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Educao e

cidadania
Redes sociais e
sociedade em rede
Democracia e novas formas
de participao social
Empreendedorismo social
e desenvolvimento
sustentvel
Organizao
Augusto de Franco
Cssio Martinho
Ceclia Maria Vellez
Elisa Reis
Ezequiel Reficco
Gerard Clarke
Graa Machel
Guiomar Namo de Mello
Gustavo Cardoso
Lesley Esters Redwine
Lourdes Sola
Maria Helena Guimares de Castro
Rosa Maria Fischer
Thereza Lobo
Polticas sociais
ideias e prtica
P
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Autores
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capa_Ruth_impress.pdf 5/31/11 12:44:22 PM
Polticas sociais
ideias e prtica
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ORGANIZAO
CENTRO RUTH CARDOSO
Polticas sociais
ideias e prtica
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EDITORA MODERNA LTDA.
Rua Padre Adelino, 758 Belenzinho
So Paulo SP Brasil CEP 03303904
Tel. (11) 27901500
Fax (11) 27901501
www.moderna.com.br
2011
Impresso no Brasil
2011, Centro Ruth Cardoso
ORGANIZAO E EDIO: Centro Ruth Cardoso
TRADUO DO ESPANHOL (CECLIA M. VELLEZ): Lgia Saad
TRADUO DO INGLS (GERARD CLARKE, LESLEY E. REDWINE, EZEQUIEL REFICCO): Anne Speyer
COORDENAO EDITORIAL: Srgio Couto
REVISO: Afonso N. Lopes, Millyane M. Moura, Nancy H. Dias, Viviane T. Mendes
PROJETO E EDITORAO: Ricardo Postacchini
FOTOS: Gui Tamburus/Centro Ruth Cardoso
COORDENAO DE PRODUO INDUSTRIAL: Wilson Aparecido Troque
IMPRESSO E ACABAMENTO:
ISBN 978-85-16-07127-1
Nota Os textos deste livro foram produzidos em forma de papers ou editados a partir
das apresentaes dos participantes do I Seminrio Internacional Centro Ruth Cardoso,
realizado nos dias 24 e 25 de novembro de 2010 em parceria com o Centro de Empre-
endedorismo Social e Administrao do Terceiro Setor da FEA/USP, nas dependncias
da Universidade de So Paulo. A organizao dos temas obedece a programao origi-
nal das mesasredondas, oficinas e palestras do Seminrio. As opinies expressas nos
textos aqui publicados so de responsabilidade de seus autores.
Centro Ruth Cardoso
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SUMRIO
Apresentao
Polticas sociais na trilha da poltica participativa
Lourdes Sola ....................................................................................... 107
Introduo
Dos nossos compromissos de vida
Graa Machel ..................................................................................... 111
Democracia e novas formas de participao social
A democracia e a problematique da participao: as Filipinas
no governo de Gloria Macapagal Arroyo (20012010)
Gerard Clarke ...................................................................... 127
Novos padres de interao entre Estado e sociedade
Elisa Reis.............................................................................. 161
Sntese da discusso: Democracia e novas formas
de participao social
Maria Helena Guimares de Castro .................................... 179
Educao e cidadania
Os colgios em concesso da Colmbia
Ceclia Maria Vellez ............................................................. 191
Redefinindo a educao na Amrica: um olhar histrico e
moderno sobre as estratgias de reforma que tratam do
dficit de desempenho
Lesley Esters Redwine ........................................................... 103
Sntese da discusso: Educao de qualidade para todos,
premissa da reduo da pobreza e fator coadjuvante na
aquisio do capital social
Guiomar Namo de Mello ..................................................... 135
Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
As empresas na sociedade: os limites das boas intenes
Ezequiel Reficco ................................................................... 161
Empreendedorismo social: apontamentos para um debate
Rosa Maria Fischer .............................................................. 183
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Sntese da discusso: empreendedorismo social e
desenvolvimento sustentvel
Thereza Lobo ....................................................................... 207
Redes sociais e sociedade em rede
Mudana social em rede
Gustavo Cardoso.................................................................. 219
A sociedade da conexo: notas sobre a representao de rede
Cssio Martinho .................................................................. 259
Sntese da discusso: Redes sociais e sociedade em rede
Augusto de Franco ............................................................... 287

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7
Apresentao
Polticas sociais na trilha da poltica
participativa
Lourdes Sola
Livredocente pela Universidade de So Paulo,
conselheira do Ncleo de Polticas Pblicas da USP e
presidente do Conselho Consultivo do Centro Ruth Cardoso.

A qualidade das democracias de massa depende de dois
processos que so, de fato, os dois motores da democracia:
concorrncia poltica; e participao social e poltica. O foco
dos nossos trabalhos o segundo motor hoje, como no pas-
sado. Nosso ponto de partida o de Ruth Cardoso era fruto
de uma constatao: entre as mudanas transformadoras que
ocorreram nos anos de 80 e 90 em vrias frentes, o tratamento
da desigualdade e da pobreza despontava como uma revolu-
o silenciosa. Seus contornos, ainda vagos para a maioria dos
observadores, haviam sido identificados com preciso pela an-
troploga, com base em anos de pesquisa, ancorada em uma
slida formao terica. Mas foram seu sentido de misso e seu
compromisso com a construo de uma sociedade mais justa
que entraram em cena quando o destino lhe pregou a pea de
traz-la para o corao da vida poltica brasileira, como compa-
nheira do presidente Fernando Henrique. Nunca primeira-da-
ma mas primeira em valer-se dessa condio para converter
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8 Polticas sociais ideias e prtica
seus saberes em uma modalidade inovadora de poltica pblica
republicana. dessa alquimia que gostaria de tratar antes de
dizer a que viemos com o seminrio internacional
1
.
A histria das democracias de massa inclui transformaes
que, por serem graduais e levadas a cabo sem uma escalada de
conflitos e sem grandes protagonismos, constituem revolues
silenciosas. So gestadas por mudanas difusas nas prefern-
cias sociais, expressam-se em novas formas de organizao co-
letiva e culminam na formao de consensos abrangentes e em
novos critrios de legitimao poltica.
Toda mudana social desse tipo s levada a bom termo
quando os novos padres de ao coletiva logram moldar a
agenda pblica. Quando isso ocorre, os governos democrticos
so chamados a articular respostas inovadoras, a identificar os
agentes sociais de mudana e a incorporar o novo consenso ao
desenho de suas polticas pblicas. As funes do Estado de-
mocrtico se redefinem, pois embora incluam a universalizao
dos direitos sociais, no se esgotam nisso. Essa travessia, po-
rm, no automtica. Depende da ao deliberada de vrios
agentes sociais, com vistas a converter os impulsos transforma-
dores da sociedade civil em polticas de interesse pblico.
A mudana nos padres de relao entre Estado e socie-
dade nos ltimos 20 anos caracteriza uma revoluo desse tipo,
a partir de trs desdobramentos. Por um lado, mudou a forma
de abordar as desigualdades sociais e a pobreza, em mbito na-
cional e em escala global: como questes cuja superao ob-
jeto de responsabilidade coletiva e no apenas do Estado. Por
outro, o reconhecimento da vocao associativa demonstrada
pelas comunidades carentes, cuja ao coletiva as capacita a
construir, com relativa eficcia, suas estratgias de sobrevivn-
1 Este texto reproduz a fala de Lourdes Sola, presidente do Conselho Consultivo do Centro Ruth
Cardoso, na abertura do I Seminrio Internacional Centro Ruth Cardoso.
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9 Apresentao
cia e suas aspiraes por melhor qualidade de vida. Finalmen-
te, o estudo e a valorizao dessas capacidades e dos tipos de
saber que as diferentes comunidades desenvolvem ao atuar
sobre seus respectivos contextos implicavam tambm legitimar
e fortalecer suas lideranas, como agentes sociais de mudana.
Essas transformaes esto na raiz das novas prticas de
interveno no espao pblico, inauguradas sob a gide da
Comunidade Solidria, criada por Ruth Cardoso nos anos 90.
Combater a desigualdade e a pobreza continuava sendo um
dos deveres do Estado, mas as polticas sociais com foco nesse
objetivo deveriam ser coerentes com as formas emergentes da
poltica participativa e integrar em seu desenho as dinmicas
comunitrias. Teriam por alvo o fortalecimento das capacidades
e dos saberes j mobilizados pelas lideranas das comunidades
em parcerias com as organizaes do terceiro setor, com o po-
der pblico e com setor privado.
a partir dessa visomatriz, que moldou a Rede Solidria
(RedeSol) a rede de todas as redes criadas nos ltimos 15
anos , que o Centro Ruth Cardoso define sua misso. Trata-se
de desenvolver, decantar e atualizar as formas de interveno
no espao pblico, na trilha da poltica participativa concebi-
da como uma interao sustentvel entre setores da sociedade
civil e as redes pblicas.
Consciente das mudanas que j ocorreram no cenrio
original e do conhecimento j acumulado pela RedeSol, o Cen-
tro guia-se por duas diretrizes. A primeira refere-se dimenso
analtica e propositiva, inerente ao legado de Ruth Cardoso.
Quer-se refletir sobre os elementos que balizam a reconfigu-
rao do espao pblico nos ltimos anos no Brasil: luz das
mudanas na sociedade civil, nas redes pblicas, nas formas
de participao do setor privado, como parceiro da RedeSol.
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10 Polticas sociais ideias e prtica
A segunda diretriz de ordem estratgica: consolidar o Cen-
tro como lcus de reflexo, nacional e internacional, sobre as
experincias de interveno, dirigidas ampliao da poltica
participativa.
Em sintonia com o esprito republicano de Ruth Cardoso
que nosso diferencial , o Centro promoveu um seminrio
internacional, em torno de quatro eixos temticos: Democracia
e novas formas de participao social; Educao e cidadania;
Redes sociais e sociedade em rede; Empreendedorismo social
e desenvolvimento sustentvel. Cada um deles com duas ati-
vidades: um painel integrado por pesquisadores e analistas; e
uma oficina, integrada pelos que conduzem os experimentos
em pauta.

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11 Introduo
Introduo
Dos nossos compromissos de vida
Graa Machel
Bacharela em Filologia da Lngua Alem pela Universidade de Lisboa.
Em Moambique, atuou como professora e lutou clandestinamente com a
Frente de Libertao de Moambique (FRELIMO) durante a Luta Armada de
Libertao Nacional. Foi ministra da Educao e da Cultura no primeiro
governo moambicano, durante 14 anos.
grande a honra que me concedida esta manh
2
, de
partilhar um pouco da minha histria de vida entrelaada com
a histria de vida de uma grande amiga, de uma grande mu-
lher, de uma irm, que enriqueceu minha vida tambm. No
pelo nmero de anos de convivncia que eu tive com Ruth que
nossa relao se tornou indelvel de tal maneira, que do lado
de l do Atlntico eu tenha sentido to profundamente essa
perda, da partida dela, como se ela tivesse sido parte da minha
vida desde o princpio. Mas sim pelo que ela e sempre ser
que eu tive de aceitar vir aqui para falar, no porque eu tenha
muito a acrescentar, mas para lhe prestar homenagem e para
que a famlia, os amigos, o pas saibam que do nosso lado
tem uma solidariedade sem limites, e ns tambm saberemos,
nossa maneira, muito modesta, continuar os valores que ela
representa.
2 Este texto reproduz a fala de Graa Machel na abertura do I Seminrio Internacional Centro Ruth
Cardoso.
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12 Polticas sociais ideias e prtica
Foi-me pedido para falar sobre a experincia que eu de-
senvolvi na criao da Fundao para o Desenvolvimento da
Comunidade em Moambique, mas achei por bem comear
por fazer uma breve trajetria daquilo que me conduziu cria-
o da Fundao, porque, como suponho que muitas pessoas
no tero muito envolvimento com a histria de Moambique,
ento ser muito til contextualizar.
Vou falar sobre trs grandes conceitos que esto por trs
da minha atividade social. A primeira sendo de carter pessoal:
que no a origem social de quem tu s que determina o que s,
o que queres ser e que o podes ser. O segundo conceito grande
de que vou falar fazer da escola uma base para o povo tomar
o poder. O terceiro grande conceito a emancipao da mu-
lher uma necessidade fundamental da revoluo, garantia
da sua continuidade e condio do seu triunfo. E ligando
a histria da educao, fazemos da escola, fazemos do pas
inteiro uma escola onde todos aprendem e todos ensinam. E,
finalmente, os direitos da mulher, os direitos da criana como
um compromisso de vida.
Eu nasci em Moambique colonizado; a minha me ficou
viva trs semanas antes de eu nascer e ficamos uma famlia
de seis filhos. Minha me era analfabeta e morreu analfabeta,
em 1999. Ns ramos uma famlia, em termos materiais, muito
pobre, mas em valores de amor, de carinho, de solidariedade,
uma famlia riqussima e que constituiu a ncora que permitiu
a mim e aos meus irmos crescermos sem sentir o que so
as dificuldades materiais, porque tnhamos os valores que nos
uniam.
Tive uma irm mais velha que considerei tambm uma
segunda me. Por isso, meu universo de criana povoado e
moldado por duas grandes mulheres, e isso depois vai ser a ex-
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plicao do que vem a seguir. Minha me ensinou a todos ns
que no so as condies da tua origem, as condies em que
nasces e cresces que determinam quem s, o que queres ser,
o que podes ser. O importante teres educao, conquistares
o saber para abrir possibilidades de fazer opes na vida, de
fazer escolhas informadas, de desenhar o teu prprio destino.
s um ser social que provm, molda-se e retorna para a famlia,
a comunidade a tua volta, sociedade de que s parte. Por isso,
a minha infncia foi sempre orientada para o no limites na-
quilo que eu poderia realizar, desde que eu tivesse a fora e a
coragem de desenhar o meu prprio destino. E isso constituiu
um lema de vida, que depois se traduz nas opes polticas e
nas opes sociais que eu fiz mais tarde.
A minha primeira grande escolha, ento, foi a minha ade-
so ao Movimento de Libertao de Moambique (FRELIMO).
Colocava-se a questo: ou viver colonizada ou morrer livre. A
nossa adeso ao movimento de libertao era realmente um
pledge [compromisso] de vida: podamos viver como podamos
morrer, mas estvamos preparados desde que isso constitusse
a condio para que o povo moambicano fosse livre e pudes-
se determinar o seu prprio destino.
Desde logo quando eu aderi ao movimento, h ideias que
cativaram e desafiaram o meu intelecto e tambm galvanizaram
o meu corao. A primeira grande ideia, o primeiro grande
conceito foi de associao do movimento libertador por trs do
grande motor de capacitar os moambicanos para terem acesso
ao saber, acesso ao conhecimento, e que a libertao para ns
tinha como condio ao fim e ao cabo como condio essen-
cial sermos ns prprios, e para sermos ns prprios, tnhamos
que dominar a cincia, tnhamos que fazer as opes informa-
das. E esse grande princpio de fazer da escola uma ponte para
Introduo
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14 Polticas sociais ideias e prtica
o povo tomar o poder instalou-se quer nos nossos centros de
treino, nos centros sociais, nas bases militares inclusive. Por
todo o lado estudar, combater o analfabetismo concentrando
em jovens, obviamente, mas tambm nos adultos e soldados,
que eram parte do movimento de libertao. Queria uma mar-
ca do lugar da educao e da cincia na vida de um pas e fiz
uma ligao com a minha prpria experincia.
Aquilo que me fez diferente de muitas e muitas meninas
da minha gerao e na minha aldeia foi precisamente porque
tive acesso educao, providenciada pela minha me e pelos
meus irmos. Aquilo que tinha sido um lema de vida, a mi-
nha prpria opo em desenhar o meu futuro como pessoa,
se transformou e igualou ao esforo do que Moambique e o
povo moambicano s vai ser ele prprio se dominar os sabe-
res da cincia, e assim a libertao do potencial, das energias,
a afirmao da nossa identidade nacional foi sempre associada,
portanto, a acesso e domnio do conhecimento e da cincia.
O segundo conceito foi: a emancipao da mulher uma
necessidade fundamental da revoluo, garantia da sua conti-
nuidade e condio do seu triunfo. Um movimento libertador
que teve de ser a volta da luta armada como o nosso podia ter
facilmente descarrilado para se concentrar na ao militar, mas
desde logo se transformou numa revoluo social. O engaja-
mento e a participao de todos os elementos da sociedade e,
mais importante ainda, este princpio de emancipao da mu-
lher que foi, portanto, ditado por Samora Machel na altura, ,
desde logo no primeiro ano da independncia, um empenho.
Primeiro que a mulher devia lutar em p de igualdade em
todas as aes de libertao. Segundo, era dizer: nem todas as
mulheres podero estar na frente de combate ou na frente da
educao e da sade, mas era importante que elas tivessem
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centralidade em todas as decises que ns tomssemos para
o nosso futuro porque a transformao social que ns tnha-
mos em mente como revoluo significava que a mulher tinha
que ter um papel central. E isto faz a ligao com a minha
prpria vida. A centralidade da minha me e da minha irm
como referncia que se transforma num projeto social e uma
combinao que faz sentido para eu compreender que sem a
participao da mulher, as conquistas que ns tnhamos em
mente como libertao, como uma sociedade diferente; alis,
ns falvamos de uma sociedade nova na altura, em que ns
combatssemos as foras de opresso, que ns combatssemos
as formas de discriminao e, bem devem saber, so vrias as
formas de opresso e discriminao que ainda recaem sobre as
mulheres africanas. Mas a FRELIMO tinha muita clareza nesse
momento de que no era apenas libertar um povo, era tambm
libertar todos os elementos e foras da sociedade, em particular
a mulher.
Aquilo que aparece mais tarde para outros com movimen-
tos feministas, para ns era uma condio essencial de realiza-
o do grande objetivo de libertar a terra e os Homens, e aqui
querendo dizer Homens com H grande. A proclamao da
independncia em 1975 levou-nos a que ns herdssemos um
pas que tinha 93% de analfabetismo. Era o ndice mais elevado
de qualquer pas africano em termos de condies de acesso
ao conhecimento, e desde logo ns tambm associamos que
no s nas zonas de controle da FRELIMO, mas em todo o pas,
devamos fazer da escola, do pas, uma escola em que todos
aprendem e todos ensinam.
E assistimos a um movimento em que toda e qualquer
pessoa alfabetizada, quer no local de trabalho, quer no local
de residncia, nos engajamos numa massiva campanha de alfa-
Introduo
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16 Polticas sociais ideias e prtica
betizao. Uma combinao de expandir a rede escolar prim-
ria e secundria, mas de tambm fazer no local de trabalho, no
local de residncia; era um movimento belssimo em que no
intervalo das horas de trabalho nas fbricas as pessoas inter-
rompiam duas horas e tinham trinta minutos para comer e uma
hora e meia para fazer campanha de alfabetizao.
As escolas funcionavam em trs turnos: de manh, de tar-
de e de noite com adultos. Aquilo que eram as cooperativas
nas zonas rurais, as pessoas trabalhavam das sete s nove e
antes de voltar para casa, sentavam e faziam campanha de alfa-
betizao. Foi um movimento que em cinco anos conseguimos
reduzir de 93% e viemos para cerca de 78% de analfabetismo.
Este foi um exemplo concreto de mobilizar todas as foras vi-
vas em volta de um conceito que era a libertao para ns, o
acesso ao conhecimento dava razo e dava contedo prpria
libertao.
Mas ns no tnhamos quadros, como era de esperar, e
assim houve um grande chamamento ptria, e o presidente
Samora na altura convidou que todos os jovens que estavam
nas ltimas classes do ensino secundrio interrompessem seus
estudos e que fossem treinados para realizarem tarefas no pe-
rodo de 24 meses, tarefas que pudessem assegurar o controle
do Estado e que o moambicano comeasse de fato a dirigir
os destinos do pas. Esse movimento chamado 8 de Maro,
e jovens de todo o pas, de todas as classes aderiram entusias-
ticamente a esse chamamento da ptria, e so eles que ainda
hoje asseguraram que Moambique tivesse a estabilidade po-
ltica que ns temos. Apesar da desestabilizao que tivemos,
o Estado manteve-se intacto, o pas no foi dividido e quem
assegurou isso foram precisamente os jovens do 8 de Maro.
A lio importante que vem daqui: colocar o interesse na-
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cional acima do meu prprio interesse pessoal. Esses jovens
tinham sonhos, tinham projetos de fazer cursos que fossem de
sua escolha, mas tiveram que aceitar que desviariam uma parte
dos seus prprios desejos para responder aquilo que eram as
prioridades que o chamamento da ptria indicava.
Mas fizemos tambm disso, transformamos a emancipa-
o da mulher em necessidade da revoluo como movimento
nacional. Em Moambique as mulheres nunca tinham tido a
oportunidade de se levantarem e falarem em pblico, as mu-
lheres nunca tinham tido oportunidade de votar, muito menos
participar numa assembleia e o movimento de participao das
mulheres, desde aquilo que eram as unidades nas aldeias, nos
distritos, nas provncias, constituiu a primeira oportunidade de
desplantar a energia e a capacidade de mostrar a forma como
a mulher pode participar e ser um elemento de transformao
da sociedade. Isso levou a que tivssemos e dssemos expres-
so quilo que ns chamvamos na altura o poder popular,
mas nisto tendo a centralidade da mulher na transformao da
sociedade.
Ns tivemos depois um grande conflito, como devem sa-
ber, a seguir desse perodo de alto entusiasmo e generosidade
de toda essa gente para a construo. Ns construamos ao
lado da frica do Sul do apartheid um modelo de socieda-
de, um estilo de implantao do poder popular, que era uma
ameaa prpria natureza do apartheid, por isso a fria do
apartheid caiu sobre ns para esmagar o modelo, para esmagar
a experincia que tinha o potencial de transformar no s a
frica do Sul, mas toda a frica Austral.
E a guerra de desestabilizao caiu sobre ns de uma for-
ma impiedosa. Eu vi, no meu prprio gabinete de trabalho,
escolas que eu tinha ajudado a construir, professores que t-
Introduo
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nhamos formado, crianas, tudo isso, escolas queimadas, pro-
fessores raptados e alguns mortos, crianas, deslocamento das
pessoas. Ns tivemos um grande movimento de refugiados nos
pases vizinhos e no prprio interior do pas tivemos cerca de
5 milhes de pessoas internamente deslocadas.
E, portanto, o modelo que estvamos construindo, o dis-
sdio social moambicano foi violentamente desestabilizado, e
com isto surgiu naturalmente um retrair de um grande espao
de solidariedade nacional. As pessoas voltam-se mais para inte-
resses de pessoa, de famlia, em detrimento, portanto, da con-
solidao de um projeto amplamente solidrio. a que surge
a diferenciao de classe de uma maneira muito mais vista e a
injustia social.
Nesse perodo eu aprendo tambm a compreender a re-
silincia das famlias, das mes, o romper do crculo que as
famlias tinham, as mulheres movimentam-se daqui para ali e
continuam a fazer com que seja unido e no seja dividido, mas,
sobretudo, garantir a sobrevivncia das famlias e das comuni-
dades.
As Naes Unidas deram a oportunidade de eu preparar
um relatrio sobre o impacto do conflito em crianas, isso de-
vido minha prpria experincia em Moambique. Essa expe-
rincia exps-me ao sofrimento de mulheres e crianas em Ru-
anda, Angola, Camboja, Bsnia, Serra Leoa, Colmbia, campos
de refugiados palestinos no Lbano, enfim, muitos pases que
eu tive de viajar e tive de ver a forma como mulheres e crianas
esto sendo destrudas pelo impacto da guerra. Eu chorei lgri-
mas partilhadas com mes que sabiam, e eu tambm sabia, que
os seus filhos no iriam vir no dia seguinte. Estvamos ambas
impotentes de fazer o que fosse. Ainda hoje eu trago imagem
dos olhos que me visitam, olhos de crianas que olhavam para
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mim como que a perguntar: Por qu? Eu nunca tive respostas
para essas coisas, por isso lutar pelos direitos das mulheres e
das crianas no foi uma opo intelectual, foi uma resposta a
um compromisso de vida.
Eu lembro-me sempre daquelas mes e digo: Elas prova-
velmente nunca tero a oportunidade de falar num Parlamento,
de falar numa Organizao das Naes Unidas e eu tenho o de-
ver de falar em nome delas. Eu tenho o dever de falar em nome
das mulheres do meu pas e do meu continente, que ainda
hoje, em todos os indicadores sociais do Continente Africano,
so as mulheres e as crianas que ainda pagam o preo mais
elevado da injustia social, dos conflitos, das desigualdades, e
por isso ser ativista pelo direito da mulher e da criana real-
mente um compromisso de honra, um compromisso de vida
e simplesmente uma contribuio muito modesta que me
dada a oportunidade de responder.
Aps o conflito armado, tivemos que voltar a construir o
pas, e nisso tnhamos que olhar como e onde incidir a maior
ateno. O pas decidiu que o distrito era o polo de desenvol-
vimento, mas para mim a questo que se colocava quando eu
ia deixar o governo e deixar o Parlamento era: onde eu vou
colocar minha ateno agora? E decidi ento criar essa Funda-
o para o Desenvolvimento da Comunidade. O prprio nome
diz, o desenvolvimento com base na transformao da vida
nas comunidades, quer dizer, so aldeias, so bairros, mas uni-
dades manejveis a partir das quais se pode seguir a trajetria
da transformao da vida daquelas comunidades. Mas, dentro
das comunidades, concentrar na famlia e dentro da famlia,
nas mulheres e crianas. So aquilo que, de uma maneira mui-
to concreta, ns queramos ver, a transformao da vida das
mulheres, os direitos da mulher a partir da relao mesmo na
Introduo
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20 Polticas sociais ideias e prtica
famlia, na relao e participao na sua comunidade para que
ela seja capaz de continuar a influenciar as polticas nacionais.
As crianas como o investimento melhor e maior que se
pode fazer para o futuro do pas, que seja diferente da reali-
dade de hoje. E para ns, trabalhar nas comunidades tem sido
uma experincia de aprendizagem, uma experincia tambm
de enriquecimento e, por isso, vimos que sozinhos no poder-
amos trabalhar, tnhamos que criar uma rede de instituies da
sociedade civil. Portanto, criamos, promovemos e fortalecemos
organizaes, redes temticas e educao para todos, mulhe-
res rurais, luta contra o trfico de crianas. Muitas redes em
Moambique tm alguma origem e, em certo momento, algum
apoio da Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade,
porque preciso multiplicar as vozes que clamam, que reali-
zam programas de justia social, ns s no seramos capazes.
E, portanto, as centenas de milhares de pessoas que ns toca-
mos no so diretamente atravs de ns s, direta e indire-
tamente atravs das mltiplas redes que ainda funcionam com
o nosso apoio.
Agora eu quero dizer como que essas coisas acontecem.
O destino que desenhamos para ns prprios uma resposta
quilo que nos toca muito profundamente como nossa maneira
de ser e de estar na sociedade. No apenas uma adeso in-
telectual e, naturalmente, nesse esforo ns ligamos o pessoal,
o familiar, o comunitrio, o nacional, o global. E todas essas
formas de adeso e participao esto interligadas.
Deixe-me agora falar da minha irm, da Ruth. Como eu
disse no princpio, eu no conhecia Ruth h muitos anos, no
tive uma convivncia muito longa como muitos de vocs aqui
nesta sala. Mas Ruth Cardoso uma pessoa que eu, desde a
primeira hora, no contato do olhar, no abrao, nos sentimos
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irmanadas e sentamos que tnhamos de alguma maneira um
destino comum, fazendo as coisas de maneira diferente, num
contexto diferente, mas uma ligao profunda que ficou entre
ns duas, uma grande solidariedade, uma grande amizade.
A Ruth, a mim me impressionou pela sua presena se-
rena, calma, um raciocnio muito claro, explicado com uma
grande simplicidade, mas tambm com uma grande profun-
didade. Uma modstia sem limites. Quem conhecesse Ruth e
no soubesse o que ela fazia na vida no poderia imaginar a
grande fora anmica que estava dentro e por detrs daquela
mulher. A Ruth, como acadmica, ter naturalmente aquilo que
eu poderia chamar enabled. A Ruth era uma enable, ela influa,
encorajava e instilava nas pessoas que elas tinham a fora para
desenhar e realizar o seu prprio futuro atravs de aulas que
ela deu aqui nessa Universidade, mas no s. A Ruth, quando
ela prpria diz se ver numa posio de poder, ela reconheceu
imediatamente aquilo que poderia ser a fora transformadora
naquele lugar que se chama de primeiradama do pas. Ela fez
coisas extraordinrias, que foi primeiro identificar claramente
onde ela poderia fazer maior impacto, e ela decidiu que iria
utilizar a posio em que ela estava primeiro para criar pontes
entre diversas classes e diversos setores, a volta de uma solida-
riedade humana e nacional e, por isso, juntou universidades,
comunidades, jovens, at envolveu o Exrcito para distribuir
materiais de campanha de alfabetizao. Mas, neste cruzar des-
tas pontes, a ideia essencial de uma nao em harmonia e em
paz consigo prpria, uma nao que quer mover como uma
nao una nesse sentido de solidariedade. Em poucos anos
que ela esteve em Braslia, ela conseguiu reinventar o papel de
uma primeiradama num pas. E no foi s aqui, foi no mundo.
E no s usar isso como uma fora transformadora.
Introduo
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22 Polticas sociais ideias e prtica
A Ruth viveu muitas vidas numa vida s, e eu creio que ao
longo dessa possibilidade de ter o Centro e tentar compreen-
der o que ela , a vida da Ruth vai se multiplicar em diversas
dimenses e diversas latitudes. Muitas das pessoas que foram
beneficiadas por suas ideias no sabero muitas vezes que ela
que foi a origem desses processos e movimentos sociais. E,
para dizer a verdade, aquilo em que ela ficou em todos ns no
aquilo que ns podemos contar, no aquilo mesmo que ns
podemos dizer. Por mim, eu digo: a maneira como ela tocou
minha vida, as palavras nunca podero ser capazes de expres-
sar porque ficou no mundo das emoes, ficou no mundo de
uma identidade profunda e ficou tambm nesse enabling que
estou a dizer.
Quando se d capacidade a algum de ser ela prpria, isso
no se mede em nmeros, no se mede em palavras tambm.
Esta uma vida que veio para estar e nunca partir e eu penso
aqui que quero partilhar convosco aquilo que a nossa viso
como africanos, ns nunca vamos compreender o fenmeno
da morte, mesmo quando dizemos que compreendemos temos
dificuldade de aceitar. Portanto, essa ausncia vai ser sempre
muito grande em ns, mas h uma coisa que ns aprendemos
como africanos que dizemos: As pessoas mudam de estado,
no desaparecem. E atravs de tentar de uma maneira muito
simples como foi a vida dela, implementar aquilo que foram
suas ideias, ns mantemos: mantemos a Ruth viva, e viva co-
nosco. E nesse sentido tambm que do lado de l do Atln-
tico, uma irm e, se quiserem, uma colega, no esforo de lutar
contra as injustias sociais, de criar pontes e ligar vrias pessoas
e vrias energias para criar naes, tem um sentido de solida-
riedade, de igualdade e equidade. Do lado de l vocs podem
contar aqui uma irm, uma amiga que no seu trabalho e no seu
Politicas Sociais_Final.indb 22 31/05/11 13:47
23
dia a dia vai ter como referncia a experincia de luta e vida
de Ruth Cardoso.
E, finalmente, criei recentemente um Instituto para o De-
senvolvimento da Criana e decidi que iria dar o nome da
minha prpria neta, Zizile, porque me ajuda a olhar o mundo
atravs dos olhos e das experincias da minha prpria neta, e
mais, aquilo que eu gostaria que minha neta fosse aquilo que
eu desejo para qualquer criana do mundo e do meu pas e
que ela no tenha, como eu tive, que lutar por uma identidade.
Para que ela no tenha que lutar porque discriminada, para
que ela no tenha que lutar porque olham para ela como se
ela fosse um ser inferior, para que ela ocupe na centralidade
da vida o lugar que lhe devido porque ela um ser humano
completo, no um ser humano inferior e diferente dos outros.
O futuro, atravs dos olhos da minha neta, na interveno que
eu continuarei para um mundo melhor, ter tambm e sempre
uma grande referncia na histria de luta e de vida de Ruth
Cardoso.
Quero agradecer a oportunidade extraordinria que me
deram de vir aqui e, como viram, eu no optei por fazer uma
Aula Magna do ponto de vista intelectual, acadmico, no o
meu forte. Isso vai se seguir com as pessoas que vo falar. Mas
isso aqui um testemunho, e no s um testemunho, um
compromisso. E nisto eu digo: a luta continua.
Introduo
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A democracia e a problematique da participao:


as Filipinas no governo de Gloria Macapagal
Arroyo (20012010) Gerard Clarke

Novos padres de interao entre Estado e


sociedade Elisa Reis

Sntese da discusso: Democracia e novas formas


de participao social Maria Helena Guimares
de Castro
Democracia e novas formas
de participao social
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27 Democracia e novas formas de participao social
A democracia e a problematique da
participao: as Filipinas no governo de
Gloria Macapagal Arroyo (20012010)
Gerard Clarke
Professor do Departamento de Estudos Polticos e Culturais
Universidade de Swansea (Reino Unido).
Resumo
Desde o colapso da ditadura de Ferdinand Marcos em
1986, as Filipinas recuperaram sua reputao como uma das
democracias mais vibrantes da sia, com eleies regulares,
imprensa livre e plena liberdade para o exerccio dos direitos
civis e polticos. Uma nova constituio, aprovada em 1987,
prev ampla participao social como parte de um processo
de consolidao democrtica, mas tal participao no induziu
s mudanas estruturais que se esperavam na poltica filipina.
Como tal, as Filipinas continuam sendo um estado fraco com
uma democracia frgil, apesar de ser vibrante.
Este artigo examina a participao social durante os dez
anos da Presidncia de Gloria Macapagal Arroyo (20012010) e
argumenta que foi administrada de cima para baixo, de manei-
ra corrupta, violenta e neopatrimonial, solapando o processo
de consolidao democrtica. Mas, de forma mais controver-
sa, argumenta que as organizaes da sociedade civil, antes
crticas quanto poltica paternalista, incluindo-se a maneira
paternalista da alocao de recursos, passou a ser cmplice na
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28 Polticas sociais ideias e prtica
estratgia governamental, colocando em perigo o papel central
de chamar o governo responsabilidade. O artigo encerra con-
siderando as implicaes do regime Arroyo para o futuro da
participao social nas Filipinas.
Introduo
No dia 20 de janeiro de 2001 Gloria Macapagal Arroyo
se tornou a 14
a
presidente das Filipinas, em circunstncias
incomuns e sem precedentes. Em vez de triunfar aps uma
campanha eleitoral, Arroyo pacificamente destituiu Joseph
Estrada, ento presidente, demitindo-se de seu gabinete em
outubro de 2000 e liderando uma campanha de protesto que
o obrigou a renunciar. Quando se candidatou Presidncia
em 1998, sob a palavra de ordem Erap Para Sa Mahirap (Erap
para os Pobres), Estrada mobilizou apoio eleitoral significati-
vo entre os pobres do meio urbano e rural, prometendo enca-
rar as elites socioeconmicas entrincheiradas e estabelecendo
coalizes novas a favor dos pobres. Alm de seu populismo
grandioso, porm, o comportamento de Estrada estava mais
para mafioso do que para presidente da democracia constitu-
cional mais antiga da sia. Ele aceitava propinas regularmente
de chefes de jogatinas, ganhando fama de corrupto, e foi im-
plicado na eliminao daqueles que buscavam revelar sua m
conduta no cargo.
1

Economista acadmica que se tornou senadora, membro
do gabinete e vice-presidente antes de assumir o cargo mais
1 Particularmente, o desaparecimento de Edgar Bentain em 1998 e o assassinato de Salvador
Bobby Dacer e Emmanuel Corbito em 2000. Bentain supostamente passou uma fita de vdeo
para um oponente de Estrada, que foi posteriormente distribuda mdia. A fita mostrava Estrada
conversando com o chefe do jogo Charlie Atong Ang num cassino discutindo jueteng, a loteria
ilegal da qual Ang supostamente fez sua fortuna. Segundo notcias, Estrada enfureceu-se por
ter sido publicamente associado com Ang. O jornalista Salvador Bobby Dacer e seu motorista,
Emmanuel Corbito, foram supostamente assassinados depois que Dacer tentou chantagear Estrada
sobre um caso extraconjugal.
Politicas Sociais_Final.indb 28 31/05/11 13:47
29 Democracia e novas formas de participao social
alto, Arroyo era considerada tecnocrata com slida compreen-
so intelectual da situao desagradvel do pas. E, mais impor-
tante, foi dela o mrito de idealizar a queda pacfica de Estrada,
passando a ser uma testa de ferro para diversas foras sociais
anti-Estrada. Em seu discurso inaugural de 2001, ela tentou es-
tabelecer um novo tom para a Presidncia:
Precisamos melhorar os padres morais no go-
verno e na sociedade para que se possa oferecer um
forte alicerce para a boa governana. Precisamos mudar
as caractersticas de nossas polticas para criar campo
frtil para as verdadeiras reformas. Nossas polticas per-
sonalistas e clientelistas devem ceder lugar para uma
nova poltica de programas partidrios e processos de
dilogo com a sociedade.
2
Mas quando Arroyo deixou a Presidncia em maio de 2010
aquelas palavras j haviam sido h muito esquecidas, e sua imagem
estava seriamente comprometida. Em especial, ela havia perdido o
apoio das foras da sociedade civil propensas s reformas, apesar
das iniciativas para promover a participao social e apoiar as foras
que a haviam impulsionado Presidncia. Este artigo examina o re-
gistro controverso da administrao Arroyo na promoo da partici-
pao social e a resultante quebra de confiana com o povo filipino.
Ao fazer isto, examina as dificuldades em promover a participao
com base ampla em um estado fraco com democracia frgil, carac-
terizado pela dominao duradoura de uma elite e um sistema cor-
rosivo de rentseeking
3*
e corrupo no mago da poltica pblica.
2 Cf. http://www.asianinfo.org/asianinfo/issues/gloria_macapagal.htm, acessado em 27 de setembro
de 2010.
3 Extrao de valor no compensado com os outros, sem fazer contribuio para a produtividade,
como ganhar controle das decises governamentais que podem afetar consumidores ou empresas
(N.T.)
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30 Polticas sociais ideias e prtica
Os suportes constitucionais da participao (e sua
anulao!)
Na teoria, o colapso da ditadura de Marcos em 1986 criou
campo frtil de possibilidades para melhorar a participao das
foras sociais, h muito tempo excludas da influncia poltica,
como povos indgenas, minorias religiosas, lavradores sem terra
e pobres da rea urbana. Eleies multipartidrias competitivas,
uma imprensa livre e direitos civis e polticos foram restaurados.
E, em 1987, uma nova constituio foi promulgada, contendo
disposies significativas e at radicais para a participao com
base ampla na vida poltica, incluindo providncias a favor de:

autonomia para regies com identidades distintas en-


gajadas em lutas prolongadas contra o Estado centra-
lizado ou unitrio;
4

descentralizao do poder poltico do governo cen-


tral para o nvel provincial, municipal, ou de vilarejo;
5
formas novas de representao poltica no Congresso
(um sistema de lista partidria);
6
proteo dos direitos das organizaes da sociedade
civil, incluindo as organizaes de base ou as de co-
munidades, para participar na vida nacional;
7
e
novos mecanismos institucionais para promover a
participao e para proteger os direitos civis e polti-
cos dos cidados.
8
At 2001, quando Arroyo assumiu a Presidncia, muitas
destas providncias constitucionais j haviam dado resulta-
4 Artigo 10, Seo 15.
5 Artigo 10, Seo 3.
6 Artigo 5, Seo 5.
7 Artigo 2, Seo 23; Artigo 3, Seo 8; Artigo 13, Seo 1516.
8 O artigo 3 estabelece uma declarao de direitos, enquanto o artigo 10, Seo 14, dispe sobre
conselhos de desenvolvimento regionais com representao do governo, do setor privado e da
sociedade civil.
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31 Democracia e novas formas de participao social
do significativo. Duas regies haviam conquistado autonomia
substantiva por meio do estabelecimento, em 1989, da Regio
Autnoma de Muslim Mindanao e a Regio Administrativa da
Cordillera
9
. O Cdigo de Governo Local de 1991 levou a uma
substantiva descentralizao de poder poltico e responsabili-
dade fiscal para os governos locais, incluindo 81 provncias,
118 cidades, 1.510 municpios e 41.995 barangays (ou vilas)
10
.
Um sistema de lista partidria, abrangendo 50 dos 250 assentos
da Cmara Baixa da legislatura Cmara dos Deputados foi in-
troduzida em 1995, permitindo uma nova rota eleitoral ao Con-
gresso para os partidos menores e organizaes setoriais.
11
Ao
final, as Filipinas conquistaram uma sociedade civil vibrante,
onde organizaes no governamentais e populares poderiam
participar no processo de elaborao das polticas por meio de
um conjunto de mecanismos institucionais.
Apesar destes ganhos, porm, restaram ainda problemas
substanciais. Quase 22 anos depois do relato seminal de 1988
de Benedict Anderson sobre a poltica filipina, o pas conti-
nua residualmente uma democracia de caciques, no poder
de uma oligarquia nacional de cls polticos, estabelecidos
h muito tempo e predominantemente proprietrios de terras
que exerciam o mando sobre o cargo eletivo de forma des-
proporcional (cf. Anderson 1988). Nos ltimos 20 anos, desde
aquela poca, a elite se diversificou medida que os mem-
bros abandonaram as terras agrcolas para adquirir imveis ou
investir no varejo ou na manufatura. O crescimento da mdia
e o culto a celebridades permitiram que estrelas do cinema,
9 Por meio de Atos da Repblica 6743 e 6766, respectivamente.
10 Nmeros da Diretoria Nacional de Estatstica. http://www.nscb.gov.ph/activestats/psgc/NSCB_
PSGC_SUMMARY_Dec06.pdf, acessado em 4 de outubro de 2010.
11 Em vez de nomear indivduos para disputar distritos eleitorais de uma nica cadeira, o sistema
de lista partidria permite entidades registradas disputar em mbito nacional. Para ganhar assento, o
partido deve receber 2% dos votos nacionais, e nenhum partido pode ganhar mais de trs assentos.
Politicas Sociais_Final.indb 31 31/05/11 13:47
32 Polticas sociais ideias e prtica
cantores e ex-generais do exrcito ou da polcia pudessem
ganhar assentos no Senado. E o crescimento da classe mdia
permitiu que candidatos que no pertenciam aos cls polti-
cos tradicionais ganhassem postos eletivos. De acordo com
Coronel et Al. (2007),
a diversidade dos negcios [hoje] torna difcil descre-
ver o Congresso como bastio da oligarquia. Nem se
pode dizer que as Filipinas podem ser corretamente
descritas como uma democracia de caciques no sen-
tido da preeminncia de riqueza de terras e poder
(Coronel et al., 2007). 37).
No obstante, 40% dos membros do Congresso em 2007
ainda possuam terras agrcolas (uma queda de 58% na dcada
passada), enquanto dois teros dos membros da Cmara dos
Deputados e metade de todos os senadores eram oriundos de
dinastias polticas estabelecidas (ibid: 36 e 34). A democracia de
caciques e a oligarquia dela originada esto certamente enfra-
quecidas, mas longe de serem irrelevantes nas Filipinas de hoje.
Ademais, o pas ainda carece de um sistema poltico-
-partidrio eficiente. A maior parte dos partidos existe como
coalizo temporria, organizada em torno de campanhas elei-
torais especficas e para dar apoio a um ou mais candidatos.
Na prtica, no existem partidos polticos com grande nmero
de membros que apresentam escolhas ideolgicas claras para
os eleitores.
12
significativo que todos os presidentes, desde
12 O Partido Lakas (Lakas ng Bayan, Esprito do Povo) marca o incio de sua histria em 1978. o
mais prximo de um partido poltico estabelecido, tendo se envolvido em todas as administraes
entre 1986 e 2010, mas tem uma base organizacional fraca. Os Partidos Liberal e Nacionalista
tm suas histrias datando do perodo ps-independncia, mas suas estruturas organizacionais ou
plataformas polticas so ainda mais fracas. O mais prximo que se chega a um partido poltico
programtico com grande nmero de membros o Partido Comunista das Filipinas, embora no
dispute eleies em seu nome.
Politicas Sociais_Final.indb 32 31/05/11 13:47
33 Democracia e novas formas de participao social
1986, governaram com o apoio de uma coalizo e no com
um partido nico, disciplinado, com grande nmero de mem-
bros. Corazon Aquino (1996) e UNIDO-Lakas-PDP
13
; Fidel
Ramos (1992-1998) e Lakas-NUCD
14
; Joseph Estrada (1998-
2001) e uma coalizo tnue conhecida como Laban ng Maka-
bayang Masang Pilipino LAMMP (Luta das Massas Filipinas
Patriticas)
15
; e Gloria Macapagal-Arroyo (20012010) com
Lakas-Kampi-CMD.
16
Estas alianas inconstantes apontam me-
nos para alternncia de poder entre partidos ideologicamente
coerentes quando as prioridades dos eleitores mudam, e mais
para o triunfo de interesses particulares sobre os interesses
universais, assim como para a inabilidade dos partidos polti-
cos e de suas lideranas superarem as foras gmeas entrela-
adas de regionalismo e familismo (fidelidade a cls polticos
tradicionais).
Este triunfo do particular sobre o universal nasce de uma
terceira faceta importante do panorama democrtico ps
Marcos. Um sistema de governo presidencial no estilo Esta-
dos Unidos, onde os presidentes entram em acordo com o
Congresso para assegurar apoio em prioridades legislativas,
13 Corazon Aquino disputou a Presidncia em 1986 sob a bandeira do United Nationalist Democratic
Organization (UNIDO), de Salvador Laurel, e no do partido Lakas ng Bayan fundado por seu
marido Benigno Aquino, ou PDPLaban, a coalizo entre Lakas e o Partido Demokratikong ng
Pilipinas (PDP, Partido Democrtico Filipino) estabelecido em 1984 e sob o comando de Aquilino
Pimentel. Para eleies legislativas em 1987, candidatos pr-governo disputaram como parte de
uma coalizo Lakas ng Bayan (ou Laban, como apelido) encabeada por UNIDO e incluindo
Lakas e o PDP.
14 Uma coalizo entre Lakas ng Bayan e a Unio Nacional de Democratas Cristos.
15 LAMMP era uma aliana solta de partidos que representavam interesses particulares na
administrao Estrada, incluindo o Nationalist Peoples Coalition, de Eduardo Cojuangco Jr., Edgar
Angarras Laban ng Demokratikong Pilipino (Luta dos Filipinos Democratas), o de Estrada, Partido
ng Masang Pilipino (Partido das Massas Filipinas), e os partidos LakasPDP, liderados por Aquilino
Pimentel, junto com partidos menores e regionais.
16 Efetivamente, uma coalizo entre dois partidos, Lakas-CMD (Democrata-Cristos Muulmanos)
e Kampi (Kabalikat ng Malayang Pilipino, Parceiros dos Filipinos Independentes), estabelecida
especificamente para apoiar Arroyo. LakasCMD substituiu a velha aliana Lakas-NUCD, formada
em 1992, que funcionou como partido de Fidel Ramos durante sua presidncia, e o mais prximo
de um partido poltico coerente no poder que os filipinos tiveram desde 1986. Ramos era presidente
honorrio de Lakas-CMD, mas recusou assumir o mesmo papel na unio de Lakas-Kampi-CMD.
Politicas Sociais_Final.indb 33 31/05/11 13:47
34 Polticas sociais ideias e prtica
d origem a um elaborado sistema de patrocnios. Membros
do Senado e da Cmara dos Deputados desfrutam de expe-
dientes significativos com os dispndios pblicos e competem
para trazer recursos nacionais para suas reas de jurisdio
regionais ou provinciais. O sistema comea com alocaes
definidas para cada membro do Congresso pelos Fundos As-
sistenciais de Desenvolvimento Prioritrio (Priority Develop-
ment Assistance Funds PDAFs): PhP
17
65 milhes (US$ 1,5
milho) para um membro da Cmara dos Deputados e PhP
200 milhes (US$ 4,58 milhes) para um senador em 2006
(Coronel et al. 2007: 181).
18
Assim como o prprio sistema
presidencial, este sistema de poltica clientelista remonta aos
anos 1920 e lei colonial americana. Mas o sistema s co-
mea a. Juntamente com seus PDAFs pessoais, os membros
do Congresso na coalizo do governo tm acesso a fundos
controlados pelo presidente, enquanto todos os membros do
Congresso fazem lobby intenso para assegurar recursos das
agncias governamentais para seus distritos.
19

A poltica clientelista leva alocao errnea de recursos
pblicos em escala significativa. Membros do Congresso gas-
tam grande parte de suas alocaes em escolas, hospitais e
estradas, mas tambm gastam valores significativos em projetos
denominados soft, que criam ligaes benfeitorcliente dire-
tas com os eleitores, por exemplo, a aquisio e distribuio
de medicamentos, fertilizantes ou material de construo, ou
bolsas de estudos para os constituintes. Mas a poltica clien-
17 Pesos filipinos (N.T.).
18 Baseado em taxa cambial de US$ 1 = 43.62 pesos filipinos (PhP), em 5 de outubro de 2010. Esta
taxa usada para todas as converses PhP/US$ neste artigo.
19 Membros do Congresso podem ter como alvo alocaes oramentrias especficas ou funding
windows, tal como o Fundo de Obras Pblicas, do Departamento de Obras Pblicas e Estradas,
ou o Fundo de Construo de Escolas do Departamento de Educao. Tais funding windows
so projetadas para facilitar gastos de poltica clientelista e refletem o poder do Congresso em
configurar o oramento anual do governo.
Politicas Sociais_Final.indb 34 31/05/11 13:47
35 Democracia e novas formas de participao social
telista tem dois outros efeitos falsos e enganosos na poltica
pblica. Primeiramente, os membros do Congresso usam seu
poder de patrocinadores para assegurar a propina das emprei-
teiras, alimentando corrupo significativa na alocao de fun-
dos pblicos. E, segundo, por causa das riquezas a que podem
assegurar acesso, os membros do Congresso gastam grande
quantidade de recursos para se eleger, marginalizando os que
no so capazes de gerar fundos suficientes.
20

Neste ambiente, um candidato Presidncia que pensa
em reformas encontrar dificuldade em estabelecer apoio elei-
toral sem o acesso vasta soma em dinheiro para aquecer a
mquina eleitoral. Para assegurar estes recursos, os candidatos
devem fazer negcios com figuras polticas estabelecidas e os
chefes polticos dos cls. Sem uma enorme habilidade poltica,
este processo de construo de alianas rouba de um presi-
dente eleito espao ou margem para uma atuao significativa
nas polticas e pode envolv-lo em barganhas faustianas que
mais tarde voltaro para mord-lo.
21
Em segundo lugar, uma
vez eleito, o presidente achar difcil gerar apoio no Congresso
sem um partido poltico disciplinado ou uma coalizo para lhe
dar sustentao. Na ausncia de tal disciplina partidria, um
presidente forado a estabelecer alianas com indivduos ou
pequenos grupos na base de questo por questo, esvaziando
seu capital poltico.
Esses dilemas significam que os presidentes jogam um
jogo complexo para formar alianas, tanto dentro quanto fora
do Congresso, por meio do controle dos recursos do Estado
como sua principal arma poltica. De maneira especial, esses
20 Para conseguir acesso aos PDAFs de PhP 65 milhes, por exemplo, candidatos da Cmara
tipicamente gastam mais que PhP 10 milhes em suas campanhas (Coronel et al. 2007: 28).
21 Por exemplo, a revelao de condutas corruptas, ou supostamente corruptas, um dilema perene
nas Filipinas com sua imprensa relativamente livre e competitiva.
Politicas Sociais_Final.indb 35 31/05/11 13:47
36 Polticas sociais ideias e prtica
dilemas efetivaram o solapamento da Presidncia de Arroyo e,
como resultado, sua habilidade para fomentar a participao
social de maneira reformista, construindo sobre os ganhos de
15 anos de governo democrtico desde 1986. Arroyo chegou
Presidncia em 2001, sem concorrer a uma eleio, mas em
2004 ela concorreu reeleio. Nos seus esforos para estabe-
lecer uma mquina eleitoral bem-sucedida, ela empregou pr-
ticas que subverteram as instituies projetadas para sustentar
a participao social. Para levantar fundos para sua campa-
nha eleitoral, alega-se que ela aceitou propinas em grandes
contratos governamentais.
22
Similarmente, nas suas relaes
com o Congresso ou agncias governamentais autnomas, foi
forada a sustentar a poltica clientelista e empregou prticas
corruptas.
23

Comentaristas tm apontado para as consequncias da Pre-
sidncia de Arroyo e os problemas estruturais que a solaparam.
Escrevendo em 2008, por exemplo, Hutchcroft anota que Arroyo
no exibe nenhum escrpulo em ter solapado as instituies j
fracas do pas e, em consequncia, as estruturas democrticas,
h muito existentes, correm perigo. De maneira semelhante,
Eaton (2003) argumenta que as organizaes da sociedade civil
tm sido impedidas de desempenhar (...) os papis necessrios
para a consolidao da democracia, tanto antes quanto durante
a Presidncia de Arroyo. Hutchcroft e Rocomora (2003) concor-
dam, e, juntamente com Eaton, argumentam que a nica reforma
que mais provavelmente poderia terminar com o dficit demo-
crtico existente seria a introduo de medidas que encorajas-
22 Notadamente no escndalo NBN-ZTE, em que ela foi acusada de pedir propinas de uma firma
chinesa ZTE durante negociaes de um contrato para ajudar a desenvolver uma rede de banda
larga nacional (NBN).
23 Arroyo defendeu programas estabelecidos de poltica clientelista no Congresso, tais como
Fundos de Assistncia ao Desenvolvimento Prioritrio. No escndalo Hello Garci, ela foi acusada
de tentar manipular os resultados das eleies presidenciais de 2004 em telefonema ao presidente
da Comisso de Eleies.
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37 Democracia e novas formas de participao social
sem partidos polticos duradouros e com um grande nmero de
filiados, orientados por metas programticas em vez de particu-
laristas (Hutchcroft e Rocomora [2003]: 259).
Junto a estas crticas, acrescento estudos de caso que
apontam o papel da administrao Arroyo em obstruir aes
de instituies projetadas para promover a participao social.
Tambm aponto o desafio que agora existe para revitalizar es-
tas e outras instituies democrticas. Examino: (i) O suposta-
mente uso corrupto das fundaes para dispersar liberalidades
antes das eleies de 2004; (ii) suas tentativas desajeitadas de
cooptar membros da Comisso Nacional Contra a Pobreza (Na-
tional AntiPoverty Commission); (iii) uma parceria extraordi-
nria com a Conveno da Rede de ONGs para o Desenvolvi-
mento (Caucus of Development NGO Networks CODE-NGO),
que deu origem s alegaes de comportamento rentseeking
por parte de um ator da sociedade civil, com a conivncia ati-
va da administrao de Arroyo; e (iv) a violenta supresso da
sociedade civil pela administrao Arroyo e seus partidrios,
especialmente no massacre de Ampatuan em 2009.
As fundaes da presidente
As Filipinas tm uma sociedade civil vibrante, na qual re-
lativamente fcil formar e registrar fundaes filantrpicas e de
caridade. Os polticos, porm, frequentemente estabelecem funda-
es para promover seus interesses, e os reguladores tm encon-
trado dificuldades em controlar fundaes com vnculos com o
regime no poder. Arroyo, porm, foi acusada de abusar do status
de fundao em escala maior do que qualquer outro presidente
desde Ferdinand Marcos, o ditador deposto em 1986. O Centro
Filipino de Jornalismo Investigativo (Philippine Center for Investi-
gative Journalism PCIJ) afirma que o Departamento da Agricul-
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38 Polticas sociais ideias e prtica
tura distribuiu mais de PhP 3 bilhes (US$ 67 milhes), por meio
de congressistas, governadores e prefeitos, antes das eleies de
2004, a maior parte repassada via fundaes privadas obscuras.
24

Mais de PhP 700 milhes (US$ 16 milhes) destes recursos foram
implicados no escndalo JocJoc Bolante (ou do Fundo de Fer-
tilizantes), em que fundos do Departamento da Agricultura, pla-
nejados para providenciar fertilizante subsidiado para fazendeiros,
foram repassados para oficiais locais por meio de um nmero de
fundaes, cooperativas e organizaes do povo, algumas delas
registradas com a Comisso de Seguridade e Cmbio (Securities
Exchange Commision SEC), mas muitas delas desconhecidas das
agncias reguladoras.
25
A pessoachave no escndalo foi Jocelyn
Joc-Joc Bolante, um subsecretrio no Departamento da Agricul-
tura nomeado logo depois que Arroyo foi empossada presidente
em 2001. Bolante tambm era amigo ntimo de Mike Arroyo, espo-
so da presidente e associado do Rotary Clube de Manila, do qual
um nmero de oficiais na administrao Arroyo foram recrutados.
Em dezembro de 2005, logo depois que o escndalo estourou,
Bolante fugiu para os Estados Unidos, mas as autoridades filipinas
emitiram uma ordem de priso que resultou em sua extradio e
ele voltou para ser julgado em outubro de 2008.
Em 2009, Arroyo tambm fora acusada pelo PCIJ de man-
ter uma rede obscura de nove fundaes controladas por fa-
mlias, muitas das quais recebiam recursos ou emprstimos
governamentais.
26
A lei filipina no probe polticos de esta-
belecer fundaes nem coloca restries a respeito dos mem-
bros de suas diretorias, mas, como notou o PCIJ, o controle
24 Luz Rimban, Billions in Farm Funds Used for Arroyo Campaign, 2829 de setembro
de 2005. http://www.pcij.org/stories/2005/farmfunds.html, acessado em 22 de setembro de 2009.
25 Ibid.
26 Rowena C. Paraan, Arroyos run a horde of foundations, Philippine Center for Investigative
Journalism, 8 de setembro de 2009. http://pcij.org/stories/arroyosrunahordeoffoundations/,
acessado de 22 de setembro de 2009.
Politicas Sociais_Final.indb 38 31/05/11 13:47
39 Democracia e novas formas de participao social
familiar destas fundaes gerou suspeitas sobre suas ativida-
des e fontes de financiamento, assim como suas implicaes
na conduo das polticas. Porm, somente trs destas fun-
daes satisfizeram as exigncias de relatrio do SEC, levan-
tando suspeitas particularmente sobre as outras seis. Alm da
rede de fundaes controladas por famlias, Arroyo tambm
estava implicada nas atividades de fundaes estabelecidas
ou administradas por amigos ntimos.
27
A Fundao Lualhati,
por exemplo, foi considerada uma das favoritas por Arroyo
durante a sua vicepresidncia (1998-2001), quando era admi-
nistrada por seu chefe de gabinete, Edgard Arroyo (nenhum
parentesco). Em 2003, porm, a presidente Arroyo foi acusada
de filtrar PhP 8 milhes (US$ 183 mil) de empresrios con-
trovertidos e de um exmembro da Cmara dos Deputados,
Mark Jimenez, por meio de suas contas.
28

