tribunal Federal em controle incidental, uma vez que, na tradio brasileira, nem mesmo os precedentes da Suprema Corte possuam eficcia vinculante. Prevaleceu a concepo h muito superada de que a pura e simples atribuio de eficcia erga omnes s decises do Judicirio seria contrria separao dos poderes 43 , razo pela qual tal poder acabou sendo atribudo ao Legislativo. Tal previso, no custa lembrar, foi mantida nas Constituies posteriores e hoje se encontra no art. 52, X da Carta Magna 44 .
39 Art. 179 da Constituio de 1934: S por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juzes, podero os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Pblico. 40 V. entre muitos outros, SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 820; BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 120; NEVES, Marcelo, Teoria da inconstitucionalidade das leis, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 145. 41 Art. 97 da Constituio de 1988: Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico. 42 Art. 91, IV da Constituio de 1934: Compete ao Senado Federal: (...) IV - suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberao ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judicirio;. V. tb. Art. 96 da mesma Constituio: Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional qualquer dispositivo de lei ou ato governamental, o Procurador Geral da Repblica comunicar a deciso ao Senado Federal para os fins do art. 91, n IV, e bem assim autoridade legislativa ou executiva, de que tenha emanado a lei ou o ato. 43 V. SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 745/746 (explicando que tal poder apenas foi atribudo ao Senado Federal na Constituio de 1934 porque, no anteprojeto que lhe deu origem, foi adotado um modelo unicameral para o Legislativo e o Senado Federal deixaria de existir, dando lugar a um Conselho Federal, que exerceria a funo de coordenao dos Poderes. Como rgo de coordenao, incumbiria ao Conselho Federal suspender a execuo de lei declarada inconstitucional pela Corte Suprema. Posteriormente, a proposta unicameral perdeu fora e o Senado Federal voltou a figurar no texto que se converteria na Constituio de 1934, absorvendo muitas das competncias que incumbiriam ao Conselho Federal, incluindo o poder de suspender a execuo de leis considerada inconstitucionais). 44 Art. 52, X da Constituio de 1988: Compete privativamente ao Senado Federal: (...) X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal;
Por fim, a Constituio de 1934 implementou, no direito brasileiro, o primeiro esboo de um controle de constitucionalidade por via principal, criando a representao interventiva. Nesse sentido, estabeleceu o art. 12, 2 que a interveno, a ser decretada por lei de iniciativa do Senado Federal, somente poderia ser efetivada aps o Supremo Tribunal Federal declarar sua constitucionalidade 45 . Tratava-se, portanto, de uma forma de controle preventivo, porque exercido antes que se iniciasse a execuo da lei federal que decretasse a interveno. Alm disso, seu objeto estava limitado hiptese contida na primeira parte do art. 12, V da Lei Maior, que dizia respeito ofensa dos princpios constitucionais sensveis, relacionados diretamente organizao do Estado brasileiro e de observncia obrigatria pelos Estados-membros da federao. A Constituio de 1934 vigorou por pouco tempo, logo sendo substituda pela Constituio de 1937, outorgada pelo regime autoritrio de Getlio Vargas. A Carta Poltica de 1937, de feio nitidamente centralizadora, concentrou os poderes nas mos do Executivo, enfraquecendo o Legislativo e o Judicirio. Para se ter uma ideia, seu art. 94 vedava ao Poder Judicirio conhecer de questes exclusivamente polticas 46 . E, no mbito do controle judicial de constitucionalidade, a Constituio de 1937 trouxe consigo inovao verdadeiramente absurda: o pargrafo nico do art. 96 47
previa a chamada clusula no obstante, atravs da qual, caso o Judicirio declarasse a inconstitucionalidade de uma lei, poderia o Presidente, se assim entendesse necessrio ao bem-estar do povo ou ao interesse nacional, provocar o parlamento a exercer um controle poltico sobre a lei j declarada inconstitucional pelo Judicirio. Caso a lei fosse confirmada por dois teros dos votos em cada uma das Cmaras, ficaria sem efeito a deciso do Supremo Tribunal Federal. O dispositivo em questo era inusitado 48 , porque impunha uma limitao poltica atribuio do Supremo Tribunal Federal de decidir sobre a constitucionalidade das leis. Pior: apesar de o texto constitucional atribuir ao Congresso o poder de convalidar
45 Art. 12, 2 da Constituio de 1934: 2 Ocorrendo o primeiro caso do n V, a interveno s se efetuar depois que a Corte Suprema, mediante provocao do Procurador-Geral da Repblica, tomar conhecimento da lei que a tenha decretado e lhe declarar a constitucionalidade. V. tb. art. 12, V do mesmo texto constitucional: A Unio no intervir em negcios peculiares aos Estados, salvo: (...) V - para assegurar a observncia dos princpios constitucionais especificados nas letras a a h , do art. 7, n I, e a execuo das leis federais; 46 Art. 94 da Constituio de 1937: vedado ao Poder Judicirio conhecer de questes exclusivamente polticas. 47 Art. 96, pargrafo nico da Constituio de 1937: No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juzo do Presidente da Repblica, seja necessria ao bem-estar do povo, promoo ou defesa de interesse nacional de alta monta, poder o Presidente da Repblica submet-la novamente ao exame do Parlamento: se este a confirmar por dois teros de votos em cada uma das Cmaras, ficar sem efeito a deciso do Tribunal.
leis j declaradas inconstitucionais, na prtica tal prerrogativa acabava sendo exercida pelo Presidente. Isso porque o parlamento permaneceu fechado durante o perodo de vigncia da Constituio de 1937, que previa, em tal caso, que os poderes do Congresso seriam delegados ao Presidente. Assim foi que, durante o Estado Novo, Getlio Vargas podia deflagrar o processo de reviso poltica das decises do Supremo Tribunal Federal em matria de controle de constitucionalidade e definir o seu desfecho 49 . A Constituio de 1937 no previu a representao interventiva, nem manteve a norma que estabelecia a possibilidade de suspenso, pelo Senado Federal, da execuo de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Manteve-se, porm, a clusula da reserva de plenrio para o controle difuso-incidental 50 . O fim do regime ditatorial de Getlio Vargas fez trazer a lume a Constituio de 1946, que no mais reproduziu a clusula no obstante. Em sua redao original, houve uma remodelagem da representao interventiva, j prevista na Lei Maior de 1934. Anteriormente, decretava-se a interveno mediante lei federal de iniciativa do Senado Federal e, antes que fosse executada, ela era submetida ao Supremo Tribunal Federal. Agora, por fora do art. 8, pargrafo nico da Constituio de 1946 51 , primeiro o ato ou lei local que vulnerasse um dos princpios constitucionais sensveis era submetido pelo Procurador-Geral da Repblica ao exame do Supremo Tribunal Federal e, uma vez reconhecida sua inconstitucionalidade, a sim seria decretada a interveno atravs da lei federal correspondente. O objeto da representao interventiva deixava de ser a lei que decretava a interveno federal e passava a ser o ato ou lei local incompatvel com algum dos princpios constitucionais sensveis. Tratava-se, em linhas gerais, de um controle repressivo de constitucionalidade sobre leis estaduais que se aproximava da atual ao direta de inconstitucionalidade,
48 Apesar disso, segundo MENDES, Gilmar Ferreira, Controle abstrato... cit., p. 30, o instituto no colheu manifestaes unnimes de repulsa. Autores importantes como Cndido Motta Filho, Francisco Campos, Alfredo Buzaid e Gensio de Almeida Moura saudavam a inovao. 49 A ttulo de exemplo, o presidente Getlio Vargas se valeu da clusula no obstante para, atravs do Decreto-Lei n 1.564/1939, suspender decises judiciais do Supremo Tribunal Federal e de quaisquer outros tribunais e juzes que declararam a inconstitucionalidade de lei federal que previa a incidncia de imposto de renda sobre os vencimentos pagos pelos Estados e Municpios. Segundo BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio, O controle jurisdicional... cit., p. 139, essa atitude provocou enorme repulsa dos meios judicirios poca. 50 Art. 96, caput da Constituio de 1937: S por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juzes podero os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato do Presidente da Repblica. 51 Art. 8, pargrafo nico da Constituio de 1946: No caso do n VII, o ato arguido de inconstitucionalidade ser submetido pelo Procurador-Geral da Repblica ao exame do Supremo Tribunal Federal, e, se este a declarar, ser decretada a interveno. V. tb. art. 7, VII da mesma Constituio: O Governo federal no intervir nos Estados salvo para: (...) VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios: a) forma republicana representativa; b) independncia e harmonia dos Poderes; c) temporariedade das funes eletivas, limitada a durao destas das funes federais correspondentes; d) proibio da reeleio de Governadores e Prefeitos, para o perodo imediato; e) autonomia municipal; f) prestao de contas da Administrao; g) garantias do Poder Judicirio.
ainda que com parmetro limitado aos princpios constitucionais sensveis e para fins especficos de permitir a interveno federal. A mais importante modificao no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro ocorreu, todavia, anos mais tarde, com a aprovao da Emenda Constituio n 16 de 1965. Sem abrir mo do j tradicional controle difuso e incidental, a EC n 16/1965 conferiu nova redao ao art. 110, I, alnea k da Constituio de 1946 para, alargando a competncia originria da Suprema Corte, prever a representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, de legitimidade exclusiva do Procurador-Geral da Repblica 52 . O paradigma de controle foi ampliado, no mais estando adstrito aos princpios constitucionais sensveis. Era possvel, assim, a representao de inconstitucionalidade para suscitar incompatibilidade do ato normativo impugnado com qualquer norma constitucional. Alm disso, at a lei federal passava a estar sujeita ao controle de constitucionalidade pela via principal. A EC n 16/65 foi ainda mais longe, ao incluir o inciso XIII no art. 124 da Carta Magna de 1946 53 , para permitir aos Estados-membros que criassem a representao de inconstitucionalidade de competncia originria dos Tribunais de Justia, controlando a compatibilidade dos atos normativos municipais com as Constituies estaduais. A EC n 16/65, portanto, trouxe definitivamente para o ordenamento jurdico brasileiro o controle de constitucionalidade pela via principal, cujos efeitos se produzem erga omnes. Esse controle podia ser exercido tanto sobre atos normativos federais e estaduais em face da Constituio Federal (exercido pelo Supremo Tribunal Federal) como sobre atos normativos municipais em face das Constituies dos Estados (a ser desempenhado pelos Tribunais de Justia). Inicia-se, a partir desse momento, a trajetria que ir dar papel de cada vez maior destaque e abrangncia ao controle principal no cenrio jurdico brasileiro. Curioso notar que o controle principal de constitucionalidade foi consolidado no Brasil durante o perodo do golpe militar de 1964. Por isso mesmo, muito embora na exposio de motivos da EC n 16/65 constasse a justificativa de que o controle pela via principal se destinava diminuir a sobrecarga do Supremo Tribunal Federal 54 , pois uma s deciso na representao de inconstitucionalidade poderia impedir a formao de
52 V. art. 101, I, alnea k da Constituio de 1946, aps a EC n 16/1965: Ao Supremo Tribunal Federal compete: I - processar e julgar originariamente: (...) k) a representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral da Repblica; 53 V. art. 124, XIII da Constituio de 1946, aps a EC n 16/1965: Os Estados organizaro a sua Justia, com observncia dos arts. 95 a 97 e tambm dos seguintes princpios: (...) XIII - a lei poder estabelecer processo, de competncia originria do Tribunal de Justia, para declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato de Municpio, em conflito com a Constituio do Estado. 54 V. MENDES, Gilmar Ferreira, Controle abstrato..., cit., p. 35.
inmeras aes individuais idnticas, h quem diga que o instituto no surgiu como um controle tcnico-jurdico, mas apenas poltico 55 . Isso porque a legitimidade ativa para a representao foi confiada exclusivamente ao Procurador-Geral da Repblica, que, na poca, era demissvel ad nutum pelo Presidente 56 . Assim, o Supremo Tribunal Federal s apreciaria a compatibilidade de qualquer ato normativo com a Constituio caso esse funcionrio, de confiana do Presidente, assim se manifestasse, o que tornou o controle principal de pouco valor no controle dos atos produzidos pelo governo militar. O controle principal de constitucionalidade apenas manifestaria todo o seu valor democrtico dcadas mais tarde, com a Constituio de 1988. Apenas dois anos depois da EC n 16/65, foi outorgada a Constituio de 1967, que, em linhas gerais, manteve no Brasil o controle difuso e incidental e a representao de inconstitucionalidade. No se reproduziu, no entanto, a previso do art. 124, XIII da Constituio de 1946, que permitia aos Estados-membros estruturar a representao de inconstitucionalidade de atos municipais em face das Constituies estaduais. Ampliou- se, por outro lado, o objeto da representao interventiva, que no mais se limitava tutela dos princpios constitucionais sensveis, assegurando-se tambm a execuo de lei federal (art. 10, VI 57 ). O quadro poltico de instabilidade vivenciado na poca culminou com ampla reforma constitucional apenas dois anos mais tarde, conduzindo aprovao da Emenda Constituio n 1 de 1969, que, na prtica, remodelou as estruturas da Constituio de 1967. No que interessa para o presente estudo, a EC n 1/1969 reintroduziu o controle principal de constitucionalidade tendo como paradigma a Constituio estadual, mas apenas para a interveno dos Estados-membros nos municpios 58 . A representao de
55 V. VIEIRA, Oscar Vilhena, Supremo Tribunal Federal: jurisprudncia poltica, So Paulo: Malheiros, 2002, p. 122/123. 56 V. art. 126 da Constituio de 1946: O Ministrio Pblico federal tem por Chefe o Procurador-Geral da Repblica. O Procurador, nomeado pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre cidados com os requisitos indicados no artigo 99, demissvel ad nutum. 57 V. art. 10, VI e VII da Constituio de 1967: A Unio no intervir nos Estados, salvo para: (...) VI - prover execuo de lei federal, ordem ou deciso judiciria; VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios: a) forma republicana representativa; b) temporariedade dos mandatos eletivos, limitada a durao destes dos mandatos federais correspondentes; c) proibio de reeleio de Governadores e de Prefeitos para o perodo imediato; d) independncia e harmonia dos Poderes; e) garantias do Poder Judicirio; f) autonomia municipal; g) prestao de contas da Administrao. V. tb. art. 11, 1, alnea c da mesma Constituio: A decretao da interveno depender: (...) c) do provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representao do Procurador-Geral da Repblica, nos casos do item VII, assim como no do item VI, ambos do art. 10, quando se tratar de execuo de lei federal. 58 V. art. 15, 3, alnea d da Constituio de 1967, aps a EC n 1/1969: A interveno nos municpios ser regulada na Constituio do Estado, somente podendo ocorrer quando: (...) d) o Tribunal de Justia do Estado der provimento a representao formulada pelo Chefe do Ministrio Pblico local para assegurar a observncia dos princpios indicados no Constituio estadual, bem como para prover execuo de lei ou de ordem ou deciso judiciria, limitando-se o decreto do Governador a suspender o ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade;
inconstitucionalidade interventiva foi confiada exclusivamente ao chefe do Ministrio Pblico local e se destinava tutela dos princpios indicados na Constituio estadual, da execuo de lei ou de ordem judiciria. Na vigncia da EC n 1/69, acirraram-se algumas controvrsias a respeito do controle de constitucionalidade instaurado pela via principal. Por ocasio do julgamento da Reclamao n 849, decidiu o Supremo Tribunal Federal que o Procurador-Geral da Repblica, como nico legitimado para propor a representao de inconstitucionalidade, no estava obrigado a ajuiz-la, mesmo que tivesse tomado conhecimento de uma inconstitucionalidade suscitada em representao apresentada por qualquer interessado. Embora se sustentasse na reclamao que tal prerrogativa transformaria o Procurador- Geral da Repblica em verdadeiro juiz da representao, usurpando competncia do Supremo Tribunal Federal, prevaleceu a interpretao rgida acerca de sua legitimao exclusiva para instaurar o controle principal de constitucionalidade 59 . Permanecia o controle principal, assim, inibido de revelar todo o seu potencial durante o perodo da ditadura militar. Apesar disso, mesmo aps o aludido julgamento, por vezes o Procurador-Geral da Repblica continuou a encaminhar representaes de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal mesmo quando se manifestava pela sua improcedncia, desde que entendesse relevante a matria suscitada. Tal postura se justificava porque, uma vez julgada improcedente a representao, tinha-se verdadeira declarao de constitucionalidade da lei com fora vinculante. Outra controvrsia importante foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Representao de Inconstitucionalidade n 933. O texto constitucional vigente poca no previa o cabimento de medida cautelar no mbito da representao de inconstitucionalidade. Apesar disso, o Procurador-Geral da Repblica requereu, na petio inicial da representao, a suspenso da execuo do ato normativo impugnado. O Supremo Tribunal Federal, por maioria, entendeu admissvel o pleito cautelar e, por unanimidade, concedeu a medida postulada 60 . Prevaleceu no julgamento o entendimento de que a deciso do Supremo Tribunal Federal proferida em controle principal produz, por si s, efeitos erga omnes e que a previso de suspenso da execuo, pelo Senado Federal, de ato normativo declarado inconstitucional, consagrada desde a Constituio de 1934, seria desnecessria no caso de representao de inconstitucionalidade.
