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Controle social no sistema nico de sade - SUS: aspectos

constitucionais e legais dos Conselhos de Sade

Flvia Silva de Oliveira
1



Resumo: Os Conselhos de Sade na atualidade representam
um espao responsvel pela mobilizao e articulao contnuas
da sociedade, na defesa dos Princpios Constitucionais e dos
dispositivos legais que fundamentam o SUS. Por meio dos
Conselhos de Sade, funcionando com a participao efetiva da
sociedade, reivindicando e fiscalizando, que se obter o direito
sade integral e universal do cidado.
Palavras-chave: Conselhos de Sade. Controle Social.
Participao da Comunidade.


Abstract: The Advice of Health in the present time represent a
responsible space for the mobilization and continuous joint of
the society, in the defense of the Principles Constitutional and
the legal devices that base the SUS. By means of the Advice of
Health, functioning with the participation he accomplishes of
the society, demanding and fiscalizing, that the right to the
integral and universal health of the citizen will be gotten.
Word-Key: Advice of Health. Social Control. Participation of
the Community.


1. Introduo

Na atualidade os Conselhos de Sade possuem uma relevante
representatividade social nas trs esferas governamentais, como conseqncia do
modelo de democracia participativa e da diretriz de participao da comunidade nas
aes e servios pblicos do SUS, previstas respectivamente no artigo 1, pargrafo
nico, e artigo 198, inciso III, da Constituio da Repblica do Brasil de 1988.
Em atendimento a esses dispositivos constitucionais o legislador
infraconstitucional criou as Conferncias de Sade e os Conselhos de Sade, como
rgos de gesto do SUS, assegurando nas formataes destes ltimos
representatividade de segmentos do governo; de prestadores de servio privados
conveniados, ou sem fins lucrativos; de trabalhadores de sade e de entidades de
usurios, dando critrios norteadores para a implementao da gesto das polticas
pblicas de sade, de forma sintonizada com os interesses da coletividade.
O que se observa que o direito constitucional gesto participativa no SUS

1
Assessora Jurdica do Conselho Estadual de Sade de Mato Grosso; Especialista em Direito do Estado com
nfase em Constitucional.
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instrumentalizado para ser exercido especialmente por meio dos Conselhos de
Sade, que so rgos colegiados, incumbidos de zelar pela definio das polticas
dos servios de sade, bem como fiscalizar essas aes de relevncia pblica, como
meio de viabilizar a atuao da comunidade.
Pretende-se, assim, verificar os aspectos fundamentais da matria sob preciso
enfoque, auxiliar nos aspectos prticos do funcionamento dos Conselhos de Sade no
tocante Constituio Federal, s leis, s resolues e doutrina, de maneira a
contribuir com os atores da sade, sendo eles: os gestores; os trabalhadores da sade;
os prestadores de servio de sade; os profissionais que laboram na seara do direito
sanitrio; a grande parte da populao que participa do controle social no SUS e a
todos que usufruem os servios pblicos de sade.


2. Justificativa
A gesto democrtica do SUS, que se efetiva principalmente atravs das
Conferncias de Sade, de carter propositivo e dos Conselhos de Sade, que so
deliberativos e permanentes no SUS, em cada esfera de governo, um importante
modelo de participao da cidadania, que se d atravs da sociedade civil organizada
e da consagrao do processo de controle social.
De acordo com o que preceitua a obra O SUS de A a Z: garantindo sade nos
municpios (2006, p. 94), o controle social:


Abrange as prticas de fiscalizao e de participao nos processos
deliberativos relacionados formulao de polticas de sade e de gesto no
SUS. H mecanismos institucionalizados que garantem a participao e o
controle social, como os Conselhos de Sade e as Conferncias de Sade,
com representatividade dos diversos atores sociais. As Conferncias de
Sade, que ocorrem a cada dois anos, devem avaliar o cumprimento das
diretrizes contidas no respectivo Plano de Sade e produzir diretrizes que
orientem novas polticas e programas no seu mbito de atuao. Conselhos e
conferncias so garantidos nas trs esferas de gesto do SUS pela Lei n.
8.142 de 28 de dezembro de 1990. O SUS garante aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios autonomia para administrar os recursos da Sade.
Para isso, preciso que cada esfera de gesto tenha seu Conselho de Sade
funcionando de forma adequada. Ao Ministrio da Sade (MS) e s
secretarias estaduais e municipais de Sade cabe a implementao de
mecanismos para a gesto e apoio ao fortalecimento do controle social no
SUS.