Para os oficiais da SEC, no entanto, as atividades das fun-
daes prximas a polticos representam um campo poltico
minado, no qual entram com relutncia.
29
At o final de 2009,
por exemplo, nenhuma ao tinha sido tomada pela SEC contra
as nove fundaes de Arroyo, reveladas pelo PCIJ, no obstante
as diretrizes que exigem que as fundaes declarem as fontes
de seus recursos, que devem ser certificados pelas autorida-
des locais. De acordo com um oficial graduado, por exemplo,
a SEC depara com dificuldades significativas em acompanhar
histrias da mdia ou reclamaes de membros do pblico,
com respeito a estas fundaes, na ausncia de cooperao
interagncias.
30
Fica implcita a realidade de que a cooperao
interagncias nesse contexto inclui o Gabinete do presidente.
27 Ibid.
28 Lualhati Foundation funds depleted, only P70k left, The Daily Tribune, 7 de maro de 2006,
www.tribune.net.ph, acessado em 22 de setembro de 2009. Veja tambm ibid.
29 Entrevista annima com oficial da SEC em outubro de 2009.
30 Ibid.
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40 Polticas sociais ideias e prtica
A Comisso Nacional Antipobreza
Alm de seu uso de fundaes para levar adiante seus pr-
prios interesses, Arroyo tambm subverteu a Comisso Nacio-
nal Antipobreza (National Anti-Poverty Commission NAPC),
penalizando organizaes que criticavam a sua administrao
ou solapavam suas pretenses eleitorais. Estabelecida em 1998,
aps a eleio de Joseph Estrada a presidente, a Comisso foi
projetada para demonstrar o compromisso de Estrada em le-
var adiante seus compromissos eleitorais com os pobres. Sua
campanha populista, porm, falhou na conquista de ONGs que
trabalhavam junto aos pobres, e Estrada buscou atrair o apoio
destas depois de sua eleio. O estabelecimento da NAPC foi o
mecanismo-chave nesta estratgia.
Uma caracterstica-chave da NAPC foi um dispositivo pre-
vendo delegados representando cada um dos 14 setores b-
sicos que constituam ou apoiavam os pobres das Filipinas:
crianas, populaes indgenas, pessoas com necessidades es-
peciais, jovens e alunos, vtimas de desastres e calamidades na-
turais, mulheres, trabalhadores do setor informal, terceira idade,
organizaes no governamentais, pobres urbanos, pescadores
e agricultores.
31
Alm disso, a Comisso recebeu um papel sig-
nificativo e prtico em 2001, quando o governo estabeleceu o
Programa Kalahi-CIDSS para combater a pobreza nos barangays
(vilas ou pequenos distritos locais) mais pobres nas Filipinas.
32

31 Conforme especificado em Republic Act RA 8425.
32 Kapit-Bisig Laban sa Kahirapan (juntando os braos contra a pobreza) foi projetado para ser o
programa de reduo da pobreza do governo Arroyo e representava uma continuao e expanso
do Entrega Integrada e Abrangente de Servios Sociais (Comprehensive Integrated Delivery of Social
Services (CIDSS)), programa que comeou em 1994 como parte do programa Estratgia de Reforma
Social e Erradicao da Pobreza (Social Reform and Poverty Alleviation Strategy) do governo Ramos
(conforme determina Republic Act 8425). Uma das partes integrantes de Kalahi, conhecida como
KalahiCIDSS, foi financiada com um emprstimo inicial de US$ 130 milhes do Banco Mundial em
2002, e buscou providenciar subvenes de PhP 300 mil (US$ 6.900) cada para 5,378 barangays
por cinco anos (NAPC 2005: 66). O programa foi levado adiante pela administrao de Benigno
Aquino III, com mais financiamento do Banco Mundial (http://kalahi.dswd.gov.ph/, acessado em
6 de outubro de 2010).
Politicas Sociais_Final.indb 40 31/05/11 13:47
41 Democracia e novas formas de participao social
Mas, comandada pelo presidente e com representao de 41
agncias governamentais diversas
33
, a NAPC foi um campo pol-
tico minado, no qual coalizes de trabalho foram frequentemen-
te experimentais e instveis, e em 2004 o programa tinha dado
alguns passos modestos, na melhor das hipteses.
34
Arroyo tinha um relacionamento geralmente positivo com
as ONGs e com grande parte dos setores da sociedade civil,
desde que assumiu a Presidncia em 2001 (aps a renncia de
Joseph Estrada) at a sua eleio a presidente em 2004 (como
veremos mais adiante). Ela havia servido anteriormente como
secretria do Departamento de Trabalho Comunitrio e Desen-
volvimento Social e, como economista acadmica, considerava-
-se com bom domnio das causas da pobreza filipina. Portanto,
o trabalho da NAPC prosseguiu sem obstculos nos primei-
ros anos de sua presidncia. No entanto, aps as eleies de
2004, de onde originaram os escndalos de compra de votos
e de corrupo, as relaes comearam a deteriorar. Dentro
da NAPC o processo se desdobrou gradativamente, mas em
2007 as relaes tinham se tornado to inquietantes que Arroyo
aprovou uma Ordem Administrativa (Administrative Order
AO) em julho, que estabelecia um novo esquema de credencia-
mento para as organizaes, buscando trabalhar com a NACP,
controlada pelo gabinete da presidente. O lance foi amplamen-
te visto como uma tentativa de vetar e cooptar as ONGs que
trabalhavam com os pobres e provocou alvoroo nos vrios
setores da sociedade civil. Como resultado, a Ordem Adminis-
trativa 187 foi rescindida em 2009, ostensivamente por causa
dos custos de credenciamento por conta das consequncias da
crise financeira global.
35
A deciso foi um indicador revelador
33 Para uma lista completa destas agncias, veja NAPC 2005: 48.
34 Para detalhes sobre realizaes, veja Ibid: 6267.
35 Jesse Ilacan e Hannah Quinsay, Basic Sectors Unit, National AntiPoverty Commission, entrevista,
Manila, 29 de outubro de 2009.
Politicas Sociais_Final.indb 41 31/05/11 13:47
42 Polticas sociais ideias e prtica
do capital poltico esgotado de Arroyo depois que uma srie
de controvrsias havia corrodo sua reputao entre as ONGs
progressistas e as organizaes populares.
A saga das Obrigaes do PEACe
36*
Muitas das dificuldades subjacentes ao engajamento de Ar-
royo com a sociedade civil, nos ltimos anos de sua adminis-
trao, foram prognosticadas por uma controvrsia anterior que
acabou por estabelecer o padro para o restante de sua adminis-
trao. Na saga das Obrigaes do PEACe, Arroyo foi acusada de
premiar organizaes que a ajudaram a projet-la Presidncia
em janeiro de 2001 e se esforar para manter seu apoio por meio
do uso de incentivos financeiros tpicos de prticas de compra
de voto e rentseeking, endmicas na poltica filipina. Essencial-
mente, o governo ajudou desde o comeo a estabelecer uma das
maiores organizaes da sociedade civil (em termos financeiros)
ao providenciar acesso sem precedentes aos mercados de capi-
tais Conveno das Redes de ONGs de Desenvolvimento (The
Caucus of Development NGO Networks CODENGO). Alegou-
-se que isto se deu em retribuio ao papel vital da CODENGO
na coordenao de Kompil II,
37
o movimento de massa. e a
coalizo que precipitou, com xito, a remoo da Presidncia
do antecessor de Arroyo, Joseph Estrada (cf. FDC 2002). Igual-
mente desconfortvel, a CODENGO, a maior e mais indepen-
dente coalizo de ONGs de desenvolvimento das Filipinas, foi
parceira ativa no processo e beneficiria direta, na opinio de
seus crticos, de prticas de rentseeking, que havia previamente
condenado (cf. Segovia 2008: 230).
36
*
Certificados de Erradicao e Conciliao da Pobreza (Poverty Eradication and Alleviation
Certificates PEACe)
37 O nome resumido do Kongreso ng Mamamayan Pilipino II, ou o Congresso dos Cidados
Filipinos II. Para uma anlise mais detalhada do papel de Kompil II na queda de Joseph Estrada,
consulte Velasco 2004.
Politicas Sociais_Final.indb 42 31/05/11 13:47
43 Democracia e novas formas de participao social
A saga das Obrigaes do PEACe comeou em janeiro
de 2001, quando Marissa Camacho Reyes, empreendedora di-
nmica e filantropa, se tornou a nova presidente da CODE-
-NGO. Camacho Reyes tentou profissionalizar a administrao
das ONGs ao introduzir princpios do setor privado. Tambm
buscou avanar na segurana financeira dos membros da CO-
DE-NGO, reduzindo sua dependncia nas doaes externas,
que, por serem de curto prazo, destruam progressivamente a
sustentabilidade a longo prazo dos programas das ONGs, e,
no declnio destas a longo prazo, deixavam uma lacuna signi-
ficativa no financiamento. Para tratar das duas metas simulta-
neamente, ela persuadiu o Conselho Curador da CODE-NGO
a participar dos mercados de capitais de Manila, criando assim
um financiamento novo, a longo prazo, para investir nos pro-
gramas de reduo da pobreza.
38

O plano original foi aprovado na reunio da diretoria no
dia 6 de maro de 2001, a mesma reunio em que Camacho-
Reyes foi eleita presidente. Durante as semanas seguintes, po-
rm, Camacho-Reyes e uma equipe de consultores se reuni-
ram com oficiais do Departamento de Finana (Department
of Finance DOF) e o Departamento do Tesouro (Bureau of
Treasury BTr) e apresentaram uma nova e radical argumen-
tao: que o BTr venderia exclusivamente para a CODE-NGO,
por intermdio de uma intermediria licenciada, PhP 30 bilhes
(US$ 670 milhes) de obrigaes de cupom-zero de 10 anos,
a preos com descontos significativos, equivalente a 15,5% de
juros anual (CODE-NGO 2007: 94). A CODE-NGO props que
deveria colaborar com um banco domstico credenciado para
38 Alm de CODE-NGO 2007, o caso das Obrigaes do PEACe feito em Danilo A. Songco,
CODE-NGOs PEACe Bonds: Financing Civil Societys Fight Against Poverty, Philippine Daily
Inquirer, 17 de fevereiro de 2002. Para um relato entusiasmado do papel de Camacho-Reyes, vide
Polestico (2006).
Politicas Sociais_Final.indb 43 31/05/11 13:47
44 Polticas sociais ideias e prtica
comprar ttulos do governo, e que o banco depois os venderia
para outras instituies financeiras credenciadas para participa-
rem no mercado secundrio.
O prximo passo seria garantir um parceiro e, em meados
de abril de 2001, a CODE-NGO fechou um acordo com a Ri-
zal Commercial Banking Corporation (RCBC) para subscrever
os ttulos em que a RCBC compraria os ttulos em nome da
CODE-NGO e depois os venderia com lucro sua subsidiria,
RCBC Capital (ibid: 94). A CODE-NGO posteriormente nego-
ciou agregar uma srie de caractersticas especiais para real-
ar a negociabilidade com o BTr., a Comisso de Seguro e da
Secretaria da Receita Federal (Insurance Commission and the
Bureau of Internal Revenue), mas, por insistncia do Bangko
Sentral ng Pilipinas, estas caractersticas que foram agregadas
ao ttulo no foram concedidas CODE-NGO, como era espe-
rado. E em mais um lance surpreendente, as autoridades mo-
netrias decidiram que o ttulo deveria ser leiloado em vez de
emitido exclusivamente para a CODE-NGO, colocando todo o
esquema sob ameaa (ibid: 99-100).
No dia 9 de outubro de 2001, o governo anunciou um
leilo de at PhP 50 bilhes (US$ 1,11 bilho) de obrigaes
de cupom-zero de 10 anos, isentos dos 20% de imposto final
retido com vrias caractersticas que realavam seu valor, in-
cluindo a elegibilidade para reserva secundria. O leilo foi
realizado uma semana mais tarde, no dia 16 de outubro, e
atraiu 45 lances de 15 licitantes credenciados. Isto inclua seis
lances da RCBC, dos quais quatro eram em parceria com a
CODE-NGO, com taxa de juros subentendidas de 12,2 a 13,4
% ao ano por PhP 10 bilhes, ou duas parcelas de PhP 5 bi-
lhes. Ao final, as autoridades emitiram PhP 35 bilhes (US$
802 milhes) de ttulos com a taxa de juros padro a 12,75%,
Politicas Sociais_Final.indb 44 31/05/11 13:47
45 Democracia e novas formas de participao social
todas para a CODE-NGO via RCBC. Neste patamar de juros, a
RCBC pagou PhP 10,16 bilhes. para os ttulos que foram re-
vendidos RCBC Capital por PhP 11,9 bilhes, e a CODE-NGO
recebendo a diferena de PhP 1,83 bilho (US$ 42 milhes).
Depois de pagar PhP 239 milhes RCBC, baseado numa taxa
de 2% para subscrever, e PhP 98 milhes a seus consultores
financeiros, a CODE-NGO recebeu PhP 1,49 bilho, dos quais
PhP 150 mil foram retidos e PhP 1,34 bilho (US$ 31 milhes)
foram doados Fundao Paz e Equidade (Peace and Equity
Foundation PEF), estabelecida para administrar esta dota-
o (Ibid 101). A PEF foi formalmente lanada em novembro
de 2001, prometendo PhP 100 milhes anuais de investimento
para os programas de reduo da pobreza, financiados pelos
juros anuais recebidos do fundo. A CODE-NGO alegou que o
esquema obteve enorme sucesso, e nos quatro anos, de 2002 a
2006, pagou PhP 803 milhes em doaes e emprstimos para
750 projetos de conciliao relacionados pobreza por toda as
Filipinas (ibid: 101-102).
Porm, no obstante os ganhos, o esquema provocou
enorme controvrsia, expondo a CODE-NGO a uma investi-
gao pela mdia e pelo Congresso, assim como oposio por
parte das organizaes da sociedade civil, das quais antes es-
tava prxima.
39
Essencialmente, a CODE-NGO foi acusada de
comportamento de rent-seeking, usando acesso privilegiado e
preferencial aos formuladores de polticas do governo, que de
outro modo no teria acesso, para ganhar mais retorno econ-
mico (cf. FDC 2002; Segovia 2008: 230). A acusao foi sria,
porque a CODE-NGO, em comum com outras ONGs que se in-
clinavam para a esquerda, assim como os movimentos sociais,
39 Sobre a vigilncia da mdia e do Congresso, veja, por exemplo, Margarita H. Dubuque, CODE
NGO Under Pressure to Use P1.4B gain well, Philippine Daily Inquirer, 22 de fevereiro de 2002.
Politicas Sociais_Final.indb 45 31/05/11 13:47
46 Polticas sociais ideias e prtica
havia criticado governos sucessivos ao longo de muitos anos
por tolerar comportamento de rentseeking por empresrios e
polticos e, como consequncia, de sobrecarregar os filipinos
com nveis escorchantes de dvidas. Em maro de 2002, no
auge da controvrsia, a presidente da CODE, CamachoReyes,
e seu executivo renunciaram
40
, vtimas da maior controvrsia a
abalar o movimento de ONGs filipinas desde a restaurao da
democracia em 1986.
Crticos, liderados pela Coalizo pela Libertao da Dvida
(Freedom from Debt Coalition FDC), indicaram um nmero de
pontos que apoiavam a acusao formal central. Primeiro, que
o secretrio das Finanas na poca do leilo, e, por este motivo,
a autoridade do governo central responsvel pela questo das
Obrigaes, era Jose Isidro Camacho, irmo da presidente da
CODE-NGO, Camacho Reyes, o qual, consequentemente te-
ria um conflito de interesses significativo. Camacho tornou-se
secretrio das Finanas no dia 8 de junho de 2001, quando a
novidade da questo das Obrigaes comeou a tomar forma.
Posteriormente ele insistiu que havia se distanciado do proces-
so de negociao, mas os crticos insistiram que ele participou
ou procurou influenciar nas negociaes em pontos crticos
(FDC 2002). Em segundo lugar, os crticos argumentaram que o
perodo de sete dias entre o anncio do leilo e o prprio leilo
era curto demais para outros potenciais licitantes prepararem
suas propostas, dadas as caractersticas especiais, embutidas
nas obrigaes que eram difceis de avaliar. Eles argumentaram
que o envolvimento da CODE-NGO e a RCBC, ao longo dos
meses durante a estruturao da questo das obrigaes, deu
a eles uma vantagem desleal no que diz respeito ao preo dos
lances competitivos e levantamento do capital necessrio para
40 Carta de Songco and Camacho-Reyes, Today, 5 de maro de 2002. Tambm: www.fil-
globalfellows.org/lettersongcocamacho.html, acessado: em outubro de 2009.
Politicas Sociais_Final.indb 46 31/05/11 13:47
47 Democracia e novas formas de participao social
a compra das obrigaes. Ademais, reclamaram os crticos, a
Secretaria do Tesouro deixou de dar pleno conhecimento do
leque completo das caractersticas das vantagens agregadas s
obrigaes quando anunciou o leilo, retardando outros licita-
dores nos seus esforos de aprear lances competitivos. E em
terceiro lugar, os crticos alegaram que, a uma taxa de juros de
12,75%, o Tesouro pagava acima da probabilidade na questo
das obrigaes. O BTr alegava que a taxa de 12,75% comparava
favoravelmente com o benchmark de 14,14% do yield to ma-
turity
41
para ttulos de 10 anos, mas os crticos sugeriram que
a iseno dos 20% de impostos sobre os juros pagos falsearam
a comparao, e os outros participantes no leilo teriam feito
lances menores se tivessem pleno conhecimento das caracte-
rsticas das obrigaes (FDC 2002). Tomadas todas juntas, as
crticas do FDC CODE-NGO representavam um ataque a um
ator importante da sociedade civil feito por outro, ressaltando
o papel da administrao Arroyo em costurar discrdia dentro
da comunidade de ONGs, prejudicando ainda mais a causa da
participao social sustentvel e institucionalizada.
A represso violenta sociedade civil
No entanto, as iniciativas canhestras de legislao e polti-
cas que comprometem a integridade da sociedade civil perdem
importncia quando comparadas aos esforos violentos em re-
primir as organizaes da sociedade civil e suas lideranas du-
rante a administrao de Arroyo. Durante todo o perodo desde
a restaurao da democracia em 1986, governos sucessivos en-
frentaram dificuldades em conter movimentos insurgentes ar-
mados. A principal ameaa vinha do Exrcito dos Novos Povos
(New Peoples Army NPA), a ala armada do Partido Comunista
41 Rendimento ao vencimento (N.T.).
Politicas Sociais_Final.indb 47 31/05/11 13:47
48 Polticas sociais ideias e prtica
das Filipinas (Communist Party of the Philippines CPP), que
tem se empenhado em campanha militar contra o governo des-
de 1969 (cf. Chapman 1987; Jones 1989). O NPA uma organi-
zao ilegal, embora o CPP tenha sido uma organizao legal
desde 1992, quando o Congresso revogou a Lei Antissubverso.
Uma importante organizao de frente da CPP, a Frente Nacio-
nal Democrtica (National Democratic Front NDF), tambm
legal, embora opere basicamente na surdina, trabalhando
prioritariamente por meio de organizaes da sociedade civil
com mais visibilidade. Outra ameaa significativa vem dos in-
surgentes muulmanos em Mindanao, incluindo a Frente Moro
de Liberao Islmica (Moro Islamic Liberation Front MILF)
e Abu Sayaaf.
Para conter estas insurgncias, os militares permitiram graus
variveis de autonomia s foras regulares e paramilitares, para
matar, torturar e deter suspeitos acusados de conluio com o CPP
ou NPA, mesmo considerando o status legal daquele, e este em-
penho se estendeu a uma extensa gama de organizaes reco-
nhecidas como simpticas aos CPP, NDF ou NPA. Sob a adminis-
trao de Fidel Ramos (1992-1998), a situao dos direitos huma-
nos nas Filipinas melhorou substancialmente. Por exemplo, de
64 salvagings ou assassinatos extrajudiciais ao ano, no perodo
de 1992-93, o nmero caiu para sete nos seis meses at dezem-
bro de 1995, e os desaparecimentos, de 14 para um (cf. Clarke
1998: 190). Mas, depois de 1998, a situao dos direitos humanos
se deteriorou medida que a confiana entre governo e grupos
insurgentes desabou e os controles executivos e judiciais sobre
as foras armadas ficaram mais relaxados.
Sob Arroyo, por exemplo, os militares continuaram exer-
cendo influncia sobre polticas referentes supresso de in-
surgncias armadas e os abusos contra os direitos humanos
Politicas Sociais_Final.indb 48 31/05/11 13:47
49 Democracia e novas formas de participao social
aumentaram, com desaparecimentos e assassinatos extrajudi-
ciais. A maior parte se relacionava com a Operao Bantay
Laya (Guarda Livre), uma campanha revigorada contra a in-
surgncia, lanada por Arroyo no final de 2001, seguindo os
ataques da Al Qaeda em Nova York e Washington no dia 11
de setembro. Por causa de sua visibilidade, as organizaes da
sociedade civil e ativistas associados levaram a pior. Em um re-
latrio autoritrio de 2008, Philip Alston, o Rapporteur Especial
da ONU sobre execues extrajudiciais, sumrias ou arbitrrias,
apontou especificamente este ataque sobre a sociedade civil:
Nos ltimos seis anos houve um exagero de exe-
cues extrajudiciais de ativistas de esquerda, incluindo
defensores dos direitos humanos, sindicalistas, defenso-
res da reforma agrria e outros. As vtimas tm perten-
cido de forma desproporcional a organizaes que so
membros do Bagong Alyansang Makabayan (Bayan, a
Nova Aliana Patritica) ou que, de outra forma, esto
associadas ideologia nacional democrtica tambm
esposada pelo CPP/NPA/NDF. Estas matanas elimina-
ram lderes da sociedade civil, que teve um intimidado
um grande nmero de atores, estreitando o discurso
poltico da nao (Alston 2008: 7-8).
Em seis anos, at 2008, Alston estimou que pelo menos
uma centena, e possivelmente muitas centenas de ativistas da
sociedade civil foram mortos nestas condies (Ibid 2).
42
A culpa
por estas mortes, argumentou ele, estava seguramente nas mos
42 As estimativas variam muito. Uma organizao de direitos humanos, Karapatan, afirma que mais
de 800 pessoas foram mortas extrajudicialmente por foras ou agentes do governo entre 2001 e
2009. Human Rights Watch refere-se a centenas de assassinatos extrajudiciais desde 2001 (HRW
2007: 2 & 2010: 338). A Polcia Nacional filipina estima que 115 membros de lista de partido/
membros militantes e 26 pessoas da mdia foram mortos entre 2001 e 2006. (HRW 2007: 25).
Politicas Sociais_Final.indb 49 31/05/11 13:47
50 Polticas sociais ideias e prtica
do governo, especialmente por causa de seu fracasso em coibir a
supresso militar de organizaes legais da sociedade civil.
Duas iniciativas de polticas so de especial im-
portncia para compreender por que as matanas con-
tinuaram. Primeiro, a estratgia de contrainsurgncia
dos militares contra CPP/NPA/NDF enfoca de forma
crescente o desmantelamento das organizaes da so-
ciedade civil que supostamente so grupos de frente
da CPP. Segundo (...), o sistema judicial criminal fracas-
sou em deter, condenar e encarcerar os responsveis
pelas execues extrajudiciais. Isto se deve em parte a
uma distoro de prioridades em que os responsveis
por impor a lei centram em processar lderes da socie-
dade civil em vez de seus assassinos (Ibid: 8).
Alston desvenda estas duas iniciativas de polticas. Na pri-
meira, as foras armadas fornecem relatrios para funcionrios
do governo, argumentando que um nmero grande de orga-
nizaes da sociedade civil e suas lideranas constituem uma
ameaa para a segurana pblica. Os jornais filipinos, relata
Alston, regularmente veiculam histrias de organizaes que
servem de frente, supostamente da CPP, mencionando milita-
res, mas sem citar os nomes (ibid: 9). E a base para estas hist-
rias, sugere ele, so relatos militares fundamentados em servi-
os de inteligncia inadequados ou rumores no confirmados,
incluindo um relatrio de 2006 que vazou para ele. Em cerca
de 110 pginas, argumenta Alston,
o documento arrola centenas de grupos e indivduos
notrios da sociedade civil que foram classificados,
Politicas Sociais_Final.indb 50 31/05/11 13:47
51 Democracia e novas formas de participao social
fundamentados em dados da inteligncia, como mem-
bros de organizaes que os militares resolveram con-
siderar ilegtimas (ibid).
Este e outros documentos relacionados, argumenta Alston,
constituem ordens de guerra em que policiais e militares tra-
duzem o aviltamento de inimigos na sociedade civil em planos
operacionais regionalmente especificados.
Alm da polcia e das foras armadas, Alston argumenta que
os mecanismos ad hoc inter-agncias tm sido usados para su-
primir organizaes legtimas da sociedade civil, especialmente
o Grupo Inter-Agncia de Ao Legal (Inter-Agency Legal Action
Group IALAG), estabelecido em 2006. Por meio do IALAG, argu-
menta Alston, funcionrios seniores do governo esto tentando
usar execues para desmantelar as numerosas organizaes da
sociedade civil e grupos de listas partidrias que eles acreditam
servir de frente para o CPP, apesar do fato destes raramente
cometeram qualquer delito criminal bvio (ibid: 18). Porm, mais
importante, sugere ele, uma sequncia de constrangimentos ins-
titucionais que solapam o controle efetivo das foras armadas: a
relutncia da polcia em investigar alegaes contra os militares,
a coordenao fraca entre policiais e promotores pblicos, a ina-
dequao do programa de proteo a testemunhas, capacidade
forense limitada, falta de independncia por parte do Ofcio do
Ombudsman, e procedimentos medocres dos tribunais (ibid: 19-
21). Sustentando estas afirmaes, Human Rights Watch obser-
va que, desde o final de 2009, somente 11 pessoas haviam sido
condenadas por assassinatos extrajudiciais cometidos desde 2002,
incluindo policiais e agentes militares remunerados, mas nenhum
membro da ativa, dos militares na poca dos assassinatos, foi le-
vado justia por tais crimes (HRW 2010).
Politicas Sociais_Final.indb 51 31/05/11 13:47
52 Polticas sociais ideias e prtica
Coletivamente, estes constrangimentos sancionam uma
cultura de impunidade na qual a agentes do estado, especial-
mente foras armadas regulares e polticos eleitos da localida-
de, so facultados poderes pela poltica do governo (incluindo
tanto atos de comisso quanto de omisso) para atacar orga-
nizaes da sociedade civil e suas lideranas. Esta cultura de
impunidade coloca limites na sociedade civil politicamente as-
sertiva das Filipinas, na qual as CSOs podem criticar o gover-
no e reclamar explicaes ou sustentar os direitos do cidado.
Evidncia dramtica desta cultura foi dada em 2009, quando
57 pessoas foram sequestradas e mortas num incidente ni-
co da provncia de Maguindanao em 23 de novembro (HRW
2010: 338). Trinta mortos eram jornalistas, incluindo membros
da Unio Nacional de Jornalistas das Filipinas (National Union
of the Journalists of the Philippines NUCP)
43
, fazendo disto
a maior atrocidade em um nico evento contra jornalistas em
todo o mundo. Outras duas vtimas, que tambm morreram,
eram advogados de direitos humanos e membros da Unio de
Advogados do Povo em Mindanao.
44

O massacre ocorreu quando Datu Ismael Toto Manguda-
datu, vice-prefeito da cidade de Buluan, despachou um grupo
de membros da famlia para registrar seus documentos como
candidato a governador de Maguindanao. Isto o colocou em
desacordo com Datu Andal Ampatuan Sr., ento governador
de Maguindanao e homem forte local
45
, e com seu filho, Andal
Ampatuan Jr., prefeito de Shariff Aguak, capital da Provncia.
Os Ampatuans faziam parte de um cl poltico de longa data
43 Nmero de jornalistas mortos no massacre sobe para 30, press release, Reporters Without
Borders, 26 de novembro de 2009. http://en.rsf.org, acessado em 22 de julho de 2010.
44 Karapatan 2010: 45, and Philippine Daily Inquirer, At massacre site, loud cries for justice, No
local do massacre demanda por justia 25 de janeiro de 2010.
45 The Philippine Daily Inquirer o descreveu como Godfather dos tempos modernos. (Maguindanao
governor modernday Godfather, Philippine Daily Inquirer, 14 de maro de 2007).
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53 Democracia e novas formas de participao social
em Maguindanao, conhecidos por usar seus contatos polticos
nacionais para construir uma base econmica de poder por
meio da violncia. Eles apoiaram Ferdinand Marcos nas elei-
es presidenciais de 1965 e de 1969 e, na sequncia e com a
sua proteo, fizeram uma fortuna limpando terras florestadas,
vendendo-as a colonizadores cristos antes de expuls-los. Os
que ficaram foram vtimas de extorso, e muitos se rebelaram,
alimentando mais violncia (McKenna 1998: 153). Em 2008,
Ampatuan Sr. continuava a dominar a poltica de Maguindanao,
leal a Arroyo e generosamente recompensado por seu papel
em assegurar a vitria do regime em vigor nas eleies presi-
denciais e do Congresso (a presidente obteve vasta maioria em
Maguindanao nas eleies presidenciais de 2004; e em uma das
cidades suas rivais no conseguiram um nico voto).
46
Ampa-
tuan Sr. tinha programado se aposentar governador em 2010,
mas tambm tinha como projeto entregar o posto a seu filho.
O comboio da famlia de Mangudadatu foi atacado nos
arrabaldes de Shariff Aguak por uma gangue de cerca de 100
homens armados, que sequestrou o grupo e levou-o a um mor-
ro, onde foram assassinados e rapidamente enterrados em co-
vas rasas (HRW 2010: 338). A esposa de Mangudadatu e duas
irms foram mortas junto com jornalistas e ativistas de direitos
humanos que as acompanhavam, justamente para impedir o
risco de tal ataque.
Os assassinatos foram amplamente alardeados, tendo como
culpados Andal Ampatuan Jr., alguns de seus parentes e o exr-
cito particular de seu pai.
47
Policiais, inclusive um superinten-
dente de polcia, tambm foram implicados. Uma descrio de
46 Philippine Daily Inquirer, 14 de novembro de 2007.
47 Em meados de 2010, Andal Ampatuan Jr. continuava em custdia, acusado de assassinato,
juntamente com dois de seus primos, Zaldy e Akmad Ampatuan (Philippines refiles murder
charges, BBC News, 5 de maio de 2010. http://newsvote.bbc.co.uk, acessado em 22 de julho de
2010).
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54 Polticas sociais ideias e prtica
Ampatunan Sr feito por um jornal diz que ele tem quatro espo-
sas e 30 filhos, a base de seu poder poltico.
48
Dos 22 prefeitos
em Maguindanao em 2007, argumenta, 18 eram filhos, netos ou
outros parentes.
49
Outro filho, Zaldy Ampatuan, era governador
da Regio Autnoma de Mindanao Muulmana (ARMM), onde
se localiza a provncia de Maguindanao,
50
dando ao cl fartura
de cargos eletivos na regio, na provncia, e at nos municpios.
Isto d a Ampatuan Sr. enorme influncia sobre cargos locais
de agncias governamentais, inclusive a polcia nacional filipi-
na, e o permite cooptar foras paramilitares como as Unidades
Geogrficas das Foras Armadas Civis (Civilian Armed Forces
Geographical Units CAFGUs), organizaes voluntrias civis
(CVOs) e Unidades Auxiliares da Polcia (Police Auxiliary Units
PAUs) em um exrcito particular controlado pela famlia. Ine-
vitavelmente, portanto, o massacre envolveu um conjunto am-
plo de foras individuais e institucionais,
51
ilustrando a fora
de um poderoso indivduo antissociedade civil, em oposio
ativa s foras da sociedade civil, sustentada e apoiada pela
administrao Arroyo.
Concluso
Considerados em conjunto, estes quatro casos apontam
uma faceta significativa da poltica contempornea filipina.
Apesar de ter reconquistado sua posio como uma das mais
vibrantes democracias da sia, o estado filipino continua fraco
e incapaz de regular uma srie de foras poderosas da socieda-
de, de dinastias polticas estabelecidas e de seus exrcitos par-
ticulares, a grandes interesses empresariais, vidos por acesso
48 Ibid.
49 Ibid.
50 Ibid.
51 De acordo com Human Rights Watch, por exemplo, autoridades locais e foras paramilitares
estavam implicadas nas matanas (HRW 2010: 338).
Politicas Sociais_Final.indb 54 31/05/11 13:47
55 Democracia e novas formas de participao social
a contratos governamentais, a insurgentes armados buscando
autonomia regional ou reforma estrutural da poltica econmi-
ca do pas. Fraqueza do estado significa que os mecanismos
institucionais para promover a participao social esto distor-
cidos por um conjunto de foras estruturais fundamentais. Esta
anlise sugere que a participao social durante a presidncia
de Gloria Macapagal Arroyo foi distorcida por trs foras prin-
cipais: primeira, o recurso corrupo; segunda, a tendncia
pela cooptao; e terceira, a promoo ou tolerncia de uma
violncia sistemtica contra elementos organizados da socieda-
de civil, crticos do governo.
A primeira, o recurso corrupo, foi ilustrada pelo escn-
dalo Joc-Joc Bolante (ou Fundo de Fertilizantes) e por outras
controvrsias em torno do uso de fundaes por parte da admi-
nistrao para espalhar sua generosidade financeira dentre os
que a apoiavam na corrida das eleies presidenciais em 2004.
Pesquisa do Centro Filipino de Jornalismo Investigativo revela
que mais de US$ 67 milhes foram distribudos por meio de
fundaes obscuras a congressistas, governadores e prefeitos
para usar o recurso como pump-prime
52*
nas suas mquinas
eleitorais. Isto representa um desvio significativo de recursos
pblicos, obtidos com impostos e destinados a prover bens
pblicos e no a de garantir a reeleio da presidente e de seus
apoiadores.
A segunda, a tendncia de cooptar igualmente apoiado-
res e opositores, ilustrado pelas relaes medocres com os
comissrios da Comisso Nacional Antipobreza depois das
eleies de 2004 e de sua desajeitada tentativa de controlar
opositores pela Ordem Administrativa 187, esquema de creden-
52 Ao governamental para estimular a economia, como, por exemplo, gastar no setor comercial, Ao governamental para estimular a economia, como, por exemplo, gastar no setor comercial,
reduzindo impostos, ou reduzindo taxas de juros. Grandes gastos pelo governo com a inteno de
estimular gastos por parte da indstria privada. N.T.
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56 Polticas sociais ideias e prtica
ciamento controlado diretamente pelo Gabinete do presiden-
te. Arroyo foi pessoalmente menosprezada pela oposio dos
comissrios, mas tambm estava consciente do fato de que o
capital poltico de sua administrao, que tal oposio simbo-
lizava, declinava rapidamente. Mesmo assim, suas tentativas de
cooptar e control-los serviu principalmente para afugent-los,
solapando a NAPC como baluarte institucional da participao
social. E ainda, sua tendncia pela cooptao de apoiadores
ilustrada pela saga das Obrigaes do PEACe, uma histria que
tambm revela a tnue diviso entre a cooptao e a corrupo
sem reservas no comportamento de sua administrao. Embora
no seja ilegal, a emisso de US$ 800 milhes de Obrigaes de
cupomzero de 10 anos em 2001 representou uma prtica de
gesto medocre do tesouro e um comportamento temerrio ao
passar a dvida do governo para uma administrao futura. Ade-
mais, representou a sano explcita, se no o encorajamento,
de comportamento rentseeking pela CODENGO, importante
coalizo de ONGs que ajudaram a projet-la Presidncia em
2001 e que ela esperava que poderia apoi-la nas eleies de
2004. Estas acusaes servem para acentuar que a natureza do
estado filipino continua soft, sua confiana, conforme visto
por seus crticos, est em regras que existem somente para
governar os que esto fora (...) do crculo do poder, regra esta
que aqueles que esto dentro do crculo podem vergar, sub-
verter ou abertamente quebrar (...) para favorecer os poucos
escolhidos (FDC 2002). E, enfim, ilustra o uso opaco do poder
poltico pela administrao Arroyo para seletivamente fortale-
cer e apoiar setores especficos da sociedade civil filipina.
E finalmente, a promoo ou tolerncia de Arroyo vio-
lncia sistemtica contra grupos organizados da sociedade civil,
realados pela condenao humilhante de Philip Alston sobre
Politicas Sociais_Final.indb 56 31/05/11 13:47
57 Democracia e novas formas de participao social
abusos de direitos humanos na sua administrao e pelo se-
questro e assassinato de 57 pessoas, em novembro de 2009, por
um exrcito particular controlado por um dos homens fortes
da presidente. Estes casos revelam uma caracterstica central
da duradoura fraqueza do Estado filipino sua inabilidade de
conter a cultura de impunidade, em que os agentes ou apoia-
dores do estado se empenham na represso violenta a oposito-
res, incluindo organizaes legais da sociedade civil, sem medo
de serem processados ou encarcerados.
E, por sua vez, estes casos revelam os desafios permanen-
tes de cumprir a promessa de participao social sustentvel,
contida da Constituio de 1987, de eliminar o uso da corrup-
o e das formas desajeitadas de cooptao e violncia em
ajustar relaes do governo com elementos progressivos da
sociedade civil. Durante a primeira dcada deste sculo, o uso
opaco de poder soft, de aprimorar as caractersticas existentes
de compra de votos e de rent-seeking da poltica econmica
filipina, de manipular e distorcer a dinmica da sociedade civil
filipina tornou-se a caracterstica central da Presidncia de Ar-
royo. Revert-los o desafio central para os presidentes e suas
administraes na segunda dcada deste sculo XXI.
Politicas Sociais_Final.indb 57 31/05/11 13:47
58 Polticas sociais ideias e prtica
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Politicas Sociais_Final.indb 60 31/05/11 13:47
61 Democracia e novas formas de participao social
Novos padres de interao
entre Estado e sociedade
Elisa Reis
Professora titular de Sociologia Poltica da UFRJ, membro da Academia
Brasileira de Cincias e da Academy of Sciences for the Developing World.
Meu trabalho o resultado de uma reflexo que comea
no com Terceiro Setor, mas com desigualdade. Coordeno h
algum tempo uma rede de pesquisa que se chama Ncleo
Interdisciplinar de Estudos sobre Desigualdade (NIED), e
trabalho basicamente com teoria social e sociologia poltica.
O tema da desigualdade me interessa como terica porque
uma pergunta que sempre me fao, e que, em certo sentido,
a pergunta bsica da teoria sociolgica : Como a sociedade
se torna possvel em meio a tamanha desigualdade? Como
que pessoas que enfrentam perspectivas de vida to diferentes
podem constituir uma sociedade?. Quando comecei a estudar
o tema eu tinha at um ttulo que falava de sociedade de
mal-estar, fazendo um jogo com a ideia de sociedade de bem-
estar. A pergunta que eu me colocava era: como que a gente
convive com tanta desigualdade, como que a gente naturaliza
isso? Fui estudar percepes de elites, porque queria saber
como pessoas que controlam recursos materiais ou simblicos
explicam normativa e cognitivamente as diferenas to absurdas
na sociedade em que vivem.
Nesse estudo, comecei com Brasil e depois expandi o
projeto para cinco pases. Terminado o projeto, uma coisa que
ficava muito clara para mim que as elites que entrevistei,
Politicas Sociais_Final.indb 61 31/05/11 13:47
62 Polticas sociais ideias e prtica
que eram de diferentes setores, tinham uma viso da diviso
entre Estado e sociedade e mercado diferente daquela que a
gente se acostumou a pensar, as pessoas da minha gerao,
que pensavam sempre que a sociedade o sujeito e ela conta
com dois tipos de recursos: ou de autoridade, via Estado, ou
recursos de mercado com base no interesse.
Adotando uma perspectiva histrica, fica muito claro que
a teoria nunca to abstrata quanto parece. Ela est sempre
fundada na realidade. H mesmo uma explicao clssica
segundo a qual a sociedade de bem-estar surgiu por uma
necessidade que a prpria sociedade sentiu de se proteger,
porque se as coisas ficassem s por conta do mercado, a
sociedade entraria em dissoluo (a famosa tese do Polanyi).
Ao lado da mo invisvel do mercado, que foi to celebrada,
existiria a mo invisvel da sociedade, que se autoprotegia
contra o poder destrutivo do mercado.
A era moderna inaugura essa ideia de que possvel
racionalizar, usar a razo para aumentar a riqueza e o bem-
estar. O mercado est expandindo, a mudana passa a ser
percebida como permanente, como conduzindo a um progresso
permanente; dentro da ideia desse progresso permanente a
ideia da mo protetora da sociedade surgiu apenas mais tarde,
quando o progresso j estava sendo ameaado pela dissoluo
dos laos sociais. Na viso de Karl Polanyi, a introduo de leis
de proteo social, que ocorre mais ou menos mesma poca
em toda a Europa, constitui clara indicao que a autoridade
foi usada para minorar os efeitos deletrios do mercado sobre
o tecido social.
No Terceiro Mundo, essa viso do Estado como protetor
surge de uma maneira diferente da que surgiu na Europa,
porque a prpria constituio do Estado Nacional aqui surge
Politicas Sociais_Final.indb 62 31/05/11 13:47
63 Democracia e novas formas de participao social
mais tarde e, no caso do Brasil, sobretudo, ou de alguns outros
pases que foram colnia, o Estado se instituiu antes da nao.
Dentro de um projeto de modernizao no Terceiro
Mundo, os interesses de classe e o interesse nacional aparecem
como que uma mesma coisa, tanto que no s no contexto
corporativista mas, sobretudo a, onde h uma tradio
corporativista, falar de interesses particulares considerado
um pecado: todo mundo defende os interesses de todos. S
muito recentemente no Brasil vem se tornando legtimo falar
que algum representa os interesses de tal ou tal setor. Gosto
sempre de lembrar nesse momento o discurso de Getlio
Vargas, quando fechou o Congresso em 1937, onde ele dizia
que dissolvia os partidos porque como o prprio nome indica,
partido parcial, s uma parte, no representa os interesses
de todos. Essa era a justificativa que ele usava para banir os
partidos.
Dentro dessa ideia de projetos nacionais, Estado e
mercado eram vistos como recursos organizacionais bsicos
que as sociedades combinam de formas variveis, segundo
seu contexto histrico, mas sempre um mix de mercado, e
de Estado. No caso dos pases comunistas, mais Estado, nos
outros, mais mercado etc.
Essa era a ideia convencional dentro de toda a era que
a gente chamou de primeira modernidade ou modernizao.
Agora, uma coisa interessante se a gente pensar do ponto de
vista cultural que todo mundo parou de falar de modernizao
e comeou a falar de modernidade como estado final, ou seja,
as pessoas perderam aquela noo de dinamismo, de processo,
como se a modernidade fosse um estado final a que todos
chegaramos. Essa ideia da modernidade congelada coincide
com outra ideia que tambm bastante forte, segundo a
Politicas Sociais_Final.indb 63 31/05/11 13:47
64 Polticas sociais ideias e prtica
qual Estado e nao no so realmente uma coisa simbitica.
Anteriormente, todos ns aprendemos que Estado e nao
eram quase uma mesma coisa e, por isso, o prprio Max Weber,
nosso pai fundador, quando define Estado, mistura nao, e
quando define nao, mistura Estado.
Essa foi talvez uma das coisas mais distintivas da era
moderna: ter conseguido fundir Estado e nao, porque j
existiam Estados e naes de longa data, mas juntar os dois
aconteceu nos ltimos 200 anos. E para fazer isso, o projeto de
Estado Nacional supe que o Estado , de fato, uma comunidade,
por isso a gente passou a se referir a pases como sociedades.
O referente mais imediato de uma sociedade um Estado
Nacional, um pas, sociedade brasileira, sociedade francesa,
americana etc. Isso que hoje chamado de nacionalismo
metodolgico e que muito criticado, no era nem mesmo
percebido at uns 15 anos atrs, todo mundo achava que era
natural usar sociedade e estado-nao como sinnimos. O que
estamos vivendo hoje uma grande revoluo cultural, uma
maneira de pensar o mundo diferente. Estou falando disso
porque pensar num Terceiro Setor pensar de uma forma
diferente, como nunca tinha sido pensado antes.
Isso coincide com o esgotamento do desenvolvimentismo
que no Terceiro Mundo implicava a ideia de que o Estado era o
ator privilegiado, o Estado que comandava o processo. Nesse
contexto em que a sociedade passa a pensar diferente, em vez
de ser o sujeito que usa o mercado ou o Estado, a sociedade
passa a ser pensada ela mesma como um recurso organizacional
tambm, da toda a ideia de que o mercado o interesse o
Estado a autoridade e a sociedade a solidariedade. Isso
coincide com o momento em que o conceito de sociedade civil
foi resgatado. Durante um perodo histrico bastante longo,
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65 Democracia e novas formas de participao social
sociedade civil foi um conceito abominado: diziam que era
idealista, que era uma noo hegeliana etc. Se olharmos os
cursos de Cincias Sociais, ningum utilizava esse conceito
durante dcadas. De repente, observamos que ele passa a ser
visto como um conceito virtuoso, a sociedade civil passa a ser
concebida como foco da solidariedade.
O conceito de sociedade civil tem muitas definies;
interessante ver que essas definies no so puramente
abstratas, elas so fundadas no contexto histrico e cultural, por
isso so to variveis. Eu lembro que, na perspectiva neoliberal,
sociedade civil est sempre associada com mais mercado;
na perspectiva social-democrata, mais sociedade. Quando o
conceito comea a ser usado de novo, coincide mais ou menos
com a transio democrtica na Polnia e em toda a Europa
Oriental. As pessoas comeam a falar de sociedade civil como
equivalente a mercado; no caso da Polnia, liberdade estava
associada a mercado, a solidariedade, porque era o oposto ao
excesso de Estado, de autoridade. No caso do Brasil, na poca a
gente vivia a transio democrtica; sociedade civil era pensada
como o ator apto para conter tanto o Estado autoritrio quanto
os excessos do capitalismo selvagem, os excessos do mercado.
Ainda muito difcil definir sociedade civil, e os conceitos
em uso competem entre si. No caso do meu estudo, decidi
tomar organizaes no governamentais como um proxi de
sociedade civil. As pessoas s vezes me criticam dizendo que
h muito mais coisa, e sei que a sociedade civil engloba muito
mais, mas acho que tomar as organizaes no governamentais
interessante porque elas so, de fato, uma reproduo da
sociedade. Voc tem ONG virtuosa, ONG corrupta, ONG de
todo tipo, como a sociedade, por isso achei que fazia sentido
tomar a ONG como um proxi de sociedade civil.
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66 Polticas sociais ideias e prtica
O sentido atribudo a elas depende das origens histricas,
as causas, as funes. H uma viso muito normativa, em
geral a que predomina, segundo a qual ou elas so muito
boas, muito virtuosas, so a soluo, ou ento - o que est se
tornando comum na linguagem popular - ONG sinnimo
de maracutaia, de corrupo, palavro. Parece um pouco com
burocracia, que tem uma definio muito virtuosa, e a outra
totalmente negativa, e as duas aparecem no dicionrio.
Tendo isso como pano de fundo, resolvi fazer um projeto
emprico. Sou mais orientada para a teoria, mas acho impossvel
fazer teoria sem testar, sem olhar para a realidade. Conheci
alguns estudos de caso sobre ONGs, mas eu no queria isso.
Eu queria, de fato, uma foto ampliada, um panorama. Sabia que
com isso eu ia saber menos sobre ONGs em particular, mas ia
ter um grande mapa, que est longe de ser satisfatrio, mas
um mapa, uma primeira tentativa.
Ento, fiz primeiro um survey com 300 casos, repliquei um
questionrio que tinha sido aplicado na Hungria porque era o
estudo estatstico ampliado disponvel sobre ONGs. O que eu
tinha era uma equipe que conheo, que tinha trabalhado na
Hungria, e resolvi ento utilizar o mesmo questionrio deles
para ter alguma base de comparao. Fiz algumas adaptaes,
claro. No caso da Hungria, eles aplicaram o questionrio em
todas as ONGs do pas e eu certamente no poderia fazer isso,
ento trabalhei com uma amostra. Fazer a amostra tambm
no foi fcil, porque como se faz a amostra de uma coisa que,
se eu fosse pelo catlogo da Abong, teria 600 casos, mais ou
menos, se eu fosse pelo IBGE eu teria mais de 200 mil casos?
Diante dessa dificuldade, fiz um mix de fontes e defini como
ONGs organizaes no governamentais, certamente, no
lucrativas e no representativas. H todo um debate se elas so
Politicas Sociais_Final.indb 66 31/05/11 13:47
67 Democracia e novas formas de participao social
representativas ou no, mas um debate mais filosfico. Do
ponto de vista formal, perfeitamente possvel saber se elas so
representativas ou no, desde que no tenha uma delegao
formal explcita, elas so no representativas.
Ento, trabalhei com o catlogo da Abong e o da Rits para
fazer minha amostra de 300 casos e selecionei seis capitais como
sede de ONGs. Primeiro as trs onde havia maior concentrao:
Rio de Janeiro, So Paulo e Braslia; depois peguei Porto Alegre
e Belo Horizonte porque, pelas evidncias empricas, so os
lugares onde o associativismo mais intenso; e Salvador, como
um local de alta concentrao de ONGs e representante do
Nordeste. Obviamente, no representativo, mas achava uma
pena no ter nenhum caso da regio Nordeste.
Tambm fiz algumas entrevistas em profundidade,
s no Rio de Janeiro, com lideranas de organizaes
nogovernamentais, e fiz grupos focais com beneficirios de
programas implementados por ONGs.
Fao ento agora um panorama geral sobre os resultados
do survey. Uma questo de fundo, j que falei de trs princpios
organizativos Estado, mercado e sociedade , isso s j me
faz pensar que de fato os padres de interao do Estado com
a sociedade esto mudando muito, j que a prpria sociedade
se incumbe de algumas tarefas. Para estudar isso, no podia
olhar todas as ONGs, e selecionei ONGs que trabalham com
projetos sociais de reas especficas: sade, educao, direitos
da mulher, direitos da criana; inclu um pouco de meio
ambiente, que saa do esquema mais geral do estudo, mas eu
tinha curiosidade, e sem dvida essa questo constitui algo
muito relevante no mundo contemporneo. Ento, no abrangi
todo um universo de atividades das ONGs.
No que diz respeito ao ano de fundao, minha amostra
Politicas Sociais_Final.indb 67 31/05/11 13:47
68 Polticas sociais ideias e prtica
revela um quadro bastante semelhante quele revelado pelos
dados do IBGE. A grande concentrao de surgimento de
ONGs no Brasil se d de 1985 a 1994 e de 1995 a 2004
perodo ureo. Os dados para o ltimo perodo includo pelo
IBGE naturalmente revelam um nmero muito menor, porque
ele inclui apenas o perodo de 2001 a 2004. Mas v-se que de
1981 a 2000 temos a grande expanso de organizaes no
governamentais.
Distribuio do nmero de ONGs de acordo com o ano de fundao
50
40
At 1984 1985-1994
Ano de fundao da ONG (3 categorias)
1995-2004
30
20
10
0
P
e
r
c
e
n
t
Minha questo de fundo era a seguinte: ser que h uma
tendncia das ONGs a se burocratizarem, a aparecerem cada
vez mais como organizaes formais, estatais ou no? Quando
comecei, essa era a pergunta que me orientava. Ento, uma
Politicas Sociais_Final.indb 68 31/05/11 13:47
69 Democracia e novas formas de participao social
Tabela 1
Mudanas em objetivos e/ou pblico, segundo a data estabelecida
Mudanas (%)
Data estabelecida No Sim Total
At 1980 64,7 35,3 100
De 1981 a 1990 67,6 32,4 100
De 1991 a 2000 65,0 35,0 100
De 2001 a 2004 83,3 16,7 100
Total 67,8 32,2 100
Amostragem 204 97 301
primeira coisa que olhei se elas mudavam de objetivos, porque
dentro da tradio clssica da Cincia Poltica a possibilidade de
assumir novos objetivos, a adaptabilidade de uma organizao
um ndice de sucesso, de institucionalizao.
A quantificao com base nesse tipo de dados que tenho
no muito rigorosa, mas possvel ver pelos dados que
h uma associao entre idade da organizao e mudana
de objetivos, mas de qualquer forma, todas elas mudam de
objetivos, mesmo as mais recentes.
Politicas Sociais_Final.indb 69 31/05/11 13:47
70 Polticas sociais ideias e prtica
Tentei olhar se havia uma tendncia maior adaptabilidade
segundo as reas de atuao, mas a nica rea que se diferencia
das demais a rea de sade. Isso, alis, no deve causar
surpresa, se pensarmos que os investimentos fixos em capital
humano ou material so muito maiores na rea de sade, ento
evidentemente mais difcil fazer converso para outras reas.
Tabela 2
Mudanas em objetivos e/ou pblico, segundo as principais reas de atividade
Mudana de experincia? (%)
Principais atividades No Sim Total
Sade (portadores de HIV,
deficincia, cncer)
19 81 100
Pobreza, desemprego 35 65 100
Jovens em situao de risco 25 75 100
Comunidades urbanas excludas 37 63 100
Mulheres, negros e outras
minorias
35 65 100
Comunidades nativas e rurais 22 78 100
Organizaes do terceiro setor e
sociedade civil
37 63 100
Outros 29 71 100
Total 32 68 100
Amostragem 97 204 301
Politicas Sociais_Final.indb 70 31/05/11 13:47
71 Democracia e novas formas de participao social
Com relao a fontes de financiamento, h um perodo
ureo de predomnio de financiamento externo, que coincide
com os anos de 1981 a 1990. Depois disso, predominam
fundos governamentais e, mais recentemente, est crescendo a
participao de fundos domsticos no governamentais, ou seja,
privados. Acho esse um padro interessante e que diferencia
muito a evoluo das ONGs do Brasil daquela de outros pases.
Tabela 3
Principais fontes de financiamento, segundo a data estabelecida (%)
Fontes
governa-
mentais
Fontes
domsticas
no governa-
mentais
Fontes
estran-
geiras
Suporte
prprio
Diversas
fontes
(sem de-
pendncias
nicas
Total
At 1980 24,1 24,1 13,8 10,3 27,6 100
De 1981 a 1900 21,5 21,5 32,3 16,9 7,7 100
De 1991 a 2000 19,7 29,6 23,9 14,1 12,7 100
De 2001 a 2004 19,4 25,8 22,6 19,4 12,9 100
Total 20,6 26,6 24,7 15,0 13,1 100
Amostragem 55 71 66 40 35 267
Politicas Sociais_Final.indb 71 31/05/11 13:47
72 Polticas sociais ideias e prtica
Muita gente diz que a gente teve que ser gil e flexvel
porque o dinheiro foi todo para a Europa oriental, mas de
qualquer forma, a gente parece estar sendo bem-sucedida nisso.
Outro ndice de institucionalizao que olhei se estaria
crescendo o nmero de funcionrios remunerados. Isso daria
uma indicao de burocratizao: menos voluntrios e mais
pessoal fixo, e tambm sugere que h uma tendncia razovel
de institucionalizao.
Tabela 4
Nmero de funcionrios remunerados, segundo o ano da Instituio (%)
Total de funcionrios remunerados
Data
estabelecida
0 1 a 4 5 a 9 10 a 49 50 a 99
100 ou
mais
Total
At 1980 6 18 26 38 3 9 100
De 1981 a 1900 8 27 12 38 11 4 100
De 1991 a 2000 19 17 15 39 5 5 100
De 2001 a 2004 20 9 17 46 0 9 100
Total 15 19 16 39 6 5 100
Amostragem 44 56 48 117 17 16 298
Comecei a verificar uma segunda bateria de dados, que
envolve a questo relativa ao carter mais popular e participativo
delas: existe ou no essa tendncia participativa? A se v que a
grande maioria das ONGs da amostra consulta suas bases. Esse
Politicas Sociais_Final.indb 72 31/05/11 13:47
73 Democracia e novas formas de participao social
resultado sempre um pouco suspeito, porque todo mundo
politicamente correto, como se v na tabela seguinte. As bases so
consultadas segundo a maioria. Mas, quando eu perguntava se as
bases tm espao na tomada de deciso, caa significativamente,
dramaticamente, a proporo de respostas positivas. A consulta
parece ser sobretudo simblica, sinalizadora, no mximo. No
h muita participao efetiva das bases.
Tabela 5
Consultas de lderes s bases
%
Nunca/Quase nunca 23
Ocasionalmente 34
Sempre 43
Total 100
Amostragem 298
Como se diz que o universo das ONGs muito bem
conectado, que a conectividade um grande trao e todo
mundo tem histrias de ONGs que apoiam comunidades
isoladas, mas que podem se comunicar em escala global testei
um pouco essa hiptese, que os hngaros tambm tinham
testado, e no bem assim. Primeiro, que a webpage pouco
atualizada no caso de grande parte das ONGs e, segundo, que
Politicas Sociais_Final.indb 73 31/05/11 13:47
74 Polticas sociais ideias e prtica
ela usada basicamente para fazer propaganda da prpria
ONG, e no de forma mais interativa. A se v que o propsito
principal da webpage noticiar as aes da prpria ONG,
muito pouco networking.
Tabela 6
Com que frequncia a pgina da web atualizada?
%
Diariamente 13
2 vezes por semana 5
Semanalmente 19
Mensalmente 22
Menos de 1 vez por ms 37
Em construo 1
A cada 2 semanas 2
D/K 0
Total 100
Tabela 7
Principal inteno da pgina web
%
Noticiar aes 89
Prover informao de interesse geral 5
Rede de contatos 6
Total 100
Amostragem 244
Politicas Sociais_Final.indb 74 31/05/11 13:47
75 Democracia e novas formas de participao social
Com relao participao, ao apoio e aporte dos fundos
federais, verifiquei se havia diferenas entre as ONGs de carter
mais comunitrio e as de carter mais profissional, tcnico,
e certamente h. interessante, porque os fundos federais
esto associados com as ONGs profissionais, mais tcnicas.
Mas, no nvel local, a relao se inverte. Nesse caso, as ONGs
comunitrias tm mais participao de fundos pblicos.
Tabela 8
Trabalham com o Governo (%)
Tipos de organizao No Sim Total
Comunitria 52 48 100
Profissional/Tcnica 39 61 100
Ambas 25 75 100
Total 137 164 301
Parti depois para as anlises qualitativas, mas essa parte
est pouco desenvolvida, pouco explorada ainda. Fizemos 50
entrevistas. Estvamos preocupados em saber como elas veem
o Estado e como elas se veem. muito interessante, porque
realmente um universo fragmentado. Voc tem ONG que se
v como parceira do Estado e ONG que se v como substituta
do Estado. Algumas abominam qualquer ideia de colaborar
com o Estado, realmente se colocam como antitticas a ele,
outras j tm muito mais compromisso com a noo de co-
participao, da parceria com o Estado.
Politicas Sociais_Final.indb 75 31/05/11 13:47
76 Polticas sociais ideias e prtica
A autoimagem das ONGs sempre correspondente ideia
de que ns somos mais eficientes, que bastante curiosa,
pois em grande parte elas se veem como alternativa ao Estado
no sentido de que exatamente por no sermos burocrticas,
somos mais eficientes.
Com relao aos grupos focais, uma parte muito menor do
projeto, mas achei muito interessante, porque eu no conhecia
nada sobre quem era o pblico das ONGs. No foi muito
fcil selecionar, porque eu no queria pessoas que, naquele
momento em que os grupos focais aconteciam, estivessem
sendo beneficiadas por atividades desenvolvidas por ONGs.
Queria gente que tivesse sido beneficiada. Finalmente consegui,
e fiz quatro grupos de beneficirios no Rio de Janeiro e dois
grupos de controle, ou seja, dois grupos compostos de pessoas
que no tinham experincia com atividades, com programas de
ONGs. Depois fizemos dois grupos na Bahia e dois em Porto
Alegre, mas sobre estes ainda no posso falar porque ainda
no analisamos os resultados. O material dos grupos do Rio de
Janeiro muito interessante. Fiquei surpresa de ver como as
pessoas se informaram sobre os programas desenvolvidos por
ONGs, que expectativas elas tinham sobre eles, suas avaliaes
posteriores, suas percepes sobre o papel do Estado e o das
ONGs etc.
No foi por meio de webpage, nem de imprensa ou
televiso, que os membros dos grupos focais souberam sobre
os projetos desenvolvidos por ONGs. Foi basicamente por
meio de contatos pessoais. Tambm fiquei com a impresso
muito forte de que as pessoas que procuravam os programas
j eram autosselecionadas. Em geral, eram pessoas com
muita iniciativa, muito bem articuladas, alguns jovens muito
brilhantes, que sabiam como explorar bem as oportunidades
Politicas Sociais_Final.indb 76 31/05/11 13:47
77 Democracia e novas formas de participao social
oferecidas pelas ONGs. Fiquei realmente impressionada com
quanta gente interessante conheci nesses grupos focais, como
observadora.
O que tambm era interessante que muitos deles
procuravam as ONGs basicamente como um recurso de
profissionalizao; todo mundo queria conseguir uma maneira
de se equipar para trabalhar, de melhorar de vida, de aproveitar
as oportunidades abertas pelo mercado de trabalho. Mas a
grande maioria se frustrava nisso, dizia: No era exatamente
o que eu queria. A reclamao maior que os cursos e
treinamentos que eles queriam no eram os oferecidos e eles
faziam o que estava disponvel.
E havia uma parcela interessante, um subgrupo dentro de
todos os quatro grupos, de mulheres em geral, que buscavam
nesses programas, basicamente, sociabilidade. Elas diziam que
foram l para arranjar emprego, para melhorar de vida, mas
j que no conseguiam, aquela era uma maneira de encontrar
gente para conversar, ter apoio afetivo, solidariedade no sentido
mais puro da palavra.
Tambm achei interessante que normalmente o discurso
dos beneficirios que a iniciativa das ONGs muito louvvel
porque elas esto tapando buracos, o Estado que tinha
obrigao, h sempre uma ideia muito negativa de Estado.
Mas, ao longo da conversa, medida que eles vo analisando
e avaliando, eles comeam a cobrar das ONGs as mesmas
coisas que eles cobram do Estado. A mesma viso que sugere
uma forma paternalista de olhar para o Estado, eles tm para
olhar as ONGs. Dizem, por exemplo: Elas (as ONGs) no tm
sensibilidade, elas oferecem treinamentos ou apoios de que no
estamos precisando. No sabem, no esto aqui vivendo a vida
da gente. Quer dizer, comeam elogiando uma atitude que
Politicas Sociais_Final.indb 77 31/05/11 13:47
78 Polticas sociais ideias e prtica
em geral voluntria, espontnea, mas terminam se colocando
quase que como objetos de ateno desejvel e necessria,
quase uma cobrana de um apoio vindo de cima.
Esses grupos focais tm muita novidade, e acho muito
interessante, porque h um lado muito intrigante e estimulante
em pensar que as pessoas esto buscando os recursos
disponveis. Elas descobrem que existe um programa de apoio
de alguma forma e vo l. Por outro lado, elas ainda tm
uma viso do que o bem-estar bastante atrelada a vises
paternalistas da sociedade, enquanto eu esperaria de fato,
quando comecei, uma viso mais cvica da participao das
ONGs. Provavelmente isso coisa de acadmico, mas gostei
de ter feito esse estudo porque me ps a pensar que as coisas
esto mudando, mas no tanto assim.
Politicas Sociais_Final.indb 78 31/05/11 13:47
79 Democracia e novas formas de participao social
Sntese da discusso:
Democracia e novas formas de
participao social
Maria Helena Guimares de Castro
Ex-secretria da Educao do Estado de So Paulo. Atualmente
preside o Conselho de Responsabilidade Social da FIESP.
Ao receber o convite do Centro Ruth Cardoso para coor-
denar a mesa Democracia e as Novas Formas de Participao
Social fui invadida por sentimentos contraditrios. De um lado,
me senti muito honrada em poder organizar uma mesa de de-
bates sobre um dos temas mais fundamentais na trajetria pro-
fissional e intelectual de Ruth Cardoso. Mas, ao mesmo tempo,
tive receio de no conseguir organizar um debate altura de
nossa homenageada, pois se trata de um tema sobre o qual no
tenho pesquisado nos ltimos anos. Essa uma rea que foi
objeto de pesquisas que desenvolvi na dcada de 1980, quando
trabalhava como pesquisadora do Ncleo de Polticas Pblicas
da Unicamp. Trabalhei em vrias pesquisas sobre participa-
o social, organizao de conselhos municipais, conselhos de
sade e de educao, conselhos comunitrios, enfim, muitos
dos temas valorizados pelo trabalho de Ruth, sempre atenta
ao papel dos movimentos sociais na construo democrtica.
Cheguei inclusive a organizar um curso de capacitao para o
Movimento Nacional dos Meninos de Rua, durante a implanta-
o do Estatuto da Criana e do Adolescente. Os movimentos
sociais e as formas de participao na formulao e gesto das
polticas sociais eram meu principal objeto de pesquisa.
Politicas Sociais_Final.indb 79 31/05/11 13:47
80 Polticas sociais ideias e prtica
Na dcada de 1990, comecei a participar de governos,
especialmente na rea de Educao, e acabei me apaixonan-
do pelo assunto. At hoje, as polticas pblicas de educao
ocupam o centro de minhas atividades, como profissional e
militante da rea, sobretudo na formulao e implantao de
polticas educacionais.
No entanto, a organizao do tema proposto foi extre-
mamente interessante, um estimulante retorno a assuntos que
continuam me inquietando permanentemente. Afinal, as vrias
formas de participao social constituem aspectos essenciais
da institucionalizao da democracia e da gesto das polticas
pblicas que lhe do concretude. Retomar textos sobre as
pesquisas recentes e compreender a dinmica dos processos
participativos acabou sendo um exerccio extremamente rico
e instigante. Alm do mais, foi uma oportunidade especial de
revisitar temas to caros nossa homenageada, que dedicou
grande parte de sua vida a pesquisas e projetos de interven-
o com foco na participao social.
Nossa mesa-redonda contou com a participao de es-
pecialistas muito conhecidos e com vasta produo sobre o
assunto. Foi um enorme prazer reencontrar Elisa Reis, grande
pesquisadora da rea que eu no via h muitos anos, trocar
ideias e ouvir suas sugestes. Uma grande alegria tambm foi
reencontrar Vera Schattan, minha antiga colega de mestrado
e atual diretora cientfica do Cebrap, com vrias pesquisas na
rea. Finalmente, a participao do especialista internacional
Gerard Clarke, da Universidade Swansea, na Inglaterra, trouxe
um novo olhar sobre a participao das ONGs em estruturas
polticas mais frgeis ou pouco institucionalizadas.
Elisa Reis, conhecida cientista poltica no Brasil e no
mundo, durante muitos anos desenvolveu pesquisas sobre as
Politicas Sociais_Final.indb 80 31/05/11 13:47
81 Democracia e novas formas de participao social
elites polticas e a democracia no Brasil. Sua produo aca-
dmica das dcadas de 1970 e 1980 dedicou-se a investigar o
conservadorismo das elites polticas brasileiras como um dos
entraves ao processo de democratizao no pas. Nos ltimos
anos, Elisa mudou de foco e passou a investigar a relao
entre as elites polticas e os movimentos sociais, principal-
mente as ONGs, com nfase nas novas formas de organizao
e de articulao Estado e Sociedade. Que mecanismos so
esses? Como interagem com a sociedade organizada? Qual o
impacto das novas formas de participao em democracias
mais recentes? Essas so algumas das perguntas apontadas
em seu trabalho. Importante destacar que a pesquisa de Elisa
integra um network de pesquisadores internacionais que de-
senvolvem este trabalho em diferentes pases, desde Hungria,
Bangladesh, passando pelas Filipinas, onde Gerard Clarke o
pesquisador responsvel pelo projeto.
Gerard Clarke busca analisar como essas novas relaes
entre o Estado e a sociedade, sobretudo em pases onde o Esta-
do fraco e o sistema poltico-partidrio praticamente inexiste,
como no caso das Filipinas, contribuem para aumentar o grau
de corrupo do sistema. Sua pesquisa mostra como a prpria
constituio das ONGs acaba sendo um espao de exacerbao
dos mecanismos de corrupo existentes em pases desestrutu-
rados do ponto de vista poltico e institucional.
A mesma pesquisa desenvolvida no Brasil e coordenada
por Elisa Reis, agora em andamento no Uruguai, mostra uma
situao muito diferente dos achados da pesquisa de Clarke.
No lugar de apropriao e desvio de recursos pblicos pelas
ONGs, a pesquisa aponta para uma tendncia de mudana:
a ampliao do nmero de ONGs financiadas por recursos
privados. Est caindo o nmero de ONGs que dependem
Politicas Sociais_Final.indb 81 31/05/11 13:47
82 Polticas sociais ideias e prtica
diretamente do Estado para desenvolver projetos. Elas, que
anteriormente se apoiavam muito no Estado e pressionavam
pelo redesenho das polticas pblicas, agora esto mais volta-
das para a execuo e a implementao de aes. Ou seja, h
uma nova forma de relao pblico-privada que incentiva a
formulao de polticas compartilhadas entre os dois setores
e incorpora a participao das ONGs na implantao e execu-
o de aes, desde o processo de deciso.
A grande contribuio das duas apresentaes, de Elisa
e de Gerard, foi mostrar que h uma coisa nova no modo
de funcionamento das organizaes no governamentais, tan-
to em relao a novos padres de relao Estado-Sociedade
quanto no que se refere sua prpria estrutura organizacio-
nal. Compreender se essas organizaes tendem a se voltar
mais para a formulao de polticas, para a defesa de cau-
sas ou para a implementao de polticas pblicas e o modo
como operam os diferentes interesses representados e/ou ar-
ticulados aos movimentos sociais constitui a questo central
dos dois trabalhos apresentados.
Essa discusso provocou um debate muito interessante.
Os instigantes comentrios de Vera Schattan mostraram cer-
ta contradio entre o pessimismo da abordagem de Gerard
Clarke, numa linha muito europeia e anti-ONGs, que assume
uma posio mais estatal em contraponto viso de Elisa,
mais otimista em relao s mudanas em curso e que apon-
tam para a emergncia de novas formas de participao num
cenrio em transformao do jogo democrtico. Ao mesmo
tempo, as apresentaes deixam claro que no temos ainda
evidncias e pesquisas suficientes para sistematizar e enten-
der melhor o que so essas novas formas de relao Estado-
-Sociedade.
Politicas Sociais_Final.indb 82 31/05/11 13:47
83 Democracia e novas formas de participao social
O que mudou em relao arquitetura institucional da
democracia em diferentes pases? Qual o papel e o lugar dos
partidos polticos? Qual o papel e o lugar das ONGs? Esses
temas afloraram com nfase e de modo extremamente rico
nas oficinas que apresentaram estudos de caso sobre formas
de participao na gesto das polticas pblicas. Os palestran-
tes das oficinas, que desconheciam os textos apresentados na
mesa-redonda, trouxeram uma contribuio interessantssima
para o aprofundamento da reflexo sobre as novas formas de
participao social. Na verdade, ajudaram a entender as mu-
danas em situaes muito concretas.
Primeiro, a apresentao de Maria Alice Setbal, uma
das coordenadoras do Movimento Nossa So Paulo, mostrou
como o movimento est interagindo com a prefeitura, com
todas as Secretarias, os Conselhos Municipais e com a perife-
ria da cidade de So Paulo, os movimentos sociais, as ONGs,
as entidades etc. Em pouco mais de trs anos de existncia,
o movimento avanou e j conta com 18 grupos de traba-
lho atuando em diferentes reas temticas. Alguns avanaram
mais, como os grupos de educao e o do meio ambiente,
outros menos, como a rea da sade. Maria Alice destacou o
modo como os conselhos e movimentos ligados Educao
esto muito articulados ao trabalho das ONGs e apontam
para uma nova relao pblico-privada, na formulao e im-
plementao de projetos educacionais. O mesmo ocorre com
as polticas de meio ambiente.
Importante frisar que a baixa participao dos movi-
mentos da rea de sade um tema tambm destacado na
pesquisa de Elisa Reis como uma rea de fraca participao
social. Este fenmeno chama a ateno, sobretudo porque na
dcada de 1980 a rea de sade era uma das mais ativas e
Politicas Sociais_Final.indb 83 31/05/11 13:47
84 Polticas sociais ideias e prtica
mobilizava inmeros movimentos sociais com forte presena
nas periferias urbanas e nas arenas decisrias das polticas do
setor. Seria interessante aprofundar pesquisas que mapeassem
as formas de participao nas diferentes polticas setoriais de
corte social e entender melhor o que mudou nos ltimos vinte
anos.
Em sua apresentao, Maria Alice tambm enfatizou o
carter suprapartidrio das relaes que unem diferentes
movimentos organizados da periferia de So Paulo com as
instituies governamentais e com a Cmara Municipal. H,
segundo a autora, um processo de institucionalizao de ca-
nais de articulao entre o governo e os movimentos sociais
que permite processar novas demandas, gera deliberaes e
impacta diretamente na produo de nova legislao, afetan-
do diretamente o redesenho das polticas. Ao mesmo tempo,
enfatizou a necessidade de sistematizar as novas formas de
participao social e de aprofundar as pesquisas sobre o tema
para que as boas iniciativas possam ser replicadas. Surgiu, por
exemplo, um novo movimento, a partir da experincia de So
Paulo, a Rede Nacional dos Direitos das Cidades, que carece
de subsdios e estudos para a renovao dos movimentos so-
ciais urbanos.
Outra interessante experincia apresentada nas oficinas
abordou a organizao dos Conselhos Municipais de Habita-
o da cidade de So Paulo. O projeto, coordenado por Vio-
lta Kubrusly, mostra como os conselhos municipais se orga-
nizaram a partir de uma iniciativa da prpria Secretaria de Ha-
bitao e com envolvimento direto dos funcionrios pblicos
de carreira. O processo de eleio dos Conselhos Municipais
de Habitao muito interessante e bem organizado, com ur-
nas eletrnicas para a votao, campanhas locais e grupos de
Politicas Sociais_Final.indb 84 31/05/11 13:47
85 Democracia e novas formas de participao social
trabalho organizados por tipos de habitao. H vrios grupos
de trabalho: o grupo de cortio, o grupo de favela, o grupo
de financiamento da casa prpria. Esses grupos analisam as
polticas pblicas locais numa perspectiva mais transversal e
integrada, de modo a assegurar os servios de Educao, Sa-
de e Assistncia Social integrados poltica habitacional. O
projeto foi muito elogiado. Regina Esteves, superintendente
da AlfaSol, sugeriu que essas experincias sejam dissemina-
das pelo Centro Ruth Cardoso, pois mesmo entre os coorde-
nadores do Movimento Nossa So Paulo essa experincia
era desconhecida. impressionante a falta de comunicao e
divulgao de projetos to importantes para compreender a
dinmica da cidade.
Finalmente, Maria do Carmo Brant de Carvalho, direto-
ra do Cenpec, apresentou o projeto Jovens Urbanos, que foi
implantado em 2004 e contou com o apoio da Secretaria Es-
tadual de Assistncia Social de So Paulo, naquela poca sob
minha direo. Trata-se de um projeto particularmente inte-
ressante pelo fato de trabalhar uma poltica integrada para a
juventude, articulando aes de Educao, profissionalizao,
acesso cultura e ao lazer de modo geral. Participam do
projeto os jovens que esto na escola e possuem entre 16
e 20 anos de idade. Os participantes ganham uma bolsa do
governo do Estado e do governo municipal, no mbito do
Programa Ao Jovem. Fiquei impressionada de ver que a
bolsa Ao Jovem mantm ainda o mesmo valor desde 2005,
quando foi implantada por mim. Fica aqui registrada a minha
demanda pelo aumento do valor da bolsa Ao Jovem.
Esses jovens so atendidos por ONGs contratadas pelo
Cenpec. O financiamento do projeto totalmente privado,
financiado pela Fundao Ita Social. Para desenvolv-lo, o
Politicas Sociais_Final.indb 85 31/05/11 13:47
86 Polticas sociais ideias e prtica
Cenpec capacita e contrata sessenta ONGs na periferia de So
Paulo. As ONGs recebem os jovens alunos de ensino mdio
no perodo complementar jornada escolar e desenvolvem
projetos de protagonismo juvenil, com foco em projetos de
interveno na realidade em reas de interesse dos prprios
alunos, destacando-se as reas de lazer, artes, msica, teatro,
dana. uma oportunidade de oferecer aos jovens mais aces-
so a bens culturais, visitas a museus, exposies, teatro, mo-
numentos do patrimnio da cidade. Muitos desses jovens no
conhecem a cidade, alguns nunca saram do Capo Redondo
ou do Graja e mal conheciam o centro da cidade.
Em suma, as oficinas apresentaram trs experincias di-
ferentes na cidade de So Paulo, todas elas articuladas com as
polticas pblicas, mas desvinculadas entre si. Com a exceo
da experincia dos Conselhos Municipais, uma iniciativa da
prpria prefeitura e de seus funcionrios para mobilizar e
organizar a populao na estruturao dos Conselhos Munici-
pais de Habitao, as outras duas iniciativas so financiadas
por recursos privados. O Movimento Nossa So Paulo est
bem organizado, com sede, secretaria administrativa, grupos
de trabalho, grupos de pesquisa, banco de dados. O projeto
Jovens Urbanos capacita e contrata ONGs locais, nos bair-
ros onde atuam, e os jovens recebem uma bolsa de auxlio
do poder pblico. Portanto, as experincias apresentadas nos
oferecem subsdios importantes para aprofundarmos os te-
mas discutidos na mesa-redonda Democracia e Novas Formas
de Participao Social. Elas nos ajudam a entender melhor a
dinmica da mudana social, dos novos mecanismos de parti-
cipao social que redesenham continuamente as instituies
democrticas. Pesquisar e analisar as novas formas de partici-
pao constitui tarefa necessria para a melhor compreenso
Politicas Sociais_Final.indb 86 31/05/11 13:47
87 Democracia e novas formas de participao social
da engenharia institucional que robustece os mecanismos de
representao poltica e os novos desenhos de gesto das
polticas pblicas.
Creio que foram cumpridos os objetivos pretendidos com
a realizao desta mesa-redonda e apresentao das oficinas,
aprofundando temas to relevantes na trajetria profissional
de Ruth. Alis, bom lembrar que nos anos 1970 e 1980 as
Cincias Sociais produziam muitas pesquisas sobre movimen-
tos sociais, ONGs, novas formas de participao, temas que
perderam mpeto com a consolidao da democracia no Bra-
sil. Est na hora de revisitar esses temas e retomar pesquisas
sobre democracia e participao social.
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Educao e
cidadania