59 V. STF, Rcl 849 primeira/DF, Pleno, rel. Min. Adalcio Nogueira, j. 10.3.1971, DJ 13.12.1971. No caso, o Movimento Democrtico Brasileiro ajuizou reclamao contra o Procurador-Geral da Repblica porque este mandou arquivar uma representao que lhe havia sido dirigida pelo reclamante, na qual se suscitou a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n 1.077/1970, que estabeleceu a censura prvia na divulgao de livros e peridicos. 60 V. STF, Rp 933 MC/RJ, Pleno, rel. Min. Thompson Flores, j. 5.6.1975, DJ 26.12.1976.
Ainda na vigncia da EC n 1/69, sobreveio a Emenda Constituio n 7 de 1977, que trouxe algumas inovaes interessantes para o controle de constitucionalidade pela via principal. Em primeiro lugar, passou-se a prever expressamente o cabimento de medida cautelar na representao de inconstitucionalidade (art. 119, I, alnea p 61 ), incorporando-se ao texto da Carta Magna o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Representao de Inconstitucionalidade n 933. Introduziu-se, ainda, a chamada representao para fins de interpretao de ato normativo federal ou estadual (art. 119, I, alnea l 62 ). Sua razo estava no fato de que as decises do Supremo Tribunal Federal, exceo da hiptese de representao de inconstitucionalidade, no produziam efeitos vinculantes para os tribunais inferiores. A representao para fins de interpretao, portanto, destinava-se criao de precedente vinculante, no tendo sido reproduzida, porm, na Constituio de 1988. Instituiu-se, por fim, a avocatria no art. 119, I, alnea o da Constituio 63 . Tal medida seria requerida pelo Procurador-Geral da Repblica, permitindo ao Supremo Tribunal Federal chamar para si qualquer causa em curso no Poder Judicirio, quando estivesse presente perigo de grave leso ordem, sade, segurana ou s finanas pblicas. O instituto da avocatria, todavia, no foi bem recebido e acabou tendo pouca utilizao na prtica, no sendo acolhido na Constituio de 1988.
3.3 Consolidao do controle principal e abstrato
A Constituio de 1988 marca o processo de redemocratizao no Brasil, aps o perodo da ditadura militar. Os direitos fundamentais, alm de fortalecidos na Carta Magna, passaram a ser dotados de novos instrumentos de proteo. Consagraram-se, por exemplo, o mandado de segurana coletivo, destinado a amparar os direitos coletivos em geral da mesma proteo j assegurada aos direitos individuais contra ilegalidade ou
61 V. art. 119, I, alnea p da Constituio de 1967, aps a EC n 7/1977: Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente; (...) p) o pedido de medida cautelar nas representaes oferecidas pelo Procurador-Geral da Repblica; 62 V. art. 119, I, alnea l da Constituio de 1967, aps a EC n 7/1977: Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente; (...) l) a representao do Procurador-Geral da Repblica, por inconstitucionalidade ou para interpretao de lei ou ato normativo federal ou estadual; 63 V. art. 119, I, alnea o da Constituio de 1967, aps a EC n 7/1977: Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal: I - processar e julgar originariamente; (...) o) as causas processadas perante quaisquer juzos ou Tribunais, cuja avocao deferir a pedido do Procurador-Geral da Repblica, quando decorrer imediato perigo de grave leso ordem, sade, segurana ou s finanas pblicas, para que se suspendam os efeitos de deciso proferida e para que o conhecimento integral da lide lhe seja devolvido;
abuso de poder do Poder Pblico (art. 5, LXX 64 ); o mandado de injuno, voltado para superar omisso normativa de rgo legislativo que esteja inviabilizando a efetividade de direito amparado na Constituio (art. 5, LXXI 65 ); e o habeas data, com o objetivo de assegurar o conhecimento de informaes constantes de registros ou banco de dados de entes governamentais ou de carter pblico e para promover sua retificao (art. 5, LXXII 66 ). Isso sem falar do fortalecimento de outros instrumentos j conhecidos antes da Constituio de 1988, como a ao popular e a ao civil pblica. A partir da Constituio de 1988, embora tenha sido integralmente preservado o modelo difuso-incidental de controle de constitucionalidade, consolida-se o controle pela via principal. A antiga representao de inconstitucionalidade rebatizada como ao direta de inconstitucionalidade. A Constituio de 1988 procurou libertar o controle principal das amarras que o impediam de revelar todas as suas potencialidades na Carta Poltica anterior. Assim, a legitimidade ativa para deflagrar o controle principal, antes reservada exclusivamente ao Procurador-Geral da Repblica, foi ampliada, sendo confiada no s ao Presidente da Repblica, mas tambm a rgos do Poder Legislativo, chefes do Poder Executivo dos Estados e do Distrito Federal e tambm a entes privados, como confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional, partidos polticos e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (art. 103 67 ). Outros institutos, alm da ao direta de inconstitucionalidade, foram trazidos pela Constituio de 1988, ampliando a extenso do controle principal.
64 V. art. 5, LXX da Constituio de 1988: LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;. Atualmente, o mandado de segurana coletivo regulado em mbito infraconstitucional pelos arts. 21 e 22 da Lei n 12.016/2009. Para uma discusso detida sobre tais normas e seu significado, v. ROQUE, Andre Vasconcelos; DUARTE, Francisco Carlos, Mandado de Segurana, Curitiba: Juru, 2011, p. 152/178. 65 V. art. 5, LXXI da Constituio de 1988: LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania; 66 V. art. 5, LXXII da Constituio de 1988: LXXII - conceder-se- "habeas-data": a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;. O habeas data encontra-se regulado, em sede infraconstitucional, pela Lei n 9.507/1997. 67 V. art. 103 da Constituio de 1988, na redao atual: Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
A Lei Maior de 1988 trouxe, pela primeira vez, o controle principal da omisso inconstitucional. Em tal hiptese, uma vez reconhecida a omisso de medida destinada a efetivar norma constitucional, o Supremo Tribunal Federal dever dar cincia ao Poder competente para as providncias necessrias (art. 103, 2 68 ). Se a omisso fosse de uma lei regulamentadora, todavia, a deciso na ao direta apenas declararia a mora do Estado, tornando pouco efetiva essa modalidade de controle principal. Para contornar a omisso legislativa, a Constituio de 1988 havia consagrado, como visto, o instituto do mandado de injuno (art. 5, LXXI). Nos primeiros anos de vigncia da Carta Magna, todavia, o Supremo Tribunal Federal considerou que no podia suprir por deciso judicial a regulamentao da norma constitucional, por atuar o Judicirio apenas como legislador negativo. Assim, os efeitos da deciso no mandado de injuno foram equiparados ao direta por omisso, limitando-se a declarar a mora estatal 69 . Alguns anos mais tarde, o Supremo Tribunal Federal reviu tal entendimento e passou a emprestar efeitos mandamentais ao mandado de injuno, permitindo-se que, em caso de mora legislativa, a lacuna fosse excepcionalmente suprida no caso concreto, at a edio da lei regulamentadora da norma constitucional 70 . Previu-se, ainda, a arguio de descumprimento de preceito fundamental no art. 102, pargrafo nico, convertido em 1 pela Emenda Constituio n 3 de 1993 71 . O instrumento, todavia, apenas veio a ser descoberto e ter utilizao aps a aprovao da lei regulamentadora (Lei n 9.882/1999). Pouco a pouco, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal foi definindo os seus contornos. A arguio de descumprimento hoje serve como instrumento de controle subsidirio aos demais processos de controle de constitucionalidade, em especial pela via principal 72 . A arguio tem sido utilizada, por exemplo, para exercer o controle concentrado de recepo do direito pr-constitucional pela Carta Magna de 1988 ou para controlar a constitucionalidade de atos normativos municipais em face da Constituio da Repblica. Suas potencialidades, no entanto,
68 V. art. 103, 2 da Constituio de 1988: Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias. 69 V., nesse sentido, STF, MI 168, Pleno, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 21.3.1990, DJ 20.4.1990 e STF, MI 107 QO, Pleno, rel. Min. Moreira Alves, j. 23.11.1989, DJ 21.9.1990. 70 V. STF, MI 712, Pleno, rel. Min. Eros Grau, j. 25.10.2007, DJe 30.10.2008. 71 V. art. 102, 1 da Constituio de 1988: A arguio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. 72 Como visto, a arguio de descumprimento de preceito fundamental em sua modalidade incidental foi prevista no art. 1, pargrafo nico, I e no art. 6, 1 da Lei n 9.882/99). Sua ocorrncia, todavia, ser absolutamente rara, uma vez que, em razo de veto presidencial na tramitao da Lei n 9.882/99, a legitimao para a arguio incidental, recaiu exatamente sobre as mesmas pessoas e rgos que podem propor a arguio autnoma, com requisitos menos estritos. As pessoas e rgos que podem propor a arguio autnoma, por sua vez, so os mesmos legitimados para propor as demais aes de controle de constitucionalidade pela via principal.