Tendo em vista que os Conselhos de Sade representam um plo de
qualificao de cidados para o controle social, nas demais esferas da ao do Estado,
e visando consolidar, fortalecer, ampliar e acelerar o processo de controle social no
SUS que se mostra relevante o estudo da temtica dos aspectos constitucionais e
legais destes rgos colegiados. Na tica de Gonalves e Puntel (2002, p. 168) os
Conselhos de Sade:
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so espaos de conflito e integram os atores com diferentes projetos e
interesses. Mas so tambm possveis espaos onde os sujeitos sociais
podem, atravs do controle social, exercer a cidadania, o poder participativo,
e construrem sujeitos polticos com capacidade e potncia para intervir
positivamente na implementao do SUS no nvel local.


Assim, os Conselhos de Sade se apresentam como um instrumento de gesto
participativa, onde so definidas as polticas de sade, atravs da troca de
experincias e embates entre os conselheiros das esferas municipais, estaduais e
nacional, para a consolidao do SUS.

3. Reviso de literatura
Os Conselhos de Sade na atualidade so um espao responsvel pela
implementao da mobilizao e articulao contnuas da sociedade, na defesa dos
princpios constitucionais que fundamentam o SUS, para o controle social de sade.
Consoante leciona Carvalho (1995, p. 104):

Nada h, na histria do Estado Brasileiro que se assemelhe aos Conselhos de
Sade da atualidade, seja pela representatividade social que expressam, seja
pela gama de atribuies e poderes legais de que so investidos, seja pela
extenso em que esto implantados por todo o pas, nas trs esferas
governamentais.

Os Conselhos de Sade tem como competncia a definio das diretrizes para
elaborao dos planos de sade, os programas de sade, os contratos e convnios e a
aprovao da proposta oramentria anual da sade, tendo em vista as metas e
prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, nos termos do artigo
195, pargrafo 2, da Lei Maior, observado o Princpio do Processo de Planejamento e
Oramentao Ascendentes, esculpido no artigo 36 da Lei n. 8.080 de 19 de setembro
de 1990.
Cabe aos Conselhos, tambm, fiscalizar e controlar gastos, acompanhar o
desenvolvimento das aes e servios de sade, deliberar sobre critrios de
movimentao de recursos da sade, incluindo o Fundo de Sade e os transferidos e
prprios do Municpio, Estado, Distrito Federal e da Unio, analisar, discutir e
aprovar o relatrio de gesto, com a prestao de contas e informaes financeiras,
aprovar, encaminhar e avaliar a poltica para os Recursos Humanos do SUS; apoiar e
promover a educao o controle social.
Apenas com os Conselhos de Sade funcionando com a participao efetiva
da sociedade, reivindicando e fiscalizando, poder ser alcanado o direito sade
integral e universal do cidado, com paradigma na soberania popular,
constitucionalmente assegurada no artigo 1, que prev o exerccio da democracia
direta ou participativa.
Segundo Ferreira (2000, p. 208) democracia significa "1. Governo do povo;
soberania popular. 2. Doutrina ou regime poltico baseado nos princpios da soberania popular
e da distribuio eqitativa do poder" e participar quer dizer "1. informar, comunicar. 2.
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Ter ou tomar parte em. 3. Ter parcela em um todo. Sendo assim, os Conselhos de Sade
tem como fulcro a democracia participativa na gesto pblica.
Alhures, na lio de Gama (2006, p. 131) a democracia direta a "forma de
governo em que o povo controla diretamente a gesto da sociedade, ou seja, quando o
poder do povo exercido de modo mais efetivo do que na democracia indireta, que
ocorre quando "o povo governa atravs dos seus representantes que elege. Dallari (1990,
p. 31) afirma que:


Primeiramente a Democracia surge como um processo de democratizao,
entendido como processo de aprofundamento democrtico da ordem
poltica, econmica, social e cultural. Depois, o princpio democrtico
recolhe as duas dimenses historicamente consideradas como antitticas:
por um lado, acolhe os mais importantes elementos da teoria democrtica-
representativa (rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo
partidrio, separao de poderes); por outro lado, d guarida a algumas
exigncias fundamentais da teoria participativa (alargamento do princpio
democrtico a diferentes aspectos da vida econmica, social e cultural,
incorporao de participao popular directa, reconhecimento de partidos e
associaes como relevantes agentes de dinamizao democrtica).