Os colgios em concesso da Colmbia


Ceclia Maria Vellez

Redefinindo a educao na Amrica:


um olhar histrico e moderno sobre as
estratgias de reforma que tratam do dficit de
desempenho Lesley Esters Redwine

Sntese da discusso: Educao de qualidade


para todos, premissa da reduo da pobreza
e fator coadjuvante na aquisio do capital
social Guiomar Namo de Mello
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91 Educao e cidadania
Os colgios em
concesso da Colmbia
Ceclia Maria Vellez
Foi ministra de Educao da Colmbia at 2010.
Os colgios em concesso buscam prestar servios edu-
cacionais para populaes marginais e deslocadas, por meio
de contratos com entidades privadas com experincia bem-
-sucedida no campo educacional. O projeto surgiu da necessi-
dade de se chegar rapidamente a uma educao de qualidade
para os grupos mais vulnerveis da populao e foi confinada
a reas onde no h oferta educativa. Esta alternativa faz parte
da expanso da oferta pblica, j que o servio totalmente
financiado pelo estado e supervisionado para que se cum-
pram as condies de qualidade estipuladas nos contratos com
os prestadores privados.
O projeto foi desenvolvido pela primeira vez em Bogot,
uma cidade segregada, com reas marginais em um cinturo
exterior da cidade em que no havia fornecimento de servios
pblicos e sociais. Posteriormente, aps a anlise dos resultados
positivos, o projeto foi expandido para 23 cidades, com o objeti-
vo de prestar servio a grupos que, devido violncia, chegaram
a cidades que no tinham capacidade para atend-los.
Neste documento ser descrito o desenvolvimento dos
primeiros colgios em Bogot e alguns de seus resultados.
Logo aps, ser descrito o nvel de desenvolvimento do projeto
nacional.
Politicas Sociais_Final.indb 91 31/05/11 13:47
92 Polticas sociais ideias e prtica
O projeto em Bogot
1. O marco do projeto
Ao final da dcada passada foi desenhada uma estratgia
para integrar vida urbana alguns bairros de Bogot que ha-
viam se transformado em produto da migrao em direo
capital e que concentravam os grupos mais pobres da cidade.
Ess es bairros no contavam com servios e, em muitos casos,
eram assentamentos ilegais, os quais, por esta condio, no
haviam sido atendidos pelos governos municipais. Como parte
da estratgia se incluam aes para legalizar as propriedades e
para chegar at elas com servios pblicos, reas de recreao
e servios sociais, como educao e sade. A fim de chegar ra-
pidamente a esses bairros com educao de boa qualidade, foi
desenhado um projeto no qual a infraestrutura educativa deve-
ria apoiar o processo de melhoramento do bairro, e o servio
a ser contratado seria com instituies de eficcia comprovada
em termos de qualidade. Partia-se da convico de que um
processo de incluso de grupos populacionais em condies
de pobreza passava pela capacidade que tinha o Estado de
educar bem as novas geraes.
A infraestrutura dos colgios fazia parte do equipamento
urbano, que era considerado fundamental no que diz respeito
incluso destes assentamentos no desenvolvimento da cidade.
Ademais, os colgios buscavam enfrentar o desafio de garantir
a sustentabilidade do processo de integrao normalidade
urbana quanto aprendizagem dos estudantes, desafiando a
relao tradicional entre a situao socioeconmica e os resul-
tados de qualidade educativa medidos nas provas (nacionais e
internacionais).
O plano setorial de educao 1998-2001 tinha como um
Politicas Sociais_Final.indb 92 31/05/11 13:47
93 Educao e cidadania
de seus objetivos gerar vagas escolares, ampliando as cobertu-
ras brutas e lquidas da cidade. Nesse contexto, fazia-se urgente
enfrentar o problema de desero aguda que ocorria nas zonas
marginais da cidade, em algumas partes por ausncia da oferta
em todos os ciclos e tambm pela qualidade dos mtodos de
ensino. O sistema tradicional havia demonstrado sua incapaci-
dade para conseguir que crianas mais pobres desenvolvessem
competncias com padres de qualidade. Um dos maiores pro-
blemas era localizar professores oficiais nestas regies distan-
tes de seus locais de moradia, fato que ocasionava uma alta
rotatividade. Igualmente, apresentava-se um grande isolamento
dos colgios frente s comunidades. Sobretudo, havia grandes
diferenas entre os resultados destas crianas nas provas, em
parte por motivos justificveis por seu entorno socioeconmi-
co, mas tambm, como j foi dito, pelas inflexibilidades do
sistema pblico.
2. Desenho do projeto
Buscando resultados que rapidamente superaram esta situ-
ao, desenhou-se um projeto que asseguraria a construo de
instituies educativas com caractersticas arquitetnicas que
constituram uma melhoria significativa nestas comunidades.
Ainda que os padres arquitetnicos houvessem sido desenvol-
vidos para serem aplicados a todos os novos prdios escolares
do distrito de Bogot, nestas zonas puderam se desenvolver
melhor, uma vez que se tratava de construes novas.
Tambm se projetaram com instituies completas que
integraram todos os ciclos, da pr-escola ao ensino mdio.
Esta caracterstica era importante para enfrentar os proble-
mas de desgaste originados nos gargalos institucionais: esco-
las primrias de um lado, secundrias de outro e mdias em
Politicas Sociais_Final.indb 93 31/05/11 13:47
94 Polticas sociais ideias e prtica
outro. A ausncia de uma oferta que permitisse que as crian-
as realizassem todos os ciclos em um local prximo s suas
residncias convertia-se em um importante risco de desero.
O objetivo era que as instituies tivessem autonomia su-
ficiente para estar com capacidade de se comprometer com os
resultados dos estudantes. Os colgios pblicos tradicionais, sem
autonomia sobre os professores ou sobre a forma de distribuir
seus recursos, dificilmente poderiam se comprometer com es-
tes resultados. Consequentemente, estabeleceu-se a prestao
de servio mediante a contratao de entidades que pudessem
assegurar tanto a autonomia da organizao quanto a qualidade
da aprendizagem. Aqueles cujos servios eram contratados de-
veriam demonstrar sua idoneidade no campo educativo, para o
que se exigiu que os colgios que haviam demonstrado sua ca-
pacidade de desenvolver processos educativos de alta qualidade
participassem nas organizaes sem fins lucrativos que foram
contratadas pela Secretaria de Educao da cidade.
Finalmente, escolheu-se o modelo de concesso que ga-
rantia uma conexo suficientemente vinculante do Estado em
termos de tempo e dinheiro (para superar as ameaas das
mudanas polticas). Este tipo de contrato exige a licitao
pblica como requisito prvio, garantindo a transparncia nas
atribuies e objetivando que a contratao se faa com aque-
les que apresentem as melhores propostas. Tambm assegura
a possibilidade de longo prazo nos contratos.
3. As condies do contrato
O investimento na infraestrutura era responsabilidade do Es-
tado, tendo em conta o objetivo de que os colgios deveriam se
converter em marcos arquitetnicos da recuperao dos bairros.
Definiu-se que a contratao se realizaria com fundaes
Politicas Sociais_Final.indb 94 31/05/11 13:47
95 Educao e cidadania
sem fins lucrativos, buscando atrair instituies que pudessem
integrar recursos adicionais prestao de servios. Ainda, a
vinculao de uma instituio educativa com resultados sobres-
salentes garantia a idoneidade da tarefa a ser desenvolvida.
As especificaes de condies da licitao incluam, alm
das condies habilitantes, as bases do projeto educativo insti-
tucional que se desenvolveria e seu mtodo pedaggico. Ape-
sar de includa uma proposta monetria, estabeleceu-se que
esta tarifa no poderia ter grandes diferenas quanto ao custo
mdio que o setor pblico gastava por aluno em Bogot.
Em cumprimento Lei 115 de 1994 e diferena de
muitos colgios pblicos, determinou-se que estes estabele-
cimentos deveriam operar em um s turno, visando que na
infraestrutura se desenvolvessem tanto atividades extracurri-
culares como de ateno comunidade circundante.
Estabeleceu-se que a Secretaria de Educao administra-
ria a matrcula destas instituies com os mesmos critrios
aplicados a toda a educao pblica, na qual prima como
critrio de atribuio de vagas o da proximidade ao colgio,
a fim de assegurar uma maior vinculao da comunidade
instituio, alm de minimizar os custos de transporte.
No contrato, as tarifas anuais (a inicial indexada ano a
ano) e as datas dos desembolsos foram estabelecidas clara-
mente. Para garantir o pagamento futuro, o contrato de con-
cesso exige a aprovao, pelo Conselho da cidade, de vign-
cias pressupostas futuras durante o tempo do contrato, e o
Conselho aprovou vigncias at o ano de 2014.
Tambm se estabeleceram claramente os resultados que
deveriam ser obtidos em qualidade, com indicadores claros, esti-
pulando as condies de trmino do contrato e da interventoria.
O termo aprovado para os contratos permite que as instituies
Politicas Sociais_Final.indb 95 31/05/11 13:47
96 Polticas sociais ideias e prtica
possam mostrar resultados em estudantes que tenham cursado
todos os ciclos desde a pr-escola at o ensino mdio (ciclos que
compreendem 12 anos). Uma vez findado o prazo e, mediante
os resultados, o contrato pode ser prorrogado ou rescindido.
4. Os desafios enfrentados na implementao do projeto
Um dos desafios mais importantes para o estabelecimento
dos colgios nas reas selecionadas foi encontrar terrenos nos
quais se desenvolveria a infraestrutura em condies legais.
A ideia era situ-los em zonas que haviam sido povoadas por
um processo de invaso, em muitos casos sem servios e no
integradas definio urbana da cidade. Em geral eram locais
de muita densidade populacional, nos quais era preciso en-
contrar um hectare no construdo, com servios e possibili-
dade de legalizao. Estes problemas foram superados com a
participao de vrias instituies pblicas da cidade.
A Secretaria da Fazenda garantiu os recursos para a cons-
truo e procedeu contratao das plantas com especifica-
es muito claras em termos de necessidades pedaggicas e
da qualidade arquitetnica. No projeto conseguiu-se a partici-
pao dos melhores arquitetos do pas, que na poca enfren-
tavam uma crise considervel no setor de construes.
A fim de conseguir a aprovao das vigncias oramen-
trias que garantiriam os recursos durante a vida do contrato
de concesso, as aprovaes tiveram de ser submetidas ao
Conselho da cidade, onde se enfrentou a oposio do Sindi-
cato de professores pblicos por meio de seus representantes
na Duma. O principal argumento contrrio era o da privatiza-
o da educao, mesmo sendo a educao nestes colgios
gratuita e financiada pelo Estado. Finalmente se conseguiu a
aprovao das vigncias. A discusso no gerou mobilizaes
Politicas Sociais_Final.indb 96 31/05/11 13:47
97 Educao e cidadania
do magistrio porque, fundamentalmente, no se concretiza-
va uma diminuio da oferta pblica e, ademais, os lugares
escolhidos no representavam uma boa alternativa de exerc-
cio da docncia para os professores da Secretaria. Ainda, foi
expresso um grande apoio por parte das comunidades que
seriam beneficiadas pelos colgios.
Tambm foi necessrio um trabalho de convencimento
de colgios privados com boa certificao de qualidade para
que participassem do projeto. Apelou-se ao compromisso so-
cial e foi preciso dar nfase s condies do contrato, que
evitavam qualquer risco de compromisso de seus prprios
recursos econmicos. Ainda que os colgios evidenciassem
grande segurana quanto obteno de bons resultados,
mostraram uma grande precauo pela possvel repercusso
de um eventual resultado adverso do projeto sobre a boa ima-
gem de seus estabelecimentos educativos j aprovados pelos
cidados. Entretanto, conseguiu-se que alm de colgios com
clara vocao social, como so os das comunidades religiosas
ou o das Cajas de Compensacin (Fundos de Compensao)
1
,
fossem tambm vinculados vrios colgios da elite da cidade
e de uma prestigiosa universidade.
Finalmente, foram selecionados operadores para os 25 col-
gios estabelecidos. Os escolhidos comearam a operar o ensino
primrio no primeiro e iniciaram o ensino secundrio no segundo.
5. A avaliao dos resultados do projeto
O projeto comeou desde cedo a mostrar seus aspectos
positivos, comeando pelo desenvolvimento das infraestruturas
1 Os Fundos de Compensao so instituies colombianas financiadas por um imposto parafiscal
sobre a folha de pagamento dos trabalhadores, com o objetivo de prestar servios de bem-estar
para seus afiliados (as empresas definem o fundo no qual afiliaro seus funcionrios). Estes Fundos
desenvolveram colgios de qualidade para seus afiliados diretos e se vincularam com entusiasmo
ao projeto, como forma de responsabilidade social.
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98 Polticas sociais ideias e prtica
que, acompanhadas de outras aes do Estado, conquistou em
um curto espao de tempo transformaes fsicas importantes
nestes bairros, em especial no entorno imediato dos colgios.
Com isto respondia-se ao objetivo do plano de integrao e
normalizao da cidade, estabelecido pela administrao local.
Tambm se evidenciou rapidamente a diferena da rela-
o do colgio com a comunidade circundante. Os colgios
pblicos, em geral,
2
estavam se isolando de suas comunida-
des circundantes, argumentando circunstncias de segurana
ou de tempo dos professores, que em geral vivem em bairros
muito distantes dos colgios etc. Adicionalmente, a capacida-
de destas instituies em concesso de convocar outras insti-
tuies lhes permitiu oferecer servios educativos comuni-
dade em geral nos horrios complementares (s tardes e nos
fins de semana).
A alta demanda de vagas nestes colgios demonstrou a gran-
de aceitao deste tipo de iniciativa por parte da comunidade.
Mais adiante outras vantagens tornaram-se evidentes.
Uma delas, a manuteno das infraestruturas. Enquanto uma
nova infraestrutura com as mesmas caractersticas, operada
com o critrio tradicional pblico, se deteriorava no primeiro
ano de uso, o bom uso e a manuteno das infraestruturas
dos colgios em concesso so notrios.
Finalmente, passados alguns anos, vieram as avaliaes
mais sistemticas, como a realizada pelo Banco Mundial,
3

cujos principais achados (com dados do ano de 2004) rela-
cionam-se com as menores taxas de evaso destes colgios,
comparadas com as escolas pblicas da cidade. Ainda, a an-
lise dos resultados nas provas de competncia de leitura e
2 Com honrosas excees.
3 Barrera, Felipe, The impact of private provision of public education: Empirical evidence from
Bogotas concession schools. World Bank Policy research working paper 44121, February 2006.
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99 Educao e cidadania
matemtica evidencia melhores mdias nos colgios em con-
cesso do que nas escolas pblicas com caractersticas simila-
res. Tambm elucida uma evoluo positiva mais rpida nos
resultados anuais.
Posteriormente, Juan Bonilla,
4
com dados de 2008, cor-
robora com o impacto positivo dos colgios de concesso na
aprendizagem dos estudantes, especialmente na rea da mate-
mtica, com efeitos positivos sobre os resultados dos estudan-
tes dos colgios pblicos tradicionais que chegam a represen-
tar uma pontuao 6% superior nos colgios em concesso.
A comparao do exame de estado (avaliao) do 11
o
ano
dos colgios em concesso e do total de colgios pblicos no
ano de 2009 demonstra os seguintes resultados:
4 Bonilla-Angel, The effects of charter school on academic achievement, Evidence for Colombia,
February 2010.
Figura 1
Mdia no ncleo comum em Bogot, 20052009. Colgios em
concesso vs. todos os colgios oficiais
52
51
50
49
48
47
46
45
44
2005 2006 2007 2008 2009
47 47,4 47,5 48 48,5
47,3
Concesses
Oficial 47,3 46,9 47,2 47
Politicas Sociais_Final.indb 99 31/05/11 13:47
100 Polticas sociais ideias e prtica
Estes resultados so muito significativos, j que esta ver-
so do exame incluiu todos os estudantes de todos os colgios
do pas por uma lei que a tornou obrigatria e, ainda assim,
porque no so controladas as condies socioeconmicas
dos estudantes. Cumpre-se deste modo um dos objetivos do
projeto, que o de dar educao da melhor qualidade a crian-
as com nvel socioeconmico mais baixo. importante notar
que este exame serve como teste de ingresso em uma vasta
proporo das universidades da cidade e, consequentemente,
os estudantes graduados nos colgios em concesso esto em
melhores condies de aceder educao superior do que a
mdia dos estudantes graduados na educao pblica.
A extenso do projeto no pas
A partir de 2006, sendo evidenciado em outras cidades
do pas um problema semelhante ao das populaes das pe-
riferias de Bogot, que, por conta do deslocamento das co-
munidades rurais a cidades que no contavam com oferta
educativa suficiente para atend-las, decidiu-se estender o
projeto para o mbito nacional. Deste modo respondia-se a
uma requisio da Corte Constitucional que exigia do exe-
cutivo prestar servios bsicos em condies de qualidade
populao que havia se deslocado, como fruto do conflito
colombiano.
Determinaram-se as cidades com altos ndices de des-
locamento e, tendo em conta a descentralizao do sistema
educativo no pas, estabeleceram-se incentivos para as enti-
dades territoriais que quisessem desenvolver o projeto, j que
o financiamento da infraestrutura corre por conta do Estado
Central. Foram institudas condies de qualidade similares s
que se haviam desenvolvido nos colgios de Bogot, mas am-
Politicas Sociais_Final.indb 100 31/05/11 13:47
101 Educao e cidadania
pliou-se a capacidade em 30%. A entidade territorial deve pro-
ver o terreno, o qual deve estar em uma zona onde a maioria
dos habitantes detm a condio de deslocados (migrantes).
A garantia de pagamentos aos concessionrios estabelece-se
com base em compromissos sobre as transferncias do nvel
central, que se distribuem de acordo com o nmero de crian-
as atendidas. O custo por aluno pago aos concessionrios
equiparou-se ao da transferncia nacional.
Atualmente esto sendo desenvolvidos 43 projetos que
atendero mais de 60 mil estudantes em 20 cidades. H 4
colgios em funcionamento, e os demais encontram-se em
diversos nveis de avano. Em janeiro de 2011 outros 17 ini-
ciaro a prestao de servio.
Politicas Sociais_Final.indb 101 31/05/11 13:47
102 Polticas sociais ideias e prtica
Politicas Sociais_Final.indb 102 31/05/11 13:47
103 Educao e cidadania
Redefinindo a educao na Amrica:
um olhar histrico e moderno sobre as
estratgias de reforma que tratam do
dficit de desempenho
Lesley Esters Redwine
Doutora em Direito pela Universidade de Detroit Mercy e mestre em
Administrao Pblica (M.P.A.) pela Baruch Colleges School of Public
Affairs; vice-presidente de Relaes Externas da Achievement First.
Os Estados Unidos tm um sistema educacional obrigatrio
com a esperana de que o aluno que ingressar no jardim da in-
fncia continuar a se matricular at completar, pelo menos, o 12
o

ano, e se formar na faculdade aps quatro ou cinco anos. Refiro-
-me a isto como a educao recomendada American K-16. No en-
tanto, durante dcadas concentraes cada vez maiores de alunos
afro-americanos e latinos em centros urbanos no foram suficien-
temente preparadas para o rigor de uma educao universitria
que requer formando do ensino mdio capaz de ler e analisar um
texto complexo, resolver problemas e engajar-se significativamen-
te em discusses com professores e seus pares, o que d origem
ideia de que a obrigatoriedade irrealista e inalcanvel pelos
estudantes americanos de idade escolar dos ensinos fundamental
e mdio.
A fim de ganhar aceitao nas faculdades competitivas dos
Estados Unidos, os alunos devem passar por avaliaes, tais como
o Scholastic Aptitude Test SAT (Teste de Aptido Escolar) ou Ame-
rican College Test ACT (Teste de Faculdades Americanas), e de-
monstrar proficincia nas matrias bsicas do ncleo do ensino
Politicas Sociais_Final.indb 103 31/05/11 13:47
104 Polticas sociais ideias e prtica
mdio, alinhados ao padro de aprendizagem do Estado e proje-
tados para a preparao para a faculdade. O resultado que nas
cidades urbanas americanas, muito menos alunos de cor, particu-
larmente, afro-americanos e latinos, esto indo para as universida-
des, ou nem tm a base educacional necessria para serem bem-
-sucedidos. Como resultado, os ndices de admisso para estudan-
tes afro-americanos e latinos so mais baixos porque no atingem
os padres de admisso para a faculdade e esto inadequadamen-
te preparados para integrar-se a alunos de comunidades subur-
banas mais ricas providos de uma experincia de aprendizagem
extensiva, preparatria faculdade, durante todos os anos de seu
ensino fundamental e mdio. Nos Estados Unidos isto tem sido
chamado dficit de desempenho (achievement gap) a diferena
difusa no desempenho acadmico entre alunos afro-americanos e
latinos em comunidades urbanas e seus pares suburbanos.
Neste estudo examinarei brevemente a histria da educao
nos Estados Unidos e o que levou a este colapso social no desem-
penho de alunos em comunidades urbanas. Tambm examinarei
o que levou criao das charter schools [escolas pblicas fran-
queadas], seus xitos e sua expanso nos Estados Unidos. Des-
tacarei como as cidades urbanas esto trabalhando para integrar
lies bem-sucedidas da administrao charter, e como Achieve-
ment First est trabalhando para criar distritos escolares-modelo.
Por ltimo, discutirei como o Governo Federal, na administrao
atual de Obama, empurrou os estados e municpios adoo de
polticas paralelas a prticas que tm feito as charter schools bem-
-sucedidas.
O dficit de desempenho
Muitas anlises tm sido feitas sobre o dficit de desem-
penho, mas dados recentes demonstram que historicamente as
Politicas Sociais_Final.indb 104 31/05/11 13:47
105 Educao e cidadania
escolas urbanas tradicionais deixaram de proporcionar uma edu-
cao preparatria para a faculdade, para estudantes afro-ame-
ricanos e latinos, que compreendem 63% dos maiores distritos
educacionais do pas.
1
De acordo com a National Assessment
of Educational Progress NAEP,(Avaliao Nacional de Progresso
Educativo), tambm denominada Nations Report Card (Boletim
Escolar da Nao), o aluno mdio do 12 ano, afro-americano
ou hispnico, hoje tem habilidades bsicas inferiores s do alu-
no mdio branco do 8 ano, e est defasado em pelo menos
20 pontos de seus pares brancos, nas avaliaes de leitura e
matemtica.
2
Isto significa que um aluno na Amrica urbana tem
previsivelmente pouca chance de ingresso na faculdade. No
surpresa que em 1997/1998 mais de 900 mil brancos receberam
o grau de bacharel nos Estados Unidos, comparando com 98.251
afro-americanos e 66.005 hispnicos. Dez anos mais tarde, en-
tre 2007/2008, este nmero cresceu para 152.457 para afro-ame-
ricanos e 123.048 para hispnicos, comparado com 1.222.675
brancos.
3
Isto enfatiza o dficit de desempenho e sugere que a
reforma da educao est se movendo, mas lentamente.
Seguem mais algumas estatsticas relevantes:
Em 2004, dos afro-americanos, 54% estavam mais
propensos (e os hispnicos, 140%) a deixar de fre-
quentar a escola no ensino mdio do que os alunos
brancos.
1 Jennifer Sable, Chris Plotts and Lindsey Mitchell. Characteristics of the 100 Largest Public
Elementary and Secondary School Districts in the United States: 2008-09. Statistical Analysis Report
(Nov 2010): 4 de novembro de 2010 http://nces.ed.gov/pubs2011/2011301.pdf.
2 A Complete Education, ESEA Reauthorization: A Blueprint for Reform (maro de 2010) 4 de
novembro de 2010. <http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/blueprint/complete-education.pdf>.
3 U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics. (2010). 4 de novembro
de 2010. <http://nces.ed.gov/fastfacts/display.asp?id=72>.
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106 Polticas sociais ideias e prtica
Os Estados Unidos, esto cada vez mais ficando para
trs de nossos pares internacionais. De acordo com
a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), alunos de 15 anos nos Estados
Unidos se classificam em 24
o
lugar no desempenho
em matemtica nos 29 pases industrializados, e 15
o

em leitura nos 29 pases.
Na NAEP de 2007, a minoria de baixa renda na cida-
de de Nova York estava com pelo menos 20 pontos
de defasagem de seus pares brancos nas avaliaes
de leitura e matemtica.
No h uma resposta simples (nem soluo) para o que
causou este colapso no desempenho. Muitos podem apontar as
circunstncias histricas difceis, pobreza, emprego e estatsti-
cas de crime em comunidades urbanas como explicao. Outros
podem ver isto como desculpa. verdade que, quando se olha
para muitas cidades urbanas por todo o pas onde h evidncia
de pobreza, h um desempenho acadmico fraco em geral e
expectativas mais baixas. At recentemente, os distritos escolares
mantinham seus professores com melhor desempenho nas salas
de aula com melhor rendimento, resultando que os alunos com
baixo desempenho ficavam com professores ineficientes e de
preparo inadequado. Este dficit relevante e aponta um desafio
histrico na educao de pessoas de cor nos Estados Unidos.
Uma brevssima histria da educao para as pessoas
de cor na Amrica
importante examinar como o dficit de desempenho pas-
sou a existir na Amrica. Mesmo no sendo uma explicao mais
profunda, aqui est um relato da origem do dficit de desempe-
nho como uma questo de direitos civis. No final do sculo XIX,
Politicas Sociais_Final.indb 106 31/05/11 13:47
107 Educao e cidadania
os afro-americanos, impactados pelos vestgios da escravido, fo-
ram, na maior parte, educados em suas prprias comunidades s
mesas de cozinha, nos pores ou nos seus locais de culto. Durante
a escravido a educao era proibida. At meados do sculo XIX
o abolicionismo focou na erradicao da escravido e, por causa
disto, a oportunidade de obter uma educao se tornou, at certo
grau, existente na Amrica. Eis um exemplo pitoresco do impacto
de educar escravos libertos no comeo do sculo XIX:
Nos primeiros anos do sculo XIX no havia escolas
nos estados do sul da Amrica que aceitassem crianas
negras em suas escolas pblicas gratuitas. Alguns pro-
fessores corajosos, como John Chavis, em Rayleigh, Ca-
rolina do Norte, conduziam escolas noturnas secretas.
Professores flagrados educando crianas negras seriam
expulsos da cidade. Margaret Douglass, que foi flagra-
da ensinando crianas negras em Norfolk, Virgnia, foi
condenada e encarcerada por suas aes. A situao no
norte era melhor, e a primeira Escola Livre Africana foi
aberta na Cidade de Nova York em 1787. Esta escola
e mais seis outras na cidade comearam a receber re-
cursos pblicos em 1824. As pessoas que se formaram
nestas escolas incluem Henry Highland Garnet e Ira
Aldridge. Quando Prudence Crandall, um quaqueriano,
abriu uma escola para meninas negras em Canterbury,
Connecticut, tentativas foram feitas, por pessoas bran-
cas locais, de queimar o prdio. Apesar das tentativas
de impedir que a escola recebesse suprimentos, a es-
cola de Crandall continuou e comeou a atrair moas
de Boston e Filadlfia. As autoridades locais ento co-
mearam a aplicar uma lei sobre a vadiagem contra
Politicas Sociais_Final.indb 107 31/05/11 13:47
108 Polticas sociais ideias e prtica
estas alunas. Estas meninas poderiam agora receber
dez aoites de chicote por frequentar a escola. William
Lloyd Garrison relatou o caso no Liberator e com o
apoio da Sociedade contra a Escravatura (Anti Slavery
Society), Crandall continuou a conduzir a escola.
4
Para integrar os escravos libertos na sociedade seria neces-
sria uma educao para a sobrevivncia. No entanto, as crianas
afro-americanas foram providas de uma educao no integrada.
Durante este tempo as crianas afro-americanas estudavam em
escolas segregadas, enquanto seus pares brancos eram educa-
dos em condies mais formais, incluindo distritos escolares or-
ganizados, faculdades e universidades. Enquanto uma pequena
percentagem de afro-americanos obteve acesso a ambientes de
educao formal, muitos outros foram deixados para trs. A con-
sequncia foi um sistema educacional inerentemente desigual
uma questo conspcua de direitos civis. Ao longo dos anos
persistiu a disparidade em recursos educacionais fornecidos para
americanos brancos e afro-americanos. No condado de Halifax,
na Virgnia, entre 1937 e 1938 havia oito escolas de tijolos, pedra
ou concreto para os brancos, mas somente dois prdios similares
para os negros.
5
Durante esta mesma poca, o valor total dos
prdios escolares para os brancos era de US$ 561.262, compara-
do com US$ 176.881 para as escolas para negros do condado.
6

Anos mais tarde, em 1954, a Corte Suprema dos Estados
Unidos sustentou, num caso que representou um marco, Bro-
wn vs. Diretoria de Educao, em Topeka, Kansas, que uma
educao segregada era inerentemente inconstitucional e uma
4 John Simkin, Education of Slaves, Spartacus Educational. 1
o
de novembro de 2010. <http://
www.spartacus.schoolnet.co.uk/USASeducation.htm>.
5 Beginnings of Black Education, The Civil Rights Movement in Virginia. 1 de novembro de
2010 http://www.vahistorical.org/civilrights/education.htm.
6 Ibid.
Politicas Sociais_Final.indb 108 31/05/11 13:47
109 Educao e cidadania
violao da clusula de igual proteo da Emenda 14.
7
Esta no
foi a primeira causa deste tipo que atacava a constitucionalida-
de de escolas segregadas. Porm, a deciso do caso Brown sig-
nificava que as escolas eram obrigadas a integrar, e a raa no
poderia ser fator na admisso s escolas. A corte sustentou que:
A segregao de crianas brancas e de cor em escolas
pblicas tem efeito pernicioso nas crianas de cor. O
impacto maior quando tem a sano da lei, visto que
a poltica de separar as raas geralmente interpretada
como indicando a inferioridade do grupo negro. Uma
percepo de inferioridade afeta a motivao da criana
em aprender. Segregao com a sano da lei, portanto,
tem a tendncia de [retardar] o desenvolvimento educa-
cional e mental de crianas negras e priv-las de alguns
dos benefcios que receberiam num sistema educacio-
nal racialmente integrado. Conclumos que, no campo
da educao pblica, a doutrina de separados, mas
iguais no tem lugar. Instalaes educacionais sepa-
radas so inerentemente injustas. Portanto, afirmamos
que os querelantes e outros semelhantemente situados
para os quais a ao foi apresentada so, em razo
da segregao da qual reclamam, privados da proteo
igual das leis garantidas pela Dcima Quarta Emenda.
8
Mesmo depois da deciso Brown, escolas pblicas urbanas
continuaram segregadas. Na maior parte das comunidades urba-
nas, encontram-se cidades em que afro-americanos e latinos re-
presentam a composio demogrfica de distritos escolares, espe-
7 Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483 (1954).
8 Ibid.
Politicas Sociais_Final.indb 109 31/05/11 13:47
110 Polticas sociais ideias e prtica
cialmente em cidades populosas como Nova York, Los Angeles,
Chicago e Miami-Dade, e que estes so os distritos com maior
nmero de matrculas nos Estados Unidos. Estas cidades em par-
ticular so locais onde o baixo desempenho dos estudantes tem
sido comum, e os ndices de formandos tm cado verticalmente
ao longo dos anos. Algumas destas cidades viram um declnio
acentuado durante as revoltas raciais nos anos 1960, quando uma
minoria de comunidades comeou a protestar pelo tratamento in-
correto e injusto a afro-americanos e latinos nas cidades urbanas.
Em Detroit, por exemplo, os tumultos raciais deixaram a cidade
devastada e quebrada, deixando para trs uma populao menos
diversa, onde as famlias brancas fugiram da cidade, passando a
povoar as comunidades suburbanas. Quando a poeira baixou, a
cidade, como a maioria das cidades urbanas, era constituda por
uma maioria de afro-americanos e latinos. Quando se conside-
ram tambm outros fatores que muitas reas urbanas americanas
encaram, como pouca oportunidade de emprego, uso de drogas,
criminalidade e servios mdicos fracos, o desafio adicional de
escolas pobres se torna ainda mais uma questo crtica. Aqui, os
professores com talento optaram por salas de aula nas comuni-
dades dos subrbios, e os professores menos qualificados manti-
veram suas posies em sistemas escolares complexos e repletos
de desafios. Hoje, enquanto empreendedores educacionais e l-
deres assumem as rdeas das escolas urbanas decadentes, muitas
so deixadas desordenada m administrao sistmica de gran-
des redes escolares. Em algumas cidades, a m administrao e
o baixo desempenho eram to evidentes que o Estado precisou
interferir para uma maior superviso nos distritos escolares. Em
muitos casos, precisavam lidar com questes de dilapidao das
instalaes e prdios pouco utilizados, m administrao fiscal e
corrupo, e professores ineficientes que impactavam no xito
Politicas Sociais_Final.indb 110 31/05/11 13:47
111 Educao e cidadania
dos alunos. Em alguns distritos, foi necessria uma reforma total
dos sistemas escolares para levar adiante a reforma e assim melho-
rar o desempenho acadmico.
A ascenso do empreendedor da educao
Baseada na tendncia pejorativa dos distritos escolares ur-
banos, as ltimas duas dcadas colocaram em foco a melhora
dos distritos escolares urbanos, interna e externamente. Hoje,
em muitos crculos educacionais, permeia a utilizao do termo
empreendedor ou reformador da educao. De acordo com
Kim Smith e Julie Landry Petersen, um empreendedor da edu-
cao tem sido definido como um pensador visionrio que cria,
do nada, organizaes novas, lucrativas ou sem fins lucrativos,
que redefinem nosso sentido sobre o que possvel. Estas or-
ganizaes se colocam separadas e independentes de institui-
es existentes, como distritos de escolas pblicas e faculdades
de professores; e, como tais, elas e os empreendedores que as
iniciam tm o potencial de dar incio a mudanas mais rpidas
e dramticas do que as que poderiam ser criadas pelas orga-
nizaes do status quo. Empreendedores educacionais vm
tentando resolver o enigma do dficit de desempenho e come-
aram a trabalhar por todos os Estados Unidos para estabelecer
escolas K-12, preparatrias para as faculdades, em cidades e
comunidades urbanas.
9
Wendy Kopp, fundadora do Teach for
America (TFA), um exemplo de empreendedora educacional
pioneira. O TFA foi o assunto da tese snior de Kopp, quando
ela estudava na mundialmente renomada Universidade de Prin-
ceton; hoje a sua viso produziu uma organizao de reforma
de alto desempenho que recrutou um grande corpo de mais
9 Escrito para Educational Entrepreneurship: Realities, Challenges, Possibilities, edited by Frederick
M. Hess, Harvard Education Press 2006.
Politicas Sociais_Final.indb 111 31/05/11 13:47
112 Polticas sociais ideias e prtica
de 20 mil professores, que impactaram nas vidas de mais de
trs milhes de estudantes. Teach for America foi fundado sob
a premissa de que toda criana deve ter o direito de um pro-
fessor de alta qualidade, mesmo nas escolas frequentadas por
populao muito pobre no pas.
10
A ideia que sustenta o TFA
que o desempenho, apesar da circunstncia social, possvel
se houver um professor eficiente que acredite no sucesso da-
quela criana. Como pioneiro desta ideia no comeo da dcada
de 1990, o TFA pavimentou o caminho para o empreendedoris-
mo na educao, deslocando o foco em mbito nacional para
o problema, endmico nos Estados Unidos, de desempenho
do aluno. O TFA tambm teve amplo impacto na educao ur-
bana, inculcando a ideia de empreendedorismo na educao,
pensando em seu corpo de ex-alunos que completaram seus
dois anos de servio para continuar nas salas de aula, liderar
escolas, sistemas de escolas, e/ou impactarem na sociedade
como mdicos ou advogados com a perspectiva da educao
pblica, tendo servido numa sala de aula urbana.
Um exemplo de empreendedorismo educacional tambm
pode ser visto pela proliferao de charter schools em comuni-
dades urbanas em todo o pas. Com a aprovao da primeira lei
de charter schools em 1991, o estado de Minnesota abriu caminho
com a criao de leis que permitiriam que dlares para a educa-
o flussem pelas agncias de educao do estado diretamente
para operadores de charter schools, em vez de para os distritos
de escolas pblicas. Estes recursos permitiriam ao empreende-
dor criar uma escola ou uma rede de escolas para competir com
o distrito escolar local. Esta abordagem competitiva, inovadora
para reformas em distritos escolares tradicionais, vista inicialmente
10 About Us. Teach for America. 1 Nov 2010 http://www.teachforamerica.org/about-us/our-
history.
Politicas Sociais_Final.indb 112 31/05/11 13:47
113 Educao e cidadania
como experimental, chamou a ateno de muitos, incluindo mu-
nicpios que esto disputando dlares federais para a educao.
Hoje, as charter schools cresceram e servem mais de um milho de
estudantes matriculados em mais de 3.500 escolas em 40 estados,
alm do Distrito de Columbia e Porto Rico, neste ano.
11