ainda esto sendo descobertas gradativamente e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal continua discutindo seu mbito de cabimento. A Constituio de 1988 tambm fortaleceu, desde a redao original, o controle de constitucionalidade pela via principal no mbito dos Estados-membros. No art. 125, 2, previu-se a representao de inconstitucionalidade, de competncia do Tribunal de Justia, para o questionamento de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face das Constituies estaduais 73 . O controle principal na esfera estadual, portanto, no mais estava restrito tutela dos princpios constitucionais sensveis e podia ser realizado tambm para as leis estaduais, no mais se limitando aos atos normativos municipais, tal como se verificava at a Carta Poltica anterior. Interessante notar que a Constituio de 1988, preocupada em assegurar a eficcia do controle pela via principal, proibiu que sua legitimao no mbito dos Estados-membros fosse confiada a um nico rgo. A Emenda Constituio n 3 de 1993 criou mais um instrumento de controle principal: a ao declaratria de constitucionalidade (art. 102, I, alnea a 74 ), inicialmente reservada ao Presidente da Repblica, s Mesas das casas do Congresso Nacional e ao Procurador-Geral da Repblica. Desde a Emenda Constituio n 45 de 2004, entretanto, a sua legitimao incumbe aos mesmos entes legitimados para a ao direta. Positivou-se na Constituio o que, na prtica, j se observava na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: o carter dplice das aes de controle principal. Uma deciso de procedncia na ao direta produz uma declarao vinculante de inconstitucionalidade. O contrrio verdadeiro: uma deciso de improcedncia na ao direta tambm acarreta uma declarao vinculante, mas de compatibilidade do ato normativo com a Constituio. Da mesma forma, os efeitos so semelhantes para a ao declaratria de constitucionalidade, mas com sinais invertidos: declarao vinculante de compatibilidade com a Constituio, no caso de procedncia, e de inconstitucionalidade do ato normativo questionado, na hiptese de improcedncia do pedido formulado 75 . H, porm, uma diferena digna de nota entre a ao direta e a ao declaratria: nos
73 V. art. 125, 2 da Constituio de 1988: Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo. 74 V. art. 102, I, alnea a da Constituio de 1988, aps a EC n 3/1993: Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; 75 Nesse sentido, estabelece o art. 102, 2 da Constituio de 1988, com a redao conferida pela EC n 45/2004: As decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratrias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
termos do art. 102, I, alnea a da Constituio, o objeto desta mais limitado, no abrangendo ato normativo estadual questionado em face da Carta Magna. A utilidade da ao declaratria de constitucionalidade remete a consideraes de segurana jurdica. Havendo uma situao de dvida objetiva, caracterizada pela existncia de decises de tribunais inferiores considerando invlido o ato normativo por incompatibilidade com a Lei Maior 76 , permite-se aos legitimados para as demais aes de controle pela via principal que proponham a ao declaratria, com vistas a obter uma deciso vinculante do Supremo Tribunal Federal que reconhea definitivamente a constitucionalidade do ato normativo questionado. Uma dcada aps a promulgao da Constituio de 1988, foram aprovadas, no ano de 1999, as leis que regulamentaram toda a disciplina processual da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade (Lei n 9.868/1999), bem como da arguio de descumprimento de preceito fundamental (Lei n 9.882/1999). Embora o Supremo Tribunal Federal j viesse desenhando o procedimento das aes de controle pela via principal h mais de dez anos e j tivesse proferido diversas decises em aes diretas de inconstitucionalidade e aes declaratrias de constitucionalidade, as leis em discusso trouxeram algumas previses importantes. Assim, fortaleceu-se, a partir da aprovao das leis em discusso, a participao de terceiros nas aes de controle principal de constitucionalidade (amici curiae), com o escopo de pluralizar o debate constitucional 77 . Previu-se, ainda, a modulao dos efeitos temporais da deciso de inconstitucionalidade, temperando-se, com fundamento na segurana jurdica ou em razo de excepcional interesse social, o rigor da frmula da nulidade do ato normativo incompatvel com a Carta Magna e, consequentemente, da declarao de sua inconstitucionalidade com efeitos ex tunc 78 . H possibilidade, assim,
76 Por isso que o art. 14, III da Lei n 9.868/1999, que regulamenta a ao declaratria, exige que o autor indique, na petio inicial, a existncia de controvrsia judicial relevante sobre a aplicao da disposio objeto da ao declaratria. No havendo situao de dvida objetiva, no existir interesse processual para o ajuizamento de ao declaratria, sobretudo com o objetivo de obter uma declarao judicial de compatibilidade de atos normativos com a Carta Magna, cuja constitucionalidade j presumida pelo ordenamento jurdico, independente de interveno do Judicirio. 77 Sobre a participao dos amici curiae, v. art. 7, 2 da Lei n 9.868/1999 (O relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos postulantes, poder, por despacho irrecorrvel, admitir, observado o prazo fixado no pargrafo anterior, a manifestao de outros rgos ou entidades), que vem sendo aplicado, por analogia, para a Ao Declaratria de Constitucionalidade (como apontado nas prprias razes do veto presidencial ao art. 18, 2 da Lei n 9.868/1999, que previa tal instituto para tais aes) e, ainda, para a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental. 78 Sobre a modulao dos efeitos temporais da declarao de inconstitucionalidade, v. art. 27 da Lei n 9.868/1999 (Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado) e art. 11 da Lei n 9.882/1999 (Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de arguio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
desde que com o quorum qualificado do voto de dois teros dos integrantes do Supremo Tribunal Federal, de atribuir declarao de inconstitucionalidade efeitos retroativos limitados ou mesmo efeitos prospectivos, a partir de determinado evento. Ao final do sculo XX, o controle pela via principal j havia se consolidado no ordenamento jurdico brasileiro e assumido lugar de destaque, deixando at mesmo em segundo plano o modelo difuso-incidental. A situao viria a se modificar, porm, nos anos seguintes.
4. A objetivao do Recurso Extraordinrio
O sculo XXI marca uma nova fase, ainda em curso, no desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil. At ento, conviviam dois modelos que, de forma bastante simplificada, poderiam ser assim definidos: de um lado, um controle difuso-incidental, com efeitos restritos s partes do processo e no vinculante, a no ser que sobreviesse Resoluo do Senado Federal e, ainda assim, restrita aos casos de declarao de inconstitucionalidade; de outro, um controle pela via principal, com efeitos erga omnes e cujas decises vinculavam no s a Administrao, como tambm, de forma geral, o Poder Judicirio. Essa situao produzia um paradoxo: embora tanto o controle principal como o incidental pudessem ser exercidos pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal, as decises nas suas esferas produziam consequncias absolutamente distintas. Pior ainda: em que pese a Carta Magna assegurar que ao Supremo Tribunal Federal incumbiria a guarda da Constituio (art. 102, caput), mesmo aps uma deciso do Pleno em sede de recurso extraordinrio que versasse sobre matria constitucional, os rgos inferiores do Poder Judicirio continuavam livres para decidir em qualquer sentido, at contra a Suprema Corte, dada a ausncia de vinculatividade do modelo incidental. Essa situao, como discutido, no era enfrentada em outros pases, seja porque, no caso dos Estados Unidos, h o instituto do stare decisis, a atribuir fora vinculante s decises da Suprema Corte mesmo no controle difuso-incidental, seja porque, quanto aos pases da Europa continental, o controle de constitucionalidade exercido de forma concentrada, a evitar manifestaes contraditrias dos rgos do Judicirio acerca da validade de um ato normativo luz das normas constitucionais.
excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu
No Brasil, porm, o sistema ecltico de controle de constitucionalidade produzia resultados inconsistentes. Sendo o Supremo Tribunal Federal o interprete mximo da Constituio e o seu guardio por disposio expressa do art. 102, caput da Lei Maior, seria completamente incompreensvel que se permitisse a um juiz decidir que uma lei constitucional enquanto a Suprema Corte j afirmou, em sede de controle incidental, sua incompatibilidade com a Carta Magna, ou vice-versa. O princpio da supremacia da Constituio, pressuposto do controle de constitucionalidade, exige que a questo seja decidida de forma isonmica, uniforme para todos os cidados. Afinal, no faria sentido que um mesmo ato normativo fosse constitucional para algumas pessoas e inconstitucional para outras. Observou-se, no histrico do controle de constitucionalidade no Brasil, que se buscou assegurar vinculatividade ao modelo difuso-incidental atravs da previso, que remete Constituio de 1934, de suspenso da lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal atravs de resoluo do Senado Federal, hoje reproduzida no art. 52, X da Carta Magna vigente. Entretanto, tal instituto, inspirado em ultrapassada concepo da separao de poderes, incapaz de proporcionar os resultados esperados por pelo menos dois motivos: (i) a atuao do Senado Federal, conforme entendimento dominante, discricionria e no sujeita a prazo, de forma que poder a casa legislativa simplesmente negar a extenso erga omnes da deciso da Suprema Corte 79 ; (ii) o Senado Federal apenas atua na hiptese de lei declarada inconstitucional, no sendo este o caso quando o ato normativo considerado compatvel com a Lei Maior ou, ainda, quando o Supremo Tribunal Federal se vale de tcnicas como a interpretao conforme a Constituio ou a declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto 80 . Ao lado dessas consideraes de ordem tcnico-constitucional, o final do sculo XX e o incio do sculo XXI testemunharam uma circunstncia pragmtica relevante: o incremento exponencial de recursos submetidos aos tribunais superiores, em especial ao
trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado). 79 V. BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 156 e a exposio contida em CUNHA JNIOR, Dirley da, Controle de constitucionalidade..., cit., p. 175 (embora defendendo entendimento contrrio, segundo o qual a competncia do Senado Federal nesta matria seria vinculada). A doutrina aponta, inclusive, um precedente em que o Senado Federal negou a suspenso de lei declarada inconstitucional: o art. 9 da Lei n 7.689/1988, que instituiu contribuio social sobre o lucro das pessoas jurdicas, foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio n 150.764-PE, em acrdo publicado em 2 de abril de 1993. O Senado Federal foi comunicado da deciso em 16 de abril de 1993. A Comisso de Constituio e Justia daquela casa se manifestou pela negativa suspenso do dispositivo em questo, com parecer datado de 28 de outubro de 1993. No houve recurso contra essa deciso, que se tornou definitiva em 5 de novembro do mesmo ano, dela sendo comunicada a Presidncia da Repblica e o Supremo Tribunal Federal no dia 18 de novembro de 1993. 80 V. BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 156, nota 112; ATADE JNIOR, Jaldemiro Rodrigues de, Precedentes vinculantes e irretroatividade do direito no sistema processual brasileiro, Curitiba: Juru, 2012, p. 107.
Supremo Tribunal Federal 81 . Era preciso tomar alguma medida para que o acesso aos tribunais superiores e a jurisdio constitucional no entrasse em colapso, em meio a uma verdadeira avalanche de recursos. Corretas ou no, diversas medidas foram tomadas no incio do sculo XXI. Em sede constitucional, no que interessa para o estudo do controle de constitucionalidade no Brasil, foi aprovada a Emenda Constituio n 45 de 2004 (Reforma do Judicirio) que, entre diversas inovaes, introduziu algumas pequenas mudanas no controle pela via principal 82 , concentrando suas atenes no modelo incidental, um dos responsveis pelo expressivo nmero de recursos no Supremo Tribunal Federal. A EC n 45/2004 trouxe duas importantes novidades para o modelo difuso- incidental. A primeira inovao consistiu na previso da repercusso geral como mais um requisito de admissibilidade para o Recurso Extraordinrio, que somente poder ser recusada pelo voto de dois teros dos membros do Supremo Tribunal Federal (art. 102, 3 83 ). Sua finalidade consiste em racionalizar o tempo da Suprema Corte, para que ela se dedique a apreciar questes constitucionalmente relevantes 84 . Os recursos que se limitem a discutir a justia do caso concreto e o interesse subjetivo das partes, sem que haja uma repercusso social, jurdica, poltica ou econmica para a sociedade, no justificam a atuao do Supremo Tribunal Federal. A segunda novidade trazida pela EC n 45/2004 foi a smula vinculante, atravs da qual o Supremo Tribunal Federal pode cristalizar seu entendimento a respeito de determinada questo constitucional, ainda que tomada em controle incidental, para fins
81 Estatsticas apontam que, em 2000 e em 2001, cerca de noventa mil recursos por ano, entre Recursos Extraordinrios e Agravos de Instrumento em Recurso Extraordinrio, eram distribudos aos ministros do Supremo Tribunal Federal. Isso correspondia a cerca de oito mil recursos para cada ministro, que mesmo que trabalhasse ininterruptamente todas as horas do dia, todos os dias do ano, teria apenas uma hora para apreciar e julgar cada recurso. Isso sem falar dos demais processos de competncia da Suprema Corte, incluindo aes de controle concentrado de constitucionalidade. 82 Entre as singelas mudanas trazidas pela EC n 45/2004 ao controle principal de constitucionalidade, alterou-se o art. 102, 2 da Constituio, para tornar expressa tambm a eficcia vinculante e erga omnes nas decises proferidas em ao direta de inconstitucionalidade, o que j no suscitava mais controvrsias, e ampliou-se o rol de legitimados para a ao declaratria de constitucionalidade, que passou a ser equivalente ao rol para a ao direta de inconstitucionalidade. Afinal, no fazia sentido que o rol de legitimados para a ao de constitucionalidade fosse mais restrito, na medida em que uma deciso de improcedncia na ao direta de inconstitucionalidade produziria idntico resultado. 83 V. art. 102, 3 da Constituio de 1988, aps a EC n 45/2004: No recurso extraordinrio o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admisso do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros. 84 O instituto da repercusso geral, como se percebe, encontra semelhanas com o writ of certiorari da Suprema Corte norte-americana, embora no possam de forma alguma ser equiparados. Muitos outros pases selecionam as causas para exame pelas Cortes Supremas, valendo exemplificar aqui o caso da Alemanha, em que o acesso dos cidados ao Tribunal Constitucional Federal, em caso de reclamao constitucional (Verfassungsbeschwerde) fundada em um direito fundamental ofendido por medidas adotadas pelas autoridades pblicas ou por decises judiciais, desde que esgotadas as instncias
de vincular todos os rgos dos Poderes Executivo e Judicirio (art. 103-A 85 ). Trata-se de inovao polmica, porque permite que a Suprema Corte abandone a clssica figura do legislador negativo e assuma a condio de legislador positivo. Afinal, como j se explicou em doutrina, o texto normativo no suficiente para que se tenha uma norma, sendo esta o resultado da forma de expresso, pelo intrprete, de um enunciado 86 . Esses dois institutos, em especial, auxiliaram a conferir uma nova perspectiva para as decises do Supremo Tribunal Federal em controle incidental. As decises da Suprema Corte, seja no controle principal, seja no incidental, so dotadas de carter paradigmtico, transcendendo os interesses da causa. Seus precedentes servem como um importante guia de orientao da adequada interpretao constitucional a ser exercida pelo Executivo, pelo Judicirio e, de forma geral, por toda a sociedade. Essa aproximao de fundamentos entre o controle incidental e principal conduz a uma nova fase do controle de constitucionalidade no Brasil, que ainda est em curso e precisa ser amadurecida. Essa nova fase, caracterizada pela aproximao dos efeitos das decises do Supremo Tribunal Federal em controle incidental com os efeitos de uma deciso tomada em controle principal, pela utilizao de institutos tpicos das aes de controle abstrato de constitucionalidade no controle incidental e pela nfase ao carter paradigmtico das decises do Pleno da Suprema Corte, mesmo em controle incidental, tem sido denominado em doutrina como objetivao do recurso extraordinrio 87 . A denominao no parece muito precisa, afinal, o controle incidental pode ser desempenhado em outras hipteses pelo Supremo Tribunal Federal, alm do Recurso
ordinrias, est condicionado anlise, pelo Tribunal Constitucional, da importncia fundamental da questo ou da existncia de violao de direitos fundamentais de especial gravidade. 85 V. art. 103-A da Constituio de 1988, aps a EC n 45/2004: O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou cancelamento de smula poder ser provocada por aqueles que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade. 3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso. 86 V. GRAU, Eros Roberto, Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito, So Paulo: Malheiros, 2005, p. 78: O texto, preceito, enunciado normativo alogrfico. No se completa no sentido nele impresso pelo legislador. A completude do texto somente realizada quando o sentido por ele expressado produzido, como nova forma de expresso, pelo intrprete. Mas o sentido expressado pelo texto j algo novo, distinto do texto. norma. 87 V. DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da, Curso de Direito Processual Civil, Salvador: Juspodivm, 2009, p. 343 e segs.; ATADE JNIOR, Jaldemiro Rodrigues de, Precedentes
Extraordinrio, inclusive nas aes de competncia originria. Pense-se, por exemplo, em um mandado de segurana contra ato do Tribunal de Contas da Unio amparado em lei que vem a ser considerada inconstitucional. Talvez fosse melhor, assim, denominar o fenmeno de abstrativizao do controle incidental. De todo modo, a terminologia que vem se consagrando em doutrina e que ser utilizada ao longo do presente estudo para facilitar a compreenso da matria tem uma justificativa. Ela decorre do fato de que o Recurso Extraordinrio, sobretudo aps a regulamentao dos institutos da repercusso geral e da smula vinculante, deixa de ter feies exclusivamente subjetivas e assume importante carter de instrumento de defesa da ordem constitucional objetiva, de sua autoridade e uniformidade 88 . O problema que, como ser visto oportunamente, tal expresso, alm de imprecisa, abre ainda mais espao para a problemtica tendncia de valorizao da jurisprudncia. Como ser examinado a seguir, vrias manifestaes de ordem constitucional- legislativa e jurisprudencial caracterizam a objetivao do recurso extraordinrio, cujos contornos ainda no esto completamente definidos. O controle de constitucionalidade no Brasil, at o presente momento, no se estabilizou em sua forma final.