O ilustre doutrinador Moraes (2006, p. 131 e 132) leciona que:

A consagrao de um Estado Democrtico pretende, precipuamente, afastar
a tendncia humana ao autoritarismo e concentrao de poder. (...) Assim, o
princpio democrtico exprime fundamentalmente a exigncia da integral
participao de todos e de cada uma das pessoas na vida poltica do pas, a
fim de garantir-se o respeito soberania popular.

Bobbio (2002, p. 68 e 69) assevera:

Hoje, se se deseja apontar um indicador de desenvolvimento democrtico,
este no pode mais ser o nmero de pessoas que tm o direito de votar, mas
o nmero de locais, diferentes dos locais polticos nos quais se exerce o
direito de voto; sinttica mas eficazmente: para dar um juzo sobre o Estado
de democratizao, num dado pas, o critrio no deve ser mais o de quem
vota, mas o do onde se vota (e fique claro que aqui entendo o votar
como ato tpico e mais comum do participar, mas no pretendo de forma
alguma limitar a participao ao voto).

Nesta esteira, a democracia implica na participao efetiva do povo na coisa
pblica, que pode se dar de forma direta ou indireta, sendo este um princpio
fundamental da repblica, especialmente no que tange s aes e servios de sade,
cuja participao da cidadania se d atravs dos Conselhos de Sade.

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4. Desenvolvimento
Prima facie, traz a calha fazer um breve intrito sobre o histrico da
participao da comunidade como diretriz constitucional do Sistema nico de Sade
- SUS. Nos termos do artigo 1, da Resoluo n. 291, de 06 de maio de 1999, do
Conselho Nacional de Sade - CNS, este egrgio rgo colegiado foi criado pela Lei
n. 378 de 13 de janeiro de 1937. Era integrado por notveis, que auxiliavam o
Ministro da Sade na conduo das polticas de sade. De acordo com ensinamento
de Carvalho (1995, p. 33) o CNS no alcanava seno uma elite mdica, por possuir um
perfil tcnico. Neste sentido, Wendhausen (2002, p.108) relata o seguinte:

Em 1970 o Conselho Nacional de Sade adquire feies de um rgo tcnico,
com funes normativas, legitimado pelo Estado, que tinha como fim
compatibiliz-lo com o processo de privatizao da sade em andamento no
Pas. Seus membros so indicados pelo Estado: com exceo dos
representantes de outros ministrios, todos os conselheiros eram indicados
pelo Ministro da Sade (Carvalho, 1995). Estas prticas exemplificam o
fechamento do Estado sobre si mesmo e so exacerbadas aps a revoluo
de 1964, quando se institui a ditadura militar no Brasil.

Esse cenrio mudou quando surgiram movimentos sindicais e populares na
rea de sade, que buscavam a denominada Reforma Sanitria, a fim de modificar a
assistncia sade, que era contributiva, centralizada e vinculada ao Ministrio da
Previdncia.
Neste contexto, a 8 Conferncia Nacional de Sade teve importante papel, por
proporcionar a discusso e a propositura de diretrizes para a sade, no sentido de
passar a ser descentralizada e com a participao da cidadania na gesto, como meio
de assegurar o direito isonmico e universal sade.
Arouca (1998), cone da Reforma Sanitria, ao tratar deste processo de
modificao da abordagem da sade pblica, consolidada na 8 Conferncia
Nacional de Sade, relatou que:

Est em curso uma reforma democrtica no anunciada ou alardeada na
rea da sade. A Reforma Sanitria brasileira nasceu na luta contra a
ditadura, com o tema Sade e Democracia, e estruturou-se nas
universidades, no movimento sindical, em experincias regionais de
organizao de servios. Esse movimento social consolidou-se na 8
Conferncia Nacional de Sade, em 1986, na qual, pela primeira vez, mais de
cinco mil representantes de todos os seguimentos da sociedade civil
discutiram um novo modelo de sade para o Brasil. O resultado foi garantir
na Constituio, por meio de emenda popular, que a sade um direito do
cidado e um dever do Estado.