A premissa segundo a qual se fundaram as charter scho-
ols que a independncia e autonomia da burocracia em troca
de accountability podem levar a um melhor desempenho dos
alunos. Enquanto as charter schools representam um desvio do
modelo de distrito escolar urbano, em que um foco sistemtico
no desempenho acadmico e na segurana do aluno tem sido
impedimento aprendizagem, a maioria das charter schools ofe-
rece um ambiente conducente aprendizagem porque muitas
vezes so criadas com uma agenda centrada mais no aluno e
menos no adulto. Em alguns estados, as charter schools no so
sujeitas a regras de barganha coletiva como nas escolas pblicas
tradicionais, onde um contrato de sindicato dita as regras de tra-
balho para os professores. De fato, as regras das charter schools
convidam administradores para criar escolas que focam exclusi-
vamente na performance esforada mas baixa do aluno. Em um
nmero crescente de charter schools provavelmente se encontra-
r mais horas de aula por dia, mais tempo gasto na instruo e,
numa pequena quantidade crescente, um foco na instruo de
qualidade e liderana. No entanto, importante notar que char-
ter schools no so uma panaceia. Aproximadamente uma em
cada cinco charter schools bem-sucedida, e nosso atual secret-
rio de Educao, Arne Duncan, tem desafiado as charter schools
para que usem sua autonomia para produzir resultados, e no
para contribuir para o problema do dficit de desempenho.
11 Overview. US Charter Schools. 2 Nov 2010 http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_
docs/o/index.htm.
Politicas Sociais_Final.indb 113 31/05/11 13:47
114 Polticas sociais ideias e prtica
Em artigo recente intitulado I Would Be Thrilled If Geoffrey
Canada Was the Richest Man In America [Ficaria emocionado se
Geoffrey Canada fosse o homem mais rico da Amrica], Audrey
Spaulding deu como exemplo no Knowledge is Power Program
KIPP, (Programa Saber Poder) que as charter schools foram
especialmente eficazes em reduzir ou at eliminar o dficit de de-
sempenho. Audrey observou que alunos de pelo menos metade
das escolas KIPP que estudaram Mathematica avanaram o equi-
valente a 1,2 ano em matemtica e 0,9 ano em leitura, trs anos
depois de se matricularem. Os resultados efetivamente cortaram
pela metade o dficit de desempenho. Outro exemplo do que
possvel fazer so os ganhos incrveis alcanados no Harlem, Nova
York, por Geoffrey Canada, que advoga a causa da educao. Ele
escolheu tentar mudar as chances de crianas de baixa renda no
Harlem central uma rea que o New York Times relatou ter um
ndice de pobreza de mais de 60% e onde trs quartos dos alunos
estavam com notas abaixo do nvel da srie nos testes de aptido
do estado. Hoje conhecemos a educao sem fins lucrativos de
Canada como Harlem Childrens Zone (HCZ).
12

Os fundadores do KIPP, David Levin e Michael Feinberg,
que tm 99 escolas em 20 estados e no Distrito de Columbia, so
empreendedores da educao trabalhando com diligncia para
acabar com o dficit de desempenho. Os dois pertencem ao cor-
po de ex-alunos, membros de Teachers for America. Assim como
TFA no comeo da dcada de 1990, as charter schools focam nas
comunidades de mais baixo desempenho, e o seu pblico-alvo
so alunos afro-americanos e latinos. Estas escolas so projeta-
das para prover os alunos com uma educao de alta qualidade,
preparatria para a faculdade, de forma a dar-lhes a oportunida-
12 Audrey Spalding. I Would Be Thrilled if Geoffrey Canada Were the Richest Man in the United
States, Show-Me Daily (15 de novembro de 2010), 16 de novembro de 2010, http://www.
showmedaily.org/2010/11/i-would-be-thrilled-if-geoffrey.html.
Politicas Sociais_Final.indb 114 31/05/11 13:47
115 Educao e cidadania
de de serem admitidos e a se formarem nas melhores faculdades
e universidades. Estas escolas esto tambm admitindo profes-
sores com bom desempenho e colocando-os em classes onde
as crianas tinham baixo rendimento. Estes empreendedores da
educao esto usando a abordagem K-12 sem desculpas para
obter resultados. Por exemplo, nacionalmente, mais de 90% de
alunos de ensino mdio seguiram estudos em escolas preparat-
rias para a faculdade, e mais de 85% dos que concluram o KIPP
seguiram para a faculdade.
13
Baseado no sucesso desta mudan-
a de paradigma na educao urbana, eles traaram a trajetria
para mostrar que possvel, e muitos outros os tm seguido. Nos
ltimos dez anos, autoridades nas cidades e estados americanos
sintonizaram com o sucesso das charter schools preparatrias
para a faculdade, como o KIPP, e comearam a alavancar a abor-
dagem dos empreendedores sem desculpas para trabalhar com
alunos que vivem em comunidades urbanas. Algumas cidades
deram prioridade integrao destas reformas em distritos es-
colares urbanos tradicionais, ajustando questes sistmicas em
grandes burocracias e convidando empreendedores da educa-
o ou operadores de charter schools testados para vir participar
do debate. Esta mistura de culturas e valores, embora difcil, tem
feito um enorme impacto em fazer com que os distritos escolares
se empenhem em fazer acontecer a promessa da deciso Brown.
Reforma nos distritos escolares urbanos Um olhar
sobre a agenda de reforma na cidade de Nova York e de
Washington, D.C.
Em 2001, Michael Bloomberg, a 10
o
pessoa mais rica na
Amrica e dono de um servio de informaes e notcias fi-
nanceiras, ganhou as eleies, sendo eleito o 108
o
Prefeito da
13 About KIPP. Knowledge Is Power Program. 7 de novembro de 2010, < 7 de novembro de 2010, <http://www.kipp.org/
about-kipp>.
Politicas Sociais_Final.indb 115 31/05/11 13:47
116 Polticas sociais ideias e prtica
Cidade de Nova York. A promessa de campanha de Bloom-
berg foi a de melhorar radicalmente o sistema de educao
pblica da Cidade de Nova York, servindo mais de um mi-
lho de estudantes em todas as 1.100 escolas. Um elemento
decisivo, que seus antecessores no tinham, e que traria su-
cesso prefeitura de Bloomberg, era o controle do que era
conhecido como a Diretoria de Educao da Cidade de Nova
York e agora se chamava Departamento de Educao da Ci-
dade de Nova York. Nesta poca, por causa de uma diretoria
de educao contenciosa de sete membros, nomeados por
motivos polticos, a educao urbana,deixou de ser uma
entidade de superviso e controle e passou a ser um depar-
tamento igual ao de uma corporao, administrada seme-
lhantemente a outras agncias da cidade. Em 2000, a cidade
de Nova York constitua uma anomalia nacional que, para
educar 1,1 milho de estudantes num nico distrito, gastou
US$ 17 bilhes na educao de seus alunos, quase um tero
do oramento da Cidade de Nova York de US$ 41 bilhes.
14

Mesmo assim, com este nvel de gastos a quase US$ 13 mil
por aluno, o desempenho dos alunos estava no nvel mais
baixo de todos os tempos, especialmente em comunidades
como Bedford-Stuyvesant, East New York, Harlem e South
Bronx. Em 2002, para transformar a educao e cumprir sua
promessa de campanha, Mike Bloomberg nomeou Joel Klein
secretrio de Educao da Cidade de Nova York. Klein, um
advogado bem-sucedido do setor privado, que previamente
havia sido procurador-geral assistente do Departamento de
Justia dos Estados Unidos durante o mandato de William
J. Clinton, e que brigava com gigantes corporativos como
14 Christine Lidbury e Frank Posillico. Understanding New York Citys Budget: A Guide, New York
City Independent Budget Office. 15 de novembro de 2010, http://www.ibo.nyc.ny.us/iboreports/
understandingbudget.pdf.
Politicas Sociais_Final.indb 116 31/05/11 13:47
117 Educao e cidadania
a Microsoft, passou a liderar um sistema escolar onde ele
havia frequentado a escola. A expectativa que Joel Klein,
assim como seus antecessores, no duraria trs anos
15
. Nes-
te ms de novembro, depois de oito anos de sucesso, Joel
Klein deixa um legado, tendo introduzido uma nova lingua-
gem de accountability no setor educacional. Este nvel de
accountability, amplamente praticada no setor corporativo,
impactaria drasticamente na forma em que a educao seria
desenvolvida em um distrito escolar urbano. Nas adminis-
traes anteriores, ouviramos a palavra accountability e a
veramos em lugares conspcuos nas mesas dos funcionrios
de alto nvel; na administrao Klein, era possvel ver a ac-
countability realmente funcionando.
No sistema educacional sob o controle da prefeitura, o se-
cretrio Joel Klein respondia pela accountability ao prefeito na
produo de resultados e desempenho dos alunos de todo o
sistema escolar, e o prefeito respondia pela responsabilidade so-
cial populao da cidade de Nova York. Nunca mais seriam
tolerados resultados medocres, mas, sim, todos os aspectos da
organizao focariam nas camadas de estudantes de mais baixo
desempenho, tentando resolver como empurrar alunos severa-
mente deficientes para a proficincia acadmica. Se fosse im-
possvel fazer mudanas drsticas no desempenho estudantil, o
secretrio seria substitudo, assim como qualquer CEO de uma
corporao em Wall Street. Klein fez um estudo rpido do sis-
tema escolar, conversando com um bom nmero de pessoas
que estavam conduzindo o sistema e pesquisando os distritos
escolares que estavam funcionando. Ele juntou uma equipe de
indivduos respeitados, incluindo alguns do setor privado, para
15 Joel Klein o secretrio das Escolas da Cidade de Nova York que ficou mais tempo no cargo,
ultrapassando todos os seus antecessores.
Politicas Sociais_Final.indb 117 31/05/11 13:47
118 Polticas sociais ideias e prtica
ajud-lo a analisar performance a fim de compreender bem a
situao do desempenho dos alunos. Ele tambm comeou a
tratar do desempenho dos alunos com transparncia. Klein foi
o primeiro secretrio a introduzir um sistema de notas que in-
formaria aos pais o resultado do desempenho usando dados em
tempo real. Finalmente, ele procurou fora do sistema por bol-
ses de prticas bem-sucedidas que ele poderia alavancar para
transformar 1.100 escolas, muitas das quais estavam fracassando.
Ao final, o secretrio Klein consolidou uma iniciativa que ele
chamou de Children First (Primeiro as Crianas). Esta iniciativa
focalizaria somente aumentar os resultados para as crianas. As
polticas focalizariam os alunos. As decises seriam centradas
nos interesses prioritrios das crianas. As administraes ante-
riores foram criticadas por terem feito distritos escolares muito
focados em adultos, e as decises eram tomadas no interesse de
professores e administradores. Com a sua nova agenda Children
First diante de si, Joel Klein examinou minuciosamente algumas
organizaes e as convidou para ampliar suas atividades na cida-
de de Nova York. Com o poder de autorizar novas escolas, char-
ter e pblicas, o prefeito e o chanceler comearam a erradicar o
monoplio da educao na cidade de Nova York.
Para revitalizar o distrito escolar tornou-se necessrio tra-
zer os melhores professores de todo o pas para abrir novas es-
colas. No entanto, cada novo empreendimento precisava subs-
crever que faria duas coisas: (1) abrir escolas nas comunidades
onde o desempenho era mais fraco; e (2) produzir resultados.
Em troca, o distrito escolar providenciaria um financiamento
inicial e instalaes. As charter schools eram o eixo de nossa
carteira estratgica, que inclua tambm trabalhar com esco-
las pblicas tradicionais. Nossa opinio que aquelas que so
boas ns queremos que sejam ampliadas e aquelas que es-
Politicas Sociais_Final.indb 118 31/05/11 13:47
119 Educao e cidadania
to fazendo um trabalho fraco queremos que sejam fechadas.
Procurador-geral assistente na administrao Clinton e, antes
disto, durante muito tempo, advogado associado, Klein diz: Eu
aprendi duas coisas: competio e accountability.
16
Empreendimentos em educao como Achievement First
e Uncommon Schools, ambas com escolas em outros estados,
consideraram a proposta de Klein e decidiram trazer a sua
experincia para a cidade de Nova York. Entidades como a
KIPP, com sucesso em South Bronx e por todo o pas, tambm
decidiram rever seu modelo de crescimento e consideraram
expandir para a cidade de Nova York para servir mais alunos
sob a proposta Bloomberg-Klein. KIPP j havia iniciado sua
expanso por todos os Estados Unidos. Por acrscimo, organi-
zaes como New Visions for New Schools (Novas percepes
para Escolas Novas) ou Urban Assembly (Assembleia Urbana),
entidades no charter, tambm se candidataram para criar es-
colas menores de ensino secundrio que ajudariam Joel Klein
a alcanar seus objetivos de accountability. Cada organizao
contratou os melhores lderes e professores para que as enti-
dades pudessem comear a criar organizaes que teriam seus
resultados centrados na criana e movidos a dados especficos.
Realizaes dignas de orgulho durante o secretariado de
Klein incluem a criao de um sistema de relatrio de progresso
para todas as 1.400 escolas; aumento em 73% nos ndices de for-
mandos em 43 novas escolas secundrias pequenas, e mais de 80
charter schools recm-autorizadas. Fundamentado nestas reformas
em 2007 sob a liderana de Joel Klein, o Departamento ganhou o
cobiado Broad Prize for Urban Education Reform (Prmio Broad
pela Reforma de Educao Urbana), empreendimento filantrpico
16 Daniel Fisher. What Educators Are Learning From Money Managers, Forbes Magazine (7 June
2010), 1
o
de novembro de 2010, http://www.forbes.com/forbes/2010/0607/education-achievement-
first-charters-learning-from-money-managers.html.
Politicas Sociais_Final.indb 119 31/05/11 13:47
120 Polticas sociais ideias e prtica
nacional fundado pelos filantropos bilionrios Eli e Edyth Bro-
ad. Essa deciso foi tomada porque a cidade de Nova York se
excedeu em performance se comparada com outros distritos do
Estado de Nova York, em leitura e matemtica, em todos os nveis:
fundamental e mdio, atendendo alunos de nveis de renda se-
melhantes, usando a metodologia do Broad Prize. Alm disso, os
subgrupos de alunos afro-americanos e hispnicos de baixa renda
da cidade de Nova York excederam suas contrapartes brancas em
distritos semelhantes, em leitura e matemtica, em todos os nveis.
O resultado final que a cidade de Nova York est reduzindo o
dficit de desempenho de hispnicos, comparando-os com suas
contrapartes brancas, em leitura e matemtica do ensino mdio,
assim como leitura e matemtica do ensino fundamental. Afro-
-americanos tambm esto reduzindo o dficit de desempenho
comparando-os com suas contrapartes brancas em matemtica do
ensino fundamental e mdio. Entre 2003 e 2006 ndices de partici-
pao no exame SAT subiram para afro-americanos e hispnicos
na cidade de Nova York.
17
Esta uma marca de um verdadeiro
empreendedor de educao.
Escolas Pblicas do Distrito de Columbia (Washing-
ton, D.C.)
Outro olhar na reforma da educao urbana nos leva
transformao bem-sucedida das Escolas Pblicas do Distrito de
Columbia (DCPS), sob a liderana de Michelle Rhee. Em 2007,
Rhee, assim como Klein, foi endossada secretria de Educao
depois que vrios educadores haviam ocupado aquela posio
de liderana. Ela tambm foi nomeada depois da ratificao de
legislao de controle municipal da educao na prefeitura do
Distrito de Columbia, onde a plataforma de accountability na
17 http://www.usnews.com/articles/education/2007/09/18/new-york-city-schools-win-500000-
broad-prize.html?PageNr=3.
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121 Educao e cidadania
educao do prefeito Adrian Fenty ganhou votos e elogios den-
tre os moradores de Washington, durante sua campanha eleitoral
de 2006. Michelle Rhee rapidamente lanou-se para fazer mu-
danas radicais no DCPS. Rhee, ex-aluna de Teach for America,
partiu atrs de reformas para o distrito. Desde o comeo ela
estava encarregada de um dos distritos escolares de mais baixo
desempenho da nao. Por exemplo, o ndice de formandos de
ensino mdio em Washington, D.C. era de aproximadamente
46%.
18
Mas, num lance de tudo ou nada para melhorar a educa-
o no Distrito, ela comeou a preparar o caminho para melho-
rar o fraco desempenho dos alunos. Diferente de Klein, que ti-
nha um distrito enorme de 1.100 escolas para administrar, a Rhee
foi confiada a superviso de 144 escolas. Seu foco, semelhante
ao do Klein, era guiado pela accountability, mas devido ao tra-
balho que desenvolvia antes de aceitar o de secretria, como
fundadora do The New Teacher Project (Projeto Novo Professor),
organizao comprometida a trabalhar com distritos escolares
para prover as salas de aula urbanas de professores de alta qua-
lidade, a plataforma da Sra. Rhee era focalizar em encontrar e
recompensar professores capazes, expurgando os incompe-
tentes e enfraquecendo o sistema de estabilidade que permite
que os professores ruins fiquem em salas de aula.
19
Com pressa
deliberada, Michelle Rhee fez presso para a criao de uma fer-
ramenta de avaliao para professores e outros funcionrios da
escola que abrangesse o sistema, chamada IMPACT.
O sistema IMPACT mede quatro reas especficas para de-
terminar a efetividade do professor, incluindo (1) desempenho
do aluno, medindo o desempenho absoluto e o crescimen-
to ano a ano; (2) habilidades mensuradas por meio de ob-
servaes principal e mster do professor, utilizando o DCPS
18 http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/01/08/AR2010010802102.html.
19 http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,1862444,00.html.
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122 Polticas sociais ideias e prtica
Framework for Teaching and Learning (Estrutura DCPS para
Ensino e Aprendizagem); (3) comprometimento com a comuni-
dade escolar; e (4) desempenho em toda a escola.
20
Durante o
mandato de Rhee ela angariou muitos elogios da comunidade
de reforma da educao em mbito nacional como lder de dis-
trito de educao urbana, focalizada em puxar pela performan-
ce por meio da accountability. De fato, ela era considerada
pioneira em accountability dos professores pelo secretrio de
Educao dos Estados Unidos, Arne Duncan, que insistiu com
o prefeito eleito, Vincent Gray, para manter Rhee depois que
Adrian Fenty perdeu a reeleio nas primrias de Washington,
D.C. de setembro de 2010.
Uma grande vitria para Michelle Rhee durante seu man-
dato como secretria, comemorado por reformadores educa-
cionais em geral, foi a aprovao de um novo contrato para
professores com o Sindicato dos Professores de Washington
(WTU), aprovado por uma maioria esmagadora do WTU por
1.412 contra 425. Nesta vitria sem precedentes da reforma, Mi-
chelle Rhee convenceu o WTU a adotar uma opo voluntria
de pagamento baseado no mrito para professores, segundo
a qual aqueles que tinham elevado desempenho baseado no
IMPACT poderiam ganhar em salrios at US$ 140 mil por ano.
No comeo de seu mandato ela tentou, sem sucesso, introdu-
zir um sistema de pagamento por mrito, mas fracassou. Em
Washington, D.C. o salrio inicial para um professor novo com
grau de bacharel de US$ 42 mil por ano.
21
Este pagamento
inigualvel, por performance, soaria como vitria para a refor-
ma da educao no pas porque este tipo de resultado positivo
20 IMPACT The DCPS Effectiveness Assessment System for School-Based Personnel. District of
Columbia Public Schools. 1
o
de novembro de 2010 http://www.dc.gov/DCPS/In+the+Classroom/
Ensuring+Teacher+Success/IMPACT+(Performance+Assessment).
21 Niall Green. Union backs attacks on teachers in Washington, D.C. World Socialist Web Site. (8
June 2010) 1
o
de novembro de 2010 http://www.wsws.org/articles/2010/jun2010/teac-j08.shtml.
Politicas Sociais_Final.indb 122 31/05/11 13:47
123 Educao e cidadania
ainda no havia sido alcanado entre distritos escolares e um
sindicato de professores.
Pouco antes de sua sada como Secretria de DCPS em
outubro de 2010, Michelle foi imprensa com os primeiros
resultados do novo sistema IMPACT. Em conformidade com os
relatrios de accountability, DCPS teria que findar os contratos
de 165 professores por desempenho ineficiente, baseado nos
resultados do sistema IMPACT. No total, 241 professores, num
distrito com 4.000, perderam seus empregos devido accoun-
tability e uma administrao mais atuante.
22
Estas demisses
atraram crticas de muitos e consternao por parte do WTU,
que havia concordado com a avaliao fundamentada na ac-
countability. Michelle Rhee defendeu os resultados focados no
fato de que cada criana em Washington, D.C. deveria ter um
professor altamente qualificado na sala de aula.
Um modelo de reforma da educao em charter
school: Achievement First
O Achievement First (AF) uma organizao sem fins
lucrativos, de administrao de charter schools, que opera
numa rede crescente de 19 escolas, servindo 5.500 alunos por
toda a Nova York e Connecticut. A misso de AF fazer valer
a promessa de oportunidade educacional igual para as crian-
as de minorias e de baixa renda na Amrica, principalmente
afro-americanas e latinas. As escolas AF proveem os alunos
com as habilidades necessrias, tanto acadmicas quanto de
carter, para se formarem nas melhores faculdades, para te-
rem sucesso num mundo competitivo, e para servirem como a
prxima gerao de lderes de suas comunidades. Construindo
sobre a sua histria, que comeou operando uma nica escola
22 Who We Are. District of Columbia Public Schools. 2 de novembro de 2010 2 de novembro de 2010 http://dcps.dc.gov/
DCPS/About+DCPS/Who+We+Are.
Politicas Sociais_Final.indb 123 31/05/11 13:47
124 Polticas sociais ideias e prtica
bem-sucedida a nacionalmente aclamada Amistad Academy,
em New Haven, CT , e seguido pelo desenvolvimento de um
modelo replicvel de reforma de escola urbana, o desempenho
dos alunos continua sendo a nica fora impulsora que apoia
nosso desenvolvimento de sistema e nossa estrutura adminis-
trativa. Semelhante a distritos escolares urbanos, o AF tem uma
equipe de apoio rede, criada para prover o apoio de servios
de escritrio e lidar com muitas das atividades administrativas
e operacionais das escolas de forma que o pessoal da escola,
principalmente diretores e professores, possam se preocupar
exclusivamente com o bom desempenho dos alunos.
A Rede de Apoio AF tem quatro objetivos principais:
1) Assegurar resultados consistentes de avano no de-
sempenho de alunos.
O papel central do AF , primeiro e mais importante, asse-
gurar que cada escola alcance ou exceda os altos graus de de-
sempenho acadmico originalmente obtidos na Amistad Aca-
demy. Isto se faz estabelecendo os padres para nossas escolas
e fazendo com que tenham accountability para alcanar aque-
le grau de desempenho. Ao mesmo tempo, Achievement First
fornece apoio intensivo s escolas por meio de nosso Apoio s
Escolas e equipes de Ensino e Aprendizagem. Ao fornecer s
escolas ferramentas, treinamento e assistncia contnua, Achie-
vement First tem sido capaz no s de replicar com sucesso o
modelo Amistad original, mas at melhor-lo.
2) Providenciar servios de apoio via rede centralizada:
Ao mesmo tempo que todas as atividades relacionadas
com a administrao de uma grande escola apoiam o desem-
Politicas Sociais_Final.indb 124 31/05/11 13:47
125 Educao e cidadania
penho estudantil, ao centralizar certas funes como a
seleo de professores, adaptao, superviso financeira e
operaes o Achievement First capaz de executar estes
servios tanto em nvel de qualidade superior quanto a custo
menor do que poderia uma nica escola, e, mais importante,
possibilitar professores e lideranas da escola a focalizarem
exclusivamente no que ocorre na sala de aula.
3) Desenvolver talento em todos os nveis:
Ao mesmo tempo em que ter os melhores professores
e lderes parte chave do modelo da escola, o Achievement
First percebeu que encontrar, desenvolver e reter as melho-
res pessoas requer um conjunto de competncias organiza-
cionais e percia que a grande parte das escolas individual-
mente no tm. Com esta finalidade nossos diretores rece-
bem treinamento diretamente de nossos superintendentes
regionais, que antes j foram educadores bem-sucedidos em
suas carreiras, e todos os nossos professores tm um coach e
a oportunidade de planejar as lies, de rever dados de de-
sempenho dos alunos e de criar com seus pares estratgias
de jogos baseadas em dados. Todo o pessoal participa do
desenvolvimento profissional e articulaes em toda a rede.
4) Operar muito eficientemente:
Por meio de economia de escala e nveis mais elevados
de especializao, o AF Central pode executar tarefas a custo
significativamente menor, e ainda com nveis mais elevados
de qualidade do que as escolas isoladamente conseguiriam.
Essas eficincias possibilitam a rede de operar com melhor
custo-benefcio do que os distritos onde nos encontramos,
enquanto do suporte s escolas para alcanar seus altos
Politicas Sociais_Final.indb 125 31/05/11 13:47
126 Polticas sociais ideias e prtica
nveis de desempenho. Um dos maiores benefcios da es-
trutura de rede que, ao final, tero muitos laboratrios
diferentes, cada um descobrindo novas respostas para os
desafios significativos da educao urbana, que podero de-
pois compartilhar, sistematizar e disseminar para benefcio
de toda a rede.
Ao constituir uma rede de charter schools pblicas, o
Achievement First estabeleceu propositalmente como meta
atingir as comunidades urbanas menos atendidas, atraves-
sando Brooklyn e as trs maiores cidades de Connecticut.
Alunos do AF representam as populaes tradicionalmente
menos servidas: 68% so elegveis para um almoo grtis ou
a preo reduzido, 78% so negros/afro-americanos e 17%
so hispnicos. Os alunos so admitidos por meio de uma
loteria cega, e o AF se empenha em assegurar que estamos
educando os pais, nas comunidades que servimos, sobre as
oportunidades disponveis para eles por meio dos progra-
mas de escolha de escola pblica.
Diferente de muitas charter schools que crescem com
uma nica escola, o Achievement First tem a inteno de
provar que a excelncia pode ser alcanada em escala. Em
2005, o Achievement First foi convidado por Joel Klein para
expandir suas atividades em Nova York, como parte da ini-
ciativa Children First, j mencionada. Com um histrico de
sucesso em New Haven, o Achievement First aceitou a oferta
juntamente com a promessa de Joel Klein de instalaes es-
colares gratuitas e acesso a recursos de um novo fundo para
iniciar escolas. A oferta de instalaes gratuitas era pratica-
mente desconhecida nesta poca, e era uma grande parceria
pblico-privada para alcanar paridade na educao em co-
munidades que lutavam por isto.
Politicas Sociais_Final.indb 126 31/05/11 13:47
127 Educao e cidadania
Nos ltimos seis anos o AF emergiu como organizao
de charter school premiere e estabeleceu um histrico sem
precedentes no desenvolvimento de sistemas que apoiam
resultados dramticos de desempenho.
Crescimento: Nos ltimos seis anos o Achievement
First cresceu de seis para 19 escolas, aumentou o qua-
dro de pessoal de 150 a 570, assim como o nmero de
matrculas, em 367%, servindo 5.500 alunos neste ano.
Excelncia em escala: O AF replicou o modelo Amis-
tad que tem sido muito elogiado pelo Departamen-
to de Educao dos Estados Unidos como uma das
sete escolas-modelo que est diminuindo o dficit
de desempenho com sucesso e regularmente leva
alunos, que entram via loteria cega e que geralmente
esto com pelo menos duas sries de atraso, a alcan-
arem nveis de desempenho que ultrapassam seus
pares no distrito e no estado. O que segue oferece
um resumo geral de nossos xitos mais recentes.
Em 2009, em todas as nossas escolas no Brooklyn, 99%
de nossos alunos dos primeiros anos do ensino funda-
mental e 91% dos ltimos anos do ensino fundamen-
tal tiveram notas de proficincia ou at acima disto no
exame padro de avaliao em matemtica de 2009 de
Nova York. Em lngua inglesa, 93% de nossos alunos de
4
o
ano e 87% de nossos alunos de 3
o
ano alcanaram
proficincia, comparados com 69% de quartanistas e
69% de terceiranistas em toda Nova York.
Politicas Sociais_Final.indb 127 31/05/11 13:47
128 Polticas sociais ideias e prtica
Dentre os alunos de 8 ano em 2009 em Nova York,
a proficincia em matemtica aumentou 30 pontos
percentuais, e a proficincia em ELA (English Lan-
guage Arts) aumentou 14 pontos percentuais durante
seus quatro anos na escola. At o final do 8
o
ano,
90% dos alunos estavam proficientes em matemtica,
superando o desempenho do seu distrito escolar por
uma larga margem de 30 pontos percentuais.
Alunos do 10
o
ano do Achievement First em New
Haven, a maioria dos quais estiveram conosco por
cinco anos, superaram em desempenho seus pares
em New Haven por 29 pontos em matemtica (75 vs.
46%), 35 pontos em leitura (91 vs. 56%) e 32 pontos
em escrita (100 vs. 68%), e impressionantes 48 pontos
em cincias (91 vs. 43%).
Sistemas: O Achievement First desenvolveu uma pla-
taforma de avaliao interina para monitorar o de-
sempenho do sistema, um modelo de recrutamento e
de seleo de professores para atender nossas neces-
sidades crescentes de capital humano, desenvolveu
uma sequncia curricular plena K-12, uma estrutura
robusta de desenvolvimento de talentos focando es-
truturas de avaliao e suporte para cada membro do
staff e um modelo operacional eficiente da escola.
Como empreendedores da educao, Dacia Toll e Doug
McCurry, co-CEOs do Achievement First, certamente partiram
para criar um distrito escolar modelo, com escritrio altamente
eficiente para apoiar charter schools pblicas de alto padro.
Construram uma organizao que incorporou todos os ingre-
Politicas Sociais_Final.indb 128 31/05/11 13:47
129 Educao e cidadania
dientes que asseguram que alunos fiquem na trilha para ingres-
sar nas faculdades. O cerne do modelo AF desempenho es-
tudantil, e cada pessoa na organizao est focada nesta meta
final. Como uma organizao de cdigo aberto, o Achievement
First compartilha suas prticas com lderes e professores de es-
colas que visitam e saem com ideias de como incorporar estas
mudanas. O Achievement First sabe que no vai eliminar o
dficit de desempenho sozinho e abre suas portas para outros
empreendedores e funcionrios de distritos escolares que esto
por vir como uma maneira de criar parcerias para mudar ra-
dicalmente os resultados e erradicar o dficit de desempenho.
Recentemente, o Governo Federal dos Estados Unidos ficou in-
teressado no trabalho do Achievement First e de outros empre-
endedores da educao por todo o pas, destacando as prticas
utilizadas por estas organizaes e desafiando sistemas escola-
res de baixo desempenho para adotar prticas bem-sucedidas.
Envolvimento federal na reforma educacional
Barack Obama, o primeiro afro-americano e 44
o
presiden-
te dos Estados Unidos, est focado na reforma educacional e
tornou-a uma prioridade domstica, desafiando os estados a
aumentar o nvel de exigncia para os alunos, especialmente
afro-americanos e latinos na Amrica. Enquanto o presidente
anterior, George W. Bush, pugnou pelas prticas de accoun-
tability das corporaes com a inaugurao do No Child Left
Behind Act (Ato Nenhuma Criana Deixada para Trs), muitos
estados ficaram perplexos, no sabendo como cumpririam esta
obrigatoriedade rigorosa, baseada em accountability, e sem fi-
nanciamento. Obama o primeiro presidente dos Estados Uni-
dos a adotar conceitos empresariais na educao e desafiar
os estados a restaurarem os sistemas educacionais da nao
Politicas Sociais_Final.indb 129 31/05/11 13:47
130 Polticas sociais ideias e prtica
fracassados, provendo recursos federais sem precedentes para
atingir resultados por meio de uma iniciativa federal de reforma
denominada Race to the Top RTTP (Corrida para o topo).
Ao anunciar Race to the Top, a primeirssima competio de
subveno governamental dos Estados Unidos que iria introduzir
US$ 4,35 bilhes de dlares na reforma da educao alm dos US$
95 bilhes no American Re-investment and Recovery Act - ARRA
(Ato de Reinvestimento e Recuperao Americano), destinados a
apoiar alunos de baixa renda por todo o pas, o presidente Oba-
ma comentou: Estamos dizendo que isto voluntrio. Se h es-
tados que simplesmente no querem ir nesta direo, isto sua
prerrogativa.
23
Presidente Obama foi alm e comentou, em uma
notificao posterior, que antes que um estado possa at mesmo
solicitar uma subveno, deve modificar qualquer lei que nos previ-
ne de incluir, como elemento essencial, o desempenho dos alunos
quando estamos avaliando seus professores. Mas isto s no basta.
Se um estado quer aumentar suas chances de realmente ganhar uma
subveno, ter que fazer ainda mais.
24
Com este financiamento o
presidente Obama e seu secretrio de Educao Arne Duncan desa-
fiaram os estados, entrevista revista Time, o que devem fazer para
melhorar a educao em seus estados e tratar do dficit de desem-
penho. Secretrio Duncan afirmou em um artigo daquela revista
que moralmente imperdovel que as crianas brancas, que por
acaso nascem em comunidades mais ricas, recebam uma educao
melhor do que aquelas que vivem em comunidades pobres. Clara-
mente, como estado, faltou-nos coragem poltica para radicalmente
desafiar o status quo, e no s beliscar as beiradas. Ainda acres-
centou: No preciso de um belisco, mas uma mudana radical.
25

No ncleo deste desafio federal, o presidente Obama e o
23 Presidente Barack Obama, Race to the Top Announcement, 24 de julho de 2009.
24 Presidente Barack Obama, Madison, WI, 4 de novembro de 2009.
25 Kathleen Kingsbury. Will Arne Duncan Shake Up Americas Schools? Time (16 Dec 2010), 1
o
de
novembro de 2010: <http://www.time.com/time/nation/article/0,8599,1866783,00.html>.
Politicas Sociais_Final.indb 130 31/05/11 13:47
131 Educao e cidadania
secretrio Duncan querem que os Estados Unidos se tornem
competitivos com seus pares em todo o mundo mudando dra-
maticamente os baixos ndices de formaturas no ensino m-
dio por um aumento nos ndices de preparo adequado para
o ingresso nas faculdades e aumento no nmero de forma-
turas. Esta chamada ao tem levado os estados que eram
resistentes ou que no tinham financiamento para mudar as
prticas do estado de preparao de professores, as polticas
de estabilidade de professores e os programas de avaliao a
desenvolverem propostas de mais de mil pginas, investindo e
adotando prticas-padro de avaliaes, produzindo sistemas
de dados para medir o desempenho dos alunos, recrutando,
desenvolvendo premiao e retendo professores eficientes, e
transformando as escolas de desempenho mais baixo que o
RTTP requer tudo isto num esforo para fazer uma economia
global e dar s crianas, especialmente aquelas que tm o mais
baixo desempenho, a oportunidade de uma educao slida.
O avano da campanha por grandes escolas
A reforma da educao nos Estados Unidos uma con-
sequncia no intencional de indivduos que se cansaram da
ideia de que as crianas afro-americanas e latinas neste pas
no precisam de uma educao que prepare para a faculdade
para que sejam bem-sucedidas na vida. Por mais desconcer-
tante que possa parecer, especialmente para um reformador
da educao, uma recente deciso judicial na Campanha por
Equidade Fiscal deliberou que uma criana em Nova York tem
o direito a uma educao bsica e confivel. A Corte de Ape-
lao sustentou que a constituio estadual somente garante
que as escolas providenciem a oportunidade para aprender as
habilidades da 8
a
ou 9
a
srie, e assim constataram que o sistema
Politicas Sociais_Final.indb 131 31/05/11 13:47
132 Polticas sociais ideias e prtica
de financiamento era suficiente.
26
Essencialmente, esta deciso
fez o relgio do tempo voltar na histria e enfatizou a noo de
que desigual aceitvel. deciso judicial desconcertante, mas
no surpreendente, 50 anos aps a deciso Brown. Felizmente,
esta deciso judicial foi derrubada e ficou estabelecido que este
pensamento fundamentalmente injusto e que as crianas na
cidade de Nova York estavam sendo privadas de uma educa-
o a que tinham direito, justa e semelhante a seus pares. Ao
final, o estado de Nova York teve que pagar mais de US$ 1,93
bilho de dlares para reparar a disparidade.
27
O estado de
Nova York estava na prtica criando um dficit de desempenho
por meio de uma frmula complexa de financiamento que re-
sultava em menos recursos para as escolas pblicas da cidade
de Nova York. Hoje, estas prticas trgicas e injustas foram
identificadas. A reforma da educao se tornou uma questo de
destaque neste pas e est sendo discutida dentre outros impe-
rativos sociais, tais como a economia e a sade. Um conjunto
de 63% de americanos quer que o papel do governo federal
na educao seja mantido no nvel atual, ou que seja elevado.
Destes, o nmero de 72% entre os pais de alunos K-12. O fato
que a maioria de americanos esteja insatisfeita com o status da
educao hoje pode dar mais apoio a um papel ampliado do
governo federal.
28
Este nvel elevado de interesse por parte dos
americanos est pavimentando o caminho para a reforma para
que todas as crianas sejam providas de uma oportunidade de
se formar na faculdade e atingir seus sonhos na Amrica.
J houve avanos bem-sucedidos e mudanas de atitude
para focar a accountability no mbito local e estadual, para au-
26 About Us. Campaign for Fiscal Equity. 11
o
de novembro de 2010: http://www.cfequity.org/static.
php?page=our_history&category=about_us.
27 Ibid.
28 Lydia Saad. Americans Support Involvement in Federal Education. Gallup. 8 de setembro de 8 de setembro de
2010 http://www.gallup.com/poll/142904/americans-support-federal-involvement-education.aspx.
Politicas Sociais_Final.indb 132 31/05/11 13:47
133 Educao e cidadania
mentar o desempenho nas escolas tradicionais e charters pbli-
cas. Teach for America continua expandindo sua operao de
maneira a alcanar os quatro cantos dos Estados Unidos e no
mbito internacional, com sua misso de ensino de alta qualida-
de em todas as salas de aula. Embora os secretrios Joel Klein
e Michelle Rhee no estejam mais servindo em seus papis de
liderar os sistemas escolares batalhadores da cidade de Nova
York e de Washington, D.C., respectivamente, os dois deixam
um legado e um projeto para reforma sistmica continuada, j
que os pais passaram a esperar transparncia e accountability
nas suas escolas comunitrias. O Achievement First continua seu
trabalho construindo um modelo de rede de charter schools em
Nova York e Connecticut, provando que a educao de alta qua-
lidade alcanvel ao se criar um modelo sustentvel de distrito
em rede de charter schools e que possvel obter resultados
com dinheiro pblico. At agora, j houve 11 ganhadores na
competio Race to the Top, incluindo a cidade de Nova York e
o distrito de Columbia. Estes estados demonstram o que pos-
svel realizar quando adultos se juntam para fazer a coisa certa
para crianas, disse o secretrio Arne Duncan. Todo estado
que se candidatou demonstrou uma tremenda capacidade de li-
derana e um ousado compromisso com reformas na educao.
A criatividade e inovao em cada uma destas candidaturas so
empolgantes, prosseguiu Duncan. Estabelecemos um nvel alto
de exigncias, e estes estados enfrentaram o desafio.
29
minha
suposio que outros estados seguiro o exemplo na esperana
de uma injeo adicional de dlares numa terceira rodada. A
reforma da educao na Amrica est comeando a tomar forma
e h muito trabalho por fazer.
29 Rick Karlin. RTTP: NY is one of nine states plus D.C. to get money. Capitol Confidential. (24 (24
de agosto de 2010). 1
o
de novembro de 2010: http://blog.timesunion.com/capitol/archives/30929/
rttp-ny-is-one-of-nine-states-plus-d-c-to-get-school/.
Politicas Sociais_Final.indb 133 31/05/11 13:47
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135 Educao e cidadania
Sntese da discusso:
Educao de qualidade para todos,
premissa da reduo da pobreza e
fator coadjuvante na aquisio
do capital social
Guiomar Namo de Mello
Doutora em Educao pela PUC-SP e diretora da Escola Brasileira de
Professores (EBRAP).
PARTE I
Apresentao
A presena do tema da educao escolar aqui tem um
sentido muito importante, pois nem sempre os eventos dedi-
cados s questes da democracia e da participao popular
se interessaram pela escola. Ao contrrio, a cincia poltica
do sculo 20 abordou a escola com reservas, s vezes com
suspeita. Visto como reprodutor das desigualdades e aparato
ideolgico do Estado, o sistema de ensino bsico, sobretudo
o pblico, aparece em muitos estudos polticos como avesso
participao popular, burocrtico e perpetrador de violncia
simblica contra o povo. Aqui pretendeu-se dar oportunidade
a outro tipo de pensamento e de ao na educao escolar
e chamar a ateno da cincia poltica para a relevncia de
estudos nessa rea.
Politicas Sociais_Final.indb 135 31/05/11 13:47
136 Polticas sociais ideias e prtica
O tema foi discutido em duas atividades: uma mesa-re-
donda com apresentao de estudiosos de outros pases e
do Brasil e uma oficina com apresentao de experincias
brasileiras. As apresentaes de ambas as atividades foram
escolhidas por envolverem o protagonismo de pais ou empre-
endedores privados ou organizaes no governamentais, na
proviso de servios de educao escolar pblica.
Mesa-redonda: Educao e cidadania: educao de
qualidade para todos, premissa da reduo da pobreza e
fator coadjuvante para a aquisio de capital social.
As duas experincias apresentadas e debatidas, uma delas
originada por movimentos sociais, a outra de iniciativa governa-
mental, tm em comum o fato de subverterem os princpios que,
desde a Revoluo Francesa, consagraram a escola pblica es-
tatal como condio para a democracia, inaugurando uma nova
relao entre o pblico e o privado na gesto educacional.
O movimento das charter schools nos Estados Unidos,
tema da Dra. Lesley Redwine, foi a primeira experincia in-
ternacional selecionada. As charter schools poderiam ser con-
sideradas herdeiras do movimento pelos direitos civis que
viu crescer a desigualdade entre negros e brancos quando a
escola pblica foi dessegregada. A falta de uma cultura esco-
lar adequada para induzir a motivao e o desempenho dos
alunos negros, o desinteresse da burocracia escolar e o cor-
porativismo docente esto dentre os fatores apontados como
causadores do fracasso escolar das populaes marginaliza-
das inicialmente os negros e depois os imigrantes latinos.
Ao longo de quase duas dcadas, surgiram iniciativas de
grupos de pais ou organizaes para assumir a gesto de
escolas pblicas no sentido de introduzir prticas conside-
Politicas Sociais_Final.indb 136 31/05/11 13:47
137 Educao e cidadania
radas mais adequadas a seus filhos. Vrias organizaes no
governamentais foram criadas com esse objetivo, dentre elas
a Achievement First, da qual a apresentadora, Dra. Redwine,
vice-presidente para Relaes Externas. Um pouco dessa his-
tria e de seus resultados so apresentados em seu trabalho:
Redefining Public Education: a Historical and Modern Look
at Reform Strategies to Address the Achievement Gap.
Na Amrica Latina ocorreram, desde incio dos anos
1980, iniciativas de parceria entre o setor pblico e o privado
para proviso de educao escolar. Uma das primeiras foi a
do Chile, onde o governo nacional deixou de ser o gestor
direto das escolas de educao bsica e passou a subsidiar
a demanda nas escolas particulares e municipais. Conjugada
com forte presena redistributiva, equalizadora e de assistn-
cia tcnica do governo nacional, a experincia chilena, apesar
das crticas que tem merecido, contribui para colocar o pas
no primeiro lugar, dentre os latino-americanos, nas avalia-
es internacionais de desempenho da Organizao para Co-
operao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Na mesma
direo pode-se citar ainda as experincias da Nicargua, El
Salvador, Honduras e Colmbia.
A deste ltimo pas foi selecionada para a mesa-redonda.
Liderada pela Dra. Ceclia Maria Vellez, nessa experincia o
poder pblico transferiu para instituies de ensino bsico
privado a gesto de escolas em regies urbanas degradadas e
de risco. Chamadas Colgios en Concessin, a experincia se
iniciou em Bogot, quando a Dra. Vellez era a secretria de
educao desse municpio, e estendeu-se depois por outras
cidades do pas, durante o perodo em que ela esteve frente
do Ministrio de Educao do governo nacional. O desenvol-
vimento do projeto bem como os desafios enfrentados para
Politicas Sociais_Final.indb 137 31/05/11 13:47
138 Polticas sociais ideias e prtica
dar incio proposta so descritos no trabalho da Dra. Vellez,
Los Colegios en Concessin de Colombia.
A debatedora, Dra. Rose Neubauer, situa as apresentaes
da Colmbia e dos Estados Unidos no contexto das reformas
educacionais que vm ocorrendo no mundo e, em particular,
na Amrica Latina. Baseada em estudo realizado para o Instituto
Fernando Henrique Cardoso, a Dra. Neubauer analisa as pro-
postas de descentralizao, autonomia da escola e abertura para
a participao da comunidade, tema que inspirou as reformas
educacionais em muitos pases do continente, no rastro dos mo-
vimentos de democratizao poltica, no incio dos anos 1980.
1

A debatedora apresenta as ideias do mencionado traba-
lho, constatando que a descentralizao ocorreu principal-
mente como transferncia da gesto do sistema de ensino
para outras esferas de governo, e menos como transfern-
cia das decises para a prpria instituio escolar. Neubauer
analisa ainda como a nfase nos resultados de avaliaes de
desempenho dos alunos passa a ser mais importante do que
as questes de gesto e descentralizao a partir de meados
dos anos 1990, e termina identificando as condies necess-
rias para o sucesso de reformas educacionais no contexto de
pases em desenvolvimento.
A oficina com experincias brasileiras
Existem atualmente muitas experincias de parceria entre
instituies no governamentais que satisfariam os critrios
de abrangncia e relevncia adotados para a apresentao na
Oficina. Procurou-se selecionar uma experincia na rea vol-
1 NEUBAUER, Rose & SILVEIRA, Ghisleine Trigo. Gesto dos sistemas escolares que caminhos
perseguir? In SCHWARTZMAN, Simon & COX, Christian. Polticas educacionais e coeso social:
uma agenda latino-americana. Rio de Janeiro: Elsevier; So Paulo: Instituto Fernando Henrique
Cardoso, 2009.
Politicas Sociais_Final.indb 138 31/05/11 13:47
139 Educao e cidadania
tada para a preparao de gestores; uma dedicada ao apoio
pedaggico em sala de aula; e uma experincia na qual es-
colas se tornam objeto da interveno. A seguir, uma breve
descrio de cada uma delas:
1) Fundao Bradesco Programa Educa+ao: Uma das
instituies pioneiras dentre as mantenedoras de escolas
privadas gratuitas, a Fundao Bradesco estende nesse
projeto sua atuao para escolas pblicas municipais.
Localizado em municpios do Vale do Ribeira, uma das
regies pobres do interior de So Paulo, o projeto ofe-
rece capacitao de professores para gesto da sala de
aula e para utilizao de materiais curriculares produzi-
dos pela Fundao. Alinhado com o movimento Todos
Pela Educao, o programa tem como meta que todas as
crianas estejam plenamente alfabetizadas ao final do 2
o