4.1 Manifestaes constitucionais e legislativas
a) Dispensa da reserva de plenrio
Uma das primeiras manifestaes que se tem notcia de objetivao do recurso extraordinrio antecede as reformas constitucionais que lhe viriam a dar forma. A clusula de reserva de plenrio, como j se viu, tem origem na Constituio de 1934 e consiste na exigncia de que a declarao de inconstitucionalidade de uma lei pelos tribunais seja amparada pelos votos da maioria absoluta de seus integrantes. Na Carta Magna vigente, tal norma encontra-se reproduzida em seu art. 97, constituindo o fundamento para a previso de um incidente de declarao de inconstitucionalidade nos tribunais (arts. 480 a 482, CPC).
vinculantes..., cit., p. 112 e segs.; TAVARES, Andr Ramos, Curso de Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 2012, p. 308 e segs. 88 Conforme MANCUSO, Rodolfo de Camargo, A resoluo dos conflitos e a funo judicial no contemporneo Estado de Direito, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 440, o Supremo Tribunal Federal exerce uma tripla misso: a primeira, imediata, de resoluo do caso concreto; a segunda, dita nomofilcica, destinada preservao da autoridade e uniformidade interpretativa da Constituio e a terceira, dita paradigmtica, voltada emisso de decises que possam orientar o desfecho de muitos outros recursos que versarem sobre a mesma questo constitucional.
Para que uma norma seja declarada inconstitucional por um tribunal em controle incidental, o rgo fracionrio dever exercitar um juzo preliminar sobre a questo. Caso a turma ou cmara entenda que o ato normativo compatvel com a Constituio, poder prosseguir normalmente no julgamento do recurso. Por outro lado, na hiptese de considerar haver incompatibilidade, o rgo fracionrio no pode decidir de plano a questo prejudicial de ordem constitucional, que dever ser encaminhada ao tribunal pleno ou ao rgo especial. Resolvida a questo pela constitucionalidade ou no do ato normativo, a causa devolvida para julgamento pelo rgo fracionrio, que estar vinculado ao entendimento do tribunal pleno ou do rgo especial. Como j se viu, o fundamento para a exigncia da reserva de plenrio e desse incidente est na presuno relativa de constitucionalidade das leis, o que impe maior segurana nas decises que venham a reconhecer a sua incompatibilidade com a Carta Magna. Busca-se, atravs da reserva de plenrio, evitar que a inconstitucionalidade seja declarada pelo voto de uma maioria circunstancial no rgo fracionrio, exigindo-se a maioria absoluta dos integrantes do tribunal. Por ocasio da Lei n 9.756/1998, foi acrescido um pargrafo nico ao art. 481 do CPC, para prever que a arguio de inconstitucionalidade no precisa ser remetida pelos rgos fracionrios ao pleno local ou ao rgo especial, caso haja pronunciamento destes ou do pleno do Supremo Tribunal Federal nesse sentido. A doutrina sempre explicou que, a partir do momento em que o plenrio do Supremo Tribunal Federal considerasse um ato normativo inconstitucional, ainda que em sede de controle incidental, afastava-se a presuno relativa de sua compatibilidade com a Constituio, no mais se exigindo a reserva de plenrio 89 . Atualmente, todavia, vislumbra-se outra explicao para dispensar a remessa ao plenrio, luz da objetivao do recurso extraordinrio. Na realidade, como a deciso do Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso aproxima-se, cada vez mais, dos efeitos de uma deciso nas aes de controle principal, os rgos fracionrios no s estariam dispensados de remeter a arguio de inconstitucionalidade ao tribunal pleno ou rgo especial, como se encontram vinculados ao precedente da Suprema Corte 90 .
89 V., por exemplo, CUNHA JNIOR, Dirley da, Controle de constitucionalidade..., cit., p. 164. 90 V. SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 825. Por ocasio do julgamento do Recurso Especial n 715.310, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia parece ter agasalhado tal entendimento em obiter dictum, conforme a seguinte passagem extrada da ementa do acrdo: Os Tribunais, no exerccio do controle difuso de constitucionalidade, devem observar a norma dos arts. 97 da Constituio e 480-482 do CPC, que determinam a remessa da questo constitucional apreciao do rgo Especial, salvo se a respeito dela j houver pronunciamento deste rgo ou do Supremo Tribunal Federal. Nesses casos, o rgo fracionrio est dispensado de suscitar o incidente, devendo simplesmente invocar o precedente da Corte
A existncia de efeito vinculante nas decises do Supremo Tribunal Federal em sede de controle incidental, independentemente de Resoluo do Senado Federal, no entanto, ainda controvertida em doutrina e na jurisprudncia da Suprema Corte, como ser examinado por ocasio das manifestaes jurisprudenciais.
b) Recurso Extraordinrio nos Juizados Especiais Federais
A Lei n 10.259/2001, em seu art. 15, disciplina o Recurso Extraordinrio nos Juizados Especiais Federais, remetendo ao art. 14, 4 a 9 da mesma lei, que trata da manifestao do Superior Tribunal de Justia em caso de deciso da Turma de Uniformizao contrria smula ou jurisprudncia dominante. A conjugao desses dispositivos permite ao relator do Recurso Extraordinrio conceder liminar para suspender no s o processo em que foi interposto o recurso, mas qualquer causa versando sobre a mesma matria ( 5). Permite, ainda, a manifestao de eventuais interessados, ainda que no sejam partes do processo, trazendo para o controle incidental a figura do amicus curiae, tpica das aes de controle principal de constitucionalidade ( 7). O julgamento do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio produzir efeitos para os demais processos, na medida em que as Turmas Recursais podero exercer juzo de retratao ou declarar os recursos prejudicados, se veicularem tese incompatvel com a deciso da instncia superior ( 9). As normas destacadas j possibilitavam entrever o Recurso Extraordinrio como um instrumento para a obteno de decises paradigmticas, aptas a orientar o desfecho em outros casos que ostentassem idntica questo constitucional 91 . Um prottipo do modelo de julgamento por amostragem que viria anos mais tarde.
c) Smula vinculante
Como visto, uma das principais inovao da EC n 45/2004 foi o instituto que se convencionou chamar de smula vinculante, atravs da qual se permitiu que o Supremo
ou do STF, a cuja orientao fica vinculado. (STJ, REsp 715.310/SP, Primeira Turma, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. 26.4.2005, DJ 9.5.2005). 91 A alterao no perfil do Recurso Extraordinrio pela Lei dos Juizados Especiais Federais no passou despercebida pelo Supremo Tribunal Federal, como se v pelo voto do Min. Gilmar Mendes em STF, RE 376.852 MC/SC, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.3.2003, DJ 13.6.2003: Esse novo modelo legal traduz, sem dvida, um avano na concepo vetusta que caracteriza o recurso extraordinrio entre ns. Esse instrumento deixa de ter carter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a funo de defesa da ordem constitucional objetiva. Trata-se de orientao que os modernos sistemas da Corte Constitucional vm conferindo ao recurso de amparo e ao recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde).
Tribunal Federal consolidasse seu entendimento a respeito de determinada questo constitucional, para fins de vincular todos os rgos dos Poderes Executivo e Judicirio (art. 103-A). A smula vinculante, em sede infraconstitucional, foi regulamentada dois anos aps a aludida emenda, pela Lei n 11.417/2006. A smula da jurisprudncia dominante 92 foi introduzida no Brasil na dcada de 1960 por obra do Ministro Victor Nunes Leal, do Supremo Tribunal Federal 93 , e adotou a tradio da Casa de Suplicao da monarquia portuguesa, sendo concebida como um instrumento facilitador de casos mais fceis e suscetveis de repetio. Seus enunciados so redigidos de forma abstrata e genrica, com pretenso universalizante, distanciando- se, assim, dos casos concretos que lhe deram origem. Como a preocupao por trs da smula nunca foi proporcionar segurana jurdica ou isonomia e como a tradio no Brasil, assim como em inmeros pases da civil law, sempre foi considerar a lei como fonte primria do direito, em vez da jurisprudncia, no se concebia no direito positivo, at o advento da EC n 45/2004, enunciados de smula vinculantes. A smula dita meramente persuasiva, portanto, servia apenas como instrumento facilitador de decises judiciais. Com a crise do Judicirio vivenciada ao final do sculo XX e no incio do sculo XXI e a necessidade de conter o volume excessivo de recursos para o Supremo Tribunal Federal, vislumbrou-se a criao da smula vinculante, no s para a Administrao Pblica, mas para os demais rgos do Judicirio. De mera facilitadora de decises judiciais, a smula vinculante foi promovida a instrumento para proporcionar segurana jurdica, isonomia e racionalizao do ordenamento jurdico. Como ser discutido no momento oportuno, todavia, esse desvio de funo tem seu preo, transformando o Supremo Tribunal Federal em verdadeiro legislador e engessando a ordem jurdica. Para os fins da exposio neste momento, suficiente observar que a smula vinculante serve especialmente ao controle incidental de constitucionalidade, uma vez que tem como pressuposto a reiterao de julgados 94 . Trata-se, portanto, de mais uma
92 O termo smula, por definio, diz respeito ao conjunto de enunciados que sintetizam o entendimento consolidado de um dado tribunal ou rgo fracionrio acerca de determinado assunto. No faria sentido, assim, nem mesmo utilizar o termo smula no plural. De todo modo, registre-se que corrente o emprego do vocbulo smulas para se referir, na verdade, aos enunciados. 93 Para um histrico da smula no Brasil, v. TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo, A smula e sua evoluo no Brasil, disponvel em http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/2083 (acesso em 20.6.2012) e, ainda, MANCUSO, Rodolfo de Camargo, Divergncia jurisprudencial e smula vinculante, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 217/238. 94 V. art. 103-A, caput da Constituio de 1988, aps a EC n 45: O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e
alternativa para conferir vinculatividade s decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em controle incidental, mesmo na falta de atuao do Senado Federal. Essa , no entanto, uma viso muito estreita do fenmeno. A smula vinculante, na verdade, pode ir um pouco mais alm de atribuir fora vinculante s decises da Suprema Corte em controle incidental, revelando utilidade at mesmo para o controle pela via principal. Isso porque, ao aprovar um enunciado de smula vinculante, o Supremo Tribunal Federal no est limitado ao dispositivo de seus precedentes. Muito pelo contrrio: o propsito de um enunciado de smula vinculante consiste em extrair a ratio decidendi, os motivos determinantes, dos precedentes que dizem respeito a uma mesma questo constitucional e vincular o Poder Executivo e os rgos do Poder Judicirio a aplicar esse entendimento a casos semelhantes. Um enunciado de smula vinculante, assim, pode garantir a transcendncia dos motivos determinantes, cuja possibilidade controvertida at mesmo para as aes de controle abstrato de constitucionalidade. Isso significa que, decidida determinada questo constitucional a respeito de certo ato normativo, a mesma ratio decidendi pode ser aplicada a outros atos, formalmente distintos, que envolvam idntica controvrsia constitucional. Tal possibilidade vai um pouco alm da eficcia vinculante e erga omnes tradicionalmente prevista para as aes de controle abstrato de constitucionalidade que, a rigor, est adstrita a um nico ato normativo questionado 95 . Isso aconteceu, por exemplo, em relao Smula Vinculante n 2, para que se considerasse inconstitucional, com fora vinculante, todo e qualquer ato normativo local que dispusesse sobre bingos e loterias. O Supremo Tribunal Federal, na poca em que tal enunciado foi aprovado, j havia julgado procedentes inmeras Aes Diretas de
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 95 O leading case em que se discutiu o assunto foi a Reclamao n 1.987, em que se pretendeu aplicar a mesma ratio decidendi da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.662, que considerou inconstitucional os itens III e XII da IN n 11/1997 do TST, que haviam equiparado hiptese de preterio do direito de preferncia para pagamento de precatrios a no incluso do dbito no oramento do ente devedor, para fins de permitir o sequestro de verbas pblicas. Na reclamao em questo, atacou-se ato formalmente distinto, qual seja, determinao da Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 10 Regio, que ordenou o sequestro de verbas pblicas em hiptese idntica, invocando como fundamento no a IN n 11/1997 do TST, mas a Emenda Constituio n 30/2000. Aps grande discusso entre os ministros, a reclamao foi julgada procedente por maioria, consagrando a tese da transcendncia dos motivos determinantes. V. STF, Rcl 1.987/SF, Pleno, rel. Min. Maurcio Corra, j. 1.10.2003, DJ 21.5.2005. Em julgados subsequentes, todavia, prevaleceu a tese de que a transcendncia dos motivos determinantes no possui amparo legal, j que a coisa julgada se limita ao dispositivo da deciso na ao de controle abstrato de constitucionalidade. V., entre outros, STF, Rcl 2.475 AgR/MG, Pleno, rel. p/ acrdo Min. Marco Aurlio, j. 2.8.2007, DJe 31.1.2008; Rcl 2.990 AgR/RN, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 16.8.2007, DJ 14.9.2007; Rcl 4.448 AgR/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 25.6.2008, DJe 7.8.2008 e Rcl 3.014/SP, rel. Min. Ayres Britto, j. 10.3.2010, DJe 20.5.2010.