Este movimento pela Reforma Sanitria teve importante influncia na
Assemblia Constituinte de 1987 e 1988. Segundo Gravronski (2003, p. 35) consta a
adoo do Relatrio Final da 8 Conferncia Nacional de Sade, como base do
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anteprojeto da Subcomisso da Sade, Seguridade e Meio Ambiente, pelo seu relator,
o constituinte Carlos Mosconi. Preconizou o Relatrio Final da 8 Conferncia
Nacional de Sade (1986, p. 12 e 18), dentre outros, que:

Direito sade significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida
e de acesso universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo
e recuperao de sade, em todos os seus nveis, a todos os habitantes do
territrio nacional, levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em
sua individualidade.
(...)
3. O novo Sistema Nacional de Sade dever reger-se pelos seguintes
princpios:
a) referente organizao dos servios
- descentralizao na gesto dos servios;
- integralizao das aes, superando a dicotomia preventivo-curativo;
- unidade na conduo das polticas setoriais;
- regionalizao e hierarquizao das unidades prestadoras de servios;
- participao da populao, atravs de suas entidades representativas, na
formulao da poltica, no planejamento, na gesto, na execuo e na
avaliao das aes de sade.

Nos termos da Ata da Dcima Primeira Reunio da Subcomisso da Sade,
Seguridade e Meio Ambiente da Assemblia Nacional Constituinte (1987, p. 124)
dessa reforma sanitria profunda destacar-se-am dois princpios entre vrios outros: qual
seja a necessidade de unificao desse sistema e a necessidade de participao da comunidade
no controle do mesmo.
Resta claro que quanto sade, a Carta Magna foi construda com
fundamento no Relatrio Final da 8 Conferncia Nacional de Sade, o qual foi
elaborado na nova lgica dos princpios da Reforma Sanitria.
Com o advento da Constituio Cidad de 1988, a democracia participativa
ficou consagrada como se l em seu artigo 1, inciso II e pargrafo nico, ao definir a
cidadania como um de seus fundamentos e que todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Por sua vez, no ttulo que trata da Ordem Social, no Captulo da Sade, a
universalidade e a igualdade no acesso aos servios pblicos de sade foi assegurada
no artigo 196, o qual determina:

Art. 196 A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao.

J o artigo 198, da Constituio Federal assegura como diretriz do SUS a
unificao do sistema de sade; a descentralizao com direo nica em cada esfera
de governo; o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuzo dos servios assistenciais, e a participao da comunidade, sendo que
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esta ltima consagra a democracia participativa, seno vejamos:

Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado
de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuzo dos servios assistenciais;
III - participao da comunidade.

Tudo isso representa o resultado do que foi pensado pelo Movimento de
Reforma Sanitria e na 8 Conferncia Nacional de Sade, na qual se props que o
controle social e a descentralizao poltica e administrativa seriam elementos
importantes para garantir o direito universal e igualitrio sade, assegurando a
participao ativa da cidadania como diretriz do SUS. Ao tratar das conquistas de
referido movimento Correia (2000, p. 85) dispe que:

O Movimento Sanitrio sempre defendeu a descentralizao dos servios de
sade e a adoo da municipalizao, vista como uma estratgia para
democratizar o sistema nacional de sade e como um dos princpios do SUS.
Alm de desburocratizar o sistema, o que gera maior resolubilidade dos
problemas apresentados, a descentralizao dos servios de sade aproxima
a gesto do cidado, podendo este cobrar e interferir mais de perto na
poltica pblica do municpio.

Assim, os Conselhos de Sade representam na atualidade um instrumento
relevante para viabilizar a participao da cidadania no SUS, oportunizando o
exerccio da democracia direta. Por sua vez, na esfera federal, foi editada a Lei n.
8.080 de 19 de setembro de 1990, denominada Lei Orgnica do SUS, que prev
atribuies para o CNS, como rgo da gesto do sistema, como se l nos artigos 12;
26; 33 e 37, abaixo transcritos:

Art. 12 - Sero criadas comisses intersetoriais de mbito nacional,
subordinadas ao Conselho Nacional de Sade, integradas pelos Ministrios e
rgos complementares e por entidades representativas da sociedade civil.
Art. 26 - Os critrios e valores para a remunerao de servios e os
parmetros de cobertura assistencial sero estabelecidos pela direo
nacional do Sistema nico de Sade - SUS, aprovados no Conselho Nacional
de Sade.
Art. 33 - Os recursos financeiros do Sistema nico de Sade - SUS sero
depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuao, e
movimentados sob fiscalizao dos respectivos Conselhos de Sade.
Art. 37 - O Conselho Nacional de Sade estabelecer as diretrizes a serem
observadas na elaborao dos planos de sade, em funo das caractersticas
epidemiolgicas e da organizao dos servios em cada jurisdio
administrativa.
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Embora a Lei Orgnica do SUS disponha sobre a Conferncia e o CNS, como
rgos de gesto do SUS, ela deixou de dizer de que forma isso seria viabilizado, em
face dos vetos que sofreu. Coube, ento, Lei Federal n. 8.142 de 28 de dezembro de
1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS, a definio
destes rgos.
Nos incisos do artigo 1, da supramencionada norma, preconiza que o SUS
contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo,
com a Conferncia de Sade e o Conselho de Sade como instncias colegiadas.
Aduz, em seu pargrafo 2, que o Conselho de Sade possui carter
permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do
governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, que atua na
formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia
correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo,
nos termos em que se l in verbis:


Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n. 8.080, de 19 de
setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das
funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas:
I - a Conferncia de Sade; e
II - o Conselho de Sade.
(...)
2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio,
profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no
controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero
homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo.

E no s, pois o artigo 4, inciso II, pargrafo nico, da lei acima citada,
dispe que os entes polticos devero contar com Conselhos de Sade, sob pena de
ter seus recursos administrados pelo Estado, no caso dos Municpios e pela Unio, no
caso dos Estados, in litteris:

Art. 4 Para receberem os recursos, de que trata o art. 3 desta lei, os
Municpios, os Estados e o Distrito Federal devero contar com:
(...)
II - Conselho de Sade (...)
Pargrafo nico. O no atendimento pelos Municpios, ou pelos Estados, ou
pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicar em
que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos
Estados ou pela Unio.

Assim, a criao e o funcionamento dos Conselhos Estaduais e Municipais de
Sade, de forma paritria, no uma faculdade ou graciosidade, mas sim, uma
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ordem taxativa imposta pela Constituio e pela Lei n. 8.080 e n. 8.142, em
homenagem democracia participativa. Acerca do tema, Vzquez (2005) afirma:


No Brasil, a participao da populao um dos eixos principais na
estruturao do Sistema nico de Sade (SUS) e est claramente definida
dentro do marco legal da reforma do setor sade (Constituio Federal,
1988; Leis 8.080 e 8.142, 1990; NOB's 1/91, 1/92 e 1/96). A Constituio
Federal estabelece que um direito e um dever de todo cidado participar
em todos os nveis de governo. Este novo marco legal recolhe uma
concepo democrtica da participao em sade, significando a integrao,
em parceria com o Estado, dos diferentes setores da populao na definio
de polticas de sade a serem implementadas, bem como no monitoramento
de sua implementao, incluindo aspectos econmicos e financeiros.

Inequvoco externar que para cumprir sua rdua misso, os Conselheiros de
Sade advindos dos diversos segmentos que compem estes rgos colegiados tem
que estar em igualdade com os representantes do governo, devendo-lhes ser
proporcionado pela administrao pblica os meios para tanto, at mesmo porque a
lei no criou distino entre eles, no cabendo ao interprete faz-la.
Importante frisar o que determina o artigo 12 da Lei n. 8.689, de 27 de julho de
1993, a qual dispe sobre a extino do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social - INAMPS e d outras providncias, abaixo transcrito, quanto
necessidade de apresentao de Relatrio de Gesto trimestral, que deve conter,
dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias
concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios
na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada, pelo gestor do SUS, para
anlise e ampla divulgao dos Conselhos de Sade:

Art. 12. O gestor do Sistema nico de Sade em cada esfera de governo
apresentar, trimestralmente, ao conselho de sade correspondente e em
audincia pblica nas cmaras de vereadores e nas assemblias legislativas
respectivas, para anlise e ampla divulgao, relatrio detalhado contendo,
dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as
auditorias concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e
produo de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada.

Da advm o dever da remessa de Relatrio de Gesto trimestral ao Conselho
de Sade e da realizao de audincia pblica nas Cmaras de Vereadores e nas
Assemblias Legislativas respectivas, para viabilizar a discusso e a divulgao das
aes de sade populao.
Vale trazer a baila o advento da Emenda Constitucional n. 029 de 13 de
setembro de 2000, a qual representa importante avano no que diz respeito ao
financiamento do setor de sade, com a vinculao oramentria, como forma de
diminuir a instabilidade no repasse dos recursos do SUS. Isto porque o artigo 77,
pargrafo 3, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, ao versar
sobre o financiamento do Sistema passou a determinar que compete aos Conselhos
de Sade fiscalizar os recursos dos respectivos Fundos de Sade:
85
Art. 77. At o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados
nas aes e servios pblicos de sade sero equivalentes:
(...)
3 - Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
destinados s aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio
para a mesma finalidade sero aplicados por meio de Fundo de Sade que
ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do
disposto no Art. 74 da Constituio Federal.
4 - Na ausncia da lei complementar a que se refere o Art. 198, 3, a
partir do exerccio financeiro de 2005, aplicar-se- Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios o disposto neste artigo.