ano do ensino fundamental e que os alunos aprendam os
contedos apropriados tambm nos anos seguintes. Para
assegurar essas metas, a Fundao contrata avaliao ex-
terna do desempenho dos alunos, alm das avaliaes
em larga escala realizadas pelo MEC (Prova Brasil) e pela
Secretaria Estadual de Educao de So Paulo (SARESP).
Mais informaes sobre o projeto podem ser obtidas em
http://educamaisacao.fb.org.br/Paginas/Default.aspx.
2) Fundao Lemann Atua principalmente na rea de for-
mao de gestores escolares, com vrios projetos, abaixo
indicados. Seu principal projeto so os Cursos de Forma-
o em Gesto Escolar, nas modalidades descritas a seguir.
a) Gesto para o Sucesso Escolar (GSE). Ps-graduao lato
sensu, oferecida gratuitamente aos diretores de escolas
Politicas Sociais_Final.indb 139 31/05/11 13:47
140 Polticas sociais ideias e prtica
de redes de ensino municipal ou estadual. Para a imple-
mentao do curso, preciso haver uma parceria entre
a Fundao e a secretaria de educao. A estrutura cur-
ricular consiste em mdulos a distncia, com encontros
presenciais intercalados, que abordam temas cruciais
para que a equipe da escola, liderada por seu diretor,
possa melhorar o aprendizado dos alunos. Os tutores
da Fundao trabalham junto com os diretores, super-
visionando o cumprimento das atividades propostas no
curso, coordenando os fruns de discusso e orientan-
do-os em relao ao contedo do curso. A Universida-
de Anhembi Morumbi certifica os cursistas. Em 2009, o
GSE bateu o recorde do nmero de diretores atendidos:
foram 512 gestores, totalizando aproximadamente 1.500
desde o incio do programa, em 2003. Com isso, mais
de 800 mil alunos, de 350 cidades, foram beneficiados a
cada ano, uma vez que puderam contar com diretores
mais bem preparados em suas escolas.
b) Lderes em Gesto Escolar (LGE). Especializao a dis-
tncia para educadores com experincia em docncia
e funes de apoio tcnico ou pedaggico. Seus cinco
mdulos podem ser aplicados em conjunto ou separa-
damente. O LGE tem como objetivo estimular a refle-
xo e a discusso sobre questes da educao pblica,
com seu contedo direcionado especificamente para a
educao bsica. O curso comeou com duas turmas
em 2010, em modo piloto, na cidade de So Jos dos
Campos. Ao todo, so 90 alunos inscritos.
c) MBA em Gesto Escolar, Administrao e Supervi-
so. Desenvolvido em parceria com a Universidade
Politicas Sociais_Final.indb 140 31/05/11 13:47
141 Educao e cidadania
Anhembi Morumbi, presencial e proporciona aos
participantes a compreenso e anlise das variveis
polticas, econmicas, sociais, tecnolgicas, educa-
cionais e de administrao, de modo a prepar-los
para a obteno dos melhores resultados na gesto
de uma instituio ou rede de ensino. A Fundao
Lemann oferece bolsas integrais para gestores do
setor pblico. Para o MBA, tambm j foram aber-
tas duas turmas em 2010, totalizando 53 bolsistas da
Fundao Lemann. Para mais informaes consulte
o site http://www.fundacaolemann.org.br/modelos/
conteudo_artigo.aspx?codConteudo=103&codTipoC
onteudo=noticia.
3) Associao Parceiros da Educao Promove e monitora
parcerias entre empresas/empresrios e escolas da rede
pblica, com mtodos e processos desenvolvidos ao lon-
go dos ltimos 15 anos. Com isso seu objetivo geral a
formao integral de alunos da escola pblica por meio
da instituio de parcerias entre empresas e escolas que
visam melhorar a qualidade do ensino e o aproveitamen-
to escolar dos alunos.
Forma de atuao:
a) A Associao identifica uma escola pblica que neces-
site e tenha interesse em estabelecer parceria e ela-
bora com a direo e professores um diagnstico das
necessidades de cada escola, alm de criar um plano
de ao considerando quatro vertentes: apoio peda-
ggico, apoio gesto, integrao comunidade/escola
e apoio infraestrutura.
Politicas Sociais_Final.indb 141 31/05/11 13:47
142 Polticas sociais ideias e prtica
b) A empresa escolhe uma das escolas cadastradas pela
Associao Parceiros da Educao ou seleciona a rea
geogrfica em que pretende atuar para que seja feito
um levantamento de escolas interessadas em parceria.
c) Uma vez elaborado o plano de ao, a empresa, sob a
coordenao e monitoramento da Associao, investe
em recursos financeiros, materiais e humanos, visan-
do, acima de tudo, melhoria do aproveitamento es-
colar dos alunos. Mais informaes podem ser obtidas
em http://www.parceirosdaeducacao.org.br.
PARTE II
O texto a seguir foi preparado, preliminarmente,
para esclarecer a abordagem do tema e orientar os de-
mais textos e as apresentaes sobre o tema da edu-
cao, no Seminrio. Foi depois complementado para
incorporar contribuies relevantes obtidas nos deba-
tes, mantendo o objetivo de dar sentido abordagem
adotada.
Discutimos como a teoria educacional e as cin-
cias sociais e polticas entenderam as relaes entre es-
cola e democracia no Brasil, sob influncia das teorias
crticas da educao que surgiram na Europa a partir
dos anos 1960. Aps um retrospecto histrico bastante
geral, o texto examina o perodo que vai da segunda
metade do sculo 20 at o sculo 21, por entender que
esse perodo importante para analisar, no contexto
brasileiro, a contribuio que a educao escolar pode
dar aos desafios atuais de promover o desenvolvimento
sustentvel com equidade e qualidade.
Politicas Sociais_Final.indb 142 31/05/11 13:47
143 Educao e cidadania
Uma nova relao entre pblico e privado na educa-
o escolar
S existir democracia no Brasil no dia em que se montar
no pas a mquina que prepara as democracias.
Essa mquina a da escola pblica.
Ansio Teixeira
Escola e democracia: o otimismo pedaggico e a escola
redentora
Uma das polticas pblicas mais antigas, a educao es-
colar bsica constitui um direito subjetivo e obrigatria para
seus beneficirios. Atende totalidade da populao-alvo, na
quase totalidade dos dias do ano, envolvendo, no Brasil, n-
meros intimidantes: perto de 60 milhes de pessoas esto na
escola e quase 2 milhes de profissionais so envolvidos na
prestao do servio educacional.
Concebida como condio para o exerccio da cidadania
na origem dos estados modernos, at meados do sculo 20 a
educao escolar foi considerada uma conquista da democra-
cia nos pases ocidentais. Na Amrica Latina a escola fez parte
da agenda de reivindicaes dos movimentos de libertao
contra o domnio colonial, como conta a histria de nossos
vizinhos do Mercosul e de alguns dos pases libertados pelo
movimento bolivariano. Na Amrica do Norte a escola no
estava na pauta dos prceres da independncia porque, bem
antes deles, os pioneiros j haviam consagrado a tradio de
edificar a escola antes da Igreja. Herdeiros da Reforma acre-
ditavam, como Lutero, que dominar a lngua verncula era
condio para ter acesso direto palavra de Deus, livrando-se
da tirania dos padres e de seu latim.
No Brasil, cuja independncia ocorreu em circunstncias
histricas distintas s das colnias espanholas e da Amrica
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144 Polticas sociais ideias e prtica
do Norte, a reivindicao de escola para todos se deu bem
mais tardiamente. A educao foi, desde o incio da nossa
construo como nao, uma benesse do governo e um privi-
lgio da elite. No incio do sculo 19, enquanto Uruguai e Pa-
raguai, para preservar seu idioma, plantavam escolinhas rurais
em nossas fronteiras, o Brasil, ento Reino Unido a Portugal,
criava uma faculdade para ministrar as Aulas Magnas Impe-
riais na Academia de Belas Artes, cujo prdio, na Praia Verme-
lha do Rio de Janeiro, tombado pelo Patrimnio Histrico.
Nessa altura ningum ensinava as primeiras letras ao
povo, porque quando Pombal expulsou os jesutas, baniu
tambm o nico esforo sistemtico de educao popular
havido at ento. Um esforo proselitista, infelizmente, mas
pelo menos algum. Quanto aos ricos, pagavam preceptores,
alguns at importados da Europa, para ensinar seus filhos em
casa, at que tivessem idade para ser bacharis. Smbolo de
situao privilegiada, a educao escolar de base no Brasil
s veio a ser defendida como condio para a cidadania e a
democracia, no limiar do sculo 20. At a Segunda Repblica
nem rgo prprio ela mereceu na estrutura federal. Era da
alada do Ministrio de Correios e Telgrafos.
O marco nacional simblico da importncia da educao
escolar para a democracia foi o Manifesto dos Pioneiros de
1932, antecedido por debates entre intelectuais e educadores
progressistas da poca, que tinha suas razes em movimentos
e iniciativas de vrios estados brasileiros. A dcada anterior
assistira a um intenso debate, influenciado pelo movimento
escolanovista europeu, sobre a desigualdade educacional e
a importncia de democratizar o acesso escola. Reformas e
polticas voltadas para a escola pblica ocorreram em vrios
estados. A reforma de Sampaio Doria em So Paulo uma das
Politicas Sociais_Final.indb 144 31/05/11 13:47
145 Educao e cidadania
que devem ser conhecidas em virtude da lucidez e esprito
democrtico de seu mentor.
2
Apesar desse debate em regies e grupos especficos, no
mbito nacional o Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova
que rene as bases do pensamento progressista sobre a in-
dissociabilidade entre escola e democracia, to contundente
na afirmao acima epigrafada de Ansio Teixeira, um dos l-
deres educacionais desse perodo. A corrente de pensamento
reunida no Manifesto dos Pioneiros viria depois alimentar a
Constituio de 1946, pela qual Paschoal Leme, dentre outros
deputados, seria um batalhador incansvel pelo direito edu-
cao e pela sua publicidade, gratuidade e laicidade, princ-
pios que predominaram na Carta Magna.
Mas a Constituio de 1946 deixou sequelas, demarcou e
aprofundou uma ciso histrica no campo da educao esco-
lar brasileira como poltica pblica, que se manifestava ento
como liberdade de ensino, defendida pela Igreja e pelas for-
as conservadoras, e a escola pblica gratuita e obrigatria,
defendida pelas foras defensoras dos interesses populares.
No foi por outra razo que o projeto da lei de diretrizes e
bases (LDB) da educao nacional, lei complementar Cons-
tituio, de autoria do Senador Gustavo Capanema, em 1947,
demorou 14 longos anos tramitando no Congresso Nacional.
Entre 1960 e 1961, diante da investida da Unio Democr-
tica Nacional (UDN), representante das foras mais conserva-
doras na educao, contra o projeto Capanema, fiel ao esprito
da Carta de 1946, houve intensa mobilizao de intelectuais,
sindicatos e associaes estudantis em defesa do projeto. Data
dessa poca a participao, na campanha em defesa da escola
2 Consulte a respeito de Sampaio Doria o site Navegando na Histria da Educao Brasileira, da
Faculdade de Educao da Unicamp: http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/
verb_b_antonio_de_sampaio_doria.htm
Politicas Sociais_Final.indb 145 31/05/11 13:47
146 Polticas sociais ideias e prtica
pblica, de intelectuais da envergadura de Florestan Fernan-
des, Fernando Henrique Cardoso e Darcy Ribeiro. Apesar dessa
mobilizao, no final de 1961 o projeto Capanema foi rejeitado
a favor do substitutivo do deputado udenista Carlos Lacerda,
que resultou na primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional. Essa Lei, que recebeu o nmero 4024/1961, promul-
gada menos de trs anos antes do movimento de 31 de maro,
vigorou at 1996, data da LDB atual.
No contexto da industrializao e urbanizao, a expan-
so quantitativa da educao bsica ganha impulso a partir da
metade do sculo 20. Essa expanso no decorre, no entanto,
da vontade poltica nacional de ampliar o acesso dos excludos
escola, como sonharam os Pioneiros e os Constituintes de
1946. Essa primeira e decisiva etapa de ampliao do acesso
educao bsica no Brasil resultou das presses de populaes
recm-urbanizadas que buscavam na escola uma oportunidade
de melhoria de vida.
Com o poder poltico e os recursos financeiros concen-
trados no governo federal durante o regime militar, estados
e municpios esferas de governo diretamente confrontadas
com as presses populares foram os principais responsveis
pelo atendimento da demanda por mais e mais escolas. A
principal poltica educacional desse perodo foi a do tijolo.
Polticos se dedicaram a encaminhar demandas para cons-
truo de escolas nas periferias urbanas, e as obras escolares
chegaram a ser mais disputadas pelas grandes empreiteiras do
que as das estradas e pontes.
Cortar fitas para inaugurar escolas novas o sonho de
todo poltico, porque muito mais fcil e menos conflitivo do
que tomar decises como estrutura da carreira dos professores,
tempo de permanncia na escola, contedos do ensino, mto-
Politicas Sociais_Final.indb 146 31/05/11 13:47
147 Educao e cidadania
dos adequados para ensinar alunados heterogneos, formas de
gesto, dentre outras. O problema que sem essas decises o
fracasso escolar lotar o prdio novo com repetentes cada vez
mais velhos, resultando em estatsticas inchadas e autoestimas
atrofiadas. Foi o que aconteceu entre os anos 1970 e incio dos
1990. Estendeu-se para uma populao cada vez maior e mais
heterognea o modelo de escola de elite do incio do sculo
20, sem investir na reviso de sua organizao pedaggica, sua
cultura ou estilo de governana. O preo est sendo pago at
hoje em qualidade das aprendizagens dos alunos.
Mas algumas decises de poltica educacional impor-
tantes foram tomadas nesse perodo, consolidadas na Lei
5692/1971, que dez anos depois introduziu modificaes na
LDB (Lei 4024/1961) ento vigente. Para o processo de demo-
cratizao da escola, a mais decisiva dessas medidas foi a abo-
lio, em nvel nacional, do exame de admisso ao ginsio e
a unificao do primrio e do ginsio na escola nica de oito
sries do ento ensino de 1
o
grau, hoje ensino fundamental
com nove anos.
A extenso da escolaridade obrigatria fora um compro-
misso internacional do pas, mas s seria viabilizada com a
abolio do exame de admisso, medida que j fora adotada
anos antes em So Paulo, durante a gesto de Jos Mario Pires
Azanha frente do Departamento de Ensino da Secretaria de
Educao do Estado.
Durante dcadas o exame de admisso funcionou como
ponto de ruptura do percurso escolar de milhes de crianas
brasileiras. Foi o gargalo criado pelo sistema, no qual eram
selecionados aqueles que conseguissem provar que mere-
ciam continuar estudando depois da 4
a
srie. Dizia-se ento
que o exame de admisso precisava existir porque continuar
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148 Polticas sociais ideias e prtica
estudando no era para qualquer um. A abolio do exame
de admisso representou uma conquista democrtica funda-
mental.
Menos que os compromissos internacionais, foi a pre-
sena surda de um nmero cada vez maior de crianas na
escola disputando uma vaga no ginsio que provocou brios
de educadores e polticos para atender a essa demanda, abo-
lindo o exame de admisso. Estados como So Paulo o fize-
ram apesar da falta que ainda havia de quase tudo o que era
preciso para garantir a qualidade do trabalho escolar, sobre-
tudo espao, tempo e recursos docentes. Uma das estratgias
utilizadas para dar conta da demanda crescente foi encurtar
o tempo de permanncia na escola, fazendo com que num
mesmo edifcio pudessem funcionar trs perodos diurnos,
alm do noturno. Nas regies metropolitanas como a Grande
So Paulo e outras, o chamado turno da fome durou mais de
trs dcadas e sobreviveu at o sculo 21.
Outra mudana importante introduzida pela lei 5692/1971
foi a municipalizao do ensino fundamental, embora ao lon-
go desses anos 1970 e 1980 a municipalizao tenha apenas
transferido responsabilidades e no os devidos recursos para
os municpios. No por outra razo, a municipalizao s se
concretizou na prtica em estados e regies cujos municpios
eram pobres financeiramente, dbeis politicamente e por isso
muito dependentes dos recursos federais do MEC e das be-
nesses polticas dos governadores. No foi por obra do acaso
que em So Paulo, estado mais rico do pas e de prefeituras
mais fortalecidas, o ndice de municipalizao era dos mais
baixos at os anos 1990.
Esse tipo de municipalizao, que alguns autores cha-
maram de prefeiturizao dos anos iniciais do ensino fun-
Politicas Sociais_Final.indb 148 31/05/11 13:47
149 Educao e cidadania
damental, foi uma descentralizao imposta pelo centro, que
manejava recursos financeiros e poder poltico para for-la
um padro que s se resolveu para o pas em seu conjunto,
em meados dos anos 1990, com a criao do Fundef. Quando
passa a existir um mecanismo efetivo de financiar o aluno do
ensino pblico per capita, fazendo com que o dinheiro che-
gue onde estiver esse aluno, qualquer que seja o mantenedor
da escola ou do sistema de ensino, a municipalizao deu a
partida a um processo de fortalecimento do poder e das co-
munidades locais que ainda est em curso, e que, apesar de
algumas debilidades, promissor do ponto de vista de tornar
a escola um espao apropriado por seus beneficirios.
A escola como aparelho ideolgico e reprodutora
das desigualdades
O mesmo perodo entre 1960 e 1980 tambm viu surgir,
principalmente na Europa, abordagens analticas da educa-
o escolar chamadas crticas por alguns setores da intelec-
tualidade. Pensadores de sociedades que h mais de sculo
j haviam universalizado a escola; cujos sistemas de ensino
tiveram muitas dcadas para se estruturar com certa racionali-
dade burocrtica; e cujas taxas de alfabetizao eram as mais
altas do mundo, comearam a achar que havia escolaridade
demais na sociedade. Passaram a desconstruir o otimismo pe-
daggico da Escola Nova para revelar o lado reprodutivista
da escola, seu carter de aparelho ideolgico do estado e sua
violncia simblica contra os filhos do povo. Houve at uma
variante desse pensamento que propunha uma sociedade sem
escolas.
No Brasil a anlise crtica da escola apresentou-se como
alternativa conceitual oportuna para os pensadores progres-
Politicas Sociais_Final.indb 149 31/05/11 13:47
150 Polticas sociais ideias e prtica
sistas empenhados em criticar a poltica educacional do go-
verno militar. Mas aqui a escola obrigatria ainda precisava
ser conquistada para um tero da populao das faixas de
renda mais baixa; as repetncias e desistncias temporrias
faziam com que 90% dos alunos apresentassem pelo menos
um ano de atraso em relao srie em que deveriam estar
matriculados. A violncia aqui no era simblica. Era real e
resultava na excluso pura e simples.
Negando qualquer carter democrtico expanso quan-
titativa, a oposio ao governo militar no atuou sobre esse pa-
tamar de quantidade para inventar uma escola mais adequada
aos antes excludos e propor solues alternativas ao baratea-
mento da educao pblica. Isso seria reconhecer, com Ansio,
a escola como mquina que prepara a democracia e entender
o conhecimento que ela deve a seus alunos como importante
para a cidadania e no apenas um arbitrrio cultural.
estreita relao entre escola e democracia defendida
pelos Pioneiros foi contraposta a gesto democrtica, cuja
pedra fundacional era a escolha dos diretores de escola pelo
voto direto de pais, professores e funcionrios e se com-
pletava com a defesa do saber popular como contedo
do ensino. E assim o Brasil, que ainda no podia eleger o
presidente da Repblica, passou a eleger os diretores das
escolas pblicas.
O pas elegeu o presidente, reconstituiu o estado de di-
reito e se orgulha, com plena razo, de t-lo mantido apesar
das turbulncias econmicas externas e dos conflitos e es-
cndalos internos. A gesto democrtica foi assumida pela
Constituio de 1988 e pela Lei 9394/1996. Mas a crise de
qualidade que comeou a se instalar nas dcadas de 1960 a
1980 ainda no foi resolvida, apesar da oposio ao regime
Politicas Sociais_Final.indb 150 31/05/11 13:47
151 Educao e cidadania
militar ter se tornado situao h trs dcadas. Talvez essa
seja a herana mais maldita que a democracia brasileira tenha
recebido do perodo autoritrio.
Cabe ainda lembrar que, em manifestaes mais radicais,
os anos 1970 e 1980 no Brasil tambm tiveram defensores da
desescolarizao da sociedade. Analisando desde o presente,
parecia ser a prescrio de dieta de baixas calorias para popu-
laes subnutridas e famintas, pois s era possvel aos pases
ricos defender o desaparecimento da escola porque, mantendo
a metfora, estavam obesos de escolaridade. Mesmo assim a
ideia de uma sociedade sem escolas no prosperou nem entre
os pases ricos da poca, muito menos nos ento perifricos.
A educao escolar como estratgia de desenvolvi-
mento sustentvel
As crticas escola como reprodutora das desigualda-
des e aparelho ideolgico do Estado foram se debilitando
medida que a revoluo tecnolgica ampliou o acesso
informao e o conhecimento se tornou um dos fatores vitais
para o desenvolvimento social e econmico. Competncias
cognitivas e sociais bsicas, constitudas pela educao for-
mal, passaram a ser mais do que nunca necessrias para uma
insero autnoma e solidria na vida social e produtiva do
mundo globalizado. Assim, apesar de ter sido um tempo de
condenao da escola, at mesmo da proposta de elimin-la,
o sculo 20 terminou com a maioria dos pases do mundo
aumentando a durao da educao bsica obrigatria e rea-
lizando reformas nos seus sistemas de ensino, visando melho-
rar a qualidade das aprendizagens e desenvolver nos alunos
um perfil de competncias sintonizado com a sociedade do
conhecimento.
Politicas Sociais_Final.indb 151 31/05/11 13:47
152 Polticas sociais ideias e prtica
A participao numa sociedade que tende configurao
em redes, nas quais as informaes se tornam mais acess-
veis, requer domnio da lngua, raciocnio lgico matemtico,
capacidade de abstrao e de comunicao. Antes de serem
educadoras, as redes sociais dependem de pessoas educadas,
pois no constituem ambientes propcios s aprendizagens de
crianas e adolescentes que requerem a ao direta junto ao
educando tal como ocorre na situao familiar e escolar. Em
reforo dessa afirmao, descobertas recentes da neurocin-
cia apontam para a importncia da primeira infncia mostran-
do que o potencial cognitivo da populao depende da quali-
dade da estimulao recebida desde muito antes da aquisio
da linguagem oral. Alm disso tudo, pouco provvel que os
adultos, enquanto se dedicam acumulao de capital social
e s prticas de sustentabilidade, tenham confiana em deixar
seus filhos aos cuidados da escola de rede ou outra institui-
o que no seja estruturada e monitorada.
Parece, portanto, que a escola seguir sendo, at onde
se divisa o futuro, uma instituio coadjuvante mas de peso
especfico para combater a excluso e integrar as novas ge-
raes nas redes sociais. As tendncias mais recentes de uso
dos recursos tecnolgicos como o iPad e a Internet 2 tm
revelado mesclas interessantes da escola presencial, com o
home schooling ou os estudos autnomos no caso de jovens
adultos. At o momento, o que tende a acontecer no o
desaparecimento da escola; ao contrrio, seu aparecimento
em outros espaos de estudo, sua presena estendida, com
todos os traos que a tm caracterizado desde seu advento
histrico: contedos, processos para aprend-los e ensin-los
conduzidos por profissionais da escola professores e outros
especialistas e processos de aferio da aprendizagem.
Politicas Sociais_Final.indb 152 31/05/11 13:47
153 Educao e cidadania
As concluses de estudos da OCDE e dos organismos fi-
nanciadores internacionais; os programas das organizaes in-
ternacionais e no governamentais; os programas de governos
e o discurso de polticos, economistas, cientistas, todos refor-
am a importncia da educao bsica escolar. Chega a ser
quase um mantra o reconhecimento de que o acesso de todos
a uma educao escolar de qualidade, que constitui as com-
petncias necessrias para viver produtiva e solidariamente no
sculo 21, embora no suficiente, imprescindvel para o futu-
ro da democracia, o desenvolvimento sustentvel e a prtica da
solidariedade. At os dias de hoje ainda no se inventou outra
forma de propiciar esse desenvolvimento cognitivo e socioafe-
tivo seno na famlia, primeiro, e depois na escola.
Escola e democracia no Brasil dos anos recentes
No Brasil a debilitao das crticas escola e a dissemi-
nao das novas tecnologias acontecem no contexto da de-
mocratizao poltica, da realizao de eleies livres e da
ocupao de espaos de poder decisrio pelas foras de opo-
sio. Como resultado, o pas viveu, inicialmente em munic-
pios e estados e posteriormente na esfera federal, um perodo
de reformas substanciais nos contedos e nos processos da
educao bsica. A partir de meados de 1990 foram adotadas
polticas nacionais para garantir que a relao da escola com
a democracia fosse alm da gesto democrtica.
Completar a universalizao do ensino fundamental era
o primeiro passo para sair dos limites da gesto democrtica.
Demorou praticamente dois sculos, mas o Brasil finalmente
conseguiu colocar na escola obrigatria todas as crianas de
7 a 14 anos. Criou-se o Fundef, mecanismo de financiamen-
to mais equitativo e redistributivo, dando incio com isso a
Politicas Sociais_Final.indb 153 31/05/11 13:47
154 Polticas sociais ideias e prtica
uma nova era no regime de colaborao entre as esferas go-
vernamentais que vem impulsionando uma municipalizao
com mais autonomia financeira. A mudana de enfoque do
financiamento est ainda em andamento e mais recentemente
passou por uma fase incremental ao ampliar o Fundef para
toda a educao bsica com a criao do Fundeb, instituindo
o ensino fundamental de nove anos e ampliando a faixa etria
da escolaridade obrigatria at os 17 anos de idade.
Ao instituir na LDB a avaliao nacional de resultados,
o Brasil propiciou condies para monitorar a qualidade das
aprendizagens nas redes pblicas de ensino e tornar mais
transparente o desempenho de cada escola; e deu tambm
incio a um processo, mais lento por sua natureza, de mu-
dana na cultura escolar com aes para tornar o contedo
mais prximo das necessidades de aprendizagem de alunados
heterogneos num pas desigual.
To importante quanto todas essas polticas tem sido a
consolidao de uma maneira menos maniquesta de pensar
o lugar da educao escolar na construo de uma sociedade
mais justa e democrtica. Ao aproximar da realidade a utopia
de educao para todos de 1932, ficou claro para dirigentes e
educadores, muitos dos quais condenaram a escola nos anos
1970, que em pases de desenvolvimento educacional tardio
como o Brasil a educao escolar se torna dramaticamente
necessria exatamente para aquelas crianas e jovens que,
at h poucas dcadas sub-representados na populao esco-
lar, agora constituem sua maioria. So esses filhos de classes
trabalhadoras populares os que mais precisam das situaes
estruturadas da escola para constiturem conhecimentos e
competncias to facilitados aos que vm de meios culturais
e intelectuais mais estimulantes.
Politicas Sociais_Final.indb 154 31/05/11 13:47
155 Educao e cidadania
Vai se esclarecendo tambm que a contribuio da esco-
la para superar a excluso e a desigualdade social no pode
ser aferida apenas pela presena fsica da professora ou dos
alunos nos movimentos comunitrios que buscam esse ide-
al; ou na sua abertura institucional para interagir com esses
movimentos; nem mesmo na incorporao desses ideais no
currculo escolar. Tudo isso desejvel, mas no vale nada se
os alunos sarem da escola pr-alfabticos. O peso especfi-
co da educao formal na dinmica da transformao social
deve ser buscado no quanto os atores nela envolvidos devem
s aprendizagens propiciadas pela escola e pelo professor,
as motivaes, competncias e valores que os qualificam e
impulsionam a serem proativos diante da desigualdade e das
prticas ambientais predatrias, a tomarem iniciativas na vida
privada e civil, e a empreenderem seu prprio projeto de
melhoria de vida.
A eleio de diretores e os conselhos escolares, caros
ao discurso da gesto democrtica dos anos 1980, por exem-
plo, podem ser considerados experincias de participao na
proviso do servio escolar. No entanto, inexistem evidncias
quanto ao seu impacto sobre a qualidade das aprendizagens
propiciadas pela escola. Ao contrrio, a crise de qualidade da
educao bsica no melhorou com a eleio de diretores, ou
a eleio de diretores no est associada a nenhuma melhoria
no desempenho dos alunos. Seus benefcios, se houve, devem
ter ido para os adultos envolvidos.
J os processos de descentralizao e municipalizao,
apesar de seu incio autoritrio com a 5692/1971, ao serem
viabilizados pelo Fundef, vm criando um cenrio favorvel
adoo de iniciativas e formas de interveno para melhorar
a qualidade da educao escolar municipal, atualmente com
Politicas Sociais_Final.indb 155 31/05/11 13:47
156 Polticas sociais ideias e prtica
mais matrculas no ensino fundamental do que a educao
pblica estadual. Na verdade, a universalizao desse nvel
de ensino, concluda no final do sculo 20, esteve associada
ampliao das redes de ensino pblico municipais. Disso est
resultando uma enorme capilaridade que faz da escola defi-
nitivamente uma instituio do local. Os arranjos e parcerias
que o fortalecimento do municpio est propiciando podem
vir a fazer dela uma instituio verdadeiramente local no sen-
tido utilizado pelas teorias do capital social.
Tambm vale a pena lembrar que no Brasil, como alis
em vrios outros pases, as duas ltimas dcadas assistiram a
movimentos determinados por fatores econmicos e sociais,
mas com forte incidncia sobre a educao escolar pbli-
ca. Em primeiro lugar destaca-se a pauta de responsabilida-
de social de empresas, corporaes e outras instituies no
governamentais, muitas das quais fazem da educao um de
seus alvos preferidos. Ao movimento de responsabilidade so-
cial associa-se o empenho para tornar o poder pblico e as
instituies em geral responsveis por seus resultados, o que
se direciona para a escola pblica, cujos resultados so muito
valorizados pela sociedade em geral.
A cultura da responsabilidade social se fortalece com a
consolidao dos sistemas de avaliao externa nacionais e
internacionais, que no caso do Brasil est ajudando a criar
a cultura de resultados e transparncia. Ainda no de ac-
countability, no sentido do termo em ingls, mas pelo menos
os grupos mais organizados tm acesso a evidncias sobre
quanto e quo bem as crianas e jovens esto aprendendo. A
existncia de indicadores como o Ideb, no mbito nacional, e
indicadores similares nos estados, mobiliza escolas e munic-
pios para a melhoria da qualidade do ensino.
Politicas Sociais_Final.indb 156 31/05/11 13:47
157 Educao e cidadania
O pano de fundo desse movimento foi o questionamento
do tamanho do estado agigantado e provedor, desempenhan-
do funes que podiam ser realizadas pela iniciativa privada
ou outras instituies no governamentais com ou sem fins
lucrativos. E embora a educao junto com justia, segu-
rana, sade e polticas sociais sempre tenha sido apontada
como rea na qual a atuao estatal no pode ser dispensada,
nas polticas educacionais comea tambm a surgir uma nova
maneira de pensar a relao do pblico com o privado. No
mais nos termos em que a questo se colocava nos anos 1960,
na defesa da liberdade de ensino, mas nos termos da LDB de
1996, na consagrao do direito de aprender.
Num ambiente de responsabilizao e prestao de con-
tas, com avaliao que acompanha a qualidade do servio
educacional, a salvaguarda do direito de aprender, legitima
parcerias com instituies da sociedade civil que podem ir
da colaborao e proviso de insumos bsicos para o funcio-
namento da escola como materiais ou capacitao de profes-
sores, at a delegao integral da gesto de escolas pblicas
a instituies civis. Embora parea indito, o financiamento
pblico da educao privada uma prtica antiga que surgiu
no Brasil em um contexto muito diferente do atual, com uma
conotao assistencialista, no de responsabilidade social tal
como a conceituamos hoje.
3
3 A origem das creches e educao de crianas at 3 anos, em meados do sculo 20,
se deu, na maioria dos estados e municpios, por meio de convnios com entidades
filantrpicas particulares que recebiam financiamento pblico per capita de criana
atendida. Em muitos municpios essa prtica ainda est em vigor. O Sistema S repassa
recursos pblicos calculados sobre impostos devidos nas folhas de pagamento das
empresas privadas para programas de iniciao profissional, educao bsica e ensino
tcnico mantidos pelas entidades patronais. E o salrio educao, que j tem mais de
quatro dcadas, no deixa de ser, na sua concepo, subsdio que os empregadores
podem usar no financiamento de ensino obrigatrio para os filhos de seus assalariados,
inclusive comprando vagas em escolas privadas.
Politicas Sociais_Final.indb 157 31/05/11 13:47
158 Polticas sociais ideias e prtica
Pioneira das experincias inovadoras de gesto, pos-
svel citar a solitria experincia das escolas cooperativas de
Maring, no Paran, chamadas pelo municpio de escola p-
blica de gesto privada. Como foi registrado pelo Cenpec
4
,
a experincia paranaense foi de ousadia prematura para o
momento poltico em que aconteceu: o municpio conseguiu
aprovar na Cmara Municipal uma lei autorizando que o exe-
cutivo repassasse, a cooperativas legalmente constitudas, o
mesmo custo por aluno praticado nas escolas pblicas muni-
cipais, para que essas escolas cooperativas oferecessem ensi-
no fundamental gratuito, com acompanhamento tcnico das
equipes municipais de superviso.
Nos dias atuais muitas iniciativas de colaborao entre
entidades da sociedade civil e a educao bsica pblica es-
to em curso no Brasil. Os arranjos e tipos de parcerias so
bastante variados, e predominam os que se realizam com os
sistemas de ensino pblico municipais, embora no nvel do
ensino mdio existam programas de grande relevncia junto
a escolas pblicas.
Apesar de suas diferenas, todas essas iniciativas tm em
comum duas caractersticas importantes. Destinam-se me-
lhoria da qualidade das aprendizagens e inspiram-se na con-
vico de que essa melhoria ser fundamental para a cons-
truo de uma sociedade mais justa e democrtica no Brasil.
Outra no a misso inscrita no DNA da educao escolar
desde que foi reivindicada pelos crticos do antigo regime, na
alvorada do Estado nacional moderno.
4 DAVIS, Claudia; SOUZA E SILVA, Maria Alice Setubal; ESPOSITO, Yara; PIMENTEL, Zita Porto.
Alternativas para a melhoria do ensino: a escola cooperativa em foco. So Paulo: CENPEC, 1991.
Politicas Sociais_Final.indb 158 31/05/11 13:47

Empreendedorismo social
e desenvolvimento
sustentvel

As empresas na sociedade: os limites das boas


intenes Ezequiel Reficco

Empreendedorismo social: apontamentos para


um debate Rosa Maria Fischer

Sntese da discusso: Empreendedorismo social e


desemvolvimento sustentvel Thereza Lobo
Politicas Sociais_Final.indb 159 31/05/11 13:47
Politicas Sociais_Final.indb 160 31/05/11 13:47
161 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
As empresas na sociedade:
os limites das boas intenes
Ezequiel Reficco
Professor de Estratgia da Faculdade de Administrao da Universida-
de de Los Andes (Colmbia).
Ns dissemos Don Dionsio (...) ns somos pobres, mas somos seus
vizinhos (...). No temos inveja de suas posses, nem queremos tirar-lhe a
fortuna que trabalhou tanto para ajuntar. S queremos ser to ricos quanto
voc algum dia, como resultado de nosso trabalho. Dionsio gostou destas
palavras (...). Desde ento abriu suas portas para ns.
De um lavrador de subsistncia local, beneficirio da filantropia da
companhia a Dionsio Romero Paoletti, presidente da Diretoria de Palmas
del Espino, um grande conglomerado peruano.
A citao acima capta a ideia central deste trabalho: nossa
viso tradicional das contribuies das empresas para a socie-
dade, em grande parte baseada na transferncia de bens para
os pobres, tem demonstrado efetividade limitada. Os pobres
precisam de menos piedade e mais oportunidades de neg-
cios. A experincia recente sugere que a melhor maneira de
fazer com que isto acontea fomentar o empreendedorismo
social. Temos diante de ns a oportunidade que de nature-
za tanto social quanto econmica. Para capt-la, as grandes
companhias precisam abarcar o empreendedorismo social, de
modo a fazer com que a criao do valor social chegue mais
perto do cerne de seu negcio.
Politicas Sociais_Final.indb 161 31/05/11 13:47
162 Polticas sociais ideias e prtica
Como as companhias contribuem para a sociedade?
Se indagado, qualquer perito lhe dir que a filantropia
apenas uma parcela da agenda mais ampla da responsa-
bilidade social corporativa (RSC; em ingls, corporate social
responsibility , CSR). Enquanto aquela foca a redistribuio da
riqueza, esta se preocupa com o modo com que a riqueza
criada. No entanto, no mundo verdadeiro, nossa compreenso
e nossas prticas dizem outra coisa. Pea a qualquer empre-
srio para descrever os esforos de RSC de sua organizao e,
na maior parte dos casos, ele logo estar descrevendo progra-
mas caritativos. Na prtica, a filantropia corporativa constitui
o suporte principal da RSC, especialmente no contexto da
Amrica Latina.
A filantropia corporativa pode ser compreendida como
uma ao altrusta que pertence esfera social, mas est fora
das operaes que constituem o cerne das da companhia.
1

Ela acarreta uma transferncia unilateral de bens de um doa-
dor para o recebedor. Na maior parte das vezes, esta relao
causa uma assimetria bsica (em recursos e influncia) que
favorece uma viso de desenvolvimento de cima para baixo.
Apesar de seus xitos, a filantropia no carece de crticos. Tal-
vez as desvantagens mais substanciais possam ser resumidas
como a seguir:
Autocentrada. De acordo com alguns crticos, os
programas filantrpicos dizem mais respeito s neces-
sidades e prioridades dos que financiam do que dos
receptores. Esto mais preocupados com a reputao
do que com a transformao; a nfase colocada nas
1 Wayne Visser and others, The A to Z of Corporate Social Responsibility: A Complete Reference
Guide to Concepts, Codes and Organisations (Chichester, England; Hoboken, NJ: John Wiley &
Sons, 2007), 363.
Politicas Sociais_Final.indb 162 31/05/11 13:47
163 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
doaes feitas e no no impacto verdadeiro daqueles
recursos.
Sintomas, no causas. Tem-se demonstrado que os
programas filantrpicos raramente removem as causas
que esto na raiz dos problemas com os quais lidam.
As solues que estes programas oferecem geralmen-
te no so sustentveis a longo prazo. Frequentemen-
te carecem de escala: as solues alcanam somente
uma pequena parcela da populao-alvo.
Ineficaz. Apesar das realizaes inegveis de progra-
mas filantrpicos individuais, parece difcil negar que,
no seu conjunto, os recursos macios que foram cana-
lizados, pela filantropia global e ajuda ao desenvolvi-
mento, tm pouco a mostrar no que diz respeito a re-
sultados. Apesar de cerca de US$ 1 trilho gasto em
doaes e emprstimos para lutar globalmente contra
a pobreza desde o final da Segunda Guerra Mundial,
quase a metade dos seis bilhes de pessoas do mundo
ainda vive com menos de US$ 2 por dia; e uma quinta
parte consegue passar com menos de US$1.
2
O terceiro ponto de crtica talvez seja o mais relevante.
Em estudo publicado no comeo desta dcada, no American
Economic Review, os economistas do Banco Mundial Craig
Burnside e David Dollar descobriram que, em mdia, a ajuda
externa fracassou no fomento ao crescimento econmico das
naes que receberam auxlio, com a exceo daqueles casos
especiais em que os governos implementaram polticas ma-
2 George C. Lodge, The Corporate Key: Using Big Business to Fight Global Poverty, Foreign Affairs
81, n
o
. 4 (2002): 13.
Politicas Sociais_Final.indb 163 31/05/11 13:47
164 Polticas sociais ideias e prtica
croeconmicas, particularmente de suporte.
3
A efetividade de
programas de cima para baixo pode ser mais bem avaliada
naquelas regies que tm sido seus maiores beneficirios, tais
como a Bolvia e Haiti, nas Amricas, ou a maior parte da
frica subsaariana. De acordo com muitos, estes programas
de ajuda de cima para baixo no s fracassam na supresso
das causas dos problemas; ao fomentar uma cultura de
dependncia, podem at contribuir para prolongar estas
causas enraizadas. Nas palavras de Javier Hurtado Mercado,
empresrio boliviano,
Eu e minha mulher trabalhamos por muitos anos em de-
senvolvimento internacional com organizaes no go-
vernamentais, e chegamos concluso de que, por meio
de nosso trabalho, s estvamos prolongando a depen-
dncia e a mendacidade entre os beneficirios [bolivia-
nos]... A cooperao internacional no projetada para
fomentar a independncia e a sustentabilidade.
Na mesma linha, os ltimos anos testemunharam a emer-
gncia de um movimento de intelectuais africanos, reunidos
em torno do mote no more aid, please (por favor, no que-
remos mais ajuda). A seu ver, a ajuda est de fato impedindo
a criao da riqueza e o empreendedorismo. Torna os go-
vernos africanos preguiosos e os priva dos incentivos para
estabelecer instituies eficazes. Os africanos mais capazes
associam-se s ONGs e aos governos em vez de abrir suas
iniciativas de negcios.

Estes intelectuais alegam que a ajuda
acaba prejudicando os esforos para ajudar os pobres: espe-
ram grandes coisas de esquemas que so projetados no topo,
3 William Easterly, Does Foreign Aid Add Up?, Foreign Policy 125 ( Jul/Aug 2001): 94.
Politicas Sociais_Final.indb 164 31/05/11 13:47
165 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
mas nada fazem para resolver os problemas embaixo. Empre-
endedorismo e criao de riqueza so os fatores que levanta-
ram a China e a ndia da pobreza, alegam. A frica no ser
salva pela ajuda, dizem, mas sim pela engenhosidade de seu
povo, por empreendedorismo otimizado, focado na criao
de riqueza, no na reduo da pobreza.
4
De volta s fontes: as origens do movimento RSC
O predomnio das abordagens de cima para baixo para
aliviar a pobreza pode ser mais bem entendido em retrospec-
to, pela maneira como surgiu o movimento RSC. Na Amrica
Latina, a filantropia privada o alicerce sobre o qual o movi-
mento RSC foi erguido. Durante a maior parte do sculo XX,
os empresrios no trabalhavam com assistncia social, pois
isto era considerado como fora do domnio da atividade das
empresas. De fato, em grande parte destes casos aquela tare-
fa era deixada para ser realizada pelas esposas, por meio do
trabalho de organizaes de caridade, tal como a onipresente
Damas de caridad, contribuindo lado a lado com a Igreja e o
Estado em trabalhos sociais.
Aos poucos, a emergncia do movimento RSC trouxe
cada vez mais prximos o mundo das empresas e o da filan-
tropia. Os primeiros debates comearam a deslanchar na d-
cada de 1960, e seus termos so bem conhecidos. De um lado
estavam aqueles para quem o nico negcio do negcio o
negcio, mais bem exemplificado pelo ganhador do prmio
Nobel, Milton Friedman.
5
Do lado oposto estavam aqueles
4 George Ayittey, egrgio economista gans residente na American University em Washington, D.C.,
pode ser includo neste grupo. Para uma defesa apaixonada deste ponto de vista, visite: http://blog.
ted.com/2009/04/09/ayittey_on_dead_aid/.
5 Poucas tendncias solapam to intensamente as prprias fundaes de nossa sociedade livre
como a aceitao, por parte de autoridades de corporaes de responsabilidade social, em fazer
a maior quantidade possvel de dinheiro para seus acionrios Milton Friedman, Capitalism and
Freedom (Chicago: University of Chicago Press, 1962), 13.
Politicas Sociais_Final.indb 165 31/05/11 13:47
166 Polticas sociais ideias e prtica
que argumentavam a favor de um papel mais amplo da co-
munidade empresarial na sociedade. Um dos que advogavam
uma responsabilidade social das empresas era o acadmico
Keith Davis, um dos primeiros a examinar os efeitos que o
poder corporativo tinha sobre a sociedade.
6
Neste processo
ele articulou dois princpios destinados a regular as relaes
entre as empresas e a sociedade.

A equao do poder social: Responsabilidades so-
ciais dos empresrios nascem da quantidade de poder
social que eles tm.
7


A lei de ferro da responsabilidade: Quem no
usar sua responsabilidade de poder social a perder.
A longo prazo, os que no utilizam o poder de uma
forma que a sociedade considere responsvel, ten-
der a perd-la, porque outros grupos iro aos pou-
cos preenchendo este espao para assumir aquelas
responsabilidades.
8
Davis no foi o nico autor que deliberou sobre as novas
responsabilidades das empresas, nem foi a sua justificati-
va a nica articulada naquele perodo. No entanto, as suas
leis acabaram permeando a maneira como a maioria das
companhias percebe o seu papel na sociedade. Para ele, a
responsabilidade deriva do poder; quanto mais poder voc
tem, mais responsvel voc ser pelas consequncias de seus
atos. De fato, este princpio de responsabilidade est presente
6 Elisabet Garriga e Domnec Mele, Corporate Social Responsibility Theories: Mapping the
Territory, Journal of Business Ethics 53, n
o
. (2004): 55.
7 Keith Davis, Understanding the Social Responsibility Puzzle, Business Horizons 10, n
o
. 4 (1967): 48.
8 Keith Davis, Can Business Afford to Ignore Social Responsibilities?, California Management
Review 2, n
o
. Spring (1960): 63.
Politicas Sociais_Final.indb 166 31/05/11 13:47
167 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
nas leis de delito civil em grande parte dos pases da Amrica
Latina. O mesmo comportamento ter consequncias muito
diferentes se voc estiver dirigindo uma bicicleta ou caminho
pesado: quanto mais poder voc comanda, mais dura ser a
lei a julg-lo. A metfora do tribunal apropriada: a partir da
dcada de 1970, a comunidade empresarial passou a ficar ex-
tremamente atenta ao fato de que seria julgada permanente-
mente e, se achada culpada, seria devidamente sentenciada.
Esta ideia simples mas poderosa nivelou o campo
medida que deu poder sociedade em geral, s organizaes
de base e comunidade de ONGs. At aqui as corporaes
indiferentes eram obrigadas a fazer acertos por muitos erros
e a sociedade se beneficiou. No entanto, esta abordagem no
era gratuita. Colocar a empresa no banco dos rus de suspeitas
constantes teve um efeito no intencional: colocou a comuni-
dade empresarial na defensiva. Grande parte das corporaes
passou a considerar a relevncia da interveno social em ter-
mos de administrao de riscos e no de criao de valor.
claro que muitos no vo admitir isto: nos ltimos
anos a retrica corporativa evoluiu muito. No discurso, todas
as corporaes adotam o ponto de vista ganhar-ganhar.
Ningum v a tenso entre pessoas e lucro. Se for pela retrica
deles, seus programas sociais so todos sinrgicos. Todos
reivindicam ter integrado metas sociais em seus modelos de
empresas; todos so a favor da sustentabilidade a longo prazo.
A realidade, no entanto, parece ser diferente. A RSC continua
sendo essencialmente defensiva. Na realidade, a maioria das
corporaes v seu investimento social como uma poltica
de segurana, no como uma oportunidade. Como exemplo,
tome-se o relatrio State of Corporate Citizenship in the Uni-
ted States (Situao da Cidadania Corporativa nos Estados
Politicas Sociais_Final.indb 167 31/05/11 13:47
168 Polticas sociais ideias e prtica
Unidos).
9
Naquele estudo, a maior parte das corporaes pes-
quisadas (56%) alega que em muito grande medida ou em
grande medida seus esforos de cidadania corporativa so
motivados pelo fato de ser parte de nossa estratgia de em-
presas. No entanto, somente cerca de uma tera parte (35%)
destes alegou que era muito verdadeiro ou geralmente ver-
dadeiro que eles constantemente mediam o impacto de suas
iniciativas sociais na sua estratgia empresarial. Eles poderiam
dar-se ao luxo de ignorar o retorno de um investimento de
negcios real? De fato, isto parece no ser um caso isolado.
Uma pesquisa que examinou empreendimentos de negcios
que tinham como alvo os pobres da Amrica Latina e Espanha
concluiu que, de fato, achamos que grande parte das compa-
nhias no registra sistematicamente seus investimentos quan-
do estabelecem suas relaes com setores de baixa renda.
10
A desconexo entre o discurso e a prtica est patente.
Pergunte a qualquer oficial de nvel alto ou mdio de uma
corporao atuante na Amrica Latina em quem que ele pen-
sa quando considera investimentos sociais, por exemplo. Se a
pergunta for feita oficialmente, a resposta que provavelmente
ouvir bem previsvel, e certamente incluir comunidades
locais, a sociedade civil, o meio ambiente ou as geraes fu-
turas. Se a pergunta for feita confidencialmente, a resposta
provavelmente incluir um grupo diferente de preocupaes:
governos populistas, sindicatos politizados, presso sobre a
opinio pblica, mdia sensacionalista a saber: os que tm a
capacidade de causar a verdadeira dor nas salas da diretoria.
9 Center for Corporate Citizenship, Weathering the Storm: The State of Corporate Citizenship in the
United States 2009 (Boston, MA: Boston College & The Hitachi Foundation, 2009).
10 Josefina Bruni-Celli e Rosa Amelia Gonzlez, Market-Based Initiatives for Low Income Sectors
and Economic Value Creation, in Socially Inclusive Business: Engaging the Poor through Market
Initiatives in Iberoamerica, ed. Patricia Mrquez, Ezequiel Reficco e Gabriel Berger (Cambridge,
MA: Harvard University Press, 2010), 231.
Politicas Sociais_Final.indb 168 31/05/11 13:47
169 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Por que manter a comunidade empresarial na defensiva
ruim para todos
Encurralar a comunidade empresarial em situao de em-
barao j serviu seu propsito, mas o tiro pode ter sado pela
culatra. Aqui, algumas das consequncias no intencionais des-
te ponto de vista.
Intervenes compensatrias: Por mais que se fale sobre a
relevncia dos programas de RSC, uma rpida olhada aos rela-
trios de RSC de grandes corporaes demonstra que um bom
nmero de programas e atividades tem pouca relao com o
ncleo de seu negcio. Como regra geral, grande parte destes
programas so bem planejados e eficientes, mas oferecem so-
lues que alcanam somente uma frao da populao-alvo,
porque so constrangidos por sua natureza filantrpica. Grande
parte so programas compensatrios: atividades que buscam
neutralizar e contrabalanar o impacto negativo dos modelos
de empresas, quer diretamente (como compensar a emisso de
gases com crditos carbono) ou indiretamente (estabelecendo
boa vontade, como uma companhia de cerveja que financia pro-
gramas de reabilitao de abuso do lcool). Resumindo, medi-
da que estas intervenes so relevantes empresa, continuam
sendo defensivas, um escudo contra o julgamento constante da
opinio pblica e dos rgos reguladores.
Centros de custo: No obstante a retrica sobre RSC como
motor propulsor de criao de valor, a maior parte dos
programas foca claramente na redistribuio da riqueza,
baseada, implcita ou explicitamente, nos subsdios. Quando
uma corporao decide conceder um servio de limpeza para
um grupo de pessoas com sndrome de Down, ela toma uma
deciso de compaixo, mas tal deciso traz custos ocultos:
precisamos apenas comparar o custo deste provedor com
Politicas Sociais_Final.indb 169 31/05/11 13:47
170 Polticas sociais ideias e prtica
um de uma companhia convencional. certo, porm, que
natural que um grande segmento da agenda de RSC vai carecer
da dimenso comercial. O problema no a existncia de
atividades no comerciais na agenda de programas de RSC,
mas, sim, a escassez aguda de programas comercialmente
relevantes com grande impacto social nas grandes corporaes.
Isto verdadeiro mesmo no mbito emergente das iniciativas
de BoP
11
que buscam envolver os pobres por meio de em-
preendimentos que buscam lucro. Um estudo recente que exa-
minou 33 iniciativas BoP (tambm conhecidas como empre-
sas inclusivas) na Amrica Latina concluiu que estas linhas de
negcio socialmente amigveis no eram realmente tratadas
como centros de lucro pelas grandes corporaes, mas, sim,
como simpticas janelas para relaes pblicas.
O que observamos que estes projetos-piloto s ve-
zes geram benefcios intangveis para as grandes corpora-
es, na forma de reputao, legitimidade ou licena so-
cial, e assim tais companhias tendem a mant-las em nvel
de vitrine, em vez de desenvolv-las em escala maior.
12
Uma grande parte das empresas inclusivas na Amrica
Latina, que tm os pobres como meta, demonstra mais volun-
tarismo do que potencial de lucro.
13
A atitude que prevalece
nos empreendimentos de empresas que trabalham com os
pobres quase benigna demais, a ponto de quase parecer
11 BoP - base of the pyramid base da pirmide, ou aqueles que esto na faixa inferior das vrias
faixas de renda. Veja em Prahalad, C. K. The Fortune at the Bottom of the Pyramid: Eradicating
Poverty through Prots. Upper Saddle River, NJ: Wharton School Publishing, 2005
12 Josena Brunicelli, Rosa Amelia Gonzlez e Henry Gmez Samper, Las Grandes Empresas
Y Las Pymes Como Emprendedoras Sociales, Harvard Business Review (ed. Amrica Latina), n.
(2009): 52.
13 Ezequiel Recco, Menos Voluntarismo, Ms Innovacin. Negocios Inclusivos en Latinoamrica,
INCAE Business Review 1, n. 9 (2009).
Politicas Sociais_Final.indb 170 31/05/11 13:47
171 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
paternalista. Questionados sobre o custo-benefcio e o retor-
no de uma iniciativa de empresas inclusivas, os representan-
tes de um grupo empresarial latino-americano responderam:
melhor no conhecer alguns destes nmeros. Certamen-
te, isto no a atitude que qualquer uma destas organiza-
es demonstra no que se refere s atividades do ncleo de
suas empresas. Este desinteresse bem-intencionado da ac-
countability bom ou ruim para os pobres? De acordo com
Santiago Levy, diretor de Pesquisa do Banco Interamericano
de Desenvolvimento, as boas intenes esto mantendo os
pobres na armadilha da pobreza.
14
Discurso duplo: Esse olhar defensivo tem como con-
sequncia no intencional criar uma diviso na maior parte
das grandes companhias. De um lado, voc tem os caras de
negcio. Estes so os indivduos que conhecem o terreno,
e sabem como realizar as coisas. So eles que tomam as
decises porque trazem consigo os recursos para a organiza-
o. De outro lado, voc tem os caras do social. Estes so a
face humana da companhia. Eles sabem dizer coisas bonitas,
exatamente o tipo de coisas que as pessoas querem ouvir.
Esto constantemente divididos entre as demandas externas
e a receptividade dos caras de negcio isto , quando
estes esto dispostos a ceder. Seus discursos esto repletos
de princpios, a ponto de soar como se fosse um apstolo
ou ativista social.
Tanto a dicotomia quanto a natureza compensatria da
maior parte da RSC foram claramente captadas por um estu-
do publicado em 2007. Este estudo procurou estabelecer qual
seria a moeda de troca entre a responsabilidade social da cor-
porao e sua habilidade corporativa (corporate ability, CA)
14 Alejandro Gaviria, Programas sociales de subsidios son un paliativo para la pobreza pero
tambin la perpetan, Cambio, August 19 2010.
Politicas Sociais_Final.indb 171 31/05/11 13:47
172 Polticas sociais ideias e prtica
compreendida como a capacidade de sustentar e desenvolver
as habilidades das quais a companhia necessita para competir
no mercado e fornecer a qualidade adequada.
15
Em outras palavras, o estudo procurou estabelecer at
que ponto uma habilidade corporativa pobre (pelos caras das
empresas) poderia ser compensada por uma boa RSC (pe-
los caras do social). O objetivo do estudo seria impensvel
sem considerar RSC-CA como uma dicotomia, onde um poder
compensar pelos dficits da outra.
Problema? Que problema?
O problema do ponto de vista defensivo da comunidade
empresarial j deve ter ficado evidente: as companhias so
empurradas para alcanar a meta de proteger-se, e so afas-
tadas para longe da meta de transformar a sociedade. A n-
fase em programas compensatrios desliga o negcio de sua
maior fora: sua capacidade de criar valor e transformar vidas
positivamente. Qualquer soluo duradoura para a pobreza
global ter que atender trs caractersticas fundamentais:
16
pri-
meiramente, ter que ter escala, visto que a magnitude dos
problemas sociais do mundo exige solues que possam ser
aumentadas ou replicadas para atender a demanda. impro-
vvel que os esforos bem-intencionados do voluntarismo e
da filantropia passem neste teste. Segundo, ter que ter esta-
bilidade: a perversidade da excluso social e da pobreza de-
termina que qualquer esforo ter que passar por vrias gera-
es. Administradores podero mudar, e companhias podem
ir falncia, mas as chances so que os recursos fluiro para
15 Guido Berens, Cees B. M. van Riel e Johan van Rekom, The CSR-Quality Trade-Off: When
Can Corporate Social Responsibility and Corporate Ability Compensate Each Other?, Journal of
Business Ethics 74, n. (2007).
16 Daniel Kahneman e Amos Tversky, Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk,
Econometrica XLVII, n. (1979).
Politicas Sociais_Final.indb 172 31/05/11 13:47
173 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
atender qualquer necessidade que possa ser lucrativamente
oferecida por meio de um modelo de empresa testado. Por l-
timo, qualquer soluo para a pobreza ter que ter eficincia
e eficcia, aproveitando da melhor forma possvel os escas-
sos recursos disponveis. Somente as empresas que atuam em
mercados que funcionam bem podem oferecer solues que
passam todos estes trs testes.
Ao mesmo tempo, a dicotomia e o discurso duplo consti-
tuem uma faca de dois gumes. O discurso duplo pode ser en-
tendido como menos que honesto e pode alimentar o cinismo
do pblico. Quanto mais as corporaes falam de coisas bo-
nitas com um discurso que enfatiza o altrusmo e desvaloriza
sua natureza de buscar lucros, tanto menos tero credibilidade.
Considere o exemplo a seguir. Num evento internacional re-
cente um representante de uma importante corporao interna-
cional, com presena na Amrica Latina, comeou a expor uma
iniciativa de empresas dirigida aos pobres. A primeira coisa que
fez foi mostrar suas mos abertas ao pblico, como sinal de
transparncia, e depois declarou:Gostaria de deixar claro que
no lucramos um nico centavo desta iniciativa. Depois de sua
apresentao seguiu-se o seguinte dilogo:
Fazer dinheiro doena? Se for, por que sua com-
panhia busca lucros em suas outras linhas de empre-
sas? Se no for, por que voc iniciou sua apresentao
mostrando suas mos limpas? uma mancha realizar
trabalho lucrativo com os pobres?
E a resposta, depois de pausa de alguns segundos:
Estamos todos cansados das suspeitas e das acusa-
es... Estamos cansados de dar explicaes... Queria
tirar isto do caminho antes de iniciar a minha apre-
sentao.
Politicas Sociais_Final.indb 173 31/05/11 13:47
174 Polticas sociais ideias e prtica
Custos da negao de oportunidades: procurar ga-
nhos versus evitar perdas
Uma comunidade empresarial entrincheirada em posio
defensiva parece ter esquecido o ditado da maximizao de
valor, pelo menos quando este se refere criao de valor so-
cial. Como que os administradores avaliam a atratividade de
uma linha de negcio? Podem verificar diversos quocientes fi-
nanceiros, mas o princpio fundamental para qualquer deciso
financeira o custo oportunidade do capital. Num projeto de
financiamento vale considerar se o retorno superior ao das
melhores opes disponveis.
No entanto, quando se refere criao de valor social, os
lderes empresariais parecem desaprender aquilo que domi-
nam to bem no front financeiro. O ponto de referncia impl-
cito de muitas companhias parece ser que no h nenhum tipo
de interveno: Pode ser que estejamos fazendo pouco, mas
pelo menos alguma coisa. A diferena com a qual se aplica
esta lgica a decises de negcios notvel. A criao de valor
econmico comparada a todas as alternativas possveis, e
somente as melhores so escolhidas. Linhas de negcios que
esto abaixo da mdia so descontinuadas, e as companhias
diversificam em direo a novas linhas de atividade onde po-
dem sobressair, baseadas nos seus recursos organizacionais e
seu posicionamento competitivo.
O que explica esta dicotomia desconfortvel? Enquanto
as companhias esto constantemente buscando maximizar
valor econmico, elas meramente aspiram minimizar os riscos
sociais. Buscar ganhos e evitar perdas so coisas muito dife-
rentes e impulsionam padres de tomada de deciso muito
diferentes.
17
um triste fato da vida que a maior parte das
17 William Easterly, The Poor Mans Burden, Foreign Policy (Jan/Feb 2009): 77.
Politicas Sociais_Final.indb 174 31/05/11 13:47
175 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
corporaes escolheu esta ltima. A comunidade empresarial
deveria comear a prestar ateno aos custos de oportunidade
social nas suas decises de investimento: o extenso espao das
opes alternativas potenciais.
Uma sada para o voluntarismo autodestruidor:
empreendedorismo social
Est claro que deixar a comunidade empresarial encurralada
e focada em alegar inocncia ruim para os acionistas, assim
como ruim para toda a sociedade. Para quebrar essa armadilha
auto imposta, necessrio acabar com a ideia de que contribuir
para a sociedade deve ser baseado em perdas financeiras ou
subsdios implcitos. Aceitar isto indiscriminadamente pressupe
uma dualidade artificial entre imperativos econmicos e sociais.
A redistribuio da riqueza legitima, mas no nos levar ao
nvel seguinte. fcil compartilhar aquele dinheiro extra do qual
podemos dispor. Mas muito mais importante compartilhar o
que mais escasso: oportunidades.
Precisamos de uma mudana de foco: do foco corrente na
redistribuio de renda, para uma obsesso em fazer aumen-
tar aquela torta (produtiva). O nico meio que conhecemos
para fazer a torta aumentar a inovao. O que a inovao?
Essencialmente, encontrar uma nova soluo para um velho
problema, ou para um problema at ento desconhecido. A
inovao o nico meio para expandir fronteiras de consu-
midores, sustentavelmente e substancialmente. Os automveis
j foram um luxo somente para a minoria aristocrtica. Agora
representam um bem de consumo para as classes mdias. O
recente lanamento do Nano na ndia por Tat Motors busca
tornar os carros disponveis s massas de consumidores ainda
fora do mercado e de baixa renda.
Politicas Sociais_Final.indb 175 31/05/11 13:47
176 Polticas sociais ideias e prtica
E o empreendedorismo mais bem apadrinhado pela
inovao. Conforme Easterly indica que nos ltimos 50 anos
acabamos de testemunhar (...) a maior fuga em massa da
pobreza na histria da humanidade. A proporo da popula-
o mundial vivendo em pobreza extrema em 2008 (os que
ganham menos que US$ 1 por dia) um quinto do que era
em 1960. Em 2008, a renda do cidado mdio do mundo era
quase trs vezes mais elevada do que em 1960.
18
Este salto
adiante no foi resultado de programas altrusticos de cima
para baixo. Ao contrrio, veio como resultado de uma onda
de empreendedorismo, uma revoluo vinda de baixo, em
muitos pases emergentes.
Embora o empreendedorismo tradicional seja importan-
te, a experincia tem demonstrado que seu primo prximo,
empreendedorismo social, tem provado ser particularmen-
te eficiente em juntar a criao de riquezas com a transfor-
mao social. Ns j aprendemos coletivamente o que o po-
der de alguns indivduos especiais, apoiados pela sociedade
civil e por organizaes de base, capaz de fazer caso
do detentor do prmio Nobel, Dr. Mohammed Yunus, e seu
modelo bancrio. O prximo passo ser trazer a energia do
empreendedorismo social para dentro das grandes corpora-
es. Precisamos acabar com as falsas dicotomias, com san-
tos que criam valor social contra demnios iluminados
que criam valor econmico, ou a do altrusmo versus inte-
18 James E. Austin e outros, Corporate Social Entrepreneurship: A New Vision of CSR (Boston:
Harvard Business School, Division of Research, 2004), 28; James Austin and others, Corporate
Social Entrepreneurship: The New Frontier, in The Accountable Corporation. Volume 3: Corporate
Social Responsibility, ed. Marc Epstein and Kirk Hanson (Westport, CT: Praeger, 2006); James
Austin e Ezequiel Recco, Corporate Social Entrepreneurship, kologisches Wirtschaften Special
Issue on Social Entrepreneurship, no. (2009); James Austin e Ezequiel Recco, Corporate Social
Entrepreneurship, The International Journal of Not-for-Prot Law 11, no. 4 (2009); James Austin
e Ezequiel Recco, Corporate Social Entrepreneurship (Working Paper, Harvard Business
School 2009); Christine A. Hemingway, Personal Values as a Catalyst for Corporate Social
Entrepreneurship, Journal of Business Ethics 60, no. (2005)
Politicas Sociais_Final.indb 176 31/05/11 13:47
177 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
resse prprio. Precisamos criar organizaes para as quais o
fato de contribuir para a sociedade sinnimo de habilida-
de corporativa para entregar valor como parte do ncleo de
seu negcio em vez de perceber ambos em tenso.
Em outras palavras, precisamos construir a prtica de em-
preendedorismo social corporativo (ESC; em ingls corporate
social entrepreneurship, - CSE), que vai alm da ideia normati-
va de uma responsabilidade pelo bem social, focalizando, em
vez disso, na ideia de oportunidade e criao de valor. claro
que isto no ser fcil alcanar, visto que acarreta mudanas
significativas na liderana, nos valores, nas estruturas, nos pro-
cessos e incentivos. No entanto, algumas histrias de sucesso
demonstram que esta mudana de fato possvel.
O processo do ESC
Trazer a dinmica do empreendedorismo social sob um
guarda-chuva de grandes organizaes requer criar um am-
biente que o possibilite, o que s poder emergir por meio de
um processo sustentvel. Tal processo deve ser definido por
quatro elementos principais, como a seguir:
19
Dar poder aos empreendedores sociais corporativos:
Para que se efetivem mudanas importantes, os agentes-chave
precisam que sua autoridade seja reconhecida de duas formas
diferentes. Primeiro, pelos sinais (formais e informais) torna-
dos pblicos pelos lderes da companhia, mostrando para o
resto da organizao que eles criaram espao para a atividade
empreendedora, e assim concedem legitimidade e autoridade
para seus empreendedores sociais corporativos. Estes sinais
acarretam o alinhamento da viso organizacional sobre cria-
o de valor com as funes crticas das empresas, tais como
de Pesquisa e Desenvolvimento (R+D Research and Deve-
19 Esta seo se baseia muito em Austin e outros, Corporate Social Entrepreneurship: The New
Frontier
Politicas Sociais_Final.indb 177 31/05/11 13:47
178 Polticas sociais ideias e prtica
lopment) ou de planejamento estratgico. Em segundo lugar,
lderes corporativos precisam dar aos emprendedores sociais
corporativos as ferramentas de que precisam para desenvolver
aquela misso, assim como oramentos robustos e um lugar na
mesa onde se realizam as tomadas de deciso, porque aqueles
que so responsveis pela criao do valor social precisam ser
tratados na base de paridade com aqueles que criam o valor
financeiro da companhia. Empreendedores sociais corporativos
fazem as coisas acontecerem em vez de deixar que os adminis-
tradores digam o que devem fazer.
Criando novos relacionamentos: Empreendedores so-
ciais corporativos esto constantemente se esforando para po-
der compreender e envolver as partes interessadas, com o obje-
tivo ltimo de estabelecer e fortalecer relacionamentos. O que
faz o trabalho deles se destacar que seu foco est na criao
de valor social e econmico. A tarefa fundamental em ambas as
instncias criar novas alianas que habilitam formas distintas
de mobilizar e disponibilizar recursos. Criar novas alianas
anlogo a lanar um novo empreendimento, portanto bem
caracterstico de uma atividade empreendedora.
Esta atividade de construo de pontes dirigida s partes
interessadas tanto internas quanto externas. Muito da mudan-
a empreendedora do ESC focada em alterar as atitudes e
comportamento dos colegas. Isto envolve trabalhar prximo a
administradores operacionais, para que eles possam descobrir
o valor da integrao da dimenso social mais fortemente em
suas estratgias e processos. Por sua vez, isto geralmente acar-
reta novas formas de coordenao, atravessando as unidades
de linha e de pessoal e com forte dependncia em equipes
multifuncionais, capazes de levar mesa de discusso todas as
partes interessadas, relevantes em qualquer questo. Este siste- Este siste-
Politicas Sociais_Final.indb 178 31/05/11 13:47
179 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
ma ajuda a companhia a think out of the box e work across
silos.
20
Se existirem valores claramente compartilhados, isto
diminui o custo de coordenar os trabalhos de diversas unida-
des organizacionais.
21
Em vez de encapsular a responsabilidade
pelo valor social no mbito de uma unidade de especialistas,
esta meta compartilhada com toda a diretoria por todas as
unidades funcionais. Isto parte da realizao de que o impacto
vem no porque os empreendedores sociais corporativos esto
conversando entre si, mas porque eles esto presentes nas reu-
nies onde so feitas as decises operacionais.
Engajar as partes interessadas externas vai alm de mera-
mente doar recursos, ou assistir aos que trabalham com pro-
blemas sociais. Estas companhias alavancam intensamente suas
relaes com as partes interessadas por uma ao conjunta
por meio da parceria com organizaes sem fins lucrativos ou
entidades governamentais ou at outras empresas. Com essas
alianas, conseguem alavancar os bens essenciais e buscam
meios para efetivar a mudana social por intermdio do cer-
ne de seus negcios. O hbito de alinhar suas agendas com
aquelas de grupos externos para criar valor social passa a ser
um hbito institucional enraizado na cultura da companhia,
e desenvolvido por meio do ESC. De fato, alavancar recursos
alm de nosso controle direto um dos traos que definem a
atividade empreendedora.
22
Gerando valor duplo: Em vez da tradicional dicotomia
entre aqueles responsveis pela gesto do negcio e aqueles
responsveis pelas doaes corporativas, as companhias que se
20 Silos so sistemas administrativos que trabalham independentemente. Trabalhar atravessando os
silos signica trocar informaes com os outros grupos ou sistemas. N.T...
21 Lynn Sharp Paine, Value Shift: Why Companies Must Merge Social and Financial Imperatives to
Achieve Superior Performance, (New York: McGraw-Hill, 2003).
22 Howard H. Stevenson, A Perspective on Entrepreneurship (Working Paper, Harvard Business
School 1983).
Politicas Sociais_Final.indb 179 31/05/11 13:47
180 Polticas sociais ideias e prtica
empenham no ESC buscam harmonizar as duas dimenses de
valor. Aqueles a quem confiada a responsabilidade de criar
valor social no so tratados como enteados, fora da corrente
principal, um ator produtor de no valor que administra um
centro de custos. Quando as companhias se engajam no ESC,
as equipes gestoras tambm so integradas por aqueles a quem
confiada a responsabilidade principal em criar o valor social.
A busca comum gerar tanto o valor econmico quanto o so-
cial que produz um retorno bem harmonizado.
23
Assegurando plena accountabiilty: Accountability
essencial ao ESC significativo. Empreendedorismo sempre tem
como meta produzir resultados. Lembre-se: no ESC a melho-
ra social no se ope a lucros; ao contrrio, resultados finan-
ceiros slidos no devem envergonhar, e so vistos como a
melhor garantia de engajamento social continuado. Assim, os
empreendedores sociais corporativos detm a accountability
pelos recursos que dispensam e pelos objetivos que estabele-
cem para resultados financeiros e de impacto. Esta informao
articula as partes interessadas e serve para alinhar suas agendas
e metas de longo prazo.
Concluso
A abordagem do ESC tradicional, com o foco em respon-
sabilidades que precisam ser cumpridas, j prestou um grande
servio sociedade. Ao mesmo tempo, a experincia tem de-
monstrado suas limitaes. Ao colocar a comunidade empresa-
rial na defensiva, temos nos inclinado a renunciar a seu maior
potencial: a capacidade de inovar e quebrar o molde, tornan-
do possvel aquilo que at ento era impossvel. As grandes
companhias se tornaram entidades divididas como Jano, com
23 Jed Emerson, The Blending Value Proposition: Integrating Social and Financial Returns,
California Management Review 45, n
o
. 4.
Politicas Sociais_Final.indb 180 31/05/11 13:47
181 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
uma face prestando ateno dimenso econmica e a outra
social. Nesta ltima dimenso, as energias corporativas foca-
lizam o preenchimento de fichas de controle, assegurando que
esto sendo suficientemente responsivos s partes interessadas
externas com capacidade comprovada para (no) afetar sua re-
putao em vez de encontrar novas maneiras para solucionar
os problemas sociais mais prementes da humanidade.
Enquanto esta abordagem tem obtido resultados, neste en-
saio procuramos mostrar por que uma nova abordagem pode
ajudar a aproveitar as foras da comunidade empresarial para
benefcio da sociedade em geral. Nossas lideranas de empre-
sas deveriam prestar ateno nos custos da oportunidade social
de suas decises de investimento. Eles deveriam mudar seu
foco da minimizao de riscos sociais para a maximizao do
valor social, que demandam abordagens muito diferentes. Os
problemas sociais do mundo so srios demais para deixar esta
oportunidade passar. Trazer o empreendedorismo social para
mais perto do domnio corporativo algo repleto de desafios:
fazer com que isto acontea requer forte liderana e uma ati-
tude radicalmente nova. Por outro lado, o desfecho potencial
certamente ser substancial, e a populao pobre da Amrica
Latina merece nosso melhor esforo.
Politicas Sociais_Final.indb 181 31/05/11 13:47
Politicas Sociais_Final.indb 182 31/05/11 13:47
183 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Empreendedorismo social:
apontamentos para um debate
Rosa Maria Fischer
Professora titular da FEA/USP e coordenadora do CEATS.
Este texto, construdo para apoiar o debate da mesa re-
donda Empreendedorismo Social e Desenvolvimento Susten-
tvel do I Seminrio Internacional Centro Ruth Cardoso, tem o
objetivo de colocar dois pontos de reflexo sobre o tema: um
que aborda a impreciso conceitual e terica que cerca a pro-
duo sobre o assunto; e outro que busca elencar os principais
aspectos de funcionamento e gesto dos empreendimentos so-
ciais.
As anlises e argumentos no so conclusivos, mas procu-
ram descortinar as tendncias de evoluo do empreendedoris-
mo que pretende gerar valores sociais, dentre os quais a redu-
o da pobreza e do estado de excluso social dos segmentos
de baixa renda. Destaca-se que estas iniciativas precisam estar
enquadradas em um referencial mais amplo que seriam os
processos de desenvolvimento sustentvel multidimensional
tanto na abordagem terica, quanto nas prticas observadas.
Contextualizao do debate
A reflexo e o debate sobre a pobreza no Brasil incorpo-
raram a partir da dcada de 1980, com o restabelecimento do
Estado de Direito, a presena mais evidente de atores sociais
Politicas Sociais_Final.indb 183 31/05/11 13:47
184 Polticas sociais ideias e prtica
que antes no ocupavam esse papel de destaque. So eles as
empresas, seus empresrios e gestores e as organizaes da so-
ciedade civil com seus militantes. At ento o foco dos estudos
sobre desenvolvimento centra-se, prioritariamente, no Estado
e nas polticas sociais que dele poderiam emanar para reduzir
a desigualdade socioeconmica. A redemocratizao poltica
abriu espao para a participao social multiplicando interlo-
cutores e as possibilidades de interconexo.
Nesse cenrio germinaram os temas da responsabilidade
social e do empreendedorismo respondendo, simultaneamen-
te, s oportunidades de participao para diferentes tipos de
organizaes e s tendncias globais de ampliao de merca-
dos e intensificao da conectividade. Empresas, empresrios e
executivos tornaram-se alvo de cobranas explcitas do exerc-
cio de uma responsabilidade especificamente corporativa, em
relao aos problemas coletivos. E o chamado Terceiro Setor
fortaleceu-se com o aumento quantitativo de organizaes,
ampliando-se o leque diversificado de suas atuaes: coletivos
de ativistas de inmeras causas; entidades filantrpicas e bene-
ficentes; empreendimentos associativos voltados ao fortaleci-
mento de grupos sociais e comunidades.
Durante os anos 1990 essa mobilizao de pessoas e orga-
nizaes em torno das questes socioambientais intensificou-
-se e adquiriu visibilidade ressaltando-se um trao comum a
tais iniciativas, que o empreendedorismo. Este se manifestava
em aes lideradas por uma pessoa, ou um grupo de pessoas,
dedicadas a captar e organizar os recursos necessrios para
realizar objetivos, os quais vo desde estudar e documentar
problemas sociais at viabilizar solues concretas. Dentre es-
tes problemas a questo da pobreza; com as suas mais diversas
faces, tem sido o foco de ateno de grande parte dos em-
Politicas Sociais_Final.indb 184 31/05/11 13:47
185 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
preendimentos sociais. E, sob tal denominao, despontaram
diferentes iniciativas: projetos diretamente administrados por
empresas ou por fundaes a elas vinculadas, revestindo a anti-
ga filantropia empresarial com o conceito mais moderno de in-
vestimento social privado; movimentos sociais e organizaes
no governamentais que assumiram a formalizao jurdica, ge-
rencial e administrativa; organizaes associativas inovadoras
que j foram criadas no mbito dos paradigmas da autossusten-
tabilidade financeira, da qualidade dos servios prestados, do
foco em resultados de suas aes.
Estas mudanas que ocorreram nas caractersticas des-
sas organizaes, nos modelos de gesto por elas adotados e,
principalmente, em sua forma de atuao aumentaram a pro-
ximidade (semelhana?) com os atributos empresariais no que
concerne sua institucionalizao e administrao, oferecendo,
ento, motivos para serem definidas como empreendimentos
e para que seus instituidores fossem identificados como em-
preendedores. Desde o comeo do sculo XXI a atuao de
entidades incentivadoras do empreendedorismo social como
a Fundao Avina, Ashoka, Artemisia, Fundao Schwab - para
referir as mais conhecidas por sua atuao na Amrica Latina
empenharam-se em fortalecer as iniciativas de desenvolvimen-
to local e de reduo da pobreza que adotaram essas formas
de organizao e gesto.
Estabeleceu-se uma sintonia com a tendncia de surgi-
mento de empreendedores sociais e seus empreendimentos
no apenas nos pases latino-americanos, africanos e asiticos
demarcados pelos baixos ndices de desenvolvimento humano
e elevados indicadores de desigualdade socioeconmica, mas
tambm naqueles cuja economia mais desenvolvida esconde
guetos de misria e excluso, como na Comunidade Europeia
Politicas Sociais_Final.indb 185 31/05/11 13:47
186 Polticas sociais ideias e prtica
e Amrica do Norte. Esta sintonia despertou a necessidade de
estudos e pesquisas no mbito acadmico, com abordagens
multidisciplinares como a do SEKN (Social Enterprise Know-
ledge Network)
1
, que procuram compreender o fenmeno do
empreendedorismo social, desde suas caractersticas organiza-
cionais e administrativas at os papis que pode desempenhar
na mudana das relaes de consumo e produo econmica.
O livro de Prahalad, Riqueza na base da pirmide: como
erradicar a pobreza com o lucro
2
, publicado em 2005, chamou
a ateno das empresas para a potencialidade do mercado con-
sumidor formado pelas classes de baixa renda, mas pesquisa-
dores do SEKN identificaram que, mais alm da ampliao do
consumo, estas pessoas que vivem em condies de pobreza
j desempenhavam outros papis que poderiam propiciar sua
incluso em uma esfera de relaes econmicas e sociais da
qual estavam apartadas. Alguns so membros de cooperativas
e associaes que lhes permitem gerar renda suficiente para
se alocarem um pouco acima do limite da misria em que se
encontravam; outros passam a integrar a cadeia de valor de
empresas como fornecedores que parceirizam a produo; h,
ainda, aqueles capazes de criar pequenos negcios a partir de
microcrditos que servem de semente para intensificar o fluxo
da economia local.
Esses novos atores, ou velhos atores desempenhando no-
vos papis, essas iniciativas inovadoras ou redesenhadas, abrem
o espao para consolidar o conceito e as prticas do empreen-
1 SEKN (Social Enterprise Knowledge Network) uma rede de pesquisadores de nove universidades
instalada desde 2001, com estmulo da Harvard Business School e apoio da Fundao Avina, para
desenvolver estudos, materiais de ensino e publicaes sobre empreendedorismo social. Alm das
escolas e centros de pesquisa associados ao SEKN, proliferam grupos organizados de estudiosos do
tema, como o Center for Social Inovation, da Universidade de Stanford; a ISTR (International Society
for Third Sector Research); The Hauser Center for Non Profit Organizations at Kennedy School e
publicaes internacionais nele focadas.
2 Prahalad, C. K. The Fortune at the Bottom of Pyramid: Eradicating Poverty through Profits (U.
Saddle River, N.J. Wharton School Publishing, 2005).
Politicas Sociais_Final.indb 186 31/05/11 13:47
187 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
dedorismo social, adquirindo rtulos com os quais se procura
descrever com maior preciso as formas de organizacionais que
despontam: empresas sociais, negcios inclusivos, empreendi-
mentos sustentveis. O consenso semntico est longe de ser al-
canado; contudo, j se distinguem alguns atributos especficos:
so formas organizadas de propiciar a participao de
grupos de baixa renda em esferas mais amplas e ele-
vadas das relaes econmicas, seja como produtores,
fornecedores ou consumidores;
buscam uma insero formal na economia, ainda que
isto exija mudanas nos parmetros consagrados pelo
mercado;
dependem de alianas estratgicas e parcerias interse-
toriais que envolvem diferentes atores como gestores
empresariais, lideranas comunitrias e servidores da
administrao pblica;
devem estar inseridos em uma moldura terica mais
ampla, como a proposio de um processo de desen-
volvimento sustentvel multidimensional, mas que seja,
concomitantemente, pragmtica na erradicao dos
obstculos cotidianos vivenciados por esses grupos so-
ciais que no gozam dos direitos e da liberdade para
se desenvolverem (como preconiza Amartya Sen em
seu livro Desenvolvimento como Liberdade).
3
Traado esse caminho lgico que vai desde as iniciativas
de investimento social preconizadas nos anos 1980, at os
negcios inclusivos da contemporaneidade, pode-se elaborar
algumas reflexes sobre o tema do empreendedorismo social.
Neste debate pode-se focar em dois aspectos que so comple-
3