Inconstitucionalidade, uma para cada ato normativo questionado 96 . A edio da smula vinculante em questo permitiu que os motivos determinantes fossem aplicados a outras leis locais envolvendo a mesma questo constitucional, viabilizando, na hiptese de inobservncia ao entendimento cristalizado no enunciado, o ajuizamento de reclamao diretamente para a Suprema Corte, nos termos do art. 103-A, 3 da Constituio e do art. 7 da Lei n 11.417/2006.
d) Repercusso geral
Outra novidade importante trazida pela EC n 45/2004, como tambm j se viu, foi a previso da repercusso geral como mais um requisito de admissibilidade para o Recurso Extraordinrio. Conforme previsto no art. 102, 3 da Lei Maior, o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, a fim de que a Suprema Corte examine a admisso do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros. Dois anos mais tarde, assim como ocorreu em relao smula vinculante, o instituto da repercusso geral veio a ser regulamentado pela Lei n 11.418/2006. Nos termos do art. 543-A, 1 do CPC, inserido pela Lei n 11.418/2006, haver repercusso geral sempre que, no Recurso Extraordinrio, houver questes relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa 97 . Da mesma forma, haver repercusso geral, segundo o 2, caso seja impugnada no recurso deciso contrria a smula ou jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal. A repercusso geral consolidou uma nova feio para o Recurso Extraordinrio. Conferiu-se maior destaque sua funo objetiva, na tutela da ordem constitucional. No que a resoluo do caso concreto seja desimportante, mas a repercusso geral exige que a questo constitucional ultrapasse os interesses subjetivos das partes. O Supremo Tribunal Federal deve, assim, examinar apenas as questes de maior impacto para o debate constitucional luz dos atuais problemas sociais.
96 V., nesse sentido, entre outros, STF, ADI 2.847/DF, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 6.11.2004; ADI 3.147/PI, rel. Min. Carlos Britto, DJ 22.09.2006; ADI 2.996/SC, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 29.09.2006; ADI 2.690/RN, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 20.10.2006; ADI 3.183/MS, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 20.10.2006; ADI 3.277/PB, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 25.05.2007. 97 Apesar disso, o Supremo Tribunal Federal no tem explicitado os critrios abstratos que ensejariam a caracterizao da repercusso geral, limitando-se a dizer se os casos concretos preenchem ou no tal requisito. Abre-se a porta, por via transversa, para um verdadeiro juzo discricionrio de admissibilidade de Recursos Extraordinrios.
natural que uma questo constitucional com repercusso geral tenha relevncia no s para as partes envolvidas na causa, mas tambm para outros casos semelhantes. Tal constatao explica facilmente por que, mais uma vez, o controle incidental vem se aproximando, em seus efeitos e institutos, do controle por via principal. Nesse sentido, prev o art. 543-A, 5 do CPC que a deciso que negar a repercusso geral valer para todos os recursos sobre matria idntica. Alm disso, o 6 do mesmo artigo prev a manifestao de terceiros (amicus curiae) na anlise da repercusso geral, instrumento tpico das aes de controle concentrado de constitucionalidade.
e) Julgamento por amostragem
A regulamentao da repercusso geral pela Lei n 11.418/2006 trouxe consigo mais uma manifestao da chamada objetivao do recurso extraordinrio, que consiste na tcnica de julgamento por amostragem. Esta tcnica, disciplinada para o Recurso Extraordinrio no art. 543-B do CPC, veio a ser um aperfeioamento do prottipo que j se encontrava no art. 14 da Lei dos Juizados Especiais Federais e que foi examinado com mais vagar em item anterior neste estudo. Na tcnica de julgamento por amostragem, havendo mltiplos recursos em que a mesma questo seja discutida, um ou mais recursos representativos sero selecionados para que se obtenha uma deciso-paradigma, cuja tese jurdica ser aplicada aos demais casos que envolvam idntica controvrsia. Para que a tcnica de julgamento de um paradigma funcione de forma adequada, preciso que, sempre que possvel, os recursos selecionados abordem a controvrsia em tantas perspectivas argumentativas quantas forem possveis. Infelizmente, entretanto, a regulamentao do instituto no parece ser a mais adequada, porque o art. 543-B, 1 do CPC estabelece que a seleo dos recursos representativos incumbir ao tribunal de origem. O tribunal inferior, todavia, pode no ter recursos que reflitam a perspectiva argumentativa em nvel nacional, mas apenas local. Alm disso, um tribunal local que, ocasionalmente, processe as causas de forma mais clere provavelmente ir encaminhar os recursos representativos ao Supremo Tribunal Federal antes dos demais, o que far com que o debate constitucional se reduza perspectiva dos advogados e dos juzes de uma determinada regio do Brasil 98 .
98 V., com semelhante preocupao, MARINONI, Luiz Guilherme, Precedentes obrigatrios, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 478.
Vislumbra-se, de todo modo, a possibilidade de uma deciso da Suprema Corte em controle incidental produzir efeitos vinculantes para outros casos idnticos.
4.2 Manifestaes jurisprudenciais
No apenas em sede constitucional e legislativa que a objetivao do recurso extraordinrio pode ser observada. Na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, h outras evidncias dessa nova fase do sistema de controle de constitucionalidade, como ser demonstrado nos itens abaixo.
a) Dispensa do prequestionamento (AgRg AI n 375.011)
O prequestionamento, como se sabe, uma exigncia decorrente da Constituio para que o Recurso Extraordinrio possa ser admitido. necessrio, nesse sentido, que a matria constitucional suscitada tenha sido debatida nas instncias ordinrias, antes de ser submetida ao Supremo Tribunal Federal. No julgamento do AgRg AI n 375.011, todavia, o Supremo Tribunal Federal excepcionalmente dispensou o prequestionamento no controle incidental 99 . Na espcie, lei municipal dispunha sobre reajuste de vencimentos dos servidores do municpio de Porto Alegre. O Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, em controle abstrato, julgou improcedente uma Ao Direta de Inconstitucionalidade contra essa lei, mas houve interposio de Recurso Extraordinrio Suprema Corte, que foi provido 100 . Em caso individual subsequente, o Tribunal de Justia local apenas aplicou a orientao de seu rgo Especial no julgamento da ADIN, sem fazer referncia, entretanto, aos fundamentos constitucionais da controvrsia. Interposto Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinrio para o Supremo Tribunal Federal, apontou-se a ausncia de prequestionamento. Dessa deciso, foi interposto Agravo Regimental. No julgamento do Agravo Regimental, considerou-se que, embora a matria constitucional no estivesse prequestionada, era preciso valorizar as manifestaes da Suprema Corte, especialmente as resultantes de sua competncia mais nobre, qual seja, de intrprete ltimo da Constituio. Asseverou-se, ainda, a redefinio do papel do Recurso Extraordinrio, que j vinha sendo reconhecido em decises anteriores, para
99 V. STF, AI 375.011 AgR/RS, Segunda Turma, rel. Min. Ellen Gracie, j. 5.10.2004, DJ 28.10.2004. 100 V. STF, RE 251.238/RS, Pleno, rel. p/ acrdo Min. Nelson Jobim, j. 7.11.2001, DJ 23.8.2002.
assumir um carter mais objetivo. Sinalizou-se, por fim, a possibilidade de flexibilizar o requisito do prequestionamento nos processos cujo tema de fundo j foi definido pelo plenrio do Supremo Tribunal Federal, em homenagem isonomia.
b) Causa de pedir aberta (RE n 298.694)
A causa de pedir aberta, no ordenamento jurdico brasileiro, tpica das aes de controle abstrato de constitucionalidade. Embora o autor deva fundamentar o pedido nas aes de controle abstrato, assegura-se ao tribunal que possa apreciar a questo com base em qualquer fundamento. O controle de constitucionalidade constitui matria da mais alta importncia para a sociedade, no devendo ser prejudicado por eventual deficincia na fundamentao da petio inicial. Alm disso, a vinculao causa de pedir, tpica do processo subjetivo, constitui proteo contra a deciso surpresa, sendo um corolrio do princpio do contraditrio. Em um processo dito objetivo, como so as aes de controle abstrato, o fundamento de garantir segurana s partes perde fora (porque as partes aqui no defendem interesses propriamente subjetivos, mas sim institucionais) e se torna necessrio assegurar, acima de tudo, a legitimidade das decises da Suprema Corte 101 . A abertura ao dilogo e ao debate constitucional, evidenciada pela possibilidade de participao do amicus curiae, implica abertura tambm na argumentao constitucional e, na causa de pedir. Em uma ao de controle abstrato, portanto, a causa de pedir abarca a Carta Magna em sua totalidade, no se limitando aos dispositivos indicados na petio inicial. Isso o que permite a ambivalncia, por exemplo, em uma ADIN. Se o pedido vier a ser julgado improcedente pela Suprema Corte, est declarada a constitucionalidade do ato normativo questionado, no se podendo ajuizar nova ao direta por outro fundamento porque a causa de pedir aberta e abrange todos eles 102 .
101 Isso no significa, entretanto, que o Supremo Tribunal Federal possa, mesmo nas aes de controle abstrato, causar surpresa s partes e apreciar a questo constitucional com base em fundamento no debatido. O ideal, nesse sentido, que se oportunize o debate s partes sempre que surgir um fundamento constitucional indito. Apreciao de questes de ofcio no significa julgamento surpresa, em flagrante prejuzo ao contraditrio. V., nesse sentido, SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme e MITIDIERO, Daniel, Curso de Direito Constitucional..., cit., p. 945. 102 V., nesses termos, STF, RE 343.818/MG, Primeira Turma, rel. Min. Moreira Alves, j. 17.12.2002, DJ 7.3.2003: Tendo o Pleno desta Corte, ao julgar a ADI 2.031, relatora a eminente Ministra Ellen Gracie, dado pela improcedncia da ao quanto ao artigo 75, 1 e 2, introduzido no ADCT pela Emenda Constitucional n 21/99, isso implica, em virtude da "causa petendi" aberta em ao dessa natureza, a integral constitucionalidade desses dispositivos com eficcia "erga omnes". Contra, porm, sustentando que no se deve impedir o Supremo Tribunal Federal de reapreciar a inconstitucionalidade de uma lei considerada vlida, vista de novos argumentos, novos fatos, de mudanas formais ou informais no sentido da Constituio ou de transformaes na realidade, invocando a hiptese de inconstitucionalidade progressiva, BARROSO, Luis Roberto, O controle de constitucionalidade..., cit., p. 227.
Assim no ocorre em relao ao controle incidental, verificado em processos de natureza tipicamente subjetiva, em que normalmente h vinculao causa de pedir delimitada na petio inicial. Alm disso, a exigncia do prequestionamento impediria que se conhecesse de fundamento constitucional indito, no suscitado. O Supremo Tribunal Federal, todavia, chegou a concluso diversa no julgamento do Recurso Extraordinrio n 298.694 103 . No caso, uma lei do Municpio de So Paulo prejudicava o reajuste dos vencimentos de seus servidores. O acrdo do Tribunal de Justia de So Paulo, em controle incidental, declarou inconstitucional a aludida lei, sob o fundamento de que atingia o direito adquirido. Interposto Recurso Extraordinrio, o Supremo Tribunal Federal conheceu do recurso para, afastando a violao ao direito adquirido, manter a mesma concluso do tribunal local, mas sob outro fundamento: a garantia de irredutibilidade dos vencimentos. Neste caso, a Suprema Corte alterou a tradicional prtica de que s conhecia Recurso Extraordinrio para prov-lo, tendo aqui conhecido do recurso interposto, o qual, no entanto, no foi provido. Possibilitou-se, desse modo, uma espcie de causa de pedir aberta no Recurso Extraordinrio. Bem vistas as coisas, no entanto, a deciso em questo nada mais fez que considerar que, uma vez ultrapassados os requisitos de admissibilidade do recurso, a jurisdio do tribunal superior instaurada, como se fosse a tranca de um cofre aberta, permitindo que se aprecie de ofcio ou por provocao todas as matrias que possam ser alegadas a qualquer tempo, desde que estejam relacionadas ao captulo decisrio objeto do recurso na parte em que foi admitido 104 . A inconstitucionalidade de uma lei, qualquer que seja o seu fundamento, pode ser alegada a qualquer tempo, da poder o Supremo Tribunal Federal manter o acrdo recorrido que declarou uma lei inconstitucional por outro fundamento, mesmo que no esteja prequestionado. Ainda assim, o fenmeno da objetivao do recurso extraordinrio certamente teve sua parcela de contribuio para que se chegasse a tal concluso. De todo modo, preciso ressalvar que a possibilidade de apreciar o Recurso Extraordinrio com base em outro fundamento no dever causar surpresa aos litigantes, ainda mais porque se trata de um processo tipicamente subjetivo. preciso, caso surja um novo fundamento ainda
103 V. STF, RE 298.694/SP, Pleno, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 6.8.2003, DJ 23.4.2004. 104 Nesse sentido, estabelece o enunciado 456 da smula da jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal: O Supremo Tribunal Federal, conhecendo do recurso extraordinrio, julgar a causa, aplicando o direito espcie. O mesmo raciocnio vlido para o Superior Tribunal de Justia, como se v em STJ, EDcl no ArRg no REsp 1.043.561/RO, rel. p/ acrdo Min. Luiz Fux, j. 15.2.2011, DJe 28.2.2011: 1. As matrias de ordem pblica, ainda que desprovidas de prequestionamento, podem ser analisadas excepcionalmente em sede de recurso especial, cujo conhecimento se deu por outros fundamentos, luz do efeito translativo dos recursos. (...) 2. Superado o juzo de admissibilidade, o recurso especial comporta efeito devolutivo amplo, j que cumprir ao Tribunal "julgar a causa, aplicando o direito espcie" (Art. 257 do RISTJ; Smula 456 do STF).
no debatido no processo, oportunizar s partes que sobre ele se manifestem, sob pena de violar o contraditrio. A tendncia de objetivao no pode servir como pretexto para o esgaramento das garantias fundamentais do processo.
c) Modulao dos efeitos (RE n 197.917)
A possibilidade de modular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, preservando situaes jurdicas consolidadas sob a vigncia da lei tida por incompatvel com a Carta Magna por razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, est prevista expressamente em lei para as aes de controle de constitucionalidade pela via principal. Assim dispem, regulando tal modulao, o art. 27 da Lei n 9.868/1999 (ADIN e ADC) e o art. 11 da Lei n 9.882/1999 (ADPF). Classicamente, considera-se que o controle incidental produz apenas efeito inter partes, de forma que seria improvvel que qualquer declarao de inconstitucionalidade nesta esfera, na prtica, pudesse ensejar uma situao que autorizasse a modulao dos efeitos prevista para as aes de controle pela via principal. O fenmeno da objetivao do recurso extraordinrio, porm, parece apontar em outra direo. A partir do momento em que um Recurso Extraordinrio, para que possa ser conhecido, deve apresentar repercusso geral, as decises da Suprema Corte, mesmo em controle incidental, tero relevncia para toda a sociedade, at porque serviro como paradigma aos tribunais inferiores. Assim, a aproximao dos efeitos observados nos dois modelos de controle de constitucionalidade torna necessrio que se incorporem ao controle incidental algumas protees tpicas do controle principal. Alm disso, mesmo desconsiderando tal fenmeno, a realidade demonstra que o controle incidental pode ter uma relevncia maior do que se imaginava. No julgamento do Recurso Extraordinrio n 197.917, em ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, considerou-se que a Lei Orgnica do Municpio de Mira Estrela, ao estabelecer determinado nmero de vereadores, no teria observado a proporo estabelecida no art. 29, IV da Constituio. O Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do dispositivo impugnado. Havia, porm, um problema de ordem prtica nesta deciso: tal declarao, se dotada de efeitos ex tunc, acarretaria a invalidao de diversas decises anteriores composio ento vigente da Cmara de Vereadores local, tais como fixao do nmero de vereadores e do quociente eleitoral, passando at mesmo pela votao de diversas leis municipais.