J o pargrafo quarto, acima transcrito, determina que enquanto no for
regulamentado o pargrafo terceiro, do artigo 198, da Constituio Federal, que
define a criao da Lei Complementar, a ser reavaliada pelo menos a cada 5 (cinco)
anos, estabelecendo os seguintes parmetros: percentuais, normas de fiscalizao,
avaliao e controle das despesas com sade nas esferas Federal, Estadual, Municipal
e no Distrito Federal, deve-se aplicar o que dispe o artigo 77 dos ADCT.
Ressalte-se que existe o Projeto de Lei Complementar n. 01 de 2003, de autoria
do ex-Deputado Roberto Gouveia, tramitando no Congresso Nacional para
regulamentar o artigo 198, pargrafo terceiro da Magna Carta, includo pela Emenda
Constitucional n. 29, de 13 de setembro de 2000. A regulamentao de referida
Emenda tem sido uma das principais bandeiras dos Conselhos de Sade nos ltimos
anos, para que seja aprovado este projeto de lei que obrigue os entes a cumprir o
percentual mnimo previsto no texto constitucional, uma vez que estes rgos
colegiados combatem s constantes tentativas de dilapidao do oramento da sade.
Ante a necessidade de esclarecimento conceitual e operacional do texto
constitucional, de modo a lhe garantir eficcia e viabilizar sua perfeita aplicao
pelos agentes pblicos at a aprovao da Lei Complementar a que se refere o
pargrafo terceiro, do artigo 198 da Constituio Federal, o CNS editou a Resoluo
n. 322 de 08 de maio de 2003, com o intuito de promover a aplicao uniforme e
harmnica destes ditames constitucionais.
Outrossim, com o objetivo de acelerar e consolidar a participao da
populao e o controle social do SUS, por intermdio dos Conselhos Estaduais e
Municipais de Sade, com base na Constituio Federal e na legislao supracitada
nas definies emanadas da 9 Conferncia Nacional de Sade, o CNS editou a
Resoluo n. 033, de 23 de dezembro de 1992, aprovando as Recomendaes para a
Constituio e Estruturao de Conselhos Estaduais e Municipais de Sade, as quais
serviram como um norteador para a criao e funcionamento dos mesmos.
J em o 04 de dezembro de 2003 foi publicada a Resoluo n. 333 do CNS, com
fulcro nas discusses das 9, 10 e 11 Conferncias Nacionais de Sade, nas
Conferncias Estaduais, do Distrito Federal, e Municipais de Sade, na X Plenria
Nacional de Conselhos de Sade, nas Plenrias Regionais e Estaduais de Conselhos
de Sade, que revogou a Resoluo acima disposta, e trouxe em seu bojo as atuais
diretrizes para a criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos Conselhos
de Sade.
Mencionada Resoluo estabelece os Conselhos de Sade como uma instncia
privilegiada na proposio, discusso, acompanhamento, deliberao, avaliao e
86
fiscalizao da implementao da Poltica de Sade, inclusive em seus aspectos
econmicos e financeiros. Determina, ainda, como diretriz, a composio paritria de
50% (cinqenta por cento) de representantes de usurios, 25% (vinte e cinco por
cento) de trabalhadores de sade e 25% (vinte e cinco por cento) de representantes do
governo e de prestadores de servios de sade, conveniados, ou sem fins lucrativos,
sendo o seu Presidente eleito entre os membros do Conselho, em Reunio Plenria.
Acerca da questo do Presidente do Conselho de Sade ser eleito, existe uma
polmica quanto ao fato de haver Conselhos em que o Presidente nato, sendo ele o
Secretrio de Sade, por se acreditar que existiria um conflito, uma vez que nesta
funo estaria fiscalizando e deliberando sobre sua prpria gesto.
Outro aspecto favorvel eleio do Presidente que este fator representa
elemento essencial para o fortalecimento da democracia, uma vez que sendo o
Presidente nato restaria ferido Princpio da Isonomia, constitucionalmente previsto
no artigo 5, caput, da Lei Maior, por se inviabilizar o igual direito de concorrer a
funes num rgo que tem seu fundamento constitucional a participao popular.
O Decreto Presidencial n. 5.838, de 11 de julho de 2006, em seu artigo 6,
definiu o processo eleitoral para o Presidente do CNS, de forma indita, consoante
abaixo se l:

Art. 6
o
O Presidente do CNS ser eleito, entre os conselheiros titulares, em
escrutnio secreto, na reunio em que tomarem posse os novos membros,
votantes somente os membros titulares.