Sen, A. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 1999.
Por que necessrio preservar a coruja pintada, artigo publicado em 14/3/04 no Caderno Mais (p.
16) da Folha de S. Paulo.
Politicas Sociais_Final.indb 187 31/05/11 13:47
188 Polticas sociais ideias e prtica
mentares em termos de problematizao do tema. O primeiro
deles diz respeito s dificuldades de preciso conceitual e de
fundamentao terica para dar sustentao compreenso do
empreendedorismo no mbito das teorias organizacionais. No
se trata apenas de um problema de nomenclatura e de carncia
de conhecimento sistematizado, mas envolve a complexidade do
objeto de estudo, a variedade de formas, que assume na realida-
de emprica, bem como o enquadramento poltico-ideolgico de
quem estuda, das linhas de pesquisa adotadas para analis-lo e
do tipo de vnculo que se pretende estabelecer entre a teoria e a
prtica. Noutra ponta da reflexo, mas de forma complementar,
sugere-se prospectar acerca das caractersticas dos empreendi-
mentos que vm sendo estudados, e quais so suas tendncias
de consolidao. Como ocorre a atuao desses atores do em-
preendedorismo social que se prope a erradicar a misria, ali-
viar a pobreza e estimular o desenvolvimento sustentvel multi-
dimensional? Significa perguntar se e como estas iniciativas, fun-
damentadas nesse conjunto de boas intenes, tm potencial
para provocar, efetivamente, tais transformaes sociais.
Para estruturar essas reflexes neste texto so elaboradas,
a seguir, duas partes: a primeira procura alinhar a evoluo do
conceito e do quadro de referncia terica; e a segunda elenca
as questes de funcionamento e gesto dos empreendimentos
sociais.
Evoluo conceitual e referencial terico
Em meio transio do mercantilismo para o capitalismo,
sob forte influncia do pensamento liberal em construo
poca, a figura do empreendedor apresentada pela primeira
vez em 1755, na obra Ensaio sobre a natureza do comrcio em
geral, escrita pelo banqueiro e investidor internacional Richard
Politicas Sociais_Final.indb 188 31/05/11 13:47
189 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Cantillon. As ideias expressas nessa obra ganharam destaque
poca, integrando uma corrente precursora da fisiocracia, sen-
do o prprio Cantillon considerado importante precursor de
Adam Smith. Sob influncia de sua experincia como investidor
internacional na busca de nichos para o desenvolvimento de
negcios lucrativos em plena Revoluo Industrial, Cantillon
descreve o empreendedor como o empresrio que assume ris-
cos na busca de lucro, adquirindo insumos a um preo certo
para revend-los a preos incertos. A predisposio para assu-
mir riscos em condies de incerteza, associada capacidade
de inovar, na busca de lucros, so as caractersticas marcantes
desse ator social descrito por Cantillon, as quais vieram reforar
o iderio dos pensadores liberais poca.
Na linha dessa tradio liberal e sob forte influncia do
clssico de Adam Smith, A riqueza das naes, o economista
e professor francs Jean-Baptiste Say reintroduziu a importn-
cia da figura do empreendedor na obra Tratado de Economia
Poltica, publicada em 1803. Alm de elaborar uma lei sobre
oferta e demanda de produtos, o autor destaca que o empre-
endedor constitui o quarto fator de produo, to relevante
quanto o capital, a terra e o trabalho. Para Say, o empreen-
dedor tem papel fundamental na dinmica de crescimento da
economia, tendo como principal caracterstica a habilidade de
reunir, planejar e combinar os diferentes meios de produo
para oferecer novos bens. Dessa forma, a partir da abordagem
proposta por Say, o termo Entrepreneur passou a ser utilizado
para designar pessoas que estimulavam o progresso econmi-
co, buscando novas e diferentes formas de produzir e comer-
cializar bens econmicos (Dees, 2001).
A inovao como caracterstica fundamental do empre-
endedorismo volta a ser ressaltada pelo economista austraco
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190 Polticas sociais ideias e prtica
Joseph Alois Schumpeter, a quem atribuda a difuso e conso-
lidao do empreendedorismo como motor do desenvolvimen-
to econmico. Na obra Teoria do desenvolvimento econmico,
publicada em 1911, Schumpeter prope que o funcionamento
dos mercados capitalistas no determinado pelos tradicio-
nais fundamentos de equilbrio geral e mercados perfeitamente
competitivos. No modelo de Schumpeter, as inovaes introdu-
zidas pelos empreendedores rompem o equilbrio da economia
e determinam a dinmica do capitalismo, definindo novos es-
paos econmicos. Essas inovaes podem ser de cinco tipos:
introduo de novos produtos ou servios, ou de novas
qualidades a esses;
introduo de novas formas de produo;
abertura de novos mercados;
explorao de novas fontes de matria-prima ou novas
formas de explorao;
reorganizao do mercado ou surgimento de novas
formas de explorao comercial (Schumpeter, 1934
apud Ehlers, 2003).
Schumpeter prope que os empresrios empreendedores
so os principais agentes da destruio criadora do capitalismo, na
medida em que rompem com o equilbrio preexistente em merca-
dos e com os modelos organizacionais que viabilizam a produo
e as transaes. Para isso, o empreendedor utiliza intensamente a
criatividade e a intuio. Sua motivao deriva do desejo de con-
quista e do prazer decorrente da criao e da realizao.
Em 1921, na obra Risco, Lucro e Incerteza, o economista
Frank Knight retoma as ideias de Cantillon, sobretudo a impor-
tncia que o risco assume como principal caracterstica da ao
empreendedora, em conjunto com a capacidade de antecipar
mudanas e identificar oportunidades de negcios (Ehlers, 2003).
Politicas Sociais_Final.indb 190 31/05/11 13:47
191 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Esses conceitos influenciaram a economia mundial ao longo
do sculo XX, sobretudo no ps-guerra, quando a demanda por
bens e servios foi intensificada e gerou aumento da produo
e da competitividade. Desde Schumpeter e Knight, entretanto,
a produo na rea econmica no trouxe contribuies rele-
vantes sobre as relaes entre empreendedorismo e desenvol-
vimento econmico. Apenas em 1973, o professor de economia
norte-americano, filiado Escola Austraca de Economia, Israel
M. Zirzner retoma o tema ao publicar a obra Empreendedorismo
e Competitividade. Para Kirzner, em mercados competitivos o
empreendedor identifica oportunidades de lucro aproveitando-
-se do conhecimento imperfeito do mercado (Ehlers, 2003).
Ao longo das dcadas de 1970 a 1990 o empreendedoris-
mo passou a ser explorado no campo das cincias do compor-
tamento. Sob influncia dos estudos realizados pelo psiclogo
norte-americano David McClelland, estudiosos behavioristas
desenvolveram inmeras pesquisas sobre caractersticas e tra-
os de personalidade que diferenciam os empreendedores. No
houve consenso sobre qual seria esse perfil, e os resultados se
mostraram contraditrios em alguns casos, pois h distintos
tipos e categorias de empreendedores, que atuam em reas
diversificadas que requerem qualidades diferenciadas.
No campo da economia, vrios autores tentaram teorizar
em torno do fenmeno, mas no chegaram a constituir uma
teoria econmica sobre o empreendedor, nem um modelo eco-
nmico que explique o desenvolvimento a partir da funo
empreendedora.
Em 1985 Peter Drucker prope um conceito mais abran-
gente, descrevendo os empreendedores como atores sociais
que identificam, reagem e exploram mudanas como oportuni-
dades para a gerao de valor. E na dcada de 1990 esse con-
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192 Polticas sociais ideias e prtica
ceito passa a ser transportado da esfera das atividades econ-
micas e empresariais para a esfera das atividades sociais, dan-
do margem ao surgimento da expresso Empreendedorismo
Social, que avana no sentido de conceber estas organizaes
como aquelas para as quais a misso social central e explcita
e a riqueza gerada no um fim em si mesma, mas um meio
para atingir finalidades sociais.
Passa-se ento a empregar os termos consagrados para
denominar as organizaes de produo e transao de bens e
servios, prprias de uma economia de mercado (as empresas)
para designar as iniciativas de cunho social, que operavam com
atividades que geravam valor econmico. E seus instituidores
antes filantropos, lderes comunitrios e ativistas passaram
a ser considerados empreendedores, por semelhana do perfil
de competncias e da forma criativa e inovadora de atuao,
com os empresrios que criam negcios.
4

Apesar do aumento da visibilidade e do emprego desses
conceitos, ainda no h um consenso sobre a definio de em-
preendedorismo social, de empreendimento social e de empre-
endedor social (Mair e Mart, 2006; Peredo e McLean 2006; Shaw
e Carter, 2007). Embora ligadas a uma mesma prtica, essas ex-
presses ainda no se constituram em construtos operacionais,
j que para definir uma acaba-se sempre empregando as demais,
o que resulta em um raciocnio tautolgico e recorrente.
A literatura administrativa existente sobre o empreende-
dorismo social uma produo que vem se desenvolvendo h
menos de 20 anos, estabelecendo interfaces com outras reas
do conhecimento, como comum no mbito da organizao
4 Este emprego dos termos ainda suscita polmica, inclusive em seus aspectos exclusivamente
semnticos. Por exemplo, no mbito anglo-saxnico a expresso social enterprise foi incorporada
com relativa facilidade, enquanto autores latino-americanos rejeitam a traduo para empresa
social, preferindo empregar a expresso empreendimento social, considerada mais especfica.
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193 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
que se apoiam em vrios eixos das cincias humanas, como a
social e a poltica. Ao consultar essa produo, pode-se identi-
ficar duas linhas de abordagem sobre o tema. Uma a perspec-
tiva centrada na pessoa do empreendedor, a qual tributria
dos estudos econmicos e psicolgicos pioneiros -; e outra, a
perspectiva contextualista, que mais contempornea ao enfa-
tizar a relao entre as mudanas sociais, econmicas e cultu-
rais advindas do fenmeno da globalizao com a emergncia
de empreendimentos sociais.
Dees (2001), um dos primeiros autores a publicar sobre
o tema, seguiu a linha que enfatiza a figura e o papel do em-
preendedor social, descrevendo-o como agente de mudana
ao adotar uma misso para criar e manter valor social. Ao
prescrever seus atributos o autor desenha um quase super-
-homem, empregando traos semelhantes aos que mitificam
o empresrio de sucesso do mundo capitalista. Isto , uma
pessoa que procura e reconhece as oportunidades para criar a
organizao capaz de realizar uma misso social; que se empe-
nha num processo contnuo de inovao, adaptao e apren-
dizagem; que age com ousadia, sem deixar-se limitar pela
escassez de recursos; e que presta contas com transparncia
acerca dos resultados obtidos aos seus diversos stakeholders,
inclusive os beneficirios da ao de sua organizao.
Dentre outros autores, tambm nesta linha de pensamen-
to, esto Alvord et al (2004) e Mair e Marti (2004), que centra-
ram seus estudos na busca da compreenso do empreende-
dorismo social que cria solues inovadoras para problemas
sociais imediatos e mobiliza as ideias, capacidades, recursos e
mecanismos sociais para atender as necessidades das pessoas.
Esses autores mostram o empreendedor social como um ca-
talisador para a transformao social, ou seja, como um tipo
Politicas Sociais_Final.indb 193 31/05/11 13:47
194 Polticas sociais ideias e prtica
especial de pessoa, capaz de engendrar aes transformadoras
em vrias instncias, como na diminuio das desigualdades e
na melhoria da qualidade de vida das pessoas.
A esse respeito, Martin (2009, p. 2) alerta que: [...] no
fcil encontrar ps que sirvam nestes enormes sapatos. Para
este autor, a dimenso das atividades dos empreendedores so-
ciais no corresponde ainda posio que ocupam ao nvel da
imaginao. No entanto, eles so cada vez mais vistos como os
novos arquitetos de uma realidade social idealizada.
A segunda corrente de produo de estudos sobre o empre-
endedorismo social est associada criao e ao desenvolvimento
de organizaes que atendem as necessidades ou os interesses
coletivos, como associaes, cooperativas, grupos informais, redes
solidrias de produo, dentre outros (Borgoza e Defourny, 2001).
Essa abordagem centra-se na ideia de que esses empreendimen-
tos sociais so capazes de gerar tanto valor econmico como valor
social. O valor econmico poderia ser medido por meio de ava-
liaes econmico-financeiras bastante semelhantes s emprega-
das na gesto de empresas. Resultados positivos seriam aqueles
alcanados por organizaes que conseguem distribuir recursos
aos associados (o que objetivo central dos empreendimentos fo-
cados em gerao de renda, negcios inclusivos, desenvolvimento
local); deter condies financeiras para manter suas operaes; e
manter um padro de investimento no aperfeioamento de sua
capacidade produtiva. J a gerao de valor social no tem pa-
rmetros de performance to precisos, porque os resultados da
ao organizacional no so os nicos componentes, ou mesmo
variveis passveis de serem claramente identificadas, das transfor-
maes sociais observadas. Nem, tampouco, estas podem ser ve-
rificadas com preciso,considerando-se a intercorrncia de outros
fatores no mesmo tempo e espao (Fischer, 2006).
Politicas Sociais_Final.indb 194 31/05/11 13:47
195 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Nesta perspectiva, Boschee (2001) considera que o em-
preendedorismo social refere-se criao de empreendi-
mentos, comercialmente viveis e socialmente responsveis,
por meio dos quais os empreendedores sociais identificam
e exploram oportunidades de mercado com produtos ou
servios que permitam atingir objetivos sociais , gerando ex-
cedentes a serem reinvestidos em projetos ou aes de inter-
veno social.
Seguindo esta vertente, autores como Mort et al (2003)
revelam o empreendedorismo social como um conceito multi-
dimensional envolvendo as seguintes dimenses:
o reconhecimento de oportunidades sociais criar no-
vas atividades que, de forma sustentada, forneam um
valor social superior;
a virtuosidade instruir organizaes que visam criar
valores para a sociedade;
a capacidade de avaliao tomar decises respeitan-
do os padres ticos e de responsabilidade social;
proatividade e tolerncia ao risco.
Quinto (2004) tambm compreende que o empreende-
dorismo social emerge com um potencial de interveno social
e da criao de formas alternativas de produo econmica e
de participao social e democrtica. Essa abordagem subli-
nha os aspectos de capacidade de inovao, de identificao
e aproveitamento de oportunidades de criao de novos ne-
gcios e novos mercados, e, cada vez mais, de capacidade de
criao de capital social.
5
5 O capital social pode ser definido como o conjunto de recursos comunitrios atuais ou
potenciais, ligados posse de uma rede durvel de relaes mais ou menos institucionalizadas de
interconhecimento ou de inter-reconhecimento, criados mediante a presena de nveis elevados
de confiana, reciprocidade, partilha de normas de comportamento, partilha de sentimento de
compromisso e de pertena, redes sociais formais e informais, canais efetivos de informao, que
podem ser utilizados de maneira produtiva por indivduos e grupos para favorecer aes que
beneficiam pessoas e grupos de uma comunidade (Bourdieu, 1980).
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196 Polticas sociais ideias e prtica
Assim, tanto os autores que adotam a perspectiva centra-
da no empreendedor social como protagonista que lidera a
instituio e a permanncia desses empreendimentos, quanto
aqueles que enfatizam os aspectos do contexto socioeconmi-
co e poltico como determinantes de seu surgimento ambos
apresentam argumentos vlidos para justificar a emergncia
deste fenmeno contemporneo. Tais argumentos podem at
ser vistos como complementares, quando indicam os fatores
que provocam a necessidade dessas organizaes, associados
queles que acionam a motivao de seus instituidores.
Contudo, os resultados de alguns estudos como a pes-
quisa de Dart et al. (2008) sobre empreendimentos sociais
no Canad mostram que essa forma organizativa no to
bem-sucedida, financeira e socialmente, como a literatura pa-
rece fazer acreditar. Os autores apontam vrios limites para
tais empreendimentos: a falta de estabilidade financeira; a
estrutura organizacional precria, a dependncia do apoio
governamental sob a forma de subvenes, convnios e con-
tratos de gesto.
No Brasil, as primeiras publicaes sobre o empreendedo-
rismo social, na dcada de 1990, se restringiram a artigos em
revistas, nos jornais, na internet e em algumas publicaes da
Ashoka
6
do Brasil. A partir dos anos 2000, comearam a surgir
estudos, com maior densidade terica, que procuravam siste-
matizar a ocorrncia do empreendedorismo social no pas.
Em 2001 Rouere e Pdua ressaltam o papel relevante dos
empreendedores sociais no contexto social, propugnando a
necessidade de dotar as comunidades de capacidades e habi-
lidades empreendedoras (abrir e gerir seus prprios negcios)
6 A Ashoka uma organizao mundial, sem fins lucrativos, criada em 1981 pelo norte-americano
Bill Drayton, e presente em 60 pases. Est no Brasil desde 1986 e considerada pioneira na criao
do conceito e na caracterizao do empreendedorismo social (www.ashoka.org.br).
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197 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
conscientiz-las, mobiliz-las para as mudanas [...] sem, no
entanto, violar suas culturas e tradies.
Seguindo este enfoque, Melo Neto e Fres (2002) defendem
que o empreendedorismo social prope soluo para problemas
sociais, novas estratgias de insero social, projetos sociais ino-
vadores e aes empreendedoras autossustentveis. Os autores
avanam para o conceito de sociedade sustentvel, em uma pers-
pectiva de desenvolvimento comunitrio multidimensional, para
o qual o empreendedorismo social um elemento alavancador.
E. M. Oliveira, (2003), a partir dos estudos de Melo Neto
e Fres (2002) e de algumas publicaes da Ashoka, amplia a
reflexo sobre o empreendedorismo social por meio de um mo-
nitoramento de publicaes sobre o tema na mdia nacional as
principais fontes do autor foram as revistas e os jornais de gran-
de circulao e a literatura internacional na rea. Desta forma,
explica o empreendedorismo social como:
um processo de gesto social, pois apresenta uma ca-
deia sucessiva e ordenada de aes que podem ser
resumidas em trs fases: concepo da ideia; institucio-
nalizao e maturao da ideia; multiplicao da ideia;
uma nova tecnologia social, pois sua capacidade de
inovao e de empreender novas estratgias de ao
faz com que sua dinmica gere outras aes que afetam
o processo de gesto social, j no mais assistencialista
e mantenedora, mas empreendedora, emancipadora e
transformadora;
um indutor de auto-organizao social, pois no uma
ao isolada, mas, ao contrrio, necessita da articulao
e participao da sociedade para se institucionalizar e
apresentar resultados que atendam s reais necessida-
des da populao e provoquem impacto social.
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198 Polticas sociais ideias e prtica
Mais recentemente, verifica-se uma tendncia nos estudos
nacionais em preencher lacunas e estabelecer o dilogo en-
tre abordagens centradas no empreendedor e aquelas onde
sobressaem o empreendimento e seu contexto. Este percur-
so conceitual e terico demonstra que o tema do empreende-
dorismo social tanto na produo acadmica strictu sensu,
como naquela oriunda da anlise de vivncias empreendedo-
ras, como as histrias de vida e os estudos de caso - necessita
ainda de amadurecimento da capacidade analtica e esforo de
consenso entre os estudiosos.
Neste debate pode-se propor, de um lado, relativizar os as-
pectos mticos que parecem cercar a figura do empreendedor,
colocando-se maior esforo de anlise e prospeco sobre as
condies que facilitam e que obstaculizam a concretizao de
iniciativas sociais. Elementos que fazem parte do contexto so-
cioeconmico e poltico como a carncia de marcos jurdicos
e tributrios que facilitem a instituio de empreendimentos ou
a abduo poltico-partidria de empreendimentos sociais
so exemplos de condicionantes que devem ser estudados com
maior profundidade para se criarem fundamentos tericos e
prticos sobre o tema.
Pontuando aspectos do empreendedorismo social
para o debate
Ao aprofundar a busca do consenso conceitual e dos fun-
damentos tericos do tema obtm-se uma compreenso mais
acurada de que o empreendedorismo implica reduzir as fron-
teiras organizacionais e estreitar as relaes de colaborao,
de modo que a ao resultante seja uma simbiose do de-
sempenho das organizaes aliadas. Essa simbiose um dos
principais fatores geradores de valor, notadamente o social, o
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199 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
qual no deriva, simplesmente, da interao entre os indiv-
duos, mas das aes coletivas orientadas por uma conscincia
comunitria, as quais influenciam o sistema econmico e as
relaes de produo.
7

Nos empreendimentos sociais ibero-americanos estuda-
dos no mbito das pesquisas do SEKN, em alguns casos era
relativamente simples detectar a criao de valor econmico,
ou seja, nos casos de organizaes cujos produtos e servios
eram precificados e podiam ter sua qualidade avaliada. En-
tretanto, na grande maioria dos empreendimentos estudados
o valor social era intangvel, ou impossvel de ser mensurado
com alguma preciso. Este , provavelmente, um dos maiores
dilemas com que se defrontam pesquisadores e gestores, pois
os sistemas de avaliao e os parmetros tradicionalmente em-
pregados para monitorar a performance organizacional tendem
a ser imprprios para analisar as mudanas provocadas por
empreendimento social.
Estudos de empreendimentos sociais realizados pela Ken-
nedy School of Government (Alvord et al. 2002) em pases da
sia, frica e Amrica Latina conduziram a hipteses relevantes
e convergentes com os achados da rede SEKN no que concerne
aos principais fatores influentes na performance de empreendi-
mentos sociais. So eles:
A adaptabilidade organizacional: a formao de li-
deranas com capacidade de adaptao a ambientes
mutantes, que possam enfrentar desafios relaciona-
dos a crises tpicas de pases em desenvolvimen-
to , requerendo ajustes nos estilos gerenciais e de
papis nas organizaes. A adaptabilidade envolve
7 interessante ressaltar que esta noo j era apresentada por J. Schumpeter em On the concept
of social value. Quarterly Journal of Economics, volume 23, 1908-9. Pp. 213-232.
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200 Polticas sociais ideias e prtica
ainda o permanente redirecionamento estratgico,
de um lado, e o esforo para estabilizao dos valo-
res organizacionais, de outro, os quais promovero a
orientao para onde ir e como se adaptar, alm da
necessidade de sistemas e estruturas flexveis, para
fazer frente ao ambiente mutante.
O alinhamento estratgico e a integrao entre as di-
menses organizacionais para realizar a misso. Trs
aspectos de alinhamento se destacam:
a) fatores integradores: liderana, cultura organizacio-
nal e estratgia;
b) estruturas e processos que estimulem a interao
entre as reas de uma organizao, potencializando
a coordenao, alinhamento e combinao tima de
esforos; e
c) sinergias entre os valores social e econmico ge-
rados.
A emergncia de alianas estratgicas intersetoriais como
forma de construir as pontes entre as competncias essenciais
das organizaes, enfatizando os mltiplos efeitos benficos
complementares s organizaes aliadas, alm da reiterada im-
portncia do estabelecimento de relaes de confiana entre os
atores envolvidos, em prol da efetividade do empreendimento
social assim conduzido.
Tanto as iniciativas empreendedoras que se originam em
movimentos sociais e em organizaes da sociedade civil como
aquelas promovidas por empresas e corporaes privadas, todas
tm em comum o paradigma da colaborao intersetorial. Isto
, para conceb-las e implement-las faz-se necessrio agregar
recursos e esforos de diversas fontes: os rgos pblicos, que
podem prover as condies para ampliar a escala de atuao; o
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201 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Terceiro Setor, com sua miscelnea de experincias, mtodos e
tecnologias para lidar com problemas sociais; as organizaes
empresariais, com sua necessidade de empregar o melhor de
seu conhecimento e prtica de gesto para assegurar a prpria
sustentabilidade e a daqueles que constituem o seu universo
de relacionamento. O empreendedorismo social adota, assim, o
conceito de trabalho em colaborao como pressuposto bsico
porque, tambm neste caso, uma andorinha s no faz vero.
Caracterizando-se com um campo profcuo para novas so-
lues e experimentaes, o empreendedorismo social com-
preende um amplo leque de possibilidades: de projetos desen-
volvidos por organizaes sem fins lucrativos proposio de
novos modelos de ao que extrapolam os limites entre Estado,
Mercado e Terceiro Setor.
Nesse cenrio emergem, por exemplo, os chamados neg-
cios inclusivos. Neste campo trabalha-se com a hiptese de que
a construo de relaes intersetoriais simbiticas entre organi-
zaes permitiria ampliar o acesso aos mercados, baixando os
custos de transao e oferecendo oportunidades para que no-
vas energias produtivas se incorporem economia. Analisando
os casos ibero-americanos do projeto SEKN, algumas reflexes
sobre os empreendimentos sociais podem ser destacadas (Aus-
tin et al., 2007):
As oportunidades de inovao so reais e realizveis,
se forem identificadas as barreiras dos mercados tra-
dicionais e modificadas para atender as especificaes
dos segmentos de baixa renda o que pressupe sig-
nificativas mudanas na forma de atuar das empresas
(relaes de mercado, desenvolvimento de produtos,
parmetros de custo e lucro), as quais rompem com
padres culturais prevalentes.
Politicas Sociais_Final.indb 201 31/05/11 13:47
202 Polticas sociais ideias e prtica
Quando considerados atores sociais legtimos, e no
receptores passivos, os segmentos de baixa renda de-
monstram sua capacidade de criar e adicionar valor s
cadeias produtivas em que se inserem. O que implica
em desenvolverem atitudes e comportamentos diferen-
tes dos habituais (por exemplo, o pagamento dos ser-
vios antes obtidos de forma clandestina).
As organizaes da sociedade civil, como associaes e
cooperativas comunitrias, podem se constituir podero-
sos parceiros de empreendimentos voltados para o de-
senvolvimento local. Embora seja necessrio, no Brasil,
vencer barreiras jurdico-legais, tributrias e sociais que
atuam como restritoras dessas iniciativas.
Observa-se, portanto, que um conjunto no desprezvel
de mudanas deve ocorrer na cultura das organizaes e nos
padres culturais vigentes na sociedade para facilitar o trnsito
da comunicao, abrir espao para a inovao e ampliar a ci-
dadania das pessoas que esto no segmento populacional de
baixa renda.
Seguindo a tendncia, j observada na evoluo conceitu-
al em diferentes regies do mundo, o empreendedorismo deixa
de ter seu significado restrito criao de empresas capitalistas,
ampliando-se para abarcar a competncia de gerar alternativas
organizacionais inovadoras no campo social. E elas so inova-
doras no apenas porque modeladas em formatos diferentes
daqueles adotados por empresas e corporaes ao longo dos
sculos XIX e XX, mas tambm porque ampliam sua viso es-
tratgica para alm do mercado e suas reduzidas formas de
transao.
Nessa ampliao, as iniciativas dos empreendedores so-
ciais lanam-se para horizontes bem mais longnquos do que
Politicas Sociais_Final.indb 202 31/05/11 13:47
203 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
a simples comercializao de produtos e servios. Buscam in-
crementar o desenvolvimento socioambiental de localidades
esquecidas pelo crescimento econmico capitalista; tomar a
sociedade inclusiva para aqueles que foram despojados das
condies fsicas, sociais e econmicas necessrias a sua inser-
o como pessoas, consumidores e cidados; ampliar as opor-
tunidades para que cada qual se emancipe por sua prpria
conta, gerando renda e tendo liberdade para escolher o estilo
de vida que prefere e o destino que propiciar ao seu filho;
assegurar que as prximas geraes tenham direito de nascer e
de viver em liberdade e com acesso aos recursos naturais que
a biodiversidade oferece vida humana.
Esse novo cenrio determina o desafio de inserir o empre-
endimento social em um contexto mais amplo, que a propo-
sio de desenvolvimento sustentvel. Significa dizer que alm
de analisar e prospectar acerca da sustentabilidade do empre-
endimento em si, coloca-se a necessidade de investigar quais
so as potencialidades e as limitaes para que ele alavanque
o desenvolvimento local. Uma estratgia de desenvolvimento
que propicie transformao social pressupe a mobilizao de
recursos, potencialidades e atores sociais de forma ativa que se
reforam mutuamente (Brose, 2005).
Deste modo, as iniciativas empreendedoras descartam de-
finitivamente os conceitos de assistencialismo e dependncia,
inserindo os de emancipao e cidadania. No se trata apenas
de modernizao terminolgica, mas de uma mudana radical
dos valores que sustentam a atuao social. Pois no basta pro-
ver benesses; preciso equalizar as condies sociais no que
concerne liberdade pessoal que, como coloca Amartya Sen,
o fator condicionante para a existncia de qualquer processo
de desenvolvimento.
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204 Polticas sociais ideias e prtica
Nesse novo contexto, o empreendedorismo de negcios
no pode mais ser resumido a uma funo econmica voltada
exclusivamente para a gerao do lucro, como preconizado pe-
los economistas liberais no incio do sculo passado. Desde o
incio de sculo XXI, o fenmeno do empreendedorismo vem
adquirindo vertentes contemporneas, as quais conduzem para
a percepo de que a prpria sustentabilidade empresarial de-
pende da existncia de uma sociedade sustentvel. A produo
dos bens e servios necessrios ou desejados pela populao
gerou, desde o ps-guerra e ao longo do sculo XX, inmeras
externalidades negativas que afetam a sustentabilidade do pla-
neta, como a poluio causada por resduos slidos, efluentes
lquidos e gases nocivos e como trao recorrente a excluso
socioeconmica de vastas parcelas da populao enquadradas
na situao de pobreza.
Este passivo poder comear a ser saldado medida que
o espao das relaes econmicas no seja ocupado, prioritria
e exclusivamente, pelas empresas e corporaes, mas esteja
disponvel para formas organizativas inovadoras, das quais os
empreendimentos sociais e os negcios inclusivos so modelos
inspiradores. Essa ampliao do espao e a diversificao de
sua composio implicam em realinhamento de valores e pa-
dres culturais, tanto no mbito da sociedade quanto no inte-
rior das organizaes. E este , provavelmente, o maior desafio,
porque para enfrent-lo no bastam as inovaes tecnolgicas,
os aperfeioamentos tcnicos e as modernidades de compor-
tamento; ele exige um profundo envolvimento de coraes e
mentes com o desejo de transformao social.
Politicas Sociais_Final.indb 204 31/05/11 13:47
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Politicas Sociais_Final.indb 206 31/05/11 13:47
207 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Sntese da discusso:
Empreendedorismo social e
desenvolvimento sustentvel
Thereza Lobo
Sociloga com curso de mestrado em Sociologia da Amrica Latina em
Essex, Inglaterra. Diretora do Solidaritas.
O tema discutido na mesa e na oficina, no mbito do I Se-
minrio Internacional do Centro Ruth Cardoso, levou em consi-
derao a importncia de que se reveste no momento atual. H
um intenso interesse conceitual e prtico no apenas dentro do
Brasil, mas internacionalmente.
Apenas a ttulo de ilustrao: ao se pesquisar no Google
a expresso empreendedorismo social, em ingls e em portu-
gus, chega-se a quase 30 milhes de opes de informao.
verdade que est muito longe dos 72 milhes de opes para
democracia, mas bem prximo dos 32 milhes para socieda-
de civil. No Google em portugus, desenvolvimento sustent-
vel aparece em meras 100 mil citaes. Quando se transfere ao
ingls, esse nmero chega a 22 milhes. Todos esses nmeros
apenas pretendem mostrar que o assunto quente. E a relao
entre essas vrias expresses ntida.
A discusso sobre o tema seguiu a linha orientadora do
Seminrio: possibilitar que teoria e prtica se apresentassem e
se retroalimentassem. A reconhecida nebulosidade ainda pre-
sente no conceito, assim como as controvrsias geradas pelas
prticas expandidas, no impediu uma produtiva abordagem
questo.
Politicas Sociais_Final.indb 207 31/05/11 13:47
208 Polticas sociais ideias e prtica
Esta sntese no pretende reproduzir a total riqueza do
evento, pela impossibilidade da tarefa. Busca apenas destacar
os principais aspectos que ressaltaram das diferentes falas e
apresentaes.
A mesa-redonda
O professor Ezequiel Reficco, da Universidade Los Andes
(Colmbia), e a professora Rosa Fischer, da FEA/USP, apresen-
taram suas consideraes sobre o tema. Annamaria Schindler,
do Instituto Arapyau, contribuiu debatendo as ideias.
O professor Reficco privilegiou o olhar da empresa. Indi-
cou como a cultura da benemerncia ainda prepondera em boa
parte do mercado privado, indicando alguns reflexos negativos:
programas filantrpicos mais atentos a interesses de fi-
nanciadores que dos beneficirios;
no enfrentamento de causas, e sim de sintomas;
poucos resultados mais duradouros e profundos.
Questo fundamental levantada por Ezequiel Reficco re-
mete constante queda de brao que facilmente se identifica
dentro das empresas. De um lado se colocam aqueles (business
guys) que defendem e estimulam o valor econmico por si s e
tratam a questo social como se fora de menos importncia. De
outro se postam os bem aventurados (social guys), aqueles
que atentam para o valor social dos investimentos, que buscam
resultados que de fato levam mudana social. Todos e cada
um de ns j nos defrontamos com esse tipo de embate dentro
das empresas.
A dificuldade de medio do investimento social outro
tpico ressaltado. A tambm uma grande distncia o separa
do econmico. Para este ltimo o instrumental de medio
metodologias e tcnicas, farto. O mesmo no se aplica na
Politicas Sociais_Final.indb 208 31/05/11 13:47
209 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
rea social. raro encontrar empresa que aceita aplicar uma
taxa de retorno social aos seus investimentos. Ou mesmo acre-
ditar que isso possa ser feito.
Ezequiel alerta que neste contexto que transitam o con-
ceito e a prtica de empreendedorismo social. Um primeiro
passo definitivo para o avano nesse processo: a aproxima-
o dos diferentes atores, dentro e fora da empresa. Um termo
cunhado e merece ateno: Empreendedorismo Social Cor-
porativo, que vai bem alm da Responsabilidade Social Corpo-
rativa e que inova ao forar a convivncia orgnica de todas as
dimenses da empresa. E que valoriza a ideia de oportunidade
e de criao de valor.
Um desafio se coloca: como juntar criao de riqueza com
transformao social. Como derrubar as falsas dicotomias, nas
quais santos (rea social) se digladiam com demnios (rea
econmica), e altrusmo no combina com interesse privado?
Como fazer conviver melhoria social e sustentabilidade financeira?
Na fala da professora Rosa Fischer, a Histria pediu pas-
sagem. ela que mostra como velhos atores se apresentam
desempenhando novos papis. por meio da Histria que se
entende o movimento experimentado nas ltimas dcadas de
rompimento de arraigados paradigmas: o papel do Estado to-
do-poderoso e onisciente dando lugar a um Estado que precisa
e faz parcerias para melhor prover servios; o entendimento de
que apenas crescimento econmico no d conta das carncias
histricas da sociedade brasileira e que desenvolvimento social
est na ordem do dia; a relevncia assumida pela questo so-
cioambiental, antes relegada a um lugar menor; a valorizao
dos recursos prprios das comunidades o capital social.
Rosa tocou em questo delicada: h que refletir sobre as-
pectos mticos que rondam em muitos casos a figura do em-
Politicas Sociais_Final.indb 209 31/05/11 13:47
210 Polticas sociais ideias e prtica
preendedor social. O super-heri em busca da transformao
social deve ser relativizado. Por trs dele h um grupo de pes-
soas e uma institucionalidade que no podem ser desprezados.
As limitaes frequentemente experimentadas pelo em-
preendedorismo social foram explicitadas em recentes estudos,
inclusive pela Social Knowledge Entrepreneurship Network
(SKEN), qual pertencem Rosa Fischer e Ezequiel Reffico: fal-
ta de estabilidade financeira, estrutura organizacional precria,
dependncia governamental.
Inovao fator determinante nas experincias bem-suce-
didas de empreendedorismo social, alertou Rosa Fischer. Toda-
via, tal inovao no vai conseguir germinar se no ocorrerem
mudanas na forma de atuao das empresas, como tambm
assinalado por Ezequiel Reffico.
A arena do desenvolvimento sustentvel campo frtil para
o fortalecimento do empreendedorismo social. Horizontes de
mais longo prazo se impem ao ir-se alm de uma mera produ-
o e distribuio de bens e servios. Segundo Rosa Fischer, o
passivo da pobreza exige que o espao das relaes econmicas
seja ocupado tambm por alternativas organizacionais inovado-
ras, os empreendimentos sociais e os negcios inclusivos.
Tudo isso, entretanto, vai continuar tendo muitas dificul-
dades em avanar se um desafio colossal no for devidamente
enfrentado: a reviso de marcos regulatrios (jurdico, tribut-
rio, financeiro) que hoje se mostram como nitidamente inade-
quados para acompanhar as mudanas e presses advindas do
processo de empreendedorismo social.
Annamaria Schindler destacou aspectos relevantes de cada
apresentao. E polemizou:
Por que no se reconhece o empreendedorismo no se-
tor pblico?
Politicas Sociais_Final.indb 210 31/05/11 13:47
211 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
Ser que realmente o empreendedorismo pode redu-
zir a pobreza?
Annamaria ressaltou ainda que Bill Drayton, fundador da
Ashoka, enfatizou h anos um aspecto que at hoje esclare-
cedor: houve, e ainda h, uma desigualdade na distribuio de
estmulos oferecidos ao econmico e a precariedade daqueles
oferecidos rea social. Ou seja, grandes esforos foram em-
preendidos no sentido de ofertar recursos; pesquisa e desen-
volvimento, tecnologias, formao de recursos humanos, para
as reas econmicas e seus respectivos ocupantes. Para a rea
social restaram migalhas. S agora tal processo comea a re-
verter.
Os debates do pblico que se seguiram fala dos pales-
trantes levantaram algumas questes:

o aumento generalizado do consumo exige ateno
redobrada ao tema da sustentabilidade. O empreende-
dorismo social no se pode furtar de trat-lo;

necessrio estabelecer uma ligao direta entre em-
preendedorismo social e participao democrtica;

ponto nevrlgico da interlocuo entre atores: revi-
so do marco regulatrio; importante reconhecer como
primeiro passo a ser tomado.
A oficina
A oficina sobre o tema objetivou mostrar seu desdobra-
mento na prtica. Participaram Beatriz Azeredo, do Centro de
Estudos e Polticas Pblicas e do Instituto Desiderata, Suzana
Pdua, do IP, e David Hertz, da Gastromotiva.
Beatriz Azeredo contextualizou sua apresentao mostran-
do alguns indicadores sobre a situao dos jovens no pas e
Politicas Sociais_Final.indb 211 31/05/11 13:47
212 Polticas sociais ideias e prtica
sua relao com o tema da oficina; alertou especialmente para
a situao de grande precariedade do ensino mdio e as for-
tes desigualdades, alm de polemizar sobre alguns mitos que
precisam ser repensados: pobre sai da escola para trabalhar;
escola expulsa jovem por falta de interesse.
A primeira experincia mencionada por Beatriz tratou do
Projeto Megafone na Escola: pesquisa de opinio com adoles-
centes de 11 a 16 anos, cursando as 8
a
e 9
a
sries na cidade do
Rio de Janeiro. A pesquisa visou perceber o olhar da escola
sobre seus prprios problemas. Foram ouvidos 300 professores
e 2 mil alunos, entrevistados por 150 jovens estudantes. Alguns
achados so interessantes: o jovem est antenado na escola;
professores e alunos percebem de forma semelhante a bagun-
a e a escola como no interessante o bastante para segurar o
jovem e faz-lo aprender.
Em seguida, Beatriz Azeredo falou do Programa Juventude
Transformando com Arte, que inclui pesquisa de levantamento
de iniciativas da sociedade civil conjugando arte e educao
e mostra bianual, com apresentaes de vrias organizaes
de todo o Brasil. O Programa j catalogou cerca de 1.250 ex-
perincias das regies Nordeste e Sudeste. Destas, 30% j ge-
ram renda suficiente para sua operao e remunerao de seus
participantes. Destacam-se no Programa as possibilidades de
articulaes entre a cadeia produtiva que se forma neste tipo
de atividade, o grande potencial de absoro de mo de obra,
especialmente jovens, e um cardpio de oportunidades para a
implementao de polticas pblicas.
O terceiro exemplo relatado por Beatriz Azeredo refe-
riu-se ao Fundo de Apoio a Projetos Jovens, financiado pela
Fundao Kellogg no Nordeste. O Programa se baseia no pro-
tagonismo juvenil, por meio de capacitao para agentes de
Politicas Sociais_Final.indb 212 31/05/11 13:47
213 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
desenvolvimento e financiamento para empreendimentos de
grupos informais. At agora foram aplicados R$ 650 mil em 320
projetos, envolvendo cerca de 2.100 jovens. A m notcia: os
projetos at agora no conseguiram captar recursos adicionais
que possibilitassem sua continuidade e expanso; ou seja, o
ambiente ainda no favorvel para a sustentabilidade de Pro-
gramas dessa natureza.
Suzana Pdua iniciou sua exposio sobre o Instituto IP
lembrando sua criao em 1992, com foco na preservao do
mico-leo-preto e a correo de rumo ocorrida at agora. De
uma preocupao direta com a biologia para uma ateno com
a educao e os negcios sustentveis, um longo caminho foi
percorrido. Participao e sustentabilidade so palavras de or-
dem que atravessam a instituio como um todo. No IP traba-
lham atualmente 100 pessoas em seis reas no Brasil.
Alguns exemplos de atividades desenvolvidas foram citados
e merecem ser mencionados. Com o MST so desenvolvidos pro-
jetos voltados produo e comercializao, alm de programas
educativos para o encaminhamento de atividades sustentveis.
dado destaque atuao com as famlias das reas onde
o IP est trabalhando, com prioridade a jovens. Ao assim proce-
der, o IP consegue fazer a juno entre carter social e ambien-
tal de seus investimentos. Certamente o resultado mais eficaz.
Interessa apontar a importncia das parcerias com o se-
tor privado que vm possibilitando ao IP no s continuar e
expandir suas aes, mas tambm inovar, condio definitiva
para o sucesso do empreendedorismo social. As parcerias com
a Natura, Faber-Castell e Havaianas indicam que boas ideias
geram subprodutos importantes.
Tambm crucial para o tema a experincia do IP na cria-
o de uma entidade para prestao de servios. Isso lhes garan-
Politicas Sociais_Final.indb 213 31/05/11 13:47
214 Polticas sociais ideias e prtica
te recursos fundamentais para a sustentabilidade da organizao
e sinaliza a possibilidade de juntar-se valor econmico ao social,
sem descaracterizar o objetivo maior, de transformao social.
O IP, entretanto, assume suas debilidades: a sustentabi-
lidade como uma ameaa permanente, administrao e gover-
nana internas ainda carecendo de ateno; uma atuao ainda
frgil do Conselho; a formao da nova gerao de membros da
organizao e uma articulao mais consequente com o setor
governamental.
O caso da Gastromotiva, apresentado por David Hertz na
oficina, difere bastante do IP, mas traz elemento comum: a
preocupao em dar concretude ideia da relao entre em-
preendedorismo social e sustentabilidade.
A Gastromotiva j inicia suas atividades como um negcio
(buffet). Mais adiante, graas a apoio financeiro internacional,
passa a projeto social, sem perder sua caracterstica econmica.
o chamado negcio inclusivo.
A Oscip criada visa dar mais qualidade de vida aos benefi-
cirios. Por sua vez, o negcio possibilita um supervit que vai
ser investido na causa social. So ofertados cursos de capacitao
para jovens com renda de at 3 salrios mnimos que gostam de
cozinhar. No curso valorizada a ideia de protagonismo, para que
possam ter seu prprio negcio. O tema da gesto fundamental.
A articulao do social, ambiental e econmico tambm
aparece na Gastromotiva, que introduziu experincias prticas
com viveiro de plantas. Com isso, tem-se o aproveitamento de
insumos na cadeia produtiva, via produtos orgnicos.
Uma incubadora de projetos estimula a formao para o
empreendedorismo. Alm disso, a Gastromotiva inova ao abrir
a possibilidade de investidores fazerem joint ventures.
Consumo consciente um tema discutido com as empre-
Politicas Sociais_Final.indb 214 31/05/11 13:47
215 Empreendedorismo social e desenvolvimento sustentvel
sas parceiras e/ou clientes, consistente com o tratamento dado
questo ambiental. Esse um dos aspectos importantes da
agregao de valor social inerente ao trabalho da Gastromoti-
va. Juntem-se a isso outros elementos importantes: acesso dos
jovens a uma alimentao saudvel; novos produtos abrindo
novos nichos de mercado; gastronomia como uma possibili-
dade indita de empreendedorismo social. Tais fortalezas so
adicionadas a outras mais ligadas gesto: a rede de contatos;
sinergias entre atividades promovidas; clareza de valores e ali-
nhamento de princpios e, como no poderia deixar de ser, a
busca constante pela inovao.
O reconhecimento de fraquezas ainda a enfrentar escla-
rece a seriedade da proposta: uma estrutura fsica que gera
limitaes s atividades; recursos humanos insuficientes; uma
legislao que atrapalha esse tipo de negcio social.
Uma sntese
O terreno movedio sobre o qual se move o conceito e
a prtica de empreendedorismo social se confirmou na mesa-
-redonda e na oficina acima descritas. Ao mesmo tempo, perce-
beu-se um movimento de acomodaes sucessivas nas ltimas
duas dcadas que fizeram o processo avanar.
Algum consenso surgiu: medies para empreendedoris-
mo social ainda no podem ser consideradas adequadas. Os
parmetros usuais no so satisfatrios, pois desconsideram
fatores substantivos e muitas vezes sequer so identificados
como relevantes. As empresas, em geral, se mostram negligen-
tes neste ponto.
Tarefa imediata se apresenta como crucial: como conta-
minar o conjunto de atores envolvidos com ideias, princpios
e prticas de empreendedorismo social. Como disseminar per-
Politicas Sociais_Final.indb 215 31/05/11 13:47
216 Polticas sociais ideias e prtica
manente e regularmente experincias, tais como as discutidas
no I Seminrio Internacional Centro Ruth Cardoso, para deixar
bastante evidente que possvel, e vale a pena, apostar na
transformao social associada gerao de riqueza bem dis-
tribuda.
Alguns campos de atuao se mostraram frteis para o
empreendedorismo social: arte-educao; proteo e preserva-
o ambiental; alimentao/gastronomia. No caso da RedeSol,
o Artesanato Solidrio ntida manifestao da abertura de
oportunidades para o empreendedorismo social.
Em outras discusses no mesmo seminrio, temas associa-
dos apareceram com fora: mudanas nos atores e seus papis
geram alteraes nas suas identidades; mudanas nas dinmi-
cas de relacionamento entre atores estratgicos e nos resulta-
dos destas relaes (democracia e participao); identificao
de sintomas bsicos de empreendedorismo social na rea de
educao (charter schools e colegios en concesin).
Vale reafirmar que o tema em questo reafirmou valores
fundamentais que giram em torno do empreendedorismo so-
cial: o rompimento de paradigmas cada vez mais obsoletos; a
inovao como fora propulsora da mudana; a preocupao
em buscar mecanismos eficazes de acompanhamento e avalia-
o; a articulao produtiva entre o econmico, o social, o am-
biental e o poltico-institucional; a reviso de marcos jurdicos
e financeiros. Ruth Cardoso concordaria.
Politicas Sociais_Final.indb 216 31/05/11 13:47