Assim, para fins de preservar situaes jurdicas consolidadas na vigncia do dispositivo da Lei Orgnica considerado incompatvel com a Constituio, decidiu-se pela modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade em sede de controle incidental, para que seus efeitos no atingissem a composio vigente da Cmara de Vereadores. Determinou-se ao legislativo municipal, ainda, estabelecer nova disciplina compatvel com a Carta Magna antes do prximo pleito eleitoral 105 .
d) Sustentao oral do amicus curiae (RE n 416.827)
A participao de terceiros com interesses tipicamente institucionais na causa (amicus curiae), com vistas pluralizao do debate constitucional, j um instituto conhecido nas aes de controle de constitucionalidade pela via principal, como se pode verificar pelo art. 7, 2 da Lei n 9.868/1999. Embora especfica para a Ao Direta de Inconstitucionalidade, a norma vem sendo aplicada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, por analogia, para admitir o amicus curiae na Ao Declaratria de Constitucionalidade, em razo de seu carter ambivalente em relao ADIN, e, ainda, para a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental 106 . Recentes reformas, j refletindo o fenmeno da objetivao do recurso extraordinrio, trouxeram a figura do amicus curiae tambm para o controle incidental em hipteses especficas, como se v pelos arts. 14, 7 e 15 da Lei n 10.259/01 (Lei dos Juizados Especiais Federais) e pelo art. 543-B, 6 do CPC. A possibilidade de sustentao oral do amicus curiae j admitido no processo, entretanto, foi por certo tempo controvertida na Suprema Corte, at mesmo para as aes de controle de constitucionalidade pela via principal, ante a ausncia de norma especfica nas Leis n 9.868/1999 e 9.882/1999. Atualmente, tal prerrogativa garantida
105 V. STF, RE 197.917, Pleno, rel. Min. Maurcio Corra, j. 6.6.2002, DJ 7.5.2004, de onde se colhe a seguinte passagem de sua ementa: Situao excepcional em que a declarao de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria grave ameaa a todo o sistema legislativo vigente. Prevalncia do interesse pblico para assegurar, em carter de exceo, efeitos pro futuro declarao incidental de inconstitucionalidade. A modulao dos efeitos tambm foi adotada, em sede de controle difuso, no caso STF, HC 82.959, Pleno, rel. Min. Marco Aurlio, j. 23.2.2006, DJ 1.9.2006, para, ao declarar a inconstitucionalidade do art. 2, 1 da Lei n 8.072/1990, que vedava a progresso do regime nos casos de crimes hediondos, estabelecer que a declarao no produziria consequncias jurdicas com relao s penas j extintas na data do julgamento. 106 Nesse sentido, v. STF, ADPF 46/DF, rel. Min. Marco Aurlio, deciso monocrtica, j. 9.6.2005, DJ 20.6.2005; ADPF 73/DF, rel. Min. Eros Grau, deciso monocrtica, j. 1.8.2005, DJ 8.8.2005; ADPF 132/RJ, rel. Min. Carlos Britto, deciso monocrtica, j. 25.9.2008, DJe 3.10.2008; ADPF 198/DF, rel. Min. Dias Toffoli, deciso monocrtica, j. 18.11.2011, DJe 22.11.2011.
pelo art. 131, 3 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 107 , na redao que lhe foi conferida pela Emenda Regimental n 15 de 2004. No mbito do controle incidental, todavia, no h dispositivo legal ou regimental que assegure a sustentao oral do amicus curiae. A questo foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal por ocasio do Recurso Extraordinrio n 416.827 108 . No caso, discutia-se a respeito da incidncia das normas da Lei n 9.032/1995 para fins de reviso de penses por morte concedidas antes de sua vigncia. A questo constitucional, naturalmente, repetia-se em um nmero infindvel de aes de reviso de benefcio previdencirio. Em um desses casos, em curso nos Juizados Especiais Federais de Santa Catarina, foi interposto recurso extraordinrio pelo INSS, processado na forma dos arts. 14 e 15 da Lei n 10.259/2001. No se questionava, assim, a possibilidade de interveno de amicus curiae. Ocorre que as associaes de defesa do interesse dos aposentados, pensionistas e idosos que ingressaram no feito na condio de amicus curiae pediram expressamente que fossem admitidas para fins de sustentao oral. O voto do relator, Min. Gilmar Mendes, sobre essa questo de ordem, mais uma vez, teceu importantes consideraes a respeito do novo perfil conferido ao Recurso Extraordinrio pela Lei n 10.259/2001. Destacou-se, ainda, o cabimento da sustentao oral do amicus curiae nas aes de controle principal. Concluiu o voto, por derradeiro, que o carter pluralista conferido pela participao do amicus curiae deveria ser trazido ao controle incidental. A sustentao oral dos amici curiae foi, aps discusso entre os ministros acerca de seu cabimento em processos subjetivos, admitida por maioria. Considerou-se que o caso envolvia especial relevncia e que a deciso a ser proferida no julgamento atingiria inmeras aes idnticas em curso na Justia Federal.
e) Cabimento de reclamao? (Rcl n 4.335)
As decises em controle principal de constitucionalidade possuem, nos termos do art. 102, 2 da Constituio, inegvel efeito vinculante e erga omnes, pelo menos no que se refere ao seu dispositivo, ou seja, ao especfico ato normativo questionado e apreciado pelo Supremo Tribunal Federal.
107 V. art. 131, 3 do Regimento Interno do STF, aps a Emenda n 15/2004: Admitida a interveno de terceiros no processo de controle concentrado de constitucionalidade, fica-lhes facultado produzir sustentao oral, aplicando-se, quando for o caso, a regra do 2 do art. 132 deste Regimento. 108 V. STF, RE 416.827, Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 8.2.2007, DJ 26.10.2007.
Caso, eventualmente, qualquer deciso judicial desrespeite a deciso da Suprema Corte em controle instaurado pela via principal, admite-se o ajuizamento de reclamao, de competncia originria do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, alnea l da Carta Magna) para garantir a autoridade de suas decises. Exige-se apenas que o ato judicial atacado na reclamao no tenha ainda transitado em julgado, aps o que somente ser possvel a propositura da competente ao rescisria 109 . A partir do momento, entretanto, em que sustenta a aproximao dos efeitos dos controles principal e incidental de constitucionalidade e a possibilidade de se atribuir certo carter vinculante s decises proferidas em controle incidental, abre-se mais uma questo: seria possvel o ajuizamento de reclamao tambm na hiptese em que um tribunal inferior decidisse em sentido abertamente contrrio deciso da Suprema Corte no mbito do controle incidental? A questo est sendo objeto de discusso na Reclamao n 4.335, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. Na espcie, o juiz da Vara de Execues Penais de Rio Branco indeferiu a progresso de regime de execuo da pena de condenados pela prtica de crimes hediondos. Apontou-se, na petio inicial da reclamao, desrespeito deciso do Supremo Tribunal Federal no Habeas Corpus n 82.959 que, em controle incidental, declarou a inconstitucionalidade do art. 2, 1 da Lei n 8.072/1990, que vedava tal progresso 110 . At o presente momento, a discusso a respeito do cabimento da reclamao est empatada em dois votos a dois. O voto do relator considerou cabvel a reclamao e a julgou procedente. Considerou que, mesmo na falta de resoluo do Senado Federal, na forma do art. 52, X da Constituio, as manifestaes do Supremo Tribunal Federal devem vincular os rgos inferiores do Judicirio. Aduziu o Min. Gilmar Mendes a tese da mutao constitucional 111 , segundo a qual a atuao do Senado, concebida luz de ultrapassada concepo da separao de poderes, no pode mais hoje ser vista como condio para a atribuio de efeitos erga omnes ao controle incidental. Sua utilidade, nos dias atuais, limita-se a conferir publicidade s decises da Suprema Corte que, por
109 V. enunciado 734 da smula de jurisprudncia dominante do STF: No cabe reclamao quando j houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado deciso do Supremo Tribunal Federal. 110 V. STF, HC 82.959, Pleno, rel. Min. Marco Aurlio, j. 23.2.2006, DJ 1.9.2006. 111 Para uma exposio ampla, v. MENDES, Gilmar Ferreira, O papel do Senado Federal no controle de constitucionalidade: um caso clssico de mutao constitucional (Estudos em homenagem a Anna Maria Villela), Revista de Informao Legislativa, n. 162, abr./jun. 2004, p. 149/168.
seu carter paradigmtico, j produzem efeitos vinculantes por si mesmas 112 . O Min. Eros Grau acompanhou integralmente o voto do relator. O Min. Seplveda Pertence, entretanto, abriu divergncia. Afirmou que no se podia reduzir o papel do Senado Federal, preservado no ordenamento jurdico brasileiro desde a Constituio de 1934. Embora o sistema de controle incidental estabelecido na Lei Maior esteja se tornando a cada dia mais obsoleto, o Supremo Tribunal Federal teria sua disposio outro instrumento mais apropriado para conferir efeitos vinculantes s decises em controle incidental: a smula vinculante. Por estes motivos, considerou incabvel a reclamao, embora tenha concedido habeas corpus de ofcio em favor dos reclamantes. O Min. Joaquim Barbosa acompanhou a divergncia 113 . Atualmente, o julgamento da reclamao em discusso est pendente, com vistas para o Min. Ricardo Lewandowski, de maneira que ainda no se tem uma definio do Supremo Tribunal Federal quanto ao seu cabimento em hipteses anlogas. O que est em jogo, em ltima anlise, so os contornos da objetivao do recurso extraordinrio. Afinal, at que ponto se poder atribuir efeitos vinculantes deciso da Suprema Corte em controle incidental de inconstitucionalidade?
5. Para onde vamos: common law brasileira?
Os itens anteriores do presente estudo permitiram expor, em linhas gerais, no que consiste a tal objetivao do recurso extraordinrio ou, de forma mais tcnica, a abstrativizao do controle incidental. Como j se viu, esta nova fase do controle de constitucionalidade brasileiro ainda no tem seus contornos bem definidos. Apesar disso, importante discutir, em perspectiva mais ampla, em que direo o ordenamento jurdico ptrio est caminhando.
112 V. STF, Rcl 4.335/AC, Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 1.2.2007, informativo n 454: Reputou ser legtimo entender que, atualmente, a frmula relativa suspenso de execuo da lei pelo Senado h de ter simples efeito de publicidade, ou seja, se o STF, em sede de controle incidental, declarar, definitivamente, que a lei inconstitucional, essa deciso ter efeitos gerais, fazendo-se a comunicao quela Casa legislativa para que publique a deciso no Dirio do Congresso. Concluiu, assim, que as decises proferidas pelo juzo reclamado desrespeitaram a eficcia erga omnes que deve ser atribuda deciso do STF no HC 82959/SP. 113 V. STF, Rcl 4.335/AC, Pleno, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 19.4.2007, informativo n 463: Ressaltou ser evidente que a convivncia paralela, desde a EC 16/65, dos dois sistemas de controle tem levado a uma prevalncia do controle concentrado, e que o mecanismo, no controle difuso, de outorga ao Senado da competncia para a suspenso da execuo da lei tem se tornado cada vez mais obsoleto, mas afirmou que combat-lo, por meio do que chamou de projeto de decreto de mutao constitucional, j no seria mais necessrio. Aduziu, no ponto, que a EC 45/2004 dotou o Supremo de um poder que, praticamente, sem reduzir o Senado a um rgo de publicidade de suas decises, dispensaria essa interveno, qual seja, o instituto da smula vinculante (CF, art. 103-A).
A incorporao, ao controle incidental de constitucionalidade, de institutos e garantias tpicos do controle principal parece positiva. Com efeito, no se pode afastar a possibilidade de modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade, mesmo em controle incidental, ainda que tal ocorrncia seja excepcional. Da mesma forma, permitir a participao do amicus curiae em situaes de maior relevncia no controle incidental bastante elogivel, constituindo tendncia compatvel com a evoluo do processo civil brasileiro. Nesse sentido, o projeto do novo CPC, na verso aprovada no Senado Federal, incrementa a participao do amicus curiae mesmo em processos de ndole subjetiva, a depender da repercusso e relevncia do caso 114 . O problema que a objetivao do recurso extraordinrio veio acompanhada de outro fenmeno perigoso: a valorizao dos precedentes judiciais. A tendncia de fortalecimento da jurisprudncia no processo civil brasileiro vem se desenhando, de forma gradativa e persistente, desde o final do sculo XX. Reformas no CPC, em especial no seu art. 557, permitiram substancial incremento dos poderes do relator no mbito dos tribunais, admitindo-se o julgamento monocrtico de recursos sob o fundamento da aplicao da jurisprudncia dos tribunais superiores. Anos mais tarde, essa tendncia se intensificaria de forma alarmante, sendo implementados, atravs de sucessivas reformas na Constituio e no CPC, institutos como a smula vinculante, a smula impeditiva de recursos e a sentena liminar de improcedncia, todos fundados na invarivel perspectiva de valorizao da jurisprudncia. A premissa de que se valem as ltimas reformas processuais que seria possvel selecionar alguns recursos representativos, estabelecer uma determinada tese jurdica abstrata e aplic-la aos demais casos, desconsiderando as especificidades desses outros processos para que se concentre apenas na tese que os torna idnticos 115 . Parte-se da crena de que o Direito pode ser aplicado de forma quase matemtica, algo que j se tentou h sculos com retumbante fracasso. Assim como no h lei que possa prever todas as situaes de aplicao, no h enunciado de smula vinculante, nem precedente jurisprudencial que possa ser aplicado de forma automtica.