Assim, a eleio do Presidente do CNS representa um avano importante no
processo de democratizao e fortalecimento do controle social, que deve refletir nos
conselhos de todo o pas. Neste sentido, o novo Presidente do CNS, Batista Jnior
(2006), afirmou que:

A eleio por si s no resolve tudo, mas, com certeza, o fim da
obrigatoriedade de que a presidncia do conselho esteja atrelada
gesto vai contribuir positivamente para dar mais autonomia
atuao do Conselho, aprimorando o exerccio do controle social.

Desta maneira, a Resoluo n. 333 se mostra favorvel eleio dos
Presidentes dos Conselhos de Sade para fortalecer a independncia destes rgos
colegiados. Aduz tambm que os Conselhos devem possuir estrutura administrativa;
secretaria executiva e dotao oramentria, que deve ser gerenciada por ele prprio.
Relaciona demais atribuies aos conselheiros, tais quais as de fiscalizar os servios
de sade e as denncias de irregularidades, dentre outras.
Sendo assim, os Conselhos de Sade so instncias responsveis pela
proposio, discusso, acompanhamento, deliberao, avaliao, fiscalizao,
formulao e proposio de estratgias, no controle da execuo de polticas de
sade.
Neste diapaso, o Pacto pela Sade estabelecido pela Portaria Ministerial n.
399/GM de 22 de fevereiro de 2006, integrado pelo Pacto pela Vida, Pacto em Defesa
87
do Sus e Pacto de Gesto do SUS, contempla o Pacto que deve ser firmado entre os
gestores das trs esferas governamentais, em especial mediante a assinatura dos
Termos de Compromissos do Gestor da Sade que representam um rol de
compromissos expressos atravs de responsabilidades e metas que cada ente deve
assumir como responsvel pelas aes e servios de sade pblica.
luz das Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida, em Defesa do Sus e de
Gesto (2006, p. 37), pactuadas na reunio da Comisso Intergestores Bipartite - CIB,
do dia 26 de janeiro de 2006, e aprovadas na reunio do CNS, de 09 de fevereiro de
2006, as aes que devem ser desenvolvidas para fortalecer este processo de
participao da cidadania na gesto do SUS so as seguintes:


a. Apoiar os Conselhos de Sade, as Conferncias de Sade e os movimentos
sociais que atuam no campo da sade, com vistas ao seu fortalecimento para
que os mesmos possam exercer plenamente os seus papis;
b. Apoiar o processo de formao dos conselheiros;
c. Estimular a participao e avaliao dos cidados nos servios de sade;
d. Apoiar os processos de educao popular na sade, para ampliar e
qualificar a participao social no SUS;
e. Apoiar a implantao e implementao de ouvidorias nos municpios e
estados, com vistas ao fortalecimento da gesto estratgica do SUS;
f. Apoiar o processo de mobilizao social e institucional em defesa do SUS e
na discusso do pacto.