Redes sociais e
sociedade em rede

Mudana social em rede Gustavo Cardoso

A sociedade da conexo: notas sobre a


representao de rede Cssio Martinho

Sntese da discusso: Redes sociais e sociedade


em rede Augusto de Franco
Politicas Sociais_Final.indb 217 31/05/11 13:47
Politicas Sociais_Final.indb 218 31/05/11 13:47
219 Redes sociais e sociedade em rede
Mudana social em rede
Gustavo Cardoso
Professor de Tecnologia e Sociedade no Instituto da Universidade de
Lisboa (ISCTE).
Um outro olhar sobre as redes sociais
Nos nossos jornais, nas nossas televises e mesmo nas
telas dos nossos cinemas a temtica das redes sociais, como o
Facebook ou Orkut, parece encontrar um espao de atualidade
desmedido. Ao ler, ouvir e ver essas peas somos levados a pen-
sar que estamos a viver um tempo de absoluta novidade e que
as redes sociais so algo com que nunca antes nos deparamos.
Mas as redes sociais no so novidade. As redes sociais so
o que sempre nos acompanhou enquanto sociedade quando
deparamos, na nossa relao diria, com famlia, com amigos,
no trabalho ou quando surge a necessidade de nos juntarmos
a outros para atingir objetivos comuns. O que importa dis-
tinguir o modelo de organizao social, a rede, do instrumento
tecnolgico de mediao, ou seja, distinguir entre as nossas
relaes sociais e o instrumento tecnolgico de mediao do
relacionamento. As redes sociais que criamos quando fazemos
uso do Facebook, Orkut ou quando passamos SMS em cadeia,
antes de serem tecnologias de mediao de redes sociais, so
pessoas ligadas em redes de relacionamento social interagindo.
Neste artigo procura-se discutir o que so redes sociais me-
diadas, qual o seu papel no quadro mais amplo das mdias
que do corpo comunicao em rede e, em funo das suas
caractersticas, que papel podem ter no campo da mudana
social. Procura-se, assim, discutir quais as consequncias de
Politicas Sociais_Final.indb 219 31/05/11 13:47
220 Polticas sociais ideias e prtica
trabalhar com uma viso de rede na mediao e como essa
viso influencia os modelos organizativos que procuram a cria-
o de autonomia.
O que so redes sociais mediadas?
Quando nos encontramos com amigos num caf, com a
famlia numa celebrao ou com os colegas de trabalho num
evento, estamos a lidar com as nossas redes sociais. Quando
utilizamos tecnologias de mediao, como a internet, para re-
criar esse mesmo tipo de relao estamos a introduzir a media-
o no relacionamento social em rede. Como sugere Wellman,
uma rede social um conjunto de pessoas, organizaes ou
outro tipo de entidades sociais ligadas por um conjunto de
relaes sociais com sentido. Da que quando uma rede de
computadores liga pessoas, seja tambm uma rede social (Well-
man, 1997) (Ver mapas de redes sociais no mundo em 2010 e
2007, respectivamente, em: http://www.vincos.it/wp-content/
uploads/2010/06/wmsn-01-10.png e : http://valleywag.gawker.
com/273201/the-world-map-of-social-networks).
As redes sociais mediadas so, assim, instrumentos como
o Orkut, Facebook, Hi5, V Kontakte, QQ, Zing, Mixi e muitas
outras. Embora redes sociais mediadas como o Facebook te-
nham uma presena global, h fatores culturais que determi-
nam a presena de uma rede social num pas e noutro de outra.
Devemos assim encarar a anlise das redes sociais mediadas
como um fenmeno global de caractersticas locais.
Ao mesmo tempo que nos concentramos nessa sua carac-
terstica simultaneamente global e local, devemos ter tambm
presente que se trata de um fenmeno de evoluo constan-
te, como demonstra a comparao nos links acima indicados
sobre as redes sociais mediadas no mundo entre 2007 e 2010.
Politicas Sociais_Final.indb 220 31/05/11 13:47
221 Redes sociais e sociedade em rede
A observao mostra-nos como as redes sociais mediadas mu-
dam de presena geogrfica e como o Facebook evoluiu de
uma rede nacional nos EUA primeiro para o mundo anglo-
-saxnico e depois para o mundo em geral.
Figura 1
Utilizao de redes sociais: funcionalidade (%)
procurar/sugerir amigos
divulgar eventos
criar/aderir a grupos
consultar orculos
enviar presentes virtuais
criar lbuns fotogrficos
apoiar/aderir a causas
jogar
envio de mensagens
servio de chat
ofertas de aniversrio de amigos
escrever comentrios na wall
criar aplicaes
fazer post de msicas/vdeos
quizzes/testes
0 20 40 60 80 100
47,3
17,8
32,1
10,8
24,8
26,7
25,4
9,2
18,4
16,8
46,3
23,2
41,9
84,4
47,9
Fonte: WIP Portugal 2010 (n = 315 - utilizadores de redes sociais pelo menos mensalmente)
Falar de redes sociais mediadas pode implicar falar das
caractersticas tecnolgicas das plataformas usadas (i.e., o que
elas permitem fazer), mas tambm do que fazemos com elas.
Existe uma pergunta base no contexto de anlise das redes so-
ciais na internet: o que fazemos ns com as redes sociais? Den-
tre as possibilidades tecnolgicas e os reais usos h todo um
processo de domesticao