114 V. art. 322 do projeto do novo CPC, na verso aprovada pelo Senado Federal: O juiz ou o relator, considerando a relevncia da matria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercusso social da matria, poder, de ofcio ou a requerimento das partes, solicitar ou admitir a manifestao de pessoa natural ou jurdica, rgo ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de quinze dias da sua intimao. 115 V. THEODORO JNIOR, Humberto; NUNES, Dierle; BAHIA, Alexandre, Breves consideraes sobre a politizao do Judicirio e sobre o panorama de aplicao no direito brasileiro Anlise da convergncia entre o civil law e o common law e dos problemas da padronizao decisria, Revista de Processo, n. 189, nov. 2010, p. 24/25.
A chamada objetivao do recurso extraordinrio, quando pretende atribuir fora vinculante s manifestaes do Supremo Tribunal Federal, a ponto de hoje se discutir o cabimento de reclamao no mbito do controle difuso, revela mais uma faceta da desmedida valorizao dos precedentes jurisprudenciais. Note-se que, constituindo a matria constitucional uma questo prejudicial, a vinculatividade no controle incidental teria que ser forjada a partir da ratio decidendi do julgado. Isso bem diferente do que ocorre no controle pela via principal, em que os efeitos vinculantes e erga omnes so construdos a partir do dispositivo, do que se pediu na petio inicial. Atribuir fora vinculante ao controle incidental de constitucionalidade nada mais , portanto, que uma forma de atribuir fora obrigatria jurisprudncia. No se discute que as decises oriundas da Suprema Corte, especialmente em matria constitucional, possuam carter paradigmtico, orientando a interpretao por toda a sociedade e pelos demais rgos do Judicirio. Entretanto, atribuir verdadeira fora vinculante ao controle incidental e admitir, de forma indiscriminada, a propositura de reclamaes at mesmo contra atos praticados em 1 instncia representa soluo perigosa, tendente a sufocar as instncias inferiores. No toa, alis, que o Supremo Tribunal Federal vem hesitando em aceitar a transcendncia dos motivos determinantes inclusive para o controle instaurado pela via principal 116 . No por coincidncia, institutos que configuram manifestao do fenmeno da objetivao do recurso extraordinrio em discusso j foram ou esto em vias de serem transplantados para o Superior Tribunal de Justia, para o mbito da interpretao da legislao federal infraconstitucional. A tcnica de julgamento por amostragem dos Recursos Especiais repetitivos foi implementada no art. 543-C do CPC pela Lei n 11.672/2008. A exigncia da repercusso geral tambm para o Recurso Especial, por sua vez, consta em proposta de Emenda Constituio, recentemente encaminhada pelo Superior Tribunal de Justia ao Congresso Nacional. Em pouco tempo, no demorar muito at que se comece a discutir o cabimento de reclamao para assegurar fora vinculante aos precedentes do Superior Tribunal de
116 Ilustrativa, nesse sentido, a seguinte passagem da deciso do relator em STF, Rcl 10.604, rel. Min. Ayres Britto, deciso monocrtica, j. 8.9.2010, DJe 13.9.2010: ... o julgamento da Rcl 4.219, esta nossa Corte retomou a discusso quanto aplicabilidade dessa mesma teoria da transcendncia dos motivos determinantes, oportunidade em que deixei registrado que tal aplicabilidade implica prestgio mximo ao rgo de cpula do Poder Judicirio e desprestgio igualmente superlativo aos rgos da judicatura de base, o que se contrape essncia mesma do regime democrtico, que segue lgica inversa: a lgica da desconcentrao do poder decisrio.
Justia 117 . E, ento, ganhar corpo a objetivao do Recurso Especial, mais um dos sintomas do fortalecimento da jurisprudncia no Brasil. O fortalecimento da jurisprudncia no Brasil tem sido defendido por parte da doutrina sob o fundamento de proporcionar maior previsibilidade, estabilidade, respeito confiana dos jurisdicionados, isonomia, economia processual, durao razovel dos processos e desestmulo litigncia 118 . No entanto, todos esses benefcios potenciais somente poderiam ser transformados em realidade, sem prejuzo de relevantes garantias processuais, se a formao e a aplicao dos precedentes fossem realizadas de forma adequada 119 . Tal premissa, todavia, nem sempre observada na prtica dos tribunais, dando origem a uma espcie inusitada de common law brasileira. Nem poderia ser diferente, alis. A doutrina do stare decisis foi construda e amadurecida nos pases da common law ao longo dos sculos. O tempo demonstrou a necessidade de mitigar a rigidez dos precedentes em inmeras circunstncias, atravs de tcnicas como o distinguishing (distino entre casos para efeitos de subordinao, ou no, a um precedente) e o overruling (revogao de precedente por razes de grave injustia ou em virtude de mudanas das condies que lhe deram origem). No Brasil e em outros pases da civil law, todavia, busca-se o fortalecimento dos precedentes jurisprudenciais, com todas as vicissitudes que lhes so inerentes, a frceps e em apenas alguns poucos anos. Seu fundamento imediato no est em uma evoluo gradual do sistema jurdico, como ocorreu na common law, mas na soluo urgente da crise numrica de processos no Poder Judicirio. Sem o amadurecimento necessrio, no entanto, o resultado prtico observado tem sido preocupante. Assim, por exemplo, a utilizao do art. 557 do CPC para fins de julgamento monocrtico da apelao, com aplicao de precedentes inadequados e sua reiterao mecnica em decises proferidas nos agravos internos, d ensejo a uma justia lotrica, decidida conforme o entendimento pessoal de cada relator e, no poucas vezes, em sentido contrrio a outros precedentes do prprio tribunal. Nesta situao, o que ocorre
117 E no deve demorar muito tempo mesmo, porque a doutrina j comeou a debater o assunto. V., por exemplo, ATADE JNIOR, Jaldemiro Rodrigues de, Precedentes vinculantes..., cit., p. 153 ... o que interessa destacar que a eficcia vinculante dos precedentes assegura a todo aquele que se sinta prejudicado com a deciso per incuriam (que no observou o precedente) o direito de propor reclamao perante a corte que produziu o precedente obrigatrio. 118 V., entre outros, MARINONI, Luiz Guilherme, Precedentes obrigatrios..., cit., p. 120/190; ATADE JNIOR, Jaldemiro Rodrigues de, Precedentes vinculantes..., cit., p. 136/142; NOGUEIRA, Gustavo Santana, Stare decisis et non quieta movere: a vinculao aos precedentes no Direito comparado e brasileiro, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 31/69. 119 V., nesse sentido, THEODORO JNIOR, Humberto; NUNES, Dierle; BAHIA, Alexandre, Breves consideraes..., cit., p. 25/27 (enfatizando que se viola a isonomia no s quando situaes idnticas ensejam decises judiciais distintas, mas tambm quando se aplica a mesma tese jurdica abstrata a casos concretos dspares).
justamente o inverso do que se prometeu: insegurana jurdica, instabilidade, perda de confiana dos jurisdicionados e um processo sem qualidade. Os limites do presente estudo no permitem uma exposio aprofundada acerca dos perigos da hipertrofia da jurisprudncia no processo civil brasileiro. Nada obstante, a presente exposio no poderia se encerrar sem que se apresentassem dois riscos que, primeira vista, parecem os mais graves.
5.1 Risco de m formao dos paradigmas
O primeiro risco envolvido est na inadequao da formao dos precedentes que serviro de paradigma aos tribunais inferiores. Embora algumas protees tenham sido incorporadas, por exemplo, na tcnica de julgamento por amostragem de recursos repetitivos, como a participao de amicus curiae, na forma do art. 543-C, 4 do CPC, para os Recursos Especiais, tais medidas no so suficientes para assegurar a adequada formao das decises-paradigma. Um dos principais riscos se encontra na m escolha dos recursos representativos da controvrsia, que sero importantes para guiar a linha argumentativa a ser apreciada no julgamento pelos tribunais superiores. Em item anterior do presente estudo, j se destacou que a regulamentao do instituto no parece ser a mais adequada, porque os arts. 543-B, 1 e 543-C, 1 do CPC estabelecem que a seleo dos recursos representativos incumbir ao tribunal de origem, que pode no ter condies de examinar o problema em perspectiva nacional. Ademais, tribunais mais cleres podem encaminhar recursos representativos antes dos demais, reduzindo a amplitude do debate argumentativo a uma s regio. Nada garante, portanto, que os recursos selecionados sejam realmente aqueles que possuam a linha argumentativa mais adequada para exame pelos tribunais superiores 120 . Para alm de deficincias na disciplina legislativa, dois casos serviro para dar uma ideia dos riscos envolvidos de m formao dos precedentes. No julgamento do Recurso Especial n 1.199.715, selecionado como recurso representativo submetido ao regime dos repetitivos, decidiu-se, como tese jurdica, que no s no so devidos honorrios advocatcios Defensoria Pblica quando ela atua contra a pessoa jurdica de direito pblico qual pertena (tese j consolidada antes no
120 V., nesse mesmo sentido, BAHIA, Alexandre Gustavo Melo Franco; VECCHIATTI, Paulo Roberto Iotti, Inconstitucionalidade do requisito da repercusso geral do recurso extraordinrio e da tcnica do julgamento por pinamento, Revista dos Tribunais, n. 911, set. 2011, p. 248
enunciado n 421 da smula do STJ 121 ), como igualmente no so devidos quando atua contra pessoa jurdica de direito pblico (como, por exemplo, autarquia) que integra a mesma Fazenda Pblica 122 . Independente do mrito do caso, o recurso em questo revela uma peculiaridade que desaconselhava fortemente sua seleo como recurso representativo: a Defensoria Pblica, uma das principais interessadas na aludida tese jurdica, j no mais atuava no caso, desde a primeira instncia. Em outras palavras, firmou-se uma tese jurdica no Superior Tribunal de Justia contra a Defensoria Pblica sem que ela estivesse sequer atuando no processo. Difcil justificar tal procedimento luz das garantias fundamentais do processo, especialmente a ampla defesa e o contraditrio. Por ocasio do julgamento do Recurso Especial n 911.802, no qual se decidiu pela licitude da cobrana da assinatura bsica de telefone, outra situao preocupante se verificou. O recurso no chegou a ser selecionado como representativo porque anterior regulamentao dos Recursos Especiais repetitivos, mas foi afetado Primeira Seo para estabelecer uma soluo uniforme para a matria, que estava sendo discutida em inmeras outras aes individuais e coletivas no pas inteiro. O problema todo, com bem vislumbrado no voto do Min. Herman Benjamin, foi a infeliz escolha, como representativa de toda a controvrsia, de uma ao individual proposta por consumidora hipossuficiente, destituda de recursos para contratar um advogado que se fizesse presente fisicamente no Superior Tribunal de Justia mediante apresentao de memoriais, audincias com os ministros e sustentao oral. Ao passo que as concessionrias foram representadas por renomados escritrios de advocacia atuantes no processo, a voz dos consumidores no se fez ouvir 123 . Sempre se sustentou, como fundamento para negar legitimidade irrestrita ao indivduo nas aes coletivas em geral, que muitas vezes ele no teria meios para lutar, em condies de igualdade, contra o Poder Pblico ou as grandes empresas. Isso mesmo
121 V. enunciado 421 da smula de jurisprudncia dominante do STJ: Os honorrios advocatcios no so devidos Defensoria Pblica quando ela atua contra a pessoa jurdica de direito pblico qual pertena. 122 V. STJ, REsp 1.199.715/RJ, Corte Especial, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 16.2.2011, DJe 12.4.2011. 123 V. a seguinte passagem do voto do Min. Herman Benjamin no recurso em referncia: Os pontos complexos que este processo envolve - e so tantos, como veremos no decorrer deste Voto - no se submeteram ao crivo de debates anteriores entre os Membros das Turmas, debates esses necessrios para identificar e esclarecer as principais divergncias e controvrsias de conflito desse porte, que, embora veiculado por ao individual (e formalmente refira-se com exclusividade a uma nica consumidora), afeta, de maneira direta, mais de 30 milhes de assinantes (rectius, consumidores). (...) Finalmente, elegeu-se exatamente a demanda de uma consumidora pobre e negra (como dissemos acima, triplamente vulnervel), destituda de recursos financeiros para se fazer presente fisicamente no STJ, por meio de apresentao de memoriais, audincias com os Ministros e sustentao oral. Como juiz, mas tambm como cidado, no posso deixar de lamentar que, na argumentao (?) oral perante a Seo e tambm em
havendo a possibilidade, no mbito das aes coletivas, de se realizar o controle judicial da representatividade adequada 124 . no mnimo curioso que os critrios de seleo dos recursos representativos no regime dos repetitivos no contenham protees anlogas, o que permite que a deciso em uma ao individual possa produzir efeitos em um sem nmero de outras aes, individuais e coletivas, sem que se garanta terem chegado ao tribunal todas as perspectivas argumentativas em torno do problema. Como se no bastasse o risco de m escolha dos recursos representativos, ainda h o risco de que, imersos em uma viso de alta produtividade, os tribunais optem pela tentao da uniformizao superficial de teses jurdicas, sem que ocorra um adequado amadurecimento. A divergncia jurisprudencial em torno de discusses inditas deve ser aproveitada por um tempo, porque faz emergirem diferentes vises e argumentos em torno do problema, possibilitando a oportuna formao de jurisprudncia mais slida e de precedentes mais estveis e legtimos 125 .