Deste modo, o Pacto de Gesto assegura a participao popular com vistas ao
apoio aos Conselhos e Conferncias de Sade; aos movimentos sociais; capacitao
do controle social no SUS e implantao de ouvidorias ligadas aos Conselhos de
Sade.
No que tange formao de conselheiros de sade da populao para
participarem do Sistema nico de Sade o CNS editou a Resoluo n. 354, de 14 de
setembro de 2005, que aprova as Diretrizes Nacionais para o Processo de Educao
Permanente no Controle Social do Sistema nico de Sade - SUS.
Mencionadas diretrizes reconhecem que os processos de educao permanente
para o controle social no SUS devem ter como nvel de abrangncia a sociedade, na
qual o cidado tem o direito de conhecer, propor, fiscalizar e contribuir para o
fortalecimento do controle social no SUS, e o aperfeioamento dos Conselhos de
Sade como instncias deliberativas da poltica de sade. Neste contexto, determina
que sejam de responsabilidade intransfervel dos prprios Conselhos de Sade a
educao permanente para o controle social no SUS de seus conselheiros.
J na 168 Reunio Ordinria nos dias 09, 10 e 11 de agosto de 2006, O CNS
elaborou a Poltica Nacional de Educao Permanente para o Controle Social no
Sistema nico de Sade - SUS entendendo como educao permanente para o
controle social os processos pedaggicos que contribuem para o desenvolvimento da
ao do sujeito social em torno do cumprimento do direito sade e com
metodologias participativas, oportunizando o acesso s informaes e aos
conhecimentos sobre o SUS para o efetivo exerccio da cidadania sociedade
brasileira.
Tambm de suma importncia o apoio criao e implementao das
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ouvidorias, uma vez que representam um instrumento para o fortalecimento da
gesto participativa, por propiciar a ampliao dos canais de relao e participao
da populao, ao detectar as sugestes, reclamaes, denncias e elogios dos
usurios do SUS.
Ademais, a ouvidoria responsvel por encaminhar as demandas reprimidas
aos setores competentes, para viabilizar uma resposta ao usurio, sob pena da perda
da credibilidade do servio, bem como por dar um diagnstico para o Conselho de
Sade, pois ao detectar as possveis falhas do sistema, os chamados ns grdios, e
fornecer esses indicadores para este rgo colegiado, contribui para a redefinio das
polticas de sade, em homenagem ao Princpio da Eficincia. O Professor Speck
(2006) ao discorrer sobre a atuao da ouvidoria aponta que ela funciona como:


Um brao da administrao: Um canal adicional de queixa e reclamaes,
complementando os caminhos hierrquicos de recorrer contra decises.
Ouvidoria-corregedoria: Um mecanismo da administrao para
responsabilizar funcionrios e aplicar sanes administrativas.
Ouvidoria-auditoria: Avaliao da eficincia e lisura dos processos, visando
a identificao de riscos e o encaminhamento de reformas.
Defensora do cidado: Instituio com vocao para independncia
funcional e atuao autnoma.

Outrossim, para que haja participao efetiva da sociedade e, por
conseqncia, o exerccio da cidadania, devem existir canais de comunicao entre os
usurios do SUS e a gesto, sendo que a implantao e implementao das
ouvidorias vinculadas aos Conselhos de Sade representam um avano no que diz
tange sua autonomia, como um verdadeiro instrumento de controle social.
Nas palavras do conselheiro nacional, Caraj (2006), ao tratar das diretrizes
nacionais para o fortalecimento do controle social no SUS:

Entendemos que os conselhos e os atores sociais que militam no SUS, que
so os trabalhadores, usurios, gestores e prestadores de servio, tm que
conhecer a realidade do sistema para garantir o fortalecimento do SUS no
Brasil.
Desse modo, a participao da comunidade deve ser fomentada, mediante
esses mecanismos de fortalecimento dos espaos de participao, para que os
conselheiros tenham condies de desempenhar suas atividades a contento.
5. Concluses
A Repblica Federativa em que vivemos um Estado Democrtico de Direito,
e por isso tem como fundamento que todo poder emana do povo, o qual pode ser
exercido diretamente por ele ou indiretamente, de modo que a atuao da cidadania
deve ser efetiva.
Nesse diapaso, os Conselhos de Sade representam um instrumento legtimo
de consagrao da diretriz constitucional da participao da comunidade no SUS,
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como uma conquista advinda das mobilizaes sociais ocorridas durante a ditadura
militar e no incio da democracia, assegurada em nossa Constituio de 1988 e
demais normas infraconstitucionais.
A participao de representantes da sociedade civil organizada, dos
trabalhadores de sade, dos prestadores de servios de sade e do governo, na
gesto do SUS, marca um avano importante no processo de democratizao e
fortalecimento do controle social.
Esses espaos democrticos de gesto foram conquistados pela sociedade e
precisam ser fortalecidos para permitir a participao efetiva do cidado na
formulao, monitoramento e fiscalizao da execuo das polticas de sade, em
especial atravs do apoio aos Conselhos de Sade; s Conferncias de Sade; aos
movimentos sociais; aos mecanismos de educao permanente de conselheiros e
agentes sociais e da implantao de ouvidorias, para que os conselheiros tenham
condies tcnicas de exercer suas funes de relevncia pblica, com eficincia.
Ex expositis, a construo de uma gesto participativa, na qual a cidadania
exerce um papel ativo no SUS, um avano social e tem como pressuposto a
participao da populao e o apoio institucional aos instrumentos de fortalecimento
do controle social, sendo toda a sociedade responsvel pela concretizao desta
conquista.

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90
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