(Silverstone, 2006) que marca para
onde a tecnologia evolura nos seus usos. A figura 1 mostra-
-nos o tipo diversificado de usos, no contexto dos SNS, que
podemos encontrar em Portugal, mas que os estudos de Mi-
Politicas Sociais_Final.indb 221 31/05/11 13:47
222 Polticas sociais ideias e prtica
kami para o Japo, Vedel na Frana, Ewing na Austrlia, Islas
e Arriba no Mxico, Liang na China e Dutton no Reino Unido
(Cardoso et al., 2009) permitem tambm inferir como ocorren-
do nesses pases.
Figura 2
Utilizao de redes sociais em pases seleccionados (%)
Japo Frana Austrlia Mxico Reino Unido Portugal
22,8%
0.0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
49%
43%
55%
49%
51,1%
Fonte: World Internet Proje- 2010, % de utilizadores de redes sociais entre os utilizadores de internet
nos pases referidos. Nota: os dados referentes a Portugal e Mxico referem-se ao ano de 2010 e os
restantes a dados recolhidos no ano de 2009.
Desse contexto de usos ressalta uma diviso possvel
em cinco dimenses de prticas. Por um lado, encontramos
as atividades de fortalecimento de laos sociais com aqueles
que nos so mais prximos e nos acompanham na nossa mi-
grao de usos para dentro das redes sociais. Este conjunto
Politicas Sociais_Final.indb 222 31/05/11 13:47
223 Redes sociais e sociedade em rede
de atividades passa pelo uso de mensagens, chats, alertas de
aniversrios, escrita na parede, e podemos denomin-lo de
gesto de laos sociais. Algo diferente pode ser detectado
em atividades como a procura de amigos, envio de presen-
tes, jogos ou criao de grupos, onde ressalta uma prtica
de incremento de sociabilizao. Ou seja, o que diferencia
essas atividades da mera gesto de laos sociais o fato de
normalmente estar associada procura de pessoas com quem
nos encontramos no passado ou que so amigas de pessoas
mais prximas e com as quais pretendemos construir uma
rede de relacionamentos algo que no faramos caso no
estivssemos a realizar uma relao social em rede mediada
pela internet. Na anlise das prticas em redes sociais encon-
tramos tambm outras dimenses como a sua utilizao para
entretenimento e lazer, complementando outras dimenses
de ocupao do tempo por meio do recurso a quizzes e tes-
tes, e ainda de expresso identitria por meio da colocao
de vdeos e lbuns fotogrficos e, por ltimo, de interveno
social por meio do apoio a causas.
Todo este conjunto de prticas ocorre dentro do paradig-
ma proposto por Wellman (1990) onde se argumenta que os la- Wellman (1990) onde se argumenta que os la-
os forjados com amigos e conhecidos so a principal fonte de
suporte para os indivduos dentro de uma dada comunidade.
Para Wellman (1990), os laos que criamos, nessas redes
de relacionamento, podem ser de tipo forte ou fraco. No entan-
to, nos seus estudos sobre a fora dos laos fracos, Granovetter
(1973, 1982) conclua que os laos fracos so potencialmente
teis como ligaes fornecedoras de novas informaes e re-
cursos. Os laos fortes so aqueles que essencialmente nos
oferecem apoio emocional, servios prestados e companhia
(Wellman et al., 1990). A anlise inicial de Wellman ocorreu
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224 Polticas sociais ideias e prtica
antes da massificao do uso da internet, no tomando em
conta o surgir das redes sociais mediadas e das possibilidades
por elas introduzidas na nossa esfera de relacionamentos. Mas,
Donath e Boyd (2004), no seu estudo de redes sociais na inter-
net, argumentam que o uso dessas tecnologias tem como efeito
o colapso do modelo de redes tradicionais de relacionamento
eliminando os custos de transao de as ativar, permitindo aos
indivduos o uso de recursos cujo acesso, de outro modo, lhes
estaria negado.
Tal como Boyd et al. (2007) argumentam, o que torna di-
ferente o Orkut, Hi5, Facebook e demais instrumentos de redes
sociais mediadas, no tanto permitir introduzir estranhos nas
nossas redes de relacionamentos, mas o fato de permitir aos
indivduos gerir e tornar visvel aos demais as suas prprias
redes sociais.
Seguindo esse raciocnio, Donath e Boyd (2004) colocam
a hiptese das redes sociais mediadas poderem aumentar o
nmero de laos fracos que um indivduo pode criar e man-
ter, pois estas tecnologias tornam mais fcil e menos custoso
manter esse tipo de sites. De algum modo estudos realizados
recentemente em Portugal (Cardoso et al., 2010) comprovam
esta hiptese. Verifica-se que em Portugal cerca de 40% dos
utilizadores de redes sociais afirmam ter mais de 100 amigos
nelas. Esse um cenrio que se diferencia dos dados apura-
dos no incio da dcada em Portugal, antes do surgimento das
redes sociais mediadas, onde a mdia de relacionamentos se
situava nos cerca de 50 indivduos (Cardoso et al., 2003).
Podemos assim argumentar que as redes sociais mediadas
introduzem uma gesto muito mais flexvel, adaptvel e rees-
truturvel dos nossos laos fortes e fracos e consequentemente
do nosso acesso a apoio social, emocional e informao.
Politicas Sociais_Final.indb 224 31/05/11 13:47
225 Redes sociais e sociedade em rede
No seu estudo The strength of internet ties, Boase et al.
(2006) estudaram o papel da internet na tomada de decises na
vida de todos os dias. Nas suas principais concluses o estudo
verificou que as redes pessoais esto a mudar de uma geografia
de bairro ou pequenos aglomerados urbanos para uma geogra-
fia de comunidades baseadas em redes sociais espacialmente
dispersas. O que este estudo nos mostra a importncia de ins-
trumentos como a internet e o telefone celular na mudana da
Figura 3
Utilizao de redes sociais: n
o
pessoas na rea de amigos, por idade (%)
menos de 10
entre 10 e 20
ns/nr
mais de 100
entre 70 e 100
entre 500 e 100
entre 20 e 50
0 10 20 30 40 50 100
29,4
8,3
8,3
6,8
4,4
11,8
16,7
7,3
8,3
17.8
5,9
12,5
8,3
8,3
11,1
17,6
12,5
12,5
18,8
15,6
0,0
12,5
11,5
5,3
13,3
2,1
15-24 (n = 133) 25-34 (n = 96) 35-44 (n = 45) 45-54 (n = 24) 55+ (n = 17)
17,6
0,0
2.3
4,4
17,6
37,5
50,0
50,4
33,3
Fonte: WIP Portugal 2010 (n = 315 utilizadores de redes sociais pelo menos mensalmente)
Politicas Sociais_Final.indb 225 31/05/11 13:47
226 Polticas sociais ideias e prtica
comunicao casa a casa o lugar onde os instrumentos de
comunicao como o telefone fixo residiam para um modelo
de comunicao pessoa a pessoa, abrindo o caminho para
uma nova base de construo de relacionamentos, que Barry
Wellman designa por individualismo em rede (Wellman et al.,
2002). Neste contexto, uma vez que as pessoas no se encon-
tram ligadas apenas a uma dada comunidade, elas necessitam
de gerir e comunicar com vrias redes dispersas, tendo muitas
vezes de procurar pessoas diferentes possuidoras de diferentes
recursos para fazer face a diferentes situaes.
Para alm da dimenso analtica introduzida pelo concei-
to de individualismo em rede fundamental introduzir tam-
bm a definio de capital social proposta por Robert Putnam
(2000), na qual ele define capital social como o valor coletivo
de todas as redes sociais e o impulso surgido, a partir dessas,
para realizar atividades em conjunto.
A internet e o telefone celular, 2009, desempenham um
importante papel nessa gesto de redes e de formao de capi-
tal social numa lgica de individualismo em rede. Como refere
Cardenas (2010), embora o estudo de Boase (Boase et al., 2006)
e as propostas de Wellman e Castells (Castells et al., 2003) e
Cardoso (Cardoso et al., 2005) contribuam para clarificar que a
internet no um fator de alienao face a relaes autnticas
(Kraut et al., 2002; Turkle, 1996; White, 1997; Nie, 2001), pois
h benefcios para a vida dos indivduos por meio do supor-
te social fornecido pela internet, o seu estudo no tomou em
conta os efeitos, positivos ou negativos, que o surgimento das
redes sociais mediadas poderiam trazer.
A base da presena em redes sociais mediadas parece as-
sentar na apropriao para formar e manter capital social. Elli-
son et al. (2007) foram dos primeiros a explorar a relao entre
Politicas Sociais_Final.indb 226 31/05/11 13:47
227 Redes sociais e sociedade em rede
redes sociais mediadas e formao e manuteno de capital
social. Nos seus estudos, encontraram uma correlao entre a
intensidade de uso do Facebook por estudantes e indicadores
de capital social e bem-estar social (Ellison et al., 2007). Tal
como em estudos realizados em Portugal (Cardoso et al., 2010),
eles detectaram que o Facebook era usado essencialmente para
manter relaes previamente existentes e menos para conhecer
pessoas novas.
Um outro estudo realizado por Cardenas (2010) demons-
tra igualmente que, no uso do Facebook, as redes se formam
essencialmente em torno de redes de laos fracos. Esses laos
fracos so no entanto importantes fornecedores de respostas a
questes que podem ajudar os seus participantes. Como Morris
et al. (2010) argumentam, os utilizadores de redes sociais me-
diadas usam-nas para obter, por parte de amigos, famlia e co-
legas, respostas para diferentes questes que se lhes colocam.
A maioria dos estudos realizados sobre redes sociais me-
diadas parece correlacionar a intensidade de uso delas e o
apoio social, como por exemplo Valenzuela et al. (2009). Neste
estudo, focado em universitrios do Texas, mostra-se uma rela-
o positiva entre o uso do Facebook e a satisfao, confiana
social, envolvimento cvico e participao poltica. No entanto,
h diferentes dimenses de relevncia face ao tipo de usos,
como por exemplo apontado por Cardenas (2010). No seu
estudo sobre uso de Facebook por estudantes catales e cali-
fornianos, conclui que as redes sociais mediadas so de fato
usadas para apoio social, mas o so no que se refere amizade
e partilha de frustraes, para apoio na prestao de pequenos
servios e na busca de informao sobre procura de habitao
e atualidade poltica (Cardenas, 2010). No entanto, o Facebook
no usado para servios monetrios (para alm da obteno
Politicas Sociais_Final.indb 227 31/05/11 13:47
228 Polticas sociais ideias e prtica
de dinheiro para causas sociais) ou muito pouco para procu-
ra de emprego e servios de informao. O citado estudo de
Cardenas (2010) conclui igualmente que h diferenas entre
as duas populaes, levantada a questo da dimenso cultural
da apropriao das tecnologias (Castells, 2003; Cardoso, 2005).
As redes sociais mediadas parecem assim ser poderosas fon-
tes de interao social, mas, dadas as formas de apropriao social
pelos usurios, isoladas parecem no ser os instrumentos ideais
para a construo de mudana social, visto basearem-se em re-
des majoritariamente constitudas por conhecidos e no abertas
a crescimento exponencial de contatos. Da que seja necessrio
compreender o seu papel no contexto mais vasto do modelo co-
municacional das sociedades em rede contemporneas (Castells,
2002), isto , a comunicao em rede (Cardoso, 2010).
As redes sociais e a comunicao em rede
Ao olhar para a paisagem miditica, nomeadamente a sua
dimenso empresarial, os ventos de crise parecem surgir de
toda a parte, numa tendncia que captou a nossa ateno de
forma mais consciente desde que, a 24 de agosto de 2006, a
revista The Economist trouxe para a sua capa a questo: The
future of newspapers: Who killed the newspaper?.
A ideia de crise ou do fim de algo como o conhecamos
parece ter capturado a ateno de todos os interessados no es-
tudo da mdia nos ltimos anos: de acadmicos, ao publicarem,
em setembro de 2009, The End of Television? Its Impact on the
World (So Far) na Annals of the American Academy of Poli-
tical and Social Science; a jornalistas, por exemplo, quando a
New York Magazine publicou um longo artigo intitulado Have
We Reached the End of Book Publishing As We Know It?, a 14
de setembro de 2008; ou mesmo a produtores e realizadores,
Politicas Sociais_Final.indb 228 31/05/11 13:47
229 Redes sociais e sociedade em rede
quando Francis Ford Coppola, numa entrevista Bloomberg
realizada a 12 de outubro de 2009, sugere que o cinema como
o conhecemos est a desaparecer.
So diversas as razes na base do reconhecimento de uma
crise pelo setor empresarial dos media e seus principais atores,
e pode argumentar-se que duvidoso que todas as explicaes
recaiam apenas sobre os novos papis do utilizador e a sua
apropriao das tecnologias, embora muitas vezes foquem o
utilizador singular e os seus usos na internet. No obstante, a
assuno por parte das mdias empresariais de que algo no
mais como costumava ser e, portanto, j no funciona como
antigamente permite-nos perceber que nos encontramos ante
uma crise comunicacional. Mas, se para os gestores e acionis-
tas os tempos parecem ser de crise, para os investigadores em
Comunicao, onde outros veem a crise ns observamos mu-
dana e transformao das prticas e, eventualmente, o surgir
de um novo paradigma comunicacional.
O que defendido nas prximas pginas que estamos
a assistir eroso do paradigma comunicacional anterior e
emergncia de um novo. Tal emergncia tem implicaes para
a Economia, para o nosso quotidiano e para o equilbrio de
poder que a mdia oferece aos agentes polticos, econmicos e
culturais das nossas sociedades.
Esta mudana comunicacional pode ser testemunhada
numa srie de eventos e de transformaes das prticas e re-
presentaes da mdia e do seu papel na sociedade. Os exem-
plos so diversos e podem ser encontrados nas mais visveis
tendncias, como quedas acentuadas na venda de jornais, a
crescente proliferao de redes P2P de distribuio de con-
tedos audiovisuais e a crescente presena de publicidade na
internet, e nas menos visveis, como o papel das redes sociais
Politicas Sociais_Final.indb 229 31/05/11 13:47
230 Polticas sociais ideias e prtica
nas rotinas dirias dos cidados e organizaes, a relao por
vezes concorrente e, ocasionalmente, simbitica entre jornalis-
tas e cidados na cobertura de eventos no Twitter e noutros
sites de micro blogging, as apropriaes, por parte dos cientis-
tas, de prticas de Open Access, Open Source e Open Science, e
a passagem da desmercantilizao da produo da mdia para
a partilha on-line.
Esta transformao comunicacional conduz-nos a questio-
nar a produo, distribuio e, consequentemente, o consumo
dos contedos miditicos, sejam eles de informao, de entre-
tenimento, de conhecimento ou, claro est, de comunicao
nas sociedades contemporneas. Tal mudana oferece um ter-
reno frtil de anlise e de nova teoria sobre o futuro dos para-
digmas comunicacionais e o seu papel na transformao social.
medida que se desenvolveram, televiso, rdio e im-
prensa tornaram-se conhecidos durante o sculo XX como m-
dia de massas (Thompson, 1995) e assumiram o papel central
no sistema dos meios de comunicao (Ortoleva, 2004), dando
origem a um novo paradigma comunicacional. Esse mesmo
paradigma, de comunicao de massa (Mattelart, 1996; Thomp-
son, 1995, Ortoleva, 2004) constituiu o modelo comunicacional
das sociedades industrializadas sob um modelo industrial de
desenvolvimento no perodo apelidado por Giddens (1991) de
Modernidade tardia. De Bell a Touraine (Webster, 1995; Cas-
tells, 2002) e de Poster (2000) a Castells (2002), o papel da
informao e da comunicao na mudana social das nossas
sociedades tem sido discutido nos ltimos quarenta anos (We-
bster, 1995).
O aparecimento da internet em 1969 e o longo caminho de
quarenta anos, de laboratrios e apropriao cientfica a domic-
lios e empresas, a par da generalizao da sua apropriao pes-
Politicas Sociais_Final.indb 230 31/05/11 13:47
231 Redes sociais e sociedade em rede
soal e organizacional no nosso quotidiano, apresentam uma cla-
ra mudana no nosso ambiente comunicacional (Castells, 2009;
Colombo, 1993; Silverstone, 2006; Lash, 2007; Hesmondahlgh,
2007; Varnelis, 2008).
Tal mudana trouxe discusso a equao do papel da
internet quando combinada com a mdia de massa, a alterao
destes pela internet e o que poderemos da esperar.
Tais questes constituram os pontos de partida para mui-
to da produo e debate acadmicos durante os anos 90 e o
incio de 2000. Hoje temos um grande esplio de pesquisa
passada e presente, que mostra claramente as formas por meio
das quais a internet e a mdia de massa se influenciaram mutu-
amente (Henten & Tadayoni, 2008; Van der Duff, 2008; Bakker
Sbada, 2008; Freedman et al., 2008), e possvel sugerir e
argumentar que essa mesma interao conduziu ao que po-
demos descrever como a ligao em rede de diferentes mdia,
tanto tecnologicamente como no que concerne a padres de
uso. A sociedade em rede (Castells, 2002) o produto social
de uma sociedade em que a estrutura organizacional em rede
percebida pela maioria dos atores como a que permite maio-
res ganhos em todas as dimenses da atividade humana, da
produo cultura, do exerccio de poder classificao da
experincia. Na sociedade em rede, o desenvolvimento basea-
do no papel da informao estimulado pela interaco de in-
fraestruturas de informao, produo informativa, e conheci-
mento (Castells, 2002; Himanen, 2006) d origem ao Modelo
Informacional de Desenvolvimento. De acordo com tal modelo
de desenvolvimento, a ideia de que podemos caracterizar as
mudanas sociais na comunicao mediante a simples adio
de uma nova tecnologia e dos seus usos aos usos e tecnologias
mais antigos, como a mdia de massa, produzindo um novo
Politicas Sociais_Final.indb 231 31/05/11 13:47
232 Polticas sociais ideias e prtica
modelo que permitir uma melhor compreenso da realidade,
deve ser abordada com cautela. Isto porque a dinmica e as
mudanas produzidas pela ao da internet sobre a mdia de
massa e destes sobre a internet constitui um fenmeno bastante
mais complexo.
Acreditando que possvel argumentar empiricamente
que as mutaes ocorridas na comunicao vo alm de uma
simples reconfigurao do modelo de comunicao de mas-
sa, por meio da soma da internet a um conjunto de prticas
e representaes j presentes, gostaria de argumentar que, se
o modelo comunicacional do modelo industrial de desenvol-
vimento foi a comunicao de massa, assistimos atualmente
construo de um novo modelo comunicacional que ocorre
sob o modelo informacional de desenvolvimento das nossas
sociedades. Devemos, assim, considerar que, de modo lento,
mas constante, a comunicao em rede est a substituir a co-
municao de massa e os seus paradigmas comunicacionais
nas nossas sociedades. Tal substituio, de comunicao de
massa pela comunicao em rede, ocorre com diferentes nu-
ances em diferentes contextos culturais e diferentes sistemas
de mdia em todo o mundo (Castells, 2009, 2003; Colombo,
1993; Silverstone, 2006; Lash, 2007; Hesmondahlgh, 2007; Var-
nelis, 2008) mas, em simultneo, mantendo um conjunto de
caratersticas comuns que conferem consistncia ao argumento
de que testemunhamos uma mudana global nos modelos de
comunicao.
Ao passarmos de um sistema de dietas mediticas base de
comunicao de massa para um modelo baseado na comunica-
o em rede (Cardoso, 2009) e na apropriao individualizada
da Comunicao de Massa, que Castells apelidou de autocomu-
nicao de massa (2009), focamo-nos igualmente na anlise de
Politicas Sociais_Final.indb 232 31/05/11 13:47
233 Redes sociais e sociedade em rede
um mundo onde, cada vez mais, o utilizador da mdia partilha
com as organizaes empresariais um dos papis mais importan-
tes no sistema meditico em emergncia.
A comunicao em rede o resultado combinado da ao
histrica das foras da globalizao da comunicao e da me-
diao em rede (i.e., a adoo viral da autocomunicao de
massa (Castells, 2009), da comunicao multimdia interpesso-
al e da comunicao mediada de um-para-muitos por gran-
de parte da populao mundial), onde as tecnologias de massa
interagem com tecnologias de comunicao interpessoal e em
que ocorre a disponibilidade de escolha entre diferentes graus
de interatividade. Os quais, por sua vez, nos permitem combi-
nar formas mais ativas com meios menos ativos de envolvimen-
to na vida pblica e privada.
O modelo de comunicao em rede , portanto, estrutu-
rado em torno da apropriao social de dois tipos de prticas,
aos quais acedemos mediante mltiplas interfaces tecnolgicas:
as atividades de baixa interatividade; e as atividades de elevada
interatividade. O que nessas prticas observamos uma carac-
terstica comum de mediao por ecrs, mas diferenciada por
prticas muito distintas.
Essas prticas baseadas em alta e baixa interatividade re-
presentam a eptome, respectivamente, dos conceitos de pes-
quisa e navegao, e de difuso e zapping, que constituem
diferentes prticas e graus de envolvimento em atividades co-
municacionais e, consequentemente, diversas dimenses inte-
rativas.
Encontramo-nos, tambm, a experimentar um tempo em
que a centralidade se afasta do conceito de pblico e se aproxi-
ma dos conceitos de participante (Silverstone, 2006) e de usu-
rio, independentemente do grau de interatividade com que
Politicas Sociais_Final.indb 233 31/05/11 13:47
234 Polticas sociais ideias e prtica
uma tal utilizao dos meios de comunicao tenha que lidar.
Enquanto participantes e usurios da mdia, assumimos dife-
rentes papis neste contexto comunicacional em rede. Esses
papis podem ser distinguidos num tringulo conceptual, cons-
trudo por um elevado nmero de participantes envolvidos nas
funes de distribuidores, inovadores e classificadores de ex-
perincia.
A mudana comunicacional resulta da transformao do
consumo da mdia, isto , entretenimento, comunicao e ofer-
ta de notcias e informao, mas igualmente produo de co-
nhecimento em geral, incluindo a dimenso cientfica. Uma vez
que o sistema de ensino baseado na comunicao do conhe-
cimento produzido e, por sua vez, o sistema cientfico depende
da produo de conhecimento, uma alterao do paradigma
de comunicao tambm se faz sentir na dimenso cientfica
como tal, influenciando de igual modo toda a sociedade.
Num mundo onde o consumo j no inteiramente diri-
gido por empresas de mdia e comea a ser partilhado com os
participantes por meio da disponibilizao da tecnologia, esta
dimenso de mudana comunicacional tambm uma mudan-
a de carcter cognitivo, ou seja, traduz-se em tenses dentro
do sistema educacional, por meio de confrontos: o face a face
versus a distncia em tempo real; a palestra expositiva versus a
palestra interativa; a apresentao multimdia versus a comuni-
cao oral acrescida da escrita no quadro.
O modelo comunicacional aqui discutido, a comunicao
em rede, trouxe consigo algumas mudanas. Tais mudanas
significam oportunidades para algumas pessoas e organizaes
e crise para outras. O futuro construdo hoje sempre visto
como um clich mas, no rescaldo de uma crise que conduz a
transmutaes no modo como praticamos e pensamos a me-
Politicas Sociais_Final.indb 234 31/05/11 13:47
235 Redes sociais e sociedade em rede
diao, talvez fizesse mais sentido afirmar o nosso futuro o
que experimentamos hoje. Essa experincia o que iremos
explorar de seguida. Como vimos, todas as sociedades so ca-
raterizadas por modelos de comunicao e no apenas por
modelos informacionais (Wolton, 2000; Colombo, 1993; Hima-
nen, 2006; Castells, 2009; Cardoso, 2007). As nossas sociedades
informacionais assistiram ao surgimento de um novo modelo
comunicacional. Um quarto modelo que pode ser acrescenta-
do aos trs modelos anteriores e que pode ser colocado por
ordem cronolgica, segundo os seus ciclos de afirmao social
(Ortoleva, 2004).
O primeiro modelo tem sido definido como comunicao
interpessoal, que assume a forma de intercmbio bidirecional
entre duas ou mais pessoas num grupo. O segundo modelo,
igualmente enraizado com a mesma profundidade nas nossas
sociedades, o da comunicao de um-para-muitos, em que
um indivduo envia uma nica mensagem para um grupo limi-
tado de pessoas. E o terceiro modelo, com o qual temos menor
experincia em termos histricos, o da comunicao de mas-
sa, onde, graas utilizao de tecnologias de mediao espe-
cficas, uma nica mensagem pode ser enviada a uma massa
de pessoas, i.e., encaminhada para uma audincia de dimen-
so desconhecida que , portanto, ilimitada ab initio (Cardoso,
2008; Thompson, 1995).
O quarto modelo comunicacional, aquele que parece ca-
raterizar as nossas sociedades contemporneas, sendo definido
pela capacidade de globalizao comunicacional, juntamente
com a interligao em rede da comunicao de massa com
a comunicao interpessoal e, consequentemente, pela emer-
gncia da mediao em rede sob diferentes padres de inte-
rao. Tais padres tomam a forma de autocomunicao de
Politicas Sociais_Final.indb 235 31/05/11 13:47
236 Polticas sociais ideias e prtica
massa (Castells, 2009) quando usamos o Twitter, os blogs ou
SMS em cadeia, Comunicao Interpessoal Multimdia quando
utilizamos o MSN, o Google Chat ou at mesmo o Skype, Co-
municao Mediada de um-para-muitos quando usamos o
Orkut, Facebook ou Hi5 com os nossos amigos e, claro est, a
Comunicao de Massa. Todos esses padres tm em conside-
rao os anteriores modelos de comunicao e, atravs da evo-
luo da mediao, permitem-nos reconfigur-los num novo
modelo comunicacional sem esquecer o papel do face a face.
A organizao dos usos e a interligao em rede da mdia
no seio desse novo modelo comunicacional encontra-se dire-
tamente relacionada com os diferentes graus de interatividade
que os nossos meios de comunicao atuais permitem (Cardo-
so, 2008).
Se verdade que construmos modelos comunicacionais
nas nossas sociedades, igualmente verdade que os principais
paradigmas comunicacionais determinam o que um sistema de
mdia ser (Cardoso, 2008). Os nossos atuais paradigmas comu-
nicacionais parecem ser construdos em torno de uma retrica
baseada essencialmente na importncia da imagem em movi-
mento, combinada com a disponibilidade das novas dinmicas
de acesso mvel e permanente informao, com diferentes e
inovadores papis agora igualmente entregues aos utilizadores
e com profundas alteraes aos modelos de notcias e entrete-
nimento.
Os nossos contedos sejam eles noticiosos, informativos
ou de entretenimento parecem ter-se alterado graas pre-
sena de contedos fornecidos pelos prprios utilizadores dos
meios de comunicao e no apenas pelas empresas de mdia,
dando lugar coexistncia de diferentes modelos de informa-
o para diferentes pblicos. Mas no foi apenas a informao
Politicas Sociais_Final.indb 236 31/05/11 13:47
237 Redes sociais e sociedade em rede
noticiosa a mudar: tambm o entretenimento se transformou.
A inovao nos modelos de entretenimento reflete-se na dis-
ponibilidade de contedos gerados pelo utilizador, assim como
nas alteraes introduzidas pelas empresas de mdia, nomeada-
mente na procura de novos contedos e formatos, na sua expe-
rimentao com o esbatimento de fronteiras entre os gneros
tradicionais e as novas abordagens a valores sociais como a
privacidade e a reserva (Eco, 2001), em conjunto com altera-
es na apropriao social do espao, do tempo e da tica (Sil-
verstone, 2006a), todos refletidos na forma como so contadas
as histrias e so escritos os guies.
O modelo comunicacional desenvolvido nas sociedades
informacionais, em que a rede o modelo de organizao so-
cial prevalecente (Castells, 2002), o de comunicao em rede.
No substituindo os modelos anteriores, opta antes por inter-
lig-los, produzindo novos formatos de comunicao e per-
mitindo tambm novas formas de capacitao e, portanto, de
autonomia comunicativa (Castells et al., 2004).
Num ambiente de comunicao em rede, a mediao (Sil-
verstone, 2006a), as dietas de mdia (Colombo & Aroldi, 2003),
as matrizes de mdia (Meyrovitz, 1985) e o sistema de mdia em
si (Ortoleva, 2004) tm, todos eles, sido transformados. Estas
alteraes nas relaes entre os diferentes meios de comuni-
cao que, atualmente, se encontram mais articulados em rede
do que em convergncia seja em termos de servios, hardwa-
re ou redes fazem da mediao uma experincia integrada,
combinando o uso de diferentes mdias: do telefone televi-
so, do jornal ao videojogo, da internet rdio, do cinema ao
telemvel, colocando os utilizadores, as suas prticas e as suas
necessrias literacias, uma vez mais, no centro da anlise (Li-
vingstone, 1999; Cardoso, 2007; Cardoso, 2008).
Politicas Sociais_Final.indb 237 31/05/11 13:47
238 Polticas sociais ideias e prtica
Tendo em conta estes fenmenos, poder afirmar-se que
lidamos com um novo sistema de mdia organizado em torno
de dois tipos de prticas. Essas prticas podem ser encontradas
em quase todos os ecrs tecnolgicos com os quais interagimos.
Tomando por exemplo o visionamento de um filme na televi-
so, ele tanto pode ser realizado numa lgica, mais tradicional e
menos interativa (Kim & Shawney, 2002), de difuso e zapping
quando feito com a oferta de televiso por cabo, como pode ser
realizado de uma forma mais interativa quando realizamos uma
pesquisa no Google na internet para obter, dessa forma, o en-
dereo do torrent desse mesmo filme, realizar o download para
depois o ver ou guardar para mais tarde o visionar. Na comuni-
cao em rede as prticas definem os modos de apropriao e
muitas vezes implicam a articulao entre diferentes tecnologias
que podem ou no partilhar o mesmo ambiente tcnico.
Mesmo que esta relao seja, por vezes, estabelecida en-
tre tecnologias que partilham o mesmo ambiente tcnico (por
exemplo, quando algum estabelece uma ligao entre duas
pginas web), o formato assumido depende das escolhas dos
seus utilizadores: quando algum vota por SMS (por exemplo,
para um programa de rdio ou para um jornal) e a escolha
lida ou publicada em formato impresso, teremos comuni-
cao estabelecida entre diferentes meios numa rede baseada
na interaco entre utilizadores, empresas de mass mdia. Este
exemplo ilustra em que consiste a comunicao em rede: uma
reformulao constante das relaes entre os formatos miditi-
cos, interligando meios de comunicao interpessoal (como o
SMS, o telefone celular e o e-mail) e meios de massa (como a
TV, a rdio, os jornais e os fruns cibernticos).
Com base na anlise das diferentes dimenses do que
aqui foi designado como um novo paradigma comunicacio-
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239 Redes sociais e sociedade em rede
nal, dando origem a um novo sistema de mdia sob um modelo
de comunicao em rede, possvel argumentar que, pouco a
pouco, um novo sistema tem vindo a afirmar-se ao longo da
primeira dcada do sculo XXI.
Na dcada de 1970, McLuhan argumentou que a mdia
era a mensagem (McLuhan, 1997) significando que qualquer
meio de comunicao per se induz comportamentos, cria cone-
xes psicolgicas e molda a mentalidade do receptor, indepen-
dentemente do contedo que o medium transmite.
Castells, por sua vez, caracteriza a relao organizacional
da mdia atual como sendo baseada na ideia de que a mensa-
gem o meio (Castells, 2002), i.e., os meios de comunicao
so escolhidos em funo da mensagem que cada um deles di-
funde, procurando saber qual deles melhor serve a mensagem
e o pblico a que se destina.
Mas no s evolumos desde a altura em que a mdia era
a mensagem para uma sociedade onde deparamos com o fato
de que a mensagem o meio, como nos encontramos a tes-
temunhar um momento em que o canal ou o meio j no so
neutros no que respeita quilo que transmitem. Mais ainda, o
meio precede a mensagem (Eco, 2001) quando a acelerao
tecnolgica produz vrios novos canais que existem antes de
ser criado qualquer contedo para l ser colocado, espoletan-
do um novo desafio de carter econmico e, logo, tornando
vivel a transmisso sem ter sido equacionado o que deve ser
transmitido (como no caso da televiso interativa e digital ou
do CD-ROM interativo).
Juntamente com o desafio econmico, encontramos uma
transformao cultural que marca um novo paradigma da or-
ganizao comunicativa. Tal paradigma visvel no fato de a
maioria dos novos canais de comunicao ter sido apresenta-
Politicas Sociais_Final.indb 239 31/05/11 13:47
240 Polticas sociais ideias e prtica
da ao pblico em geral num processo de experimentao ati-
va, que Castells definiu como aprendendo fazendo (Castells,
2002), ou a formatao do seu prprio ambiente meditico pe-
los pblicos, e j no apenas pelas empresas de mdia.
Da mdia ser a mensagem, passando pela mensagem ser
o meio, at a mdia preceder efetivamente a mensagem, pode
argumentar-se que a atual rede meditica torna obsoleta a dis-
cusso centrada na mdia e na mensagem, no sentido em que,
uma vez que a mensagem entra na rede, ela chegar ao seu
destinatrio, e se o seu formato no for o mais adequado para
um determinado medium, ser reformatado pelas pessoas de
acordo com a mdia. Se a mensagem for de interesse para al-
gum, tais pessoas retransmiti-la-o de acordo com a mdia.
Assim, no modelo comunicacional em rede, pode afirmar-se
que a mdia j no a mensagem, mas que as pessoas so
a mensagem. Quando, como hoje, ocorre um acesso massifi-
cado s tecnologias que permitem o remix, mashup e a cria-
tividade, o elemento diferenciador passa a residir nas pessoas
e j no na mdia ou na mensagem. So as pessoas que po-
dem decidir se a mensagem transmitida, numa dada mdia, se
mantm inalterada, ou no. A posse individualizada dos meios
de produo de mdia, em articulao com uma lgica comu-
nicativa em rede, criou pontos de entrada, sada e circulao
global de mensagens, dando s pessoas o papel diferenciador
da mensagem no sistema de mdia, aquilo que Castells (2009)
denomina de switcher. No entanto, tal no quer dizer que de-
penda delas unicamente o exerccio de gatekeeper, que mais
complexo, englobando organizaes e profisses especficas,
como demonstra Castells (2009).
A anlise aqui presente da mudana comunicacional, da
crise do setor da mdia empresarial e as suas consequncias, no
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241 Redes sociais e sociedade em rede
baseada em qualquer desejo de encontrar sinais de mudana.
baseado numa dimenso emprica, que visa reunir diversos
exemplos de natureza global. Numa sociedade onde testemu-
nhamos a classificao em massa por participantes individuais,
e no apenas organizaes, a mudana ocorre de modo mais
clere, pois mais rapidamente apercebida por uma parcela
considervel da populao. Tal tem lugar, dado que muitas das
classificaes derivam da experincia partilhada em rede e,
uma vez ocorrida a classificao, a sua distribuio quase
imediata e exponencial. A classificao da experincia move-se
de uma lgica bipolar (o mediador profissional versus aqueles
que experimentaram os acontecimentos na primeira pessoa)
para uma lgica multipolar. Multipolar, no apenas porque es-
tas duas dimenses ainda tm lugar, mas tambm porque uma
terceira opo se torna possvel outros intervenientes podem
tentar verificar como evolui a mediao e como a experincia
na primeira pessoa realmente ocorreu ou est a desenvolver-
-se e, por conseguinte, fazendo da mediao um processo bem
mais complexo e partilhado. Podemos encontrar exemplos dos
novos papis dos participantes mediticos quando os usurios
da internet distribuem cinema europeu e latino-americano em
redes P2P, na partilha virtual (de bens no virtuais), em jogos
no Facebook, e at mesmo nos investigadores que utilizam
o Open Access na distribuio dos seus trabalhos acadmicos
pela comunidade cientfica.
Os participantes na mdia inovam quando os usurios de
internet inovam atravs do cinema Open Source, vdeos Anime
Mang que combinam animao Mang japonesa com rock e
msica pop, ou quando concebem legendagem de seriados e
novas criaes artsticas fandom que emulam o universo da sua
srie de culto.
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242 Polticas sociais ideias e prtica
Os participantes na mdia classificam quando os usurios
da web classificam por meio da partilha do papel de criao de
notcias com jornalistas profissionais; ou quando novos classi-
ficadores da experincia despertaram alcanando outras pes-
soas on-line por meio de notcias colocadas no Twitter para
aqueles que avaliam livros e outros produtos da Amazon, por
meio da AppStore e iTunes, Tripadvisor etc. Os utilizadores
tambm classificam a nossa experincia por meio de movi-
mentos culturais e sociais (Touraine, 2004) em redes sociais,
ou seja, aqueles cujo ativismo se joga na criao de grupos
no Orkut ou Facebook, de redes de bloggers ou de clouds no
Twitter, com o objetivo de chamar a ateno de terceiros para
questes especficas e contra determinadas organizaes ou
entidades pblicas. Movimentos sociais e culturais tm lugar
no Facebook, em torno de certos acontecimentos nacionais ou
internacionais, ou quando os membros do setor empresarial se
tornam subscritores da rede social fechada WELCOM do Frum
Econmico Mundial, ou quando se criam redes informais em
torno da iniciativa Global Business Oath, introduzindo novas
percepes sobre a inovao e formas de gesto tica.
Os exemplos que procuramos destacar podem ser vistos
como meras tentativas experimentais de alterao da estrutura
mediada de proviso, produo e consumo de bens culturais,
ou podem ser encarados como pontos de partida para futuras
prticas enraizadas que daro origem a uma nova estrutura de
comunicao nas nossas sociedades. Crendo que a segunda
alternativa aquela que explica as mudanas em curso no cam-
po da comunicao, importa agora tentar responder interro-
gao: qual o papel das redes sociais mediadas, como o Face-
book ou Orkut, na mudana social? Ou, de outro modo, como
podemos apropriar as redes sociais para uma mudana social?
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243 Redes sociais e sociedade em rede
Redes de mudana social
Como verificamos nesta anlise, a utilizao isolada de
redes sociais mediadas coloca fortes entraves sua apropriao
para a mudana social. Da que se tenha argumentado que de-
vemos olhar as redes sociais mediadas como parte de um todo
maior, o da comunicao em rede.
Quando observamos a mobilizao social pr-redes so-
ciais do final da dcada de 1990, isto , antes do surgimento
da tecnologia de mediao em rede, verificamos que o uso da
internet sempre esteve articulado em rede com a televiso, r-
dio, jornais e telefone celular ou fixo como no caso vivido
globalmente, em setembro de 1999, em torno do resultado do
referendo para a independncia de Timor Leste (Cardoso et al.,
2004). Passados 11 anos, olhando agora para as manifestaes
contra o aumento do custo de vida em Moambique, em se-
tembro de 2010, aquilo a que assistimos foi integrao, por
um lado, do Facebook usado pelos cidados para seguirem os
acontecimnetos, por outro, o uso de plataformas de gesto de
crise e jornalismo cidado, como o Ushahidi, disponibilizadas
pelos jornais como no caso da cobertura pelo jornal @verda-
de dos protestos e por fim o uso, por parte dos protestantes,
das redes de celulares para convocar e organizar as manifesta-
es. Parece assim ser claro que as redes sociais, como mdia
social, so apropriadas pelos atores sociais sempre que aquelas
podem representar um instrumento til no quadro de mudana
social, para protestar ou, simplesmente, para seguir os acon-
tecimentos. O caso de Moambique encerra ainda um outro
ensinamento terico a partir de uma constatao emprica, o
de que as redes sociais mediadas no ocorrem apenas com
o uso da internet, mas podem tambm ocorrer com o recur-
so aos celulares. No entanto, desencadeiam fenmenos sociais
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244 Polticas sociais ideias e prtica
comunicativos diferenciados: os SMS em cadeia nos celulares
configuram autocomunicao de massa e o uso de mdias so-
ciais como o Facebook uma comunicao mediada de um-
-para-muitos.
Estes dois exemplos de acontecimentos do mundo lus-
fono, que podem ser apontados como ilustrativos da comu-
nicao em rede, contrastam com a apropriao isolada do
Facebook que fazemos quando pretendemos assinar peties
ou fazer contributos monetrios para causas. Nomeadamente,
porque nesse contexto das redes sociais mediadas nos limita-
mos a tentar envolver amigos nas nossas causas e estar atentos
s causas deles, podendo ou no apoi-las. Quando pensamos
apenas em redes sociais mediadas, estamos s a alargar o nos-
so campo de ao para o de uma comunicao mediada de
um para muitos e no para o potencial global da comunica-
o em rede, que vai muito para alm dessa possibilidade. Os
efeitos de rede so relativamente reduzidos quando, tal como
no Facebook, eu vejo apenas as peties que outra pessoa
escolhe apoiar ou que me convidou a conhecer. Se tomarmos
esta argumentao, podemos ento sugerir que tambm pos-
svel apropriar ferramentas de rede social sem o fazer obedecer
a um pensamento de comunicao em rede, autolimitando as-
sim a amplitude dos fenmenos de mudana. Ou seja, pode-
mos usar mdias sociais sem que isso preconfigure um modo
de pensar e agir em rede.
A pergunta que nos surge ento o que nos dizem estes
trs exemplos sobre o poder das redes sociais mediadas para
a mudana social? As redes sociais mediadas podem ser uti-
lizadas para a gesto das nossas redes pessoais, numa lgica
de gesto de capital pessoal (Cardenas, 2010) ou ento serem
utilizadas para a gesto da autonomia, tal como identificado
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245 Redes sociais e sociedade em rede
por Castells (Castells et al., 2003), em mltiplas dimenses to
diversas como: projetos de desenvolvimento profissional; pro-
jetos de autonomia comunicativa; projetos de empreendedoris-
mo; projetos de autonomia corporal; projetos de participao
sociopoltica; e projetos de autonomia individual.
Autonomia, neste contexto, deve ser lida enquanto os pro-
jetos individuais ou coletivos construdos em torno da defini-
o individual ou partilhada de cultura isto uma certa re-
presentao da sociedade (Touraine, 2004). J no tanto numa
autonomia trabalhadora ou profissional, num espao ou tempo
autnomos, mas sim no reconhecimento da prioridade cria-
o de uma autonomia moral, em torno do indivduo enquanto
ator, ou sujeito (Touraine, 2004). Em grande medida as esferas
de autonomia aqui discutidas remetem para objetivos, por ve-
zes associados a conflitualidades, que se desenrolam essencial-
mente em nveis simblicos.
Como sugere Stalder (2010), a autonomia cada vez mais
criada a partir de redes semi-pblicas que se estruturam a partir
das diferentes dimenses da comunicao em rede e por en-
contros face a face mais ou menos frequentes. Ou seja, a me-
diao constitui-se hoje como central para o desenvolvimento
da autonomia. A criao de autonomia, ou, se preferirmos, a
capacidade das pessoas viverem a sua vida de acordo com os
seus prprios planos, algo que ocorre em diferentes escalas
e com a diversidade inerente nossa condio humana de
criatividade e diferena. Ainda segundo Stalder (2010), os pro-
jetos de autonomia vo desde campanhas globais em busca de
justia, ao reatualizar de identidades locais e de campanhas de
presso poltica pouco coordenadas at formao de grupos
para ajudar as pessoas a lidar com traumas pessoais, sendo na
sua lgica tanto de esquerda quanto de direita, tanto destruti-
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246 Polticas sociais ideias e prtica
vas como inspirados do nascimento de algo. O contributo mais
importante da anlise de Flix Stalder (2010) reside na sua vi-
so de que esses projetos de autonomia, sendo voluntrios, so
facilitados por protocolos de comunicao que se aliceram na
confiana estabelecida entre os participantes. Por sua vez, a
confiana fornecida pela informao pessoal disponvel nas
redes de pertena horizontais (Stalder, 2010), conferindo assim
aos projetos de autonomia uma ligao fundamental s redes
sociais mediadas que permitam a criao dessa base de con-
fiana, sem a qual os projetos de autonomia partilhada coleti-
vamente no podem ser ativados.
O poder das redes sociais surge quando as deixamos de
usar apenas como mdias sociais e as apropriamos como ele-
mentos de comunicao em rede, ligando-as s redes que j
possumos e potenciando-as em estruturas de comunicao em
rede. As redes sociais prefiguram a criao de espaos de par-
tilha que podem dar origem a espaos de ao e interveno
destinados mudana social. Mas essa concretizao depende
do papel que lhes atribuirmos dentro de uma estratgia mais
larga conduzente ao.
Quais so ento as consequncias para a mudana social
da existncia, e nossa apropriao, das redes sociais mediadas?
Por forma a poder responder a esta pergunta vejamos antes
dois artigos diferentes e as suas argumentaes em sentido
oposto. Recentemente foi publicado um artigo intitulado Why
the revolution will not be tweeted, por Malcolm Gladwell, na
revista New Yorker. Nesse artigo, Gladwell (2010) defendia que,
na sua opinio, embora nos seja dito que o mundo se encon-
tra no meio de uma revoluo onde as ferramentas de mdia
social esto a reinventar o ativismo social, a realidade tudo
menos essa. Gladwell (2010) refere que nem a revoluo Twit-
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247 Redes sociais e sociedade em rede
ter ocorrida na Moldvia nem a revoluo Twitter no Ir tm
alguma relao com o que decorreu no terreno. Gladwell ar-
gumenta que os tipos de ativismo associados ao uso de mdias
sociais no permitem um ativismo como o que necessrio
para mudar uma dada ordem estabelecida. O seu argumento
simples: as plataformas de mdia social so construdas com
base em laos fracos, o Twitter uma forma de seguir (ou
ser seguido) por pessoas que nunca encontramos face a face
e o Facebook uma ferramenta para gerir eficientemente os
nossos conhecidos, para nos mantermos informados sobre o
que pessoas, que de outro modo no encontraramos, esto
a fazer. Logo, conclui Gladwell, se as ferramentas de mdias
sociais so constitudas por laos fracos em rede, elas no
podem contribuir para mudana social. Ainda segundo Gla-
dwell, s as organizaes com hierarquias podem promover
mudanas, porque s estas implicam que as pessoas tenham
laos fortes e capacidade de atuar face a face fora do espa-
o virtual. No entanto, este argumento duplamente falacioso,
primeiro porque argumenta que o uso das redes sociais media-
das desenvolvido apenas de forma isolada sem se posicionar
numa lgica de articulao com outras mdias, algo que como
atrs demonstrado sabemos no ser a nica possibilidade, visto
que o nosso modelo de comunicao contemporneo assenta
na comunicao em rede. Em segundo lugar, a argumentao
de Gladwell (2010) no toma em considerao os processos de
exerccio e formao de poder no contexto da comunicao em
rede. Chegados a este ponto, necessitamos de recorrer a Zhang
et al. (2010) no seu artigo The Revolution Will be Networked,
e a Manuel Castells (2009) na sua anlise do poder nas redes.
Zhang et al. (2010) no seu estudo demonstraram que a dis-
cusso de matrias polticas nas redes sociais mediadas influen-
Politicas Sociais_Final.indb 247 31/05/11 13:47
248 Polticas sociais ideias e prtica
cia o nosso comportamento poltico, tornando-nos mais politica-
mente envolvidos, mas no necessariamente mudando a nossa
atitude poltica (Zhang et al. 2010). Podendo, assim, concluir-se
que a utilizao de redes sociais mediadas pode estimular a par-
ticipao cvica e poltica, desde a seja encorajada a discusso
poltica. Zhang et al. (2010), na contextualizao da sua anlise,
lembram-nos que as nossas redes construdas com o auxlio de
ferramentas de mdias sociais, como por exemplo no MySpace e
Facebook, assentam na necessidade de nos mantermos em con-
tato com amigos e conhecidos e, tambm, para conhecer melhor
quem encontramos no mundo off-line (Boyd & Ellison, 2007;
Lampe, Ellison & Steinfield, 2006; Cardoso et al., 2010).
No entanto, como referem Zhang et al. (2010) as redes
sociais mediadas permitem tambm aos seus usurios juntar-se
a grupos e causas e, portanto, potencialmente colocar-nos em
contato com pessoas diferentes. Cerca de 80% de usurios do
Facebook e MySpace faziam pelo menos parte de um grupo
a criado (Royal, 2008), sugerindo assim que as redes sociais
mediadas tambm podem criar capital social de ponte para
com indivduos fora do nosso circuito tradicional de relacio-
namentos.
As redes sociais mediadas parecem assim poder potenciar
tanto o capital social criador de laos gregrios i.e., aquele que
se encontra em comunidades de pertena mais homogneas,
como famlia e amigos, e usado essencialmente para apoio emo-
cional como para capital social criador de pontes de ligao
a outrem i.e., a ligao entre grupos mais heterogneos de
pessoas para induzir mudana poltica ou social (Putnam, 2000).
Se nas redes sociais mediadas geramos tanto capital social
criador pontes como de laos gregrios, como se gere o poder
dentro das redes a criadas?
Politicas Sociais_Final.indb 248 31/05/11 13:47
249 Redes sociais e sociedade em rede
Castells (2009) define rede como um conjunto de ns inter-
ligados que so simultaneamente estruturas de comunicao e
sujeitos, construdos em torno de objetivos comuns que assegu-
ram a unidade de fim e flexibilidade de execuo. Igualmente,
Castells argumenta que na sociedade em rede os discursos so
gerados, aplicados e difundidos por meio de redes de comu-
nicao, influenciando o comportamento individual e coletivo
pelo moldar do pensamento pblico. Dentro dessa matriz or-
ganizativa as redes tm objetivos e regras de performance que
Figura 4
Nmero de grupos do Facebook por temtica e mdia de usurios
GRUPOS DO FACEBOOK
Curiosidades
Nmero de Grupos no Facebook Mdia de Utilizadores (milhares)
Tecnologias Politica/
Social
Awareness
Sade
Religiosa Proteo de
Espcies e
Ambiental
Humanitria Facebook
425
639
595
152
139
57
32
27 26
9
1
572
564 562
600
233
0
20
40
60
80
100
120
140
0
100
200
300
400
500
600
700
160 800
Fonte: Anlise prpria de uma amostra de 443 grupos entre os maiores 1000 grupos disponveis em
http://www.facebakers.com/facebook-statistics/
Politicas Sociais_Final.indb 249 31/05/11 13:47
250 Polticas sociais ideias e prtica
so programadas (e reprogramadas sempre que necessrio) em
funo dos interesses e valores dos programadores i.e., os
sujeitos individuais ou coletivos que constituem a rede. As pro-
gramaes das redes so geradas pelos programadores por meio
das suas ideias, vises, projetos e enquadramentos. Mas, Castells
aponta ainda um segundo mecanismo atravs do qual a rede
moldada na sua estrutura, o switching. Esse processo operado
pelos switchers, atores na rede que conectam e desconectam
vrias redes com o intuito de criar alianas estratgicas atravs
de cooperao (Castells, 2009). Estes dois tipos de detentores de
criao de poder nas redes podem no ser indivduos, sendo por
definio posies nas redes assumidas pelos atores sociais ou
por uma rede destes.
A anlise das leituras de Gladwell (2010), Zhang (Zhang
et al., 2010) e Castells (2009) permite-nos, assim, dar uma res-
posta interrogao inicial sobre quais as consequncias para
a mudana social do surgimento das mdias sociais.
Gladwell (2010) introduz uma viso deturpada das possibi-
lidades, pois confunde fenmeno (Twitter e Facebook) e para-
digma (redes sociais mediadas, graas ao uso de ferramentas de
mdias sociais) sem ter presente que a apropriao do paradigma
pode ocorrer com diferentes objetivos. Gladwell (2010) esquece
que, tal como Zhang (Zhang et al., 2010) refere, as redes sociais
mediadas, embora construdas com base numa gesto de laos
majoritariamente fracos, podem servir propsitos gregrios para
comunidades homogneas ou de ponte para comunidades mais
heterogneas. E, quando usadas para promover a interao co-
municativa poltica entre essas ltimas criam maior predisposi-
o para a participao cvica e poltica (Zhang et al., 2010).
Embora essas redes no se estruturem em lgicas hierr-
quicas, h nelas processos de criao de poder em rede onde
Politicas Sociais_Final.indb 250 31/05/11 13:47
251 Redes sociais e sociedade em rede
atores os programadores e switchers (Castells, 2009) as-
sumem papis de estruturao e moldagem das redes, suas
estratgias e objetivos. Quando esses atores regem a sua atu-
ao de criao de poder em rede seguindo um modelo de
comunicao em rede (Cardoso, 2010) i.e., combinando a
articulao entre comunicao interpessoal multimdia, comu-
nicao mediada de um-para-muitos, autocomunicao de
massa (Castells, 2009), comunicao de massa criando, por
meio do poder das ideias partilhadas, pontos de conetividade
entre comunicao mediada e o face a face, ento ocorre a
possibilidade de mudana social no quadro da sociedade em
rede. Um exemplo do atrs exposto pode ser encontrado na
anlise de Neumayer e Raffl (2008) sobre o protesto No more!
No more Kidnapping! No more Lies! No more Murder! No more
FARC! organizado pelo Facebook em 2008 e que juntou 100
mil aderentes na rede social mediada mas que, graas articu-
lao com jornais e televiso, ter levado a uma concentrao
em 4 de fevereiro de 2008 de cerca de mais de 500 mil pessoas
em 165 cidades, criando uma rede social a nvel global.
Neste processo as redes sociais mediadas, possibilitadas
pelas ferramentas de mdias sociais contemporneas, desempe-
nham um processo fundamental de criao de pontes susten-
tveis entre atores sociais com interesses partilhados e dando
visibilidade entre si aos mesmos. As redes sociais mediadas so
um dos instrumentos passveis de apropriao para a mudana
social, ou para a metfora revoluo tal como descrita por
Gladwell (2010) e Zhang (Zhang et al., 2010), mas no so por
si mesmas indutoras de mudana social.
As redes sociais mediadas encerram em si a possibilidade
de mudana social se forem apropriadas para a gesto de capital
social ponte, procurando incluir grupos heterogneos, e desde
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252 Polticas sociais ideias e prtica
que a lgica organizativa de rede tenha presente o contexto
de apropriao de instrumentos de comunicao numa lgica
de modelo de comunicao em rede. Para que tal acontea,
fundamental que os programadores e os switchers criadores de
poder em rede i.e., os atores que conferem lgica organiza-
tiva e eficcia rede tracem estratgias que tm em conta a
ao atravs de discursos e ideias tendentes mudana e o re-
alizem numa lgica de comunicao em rede (Cardoso, 2010).
H novas redes sociais no nosso quotidiano e elas esto
listadas de A a Z na Wikipedia, mas elas s sero novas redes
sociais dirigidas mudana social se as apropriarmos para esse
fim, isto , se lhes dermos uma lgica organizativa de rede, as
usarmos num modelo de comunicao em rede e as colocar-
mos ao servio das lutas simblicas de ideias sobre a sociedade
que pretendemos construir.
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259 Redes sociais e sociedade em rede
A sociedade da conexo:
notas sobre a representao de rede
Cssio Martinho
Jornalista e consultor em gesto de redes para uma srie de
instituies governamentais e ONGs.
Introduo
A rede um modelo mental disseminado na sociedade
contempornea, a tal ponto que a exemplo do conceito
de sociedade em rede passou a ser usado como forma de
design-la. Como modelo mental, a rede uma ideia, uma
representao. Muitas vezes as representaes do conta de
fenmenos da realidade; servem para dar-lhes contorno e
para explic-los. Outras vezes as representaes constituem
os prprios fenmenos, isto , so modelos mentais que se
referem, eles prprios, a ideias e representaes. A realidade
social constituda pelas representaes e, no caso particu-
lar que nos importa aqui, pelas representaes da prpria
realidade social. A histria nos mostra uma sucesso de fatos
de criao, difuso, refutao e abandono das representaes
do social. A noo de rede , neste momento, uma ideia po-
derosa; uma tecnologia do esprito (Musso, 2004, 32) que
opera como paradigma da razo contempornea. Torna-se,
portanto, importante compreender a natureza dessa represen-
tao, seus elementos constitutivos e, em especial, as con-
dies de sua aceitabilidade e uso pelos agentes sociais de
hoje. A ideia de rede contempornea ao advento das redes
sociotcnicas, como a internet, a web, os fluxos eletrnicos
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260 Polticas sociais ideias e prtica
de capital, minuciosamente analisados pelo socilogo espa-
nhol Manuel Castells no seu estudo intitulado A sociedade em
rede. Esse conjunto de foras que conformam essa sociedade
constituem tambm os elementos simblicos, discursivos, em
suma, representacionais que, por sua vez, conformam a noo
de rede. Revelar, portanto, a construo do sentido da noo
de rede pode contribuir para uma anlise mais acurada da no-
o de sociedade em rede e da prpria sociedade a que essa
noo alude. Nesse sentido, o que se pretende mostrar neste
artigo o fundamento conexional da noo de rede. O con-
ceito frequente de rede a compreende, grosso modo, como
um conjunto de conexes; na verdade, a ideia de conexo
cumpre papel ainda mais relevante: a conexo a unidade
fundamental da rede, ela que constitui a rede, portanto, seu
lugar central tambm na formulao da noo de sociedade
em rede. O carter conexionista da rede (da noo, precisa-
mente) produz efeitos sobre a representao da ordem social
e sobre a ao social. Uma vez que, recursivamente, a repre-
sentao da realidade produz sobre a realidade suas marcas,
o exame crtico da noo de rede tambm uma maneira
de agir sobre ela. No caso, a ideia de rede como conjunto
de conexes estabelece parmetros para o entendimento da
ao na estrutura ao reconfigurar a estrutura e ao reinterpretar
as condies da prpria ao. Os constantes fluxos de rede
que atravessam o espao social parecem conformar o espao
social, para alm do qual deixa de haver representao. Na
sociedade em rede, o que no est em conexo est perdido.
A opo organizacional de Paul Baran
Podemos iniciar o debate sobre a representao da rede
por meio do exame dos clssicos diagramas de Paul Baran,
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261 Redes sociais e sociedade em rede
ilustraes que compunham sua proposta de remodelao do
sistema de defesa militar norte-americano para que este fosse
capaz de resistir a um eventual ataque nuclear. Os diagramas,
que exibem trs configuraes de rede centralizada, descen-
tralizada e distribuda , compem hoje o conjunto conceitual
de toda iniciao teoria das redes; tomam parte de sua hist-
ria e so, portanto, paradigmticos da construo e da anlise
das representaes de rede. Tais diagramas so analticos, isto
, so instrumentos e, ao mesmo tempo, expresses da opera-
o intelectual de anlise que esto na sua origem; represen-
tam e, ao mesmo tempo, explicam o fenmeno representado.
Da que sua meta-anlise possa ser til para ressaltar algumas
lies acerca do processo de conceituao de rede (e, talvez,
at mesmo do prprio fenmeno).
Grosso modo, a avaliao de Baran do sistema de defe-
sa norte-americano indicava a existncia de uma organizao
composta por um conjunto de estrelas conectadas na forma de
uma grande estrela (Baran apud Barabsi, 2009, 130), o que o
tornava bastante vulnervel a ataques localizados. Tal organiza-
o seria, segundo sua prpria classificao, uma combinao
das formas centralizada e descentralizada de rede. Na viso de
Baran, somente uma estrutura no formato de rede distribuda,
em forma de malha, seria capaz de garantir a intercomunicao
entre os elementos do sistema e resistir s tentativas de des-
truio.
O que essa aplicao pioneira da anlise de redes pode
demonstrar acerca do problema das redes e da sua representa-
o? Em primeiro lugar, preciso ressaltar que Baran produziu
trs diagramas para ilustrar e condicionar sua anlise e conclu-
so (neste caso, trs imagens de um mesmo modelo, trs for-
mas diferentes de representar um mesmo conjunto relacional).
Politicas Sociais_Final.indb 261 31/05/11 13:47
262 Polticas sociais ideias e prtica
A existncia de trs figuras diagramticas (e no uma s) j
um indicador da presena de aspectos significativos do concei-
to de rede que preciso elucidar.
Os trs diagramas apresentam rigorosamente os mesmos
elementos (Figura 1). A rede representada pelos signos con-
vencionais de pontos e linhas. De fato, o conceito bsico de
rede refere, de modo estrito, situao de um conjunto de ns
interconectados. o caso desses trs tipos de rede, que igual-
mente se revestem de um carter de conjunto por exibirem
ns interligados. Assim, a rede composta por unidades (ns,
pontos) que estabelecem relaes (linhas, conexes) com ou-
tras unidades. No estudo de Baran, as unidades so estaes do
sistema de defesa que se relacionam por meio de links comu-
nicativos (cabos, linhas de transmisso de dados) com outras
Figura 1
Redes centralizada, descentralizada e distribuda (Paul Baran, 1964)
As redes de Paul Baram: Em 1964, Paul Baran Comeou a cogitar a estrutura Eotima da Internet.
Ele sugeriu trs possveis arquiteturas para cada rede centralizada, desentralizada e distribuda.
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263 Redes sociais e sociedade em rede
estaes. No modelo, os ns possuem a mesma natureza e os
links so de mesmo tipo.
Baran chama de rede as trs estruturas representadas. Isso
quer dizer que confere o mesmo estatuto ontolgico a for-
mas diferentes, ou seja, assume o princpio de que se trata de
trs manifestaes distintas de uma mesma entidade. O que
d carter rede, portanto, seria sua natureza conexional, sua
capacidade conectiva, corroborando a noo de que o funda-
mento da rede a interligao. As trs formas so uma mesma
estrutura: a rede.
Por outro lado, os diagramas de Baran revelam tambm
uma diferena entre as formas de conexo, que, se no alteram
a ontologia da estrutura, modificam dramaticamente as suas
propriedades. As trs redes so diferentes entre si pelo modo
como se configuram as conexes entre os ns. No modelo de
Baran, os ns no mudam: so fixos. As conexes tm tambm
a mesma natureza, mas, ao contrrio dos ns, mudam de po-
sio, isto , passam a interligar, em cada caso, ns diferentes.
A diferena entre as trs redes pode ser avaliada conforme
o grau de concentrao ou distribuio dos links. Esse o cri-
trio bsico da classificao de Baran. Entre a rede centralizada
e a descentralizada, pode-se observar apenas uma variao do
grau de concentrao: os links so ordenados em torno de um
ponto central. Na rede descentralizada h uma espcie de sub-
concentrao, mas o ponto central permanece como a unidade
que interliga o sistema (a estrela que conecta outras estrelas).
Em ambos os casos, a supresso do ponto central acarretaria
a imploso do conjunto. J na rede distribuda, o grau de con-
centrao o mesmo entre todos os pontos, isto , inexiste,
medida que os pontos so interligados mais ou menos pelo
mesmo nmero de linhas. A distribuio , propriamente, uma
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264 Polticas sociais ideias e prtica
desconcentrao: no h o ponto central. A rede distribuda
descentrada. Esta a qualidade morfolgica mais importante
da rede distribuda.
Ns e linhas persistem nos diagramas (obviamente: trata-
-se de rede). O que muda? O desenho do conjunto, isto , a
configurao geral do conjunto total dos ns e do conjunto
total das linhas. Em outras palavras, a diferena entre as redes
reside na organizao dos elementos. A diferena de morfo-
logia de natureza organizacional. A anlise dos diagramas de
Baran pode ser resumida numa concluso sucinta: mesmos ele-
mentos, distintas formas de conexo: organizaes diferentes.
Desse modo, a diferena na forma organizacional que
condiciona a escolha de uma das redes por Paul Baran para a so-
luo do problema em tela. A rede distribuda teria propriedades
distintas das redes descentralizada e centralizada pela maneira
de organizar os elementos. A distino significativa residiria, as-
sim, no na estrutura, mas na disposio relativa dos elementos;
no na condio conexional, mas na morfologia, entendida a
morfologia como uma funo organizadora. A interconexo no
suficiente e este era justamente o problema prtico de Baran:
encontrar o melhor modo organizacional de interconexo capaz
de impedir o colapso do sistema. O importante no a ligao,
dizem os diagramas de Baran, mas o modo de ligao. O impor-
tante no a ligao, mas a organizao.
Como representaes isto , como modelos mentais , tais
noes de rede tm a dupla funo de identificar e de explicar
determinados fenmenos. Em outras palavras, representaes
tm a funo de formular fenmenos. Os diagramas de rede exi-
bidos na Figura 1 so organogramas: representaes grficas de
organizao. A forma da rede descentralizada o mais comum
dos organogramas; indica, por exemplo, a maneira pela qual se
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265 Redes sociais e sociedade em rede
configuram as organizaes burocrticas, com seus vrios nveis
de poder e subordinao. A rede centralizada pode ser tomada
como organograma do poder autocrtico. O organograma da
rede distribuda, por sua vez, formula a existncia de uma orga-
nizao sem centro, mas ainda assim organizao.
Curiosamente, apesar deste exerccio analtico indicar uma
certa primazia da organizao sobre a estrutura, o uso corren-
te do conceito de rede permanece sem distinguir as formas
organizacionais e a assentar-se, predominantemente, sobre a
ideia da interconexo. A presena das linhas constitutiva das
redes, mas se h algo decisivo nos fenmenos o modo como
as linhas entrelaam os ns. No que se refere aos fenmenos
sociais, essa tese parece ser ainda mais pertinente. Mas isso no
se reflete no uso corrente da noo de rede. Do mesmo modo
como pressuposto para Baran (e apesar de suas concluses), a
conectividade e no a organizao o elemento estrutura-
dor das representaes de rede prevalecentes. Como veremos
adiante, a tenso entre a noo de rede como efeito de cone-
xo e de rede como organizao das conexes est presente
tambm no debate sobre a chamada sociedade em rede.
Da rede distribuda rede sem escala
Vamos imaginar, para efeito de ilustrao, que as trs re-
des de Baran sejam na verdade instantes diferentes de uma
mesma rede. Os diagramas mostrariam, ento, trs estados do
mesmo fenmeno, trs configuraes temporrias de um mes-
mo conjunto de ns e links, revelando assim que as mesmas
unidades podem se organizar de modos diferentes conforme a
circunstncia e o objetivo. Estendido esse modelo ao univer-
so das relaes sociais, podemos de fato imaginar trs modos
distintos de comportamento ou organizao social a interligar
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266 Polticas sociais ideias e prtica
os mesmos elementos: ora eles estaro dispostos conforme um
modo descentralizado, ora dispostos maneira distribuda etc.
Podemos assim utilizar a representao da rede como modelo
explicativo das interaes sociais, um recurso terico capaz de
ser usado para interpretar e analisar a sociedade, os padres
de interao, sua organizao etc. Ainda para efeito ilustrativo,
podemos combinar os trs diagramas num s, congelando
por sua vez os trs estados de organizao social numa s foto-
grafia. Teramos uma situao parecida com a representada na
Figura 2: a configurao de uma rede social.
O que podemos perceber aqui: graus diferenciados de
concentrao e distribuio. Na Figura 2 no se trata efetiva-
mente de uma rede centralizada ou descentralizada, dado o
Figura 2
Exemplo da rede sem escala
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267 Redes sociais e sociedade em rede
seu grau de distribuio; mas tambm no se trata de uma rede
distribuda tpica, uma vez que podemos identificar picos de
concentrao de links em determinados pontos. uma rede
sem escala, na definio de Albert-Lszl Barabsi (2009, 64).
As pesquisas de Barabsi e seu grupo demonstraram que
so redes sem escala os conjuntos de relaes sociais humanas
(redes sociais), a internet, a web, as clulas e outros sistemas
interacionais. As redes sem escala se distinguem das redes dis-
tribudas (ou randmicas), do ponto de vista estrutural, pela
existncia e funo de grandes ns hiperconectores (hubs), que
determinam a configurao e a dinmica do conjunto. O grau
de distribuio de links assimtrico nas redes sem escala: os
hubs possuem comparativamente (muitos) mais links do que a
maioria dos ns comuns. Ao mesmo tempo, a concentrao de
links nos hubs acompanhada de certa forma, compensada
pela extensividade da distribuio. As redes sem escala no so
dependentes dos hubs (como na rede des/centralizada), mas
tramadas com e por meio deles. O resultado uma estrutura
hbrida complexa, na qual
existe uma hierarquia de hubs que assegura a integridade
dessas redes, um n fortemente conectado seguido de perto
por diversos ns menos conectados, acompanhados por deze-
nas de ns menores ainda. Nenhum n central se interpe no
meio dessa teia de aranha, controlando e monitorando cada
link e cada n. No existe um nico n cuja remoo pudesse
desintegrar a rede. Uma rede sem escala uma teia sem ara-
nha. (Barabsi, 2009, 194)
Ou seja, uma espcie de rede distribuda, mas com hubs.
Nessa figura-sntese encontram-se presentes os elementos
constitutivos da rede (ns interligados) e uma forma organi-
zacional anmala, ao mesmo tempo assimtrica e no hierr-
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268 Polticas sociais ideias e prtica
quica, e descentrada, apesar da concentrao de conexes nos
hubs. Note-se que tambm o conceito de rede sem escala um
conceito organizacional; o que o caracteriza a formulao de
que h uma ordem especfica a configurar o fenmeno das co-
nexes. As pesquisas de Barabsi demonstram ainda que essa
produo de organizao resultante das prprias dinmicas
da rede.
A representao conexionista
Seria temerrio afirmar que esta rede sem escala seja a
representao predominante no debate pblico sobre rede ou
a sociedade em rede. Com a exceo da produo cientfica
e do debate acadmico circunscrito a um conjunto de experts
divididos de acordo com suas especialidades (em que o con-
ceito de rede assume especificidades relativas a cada um dos
diferentes esquemas disciplinares) e, poderamos dizer, mesmo
ali, as noes de rede so, em geral, adstritas ideia de conecti-
vidade: rede um conjunto de conexes. a noo conexio-
nista de rede. A rede reduzida s suas propriedades formais
em detrimento de suas caractersticas organizacionais. D-se
conta da estrutura (o esqueleto) sem meno ao organismo. No
mximo, as referncias ao organismo (melhor, organizao)
so jogadas para depois. Ao conexionismo, a conectividade da
rede parece ser o conceito operatrio suficiente.
De um lado, pode-se denunciar o esvaziamento terico da
noo de rede e a sua banalizao. Como afirma Musso:
A polissemia da noo de rede explica seu sucesso,
porm lana a dvida sobre a coerncia do conceito. Essa
dvida reforada pela multitude de metforas que cer-
cam a noo e suas utilizaes. O excesso de seus usos
metafricos parece condenar a prpria noo, como se o
Politicas Sociais_Final.indb 268 31/05/11 13:47
269 Redes sociais e sociedade em rede
excesso de empregos em extenso ocasionasse o vazio
em compreenso, ou at mesmo a sua diluio (Musso,
2004, 17).
Por outro lado, seria interessante indagar os motivos dessa
banalizao, e se tal simplificao conceitual no , antes, uma
escolha ou, ainda, um trao descritivo de uma certa apropria-
o discursiva, datada e situada, do conceito de rede.
Decerto, toda representao um processo de compac-
tao do real a um nvel operatrio, isto , utilizvel pela via
do conceito. Essa simplificao inevitvel cumpre a funo de,
pela reduo da complexidade, permitir a interpretao e a
compreenso do real. A inteligibilidade da realidade depen-
dente da reduo do real representao e, ao mesmo tempo,
da qualidade dessa operao de reduo. Da a importncia da
representao. Ela , na maioria das vezes, nossa nica via de
acesso ao real ao qual se refere (no o caso de aprofundar
a reflexo filosfica sobre a representao ou a referncia e a
relao entre o real e o signo; basta mencionar se de todo
modo cabvel tal distino). Muitas vezes a representao a
nica manifestao visvel (inteligvel) de uma realidade intan-
gvel ( o prprio caso da rede).
Nas cincias sociais (assim como em outras cincias), a
representao no s retrata ou identifica os fenmenos obser-
vados (naturais, sociais e/ou tcnicos) como tambm formula
os quadros de referncia e as operaes mentais necessrios
para o entendimento da realidade. Ou seja, representaes no
so apenas veculo transmissor de traos objetivos do real,
mas dispositivos heursticos: do conta do real, apontam o real,
explicam o real, constroem os contornos do real e as operaes
intelectuais e sociais em torno dele.
Em suma, o poder da representao, qualquer que seja
Politicas Sociais_Final.indb 269 31/05/11 13:47
270 Polticas sociais ideias e prtica
ela, tornar a realidade menos realista e mais compreensvel
(Becker, 2009, 159). O preo a se pagar pela inteligibilidade
algum grau de distoro e uma certa dose de simplificao (a
noo weberiana de tipo ideal assume esse carter imperfei-
to). Para Becker (2009, 31), uma representao eficiente nos
diz tudo o que precisamos saber para nossos objetivos, sem
perder tempo com aquilo de que no precisamos. A supresso
de detalhes relevantes e a exposio da estrutura bsica que
atenda s necessidades especficas de um determinado usurio
so caractersticas de uma boa representao.
A questo saber qual o nvel de distoro ou simplifi-
cao aceitvel. Para efeitos de sinalizao urbana, por exem-
plo, a representao de um homem pode restringir-se a um ou
outro trao de contorno que remeta forma humana (como
num pictograma). Num livro didtico de cincias, a represen-
tao do corpo humano exigir maior nvel de detalhamento,
que, por sua vez, ser levado ao extremo num atlas mdico
de anatomia. Os graus de detalhamento e simplificao so
variveis conforme os contextos de produo e circulao das
representaes. O mesmo se aplica s representaes lingus-
ticas: os termos corpo, barriga, vescula biliar mantm seu
nvel de exatido e pertinncia (sua validade) conforme o con-
texto no qual so empregados e os sujeitos nele envolvidos.
Desse modo, uma representao ou relato sobre a sociedade
como se trata da noo de rede social um dispositivo
que consiste em declaraes de fato, baseadas em evidncias
aceitveis para algum pblico, e interpretaes desses fatos,
igualmente aceitveis para algum pblico (Becker, 2009, 26).
O surgimento do conceito de rede e, em especial, sua
propagao nos levam a indagar como este se tornou vigente e
como a sua delimitao ao conexionismo se tornou suficiente
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271 Redes sociais e sociedade em rede
e aceitvel. No ter sido por conta da produo cientfica nos
campos da fsica, da psicologia cognitiva ou da nova biologia
molecular que a rede ganhou o linguajar dos homens de neg-
cios, de jovens nerds e de ativistas sociais. Para esses agentes,
a internet ter sido a primeira rede de cuja existncia se teve
notcia. Assim, ao que tudo indica, a popularizao do conceito
de rede inclusive no mbito da produo acadmica e de
grande parte do ambiente cientfico, em especial no campo
das cincias humanas coetneo ao advento da internet e da
World Wide Web. A representao de rede e o seu consequente
uso advm assim, ao mesmo tempo, e sob o mesmo conjunto,
de operaes mentais, comportamentos e circuitos de trocas
materiais e simblicas que conformaram e foram condiciona-
dos pelo advento da internet. Essa uma das hipteses que
podem explicar a construo e a aceitabilidade da noo cone-
xionista de rede. O conceito de rede fruto da disseminao
das redes sociotcnicas em escala mundial nos anos 90.
No toa que, tambm nesta poca, Manuel Castells
acabe por cunhar o conceito de sociedade em rede. toda
uma experincia de rede que se inaugura ento: o hbito da
conexo rede (mundial de computadores), a disseminao da
representao de rede, a extenso da representao de rede
representao da sociedade e as suas correspondncias concre-
tas: o uso do conceito para explicar as prticas, a construo de
cdigos comportamentais, administrativos, normativos relativos
aplicabilidade dessas prticas (que, por sua vez, so balizados
pela aplicao recursiva das respectivas representaes).
Nesse ambiente de efervescncia sociotcnica, no qual ga-
nha evidncia o discurso celebratrio da tecnologia, a ideia de
rede passa pela ideia de conexo. A ao prtica o substrato
da operao conceitual: s possvel postar-se diante da rede
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272 Polticas sociais ideias e prtica
ou inserir-se na rede mediante uma conexo (no Brasil, os pro-
vedores de acesso so os dispositivos tcnico-administrativos
que medeiam a relao com a grande rede). A conexo (tc-
nica) a garantia do acesso (ligao) ao conjunto e da sua
insero (pertencimento) rede. O ato de estabelecer ligao
encerra uma certa suficincia objetiva: fazer parte da rede
conectar-se a ela, mas no necessariamente, e pelo menos no
num primeiro momento, agir nela. Isto , o ato de conexo no
entendido como um passo para uma ao subsequente, mas
como a prpria ao. A conexo permite o uso e o usufruto (a
ideia de acesso incorpora a de fruio), no significa partici-
pao, da mesma maneira como a conexo rede eltrica no
implica participao numa ao conjunta, mas to somente a
condio de um suprimento. A ao de conectar-se finalstica.
A noo da totalidade da internet e da web vaga: s se
sabe, a priori, que se trata de um conjunto de mquinas e/ou
documentos interconectados. A forma, a configurao ou uma
eventual ordem existente nesse conjunto so temas restritos
ao debate entre especialistas da computao (um campo dis-
ciplinar particularmente rido, hermtico e cifrado). A noo
finalstica de conexo subsume, assim, a noo do conjunto da
rede. A rede seria composta de conexes e resultado dos atos
de conexo: assim como eu me conecto rede, outros como
eu esto tambm conectados. Eis assim como se constri uma
noo conexionista: a rede uma coleo de fios.
Desse modo, pode-se compreender por que a noo co-
nexionista de rede plenamente aceitvel e se constituiu como
padro de interpretao: se o ato de conectar-se suficiente, a
representao da rede como conexo tambm o . Uma socie-
dade no s produz suas representaes, como tambm molda
o que quer que as representaes faam (Becker, 2009, 29).
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273 Redes sociais e sociedade em rede
Ora, os indivduos no s verificam a validade das representa-
es por sua utilidade, como tambm constroem sua noo
de utilidade com base nessas representaes. Giddens j ha-
via ressaltado a reflexividade
1
como atributo da modernidade
e afirmado o processo de influncia recproca entre noo e
ao. Tratando da exemplaridade do comportamento econmi-
co para manifestar essa reflexividade, diz Giddens:
O indivduo leigo no pode necessariamente forne-
cer definies formais de termos como capital ou investi-
mento, mas todo mundo que, digamos, utiliza uma conta
bancria demonstra um domnio implcito e prtico destas
noes. Conceitos como estes, e as teorias e informao
emprica a eles ligados, no so meramente dispositivos
convenientes por meio dos quais os agentes esto de al-
gum modo mais aptos a compreender seus comportamen-
tos do que estariam de outra forma. Eles constituem ati-
vamente o que o comportamento e informam as razes
pelas quais ele empreendido (Giddens, 1991, 48).
A representao conexionista de rede no deve ser com-
preendida, desse modo, como somente resultante de uma pr-
tica codificada pelos dispositivos sociotcnicos, mas tambm
como componente do cdigo que condiciona a prtica. Fatos
e representaes interagem de tal forma que os fatos determi-
nam as representaes, ao mesmo tempo que, por sua vez, as
representaes determinam os fatos
2
(Guesnerie, 1983, 489).
O mero ato de conectar-se rede fundado, portanto, pela
representao de rede baseada na conexo.
1 Diz Giddens sobre o conceito de reflexividade: A reflexividade da vida social moderna consiste
no fato de que as prticas sociais so constantemente examinadas e reformadas luz de informao
renovada sobre estas prprias prticas, alterando assim constitutivamente o seu carter (1991, 45).
2 No original: Faits et reprsentations interagissent de telle sorte que les faits dterminent les
reprsentations au mme titre quen retour les representations dterminent les faits. Cette dialectique
constitue une dimension spficique des systmes sociaux. (Guesnerie, 1983, 489)
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274 Polticas sociais ideias e prtica
Essa ideia pode ser estendida prpria noo de pertenci-
mento (se tal conceito cabvel aqui) sociedade em rede, pois
se, em tese, o paradigma da rede conforma a sociedade, a inser-
o na sociedade deve ser tambm orientada por ele. Se o que
temos em relao rede fruto de conexo, o pertencimento
social baseado em rede no seria tambm de carter conexional?
Conectar poder
A internet o tecido de nossas vidas, afirma Castells na
abertura de A Galxia da Internet, obra posterior ao j clssico
A sociedade em rede, que dissemina o conceito homnimo.
a internet a base tecnolgica para a forma organizacional da
Era da Informao: a rede (Castells, 2003, 7). Tais enunciados
revelam a origem da produo de uma representao com base
em outra representao que, por sua vez, tem base tecnolgica.
A noo da internet como tecido da vida social da mes-
ma natureza representacional que a noo da sociedade como
rede. Note-se que a construo do conceito de sociedade em
rede no se deve a desdobramentos dos estudos sobre redes
sociais (na esteira da psicologia social de Stanley Milgram ou
das pesquisas recentes de Duncan Watts) ou das anlises da
sociabilidade de Georg Simmel (a sociabilidade como forma
autnoma da sociao
3
), para citar s dois exemplos. As pistas
sobre a origem sociotcnica da sociedade em rede so claras:
A formao de redes uma prtica humana muito antiga, mas
as redes ganharam vida nova em nosso tempo transformando-
-se em redes de informao energizadas pela Internet (grifo
meu), diz Castells (2003, 7). Ou ainda, na formulao de seu
texto clssico: Embora a forma de organizao social em redes
tenha existido em outros tempos e espaos, o novo paradigma
3 Cf. Simmel, 2006.
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275 Redes sociais e sociedade em rede
da tecnologia da informao fornece a base material para sua
expanso penetrante em toda a estrutura social (grifo meu)
(Castells, 2000, 497). Ora, essa vida nova a que Castells faz
meno justamente a constituio de um novo paradigma
cuja base material, reflexivamente, a tecnologia da informa-
o e sua ubiquidade.
Nesse sentido, um dos efeitos (talvez o mais importante)
das redes sociotcnicas sobre a sociedade e sobre a configura-
o da sociedade pode ser, precisamente, a produo da me-
tfora explicativa dessa sociedade: a ideia de sociedade em
rede. O impacto das tecnologias da informao tem a ver com
o paradigma (o seu meta-impacto). As redes sociotcnicas pro-
duzem profundo efeito social e ao mesmo tempo a represen-
tao desse efeito, multiplicando assim a prpria potncia do
efeito produzido. Mais do que enredar a sociedade, as redes
sociotcnicas fabricaram a ideia da sociedade reticulada; mais
do que interconectar os agentes sociais, criaram o paradigma
(poderamos dizer, a mstica) da interconexo. O que nos
leva, como decorrncia, hiptese de outro fenmeno recur-
sivo: quanto mais forte for a noo de rede produzida a, mais
intensa, portanto, torna-se a produo de redes conforme essa
noo. Esse o poder do paradigma: de modo que, quanto
mais a sociedade se torna rede, mais as redes sociotcnicas te-
cem seu espao, e quanto maior a reticulao, maior torna-se
a necessidade de conexo.
Provavelmente o trao conexionista da noo hegemni-
ca de rede encontra-se tambm presente na representao da
sociedade como rede ainda mais quando se percebem tais
laos de reforo positivo entre as prticas da conexo e sua
representao. Vejamos como o conceito de rede formulado
por Castells:
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276 Polticas sociais ideias e prtica
Rede um conjunto de ns interconectados. N o
ponto no qual uma curva se entrecorta. (...) A topologia
definida por redes determina que a distncia (ou inten-
sidade e frequncia de interao) entre dois pontos (ou
posies sociais) menor (ou mais frequente, ou mais in-
tensa), se ambos os pontos forem ns de uma rede do que
se no pertencerem mesma rede. Por sua vez, dentro de
determinada rede os fluxos no tm nenhuma distncia,
ou a mesma distncia, entre os ns. Portanto, a distncia
(fsica, social, econmica, poltica, cultural) para um deter-
minado ponto ou posio varia entre zero (para qualquer
n da mesma rede) e infinito (para qualquer ponto exter-
no rede). (2000, 498).
Trata-se evidentemente de uma definio topolgica e no
organizacional (no sentido referido acima, de configurao das
conexes). O elemento fundamental do conceito castellsiano
a distncia (entre os ns), isto , a existncia ou no de co-
nexes (ou de caminhos). importante notar que, nessa de-
finio, entra em cena a exterioridade da rede. Castells busca
enfatizar a que estar ou no dentro da rede faz diferena. Estar
dentro da rede, em outras palavras, quer dizer estar conec-
tado. A existncia de conexo parece ser o elemento-chave.
Na mesma passagem do texto, Castells acentua esse vis: As
conexes que ligam as redes (...) representam os instrumentos
privilegiados do poder. Assim, os conectores so os detentores
do poder (2000, 498/499).
Quando trata da sociedade em rede e das redes so-
ciotcnicas , Castells d pouca ateno aos aspectos organi-
zacionais propriamente ditos da rede. Seu entendimento da
organizao-rede pode ser entrevisto nas menes perifricas
a algumas de suas propriedades. Por exemplo, quando afirma
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277 Redes sociais e sociedade em rede
em A sociedade em rede que as redes so estruturas abertas
capazes de expandir de forma ilimitada ou um sistema aber-
to altamente dinmico (2000, 498), embora aqui ele d conta
ainda apenas de caractersticas estruturais promovidas pela co-
nectividade. Outras pistas da noo de rede como organizao
podemos identificar no posterior A Galxia da Internet, quan-
do o autor se refere s vantagens de flexibilidade e adaptabili-
dade inerentes rede. Por oposio, ficamos sabendo tambm
que as redes tm dificuldade em coordenar funes, concentrar
recursos e realizar tarefas (2000, 7). Mas aqui Castells bastante
elucidativo ao descrever as redes como ferramentas de orga-
nizao e no como organizao
4
. O salto qualitativo para a
organizao estaria, desse modo, no na rede, mas na articula-
o entre a rede e as tecnologias de comunicao, como revela
neste trecho:
(...) A introduo da informao e das tecnologias
de comunicao baseadas no computador, e particular-
mente a Internet, permite s redes exercer sua flexibilida-
de e adaptabilidade, e afirmar assim sua natureza revolu-
cionria. Ao mesmo tempo, essas tecnologias permitem
a coordenao de tarefas e a administrao da comple-
xidade. Isso resulta numa combinao sem precedentes
de flexibilidade e desempenho de tarefa, de tomada de
deciso coordenada e execuo descentralizada, de ex-
presso individualizada e comunicao global, horizontal,
4 No entanto, quando analisa, em A sociedade em rede, o advento das redes de empresas e do
fenmeno que denominou empresa em rede, Castells permite-se uma definio organizacional de
rede, que expressa ao referir-se existncia de dois de seus atributos fundamentais: conectividade,
ou seja, a capacidade estrutural de facilitar a comunicao sem rudos entre seus componentes;
coerncia, isto , medida que h interesses compartilhados entre os objetivos da rede e de
seus componentes (2000, 191). Mas tal coerncia no uma propriedade da estrutura, uma
externalidade em nossa anlise. Podem ser coerentes (ou no) quaisquer das formas organizacionais
de rede citadas aqui centralizada, descentralizada, distribuda, sem escala , uma vez que o
compartilhamento de interesses podem se manifestar (ou no) em graus variados em qualquer
um dos casos.
Politicas Sociais_Final.indb 277 31/05/11 13:47
278 Polticas sociais ideias e prtica
que fornece uma forma organizacional superior para a
ao humana. (grifo meu) (Castells, 2003, 7/8).
Castells no diz se essa forma organizacional superior
para a ao humana seria a rede; ao que parece, ainda outra
coisa.
Desse modo, a representao subjacente noo de socie-
dade em rede parece ser, tambm a, a da coleo de conexes.
Por meio do exame do raciocnio de Castells, possvel verifi-
car claramente a primazia das conexes no modelo proposto.
Por que, segundo ele, os conectores seriam os detentores do
poder? Porque possuem mais conexes ou porque podem rea-
lizar conexes? Os detentores do poder o so porque mantm
o poder de conectar. Nesta acepo, na sociedade em rede,
conectar poder.
Cristaliza-se, desse modo, a representao conexionista da
rede na representao da sociedade em rede, na qual o po-
der dos fluxos mais importante do que os fluxos do poder
e que se caracteriza pela primazia da morfologia social sobre
a ao social (Castells, 2000, 497). O fazer-conexo mais
importante do que o que se troca ou se constri pelos canais
estabelecidos. A ao um detalhe diante da magnitude da
estrutura construda. A potncia est na conectividade. A rede
a mensagem
5
.
A lgica da circulao dos fluxos
H um segundo elemento, digamos, de infraestrutura, a
operar no pano de fundo da representao e que se articu-
5 Aqui, Castells faz uma dupla referncia ao terico da comunicao canadense Marshall McLuhan,
conhecido pelas suas teses que anunciam, de forma proftica e espetacular, a chegada da nova
era da aldeia global. O meio a mensagem uma das suas frases mais conhecidas. A rede
a mensagem o ttulo do captulo de abertura do livro A Galxia da Internet que, por sua
vez, uma citao direta ao clebre livro de McLuhan, A Galxia de Gutemberg, que tematiza as
transformaes epistemolgicas e sociais produzidas pela disseminao da imprensa.
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279 Redes sociais e sociedade em rede
la com a emergncia das redes sociotcnicas na produo da
noo de rede (e de sociedade em rede): o processo, de base
incremental e extensiva, de produo e circulao dos fluxos
de capital. Esses fluxos de capital, suas estruturas e procedi-
mentos, de carter efetivamente global, produzem rede ou,
antes, so fluxos produtores de redes enquanto fluem e, assim,
alm de uma arquitetura de dispositivos em linha (conexes),
so geradores de um modus operandi que imprime uma forte
marca no mundo econmico.
Castells d conta do fenmeno, de forma exaustiva, nas
suas anlises da sociedade em rede. O capital gerenciado 24
horas por dia em mercados financeiros globalmente integrados,
funcionando em tempo real pela primeira vez na histria: tran-
saes no valor de bilhes de dlares so feitas em questo de
segundos, atravs de circuitos eletrnicos por todo o planeta
(Castells, 2000, 111). Os fluxos financeiros operados por redes
eletrnicas, autonomamente em relao a outras esferas econ-
micas, coproduzem, junto com a quase onipresena das redes
sociotcnicas, transformaes poderosas nas relaes de traba-
lho, nas noes de tempo e espao, nas formas de governana,
negociao e disputa poltica, nos cdigos culturais e nos sen-
sos identitrios de povos e naes dispersos pelo globo.
Se o paradigma da circulao das mercadorias sempre foi
o esteio da produo de valor e da acumulao (no custa
lembrar: troca circulao), o livre fluxo de capitais associa-
do energizao agregada pelas tecnologias de informao
acabou por produzir todo um campo de foras e toda uma
lgica. No seria exagero chamar a esse campo e a essa lgica
de: rede. No seria impertinente identificar na produo da
representao que conforma a sociedade contempornea a im-
presso digital dos hiperfluxos de capital.
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280 Polticas sociais ideias e prtica
O conexionismo presente na noo de rede concerne ao
dispositivo simblico e material que propicia a circulao: a cone-
xo. Com efeito, a conexo que permite o fluxo. Para um livre
fluxo e para a continuidade de um fluxo em constante expanso,
preciso mais conexo. Para garantir a velocidade da circulao:
mais conexo. Dessa forma, o conexionismo se justifica. Para For-
get e Polycarpe, apropriar-se de toda extenso possvel de modo
a colocar as coisas em fluxo, segundo um programa distributivo
especfico, o substrato econmico do projeto reticular. Nessa
medida, o conjunto dos trajectos de mobilizao, das trajectrias
de distribuio e de suas ligaes constitui uma primeira defini-
o funcional da rede (1999, 95). O paradigma conexionista se
compreenderia pela funo circulatria das conexes, tendo na
operao dos fluxos sua atividade principal.
No toa que os agentes econmicos recorram a todo
um conjunto de tcnicas de carter estratgico com foco na
gesto da circulao: do velho just in time localizao por
satlite, da terceirizao logstica, do branding ao marketing
viral. Quem concentra o movimento e regulariza o seu ritmo
domina o campo da estratgia reticular, dizem Forget e Poly-
carpe (1999, 176). O novo carter simblico das empresas, ago-
ra livres do peso de coisas demais (Klein, 2002, 28) e trans-
formadas em marcas pelo branding, mimetizam o padro dos
fluxos financeiros globais. Produtos-coisa so lentos. A marca
tem natureza etrea: o valor vira bit, incorpreo, sem atrito,
hiperfluido, apto a corresponder mesma lgica da fluio.
Assim o projeto de rede, nessa perspectiva, corresponde-
ria diretamente lgica da circulao de valor do hipercapita-
lismo. Na verdade, seria sua expresso arquitetnica: um con-
junto de hiperconexo para proporcionar hipercirculao dos
fluxos de valor em hipervelocidade. O modelo mental de uma
Politicas Sociais_Final.indb 280 31/05/11 13:47
281 Redes sociais e sociedade em rede
arquitetura de mercado , assim, transposto a um nvel mais
elevado e identificado como representao paradigmtica da
prpria sociedade.
Vnculo e totalidade
A ideia de organizao social um tipo especfico de
representao, cujo fundamento uma noo anterior de or-
dem. A noo de rede uma representao de ordem, de todo
modo, uma representao de produo de ordem. No toa
que, na atualidade, tomou o lugar de conceitos como sistema
e estrutura na narrativa sobre a organizao social. uma
tecnologia intelectual (Lvy, 1993, 54) ou uma tecnologia do
esprito capaz de dar conta do conhecimento do mundo, ou
em outras palavras, capaz de fornecer uma certa razoabilidade
ao mundo como fenmeno complexo. A rede uma espcie
de chave-mestra ideolgica e pode ser considerada um novo
paradigma de raciocnio
6
, assim como a representao de r-
vore o foi para o Iluminismo. Musso analisa, de modo preciso,
a natureza heurstica da ideia de rede:
(...) Em seu ser, ela uma estrutura composta de ele-
mentos em interao; em sua dinmica, ela uma estrutu-
ra de interconexo instvel e transitria; e em sua relao
com um sistema complexo, ela uma estrutura escondida
cuja dinmica supe-se explicar o funcionamento do sis-
tema visvel.
(...) Ela ao mesmo tempo o vnculo de um elemento
com o todo, o vnculo entre diversos estados de um todo
e o vnculo da estrutura de um todo com o funcionamento
de um outro. Graas rede, tudo vnculo, transio e
6 Phillipe Forget e Gilles Polycarpe vo apontar tambm o conceito de rede como generalidade
operatria absoluta, que se efectua por intermdio das conexes e das comutaes (1999, 104).
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282 Polticas sociais ideias e prtica
passagem, a ponto de confundirem-se os nveis que ela
conecta (...) (Musso, 2004, 32).
Compreendida a rede, assim, como representao para-
digmtica, necessrio destacar dois pontos fundamentais para
a interpretao da noo corrente de sociedade em rede.
1) A noo conexionista de rede configura a noo de or-
ganizao social, de fato, como circuito de circulao,
onde tudo vnculo, transio e passagem. A socieda-
de em rede tem, portanto, uma natureza eminentemen-
te conexional e a ao, na estrutura de tal sociedade,
em tese assume um carter correspondente. A socieda-
de em rede a sociedade da conexo, uma sociedade
de conexo uma sociedade de agentes conectados.
Numa sociedade em rede, o paradigma da vida social
, bem antes da prpria rede (que s se constitui me-
diante conectividade), a conexo. Por esse modelo, a
desconexo disfuncional. A ao social , antes de
tudo, tambm (admitindo-se que no apenas) conexo.
2) A noo de rede conforma ainda uma ideia particular de
totalidade, como pode ser entrevista na anlise de Mus-
so, de todo modo uma totalidade instvel e, por isso,
vagamente perceptvel. A rede exibe um organismo
multifacetado, complexo, varivel, ontologicamente di-
nmico e incompleto, que no aparece construdo, mas
que se constri no tempo e na medida das conexes
que o constituem. Ora, a noo de rede transporta sua
variabilidade e inconstncia para a noo de sociedade
em rede, que confere assim ordem social um carter
indito de impermanncia. Com efeito, uma noo
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283 Redes sociais e sociedade em rede
de ordem que se apreende com dificuldade. Contudo,
a natureza do conceito de rede, ao admitir a imperma-
nncia e a varincia como constitutiva da totalidade,
afirma, de um s golpe, que a totalidade isso. Assim,
uma noo de ordem social histrica pode, facilmente,
transmutar-se numa noo ps-histrica de organiza-
o social. O movimento contnuo, diz Musso. No
h mais a necessidade de operar a mudana social, ela
se faz permanentemente (2004, 37).
Essa representao conexionista de sociedade produz seus
desdobramentos conceituais e ideolgicos. A rede da hipercir-
culao dos fluxos induz conexo funcional, esta sim a forma
predominante de incluso, e nos transforma em passantes
sempre mergulhados nos fluxos (Musso, 2004, 37).
A desconexo disfuncional excluso. Estar desconectado
habitar um limbo sem fluxo. (A noo de excluso surge aqui
como desdobramento lgico da ideia de conectividade, como
a sua contraface negativa, e a ideia de um limbo extrarreticu-
lar a noo oposta, sombria, da rede.) Como afirma Castells,
a nova construo social da sociedade em rede desenvolve
uma metarrede que ignora as funes no essenciais, os grupos
sociais subordinados e os territrios desvalorizados, gerando
uma distncia infinita entre essa metarrede e a maioria das
pessoas, atividades e locais do mundo. Para o autor, essas
pessoas e locais no desaparecem, mas seu sentido estrutural
deixa de existir frente ao movimento incontrolvel e lgica
de produo de valor da rede. Cada vez mais, pontua Castells,
a nova ordem social, a sociedade em rede, parece uma meta-
desordem social para a maior parte das pessoas (2000, 505).
H aqui um desvio hermenutico que coloca o conceito de
rede diante de um impasse.
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284 Polticas sociais ideias e prtica
Uma sociedade em rede aquela que entende a si mesma
como tal. A noo que fundamenta esse entendimento a da
conexo. Seria interessante indagar onde, nesta representao,
a desconexo tem lugar e onde, na sociedade em rede, tem
lugar o que no rede. Nesta representao de ordem, es-
sencial perguntar: onde se situaria a desordem? O que haveria
para alm dos domnios da rede? Responder a essas questes
tarefa da representao.
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SIMMEL, Georg. Questes fundamentais da sociologia. Rio
de Janeiro: Jorge Zahar, 2006.
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Sntese da discusso:
Redes sociais e sociedade em rede
Augusto de Franco
Um dos netweavers da Escola-de-Redes e foi, juntamente com
Ruth Cardoso, um dos membros do Comit Executivo do Conselho da
Comunidade Solidria (1992-2002).
Duas grandes questes provocativas foram pautadas nes-
te nosso tema relativo s redes sociais. A primeira foi: todo
mundo hoje est falando em rede social, mas est entendendo
por isso Orkut, Facebook, Twitter, Myspace, Hi-5; quais so as
consequncias de confundir a mdia com a rede? A rede so
as pessoas conectadas interagindo, a mdia a mdia. Mas j
existia rede social antes de existir a mdia interativa.
A declarao de Independncia dos Estados Unidos foi
escrita em rede, e em rede distribuda. A mdia foi a carta
escrita mo, o carteiro, que era o cavaleiro, e o cavalo, que
era o instrumento do Correio americano. E Thomas Jefferson
ficava l em Virgnia e Hancock ficava l em outro lugar na
Filadlfia, recolhendo tudo. Um dos mais significativos do-
cumentos da humanidade foi escrito em rede, e a mdia era
a carta escrita mo, em papel, levada por um cavaleiro, e
a cavalo. Outro exemplo: os apaches, diferentemente dos
astecas, resistiram durante muitos e muitos anos, tanto aos
espanhis, quanto aos mexicanos, quanto aos americanos
que queriam domin-los, mas por que conseguiram fazer
isso? Porque eles, os apaches, no tinham Montezuma, esta-
vam organizados em rede. E qual era a mdia? Fumaa, sinais
de fumaa. Olha que coisa! Inclusive h um software livre
chamado apache por isso.
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Mas h uma confuso. O cara diz: Estou no twitter, estou
no Facebook, logo estou nas redes sociais. Quais so as con-
sequncias dessa confuso? Ento esta era a primeira questo.
A segunda questo: a sociedade est virando rede? Est
virando rede, embora sempre tenha sido rede, mas a conver-
gncia de tecnologias: a telemtica, os satlites de rbita esta-
cionria, as plataformas interativas etc. aceleraram e tornaram
visvel esse processo.
Todavia, as organizaes continuam piramidais, elas no
esto organizadas em rede. Os governos, as empresas, so mo-
nrquicos em geral. Algumas ONGs so monrquicas ainda,
outras so familiares, outras so dirigidas na base do comando
de controle. Ento: por que o muro no caiu dentro das orga-
nizaes? Tomo a queda do muro como um evento simblico
do estilhaamento do mundo nico e o fim das barreiras, das
fronteiras.
Esta segunda questo no foi abordada significativamente,
na minha opinio. O que um sinal importante. Na mesa-re-
donda ela foi colocada, mas as pessoas passaram ao largo dela,
porque ns prestamos servios para organizaes hierrquicas,
somos pagos como palestrantes por organizaes hierrquicas,
difcil mexer nisso.
A primeira questo foi abordada significativamente na
oficina. Tivemos uma oficina bacana porque trouxemos uma
empresa 100% em rede, segundo eles dizem, um exemplo con-
creto. O expositor, Oswaldo Gouveia, era um cara do mercado
financeiro. Talvez at por isso, se ele fosse um industrial da
era das chamins, ele no poderia nunca dar esse depoimento,
quer dizer, se fosse um cara ligado indstria hard.
Oswaldo colocou o histrico de um movimento, uma
organizao que havia em Minas Gerais, em rede, chamada
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Teia, que hoje o governo no financia mais, e como isso
inspirou a criao de uma empresa que no tem core busi-
ness. A Empresa Teia uma empresa totalmente em rede, se
tivesse core business iria ter problemas, porque outras em-
presas com o mesmo negcio iriam competir na rea dela,
e a competio gera escassez e hierarquizao do tecido.
Oswaldo, que no um terico, mas um cara muito prtico,
contou essa histria. uma empresa que no tem sede, no
tem secretria, nenhum mvel, nada disso e, no entanto, eles
trabalham sem parar. Ou seja, nada disso absolutamente
necessrio. Na outra parte da oficina falou o Luis Fernando
Guggenberger, do Instituto Vivo. Ele est tentando fazer um
negcio complicado, que organizar um instituto, embora
esteja numa empresa hierrquica pesada como a Vivo, que
tem 50 milhes de usurios e 50 mil funcionrios e colabo-
radores; ou seja, grande, no pequena, numa coisa mais
em rede e rompendo com o sistema de financiar projeto, de
ser balco de projeto, como fazem 90% da responsabilidade
social empresarial do Brasil, ainda dedicada Educao. Mas
ele est tentando trabalhar com educao como aprendiza-
gem, com comunidades de aprendizagem em rede etc.
A mesa-redonda foi uma discusso com o Gustavo Cardo-
so, de Portugal, o Silvio Meira e o Cssio Martinho, e tambm
me pareceu muito interessante. Foi animada, foi divertida, no
abordou todas as questes que tnhamos colocado, mas deixou
o pessoal preocupado: como eu levo essa discusso agora? Por-
que se eu no mudo as instituies, se a sociedade est virando
rede, mas as instituies continuam piramidais, isso vai dar um
problema maior do que a gente est imaginando. O que fazem
as empresas? Elas probem o funcionrio de acessar o YouTube,
o Twitter, as empresas fazem isso, 50% ou mais fazem isso, mas
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o cara leva o celular 3G, coloca do lado e finge que est traba-
lhando, mas est montando um negcio com o cara amigo dele
da empresa concorrente. Como voc vai vigiar isso, como vai
proibir, como vai punir?
No tem mais jeito, e esse um tema fundamental, inclu-
sive para ns, que organizamos coisas na chamada sociedade
civil. Eu tenho a impresso de que grande parte das coisas que
a gente faz ainda no modelo burocrtico hierrquico, j poder-
amos fazer em rede. Ns s no fazemos por causa da cultura.
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Educao e
cidadania
Redes sociais e
sociedade em rede
Democracia e novas formas
de participao social
Empreendedorismo social
e desenvolvimento
sustentvel
Organizao
Augusto de Franco
Cssio Martinho
Ceclia Maria Vellez
Elisa Reis
Ezequiel Reficco
Gerard Clarke
Graa Machel
Guiomar Namo de Mello
Gustavo Cardoso
Lesley Esters Redwine
Lourdes Sola
Maria Helena Guimares de Castro
Rosa Maria Fischer
Thereza Lobo
Polticas sociais
ideias e prtica
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Autores
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