5.2 Risco de aplicao inadequada dos precedentes
No da tradio do ordenamento jurdico brasileiro o estudo dos precedentes jurisprudenciais, com a anlise das circunstncias do caso e a extrao adequada de sua ratio decidendi. Muito pelo contrrio: ainda hoje, no so poucos os que se limitam a invocar ementas de acrdos ou enunciados de smula como se isso fosse o suficiente
visitas aos Gabinetes, verdadeiro monlogo dos maiores e melhores escritrios de advocacia do Pas, a voz dos consumidores no se tenha feito ouvir. 124 V., admitindo o controle judicial da adequao do representante nas aes coletivas, mesmo que ele seja legitimado para este fim, GIDI, Antonio. A representao adequada nas aes coletivas brasileiras: uma proposta, Revista de Processo, n. 108, out./dez. 2002, p. 63 e segs.; GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas questes sobre a legitimao e a coisa julgada nas aes coletivas, in O processo estudos e pareceres, So Paulo: Perfil, 2005, p. 212/215; WATANABE, Kazuo. Disposies gerais (arts. 81 a 90), in GRINOVER, Ada Pellegrini et al., Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do Anteprojeto, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2007, p. 844/846; VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes, Alguns aspectos sobre a ineficcia do procedimento especial destinado aos interesses individuais homogneos in MILAR, dis (Coord.), A ao civil pblica aps 20 anos: efetividade e desafios, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 325/327; LENZA, Pedro, Teoria geral da ao civil pblica, So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 205; DIDIER JR., Fredie, O controle jurisdicional da legitimao coletiva e as aes coletivas passivas, in MAZZEI, Rodrigo; NOLASCO, Rita Dias (Coord.). Processo civil coletivo, So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 96/99 e GOMES JR., Luiz Manoel, Curso de direito processual civil coletivo, So Paulo: SRS, 2008, p. 143/145. 125 V. DWORKIN, Ronald, Levando os direitos a srio, Trad. Nelson Boeira, So Paulo: Martins Fontes, 2010, p. 336/337. No mesmo sentido, destacando o proveito da divergncia jurisprudencial, ARAGO SANTOS, Evaristo, Sobre a importncia e os riscos que hoje corre a criatividade jurisprudencial, Revista de Processo, n. 181, mar. 2010, p. 47.
para delimitar o campo de abrangncia dos precedentes 126 . Nestas circunstncias, o risco de aplicao inadequada da jurisprudncia evidente. A smula uma demonstrao inequvoca do raciocnio que se costuma fazer, no direito brasileiro, em torno dos precedentes. Como j visto, adotou-se no Brasil a tradio da Casa de Suplicao da monarquia portuguesa. A smula da jurisprudncia dominante sempre foi concebida como um instrumento facilitador de casos mais fceis e suscetveis de repetio. Seus enunciados so redigidos de forma abstrata e genrica, distanciando-se, assim, dos casos concretos que lhe deram origem. Quando se incorporou o instituto da smula vinculante, o que ocorreu foi um verdadeiro desvio de funo. Com a crise numrica do Judicirio vivenciada ao final do sculo XX e a necessidade de conter o volume excessivo de recursos para o Supremo Tribunal Federal, vislumbrou-se a criao de enunciados de smula, vinculantes no s para a Administrao Pblica, mas para os demais rgos do Judicirio. De simples facilitadora de decises judiciais em casos mais fceis, de uma hora para outra, a smula vinculante acabou sendo promovida a instrumento destinado a proporcionar segurana jurdica, isonomia e racionalizao do ordenamento jurdico. No se aprendeu com o Direito do Trabalho, todavia, que o desvio de funo algo a ser evitado. Para os que preferem futebol, no se deve escalar um zagueiro no lugar de um centroavante, ou o time todo pode ser prejudicado com resultados ruins. E no se deveria pretender utilizar enunciados de smula, tradicionalmente divorciados das circunstncias que lhe originaram, como se fossem precedentes obrigatrios, sob pena de o ordenamento inteiro chegar a resultados indesejados. A cristalizao do entendimento dos tribunais em enunciados gerais e abstratos, desvinculados das premissas e circunstncias que lhe deram origem e com sua aplicao automtica pelos rgos inferiores do Judicirio e at pela Administrao sem maior reflexo, transforma a Suprema Corte em verdadeiro legislador positivo 127 . Tal situao ainda agravada pelo pressuposto de que tribunais superiores no mais julgam casos, mas teses abstratas, sem preocupao com a lide instaurada entre as partes 128 .
126 V., nesse sentido, as ponderaes de MARINONI, Luiz Guilherme, Precedentes obrigatrios..., cit., p. 218: Ainda que se possa, em tese, procurar nos julgados que deram origem smula algo que os particularize, incontestvel que, no Brasil, no h mtodo nem cultura para tanto. Nem os juzes nem os advogados investigam os julgados que embasam a smula quando se deparam com a sua aplicao. V. ainda, aludindo utilizao inadequada dos precedentes nos meios jurdicos no Brasil, NOGUEIRA, Gustavo Santana, Stare decisis..., cit., p. 226/227. 127 V. GRECO, Leonardo, Novas perspectivas da efetividade e do garantismo processual, trabalho indito, p. 11. 128 V., sobre o ponto em questo, as crticas de STRECK, Lnio Luiz, Verdade e consenso Constituio e hermenutica e teorias discursivas da possibilidade necessidade de respostas corretas em Direito, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 351 e segs. (usando como exemplo o caso da Smula Vinculante n 11,
Para alm dos enunciados de smula vinculante, a referncia a precedentes dos tribunais tambm costumeiramente realizada de forma abstrata, desconectada com as questes e circunstncias que lhe deram origem, algo muito diferente do que ocorre nos pases de common law em geral. Precedentes so formados e aplicados a um sem nmero de processos, sem que as partes tenham a oportunidade de participar da discusso da tese jurdica travada nos tribunais superiores 129 . Argumentos secundrios, que constituem apenas obiter dictum, so alados de uma hora para outra a motivos determinantes e aplicados sem maior reflexo a outros casos que no lhe diziam respeito. E a ordem jurdica acaba engessada, porque a falta de conscincia acerca da necessidade de investigao das circunstncias jurdicas, sociais e econmicas que originaram o precedente elimina as condies para a evoluo do direito mesmo em um ambiente de obrigatoriedade de precedentes, com a aplicao de tcnicas como o distinguishing e o overruling. O litigante que, mesmo com argumentos srios, pretenda a reviso da jurisprudncia estar provavelmente fadado ao insucesso, diante da sistemtica resistncia dos tribunais em rediscutir a tese. Sem uma adequada maturao das tcnicas de operao com os precedentes, a eficincia processual que se pode atingir com a valorizao desmedida da jurisprudncia exclusivamente numrica 130 e, mesmo assim, apenas parcial. No mbito dos tribunais superiores, de fato, institutos como a repercusso geral ou as tcnicas de julgamento por amostragem, podem produzir alguns resultados imediatos. No parece, no entanto, que sejam capazes de reduzir a litigiosidade na sociedade brasileira, nem o nmero de processos em curso nas instncias inferiores, ainda que seu desfecho seja abreviado pela aplicao de um precedente, nem sempre adequado ao caso concreto. Pelo contrrio: tal hiptese pode ensejar, por exemplo, uma situao de jurisprudncia lotrica, agravando a insegurana jurdica e a perda de credibilidade do Judicirio.
6. Consideraes finais
que restringe o uso de algemas, para expor que, mesmo no caso de um enunciado de smula vinculante, preciso se atentar s circunstncias do caso concreto para reconstruir os fundamentos que lhe deram origem, o que envolve o julgamento de causas e no de teses). 129 V. BAHIA, Alexandre Gustavo Melo Franco; VECCHIATTI, Paulo Roberto Iotti, cit., p. 248/249 (sustentando haver clara violao aos princpios do devido processo legal, ampla defesa e contraditrio, na medida em que a parte que no teve a sorte de ter seu recurso selecionado como representativo no ter suas razes consideradas pelos tribunais superiores). 130 V., abordando um duplo conceito de eficincia processual (quantitativo, em que se prioriza a reduo de custos no processo e o incremento de sua velocidade, e qualitativo, em que se destaca a qualidade das decises e sua fundamentao), TARUFFO, Michele, Orality and writing as factors of efficiency in civil
A chamada objetivao do recurso extraordinrio (ou melhor, a abstrativizao do controle incidental), como se viu, consiste basicamente na utilizao de institutos e garantias tpicos do controle de constitucionalidade ao controle incidental, bem como na aproximao dos efeitos dos dois modelos. Seus contornos ainda no esto muito bem definidos na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, mas tal fenmeno inaugura, sem dvidas, uma nova fase na evoluo do sistema brasileiro. No se vislumbram maiores problemas em relao ao fenmeno da objetivao do recurso extraordinrio, desde que isoladamente considerado. As garantias do controle principal, quando aplicadas ao controle incidental, podem incrementar no s o pluralismo inerente ao dilogo constitucional e a segurana jurdica, como asseguram a legitimidade das decises da Suprema Corte. Alm disso, sendo o Supremo Tribunal Federal o intrprete maior da Constituio, uma vez exercido o controle de constitucionalidade pelo Pleno, no devem os tribunais inferiores seguir orientao diversa, sob pena de quebra da isonomia. Um determinado ato normativo no pode ser constitucional para algumas pessoas e inconstitucional para outras e, por isso, vrios pases adotam esquemas para evitar tal hiptese. No Brasil, durante muito tempo, permitiu-se livremente que os rgos inferiores do Judicirio decidissem de forma contrria deciso da Suprema Corte em matria de controle incidental de constitucionalidade, o que, vez por outra, conduzia a situaes de insegurana jurdica. Mesmo a possibilidade de interposio de Recurso Extraordinrio no era garantia de que a orientao do Supremo Tribunal Federal prevalecesse ao final, devido aos seus inmeros requisitos de admissibilidade. A objetivao do recurso extraordinrio representa, portanto, uma tentativa de superao desse quadro, para reforar o carter paradigmtico das decises do Supremo Tribunal Federal, mesmo em controle incidental. Entretanto, a imprecisa terminologia adotada pela doutrina, que refora a ideia de que o Recurso Extraordinrio serviria mais tutela da ordem constitucional objetiva que aos interesses das partes do processo, abre ainda mais espao para o fenmeno de fortalecimento da jurisprudncia. Assim, muito embora no se critique a objetivao do recurso extraordinrio em si mesma, isoladamente considerada, a possibilidade de que se venha a reconhecer, na esteira de tal objetivao, verdadeira fora vinculante s decises proferidas em controle incidental parece problemtica.
litigation in CARPI, Federico; ORTELLS, Manuel (Eds.), Oralidad y escritura em um proceso civil eficiente, Valencia: Universidad di Valencia, 2008, p. 185/188.
Primeiro, porque abrir o caminho para que se admita, de forma indiscriminada, a propositura de reclamaes at contra atos praticados em 1 instncia. Alternativa interessante nesse aspecto seria, em regra, permitir seu ajuizamento apenas contra atos praticados pelos tribunais inferiores. Isso obrigaria as partes a se valerem dos recursos ordinrios previstos na legislao processual para atacar as decises de 1 instncia e apenas em caso de entendimento contrrio do tribunal orientao da Suprema Corte que se abriria a via excepcional da reclamao, evitando os bices de admissibilidade impostos aos Recursos Especial e Extraordinrio. Outro inconveniente trazido pela objetivao do recurso extraordinrio que certamente a valorizao da fora vinculante dos precedentes jurisprudenciais no ficar adstrita ao Supremo Tribunal Federal pelos prximos anos, at mesmo em virtude da atual crise da administrao da justia no Brasil. O fortalecimento da jurisprudncia surgiu no Brasil e em outros pases de civil law como uma resposta pragmtica crise numrica do Poder Judicirio, que atacada pelos seus efeitos (nmero excessivo de processos e de recursos, durao desmedida do processo) em vez de suas verdadeiras causas (falta de verbas, recursos humanos e de autonomia financeira do Judicirio; gesto ineficiente dos recursos; desprestgio das decises de primeira instncia; formalismo exagerado de algumas normas processuais; regulamentao ineficiente das lides de natureza coletiva; exploso da litigiosidade aps a Constituio de 1988; existncia de um Estado demandista, entre outros) 131 . O problema que essa soluo, ao atacar apenas as causas da crise do Judicirio, trar resultados apenas transitrios e parciais. No ser capaz de reduzir a litigiosidade na sociedade brasileira, nem a inadequada gesto de recursos pelos tribunais, o que far com que, em algum tempo, mais uma crise numrica seja deflagrada, ensejando novas frmulas tendentes a precarizar a qualidade do processo. Isso sem falar dos riscos de m formao e de aplicao inadequada de precedentes, j examinados acima. Antes que se pudesse defender a fora vinculante dos precedentes, portanto, seria melhor que se buscasse certo amadurecimento da matria nos meios judicirios brasileiros 132 . Alm disso, no se pode ter a iluso de que tal alternativa representaria a soluo para todos os males de que padece o processo civil brasileiro.
131 Em outra oportunidade, foram discutidas de forma mais detida as verdadeiras causas para a excessiva demora nos processos judiciais. V. ROQUE, Andre Vasconcelos, A luta contra o tempo nos processos judiciais: um problema ainda busca de uma soluo, Revista Eletrnica de Direito Processual, v. VII, jan./jun. 2011, p. 237/263, disponvel em www.redp.com.br (acesso em 30.6.2012). 132 V. NUNES, Dierle, O Brasil entre o civil law e o common law: A tendncia de padronizao decisria (uso de precedentes) Iter mnimo para sua aplicao, disponvel em http://www.diritto.it/docs/31927-o- brasil-entre-o-civil-law-e-o-common-law-a-tend-ncia-de-padroniza-o-decis-ria-uso-de-precedentes-iter- m-nimo-para-sua-aplica-o?page=1 (acesso em 30.6.2012), em que se sustentam as seguintes premissas
Por trs desse inusitado sistema de common law brasileira, parece estar uma mentalidade gerencial, em que estatsticas duvidosas amparam metas de produtividade amparadas quase que exclusivamente em nmeros 133 . A anlise econmica do processo, que pode apresentar resultados positivos em alguns campos especficos 134 , no se deve tornar a panaceia para todos os males. Litgios, processos e pessoas, com todas as suas nuances e contradies, no se reduzem frieza dos nmeros. O preo que se paga por isso, embora difcil de ser quantificado, muito alto: consiste na perda de qualidade do processo como instrumento idneo de tutela jurisdicional.
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essenciais para o necessrio amadurecimento: 1) esgotamento da temtica antes de entend-la como um precedente; 2) integridade da reconstruo da histria institucional de aplicao da tese ou do instituto pelo tribunal; 3) estabilidade decisria dentro do tribunal (stare decisis horizontal); 4) aplicao discursiva do precedente pelos tribunais inferiores (stare decisis vertical); 5) estabelecimento da ratio decidendi e sua separao dos obter dicta da deciso; 6) delineamento de tcnicas idneas de distino (distinguishing) e de superao (overruling) dos precedentes. 133 V., nesse sentido, THEODORO JNIOR, Humberto; NUNES, Dierle; BAHIA, Alexandre, Breves consideraes..., cit., p. p. 21/23; GRECO, Leonardo, Novas perspectivas..., cit.,, p. 5/6. 134 Um dos temas em que a anlise econmica do processo poder produzir resultados interessantes no estudo da sucumbncia recursal, instituto previsto no projeto do novo Cdigo de Processo Civil. At que ponto a sucumbncia recursal ser capaz de evitar a interposio de recursos infundados? Qual o risco de que recursos bem fundamentados sejam igualmente inibidos, consolidando decises injustas?
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